Del 1
Dagens norske alkoholpolitikk

3 Det historiske grunnlaget for norsk alkoholpolitikk 1

3.1 Alkoholbruk i det gamle Norge

Bruk av alkohol har lange tradisjoner i Norge, både i Heimskringla, Håvamål og de islandske ættesagaene har alkoholen en sentral plass. Men allerede i disse skriftene finner en et dualistisk syn på bruken av alkohol. Riktignok prises alkoholen, og det å by gjester alkohol og skjenke seg selv og sine gjester fulle anses som et uttrykk for gjestfrihet og raushet. Det å tåle mye alkohol blir sett på som en god egenskap ved en konge, noe som vel var en nødvendig egenskap all den tid det ofte ble slagsmål og våpenkamp i forbindelse med alkohol og sosialt lag. Det var også slik at alle måtte drikke i festlig lag, avhold var forbudt for våpenføre menn.

Men samtidig oppfordres en i Håvamål til å drikke med måte, og spesielt bør en unngå for mye alkohol i bestemte sosiale situasjoner, for desto mer en drikker, desto dummere oppfører en seg. Budskapet fra Håvamål er derfor klart: drikk med moderasjon. Mange av de gamle norske kongene gjorde også det, og særlig de som hadde tatt den kristne tro, slik som Olav den hellige og Olav Tryggvason.

Alkoholen hadde en viktig plass i forbindelse med fest og samvær, og i følge loven på den tid ville enhver bonde som tre år på rad nektet å brygge øl i forbindelse med høstonn (Mikkelsmess) og julefeiring, måtte gå fra gård og grunn og rømme landet. På 1300-tallet var disse festene knyttet til kristendommen, men også før kristningen av landet hadde en drukket øl til disse tider. Faktisk hevdes det at Olav Tryggvason, i sitt arbeid med å kristne landet, institusjonaliserte drikking til jul, påske, midtsommer og Mikkelsmess til erstatning for bloting til gudene ved de samme høytider. 2

Drikkingen ved disse høytidene var preget av fyll, en skulle drikke for å bli beruset. Særlig for verten var det en skam om ikke gjestene ble fulle, og vellykkete festligheter var kjennetegnet ved mye bråk, slagsmål og rå fyll. I det gamle viking- og bondesamfunnet var bruken av alkohol først og fremst knyttet til store høytider, noe som både hang sammen med at landet var fattig på korn, og at mesteparten av det ølet som ble brygget var forholdsvis svakt og hadde dårlig holdbarhet. Hverdagen var preget av edruelighet, for det var liten tilgang på alkohol, og når den var tilgjengelig burde den drikkes opp raskt.

Andre alkoholdrikker enn øl var uvanlig i Norge helt opp til 1600-tallet. Rett nok hadde vikingene smakt vin på sine handels- og plyndringstokter sydover i Europa, og de hadde også med seg enkelte smaksprøver hjem igjen. Senere i middelalderen ble også vin importert i meget små kvanta, men denne vinen tilfalt bare de aller mest velstående i samfunnet. Også brennevinet har en forholdsvis kort historie i Norge, selv om det allerede under Svartedauen på midten av 1300-tallet skal ha blitt brukt som medisin i enkelte kyststrøk.

3.2 Brennevinet innføres

Ølet har derfor vært den dominerende drikken i Norge helt fra det gamle bonde- og vikingesamfunnet for mer enn 1000 år siden og fram til 1600-tallet da brennevinet fikk sitt virkelige gjennombrudd her til lands. Men det brennevinet en produserte på den tiden kan ikke ha smakt godt, i alle fall ikke etter dagens syn på hva som er godt brennevin. Det er ikke for ingenting at en i Norge gjerne forbinder godt brennevin med det urtebrennevinet som ble produsert av katolske munker. I de katolske klostrene hadde en nemlig rike urtehager, og urtene ble tilsatt brennevinet av medisinske årsaker. Men urtene satte også smak til brennevinet som ble produsert, og ennå i dag brukes mange av de urtetilsetninger som ble brukt i middelalderen. Etter reformasjonen forsvant de katolske urtehagene, og brennevinet ble for det meste det vi i dag ville kalt svært dårlig hjemmebrent. Like fullt gikk brennevinet sin seiersgang landet over, og etter hvert utkonkurrerte det ølet. Ikke minst viktig for dette var markedsføringen av brennevinet som en medisin som hjalp mot så å si alle sykdommer, dets overlegne lagringsegenskaper og dets evne til å oppnå beruselse. Brennevin kunne drikkes når som helst, det garanterte beruselse og det var også sunt. Denne troen på at brennevin var medisin holdt seg i Norge i lange tider, og ennå under spanskesyken på slutten av første verdenskrig, da det var brennvinsforbud i landet, ble det tillatt å selge en halv flaske brennevin til hver husstand.

Brennevin var lenge forholdsvis vanskelig å få tak i; hungersnød og kornmangel gjorde det nødvendig å bruke både korn og poteter til annet enn brennevinsproduksjon. Som følge av flere uår på rad og hungersnød, innførte det danske styret i 1756 et forbud mot brenning av brennevin sønnafjells, og året etter ble forbudet også gjort gyldig nordafjells. Selv om forbudet ble opphevet i 1792 for byenes 3 vedkommende, fikk det liten virkning, for på landsbygda sto forbudet fast helt til 1816, og på landsbygda bodde 90 pst. av landets befolkning. I 1816 ble det imidlertid vedtatt en svært liberal politikk overfor produksjon og salg av brennevin, og liberaliseringen var nok til dels et uttrykk for et opprør mot det gamle danske regimet. Men den offisielle begrunnelsen var at brennevinsbrenningen ville bedre de økonomiske forholdene på landsbygda, det ville tjene både fedrift og åkerdyrking. At adgangen til brennevinsbrenning også hadde en sosial side foruten en økonomisk, syntes en den gangen ikke å ha tenkt på, tvert imot ble bruk av brennevin sett på som nødvendig for arbeidere og landmenn. Det sentrale spørsmålet i denne tiden var næringsfrihet, frihandel og liberalisme; det var de økonomiske retninger som fikk vind i seilene etter at teoriene til Adam Smith og David Ricardo ble toneangivende.

Nå var ikke den liberale politikken den eneste grunnen til den voldsomme veksten i brennevinsforbruket. Andre viktige årsaker var gjennombruddet for potetdyrkingen og de tekniske framskrittene på produksjonssektoren. Det økende brennevinsmisbruket var heller ikke noe særegent for Norge, det samme fant en i mange land i Nord-Europa og i Nord-Amerika. Samtidig med veksten i forbruket av brennevin skjedde det en nedgang i forbruket av øl og vin, undergjæret bayersk øl var fremdeles uvanlig på samme måte som importert vin. Nedgangen i forbruket av øl og vin kunne imidlertid ikke på noen måte kompensere for økningen i brennevinsdrikkingen. Forbruket av brennevin tiltok stadig og var på sitt høyeste omkring 1830-1840. Da sto brennevinet for mellom 80-90 prosent av det totale alkoholforbruket, og en har anslått at hver voksen innbygger i Norge i disse årene i gjennomsnitt drakk omlag 13 liter ren alkohol i form av brennevin. Høyere alkoholforbruk har aldri vært registrert her til lands verken før eller siden.

Figur 3.1 viser sammensetningen av det registrerte alkoholforbruket i Norge pr. innbygger over 15 år i årene 1890 til 1994. 4 Om vi ser bort fra forbudstiden, hvor det var vanskelig å få tak i legalt brennevin annet enn til medisinsk bruk, har brennevin helt fram til slutten av 1960-årene vært den dominerende alkoholdrikken i Norge. I dag er situasjonen imidlertid ganske annerledes, det registrerte forbruket av brennevin var i 1994 omlag som forbruket av vin, mens det er øl som nå er den dominerende alkoholdrikken. I forhold til forbruket på 1830-tallet, drikker vi i dag i gjennomsnitt ikke mer enn en tredel av hva de den gangen gjorde. Som vi ser av figuren er likevel dagens konsum høyt i forhold til forbruket av alkohol fra århundreskiftet og fram til begynnelsen av 1960-årene, og vi må hele 100 år tilbake for å finne et alkoholforbruk som var like høyt som det vi hadde i 1980. I de senere årene har igjen forbruket sunket noe, men det er for tidlig til å si om dette er uttrykk for en vedvarende trend.

3.3 Alkoholpolitikk som brennevinspolitikk

Den omfattende brennvinsdrikkingen etter at brenne­vinsproduksjon og -salg ble frigitt i 1816 førte med seg store skadevirkninger, og dette førte igjen til at motstanden mot brennevinsdrikkingen økte kraftig. Allerede i 1827 forsøkte en å begrense brennevinsbrenningen ved å endre grunnlaget for brennevinsavgiften fra matrikkelen til brennevinskjelene og deres rominnhold. Dette synes å ha ført til at antallet brennevinskjeler ble redusert noe, i alle fall var det bare 11 000 som lot seg registrere og som da måtte betale en betydelig høyere avgift enn før. Det nye avgiftssystemet i landdistriktene favoriserte overgang fra husbrenning til fabrikkbrenning, på samme måte som avgiftsreglene i byene gjorde det.

I årene etter 1827 skjedde det stadig tekniske forbedringer i produksjonsprosessen for brennevin, og produksjonens volum ble mer uavhengig av kjelenes størrelse. En forsøkte derfor å komme over på et avgiftssystem hvor avgiften var knyttet til produksjonens – og ikke kjelenes – størrelse. Dette oppnådde en i noen grad ved de endringer som ble gjort i brennevinsavgiften på slutten av 1830-årene og i årene etter, og dette, sammen med produksjonstekniske forbedringer, gjorde at det ble stadig færre og større brennevinskjeler som var i bruk. De produksjonstekniske forbedringene førte også til at kvaliteten på brennevinet ble bedre, samtidig som effektiviseringen av produksjonen mer enn opphevet avgiftsforhøyelsenes innvirkning på brennevinsprisen. Brennevin ble derfor billigere å kjøpe, og forbruket av brennevin holdt seg oppe selv om en begynte å få bukt med husbrenningen.

Salg av brennevin foregikk på denne tiden først og fremst av de som produserte brennevin, som automatisk hadde salgsrett og som kunne selge til hvem de ville. På landsbygda hadde også enkelte godkjente landhandlere rett til å selge brennevin, mens i byene kunne brennevin selges av alle som hadde handelsborgerskap, foruten av brennevinsprodusentene. Når det gjaldt brennevinsskjenkingen, var denne knyttet til en bevilling for å drive vertshus eller gjestgiveri. I tillegg var skjenking tillatt av godkjente marketentere, av marinegaster ( søinnrullerede) og deres ektefeller og i praksis også av brennevinshøkere. Til skjenkebevillingen var det ofte knyttet en rekke vilkår, slik som begrenset skjenketid, forbud mot å skjenke tilreisende og berusede m.m. I perioden etter 1814 ble det imidlertid lagt liten vekt på at disse vilkårene ble oppfylt.

Det stadig økende brennevinsforbruket førte også til endringer i reglene for salg og skjenking av brennevin. Den første endringen kom i 1827, og den gikk ut på at bøndene som drev brennevinsproduksjon ikke kunne selge mindre brennevinskvanta enn omlag 3 liter (3 potter), mens det minste tillatte solgte kvantum for produsentene i byene ble 20 liter. Ved lovendringen i 1827 ble det også åpnet adgang til å gi særskilt bevilling for skjenking av brennevin, og det var den lokale øvrigheten som skulle tilse at det ikke ble gitt for mange skjenkerettigheter. Det ble også forbud mot å skjenke folk beruset, og mot å skjenke til barn, læregutter og unge tjenestefolk.

Ved en lovendring i 1837 ble imidlertid lovgivningen knyttet til salg og skjenking av brennevin skilt ut fra lovene knyttet til brennevinsproduksjonen, og dette gjorde det lettere å gjennomføre en reform som mange lenge hadde ivret for: en egen avgift på småsalg av brennevin. En slik endring ville føre til at også forbruket, og ikke bare produksjonen av brennevin, ble beskattet. Avgiften ble i første omgang knyttet til salg i mindre kvanta enn 5 potter, og avgiften skulle i sin helhet tilfalle stedets fattigkasse. Dette var en lovendring som førte med seg en god del festlig samvær, fordi flere gikk sammen om å kjøpe et kvanta som oversteg reglene for småsalg, og slik unngikk å måtte betale salgsavgiften. 5

Men i tillegg til den nye formen for avgift, skjedde det enda en viktig reform ved lovendringen i 1837. I 1837 fikk en også formannskapsloven, og myndigheten til å fastsette antallet skjenkerettigheter ble nå lagt til formannskapet, som i samråd med fattigkommisjonen hvert år skulle uttale seg om hvor mange skjenkebevillinger det skulle gis i kommunen. Endelig førte lovendringen i 1837 til at gjestgiverier på landet mistet sin rett til salg av brennevin, fra nå av krevdes det bevilling til slik virksomhet. Videre skulle salg og skjenking av brennevin skje fra forskjellige steder. Men i byene hadde handelsborgerne fortsatt rett til å drive salg av brennevin i smått i kraft av sitt borgerbrev, og de som hadde rettigheter til det kunne også drive skjenking. Like fullt innførte loven fra 1837 to av de mest sentrale virkemidler i norsk alkoholpolitikk: Særavgifter på salg og nødvendigheten av (kommunal) bevilling for salg eller skjenking.

Siden det også i denne tiden foregikk en intens debatt om brennevinets rolle og egenskaper, hvor det ble informert om brennevinsdrikkingens uheldige følger, var det i grunnen bare ett av de sentrale virkemidler vi bruker i dagens alkoholpolitikk som manglet, og det var fraværet av privatøkonomiske interesser i handelen med brennevin. Dette spørsmålet dukket til stadighet opp i den alkoholpolitiske debatten, men helt fram til 1842 dominerte et næringsliberalt grunnsyn også alkoholpolitikken, og det gjorde det umulig for det offentlige å gå til slike inngrep. Alle alkoholdrikker, også brennevin, skulle behandles som vanlige varer, og det skulle legges færrest mulig vansker i veien for den frie utfoldelsen av markedskreftene. I 1842 vedtok imidlertid Stortinget en lov som ville ført til at det ble ulovlig å produsere brennevin i Norge i løpet av en tiårs periode. Men denne loven trådte aldri i kraft, fordi kong Carl Johan nektet å sanksjonere den. Brennevinsproduksjonen kunne derfor fortsette, om enn ikke som før.

Det voldsomme brennevinskonsumet førte med seg en rekke uheldige følger og sosial elendighet. I siste halvdel av 1830-årene begynner en organisert avholdsbevegelse å vokse fram. Med avhold mente en avhold fra brennevin (men brennevin til medisinsk bruk var tillatt, og det samme var ofte brennevin i utblandet form som toddy, punsj o.l.), mens forbruk av øl og vin ble sett på som forholdsvis uproblematisk. Initiativtakerne og lederne i denne første avholdsbevegelsen kom fra de bedrestilte, og bevegelsen gikk således ovenfra og nedover i samfunnet i motsetning til det som senere kom til å gjelde for totalavholdsbevegelsen.

Denne første avholdsbevegelsen nådde sitt høydepunkt på midten av 1850-tallet, da telte den omlag 30 000 medlemmer. Fra da av gikk imidlertid oppslutningen forholdsvis raskt tilbake, og i 1869 ble Den norske forening mot brennevinsdrikk nedlagt etter at Stortinget samme år hadde inndratt sin bevilgning til edruskapsarbeid i avholdsregi. Årsakene til tilbakegangen for den første avholdsbevegelsen var flere, og som den viktigste nevnes gjerne at det, i en tid hvor bruk av vin og øl som beruselsesmiddel ble mer og mer vanlig, var vanskelig å ha et avholdsstandpunkt bare knyttet til brennevin. Andre grunner til tilbakegangen for brennvinsmotstanderne var det faktum at forbruket av brennevin hadde gått ned. Denne nedgangen skyldtes for en stor grad avholdsfolkets egen virksomhet, de hadde vunnet betydelig tilslutning for sine holdninger til bruk av brennevin, og de hadde også oppnådd støtte for sine forslag til virkemidler i den offentlige alkoholpolitikken. Mange mente det nå var bedre å beskjeftige seg mer direkte med utformingen av den offentlige alkoholpolitikken, enn å gå veien om å bygge opp brede, folkelige organisasjoner. Dette førte igjen til manglende rekruttering fra de ledende samfunnslag og en lederkrise i hele organisasjonen, ikke minst manglet en karismatiske ledere med det glødende engasjementet for saken som slike ledere må ha.

De siste viktige endringene i lovene som påvirket produksjonen av brennevin i den perioden hvor det viktigste målet med alkoholpolitikken var å bekjempe brennevinsdrikkingen, skjedde på stortingene i 1845 og 1848. I 1845 ble det vedtatt forbud mot å benytte mindre kjeler enn 100 potter (i praksis 200 potter fordi for brenningsapparater med bare én kjele måtte kjelen minst romme 200 potter), og det ble nedlagt forbud mot å brenne om sommeren (fra 1. mai til 30. september). Gjennom en tilvirkningslov av 1848 ble sommerforbudet utvidet til et halvt år, og det ble lagt så høye avgifter på brennevinsproduksjonen at det i praksis ble innført forbud mot hjemmebrenning. Som et resultat av denne loven sank antall registrerte brennerier fra omlag 700 til 40 på to år. Men brennevinsproduksjonen ble også forsøkt ytterligere begrenset ved å øke avgiftene på produksjonen: fra 1851 til 1869 steg produksjonsavgiften fra 4 til 12 skilling pr. pott brennevin med alkoholstyrke 50 prosent. Tollen på utenlandsk brennevin ble også økt i samme takt.

Som nevnt var det allerede i 1837 innført særavgifter på salg av brennevin og regler som nødvendiggjorde kommunal bevilling for å kunne selge eller skjenke brennevin på landsbygda. Kravet om kommunal bevilling ble i 1845 også utvidet til å gjelde byene, men her ble systemet slik at rett til det ene automatisk også ga rett til det andre, enhver bevilling gjaldt altså både salg i smått og skjenking. De som hadde løst handelsborgerskap før 1845 fikk beholde sin rett til småsalg av brennevin.

Like viktig som innføringen av krav om kommunal bevilling for å selge eller skjenke brennevin, var lovendringen om at de som solgte brennevin i smått, ikke kunne selge noen andre varer. Begrunnelsen for dette forslaget var at det ellers ville bli helt umulig å benytte brennevinsavgiftene som et effektivt alkoholpolitisk instrument. Kommisjonen som fremmet forslaget hevdet nemlig at dersom brennevinshandlere også solgte andre varer, ville de benytte lave brennevinspriser som et virkemiddel i konkurransen for å trekke til seg kunder. Den alkoholpolitiske gevinsten av å innføre særavgifter på småsalget av brennevin, avhang altså av at en fikk en egen bransje som bare skulle selge brennevin i smått og skjenke brennevin.

Ved lovendringen i 1845 ble grensen for avgiftsfritt salg hevet fra å være alt salg over 5 potter til alt salg over 40 potter. Dette skulle utvide avgiftsgrunnlaget for brennevinssalget, og gjøre det vanskeligere for folk å unndra seg salgsavgiften. Men likevel var det ikke uvanlig at flere gikk sammen om å kjøpe et brennevinsanker. Lovendringen førte også til at alle som fikk rett til å selge og skjenke brennevin betalte samme avgift for denne retten til kommunen, uavhengig av hvor mye en solgte eller skjenket. Dette gjorde forholdene vanskeligere for de minste handlerne, noe som var et bevisst ønske fra den komiteen som behandlet lovforslaget.

Med loven fra 1845 var prinsippene for salg og skjenking av brennevin lagt helt fram til 1871, da en fikk ordningen med brennevinssamlag. Rett nok skjedde det mindre endringer i skjenkebestemmelsene, hvorav de viktigste var at det ble forbudt å skjenke brennevin mellom kl.19 på lørdager og kl. 24 på søndager (1854) og før kl. 8 om morgenen (1857).

En viktigere endring skjedde i 1866, da bevillingsretten til å selge og skjenke brennevin ble begrenset til å gjelde for en periode på 5 år, mens de tidligere hadde vært gitt for livstid. Grensen for hva som ble regnet for småsalg ble imidlertid ikke endret, slik at det fremdeles var mulig å skaffe seg avgiftsfritt brennevin bare en kjøpte inn 40 potter eller mer. Resultatet av politikken som ble satt i verk i og med lovendringene fra 1845 lot ikke vente på seg, fra 1847 til 1869 sank antallet salgs- og skjenkesteder for brennevin fra 1147 til 519.

3.4 Regulering av salg og skjenking av øl og vin

Den neste store endringen i norsk alkoholpolitikk skjedde i 1869, men denne gangen var det ikke brennevin, men øl og vin som sto på dagsordenen. I hele perioden fra 1850 hadde det skjedd en gradvis tilstramming i politikken overfor øl og vin, idet disse varene mer ble sett på som substitutter for brennevin enn som et positivt alternativ til bruk av brennevin, slik måteholdsfolket lenge hadde hevdet. Særlig for øl var bekymringene over utviklingen i forbruket stor, for etter at Schous bryggeri i 1843 hadde innført det bayerske undergjærte ølet på markedet – et øl som både hadde en mye bedre kvalitet og bedre lagringsevne enn det tradisjonelle overgjærete ølet – vant ølet stadig ny popularitet. For å dempe forbruket av øl og vin hadde Stortinget allerede i 1854 vedtatt et forslag som gjorde det mulig å legge avgift på salg og skjenking i landdistriktene, og i 1860 ble en tilsvarende bestemmelse gitt for skjenking av øl i byene. Men avgiften var knyttet til at øl og vin ble misbrukt i kommunen, og det var forholdsvis få kommuner som benyttet seg av retten til å legge avgift på salget og skjenkingen av øl og vin. Misnøyen med mulighetene til å begrense forbruket av øl var derfor fremdeles stor, og som i kampen mot brennevinet angrep en først produksjonssiden. I 1857 ble det derfor vedtatt en lov som la en avgift på den mengden malt som ble brukt ved brygging av øl, og dette førte til en betydelig prisøkning.

Ved lovendringen i 1869 ble også skjenkingen av øl og vin underlagt reguleringer, og loven innførte en bevillingsordning for skjenking av øl, vin, mjød og sider både i byene og på landet, og også bevilling for småsalg av vin (salg under 40 potter) på landet. For å få skjenkebevilling kunne formannskap/kommunestyre stille vilkår til utøvelse av skjenkeretten; bevillingsinnehaveren måtte anses egnet, og bevillingen skulle bare gjelde for ett år i gangen. Det ble nå også åpnet opp for muligheten til å legge begrensninger på skjenketidene for øl og vin, men begrensningene kunne ikke gå lenger enn de som gjaldt for brennevin. Endelig skjedde det også en fordobling av det maksimale avgiftsbeløpet til kommunen fra de som hadde bevilling for skjenking av øl og vin. Skjenkingen av øl og vin blir altså regulert før salget, noe som henger sammen med at en i hele denne tiden så på småsalget, og særlig skjenkingen, som mest skadelig for samfunnsmoralen fordi virksomheten var forbundet med mye fyll.

Salget av øl og vin i byene var imidlertid ikke underlagt noen begrensninger før i 1882, mens salget av øl på landet ble gjort avhengig av kommunal bevilling i 1875. I 1882 ble det vedtatt en lov som sa at kommunestyrene kunne iverksette en bevillingsordning for alt småsalg av øl og vin. Bevillingen skulle gjelde for ett år i gangen. På samme måte som for skjenkebevillingen, kunne det stilles vilkår til bevillingsinnehaveren. I 1881 var det dessuten vedtatt en lov som gjorde det mulig for byene å forlange innløst rettigheter til skjenking av øl og vin som var blitt gitt før loven av 1869, og som i prinsippet var gitt for livstid.

3.5 Brennevinssamlagene

En viktig begrunnelse for dette vedtaket var et ønske om å legge skjenkingen av øl og vin under brennevinssamlagene, slik det var åpnet opp for i byene gjennom et lovvedtak i 1876. I 1871 var nemlig det første samlaget for skjenking og salg av brennevin etablert, og denne ordningen spredte seg meget raskt til stadig flere byer. Årsaken til etableringen av samlag var dels erfaringene med et liknende system i Gøteborg, dels det forhold at alle bevillingsinnehavere for skjenking og salg av brennevin i Kristiansand i 1870 hadde frasagt seg sine bevillinger. Byen var derfor tørrlagt, og det ble da i 1871 gjort en lovendring slik at ikke bare enkeltpersoner, men også kommunalt kontrollerte samlag kunne gis bevilling til salg og skjenking av brennevin. Det første samlaget ble så startet opp i Kristiansand i 1871 med ett utsalgssted og fire skjenkesteder. Brennevinssamlagene var, som navnet sier, aksje- eller partsselskaper. Deres virksomhet var begrenset av kommunegrensene, vedtektene måtte godkjennes av kommunen og hele overskuddet skulle gå til allmennyttige formål i kommunen.

I 1879 var det etablert kommunale samlag i 32 byer. Selv om det fremdeles var mulig å gi bevilling for salg og skjenking av brennevin til private i byer som hadde samlag, ble det i praksis ikke gitt noen slike nye bevillinger i samlagsbyene. I stedet ble det i 1880 vedtatt en lov som gjorde det mulig å foreta tvungen innløsing av de eldre, livsvarige brennevinsrettighetene, men som regel klarte en å innløse dem på frivillig basis. De kommunale samlagene hadde også rett til å skjenke og selge øl og vin, og til å selge brennevin og vin i større kvanta enn 40 potter. Samlagene ble stort sett en ren byforeteelse.

I og med samlagene introduseres det siste viktige prinsippet i den forebyggende delen av norsk alkoholpolitikk: fraværet av privatøkonomiske interesser i handelen med alkohol. Sammen med særavgifter på alkoholdrikker, begrenset tilgjengelighet av alkohol og informasjon om alkoholens skadevirkninger, er dermed den fjerde hjørnesteinen i norsk alkoholpolitikk lagt. Og det er disse hjørnesteinene alkoholpolitikken står på den dag i dag.

3.6 Avholdsbevegelsens framvekst

Men det er én helt avgjørende faktor som hittil er utelatt i denne beskrivelsen av norsk alkoholpolitikk, og det er folkemeningen. Og nettopp for alkoholpolitikken har folkemeningen spilt en mer avgjørende og direkte rolle enn på mange andre politiske områder. Det skyldes at det vokste fram en organisert folkebevegelse knyttet til synet på alkoholpolitikken, og denne bevegelsen – avholdsbevegelsen – fikk et voldsomt omfang og gikk på tvers av de politiske partier. Rett nok sto den sterkest innenfor arbeiderbevegelsen og det gamle Venstres tradisjonelle velgergrunnlag, men avholdsfolk fant en i alle de politiske partier.

Allerede i 1859, dvs. 10 år før Den norske forening mot brennevinsdrikk ble lagt ned, og 30 år før den siste rest av denne avholdsbevegelsen, Det norske Avholdsselskap, ga opp, hadde den første totalavholdsforening blitt stiftet av kvekeren Asbjørn Kloster i Stavanger. Totalavhold, altså avhold fra både brennevin, vin og øl, framstår for mange som en mer konsekvent holdning til alkoholspørsmålet enn bare det å unnlate å drikke brennevin, slik den tidligere avholdsbevegelsen hadde stått for. Særlig etter at vin og øl ble mer og mer vanlig som rusdrikk, er det vanskelig å se noen prinsipiell forskjell mellom disse alkoholdrikkene og brennevin. Det grodde derfor fram støtte til det syn at det ikke var tilstrekkelig å si nei til brennevin, men at en måtte si nei til alle alkoholdrikker.

Avholdsbevegelsen startet opp sin virksomhet i en tid hvor alkoholspørsmålet ikke synes å ha stått like sentralt som tidligere, og i de første 10 årene slet bevegelsen tungt. Men så fra 1870 av tiltok bevegelsen i styrke, fra 11 foreninger med et medlemstall på 1700 i 1870 vokste det til 45 foreninger og 6500 medlemmer i 1873. I 1875 ble Det Norske Totalavholdsselskap stiftet, og dermed kom organisasjonsarbeidet inn i fastere former. I motsetning til den forrige avholdsbevegelsen skjedde rekrutteringen til totalavholdsbevegelsen fra samfunnets midlere og lavere sosiale lag. Den nye avholdsbevegelsen ble en folkebevegelse, og i forbindelse med den samtidige framveksten av den organiserte arbeiderbevegelsen, ble det knyttet nære forbindelser mellom disse to bevegelsene. I pionértiden stilte imidlertid de fleste ledere for arbeiderbevegelsen seg heller skeptisk til avholdsbevegelsen, og særlig var Carl Jeppesen, som var en av de mest sentrale personene i den organiserte arbeiderbevegelsens første år, sterkt imot avholdsbevegelsen og dens standpunkter. Etter hvert vant likevel avholdsbevegelsens synspunkter fotfeste i arbeiderbevegelsen, og ikke minst bidro Oscar Nissen til dette. På mange måter var den nære forbindelsen mellom arbeiderbevegelsen og avholdsbevegelsen en nokså naturlig forbindelse, både fordi alkoholen utgjorde et av de ­største problemene blant arbeiderne, og fordi avholdsbevegelsens og arbeiderbevegelsens idé kunne uttrykkes som et felles ønske om et bedre liv for vanlige folk. Enda en folkebevegelse som delte dette målet, og som rekrutterte fra de samme klasser som avholds- og arbeiderbevegelsen, var de lavkirkelige lekmannsorganisasjonene. Men mens avholdsbevegelsen mente målet om et bedre liv for folk flest kunne oppnås ved å avskaffe alkoholen, mente arbeiderbevegelsen det bare kunne oppnås ved å endre de politiske forholdene i samfunnet og de lavkirkelige organisasjonene at det best kunne oppnås ved hjelp av en aktiv kristentro. 6

Som nevnt rekrutterte alle disse tre bevegelsene fra de samme sosiale klasser: arbeidere og bønder som kom flyttende inn til byer og tettsteder. På slutten av 1800-tallet er det at industrialiseringen for alvor skyter fart i Norge, og dette førte med seg en økende innflytting til byene. 7 Disse innflytterne, den nye arbeiderklassen i byene, fikk ofte dårlige levekår, de bodde dårlig, hadde usikre arbeidsforhold og tjente lite. I en slik situasjon var alkoholen og skjenkestuen fristende. Det ble derfor viktig å gi innflytterne et alternativ til skjenkestuens usunne miljø. Avholdsbevegelsen ble, sammen med mye annet av det organiserte Norge som vokste fram i denne nydannelses- og vekstperioden i norsk organisasjonsliv – fagforeninger og den politiske arbeiderbevegelsen, yrkes- og næringsorganisasjoner, idrettslag, mållag og kristelige organisasjoner – nettopp et alternativ til skjenkestuen. Og avholdsbevegelsen nøyde seg ikke bare med å være en avholdsbevegelse, på samme måte som den framvoksende arbeiderbevegelsen var den også en bred kulturell folkebevegelse eller rørsle, som det heter på godt norsk. Det ble opprettet sangkor, musikkorps og turnforeninger, det ble arrangert turer og stevner med hundrevis av deltakere, og det ble stiftet egne foreninger for kvinner, barn og ungdom. Folkeopplysning ble en del av avholdsbevegelsens virksomhet, og mange avholdslag bygde egne hus hvor de kunne drive kaféer, bibliotek og forsamlingslokaler. Mange av de personer som senere ble stående sentralt i arbeiderbevegelsen, slik som f.eks. Oscar Nissen, Martin Tranmæl, Kyrre Grepp og Ole Lian, var alle avholdsfolk og hadde fått en effektiv skolering i organisasjonsarbeid gjennom arbeidet med avholdssaken. Også Venstre var en aktiv samarbeidspartner for avholdsbevegelsen i årene under og etter første verdenskrig. I denne perioden hadde alkoholspørs­målet en egen identitetsskapende effekt som manifesterte seg i den organiserte avholdsbevegelsen. Den førte også til et veldig stort engasjement for saken, og avholdsfolket har, mye pga. sitt sterke engasjement og nære kontakt til det politiske miljøet, hele tiden klart å holde alkoholspørsmålet sentralt i den politiske debatten her til lands.

I 1880-årene var tilslutningen til avholdsidéen i stadig vekst, og allerede i 1890 ble medlemstallet i avholdsbevegelsen beregnet til over 100 000. I 1894 anslo en at antall organiserte var vokst til ytterligere 140 000, og i 1919, da avholdsbevegelsen var på høyden av sin makt, ble det oppgitt et medlemstall på hele 257 000 av en befolkning på 2.6 mill. I store miljøer var avhold regelen og alkoholbruk unntaket. Som vi vil komme tilbake til, må dette ha hatt en enorm betydning for størrelsen på alkoholforbruket også hos de personer som ikke sverget til totalavhold.

3.7 Avholdsbevegelsen og norsk alkoholpolitikk

Avholdsbevegelsen fikk ikke bare betydning for alkoholforbruket gjennom sine medlemmers livsførsel og som eksempel for andre, avholdsbevegelsen engasjerte seg også kraftig i utformingen av alkoholpolitikken. På mange måter var det diskusjonen i avholdsbevegelsen som ble retningsgivende for norsk alkoholpolitikk fram til forbudet i 1919, ikke minst fordi et flertall av stortingsrepresentantene sto på avholdsbevegelsens grunn. På Stortinget var avholdsfolket organisert i en egen avholdsgruppe på tvers av alle partier, og etter stortingsvalget i 1915 fikk gruppen 62 medlemmer, mens 34 andre erklærte seg enige i avholdsbevegelsens program. Det vil si at i alt 96 av 123 stortingsrepresentanter sto på avholdsbevegelsens program i alkoholpolitiske spørsmål. Stortingets avholdsgruppe har bestått helt opp til i dag, og har hele tiden spilt en sentral rolle i utformingen av norsk alkoholpolitikk. 8

Det første store alkoholpolitiske spørsmålet avholdsbevegelsen måtte ta stilling til, var ønskeligheten av brennevinssamlag. Som nevnt vokste samlagene raskt i antall opp gjennom 1870-årene, og i 1895 var det blitt samlag i 51 av 58 norske byer. I nesten alle disse byene hadde også samlaget monopol på salg og skjenking av brennevin. Veksten i samlagene kan ha flere årsaker, men de viktigste var uten tvil at samlagene ga kommunene hardt tiltrengte inntekter, at samlagene førte til at salg og skjenking av brennevin kunne skje i bedre former enn før, og at samlagene, fordi de som drev dem ikke hadde noen økonomiske interesser knyttet til omsetningens størrelse, gjorde det mulig å gjennomføre en mye bedre kontroll med at brennevin ikke ble solgt til unge og berusede. Når vi ser bort fra den bedrede kontrollen med hvem som fikk kjøpe brennevin, var imidlertid avholdsbevegelsen negativt innstilt både til at kommunenes inntekter ble avhengig av størrelsen på brennevinssalget, og at salget og skjenkingen skjedde i pene lokaler og var ledet av ansette borgere.

Grunnlaget for den linjen avholdsbevegelsen kom til å føre overfor samlagene, ble uttrykt allerede av Asbjørn Kloster i 1860. Kloster mente nemlig at den legale alkoholomsetningen burde utryddes ved at befolkningen gikk imot slik omsetning gjennom lokale folkeavstemninger; det var lokale referendum som skulle bestemme om det skulle være alkoholomsetning i en kommune eller ikke. Dette prinsippet ble senere grunnlaget for den såkalte Aarrestadlinjen9 . Denne linjen gikk inn for en gradvis utryddelse av alkoholomsetningen i Norge, først skulle omsetningen av brennevin legges inn under samlag hvor overskuddet skulle tilfalle staten og ikke samlagskommunen, og så skulle samlagene legges ned etter at det var holdt lokale folkeavstemninger. I tillegg mente Aarrestad at totalavholdsbevegelsen skulle engasjere seg aktivt i alle former for alkoholpolitikk, og spesielt viktig var arbeidet for å kunne gripe inn med regulerende tiltak overfor omsetningen.

Aarrestadlinjen ble utformet som et alternativ til de i avholdsbevegelsen som ønsket å innføre et landsomfattende forbud mot omsetning av alkoholdrikker direkte, og som mente all annen virksomhet var underlagt dette arbeidet. Uenigheten lå altså ikke i målet for politikken, men i måten målet skulle oppnås på. Aarrestad var for en gradvis utrydding av alkoholdrikker, først av brennevin og senere av øl og vin. Dette skulle oppnås ved at alkohol ble gjort dyrere, og at alkohol ble vanskeligere tilgjengelig fordi det ble stadig færre kommuner hvor befolkningen tillot omsetning. I første omgang var det Aarrestadlinjen som vant fram i avholdsbevegelsens kamp mot alkoholomsetningen, men ønsket om et totalforbud mot omsetning av alkohol fikk likevel stadig flere tilhengere. Spørsmålet om et landsomfattende forbud sto også sentralt innenfor de politiske partier, og på sitt landsmøte i 1911 stilte Arbeiderpartiet, som lenge hadde diskutert spørsmålet om en offentlig monopolisering av alkoholsektoren, et landsomfattende forbud mot alkoholomsetning opp som sitt mål.

Men ved behandlingen av brennevinsloven av 1894 var det Aarrestads linje som vant fram. Loven slo nemlig fast at all omsetning av brennevin, bortsett fra partisalg over 250 liter, skulle legges inn under samlag, og at 65 prosent av overskuddet skulle tilfalle staten. Videre skulle lokale folkeavstemninger avgjøre hvilke byer som skulle ha samlag, og avstemningsreglene skulle favorisere den rådende situasjonen ved at de som ikke stemte, ble tatt til inntekt for status quo. I 1904 kom forslag til en ny, samlet alkohollov opp til behandling i Stortinget. Hovedtendensen i loven var en stadfesting av de gjeldende lovregler. Samlagsordningen og de lokale folkeavstemninger skulle bestå, og som før var det opp til kommunestyrene å avgjøre om salg av vin og øl skulle være gjenstand for bevilling. Som en følge av denne politikken og avholdsbevegelsens styrke, sank antall byer med samlag fra 51 i 1894 til 13 i 1913.

I 1910 ble det nedsatt en ny alkoholkommisjon. Kommisjonen leverte sin innstilling i 1916, og i denne innstillingen finner vi alle de tre hovedretningene i alkoholpolitikken representert. Flertallet på seks avviste avholdsbevegelsens mål om et totalforbud mot alkoholomsetning, og gikk inn for en fortsatt legal omsetning av alkohol, men under sterk offentlig kontroll. Et mindretall på to, Sven Aarrestad og Adam Egede Nissen, forsvarte avholdsbevegelsens tradisjonelle linje, som gikk ut på et forsvar for en regulert alkoholomsetning, og et mål om å oppnå totalforbud – i første omgang mot brennevin – gjennom lokale folkeavstemninger. Endelig var det et mindretall på én, Johan Scharffenberg, som gikk inn for et landsomfattende totalforbud mot all alkoholomsetning.

Ved behandlingen av alkoholkommisjonens innstilling i Stortinget i 1918, ble det vedtatt en ny lov om salg og skjenking av brennevin, vin, fruktvin, øl og mjød. Loven slo fast at all import og omsetning av brennevin skulle legges inn under samlagene, og at samlagenes overskudd i sin helhet skulle tilfalle statskassen. Dermed var de privatøkonomiske interessene helt ute av brennevinssalget, men fremdeles kunne brennevinsproduksjon foregå i privat regi. Det ble også vedtatt et forslag som både skulle gjøre det vanskeligere å opprette nye samlag og lettere å legge ned allerede eksisterende. Loven av 1918 sa nemlig at alle som ikke møtte fram ved samlagsavstemningene, skulle telle som om de hadde stemt mot samlag. Det ble slått fast at alt salg av øl og vin skulle være gjenstand for kommunal bevilling, og det vanlige var at det ble gitt bevilling for en periode på ett år.

Imidlertid var den alkoholpolitiske situasjonen svært endret pga. midlertidige forbudslover som var satt i verk under krigen, og dette gjorde spørsmålet om et landsomfattende forbud også i fredstid høyst aktuelt. Men fremdeles ville en avstemning om et landsomfattende forbud innebære et brudd på avholdsbevegelsens taktiske linje, og avholdsbevegelsen traff da heller ikke selv noe valg angående ønskeligheten av en landsomfattende folkeavstemning. Når avstemning likevel ble gjennomført, skyldtes det først og fremst politiske overveielser og uenighet og utålmodighet innenfor avholdsbevegelsen. Avstemningen kom heller ikke til å gjelde salg av alle alkoholdrikker, men bare salg av brennevin og hetvin.

3.8 Folkeavstemning, brennevinsforbud og Vinmonopol

Ved avstemningen i 1919 ble det et klart flertall for forbud mot omsetning av brennevin og hetvin, 489 000 eller 62 prosent stemte for forbud og 305 000 eller 38 prosent mot. Dermed ble avstemningsreglene for opprettelse eller nedleggelse av samlag i loven av 1918 aldri brukt. Loven av 1918 var således sluttpunktet for den taktiske linjen som avholdsbevegelsen hadde fulgt siden lenge før århundreskiftet, og som gikk ut på å oppnå et landsdekkende forbud ved en gradvis tørrlegging av landet gjennom lokale avstemninger. Av disse grunner kan det være riktig å si at avholdsbevegelsens linje nådde sitt høydepunkt med loven av 1918, og ikke med det landsomfattende forbudsvedtaket ett år senere. Det er imidlertid viktig å være klar over at loven av 1918 inneholdt tiltak som var rettet mot to ulike mål: det ene var et alkoholfritt samfunn og det andre var et samfunn med en legal, men sterkt regulert omsetning av alkohol, som skulle sørge for å begrense alkoholens skadevirkninger. Hvilken av disse to linjene som skulle vinne fram i de nærmeste årene var uvisst. Det eneste som var sikkert var at en enhetlig og konsekvent alkoholpolitikk bare var mulig såframt det ene av disse syn vant en endelig seier.

I tiden etter folkeavstemningen i 1919 var det to spørsmål som sto i sentrum for den alkoholpolitiske debatten. Det ene var en snarlig lovfesting av det landsomfattende forbudet mot salg av brennevin og hetvin som den rådgivende folkeavstemningen hadde åpnet for, det andre var hvordan en skulle organisere omsetningen av bordvin og øl. Avholdsbevegelsen ønsket å legge denne omsetningen inn under kommunale samlag, som gjennom lokale avstemninger så skulle forsøkes lagt ned. Motstanderne av forbudet ønsket imidlertid å sikre at det også i framtiden skulle bli omsetning av øl og vin, og det kunne ikke skje gjennom kommunale samlag, spesielt ikke i lys av avstemningsreglene som ble vedtatt i 1918. Men de kunne heller ikke gå inn for fri omsetning av øl og vin, fordi de da ville gå imot intensjonene i folkeavstemningen.

Det ble snart enighet mellom avholdsbevegelsen og et flertall av forbudsmotstanderne om at all import av vin skulle skje gjennom et statlig monopol. Imidlertid ville ikke motstanderne av forbudet gå med på at omsetningen av øl og vin skulle legges inn under kommunale samlag, og i dette standpunktet fikk de avgjørende støtte fra de såkalte vinlandene (Frankrike, Spania, Portugal). På dette tidspunktet sto en nemlig oppe i forhandlinger med disse landene om hvordan handelen med alkohol skulle ordnes etter at det ble innført forbud mot salg av hetvin og brennevin i Norge. Vinlandene var sterkt imot forbudet mot brennevin og hetvin, og arbeidet for å gjøre det så vanskelig å gjennomføre som mulig. Vinlandene mente også at de restriksjonene som allerede lå på omsetningen av bordvin, altså at den ble solgt gjennom private forhandlere som fikk kommunal bevilling for ett år av gangen, var strenge nok. Etter en tid godtok imidlertid vinlandene ordningen med et statlig importmonopol, men da under forutsetning av at det ikke ble lagt noen nye restriksjoner på detaljsalget av bordvin. Med det siktet de til at vinomsetningen ikke kunne legges inn under kommunale samlag, fordi de da fryktet at de ville bli nedlagt alt i ett. Noen fri omsetning av øl og vin kom imidlertid heller ikke på tale, og resultatet av diskusjonen ble at omsetningen av vin ble lagt inn under et statlig monopol, i tillegg til at de tidligere kommunale brennevinssamlagene kunne fortsette å selge vin. Det statlige monopolet fikk naturlig nok navnet Vinmonopolet, og det startet sin virksomhet i 1922. 10 Ved ordningen med et statlig vinmonopol mente vinlandene at staten var garantist for at vin skulle omsettes i Norge i overskuelig framtid, mens avholdsfolket på sin side så på blandingen av statlige monopolutsalg og kommunale samlag som den nest beste løsningen. På denne måten ble i alle fall de privatøkonomiske interessene fjernet fra detaljsalget av vin, samtidig som den kommunale bevillingsretten ble opprettholdt og antall vinbutikker ble redusert.

Forslaget om et statlig monopol for omsetning av all alkohol var første gang blitt fremmet i 1885, men da hadde avholdsbevegelsen gått imot det, fordi de mente at en statlig omsetning av alkohol kunne legitimere alkoholhandelen for all framtid. 35 år senere dukket altså forslaget igjen opp, og nå fant avholdsbevegelsen å måtte støtte det. Hovedkursen i norsk alkoholpolitikk ble fra nå av å regulere omsetningen av alkohol, ikke å iverk­sette tiltak som kunne avskaffe alkoholomsetningen. Aarrestad fikk dermed rett i sine bange anelser om det fornuftige i å sette i verk et landsomfattende forbud før situasjonen var moden for det.

For avholdsbevegelsen ble kommunestyret nå det viktigste virkemidlet i alkoholpolitikken, for ytterligere innskrenkninger av alkoholomsetningen kunne bare foretas av kommunestyrene, som hadde rett til å gi bevillinger til salg og skjenking av vin og øl. I tillegg til påvirkning av kommunestyrene, var det selvfølgelig viktig for avholdsbevegelsen å opprettholde oppslutningen om forbudet mot brennevin og hetvin. Men allerede i 1923 led den et avgjørende nederlag da forbudet mot hetvin ble opphevet, og salget lagt inn under Vinmonopolet. Dette gjorde at mye av den edruskapspolitiske argumentasjonen bak forbudet ble nokså illusorisk, og opinionen mot brennevinsforbudet vokste seg stadig sterkere.

Mens folk under krigen hadde vært lojale mot de midlertidige forbudene fordi de oppfattet dem som nødvendige krisetiltak, eksisterte ikke en slik lojalitet lenger. Smugling, hjemmebrenning og reseptmisbruk økte nå i et voldsomt omfang, og håndhevelsen av forbudet krevde et stadig større og dyrere kontrollapparat. I 1926 ble det derfor holdt en ny folkeavstemning, og nå ble det flertall mot forbud. Denne gangen stemte 423 000 eller 44 prosent for fortsatt brennevinsforbud, og 531 000 eller 56 prosent mot et slikt forbud. Oppslutningen om folkeavstemningen var denne gangen mye større enn sist, i 1926 stemte 950 000 mens bare 790 000 avga stemme i 1919. Det var først og fremst motstanderne av forbudet som hadde mobilisert, mens det var 225 000 flere mot forbud nå enn ved avstemningen i 1919, var nedgangen i antallet forbudstilhengere bare 65 000.

Salget av brennevin tok til igjen i 1927, og omsetningen ble lagt til Vinmonopolet. Det ble også vedtatt en ny lov, alkoholloven av 1927, som både trakk opp rammene for Vinmonopolets virksomhet og rammene for den øvrige politikken. Denne loven, som den dag i dag utgjør grunnlaget i norsk alkoholpolitikk, 11 skulle sørge for at den legale omsetningen av alkohol i Norge skjedde i regulerte former.

For avholdsbevegelsen var det i 1927 særlig viktig at opprettelse eller nedleggelse av vinmonopolutsalg i en kommune bare kunne skje etter at det var avholdt folkeavstemning i kommunen. Avstemningsreglene fra 1918 ble imidlertid endret slik at det krevdes et flertall blant de frammøtte for å endre situasjonen i en kommune. Som før var det også bare tillatt å opprette utsalg i bykommuner, og det ble også bestemt at det bare var byer over 4000 innbyggere som kunne få vinmonopolutsalg. Loven av 1927 inneholdt derfor både tiltak hvis hensikt var å fjerne selve alkoholomsetningen, og tiltak som gikk ut på å regulere den.

I forbindelse med Vinmonopolets sentrale rolle i alkoholpolitikken, ble det også diskusjon om Vinmonopolets oppgaver og organisering i forbindelse med forslaget om en egen vinmonopollov. Diskusjonen forut for Vinmonopolloven dreide seg imidlertid ikke bare om Vinmonopolets eierform, men også om dets oppgaver. Det viktigste spørsmålet gikk på om detaljsalget skulle legges inn under ett statsmonopol, og engrossalget inn under et annet. 12 Det ble hevdet at en slik deling var ønskelig av to grunner. For det første kunne da de alkoholpolitiske interessene bli ivaretatt av detaljmonopolet og dets ledelse, mens de som var interessert i innkjøp og forretningsdrift kunne arbeide på engrossiden. For det andre ville et slikt skille gjøre det vanskeligere å bli utsatt for favoriseringsbeskyldninger. Gjennom en ordning med et detaljmonopol som fikk velge fritt hos et engrosmonopol, mente en at en ville få sikkerhet mot beskyldninger om usaklige innkjøp.

Som en følge av dette foreslo et flertall i den undersøkelseskomitéen som var nedsatt i 1928, 13 en deling i et detaljmonopol og et engrosmonopol. Imidlertid dissenterte avholdsbevegelsens representant i komitéen, og han ytret ønske om et så omfattende, felles statsmonopol som mulig. Dette synet ble støttet av en ekspertkomité som ble nedsatt i 1930, og det var også dette synet som vant fram da Stortinget behandlet saken i 1931. Men ikke før i 1938 var Vinmonopolet eneselger av vin og brennevin, de kommunale samlagene fikk nemlig lov til å drive helt til da.

3.9 Alkoholpolitikken under 2. verdenskrig

Da tyskerne invaderte Norge i april 1940, ble vinmonopolutsalgene stengt, og de åpnet ikke før i juli samme år. Da utsalgene åpnet ble det innført kvoteordninger: hver kunde kunne bare kjøpe med seg én flaske brennevin eller hetvin og tre flasker bordvin pr. innkjøp. På tross av denne, forholdsvis milde, kvoteordningen, ble det mangel på varer ved Vinmonopolet, og utsalgene ble igjen stengt i november. De var nå stengt i tre uker, og da de åpnet var det innført en rasjon på én flaske brennevin eller vin i måneden for personer over 21 år. Fra mars 1942 ble det bestemt at denne kvoten bare kunne tas ut annenhver måned, og denne ordningen ble i hovedsak opprettholdt under resten av krigen.

Under krigen kom det også en ny type brennevin i handelen. Dette brennevinet var laget på basis av sulfittsprit, fordi matmangel gjorde at all potetproduksjon gikk til mat. Sulfittspriten var et biprodukt ved celluloseproduksjon, og på folkemunne fikk den da også betegnelsen tresprit. Det ble nå gjort en lovendring slik at sulfittsprit kunne benyttes i produksjonen av drikkesprit, og etterhvert ble sulfittspriten det eneste norskproduserte brennevinet i handelen. En fikk nye merker som Borger­akevitt, Karveakevitt, Krydret brennevin og Dobbelt­renset brennevin, som alle var produsert på basis av sulfittsprit. Som teknisk produkt var sulfittspriten helt på høyde med potet- eller druebasert sprit, men like fullt hadde den et dårlig rykte på seg. Likevel utgjorde sulfittspriten lenge etter krigens slutt hoveddelen av Vinmonopolets egen brennevinsproduksjon, og helt fram til 1970-årene inneholdt en stor del av Vinmonopolets varer sulfittsprit. I dag benytter ikke Vinmonopolet lenger sulfittsprit i sin brennevinsproduksjon.

Også ølproduksjonen ble merket av matmangel og begrensninger i importen under krigen. Allerede i mai 1940 ble det slutt på produksjonen av bokkøl, og i løpet av sommeren 1941 ble det også slutt på salget av pilsner og bayerøl. Det eneste ølet som var i handelen var såkalt lagerøl eller landsøl, som var den tidens lettøl.

Begrensningene i salget av alkohol fikk betydning for alkoholforbruket, som viste en betydelig nedgang under krigen. Avholdsbevegelsen opplevde også en ny framgangstid. Særlig var reduksjonen i forbruket av øl og vin stor, mens sulfittspriten gjorde at brennevinsforbruket, etter nedgang fram til 1942, holdt seg på omlag samme nivå som før krigen også i de siste krigsårene. Under krigen ble det også lagt en egen krigstilleggsavgift på toppen av utsalgsprisen på brennevin og vin. Ved krigens slutt var denne avgiften på 50 prosent. Avgiften ble beholdt etter krigen, men fikk da navnet krisetilleggsavgift.

3.10 Alkoholismeproblem eller alkoholproblem?

Før vi ser på de endringene som har skjedd i bruken av virkemidlene i norsk alkoholpolitikk i etterkrigstiden, kan det være grunn til å nevne et spørsmål som helt siden århundreskiftet har stått sentralt i den alkoholpolitiske debatten i Norge. Satt på spissen kan dette spørsmålet uttrykkes som et spørsmål om årsaken til alkoholproblemet finnes i alkoholen eller i alkoholbrukeren. Finnes årsaken i brukeren, er det naturlig at alkoholproblemet bekjempes best ved å rette virkemidlene mot de personer som har alkoholproblemer. Er det imidlertid alkoholen selv som er årsak til problemene, er det alkoholen som må bekjempes. 14

Som vi har sett har størsteparten av virkemidlene i norsk alkoholpolitikk gått ut på å forsøke å begrense tilgangen på alkohol. Begrunnelsen for denne innretningen av politikken har vært at alkoholproblemet er knyttet til drukkenskap og fyll, det har blitt sett på som et sosialt problem som best bekjempes ved å fjerne alkoholen. Hoveddelen av norsk alkoholpolitikk har uten tvil primært vært rettet mot alkoholen og ikke mot alkoholbrukeren, og på dette grunnlaget var det mulig å mobilisere en folkebevegelse mot alkoholproblemet.

Imidlertid vokste det også fram et tilbud om behandling til de som misbrukte alkohol. De første private behandlingshjem for alkoholikere ble opprettet i 1880-årene, og i 1909 åpnet Blå Kors det første kurstedet på Eina. Allerede året etter åpnet den norske legeforeningen et kursted for alkoholikere i Ørje i Østfold. Etter få år overlot imidlertid Legeforeningen ansvaret for kurstedet til staten, etter at det hadde vært en bitter intern strid om bestyreren av kurstedet måtte være en personlig kristen eller ikke. Dermed ble det foreløpig ikke noe mer av behandlingstilbudet for vanlige borgere, som Legeforeningens tilbud hadde vært rettet mot. Først med A-klinikkene 40-50 år senere kom et slikt tilbud tilbake.

Den alkoholistomsorgen som vokste fram ble i stedet en institusjonspreget særomsorg rettet mot langtkomne alkoholmisbrukere. I 1920 engasjerte også staten seg direkte i alkoholistomsorgen, men helt fram til i dag har alkoholistomsorgen vært dominert av private organisasjoner. Alkoholistomsorgen har like fullt vært finansiert av det offentlige, som har dekket organisasjonenes utgifter til drift av alkoholistinstitusjonene. Særlig har kristne organisasjoner stått sterkt innenfor omsorgen blant alkoholmisbrukere. Det kan delvis skyldes at alkoholmisbruk av samfunnet ofte ble sett på som et uttrykk for dårlig moral og svak vilje, og at samfunnet nærmest betraktet alkoholproblemer for å være selvforskyldte. Alkoholisme ble sett på som en moralsk brist ved en person, noe som ofte førte til utstøtning og fordømming i stedet for et tilbud om hjelp. I en slik situasjon ble lett omsorgsarbeidet overlatt til kristne organisasjoner som – ut fra sitt syn på at nestekjærlighet og medansvar skulle gjelde for alle mennesker – var villige til å hjelpe alkoholmisbrukerne. Samtidig viste det seg også at omvendelse og aktiv kristentro for mange kunne være en vei ut av det tunge misbruket.

I 1926 oppnevnte regjeringen et utvalg som skulle vurdere oppbyggingen av en behandlingsorganisasjon for alkoholmisbrukere, og dette utvalget hevdet i sin innstilling at en til nå hadde lagt for stor vekt på å redusere forbruket av alkohol i samfunnet, og for liten vekt på virkemidler rettet direkte mot å bekjempe alkoholmisbruket. Spesielt var utvalget bekymret for den delen av alkoholikerne som ikke hadde begått noen kriminelle handlinger, og som dermed ikke ble rammet av kriminallovgivningen. Utvalgets innstilling resulterte i edruskapsloven av 1932, som, selv om den ble satt i kraft fra 1. juli 1939, ikke fikk noen praktisk betydning før etter krigen. Et viktig element i denne loven var opprettelsen av de kommunale edruskapsnemndene. Edruskapsnemndene skulle både tjene som rådgiver for kommunen i alkoholpolitiske spørsmål, de skulle spre informasjon og gi rådgivning og de skulle sørge for hjelp til alkoholmisbrukerne og deres familie. Denne vekten på tiltak rettet mot de definerte misbrukerne er symptomatisk for det skifte i perspektiv som skjedde innen norsk alkoholpolitikk i disse årene.

Loven hjemlet også tvangsinnleggelse av alkoholikere i kursted for en periode av inntil 2 år.

Særlig som en følge av denne bestemmelsen kom de mest langtkomne og utslåtte alkoholmisbrukerne til å stå i sentrum for den alkoholpolitiske debatten i flere år framover. Den alkoholistomsorgen som nå vokste fram var i all hovedsak rettet mot alkoholmisbrukere med lav sosial status, som regel var det personer både uten jobb og fast bopel som nøt godt av dette tilbudet. Omsorgens viktigste funksjon var i mange tilfeller å kunne gi alkoholmisbrukerne en pause fra misbruket, en pause som de nyttet til å spise seg opp og til å lade batteriene før de igjen havnet på kjøret. At det virkelig forholdt seg slik, kom ikke minst tydelig fram ved endringene i løsgjengerloven i 1970, da det ikke lenger ble tillatt å plassere alkoholmisbrukere i tvangsarbeidshus. Som en følge av det, opplevde en at flere alkoholmisbrukere døde fordi de ikke lenger hadde noe tvunget tilbud som ga dem hvile og restitusjon.

Men ved siden av denne typen alkoholistomsorg vokste det etter krigen også fram et nytt behandlingstilbud, de såkalte A-klinikker, som bevegelsen Anonyme Alkoholikere sto bak. Framveksten av denne delen av alkoholistomsorgen skyldtes dels legevitenskapens stadig økende opptatthet av alkoholproblemet, dels framveksten av AA og den ideologien de baserte sin virksomhet på, og dels erkjennelsen av at alkoholisme ikke bare var noe som rammet samfunnets allerede utstøtte, men at alkoholikere også ble rekruttert fra borgerskapets rekker. AA hevdet at alkoholisme var en sykdom på linje med allergi, og alkoholmisbrukerne ble sett på som syke mennesker, som uforskyldt var blitt rammet av sykdommen alkoholisme. Noe av grunnen til at AA så på alkoholisme som en sykdom eller helseproblem, skyldtes uten tvil den før nevnte moralske fordømmingen som alkoholmisbrukerne var (og fortsatt er) utsatt for. Synet på alkoholisme som et helseproblem virket mot stigmatiseringen av alkoholikere, og det samme gjorde det faktum at A-klinikkene og de institusjoner som tilhørte disse ikke ble lagt administrativt inn under Sosialdepartementets Sosialavdeling, slik tilfellet var for kursteder og tilsynshjem, men at de ble lagt inn under Helsedirektoratet. På denne måten oppnådde en at A-klinikkene fikk en høyere status enn den øvrige alkoholistomsorgen. Bevegelsen AA fikk imidlertid mye mindre utbredelse i Norge enn i mange andre land, noe som delvis skyldes at det offentlige har tatt et så stort ansvar innenfor finansieringen av alkoholistomsorgen.

Innholdet i begrepet alkoholisme har vært mye diskutert helt opp til i dag, og den oppfatningen som etterhvert har vunnet fram er at alkoholisme er kjennetegnet ved fysisk avhengighet. Avhengigheten kommer fram ved at en lærer seg å tåle mer, og ved at en får abstinens­problemer dersom alkoholtilførselen stopper opp. I tillegg mener en alkoholisme er kjennetegnet ved tap av kontroll eller såkalt tenning, når alkoholikeren først får smaken på alkohol fortsetter han å drikke helt til han er full. 15 I den senere tid har mange benyttet begrepene alkoholmisbruker og alkoholrelaterte problemer i stedet for de problematiske og belastede begrepene alkoholiker og alkoholisme. 16

I takt med endringene i synet på hva alkoholproblemet besto i, skjedde det også endringer i norsk alkoholpolitikk. Som vi straks kommer tilbake til, førte nesten alle endringene til en lettere tilgang på alkohol i det norske samfunnet. Denne utviklingen kan nok i noen grad ses på som en utvikling i samsvar med endringene i synet på hva alkoholproblemet besto i, men like mye må de ses på som en tilpasning til andre endringer i samfunnet, og spesielt til faktorer som økt inntekt og fritid, en stadig sterkere sentralisering i byer og tettsteder og en økt kontakt med andre land. Opp gjennom alle disse årene er det imidlertid riktig å si at innholdet i norsk alkoholpolitikk i all hovedsak har vært å forsøke å begrense tilgangen på og etterspørselen etter alkohol.

3.11 Etterkrigstidens alkoholpolitikk

Når vi ser bort fra endringene i alkoholpolitikken som nå gjennomføres som en følge av EØS-medlemskapet, og som vi vil komme tilbake til i kapittel 7, har tiden etter krigen og helt fram til i dag har vært forholdsvis rolig på det alkoholpolitiske området i forhold til den perioden vi har beskrevet til nå. I den første tiden etter krigen ble rasjoneringen av vin og brennevin opprettholdt, men fra høsten 1946 var vin og brennevin i fritt salg. Pilsnerøl kom i salg i januar 1946 og bayerøl sommeren samme år, mens det sterke ølet ikke kom i handelen igjen før våren 1949, og da i form av lyst og mørkt eksportøl. Den såkalte krisetileggsavgiften ble imidlertid ikke fjernet, tvert imot ble avgiften på brennevin og sterk vin fordoblet i 1947, og i 1950 økte den med ytterligere 50 prosent for brennevin.

Ser vi bort fra innføringen av et forbud mot reklame for alkoholholdig drikk i 1975 og at det sommeren 1990 ble slutt på selvbetjeningssalg av sterkt øl (kl. III), før det fra våren 1993 bare ble tillatt solgt gjennom Vinmonopolet, har det i hele perioden likevel foregått en liberalisering av reglene for omsetning av alkohol. I 1967 ble det gitt adgang til å åpne vinmonopolbutikker i alle landets kommuner, i 1971 ble det vedtatt at brennevin også kunne skjenkes i kommuner uten vinmonopolutsalg, i 1973 skjedde det en utvidelse av salgs- og skjenketiden for brennevin og i 1980-årene har det skjedd en gradvis utvidelse av åpningstiden for salg av øl og for skjenketidene for øl, vin og brennevin. Når vi ser bort fra utviklingen i antall salgssteder for øl i kl. III, hvor antallet er redusert fra 2 868 i 1960 til 110 i 1994, og for antallet salgssteder for øl i kl. II, hvor antallet salgssteder har vært så godt som uendret, har denne liberaliseringen ført til en kraftig vekst i antallet salgs- og skjenkesteder. Mens det i 1960 var 59 vinmonopolutsalg (hvorav 3 var rene vinutsalg) i 33 byer, var tallet i 1993 110 butikker i 76 kommuner, hvorav flere ikke var bykommuner. Og mens det i 1960 var 1 785 steder hvor det enten ble skjenket brennevin, vin eller øl, var tallet i 1993 steget til 4 793. I 1993 var det 26 kommuner uten noe salg av øl, vin eller brennevin, og i disse 26 kommunene bodde bare 3.1 pst. av befolkningen. Det samme året var det bare 18 kommuner hvor det ikke ble skjenket alkohol, og i disse kommunene bodde 1.5 pst. av det norske folk.

Denne utviklingen har skjedd selv om de alkoholpolitiske virkemidlene i hele denne perioden i hovedsak har vært de samme: avgift på salg av alkoholdrikker, bevilling for å kunne selge eller skjenke alkohol, fravær av privatøkonomiske interesser i salget av vin og brennevin og informasjon om alkoholbrukens uheldige følger. Det er således ikke prinsippene for og virkemidlene i alkoholpolitikken som er blitt endret i disse årene, men det er praktiseringen av virkemidlene og folks alkoholvaner og holdninger til bruk av alkohol.

Likevel kan det være grunn til å nevne et par endringer i forbindelse med den kommunale bevillingsretten, og i prosedyren for å få kommunal bevilling. I 1946 fikk Sosialdepartementet anledning til å utstede bevilling til skjenking av vin og brennevin fra turist- og høyfjellshoteller, mens disse tidligere måtte få bevilling fra kommunestyret i den kommunen de lå. Selv om dette kan synes som en ubetydelig sak, innebar det et brudd på den kommunale bestemmelsesretten, og ble derfor oppfattet som et viktig tilbakeslag av avholdsbevegelsen. Utviklingen i retning av stadig mindre direkte lokal selvbestemmelse er også forsterket i forbindelse med de endringer som er gjort i prosedyren for å få kommunal bevilling til salg eller skjenking av øl, vin eller brennevin. Etter krigen var ordningen slik at det var et vilkår for å få bevilling til salg av brennevin at det ble holdt en bindende folkeavstemning i kommunen, og det var bare i kommuner med salg av brennevin det også kunne gis kommunal skjenkebevilling. I 1956 ble det også åpnet opp for adgang til å holde bindende folkeavstemning i forbindelse med salg eller skjenking av øl og vin, men folkeavstemning ble ikke stilt som vilkår for å kunne gi kommunal bevilling. I 1967 ble reglene for folkeavstemning for å få kommunal bevilling til salg eller skjenking av brennevin, vin og øl likestilt, slik at det ikke lenger var noe vilkår for å få bevilling at det var avholdt en bindende folkeavstemning. Imidlertid skulle det holdes bindende folkeavstemning om 5 prosent av kommunens stemmeberettigede krevde det. Og til slutt, i forbindelse med revisjonen av alkoholloven som ble gjort i 1989, ble muligheten til å holde bindende folkeavstemning i forbindelse med bevilling til salg eller skjenking av øl, vin og brennevin i en kommune avskaffet. 17 Bevilling skal nå gis av kommunen etter søknad og etter at den har innhentet opplysninger fra helse- og sosialstyret og fra politiet.

I sammenheng med at det ikke lenger kan holdes bindende folkeavstemning i en kommune før det skal gis bevilling til salg eller skjenking av alkohol, er det interessant å legge merke til at det nå ikke lenger var avholdsbevegelsen som var forsvarere av ordningen med bindende folkeavstemninger, men at den fikk uttalt støtte fra de som var interessert i en så fri ølomsetning som mulig. 18 Det samme opplevde en i 1930-årene i forbindelse med nedleggelsen av samlagsordningen, også da var det først og fremst næringslivet som, ut fra ideologiske grunner, ønsket å beholde dette alternativet til statsmonopolet. Selvsagt har avholdsbevegelsens endrede holdning til disse spørsmål sammenheng med at den i dag har mye mindre oppslutning enn hva den hadde før krigen. For fremdeles å oppnå innflytelse, kan den ikke lenger konsentrere seg om virkemidler som skal avskaffe alkoholomsetningen gjennom folkeavstemninger. Avholdsbevegelsen må, slik måteholdsfolket gjør det, nøye seg med å forsøke å regulere omsetningen av alkohol. Tradisjonen blir hele tiden utfordret av de endringer samfunnet gjennomgår, den evige fortids autoritet fortaper seg etterhvert som den svinner lenger og lenger hen. Folks direkte innflytelse tjener bare saken dersom folket er for den. Før forbudstiden mente avholdsfolket at de alkoholpolitiske virkemidlenes mulighet til å vinne fram på en effektiv måte hang sammen med deres oppslutning i folket. Dette er også den dag i dag en viktig betingelse for å føre en effektiv alkoholpolitikk, noe vi vil komme nærmere inn på senere i utredningen.

Endelig skal det nevnes noen virkemidler som spiller en viktigere rolle i dag enn for noen tiår siden. Det er virkemidler som er knyttet til situasjoner hvor det er ønskelig at alkohol ikke brukes, slik som f.eks. i trafikken, på arbeidsplassen, under graviditet, ved idrettsstevner osv., og en sier gjerne at dette er virkemidler som går inn for punktavhold. Spesielt viktig er bestemmelsene i motorvognloven, som inneholder et forbud mot å føre motorvogn når alkoholkonsentrasjonen i blodet er høyere enn 0.5 promille. Bilkjøring er en daglig foreteelse for svært mange nordmenn, og det gjør at promillelovgivningen i seg selv bidrar til å begrense forbruket av alkohol. I prinsippet er imidlertid ikke slike virkemidler av ny dato, allerede i 1916 kom de første lovbestemmelsene om forbud mot bruk av alkohol i visse yrkessammenhenger.

3.12 Oppsummering

Når en skal forsøke å forstå framveksten av norsk alkoholpolitikk, bør den ses på som en reaksjon på noe samfunnet oppfatter som et problem. Den norske alkoholpolitikken er et resultat av det norske alkoholproblemet. På samme måte som alkoholproblemet i Frankrike må søkes i det franske folkets omgang med alkohol, må alkoholproblemet i Norge søkes i måten det norske folket bruker alkohol på. Det som framfor alt preger den norske drikkeskikken, er at folk bruker alkohol for å drikke seg beruset. Slik har det, som vi har sett, vært til uminnelige tider, og slik er det også i dag. Derfor er norsk alkoholpolitikk i meget stor grad et resultat av dette faktum. Tydeligst kommer dette kanskje til syne gjennom forskjellene i tilgjengeligheten av alkoholdrikker i Norge i forhold til det en finner i mange andre land, vi finner ikke vin og brennevin i matvarebutikkene her til lands. I Norge drikker en heller ikke vanligvis vin til måltidene eller brennevin til kaffen, slike alkoholvaner er ingen del av norsk kultur.

Dagens norske alkoholpolitikk fikk i det alt vesentlige sin utforming fra midten av det forrige århundret og fram til opphevelsen av brennevinsforbudet i 1927. Naturligvis har det skjedd endringer i alkoholpolitikken også i årene etter den tid, men endringene har mer kommet til uttrykk som endringer i bruken av de eksisterende alkoholpolitiske virkemidlene, enn som endringer i valg av virkemidler. Alt i 1871, da en fikk de kommunale samlagene, var de fire hjørnesteinene norsk alkoholpolitikk bygger på – særavgifter på alkoholdrikker, begrenset tilgjengelighet, opplysning om konsekvenser av alkoholbruk og fravær av privatøkonomiske interesser – introdusert, og alkoholpolitikken etter den tid dreier seg først og fremst om hvordan disse virkemidlene skal doseres.

Alkoholpolitikken slik vi i dag kjenner den, er et resultat av mange forskjellige interesser. Om vi skal peke på de viktigste interessene bak utformingen av den, vil vi nevne fire forhold som har stått, og som også i framtiden vil stå, helt sentralt.

For det første er det folkemeningen. I den perioden vi har sett på, har deler av folkemeningen kommet til organisert uttrykk gjennom avholdsbevegelsen. 19 Det var avholdsbevegelsens karakter av folkebevegelse som har gjort at alkoholpolitikken er det eneste området i norsk politikk hvor en finner systematisk bruk av folkeavstemninger som et politisk virkemiddel. Lenge var nødvendigheten av slike folkeavstemninger lovfestet, men i dag er folkeavstemningenes rolle i alkoholpolitikken forholdsvis ubetydelig. I dag kommer folkemeningen mer til uttrykk i form av opinionsmålinger, men også disse vil, som vi vil komme tilbake til i kapittel 6, ha betydning for utformingen av alkoholpolitikken.

For det andre er det de politiske partiene. De fleste av de politiske partiene har et prinsipielt grunnsyn som også får konsekvenser for den alkoholpolitikken de ønsker å føre, og det er disse velgerne gir sin støtte til gjennom valg. De politiske partiene vil nødvendigvis være et mer indirekte uttrykk for folkemeningen om alkohol enn det som kommer fram gjennom en folkeavstemning. Men denne avstanden mellom folkeavstemning og politisk parti gir også partiene rom for å utforme sin egen alkoholpolitikk, som kan være mer knyttet til politisk ideologi og velgergrunnlag enn til folkemening.

For det tredje er det interessene til de som produserer og selger alkohol, dvs. det vi foran har kalt de privat­økonomiske interessene. I Norge er alkoholindustrien forholdsvis liten, og bortsett fra produksjon av øl har all produksjon og import av alkoholdrikker fram til i dag vært lagt inn under det statlige monopolet. Presset fra alkoholindustrien har derfor ikke vært så sterkt i Norge som i enkelte andre land hvor alkoholproduksjon står mye mer sentralt. Her hjemme er det heller de som omsetter enn de som produserer alkohol som har engasjert seg i utformingen av alkoholpolitikken, og særlig har deler av serveringsnæringen forsøkt å påvirke det offentliges syn på bruken av skjenkebevillinger og skjenketider som alkoholpolitiske virkemidler.

Og for det fjerde påvirkes utformingen av norsk alkoholpolitikk av det vi med et enkelt uttrykk kan kalle utlandet. Opp gjennom historien er det lett å finne eksempler på hvordan andre land har grepet direkte inn i utformingen av vår alkoholpolitikk, det skulle være nok å nevne det danske forbudet mot brennevinsbrenning fra 1756, de såkalte Vinlandenes innflytelse ved opprettelsen av Vinmonopolet og konsekvensene av det norske EØS-medlemskapet fra 1. januar 1994. Utlandet øver også innflytelse på norsk alkoholpolitikk gjennom den alkoholpolitiske debatten som foregår i disse landene, og gjennom den alkoholpolitikken landene velger å føre. Også framveksten av den norske avholdsbevegelsen var klart påvirket av tilsvarende bevegelser i andre land, og det samme gjaldt spredningen av AA-ideologien etter krigen. Alkoholforbud og alkoholmonopoler er heller ikke noe særegent for Norge.

Utlandet øver også innflytelse på norsk alkoholpolitikk gjennom sin blotte eksistens, f.eks. kan ikke avgiftsnivået i Norge fastsettes fullstendig uavhengig av nabolandenes priser på alkoholdrikker, og debatten om den norske drikkemåten kan heller ikke ses uavhengig av hvordan alkohol brukes i andre land. Denne utredningen er jo i seg selv et bevis på at utlandet påvirker norsk alkoholpolitikk. Hvordan denne påvirkningen konkret kan tenkes å arte seg, vil vi komme tilbake til i utredningens del 2.

4 Alkoholbruk som helse- og sosialt problem 20

4.1 Alkoholproblemet og norsk alkoholpolitisk debatt fram til 1975

Også for å få kunnskap om hva alkoholproblemet består i kan et historisk utgangspunkt være nyttig. Om vi går omlag hundre år tilbake i tiden, var det uten tvil de sosiale problemer i forbindelse med fattigdom, fyll og ordensforstyrrelser som ble sett på som det største problemet i forbindelse med bruk av alkohol. På den tiden var det lite tale om medisinske skadevirkninger. Det var først og fremst den sosiale nød og vantrivsel i tilknytning til at folk drakk seg beruset som ble sett på som alkoholproblemet i samfunnet, alkoholproblemet var et sosialt problem. Den endelige løsningen på problemet mente avholdsbevegelsen lå i avskaffelsen av selve alkoholen. For avholdsbevegelsens nære allierte, arbeiderbevegelsen, var det den sosiale nøden som sto i sentrum for kampen, og de mente at fikk en avskaffet fattigdommen fjernet en samtidig alkoholproblemet. Dette forhindret likevel ikke arbeiderbevegelsen i å reise kamp mot alkoholen, arbeiderbevegelsen og avholdsbevegelsen så begge på bruken av alkohol som noe som sto i veien for et bedre og lykkeligere liv for folk flest.

Etter hvert som medisinens ry som vitenskap vokste og legene begynte å interessere seg for den gruppen av alkoholbrukere som fikk navnet alkoholikere, kom de medisinske konsekvensene av bruk av alkohol mer og mer i forgrunnen. Alkoholikerne var storforbrukere av alkohol som av en eller annen grunn var disponert for sykdommen alkoholisme, og sykdom krevde behandling. De første spirene til en egen omsorg som skulle helbrede alkoholikere gjennom behandling kom allerede før århundreskiftet, og lenge før legeforeningen åpnet sitt kursted i Ørje i 1910. Oppfatningen av at alkoholikere trengte behandling ble forsterket gjennom den økte oppslutningen om AAs ideologi fra slutten av 1930-årene og særlig i etterkrigstiden, og i perioden fra 1960 til 1975 vokste antallet plasser i alkoholistomsorgen sterkt. Men det var ingen enighet om hva årsakene til alkoholproblemet besto i. Mange mente at det ikke var alkoholen som var årsaken til problemene, men at årsakene fantes i sosiale forhold. Alkoholproblemet ble sett på som et sosialpolitisk problem, og løsningen av det ble heller en oppgave for den generelle (sosial)politikken enn for alkoholpolitikken.

Denne endringen førte ikke til at en avskaffet alle virkemidler som skulle gjøre forbruk av alkohol vanskelig, men forskyvningen i perspektivet på alkoholproblemet medvirket til at en fikk en liberalisering i bruken av disse virkemidlene. Måten en drakk på kom nå til å stå mer sentralt i debatten enn før, og det ble lagt større vekt på betydningen av opplæring om hvordan en skulle omgås alkohol. Idealene for denne opplæringen ble gjerne hentet fra landene omkring Middelhavet, særlig framhevet en Frankrike og Italia som land hvor en drakk med kultur på tross av at alkoholforbruket var 2-3 ganger større enn her hjemme.

Liberaliseringen av alkoholpolitikken og holdningsendringene til bruk av alkohol førte til en stadig vekst i alkoholforbruket. På de 15 årene fra 1955-1970 steg det registrerte alkoholforbruket i Norge fra 3.1 til 4.7 liter ren alkohol pr. innbygger 15 år og over. Veksten i alkoholforbruket på 1950, -60 og -70-tallet var ikke noe særegent for vårt land. Den samme utviklingen fant en i de øvrige nordiske landene, og også i mange andre land som opplevde en velstandsøkning etter krigen. 21 Her hjemme fortsatte alkoholforbruket å vokse helt til 1980, da det registrerte forbruket nådde en topp på 6 liter ren alkohol pr. voksen innbygger. I de senere årene har det registrerte gjennomsnittsforbruket gått ned igjen, og i 1994 var det på 4.7 liter.

I forbindelse med den kraftige veksten i alkoholforbruket ble det økt oppmerksomhet om de aller yngstes forbruk av alkohol, og det ble hevdet at forbruket av alkohol blant ungdom helt ned til 12-14-års alderen økte i foruroligende grad. Heller ikke dette var noe særegent for Norge, det samme gjaldt i de øvrige nordiske land. På 1970-tallet ble det derfor satt i gang en rekke undersøkelser over utviklingen i ungdommens alkoholforbruk, og disse undersøkelsene bekreftet at ungdommens forbruk hadde økt betydelig. Særlig var økningen sterk i perioden fra 1960 og til begynnelsen av 1970-tallet, mens det virker som ungdommens forbruk etter den tid har flatet ut. 22 Hovedinntrykket av disse undersøkelsene synes å være at forandringene i de unges drikkevaner viser store prinsipielle likheter med de forandringer som har foregått i den voksne befolkning, slik at man antakelig i hovedsak kan se utviklingen ikke bare som et uttrykk for at ungdommen til enhver tid har en tendens til å tilpasse seg forholdene i de voksnes samfunn, men også at de påvirkes av de samme forhold som påvirker de voksnes alkoholvaner.23

Samtidig med økningen i det registrerte forbruket av alkohol, ble enda et aspekt ved alkoholen trukket fram. Men det hang mer sammen med den førte alkoholpolitikken, enn med forbruket av alkohol. Flere og flere hevdet nemlig at oppgavene for det registrerte forbruket av alkohol ikke var å stole på, all den tid det foregikk en utstrakt hjemmeproduksjon av alkohol i Norge. En del av denne hjemmeproduksjonen, slik som vinlegging og brygging av øl, var en helt legal beskjeftigelse, og dette kunne heller ikke sies å utgjøre noe problem så lenge omfanget av virksomheten var forholdsvis beskjedent. Problemet var først og fremst knyttet til den illegale hjemmeproduksjonen av sprit, som det ble hevdet hadde et stort og voksende omfang. På slutten av 1950-tallet og opp gjennom 1960-årene ble det mer og mer vanlig å se med mistro på tallene for det registrerte alkoholforbruket, og i 1956 ble den første intervjuundersøkelsen om det norske folkets forbruk av alkohol medregnet forbruket av hjemmebrent foretatt. 24

På grunnlag av materialet fra undersøkelsen i 1956, kom en fram til at 11 prosent av det samlede brennevinsforbruket i Norge var hjemmebrent. Seks år senere ble det gjort en tilsvarende undersøkelse, og da fant en at hjemmebrentens andel hadde økt til 15 prosent. 25 Undersøkelsene bekreftet altså antakelsene om at bruk av hjemmebrent var vanlig i Norge, og i 1962 oppga 26 prosent at de hadde smakt hjemmebrent siste år. Undersøkelsene over omfanget av hjemmebrentbruk har fort­satt helt fram til i dag, og selv om anslagene har vist noe variasjon, synes det som om hjemmebrentbruken nådde sin topp på midten av 1970-tallet. I 1974 oppga hele 46 prosent at de hadde smakt hjemmebrent siste år, og omfanget av hjemmebrentproduksjonen ble anslått til 3.7 millioner liter. 26 Opp gjennom 1980-årene synes bruken av hjemmebrent å ha avtatt noe, og i 1994 oppga 33 prosent av de spurte at de hadde smakt hjemmebrent siste år.

I de aller seneste årene er det igjen blitt større oppmerksomhet omkring forbruket av illegalt brennevin. Nå er det imidlertid ikke folks hjemmebrenning bekymringen først og fremst er knyttet til, men spritsmugling og spritproduksjon i stor skala. Som vi vil se av de anslagene over smuglingens omfang som vi gjengir i kapitlene 4 og 5, synes det som om denne virksomheten har økt i de aller seneste årene. Det gjør at omfanget av det uregistrerte, illegale brennevinsforbruket fremdeles kan være på samme nivå som i 1970-årene. I motsetning til hjemmebrenning til eget bruk er salg av smuglervarer og industriprodusert hjemmebrent økonomisk motivert. Fordi de som selger slike varer ikke er så nøye med hvem de selger til, vil problemene med denne typen virksomhet kunne være andre og større enn det som er forbundet med husflid for å slukke egen tørst. Spesielt er det pekt på at salg til ungdom under 18 år utgjør et stort problem.

Om vi skal forsøke å summere opp hvilke aspekter ved alkoholproblemet som har vært mest framme i samfunnsdebatten i de omlag 100 årene forut for 1975, kan vi altså dele disse inn i fire: Sosiale følger av alkoholbruk, medisinske følger av alkoholbruk, ungdommens bruk av alkohol og forekomsten av illegal alkohol som hjemmebrent og smuglersprit. Det sistnevnte problemet er imidlertid like mye et kriminalpolitisk problem som et alkoholproblem. Men hjemmebrenning og smugling kan også oppfattes som et alkoholpolitisk problem, fordi denne virksomheten svekker effekten av de kontrollpolitiske tiltakene som det offentlige iverksetter. Med kontrollpolitikk mener vi da alle tiltak som det offentlige har gjennomført for å påvirke tilgjengeligheten av alkohol. 27 Vi vil derfor komme tilbake til hjemmebrenning og smugling i forbindelse med behandlingen av problemer knyttet til gjennomføringen av alkoholpolitikken, og ikke først og fremst se aktiviteten i sammenheng med bruken av alkohol.

4.2 Alkoholbruk og skadevirkninger

Når en skal forsøke å konkretisere innholdet i de uheldige medisinske og sosiale følgene som til sammen utgjør samfunnets alkoholproblem, kan en velge ulike kriterier for å skille mellom forskjellige typer av problemer. Om en skal forsøke å dele inn problemene etter hvilken rolle alkoholen spiller for dannelsen av problemet, vil et viktig skille gå mellom de problemer som skyldes et høyt og langvarig forbruk av alkohol, og de problemer som er forbundet med den akutte rusen. Det er store forskjeller på de opplevelser og problemer som følger av et langvarig høyt forbruk av alkohol, og de som kan skje i forbindelse med en akutt russituasjon.

Men i tillegg til å skille mellom følger av langsiktig bruk og av den akutte russituasjonen, kan det være ønskelig å skille mellom de medisinske eller direkte virkningene av alkoholinntaket, dvs. alkoholens farmakologiske eller direkte virkninger på kroppen, og de indirekte virkninger som skyldes at alkoholinntaket påvirker folks vurderinger og atferd. Med direkte virkninger vil vi da mene skader eller opplevelser en påfører seg selv utelukkende gjennom sin bruk av alkohol. Disse skadene er altså bare knyttet til bruken av alkohol, ikke til noen utenforliggende omstendigheter som drikkesituasjon eller sosiale omgivelser. I mange tilfeller kreves det jo mer for at en hendelse skal inntreffe enn bare det at det finnes en beruset; en trafikkulykke er avhengig av trafikk, en drukningsulykke av vann og et fylledrap er avhengig av et offer. Dette skiller slike hendelser fra f.eks. skrumplever og alkoholforgiftning, som ikke trenger være knyttet til noen sosial kontekst, men bare til alkoholinntaket. Et skille mellom hvilke virkninger som er direkte og utelukkende knyttet til alkoholinntak, og hvilke som krever noe mer enn alkohol for at de skal inntreffe, vil også være nyttig når en skal foreslå virkemidler som skal bidra til å bekjempe de ulike typer av problemer. Nå kan det være vanskelig å skille mellom hvilke konsekvenser av alkoholbruken en skal si er direkte, og hvilke som er indirekte. Saken er jo at en ikke kan si at bruk av alkohol med sikkerhet fører til de eller de konsekvenser, på samme måte som en ikke kan si at røyking med sikkerhet fører til lungekreft. Det som imidlertid er sikkert, er at bruk av alkohol øker risikoen for at en rekke uheldige forhold vil inntreffe. Som vi skal se gjelder dette både på samfunnsnivå og for det enkelte individ. Det er denne erkjennelsen som er resultatet av de senere års alkoholforskning, og som vi gjengir resultatene fra i det følgende.

Tabell 4.1 viser den inndelingen vi her har gjort av alkoholproblemet, og som vi vil benytte oss av i konkretiseringen av samfunnets alkoholproblem. De fleste virkningene vil vi finne i rutene direkte/langvarig bruk og indirekte/akutt rus, selv om også det langvarige bruket har indirekte virkninger på samme måte som den akutte rusen har enkelte direkte følger.

4.2.1 Direkte virkninger av et langvarig høyt alkoholforbruk

I rapporten Alcohol Control Policy in Public Health Perspective 28 fra 1975, som har stått sentralt i den alkoholpolitiske debatten siden den kom ut, baserte en på­standene om sammenhengene mellom alkoholforbruk og skadevirkninger på i hovedsak fem typer av studier: i) drikkehistorien til personer som led av bestemte sykdommer, ii) forekomsten av fysiske helseproblemer i utvalg av stordrikkere, iii) dødeligheten i grupper av stordrikkere, iv) drikkehistorien til personer som har dødd av bestemte årsaker og v) variasjoner i årsaks-spesifikke dødelighetsrater mellom regioner og over tid i forhold til variasjoner i indikatorer for forekomsten av storkonsumenter. På bakgrunn av slike studier kom en fram til at et høyt alkoholforbruk uten tvil økte risikoen for en for tidlig død fordi det økte risikoen for å pådra seg enkelte sykdommer.

Den klareste sammenhengen mellom et langvarig høyt forbruk av alkohol og ulike sykdommer fant en for kreft i munn, munnhule, svelg, strupehode og spiserør, svekkelse av hjertemuskulaturen (kardiomyopati) og skrumplever (leverkirrhose). For en del andre sykdommer som lungebetennelse og blødninger i magesekken var de påviste sammenhenger mer usikre, og for atter andre var det ikke mulig å påvise noen sammenheng i det hele tatt.

Men rapporten så også på andre risikofaktorer for økt sykelighet enn bare bruk av alkohol, og en fant at dersom en også tok hensyn til risikofaktorer som f.eks røyking og kosthold, vil risikoen for å pådra seg de ovenfor nevnte kreftsykdommer øke ytterligere. Nå vil et høyt tobakksforbruk og dårlig kosthold ofte samvariere med et høyt alkoholforbruk, og dette kan gjøre det vanskelig å si hvor stor alkoholens etiologiske fraksjon er, og hvor mye som skyldes andre risikofaktorer. 29 Det sies da også i rapporten fra 1975 at mangelen på det som kalles kontrollerte studier, dvs. studier hvor en klarer å rendyrke effekten av alkoholbruk ved å kontrollere for virkningene av andre faktorer, gjorde det vanskelig å si sikkert hvordan dødeligheten blant storforbrukere av alkohol påvirkes av alkoholinntaket.

I tillegg til å se på sammenhengen mellom bruk av alkohol og sykdom, så en på alkoholbruk og forekomsten av selvmord og ulykker. Forekomsten av ulykker viste en klar sammenheng med alkoholbruk, mens sammenhengen var mer usikker for forekomsten av selvmord.

I rapporten ble det også stilt spørsmål ved om det var slik at risikoen for å pådra seg medisinske skader ble påvirket av drikkemåten, eller om de bare ble påvirket av hvor lenge en hadde drukket og hvor mye en drakk. Rapporten konkluderte med at drikkemønsteret hadde lite å si for de skader som skyldtes et høyt forbruk over lang tid, denne typen skader ble først og fremst påvirket av den mengden alkohol en hadde drukket over en årrekke. Imidlertid er det gjort lite forskning omkring drikkemønsterets fysiske langtidseffekter.

Det andre sentrale spørsmålet som ble reist var hvor mye en kunne drikke før en utsatte seg for en helserisiko, hvor går grensen mellom et ufarlig og et farlig alkoholforbruk? På bakgrunn av de studier en kjente til fram til 1975, var det vanskelig å si noe mer enn at et konsum over 30-60 gram alkohol pr. dag høyst sannsynlig førte med seg en betydelig økt risiko for å pådra seg enkelte sykdommer. Men spørsmålet om hvor langt ned en måtte før en kunne snakke om et trygt eller ufarlig forbruk ble stående ubesvart, selv om det ble hevdet at et forbruk svarende til 15-20 gram alkohol pr. dag var innenfor grensen for hva som var trygt. Dette svarer til en halv liter øl med pils styrke, et glass bordvin på 20 cl eller en drink bestående av 5 cl brennevin. Nå vil nødvendigvis denne grensen også måtte variere fra individ til individ, hva som kan ses på som trygt for en person kan være risikabelt for en annen. Spesielt er det grunn til å understreke at grensen vil variere mellom kvinner og menn; den øvre grensen for å unngå å øke risikoen for å pådra seg skrumplever er høyere for menn enn for kvinner. 30 Som vi vil komme tilbake til, vil slike gjennomsnittsstørrelser også dekke over det faktum at mange problemer i forbindelse med alkoholbruk ikke først og fremst er knyttet til det daglig gjennomsnittsforbruket, men til inntaket pr. drikkesituasjon. 31

De konklusjonene en kunne trekke på bakgrunn av studier som var gjort fram til 1975, var altså at et høyt forbruk av alkohol økte risikoen for en for tidlig død, at drikkemønsteret spilte liten rolle for risikoen for å pådra seg medisinske skadevirkninger, og at grensen for hva som kunne anses for å være et trygt forbruk varierte fra person til person og mellom kjønnene. Men det heftet en vesentlig svakhet ved de fleste studiene som var gjort, og det var at de ikke kontrollerte for virkningene av andre faktorer på en metodisk sett tilfredsstillende måte.

Senere års forskning har i stadig større grad funnet løsninger på slike problemer, og dermed kunnet bringe mer sikker viten om hvilke fysiske konsekvenser alkoholbruk kan ha. Det skyldes særlig tre forhold. For det første har en stadig utviklet bedre måleteknikker og måleapparatur, noe som har gjort det mulig å kvantifisere både problemer og antatte årsaksfaktorer på en mye bedre måte enn hva som tidligere var mulig. For det andre har utviklingen innenfor datateknologien gjort det mulig å behandle stadig større mengder av informasjon. Forbedringene i måleteknikk og -apparatur og datateknologi har så i sin tur gjort at forskningen har kunnet ta i bruk statistiske metoder og teknikker som gjør det mulig å skille virkningene av alkoholbruk ut fra virkninger fra andre faktorer. Ved hjelp av ulike statistiske metoder kan en langt på vei skille de virkninger alkoholbruk har fra virkningene av alder, utdanning, sosial bakgrunn, arv, kosthold, tobakksbruk og andre forhold som også antas å spille en rolle. Dermed kan en med mye større sikkerhet enn før si hva som skyldes bruk av alkohol, og hva som ikke gjør det. Det er dette som gjør at vi nå vet mye mer enn for noen år siden om hvilke fysiske følger bruk av alkohol kan ha. Disse følgene vil vi straks komme tilbake til.

Men de statistiske forskningsteknikkene har sine klare begrensninger, selv om de stadig forbedres. Spesielt kommer disse til syne når et forhold antas å bli påvirket av en rekke faktorer som alle varierer mer eller mindre i takt. I slike tilfeller kan det bli nesten umulig å si hva som avhenger av hva. Dette møter en særlig på når det gjelder sosiale forhold, hvor misbruk av alkohol bare kan være ett av en serie problemer, som oppvekstvilkår, dårlig økonomi, dårlige boforhold, oppløste ekteskap, arbeidsløshet, kriminalitet m.m. Da vil det være vanskelig å kunne vise at det ene problemet skyldes det andre, og ofte må en nøye seg med å vite at denne typen av sosiale problemer har en tendens til å henge sammen. For påvisning av årsaksforhold er teknikker som viser samvariasjon ikke tilstrekkelig, årsaksforhold må begrunnes teoretisk på et nivå forut for teoriens empiriske etterprøving.

Men selv om alkoholen ikke nødvendigvis er den opprinnelige årsaken til et sosialt problem, vet vi like fullt at alkoholbruk virker til å forsterke eksisterende sosiale problemer. Og selv om vi bare sjelden kan peke ut alkoholen som årsak til sosiale misérer i det enkelte konkrete tilfellet, vet vi at alkohol fører til sosiale miserer. Det er derfor ingen grunn til å undervurdere disse følgene av alkoholbruk, tvert imot er det grunn til å trekke fram de sosiale skadevirkningene som en av de mest uheldige sidene ved bruk av alkohol.

Satsningen på å utvikle stadig nye og bedre kvantitative metoder, teknikker og måleapparater innenfor samfunnsforskningen generelt og alkoholforskningen spesielt, kan ha ført til at en i dag legger større vekt på de medisinske følgene av alkoholbruk enn det en gjorde før. De medisinske følgene kan gjerne kvantifiseres og gis troverdige uttrykk, noe som er vanskeligere for forhold som henger sammen med fyll og vantrivsel, sosial nød og misére. Det betyr ikke at disse utgjør noe mindre problem, men bare at den kvantitative orienteringen av samfunnsforskningen kan ha skjøvet slike problemer i skyggen.

Det er den nye floraen av studier basert på avanserte statiske metoder som er bakgrunnen for WHO-rapporten Alcohol Policy and the Public Good fra 1994, hvor en nok en gang forsøker å gjøre opp the state of the art for store deler av alkoholforskningen. 32 Utgangspunktet for presentasjonen av sammenhengen mellom forbruk og alkoholskader i Alcohol Policy and the Public Good er såkalte risikokurver. Dette er kurver som sier noe om sammenhengen mellom alkoholforbruket og risikoen eller sannsynligheten for at bestemte skader vil opptre. Ideelt sett er det bilder av rene sammenhenger mellom to størrelser, hvor en har tatt hensyn til virkningene av alle andre faktorer som også har betydning for den sammenhengen en betrakter. Ofte vil imidlertid dette være ganske umulig, selv om det lettere lar seg gjøre for risikoen for medisinske langtidsvirkninger av alkoholbruk enn for de fleste andre skader. Men det er knyttet mange usikkerheter til disse risikokurvene, noe som ikke minst skyldes problemer i forbindelse med å måle personenes alkoholforbruk på en god måte, og problemer knyttet til skjevheter i utvalget. Spesielt er det et stort problem å få pålitelig kunnskap om hva personene som inngår i en undersøkelse faktisk har drukket. Slik kunnskap må nødvendigvis bygge på opplysninger gitt av de som deltar i undersøkelsen, men så godt som alle intervjuundersøkelser over folks alkoholforbruk viser et mye lavere forbruk enn det som virkelig er tilfellet. I tillegg består mange av de utvalg undersøkelsene baserer seg på av definerte storforbrukere av alkohol, og disse har ofte en helsestatus som er nokså ulik den som gjelder for den øvrige befolkningen. Dette gjør at det kan være vanskelig å si at konklusjoner som gjelder for slike grupper også gjelder for hele befolkningen. På tross av disse metodiske svakhetene, er det likevel en del konklusjoner som kan trekkes med nokså stor sikkerhet.

Enda en reservasjon det er grunn til å understreke før vi gjengir resultatene fra de senere års forskning, er at slike risikokurver ikke alltid kan ses på som uttrykk for et årsaksforhold. Når det gjelder medisinske langtidsvirkninger av typen dose-respons sammenhenger, vil det imidlertid være slik. Men for det vi har kalt indirekte sammenhenger, hvor problemer oppstår fordi alkoholforbruket påvirker atferden, slik som f.eks. alkoholbruk og kriminalitet, er årsaksforholdet mye mer sammensatt. Her skal en være forsiktig med å si at det ene skyldes det andre, og nøye seg med å slå fast at alkoholbruk synes å samvariere med en rekke former for kriminelle handlinger. Ofte antas det imidlertid at alkoholen påvirker de terskelverdier som virker til å hindre kriminelle handlinger – særlig voldshandlinger – og som de aller fleste individer har innebygd i seg. 33

Den sammenhengen som drøftes i svært mange av de studiene som er gjort fra 1975 og opp til i dag, er hvordan dødeligheten i en gruppe av befolkningen varierer når alkoholforbruket varierer. Dødeligheten inndeles etter årsak, og en søker på denne måten å vise spesifikke sammenhenger mellom alkoholinntak og bestemte sykdommer med dødelig utgang, og ikke bare mellom alkoholinntak og total dødelighetsrisiko. Det er imidlertid vanskelig å uttale seg om den eksakte sammenhengen mellom risiko og alkoholforbruk for hvert nivå på forbruket på bakgrunn av de studier som er gjort, og konklusjonene er derfor oftere knyttet til risikokurvenes form. Ikke minst er det vanskelig å kunne si noe om nivået på risikoen for lave nivåer av alkoholforbruk. Dette henger både sammen med at de fleste undersøkelsene relaterer seg til grupper av alkoholforbrukere som drikker langt mer enn de aller fleste, og at det ikke er gjort mange studier av alkoholforbruk og forekomsten av sykdommer som ikke fører til for tidlig død.

Når det gjelder formen på risikokurvene, er det vanlig å dele disse inn i tre. For det første kan risikoen øke lineært med forbruket, slik at risikoen for en for tidlig død øker i takt med økningen i alkoholforbruk. En slik risikokurve betyr at det første glasset er like uheldig som det siste i den forstand at økningen i risikoen for å pådra seg et alkoholproblem øker like mye uavhengig av hvilket nivå en er på i utgangspunktet. For det andre kan en tenke seg at sjansen for en for tidlig død øker svært lite for lave alkoholinntak, for så å vokse sterkere og sterkere etter hvert som en drikker mer og mer. En tenker seg altså at det fins en slags terskelverdi alkoholforbruket må overstige før risikoen øker, men at risikoen vil øke eksponensielt for høye alkoholinntak. Denne terskelverdien vil svare til det vi foran har kalt et ufarlig forbruk. Endelig kan en for det tredje tenke seg at dødeligheten faktisk vil avta for de som drikker små kvantum alkohol, mens den øker igjen etter at en har passert grensen for det som kan kalles et trygt eller ufarlig alkoholforbruk. En slik risikokurve vil være J-formet. Figur 4.1 viser de tre mulige risikokurvene.

Den forskningen som er gjort i årene etter 1975, utdyper og forsterker inntrykket som ble gitt i rapporten fra 1975. En finner at det er påviselige og signifikante sammenhenger mellom alkoholbruk og forekomsten av kardiomyopati, leverkirrhose og kreft i munn, munnhule, svelg, strupehode og spiserør. I tillegg har en påvist at et høyt alkoholforbruk virker til å høyne blodtrykket og risikoen for slag, og at det kan være en mulig sammenheng mellom brystkreft og et høyt alkoholforbruk. Andre sammenhenger som er påvist, dels ut fra dødelighetsstudier og dels ut fra kasuistikker, er økt risiko for fosterskader, betennelse i bukspyttkjertelen, leverkreft og forskjellige plager i fordøyelsessystemet (blødninger, kreft i tykktarm og endetarm, betennelser). Derimot er en nå ikke lenger sikker på sammenhengen mellom alkoholforbruk og dødsfall pga. av hjertesykdommer av typen angina pectoris og infarkt. Tvert imot synes mye av den senere tids forskning å vise at for lave forbruksnivåer synker dødeligheten av denne type sykdommer, men mange av disse studiene er skjemmet av metodiske svakheter.

Når det gjelder utseendet på risikokurvene, finner en at alle former er representert. For de ulike kreftformer og for leverkirrhose er det mest sannsynlig at formen er slik som vist i fig 4.1. b, dvs. risikoøkningen er forsvinnende liten ved lave alkoholinntak for å så vokse sterkt ved høyt alkoholforbruk. Fosterskader synes å vise et liknende forløp, selv om sammenhengen her er mer usikker. Det er funnet skader på fosteret hos mødre som har drukket under 10 gram alkohol pr. dag, og for daglige alkoholinntak på mellom 25-40 gram vil fosterskader forekomme i mellom 20-30 prosent av fødslene. 34 Risikoen for brystkreft antas å øke lineært slik som vis i figur 4.1.a, men sammenhengen er her svært usikker. 35 Det er også sammenhengen mellom alkoholforbruk og økt blodtrykk og slagtilfeller, og det er uenighet om sammenhengen best beskrives ved en lineær eller en eksponensiell kurve. Endelig synes det som om sammenhengen mellom risikoen for hjerte- og karsykdommer og alkoholinntak kan være J-formet slik som i figur 4.1.c. 36 Dødelighetsrisikoen forbundet med disse sykdommene synes altså å synke ved lave alkoholinntak. Figur 4.2 er hentet fra Alcohol Policy and the Public Good, og gjengir resultatene fra syv undersøkelser over sammenhengen mellom alkoholforbruk og dødelighetsrisikoen av hjerte- og karsykdommer blant menn. I alle disse undersøkelsene har en forsøkt å ta hensyn til betydningen av andre faktorer som også påvirker dødeligheten av slike hjertesykdommer, og alle undersøkelsene tar hensyn til virkningene av røyking og alder. Imidlertid er det en rekke faktorer det vil være vanskelig å korrigere for, som f.eks. arvelige faktorer, kosthold og livsstil. I følge fig. 4.2 synes risikoen for å dø av slike sykdommer å avta for meget lave alkoholinntak, for så igjen å stige når alkoholforbruket øker. Sammenhengen synes å gjelde for begge kjønn, men foreløpig er det et mye større underlagsmateriale for menn enn for kvinner.

Det er grunn til å understreke at den gode effekten av alkoholbruk bare er påvist å gjelde for middelaldrende, og da først og fremst middelaldrende menn, fordi det er denne gruppen som først og fremst dør av ischemiske hjertesykdommer. For andre grupper har en ikke påvist en slik sammenheng, ganske enkelt fordi det er svært få som dør av hjertesykdommer før de har passert 40 år. 37 Nå vil epidemiologiske studier over sammenhengen mellom alkoholinntak og sykdom også bare kunne påvise statistiske sammenhenger, skal en si noe om årsaken til slike sammenhenger trengs det biokjemiske eller medisinske forklaringer. Imidlertid finnes det flere studier som har påvist at forbruk av små mengder alkohol påvirker blodet på en slik måte at en kan forvente en nedgang i hjerte- og karsykdommer. 38

Denne sammenhengen mellom dødeligheten av ischemiske hjertesykdommer og alkoholbruk er blitt gjenstand for mye oppmerksomhet både innenfor alkoholforskningen og i den alkoholpolitiske debatten i de senere år. På bakgrunn av stadig flere forskningsresultater, synes det som om det er liten grunn til å dra selve sammenhengen i tvil: for to helt like befolkningsgrupper vil dødeligheten være mindre i en gruppe som bruker litt alkohol enn i en gruppe hvor alle er avholdende. 39 Dette betyr likevel ikke at det er fornuftig å gå ut med en oppfordring til folk om å drikke små mengder alkohol. Årsaken til det er for det første at de som allerede drikker for mye, neppe vil redusere sitt alkoholforbruk som en følge av en kampanje som sier at bruk av litt alkohol er sunt. Tvert imot ville de heller øke sitt alkoholforbruk. 40 For det andre vil den skjeve fordelingen av forbruket av alkohol i samfunnet, noe vi straks vil komme tilbake til i forbindelse med gjennomgangen av den såkalte totalkonsummodellen, sammen med risikokurvens J-form, gjøre at svært mange vil drikke over det nivået som er anbefalt som ønskelig. Det er all grunn til å understreke at den positive effekten bare gjelder for et meget lavt alkoholforbruk, og at den fortar seg med sikkerhet så snart en kommer opp på et gjennomsnittlig alkoholinntak som overstiger 30-40 gram alkohol pr. dag for menn og 15-20 gram for kvinner. Med mindre gjennomsnittskonsumet i samfunnet er betydelig mindre enn det konsumet som er optimalt for en enkeltperson, vil skadevirkningene lett kunne overstige de positive følgene av et beskjedent alkoholforbruk. I et folkehelseperspektiv har det derfor ingen mening å anbefale folk å drikke litt; en bør fremdeles holde fast på at folk bør drikke så lite som mulig. 41

I forbindelse med den lavere dødeligheten av ischemiske hjertesykdommer blant de som drikker alkohol enn blant de som er avholdende, har det også blitt hevdet at det spiller en rolle hva en drikker. Spesielt har det blitt fremholdt at det er vin, og særlig rødvin, det er sunt å drikke litt av. En studie av dødeligheten blant en gruppe på 13 285 københavnere mellom 30-79 år (6 051 menn og 7 234 kvinner) bekreftet denne antakelsen. 42 I tillegg til alkoholforbruk og alkoholdrikk tok denne studien hensyn til kjønn, alder, utdannelse, inntekt, røyking og vekt. En fant at risikoen for å dø av hjerte-kar-sykdommer falt med et økende inntak av vin, fra en relativ risiko på 1.0 for de som aldri drakk vin til 0.44 for de som drakk 3-5 glass pr. dag. Også for øl syntes dødsrisikoen å avta noe, mens for brennevin fant en tvert imot at dødsrisikoen økte. Fig. 4.3 gjengir de sammenhenger studien ga mellom relativ dødsrisiko av ischemiske hjertesykdommer (coronary heart disease) og inntak av henholdsvis øl, vin og brennevin.

Nå skal det også sies at det finnes andre og kanskje bedre måter å redusere risikoen for å pådra seg angina pectoris og/eller hjerteinfarkt på enn å drikke små mengder alkohol. Et sunt kosthold, mosjon og ingen bruk av tobakk er nok bedre måter å forhindre slike sykdommer på enn et daglig glass vin eller flere. Det er heller ikke slik at daglig bruk av alkohol erstatter helseeffekten av andre dyder. Tvert imot er det slik at for de som lever sunt, er det lite eller ingenting å vinne i fysisk helse på å begynne å drikke alkohol i små mengder. For disse er risikoen for å pådra seg hjertesykdommer allerede så redusert at forsiktig alkoholbruk ikke reduserer risikoen ytterligere.

Et siste forhold som må tas med under et avsnitt om direkte langsiktige virkninger av alkoholbruk, er risikoen for å utvikle det vi har kalt alkoholisme eller alkoholavhengighet. Slik avhengighet er kjennetegnet ved at når en først begynner å drikke, mister en kontrollen og må fortsette å drikke helt til en er beruset. 43 Drikkingen kan fortsette i dager og uker, og hele tilværelsen blir mer eller mindre sentrert rundt det å skaffe seg alkohol. Det synes som om alkohol har en avhengighetsskapende effekt, og at denne effekten tiltar når forbruket øker. Når alkoholavhengigheten får en slik karakter, er det riktig å definere den som en sykdom i seg selv, og å regne den med under fysiske virkninger av et langvarig alkoholforbruk. Alkoholavhengighet er av definisjonsmessige grunner nøye forbundet med nivået på alkoholforbruket, selv om en også kan finne langtkomne alkoholikere som ikke drikker særlig mye. 44 Alkoholforbruket blant de som er definert som alkoholikere vil også variere fra land til land, fordi det som oppfattes som alkoholisme kommer til uttrykk som avvik fra de vanlige drikkenormene. I en studie av en gruppe franske alkoholisters drikkevaner, er det f.eks. rapportert om et gjennomsnittskonsum svarende til hele 124 liter ren alkohol i året, noe som svarer til et gjennomsnittlig forbruk på godt over en hel flaske brennevin pr. dag. 45

Figur 4.4 er også hentet fra Alcohol Policy and the Public Good, og viser hvordan alkoholavhengighet (definert som de som i løpet av siste år oppgir å tilfredsstille tre eller flere kriterier av en ICD-10 46 diagnose) varierer med alkoholkonsumet uttrykt som antall drinker pr. dag. Vi ser det er en klar og tilnærmet lineær sammenheng mellom rapportert alkoholavhengighet og antallet daglige drinker.

4.2.2 Indirekte virkninger av et langvarig høyt alkoholforbruk

Bruk av alkohol påvirker folks atferd slik at de oppfører seg annerledes og forholder seg på en annen måte til sine omgivelser enn hva de ellers ville ha gjort. Disse atferds­endringene skyldes ikke bare farmakologiske egenskaper ved stoffet alkohol, virkningene av alkoholen er nok både farmakologisk, kulturelt, individuelt og situasjonsbestemt betinget. Rent farmakologisk sett er alkohol et stoff som påvirker sentralnervesystemet. Ved lave promiller har alkoholen først og fremst oppkvikkende og dempende virkninger, og små mengder alkohol påvirker også folks evne til å reagere hurtig. Ved høyere promillenivåer, en snakker gjerne om blodalkoholkonsentrasjoner over 1.2-1.5 promille, blir også de motoriske ferdigheter, slik som tale, gange og evnen til å gjøre presise bevegelser, påvirket. Om en ønsker å beholde den oppkvikkende virkningen av alkoholinntaket, bør en holde promillen på et tilstrekkelig lavt nivå. Passerer en dette nivået, vil alkoholens oppkvikkende virkning raskt fortape seg, og i stedet vil søvnighet og mangel på kontroll både over kropp og tanker bli den dominerende effekten av alkoholinntaket. Dette er vist i fig. 4.5. 47 Her ser en hvordan den stimulerende virkningen av alkohol for lave alkoholinntak er større enn alkoholens beroligende virkning. Ved et visst nivå på alkoholinntaket vil imidlertid den beroligende virkningen overstige den stimulerende.

I tillegg til at atferdsendringer er knyttet til alkoholens farmakologiske egenskaper, er de som nevnt også forbundet med forhold av kulturell, individuell og situasjonsbestemt karakter. Spesielt viktige synes forventninger om hvordan en selv og andre kan eller skal opptre i situasjoner hvor det brukes alkohol. For mange er det nettopp forventningene om egne og andres atferdsendringer, sammen med den sosiale situasjonen alkoholbruk er en del av, som er grunnlaget for bruken av alkohol. Det samfunnet eller den kulturen en er en del av har forventninger om hvordan en skal opptre når en drikker alkohol, og slik opptrer også de fleste av oss. 48 Slik sett blir alkoholen en slags billett en løser for å kunne opptre på bestemte måter. Rett nok forekommer det store individuelle variasjoner, men likevel er det vanlig å tillegge bruk av alkohol visse karakteristiske virkninger. I vår kultur er det vanlig at [en] ved svak beruselse blir avslappet, mer åpen og frigjort fra hemninger og kontroller. Ved sterkere beruselse blir impulskontrollen svakere. Dette kan blant annet gi seg utrykk i aggressivitet og at en sier og gjør ting en ikke ville gjort i edru tilstand. 49

Mer enn de farmakologiske egenskapene ved stoffet alkohol, er det altså den sosiale praksis alkoholbruken åpner opp for og forventninger i tilknytning til hendelser ut fra den endrede sosiale praksis, som er årsaken til at folk drikker. De aller fleste som drikker alkohol gjør det fordi de har forventninger om at det vil føre til at de vil oppleve noe positivt. Men ikke alle de konsekvenser alkoholbruk har på atferden er positive, selv om det er grunn til å regne med at størsteparten av de som drikker opplever positive følger av alkoholbruken. Hadde det ikke vært slik, er det tvilsomt om så mange som opp imot 90 prosent av den voksne norske befolkningen ville fortsatt å bruke alkohol.

Nå er heller ikke all bruk av alkohol rettet mot rus­virkningen. Det er en kjensgjerning at for mange gir et glass vin eller en dram et godt måltid større glede, uten at de trenger å drikke seg beruset. En kan også synes at et selskap får en annen og mer feststemt karakter når det serveres alkoholholdige drikker, uten at det er snakk om større mengder av den grunn. Endelig skal det nevnes at for mange har bruk av små mengder alkohol en symbol­effekt, gjennom bruk av konjakk til (søndags)kaffen eller vin til (søndags)middagen ønsker en å markere en bestemt livsstil, som ikke har noe med alkoholens rus­virkninger å gjøre. For mange henger en slik bruk av alkohol sammen med velvære og avslapning.

Men uansett om en drikker for å oppleve positive virkninger i forbindelse med rus eller ikke, så vil spesielt forbruket til personer som drikker mye over lang tid ha sosiale konsekvenser. Heller ikke alle disse virkningene trenger være negative, det kan finnes tilfeller hvor alkoholbruk virker til å bedre sosiale relasjoner. Likevel vil nok dette heller være unntaket enn regelen, som er at et høyt alkoholforbruk over lang tid både virker til å bryte ned gode sosiale relasjoner og fører med seg en rekke andre negative følger. Slike indirekte virkninger kan for det første være økonomiske problemer, og særlig i Norge hvor alkohol er relativt dyrt og hvor bruk av alkohol er bannlyst i arbeidslivet, møter en ofte på dette problemet. Andre følger av et langvarig og høyt forbruk kan være at det fører til en utrygghetsfølelse hos ektefeller og barn til de som drikker mye. I verste fall kan de gjentatte russituasjonene være preget av bruk av vold mot ektefelle og barn, noe som skaper dårlige oppvekstvilkår og gir de som vokser opp i slike hjem små sjanser til å skape seg en god framtid.

4.2.3 Samfunnsøkonomiske kostnader ved bruk av alkohol

Før vi går over til å se på virkningene av akutt rus, er det enda et forhold under indirekte langtidsvirkninger som bør nevnes, og det er de konsekvensene bruken av alkohol har for samfunnet sett under ett . Disse kostnadene er imidlertid ikke bare knyttet til et langvarig og høyt alkoholforbruk. Også problemer i forbindelse med akutt rus, slik som ulykker i beruset tilstand, påfører samfunnet kostnader. Det sier seg nesten selv at det er vanskelig å beregne den totale samfunnsøkonomiske virkningen alkoholen har i et samfunn, på samme måte som det er vanskelig å beregne den samfunnsøkonomiske rollen melk spiller. Hvordan skal en f.eks. kunne sammenlikne den gleden de som bruker alkohol opplever i forbindelse med alkoholbruken med de kostnader samfunnet påføres i forbindelse med behandling av alkoholmisbrukere? Eller hvordan skal en kunne sammenlikne provenyinntektene fra alkoholbeskatningen med den sorg som påføres de som opplever at en av deres nærmeste blir kjørt ned av en promillefører? Det finnes ikke noe felles mål for slike størrelser, selv om det i enkelte land er blitt forsøkt satt en pris på alle former for følger av alkoholbruk for å forsøke å beregne hvor mye alkoholen koster samfunnet. Imidlertid vil slike beregninger alltid være svært avhengige av de forutsetninger en legger til grunn, og hvilke kostnader en anser for å være relevante. 50

De kostnadene som vanligvis anses for å være mest omfattende, er den produksjonen som går tapt som følge av at alkoholbruk fører til lavere arbeidsproduktivitet. Avhengig av hvordan en regner og hvilke forutsetninger en gjør, kan følgene av redusert arbeidsproduktivitet stå for mellom en tiendedel og tre fjerdedeler av alle de kostnader en regner alkoholbruken påfører samfunnet. Mange har imidlertid reist tvil om det overhodet er meningsfullt å ta hensyn til følgene av tapt arbeidsproduktivitet, 51 og særlig kan det synes meningsløst i en situasjon med arbeidsløshet.

Alkoholbruk kan føre til at arbeidsproduktiviteten reduseres på tre måter. For det første fører bruk av alkohol til sykdom og for tidlig død blant personer som ellers ville deltatt i samfunnsproduksjonen. I en situasjon med full sysselsetting vil det bety at det blir produsert mindre varer og tjenester i samfunnet enn hva det ellers ville ha blitt gjort. For det andre blir arbeidsproduktiviteten lavere som følge av skoft og dårlig innsats etter bruk av alkohol. Og for det tredje vil det, særlig i de land hvor det er vanlig å nyte alkohol i arbeidstiden, kunne bli lavere produktivitet og lavere kvalitet på det arbeidet som gjøres enn hva som ville ha vært tilfellet dersom en ikke hadde drukket i arbeidstiden. Det er gjort en rekke undersøkelser som forsøker å ta hensyn til de to første av disse tre nevnte virkningene på arbeidsproduktiviteten av bruk av alkohol, men det som er felles for alle disse undersøkelsene er at de anslag en kommer fram til er svært usikre. Når det gjelder hvordan bruk av alkohol i arbeidstiden påvirker arbeidskraftas produktivitet og arbeidets kvalitet, er det bare gjort noen få undersøkelser. 52 Men likevel er det all mulig grunn til å slå fast at et alkoholfritt arbeidsliv, slik vi har det i Norge, utgjør et konkurransemessig fortrinn i forhold til nasjoner hvor det er vanlig å drikke alkohol i arbeidstiden.

De anslag som er gjort over følgene av lavere arbeidsproduktivitet må som nevnt tas med mer enn én nype salt, og som nevnt trenger det heller ikke være særlig meningsfylt å gjøre slike anslag. Mer fornuftig kan det være å anslå omfanget av slike størrelser som en vet har en direkte forbindelse med alkoholbruk, slik som kostnadene til behandling av alkoholmisbrukere og andre kostnader alkoholen påfører samfunnet (dødsfall pga. promillekjøring, overdødelighet, kriminalitet m.m.), men heller ikke dette er noen enkel oppgave. 53 Det er en rekke sosiale forhold det er meningsløst å forsøke å sette en pris på, men det betyr ikke at de er mindre viktige av den grunn. 54 De mest relevante argumenter for å bekjempe alkoholproblemet er heller ikke av økonomisk art, men de er knyttet til menneskelige og etiske sider ved alkoholbruken i samfunnet. Det at et slikt totalregnskap over samfunnets nettoinntekter eller -utgifter i forbindelse med bruk av alkohol ikke lar seg stille opp, betyr ikke at en ikke skal være oppmerksom på de kostnader alkoholbruk påfører samfunnet. Men å vite at alkoholmisbruk koster mye hjelper oss ikke når vi skal bestemme hvordan offentlige ressurser bør fordeles eller hvilke virkemidler som bør brukes for å redusere misbruket. Det kan bare være et argument for at en bør gjøre noe for å redusere misbruket.55 Og det er ingen tvil om at samfunnet påføres store kostnader ved alkoholbruk, og at forebyggende arbeid er kostnadseffektivt og vil lønne seg, er det heller ingen grunn til å tvile på. 56 Det betyr likevel ikke at det er fornuftig å legge arbeid i å foreta omfattende beregninger av hva alkoholen koster samfunnet, for slike beregninger vil være basert på altfor mange tvilsomme forutsetninger til at de vil kunne ha noen større verdi. 57

Det som i mange sammenhenger har større interesse enn hvor mye alkoholen koster samfunnet, er hvordan en skal gå fram for å få så mye helse som mulig ut av de ressurser som legges ned i forbindelse med alkoholpolitiske tiltak. 58 I slike tilfeller kan det være meningsfullt å forsøke å beregne de totale virkningene ved valg av ulike virkemidler. Her står en jo oppe i en situasjon hvor en skal velge mellom å investere i ulike slags politikk, og det er nettopp for slike tilfeller økonomiske analyser av kostnads-nytte og kostnads-effektivitet type kan være til hjelp. I dette tilfellet er det snakk om å foreta prioriteringer mellom ulike virkemidler, og da kan økonomiske analyser være verdifulle, fordi de kan bidra til å påvise de totale virkningene av ulike tiltak. Dette har blitt enda mer aktuelt etter at en i helseøkonomiske analyser har begynt å ta i bruk såkalte kvalitetsjusterte leveår, QALY ( quality adjusted life years), for å kunne sammenlikne effektene av forskjellige tiltak. QALY utgjør en standardisering av hva en skal måle effekten av de ulike tiltakene i, og kan gjøre det mer meningsfullt og lettere å sammenlikne mellom tiltak. Det skal imidlertid ikke underslås at til grunn for vurderingen av livskvalitet kan det ofte ligge svært forenklede og usikre forutsetninger.

4.2.4 Direkte virkninger av akutt rus

Med direkte virkninger av akutt rus vil vi mene skader som den berusede påfører seg selv som følge av selve alkoholinntaket, uavhengig av i hvilken sammenheng beruselsen finner sted. Slike virkninger vil være av to typer, alkoholforgiftning og selvmord. Alkoholforgiftning henger sammen med alkoholens farmakologiske virkninger dersom en drikker tilstrekkelig mye. Drikker en svært mye, vil ikke bare vurderingsevnen og de motoriske ferdighetene endres, men en vil også bli forgiftet av alkohol. Alkoholforgiftning arter seg som regel ved at åndedrettsfunksjonen svekkes og i verste fall opphører. 59 I 1992 var det i Norge 77 dødsfall som ble klassifisert som alkoholforgiftningsulykke. 60 Disse 77 dødsfallene fikk forholdsvis liten oppmerksomhet når vi sammenlikner med omtalen av de 97 personene som samme år døde av narkotikaforgiftning.

Den andre virkningen vi vil peke på i forbindelse med direkte virkninger av akutt rus, er at forekomsten av selvmord synes å bli påvirket av alkoholbruk. Dette betyr ikke at alkoholbruken er årsaken til selvmordet, men bare at alkoholinntaket gjør det mulig å gjennomføre selvmordet. Denne konklusjonen er trukket på bakgrunn av to typer studier. For det første har en gjort studier hvor en har fulgt grupper av alkoholikere, og på grunnlag av det kunnet påvise en overdødelighet av selvmord innen slike grupper. 61 Dette trenger som nevnt ikke å bety at det er alkoholbruken som er årsaken til overdødeligheten, og det kan heller ikke ses på som en akutt virkning av rus. Men det er sannsynlig at lang tids alkoholmisbruk både har brutt ned helse og livsgnist, og at den aktuelle russituasjonen kan ha fungert som en utløsermekanisme i en depressiv situasjon. 62

Den andre typen studier bygger på undersøkelser over samvariasjonen mellom det totale forbruket av alkohol i et samfunn, og antallet selvmord i samfunnet. Disse studiene tyder på at det er en systematisk samvariasjon mellom disse to størrelsene, og – på bakgrunn av totalkonsumteorien (se avsnitt 4.4.1) – antydes det at det kan være en kausal sammenheng mellom selvmord og alkoholforbruk. 63 En nylig gjennomført studie som omfattet 12 000 voksne nordmenn viste også at sannsynligheten for å begå selvmordsforsøk – altså forsøk på å ta sitt eget liv uten å lykkes – økte med antall ganger en hadde vært beruset av alkohol. 64 Økningen i rusfrekvens kan derfor påvirke selvmordsraten. Andre norske studier har påvist alkoholpåvirkning i omlag halvparten av selvmord eller selvmordsforsøk. 65

4.2.5 Indirekte virkninger av akutt rus

Selv om en kan si at det går en direkte forbindelse mellom russituasjonen og den økte risikoen for å bli utsatt for en ulykke, vil vi likevel oppfatte alkoholbetingete ulykker som indirekte virkninger av akutt rus. Risikoen for å bli utsatt for slike ulykker vil øke allerede etter at en har drukket forholdsvis små mengder, og særlig blir prosessen oppfatte – beslutte – handle påvirket. Allerede etter å ha drukket en alkoholmengde tilsvarende en tredjedels liter (et glass) øl av pils' styrke, et vanlig glass vin eller en drink inneholdende 4 cl brennevin, finner en f.eks. at evnen til å kjøre bil i trafikken blir påvirket. 66 Mye av dette skyldes at reaksjonsevnen svekkes, men det er også slik at beslutnings- og vurderingsevnen endres slik at en som er påvirket kan vurdere den samme situasjonen helt ulikt fra når han er edru. Særlig endres evnen til å kunne vurdere konsekvensene av de handlinger en foretar seg, det kan synes som om en gjør helt andre risikovurderinger når en har drukket alkohol enn når en ikke har gjort det. Kombinasjonen av den svekkede motoriske evnen og den endrede vurderingen av hva konsekvensene av en handling vil kunne bli, kan være hovedårsaken til mange av de uheldige følger av alkoholrus.

Når det gjelder ulykker hvor det er påvist at alkohol øker risikoen for å bli utsatt, vil akutt rus først og fremst få store konsekvenser i forbindelse med situasjoner hvor det kreves god evne til å foreta vurderinger og omsette disse til praktiske handlinger, slik tilfellet f.eks. er i trafikken, i båt på sjøen og i arbeidslivet. Derfor er det ikke tillatt å nyte alkohol verken når en skal føre motorkjøretøy eller når en skal arbeide her i landet. I mange andre industrialiserte land er dette forholdsvis vanlig, men promillegrensene og oppdagelsesrisikoen varierer betydelig mellom landene. Promillegrensen kan variere fra 0 til 2 promille, og oppdagelsesrisikoen er i mange land først til stede etter at en ulykke eller skade har skjedd. I arbeidslivet er også reglene for bruk av alkohol mye strengere i Norge enn i de fleste andre land i Europa; mens bruk av alkohol er bannlyst i arbeidstiden her til lands, er det ikke uvanlig å drikke alkohol til lunsj i land lenger sør i Europa.

Det er gjort en rekke undersøkelser over sammenhengen mellom sjansen for å bli utsatt for en trafikkulykke og alkoholinnholdet i blodet. I en studie gjort i 1962-63 i USA, der en samlet inn opplysninger om over 9 000 personbilførere som hadde vært involvert i en trafikkulykke, og sammenliknet denne gruppen med en tilsvarende gruppe som ikke hadde vært involvert i ulykker, fant en at det var en klar sammenheng mellom blodalkoholnivå og sannsynligheten for å bli utsatt for en trafikkulykke. 67 I figur 4.6 har vi gjengitt en risikokurve fra denne studien. Den viser sammenhengen mellom en personbilførers relative sannsynlighet for å bli utsatt for en trafikkulykke og blodalkoholkonsentrasjonen. Vi ser av figuren at en bilfører med en promille på 1.6, har 30-40 ganger høyere sjanse for å bli utsatt for en trafikkulykke enn en edru sjåfør. Disse resultatene bekreftes av andre undersøkelser, som også viser at risikoen for å bli utsatt for en ulykke øker eksponensielt når promillen øker. 68 Og selv om risikoen bare øker svakt for lave promiller, er det likevel ingen klar terskel som promillen må over før risikoen øker, risikoen synes å øke allerede fra første drink.

Sammenhengen mellom relativ risiko for å bli utsatt for en dødsulykke i trafikken og mengden alkohol en har drukket, gjelder uavhengig av hvilke aldersgrupper en ser på. Såvel unge som eldre viser en eksponensiell økning i risikoen for å bli innblandet i en dødelig trafikk­ulykke etter hvert som alkoholkonsentrasjonen i blodet øker. Likevel synes det som om unge førere er mer utsatt enn eldre, også etter at en har tatt hensyn til at unge førere generelt sett er mer utsatt for ulykker enn eldre, uansett om de har drukket eller ikke. Det er fremmet flere teorier hvorfor det er slik at eldre synes å mestre rusen bedre i trafikken enn yngre førere, men fremdeles vet en lite sikkert om hva årsaken er. I fig. 4.7 har vi gjengitt resultatene fra en undersøkelse av Mayhew et. al., og vi ser at risikoen for at 16-19-åringene skal bli utsatt for en dødelig trafikkulykke ligger over risikokurven for de som er 20 år og eldre for alle promillenivåer. Denne økte risikoen for å bli innblandet i dødelige trafikkulykker blant de aller yngste gir grunn til ettertanke i forbindelse med de opplysninger om den utstrakte promillekjøring blant ungdom som er framkommet gjennom undersøkelser i Norge i det aller siste. 69

I en studie fra Norge har Glad sett på sammenhengen mellom risikoen for at en motorfører skal bli utsatt for en dødsulykke og blodalkoholkonsentrasjonen. Også denne risikoen øker eksponensielt, og økningen Glad anslo var enda sterkere enn økningen i risikoen for å bli utsatt for en trafikkulykke som vist i figur 4.5. 70 Glad fant at risikoen, når en setter risikoen for å bli utsatt for en dødsulykke til 1 blant bilførere med en promille mellom 0 – 0.5, ble 9-doblet for promiller mellom 0.5-0.99, 94 ganger høyere for promiller mellom 1.0-1.49, 647 ganger høyere for promiller mellom 1.5-1.99 og for de som hadde enda høyere promille var risikoen 2 076 ganger høyere. 71

Når det gjelder ulykker på sjøen og i arbeidslivet, er det ikke gjort like mange undersøkelser som over ulykker i trafikken. På bakgrunn av data fra først på 70-tallet fant imidlertid Skulberg 72 at omlag to tredjedeler av de druknede var alkoholpåvirket.

I tillegg til trafikkulykker og drukningsulykker, øker også risikoen for å bli involvert i andre typer av ulykker og skader etter at en har drukket alkohol. De vanligste skadene er knyttet til fallulykker og voldsutøvelse. Disse skadene, og særlig skader i forbindelse med utøvelse av vold, kan ofte være nærmere knyttet til rusatferden og russituasjonen enn hva tilfellet er med trafikkskader. Risikoen for å bli utsatt for skader eller ulykker i forbindelse med at en sovner ved bordet etter å ha drukket seg beruset i et middagsselskap, vil være betydelig mindre enn om en viser aggressiv og kranglete opptreden etter å ha drukket seg beruset på et offentlig arrangement.

En skal imidlertid være forsiktig med å si at alkoholen alltid vil være årsaken til denne typen skader og ulykker, selv om undersøkelser har påvist overrepresentasjon av alkoholpåvirkete både blant de som har vært utsatt for slike skader, og blant dem som har utøvd vold. 73 Årsaksforholdet kan ofte både være sammensatt og komplisert, og i slike tilfeller kan en ikke legge all skyld på tilstedeværelsen av alkohol. I en undersøkelse i forbindelse med Vinmonopolstreiken i 1978, fant en f.eks. at alkoholbelastningen blant voldskadde gikk ned, uten at det samtidig kunne påvises noen nedgang i antallet slike ulykker. 74 For noen typer ulykker er det imidlertid påvist en nedgang i tilfeller hvor alkoholtilførselen er blitt vanskeliggjort 75 eller en økning i tilfeller hvor den ble forbedret, 76 og andre studier har påvist samvariasjon mellom alkoholkonsumet i en befolkningsgruppe og fore­komsten av voldskriminalitet. 77 Men riktigere enn å se på alkoholen som en direkte årsak til slike ulykker, er det å se på alkoholen som en risikofaktor som forsterker sjansen for at voldsutøvelse vil forekomme. 78 Særlig synes risikoen å øke for relativt høye promiller, noe som gjør at alkoholrelatert vold vil være særlig framtredende i kulturer hvor drikkemønsteret er kjennetegnet ved hyppig og forholdsvis høy grad av beruselse.

Til rus kan det imidlertid også være knyttet positive konsekvenser. Når det gjelder positive konsekvenser av alkoholbruk, er det imidlertid vanskelig å skille ut de konsekvenser som er tillærte, og som er knyttet til de normer som gjelder i samfunnet for hvordan atferden kan og skal endres når alkohol er til stede, fra det som kan være fysiologisk betinget. En rekke forsøk har vist at for mange av disse positive forventningene er det nok at en person tror at alkohol er til stede, det er snakk om en såkalt placebo effekt hvor troen på tilstedeværelsen av alkohol utløser en forventet atferd. 79

De positive egenskapene alkohol forbindes med i vår kultur, er først og fremst knyttet til at mange synes det er lettere å komme i kontakt med andre mennesker, og da kanskje spesielt personer av det annet kjønn, etter at en har drukket alkohol. I tillegg hevdes det at bruk av alkohol gjør at en blir bedre i stand til å uttrykke sine egentlige tanker og følelser, og at alkoholbruk kan gjøre at en ser mer optimistisk på tilværelsen. Endelig skal det nevnes at mange kunstnere har lagt vekt på den rollen alkoholen har spilt for deres kunstneriske virksomhet. 80

På samme måte som drikkevanene til folk i landene rundt Middelhavet ofte holdes fram som eksempel til etterfølgelse, forbindes de positive følger av alkoholbruk med an idealized picture of friends sharing a glass or two of wine over dinner. 81 En undersøkelse fra de nordiske land synes imidlertid å vise at de positive følgene som forbindes med bruk av alkohol i disse landene, er nærmere knyttet til beruselse enn til størrelsen på det totale alkoholforbruket. 82Figurene 4.8 og 4.9 viser sammenhengen mellom nivået for en indeks over oppgitte positive konsekvenser blant kvinnelige og mannlige alkoholbrukere (menn og kvinner er slått sammen fordi innen hvert land er sammenhengen praktisk talt uavhengig av kjønn) og henholdsvis alkoholforbruk og beruselseshyppighet. Med positive konsekvenser regnes tilfeller hvor de intervjuede oppgir at alkoholen har hjulpet dem til enten å ordne opp i problemer i forhold til sine nærmeste, og/eller se mer optimistisk på tilværelsen, og/eller kunne gi bedre uttrykk for sine følelser enn vanlig, og/eller få bedre kontakt med en person av det motsatt kjønn, og/eller ordne opp i problemer i forbindelse med arbeidet, og/eller være mer morsom og slagferdig i samtaler, og/eller være mindre engstelig for å være sammen med andre og/eller lære et annet menneske bedre å kjenne enn før.

For forholdsvis lave forbruksnivåer vil antall positive opplevelser med bruk av alkohol øke med økende forbruk. Figur 4.8 viser en slik sammenheng for de nordiske landene. For høye forbruksnivåer er det imidlertid tvilsomt om en vil finne noen tilsvarende sammenheng mellom antallet positive opplevelser og drukket kvantum, for det er ikke slik at de positive virkningene fort­setter å øke og øke desto mer en drikker. Sammenhengen vist i figur 4.8 gjelder derfor bare for de – forholdsvis lave – konsumnivåer undersøkelsen omfatter. Det samme gjelder for sammenhengen mellom antall beruselser og mengden av positive opplevelser, slik som vist i figur 4.9. Figurene 4.8 og 4.9 viser at antallet positive opplevelser i de nordiske landene synes å være nærere knyttet til beruselse enn til konsumnivå. Mens omfanget av positive opplevelser varierer for samme konsumnivå, forsvinner mye av forskjellen mellom landene når vi i stedet for forbruk ser på beruselsesfrekvenser. Nettopp de positive opplevelsene i forbindelse med rus kan være årsaken til at befolkningen i de nordiske landene bruker alkohol på den måten de gjør.

Men rusen fører ikke bare med seg positive virkninger for alkoholbrukerens relasjoner til omverdenen. En rekke konsekvenser er av negativ art, slik som krangel og ufred i hjemmet, bruk av vold, oppløsning av ekteskap, oppsigelser fra arbeid og økonomiske vanskeligheter. Om en skulle bruke risikokurver for å framstille slike sammenhenger, burde de vise sammenhengen mellom alkoholforbruk og sannsynligheten for at en bestemt hendelse, f.eks. oppløsning av ekteskap, oppsigelse fra arbeid eller arrestasjon for vold eller mishandling, vil inntreffe. For en rekke slike uheldige sosiale sammenhenger vil årsaksforholdet være meget komplisert. Her kan en ikke snakke om noen dose-respons modell slik en kunne for medisinske langtidsvirkninger, for det er ofte umulig å skille mellom årsak og virkning.

Hauge og Irgens-Jensen så også på de negative forhold alkoholbrukerne i Norge, Sverige, Finland og Island forbandt med alkoholbruk. De fleste av de negative følgene var også knyttet til akutt rus, og ikke til langsiktige virkninger av bruk av alkohol. I undersøkelsen deler Hauge og Irgens-Jensen de problemene folk oppgir i forbindelse med bruk av alkohol inn i tre grupper, kontrollproblemer, bakrussymptomer og utagerende atferd. Gruppen kontrollproblemer omfatter de som har oppgitt at de i løpet av siste år minst én gang enten har drukket mer enn de hadde tenkt seg da de begynte å drikke, og/eller har vært engstelig for å bli avhengig av alkohol, og/eller har syntes det var vanskelig å slutte å drikke etter at de hadde begynt å drikke og/eller at de har syntes at de burde drikke sjeldnere enn de faktisk har gjort. Med bakrussymptomer forbandt en de som minst én gang i løpet av siste år dagen etter at de hadde drukket enten hadde følte seg nervøs eller anspent, og/eller hadde hatt hodepine, vært kvalm eller følt seg uvel på andre måter, og/eller ikke hadde orket å stå opp til vanlig tid om morgenen og/eller hadde følt seg så uvel at de ikke hadde orket å gå på arbeid eller gjøre det arbeid de ellers skulle ha gjort. Endelig omfattet gruppen utagerende atferd de som oppga at de i løpet av siste år i forbindelse med sitt alkoholbruk enten hadde angret noe de sa eller gjorde mens de var påvirket, og/eller hadde vært mer høyrøstet enn vanlig, og/eller hadde brukt mer penger enn de ellers ville ha gjort, og/eller hadde kommet i krangel med noen og/eller hadde kommet opp i håndgripeligheter eller slagsmål. Om vi tar gruppen kontrollproblemer som uttrykk for mer langsiktige virkninger, finner vi en klar sammenheng mellom totalforbruk og de kontrollproblemer folk har opplevd. Som for de positive konsekvenser nevnt foran, syntes imidlertid også kontrollproblemene mer å være knyttet til beruselsesfrekvens enn til gjennomsnittskonsum. Dette er vist i figurene 4.10 og 4.11. Det samme gjelder for de to andre grupper av negative konsekvenser Hauge og Irgens-Jensen så på, bakrussymptomer og utagerende atferd. Såvel positive som negative konsekvenser synes altså å være mer knyttet til russituasjonen enn til størrelsen på gjennomsnittsforbruket. Også for alkoholrus gjelder altså Thomas Kingos ord om at sorgen og gleden de vandrer til hope.

Endelig kan det også synes som om det spiller en rolle hvilken type alkoholdrikk en har beruset seg på; øl og vin kan gi opphav til annen atferd enn i de tilfeller hvor det også er nytt brennevin. I en undersøkelse av Takala et al. hvor en forsøkte å sammenlikne effekten av øl og brennevin, ble forskjellige grupper menn gitt henholdsvis øl og brennevin slik at det ga samme blod­alkoholnivå. 83 Såvel på gruppenivå som på individnivå fant de at emosjoner og aggresjoner økte under påvirkning av alkohol, og en fant at forandringene var betydelig mer markante blant de som hadde drukket brennevin enn blant de som hadde drukket øl.

4.3 Kontrollskapte problemer

Fordi omsetningen av alkoholdrikker i Norge er strengt regulert, vil en kunne oppnå fordeler ved å forsøke å unndra seg reguleringene og skaffe seg alkoholdrikker gjennom andre kanaler enn de legale. Den strenge reguleringen vil kunne gi grobunn for et marked utenfor det legale omsetningssystemet. Det kan hevdes at disse problemene ikke først og fremst hører hjemme i en drøfting av alkoholproblemet, fordi det primært dreier seg om kriminell virksomhet. Brudd på alkohollovgivningen er prinsipielt sett ikke noen annen type forbrytelse enn brudd på en hvilken som helst annen lov, men svært mange anser det ikke for å være noen særlig alvorlig lovovertredelse. 84 Like fullt henger disse problemene sammen med den alkoholpolitikken som føres, de er så å si et resultat av at vi ønsker å føre en streng kontroll med hvor mye alkohol det skal bli drukket her til lands. I en slik forstand kalles de noen ganger kontrollskapte problemer. Vi vil se nærmere på noen av de kontrollskapte problemene, i.e. smugling og hjemmebrenning, skjenking uten bevilling og overtredelse av salgs- og skjenkebetingelser, fordi de har så nær sammenheng med de alkoholpolitiske virkemidlene som benyttes. 85

Nå vil slike kontrollskapte problemer ikke bare henge sammen med de reguleringer som er iverksatt. Som vi senere vil komme tilbake til, er borgernes vilje til å etterleve regelverket vel så viktig. Men siden såvel smugling som hjemmebrenning ville opphøre dersom en fjernet alkoholavgiftene, bør en ta hensyn til dette faktum i utformingen av alkoholpolitikken. Likevel er det feil å framstille de høye avgiftene som årsaken til smugling og hjemmebrenning, årsaken kan like godt sies å være deler av befolkningens manglende vilje til å opptre lovlydig, interessen for å tjene penger eller politets lave prioritering av slike saker.

4.3.1 Hjemmebrenning og smugling

Hjemmebrenning og smugling er ikke tatt med i den oversikten over alkoholproblemene vi gir i tabell 4.2. Det skyldes at hjemmebrenning og smugling ikke er problemer som er forårsaket av alkoholbruk. Men det er også spesielle alkoholproblemer i forbindelse med eksistensen av hjemmebrent og smuglersprit. Det skyldes for det første at de som drikker hjemmebrent og smuglersprit ofte også er de største forbrukerne av alkohol. For det andre skyldes det at det ikke er noen kontroll med omsetningen av slike varer, og det gjør at berusede og mindreårige har lettere for å skaffe seg alkohol enn om de måtte handle på Vinmonopolet. Særlig salg av sprit til mindreårige utgjør et alvorlig problem.

4.3.2 Skjenking uten bevilling

Alkohol skjenkes også på steder som ikke innehar skjenkebevilling. For å bøte på dette problemet, eksisterer det en ordning med såkalt ambulerende skjenkebevilling. Det er en bevilling som kan gis til steder som godkjennes for en enkelt anledning for skjenking til deltakere i sluttet selskap. Typiske eksempler er brylluper, fødselsdager, jubileer og møter som enten holdes på serveringssteder som ikke har egen bevilling, eller i lokaler hvor det vanligvis ikke er tillatt å skjenke alkohol. Slike lokaler kan være idrettslags klubbhus, lokaler i borettslag, samfunnshus, selskapslokaler o.l.

Dette er et problem av samme type som hjemmebrenning og smugling, dvs. mer et kriminalpolitisk problem enn et alkoholpolitisk. Men kontrollen med at skjenkingen foregår i forsvarlige former vil være bedre på skjenkesteder med bevilling enn på steder uten bevilling. Skjenking til mindreårige, til berusede og skjenking ut over tillatt skjenketid vil derfor kunne forekomme oftere på slike steder enn på steder med bevilling. Som for hjemmebrenning og smugling må likevel årsaken til at det skjer skjenking uten bevilling søkes i folks manglende vilje til å respektere lover og regler, i interessen for å tjene penger og i politiets lave prioritering av denne typen kriminalitet. På samme måte som hjemmebrenning og smugling er skjenking uten bevilling først og fremst et kriminalpolitisk og ikke et alkoholpolitisk problem. Som sådant kan problemet bare bøtes på ved økt aktivitet fra den myndigheten som skal håndheve lov- og regelverket, eller ved økt respekt for dette lov- og regelverket.

4.3.3 Overtredelse av salgs- og skjenkebetingelsene

Et siste forhold det kan være grunn til å nevne i denne sammenheng, er overtredelser av salgs- og skjenkebevillinger. Eksempler på slike overtredelser er salg og skjenking til mindreårige og berusede, og salg ut over lovlig skjenketid.

I forbindelse med overtredelser av salgs- og skjenkebetingelsene vil vi også nevne langing av alkohol til mindreårige. Dette er et ganske vanlig fenomen her til lands, og særlig vanlig er det at foreldre og kamerater skaffer mindreårige alkohol.

4.4 Indikatorer på alkoholproblemet i samfunnet

Tabell 4.2 gir en oversikt over det vi foran har sagt utgjør alkoholproblemet i samfunnet, altså de skader og ulemper forskningen har vist bruk av alkohol kan føre til. Det er utviklingen i forholdene tabellen som kan si noe om den alkoholpolitikken vi fører er vellykket eller ikke. Om det f.eks. skulle være slik at alle de forhold vi her har nevnt viser en økning, er det grunn til å stille et spørsmålstegn ved effektiviteten av dagens norske alkoholpolitikk.

Som vi har vært inne på gjentatte ganger i det foregående, vil alkoholproblemene være nært knyttet til måten en person drikker på. Det er drikkevanene, og da særlig den mengden som drikkes som er årsaken til alkoholproblemene. 86 Drikkevanene kan vanligvis karakteriseres ved fem forhold: konsumert mengde, drikkemåte, drikkesituasjon, drikkesort og rusatferd. Med konsumert mengde mener vi forbruket over tid, mens drikkemåten sier noe om hvordan en fordeler dette forbruket på antall drikketilfeller. Drikkemåten er derfor definert gjennom variablene drikkehyppighet og rusfrekvens. Med drikkesituasjon vil vi mene hvor en drikker, altså om drikkingen skjer i eget eller andres hjem, ute på restaurant, i utlandet eller annet sted. Videre vil vi med drikkesituasjon forbinde hvem en drikker sammen med, og i hvilken anledning drikkingen skjer (selskap, ferie, høytid, m.m.). Drikkesort vil si hva en drikker, altså om en drikker øl, vin eller brennevin, og brennevin kan igjen deles inn i legalt brennevin, hjemmebrent og smuglebrennevin. Endelig vil en med rusatferd mene hvordan en oppfører seg under rus; om en blir ubehagelig, brautende, aggressiv og kanskje til og med voldelig, om en blir sentimental og selvmedlidende, om en nøyer seg med å sovne mer eller mindre rolig inn eller om rusen arter seg på andre måter

Tabell 4.2 viser hvordan de ulike alkoholproblemene er forbundet med de forhold som karakteriserer en persons drikkevaner. Tabellen gjelder imidlertid ikke enkeltpersoner, men samfunnet som helhet. På samme måte som vi har funnet samfunnsmessige mål på alkoholproblemet, må vi derfor også finne samfunnsmessige mål på drikkevanene, dvs. vi må finne felles uttrykk eller indikatorer som tar vare på de ulike aspekter ved drikkevanene i befolkningen. Dette vil vi komme tilbake til, inntil videre er det tilstrekkelig å slå fast at det går et årsaksforhold fra de forhold som beskriver drikkevanene til alkoholproblemene i et samfunn, og en virksom alkoholpolitikk må derfor være rettet inn mot hvor mye, hvordan, hvor, når og hva en drikker, og mot folks rusatferd.

Siden drikkevanene er årsaken til alkoholproblemene, vil det med nødvendighet være en tett forbindelse mellom utviklingen i drikkevanene og utviklingen i alkoholproblemet. Rett nok kan det finnes unntak, men de er neppe så mange at de avkrefter regelen: En positiv endring i drikkevanene i samfunnet vil bli fulgt opp av en positiv utvikling i alkoholproblemene i samfunnet. Dette kan for mange synes selvsagt, men det er like fullt grunn til å slå det fast: En reduksjon i samfunnets alkoholproblem krever også endringer i drikkevanene. Alkoholpolitikken må derfor primært rettes inn mot drikkevanene, og det er bare nødvendig å rette de alkoholpolitiske tiltakene direkte inn mot alkoholen i den grad det er nødvendig for å påvirke drikkevanene.

Den tette kausale forbindelsen mellom drikkevaner og alkoholproblem gjør at en ikke alltid trenger å ha kjennskap til utviklingen i alkoholproblemets mange ulike forhold for å kunne si noe om utviklingen i alkoholproblemet i samfunnet. I stedet kan en rette oppmerksomheten mot drikkevanene: lykkes en i å endre dem lykkes en også i å bekjempe alkoholproblemet.

Imidlertid kan det i noen tilfeller være nødvendig å se direkte på utviklingen i enkelte deler av alkoholproblemet. Det kan både skyldes at en ønsker å få direkte kjennskap til utviklingen i bestemte aspekter ved alkoholproblemet for bedre å tilpasse virkemiddelbruken, og at forbindelsen mellom drikkevaner og alkoholproblem ikke er like sterk for alle deler av problemet. Det kan også skyldes at en ikke har like god kunnskap om utviklingen i alle aspekter ved drikkevanene. Det en kjenner best til, er utviklingen i alkoholforbruket og i hvilke sorter som drikkes. Derimot har en ikke like god kunnskap om utviklingen i drikkemåte, drikkesituasjon og rusatferd. For de problemer som først og fremst er knyttet til de sistnevnte faktorene, vil det derfor kunne være nødvendig å se på utviklingen i problemene direkte.

Vi har sett at det er liten grunn til å betvile at den viktigste årsaken til at en person pådrar seg alkoholproblemer er den mengden alkohol han eller hun drikker – både over tid og per gang. Når det gjelder de langsiktige direkte virkningene av alkoholbruk, er det faktisk nesten utelukkende denne faktoren som spiller noen rolle. Sannsynligheten for å pådra seg alkoholproblemer vil øke desto mer en drikker, og sannsynligheten for at alkoholproblemet i samfunnet øker vil øke desto flere det er som drikker mye. Antallet storforbrukere vil derfor være en sentral indikator på størrelsen på samfunnets alkoholproblem, og den beste måten å bekjempe de problemene bruk av alkohol fører med seg, synes å være å forsøke å redusere antallet storforbrukere av alkohol. Men, som vi straks kommer tilbake til, vil ikke dette være tilstrekkelig, i tillegg må en rette de alkoholpolitiske virkemidlene inn mot måten folk drikker på, og når og hvor de drikker. Og, endelig, en vellykket alkoholpolitikk må også ta hensyn til rusatferd og hva folk drikker.

4.4.1 Totalkonsumet og antall storforbrukere

Hva er det som bestemmer om én person skal bli storforbruker av alkohol, og en annen ikke? Selvfølgelig finnes det ikke noe enkelt svar på det, en persons alkoholforbruk vil være bestemt av så mange ting, og viktigheten av dem vil variere fra person til person. Imidlertid har senere tids alkoholforskning påvist ett forhold som synes å være helt sentralt for størrelsen på de fleste personers alkoholforbruk, og det er hvor mye de en omgås med drikker. Kort sagt synes det å være slik at de som omgås personer som drikker mye, har en tendens til selv å drikke mer enn personer som omgås folk med et lavt forbruk av alkohol.

Bakgrunnen for at det er slik, forklares ved hjelp av sosial nettverksteori, og kan belegges med empiriske studier og forsøk som er gjort med hvordan folks alkoholforbruk blir påvirket av drikkemønsteret til de en er sammen med. I flere empiriske studier har en funnet en klar og positiv korrelasjon mellom en persons drikkevaner og drikkevanene til foreldre og venner, 87 og en har også funnet at naturlige vennegrupper har et mer likt drikkemønster enn hva som gjelder for tilfeldig sammensatte grupper. 88 Det synes som om folk som omgås mye påvirker hverandres drikkevaner. 89

Også forsøk som er gjort for å studere drikkevanene i smågrupper, bekrefter at interaksjon virker i retning av å skape likhet innenfor gruppen både hva gjelder mengde drukket og hvilke sorter en velger å drikke. 90 Videre har forsøk hvor en modell med et bestemt drikkemønster har satt seg ved siden av tilfeldige, enslige barkunder, vist at de tilfeldige barkundenes eget alkoholforbruk har blitt sterkt påvirket av modellens, både når modellen drakk lite og når han drakk mye. I et forsøk drakk de modeller som drakk mye 5 drinker i timen, mens de modeller som drakk lite drakk 1 drink i timen. 91 Det viste seg da at de barkundene som ble utsatt for de modellene som drakk mye, selv hadde et konsum på i gjennomsnitt 5.6 drinker pr. time, mens de kundene som satt ved siden av lavkonsummodellene, selv hadde et forbruk på 1.6 drinker pr. time. (Enslige kunder som ikke ble utsatt for noen slags modeller hadde et gjennomsnittskonsum på 2.8 drinker i timen.) Tilsvarende resultater er funnet i liknende undersøkelser, 92 noe som viser at begrepet drikkepress har et reelt innhold, uten at det overhodet trenger å være snakk om aktiv oppfordring om å drikke.

Ved hjelp av sosial nettverksteori kan en vise at dersom det totale forbruket av alkohol i et samfunn øker, så vil også alle samfunnsmedlemmenes forbruk være utsatt for en tendens til å øke, fordi hele det miljøet en ferdes i har blitt fuktigere. Forbruksøkningen sprer seg som ringer i vannet, slik at en endring i det totale alkoholforbruket vil få konsekvenser for alle alkoholbrukerne, både små, middels og store forbrukere av alkohol vil kunne bli påvirket. Derimot vil konsumets fordeling – når vi ser bort fra nivået – forbli uendret, det eneste som vil skje er at alkoholforbruket til de som drikker forskyver seg oppover eller nedover. Øker det totale forbruket av alkohol i et samfunn, blir det flere enn før som drikker over en viss mengde alkohol, og omvendt, minsker alkoholforbruket i samfunnet, blir det færre som drikker over den samme mengden. Et fuktig samfunn, i betydningen et samfunn med et høyt gjennomsnittskonsum, vil ha mange storforbrukere av alkohol, mens et tørrere samfunn har atskillig færre.

Det er påvisningen av en slik statistisk sammenheng mellom antallet storkonsumenter i samfunnet og størrelsen på gjennomsnittsforbruket av alkohol i samfunnet som er innholdet i den såkalte totalkonsumteorien. I sin enkleste form sier den ikke annet enn at alkoholforbruket i et samfunn har en tendens til å fordele seg på en slik måte at noen få drikker forholdsvis mye, mens de aller fleste drikker relativt små kvanta. Denne fordelingen synes å være nokså upåvirket av det totale forbruket av alkohol i samfunnet, og også nokså upåvirket av drikkevanene, så lenge vi betrakter vestlige industrialiserte samfunn. Uavhengig av variasjoner i totalforbruket og av variasjoner i drikkevanene, vil et forholdsvis lite mindretall i samfunnet drikke en stor del av alkoholen. Som en tommelfingerregel sier en gjerne at den tiendedelen av en befolkning som drikker mest, drikker omlag halvparten av all den alkoholen som drikkes eller, noe som bare er en annen måte å uttrykke skjevheten i fordelingen på, en sier at 15 prosent av alkoholbrukerne vil ha et alkoholforbruk høyere enn 2 ganger gjennomsnittsforbruket i samfunnet. For Norges vedkommende betyr det, om vi regner at gjennomsnittsforbruket i samfunnet er omlag 7 liter ren alkohol inklusiv mørketallene, at omlag 400 000 mennesker drikker mer enn ei flaske brennevin/3.5 flasker bordvin/17 1/2 flasker pils i uka.

Selv om teorien om alkoholforbrukets ujevne fordeling allerede var blitt lansert av franskmannen Sully Ledermann på midten av 1950-tallet, 93 var det først på begynnelsen av 1970-tallet at den slo igjennom for fullt. Det skyldtes at Ledermanns teori da ble testet på flere sett data fra ulike samfunn, og at hans forholdsvis enkle teori ble raffinert slik at en både fikk en bedre forståelse for hvilke forhold som lå til grunn for sammenhengen mellom totalforbruk og antallet storforbrukere, og at en kom fram til en fordeling som synes å passe nokså bra for de fleste samfunn. Figur 4.12 viser fordelingen av alkoholkonsumet i Frankrike og Norge, og som vi ser er forbruket meget skjevt fordelt i begge de to landene. Skog kommenterer de to fordelingene slik: Den viktigste ulikheten knytter seg til det faktum at befolkningen i ulike land konsumerer ulike mengder. Franskmenn drikker eksempelvis tre ganger så mye som nordmenn. Bortsett fra denne ulikheten er det grunnleggende mønsteret omtrent det samme i de to landene. I Frankrike er befolkningen bare forskjøvet et stykke oppover forbruksskalaen. 94

Årsaken til at alkoholforbruket fordeler seg svært ujevnt blant medlemmene i en befolkning, tillegger en gjerne faktorer som ikke er noe særsyn for alkohol. Det er en rekke forhold som fordeler seg på tilnærmet samme måte innen en befolkning; inntekt, formue, bilbruk, kino- og teaterbesøk m.m.m. vil alle vise en meget skjev fordeling. Den skjeve fordelingen av alkoholforbruket i et land skyldes altså ikke egenskaper ved alkoholen, f.eks. dens avhengighetsskapende egenskaper, men må søkes i mer prosaiske ting som økonomi, tilgjengelighet, sosialt miljø og lignende forhold. Disse forhold virker inn på samme måte i de fleste vestlige industriland, og derfor vil vi også finne at alkoholforbruket viser en skjev fordeling i alle disse landene.

Totalkonsummodellen er som nevnt et uttrykk for en statistisk sammenheng, og sier ikke at det går et årsaksforhold fra det totale forbruket av alkohol i et samfunn til antallet personer som pådrar seg skrumplever, eller at det totale forbruket av alkohol i et samfunn er bestemmende for omfanget av en stor del av voldskriminaliteten i samfunnet. Det vil alltid være den enkeltes eget alkoholforbruk som bestemmer om han skal få skrumplever eller ikke, på samme måte som det er den enkeltes egen beruselse som kan være årsaken til aggressiv atferd. Men at det er slik, forhindrer ikke en statistisk sammenheng mellom den mengden alkohol det konsumeres i et samfunn og antallet storforbrukere av alkohol i det samme samfunnet. For det er her snakk om sammenhenger på to nivåer: På samfunnsnivå vil det totale forbruket av alkohol ha en tendens til å fordele seg på en fast måte mellom de som drikker, vi har en statistisk sammenheng mellom gjennomsnittsforbruket av alkohol i samfunnet og antallet som drikker over en viss grense. Men totalforbruket i samfunnet er ikke årsaken til at et individ pådrar seg alkoholskader, på individnivå vil årsaken til alkoholskadene være eget forbruk, ikke andres. Nå vil det imidlertid være slik, som vi har sett, at ens eget forbruk vil bli påvirket av hvor mye det drikkes i omgivelsene. Slik sett vil det være en årsaksforbindelse mellom det totale forbruket i samfunnet og ens eget forbruk av alkohol, og derfor vil totalkonsumet i samfunnet både være en god indikator på omfanget av storkonsumenter i samfunnet, og på hvor fuktig miljøet rundt alkoholkonsumentene er. På samfunnsnivå vil det totale gjennomsnittsforbruket være den indikatoren som kan erstatte personlig forbruk på individnivå, og dermed også være en god indikator på mange ulike slags alkoholproblem.

4.4.2 Prevensjonsparadokset og behovet for andre indikatorer på alkoholproblemet

Som nevnt sier ikke en persons totale forbruk av alkohol alt om risikoen for å kunne pådra seg problemer som følge av alkoholforbruk. Og slik er det også på samfunns­nivå, det totale forbruket av alkohol i samfunnet vil ikke kunne være noe fullstendig uttrykk for alkoholproblemet i samfunnet. I tillegg til å kjenne mengden som drikkes, kreves det kunnskap om andre forhold ved alkoholbruken i samfunnet. Disse forhold er knyttet til hvor vanlig det er å bruke alkohol i samfunnet, hvor vanlig det er at folk drikker seg beruset, når og hvor det er vanlig å bruke alkohol, hvem som bruker alkohol, hva som drikkes og hvordan det er vanlig å oppføre seg når en har drukket. Faktisk er det slik at de problemer som er knyttet til disse forholdene ved alkoholbruken, totalt sett utgjør et større problem enn de som følger direkte av størrelsen på forbruket.

Særlig i Norge, hvor det totale alkoholforbruket i europeisk sammenheng er meget lavt, er de direkte følgene av et langvarig og høyt alkoholforbruk forholdsvis beskjedne, mens følgene av akutt rus er forholdsvis store. Det skyldes at det er så mange flere som drikker seg beruset enn det er storkonsumenter, om vi med storkonsumenter f.eks. regner de som drikker mer enn 80 gram alkohol pr. dag. Et slikt forbruk svarer til omlag 25 cl brennevin/1 liter bordvin/6 1/2 flasker pils per dag, og må sies å ligge godt over det en regner som et uskadelig forbruk. Om vi regner at gjennomsnittsforbruket i Norge er 7 liter ren alkohol pr. voksen innbygger i året, og at det er 3 millioner alkoholbrukere i landet, vil det bare være omlag 50 000 mennesker som drikker så mye. 95 Og om vi regner at alle de som drikker mindre i gjennomsnitt drikker seg beruset rundt 3.5 ganger i året, slik undersøkelser har vist den norske gjennomsnittskonsumenten gjør, 96 vil de som drikker mindre enn 10 cl ren alkohol pr. dag stå for omlag 10 millioner beruselsestilfeller. Om storkonsumentene skulle stå for det samme antallet beruselsestilfeller, ville det bety at de måtte drikke seg beruset mer enn annenhver dag. Og selv om storkonsumentene beruser seg atskillig hyppigere enn de mer moderate brukerne, kan det likevel virke nokså usannsynlig at de i gjennomsnitt drikker seg beruset annenhver dag. Det er derfor grunn til å hevde at fordi de moderate alkoholbrukerne totalt sett står for så mange flere beruselsestilfeller enn det storkonsumentene gjør, vil alkoholproblemene forbundet med akutt rus i hovedsak være forårsaket av moderate alkoholbrukere.

At det virkelig forholder seg slik, er påvist i flere studier. 97 Selv om relativt sett mange flere av storkonsumentene opplever problemer i forbindelse med sin alkoholbruk enn det de mer moderate konsumentene gjør, er det likevel totalt sett flere moderate brukere som vil få problemer, og årsaken til det er at det er så mange flere moderate brukere enn hva det er storbrukere. Slik vil det være i alle vestlige samfunn, så lenge alkoholforbruket er fordelt i følge totalkonsummodellen, dvs. så lenge bare omlag 15 prosent av befolkningen drikker mer enn det dobbelte av gjennomsnittsforbruket i samfunnet. Det er dette faktum som er årsak til det såkalte prevensjonsparadokset innen alkoholpolitikken. Prevensjonsparadokset sier at en vellykket alkoholpolitikk ikke bør være rettet mot storbrukerne, men mot bruken av alkohol. En forholdsvis liten reduksjon i det totale forbruket av alkohol i samfunnet, vil nemlig føre til en større nedgang i alkoholproblemene enn det en forholdsvis betydelig nedgang i storkonsumentenes forbruk vil føre til. Prevensjonsparadokset viser med all ønskelig tydelighet forskjellen mellom å se alkoholproblemene i en samfunnsmessig sammenheng, dvs. som et folkehelseproblem, og å betrakte alkoholproblemene som individuelle problemer.

Prevensjonsparadokset eller forebyggingsparadokset finner en også på mange andre områder hvor en eller flere risikofaktorer har betydning for forekomsten av en sykdom. Et typisk eksempel kan være sammenhengen mellom høyt kolestrol og forekomsten av hjerteinfarkt. En mann med et kolestrolnivå på 8 mmol/l har tre ganger så høy risiko for å dø av hjerteinfarkt som en mann med 4 mmol/l. 98 Men fordi det er så mange flere med 4 mmol/l kolestrol enn med 8 mmol/l, dør det likevel flere av hjerteinfarkt med et moderat kolestrolnivå enn med et høyt. En fornuftig forebyggingsstrategi går derfor ut på å oppfordre hele befolkningen til å legge om kostholdet slik at kolestrolnivået reduseres, en lar ikke bare oppfordringen gå til de som er i den høyeste risikogruppen. På samme måte er det med alkoholen og alkoholbrukerne. For selv om det er slik at stordrikkerne er mest utsatt for alkoholproblemer, og følgelig er de som har mest å tjene på å senke sitt alkoholforbruk, gjelder dette bare på individuelt nivå. På samfunnsnivå blir summen av de moderate brukernes problemer større enn summen av storforbrukernes, og samfunnet har derfor mest å vinne på å rette virkemidlene inn mot alkoholbruk som sådan. Fordi en skal legge etiske retningslinjer til grunn for alkoholpolitikken og ikke bare vurdere hva som er mest hensiktsmessig i et folkehelseperspektiv, er det imidlertid også nødvendig å føre en alkoholpolitikk som inneholder særlige tilbud om hjelp til de som er mest utsatt for alkoholproblemer.

Prevensjonsparadokset viser at i samfunn som det norske, hvor problemene knyttet til akutt rus i samfunns­messig sammenheng er mye større enn problemene knyttet til langvarig høyt forbruk, er det viktig å ha gode indikatorer for denne delen av alkoholproblemet. Når det gjelder opplysninger om hvor vanlig det er å bruke alkohol, og hvor vanlig det er å drikke seg beruset, vil vi basere oss på intervjuundersøkelser som er foretatt ved Statens institutt for alkohol- og narkotikaforskning (SIFA) over utvalg som er representative for landet som helhet. Helt siden 1962 har instituttet foretatt slike undersøkelser som viser hvor mange og hvem som bruker alkohol her til lands, hvor hyppig de bruker alkohol, hvor mye de i gjennomsnitt drikker hver gang og hvor ofte de drikker seg beruset. Og selv om det er heftet mange svakheter og usikkerheter til slike undersøkelser, antas det gjerne at de vil gi et godt bilde av utviklingen over tid i de forhold de forsøker å belyse. Siden vi nettopp er interessert i å se på utviklingen i alkoholproblemene i samfunnet, vil derfor undersøkelsene kunne gi oss verdifull informasjon. SIFA har også stilt spørsmål om hva, hvor og når en drikker, og informasjon om disse forholdene kan en også skaffe seg fra bryggerienes og Vinmonopolets salgsstatistikk. Når det gjelder forbruket av hjemmeproduserte varer og smuglervarer, må vi imidlertid utelukkende basere oss på intervjuundersøkelser. Endelig vil vi når det gjelder problemer i forbindelse med rusatferd, i tillegg til oppgaver over beruselsesfrekvenser, også måtte se på utviklingen i en del skader og ulykker det er vanlig å forbinde med slik atferd. Imidlertid vil utviklingen i det gjennomsnittlige alkoholforbruket også kunne være en brukbar indikator på slike skader. 99

4.5 Utviklingen i alkoholproblemet i Norge fra 1973 til i dag

4.5.1 Alkoholforbruket og skader av langvarig forbruk

På bakgrunn av de indikatorer vi har kommet fram til i avsnitt 4.4, er det nå mulig å beskrive utviklingen i alkoholproblemet i Norge. Den viktigste indikatoren på alkoholproblemene er som nevnt det gjennomsnittlige forbruket av alkohol i samfunnet. Nå eksisterer det ikke bare ett mål på nordmenns forbruk av alkohol; forbrukets omfang vil variere både avhengig av hvilke kilder en benytter for å anslå forbruket, og avhengig av hva en vil si forbruket skal omfatte. Siden vi er opptatt av å se på sammenhengen mellom alkoholforbruk og alkoholproblemet i samfunnet, burde ideelt sett all alkohol som nordmenn fortærer, uansett hva slags drikk det er eller hvor de har fått den fra, være med i en slik oversikt.

I prinsippet er det to måter å skaffe seg opplysninger om nordmenns forbruk på. Enten kan en basere anslagene på omsetningsoppgaver, eller en kan forsøke å anslå forbruket direkte ved å spørre folk hvor mye de drikker. Det mest brukte anslaget på gjennomsnittsforbruket i Norge er basert på oppgaver over omsatt kvantum fra Vinmonopolet og bryggeriene. Dette er med sikkerhet et altfor lavt anslag, fordi nordmenn skaffer seg alkohol fra mange andre kilder enn bare disse to. Til oppgavene fra Vinmonopolet og bryggeriene, det en kaller det registrerte forbruket av alkohol, må det derfor legges til anslag over forbruket som stammer fra andre kilder dersom en skal kunne komme fram til et korrekt anslag på nivået til en norsk borgers gjennomsnittlige alkoholforbruk. Dette har vi gjort i tabell 4.3, hvor vi har anslått all alkohol nordmenn drikker iNorge, bortsett fra den de drikker i form av såkalt teknisk sprit. Siden det ikke har vært gjort undersøkelser for å anslå det totale forbruket i alle år, har vi bare oppgitt det registrerte forbruket i årene mellom undersøkelsene. Tallene omfatter heller ikke den alkoholen nordmenn drikker på reiser til og fra utlandet eller den de drikker mens de er utenlands. Årsaken til at vi ikke har tatt med anslag for disse kildene, er at de bare meget sjeldent er beregnet, faktisk er nordmenns forbruk til, fra og i utlandet bare beregnet for året 1989. 100 Tallene er heller ikke korrigert for det utenlandske turister drikker i Norge, men dette antas gjerne å være av forholdsvis lite omfang.

I følge tabell 4.3 har det registrerte alkoholforbruket gått ned med 10 prosent eller 0.54 liter ren alkohol pr. voksen innbygger fra 1973 til 1994. Hele nedgangen skyldes en nedgang i salget av brennevin på Vinmonopolet, brennevinssalget har sunket med 1.18 liter ren alkohol pr. innbygger fra 1973 til i dag. Det betyr at gjennomsnittsnordmannen i 1994 kjøpte omlag 3.5 flasker brennevin på Vinmonopolet, mens han i 1973 kjøpte nesten 8 flasker. En slik utvikling vekk fra brennevin finner en i de aller fleste europeiske land i den perioden vi her ser på. Men i Norge er trenden bort fra brennevin sammensatt av to tendenser: For det første uttrykker den en allmenn bevegelse blant folk bort fra brennevin og over mot øl og vin, for det andre uttrykker den en bevegelse bort fra det norske, forholdsvis dyre brennevinet og over mot brennevin fra alternative og rimeligere kilder. Begge disse tendensene vil føre til at salget ved Vinmonopolet går ned, men bare den første vil nødvendigvis også føre til at brennevinsforbruket totalt sett går ned. For å få et riktig inntrykk over utviklingen i det totale forbruket av alkohol i Norge, må vi derfor både ta hensyn til det registrerte og det uregistrerte forbruket. Tallene over det uregistrerte forbruket representerer anslag på grunnlag av intervjudata. Tar vi også hensyn til disse anslagene, synes det som om forbruket av alkohol i Norge er litt lavere i dag enn det var for 20 år siden, og at dagens forbruk er klart lavere enn det det var i 1979.

Mens brennevinssalget har gått kraftig tilbake, har ølsalget økt noe fra 1973 til 1994; gjennomsnittsnordmannen kjøpte i 1994 en ølmengde svarende til 11 halvflasker pilsnerøl mer i året enn det han gjorde for 20 år siden. Det som viser den kraftigste økningen er imidlertid vinsalget, salget var i 1994 hele 87 prosent over salget i 1973. Det svarer til en økning i forbruket pr. voksen innbygger på 0.46 liter ren alkohol, eller omlag 6 hele flasker svakvin i året.

Ser vi nærmere på tallene for det uregistrerte forbruket av alkohol, så viser det en noe annen utvikling enn utviklingen i salget av øl, vin og brennevin. Mens det uregistrerte forbruket av øl, som er nokså ubetydelig, har vært forholdsvis stabilt, er både det uregistrerte forbruket av vin og brennevin høyere i 1994 enn hva det var i 1973. Når det gjelder vin er ikke det så uventet, all den tid også det registrerte forbruket har økt. Men for brennevin forholder det seg annerledes, her har det uregistrerte forbruket gått motsatt vei av Vinmonopolets salg. Det synes likevel ikke som om økningen i det uregistrerte forbruket av brennevin oppveier nedgangen i det registrerte salget, i følge tallene i tabell 4.3 sank brennevinsforbruket totalt sett fra 2.77 liter ren alkohol pr. voksen innbygger i 1973 til 1.95 liter i 1994.

Figur 4.13 viser sammensetningen av det uregistrerte forbruket. Det uregistrerte forbruket består både av illegalt og legalt anskaffet alkohol. Det legale uregistrerte forbruket utgjøres av turistimport og hjemmeprodusert øl og vin, mens det illegale består av hjemmebrent og smuglersprit. Figuren viser at den legale delen av det uregistrerte forbruket hele tiden har vært den største, og i 1994 utgjorde den legale delen av det uregistrerte forbruket 61 prosent av alt uregistrert forbruk. Størstedelen av det legale forbruket består av hjemmelaget vin og turistimportert brennevin.

Sammenlikner vi utviklingen i alkoholforbruket på grunnlag av tall over omsetning og anslag for det uregistrerte forbruket med resultatene som kommer fram på grunnlag av de intervjuundersøkelsene SIFA har gjort med representative utvalg av landets befolkning i årene 1973, 1979, 1985, 1991 og 1994, og som er gjengitt helt til høyre i tabell 4.3, får vi ikke bekreftet at alkoholforbruket var lavere i 1994 enn hva det var omlag 20 år tidligere. Tvert imot viser disse undersøkelsene at alkoholforbruket har økt noe, fra 2.59 liter ren alkohol pr. innbygger over 15 år i 1973 til 2.72 liter i 1994. Imidlertid er disse tallene svært usikre, og det kan være vanskelig å feste lit til dem fordi folk helt åpenbart har undervurdert sitt alkoholforbruk ganske betydelig. I 1973 oppga folk bare å ha drukket 50 prosent av det som vitterlig ble solgt av øl, vin og brennevin her til lands. I 1979 var dette tallet økt til 54 prosent, i 1985 var det 53 prosent, i 1991 56 prosent og i 1994 var det økt til 58 prosent. Denne økningen kan skyldes at folk har et mer liberalt eller uproblematisk forhold til sitt alkoholforbruk i dag enn for 20 år siden, slik at de snakker noe sannere enn hva de gjorde 20 år før. Men økningen kan også skyldes at det uregistrerte forbrukets andel av alkoholforbruket stadig har blitt større og større, slik tallen i tabell 4.3 tyder på. Anslagene fra intervjuundersøkelsene trenger derfor ikke si noe om utviklingen i alkoholforbruket, men mer om endringene i folks holdning til bruk av alkohol, eller om endringene i det uregistrerte forbruket. Imidlertid er det viktig å merke seg at intervjuundersøkelsene synes å fange opp økningen i konsumet fram til omkring 1980, og nedgangen gjennom 1980-årene og helt fram til i dag.

Dersom vi ønsker å vite mer om alkoholforbruket enn bare dets størrelse og sammensetning på ulike alkoholdrikker, er vi nødt til å basere oss på data som er framkommet gjennom intervjuundersøkelser. Verken kjønn, alder eller forbruksnivå er av særlig interesse for selgeren, selv om alle disse faktorer er av stor interesse fra et alkoholpolitisk synspunkt. Når det gjelder fordelingen av alkoholforbruket på ulike forbrukertyper, vil vi derfor benytte oss av de data som er innhentet av SIFA gjennom de intervjuundersøkelser instituttet har foretatt i den perioden vi har interesse av. Disse data er beheftet med en rekke svakheter, og vi vet at folk i intervjuundersøkelser oppgir å ha drukket mye mindre enn de faktisk har drukket. Imidlertid ville dette først og fremst få konsekvenser for de anslag som gjøres over de ulike aktivitetenes nivåer. For utviklingen over tid, som er det mest interessante i vår sammenheng, er det grunn til å feste større lit til det bildet intervjuundersøkelsene gir.

Figur 4.14 viser utviklingen i alkoholbruken fordelt på menn og kvinner. Vi ser at andelen menn som bruker alkohol har holdt seg praktisk talt uendret i de 20 årene vi ser på. Andelen kvinnelig brukere er imidlertid økt noe, og dette gjør at andelen av befolkningen som bruker alkohol har økt fra 85 til 87 prosent. Videre ser vi at forbrukstallene viser det samme som tabell 4.3: alkoholforbruket synes å være bare ubetydelig høyere i dag enn det det var i 1973. Figuren viser også at kvinnene har økt sitt alkoholforbruk både absolutt sett og i forhold til mennenes siden 1973. Hele denne økningen skjedde imidlertid fram til 1985, etter den tid har også kvinnenes alkoholforbruk vist en nedgang. Fremdeles drikker kvinnene relativt lite, i dag drikker de omlag 30 prosent av all den alkoholen som drikkes, mens de drakk 23 prosent av all alkoholen for 20 år siden.

I forhold til det mennene drikker, utgjorde kvinnenes forbruk i 1994 41 prosent av mennenes. Kvinnenes drikker nesten like mye vin som mennene, i 1994 drakk kvinnene 91 prosent av mennenes vinforbruk. For øl og brennevin var tallene henholdsvis 33 og 29 prosent.

I figurene 4.15 og 4.16 har vi fordelt alkoholbrukerne på aldersgrupper. Bortsett fra de på 20 år og under, ser vi av figur 4.15 at brukerandelen har holdt seg nokså uendret i de 20 årene vi ser på. Det er imidlertid blitt vanligere å drikke blant de yngste. Når det gjelder årskonsumet, som vist i figur 4.16, er bildet litt mer sammensatt. For det første ser det ut som om de aller yngste, dvs. de som er under aldersgrensen for å selv å kunne kjøpe alkoholdrikker, drikker mindre i dag enn hva de gjorde på 1970-tallet. Den samme utviklingen har en også sett i Sverige. 101 For 18-20 åringene er utviklingen mer usikker, her svinger anslagene for årskonsumet veldig fra undersøkelse til undersøkelse. 102 For personer over 20 år synes konsumet å være på et nivå som er omlag det samme eller litt lavere enn det var på midten av 1980-tallet.

Av figur 4.16 kan en også se hvordan alkoholforbruket synes å endre seg med alder. For de aller fleste er alkoholforbruket på sitt høyeste når en er omkring 20 år, for så å synke desto eldre en blir.

I tillegg til de opplysningene som figurene 4.15 og 4.16 gir om ungdommens alkoholforbruk, har det også blitt gjennomført en rekke egne undersøkelser for å få bedre kunnskap om hvor mye og hvordan ungdommen drikker. 103 Tabell 4.4 og figur 4.17 viser noen av resultatene fra disse undersøkelsene om ungdommens alkoholbruk.

Tabell 4.4 bekrefter inntrykket fra figur 4.16. Totalt sett er ungdomsgruppens alkoholforbruk på samme nivå som det var på i begynnelsen av 1970-årene, og forbruket er lavere enn det var på midten av 1980-årene. Slik sett viser altså ungdommens forbruk den samme utviklingen som det vi finner for øvrige alkoholbrukere, og støtter opp om den tidligere nevnte uttalelsen om at forandringene i de unges drikkevaner viser store likheter med de forandringer en finner i den voksne befolkningens. Når det gjelder de enkelte aldersgrupper, vanskeliggjøres en sammenlikning av at aldersinndelingen ble forandret fra og med undersøkelsen i 1986. I de senere årene synes det imidlertid som om forbruket blant de aller yngste har gått noe ned, og forbruket er i dag klart lavere enn det en fant i 1986. Vi finner heller ikke at de eldste ungdommenes forbruk synes å være høyere i de seneste årene enn det var på midten av 1980-tallet, slik figur 4.16 kunne gi inntrykk av.

Figur 4.17 viser jentenes andel av hvor mye som drikkes. Figuren viser at utviklingen blant de yngste likner den vi finner hos deres eldre medsøstre: jentenes andel av alkoholforbruket er i dag høyere enn det var på begynnelsen av 1970-tallet. Men fremdeles drikker bare jentene 37 prosent av all alkoholen som drikkes av de som er i aldersgruppen 15-19 år.

I tillegg til tall for landet som helhet, har SIFA helt siden 1968 foretatt undersøkelser omkring Oslo-ungdommens bruk av stoffer, alkohol og tobakk. Figur 4.18 viser utviklingen i Oslo-ungdommens årlige forbruk. I det store og hele støtter oppgavene om Oslo-ungdommen opp om de konklusjoner vi trakk ut fra tallene på landsbasis når det gjelder utvikling over tid. Men Oslo-ungdommen drikker mer alkohol enn sine jevnaldrende. Også her likner ungdommen på de eldre, den voksne befolkningen i Oslo drikker betydelig mer enn landsgjennomsnittet.

Om vi skal forsøke å trekke en konklusjon om utviklingen i omfanget av det norske folks bruk av alkohol i perioden 1973-1994, kan det synes som om den mest rimelige konklusjonen er at forbruket av alkohol i dag er omlag på samme nivå som for 20 år siden. Imidlertid synes forbruket å være noe lavere enn det var i 1980-årene, som var en periode med et relativt sett høyt forbruk av alkohol her til lands. Spesielt synes forbruket av brennevin å ha gått ned, og i 1994 sto forbruket av brennevin for bare 32 prosent av det totale alkoholforbruket, mot 45 prosent 21 år tidligere. Nedgangen i brennevinsforbruket gjenspeiles i noen grad som en nedgang i det totale forbruket av alkohol, men forbruk av brennevin har også blitt erstattet med mer bruk av vin og av noe mer bruk av øl.

Når det gjelder ulike brukergrupper, er det én gruppe som har økt sitt forbruk av alkohol mer enn gjennomsnittet, og det er kvinnene. Kvinner drikker nå i gjennomsnitt omtrent en tredel av det menn gjør, mot omlag en fjerdedel for 20 år siden. Ungdommens forbruk synes imidlertid å ha stabilisert seg, og utviklingen i ungdommens alkoholforbruk synes å være nokså lik utviklingen i de voksnes forbruk. Det kan tyde på at ungdommens forbruk blir påvirket av de samme alkoholpolitiske virkemidler som de som virker inn på de voksnes alkoholkonsum.

Som nevnt er gjennomsnittsforbruket av alkohol i et samfunn en god indikator på antallet storforbrukere av alkohol i samfunnet. Videre er det en rekke alkoholskader som bare storforbrukere av alkohol vil kunne pådra seg, ganske enkelt av den grunn at skadenes årsak er et langvarig og høyt forbruk av alkohol. Ut fra det vi har sagt i forbindelse med utviklingen i det norske alkoholkonsumet i de siste 20 årene, skulle det ikke være noen grunn til å anta særlige endringer i denne delen av alkoholskadene. Muligens skjedde det en økning på 1980-tallet, og i så fall vil det gi seg uttrykk i en økning i de skader som er vist i tabell 4.5. 104 Foruten den totale fore­komsten av kreft i munnhule, tunge, svelg, strupe, spiserør og lever, viser tabellen antall døde pr. år hvor dødsårsaken er satt til alkoholpsykose, alkoholavhengighet, alkoholisk kardiomyopati og leverkirrhose.

Som vi ser av tabellen samsvarer oppgavene over denne typen skader med tallene for konsumets utvikling: Vi ser en tendens til økning fram til slutten av 1980-årene, og en nedgang eller utflating på 1990-tallet. Imidlertid vil en slik betraktning på bakgrunn av forholdsvis korte dataserier være altfor overflatisk til at vi kan slå fast noen samvariasjon mellom alkoholkonsum og denne typen skadevirkninger. Det er heller ikke alltid slik at en tilsynelatende sammenheng er reell, eller at en tilsynelatende ulikhet er det. 105 Men en slik sammenheng er det heller ikke vår oppgave å påvise, denne påvisningen har allerede skjedd gjennom de studier vi har referert til i det foregående. For oss er det tilstrekkelig å se at det gjennomsnittlige alkoholkonsumet i Norge synes å være en god indikator på omfanget av skadevirkninger i samfunnet som har sin årsak i et langvarig høyt forbruk av alkohol.

4.5.2 Drikkevanene og skader ved akutt rus

Vi har gjentatte ganger sagt at alkoholproblemene i samfunnet både er knyttet til det totale forbruket av alkohol, og til måten befolkningen får i seg denne mengden på. Drikkemåten kan som nevnt beskrives ved hvor ofte en drikker, hvor mye en vanligvis drikker, når en drikker og hvor ofte en drikker seg beruset. Alle disse forhold er det spurt om i SIFAs intervjuundersøkelser, og tabell 4.6 gjengir noen av resultatene fra disse undersøkelsene.

Tabell 4.6 er et forholdsvis spinkelt grunnlag å kommentere endringer i drikkevanene på. Imidlertid finner vi igjen trenden fra utviklingen i det totale forbruket også her. Vi ser at fram til midten av 1980-årene økte både gjennomsnittsforbruket pr. drikketilfelle, andelen som hadde drukket mer enn 6 halvflasker øl eller tilsvarende på en gang og antallet ganger alkoholbrukerne hadde følt seg beruset. Det som er det mest oppsiktsvekkende, er at den andelen som oppga å drikke hyppigere enn tre ganger i uka, gikk klart ned i det samme tidsrommet. På grunnlag av oppgavene i tabell 4.6 kan vi derfor ikke si at det skjedde noen omlegging av det norske drikkemønsteret i retning av mer kontinental stil fram til 1985. Tvert imot ble det drukket sjeldnere og mer pr. drikketilfelle i 1985 enn 6 år tidligere, og folk oppga også å ha følt seg oftere beruset i 1985 enn i 1979. Ser vi på tallene for 1991 og 1994, finner vi at denne utviklingen forsterkes, på tross av at det årlige alkoholforbruket har gått ned. 106 Andelen som drikker hyppigere enn 3 ganger i uka fortsetter å gå ned, mens andelen som har drukket mer enn 6 halvflasker øl eller tilsvarende alkoholmengde i løpet av en drikkesituasjon holder seg forholdsvis uendret. Men det gjennomsnittlige forbruket ved siste drikketilfelle viser økning, og antall ganger menn har følt seg beruset i løpet av ett år har økt.

Som forventet drikker menn seg oftere beruset enn kvinner, menn oppgir å ha vært 3 ganger så ofte beruset som kvinner. Blant de aller yngste er forholdet noe annerledes; andelen 15-16-årige jenter som har kjent seg tydelig beruset av alkohol mer enn 50 ganger er nesten like stor som for 15-16-årige gutter. 107

Tabell 4.7 viser utviklingen i de samme kjennetegn som i tabell 4.6, men nå er de fordelt på alder. Vi ser at mens antallet opplevde beruselser har gått litt ned blant de aller yngste, har det økt meget sterkt for de mellom 18-20 år. Også aldersgruppen 21-30 år oppgir å ha drukket seg oftere beruset i 1994 enn i tidligere år. For de som har passert 30 år, synes ikke beruselsesfrekvensen å ha økt i de siste årene.

Om vi skal forsøke å summere opp det vi her har sagt om endringene i drikkevanene fra 1979 og fram til i dag, kan det se ut som om det er færre som drikker så ofte som 3 ganger pr. uke eller mer. Fremdeles er det mest vanlig å drikke 1 til 2 ganger i uka i forbindelse med helga, noe som også framgår av salgsstatistikken for Vinmonopolet, av dagligvarebutikkenes salgstall for øl og av restaurantenes omsetning. Imidlertid synes det som om det har vært en tendens i retning av at folk drikker mer alkohol pr. drikkesituasjon, og særlig synes de mellom 18 og 30 år å drikke seg oftere beruset nå enn hva de gjorde for omlag 20 år siden.

Det ser altså ut til at antallet beruselsessituasjoner har økt i den perioden vi ser på, og dette skulle i så fall gi seg utslag i en økning i den delen av alkoholproblemet som er forbundet med akutt rus. Tar vi imidlertid for oss politiets reaksjoner på ordensforstyrrelser i beruset tilstand, finner vi at de er mye lavere i 1990 enn hva de var 15 år tidligere. Etter å ha vært på topp i 1980 med 6 888 reaksjoner, var tallet i 1990 sunket til 2 280 reaksjoner, dvs. med 77 prosent.

Nå vil utviklingen i politiets reaksjoner på ordensforstyrrelser i beruset tilstand være et lite egnet mål på utviklingen i antallet beruselser. Det skyldes at politiets praksis har endret seg betydelig i løpet av de årene vi ser på, det kreves i dag nokså mye mer enn tidligere av den berusede for at han skal komme i kontakt med politiet. Utviklingen i antallet reaksjoner på ordensforstyrrelser er derfor mer et mål på politiets endrede praksis overfor denne typen forseelser, enn det er et mål på antallet beruselser og de problemer de kan medføre. 108 Det samme kan en kanskje også si om sjansen for å bli grepet i å kjøre med promille, det er nok slik at politiet har trappet opp sin virksomhet på dette feltet i løpet av de årene vi ser på.

Enda et forhold som vil bli påvirket av endringer i alkoholbruk, er forbrytelser mot liv, legeme og helbred, dvs. den typen forbrytelser vi først og fremst forbinder med voldsbruk. Også her vil antall etterforskete saker avhenge av politiets praksis, kapasitet og prioriteringer. Men like sikkert er det at omfanget av slike forbrytelser vil bli påvirket av endringer i alkoholbruken, selv om det også er mange flere forhold ved samfunnets utvikling som spiller inn. Tabell 4.8 viser utviklingen i antallet motorvognførere ilagt straff for promillekjøring og antallet etterforskete forbrytelser mot liv, legeme og helbred fra 1971 til 1992. Vi ser at mens antall straffede promilleførere har vært omlag uendret, har det vært en enorm økning i antallet etterforskete forbrytelser mot liv, legeme og helbred. Noe av denne økningen henger helt sikkert sammen med økningen i antall beruselsestilfeller, men det er liten grunn til å tro at hele økningen kan forklares av dette. Vel så viktig er endrete normer overfor bruk av vold i samfunnet, og ikke minst en økt tendens til å bære våpen og slagredskaper av ulike typer.

I tabell 4.9 gjengir vi utviklingen i en del andre variable som også antas å bli påvirket av utviklingen i antallet rustilfeller, og som har vært noenlunde robuste overfor endringer i registreringspraksis. Vi ser at det bare har skjedd mindre endringer i det totale antallet av de skadevirkninger tabellen omfatter. Men ser vi på utviklingen i de forskjellige typene av skader, ser vi at enkelte viser en klar tilbakegang, i.e. trafikkulykker og drukningsulykker, mens andre viser sterk økning, i.e. selvmord, drap og alkoholforgiftning blant kvinner. Endelig er det enkelte dødsårsaker hvor antallet dødsfall synes å ha holdt seg nokså konstant, slik som fallskader og alkoholforgiftninger blant menn og dødsfall hvor en er usikker på om den forulykkede er påført en skade med hensikt eller om det skyldes et uhell. Tabell 4.9 tegner derfor ikke noe entydig bilde av utviklingen i de forskjellige typene skader.

Det er nokså bemerkelsesverdig at antallet trafikkoffer og drukningsforulykkede har gått ned i den perioden vi ser på, for i hele denne perioden har det vært en vekst i bruk av bil og lystbåter. Samtidig ser vi at antallet promilledømte har holdt seg noenlunde uendret, og det kan antyde at nedgangen i antall trafikkulykker, og kanskje også drukningsulykker, mer skyldes annet arbeid for å styrke sikkerheten til lands og til vanns enn det skyldes mindre bruk av alkohol og alkoholrus. Slike tiltak omfatter f.eks. bruk av bilbelte og air-bag, ABS-bremser, mer kollisjonssikre biler, bedre føreropplæring, økt bruk av flytevest, bruk av overlevelsesdrakter m.m.

Hovedinntrykket fra tabell 4.9 er at skadene knyttet til akutt rus totalt sett har holdt seg noenlunde uendret i den perioden vi har sett på. Det samme så vi gjaldt for de langsiktige skadevirkningene i forbindelse med alkoholbruk. Det kan derfor være grunn til å si at utviklingen i alkoholforbruket og alkoholvanene ikke har ført til noen klar endring i omfanget av alkoholproblemene i Norge fra 1975 og til i dag. Det er imidlertid grunn til å merke seg at antallet rustilfeller synes å ha økt, og særlig gjelder dette for befolkningen mellom 18-30 år.

4.5.3 Drikkesorter og beruselse

Som vi så av tabell 4.3, så har det registrerte forbruket av brennevin gått kraftig tilbake i løpet av de siste 20 årene. I den samme perioden har det registrerte forbruket av vin blitt nesten fordoblet, mens forbruket av øl har holdt seg noenlunde konstant. Tar vi også hensyn til utviklingen i det uregistrerte forbruket, er ikke tilbakegangen i forbruket av brennevin så stor som det registrerte salget gir uttrykk for. På tross av det er det likevel riktig å si at i hele den perioden vi betrakter, har det skjedd en overgang fra brennevin til vin og, i mindre grad, også til øl.

Ser vi litt nærmere på hvem som drikker hva, går det fram av tabell 4.10 at de yngste alkoholforbrukerne, dvs. de under 30 år, drikker relativt sett mest øl. De som drikker relativt sett mest vin finner en i aldersgruppene over 30 år, mens de over 50 år drikker relativt sett mest brennevin. Tabell 4.10 er uttrykk for to trender. For det første har det i hele den perioden vi har sett på vært en bevegelse bort fra brennevin og over mot vin og i noen grad også øl. Denne trenden mot å drikke relativt sett mer vin gjelder for alle aldersgruppene. Den andre trenden er knyttet til livsløpet, øl er en mer utpreget ungdomsdrikk enn vin og brennevin. Allerede som 18-20 åring når en sitt relativt, og for svært mange også absolutt, sett høyeste forbruk av øl. Siden avtar ølforbruket, og da særlig til fordel for vin, men også brennevinsandelen øker med økende alder.

4.5.4 Drikkested og beruselse

Alkohol er en drikk som først og fremst drikkes sammen med andre mennesker. Dette går fram av figur 4.19, som viser antallet personer de intervjuede oppga å ha vært sammen med ved siste drikkesituasjon. Imidlertid ser vi at bildet har endret seg noe i løpet av de 15 årene fra 1979 til 1994. For det første ser vi at det er blitt mye vanligere å drikke alene nå enn for 15 år siden, i dag er 19 prosent av drikkesituasjonene alenesituasjoner mens det bare var 7 prosent i 1979. Vi ser også at det nå er like vanlig at kvinner drikker alene som at menn gjør det. I 1994 var det like vanlig å ha drukket sammen med én person som det var i 1979, mens det var flere som oppga å ha drukket sammen med 2 personer. I 1994 var det således 59 prosent som siste gang de drakk oppga å ha drukket alene eller sammen med 1 eller 2 personer, mens den tilsvarende andelen i 1979 var 41 prosent.

Dette kan være et uttrykk for at alkohol nå brukes i stadig flere situasjoner, særlig innen familien, men kanskje også ved mer uformelle besøk når noen stikker innom. Mens det helt opp til nå har vært kaffe som har dominert denne typen sammenkomster her til lands, kan det kanskje virke som om alkoholen er i ferd med å ta noe av kaffens tradisjonelle plass. Om dette er tilfelle, er det i tråd med en utvikling enkelte hevder en finner også ellers i Europa, altså en generell tendens til en privatisering og intimisering av alkoholvanene. Det hevdes også at økningen i alkoholforbruket i en rekke land i 1980-årene skjedde særlig innen privatsfæren, noe som kan føre til at de europeiske lands drikkemønstre bli mer og mer like. 109 Ifølge opplysningene gjengitt i tabell 4.6, synes imidlertid ikke en slik utvikling å ha nådd Norge ennå.

I 1979 var det hele 30 prosent som oppga at de hadde vært sammen med flere enn 6 personer siste gangen de hadde drukket. Denne andelen var i 1994 sunket til 22 prosent. Det trenger ikke bety at alkohol er blitt mindre vanlig ved slike situasjoner, men bare at det er blitt mer vanlig å bruke alkohol i situasjoner som tidligere var alkoholfrie. Og fremdeles er hovedinntrykket at alkohol er noe som typisk brukes i selskapelige sammenkomster, noe som både er et uttrykk for en tradisjon her til lands, og et uttrykk for at tilstedeværelsen av alkohol har en tendens til å løse opp stemningen, og gjør det lettere å ta kontakt og snakke med andre.

Ser vi på drikkested, er det gjort få undersøkelser over hvordan alkoholforbruket fordeler seg mellom ulike tenkelige drikkesteder som eget hjem, andres hjem, restaurant, reise i utlandet osv. Av salgsstatistikken for øl, vin og brennevin synes det imidlertid som om det meste av den innenlandske alkoholen drikkes i eget eller andres hjem.

* Andelene for skjenket øl i denne figuren er forskjellige fra de som er oppgitt i den offisielle alkoholstatistikken fra Statistisk sentralbyrå (SSB). Det skyldes at SSBs beregninger helt siden omkring 1970 har bygd på en forutsetning om at det hvert år skjenkes 10 pst. av omsetningen av øl i kl. 1 og 3 og 25 pst. av omsetningen av øl i kl. 2. Så lenge øl i kl. 2 står for mellom 80 og 90 pst. av det totale ølsalget, vil derfor SSBs anslag nødvendigvis alltid ligge litt i underkant av 25 pst., uansett hvor mye det i virkeligheten blir skjenket. Tallene i figur 4.20 bygger på Bryggeriforeningens tall over hvor stor andel av ølsalget som skjer i form av leveranser på fat eller tank. Disse leveransene vet vi går til skjenking. I tillegg blir det også solgt en del flaskeøl på skjenkestedene, noe som gjør at anslagene for skjenkeandelene i figuren blir noe for lave. Men om vi antar at andelen av det totale skjenkete kvantum øl som skjenkes på flasker har holdt seg uendret i de årene vi ser på, gir figur 4.20 likevel et godt bilde av utviklingen i skjenkeandelene.

Figur 4.20 viser andelen av salget av øl, vin og brennevin som går til skjenkesteder, altså den delen av alkoholen som drikkes i kafeer, puber, barer, restauranter og på hoteller. Figuren viser at en relativt mye større del av det samlede ølsalget enn av vin- og brennevinssalget går gjennom skjenkestedene. Vi ser også serveringsnæringens andel av ølomsetningen har blitt nesten fordoblet i løpet av de 20 årene fra 1975 til i dag. Det samme gjelder næringens andel av brennevinsomsetningen, mens andelen av vinomsetningen har gått litt ned. Nedgangen i serveringsnæringens andel av vinomsetningen skyldes den kraftige økningen i vinforbruket fra 1975 til i dag. I denne perioden har vin blitt en mye mer vanlig drikk ved private sammenkomster enn hva den var før, og økningen i restaurantforbruket har ikke holdt tritt med økningen i det totale vinforbruket. Derimot har øl- og brennevinsforbruket ute på skjenkestedene økt mye sterkere eller – for brennevin – avtatt svakere enn forbruket i privatsfæren.

Det er heller ikke slik at den delen av alkoholen som drikkes på restaurant fører til mindre beruselse enn den alkoholen som nytes andre steder. Ved en undersøkelse som ble gjort av SIFA i Trondheim i 1989 for å skaffe bedre kunnskap om drikkevaner og restaurantbruk, fant en at de som går ofte på restaurant både drikker hyppigere og drikker seg hyppigere beruset enn de som går ut sjeldnere. 110 Tabell 4.11 viser et representativt utvalg av Trondheimsbefolkningen inndelt etter om de går ofte, middels ofte eller sjelden på restaurant. Vi ser at særlig når det gjelder den yngste aldersgruppen, synes de som går ofte på restaurant å drikke seg mye hyppigere beruset enn de som sjelden besøker slike steder. Når vi vet at det er en sammenheng mellom antallet problemer en opplever i forbindelse med bruk av alkohol og antallet ganger en er beruset, er det derfor ikke særlig overraskende at det er mer vanlig for restaurantgjester og de som oppgir å gå ofte på restaurant å ha hatt negative erfaringer med sin bruk av alkohol. Særlig synes det som om restaurantgjester kjører relativt oftere med promille enn de som sjelden går ut på restaurant for å drikke, og det synes også å være relativt sett vanligere for restaurantgjester å havne i håndgripeligheter eller slagsmål enn hva det er for de som ikke så ofte er ute på byen. Også undersøkelser fra andre land bekrefter at den drikking som finner sted offentlig fører til relativt sett større voldskriminalitet enn den som finner sted privat. 111

4.5.5 Hjemmebrenning og smugling

I figur 4.21 har vi gjengitt utviklingen i SIFAs anslag på det årlige forbruket av hjemmebrent og smuglersprit pr. voksen innbygger i Norge for perioden 1973-94. Vi ser at mens forbruket av hjemmebrent synes å ha holdt seg nokså uendret i de siste 20 årene, synes forbruket av smuglersprit å ha økt. Nordlund hevder at disse anslagene er en indikasjon på at politiet har rett når de har hevdet at omfanget av brennevinssmugling har økt betydelig fra siste halvdel av 1980-årene. 112 Økningen i smuglervirksomheten har gjort at omfanget av smugling og hjemmebrenning synes å være høyere i dag enn for 20 år siden.

4.5.6 Skjenking uten bevilling

Skjenking uten bevilling er både et problem for serveringsbransjen og et kontrollpolitisk problem. Foruten at det holdes sammenkomster i lokaler uten at det foreligger bevilling til skjenking av alkoholholdige drikker, har det i enkelte byer i den senere tid vokst fram mer eller mindre permanente steder hvor det skjenkes alkohol uten at bevilling foreligger. Ofte er dette steder hvor det kreves en eller annen form for medlemskap for å komme inn. Skjenking på slike steder, uansett om det skjer til medlemmer eller ikke, er ulovlig, og utgjør et problem for den seriøse delen av hotell- og restaurantnæringen. Denne ulovlige virksomheten undergraver også det økonomiske grunnlaget for alle de som holder seg på den riktige siden av loven. Den bevillingsløse skjenkingen unndrar seg det vanlige lov- og regelverket, og unndrar seg dermed også all alkoholpolitisk kontroll. Imidlertid finnes det ingen statistikk over utviklingen i den bevillingsløse skjenkingen av alkoholdrikker, men det er næringens og politets inntrykk at omfanget har økt i senere år.

4.5.7 Overtredelse av salgs- og skjenkebetingelsene

Etter at en fikk ordningen med kommunale kontrollutvalg, har Rusmiddeldirektoratet innhentet opplysninger om kommunenes reaksjoner i saker som gjelder brudd på salgs- eller skjenkebestemmelsene. Disse opplysningene er gjengitt i tabell 4.12. Tabellen viser at det stadig blir behandlet flere saker som gjelder brudd på salgs- og skjenkebestemmelsene, og at omkring 10 pst. av sakene fører til inndraging av bevillingen. Når det gjelder midlertidig inndraging av bevilling, er det vanligste at bevillingen blir inndratt for 1 måned, og bare svært sjeldent blir bevillingen inndratt for mer enn 2 måneder. I følge restaurant- og bevillingskontoret i Oslo kommune fore­kom det så å si ikke inndragninger av salgs- eller skjenkebevillinger før 1990. Dette har imidlertid også sammenheng med at før den tid ville en inndragning av en bevilling måtte gjøres for resten av bevillingsperioden, alkoholloven åpnet ikke for inndraging for kortere perioder, slik det gjøres i dag.

I 1993 inndrog kontrollutvalget i Oslo 8 bevillinger, og i 1994 9. Dette trenger ikke bety at kontrollen med virksomheten er blitt bedre, det kan både skyldes den nye muligheten til å ilegge skjenkestedene mildere straff, og det kan skyldes at flere finner det formålstjenlig å bryte skjenkevilkårene nå enn for 5-10 år siden

Et siste forhold det kan være grunn til å nevne i denne sammenheng, er at det kan synes som om det er flere useriøse aktører innenfor restaurantbransjen i dag enn hva tilfellet var for noen tiår siden. Dette kommer til syne på forskjellige måter, som f.eks. de erfaringer Oslo fylkesskattekontor har hatt i forbindelse med de bokettersyn de har gjennomført innen bransjen. 113 I 1992 gjennomførte fylkesskattekontoret bokettersyn i 28 bedrifter, og kort tid etter opphørte 24 av dem å eksistere. Tallene var heller ikke mye bedre for 1993 og 1994, så det kan faktisk se ut som om bokettersyn i seg selv er nok til at en bedrift velger å legge ned. Nå skal ikke dette forstås som en kriminalisering av restaurantbransjen som sådan, til det er det altfor mange seriøse bedrifter som driver på en fullt ut godkjent måte. Men problemet i forbindelse med virksomheten til de useriøse, er at de konkurrerer på ulike vilkår med den seriøse delen av bransjen. Derfor kan vi oppleve at bedrifter som bestreber seg på å oppfylle de vilkår myndighetene stiller til driften, får store vanskeligheter fordi de ikke greier seg i den ulike konkurransen, med mindre de selv lar seg presse til å begå ulovligheter.

4.6 Alkoholproblemets relative omfang

I forbindelse med spørsmålet om det var mulig å forsøke å anslå hvor mye alkoholen koster det norske samfunnet, var vi inne på ønskeligheten av å kunne kvantifisere alkoholproblemet på en måte som gjorde at det lot seg sammenlikne med andre problemer. For uansett hvilket etisk syn en legger til grunn for alkoholpolitikken eller annen politikk, så vil det være nødvendig å foreta prioriteringer mellom ulike tiltak. Dette krever kjennskap til de ulike problemenes relative størrelse, og ikke bare til deres eksistens. En idé om alkoholproblemets omfang sett i en samfunnsmessig sammenheng kan en få ved å se på tall over ulike dødsårsaker. Dette har vi gjort i tabell 4.13. Tabellen viser antall dødsfall i 1992 forårsaket av de 4 vanligste hovedgruppene av dødsårsaker og anslag for alkoholbetingete dødsfall samme år. 114

Tabellen viser at for menn og kvinner mellom 15 og 59 år er alkoholbruk en like vanlig dødsårsak som akutt hjerteinfarkt, og nesten tre ganger så vanlig som trafikk­ulykker og lungekreft. Etter hvert som mennene blir eldre blir alkoholbruk en mindre og mindre vanlig døds­årsak. Vi ser også at det er den akutte rusen som forårsaker flest dødsfall. I aldersgruppen 60-74 år er det imidlertid flere som dør av langtidsvirkningene av et høyt alkoholforbruk en av de akutte skadene, noe som skyldes at relativt mange dør av leverkirrhose og alkoholavhengighet i denne alderen.

For kvinner er naturlig nok alkoholbruk en mindre viktig dødsårsak enn for menn, siden de bare drikker vel en tredjedel av det menn drikker. Men alkoholen dreper også flere unge kvinner enn de som dør av hjerteinfarkt og lungekreft, og den dreper også flere enn de som dør i trafikken. Som for menn er alkoholen skyld i relativt færre dødsfall blant eldre enn blant yngre kvinner, og som for menn er det den akutte rusen som er årsaken til de fleste av de alkoholbetingete dødsfallene.

Tabellen over dødsårsaker gir et visst inntrykk av alkoholproblemets relative størrelse i forhold til andre problemer. Den viser med tydelighet at bruk av alkohol utgjør et av de største sosiale problemer i det norske samfunnet. Det er derfor ingen tvil om at et samfunn som tillater bruk av alkohol, slik vi gjør her til lands, også må føre en politikk som forsøker å regulere og kontrollere dette forbruket.

4.7 Oppsummering

I dette kapitlet har vi forsøkt å gi en presis og operativ definisjon av alkoholproblemet i samfunnet. Vi har vist at alkoholproblemet både er knyttet til det langvarige og høye forbruket over tid, og til den akutte rusen. Det kan være hensiktsmessig å dele skadene inn i to typer: Skader som følger direkte av selve alkoholinntaket, og skader som følger mer indirekte av alkoholforbruket. Direkte skader av et langvarig og høyt alkoholforbruk er gjerne skader av medisinsk art, slik som leverkirrhose og forskjellige krefttyper, og utviklingen av alkoholavhengighet eller alkoholisme. De indirekte følgene av et langvarig og høyt forbruk av alkohol kan være ulike typer sosiale problemer, slik som dårligere familieliv, dårlige oppvekstvilkår for barn, problemer på arbeidsplassen, lavere arbeidsproduktivitet m.m. I motsetning til de skadelige virkningene av et jevnt og høyt forbruk av alkohol, kan det se ut som et meget moderat alkoholforbruk, for menn et daglig forbruk som ikke overstiger alkoholinnholdet i en halvflaske bordvin og for kvinner halvparten så mye, fører til en noe lavere risiko for å bli utsatt for ischemiske hjertesykdommer etter at en har passert 40 år.

I Norge er imidlertid problemene i forbindelse med akutt rus av et mye større omfang enn problemene knyttet til et langvarig og høyt alkoholforbruk. Det skyldes både at det er relativt få storforbrukere av alkohol her til lands, at alkohol i Norge ofte brukes for å drikke seg beruset og at rusatferden kan bli nokså voldsom. De direkte virkningene av akutt rus er alkoholforgiftning og et økt antall selvmordstilfeller, mens de indirekte virkningene gjerne er knyttet til at alkoholpåvirkningen fører til svekket reaksjonsevne, svekkede motoriske egenskaper og endret vurderingsevne. Dette gjør at alkoholpåvirkete lettere blir utsatt for en rekke ulykker og skader enn de som ikke har drukket. De vanligste av disse ulykkene og skadene er trafikkulykker, drukningsulykker, fallskader, skader som følge av voldskriminalitet og slagsmål o.l. Alkoholrusen har også store sosiale konsekvenser, og særlig er det verdt å understreke hvordan fyll innenfor familien kan ruinere barnas oppvekstvilkår, og frata dem alle muligheter til å skaffe seg en god framtid.

Imidlertid er det viktig å være klar over at mange også får positive erfaringer fra alkoholrus, og det er ofte det som er årsaken til at den vanlige mann og kvinne drikker seg beruset. 115 Mange opplever slike positive erfaringer på grunn av at alkoholrusen gjør det lettere å komme i kontakt med andre mennesker fordi atferden er, og tillates å være, en annen under rus enn når en er edru. Spesielt kan det for mange være lettere å ta kontakt med personer av det annet kjønn når en er påvirket av alkohol, og mange synes f.eks. det er lettere å danse når en er svakt beruset enn hva det ellers ville vært. Positive erfaringer med bruk av alkohol er heller ikke bare knyttet til rusopplevelsen. Mange vil mene at et måltid blir ekstra smakfullt om det blir servert vin eller øl og dram til maten, og mange mener servering av alkohol i selskaper og sosiale sammenkomster gjør at stemningen blir bedre enn hva den ellers ville blitt.

Fordi følgene av alkoholbruken dels har sin årsak i mengden en drikker, og dels i måten en drikker på, vil utviklingen i en persons alkoholkonsum og drikkemåte si noe om størrelsen på hans alkoholproblemer. Spesielt vil det være slik at den mengden alkohol en vanligvis drikker i løpet av en periode, f.eks. et år, vil være en god indikator på de alkoholproblemer en kan regne med å møte på. Naturligvis er ikke dette noen nødvendig sammenheng, det finnes en rekke eksempler på personer som fungerer fullt ut tilfredsstillende selv om de har et høyt alkoholforbruk Men like fullt er det en kjensgjerning at risikoen for å pådra seg alkoholproblemer øker med økende forbruk, og det fører til at alkoholproblemet på samfunnsnivå vil øke når antallet storforbrukere øker. Nå viser det seg at alkoholforbruket i samfunnet vil være fordelt mellom innbyggerne på en slik måte at en god indikator for antallet storforbrukere i et samfunn vil være det gjennomsnittlige alkoholforbruket i samfunnet; senere tids alkoholforskning har påvist at det er en statistisk sammenheng mellom antallet storforbrukere og gjennomsnittsforbruket av alkohol i samfunnet. Utviklingen i størrelsen på det gjennomsnittlige forbruket av alkohol vil derfor også si oss noe om utviklingen i størrelsen på alkoholproblemet i samfunnet, øker det gjennomsnittlige forbruket vil også omfanget av alkoholproblemer ha en tendens til å øke.

Men gjennomsnittskonsumet alene er ikke en god nok indikator på omfanget av alkoholproblemet, drikkemåten påvirker også de skader og ulemper bruk av alkohol fører med seg. Kjennskap til utviklingen i drikkemåten vil derfor være nødvendig for at en skal kunne få god kunnskap om utviklingen i alkoholproblemet. Spesielt viktig vil det være å kjenne til utviklingen i faktorer som drikkehyppighet og beruselsesfrekvenser, men også utviklingen i bruken av de ulike alkoholdrikker og i hvor og når det er vanlig å drikke alkohol er av stor interesse for å kunne forstå utviklingen i alkoholproblemet.

Ser vi på de siste 20 års utvikling i de faktorer vi har sagt vil være gode indikatorer på alkoholproblemet, finner vi at det gjennomsnittlige alkoholforbruket vokste noe fra 1973 til 1980, men at det siden da har gått litt tilbake. I 1994 var det samlede gjennomsnittlige alkoholforbruket, altså summen av registrert og uregistrert forbruk, anslått til å være 6.13 liter ren alkohol pr. innbygger 15 år og eldre, og det er omlag det samme som i 1973. Imidlertid gjelder ikke denne utviklingen for alle grupper i samfunnet, og særlig er kvinnenes forbruk i dag betydelig høyere enn det var for vel tjue år siden; kvinnenes forbruk var i 1994 anslått til å være 41 prosent høyere enn i 1973. Ungdommens alkoholforbruk synes imidlertid å være omlag på samme nivå i dag som for 20 år siden, og lavere enn hva det var på 1980-tallet.

Når det gjelder utviklingen i en del faktorer som kan brukes til å beskrive drikkemåten, finner vi for det første at det nå drikkes betydelig mindre brennevin enn tidligere. Noe av nedgangen i brennevinsforbruket har sammenheng med at alkoholforbruket har gått tilbake, mens noe av nedgangen skyldes at folk i stedet for å drikke brennevin nå drikker mer vin, og også noe mer øl. Imidlertid har ikke forbruket av såkalt uregistrert brennevin gått ned, tvert imot drikker norske menn og kvinner nå mer brennevin som kommer fra andre kilder enn Vinmonopolet enn hva de gjorde før. I de senere år kan det særlig synes som om forbruket av smuglersprit har økt, og i hele perioden har det vært en økning i forbruket av såkalt tax-free vin og brennevin.

Ser vi på utviklingen i drikkehyppighet og beruselsesfrekvenser, finner vi at andelen av befolkningen som oppgir at de drikker oftere enn tre ganger pr. uke hele tiden har vist nedgang, samtidig som antallet ganger de oppgir å ha drukket seg beruset har økt. Og ser vi litt nærmere på hvilke alkoholdrikker det er mest vanlig å drikke seg beruset på, finner vi at for de under 30 år, og særlig for 18-20-åringene, synes øl å ha tatt brennevinets plass som beruselsesdrikk, mens vinens rolle som rusdrikk er forholdsvis beskjeden for alle aldersgrupper.

Fremdeles er alkohol først og fremst en selskapsdrikk i Norge. Det vanligste er å nyte alkohol i eget eller andres hjem, men en stadig større del av den alkoholen som drikkes drikkes ute på puber, barer og restauranter. Men fortsatt er det bare vel 20 prosent av det registrerte alkoholforbruket som drikkes ute. Når det gjelder øl og brennevin, har andelen av disse drikkesortene som drikkes på skjenkesteder blitt omlag fordoblet i løpet av de siste 20 årene, mens skjenkestedenes andel av vinomsetningen er noe lavere enn i 1973. Det viser seg også at de som går ofte på restaurant drikker mer enn de som sjelden besøker slike steder, og de drikker seg også oftere beruset.

5 Virkemidler i norsk alkoholpolitikk

5.1 Grunnlaget for dagens alkoholpolitikk

Årsakene til at bruk av alkohol skaper problemer for enkelte, finner en både i alkoholens egenskaper, i egenskaper ved individet selv, i trekk ved individets sosiale miljø og i samspillet mellom alle disse forhold. Alkoholproblemer kan i mange tilfeller bare være et symptom på særtrekk ved individet selv eller ved dets sosiale miljø, og ha mindre med selve stoffet å gjøre.

Men som vi har pekt på i kapitlet foran, består alkoholproblemet i samfunnet av mye mer enn de problemer en gruppe storforbrukere av alkohol møter eller forårsaker. Faktisk utgjør de problemer den vanlige alkoholbruker møter og forårsaker et større problem i en samfunnsmessig forstand enn hva storforbrukerne og det vi kanskje kan kalle utslåtte alkoholbrukere gjør. Dette er innholdet i det foran nevnte forebyggingsparadokset, som sier at generelle alkoholpolitiske tiltak rettet mot selve forbruket av alkohol er mer effektive enn tiltak rettet mot de definerte alkoholmisbrukerne. Og når det gjelder de problemer den vanlige alkoholbruker opplever i forbindelse med beruselse og endret atferd, vil de være uløselig knyttet til selve alkoholen.

Dreiningen i synet på alkoholproblemet bort fra opptatthet av den enkelte storbruker over mot økt interesse for hele befolkningens forbruk av alkohol, ble klart uttrykt i St.melding 17 (1987-88) Alkohol og folkehelse. 116 Her sies det at mens en tidligere søkte å forklare alkoholens skadevirkninger gjennom kjennetegn ved brukeren, legger en nå hovedvekten på forholdet mellom totalforbruk, antall storforbrukere, drikkemønster og skaderisiko.117 Det er dette en forstår med å se alkoholproblemet som et folkehelseproblem, et syn som for alvor ble introdusert innenfor alkoholpolitikken gjennom den WHO-initierte rapporten Alcohol control policies in public health perspective i 1975. Med folkehelse refererte rapporten til alle forhold relatert til en befolknings fysiske, mentale og sosiale helse. 118 Det å anlegge et folkehelseperspektiv på alkoholproblemet betyr samtidig at problemet blir område for politikk, for folkehelsen vil, blant flere andre forhold, nødvendigvis avhenge av den sosial- og helsepolitikken som føres. Allerede i utgangspunktet innebærer derfor et folkehelseperspektiv at alkoholproblemet bør gjøres til gjenstand for tiltak. 119

Folkehelseperspektivet i alkoholpolitikken svarer til en forskyvning vekk fra individets problemer og over mot forhold som befolkningens gjennomsnittsforbruk, andelen storforbrukere i befolkningen, befolkningens drikkemønster, befolkningsgruppers skaderisiko, kvinnenes forbruk o.l. Det er ved å påvirke disse størrelsene en mener en vil oppnå de mest effektive resultater av en alkoholpolitikk. Men en slik politikk vil ikke være relevant for alle deler av alkoholproblemet, og spesielt ikke for alle individuelle tilfeller. 120 Imidlertid uttrykker denne endringen et klart ønske om sterkere fokus på andre problemer som samfunnet opplever i forbindelse med bruk av alkohol, enn den ensidige opptattheten av problemene til de en vanligvis har kalt alkoholmisbrukere eller alkoholister. Denne dreiningen i synet på alkoholproblemet bunner for det første i forståelsen av at det, qua samfunnsproblem, er nøye forbundet med antallet storforbrukere av alkohol i samfunnet. For det andre bunner det i en erkjennelse av at store deler av det en forbinder med alkoholproblemet i en samfunnsmessig sammenheng først og fremst er forbundet med vanlig alkoholbruk, og ikke med langvarig og overdreven bruk. Og for det tredje bunner det i erkjennelsen av at overfor de definerte alkoholmisbrukernes problemer vil en spesifikk alkoholpolitikk komme til kort, fordi disse problemene ofte har sin rot i sosiale og individuelle forhold, og ikke i alkoholen. Og sist, men ikke minst, bunner det i års erfaring med at behandling og påvirkning av de definerte alkoholmisbrukere er et arbeid hvor nederlagene står på rad og rekke, slik at forebygging av hele befolkningen synes å være en lettere måte å oppnå gode resultater på enn ved å satse på behandling av de alkoholen allerede har slått ut. Det betyr naturligvis ikke at slik behandling ikke er viktig; et samfunn som tillater omsetning av alkohol har også et ansvar for å tørke opp etter seg.

På samme måte som i Alcohol control policies in public health perspective, tar en også i rapporten Alcohol Policy and the Public Good et folkehelseperspektiv som utgangspunkt for alkoholpolitikken. Det sentrale budskapet i begge disse rapportene, som forsøker å summere opp resultatene av de senere års forskning omkring alkoholpolitikk, alkoholforbruk og skadevirkninger, er at tiltak som begrenser tilgjengeligheten av alkohol for den enkelte, også virker til å kontrollere det totale forbruket av alkohol i et samfunn og til å redusere alkoholens skadevirkninger i samfunnet. Den sentrale delen av alkoholpolitikken blir dermed kontrollpolitikken, som defineres som tiltak som påvirker legale, økonomiske og fysiske faktorer som bestemmer tilgjengeligheten av alkohol for den enkelte alkoholbruker. Begge rapportene legger vekt på at kontrollpolitikk er den mest effektive form for alkoholpolitikk, men det understrekes også at andre tiltak, og også tiltak rettet mot de definerte misbrukerne, er nødvendige.

Det finnes imidlertid utallige eksempler på at forskning og forskningsresultater ikke er tilstrekkelig for at det skal skje en endring i politiske virkemidler. I tillegg kreves det aksept av resultatene, og politisk vilje til å trekke de nødvendige konklusjoner av dem. En slik aksept og politisk vilje har en i de siste årene sett i det arbeidet som er gjort for å endre alkoholpolitikken i regi av WHOs Europaavdeling. 121 Tydeligst kommer dette til uttrykk i den tilslutningen som mange land har gitt til ønsket om å redusere alkoholkonsumet i alle europeiske land med 25 prosent, for å oppnå mål nr. 17 i den helsepolitiske planen som er utarbeidet av WHOs Europaavdeling. Dette målet sier at innen år 2000 skal det helseødeleggende forbruket av avhengighetsskapende stoffer slik som alkohol, tobakk og psykoaktive narkotika ha blitt betydelig redusert i alle medlemslandene.122 I Norge har regjeringen satt utgangsåret for reduksjonen til 1987, mens 1980 vanligvis brukes både av WHO og av de fleste andre land som har sluttet seg til målet. Årsaken til denne forskjellen skyldes at Stortinget sluttet seg til målet i 1987.

Oppslutningen om ønsket om å redusere alkoholforbruket med 25 prosent førte til at WHOs Europaavdeling har utarbeidet en European Alcohol Action Plan (EAAP), for å gjøre medlemslandene i stand til å gjennomføre tiltak som er nødvendige for å nå en slik reduksjon i alkoholforbruket. 123 Planen ble utarbeidet i nært samarbeid med alkoholforskere fra en rekke land, og disse forskernes arbeid har på sin side resultert i boka Alcohol Policy and the Public Good. Denne boka kan på mange måter ses på som det teoretiske fundamentet for EAAP.

I EAAP slås det fast at den sterke samvariasjonen mellom det gjennomsnittlige alkoholforbruket i et land og antallet storforbrukere, viser at hovedmålet for enhver politikk skulle være å redusere forbruket blant hele befolkningen, like mye som å rette politikken inn mot den mest risikofylte atferden. 124 Hovedformålet med alkoholpolitikken skal altså være påvirke det totale forbruket av alkohol i samfunnet, men en skal også legge vekt på å påvirke drikkevaner som kan karakteriseres som høy-risiko atferd.

I St.melding nr. 17 (1987-88) ble alkoholpolitikk definert som virkemidler og tiltak som settes i verk for direkte å påvirke alkoholforbruket eller følger av alkoholforbruket, dvs. tiltak som først og fremst har som mål å begrense skader og ulemper som har sin årsak i forbruk av alkohol.125 Denne definisjonen er i overensstemmelse med det synet på alkoholpolitikk som kommer fram i de to foran nevnte rapportene. Med tiltak for å påvirke alkoholforbruket vil en da forstå det vi foran har kalt kontrollpolitiske virkemidler, mens en med tiltak rettet mot følgene av alkoholforbruk tenker på tiltak som ikke direkte berører tilgjengeligheten til alkohol, men som likevel utgjør en viktig del av alkoholpolitikken. Informasjon og behandlingstilbud er stikkord for slike tiltak.

Dette synet på viktigheten av kontrollpolitiske tiltak er begrunnet i resultater fra senere års alkoholforskning, og særlig utgjør totalkonsumteorien og prevensjonsparadokset grunnsteiner for denne alkoholpolitikken. Totalkonsumteorien slår fast at selv om det er fullt mulig å tenke seg at alle kan drikke forsvarlig, vil det ikke være slik. Noen vil drikke lite og andre vil drikke mye, og desto mer det drikkes i samfunnet, desto flere vil drikke mer enn forsvarlig. Det er dette som er det kontroversielle i totalkonsumteorien: Leveregler som fungerer godt for det enkelte individ, vil ikke nødvendigvis også gjøre det på samfunnsnivå. Prevensjonsparadokset sier på sin side at fordi det er så mange flere forholdsvis moderate konsumenter enn det er storkonsumenter, og fordi også moderate konsumenter drikker seg beruset og opplever problemer i forbindelse med sitt forbruk av alkohol, vil summen av alkoholproblemene for de moderate konsumentene overstige summen av problemene for storforbrukerne.

Imidlertid vil det være feil å si at den norske alkoholpolitikken i hovedsak er basert på resultater fra senere tids alkoholforskning. Norsk alkoholpolitikk har, som vist i kapittel 3, lange tradisjoner, og innretningen og valget av virkemidler har vært nokså lik uavhengig av hva alkoholforskningen har bidratt med. Norsk alkoholpolitikk har helt siden midten av forrige århundre vært basert på idéen om at det er nødvendig å regulere omsetningen av alkoholholdige drikker for å kunne drive en effektiv kamp mot alkoholens skadevirkninger, og at det ikke er tilstrekkelig å rette virkemidlene inn mot de definerte misbrukerne. Det er alkoholen som er årsaken til mye av misbruket, og derfor må alkoholens tilstedeværelse og bruk reguleres.

Alkoholforskningen har bidratt til å avdekke de mekanismer som ligger til grunn for den folkelige forståelsen av årsakene til alkoholproblemet, slik at det i dag er mulig å gi en logisk forklaring på hvorfor det er en sammenheng mellom den totale bruken av alkohol i et samfunn og omfanget av alkoholskadene. Men det er ikke alkoholforskningen som er årsak til den kraftige folkelige forankringen som norsk alkoholpolitikk har. Årsaken til det finner en først og fremst i framveksten av en sterk og folkelig avholdsbevegelse, og denne bevegelsens gjenklang i organisasjoner og politiske partier helt opp til i dag.

Heller ikke i dag skal en undervurdere avholdsbevegelsens betydning for utformingen av den norske alkoholpolitikken og for politikkens forankring i folket. Det frivillige avholdsarbeidet spiller ennå en selvstendig rolle i utformingen av alkoholpolitikken i Norge, selv om avholdsbevegelsens styrke er betydelig svakere enn for 70-80 år siden. I dag er også noe av den folkelige karakteren borte, avholdsbevegelsen er blitt mer lik andre profesjonelle organisasjoner, og har mindre karakter av ei folkelig rørsle enn den hadde i dens storhetstid. Her deler den på mange måter skjebne med mange av de frivillige organisasjoner. Men fremdeles står avholdsbevegelsen sterkere i Norge enn i mange andre land, og det har nok hatt betydning for at Norge i dag har en mye strengere alkoholpolitikk enn mange andre land.

I det følgende vil vi gi en beskrivelse av de konkrete virkemidlene som til sammen utgjør den forebyggende delen av norsk alkoholpolitikk, og hvordan bruken av disse har endret seg i perioden 1975-95. Deretter vil vi se på effekten av de ulike alkoholpolitiske virkemidlene, før vi til slutt i kapitlet drøfter sammenhengen mellom den førte alkoholpolitikken og utviklingen i alkoholproblemet. Endringene pga. EØS-medlemskapet vil vi komme særskilt tilbake til i kapittel 8.

5.2 En oversikt over virkemidler i norsk alkoholpolitikk

Den forebyggende delen av norsk alkoholpolitikk er bygd opp av mange ulike tiltak, som grovt sett kan deles inn i fire kategorier: For det første tiltak rettet mot tilbudssiden, for det andre tiltak rettet mot etterspørselssiden, for det tredje tiltak som settes i verk for å hindre at alkoholpolitikken uthules og for det fjerde andre typer tiltak. Tiltakene som er rettet mot tilbudssiden forsøker for det første å regulere tilgjengeligheten av alkoholdrikker ved at alt salg og all skjenking av alkoholdrikker er avhengig av bevilling fra offentlig myndighet, for det andre ved at åpningstidene også fastsettes av det offentlige. En forsøker også å begrense tilbudet av alkoholdrikker ved å holde privatøkonomiske interesser utenfor detaljomsetningen av vin og brennevin. Til det formålet er det opprettet et statseid monopol som helt fram til 1996 hadde monopol på all produksjon, import, eksport, engrosvirksomhet og detaljsalg av vin og brennevin. Endelig inneholder tiltakene rettet mot tilbudssiden regler som fremmer tilbud av svakere alkoholdrikker og alkoholfrie drikker, og regler for hvem en kan selge alkoholholdige drikker til.

Når det gjelder tiltakene rettet mot etterspørselssiden, består de for det første av at det offentlige regulerer prisene på alkoholdrikker ved å legge høye avgifter på alt salg av øl, vin og brennevin. For det andre påvirker det offentlige etterspørselen etter alkoholdrikker gjennom informasjon og opplysning om følgene av bruk av alkohol. Til det formålet er det opprettet et statlig direktorat som er ansvarlig for informasjon og opplysning. Det gis også offentlig støtte til en rekke private organisasjoner som driver opplysningsvirksomhet omkring bruken av alkohol og følgene av slik bruk, og det offentlige gir støtte til alkoholfrie arrangementer. Etterspørselen blir også påvirket gjennom lovgivning som forbyr bruk av alkohol i visse situasjoner, som i arbeidstiden, eller av visse grupper, som ungdom under 18 år. Endelig forsøker det offentlige å begrense etterspørselen ved å forby reklame for alkohol.

Det er også et mål for norsk alkoholpolitikk at så mye som mulig av omsetningen av alkohol skal gå gjennom legale, registrerbare distribusjonskanaler. De alkoholpolitiske virkemidlene en benytter må derfor også bli vurdert ut fra antakelser om hvordan de vil påvirke det vi kaller det uregistrerte forbruket, dvs. leveransene av øl, vin og brennevin fra andre kilder enn dagligvarebutikker, skjenkesteder og Vinmonopolet. Men alkoholpolitikken må også inneholde virkemidler som er rettet direkte inn mot å demme opp for uønskete effekter av andre alkoholpolitiske tiltak, altså mot det en kan kalle kontrollskapte problemer. Slike tiltak settes i verk for å hindre at alkoholpolitikken uthules.

Den siste typen tiltak, som primært verken er rettet mot tilbuds- eller etterspørselssiden, men som nødvendigvis først og fremst påvirker etterspørselen, er gjerne forbundet med situasjoner hvor det er uheldig å drikke alkohol. Eksempler er promillelovgivningen og lov om pliktmessig avhold i visse yrker.

5.2.1 Virkemidler rettet mot tilbudssiden

5.2.1.1 Bevillingsordningen

Alt salg av alkohol i Norge er avhengig av at selger har tillatelse – såkalt bevilling – fra stat eller kommune til slikt salg. Fram til i dag har det vært to typer bevilling: bevilling for salg til forbruker og skjenkebevilling. I kapittel 7 vil vi komme tilbake til to nye typer av bevilling: engrosbevilling og tilvirkningsbevilling. Bevillingene kan omfatte én, flere eller alle typer alkoholholdige drikker: brennevin, vin, sterkt øl og øl mellom 2.5 og 4.75 vol.pst. alkoholstyrke. Bortsett fra bevilling til turist- og høyfjellshoteller, til militære forlegninger og til fly, tog, båt og skip, gis salgs- og skjenkebevillinger av kommunene. Kommunal bevilling gis av kommunestyre eller formannskap eller, i kommuner med parlamentarisk styreform, dvs. Oslo, kan det være delegert til faste utvalg eller kommunerådet.

Skjenkebevilling

Skjenking av alkoholholdige drikker kan bare skje etter kommunal bevilling, med unntak av hoteller som etter hotelloven har samtykke til å bruke betegnelsen turist­hotell eller høyfjellshotell, som kan gis bevilling av Sosial- og helsedepartementet eller den departementet har delegert myndigheten til (fylkesmannen). Sosial- og helsedepartementet kan også gi bevilling til militære forlegninger, restauratører på passasjerskip, Norges Statsbaner og til luftfartsselskap. Fram til 1996 har det bare vært tillatt å skjenke vin eller brennevin som var levert av A/S Vinmonopolet. Kommunal bevilling gis til personer over 20 år, og gjelder godkjente skjenkesteder. Det kan ikke knyttes andre vilkår til bevillingene enn de som følger av alkoholloven.

Kommunal bevilling til skjenking av alkohol gjelder for inntil 4 år, det vil si for 1, 2, 3 eller 4 år, mens statlige bevillinger gjelder inntil videre. Kontrollen med at skjenkingen skjer på forsvarlig vis er lagt til kommunene. 127 Ved uforsvarlig skjenking kan bevillingen inndras for hele eller deler av den perioden den opprinnelig ble gitt for. En bevilling kan bare inndras dersom virksomheten ikke har skjedd i samsvar med alkoholloven eller i samsvar med bestemmelser gitt i eller i medhold av andre lover når bestemmelsene har sammenheng med formålet i alkoholloven. Departementet kan når som helst inndra statlige bevillinger.

Skjenkebevillinger er pålagt en årlig avgift. Avgiften er knyttet til omsetningens størrelse, og skal dekke utgiftene til kontroll. Minsteavgiften for skjenking av alkohol er 600 kr, og den høyeste avgiften er 24 000 kr. Avgiftene tilfaller kommunene.

Det er ikke gitt klare retningslinjer i alkoholloven for tildeling av bevilling til salg og skjenking, men det sies at bevillingsvedtak etter alkoholloven er en skjønns­messig forvaltningsavgjørelse. Kommunen må ut fra lovens formål utøve et alkoholpolitisk skjønn ved behandlingen av bevillingssøknader.128 Det kan stilles krav til vandel og egnethet ved bevillingssøker. Om en bevillingshaver overdrar virksomheten, kan virksomheten fortsette i inntil 3 måneder på den tidligere bevillingen.

I tillegg til faste bevillinger til skjenkesteder, kan det gis såkalte ambulerende bevillinger til steder som vanligvis ikke har skjenkerett. Disse bevillingene gjelder bare for enkelte anledninger, og en forutsetning for at ambulerende bevilling blir gitt er at det utelukkende skjenkes til deltakere i det loven forstår med sluttet selskap.

En skjenkebevilling kan enten gjelde for alt øl, vin og brennevin, eller bare for enkelte alkoholdrikker.

I 1993 ble det skjenket alkohol i 421 av landets 439 kommuner. Det kunne skjenkes brennevin, vin og øl i 354 kommuner, vin og øl i 65 kommuner og bare øl i 2 kommuner. Figur 5.1 gir en oversikt over utviklingen i antall skjenkesteder i Norge fra 1975 til 1993. Figuren uttrykker to tendenser: For det første at det har vært en kraftig økning i antallet skjenkesteder, og at økningen var særlig sterk i annen halvdel av 1980-årene. For det andre at veksten har vært særlig sterk i antallet skjenkesteder for brennevin; mens antallet skjenkesteder ble omlag fordoblet fra 1975 til i dag, ble antallet skjenke­steder for brennevin nesten femdoblet.

5.2.1.2 Åpningstider

Brennevin og vin

Salg av brennevin og vin kan etter alkoholloven skje fra kl 08.30 -18.00. Salg er forbudt på søn- og helligdager, 1. og 17. mai, jul-, nyttårs-, påske- og pinseaften og stemmedagen for stortingsvalg, fylkestingsvalg og kommunevalg. På dager før søn- og helligdager skal salget opphøre kl 13.00 (men ikke før Kristi Himmelfarts dag, 1. og 17. mai). Innenfor disse rammene kan Sosialdepartementet fastsette salgstiden. Departementet kan også gi forbud mot at Vinmonopolet holder åpent på lørdager. I dag holder vanligvis Vinmonopolets butikker åpent kl 10-17 på mandag-onsdag, 10-18 på torsdager, 9-17 på fredager og 9-13 på lørdager. Når vi ser bort fra at butikkene nå kan ha vanlig åpningstid dagene før Kristi Himmelfarts dag, 1. og 17. mai, har det ikke skjedd noen utvidelse av Vinmonopolets åpningstid i løpet av de siste 20 årene.

Butikksalg av øl

Åpningstidene for detaljsalg av øl følger den vedtatte åpningstiden for butikken, men kommunestyret kan fore­ta innskrenkninger i salgstiden. Innskrenkningene kan ikke gå videre enn de som gjelder for brennevin og vin. Ennå på midten av 1980-tallet var de vanlige åpningstidene i varehandelen mellom kl. 08.30/09.00 og kl.16.00/17.00 mandag til fredag, og mellom 08.30/09.00-13.00 på lørdag. Det var også vanlig å holde langåpent én dag i uka, f.eks. til kl. 19.00 på torsdager. I dag er det ikke uvanlig at dagligvarebutikker holder åpent mellom kl. 09.00-20.00 mandag-fredag, og 09.00-18.00 på lørdager. Enkelte steder har butikkene åpent enda lenger, f.eks. til kl. 22.00 mandag-fredag, eller på noen av disse dagene. Selv om mange kommunestyrer har vedtatt innskrenkninger i salgstiden for øl, er likevel salgstiden for øl i dag atskillig lenger enn hva den var for omlag 10 år siden. Praksis varierer også mellom kommunene, mange kommuner praktiserer en ordning hvor ølsalget pågår helt til butikken stenger.

Skjenking av brennevin, vin og øl

Skjenking av brennevin etter kommunal bevilling kan skje fra kl. 13-24, mens skjenking av øl og vin følger skjenkestedets åpningstid, men slik at salget må slutte minst en halv time før stengetid. Kommunestyret kan forlenge skjenketiden for brennevin slik at den faller sammen med skjenketiden for øl og vin. Departementet fastsetter vilkårene for skjenkingen på turist- og høyfjellshoteller med departemental bevilling. Det er ikke tillatt å skjenke brennevin på søndager, 1. og 17. mai, nyttårsdag, langfredag, første påskedag, Kristi Himmelfartsdag, første pinsedag og første juledag, og på stemmedagen for stortingsvalg, fylkestingsvalg og kommunevalg. 129

I dag er det forholdsvis vanlig at brennevin skjenkes like lenge som øl og vin, men skjenketidens opphør varierer mye mellom kommunene. I siste halvdel av 1980-tallet ble skjenketiden mange steder betydelig utvidet, og det var da ikke uvanlig at det i de største byene blir skjenket i alle fall øl og vin fram til kl. 03.00-04.00. Nå kan det synes som om det er økt interesse for innstramming av skjenketidene i mange kommuner. 130

5.2.1.3 Selvbetjening

I følge Forskrift om omsetning av alkoholholdig drikk m.v. kan bare salg og utlevering av brennevin og vin foretas av betjening over disk. Salg av øl i klasse 2 kan imidlertid skje ved selvbetjening, og fram til sommeren 1990 var dette også tilfellet for salg av øl i klasse 3. Fra 1. juli 1990 fram til 1. mars 1993 kunne sterkt øl bare selges av betjening i butikker med bevilling for slikt salg; etter den tid kan sterkt øl bare selges over disk i Vinmonopolets butikker.

5.2.1.4 Statsmonopol for omsetning av sterkt øl, vin og brennevin

A/S Vinmonopolet ble opprettet for at staten skulle kunne utøve kontroll med omsetningen av vin og brennevin, og for å holde privatøkonomiske interesser utenfor deler av vin- og brennevinsomsetningen. Fram til i dag har monopolet hatt enerett på all produksjon av brennevin og all import, eksport, engros- og detaljomsetning av vin og brennevin. Fra 1. mars 1993 omfattet monopolet også alt detaljsalg av sterkt øl. Som en følge av Norges medlemsskap i EØS, vil en oppheve monopolet på all annen virksomhet enn detaljsalg av sterkt øl, vin og brennevin, og på produksjonen av brennevin. Monopolet på import av øl ble allerede opphevet da EØS-avtalen trådte i kraft 1. januar 1994. Vi kommer nærmere inn på disse endringene i kapittel 7.

Det statlige monopolets alkoholpolitiske funksjon er å holde privatøkonomiske interesser og konkurransens krefter utenfor deler av omsetningssystemet for vin og brennevin. Dette ønsker en å gjøre fordi de privatøkonomiske interessene, og særlig konkurransen, utgjør sterke og ekspansive krefter. Mens de private interessene tidligere bare fikk utfolde seg innenfor skjenkingen av alkoholholdige drikker, innenfor produksjon, eksport og engrossalg av øl og innenfor detaljomsetningen av øl, fra 1. mars 1993 bare for øl med lavere alkoholinnhold enn 4.75 vol.pst., kan de fra 1996 operere på alle andre områder enn innenfor brennevinsproduksjonen og detaljomsetningen av sterkt øl, vin og brennevin.

Med unntak av at salget av sterkøl i 1993 ble lagt til monopolet, har det formelt sett ikke vært større endringer i Vinmonopolets virksomhet i tidsrommet 1975-1995. Det er likevel grunn til å merke seg at Vinmonopolet i dag framstår med en litt annen holdning til sin virksomhet enn tidligere. Særlig har det skjedd store forandringer i utformingen av butikkene, og i den vareinformasjonen bedriften tilbyr kundene. Mens det tidligere f.eks. ikke var vanlig å stille ut bedriftens varer i butikkene, finner en i dag i de fleste butikker glassmontrer hvor en del varer er utstilt, og hvor det gis opplysninger om pris og smakstype. Bedriften gir også ut et eget informasjonsblad, og en rekke brosjyrer som gir opplysninger om dens varetilbud.

5.2.1.5 Tiltak for å styrke tilbudet av alkoholsvake og alkoholfrie drikker

Som et ledd i arbeidet med å begrense det totale forbruket av alkohol, forsøker en å styrke tilbudet av alkoholfrie (drikker med lavere alkoholinnhold enn 0.7 vol. pst.) og alkoholsvake (drikker med alkoholinnhold mellom 0.7-2.5 vol.pst.) drikker. Dette gjøres for det første ved at en har utformet avgiftssystemet slik at alkoholdrikker innenfor disse alkoholgrensene har lavere avgifter enn sterkere drikker, for det andre ved at en påbyr skjenke­steder og Vinmonopolets butikker å ha et utvalg av alkoholfrie viner. I perioden 1975-1995 har Vinmonopolet foruten å tilby alkoholfri vin, også utvidet tilbudet til å omfatte alkoholsvak vin, såkalt lettvin.

5.2.1.6 Opplæring av salgs- og skjenkepersonell

Alkoholloven fastsetter at det er forbudt å selge eller skjenke alkohol til mindreårige eller til personer som er åpenbart beruset, eller til å skjenke alkoholholdig drikk på en slik måte at den som skjenkes må antas å bli åpenbart beruset. Det kan ofte være vanskelig å avgjøre kundenes alder og hvor mye de har drukket, og det kreves både erfaring og opplæring i å avgjøre dette og, ikke minst, i å kunne nekte slike kunder kjøp eller servering uten at det skapes en rekke ubehageligheter.

5.2.2 Virkemidler rettet mot etterspørselssiden

5.2.2.1 Alkoholavgifter

Et av de viktigste grunnprinsippene i norsk alkoholpolitikk er at det skal være relativt dyrt å drikke alkohol. For å sikre det, er all alkohol pålagt alkoholavgifter. Høsten 1994 utgjorde alkoholavgiften på øl kl. 2 (pils o.l.) 42 pst. av salgsprisen i butikk, avgiften på øl i kl. 3 (eksportøl, juleøl o.l.) 45 pst. av salgsprisen i butikk, avgiften på rimelig svakvin litt under 50 pst. av Vinmonopolets butikkpris, avgiften på rimelig sterkvin vel 60 pst. av Vinmonopolets butikkpris og avgiften på brennevin i middels prisklasse vel 70 pst. av Vinmonopolets butikkpris. 131

Fordi alkoholavgiftene er knyttet til alkoholinnholdet, og ikke til prisen, er avgiftenes andel av skjenke­prisen mye lavere enn deres andel av butikkprisen. Alkoholavgiften på en halv liter øl i kl. 2 til 38 kr utgjør 17 prosent av prisen, og alkoholavgiftens andel av prisen på ei hel flaske vin til 150 kr på restaurant er omlag 15 prosent. For brennevin vil alkoholavgiften utgjøre litt over 20 prosent av skjenkeprisen, når skjenkeprisen for rimelig brennevin settes til 40 kr for 4 cl.

Det er ikke lov til å gi spesielle rabattilbud på salg av alkoholholdige drikkevarer til forbruker.

Det norske avgiftssystemet er utformet slik at alkoholen i brennevin er hardere beskattet enn alkoholen i vin, og alkoholen i vin er igjen hardere beskattet enn alkoholen i øl (med unntak av øl over 4.75 vol.pst.). Tabell 5.1 viser hvordan de ulike alkoholdrikker er beskattet pr. 1. januar 1995. 132 Fram til 1. januar 1995 hadde det bare vært to skatteklasser for alkoholdrikken øl: Skatteklasse 2 som omfattet øl mellom 2.75-4.75 vol.pst., og skatteklasse 3 for øl mellom 4.75 og 7.00 vol.pst. Denne inndelingen gjorde det ulønnsomt å brygge et øl med et alkoholinnhold på 3.5 vol. pst. Ved å dele de gamle skatteklasser ønsket en blant annet å stimulere til en overgang til mer alkoholsvakt øl, fordi en antok at endringen ville føre til at det ville komme et svakere øl på markedet. 133 Det gjorde det også, fra 1. januar 1995 fikk forbrukerne et nytt øl å velge i, det såkalte 31/2. Dette ølet ble omlag 2 kr billigere enn pilsnerøl pr. halvflaske á 0.35 liter, men i dag tas dette ølet ut av markedet pga. for dårlig salg. I forbindelse med omleggingen av skattesystemet for øl fikk også skatteklassene nye navn, det svakeste ølet er i skatteklasse A og det sterkeste er i klasse G.

Figur 5.2 viser utviklingen i realprisen for øl, svak­vin, sterkvin og brennevin i perioden 1975 – 1994. Prisutviklingen gjenspeiler i hovedsak utviklingen i alkoholavgiftene. Vi ser at prisene på alle alkoholdrikker var på sitt laveste i 1980. I 1981 ble det gjennomført en kraftig avgiftsøkning, og avgiftene og realprisene på alle drikker økte ytterligere i 1982 og 1983. Fra da av og fram til 1988 sank vinprisen jevnt, for så igjen å øke fram til 1993 da den nådde sitt høyeste nivå noensinne. I 1994 er vinprisen tilbake på 1992-nivå. Også brennevinsprisen sank fra 1983 til 1985, for så å øke jevnt og trutt fram til 1992. De to siste årene har den falt kraftig, og er nå omlag på samme nivå som etter avgiftsøkningen i 1981.

Imidlertid skilte utviklingen i ølprisen lag med vin- og brennevinsprisene etter 1983. Ølprisen fortsatte å stige også etter den tid, og har steget mer eller mindre jevnt helt siden da. I dag er realprisen på øl omlag 40 prosent høyere enn da den var på sitt laveste i 1980, og nesten 30 prosent høyere enn gjennomsnittet for 1970-årene. Ser vi på forholdet mellom prisene på de ulike alkoholdrikkene, er forholdet mellom prisene på svak­vin, sterkvin og brennevin nesten uendret. Men ølet er relativt sett blitt mye dyrere enn før; setter vi forholdet mellom ølpris og brennevinspris til 1 i 1979, var det i 1994 1,27. Fra 1979 til i dag har det derfor vært ført en prispolitikk overfor de forskjellige alkoholdrikker som relativt sett har vært til ugunst for ølet, mens vin og brennevin har vært behandlet nokså likt. I dag ligger prisen på vin og brennevin på omlag samme nivå som i 1981, mens ølprisen aldri har vært høyere i de årene vi ser på.

5.2.2.2 Lover og regler for å redusere etterspørselen etter alkoholdrikker

Aldersgrenser.

Det er i følge alkoholloven ikke tillatt å selge øl eller vin til personer under 18 år, og brennevin til personer under 20 år. Det er heller ikke tillatt å kjøpe brennevin fra utsalg til noen under 20 år, eller øl eller vin til noen under 18 år. Også selgerne av alkoholholdige drikker må oppfylle de samme aldersgrenser. Det har ikke vært noen endringer i aldersgrensene siden aldersgrensen for å kjøpe brennevin ble senket fra 21 til 20 år i 1973.

Reklameforbud.

Alkoholloven fastsetter at det både er ulovlig å reklamere for alkoholholdig drikk, og for hjelpemidler og ingredienser som er beregnet for framstilling av eller tilsetting til sprit. Det er også forbud mot å reklamere for utstyr som er bestemt for eller som finnes tjenlige for tilvirking eller omdestillering av sprit, brennevin og isopropanol. Videre er det forbud mot å oppfordre eller gi veiledning til slik virksomhet. Endelig er det forbudt å reklamere for stoffer som er særskilt beregnet for, eller som i reklamen betegnes som egnet til, tilsetning til alkoholholdig drikk. Imidlertid er det lov å reklamere for drikker med lavere alkoholinnhold enn 2.5 vol.pst., da disse ikke regnes som alkoholholdig drikk etter alkoholloven.

Formålet med reklameforbudet er å begrense det totale forbruket av såvel registrert som uregistrert alkohol. Reklameforbudet trådte i kraft 1. januar 1975.

Utlodning

Det er forbud mot å auksjonere eller lodde bort alkoholholdig drikk, og å la dette skje.

Vareutvalg.

Den som har bevilling til å skjenke brennevin, vin eller øl, plikter også å føre et rimelig utvalg av alkoholsvak og alkoholfri vin, og øl i klasse 1 og 0.

5.2.2.3 Opplysning

I Norge er hoveddelen av ansvaret for det statlige opplysningsarbeidet tillagt Rusmiddeldirektoratet. Rusmiddeldirektoratet ble opprettet i 1988, og overtok oppgavene til det tidligere Statens Edruskapsdirektorat og til sekretariatet for Sentralrådet for narkotikaproblemer. Rusmiddeldirektoratet har 23 fast organiserte stillinger, og et budsjett på omlag 27 mill. kr. når vi ser bort fra tilskuddene som gis til avholdsorganisasjoner m.m. Rus­middeldirektoratet har et nært samarbeid med skole­verket, og det gis undervisning om alkoholbruk og følgene av alkoholbruk i grunnskolen. Rusmiddeldirektoratet er også ansvarlig for de opplysningskampanjer det offentlige iverksetter på alkoholområdet, slik som f.eks. kam­panjer mot promillekjøring, mot langing til mindreårige og mot salg og kjøp av illegal sprit.

I tillegg til Rusmiddeldirektoratet er det en rekke private organisasjoner som driver med opplysning om alkohol og alkoholskader. De viktigste av disse er avholdsorganisasjonene. En annen viktig organisasjon er Arbeidslivets komite mot alkoholisme og narkomani – AKAN. AKAN driver sin virksomhet gjennom såkalte AKAN-kontakter som finnes på svært mange arbeidsplasser i Norge. AKAN driver både forebyggende virksomhet i form av opplysning, og kan også hjelpe alkoholmisbrukere til å få kontakt med behandlingsapparatet. Opprinnelig skulle AKANs virksomhet finansieres av LO og NHO, men i dag finansieres organisasjonen i all hovedsak av det offentlige; i 1994 ble den bevilget 2.7 mill. kr over statsbudsjettet.

Mye av alkoholopplysningen dreier seg om å forklare sammenhenger mellom alkoholbruk og virkninger, og om å påvirke folks holdninger til bruk av alkohol. På lengre sikt er det nettopp holdningsendring som vil være den viktigste alkoholpolitiske funksjonen av opplysning.

5.2.3 Tiltak for å sikre alkoholpolitikkens effektivitet

5.2.3.1 Ulovlig produksjon og innførsel

Alkoholloven fastsetter både at det er forbud mot produksjon av hjemmebrent og å oppbevare slike varer. Videre er det forbudt å produsere eller besitte sats ment for destillering til sprit, og det er også forbudt å eie eller omsette destillasjonsapparater. Alle disse tiltakene er primært satt i verk for å minske det totale forbruket av alkohol i samfunnet, men de vil også påvirke drikke­mønsteret.

All import av øl, vin og brennevin, med unntak av det som er fastsatt i reisegodsbestemmelsene (1 liter brennevin og 1 liter sterk/svakvin og 2 liter øl eller 2 liter sterk/svakvin og 2 liter øl kan innføres avgiftsfritt; i tillegg kan inntil 4 liter vin eller brennevin og inntil 10 liter øl innføres mot forenklet fortolling) er forbudt for andre enn de som har engrosbevilling. For å innføre disse kvanta, er det en forutsetning at oppholdet i utlandet har vart i over 24 timer. All import ut over reisegodsbestemmelsene av personer uten bevilling, regnes som smugling. Reglene har i praksis vært uendret i hele perioden, selv om det tillatte kvantum reisebrennevin har blitt hevet fra 3/4 til 1 liter som følge av endringer i andre land og fordi mange tax-free butikker bare tilbød brennevinsflasker på 0.5 og 1 liter.

Ordningen med avgiftsfri import av bestemte mengder alkoholholdige drikker etter opphold i utlandet er noe som praktiseres i de fleste vestlige land, slik at Norge her bare følger internasjonal praksis. Ut fra et rent alkoholpolitisk syn er formålet med reisegodsbestemmelsene motsetningsfylt. På den ene side bidrar ordningen med avgiftsfri import uten tvil til at det drikkes mer alkohol enn hva som ville vært tilfelle uten disse billige kvotene, på den andre side bidrar kvotene til at det drikkes mindre alkohol enn det som ville blitt drukket i et system med større kvoter eller med fri import. Tax-free ordningen kan også virke som en sikkerhetsventil, i den forstand at den letter trykket fra det innenlandske avgiftsnivået, og gjør det lettere å godta.

I den perioden vi ser på, kan det synes som om smugling og hjemmebrenning i stor stil ment for salg har vært et økende problem. Politiet og tollvesenet opplyser også at de har lagt om sine etterforskningsrutiner overfor denne typen forbrytelser i de senere år. I tillegg ble strafferammen økt fra 2 til 6 år med virkning fra 1. juli 1991 dersom det dreide seg om et meget betydelig kvantum.

5.2.3.2 Ulovlig skjenking

Det er forbudt å servere alkohol uten bevilling selv om dette ikke skjer mot betaling i lokaler med tilliggelser hvor det drives serveringsvirksomhet. Slik virksomhet er også forbudt i lokaler som vanligvis er allment tilgjengelige med mindre eier, leier, driver eller ansatt disponerer lokalene til eget bruk og til sluttet selskap.

I lokaler beregnet på privat bruk er drikking og servering av alkohol forbudt når andre enn eier, leier, driver, ansatt eller beboer i borettslag eller annet boligsamvirke disponerer lokalene til eget bruk og til sluttet selskap.

Selv om både serveringsnæringen og politiet hevder at skjenking uten bevilling er et voksende problem, er det ikke satt i verk spesielle tiltak rettet mot denne typen kriminalitet.

5.2.4 Andre tiltak

5.2.4.1 Promillelovgivningen

Norge var det første landet som knyttet et forbud mot å føre motorkjøretøy til alkoholkonsentrasjonen i blodet. Grensen ble satt til 0.5 promille. Helt fram til 1989 var straffen for første gangs promillekjøring fengsel i 3 uker og inndraging av førerkortet i 2 år. For gjentatte ganger av promillekjøring var straffen strengere, og ble en tatt for promillekjøring mer enn én gang i løpet av en 5-års periode, ble en fratatt førerkortet for alltid.

Høsten 1988 ble strafferammene endret slik at det ble anledning til å benytte bøter og betinget fengsel som straff ved tilfeller hvor blodalkoholinnholdet er lavere enn 1.0 promille, og bøter og betinget eller ubetinget fengsel ved promiller mellom 1.0 og 1.5. For høyere promiller var straffen bot og ubetinget fengsel. Ved første gangs promillekjøring ble førerkortet inndratt for ett år, og som før mistet en førerkortet for alltid dersom en ble tatt for promillekjøring mer enn én gang i løpet av en 5-års periode. I forhold til den tidligere loven ble det altså mindre bruk av ubetinget fengselsstraff og kortere inndraging av førerkortet ved første gangs promillekjøring. Derimot ble det også innført en tilleggsstraff i form av bøter, og bøtene ble knyttet til lovovertrederens inntekt. 134 I tillegg til straff for å ha kjørt i alkoholpåvirket tilstand, må en promillefører i følge bilansvarsloven selv betale erstatninger for materiell og personskade i forbindelse med ulykker der hvor han har skylden. Forsikringsselskapene vil heller ikke dekke skader som er påført kjøretøyet ved kjøring i påvirket tilstand.

For å styrke og lettvintgjøre kontrollen med promillekjøringen, fikk politiet på 1970-tallet tillatelse til å bruke alkometer i kontrollarbeidet. For ytterligere å styrke arbeidet med å bekjempe promillekjøringen, ble politiet også gitt rett til å foreta utåndingsprøve uten at det på forhånd trengte å være noen grunn til mistanke for at slik kjøring hadde forekommet. Tidligere måtte politiet ha berettiget mistanke før en kunne be en motorfører om å avgi promilleprøve. Til de foreløpige pusteprøver benytter politiet forskjellige screening-instrumenter (ballong, alkometer) som grovt indikerer mengden alkohol i luften en blåser inn i instrumentet. Fra 1988 kunne slike tester av utåndingsluften også benyttes som bevis ved promillekjøring. Slike såkalte bevisinstrument måler alkoholkonsentrasjonen i utåndingsluften, og fra høsten 1995 kan en bli dømt bare på grunnlag av avgitt utåndingsprøve til bevisinstrumentet. Fram til da hadde blodprøve vært nødvendig ved alle promillesaker, og helt til i dag er det blitt tatt blodprøve av alle promilleførere. Bevisinstrumentmålingene er mer usikre enn blodprøver, de gir store variasjoner hos folk med samme blodalkoholpromille og det hevdes at dette rent faktisk innebærer en heving av promillegrensen. Bevisinstrumentene for utåndingsluft kan foreløpig bare brukes fast stasjonert, dvs. på enkelte politikammer. Videre skal prøvegiver observeres i 15 minutter før pusteprøve tas. Det er således usikkert om pusteprøve vil kunne tas raskere enn blodprøve i dag, og derved om resultatet vil være mer representativt for forholdene under selve kjøringen. 135

Promillelovgivningen finner en ikke i alkoholloven, men i veitrafikkloven. Like fullt er promillelovgivningen et viktig virkemiddel for å holde forbruket av alkohol nede, fordi bruk av bil eller annet motorkjøretøy er blitt en vanlig del av dagen for svært mange mennesker.

5.2.4.2 Pliktmessig avhold

Militært personell og personer beskjeftiget med transport er i følge lov om pliktmessig avhold pålagt ikke å drikke alkohol i tjenestetiden eller i et bestemt tidsrom før tjenesten tar til. I dag inneholder også arbeidsreglementet ved de fleste arbeidsplasser bestemmelser om at dersom en ansatt viser seg å være drikkfeldig og/eller opptrer beruset i arbeidstiden, så er det gyldig grunn til oppsigelse. I bedriftenes satsing på arbeidet med helse, miljø og sikkerhet (HMS), står også arbeidet med å bekjempe alkoholmisbruk sentralt.

5.2.4.3 Offentlig beruselse

Det er forbud mot å drikke medbrakt alkohol på offentlig sted slik som i gater, veier, torg, parker, idrettsplasser o.l. Det er også forbud mot å drikke medbrakt alkohol på innenriks transportmiddel. Imidlertid har det skjedd store endringer i politiets prioritering av denne typen forseelser; med unntak av bruk av alkohol på idrettsplasser er i dag slike forseelser mye lavere prioritert enn for et tiår siden.

5.3 Om effektiviteten av de alkoholpolitiske virkemidlene

Som det går fram av oversikten i avsnitt 5.2, består norsk alkoholpolitikk av ulike virkemidler. Noen av dem vil nødvendigvis være viktigere enn andre, og ofte hevdes det at norsk alkoholpolitikks hovedvirkemidler er det kommunale bevillingssystemet, et statsmonopol for vin og brennevin og høye alkoholavgifter. Alle disse virkemidlene er rettet inn mot å begrense tilgjengeligheten av alkohol, enten ved å begrense tilbudet, slik tilfellet er for bevillingssystemet og statsmonopolet, eller ved å begrense etterspørselen, slik tilfellet er for de høye alkoholavgiftene. 136 Men også andre virkemidler, som ikke en gang primært trenger å være rettet mot alkoholforbruket, slik som f.eks. promillelovgivningen, er av stor betydning. Spørsmålet om hvilke alkoholpolitiske virkemidler som er virksomme, og hvilke som ikke er det, har vært emne for mange diskusjoner. I det følgende vil vi drøfte effektiviteten av ulike virkemidler i lys av forskning om sammenhengen mellom bruken av de forskjellige virkemidlene og deres virkning på ulike deler av alkoholproblemet.

5.3.1 Virkemidler rettet mot tilbudssiden

5.3.1.1 Endringer i antall utsalgssteder

Det alkoholpolitiske grunnlaget for å kontrollere antallet utsalgssteder er en antatt sammenheng mellom antall utsalgssteder i et område og det totale forbruket av alkohol blant befolkningen som sokner til området. Det er gjort en rekke studier av denne antatte sammenhengen, og de viser noe forskjellige resultater alt etter hvor store endringene i tilgjengeligheten har vært. Noe forenklet kan vi si at i tilfeller hvor tilgjengeligheten endres dramatisk, slik som ved landsomfattende endringer som forbud, streiker, rasjonering og landsomfattende liberaliseringer av omsetningssystemet, så vil også alkoholforbruket bli merkbart påvirket. I tilfeller hvor det bare skjer marginale endringer, slik som når en f.eks. åpner et nytt alkoholutsalg i en kommune som tidligere ikke hadde slikt utsalg, så vil virkningene på forbruket være forholdsvis beskjedne. I det følgende vil vi gjengi en del resultater fra forskning som er gjort omkring konsekvensene av ulike former for endringer i tilgjengeligheten.

Landsomfattende endringer

Det finnes en rekke eksempler på at det er gjort landsomfattende endringer i tilgjengeligheten av en eller flere alkoholdrikker. Men når vi ser bort fra endringene i antall skjenkesteder for alkohol, så har de fleste endringene i Norge vært av marginal karakter, slik som når en åpner eller stenger et utsalg i en kommune. Bare sjeldent har det vært gjennomført landsomfattende endringer i tilgjengeligheten. Ser vi bort fra forbudstiden, skjedde det ingen slike landsomfattende endringer før Stortinget vedtok at sterkt øl, dvs. øl i skatteklasse 3, bare skulle selges gjennom Vinmonopolets utsalg fra 1. mars 1993. Men allerede fra sommeren 1990 hadde Stortinget lagt ned forbud mot selvbetjeningssalg av slikt øl. I hovedsak som en følge av de landsomfattende endringene i tilgjengeligheten av sterkt øl, har salget sunket fra vel 20 mill. liter i 1989 til vel 1.5 mill. liter i 1994.

Tabell 5.3 Utviklingen i antall salgs- og skjenkesteder for øl i klasse 3, og utviklingen i butikksalget for øl i klasse 2 og 3 (1000 vareliter).

	Salgssteder	Salg kl. 3	Salg kl. 2
1988	1869	21 527	185 391
1989	..	20 311	184 232
1990#	1722	13 988	192 237
1991	1837	12 482	198 731
1992	1865	9 935	194 810
1993*	110	2 499	200 038
1994	110	1 780	206 391

#Fra 1. juli ble det bare tillatt med betjent salg over disk.

* Fra 1. mars kunne en bare selge sterkøl fra Vinmonopolets 110 butikker.

Kilde: Rusmiddeldirektoratet.

Tabell 5.3 viser utviklingen i salget av øl klasse 3 fra 1988 til 1994. Vi ser at både forbudet mot selvbetjeningssalg og bestemmelsen om at sterkt øl bare skulle kunne selges i Vinmonopolets 110 butikker førte til en kraftig nedgang i salget av slikt øl. Som en følge av endringene i tilgjengeligheten av sterkøl, var salget av øl klasse 3 i 1994 bare 8 prosent av salget i 1988. Det trenger ikke nødvendigvis bety en tilsvarende nedgang i ølforbruket. Salget av øl i kl. 2 har økt med 11 prosent fra 1988 til 1994, og regnet i vareliter var salget av øl i klassene 2 og 3 større i 1994 enn i 1988. Men regnet i alkoholliter var salget lavere i 1994 enn hva det var i 1988 (hhv. 9 310 000 liter ren alkohol i 1988 og 9 189 000 liter ren alkohol i 1994). Det er derfor liten grunn til å tvile på at endringene i tilgjengeligheten av sterkøl har gjort at det drikkes mindre alkohol i form av øl nå enn hva det ville ha blitt drukket om sterkølet fremdeles hadde vært tilgjengelig ved selvbetjeningssalg i dagligvarebutikker med bevilling for slikt salg.

En rekke andre land har gjennomført landsomfattende endringer i tilgjengeligheten av enkelte alkoholdrikker. I Sverige ble det høsten 1965 introdusert et nytt mellanøl (tilsvarende norsk pils) til salg i dagligvarebutikker etter at det tidligere bare hadde vært tillatt å selge øl som var sterkere enn 3.5 vol. pst. i Systembolagets butikker. Introduksjonen av mellanølet i dagligvarehandelen førte til en kraftig økning i forbruket av øl, og også i det totale forbruket av alkohol. Økningen var særlig stor blant ungdom, og som en følge av det ble motstanden mot salget av mellanøl stadig sterkere. Sommeren 1977 ble det igjen forbudt å selge mellanøl i Sveriges daglivarebutikker, fra da av var det bare å få i Systembolagets butikker. For hele perioden mellanøl var i salg i dagligvarehandelen, har en anslått merforbruket av alkohol til omlag 15 prosent. 140 Etter at salget av mellanøl ble tatt bort fra dagligvarehandelen sank det registrerte alkoholforbruket, og særlig var nedgangen merkbar blant de yngste. 141

I Sverige gjorde en også et forsøk med salg av sterkøl i dagligvarehandelen i tre områder. 1. november 1967 åpnet en for salg av sterkøl i dagligvarehandelen i lenene Gøteborg, Bohus og Värmland. Det var et forsøk som var ment å pågå gjennom hele 1968, men ble avbrutt allerede i juni pga. rapporter om overdrevent sterkølforbruk blant ungdom i forsøksområdene. Sterkølet erstattet særlig mellanølet, men også salget av vin og sprit. På tross av denne substitusjonseffekten, anslo en at det frie salget av sterkøl førte til en nettoøkning i alkoholforbruket på omlag 5 prosent.

I Finland ble det i 1969 gjennomført en kraftig liberalisering i handelen med alkoholdrikker. Dette året ble salget av mellanøl lagt til dagligvarehandelen i de kommuner som ga bevilling til salg av øl, og samtidig fikk det finske alkoholmonopolet – Alko – adgang til å etablere seg i landkommuner. Følgene av lovendringene ble at antall ølutsalg økte fra 132 i 1968 til 17 592 i 1969, antallet brennevinsbutikker fra 118 til 148 og antallet øl- og vinbutikker fra 5 til 10. Samtidig ble det i 1969 skjenket øl i 3 817 etablissementer mot 968 året før, og antallet skjenkesteder med fulle rettigheter steg fra 629 til 930. 142 Ser vi på endringene i alkoholforbruket, så økte ølomsetningen med 125 prosent i løpet av ett år, mens økningen i brennevinsforbruket var på 11 prosent. Økningen i totalforbruket av alkohol pr. voksen innbygger var i følge salgsstatistikken omlag 46 prosent, og tilsvarende tall kom en også fram til på grunnlag av intervjuundersøkelser. 143 Det er liten tvil om at de landsomfattende endringene i tilgjengeligheten førte til en kraftig vekst i alkoholforbruket, selv om også andre faktorer kan ha spilt inn. Et forhold det kan være grunn til å nevne spesielt, er at liberaliseringen i omsetningsreglene i seg selv er et uttrykk for et mer liberalt syn på bruk av alkohol, og at dette mer liberale synet også vil påvirke forbruket. 144

Endelig skal det nevnes at det er gjort enkelte undersøkelser om konsekvensene for alkoholforbruket av at salget av vin og brennevin er blitt privatisert i enkelte stater i USA og Canada. Holder og Wagenaar har gjort studier over utviklingen i alkoholforbruket i to stater hvor en har privatisert vinomsetningen (Iowa og West Virginia) og en stat hvor en har privatisert brennevinsomsetningen (Iowa). 145 Deres hovedkonklusjon er at privatiseringen, som i West Virginia førte til at antallet butikker som solgte vin økte fra 165 i 1981 til 1 098 ett år senere, også førte til at forbruket av vin økte. 146 Økningen i vinforbruket, som for West Virginia ble anslått til 48 prosent og for Iowa til 93 prosent, ble heller ikke kompensert ved tilsvarende nedgang i salget av øl og brennevin. Privatiseringen av vinomsetningen førte således til en økning i alkoholforbruket i Iowa på 1.8 prosent ren alkohol pr. år, og i West Virginia på 3.0 prosent. Holders og Wagenaars undersøkelse over konsekvensene av opphevingen av det statlige monopolet på salg av brennevin, viste liknende resultater. De fant at brennevinsomsetningen økte med 9.5 prosent som en følge av privatiseringen av brennevinshandelen, uten at hele økningen ble kompensert ved en tilsvarende nedgang i salget av øl og vin.

Wagenaar og Holder har senere gjennomført liknende undersøkelser for ytterligere 5 stater (Alabama, Idaho, Maine, Montana, New Hampshire), og fant at privatiseringen av omsetningen av vin førte til en signifikant økning i vinsalget i alle statene. 147 Økningen i salget av vin førte ikke til signifikante endringer i salget av øl eller sprit. En undersøkelse fra New Zealand, hvor det fra våren 1990 ble tillatt å selge vin i dagligvarebutikker, viste tilsvarende resultater. 148

Nå skal det imidlertid understrekes, slik Holder og Wagenaar selv gjør, at de effektene de fant på alkoholforbruket av en privatisering av handelen med vin og brennevin, ikke bare hadde sammenheng med flere utsalgssteder. Som en følge av privatiseringen fikk en også lengre åpningstider og helgeåpent, det ble lov til å betale med sjekker og kredittkort, det ble tillatt å reklamere og butikkene begynte også å konkurrere på pris. Alt dette vil kunne bidra til at salget øker. 149

Macdonald fant liknende resultater som Holder og Wagenaar da han analyserte virkningene av at vin ble tillatt solgt i dagligvarebutikker i fire stater i USA, 150 mens Smart ikke fant noen tendens til at økt tilgjengelighet førte til økt salg da han analyserte følgene av endringene i vinsalget i Quebec i årene 1967-1983. 151 Smart hevder likevel at den manglende økningen i vinsalget ikke trengte å bety at endringer i tilgjengeligheten ikke påvirker omsetningen. Han mente den manglende økningen like godt kunne være et resultat av økte vinpriser, av at økonomien var inne i en lavkonjunktur, av at alkoholforbruket generelt sett var på vei ned og av at etterspørselen etter vin i seg selv var så lav at en endring i tilgjengeligheten ikke ville føre til økt etterspørsel. Det var også bare innenlandsk produsert eller tappet vin som ble lettere tilgjengelig, og i byene, hvor det ble drukket mest vin, var tilgjengeligheten god fra før. Resultatene fra endringene i tilgjengeligheten av vin i Quebec har vakt en del oppmerksomhet også i Norge. Smarts egne reservasjoner viser imidlertid noe av vanskene ved å bygge på én enkelt undersøkelse.

Lokale endringer i antall utsalgssteder.

Selv om det forholdsvis sjeldent har skjedd landsomfattende endringer som påvirker antallet utsalgssteder for alkoholdrikker, har det hele tiden skjedd endringer på lokalplanet. Disse endringene har enten gått ut på at det har blitt etablert en vinmonopolbutikk i en kommune hvor det tidligere ikke fantes noen butikk som solgte vin eller brennevin, eller at det er blitt en økning eller nedgang i antallet butikker som selger øl. Tilsvarende endringer har skjedd med antallet skjenkesteder.

I forbindelse med en del slike endringer, har det vært satt i verk undersøkelser hvor en har prøvd å finne ut hvilke konsekvenser denne typen endringer i tilgjengeligheten har hatt for alkoholforbruket i det berørte området. 152 Hovedresultatet fra undersøkelsene over følgene av at det åpnes nye vinmonopolbutikker, er at en finner en viss økning i bruken av de drikker som blir lettere tilgjengelige, men at denne økningen blir kompensert av en nedgang i bruken av andre typer alkohol. Etableringen av et vinmonopolutsalg synes således ikke å ha ført til mer drikking, men til at det drikkes andre varer enn før. Spesielt kan det være grunn til å merke seg at bruken av hjemmeproduserte varer synes å synke når det åpnes et nytt vinmonopolutsalg i en kommune.

Også når det gjelder etablering av såkalte ølmonopol, finner en at konsumet i noen grad skyves vekk fra øl, og over mot vin og brennevin, slik at det totale forbruket av alkohol blir forholdsvis uendret. Som middel til å påvirke det totale forbruket av alkohol i en befolkning synes derfor slike lokale endringer å ha sine begrensninger, men – som vi har sett – betyr ikke det at landsomfattende endringer vil ha samme beskjedne virkning. Det er også grunn til å huske at lokale endringer ofte har vært et resultat av kommunale folkeavstemninger, slik at en liberalisering eller tilstramming av alkoholomsetningen er i overensstemmelse med flertallets endrede syn på alkoholomsetning og – kanskje – også på alkoholbruk.

1. Se note til figur 4.20.

Når det gjelder konsekvensene av økningen i antall skjenkesteder, er det gjort få undersøkelser omkring følgene av slike endringer. Som vi har sett av figur 5.1 har antallet skjenkesteder her til lands økt kraftig siden 1975, og særlig var økningen sterk i perioden 1985-90. Om vi setter skjenke- og detaljsalgsvolumene lik 100 i 1975, vil utviklingen i skjenket og butikksolgt øl, vin og brennevin være som vist i figur 5.3. Figuren viser at mens butikksalget av øl har holdt seg uendret i den 20-års perioden vi ser på, har mengden skjenket øl blitt mer enn fordoblet. For vin er utviklingen noe annerledes, her har vinens økte popularitet gjort at forbruket i hjemmene og i det private selskapsliv har økt hurtigere enn forbruket av vin på restaurant. Når det gjelder brennevin, er skjenkeomsetningen omlag den samme i dag som i 1975, mens butikksalget til privatkunder er mer enn halvert. Det er liten tvil om at økningen i antall skjenkesteder er en medvirkende årsak til at skjenkeomsetningen av alkoholdrikker i dag er mye høyere enn for 20 år siden. I 1993 var det nesten fem ganger så mange steder som skjenket brennevin som det var i 1975, og i det samme tidsrommet ble antallet skjenkesteder for vin omlag 3-doblet og antall skjenkesteder for øl fordoblet.

Konklusjon

Alt i alt kan vi konkludere med at det er liten tvil om at salget av en alkoholdrikk vil øke når antallet salgssteder for varen øker. Slik skiller ikke alkoholdrikker seg ut fra andre varer. Det er også slik at når tilgjengeligheten av en alkoholtype endres, vil det kunne påvirke salget av andre alkoholdrikker. Det kan altså være substitusjonseffekter mellom de ulike alkoholdrikker, og særlig synes dette å gjelde for ulike øltyper. Derfor vil ikke endringen i forbruket av alkohol alltid bli like stort som endringen i salget av den varen som får endret sine tilbudsbetingelser.

5.3.1.2 Åpningstider

Når det gjelder endringer i åpningstider, er disse av to slag. Enten kan det dreie seg om endringer i antall timer en alkoholdrikk kan selges i løpet av et døgn, eller det kan dreie seg om å forby eller tillate salg av alkohol på bestemte dager. Endringer i åpningstidene trenger ikke være alkoholpolitisk begrunnet, svært ofte vil endringene bare være en følge av en generell endring i butikkers eller skjenkesteders åpningstider.

Ser vi på følgene av at åpningstidene forlenges, altså av at alkohol blir tilgjengelig flere timer i døgnet enn før, er det gjort forholdsvis få studier av slike endringer. De fleste studier som er gjort gjelder følgene av endrede skjenketider i delstater i Australia. Hovedresultatet fra disse studiene er at en utvidelse av skjenketiden dels kan føre til en tidsforskyvning i antallet trafikkulykker og andre ulykker med personskade, og dels til at såvel antallet trafikkulykker som andre typer ulykker med personskade øker. 153 Videre viste en studie fra Toronto i Canada at antall arrestasjoner for beruselse var korrelert med åpningstidene for enkelte skjenkesteder (taverns). 154

Den andre typen studier av endringer i åpningstidene gjelder tilfeller hvor det enten har blitt tillatt å selge eller skjenke alkohol på dager hvor dette ikke tidligere var tillatt, eller hvor en har innført forbud mot salg eller skjenking på bestemte dager. I en studie fra Brisbane i Australia, hvor det ble introdusert salg av alkohol på søndager mellom kl 11.00-13.00 og mellom kl. 16.00-18.00, fant en at antall trafikkulykker viste en økning sammenliknet med områder hvor det ikke hadde skjedd noen slik endring i alkoholtilbudet. 155

I Norge ble det fra 1. juli 1973 gjennomført betydelige endringer i skjenketidene for brennevin. Endringene gikk både ut på en forlengelse av skjenketiden ut over kvelden, og at det ble tillatt å skjenke brennevin på lørdager og på 2. juledag, 2. påskedag og 2. pinsedag. I tillegg ble det også gjort noen mindre endringer. Endringene innebar at skjenketiden for brennevin ble økt fra omlag 2000 timer pr. år til omlag 2700 timer, dvs. en økning på 35 prosent. Men siden utvidelsen av skjenketiden skjedde på tider restaurantene var best besøkt, og også på tider hvor det er vanlig at folk drikker alkohol, kunne en forvente at økningen i skjenket kvantum ville bli større enn utvidelsen i skjenketiden. Det viste seg da også at skjenket kvantum brennevin økte med 51 prosent fra 1972 til 1974, mens økningen i detaljsalget bare var på 10 prosent. (Antallet skjenkesteder for brennevin økte i samme periode med i underkant av 4 prosent, fra 376 til 390 skjenkesteder.)

I andre halvdel av 1980-årene fikk en igjen en utvidelse av skjenketiden mange steder i vårt land. Denne gangen gjaldt ikke utvidelsen bare brennevin, men også øl og vin. Utvidelsen i skjenketidene hadde sammenheng med de forlengete åpningstidene for restauranter, barer o.l. Som vi har sett var det særlig brennevins- og ølskjenkingen som viste en annen utvikling enn detaljsalget på 1980-tallet. Dette skyldes trolig mer økningen i antallet skjenkesteder enn den utvidete skjenketiden, selv om utvidet åpningstid også medvirker til økt forbruk.

Endringen i åpningstidene har ført til en betydelig omlegging av drikkevanene til de som frekventerer skjenkestedene i helgene, det vil i hovedsak si ungdom fra 18 år og oppover. Mens det tidligere var vanlig å gå på byen ved 19-20-tiden om kvelden, og dra hjem til seg selv eller på en privat fest etter at skjenkestedene stengte rundt kl. 01, er det nå vanlig å dra ut ved 23-tiden og først være hjemme rundt 4-tiden. Privatfesten består nå av at folk sitter i et hjem og drikker og hører på musikk, og avsluttes ved at en går på byen, og at gjenger samles i byen etter at skjenkestedene stenger. Tidligere var det vanlig først å gå på byen, og deretter dra på privatfest. Det nye drikkemønsteret fører ikke til at det drikkes noe mer enn før på skjenkestedene, for mesteparten av tørsten er grundig slukket før folk kommer seg ut på byen. Det blir som regel inngangsbilletten og en halvliter.156 Men det nye drikkemønsteret har ført til andre problemer, og først og fremst til en økning i antall ordensproblemer sent på natta. Dette kommer til syne ved at antallet av det politiet kaller sene innbringelser (mellom kl. 02.00-07.00) har økt betydelig, og at legevakten i enkelte byer registrerer betydelig flere pasienter med alkoholpåvirkning sent på fredags- og lørdagskvelder nå enn da en hadde kortere skjenketid. 157

I 1984 ble det gjennomført et forsøk med lørdagsstengte vinmonopolbutikker i enkelte bykommuner her til lands. Det ble valgt ut 6 par byer hvor byene i hvert par var så like hverandre som mulig, og fra hvert par ble det trukket ut hvilken by som skulle ha lørdagsstengt, og hvilken som skulle holde åpent. Som ventet fant en at Vinmonopolets salg var noe mindre i de byer hvor det var lørdagsstengt enn hvor det var lørdagsåpent. 158 Imidlertid var nedgangen nokså beskjeden, i underkant av 3 prosent, og når en også tok hensyn til endringene i ølsalget, var det ingen påviselig forskjell i salget av alkohol i de to områdene. Folk syntes derfor å ha tilpasset seg de endrede åpningstidene nokså raskt.

På tross av at alkoholforbruket viste lite eller ingen endring som følge av at Vinmonopolet stengte sine utsalg på lørdager, var det likevel en gruppe konsumenter som synes å ha blitt mer berørt enn andre. En fant nemlig at antallet meldinger om drukkenskap og husbråk syntes å ha gått ned som en følge av lørdagsstengningen, og det kan tyde på at enkelte grupper ble mer berørt enn andre av at Polet stengte sine butikker på lørdagene. Men samtidig var det en tendens til at antall meldinger om vold økte i de lørdagsstengte byene i forhold til der hvor utsalgene holdt åpent, og det ble også rapportert om økt illegal alkoholomsetning i enkelte miljøer av langtkomne alkoholmisbrukere.

Erfaringene med lørdagstengningen i Norge tilsvarer i stor grad de en fant da alkoholmonopolene i Finland og Sverige stengte sine utsalg på lørdager. I Norge valgte en imidlertid å holde lørdagsåpent etter at forsøket var gjennomført, mens en i Sverige fortsatt har lørdagsstengt, fordi en er av den mening at de positive følgene av lørdagslukningen har holdt seg. I Finland hadde en lørdagsstengt i sommerhalvåret i perioden 1978-1992.

Denne gjennomgangen av erfaringene med endringer i åpningstidene kan synes å antyde at det har større konsekvenser for alkoholproblemene å endre åpningstidene på skjenkesteder enn i butikker som selger alkohol. En skal imidlertid være forsiktig med å trekke altfor bastante konklusjoner av de undersøkelser som her er referert, både fordi de dreier som om andre land, og fordi mange av resultatene er beheftet med betydelig usikkerhet.

5.3.1.3 Selvbetjening

Som nevnt er det i Norge bare tillatt å selge sterkt øl, vin og brennevin ved betjening over disk i Vinmonopolets butikker. Fram til 1. juli 1990 kunne sterkt øl selges ved selvbetjening fra dagligvarebutikker med bevilling. I perioden fra 1. juli 1990 til 1. mars 1993 kunne butikker med bevilling for salg av sterkt øl bare selge ølet over disk, noe som førte til at salget viste en kraftig nedgang. Dette går fram av figur 5.4, som viser utviklingen i det totale salget av øl klasse 3 fra 1985 til 1994. Og selv om tallene også omfatter den delen av øl i klasse 3 som går til skjenkesteder, er det ingen tvil om at innføringen av betjent salg førte til en kraftig nedgang i forbruket av sterkt øl.

Vi ser at salget i 1992 var under halvparten av salget i 1989, som var det siste året med selvbetjeningssalg i dagligvarebutikkene. Det er derfor ingen tvil om at be­stemmelsen om at det ikke lenger var tillatt med selvbetjeningssalg av sterkt øl førte til en meget kraftig nedgang i salget. Noe av nedgangen i salget av øl i klasse 3 ble som vi har nevnt kompensert ved økt forbruk av øl i klasse 2, men endringen synes likevel å ha ført til en nedgang i forbruket av alkohol i form av øl.

Skog har gjennomført en undersøkelse over følgene av innføringen av selvbetjeningssalg av øl i noen av det svenske Systembolagets butikker. 159 Han fant at i fem av åtte undersøkte butikker syntes det å ha vært en tendens til økning i salget av sterkøl i forhold til i tilsvarende butikker med betjent salg. Av de fem var det imidlertid bare i to butikker at en med stor grad av sikkerhet kunne si at det hadde skjedd en omsetningsøkning som følge av innføringen av selvbetjeningssalg. Økningen i disse to butikkene ble beregnet til henholdsvis 14 og 25 prosent.

I 1989 vedtok Systembolaget å gjennomføre et forsøk med selvbetjeningssalg av vin og brennevin, og det ble nedsatt en gruppe forskere som skulle analysere eksperimentet. Det ble valgt ut 6 butikkpar, og i en butikk i hvert par ble det innført selvbetjening. (Undersøkelsens design er altså lik den en benyttet i Norge for å analysere virkningene av lørdagslukning.) Fram til nå har en bare analysert fire av butikkparene, da forsøket ennå ikke har kommet langt nok i de to siste. De foreløpige, upubliserte resultatene fra forsøket, tilsier at innføringen av selvbetjening helt klart har ført til økt omsetning i de aktuelle butikkene. 160 Tabell 5.4 gjengir hovedresulatene fra den foreløpige rapporten. Vi ser at innføringen av selvbetjening har ført til en kraftig økning i alkoholsalget, faktisk har en anslått mersalget av ren alkohol i selvbetjeningsbutikkene til hele 15 prosent.

5.3.1.4 Statlig alkoholmonopol

Da det statlige monopolet for omsetning av vin ble innført i 1922, var som nevnt en av grunnene at de vinproduserende landene anså at et statlig monopol ville være en garanti for at vin fortsatt skulle selges i Norge. Mange avholdsfolk var mot at alkoholsalget skulle legges inn under staten, både fordi det ga alkoholomsetning en legitim status, og fordi de var redde for at staten skulle gjøre seg avhengig av inntektene fra omsetningen. Av måteholdsfolk ble et statlig monopol sett på som et alternativ til forbud, det ville sikre en viss, men sterkt kontrollert, tilgang på vin og brennevin. 161 Men det var også andre årsaker til opprettelsen av monopolet. En av de viktigste var at en ønsket å holde de privatøkonomiske interessene utenfor denne delen av alkoholomsetningen, slik sett var det statlige monopolet en fortsettelse av de kommunale samlagene. Det var flere grunner til at en ønsket å begrense de privatøkonomiske interessenes innflytelse i alkoholomsetningen. For det første anså en at det var ønskelig i seg sjøl, fordi det var umoralsk å gjøre penger på andres ulykke. For det andre ville det da bli lettere å sikre at andre tiltak som siktet på å holde skadene av alkoholbruk nede, slik som f.eks. salg til mindreårige og berusede, overholdelse av åpningstidene og strenge krav til drikkevarenes kvalitet, ble overholdt. Det er dette en kjenner som desinteresseringsprinsippet: Det skal ikke være noen private interesser involvert i omsetningen av vin og brennevin, fordi de privatøkonomiske interessene er ekspansive krefter rettet mot større salg og fortjeneste. Et tredje argument for et offentlig monopol var at det forenklet avgiftsinnkrevingen, siden all vin og brennevin måtte passere monopolet. For det fjerde gjør monopolet det enklere å regulere antallet utsalgssteder fordi en, slik tilfellet f.eks. vil være i et system basert på et begrenset antall bevillinger til private, unngår forskjellsbehandling. Og endelig skal det nevnes at et veldrevet monopol kan sørge for en mer effektiv forsyning til forbrukerne enn det et markedsdrevet system vil kunne gjøre, uten at dette trenger være regelen. 162

Det kan imidlertid være vanskelig å påvise at et statlig monopol har alle de gode egenskaper vi her har nevnt. En kan ikke bare sammenlikne forholdene i land med og uten alkoholmonopol, og tilskrive forskjellene ulikheten i omsetningssystem. Ulikhetene i omsetningsmåtene har sine kulturelle årsaker, og de kan være like viktige for de observerte forskjellene i alkoholproblemet som det faktum at omsetningssystemene for alkoholdrikker er ulike. Imidlertid er det gjort enkelte undersøkelser over hva som har skjedd når en har opphevet et detaljmonopol på salg av vin og brennevin i enkelte stater i USA, slik at en kan sammenlikne samme sted før og etter at alkoholomsetningen var monopolisert. 163

Kort sagt kan en si at opphevingen av monopolet både gjør at omsetningssystemet tar mer hensyn til etterspørselen enn hva et monopol gjør, og at det fører til forsøk på å påvirke etterspørselen. Mens et alkoholmonopol passivt tilpasser seg den eksisterende etterspørselen, og forsøker å møte den på en måte som gjør kundene fornøyd innenfor det rammeverket som myndighetene har trukket opp for monopolets virksomhet, vil privatisering føre til at det iverksettes salgsfremmende tiltak for å trekke til seg kunder. Slike tiltak kan være selvbetjening, økt reklame, økte åpningstider, spesielle tilbud og lavere priser. De fleste av disse tiltakene ble satt i verk eller styrket da en privatiserte detaljomsetningen av vin og brennevin i en del stater i USA og Canada, i tillegg til at privatiseringen i USA førte til en kraftig økning i antallet utsalgssteder. Alkohol ble tilgjengelig i typer av butikker hvor slikt salg ikke tidligere hadde forekommet, slik som på bensinstasjoner, og det ble også tillatt med andre betalingsformer enn kontant salg. Derimot kunne det ikke påvises noen nedgang i prisene (unntatt i de statene hvor alkoholavgiftene ble senket). Som en følge av endringene i omsetningssystemet fant en også at forbruket av de varene som tidligere hadde vært monopolisert økte. 164 Noe av denne økningen kan skyldes at mens impulskjøp av alkoholdrikker bare meget sjeldent vil forekomme i et monopolsystem, fordi en må ta en be­slutning allerede før en går inn i butikken, vil impulskjøp lettere skje i en dagligvarebutikk hvor alkoholdrikker er tilgjengelig i butikkens hyller eller i sjokkselgere ved kassene.

De resultatene som er nevnt over, gjelder alle situasjoner hvor en har opphevet detaljmonopolet på omsetning av vin og/eller brennevin. Når det gjelder opphevelse av et engros- eller produksjonsmonopol, er det ikke gjort noen undersøkelser over virkningene på alkoholforbruket av slike endringer. Ofte er også begrunnelsen for et engrosmonopol en annen enn for å opprettholde monopol på detaljomsetningen. Begrunnelsen for et offentlig engrosmonopol er gjerne at monopolordningen gjør kontrollen med innkrevingen av avgiftene enkel, samtidig som det offentlige eierskapet gjør avgiftsinnbetalingen mer pålitelig. 165 I de tilfeller hvor engrosleddet har blitt privatisert, viser erfaringene at en privatisering av engrosvirksomheten får de samme følger for grossistleddet som en privatisering av detaljvirksomheten får for detaljistleddet: Antallet grossister øker, det blir mer merkevarereklame og salgsanstrengelsene overfor serveringsnæringen vokser. Privatiseringen av engrosleddet utgjør også et ideologisk press mot en monopolisert detaljomsetning. Det kan være vanskelig å opprettholde et rent detaljmonopol for alkoholomsetning så lenge resten av distribusjonskanalen er privatisert.

5.3.1.5 Tiltak for å styrke tilbudet av alkoholsvake og alkoholfrie drikker

Det er ikke gjort mange studier av følgene av å utvide tilbudet av alkohol med svakere alkoholdrikker, og de to som refereres her gir ingen klare konklusjoner. I 1975 ble det introdusert et nytt og svakere øl i Ontario i Canada. Ølet hadde en alkoholstyrke på 3.9 vol.pst, mens det tradisjonelle ølet i Ontario inneholdt 5 vol.pst. alkohol. I forbindelse med introduksjonen av det nye ølet, fant en at det dels førte til at en brukte øl i situasjoner hvor en tidligere ikke hadde drukket alkohol, dels at det svakere ølet erstattet sterkere øl. Og selv om en fant at det var mer vanlig at det svake ølet erstattet sterkere øl enn at det ble drukket øl i situasjoner hvor en tidligere ikke hadde drukket alkohol, mente en likevel at det var vanskelig å si om introduksjonen av det svakere ølet ville føre til et lavere alkoholforbruk på lengre sikt. Det skyldtes at det svakere ølet hadde erstattet alkoholfrie drikker i forbindelse med måltider, og dette var et område hvor det ikke tidligere hadde vært vanlig å bruke alkohol i Canada. En var derfor redd for at det svakere ølet åpnet opp for en økt bruk av alkoholdrikker i forbindelse med måltider, og det var nettopp på dette området potensialet for økt bruk av alkohol var størst. 166

Den andre studien gjelder introduksjonen av et nytt lettøl med et alkoholinnhold på 2.2 vol. pst. i Norge i 1985. Undersøkelsen konkluderte med at introduksjonen av den nye øltypen ikke hadde påviselige effekter på alkoholforbruket. 167

5.3.2 Virkemidler rettet mot etterspørselssiden

5.3.2.1 Priser og særavgifter

Det er gjort en rekke undersøkelser over sammenhengen mellom prisendringer og salget av alkoholdrikker, men de fleste av undersøkelsene gjelder andre land enn Norge. 168 Styrken i sammenhengen uttrykkes gjerne ved en såkalt priselastisitet. En priselastisitet på -1 sier at den prosentvis endringen i forbruket av alkohol er like stor, men i motsatt retning, som den prosentvise endringen i prisen.

I Sverige beregnet Huitfeldt og Jorner på bakgrunn av data fra 1956-68 priselastisiteten for brennevin til -1.2 og vin til -0.6, 169 mens Assarsson på bakgrunn av tall fra 1978-88 beregnet priselastisiteten til -0.9 for både vin og brennevin. 170 Når det gjaldt øl, beregnet Huitfeldt og Jorner priselastisiteten for sterkøl til -3.2, mens Assarsson kom fram til en elastisitet på -1.3. Assarsson beregnet også priselastisiteten på det svakere folkølet, og fant her en elastisitet på -1.2. Vi ser altså at det er store forskjeller i de beregnete verdiene av elastisitetene. Dette kan både skyldes at elastisitetene faktisk har endret seg over det tidsrommet en ser på, og at en har benyttet ulike beregningsmetoder.

I Finland benyttet Nyberg ulike typer av statiske og dynamiske modeller for å beregne priselastisitetene for vodka, annet brennevin, vin og øl på bakgrunn av data fra 1949-62. 171 I følge disse beregningene, lå priselastisiteten for vodka på mellom -0.1 og -0.5, mens den for annet brennevin var omlag -1.0. For vin fant Nyberg en verdi på -0.8, og for øl anslo han priselastisiteten til -0.5. I hele denne perioden ble ølet bare solgt gjennom det finske alkoholmonopolet. Endelig beregnet Somervuori på bakgrunn av data fra 1980-årene priselastisitetene for Eau-de-Vie til -0.5, for annet brennevin til -1.2, for vin til -1.2 og for sterkøl til -0.9. 172

I Norge har Ragnar Frisch beregnet priselastisiteten for øl til -1.65 på bakgrunn av data fra 1920-33. 173 Dette var en periode hvor det skjedde svært store endringer i norsk alkoholpolitikk, slik at resultatet fra denne beregningen har meget begrenset verdi i dag. I nyere tid har Horverak beregnet elastisitetene for vin og brennevin på bakgrunn av data fra 1960-1974. 174 Han fant en priselastisitet på omkring -1.2 for brennevin og -1.5 for vin. Undersøkelsen viste at elastisitetene endret seg betydelig fra periode til periode. Nylig har Strand foretatt en del beregninger av priselastisitetene for vin og brennevin på bakgrunn av data fra perioden 1960-90. 175 Hun har benyttet flere ulike modeller og datasett, som alle gir forskjellige verdier av elastisitetene. Det kan synes som om de rimeligste anslagene gir en priselastisitet for brennevin rundt -0.9 og for vin på rundt -1.3, men det må understrekes at anslagene er usikre, og at Strand ikke har pekt ut noen som mer sannsynlig enn andre.

De undersøkelser vi her har referert til, gir altså alle forskjellige verdier på priselastisitetene for brennevin, vin og øl. Verdiene vil variere fordi de metodene som er benyttet er forskjellige, og fordi elastisitetene også faktisk vil endre seg over tid. Men felles for alle undersøkelsene er at de viser at etterspørselen etter alkohol påvirkes av prisendringer, øker prisen synker etterspørselen. Alkohol oppfører seg altså som en ganske vanlig vare i denne sammenheng.

5.3.2.2 Aldersgrenser

I de aller fleste land finner en aldersgrenser for når det er tillatt å kjøpe alkohol, og i enkelte land, slik som i Norge, er det også aldersgrenser for de som kan selge alkohol. Aldersgrensene varierer som regel mellom 18-21 år. I Norge er grensen for å kunne kjøpe øl og vin 18 år, mens grensen for å kunne kjøpe brennevin er 20 år. De høyeste aldersgrensene finner en i USA og Canada. I USA er nå aldersgrensen for å kunne kjøpe øl, vin eller brennevin i de fleste stater 21 år, etter at det i 1984 ble vedtatt en føderal lov som sa at bare de stater som har en aldersgrense på 21 år for kjøp av alkoholdrikker, vil få fullt føderalt bidrag til vegutbygging og -vedlikehold. Denne loven var et resultat av erfaringer som ble trukket etter at en rekke stater i USA og provinser i Canada først på 1970-tallet senket aldersgrensene fra 21 til 18 år.

I forbindelse med endringene i aldersgrensene ble det satt i verk flere undersøkelser for å spore eventuelle virkninger av dem. 176 Hovedkonklusjonen fra disse undersøkelsene var at den lavere aldersgrensen førte til en økning i antallet trafikkulykker hvor alkoholpåvirkede førere mellom 18-21 år var innblandet, og at en økning i aldersgrensene førte til færre slike trafikkulykker. Denne effekten på antallet trafikkulykker fant en selv om en ikke alltid kunne påvise noen økning eller nedgang i alkoholforbruket for den berørte aldersgruppen. Imidlertid kunne en i enkelte undersøkelser påvise en økning i de yngres alkoholforbruk på skjenkesteder etter en økning i aldersgrensen. 177

5.3.2.3 Reklame

I Norge ble det innført forbud mot all reklame for alkoholdrikker som inneholder mer enn 2.5 vol.pst. alkohol fra 1. juli 1975. Stortinget vedtok lovendringen allerede våren 1973, men pga. at forbudet måtte skje i overensstemmelse med de såkalte vinlandene, ble det ikke iverksatt før i 1975. Også i andre land finner en forbud og begrensninger mot alkoholreklame, og særlig har mange land forbud mot såkalt livsstilsreklame for alkoholdrikker. I slik reklame framstilles alkoholen som noe som bidrar til f.eks. rikdom og suksess, eller til økt maskulinitet og skjønnhet. Imidlertid tillater de fleste land alkoholreklame når reklamen begrenser seg til å gi opplysninger om merke, drikkevaretype, produsent o.l.

Svært få av de studier som er gjort for å se om reklamen påvirker alkoholforbruket eller bestemte grupper av forbrukere har klart å påvise noen effekter. 178 Det hevdes da også fra alkoholindustrien at reklame først og fremst er et virkemiddel i kampen om markedsandeler, og at reklamen ikke er rettet mot totalt forbruk. Likevel kan det være grunn til å påpeke at fraværet av alkoholreklame både vil påvirke det totale alkoholpolitiske klimaet i et land, og at det påvirker folks holdning til bruk av alkohol på lang sikt. Det er også verdt å legge vekt på samspillet mellom de forskjellige alkoholpolitiske virkemidlene. Dersom en tillater reklame for alkoholdrikker, kan det f.eks. bli vanskeligere å gjennomføre troverdige holdningskampanjer mot bruk av alkohol. Alkoholpolitikk må ses i en helhet, en kan ikke plukke ut et tiltak og si at det ikke virker. Viktigere er det at tiltakene er i overensstemmelse med det alkoholpolitiske grunnsynet i samfunnet, slik at forbrukerne opplever alkoholpolitikken som enhetlig.

Det er også grunn til å understreke at ikke alle politiske virkemidler kan gis en positivistisk og, mer eller mindre, vitenskapelig begrunnelse, noen avgjørelser vil alltid måtte være politiske og basert på verdistandpunkter.

5.3.2.4 Opplysning

Når det gjelder opplysningsvirksomheten, er det ikke lett å påvise de direkte virkningene på alkoholforbruket og skadevirkningene. Men som for reklamen, bidrar opplysningsvirksomheten til å skape et miljø og en forståelse rundt den alkoholpolitikken som føres. Opplysningsvirksomheten bereder grunnen for alkoholpolitiske tiltak som griper mer direkte inn i folks tilpasning, den er rettet mot å påvirke atferd gjennom å endre holdninger, og ikke mot å påvirke atferd direkte. Men for at opplysningsvirksomheten skal ha effekt, er det viktig at det er samsvar mellom budskapet i opplysningsvirksomheten, og de politiske virkemidlene som iverksettes. F.eks. kan det være vanskelig å drive en kampanje for å senke alkoholforbruket samtidig som en tillater salg av vin og brennevin i dagligvarebutikker, eller samtidig med at en senker alkoholprisene.

Som nevnt er det vanskelig å vise noen direkte sammenheng mellom forskjellige former for opplysningsvirksomhet og omfanget av alkoholproblemer. Når en skal evaluere opplysningsvirksomhet, må en gjerne enten nøye seg med å se på hvor mange som har lagt merke til den aktuelle virksomheten, og forutsette at den kunnskapen folk er tilført også vil påvirke deres holdninger, eller en kan forsøke å se om virksomheten har ført til endringer i holdningene, og forutsette at disse endringene vil holde seg. Men selv om en skulle finne at folks holdninger faktisk er blitt påvirket av den aktuelle opplysningsvirksomheten, er det langt fra endringer i holdninger til endringer i atferd. Eventuelle virkninger av opplysning har derfor en lang vei å gå, og det er liten grunn til å tro at en skal lykkes i å spore noen direkte effekter av slik virksomhet (selv om nye forsøk gjøres igjen og igjen). Like fullt er det ingen grunn til å hevde at opplysningsvirksomhet er mindre viktig enn mer direkte former for alkoholpolitiske tiltak. Det er nemlig ingen tvil om at våre holdninger, blant mye annet, også formes av de impulser vi får gjennom undervisning og media. Og til syvende og sist vil det alltid være den dominerende holdningen eller de rådende normene til alkoholbruk i samfunnet som er bestemmende for den alkoholpolitikken det er mulig å føre. Det kommer vi nærmere tilbake til i kapittel 6.

5.3.2.5 Støtte til avholdsorganisasjoner o.l

Staten har i en årrekke gitt økonomisk støtte til de frivillige rusmiddelpolitiske organisasjonene i Norge. I dag er det Rusmiddeldirektoratet som har ansvaret for tilskuddsordningene. Organisasjonene driver en omfattende opplysnings- og møtevirksomhet. I 1994 var den statlige støtten til de rusmiddelpolitiske organisasjonene på omlag 15.5 mill. kr. Staten yter også støtte til styrking av rusfrie miljø ute i kommunene og til alkoholfrie overnattings- og serveringsbedrifter. I 1994 ble det bevilget omlag 9 mill. kr til styrking av rusfrie miljøtilbud i kommunene, og det ble gitt vel 3.5 mill. kr til alkoholfrie overnattings- og serveringssteder.

5.3.3 Tiltak for å sikre alkoholpolitikkens effektivitet

5.3.3.1 Ulovlig produksjon og import

Som det går fram av fig. 4.13 i forrige kapittel, er det langt fra all uregistrert alkohol som er illegal. Faktisk er det slik at mesteparten av det uregistrerte forbruket stammer fra legale kilder, slik som tax-free handel, grensehandel og produksjon av øl og vin til eget bruk. Når det gjelder den illegale alkoholen, er det også slik at det nesten utelukkende dreier seg om sprit, mens mengden illegalt øl og vin er helt ubetydelig.

Eksistensen av de legale kildene kan neppe sies å være noe problem i seg selv, de må ses på som en del av norsk alkoholpolitikk. Men den alkoholen som stammer fra disse kildene er naturligvis opphav til de samme problemer som den registrerte alkoholen. I denne sammenheng er det imidlertid ikke først og fremst alkoholforbruket, men den illegale virksomheten, som er problemet. Dette problemet kan sies å være mer av kriminalpolitisk enn av alkoholpolitisk art, men like fullt blir det ofte betraktet som et problem knyttet til den alkoholpolitikken som føres. Særlig gjelder dette smugling og brenning for salg. Motivet for slik virksomhet er ikke tørst, men fortjeneste, og blir den forventede fortjenesten stor nok, vil enkelte bli fristet til å starte slik virksomhet, uansett om den er ulovlig eller ikke. Når vi ser bort fra motviljen mot å foreta seg noe en vet er ulovlig, er det i hovedsak tre faktorer som den forventede fortjenesten vil avhenge av: for det første prisen på Vinmonopolet, for det andre sjansen for å bli tatt og for det tredje størrelsen på strafferammen for denne typen kriminalitet.

Når prisen på Polets brennevin øker vil den forventede fortjenesten øke, mens den vil avta når strafferammen og sjansen for å bli tatt stiger. Hver enkelt person vil dermed stå overfor et spørsmål om hvor stor forventet fortjeneste han vil forlange for å ta sjansen på å havne i fengsel et visst antall måneder eller år. Om vi f.eks. setter fortjenesten pr. liter innsmuglet sprit lik halvparten av prisen for ei flaske vanlig brennevin på Vinmonopolet (som vi setter til 220 kr), risikoen for å bli tatt ved å forsøke å smugle inn et parti på 10 000 liter sprit til 10 prosent (risikoen vil være en funksjon av innsmuglet kvantum), antatt fengselsstraff ved et slikt kvantum til halvparten av strafferammens lengde (også antatt fengselsstraff vil avhenge av innsmuglet kvantum) og forutsetter at en, i tilfelle fengsling, vil oppføre seg ordentlig slik at en slipper med å sone to tredeler av straffen, vil vi kunne stille opp følgende betingelse for at en person vil forsøke å smugle inn et parti på 10 000 liter sprit:

• 10 000 x 0.5 x 220 kr > 0.1 x 1/2 x 6 år fengsel x 2/3 => 1.1 mill. kr > 0.2 år i fengsel

Denne betingelsen vil nå gjelde for alle personer, siden både prisene, oppdagelsesrisiko og strafferamme – i alle fall i utgangspunktet – vil være den samme for alle. Det som avgjør om en vil engasjere seg i slik virksomhet eller ikke, er da anledningen til å drive med slikt og til ens lovlydighetsfølelse. For de aller fleste vil regnestykket være helt uten relevans, ganske enkelt fordi de vil være lovlydige, eller fordi virksomheten vil være forbundet med så mange praktiske vansker at de velger å la være. Men for de som både har anledning og ikke så høy moral, vil regnestykket være interessant, og antallet personer som vil engasjere seg i denne typen virksomhet vil avhenge av hvordan motviljen er fordelt blant dem. Denne motviljen vil igjen kunne påvirkes av flere forhold, hvorav personenes private økonomi nok er den viktigste. (En lastebileier uten oppdrag, men med stor gjeld på bilen, vil f.eks. kunne vise mindre motvilje enn en gjeldfri lastebileier med fast kjøring.)

Vi ser at den forventede gevinsten naturligvis vil avhenge av prisene på Vinmonopolet. Det er ingen tvil om at den enkleste måten å få redusert smugling og hjemmebrenning på er å senke alkoholavgiftene, slik at fortjenesten blir så liten at ingen vil være interessert i å drive med smugling og hjemmebrenning. Men i denne sammenhengen er ikke dette relevant. Om en skal drøfte hvordan en skal oppnå at en gitt alkoholpolitikk blir effektiv, er det meningsløst å si at det kan en oppnå ved å endre alkoholpolitikken. (Det er naturligvis ikke det samme som å si at ikke alkoholpolitikken kan forbedres.) Og det vil være umulig å føre en ansvarlig alkoholpolitikk og samtidig konkurrere med prisene på hjemmebrent og smuglersprit.

En annen interessant følge av drøftingen ut fra formelen over, er at hovedårsaken til økningen i salget av hjemmebrent og smuglersprit som vi har sett i de seneste årene, ikke kan være den høye prisen på brennevin på Vinmonopolet. En endring i denne typen aktivitet krever at det skjer en endring i de faktorer som påvirker aktivitetenes omfang. Når det gjelder brennevinsprisen viste den en jevn økning fra 1985 til 1992, slik figur 5.2 viser. I denne perioden vokste derfor fortjenesten ved salg av hjemmebrent og smuglersprit. Men i forhold til prisnivået i 1983 var ikke økningen på mer enn i underkant av 10 prosent, og dette har neppe vært nok til alene å forårsake den kraftige økningen i smugling og hjemmebrenning for salg som synes å ha skjedd på slutten av 1980-tallet. 179 De anslag som er gjort over denne virksomheten for 1994 synes også å vise at den har vokst ytterligere i de siste årene, på tross av at prisene har falt med omlag 10 prosent fra 1992 til 1994. Det er derfor all grunn til å tro at økningen skyldes endringer i andre forhold enn brennevinsprisen. F.eks. kan det ha skjedd endringer i folks allmenne rettsbevissthet og vilje til å følge de lover som gjelder, kanskje særlig i tilfeller der det er mulig å hente seg raske og store fortjenester på en forholdsvis lett og ufarlig måte.

De to andre faktorene som påvirker den ulovlige aktiviteten og som er tatt med i uttrykket foran, strafferammen og risikoen for å bli tatt, har begge blitt endret i de senere år. Når det gjelder sjansen for å bli tatt, kan det, ut fra oppgaver over antall pågrepne og de beslag politi og tollvesen har gjort, synes som om den er større i dag enn den var for 8-10 år siden. I 1984 ble 4 personer pågrepet for smugling av alkohol, i 1987 var tallet økt til 32, i 1990 pågrep en 85 personer og i 1993 var antallet vokst til hele 134 personer. Også antall pågrepne i hjemmebrentsaker vokste, men her finnes det bare tall for perioden 1986 -1989. I løpet av disse årene vokste antall pågrepne fra 9 til 39.

Det beslaglagte kvantum smuglersprit og hjemmebrent i forbindelse med disse sakene vokste også, fra 38 000 liter ren alkohol i 1986 til 192 000 liter i 1993. 180 Nå trenger ikke denne økningen i antallet pågrepne og beslag nødvendigvis skyldes et mer effektivt politi og tollvesen, det kan i stedet være smuglingen og hjemmebrenningen som har økt. Det er likevel lite trolig at denne økningen er like stor som økningen i antallet pågrepne og beslag. Politiet og tollvesenet opplyser også at de har lagt om sine etterforskningsrutiner overfor denne typen forbrytelser i de senere år, og at dette nok har vært en medvirkende årsak til den nevnte økningen.

Delvis som en følge av de økte beslagene av smuglersprit og hjemmebrent, og delvis fordi en mente denne typen virksomhet hadde tiltatt og antatt en mer alvorlig kriminell karakter enn før, økte en i mars 1991 strafferammen for denne typen forbrytelser. Mens den maksimale strafferammen fram til da hadde vært 2 år, ble den nå utvidet til 6 år.

Som vi har nevnt spiller folks allmenne rettsbevissthet en viktig rolle for all kriminell virksomhet, og også for hjemmebrenning og smugling. Men tiltak for å styrke den allmenne lovlydighet hører neppe med i en gjennomgang av norsk alkoholpolitikk, selv om de er aldri så viktige. Likevel er det grunn til å nevne at Stortinget høsten 1993 bevilget 21 mill. kr til en kampanje mot ulovlig spritomsetning. Rusmiddeldirektoratet har ansvaret for gjennomføringen av kampanjen. Kampanjen er rettet mot dem som kjøper smuglersprit og hjemmebrent, noe henholdsvis 7.6 og 10.9 prosent høsten 1993 oppga å ha gjort i løpet av siste 12 måneder. 181 Det betyr at i underkant av 250 000 personer kan ha kjøpt smuglersprit, og at nesten 350 000 har kjøpt hjemmebrent. De første resultatene fra evalueringen foreligger allerede, og det kan synes som om kampanjen har hatt en ønsket effekt. 182

5.3.3.2 Overtredelse av salgs- og skjenkebetingelsene

Vinmonopolets ansatte og ansatte i serveringsnæringen får stadig tilbud om opplæring om hvordan en skal gå fram for å unngå å selge alkohol til mindreårige og til berusede. I tillegg til opplæring for å unngå at overtredelser skjer, utøves det også direkte kontroll med at salgs- og skjenkestedene overholder reglene for virksomheten. Mens kontrollen fram til den nye alkoholloven ble satt i kraft i 1990 dels hadde vært politiets, dels Vinmonopolets ansvar, skulle nå hver kommune opprette et såkalt kontrollutvalg. Det vanligste er at helse- og sosialstyret fungerer som kontrollutvalg (i 1993 i 50 pst. av kommunene) eller at det er oppnevnt eget kontrollutvalg (35 pst. av kommunene). Hvert salgs- og skjenke­sted skal kontrolleres minst 3 ganger i året, og særlig skal en ved kontrollen legge vekt på overholdelse av salgs- og skjenketidene, aldersbestemmelsene og om det ble solgt eller skjenket til personer som var åpenbart beruset. Tabell 5.5 viser hvordan kommunene rent konkret har ordnet salgs- og skjenkekontrollen.

5.3.4 Andre tiltak

5.3.4.1 Promillelovgivningen

Promillelovgivningen virker på samme måte som all annen lovgivning på to måter: gjennom strafferammen og gjennom sjansen for å bli pågrepet. I tillegg er det nødvendig at folk kjenner loven, og at den ikke bryter med folks allmenne normgrunnlag eller moraloppfatning.

Som nevnt har Norge en i internasjonal sammenheng streng promillelovgivning, fram til 1988 var ubetinget fengsel regelen for de som ble tatt for promillekjøring. En undersøkelse fra 1980 viste at av 1053 dømte promillekjørere fikk alle førerkortet inndratt, og 85 prosent ble idømt fengselsstraff. Hele to tredeler av de som ble dømt til fengselsstraff fikk lenger straff en 3 uker, noe som både skyldtes at de hadde vært dømt for promillekjøring tidligere, og at de som blir tatt ofte har høy promille. 183 Det er også et typisk trekk ved promillekjøringen at en stor del av den begås av en liten gruppe som både kjører relativt ofte med promille, og som har høy promille. På den annen side finnes det en stor gruppe som kjører meget sjeldent med promille, og da med forholdsvis lav promille.

I 1988 ble straffen for promillekjøring endret, en begynte nå å skille mellom høye og lave promillenivåer ved straffeutmålingen. Ved en undersøkelse av 467 promillesaker fra årene 1988-1990 som ble avgjort etter den nye loven, fant en at fengselsstraff ble benyttet i alle sakene. 184 I 52 prosent av sakene ble fengselsstraffen gjort betinget, mens det i 48 prosent av sakene ble benyttet ubetinget fengselsstraff. Det var ingen tendens til at de som ble dømt til ubetinget fengsel fikk kortere straff en tidligere. I realiteten fikk derfor disse økt sin straff etter lovendringen i 1988, fordi de også ble bøtelagt. Det ble nemlig benyttet bøter i 453 av de 467 sakene, og størrelsen på gjennomsnittsboten lå omkring 10 000 kr. Dette var det beløpet en ved lovendringen hadde satt som minimumsbeløp, men hele 52 prosent ble ilagt en bot som var lavere enn 10 000 kr.

Spørsmålet er imidlertid om denne lovendringen har påvirket forekomsten av promillekjøring i Norge. I Norge har en anslått at 200 000 motorførere kjører med promille pr. år, og at disse 200 000 førerne i gjennomsnitt kjører 20 promilleturer i året. 185 Antallet motorvognførere som blir ilagt straff for promillekjøring har i de siste 20 årene variert omkring 6-7 000, og det sier seg da selv at sjansen for å bli pågrepet er nokså liten. Utviklingen i antall straffedømte promilleførere i perioden 1973-1993 er gjengitt i figur 5.5

Imidlertid er det grunn til å hevde at økt kontroll fører til mindre promillekjøring, og særlig synes kombinasjonen av økt kontroll og samtidig informasjon om den økte kontrollen å være et effektivt virkemiddel. Risikoen for å bli tatt synes å være et like viktig virkemiddel som selve lovgivningen. 186 Ved såkalte vegkantundersøkelser i Sverige og Norge fant en at det var færre promilleførere på vegene i Sverige enn i Norge, på tross av at det i Sverige bare ble gitt bøter ved promillenivåer under 1.49. Også når en spurte et representativt utvalg av befolkningen om de hadde kjørt bil under påvirkning i løpet av de siste 12 måneder, var det litt flere som oppga å ha gjort det i Norge enn i Sverige og Finland. 187 Denne forskjellen kan skyldes at oppdagelsesrisikoen for førere med promille over 0.5 var mer enn dobbelt så stor i Sverige som i Norge. 188

Et tredje forhold av betydning for promillelovgivningens effekt, er som nevnt at befolkningen oppfatter den som legitim. Sammenliknende studier fra Australia, USA og Norge, viser at den norske befolkningen både har bedre kunnskap om sitt lands promillelovgivning enn hva de har i USA og Australia, og at de er flinkere til å anslå hvor mye alkohol en kan drikke før en får en promille som er høyere enn den fastsatte promillegrensen. 189 Det har vært gjennomført flere informasjonskampanjer om bruk av rusmidler i trafikken, både for å forsterke de holdninger som allerede eksisterer, og for å skape gode holdninger blant kommende generasjoner av bilister. 190 Den norske befolkningen synes å støtte sterkere opp om promillelovgivningen enn hva de gjør i USA, og et stort flertall av den norske befolkningen fordømmer promillekjøring på et moralsk grunnlag. 191 Det er ikke bare redselen for å bli tatt eller redselen for selve straffen som holder folk fra å kjøre med promille, men folk unnlater å kjøre etter at de har drukket alkohol fordi de finner det moralsk uforsvarlig. Denne moralsk baserte avstandtakingen fra promillekjøring kan være vel så viktig som den avskrekkende effekten av straff og av risikoen for å bli tatt, og den er en viktig medvirkende årsak til at antallet promilleførere ikke blir flere, på tross av at både bilbruk, antallet motorførere og promillekontrollen har økt.

5.3.5 Forhold utenfor alkoholpolitikken som vil påvirke forbruket alkohol

På samme måte som sosialpolitikken påvirkes av en rekke forhold av ikke-sosialpolitisk natur, slik som f.eks. situasjonen på arbeidsmarkedet, nasjonaløkonomien, inntektsutviklingen, bosettingsmønsteret m.m., gjelder det samme også for alkoholpolitikken. Derfor kan en ikke se alkoholproblemene og alkoholforbruket utelukkende som et resultat av den alkoholpolitikken som føres, og derfor bør en heller ikke stille opp mål for alkoholpolitikken uten å forsøke å ta hensyn til utviklingen i slike forhold. De viktigste forholdene som har påvirket alkoholproblemene og alkoholforbruket i den perioden vi ser på har, når vi ser bort fra den historiske og kulturelle sammenhengen norsk alkoholpolitikk selv er en del av, vært inntektsutviklingen, det økte internasjonale samkvemmet, endrede arbeidstidsordninger og – kanskje – arbeidskonfliktene ved det statlige vin- og brennevins­monopolet i 1978, 1982 og 1986.

Inntektsutviklingen

Det er gjort en rekke undersøkelser over sammenhengen mellom forbruket av alkohol og inntektsutviklingen, og så godt som alle konkluderer med at alkoholforbruket øker med økende inntekt. 192 Alkohol oppfører seg på samme måte som de fleste andre varer med et visst luksuspreg, vi kjøper mer av dem når vi blir rikere. En vanlig antakelse er at en inntektsøkning på f.eks. 1 prosent vil føre til en like stor prosentvis økning i alkoholforbruket, alt annet likt. Et mye brukt mål på inntektsutviklingen er størrelsen på det private forbruket. Figur 5.6 viser utviklingen i det private forbruket i Norge i perioden 1975-1993. Bortsett fra den sterke økningen med etterfølgende nedgang i forbindelse med høykonjunkturen på midten av 1980-tallet, har det private forbruket vist en forholdsvis jevn økning fra 1975 til i dag. Dette vil isolert sett føre til en økning i det registrerte alkoholforbruket. Om en ønsker å holde forbruket av alkohol konstant, må en derfor føre en strammere alkoholpolitikk i tider med sterk inntektsvekst enn i en lavkonjunktur.

Internasjonalt samkvem.

Et annet forhold som har betydning for vårt eget alkoholforbruk, og som ikke har noe med alkoholpolitikken å gjøre, er at vi i dag er mer utsatt for påvirkning fra andre vestlige land enn tidligere. Dette har både sammenheng med at de ulike nasjonene samarbeider tettere i utformingen av landenes politikk, og at velstandsutviklingen og utviklingen i kommunikasjonene har ført til at folk reiser mye mer enn tidligere. Dette tettere samkvemmet gjør det vanskeligere å føre en alkoholpolitikk som er uavhengig av andre lands valg, og spesielt dannelsen av EU og EØS viser hvor vanskelig det blir å føre en uavhengig nasjonal alkoholpolitikk, om det skulle være ønskelig. 193

Når det gjelder utviklingen i drikkevanene, kan det i dag synes å være en bevegelse mot et større forbruk av øl og mineralvann i landene i Syd-Europa, og særlig blant ungdommen. En undersøkelse blant ungdom i Nord-Italia synes også å vise at det ikke lenger er så uvanlig blant ungdom å drikke seg beruset. 194 Samtidig er vinforbruket i disse landene på vei ned, mens det i landene i Nord-Europa drikkes mer vin enn før.

Tabell 5.7 viser det registrerte forbruket av øl, vin og brennevin i en del land i årene 1975 og 1990. Det er grunn til å ta tallene med en nype salt, både fordi det i mange land er et betydelig forbruk av uregistrert alkohol, og fordi tallene ikke er korrigert for turisters forbruk. Det siste trenger ikke spille så stor rolle i Norge og noen andre land, men for Spania og andre store turistnasjoner vil det ha betydning for forbrukstallene. Det er også grunn til å understreke at tabellen bare gir tall for forbruket i to enkelte år, og at det er et for lite grunnlag til å uttale seg om utviklingen over tid på. Likevel gir tabellen oss et uttrykk for hovedtrekk ved utviklingen i alkoholforbruket i de landene det gis opplysninger om.

Tabellen viser at de fleste landene har redusert sitt forbruk av alkohol mellom 1975 og 1990, og at dette særlig gjelder de såkalte vinlandene Frankrike, Spania, Italia og Portugal. I disse landene har forbruket av alkohol blitt redusert med mellom 3-5 liter ren alkohol i året, og denne utviklingen har også fortsatt etter 1990. Bortsett fra i Italia, hvor forbruket av brennevin har blitt mer enn halvert fra 1970 til 1990, er det først og fremst forbruket av vin som har gått ned. Forbruket av øl har steget både i Italia, Spania og Portugal, men det i Frankrike har gått litt ned. 195 I det siste landet hvor vin er den vanligste alkoholdrikken, Sveits, er bildet annerledes. Her har vinforbruket og det totale forbruket av alkohol økt litt, mens forbruket av både øl og brennevin viser en liten nedgang.

Ser vi på landene hvor øl var den dominerende drikken i 1970, slik som i Tyskland, Østerrike, Belgia, Australia, Danmark, Nederland, Canada, New Zealand, Irland, USA, Storbritannia og Norge, er det typiske for disse landene at forbruket av øl (bortsett fra Australia, New Zealand og Canada) og vin har økt eller holdt seg noenlunde uendret, og at forbruket av brennevin har gått merkbart ned (med unntak av Australia og Storbritannia). Det totale forbruket av alkohol viser ikke en så entydig nedgang i disse landene som det gjør i vinlandene, med unntak av Australia, Canada og i noen grad New Zealand og Irland, har alkoholforbruket i øllandene enten vist en klar økning, slik som i Østerrike, Danmark, USA og Storbritannia, eller holdt seg noenlunde uendret, slik som i Tyskland, Belgia, Nederland og Norge. Og mens alle vinlandene hadde et høyere gjennomsnittsforbruk av alkohol enn øllandene i 1975, var det ikke lenger slik i 1990. I landene hvor det drikkes mye øl drikkes det nå også mer alkohol totalt sett enn i mange av de tradisjonelle vinlandene.

I landene hvor brennevin var den dominerende drikken, slik det først og fremst var i Polen, men også i de nordiske landene Finland, Island og Sverige, viser ikke alkoholforbruket noe klart mønster. I de nordiske landene har forbruket av vin økt noe, og ølforbruket har økt betydelig i Finland og Island, noe som først og fremst henger sammen med endringer i alkoholpolitikken overfor øl. Det totale forbruket av alkohol har også økt i Finland og på Island, mens det har gått ned i Polen og Sverige. I 1990 var øl blitt den vanligste drikken både i Sverige og Finland, mens brennevinet fremdeles dominerte i Polen og på Island.

Det siste landet i oversikten i tabell 5.7, Japan, er nokså spesielt fordi risvinen sake var den dominerende drikken der i 1970, mens forbruket av tradisjonell druevin er helt ubetydelig. I dag er imidlertid forbruket av sake på vei nedover i Japan, mens forbruket av øl og brennevin vokser. Det gjør også alkoholforbruket.

Tallene i tabell 5.7 kan tyde på at sammensetningen av alkoholforbruket i de forskjellige landene har en tendens til å nærme seg hverandre. Dette er ingen ny trend, men synes å ha pågått i det meste av etterkrigstiden. 196 I Alcohol Policy and the Public Good hevdes det at det punktet landene beveger seg mot, er punktet hvor forbruket er satt sammen av 50 prosent øl, 35 prosent vin og 15 prosent brennevin. Det kan også synes som om spredningen i forbruksnivåene mellom landene vil bli mindre og mindre. Det skyldes først og fremst at alkoholforbruket i de landene hvor en tidligere drakk mest, i de senere år har gått kraftig tilbake.

Hva som er årsakene til denne utviklingen er vanskelig å si, men brennevinets tilbakegang i mange av de rike land i de senere år tilskrives ofte den økte oppmerksomheten omkring sammenhengen mellom helse og livsstil. Det samme gjelder nedgangen i alkoholforbruket i de tradisjonelle vinlandene, hvor forbruksnivået i utgangspunktet var relativt sett svært høyt.

Fritid

Endringer i fritid kan skje på to måter, enten ved at en får mer av den, eller ved at en får den til andre tider, kanskje til og med til tider en ønsker selv. I den perioden vi ser på, har det ikke skjedd så store endringer i arbeidstiden at det kan ha påvirket alkoholforbruket i særlig grad. Men enhver nedsettelse av arbeidstiden er samtidig en økning i fritid, og fritid er den tiden hvor en konsumerer alkohol i Norge. En endring i fritiden som helt klart både har virket til å øke alkoholforbruket her til lands, og til å øke antallet russituasjoner, var innføringen av lørdagsfriordningen i skole og arbeidsliv på 1960-tallet. Denne endringen gjorde at en fikk en ekstra fridag i forbindelse med helga, og helga er det tidspunkt hvor det er aller vanligst at norske menn og kvinner drikker alkohol, og også aller vanligst å drikke seg beruset. Antall russituasjoner vil også kunne bli påvirket av mer fleksible arbeidstidsordninger, fordi det gjør det lettere å sove rusen av seg.

Streiker.

I Norge var det arbeidskonflikter ved det statlige alkoholmonopolet både i 1978, 1982 og 1986. Ved alle konfliktene ble det umulig å få kjøpt vin og brennevin for kortere eller lengre tid, og dette gjorde at folk søkte mot andre tilførselskilder. Det innenlandske ølsalget økte naturlig nok som en følge av at de innenlandske leveransene av vin og brennevin stoppet opp, men i tillegg søkte også folk mot alternative kilder til vin og brennevin. Grensehandelen mot Sverige og Danmark økte, og streikene kan ha ført til at det ble økt ulovlig innførsel og produksjon av sprit. Under streikene ble det etablert alternative og til dels illegale tilførselsveier for sprit, og erfaringene fra streikeperiodene kan ha gjort at en del av disse tilførselsveiene også ble holdt åpne etter at konfliktene var over. Om dette er en korrekt antakelse, virket arbeidskonfliktene til å svekke effektiviteten til norsk alkoholpolitikk.

5.4 Oppsummering

Om den alkoholpolitikken som er blitt ført kan sies å ha vært vellykket, avhenger naturligvis av hvilket mål en har satt seg. Ser en den i lys av WHOs ønske om å redusere alkoholforbruket med 25 prosent fra 1980 til 2000 er det fremdeles langt igjen. 197 Alkoholforbruket i samfunnet, målt ved det gjennomsnittlige forbruket pr. voksen innbygger, er i dag omlag på samme nivå som for 20 år siden. Men det ser ut til at alkoholforbruket blant de aller yngste er noe lavere enn hva det var først på 1970-tallet, og det drikkes mindre brennevin nå enn for 20 år siden. Vi har også sett at det ikke har skjedd særlig store endringer i alkoholproblemet i det norske samfunnet i løpet av de siste 20 årene. Imidlertid er det et forhold som viser en lite heldig utvikling, og det er drikkemåten. For på tross av at alkoholforbruket ikke har steget, synes det likevel som om en i dag drikker seg hyppigere beruset enn tidligere. En stor del av rustilfellene skjer i forbindelse med besøk på skjenkesteder, og den økningen en har observert i antall rustilfeller kan henge sammen med veksten i antall skjenkesteder og i skjenkestedenes utvidete åpnings- og skjenketider.

Ser vi bort fra den uheldige utviklingen i drikke­mønsteret, kan en si at alkoholproblemet i det norske samfunnet ikke synes å ha noe større omfang i dag enn for 20 år siden. Alkoholforbruket i Norge er fremdeles lavere enn i de aller fleste andre land i Europa, selv om forbruket har vist en større nedgang i en del andre land enn hva det har her hjemme. Utviklingen i alkoholforbruket er heller ikke noe entydig resultat av den alkoholpolitikken som føres. Likevel er det ingen grunn til å undervurdere alkoholpolitikkens betydning, som vi har vist har en rekke av de virkemidler som benyttes i norsk alkoholpolitikk klare følger både for hvor mye som drikkes og hvordan det drikkes. I store trekk kan det virke som om den alkoholpolitikken som er ført i Norge i de siste 20 årene har vært en fornuftig og virksom politikk.

Hjørnesteinene i denne alkoholpolitikken har vært en begrenset tilgjengelighet av alkohol både i tid og rom, høye alkoholpriser, et fravær av privatøkonomiske interesser i omsetningen av vin og brennevin, aldersgrenser for kjøp og salg av alkohol og en sterk satsing på forskning og opplysning omkring følgene av alkoholbruk. For å bedre effektiviteten av denne politikken har det offentlige også satt i verk en rekke kontrolltiltak, som først og fremst har vært rettet mot ulovlig produksjon og import av sprit, ulovlig skjenking og promillekjøring. Også i arbeidslivet er bruk av alkohol bannlyst her til lands.

På tross av at hovedkursen for norsk alkoholpolitikk har ligget fast i hele den perioden vi har sett på, betyr ikke det at det ikke har skjedd endringer i bruken av noen av de alkoholpolitiske virkemidlene. Særlig har det skjedd endringer i antall bevillinger til salg og skjenking av vin og brennevin, og det har også blitt flere skjenke­steder for øl. Fra 1975 til i dag har antallet vinmonopolbutikker vokst fra 86 til 110, antall skjenkesteder for brennevin fra 431 til 1 730, antall skjenkesteder for vin fra 1 107 til 2 828 og antall skjenkesteder for øl fra 2 339 til 4 596. I dag selges det brennevin i 75 av landets 448 kommuner, mot 47 av 454 kommuner i 1975. For brennevinsskjenkingen er økningen mye større, i dag skjenkes det brennevin i 341 kommuner mot 100 kommuner i 1975. Den mest markerte endringen i norsk alkoholpolitikk i den perioden vi ser på, er derfor at brennevin, vin og øl (klasse 2) i dag er mye lettere tilgjengelig enn for 20 år siden. Denne bedrede tilgjengeligheten styrkes ytterligere av at skjenketidene er blitt utvidet i det samme tidsrommet, det kan nå både skjenkes lenger ut over natta og på flere dager enn i 1975. Salgstiden for øl av pilsner styrke er også blitt utvidet.

Imidlertid er det én alkoholsort som ikke har nytt godt av den økte tilgjengeligheten, og det er det sterke ølet. I dag kan slikt øl bare kjøpes i Vinmonopolets butikker, og ikke i nesten 2000 dagligvarebutikker slik situasjonen var for 20 år siden.

En siste endring som kan nevnes er at det kan synes som om kontrollen med ulovlig innførsel og produksjon av sprit er blitt styrket i de siste årene, og likeledes kan det synes som om enkelte kommuner nå ønsker å gjennomføre strengere tiltak mot de som ikke overholder skjenkebestemmelsene.

Det har ikke skjedd noen endringer av betydning hva gjelder alkoholprisene, når vi ser bort fra de aller senere års reduksjoner i prisen på finere vin og brennevin. Heller ikke når det gjelder aldersgrensene, det statlige alkoholmonopolets rolle eller satsingen på forskning og opplysning har det skjedd endringer av betydning fram til i dag. Det samme gjelder reglene for bruk av alkohol i arbeidslivet, og det synes også å gjelde for promillelovgivningen og kontrollen med promilleførere.

Nå vil det være feil å se på de endringene som er gjort i alkoholpolitikken utelukkende som et resultat av alkoholpolitiske vurderinger. Utformingen av alkoholpolitikken må også ta hensyn til andre forhold enn bare hvordan de ulike virkemidlene forventes å virke inn på alkoholproblemene i samfunnet. Ved iverksettelsen av konkrete alkoholpolitiske tiltak må det gjøres vurderinger knyttet til ønskeligheten av dem i en større sammenheng enn bare den rent alkoholpolitiske. Et av de viktigste spørsmålene ved valget av politiske virkemidler som søker å regulere folks atferd, er om befolkningen er villig til å bøye seg for dem, eller om de aktivt vil bekjempe dem. Det finnes et uendelig antall av virkemidler som snevert sett kan virke fornuftige, men som ikke lar seg sette ut i livet fordi de ikke vil kunne vinne støtte i befolkningen. Og mener en at politikken bør ha en forankring i folkeviljen, vil også folkets holdninger til de ulike politiske tiltakene bli betydningsfulle. Opinionens holdning blir viktig ikke bare av den prinsipielle grunn at den demokratiske styreforms grunnleggende prinsipp er at det skal være folkets styre, men også taktisk i kampen om de politiske sakene i den offentlige diskurs. Ett debattgrep er å vise til at ens eget standpunkt er i samsvar med opinionens holdning mens det motsatte gjelder for motparten. Å bringe klarhet i opinionens holdninger kan derfor også være et bidrag til debatten fordi denne har vært preget av slike referanser.198 Dette vil vi se på i kapittel 6.

6 Alkoholpolitikkens legitimitet

6.1 Politikk og legitimitet

En politikks mulighet for å lykkes i å nå sine mål er avhengig av at politikken oppnår legitimitet. 199 Et enkelt uttrykk for en politikks legitimitet er den oppslutning den nyter godt av i befolkningen. Det betyr ikke nødvendigvis at ethvert politisk tiltak må ha støtte i et flertall i befolkningen før det settes ut i livet. Til tider kan det mange ganger være nødvendig for det politiske systemet å fatte avgjørelser som ikke vil ha et flertall av befolkningen bak seg. Det kan være mange grunner til at det er slik; den vanligste er kanskje at politikerne forfølger langsiktige mål som nødvendiggjør tiltak som ikke alltid faller sammen med (et flertall av) borgernes umiddelbare interesser. At det vil være ulike oppfatninger mellom de styrende og de styrte, kan også skyldes ulik adgang til informasjon, og at den enkelte borger ikke ser noen sammenheng mellom den politikken som føres og sin egen situasjon. For en som ikke kjenner til den klare sammenhengen mellom det totale forbruket av alkohol og størrelsen på alkoholproblemet i samfunnet, og som selv ikke har noen problemer med sitt alkoholforbruk, kan den norske alkoholpolitikken synes overflødig og unødvendig restriktiv. Fordi det kan være vanskelig å se at politikken er relevant for alkoholproblemet som sådant og for deres egen situasjon, kan den oppleves som en helt unødvendig begrensning av individets frihet.

En nødvendig betingelse for at alkoholpolitikken skal vinne støtte, er derfor at store deler av befolkningen kjenner til, forstår og godtar at det er nødvendig med tiltak som påvirker forbruket til alle konsumenter, uavhengig av hvor mye de drikker, for at belastningen for de unge og misbruket hos de få skal dempes. Dette utgjør norsk alkoholpolitikks verdigrunnlag. Som annen velferdspolitikk er den bygd på at også de som ikke har noen problemer med sin bruk av alkohol solidariserer seg med barn og ungdom og med potensielle og eksisterende alkoholmisbrukere.

Hvis ikke denne solidariske alkoholpolitikken er effektiv, vil den likevel fort fortone seg meningsløs og miste all støtte. Det må med andre ord kunne påvises en sammenheng mellom de tiltakene som iverksettes og det målet som stilles opp for politikken. For ethvert politisk tiltak bør kunne begrunnes gjennom faktiske virkninger, det holder ikke å si at tiltaket er i overensstemmelse med grunnleggende verdier eller eksisterende lover og regler. Når det gjelder spørsmålet om norsk alkoholpolitikk er virksom, altså om den i tillegg til å være verdirasjonell også er målrasjonell, har vi i det foregående vist at den i hovedsak oppfyller dette kravet. Etter utvalgets vurdering gjør det settet av lover og regler som utgjør det konkrete grunnlaget for norsk alkoholpolitikk det mulig å føre en stort sett formålstjenlig alkoholpolitikk.

Men folks verdioppfatninger er under stadig endring. Blant annet vil nye generasjoner, som har vokst opp med en annen erfaringsbakgrunn enn de som sto bak utformingen av de gjeldende lover og regler, kunne ønske samfunnet innrettet på en annen måte. Og det norske lovverket påvirkes som en følge av EØS-medlemskapet, som underlegger alkoholpolitikken andre verdier, interesser og regeltolkninger. Begge typer endringer vil kunne gjøre at tiltak som i går ble sett på som fullt ut legitime, i dag ikke er det i samme grad. Legitimitet må stadig bygges opp på nytt ut fra de betingelser som til enhver tid gjelder. For å oppnå kontinuitet i norsk alkoholpolitikk, kan det med andre ord være nødvendig å endre både virkemidler og begrunnelser. Dette vil vi komme nærmere inn på i kapittel 7, hvor vi ser på de endringer som er foretatt i det norske lovverket som følge av EØS-medlemskapet.

6.2 Holdninger til norsk alkoholpolitikk

I det følgende vil vi se litt nærmere på folks holdninger til norsk alkoholpolitikk, slik de er kommet til uttrykk i forskjellige intervjuundersøkelser som er gjort i de siste 20-30 årene. Statens institutt for alkohol- og narkotika­forskning (SIFA) har helt siden 1962 gjennomført en rekke landsomfattende intervjuundersøkelser, som blant annet omfatter flere spørsmål om folks holdninger til alkoholpolitikken. Før vi gjengir resultatene fra disse undersøkelsene om hvordan folk stiller seg til bruken av ulike alkoholpolitiske virkemidler og til den alkoholpolitikken som er ført i de siste 30 årene, vil vi se på to undersøkelser om hva folk legger i begrepet alkoholmisbruk. Den ene undersøkelsen ble gjort i 1964 og den andre i 1989. 200 I begge undersøkelsene ble omlag 500 personer stilt overfor de samme utsagn, og de skulle svare på om utsagnene indikerte at den det gjaldt misbrukte alkohol. Begge år var halvparten av de intervjuede menn og halvparten kvinner. I 1964 bodde halvparten av de intervjuede i 5 mellomstore byer på Østlandet og halvparten i 5 mellomstore byer på Vestlandet, og det ble intervjuet 25 kvinner og menn i hver by. Av de som ble intervjuet i 1989 bodde 70 prosent i en by eller i et tettbygd strøk, og 262 av de intervjuede bodde på Østlandet og 244 på Vestlandet. Utvalgene er derfor ikke helt sammenliknbare hva gjelder bosted, det var noe flere som bodde i byer i 1964. Siden holdningen til bruk av alkohol tradisjonelt er mer liberal i byer enn på landsbygda, kan derfor utviklingen i synet på hva som er alkoholmisbruk ha endret seg enda mer i liberal retning enn det som går fram av tabell 6.1. Når det gjaldt andre variable av betydning, i.e. sivil status og utdannelse, gjenspeilte utvalgene de reelle endringene i befolkningen i perioden. Endelig var alderssammensetningen i utvalgene noe ulik, i utvalget fra 1989 var det flere under 40 og over 60 år enn hva det var i utvalget fra 1964.

Tabell 6.1 viser de 18 utsagnene som ble brukt i de to undersøkelsene. Rekkefølgen utsagnene er satt opp i er bestemt av hvor stor andel av de intervjuede som karakteriserte utsagnet som misbruk i 1964. Denne rekkefølgen er ikke blitt mye endret i løpet av de 25 årene som er gått, men for hvert utsagn var det færre som mente det innebar misbruk i 1989 enn det var som mente det samme i 1964. Det viser at folk har fått en mer liberal innstilling til hva som kan kalles alkoholmisbruk i løpet av de 25 årene som har gått fra 1964 til 1989.

Når det gjelder innholdet i utsagnene, dreier alle seg om grader av beruselse, hyppigheten av beruselse og det å drikke seg beruset alene eller sammen med venner. Slik sett kan vi si at undersøkelsen viser at folk har en mer liberal innstilling overfor rus enn tidligere, og det stemmer også godt overens med det vi tidligere har vist angående utviklingen i folks drikkevaner: nordmenn drikker seg oftere beruset når de drikker i dag enn hva de gjorde for 30 år siden. Det er også verdt å merke seg at undersøkelsen bare berører den rene ruseffekt, den sier f.eks. ingenting om færre enn før synes det vitner om alkoholmisbruk når far eller mor kommer beruset hjem i barnas påsyn, eller om færre mener det er misbruk når 15-16-åringer drikker seg beruset.

Resultatene fra intervjuundersøkelsene om alkoholpolitiske spørsmål er presentert i flere publikasjoner fra SIFA. 201 Her beskrives hvordan holdningene til en del alkoholpolitiske spørsmål har endret seg i løpet av de siste 30 år, og en tar også opp samspillet mellom opinion og politikk og sammenhengen mellom holdningsendringer og sosial og demografisk bakgrunn.

I årene 1962, 1966, 1973, 1979, 1985,1991 og 1994 er representative utvalg av den norske befolkning blitt stilt identiske spørsmål om hvordan de stiller seg til salg og skjenking av ulike former for alkoholdrikker ved en eventuell folkeavstemning i sin hjemkommune. Andelen som vil stemme for de ulike alternativene på de ulike tidspunktene er gjengitt i figur 6.1 og 6.2. 202

Vi ser at det hele tiden er en økning i andelen av de som ønsker salg og skjenking av alkohol i kommunen, og dette må tolkes som at folk i denne perioden har fått en mer liberal holdning til omsetning av alkohol. Denne mer liberale holdningen blir støttet av den faktiske utviklingen i salg og skjenking av alkoholdrikker: Slik det går fram av figur 6.3 selges og skjenkes det alkohol i stadig flere kommuner, og det selges og skjenkes også stadig flere alkoholsorter. Det synes altså å være samsvar mellom endringene i folks holdninger til salg og skjenking av alkohol og den politikken som er ført. Det er også verdt å merke seg at liberaliseringen av politikken ikke har ført til at færre stiller seg positive til salg og skjenking av alkohol i sine hjemkommuner, tvert imot kan det synes som om den førte politikken vinner stadig større oppslutning. 203 Dette kan tolkes som om befolkningen har tillit til den alkoholpolitikken myndighetene fører.

Nå kan en spørre seg om denne tilliten skyldes at det er befolkningens mer liberale holdninger som presser fram endringer i alkoholpolitikken, eller om det er politikerne som går foran og vinner tilslutning til den førte politikken. Saglie og Nordlund mener det i hovedsak er endringer i opinionen som har presset fram endringer i politikken. Bakgrunnen for å hevde det finner de i utviklingen i folks svar på et spørsmål om folk synes reglene for omsetning av alkohol på landsbasis og i hjemkommunen er for strenge, passe eller for lempelige. Spørsmålet er stilt med samme ordlyd siden 1962, men siden omsetningsreglene mange steder har vært under stadig endring, får en ikke greie på folks holdninger til bestemte virkemidler, men til den politikken som faktisk er blitt ført. Det at spørsmålsstillingen er lik, betyr altså ikke at en spør om det samme.

Svarene på spørsmålene er gjengitt i tabell 6.2. Tabellen inneholder også svarene fra en undersøkelse som Norsk gallup gjorde i 1990, hvor det ble stilt identiske spørsmål for landet som helhet. 204 Som vi ser av tabellen er det, bortsett fra i 1962, hele tiden flere som mener at reglene for omsetning av alkohol er for strenge enn for lempelige. Og på tross av at det i hele denne perioden har skjedd en liberalisering av alkoholomsetningen, er det samtidig blitt flere som synes omsetningsreglene er for strenge. Dette tilsynelatende paradokset forklarer Saglie og Nordlund ved at det først og fremst er opinionen som påvirker alkoholpolitikken, og at endringene i omsetningsreglene ikke har holdt tritt med en enda raskere endring i liberal retning i opinionen.

Det siste er særlig tydelig når det gjelder omsetningsreglene på landsbasis, mens motstanden mot den førte alkoholpolitikken er mindre i hjemkommunene. Grunnen til det kan være at det nettopp er omsetningsformen i kommunen som er blitt endret, mens de spurte oppfatter det slik at det nasjonale omsetningssystemet har ligget mer fast. Som vi har sett har ikke det nasjonale ramme­verket for alkoholomsetningen blitt særlig endret i de siste 30 årene. Men innenfor dette nokså uendrede ramme­verket, gis kommunene muligheter til å fastsette hva som skal selges og skjenkes, og hvor og når det skal gjøres. 205

Et annet interessant trekk ved tallene i tabell 6.2, er at de viser at det hele tiden er et flertall som synes at omsetningsreglene for alkoholdrikker både i hjemkommunen og på landsbasis er passe. På tross av at det er langt flere som ønsker en ytterligere liberalisering enn det er som ønsker strengere omsetningsregler, synes det altså som om myndighetene hele tiden har lyktes i å ha et flertall i befolkningen bak den førte politikken. Dette har de oppnådd ved å føre en stadig mer liberal alkoholpolitikk i kommunene innenfor et nasjonalt rammeverk som har ligget nokså fast. Det er altså først og fremst praktiseringen av lov- og regelverket som er blitt endret, og ikke lovene og reglene selv.

Når det gjelder undersøkelser over hvordan folk stiller seg til den måten Vinmonopolet skjøtter sine oppgaver på, foretok Gallup/NOI i oktober 1984 på oppdrag fra Vinmonopolet en intervjuundersøkelse hvor et representativt utvalg av befolkningen ble forelagt en del utsagn de kunne si seg ulike grader av enige i. De to første utsagnene ble gjentatt ved en tilsvarende intervjuundersøkelse i mai 1989, og hele undersøkelsen i tillegg til et utsagn om hvordan folk stilte seg til selvbetjente Vinmonopolbutikker ble gjentatt i oktober 1994. 206 Resultatene fra disse undersøkelsene er gjengitt i tabell 6.3.

Vi ser at i perioden fra 1984 til 1989 har Vinmonopolet lykkes i å gjøre folk mer tilfredse med sitt utvalg av vin og brennevin, og svarverdiene i 1989 tilsier at folk er meget godt fornøyde med utvalget. Selv om verdiene er noe lavere i 1994, er fremdeles folk godt fornøyde med Vinmonopolets utvalg av vin og brennevin. Vinmonopolet kommer også godt ut når det gjelder vurderingen av personalet både hva gjelder måten de utfører sitt arbeid på og deres varekunnskap. Vurderingen av personalet synes å ha holdt seg nokså konstant fra 1984 til i dag. I 1984 kom Vinmonopolet dårligst ut på spørsmålene som gikk på vareinformasjon, butikkutforming og Vinmonopolets evne til å utføre de oppgaver samfunnet har pålagt organisasjonen. Det siste kan skyldes misnøye pga. av køer og dårlig tilgjengelighet i enkelte områder, men det kan også ha sammenheng med at de streikene som rammet salget i 1978 og 1982 fremdeles var framme i folks bevissthet. I 1994 ser vi at folk er mye mer fornøyde med Vinmonopolets vareinformasjon enn det de var ti år tidligere. Dette er også det området hvor Vinmonopolet har økt sin aktivitet mest. Mens den eneste informasjonen i 1984 var prislisten som bare inneholdt varetype, opprinnelsessted og pris, har en i dag flere ulike brosjyrer i forbindelse med lanseringen av nye merker og årganger av vin, en har et eget informasjonsblad, Vinbladet, og prislisten inneholder også omtale av varenes smak og om de bør lagres før de drikkes eller ikke. I tillegg har mange av de store avisene egne vinspalter, og dette kan også gjøre at folk er mer fornøyde med den informasjonen som gis i dag enn for ti år siden.

Når det gjelder synet på om butikkene virker hensiktsmessige, er vurderingen litt mindre positiv i 1994 enn i 1984, og det samme gjelder spørsmålet om Vinmonopolet dekker sine oppgaver i samfunnet på en fyllestgjørende måte. Endringene er imidlertid forholdsvis ubetydelige. Det er også interessant å merke seg at det ikke synes å være noen stor stemning for å innføre selvbetjening på Vinmonopolet. Ønsket om selvbetjening står sterkest på Østlandsområdet, og særlig i Oslo og Akershus. Men også blant disse er det et flertall som er uenige i et utsagn om at Vinmonopolets butikker bør være selvbetjente. Det er det også blant de som er yngre enn 44 år, selv om de er noe mer positive enn de som de som er eldre.

Sommeren 1994 engasjerte Vinmonopolet et reklamebyrå til å foreta en undersøkelse for å få mer kunnskap om hvordan kundene ville stille seg til endrede flasketyper for vin. 207 Undersøkelsen var utformet både som en kvantitativ intervjuundersøkelse av tradisjonell type (omnibus) og som en kvalitativ undersøkelse ved hjelp av gruppesamtaler (2 grupper á hhv. 10 og 7 deltakere som regelmessig handlet vin på Vinmonopolet). Selv om den primære hensikten med undersøkelsen var å få mer kunnskap om hvordan kundene ville stille seg til endrede flasketyper for vin, kom en også inn på problemstillinger hvor deltakerne vurderte Vinmonopolets virksomhet. Undersøkelsen viste at Vinmonopolets kunder umiddelbart hadde et positivt bilde av bedriften, og at eventuelle negative synspunkter først og fremst knyttet seg til bedriftens rammebetingelser (pris, tilgjengelighet, åpningstid). De hadde meget stor tiltro til Vinmonopolets evne til å kjøpe inn kvalitetsvin, og de la stor vekt på den anbefaling de ble gitt av Vinmonopolets personale når de skulle velge vin. Vinmonopolet var for mange en garantist for kvalitet med ansatte med god varekunnskap. Deltakerne i den kvalitative undersøkelsen opplevde Vinmonopolet som langt mer kundeorientert og service-minded enn for noen år tilbake, selv om Vinmonopolet fremdeles ble forbundet med køståing. I følge undersøkelsen ville den største utfordringen for Vinmonopolet være å redusere køtiden. Undersøkelsen støtter godt opp om det inntrykket undersøkelsen fra oktober 1994 ga.

Ser vi på de undersøkelsene som ikke dreier seg om Vinmonopolets egen virksomhet, men om selve monopolordningen, viser tabell 6.4 resultatene fra fire undersøkelser fra hhv. 1990, 1991, 1993 og 1994. Alle undersøkelsene var representative intervjuundersøkelser, og spørsmålet som ble stilt var om folk synes vin og brennevin skal selges i dagligvarebutikker, bare i Vinmonopolbutikker eller ikke i det hele tatt.

Som vi ser har det helt til det siste vært et flertall for dagens system med omsetning av vin og brennevin bare gjennom Vinmonopolets butikker. Når det gjelder brennevin, er det også i dag et mindretall som ønsker at det skal kunne selges i dagligvarebutikker. Ved undersøkelsen i 1994 var det imidlertid omlag like mange som synes vin burde selges i dagligvarebutikkene, som det var som ønsket vin bare i Vinmonopolets butikker. Dette synet kan bli styrket i framtiden. Saglie og Nordlunds undersøkelser om folks holdning til bestemte alkoholpolitiske tiltak synes nemlig å vise at yngre generasjoner er mer alkoholliberale enn de generasjonene som nå faller fra. Imidlertid antyder de at de helt yngste generasjonene som har lov til å drikke alkoholholdige drikker, altså de mellom 18-30 år, er mer fornøyde med dagens omsetningssystem enn de litt eldre generasjonene. Det kan både skyldes at disse generasjonene faktisk er fornøyde med dagens omsetningssystem, og at de ikke er så opptatt av restriksjonene for omsetningen av vin og brennevin fordi de drikker mest øl.

Når det gjelder omsetningsformene for øl, utførte Norges Dagligvarehandels Forbund en undersøkelse i juni 1994. Som vi ser av tabell 6.5, er det et klart flertall som finner dagens omsetningsform for øl tilfredsstillende. Ser vi bort fra vet ikke-gruppen, er det hele 78 prosent som er fornøyd med dagens omsetningsform. Det kan derfor virke overraskende at et flertall synes å ønske lik salgstid over hele landet, og at det er et flertall som er uenig i at sterkøl bare skal selges av Vinmonopolet. Et slikt flertall mot at sterkøl bare skal selges på Vinmonopolet fant også SIFA ved intervjuundersøkelser i 1993 og 1994. Men ved en undersøkelse i 1991, da sterkøl utelukkende kunne selges av betjening over disk i dagligvarebutikker, var det et flertall på 52 prosent som fant omsetningsformen passe streng. Bare 11 prosent ønsket en enda strengere omsetningsform. Etter at Vinmonopolet hadde overtatt eneretten til salget av sterkøl i 1993, forvandlet flertallet på 52 prosent seg til et mindretall på 37 prosent, mens det nå var et flertall på 58 prosent som fant omsetningsformen for streng. Ved undersøkelsen i 1994 var det 56 prosent som fant omsetningsformen for sterkt øl for streng, 40 prosent som fant den passe streng og 4 prosent som ønsket ytterligere restriksjoner på omsetningen.

Denne selvmotsigelsen mellom å si seg fornøyd med dagens omsetningsform for øl samtidig som en mener salget av sterkøl er for strengt regulert, kan skyldes flere forhold. Først og fremst skyldes det nok at folk først og fremst tenker på pilsnerøl og øl med liknende alkoholstyrke når de blir spurt om omsetningsmåten for øl. Når det gjelder misnøyen med omsetningssystemet for sterk­øl kan det skyldes tradisjon, det er fremdeles ikke mer enn 4-5 år siden sterkølet ble solgt på samme måte som pils i de butikker som hadde bevilling for salg av sterkøl. For det andre kan motviljen mot at sterkølet bare skal selges på Vinmonopolet skyldes at det er vanskelig å påvise hvilken virkning tiltaket har hatt både på ungdommens ølforbruk, på forbruket av alkohol totalt sett og – ikke minst – på alkoholproblemet i samfunnet. Og for det tredje går det et skille mellom det vi kan kalle en mer prinsipiell motstand mot forskjellige former for reguleringer, og det å møte på reguleringen som en reell hindring for å kunne handle som en ønsker. I de senere årene har det hele tiden blitt stadig færre og færre som drikker sterkøl, og denne tendensen begynte lenge før sterkølet ble plassert bak disken i dagligvarebutikkene, og enda lenger før det havnet på Vinmonopolet. Det er også slik at de fleste handler øl til slike tider at de ikke møter på eventuelle begrensninger i salgstiden, selv om de måtte ønske lik salgstid over hele landet. Dette gjør at det er fullt mulig å si seg fornøyd med dagens omsetningsform for øl, selv om en prinsipielt kan være for en mer liberal omsetning.

Et forhold som imidlertid alle som handler alkohol på Vinmonopolet eller i dagligvarebutikker støter på, er prisene på øl, vin og brennevin. Siden 1973 har et spørsmål om folks holdninger til alkoholprisene inngått i SIFAs undersøkelser, og svarfordelingen er gjengitt i figur 6.4. Naturligvis er det her et klart flertall som synes prisene er for høye, for, som Saglie og Nordlund sier: som en spør får en svar – og sjelden er noen uenig i at prisen på en hvilken som helst vare er for høy. 208 Det kan imidlertid være grunn til å merke seg at misnøyen med prisene har holdt seg nokså konstant i hele denne perioden, bortsett fra i 1979 hvor både prisene og mis­nøyen var lavere enn hva de var både i 1973 og i 1991. 209

Det finnes som nevnt i kapittel 5 en rekke andre alkoholpolitiske tiltak enn de som er knyttet til omsetningssystemet og til prisene på alkohol. Én type tiltak består av restriksjoner på hvem en skal kunne selge alkohol til, hvem en kan kjøpe alkohol til, og hvem som skal kunne få bevilling. De viktigste virkemidlene er her forbudet mot å selge eller skjenke alkohol til personer under de fastsatte aldersgrenser, forbudet mot å kjøpe til personer under de fastsatte aldersgrenser, forbudet mot å selge eller skjenke til åpenbart berusede personer og kommunenes rett til å inndra bevillingen til bevillingshavere som overtrer disse reglene. Den andre typen tiltak dreier seg om generelle innskrenkninger i tilbudet, og de viktigste tiltakene er regulering av åpningstidene for salg og skjenking av alkoholdrikker, og forbudet mot alkoholreklame. Det er gjort få undersøkelser om hvordan folk stiller seg til disse virkemidlene og håndhevelsen av dem. Utvalget tok derfor kontakt med SIFA i forbindelse med en intervjuundersøkelse de skulle gjennomføre, og fikk instituttet til å stille noen spørsmål som kunne gi bedre kunnskap om folks holdning til noen av disse alkoholpolitiske virkemidlene. Fordelingen av svarene på noen av spørsmålene som ble stilt er gitt i tabell 6.6.

Vi ser at majoriteten av befolkningen både synes aldersgrensene for kjøp av øl, vin og brennevin og åpningstidene for salg og skjenking av alkohol er passe. Det er imidlertid en del som synes aldersgrensen for å kjøpe brennevin er for høy, og det kan nok ha sammenheng med myndighetsalderen som er 18 år. Det er også 16-17 prosent som ønsker å utvide både salgs- og skjenketidene, mens forholdsvis få synes salgs- og skjenketidene bør innskrenkes. Når det gjelder åpningstidene, er det grunn til å legge merke til den forholdsvis store vet ikke-gruppen. Dette kan både skyldes at de som er blitt spurt ikke kjenner til de faktiske åpningstidene, og at spørsmålet er vanskelig å ta stilling til.

Det ble også spurt om folk mente at de serveringsstedene som hadde lov til å servere øl og vin også skulle ha anledning til å servere brennevin, og om hvordan folk stilte seg til reklameforbudet. Befolkningen delte seg i to like deler i synet på spørsmålet om automatisk anledning til å servere brennevin såframt en hadde lov til å skjenke øl og vin, mens det var en majoritet på 69 prosent som støttet reklameforbudet. Bare 22 prosent var i mot forbudet mot alkoholreklame. På bakgrunn av denne holdningsmålingen er det derfor grunn til å hevde at folk støtter opp om aldersgrensene for kjøp av alkohol, at de er fornøyde med salgs- og skjenketidene og at de støtter forbudet mot alkoholreklame. Det er heller ikke noe ønske fra majoriteten i befolkningen om at de steder hvor det skjenkes øl og vin også skal ha anledning til å servere brennevin.

I tillegg til spørsmålene om folks holdninger til enkelte av de alkoholpolitiske virkemidlene, ble det også spurt om folk trodde de høye prisene og det begrensede antallet vinmonopolbutikker gjorde at folk drakk mindre enn hva de ellers ville gjort. 210 Her spørres det altså om folk tror på at de virkemidlene som hevdes å være mest effektive for å begrense alkoholforbruket, virkelig er det. Svarene er gjengitt i tabell 6.7.

I kapittel 5 pekte vi på at forskningen har vist at begrenset tilgjengelighet og høye priser er de mest effektive virkemidlene for å redusere forbruket av alkohol, faktisk utgjør de hjørnesteinene innenfor kontrollpolitikken. Av tabell 6.7 går det fram at denne innsikten ikke synes å deles av majoriteten av befolkningen. Det er nokså oppsiktsvekkende at hele 61 prosent hevder at de høye alkoholprisene ikke virker til å redusere konsumet, og at 62 prosent mener at en økning i antallet vinmonopolbutikker fra 110 til 160 ikke ville føre til et økt alkoholforbruk. De høye prisene og den begrensete tilgjengeligheten er de to viktigste virkemidlene i norsk alkoholpolitikk, og undersøkelser både fra Norge og fra en rekke andre land har, som vi har vist foran, vist at de også er effektive. På tross av dette hevder en klar majoritet av den norske befolkningen at disse virkemidlene ikke har den ønskede effekt. Tvert imot er det ikke uvanlig å høre folk hevde at økte priser vil føre til økt alkoholforbruk, og at det samme gjelder begrensningen i tilgjengeligheten. Det rasjonelle grunnlaget for slike uttalelser er at økningen i det uregistrerte forbruket som vil følge av økte priser, og nedgangen i det samme forbruket som følge av økt tilgjengelighet, er større enn de virkninger økte priser og økt tilgjengelighet vil ha på det registrerte forbruket.

Nå ligger det i selve begrepet uregistrert forbruk at forskningen aldri kan påvise at endringer i dette forbruket mer enn oppveier endringer i det registrerte forbruket. Hvordan folk stiller seg til følgene av det høye prisnivået på alkohol og til den begrensede tilgjengeligheten blir derfor i stor grad et rent trosspørsmål, og trenger ikke ha noe rasjonelt grunnlag. Det kan f.eks. være så enkelt at de som misliker det høye prisnivået også vil hevde at prisene ikke er noe effektivt virkemiddel, og at de som er fornøyd med prisnivået også mener de høye prisene virker til å redusere alkoholforbruket. På samme måte kan det være slik at de som mener vin og brennevin burde være lettere tilgjengelig også vil hevde at økt tilgjengelighet ikke fører til økt forbruk, mens de som er fornøyd med monopolsystemets begrensede butikkantall er av den motsatte mening.

Vi vil kunne få et inntrykk av om det virkelig er slik ved å dele inn de som er intervjuet etter deres holdning til det høye prisnivået og til spørsmålet om vin og brennevin skal kunne selges i dagligvarebutikkene. I tabell 6.8 har vi derfor splittet materialet for å se om det er forskjeller i synet på høye priser som effektivt virkemiddel mellom de som synes prisene er for høye og de som synes prisene er passe eller for lave, og i tabell 6.9 har vi splittet materialet for å se om det er forskjeller i synet på begrenset tilgjengelighet som effektivt virkemiddel mellom de som ønsker at vin og brennevin skal selges i dagligvarebutikker og de som synes vin bare skal selges i Vinmonopolets butikker.

Tabell 6.8 viser at flere av de som mener prisene på alkohol er for høye enn de som mener de er passe eller for lave, også tror at høye priser ikke virker til å redusere forbruket av alkohol. Nesten 70 prosent av de som mener prisene er for høye er også av den mening at høye priser ikke virker til å redusere alkoholforbruket. Bildet endrer seg noe når vi ser på den gruppen som mener at prisene ikke er for høye, men også her svarer bortimot halvparten av de spurte at de ikke tror at høye priser vil redusere forbruket. Denne høye andelen er oppsiktsvekkende, og viser at behovet for informasjon og opplysning på dette området er meget stort. Den moderate støtten til høye priser som effektivt virkemiddel må imidlertid ses i sammenheng med medienes fokusering på de høye prisene på brennevin på Vinmonopolet, og det – i følge de samme mediene – derav følgende salget av hjemmebrent og smuglersprit.

Når det gjelder spørsmålet om 50 flere Vinmonopolbutikker vil føre til et økt alkoholforbruk, så er det også her et klart skille mellom de som ønsker at vin og brennevin skal bli solgt i dagligvarehandelen, og de som holder på ordningen med Vinmonopol. Likevel er det over halvparten av de sistnevnte som ikke tror at en økning på 50 nye polbutikker, som nesten svarer til en økning på 50 prosent ut fra dagens antall, vil føre til et økt forbruk av alkohol. Blant de som ønsker vin og brennevin i dagligvarehandelen, mener hele 75-80 prosent at en slik økning i antallet vinmonopolbutikker ikke vil føre til noen økning i alkoholforbruket. Både når det gjelder de høye alkoholprisene og den begrensede tilgjengeligheten, er det derfor et stort gap mellom folks tro på disse virkemidlenes effektivitet, og den effektiviteten forskningen og politikerne tillegger dem. For norsk alkoholpolitikks troverdighet er dette et stort problem.

Når det dreier seg om folks holdning til informasjon og opplysning om følgene av alkoholbruk, er det heller ikke foretatt noen systematiske studier her til lands. I en av de undersøkelsene vi har nevnt, Vinmonopolets undersøkelse fra mai 1989, var imidlertid en del av formålet med undersøkelsen å kartlegge befolkningens kjennskap og holdning til de informasjonsbrosjyrer vedrørende alkoholskader som var lagt ut i Vinmonopolets butikker. På tross av at det bare var 6 prosent av utvalget som husket å ha fått slik informasjon, mente 65 prosent at det var positivt at Vinmonopolet ga informasjon om alkoholens skadevirkninger, og bare 13 prosent stilte seg negativt til det. Hele 81 prosent hevdet imidlertid at de ikke trodde informasjon om skadevirkninger av alkoholbruk ville bidra til at de endret sitt eget alkoholforbruk. Det betyr nødvendigvis ikke at informasjon om alkoholens skadevirkninger er et lite effektivt tiltak for å bekjempe alkoholproblemer, det gjenspeiler nok heller det faktum at de aller fleste som drikker alkohol i Norge ikke har problemer i forbindelse med sitt forbruk. Informasjonen om alkoholens skadevirkninger vil derfor ofte føles lite relevant i forhold til deres eget alkoholforbruk.

La oss avslutningsvis i dette avsnittet om holdningene til dagens norske alkoholpolitikk si noen ord om forholdet mellom kommunale og statlige myndigheter.

Denstad og Hansen211 fant i en undersøkelse blant politikere i fire kommuner i Nord-Trøndelag i 1986 at et stort flertall av lokalpolitikerne (84 prosent) mente hovedmålet for norsk alkoholpolitikk falt sammen med kommunens mål. lmidlertid var det langt færre – 59 prosent - som mente at det var et viktig mål for norsk alkoholpolitikk å redusere totalforbruket av alkohol. I en undersøkelse blant politikere i Ringebu og Lillehammer i 1992 og 1995, fant Andersen at det var ulike grader av samsvar mellom de nasjonale mål og de kommunale innen alkoholpolitikken. 212 Uenigheten var særlig knyttet til målet om en 25 prosents reduksjon i forbruket innen år 2000, og det ble hevdet at dette målet var urealistisk så lenge en har den store lokale friheten i bevillingspolitikken.

Denstad og Hansen stilte også lokalpolitikerne spørsmål om hvordan de stilte seg til ulike alkoholpolitiske virkemidler. De delte virkemidlene inn i seks typer: avgifts- og prisregulering, monopolordninger (også ølmonopol), bevilling for salg, bevilling for skjenking, regelkontroll (aldersgrenser, salg og skjenking til berusede, åpningstider m.v.) og informasjon. Politikerne ble spurt om hvilken betydning de mente de ulike virkemidlene hadde for å påvirke alkoholforbruket, og det viste seg da at informasjon var det virkemidlet som flest svarte hadde stor betydning (59 prosent). Dernest fulgte regelkontroll (57 prosent), monopol (45 prosent), salgsbevilling (44 prosent), skjenkebevilling (39 prosent) og til slutt priser og avgifter med 23 prosent. Prisvirkemidlet ble tillagt størst betydning (30 prosent tilla det stor betydning) blant politikerne fra de liberalistisk orienterte partiene (Høyre, FrP, SP, DLF), mens forholdsvis få av politikerne fra DNA, KrF, V og SV mente prisnivået hadde stor betydning (18 prosent). Holdningene blant de nord-trønderske lokalpolitikerne var altså ikke særlig forskjellig fra de holdningene vi fant blant folk flest angående synet på priser og tilgjengelighet som viktige alkoholpolitiske virkemidler.

Endelig skal det nevnes at hele 60 prosent av lokalpolitikerne i de fire kommunene i Nord-Trøndelag mente alkoholpolitikken var et område som var uegnet for kommunalt selvstyre. Andersen fant ikke noen slik holdning blant politikerne i Ringebu, men mange av Lillehammer-politikerne uttrykte et ønske om sterkere statlig styring på dette området. Det kan ligge mange motiver til grunn for dette synet, og ikke minst kan nærheten til velgerne og det lokale næringslivet gjøre det problematisk for politikerne uhildet å forfølge sine alkoholpolitiske mål; det kan være tungt å nekte salgs- og skjenkebevillinger for alkohol til butikker og skjenkesteder som hevder at en slik bevilling er helt nødvendig for at virksomheten skal kunne overleve. Ikke minst kan det være vanskelig for de lokale politikerne å stramme til en alkoholpolitikk som de selv føler har gått for langt i liberal retning.

I dag kan det synes som om det er en tendens til at kommunepolitikerne er mer opptatt av at alle skjenkesteder innenfor samme kategori skal behandles likt i bevillingsspørsmål, enn til å utøve alkoholpolitisk skjønn i tråd med intensjonene i alkoholloven. Denne tendensen forsterkes av at enkelte restauratører som er blitt nektet samme type bevilling som sine nærmeste konkurrenter, har reist sak mot kommunen med krav om betydelige erstatningsbeløp. Til i dag har to restauratører vunnet fram med sine krav overfor henholdsvis Stavanger og Bergen kommune. 213 For Stavanger kommunes vedkommende er saken endelig avgjort, da den har vært behandlet i Høyesterett, 214 mens Bergen kommune har anket sin dom som ble avgitt i byretten. 215 I begge tilfeller tapte kommunene sakene av forvaltningsmessige årsaker. I Stavanger kommunes tilfelle dreide det seg om en direkte feil i saksbehandlingen, mens det for Bergen kommune ble gjort gjeldende at forskjellsbehandlingen ikke kunne forsvares ut fra alkoholpolitisk skjønn, fordi retten ikke fant at kommunen kunne gi noen alkoholpolitisk begrunnelse for forskjellsbehandlingen. Og selv om det ikke er noen betingelse om likebehandling i alkoholloven, skal likevel vedtakene fattes på et grunnlag som hindrer en vilkårlig utvelgelse og ubegrunnet forskjellsbehandling. 216 Det kan hevdes at disse dommene har gjort det vanskeligere å utøve alkoholpolitisk skjønn på et selvstendig grunnlag, og at næringsinteressene ved framtidige søknader om skjenkebevilling vil måtte tillegges større vekt enn tidligere.

Imidlertid avsa Høyesterett i mai 1995 en dom i en sak mellom Trondheim kommune og et skjenkested som hadde blitt nektet bevilling i forbindelse med at den gamle bevillingsinnehaveren overlot sine lokaler til en ny virksomhet, uten at selve virksomheten samtidig ble overdratt. 217 Det dreide seg bare om en overtakelse av lokalene, og da har ikke den nye leieren/eieren rett til å fortsette driften på den gamle bevillingsinnehaverens bevilling, uansett om virksomheten foregikk i de samme lokalene. Men i en alkoholpolitisk sammenheng var det viktigste med denne høyesterettsdommen at det, i forbindelse med noen mer generelle bemerkninger om enkelte av de aktuelle bestemmelser i alkoholloven, ble slått fast at det er på det rene at alkoholloven ikke er til hinder for at kommunestyret ut fra alkoholpolitiske hensyn settertak på det samlede antall bevillinger. Et slikttak vil føre til at søkere som etter en isolert vurdering tilfredsstiller kravene for å få bevilling, likevel vil kunne få sin søknad avslått. Loven gir liten eller ingen veiledning i spørsmålet om hvilke kriterier som skal legges til grunn i valget mellom søkere som etter en alkoholpolitiske vurdering står likt. Høyesterett slår her fast kommunestyrets rett til å utøve alkoholpolitisk skjønn i de tilfeller hvor ikke alle som søker kan få bevilling, fordi det finnes en øvre grense for hvor mange bevillinger kommunestyret er villig til å gi. Den øvre grensen fastsettes ut fra alkoholpolitiske hensyn. Dette er i tråd med Høyesteretts tidligere praksis.

I forbindelse med kommunenes rett og mulighet til å gripe inn overfor skjenkesteder som ikke overholder de betingelser som er knyttet til skjenkebevillingen, vil vi også kort nevne en Høyesterettsdom angående et skjenkested i Moss. 218 Det interessante ved denne dommen er for det første at den slår fast at adgang til inndraging av skjenkebevilling ikke forutsetter noe straffbart forhold, det er tilstrekkelig at forholdet kan betegnes som klanderverdig. Videre kan det heller ikke forutsettes at adgangen til inndraging betinger at den ulovlige skjenkingen har vært subjektiv klanderverdig. I den forbindelse refereres det til den etablerte aktsomhetsnormen i alkoholloven, og at denne er strengere enn den aktsomhetsnormen som gjelder for spørsmålet om straff.

Enda et forhold det er verdt å merke seg ved denne dommen, er vurderingen som gjøres av forholdet mellom forseelsens grovhet og den ilagte straff, i.e. spørsmålet om hvor lang periode skjenkebevillingen bør inndras for. I den nevnte saken ble bevillingen inndratt fra midten av august og ut året, og Høyesterett fant at det var samsvar mellom straff og forseelse. Det som er viktig i denne sammenheng, er nødvendigheten av å ha mulighet til å kunne inndra en bevilling for forskjellige perioder, avhengig av hvor alvorlig den forseelsen som ble begått er. Fram til 1989 var det slik at en bevilling bare kunne inndras for alltid, eller for resten av bevillingsperioden, noe som i mange tilfeller førte til at det var vanskelig å oppnå rimelig samsvar mellom forseelse og straff. Dette førte igjen til at det nesten ikke forekom inndragninger av bevillinger før det ble gitt adgang til å inndra en bevilling for kortere perioder.

Helt til slutt i dette avsnittet vil vi nevne resultatene fra en undersøkelse som Norsk Gallup Institutt gjorde for Avholdsfolkets Landsnemnd i juli 1993. 219 Denne undersøkelsen tar ikke opp norske menn og kvinners holdninger til alkoholpolitikken, men formålet med undersøkelsen var å kartlegge utenlandske turisters syn på deler av norsk alkoholpolitikk, og hvilken rolle denne politikken spilte for dem i valget av feriemål. Grunnen for undersøkelsen var at turistenes ønsker og forventninger ofte blir trukket fram i den alkoholpolitiske debatten, og særlig blir det hevdet at de utenlandske turistene er vant til mer liberale åpningstider for butikker og skjenkesteder, og at alkoholpolitikken her til lands fører til færre turister enn ønskelig.

Det ble foretatt intervjuer med 100 turister fra Norden, 100 fra Tyskland og 100 fra andre land, og intervjuene skjedde i alle Norges fylker. Turistene ble først stilt et spørsmål om hvorfor de kom til Norge, og omlag 90 prosent oppga at de la vekt på naturopplevelsene da de bestemte seg for å feriere her. Til sammenlikning oppga 13 prosent at de la vekt på fornøyelser og uteliv, og 32 prosent oppga at de la vekt på prisnivået på varer og tjenester. Når det gjaldt vurderingene av de ulike forhold etter at de hadde vært i landet i minst en uke (mange hadde også vært i Norge før), var turistene mest fornøyde med de forhold de la mest vekt på, og framfor alt naturopplevelsene, og minst fornøyde med det de la minst vekt på, slik som fornøyelser og uteliv og prisnivået på varer og tjenester. I forhold til det prisnivået turistene hadde forventet, var det imidlertid ikke særlig flere som fant alkoholprisene høyere enn forventet enn det var som fant matvareprisene høyere enn forventet. Det var også svært få som var misfornøyde med åpningstidene på restauranter og spisesteder, bare 7 prosent oppga å være meget eller ganske misfornøyd med åpningstidene. Og når turistene til slutt ble spurt om det var sannsynlig at de ville komme tilbake til Norge, svarte 93 prosent at det var meget eller ganske sannsynlig. Like mange (91 prosent) svarte at de norske alkoholprisene ikke hadde noen innflytelse for deres valg om å vende tilbake til Norge på ferie eller ikke. Det siste skyldes ikke at de er fornøyde med de norske alkoholprisene, men at alkoholprisene (og utestedenes åpningstider) spiller liten rolle for de turistene som velger Norge som sitt feriemål.

Dette betyr ikke at det er slik overalt hvor turister ferdes, og spesielt legger norske turister som besøker badestrendene rundt Middelhavet vekt på andre ting enn det tyske, franske, danske og amerikanske turister som velger å besøke Norge gjør. Her kan nok fornøyelser, uteliv og alkoholpriser være mer sentrale for valget av turistmål enn hva gjelder for de utlendinger som ferierer i vårt land. Men det betyr ikke at Norge bør legge vekt på de samme forhold i sitt arbeid for å trekke turister til landet. Norges konkurransemessige fortrinn overfor utenlandske turister vil, så lenge vi ønsker å beholde den levestandarden vi har oppnådd, aldri kunne bli lave priser på mat og drikke på restauranter. Og det samme gjelder for restauranters og utesteders åpningstider, det er fullstendig feilaktig å tro at det vil komme særlig flere turister til landet om utestedene holdt åpent døgnet rundt, hverdag som helg. Tvert imot ville vi risikere at de ble skremt bort av nordmenns drikkevaner og rusatferd, som ikke akkurat er noen turistattraksjon.

6.3 Oppsummering

Om vi skal forsøke å summere opp legitimiteten til dagens norske alkoholpolitikk, kan den for det første ses i forhold til om det har skjedd holdningsendringer i befolkningen eller endringer i mål og/eller virkemidler i alkoholpolitikken som gjør at tiltakene ikke godtas lenger, for det andre kan den ses i forhold til om målet eller virkemidlene er blitt illegale, for det tredje i forhold til om den sosiale situasjonen er endret og endelig, og for det fjerde, kan politikkens legitimitet ses i forhold til om virkemidlene ikke lenger kan oppfattes målrasjonelle.

Målet for norsk alkoholpolitikk er å begrense de skader og ulemper som er en følge av bruk av alkohol, og dette målet har ligget fast i hele den perioden vi ser på. Skadene og ulempene er av to slag, de som har sammenheng med et langvarig høyt forbruk av alkohol, og de som oppstår i forbindelse med akutt rus. Det er ingen uenighet om hva alkoholproblemet består i, eller at målet for alkoholpolitikken skal være å bekjempe disse skadevirkningene. Det er derfor ingen grunn til å stille spørsmål ved legitimiteten til målet for norsk alkoholpolitikk.

Årsakene til alkoholproblemene finner en i fem forhold knyttet til bruken: det kvantum en drikker, den måten en drikker dette kvantumet på, den sosiale sammenhengen drikkingen skjer innenfor, hvilken alkoholdrikk en konsumerer og hvordan de som har drukket alkohol opptrer i beruset tilstand. Ønsker en å bekjempe alkoholproblemene i samfunnet, må derfor virkemidlene være rettet inn mot å påvirke et eller flere av disse forholdene. De virkemidlene som benyttes i norsk alkoholpolitikk, er etter utvalgets mening i all hovedsak rettet inn mot de fem nevnte årsakene til at alkoholproblemer oppstår. Særlig gjelder det de virkemidler som forsøker å regulere det totale forbruket av alkohol i samfunnet, og det synes umulig å påvirke alkoholproblemet uten å føre kontroll med det totale forbruket av alkohol.

Det er grunn til å understreke at mange av de problemer som er forbundet med bruk av alkohol, først og fremst henger sammen med måten den vanlige alkoholbruker drikker på. En bør derfor legge stor vekt på å forsøke å påvirke drikkemåten ved valg av alkoholpolitiske virkemidler.

Når det gjelder oppslutningen om de virkemidlene norsk alkoholpolitikk i dag bygger på, har mange av disse rimelig god støtte i befolkningen. Men det er grunn til bekymring over at en majoritet av befolkningen hevder at de høye alkoholprisene ikke har gjort at folk drikker mindre enn de ellers ville ha gjort, eller at en økning i antallet vinmonopolbutikker på nesten 50 prosent ikke vil føre til at alkoholforbruket vil øke. Også lokalpolitikernes relativt svake tiltro til disse virkemidlenes effektivitet er det grunn til å merke seg. Det er derfor en stor oppgave å få folk til å forstå hvordan alkoholforbruket avhenger av priser og tilgjengelighet.

Ser vi på om målet og/eller virkemidlene i alkoholpolitikken er blitt illegale, har Norges deltakelse i EØS gjort at en del virkemidler ikke lenger vil være legale i forhold til EUs lov- og regelverk. Medlemskapet i EØS nødvendiggjør derfor endringer i norsk alkoholpolitikk. Dette er omtalt nærmere i kapittel 8.

Det er ikke bare det økte internasjonale samarbeidet som nødvendiggjør endringer i alkoholpolitikken. Dagens samfunn er svært forskjellig fra det samfunn en hadde da hovedprinsippene for utformingen av norsk alkoholpolitikk ble lagt, og selv om hovedlinjene ligger fast, vil det hele tiden være nødvendig å tilpasse bruken av virkemidlene til endringer i samfunnet. Slike tilpasninger er blitt gjort i hele den perioden vi har sett på, og dette vil være like nødvendig i framtiden. Til syvende og sist vil alkoholpolitikkens mulighet til å nå sine mål måtte avhenge av at et flertall av befolkningen slutter opp om den.

Nå skal en heller ikke se seg blind på at den politikken som føres alltid må ha støtte av et flertall i folket. Det finnes andre legitimitetskilder enn folkeopinionen, slik som f.eks. det politiske systemet, det internasjonale samfunnet, fagekspertise med flere. I mange sammenhenger er disse minst like viktige som folkemeningen.