Del 2
Norsk alkoholpolitikk i det nye Europa

7 Alkoholpolitikk i andre land

7.1 Alkoholpolitiske og andre politiske tiltak

I kapittel 5 definerte vi alkoholpolitikk som virkemidler og tiltak som settes i verk for direkte å påvirke alkoholforbruket eller følger av alkoholforbruket, dvs. tiltak som først og fremst har som mål å begrense skader og ulemper som har sin årsak i forbruk av alkohol. 1 Nå vil det være en rekke politiske tiltak som vil kunne påvirke alkoholforbruket, uten at dette er tiltakenes primære målsetting. Slike tiltak vil ikke kunne regnes som alkoholpolitikk i følge vår definisjon, siden de ikke primært er satt i verk ut fra et ønske om å påvirke forbruket av alkohol eller skadene alkoholbruk fører til.

De aller fleste land regulerer f.eks. åpningstidene til butikker og restauranter, uten at det samtidig fastsettes særregler for hvor lenge en kan skjenke alkohol. Reguleringen av åpningstidene er ikke et uttrykk for et ønske om å begrense forbruket av alkohol, men det er andre hensyn som avgjør når en restaurant bør stenge. I mange land i Europa begrunnes slike tiltak ut fra interessene til de ansatte og eierne i butikk- og restaurantvirksomheten, hensyn til naboskapet, eller de er et uttrykk for historiske tradisjoner og kultur. I landene rundt Middelhavet, hvor alkohol først og fremst er en ledsager til mat, går en ikke ut for å drikke, men for å spise. Og siden mat er noe en fortrinnsvis spiser på dag- og tidlig kveldstid, lukker restaurantene etter at spisetiden er over. Det er derfor vanlig i landene rundt Middelhavet at restaurantene lukker mellom kl. 23.00-01.00.

Imidlertid finnes det unntak, og særlig gjelder det barer og nattklubber. Men i de fleste byer og tettsteder er det forholdsvis få slike steder som holder åpent særlig lenger enn kl. 01.00. I byer som Paris, Roma og Madrid stenger restaurantene som regel før midnatt, og det er heller ikke vanlig med barer som holder åpent særlig mye lenger. I storbyenes sentrum finner en riktignok en del steder som holder åpent ut over natta, men også her stenger de fleste steder, bortsett fra de vi kan kalle utpregede nattklubber, før kl. 02.00. I helgene stenger restaurantene til de samme tider, fordi det – bortsett fra i enkelte miljøer – ikke er noen tradisjon for å sitte å drikke alkohol ut over natta. Det trenger ikke å bety at restaurantene ikke kunne ha holdt åpent lenger om de hadde ønsket det, men det må mer ses på som et uttrykk for en tradisjon som er i samsvar med folks levesett.

De viktigste unntakene fra regelen om en forholdsvis tidlig stengetid finner en blant virksomheter som ligger på utpregede turiststeder, f.eks. langs Middelhavets strender. Her finner en restauranter som holder åpent langt ut over natta fordi de er tilpasset turistenes, og kanskje særlig de unge turistenes, levesett og ønsker. Det som kjennetegner mange av disse turistene er at de kommer fra andre og kaldere land, at de – i alle fall under ferietiden – har forholdsvis mye penger og at de ikke trenger å passe samme døgnrytme som de gjør når de ikke ferierer. Derfor får slike turiststeder både en annen døgnrytme enn det en finner i andre byer i disse landene, og en annen døgnrytme enn den turistene selv har når de ikke ferierer. På mange utpregede turiststeder er det slik at døgnet ikke tar slutt før ved 4-5-tiden om morgenen. Dette må imidlertid ikke forveksles med hva som er vanlig på steder hvor turistene ikke styrer døgnets rytme. Enhver som har besøkt andre steder i Italia, Frankrike og Spania enn de største turiststedene, og som hadde forventninger om at her ble det nærmest servert mat og drikke overalt døgnet rundt, har erfart at slik er det ikke. Det vanlige er at byene i disse landene går til ro rundt midnatt, og at det gjelder både helg og hverdag.

Et annet typisk eksempel på et tiltak som både påvirker forbruket av alkohol og de skader som følger av bruk av alkohol, men som ikke gis en alkoholpolitisk begrunnelse, er promillelovgivningen. Promillelovgivningen er primært et tiltak for å unngå trafikkulykker ved å øke sikkerheten i trafikken, men fordi bilbruk er blitt så vanlig, vil vedtak om promillegrenser i mange land også føre til et redusert alkoholforbruk. De aller fleste land har nå innført regler som setter begrensninger for bruk av motorkjøretøy når en har drukket alkohol. Reglene kan, som før nevnt, variere mye mellom landene, men det er en tendens til at promillegrensen nærmer seg den norske grensen i mange land i Europa.

At alkoholforbruket blir berørt og regulert av andre politiske tiltak, gjør at mange land ikke ser noen grunn til å føre en egen alkoholpolitikk. På samme måte som forbruket av andre varer, tilpasser alkoholforbruket seg samfunnets regler og levesett slik at det ikke er behov for særskilte lover og regler for å regulere bruken av alkohol. Særlig i land hvor vin har utgjort, og ennå utgjør, en integrert del av kostholdet, er det liten forståelse for behovet for særegne alkoholpolitiske tiltak. Alkoholpolitikk i norsk og nordisk forstand finner vi bare i noen få av EU-landene, og innenfor EU-systemet er heller ikke alkoholpolitikk noe sentralt tema. Men en slik politikk er vanlig i land hvor alkohol først og fremst brukes som et berusningsmiddel, slik som i de protestantiske land og miljøer i Nord-Europa, USA, Canada, Australia og New Zealand, og i de tidligere Øst-Europeiske landene og i deler av det tidligere Sovjetunionen. Og selv om alkoholproblemet både er knyttet til hvor mye som drikkes og måten det drikkes på, kan det synes som om det er drikkemåten mer enn drukket kvantum som utløser behovet for å føre en alkoholpolitikk av vår type.

Imidlertid er det i dag enkelte tendenser til at alkoholbruk blant ungdom også i noen av de typiske vinlandene innenfor EU, i.e. Italia, blir mer orientert mot rusopplevelsen, og i mindre grad nøyer seg med å være en ledsager til mat. 2 Nå har det imidlertid aldri vært slik at all bruk av alkohol i landene i Sør-Europa har skjedd i forbindelse med måltider, også i Italia og Frankrike er det vanlig å ta et glass uten at en samtidig spiser. Imidlertid ledsages alkoholforbruket bare forholdsvis sjeldent av den typen rusatferd som vi finner i Norge.

At alkoholpolitiske tiltak vil bli gjennomført også i disse landene bare ønsket blir stort nok, indikerer både de reguleringer flere land har lagt på alkoholreklame i de senere årene, og den økte opptattheten av og bevisstheten om de problemer et høyt alkoholforbruk fører med seg. Hovedårsaken til denne utviklingen er den økte interessen for ens egen helse og kunnskapen om at bruk av alkohol kan være helseskadelig, og hensikten med mange av de virkemidlene som retter seg mot alkoholbruken er å internalisere denne kunnskapen. Et høyt alkoholforbruk blir sett på som et livsstils-relatert problem, på samme måte som feilaktig ernæring, lite mosjon, tobakksrøyking og bruk av narkotiske stoffer m.m. Følgelig blir det individuelle alkoholforbruket det sentrale; det totale gjennomsnittsforbruket blir ingen sosialpolitisk interessant størrelse. En ønsker å bekjempe alkoholmisbruket ved å opplyse og utdanne folk om at et høyt forbruk av alkohol har uheldige helsemessige konsekvenser, og derigjennom få folk til selv å velge å bruke mindre alkohol, uten å måtte ty til tiltak som gjør alkohol vanskeligere tilgjengelig i en eller annen forstand.

Det er denne erkjennelsen som har gjort det mulig å skaffe et legalt grunnlag for å regulere alkoholreklame, slik Frankrike har gjort, og for å sette i verk opplysningskampanjer og liknende tiltak mot alkoholmisbruk, slik det i dag skjer i mange EU-land. 3 Trolig vil også den utvidete kontakten mellom de tidligere Øst-Europeiske landene og EU føre til en større forståelse av behovet for en alkoholpolitikk av nordisk type også innenfor EU. Mange av de øst-europeiske landene har store sosiale problemer i forbindelse med bruk av alkohol, og særlig i forbindelse med bruk av brennevin. I forbindelse med de omfattende politiske og sosiale endringene i disse landene er det blitt rapportert om et økende forbruk av alkohol. I Polen har en anslått økningen i forbruket fra 1989 til 1992 til 50 prosent, og det er rapportert om betydelig økning i alkoholforbruket både i Den tsjekkiske republikk, Slovakia og Bulgaria. Også i Russland, Ukraina og Estland viser ulike typer alkoholproblemer en økning. 4 I mange av disse landene er imidlertid statistikken meget dårlig, og ikke minste gjelder dette landene i det tidligere Sovjetunionen. I alle disse landene vil det være nødvendig å sette i verk en mer restriktiv alkoholpolitikk for å få bukt med alkoholproblemet, og dette kan øke interessen for og forståelsen av nødvendigheten av å sette i verk spesifikke alkoholpolitiske tiltak også i andre land.

7.2 Alkoholpolitikken i EU

EU har ikke i dag noen egen alkoholpolitikk, 5 noe som heller ikke er så rart all den tid EU fram til nå først og fremst har vært en frihandelsorganisasjon. I flesteparten av landene brukes ikke en gang alkoholpolitikk i den offisielle politiske terminologien. 6 Alkoholspørsmålet har imidlertid vært oppe til debatt i EUs organer, og allerede i 1982 vedtok EU-parlamentet en resolusjon hvor det oppfordret kommisjonen til å utarbeide en generell alkoholpolitikk. Kommisjonen ble blant annet oppfordret til å initiere alkoholforskning, å utvikle egnet informasjon for bruk i skoleverket, å begrense alkoholreklamen og å harmonisere promillelovgivningen og bestemmelsene om bruk av alkohol på arbeidsplassene. Videre ble Kommisjonen oppfordret til å sette sammen en oversikt over forskningen på området og om det forebyggende arbeidet som ble drevet.

Forholdsvis lite av dette ble fulgt opp, og grunnen sies ofte å være at i Europa er alkoholindustrien en sektor som representerer store økonomiske interesser, og at de økonomiske interessene som regel går foran de sosiale. I 1986 oppfordret så EUs helseministre kommisjonen til å drøfte interessene involvert i produksjonen, distribusjonen og markedsføringen av alkoholholdige drikker i lys av folkehelsen, og til å utforme en balansert politikk. 7 Av de konkrete ting EU-kommisjonen har foretatt seg, er utformingen av et utkast til en harmonisering av promillegrensen for motorførere i alle land til 0.5 promille. Dette forslaget har vært oppe til debatt, men fikk ikke tilstrekkelig støtte til å bli vedtatt; Irland, England og Danmark gikk imot en slik grense. Kommisjonen har også organisert ekspertmøter og seminarer og fått utarbeidet forskningsrapporter om alkoholspørsmålet. Det er vedtatt et direktiv angående transnasjonell TV der en går imot uakseptable elementer i alkoholreklamen.

Når det gjelder den framtidige alkoholpolitikken i EU, hevder imidlertid mange at viktigere enn de forholdsvis få konkrete tiltakene som til nå er gjennomført, er innholdet i artikkel 129 i Maastrichttraktaten. Maastrichtavtalen endret EUs karakter fra i hovedsak å være en frihandelsorganisasjon til å være en organisasjon rettet mot å etablere en politisk union, og Maastrichtavtalen griper inn på mange flere felt enn hva som gjaldt den felles politikken forut for Maastricht. I Maastrichtavtalen sies det at EU har rett til å sette i verk tiltak for å fremme folkehelsen. Slike tiltak har EU allerede stått for i mange år, f.eks. for å møte miljøproblemene, men det nye ved artikkel 129 er at nå settes folkehelsen opp som det primære målet, det blir legalt å drive en politikk som begrunnes ut fra hensyn til folkehelsen.

Nå skal en kanskje ikke være altfor optimistisk med hensyn til betydningen av at hensynet til folkehelsen er satt opp som en selvstendig grunn til å gjennomføre politiske tiltak. Særlig når slike tiltak kolliderer med økonomiske interesser, og især når de forsøker å innsnevre adgangen til den frie vareflyten, kan nok fremdeles folkehelsen bli den tapende part. 8

Men det sies også at det i det siste har vært tegn til en politisk trend som går ut på å bringe behandlingen av alkoholprodukter nærere opp til behandlingen av tobakk, slik vi f.eks. ser med TV-reklame. Bildet innenfor EU er derfor ikke entydig, og det er helt klart at de enkelte land selv kan gjennomføre strengere tiltak enn EU på en rekke områder.

I forbindelse med dette understreker EU det såkalte nærhets- eller subsidaritetsprinsippet, altså at avgjørelser om mulig skal tas nærest det nivået de får virkninger for. Samtidig gjelder også det såkalte proporsjonalitetsprinsippet, som sier at det skal være et rimelig forhold mellom de tiltak som settes ut i livet og de virkninger tiltakene har. Imidlertid sies det i et dokument som er utarbeidet av EU-kommisjonen for å imøtekomme Maastrichtavtalens artikkel 129 om at EU bør bidra til å bedre folkehelsen, at det er verdt å merke seg, i denne forbindelse (folkehelsen), at de observerte forskjellene innenfor og mellom medlemslandene med hensyn til geografi, klima, livsstil, kultur, sosio-økonomiske forhold og miljø er slik at, generelt sagt, ikke noen detaljerte reguleringer kan bli foreslått av EU. 9 De fleste tiltak må derfor vedtas og settes ut i livet på nasjonalt nivå, og det er først når det benyttes tiltak som antas enten ikke å stå i forhold til virkningene, eller når de åpner for muligheten til å diskriminere mellom de økonomiske aktørene på alkoholmarkedet at EU ikke vil kunne godta dem.

I det ovenfor nevnte dokumentet, som er det nærmeste EU hittil har kommet noe program for tiltak rettet mot bruken av alkohol, pekes det på at overdreven bruk av alkohol kan føre til økt dødelighet og sykelighet, særlig av leversykdommer og enkelte kreftformer, og at det kan lede til drukkenskap, vold, familieproblemer og andre sosiale problemer og ulykker (især trafikkulykker). I tråd med det vi har sagt foran, sies det også at alkoholforbruket er en av de faktorer individet selv kontrollerer over. Hovedmålet for alkoholpolitiske tiltak i EU-regi blir derfor å få folk til selv å velge en livsstil som er preget av moderat drikking, og ikke av overdreven bruk av alkohol. Målet med de helsefremmende tiltakene skal være å fremme og støtte frambringelsen av informasjon og utdannelse om helsefremmende livsstiler, hvorav moderat drikking nevnes som ett eksempel på en slik helsefremmende livsstil. 10 Gjennom å skaffe til veie kunnskap om sammenhenger mellom bruk av alkohol og ulike helseindikatorer, og gjennom opplysning og utdanning skal forbrukerne selv gjøres i stand til å foreta rasjonelle valg, slik at de velger en helsefremmende livsstil også når det gjelder bruk av alkohol. Dette er det prinsipielle grunnlaget for alkoholpolitikken innenfor EU, og de viktigste tiltakene i en alkoholpolitisk sammenheng blir derfor opplysnings- og utdanningstiltak.

I tillegg pekes det på, slik vi sa i innledningen til dette kapitlet, at den politikken som føres på en rekke andre områder, og som ikke primært settes i verk ut fra hensyn til hvordan de virker på alkoholforbruket, vil ha betydelige konsekvenser for forbruket av alkohol. I en oversikt over hvilke tiltak en mener best kan gjennomføres på fellesskapsnivå, framheves nettopp bruk av virkemidler innen andre politikkområder som den viktigste tiltakskategorien, sammen med det å utvikle helseindikatorer som har sammenheng med forbruket av alkohol. 11

Det skal imidlertid ikke underslås at det nordiske synet på alkoholbruk og alkoholpolitikk er nokså fjernt fra den vanlige oppfatningen i EU. Dette skyldes i noen grad den ulike rollen alkohol har spilt i de forskjellige land, og de ulike måter alkohol brukes på. Imidlertid er det like stor grunn til å peke på at alkoholindustrien utgjør en ganske annen maktfaktor innen EU enn den gjør i Norden, og særlig gjelder dette vinprodusentene. Vinprodusentenes interesser blir tatt hensyn til innenfor EU, både fordi det er en betydelig næringsvirksomhet og fordi mange synes bruk av vin har mange gode sider. I EU er det heller ikke vanlig å behandle vin som en alkoholholdig drikk, der oppfattes vin som et landbruksprodukt på linje med korn, kjøtt og melk. Vinpolitikken sorterer derfor inn under landbrukspolitikken, mens dette ikke gjelder for øl og brennevin, som ses på som industriprodukter.

I forbindelse med den synkende etterspørselen etter vin i EU-landene, har det vært uttrykt bekymring over vinproduksjonens og vinprodusentenes framtid. I EU har det dannet seg en såkalt vinsjø, som det har vært vanskelig å bli kvitt. For å tømme denne sjøen, har kommisjonen kommet med et forslag til ministerrådet om en reform av den felles markedsordningen for vin. 12 Planen bygger dels på tiltak for å begrense produksjonen av vin gjennom destillasjon og brakklegging av vinmarker, dels på å føre en hensiktsmessig politikk for avsetningsfremmende tiltak for vinprodukter. Som eksempel på slike avsetningsfremmende tiltak som skal gjennomføres både i og utenfor EU, nevnes forskning vedrørende de ernæringsmessige aspekter av anvendelsen av vin og andre vinprodukter og opplysningsvirksomhet overfor forbrukerne ved formidling av vitenskapelig baserte opplysninger om vin. Opplysningsvirksomheten skal konsentreres om de forbruksmåter og -typer som fremmer den positive virkning og en foreslår å sette i verk tiltak som fremmer et moderat og kvalitetsbevissthet vinforbruk. 13

Slike tiltak overfor en alkoholholdig drikk virker fremmede for oss, men hadde vi erstattet ordet vin med kaffe, ville neppe noen reagert særlig sterkt. Og det er nettopp i synet på vin og vinens rolle at forskjellen mellom norsk politikk og EUs politikk blir mest synlig, når det gjelder øl, og især brennevin, er holdningen mye mer lik.

Dette kommer også til syne i Europakommisjonens forslag for å harmonisere minsteavgiftene på alkoholdrikker. Forslaget er uttrykk for et kompromiss, da det ikke var mulig å komme fram til noen fullstendig harmonisering av avgiftsnivået. Imidlertid ble det samtidig stilt opp målsatser for alkoholavgiftene, men det ble ikke sagt noe om når målsatsene skulle være oppnådd. De første forslagene til minstesatser og målsatser ble stilt opp i 1989, og forslaget innebar at ikke noe land kunne foreta avgiftsendringer som medførte at de fjernet seg ytterligere fra målsatsene. 14 Forslaget til minstesatser ble imidlertid endret i 1992, fordi forutsetningen om at alle medlemslandenes alkoholavgifter ved inngangen til 1993 skulle ha kommet opp på nivået for minstesatsene ikke lot seg oppfylle. 15 I dag er det visstnok igjen på tale å endre forslaget til målsatser. Forslaget om de nye satsene vil neppe bli behandlet av Unionsrådet før i 1996, og for at de skal bli vedtatt kreves det enstemmighet.

Minstesatsene og målsatsene fra hhv. 1989 og 1992 er gjengitt i tabell 7.1. Vi ser avgiften er særlig gunstig for bordvin, faktisk er minimumsavgiften her lik 0. De foreslåtte satsene for øl er også lave, mens avgiftene på brennevin er relativt sett høye. I forhold til det norske avgiftsnivået er imidlertid verken øl, vin eller brennevin særlig hardt beskattet. For Norges del vil et vedtak om at det ikke er tillatt å foreta endringer som fjerner avgiftene ytterligere fra EUs målsatser, bety at det vil være umulig å heve alkoholavgiftene i Norge i framtiden.

EU-kommisjonens ønske om å harmonisere avgiftene henger sammen med et ønske om å unngå grensehandel. Imidlertid har harmoniseringsforsøkene overfor alkohol møtt en del motstand, og det kan i dag synes som om utjevningen av alkoholavgiftene heller vil komme til å skje som en følge av de store kvotene som gjelder for såkalt turistimport mellom EU-land, enn som en følge av formelle vedtak. I dag kan en EU-borger i alle andre land enn Danmark, Sverige og Finland ta med seg 110 liter øl, 90 liter bordvin, 20 liter hetvin/mellomklasseprodukter og 10 liter brennevin hver gang han kommer hjem fra et annet EU-land. Dette kan på sikt gjøre det helt nødvendig å harmonisere alkoholavgiftene, for ellers vil landene med høye avgifter tape store deler av sin omsetning til land med lavere avgifter.

7.3 Alkoholpolitikken i de nordiske land

7.3.1 Den nordiske modellen for alkoholpolitikk

Ofte hører en fellesbetegnelsen nordisk alkoholpolitikk om den politikken de nordiske landene fører overfor alkoholproblemet. Dette antyder at de nordiske landene har et felles alkoholpolitisk grunnsyn. Dette er riktig for Finland, Island, Norge og Sverige, men det gjelder ikke for Danmark. I Danmark ser en det ikke som en offentlig oppgave å regulere markedet for alkohol ved hjelp av statlige alkoholmonopoler, begrenset tilgjengelighet av salgs- og skjenkesteder og høye alkoholavgifter, som er de viktigste virkemidlene i den nordiske modellen. Rett nok har Danmark tradisjonelt sett hatt forholdsvis høye avgifter på alkoholdrikker, og da særlig på sprit, men i dag er dette bildet i ferd med å forandres.

I rapporten Nordisk alkoholpolitikk har Helge Kolstad gitt en beskrivelse av hovedtrekkene ved den nordiske modellen. 16 Han har trukket fram 10 kjennetegn som står sentralt i alkoholpolitikken i Norge, Sverige, Finland og Island. Disse er gjengitt som punkt 1-10 i opplistingen nedenfor. I tillegg omfatter listen 2 punkter Kolstad ikke har nevnt eksplisitt, men som etter vår mening hører naturlig hjemme i en beskrivelse av den nordiske modellen.

7.3.2 Sverige

Hovedmålet for den svenske alkoholpolitikken er å redusere det totale forbruket av alkohol, og Sverige har sluttet seg til WHOs mål om en reduksjon i alkoholforbruket på 25 prosent fra 1980 til 2000. For å oppnå det, baserer svensk alkoholpolitikk seg på mange av de samme virkemidlene som den norske alkoholpolitikken gjør. Hovedvirkemidlene er at det private profittmotivet i alkoholomsetningen skal begrenses så langt som mulig, at det skal føres en aktiv pris- og tilgjengelighetspolitikk og at samfunnet skal gis informasjon som medvirker til at det totale forbruket av alkohol og alkoholens skadevirkninger begrenses. 17

Salg og skjenking av alkohol er avhengig av bevilling, og alt detaljsalg av brennevin, vin og sterkere øl enn 3.5 vol.pst. skal skje gjennom det statlige Systembolaget. Aldersgrensen for å kunne handle i Systembolagets butikker er 20 år, mens aldersgrensen på restaurant og for å kjøpe øl i dagligvarebutikker er 18 år. En rekke av Systembolagets butikker har innført selvbetjening av øl, og i 1989 ble det satt i verk et forsøk med selvbetjeningssalg av vin og brennevin i 6 butikker. Resultatene fra dette forsøket skulle være bestemmende for den videre utviklingen av antall selvbetjeningsbutikker. Som vi har nevnt viste de foreløpige resultatene fra forsøket med selvbetjeningssalg at det førte til en ekstra økning i alkoholsalget på mellom 15-20 prosent. På tross av dette åpnet Systembolaget i 1993 ytterligere 9 selvbetjeningsbutikker, og stadig flere av butikkene bygger om ølavdelingene til selvbetjening.

I 1993 hadde Systembolaget 368 butikker fordelt på 272 steder, og det var utsalg i 250 av landets 286 kommuner. I tillegg hadde Systembolaget 542 såkalte utleveringssteder, hvor kundene uten ekstra kostnad kan bestille varer. Utleveringssteder finner en på plasser hvor befolkningsgrunnlaget er for lite til at det er mulig å drive en ordinær systembutikk. De er som regel lagt til en vanlig butikk, f.eks. en fargehandel, jernvarehandel eller dagligvarebutikk. Utleveringsstedene kan ikke holde lager, og kundene kan tidligst hente varene dagen etter at de er bestilt. I 1993 utgjorde salget gjennom utleveringsstedene 2.8 pst. av Systembolagets samlede omsetning. 18

Åpningstidene ved Systembolagets butikker er vanligvis kl 09.30-18.00 fra mandag til fredag med åpent til 19.00 på torsdager og de nærmeste dagene før jul og nyttår. Systembolagets butikker holder stengt på lørdager.

Som en følge av Sveriges deltakelse i EØS og dets senere EU-medlemskap, er monopolet på produksjon, import og engroshandel med vin og sprit opphevet fra 1. januar 1995. Slik virksomhet er nå avhengig av bevilling fra den nyopprettede Alkoholinspektionen. For å få bevilling kreves det at søkeren visar att han med hänsyn till sina personliga och ekonomiska förhållanden och omständigheterna i övrigt är lämpligt att utöva verksamheten. Söknaden skall också visa att han har tilfredsställande lagringsmöjligheter.19 Spesielt stilles det krav til søkerens vandel i forhold til alkohol- og narkotikalovgivningen og til at søkerne ikke har vist økonomisk uorden i forbindelse med tidligere virksomhet. Når det gjelder lager, stilles det krav til at lageret er tilstrekkelig sikret.

For å få bevilling må en sende inn skriftlig søknad til Alkoholinspektionen, og behandlingen av en søknad om å drive engroshandel med sprit, vin og øl koster 25 000 SEK. I tillegg må en betale en årlig avgift for at Alkoholinspektionen skal føre tilsyn med at bevillingshaveren opptrer på korrekt vis. Avgiften er knyttet til omsatt volum. Ved årsskiftet 1995-96 regner Alkoholinspektionen med at den vil ha gitt omlag 150 engros- og importbevillinger.

Mens skjenkebevilling tidligere ble gitt av fylkesledelsen, skal skjenkebevilling i følge den nye alkoholloven gis av kommunen der serveringsstedet ligger. I lokaler hvor det skal skje skjenking året rundt, gis bevillingen som regel for et tidsrom inntil videre. Som for produksjons-, import- og engrosbevilling stilles det krav til bevillingsinnehaver hva gjelder personlig og økonomisk vandel.

I Sverige kan servering av alkoholdrikker foregå mellom kl. 11.00-01.00, men de kommunale myndighetene kan forlenge skjenketiden. Ikke i noe tilfelle kan skjenketiden vare lenger enn til kl. 03.00. I 1990 var det i Sverige 366 serveringssteder som stengte mellom kl. 01.00-03.00, og 155 som stengte kl. 03.00. De fleste av disse lå i Stockholm og Gøteborg. Det vanligste var at skjenkingen tok slutt kl. 01.00 (3403 serveringssteder) eller tidligere (1360 serveringssteder). 20 For å unngå at folk bunkrer alkohol ved skjenketidens utløp, kan serveringsstedet bare holde åpent en halv time etter at skjenketiden er slutt. I bedømmelsen av når et serveringssted må slutte å skjenke, legges det mest vekt på stedets beliggenhet, naboskapet og skjenketiden for de andre serveringsstedene i nærheten.

Som i Norge er det i Sverige lagt høye særavgifter på alkoholvarer. I januar 1994 utgjorde særavgiften på en flaske Renat Brännvin med alkoholstyrke 39 vol.pst. 70 prosent av utsalgsprisen, særavgiften på rimelig het­vin med alkoholstyrke 16-19 vol.pst. omlag 54 prosent av utsalgsprisen, særavgiften på rimelig bordvin med alkoholstyrke 10-13 vol.pst. vel 43 pst. av utsalgsprisen, særavgiften på svensk øl mellom 4.5-7.0 vol.pst. alkoholinnhold 45 prosent av utsalgsprisen og særavgiften på svensk øl mellom 3.5-4.5 vol.pst. 32 prosent av utsalgsprisen. Bortsett fra for brennevin, hvor avgiftenes andel av prisen er lik i Norge og Sverige, er alkoholavgiftenes andel av prisen mellom 5 og 10 prosent lavere i Sverige.

Ser vi på nivået på avgiftene, blir imidlertid forskjellene mellom de to landene større, slik det går fram av tabell 7.3, hvor avgiftsnivået i Sverige er satt lik 100 prosent. Prisforskjellene på noen utvalgte merker er vist i tabell 7.4. Bortsett fra de ulike avgiftene, som nok er den viktigste årsaken til de store prisforskjellene, skyldes også prisforskjellene at det svenske markedet for øl, vin og brennevin er mye større enn det norske. 21 Og siden innkjøp, produksjon og omsetning av alkoholdrikker er virksomheter hvor det eksisterer betydelige stordriftsfordeler, kan svensk alkoholindustri oppnå en høyere kostnadseffektivitet enn det den norske drikkevarindustrien kan.

Sammen med tiltak for å redusere de private interessene innenfor alkoholomsetningen og tiltak som regulerer priser og tilgjengelighet, er opplysning og opinionspåvirkning for å få alkoholforbruket og alkoholskadene til å gå ned det tredje hovedvirkemidlet i den svenske alkoholpolitikken. Særlig legges det vekt på å informere ungdommen, og ønsket er å stimulere folk til bli klar over, tenke gjennom og - om nødvendig – endre sine alkoholvaner.

I desember 1991 vedtok den svenske regjeringen å sette ned en parlamentarisk kommisjon for å formulera en strategi för att nå målet att minska den totala alkoholkonsumtionen och att begränsa alkoholens skadeverk­ningar. 22 Kommisjonen skulle foreta en vurdering av effektene av den alkoholpolitikken som til nå er ført i Sverige, og den skulle videre kartlägga och redovisa de ökade svårigheter att uppfylla de alkoholpolitiska målen som en svensk anpassning til EG kan inrymma. Kommisionen skall presentera förslag till insatser som medför att de alkoholpolitiska målen kan uppnås, även inom ramen för EG-integrationen. Kommisionen bör överväga hur det opinionsbildande och attitydpåverkande arbetet inom dette område kan förstärkas. 23

Den svenske kommisjonens mandat er altså meget likt mandatet for denne utredningen, og når det gjelder EØS og EU gjør den svenske kommisjonen i sin endelige innstilling fra mars 1994 følgende vurdering: Mycket talar för att delar av den svenska restriktiva alkoholpolitiken försvagas redan under EES-avtalet eftersom flere monopol ersätts av en kontrollerad marknad med konkurrens. De negativa effektarna torde dock inte bli av mera betydanda karaktär, i vart fall inte på kort sikt. Ett EU-medlemskap kan på längre sikt förväntas komma att leda till reducerade alkoholskattar och därmed lägre prisnivå i synnerhet på sprit och stärköl, detta som en följd av ökad gränshandel och en försvagad gränskontroll. Det skulle innebära en betydande försvagning av den restriktiva svenska alkoholpolitiken.24 Hovedinntrykket av den svenske innstillingen er således at EU-medlemskapet vil føre til en svekkelse av de tradisjonelle virkemidlene i svensk alkoholpolitikk

Når det gjelder den svenske monopolordningen for import, eksport og produksjon av vin og sprit og for detaljsalget av øl over 3.5 vol.pst., vin og sprit, slår kommisjonen fast at alle andre monopoler enn detaljmonopolet må oppheves i forbindelse med EØS. Monopolet vil bli erstattet med et marked som er regulert ved hjelp av et bevillingssystem, og kontrollert ved en egen kontrollinstans (Alkoholinspektionen). Detaljmonopolets framtidige eksistens vil i prinsippet avhenge av hvordan EF-domstolen stiller seg dersom en sak om detaljmonopolet blir reist for domstolen. En slik sak kan enten komme opp ved at en nasjonal domstol spør EF-domstolen til råds dersom det reises en sak mot detaljmonopolet, eller ved at EU-kommisjonen tar initiativet til å reise en slik sak etter henvendelse fra et firma som føler seg diskriminert av monopolordningen.

Spørsmålet om detaljmonopolet bryter med EUs regelverk er allerede brakt inn for EF-domstolen av Landskrona tingsrätt. Ved Landskrona tingsrätt er det reist sak mot en kjøpmann som solgte vin i sin dagligvarebutikk, og tingsrätten har bedt EF-domstolen komme med en bedømmelse av hvordan detaljmonopolet stiller seg i forhold til Roma-traktatens bestemmelser før den vil la en dom falle. En slik uttalelse vil ikke EF-domstolen kunne avgi før om 1-2 år, men uttalelsen fra EF-domstolen vil måtte bli bestemmende for uttalelsen fra den nasjonale domstolen. I den svenske utredningen hevdes det imidlertid at med mindre det kan påvises at detaljmonopolet faktisk driver en diskriminerende politikk, er det vanskelig å finne noen artikkel i Roma-traktaten som skulle hindre en opprettholdelse av detaljmonopolet. 25

De aktuelle artikler i Roma-traktaten er i så fall artiklene 30 og 37. I en uttalelse fra EU-kommisjonen i forbindelse med at den er bedt om å uttale seg i saken mot det svenske detaljmonopolet, kommer kommisjonen fram til samme standpunkt som den svenske utredningen. EU-kommisjonen sier at artikkel 30 ikke kan anvendes på Systembolagets monopol under forutsetning av at monopolet rettslig og faktisk får samme virkning for innenlandske produkter som for produkter som importeres fra andre medlemsland. Heller ikke artikkel 37 vil utgjøre noe hinder for Systembolagets monopol under forutsetning av at det rettslig og faktisk kan garanteres at monopolet ikke diskriminerer mellom innenlandske produkter og produkter fra andre medlemsland. 26 Så lenge ikke monopolet driver noen diskriminerende politikk, kan det derfor, i følge kommisjonens mening, opprettholdes.

For å bevare det svenske detaljmonopolet i framtiden, blir det derfor svært viktig å sørge for at monopolet ikke kan diskriminere på noe sett.

For å avskaffe enhver mulighet for detaljmonopolet til å kunne drive diskriminerende virksomhet, har EU-kommisjonen og den svenske regjeringen kommet fram til at følgende tiltak er nødvendige: 27

1. Adgang til bransjen. Ansettelse i Systembolaget og retten til å eie serveringssted skal være åpen for alle borgere i EUs medlemsland. Reglene for skjenkebevilling skal være offentlige og objektive og ikke gi noe rom for skjønn. Avslag på bevillingssøknad skal kunne ankes. (Det bemerkes at blant tenkelige regler for serveringsbevilling nevnes en begrensning til ett serveringssted pr. et visst antall innbyggere.)

2. Sortimentspolitikk. Innenlandske produkter skal ikke favoriseres.

3. Privatimport. Systembolaget skal skaffe hjem produkter som ikke finnes i det ordinære utvalget til de kunder som ønsker det. Prisen får inkludere normalt påslag pluss særskilte frakt- og håndteringskostnader.

4. Produktutvalg. Utvalget av produkter skal skje i samråd med et rådgivende panel, der både konsumenter og produsenter er representert. Systembolaget har rett til å nekte å ta inn produkter av økonomiske grunner, dersom grunnene er objektive og ikke utgjør en skjult favorisering av innenlandske produkter.

5. Markedsføring. Det skal tillempes like regler for produktinformasjon for svenske og for importerte produkter, og Systembolaget skal informere kundene om nye produkter. Ved testsalg får ikke tiden mellom søknad og beslutning være for lang. Testsalg kan eventuelt erstattes med en annen form for upartisk metode for listing og avlisting av produkter. Det skal innføres en mulighet til å anke beslutninger om avlisting eller vedtak om ikke å ta inn et produkt i sortimentet.

6. Priser. Systembolagets handelsmargin skal settes etter objektive kriterier, som skal være de samme for innenlandske og importerte produkter.

7. Tapping. Tapping skal kunne utføres av borgere i andre medlemsland til samme vilkår som for svensker. Detaljmonopolet kan ikke ha enerett til tapping.

8. Tilsyn. Det svenske konkurranseverket skal føre tilsyn over detaljhandelsmonopolet hva gjelder dets ikke-diskriminerende funksjon, og rapportere direkte til EU-kommisjonen to ganger i året.

Det svenske detaljhandelsmonopolets framtid avhenger derfor av hvorvidt det greier å oppfylle disse kravene, og EU-kommisjonen varslet også om at ytterligere betingelser for å hindre muligheten for å diskriminere kan komme på tale om erfaringene tilsa det.

Når det gjelder prispolitikken uttrykker den svenske kommisjonen tvil om at det er mulig å opprettholde det høye svenske avgiftsnivået i framtiden. Årsaken til det er todelt: For det første vil den frie handelen mellom landene kombinert med en svekket grensekontroll kunne føre til økt grensehandel, slik at avgiftsnivået i nabolandene, og for Sveriges del særlig Danmark, vil få større betydning enn før. For det andre antyder kommisjonen at også Sverige på noe sikt vil måtte godta EUs kvoter for turistalkohol, som i dag altså er på 110 liter øl, 90 liter bordvin, 20 liter hetvin/mellomklasseprodukter og 10 liter sprit pr. innreise, såframt alkoholen er beskattet i kjøperlandet. Rett nok vil kvotene fram til utgangen av 1996 være på 1 liter sprit eller 3 liter sterk­vin, 5 liter vin og 15 liter øl (altså betydelig større enn de som gjelder for Norge innenfor EØS), men da skal spørsmålene om kvotenes størrelse igjen opp til behandling. For at disse midlertidige kvotene skal oppheves etter 1996 hevder Sverige at det kreves enighet i EUs ministerråd. Andre hevder imidlertid at kvotene oppheves med mindre det ikke blir enighet om å forlenge dem. 28 Det kan synes nokså avgjørende for muligheten til å bevare kvotene hvilken behandlingsmåte som vil bli valgt, og uansett er Sveriges nåværende kvoter overgangsordninger, slik at de i alle fall ikke vil bestå til all tid.

Den svenske kommisjonen nevner også at den økte konkurransen innenfor import- og engrosvirksomheten vil kunne føre til at prisene på alkohol synker, og ytterligere svekke prisvirkemiddelet. 29

Som en følge av svekkelsen av to av de tre tradisjonelle virkemidlene i svensk alkoholpolitikk, kommer kommisjonen naturligvis fram til at det er behov for økt innsats på det tredje feltet: informasjon, opplysning, opinionspåvirkning, utdannelse og forskning. I mandatet til den svenske utredningen het det da også at kommisionen bör överväga hur det opinionsbildande och attitydpåverkande arbetet inom dette område kan förstärkas. Den svenske kommisjonen kom fram til at det ville være nødvendig å styrke innsatsen i kampen mot alkoholskadene med 120 mill. svenske kroner i året f.o.m. 1995, og at størsteparten av midlene burde gå til Folkhälsoinstitutet som skulle ha ansvaret for å utarbeide en nasjonal handlingsplan. Kommisjonen foreslo at utgiftene skulle dekkes av den forventede økningen i statens inntekter fra alkoholavgiftene. 30

Det som er mulig, er altså å endre prioriteringen mellom virkemidlene i alkoholpolitikken, og det er det den svenske kommisjonen ser seg nødt til å foreslå. Men kommisjonen sier at opinionsbildande och förebyggande insatser kan inte kompensera långtgående liberaliseringer av politiken.31 Dette er et synspunkt kommisjonen deler med forfatterne av Alcohol Policy and the Public Good. 32 Kommisjonen sier videre at genom kraftfulla förebyggande insatser kan människor stimuleras att skärskåda, noga tänka genom och ändra på sina alkoholvanor. Förutsättningen för en sådan förändring i människors alkoholvanor är att en relativ enighet finns hos normbildare och opinionsbildare i samhället som helhet.33 Også dette synet deles av forfatterne av Alcohol Policy and the Public Good. 34 Dette kan det være lett å si seg enig i, men det finnes vel få felter innen de nordiske landene hvor nettopp uenigheten er så stor som på det alkoholpolitiske området. Det er derfor liten grunn til å ha for store forhåpninger om at det skal lykkes Sverige (eller Norge for den sakens skyld) å etablere en alkoholpolitikk basert på rasjonelle valg fattet på grunnlag av et faktaunderlag alle er enige om.

Helt til slutt skal det nevnes et område for alkoholpolitikken hvor det sies at det svenske EU-medlemskapet ikke får noen følger, og det er innenfor serveringsnæringen. 35 Den svenske kommisjonen leverte en egen innstilling om serveringsbestemmelser. Den overgripende strategien som lå til grunn for de forslagene kommisjonen fremmet, var at det skulle brukes mer ressurser på inspeksjonsvirksomhet og kontroll, og mindre ressurser til å behandle bevillingssøknader. Den viktigste endringen var at myndigheten til å gi bevilling ble flyttet fra fylkesnivå til kommunenivå, og at det ble åpnet adgang til å anke et avslag på bevillingssøknad inn for domstolen. Tilsynet med virksomheten skulle føres av kommunene, og det skulle utarbeides et kurs om alkoholens skadevirkninger og om forsvarlig servering for serveringsansatte. Kommisjonen foreslo også at det ikke skulle være noe anbefalt sluttidspunkt for alkoholservering, men at bevillingsmyndigheten fritt fastsatte det innenfor tidsrommet 11.00-03.00. Ordningen med at serveringsstedet måtte stenge i løpet av en halv time etter at alkoholserveringen var slutt, ble opprettholdt. Videre foreslo kommisjonen at i forbindelse med servering til såkalte sluttede selskaper, skal bevillingsmyndigheten innhente opplysninger om foreningens statutter, styreprotokoll, årsberetning m.m. for å forsikre seg om at servering skjer til en virkelig forening og ikke til en sammenslutning som bare er konstruert med det formål å kunne skjenke alkohol. Endelig fremmet kommisjonen forslag som skulle gjøre det vanskeligere for useriøse personer å drive restaurantvirksomhet, et forslag om at skjenkebevillingen automatisk inndras ved konkurs, et mer effektivt sanksjonssystem overfor de bevillingshavere som ikke oppfylte de krav som ble stilt og endelig at huseiere som bevisst leier ut til illegale skjenkesteder blir gjort straffeansvarlige.

7.3.3 Finland

Som det går fram av tabell 7.2 er den finske alkoholpolitikken lik den norske. Finnene har basert sin alkoholpolitikk på et statlig alkoholmonopol både for produksjon, eksport, import, engros- og detaljsalg, en begrenset tilgjengelighet hvor salg og skjenking av alkoholdrikker er avhengig av bevilling, et system med høye alkoholavgifter og derav følgende høye alkoholpriser, aldersgrenser for kjøp av alkohol, forbud mot alkoholreklame (inntil 1.1.95), en promillegrense på 0.5 og et alkoholfritt arbeidsliv.

Mens alt salg av øl av pilsstyrke fram til 1969 bare var tillatt gjennom det statlige alkoholmonopolets butikker, ble det dette året gjennomført en omfattende alkoholreform. Hovedinnholdet i reformen var å gjøre alkohol lettere tilgjengelig. Endringene i tilgjengeligheten ble gjort mulig ved en ny lov som tillot omsetning av øl opp til 4.7 vol. pst. i alle dagligvarebutikker og kafeer dersom kommunestyret først hadde vedtatt at det skulle selges øl i kommunen. Videre ble salg av brennevin i Alkos (det finske alkoholmonopolet) regi tillatt også i landkommuner. Som en følge av endringene økte antall butikker som solgte øl av pilsstyrke fra 132 i 1968 til 17 431 i 1969, og antall serveringssteder for øl økte fra 968 til 3 817. Som vi har vært inne på tidligere, førte dette til en kraftig økning av alkoholforbruket i Finland, og særlig sterk var økningen i ølforbruket. Ølforbruket ble mer enn fordoblet i løpet av ett år.

I dag er antall salgssteder for øl atskillig lavere enn det var for 25 år siden. Tilbakegangen skyldes ikke innstramninger i alkoholpolitikken, men rasjonalisering av dagligvarehandelen. Antallet monopolutsalg har imidlertid økt, og i 1993 var det i Finland 6 504 ølbutikker og 248 vinmonopolutsalg, hvorav 158 var selvbetjeningsbutikker. Samme år var det 8 313 skjenkesteder for alkohol, hvorav 2 856 som solgte brennevin. Tilgjengeligheten av vin og brennevin var altså betydelig større enn i Norge; regnet pr. innbygger 15 år og eldre var tilgjengeligheten av vin og brennevin dobbelt så stor. Også tilgjengeligheten av øl var bedre (omlag 10 prosent). Det ble solgt vin og brennevin i 186 av landets 455 kommuner, og det var bare 1 kommune hvor det verken ble solgt øl, vin eller brennevin. 36

Åpningstidene for Alkos butikker er mandag-torsdag kl. 10-18, fredag kl. 10-20 og lørdag kl. 9-16. I perioden 1978-1992 holdt Alkos butikker lørdagsstengt i sommermånedene, men nå er det lørdagsåpent året rundt. For skjenkestedene var den vanlige åpningstiden fra kl. 09.00 til midnatt, men enkelte skjenkesteder kan få lov til å holde åpent fram til kl. 04.00. Som i Sverige kan et serveringssted bare holde åpent en halv time etter at skjenketiden er slutt.

Som en følge av Finlands deltakelse i EØS og dets senere EU-medlemskap, er monopolet på produksjon, import og engroshandel med vin og sprit opphevet fra 1. januar 1995. Slik virksomhet er nå avhengig av bevilling fra den nyopprettede Social- och hälsovärdens produkttilsynscentral. For å få bevilling kreves det at søkeren bedöms ha förutsättningar att bedriva sådan verksamhet och besitta den tillförlitlighet som verksamheten kräver. 37

For å få bevilling må en søke Produkttilsynssentralen, og behandlingen av en søknad om å drive engroshandel med sprit, vin og øl koster 10 000 FIM. I tillegg må en betale en årlig avgift for at Produkttilsynssentralen skal føre tilsyn med at bevillingshaveren opptrer på korrekt vis. Avgiften er knyttet til omsatt volum regnet i 100 pst. ren alkohol. Produkttilsynssentralen gir også bevilling til skjenking av alkoholdrikker med et høyere alkoholinnhold enn 4.7 vol.pst. og behandlingen av en søknad for servering av øl, vin og brennevin koster 2 500 FIM. I tillegg kommer en tilsynsavgift som vil være 3 500 FIM for et middels stort skjenkested. Bevilling for skjenking av øl under 4.7 vol.pst. gis av fylkesmyndighetene. Kommunene kan nekte adgang til salg og skjenking av alkoholdrikker i kommunen.

Mens det tidligere var slik at alkoholdrikker over 4.7 vol.pst. bare kunne selges gjennom Alkos butikker, har en i den nye alkoholloven åpnet opp for at innenlandske produsenter av vin og cider kan selge sine varer på produksjonsstedet. 38 Og mens det tidligere var forbud mot reklame for alle andre alkoholdrikker enn lettøl, tillater den nye alkoholloven også reklame for drikker med lavere alkoholinnhold enn 22 vol.pst.

Som i Norge er det i Finland lagt høye særavgifter på alkoholvarer, men systemet for beregning av avgiftene har vært noe forskjellig. Innenfor det finske systemet har det vært lettere å gi fordeler til innenlandsk produserte varer enn i Norge og Sverige. Tabell 7.5 viser prisene på noen utvalgte merker brennevin, vin og øl i Finland og Norge, og figur 7.1 viser prisnivået på de samme merkene i Finland, Norge og Sverige. Vi ser at det finske prisnivået ligger mellom det svenske og norske.

Som i Sverige og Norge er opplysning og opinionspåvirkning for å få alkoholforbruket og alkoholskadene til å gå ned det tredje hovedvirkemiddelet i alkoholpolitikken.

7.3.4 Island. 39

Hovedinnholdet i den islandske alkoholpolitikken går fram av tabell 7.2. All alkohol som er sterkere enn 2.25 vol.pst. kan bare selges gjennom det islandske tobakks- og alkoholmonopolet (ATVR). Monopolutsalgene er enten plassert i hjørnet av en annen butikk, noe som er vanlig ute på landet, eller så ligger utsalgene inne i et butikksenter, slik praksis er i Reykjavik. I 1993 hadde monopolet 22 butikker, og alle butikkene unntatt 2 var selvbetjente. Det er bare mulig å opprette butikker på tettsteder som har mer enn 1000 innbyggere. Butikkene holder åpent fra 10-18 på hverdager, og holder stengt på lørdager. Som Norge, Sverige og Finland må også Island oppheve sitt monopol på import og engrossalg som en følge av EØS-medlemskapet. EFTAs overvåkingsorgan ESA har også bedt Island om umiddelbart å fjerne den spesielle alkoholavgiften på importert øl som i dag er på 35 pst. av innkjøpsprisen.

Det blir skjenket alkohol (øl, vin og brennevin) på 309 steder, og skjenkebevilling gis for høyst 4 år om gangen.

Fram til 1989 ble det ikke solgt øl på Island, en kunne bare skaffe seg øl ved ankomst til Keflavik eller fra den amerikanske basen samme sted. På Island kan tax-free kjøp skje etter ankomst til Island, i ankomsthallen på Keflavik finnes det en tax-free butikk hvor de fleste islendinger gjør sine tax-free innkjøp.

Også Island har høye alkoholavgifter. Island beskatter alle varer likt etter hvor mye alkohol de inneholder. De første 2.25 vol.pst. alkohol er skattefrie, og deretter er alkoholavgiften 58.10 islandske kroner (1 ISK = 0.10 NOK) per liter og vol.pst. alkohol.

7.3.5 Danmark 40

Av tabell 7.2 ser vi at det som skiller de fire landene som driver nordisk alkoholpolitikk ut fra alkoholpolitikken i Danmark, er fraværet av alkoholmonopoler, lavere alkoholavgifter, ikke noe reklameforbud, ingen bevillinger for butikker som vil selge alkohol, ingen aldersgrenser for kjøp av alkoholdrikker i butikk, en høyere promillegrense og at det er tillatt å bruke alkohol i arbeidslivet. Dansk alkoholpolitikk har derfor lite med den nordiske modellen å gjøre, som vi vil se er den mye mer lik den typen politikk som drives innenfor de øvrige EU-landene. Det betyr at dansk alkoholpolitikk mer vil bestå av allmennpolitiske virkemidler som også virker inn på forbruket av alkohol, enn av rene alkoholpolitiske virkemidler.

På ett område har dansk alkoholpolitikk tradisjonelt ligget nærmere opp til den nordiske modellen enn til mange av EU-landene, og det gjelder høyden på alkoholavgiftene, og særlig på brennevinsavgiften. Imidlertid er ikke de forholdsvis høye danske avgiftene et resultat av at en har ønsket å bruke alkoholavgiftene for å begrense alkoholforbruket. Snarere har det vært slik at en har sett på alkoholavgiftene som en gunstig inntektskilde for staten. Ikke minst kom dette klart til syne i forbindelse med den kraftige økningen i avgiften på akevitt ved slutten av første verdenskrig. I februar 1917 ble det iverksatt et midlertidig forbud mot omsetning av akevitt i Danmark. Forbudet skulle vare inntil staten hadde fått kjennskap til hvor store de danske akevittlagrene var. Den danske staten trengte kjennskap til nasjonens akevittbeholdning fordi den regnet med at akevittprisene ville øke kraftig som en følge av den tyske ­ubåtblokaden av Danmark. Denne prisøkningen ville staten ha sin del av, og i løpet av et års tid ble avgiften på akevitt 35-doblet. Dette høye avgiftsnivået ble opprettholdt etter at krigen var over, og i samme periode ble også avgiften på øl hevet til omlag det dobbelte av førkrigsnivå. Som en følge av avgiftsøkningene ble det en veldig vridning i prisforholdet mellom øl og akevitt. Dette gjorde at mens forbruket av akevitt fra 1916 til 1920 sank fra 5.1 til 1.5 liter per innbygger, steg forbruket av øl fra 33.6 til 48.8 liter. 41

Danmark gikk inn i EU i 1972, og det hadde da atskillig høyere avgifter på øl og vin enn mange av de andre EU-landene. Også avgiften på brennevin var relativt høy i Danmark i forhold til i en del av EU-landene, men den var ikke særlig mye høyere enn brennevinsavgiftene i EU-landene rundt Nordsjøen. Fram til 1986 fortsatte Danmark å heve sine nominelle avgifter på øl, vin og sprit, fra 1972 til 1986 var den nominelle økningen i ølavgiften 124 prosent, i vinavgiften (stille vin mellom 6-15 vol.pst.) 110 prosent og avgiften på sprit økte omlag like mye. Men i 1991 inntrådte det et skifte i den danske avgiftspolitikken, og i dag er avgiften på øl og vin nominelt sett blitt halvert i forhold til avgiftsnivået i 1986, mens avgiften på sprit er uendret. Endringene i avgiftspolitikken er et uttalt forsøk på å tilpasse seg til avgiftspolitikken i EU, 42 noe som danske myndigheter mente var nødvendig pga. handelslekkasjene i forbindelse med den omfattende grensehandelen med Tyskland.

I forbindelse med vedtaket om avgiftsreduksjon ble det samtidig vedtatt ved lov å opprette et alkoholpolitisk kontaktutvalg under ledelse av Sunnhedsministeren. Dette utvalget er bredt sammensatt med representanter for de politiske partiene, avholdsorganisasjonene, kommuner, fylker og andre departementer. Utvalget har som hovedoppgave å bestyre bruken av midler til det danskene kaller alkoholbekjempelse. Ved opprettelsen ble midlene til dette formålet økt fra ca. 10 mill. til 30 mill. I 1995 er beløpet 32 mill. kr.

Når det gjelder alkoholforbruket i Danmark, har forbruket av sprit pr. innbygger 15 år og over gått ned med 32 prosent fra 1986 til 1992. Forbruket av vin har i den samme perioden økt med 25 prosent, og forbruket av øl har gått ned med 3 prosent. Siden EU-medlemskapet har vinforbruket i Danmark økt med 211 prosent, forbruket av øl med 3 prosent og forbruket av brennevin har gått ned med 31 prosent. Danmark har ikke sluttet seg til WHOs mål om en reduksjon i det totale alkoholforbruket på 25 prosent fra 1980 til 2000.

I en artikkel i Nordisk Alkoholtidskrift diskuterer Dorrit Schmidt utviklingen i de danske drikkevanene fra midten av 1960 til i dag, og hun ser også på om liberaliseringen av den formelle kontrollen av alkoholforbruket har blitt fulgt av en tilsvarende liberalisering av den uformelle regulering, altså av en liberalisering av de normer som regulerer bruken av alkohol. 43 Når det gjelder utviklingen av drikkevanene finner hun, på bakgrunn av to undersøkelser over københavnske menns drikkevaner i 1964 og i 1993, at det er blitt flere som drikker relativt mye, at vinforbruket har lagt seg oppå øl- og brennevinsforbruket, at færre drikker daglig, at det er blitt mer vanlig å drikke mye hver gang en drikker og at det er blitt mindre vanlig å drikke alkohol på arbeidsplassen. Som i Norge og Sverige har det altså også i Danmark skjedd en utvikling i retning av at en drikker mer hver gang en drikker.

Når det gjelder den uformelle kontrollen over alkoholforbruket, fant Schmidt at de danske menn i 1964 mente de største problemene med et for stort alkoholforbruk var av økonomisk (55 pst.) og familiemessig (18 pst.) karakter, mens forholdsvis få mente det førte til psykologiske (6 pst.) eller helbredsmessige (1 pst.) problemer. I 1993 var bildet totalt endret, nå fant en at mens 23 og 13 prosent mente et for stort alkoholforbruk førte til henholdsvis helbredsmessige og psykiske problemer, mente bare 5 pst. at det førte til problemer av økonomisk art, og 9 pst. at det førte til problemer forbundet med familien. I dag er det derfor ikke så mye økonomiske og familiære problemer som regulerer danske menns forbruk, som det er en opptatthet av hvilke følger et for høyt forbruk har for individet selv. Som Schmidt uttrykker det: Den informelle regulering i 90'erne lægger op til en refleksiv holdning til eget forbruk.44

Den største endringen i reguleringen av de danske menns alkoholforbruk finner imidlertid Schmidt har skjedd innenfor arbeidslivet. Og da er det ikke lenger snakk om uformell regulering, men at alkoholforbruket på arbeidsplassene, som tidligere nærmest var regulert gjennom sedvane, nå er blitt underkastet en formalisert kontroll. I dag drikkes det derfor mye mindre på de danske arbeidsplasser enn hva tilfellet var for 30 år siden, og særlig har nedgangen vært stor innenfor de manuelle yrker.

7.4 Alkoholpolitikken i noen EU-land

Vi har foran sagt at mange av landene innenfor EU ikke har det vi vil kalle en alkoholpolitikk. Men like fullt håndhever disse landene lover og regler som påvirker forbruket av alkohol, uten at det nødvendigvis trenger å være begrunnelsen for tiltakene. Promillelovgivningen er et eksempel på et tiltak som virker til å begrense forbruket av alkohol, uten at det primært er alkoholpolitisk begrunnet. Men den økte opptattheten av trafikksikkerhet og alkoholbruk viser at en innen EU nå er mer oppmerksom på de problemer alkoholbruk kan føre til enn tidligere.

For å få en oversikt over ulike tiltak som kan ha virkninger for alkoholforbruket, gjennomførte utvalget en undersøkelse hvor de norske ambassadene i EU-landene ble bedt om å skaffe til veie en del opplysninger om forholdene i de respektive land. 45 Tabell 7.6 gjengir resultatene fra denne undersøkelsen. Vi har også tatt med Danmark i denne oversikten, og vi ser at nå skiller ikke dansk alkoholpolitikk seg ut som spesielt liberal i forhold til de øvrige landenes politikk. Tvert imot ser vi at den danske avgiften på sprit er mye høyere enn i de øvrige EU-landene. Dette har gjort at danskene har fått en overgangsordning for å tilpasse seg de kvotene for turistimport som gjelder for de andre landene i EU.

Sammenlikner vi tabell 7.6 med tabell 7.2, ser vi at det er en rekke viktige områder hvor alkoholpolitikken i EU-landene skiller seg ut fra den nordiske modellen. De viktigste av disse er følgende:

• Ingen EU-land har monopol for detaljsalg av øl, vin eller brennevin.

• Salg av øl, vin og brennevin i dagligvarebutikker fører til at disse varene selges på mange flere steder i EU-landene enn i land med detaljsalgsmonopol.

• Som en følge av at alkoholdrikker selges i dagligvarebutikker, selges slike varer senere på kvelden enn de gjør i landene med detaljmonopol.

• Ikke alle landene i EU forlanger at de som selger eller skjenker alkoholdrikker skal ha bevilling for slikt salg. I de land hvor bevilling forlanges, knyttes enten bevillingen til en maksimumsgrense for antall salgs-/skjenkesteder i forhold til innbyggertallet i området, eller bevillingen ses i forhold til om skjenkestedet/butikken kan oppfylle de krav som slik næringsvirksomhet krever.

• Aldersgrensene er lavere i EU-landene enn i Norge.

• Alle EU-landene tillater reklame for alkoholdrikker. I de fleste land er det lagt enkelte begrensninger på slik reklame, det vanligste er et (frivillig) forbud mot såkalt livsstilsreklame og mot reklame for drikker over 22 vol.pst. i radio og fjernsyn.

• Alkoholavgiftene er mye lavere i EU-landene enn i Norge.

• Det er ikke vanlig med forbud mot bruk av alkohol i arbeidslivet i EU-landene.

• Mange av EU-landene praktiserer en høyere promillegrense enn hva vi gjør i Norge. Sjansen for å bli grepet i å kjøre med promille er mindre, og straffen for å kjøre med promille er også atskillig mildere.

• Det offentliges opplysningsarbeid retter seg ikke mot alkoholbruk, men mot alkoholmisbruk.

Dette er hva vi kan kalle hovedforskjellene i alkoholpolitikken mellom EU-landene og Norge. Men viktigere enn det er selve holdningen til bruk av alkohol innenfor mange EU-land. Især i de landene som har en stor vinproduksjon, er alkoholdrikker like naturlig som kaffe hos oss. Et inntrykk av hvordan innbyggerne i f.eks. Hellas, Spania og Italia ser på norsk alkoholpolitikk kan vi kanskje best få ved å sette kaffe i vinens sted her hjemme, og så tenke over hva vi ville ment om land som drev en slik form for kaffepolitikk. Denne kløften i holdningen til alkohol og alkoholbruk er mye viktigere enn all verdens nyanser i det vi kaller alkoholpolitikk.

7.5 Alkoholpolitikken i USA, Canada, Australia og New Zealand

Det samme synet på bruk av alkohol som vi har i Norge, Sverige, Finland og Island, finner vi i noen grad også igjen i USA, Canada, Australia og New Zealand. I disse landene er drikkemønsteret mer likt det nordiske enn det er i landene i Sør-Europa, og alkoholbruk er forbundet med store sosiale problemer. Som en følge av dette vokste det fram sterke avholdsbevegelser i alle disse landene, og som i Norge ønsket disse en gradvis tørrlegging av landet gjennom lokale avstemninger. 46 De gode erfaringene med delstatlige forbud og midlertidige krigslover førte til at avholdsbevegelsen i USA gikk inn for et landsomfattende forbud, noe som ble vedtatt i 1919. Canada innførte også forbudslover omlag på samme tid, mens en i Australia og New Zealand ikke fikk landsomfattende, men bare regionale forbud.

Etter forbudenes opphevelse, som for USAs del ikke skjedde før i 1933 (tre delstater, Kansas, Mississippi og Oklahoma opprettholdt forbudet etter den tid; i Mississippi ble forbudet først offisielt opphevet i 1966 og i mange stater er ennå en rekke kommuner (counties) helt tørrlagte), ble omsetningen av vin og brennevin mange steder organisert gjennom delstatlige monopoler. I følge en undersøkelse fra 1989, praktiserte fremdeles 21 av delstatene i USA en form for statlig monopol på omsetningen av alkohol. 47 Den vanligste formen var statlige monopolbutikker for detaljomsetning av brennevin og – særlig sterk – vin, men der var også andre former for statlig monopol. Vi finner også statlige monopolbutikker for vin og sprit i alle de kanadiske provinsene (i Quebec selges vin også i private butikker). De nordiske statlige monopolene er derfor ikke atypiske, tvert imot finner vi ordningen igjen i en eller annen form i mange land hvor spørsmålet om et alkoholforbud hadde stått sentralt i den alkoholpolitiske debatten etter første verdenskrig. Monopolene i USA og Canada var gjerne ikke så omfattende som de nordiske, men det ideologiske grunnlaget for dem var svært likt. Avholdsbevegelsene opprettholdt også en betydelig styrke i alle disse landene. Når det gjelder alkoholproblemet og forsøkene på å bekjempe det, har derfor USA, Canada, Australia og New Zealand en historie som på mange områder ligner den nordiske. I disse landene blir en rekke politiske tiltak satt i verk primært for å begrense uheldige følger av alkoholbruk, og kontroll med alkoholomsetningen blir sett på som et viktig virkemiddel i kampen mot alkoholproblemene. Dette betyr at alle disse landene fører en aktiv alkoholpolitikk slik vi har definert begrepet foran.

Et trekk ved alkoholpolitikken i disse landene, som ikke var så mye framme i den alkoholpolitiske debatten i Norge, var problemene knyttet til skjenkestedene. I USA ble alkoholproblemet i stor grad knyttet til arbeidsfolks drikking på saloonene, noe som også kom fram ved at den mest innflytelsesrike delen av avholdsbevegelsen i USA tok navnet The Anti-Saloon League. Saloonene ble også forbundet med annen uønsket virksomhet, slik som gambling og prostitusjon. Da alkoholforbudet ble opphevet i USA i 1933, var det fremdeles mange som anså skjenkestedene som det største problemet, og en del stater i den sørlige delen av USA forbød skjenking av alkohol også etter at det ble mulig å kjøpe alkohol gjennom statlige monopolbutikker. Også i Norge og Sverige hadde spørsmålet om forsvarlig skjenking vært framme i debatten, og da særlig i forbindelse med opprettelsen av de kommunale samlagene i byene om­kring 1870. Ved å legge skjenkingen til kommunalt eide virksomheter, ville en bli kvitt de private interessene og ønsket om høy fortjeneste, og derigjennom skulle det bli lettere å sørge for at skjenkingen kunne skje i kontrollerte former. 48 I dag er ikke en ren kommunal skjenkenæring lenger aktuelt verken i USA eller i Norge, en er mer opptatt av mulighetene for å redusere problemene ved å satse på økt opplæring av de ansatte ved skjenkestedene.

Tabell 7.7 inneholder en oversikt over noen av de viktigste alkoholpolitiske virkemidlene i USA, Canada, Australia og New Zealand. Selv om vi ser at virkemidlene i sin dosering minner mer om doseringen i noen av EU-landene, og da særlig landene rundt Nordsjøen, enn i Norge, er det viktig å ha in mente at i dette tilfellet er virkemidlene – i alle fall i en viss grad – satt ut i livet for å påvirke bruken av alkohol. Disse landene deler altså den nordiske forståelsen av behovet for å føre en særegen alkoholpolitikk, til forskjell fra de fleste landene innenfor EU. Dette kommer ikke minst til syne gjennom forsøkene på å kontrollere alkoholomsetningen gjennom regionale omsetningsmonopol.

Tabell 7.7 viser også at når det gjelder aldersgrenser, har noen av landene en strengere lovgivning enn Norge og landene i Europa. Dette skyldes i stor grad de gode resultatene en har kunnet påvise i forbindelse med nedgangen i trafikkulykker ved en heving av aldersgrensene. I USA bruker også de føderale myndighetene veibevilgningene som et middel for å få de enkelte stater til å innføre strengere promillelovgivning og strengere straffer ved overtredelse av promillelovgivningen. De delstater som ikke har innført den høyest anbefalte aldersgrensen på 21 år, får redusert sine veibevilgninger fra de føderale myndighetene.

7.6 Oppsummering

Vi har sett at i forhold til den alkoholpolitikken som føres i EU-landene, er den politikken vi fører i Norge mye mer restriktiv. Det vi har kalt den nordiske modellen, som altså er basert på en kombinasjon av et statlig monopol for omsetning av brennevin, vin og sterkt øl og dagligvarebutikker med bevilling for salg av mellomsterkt øl, et høyt avgiftsnivå, en sterkt begrenset tilgjengelighet – særlig av vin og brennevin, regulerte salgstider, forbud mot alkoholreklame, aldersgrenser for kjøp og salg av alkoholdrikker, lav promillegrense med streng straff ved overtredelse, sterk offentlig innsats både i det forebyggende arbeidet og i behandlingen av alkoholmisbrukere og et alkoholfritt arbeidsliv, innebærer også en sterkere kontroll enn det som gjelder i Australia, New Zealand, USA og Canada.

Men selv om de fleste EU-land ikke kan sies å ha noen alkoholpolitikk i vår betydning av begrepet, iverk­setter alle landene likevel en rekke tiltak som har betydelige konsekvenser både for tilgjengeligheten av alkohol og for hvilke situasjoner alkohol kan brukes i. Men disse tiltakene er ikke primært begrunnet ut fra et ønske om å begrense forbruket av alkohol, som regel er de begrunnet ut fra finansielle hensyn, slik som særavgiftene på alkohol, av næringsmessig hensyn, slik som reglene for å få bevilling, av hensyn til omgivelsene, slik som lukkereglene, eller de kan være begrunnet i et ønske om direkte å bekjempe problemer bruk av alkohol virker til å forstørre, slik tilfellet er for promillelovgivningen. Også landene i Sør-Europa fører en politikk som påvirker forbruket av alkohol, bare i de aller færreste, om noe land overhodet, omsettes alkohol som en hvilken som helst annen vare. Det er derfor i synet på nødvendigheten av å føre en helhetlig alkoholpolitikk at forskjellen er størst mellom Norge og flertallet av landene innenfor EU. En skal imidlertid merke seg at i de landene som tradisjonelt sett oppfattes å ha den mest liberale alkoholpolitikken, slik som f.eks. Frankrike, Italia, Spania og Østerrike, har det skjedd en opptrapping i bruken av virkemidler i løpet av de senere år. Dette har ikke minst sammenheng med den økte forståelsen av hvilke helsemessige konsekvenser bruk av alkohol kan ha. Det må også nevnes at etterhvert som kontakten mellom EU og landene i det tidligere Øst-Europa blir bygd ut, vil det kunne øke forståelsen innen EU for nødvendigheten av å måtte føre en restriktiv alkoholpolitikk av nordisk type. I Russland er f.eks. alkoholforbruket i 1993 anslått til 14.5 liter ren alkohol pr. innbygger, altså høyere enn i noe annet land, og størsteparten av alkoholen blir konsumert i form av sprit av ulik gehalt. Forbruket er fremdeles økende, etter at det viste en nedgang i forbindelse med kampanjen mot alkohol i siste halvdel av 1980-årene. Dett samme gjelder for Romania, som også har et alkoholforbruk som overstiger 10 liter ren alkohol pr. person. 49

Uansett om vi finner at en rekke land benytter seg av samme type tiltak som vi gjør i Norge, fører Norge likevel en i internasjonal sammenheng meget restriktiv alkoholpolitikk. Særlig kommer dette til syne gjennom det høye avgiftsnivået, den begrensede tilgjengeligheten av vin og brennevin og i synet på hvilke situasjoner det er naturlig å bruke alkohol i, og hvilke situasjoner alkohol ikke hører hjemme i. Ikke minst viktig er det at bruk av alkohol i dag så å si ikke lenger forekommer innenfor arbeidstiden i Norge, mens det fremdeles er vanlig – om enn i stadig mindre grad – i mange andre land. Det er også viktig å merke seg at det finnes områder hvor andre land har regler som virker mer begrensende på alkoholforbruket enn det vi har her til lands. Særlig kan det være grunn til å peke på at restaurant- og serveringsnæringen i mange EU-land nyter mindre frihet enn det de gjør her hjemme hva gjelder hvor lenge de kan holde åpent ut over natta. Når det gjelder åpningstidene for barer og restauranter, er det bare de færreste land som praktiserer like lange eller lengre åpningstider enn det som er blitt mer eller mindre vanlig her hjemme i de senere år; i de fleste land er flertallet av barer og restauranter stengt ved 01-tiden. Dette trenger ikke være en følge av at restaurantene og barene ikke ville kunne ha holdt åpent lenger ut over natta dersom de hadde ønsket det. Riktigere er det nok å se lukketidene som en funksjon av hvordan en bruker alkohol i disse landene, nemlig som en ledsager til mat og måltider. Det kan virke som om det er i de land hvor en drikker alkohol for å beruse seg, at ønsket om lange åpningstider er sterkest framme.

Norsk alkoholpolitikk har svært mye til felles med den politikken vi finner i Sverige, Finland og Island. Disse landenes felles alkoholpolitikk utgjør det vi kan kalle den nordiske modellen, hvis fremste kjennetegn er synet på at det er nødvendig å kunne regulere det totale forbruket av alkohol i samfunnet for å kunne bekjempe alkoholproblemene på en mest mulig effektiv måte. Dette mener en oppnås best ved høye priser, ved å legge omsetningen av sterkt øl, vin og brennevin til statlige monopoler, ved å begrense tilgjengeligheten, gjennom opplysning om konsekvenser av alkoholbruk og ved et forbud mot all reklame for alkohol. I forbindelse med Sverige og Finlands EU-medlemskap, og Norge og Islands medlemskap i EØS, blir denne modellen utsatt for press fra land som har et annet syn på bruk av alkohol enn det vi finner i de nevnte landene, og hvor omsetningen av alkohol foregår på en annen måte enn den gjør her hjemme. I kapittel 8 vil vi se på hvilke områder innenfor norsk alkoholpolitikk som det kan synes vil bli mest utsatt for press pga. av EØS-medlemskapet.

Men internasjonaliseringen og den økte samhandlingen med andre land skjer ikke bare på formelt vis, stadig flere nordmenn får egne erfaringer med forholdene i utlandet, både gjennom egne besøk og gjennom inntrykk i all verdens media. Denne økte kontakten med andre lands folk og deres skikker vil utgjøre et vel så stort press på norsk alkoholpolitikk som den økte formelle internasjonale kontakten vil gjøre. Også dette vil vi ta opp i kapittel 8.

8 Internasjonalisering og norsk alkoholpolitikk

8.1 Det internasjonale samfunn

Økt internasjonal kontakt skjer på mange plan. På det nasjonale og politiske plan kan den for eksempel skje gjennom deltakelse i felles organisasjoner, slik som FN, OECD, EU, EØS, Europarådet og Nordisk råd. Den kan skje på mindre formalisert vis gjennom samtaler på møter og internasjonale konferanser hvor politiske ledere fra flere land deltar, og det kan skje ved tettere kontakt og drøftinger mellom politikere i ulike land. Da Stortinget vedtok at Norge skulle bli medlem av EØS fra 1. januar 1994, ble det formelle og forpliktende samarbeidet mellom Norge og landene i EU forsterket, men den internasjonale kontakten med EU-landene – og med andre land – har også blitt tettere gjennom at Norges deltakelse i det internasjonale politiske samarbeidet øker på alle plan.

I de senere år har WHO vært en sentral organisasjon i den internasjonale debatten omkring alkoholspørsmål. Særlig har WHOs Europaavdeling engasjert seg på dette feltet, og Norge har vært en aktiv deltaker i dette arbeidet. WHOs Europaavdeling har utarbeidet en European Alcohol Action Plan som Norge, sammen med en rekke andre land, har sluttet seg til. I denne planen blir en reduksjon i alkoholforbruket sett på som et av de aller viktigste virkemidlene i arbeidet med å redusere helse- og sosialproblemene i de respektive landene.

Men det er ikke bare på det politiske planet at samarbeidet øker. Også innenfor næringsliv, organisasjonsliv, kultur, undervisning og forskning blir det stadig knyttet tettere kontakter mellom Norge og andre land. Utenlandske bedrifter investerer i norske og norske i utenlandske, norske og utenlandske bedrifter samarbeider om konkrete prosjekter og utfører oppgaver sammen, det skjer stadig en utveksling av ansatte, flere norske bedrifter har avdelinger i utlandet på samme måte som utenlandske har det i Norge, osv. Det formelle samarbeidet mellom næringsorganisasjoner både på arbeidsgiver- og arbeidstakersiden styrkes også, og både NHO, LO og mange bransjeorganisasjoner og fagforbund har et stadig økende internasjonalt samarbeid. Det samme finner vi innenfor andre deler av organisasjonslivet, og innen kultur, undervisning og forskning. Norge deltar i en rekke internasjonale prosjekter på kultursektoren, og norske musikere, skuespillere, bildekunstnere og andre kulturarbeidere henter impulser i utlandet samtidig som de får vist sin kunst i andre land. I enkelte studier kan opphold i utlandet være en del av utdannelsen, opphold ved utenlandske universiteter og høgskoler er vanlig for å oppnå økt kompetanse og internasjonale forskningskonferanser finner sted innenfor de aller fleste områder.

I takt med, og delvis som en følge av, den økte formaliserte kontakten mellom Norge og andre land, har det også skjedd en økning i den uformelle kontakten ved at norske menn og kvinner besøker andre land mye oftere enn før. Særlig har utviklingen av den moderne masseturismen ført til at den uformelle kontakten har mye større omfang nå enn tidligere. Det er ikke minst disse inntrykkene fra det uformelle samkvemmet med personer i andre land, og de erfaringer stadig flere henter seg fra egne reiser, som gjør at vi hele tiden vil se vår egen politikk i et nytt lys, og at flere og flere stiller spørsmål ved ting som de ellers kanskje ville tatt som en selvfølge. Dette gjelder ikke minst på alkoholområdet, hvor både omsetningsmåten og bruken av alkohol i mange land er ganske forskjellig fra den vi finner her hjemme. Gjennom denne utviklingen er det norske samfunnet på en helt annen måte enn tidligere kommet i kontakt med europeiske drikkevaner.

Et siste forhold som må nevnes i forbindelse med den økte internasjonale kontakten mellom Norge og andre land, er den internasjonaliseringen som har skjedd med fjernsynsnettet i de senere år, og som i det aller siste også har nådd datanettet. Inntil for noen få år siden skjedde den internasjonale påvirkningen fra andre lands fjernsynsselskaper i hovedsak ved utveksling av programmer mellom de ulike nasjonale selskapene. I dag kan mange selv ta imot utenlandske fjernsynskanaler. Andre lands hverdag og virkelighet bringes nå direkte inn i vår egen stue, uten at den først har gått veien om en nasjonal instans. I årene som kommer vil vi få en liknende utvikling innenfor datanettet. Allerede i dag kan mange norske databrukere knytte seg opp mot databaser i andre land, og selv hente informasjon direkte fra disse. Og selv om ikke denne muligheten vil bli allemannseie, i alle fall ikke på noen år ennå, vil den helt sikkert bli et svært viktig redskap for informasjonsformidlere, og derigjennom påvirke oss alle.

Det stadig økende internasjonale samarbeidet og den økte kontakten mellom land har fått og vil fortsatt få konsekvenser for norsk politikk uansett om Norge velger å delta direkte i det formelle samarbeidet eller ikke. Så lenge andre land bygger ut sitt samarbeid, vil våre muligheter til å foreta politiske valg bli påvirket av dette samarbeidet. Det at Danmark, Sverige og Finland alle har gått inn i EU, vil ha konsekvenser for Norge og norsk politikk. Dette kan vi like eller ikke like, men i alle fall må vi forholde oss til det, og foreta våre egne politiske valg ut fra erkjennelsen av at andre lands valg har betydning for våre egne.

8.2 Virkemidler som blir direkte påvirket av Norges EØS-medlemskap

Spørsmålet om norsk tilknytning til den europeiske frihandelsorganisasjonen EEC kom for første gang opp i begynnelsen av 60-årene, og Stortinget vedtok i 1962 at det skulle innlede forhandlinger om fullt medlemskap i Det Europeiske Økonomiske Fellesskap (EEC). På grunn av ulike omstendigheter ble ikke forhandlingene sluttført før i 1972. Den norske vinmonopolordningen hadde vært tema i forhandlingene, og forhandlingsresultatet slo fast at ordningen kunne bestå som den var, med unntak av at monopolet på import av øl måtte opphøre. Samme høst ble det holdt folkeavstemning om norsk medlemskap i Det Europeiske Fellesskap (EF) på grunnlag av det vedtatte forhandlingsresultatet. Resultatet av folkeavstemningen ble at Norge ikke gikk inn i EF.

Først og fremst som en følge av planene for et indre marked i EF, kom igjen spørsmålet om et nærmere samarbeid mellom Norge og EF opp i slutten av 1980-årene. Det ble nå lansert en idé om et såkalt Europeisk Økonomisk Samarbeid hvor landene i EFTA og EF inngikk. I forbindelse med forhandlingene om opprettelsen av et Europeisk Økonomisk Samarbeid (EØS) mellom de tidligere EFTA-landene og landene innenfor EF, og Norges senere forhandlinger om medlemskap i EU, var alkoholpolitikken et av de områder det var mye usikkerhet om­kring. I forhold til EØS dreide usikkerheten seg i hovedsak om Vinmonopolet ville kunne bestå i sin nåværende form også innenfor EØS. I forbindelse med EU-forhandlingene ble det stilt spørsmålstegn også ved andre deler av norsk alkoholpolitikk. For det første stilte en spørsmål ved muligheten for fortsatt å kunne føre en selvstendig avgiftspolitikk, for det andre var størrelsen på kvotene for turistimporten oppe i debatten, og for det tredje ble det diskutert om det var mulig å ha kontroll med grensehandelen i en situasjon hvor grensekontrollen var opphevet.

Nå ble ikke Norge medlem i EU, og det har gjort at debatten omkring avgiftspolitikken, størrelsen på turistkvotene og grensehandelen ikke lenger er så aktuell, fordi disse områdene ikke ble omfattet av EØS-avtalen. Det er helt klart at innenfor EØS er det Norge selv som fastsetter alkoholavgiftene og turistkvotene, og at Norge også kan velge hvorvidt det ønsker å opprettholde en streng grensekontroll mot EU-landene eller ikke. Som vi vil komme tilbake til, betyr ikke det at disse forhold ikke blir påvirket av eksistensen av EU.

Norge hevdet at spørsmålet om Vinmonopolet ikke var noen sak å ta opp i EØS-forhandlingene, det var ganske enkelt ikke noe å forhandle om. Her ble det blant annet vist til resultatet fra forhandlingene i forbindelse med søknaden om EF-medlemskap i 1972. Heller ikke Sverige og Finland ville gjøre monopolspørsmålet til noe tema i EØS-forhandlingene, og det samme gjaldt for Island og dets alkohol- og tobakksmonopol. Likevel ble det ikke kjørt fram noen felles nordisk linje under EØS-forhandlingene. Det eneste felles utspillet kom i form av en ensidig deklarasjon fra de nordiske landene, hvor de pekte på at deres alkoholpolitikk var basert på sosial- og helsepolitiske overveielser. Nå er det heller ikke sikkert at de nordiske monopolene ville latt seg berge i sin gamle form ved en mer samordnet og felles nordisk opptreden. Monopolene var jo ikke bare utsatt for press fra EU, også innenfor de enkelte landene selv var det mange som helst så monopolordningen opphevet.

Den manglende nordiske enigheten kom imidlertid først klart i dagen i forbindelse med forhandlingene om EU-medlemskap, for her valgte landene nasjonale strategier framfor en nordisk. 50 Finland og Sverige valgte å forhandle om spørsmålet omkring alkoholmonopolene, og resultatet ble at de gikk med på å oppheve sine monopoler på import, eksport og engroshandel med alkohol. Detaljmonopolet skulle derimot bestå. Norge valgte som før ikke å forhandle om Vinmonopolets framtid, men nøyde seg med å si at norsk alkoholpolitikk skulle ligge fast, også innenfor EU. Den norske regjeringen forutsatte at Vinmonopolet skulle ha de samme funksjoner som før, med unntak av import og engrossalg av utenlandsk øl. Det ble også gjennomført en del endringer i Vinmonopolets innkjøpsrutiner og vareutvalg for å sikre at ingen aktører kunne bli utsatt for noen form for diskriminering. Stortinget vedtok EØS-avtalen 1993, og Norge ble medlem i EØS fra 1. januar 1994.

Når det gjelder statlige handelsmonopoler, gjelder de samme regler innenfor EØS som innenfor EU, og da Sverige og Finland i forbindelse med EU-forhandlingene vedtok å oppheve sine monopoler for import, eksport og engrossalg, ble situasjonen enda vanskeligere for Vinmonopolet. Men regjeringen sto like fullt fast på sitt syn, som var forankret i EØS-avtalens artikkel 13. Denne artikkelen svarer til Roma-traktatens artikkel 36, og sier at restriksjoner på import m.v. som er begrunnet ut fra hensynet til offentlig moral, orden og sikkerhet, vernet om menneskers og dyrs helse m.m. kan være tillatt, såfremt ikke det samme kan oppnås ved mindre drastiske inngrep (proporsjonalitetsprinsippet). Regjeringens syn ble utfordret av EFTAs overvåkingsorgan ESA, som skal passe på at EØS-landene etterlever intensjonene i Roma-traktaten. ESA ba den norske regjeringen begrunne nødvendigheten av disse monopolene, noe den gjorde i en brevveksling våren/sommeren 1994. Den norske regjeringen hevdet hele tiden at monopolet på import, eksport, engros- og detaljsalg av vin og brennevin var nødvendig av helse- og sosialpolitiske grunner, og at en ikke kunne oppnå det samme gjennom andre virkemidler. Denne argumentasjonen vant imidlertid ikke fram overfor ESA, som uttalte at A/S Vinmonopolets eneretter er i seg selv et tiltak med samme virkning som en handelsrestriksjon, som er forbudt ved EØS-avtalens artikkel 11 og 12.51 Videre uttalte ESA at detaljhandelsmonopolet, sett i sammenheng med forbindelsen til produksjonen av alkoholholdige drikker, [er] et brudd på EØS-avtalens artikkel 16.52 Når det gjaldt spørsmålet om importmonopolet var nødvendig, viste ESA til en dom i EFTA-domstolen angående det finske monopolet på import av alkoholholdige drikker. 53 Her het det at monopolet ikke kunne rettferdiggjøres i henhold til EØS-avtalens artikkel 13, fordi målet som lå til grunn for monopolet kunne oppnås ved midler som var mindre restriktive for varebyttet.

Etter dommen i den finske saken i EFTA-domstolen og uttalelsen fra ESA ga den norske regjeringen etter, og den fant det formålsløst å prøve sin sak for EFTA-domstolen. Et hovedpoeng for Regjeringens avgjørelse om å foreslå endringer i omsetningssystemet i tråd med ESAs tilrådinger, var at den mente dette var den beste måten for å sikre detaljmonopolet, som er den delen av alkoholmonopolet som har størst alkoholpolitisk betydning. 54 Om en hadde gått til en sak om de øvrige elementene i monopolsystemet, ville en etter Regjeringens mening også skapt usikkerhet omkring detaljmonopolet, og dette ville den unngå. Endelig må det også nevnes at den islandske regjeringen i begynnelsen av desember 1994 la fram et lovforslag for Alltinget hvor den foreslo en opphevelse av det statlige importmonopolet.

Etter at Regjeringen bøyde unna for uttalelsen fra EFTAs overvåkingsorgan, ville det bli tillatt for private å drive med import, eksport og engrosvirksomhet av vin og brennevin. Det ble også tillatt for private å tappe vin og brennevin. Salget av vin og brennevin til forbruker skulle fremdeles være underlagt et statlige monopol, men all institusjonell forbindelse mellom detaljmonopolet og produksjonen av alkoholholdige drikker måtte bli brutt. Det statlige produksjonsmonopolet på brennevin kunne bestå. Denne endringen i norsk alkoholpolitikk vil bety at privatøkonomiske interesser og konkurranse får større spillerom innenfor alkoholmarkedet; det blir gitt rom for en ekspansiv kraft som en tidligere har forsøkt å holde utenfor denne delen av alkoholomsetningen.

EFTAs overvåkingsorgan hadde gitt Norge en frist på seks uker til å treffe de nødvendige tiltak for å etterkomme de påbud det ga angående alkoholmonopolet og den framtidige organiseringen av markedet for vin og brennevin. Allerede 13. februar 1995 hadde Sosial- og helsdepartementet utarbeidet et forslag til organiseringen av det framtidige markedet for vin og brennevin. Sammen med en rekke høringsuttalelser dannet dette forslaget basis for en odelstingsproposisjon som ble godkjent av Regjeringen 5. mai 1995. 55 Proposisjonen ble behandlet i Odelstinget 13. juni, og hovedpunktene er gjengitt i det følgende. Tiltakene er forutsatt å tre i kraft fra 1. januar 1996.

8.2.1 Markedet for vin og brennevin

I forbindelse med nyordningen for vin- og brennevins­markedet legger Sosial- og helsedepartementet til grunn at hovedformålet er i størst mulig grad å ivareta de alkoholpolitiske hensyn ved å etablere alternative ordninger for regulering av alkoholomsetningen. 56 Dette mener departementet best kan oppnås ved et kontrollsystem hvor all produksjon, import og engrosomsetning av alle typer alkoholholdig drikk avhenger av bevilling, og hvor det føres nøye kontroll med at vilkårene knyttet til bevillingen blir etterfulgt. Departementet sier at sammenliknet med et monopolsystem er bevillingssystemet en liberalisering i den forstand at den åpner for flere aktører på dette markedet, 57 men det mener at en bevillingsordning er den beste måten å videreføre de alkoholpolitiske målsettingene på i en situasjon hvor monopol­ordningene skal oppheves. Ved behandlingen i Stortinget ble myndigheten til å gi bevillinger gitt til Rusmiddeldirektoratet. Her skal det opprettes en ny avdeling som i startfasen skal inneholde 15 faste og 3 midlertidige stillinger. For å kunne få bevilling vil det bli knyttet strenge betingelser til vandel og økonomisk orden, og det vil bli lagt avgifter på behandlingen av bevillings­søknader og på kontrollen med at vilkårene for bevillingen overholdes. Avgiftens størrelse er ennå ikke fastsatt, men kontrollavgiftene vil være knyttet til størrelsen på omsetningen til bevillingshaveren. Avgiften på bevillingssøknader vil være ens for alle søkere, og inntektene fra avgiftene vil gjøre kontrollordningen selvfinansierende.

Det kontrollsystemet som erstatter monopolordningene skal ivareta følgende hensyn:

• Alkoholholdige drikker skal bare omsettes av de som har bevilling.

• Det skal stilles strenge krav til vandel og økonomisk orden for å kunne få bevilling.

• Innbetalingene av alkoholavgiftene må sikres.

• Systemet må virke ikke-diskriminerende.

• Alle alkoholdrikker bør likebehandles.

• Kontrollordningene bør dekke hele distribusjonskanalen fra produsent/importør til forbruker.

• Kontrollordningen må ha et effektivt sanksjonssystem, som samtidig virker preventivt.

Departementet deler den nye typen bevillinger i to: Tilvirkningsbevilling og engrosbevilling. Begge disse to typene bevilling gir samtidig rett til innførsel og utførsel av alkoholholdige varer. I følge departementets forslag vil da det nye bevillingssystemet for alkoholdrikker totalt sett inneholde fire typer bevilling: Bevilling for salg til forbruker, skjenkebevilling, engrosbevilling og tilvirkningsbevilling. Disse vil igjen kunne gis separat for de fire typene av alkoholholdig drikk: Brennevin, vin, sterkøl og øl mellom 2.50-4.75 vol.pst. alkohol. Det legges opp til at bevilling for salg til forbruker og skjenkebevilling gis av kommunen, med de unntak som i dag gjelder, mens engrosbevilling og tilvirkningsbevilling gis av departementet ved Rusmiddeldirektoratet.

8.2.1.1 Nærmere om de nye bevillingstyper

Engrosbevilling

All engrosomsetning av alkoholholdige drikker krever engrosbevilling. Engrosbevilling kan omfatte en, flere eller alle typer alkoholholdig drikk. Engrosbevillingen gir rett til å tappe, importere og eksportere den type alkoholholdig drikk bevillingen gjelder for. Engrossalg til innenlands kjøper kan bare skje når kjøper har salgs-, skjenke- (men ikke ambulerende), engros- eller tilvirkningsbevilling. Før en alkoholholdig drikk forlater et engroslager, skal den merkes slik at den viser at alkoholavgift er betalt. Varer som er importert av bevillingshaver, men som selges til personer uten bevilling eller som selges uten å være avgiftsmerket, regnes som illegale varer.

Engrosbevilling gis av departementet ved Rusmiddeldirektoratet. Den gis ikke for en bestemt periode, men inntil videre. Den kan når som helst inndras dersom departementet finner at bevillingsinnehaveren ikke oppfyller de krav som blir stilt til virksomheten og/eller bevillingsinnehaveren. I motsetning til bevilling til salg av øl og skjenking, hvor avgjørelsen som regel inneholder betydelig alkoholpolitisk skjønn, stilles det en rekke helt konkrete krav både til bevillingshaver, til andre personer som står sentralt i eie og/eller drift av virksomheten og til selve organiseringen av virksomheten. Det stilles krav om utvist uklanderlig vandel i forhold til alkohollovgivningen, tollovgivningen, skatte- og avgiftslovgivningen, regnskaps- og selskapslovgivningen og næringsmiddellovgivningen. Videre stilles det strenge krav til sikringen av varelageret og at det er stilt tilfredsstillende sikkerhet for innbetaling av alkoholavgift. Bevillingshaver kan heller ikke drive annen virksomhet som er uforenlig med engrossalg av alkoholholdig drikk.

Det er departementet ved Rusmiddeldirektoratet som gir og har ansvar for kontrollen med engrosomsetningen av alkoholdrikker. Bevilling gis etter søknad, og søknaden skal være ledsaget av et søknadsgebyr.

Engrosbevillinger er pålagt en årlig avgift. Avgiften beregnes på grunnlag av omsatt mengde av alkoholholdig drikk.

Tilvirkningsbevilling

Produksjon av alkoholholdig drikk kan bare skje på grunnlag av bevilling gitt av departementet. Tapping på flasker er ikke definert som produksjon, men som engrosvirksomhet. Tilvirkningsbevillingen kan omfatte en eller flere typer alkoholholdig drikk. Bare ett selskap kan gis bevilling til tilvirkning av brennevin. Det stilles bestemte krav til innrettingen av produksjonsanlegget for bevillingsinnehavere. Forøvrig gjelder de samme betingelser for å få og beholde tilvirkningsbevilling som for engrosbevilling.

Produksjon av vin og øl til eget bruk er unntatt fra bevillingsplikten.

8.2.1.2 Andre foreslåtte endringer i forbindelse med det nye kontrollsystemet

I forbindelse med at Stortinget vedtok at det skulle være et felles bevillingssystem for engrossalg og tilvirkning av alle typer alkoholdrikker, ble også omsetningssystemet for øl berørt. Engrosomsetning av øl med over 2.50 vol.pst. alkoholinnhold har inntil nå krevd kommunal salgsbevilling, og denne har i prinsippet gitt rett både til engrossalg og til salg til forbruker. I følge den nye ordningen vil ikke lenger bevilling for engrosomsetning også omfatte rett til salg til forbruker. Produksjon av øl vil også bli gjort avhengig av bevilling. Videre blir ordningen med at bryggerier kan selge øl til forbruker på produksjonsstedet opphevet, og det samme gjelder det såkalte formidlingssalget av øl. Med det siste forstås at enhver handlende, og også agenter for bryggeriene, kan formidle bestillinger av øl mellom bryggeri og forbruker uten å ha noen spesiell bevilling for det.

8.2.2 Vinmonopolets framtidige oppgaver

Som nevnt sa ESA i sin uttalelse fra 30. desember 1994 at om detaljmonopolet skulle kunne fortsette, måtte produksjonsvirksomheten skilles fra detaljmonopolet. Sosial- og helsedepartementet la blant annet av den grunn, samtidig med odelstingsproposisjonen om endringer i alkoholloven, også fram en stortingsproposisjon om deling av A/S Vinmonopolet. 58 Også denne ble behandlet av Stortinget 13. juni. Detaljmonopolet vil fremdeles bli organisert etter loven fra 1931 om Aktieselskapet Vinmonopolet A/S, og Vinmonopolets enerett til detaljsalg vil opprettholdes innenfor de samme rammebetingelser som i dag. Detaljmonopolet vil også beholde navnet A/S Vinmonopolet.

I framtiden vil detaljmonopolet utelukkende drive med innkjøp fra grossister og salg til forbrukere og skjenkesteder som ønsker å kjøpe sin varer fra Vinmonopolets butikker. Vinmonopolet skal ikke kunne drive noen form for grossistvirksomhet, og heller ingen produksjon eller import.

Av de rammevilkår Stortinget vedtok skulle være knyttet til virksomheten, kan det være verdt å trekke fram følgende:

• Detaljmonopolet skal holde like priser over hele landet, og monopolet skal også kunne levere alle varer i sitt vareutvalg gjennom alle sine butikker. For at dette skal være mulig, skal de grossister som leverer varer til detaljmonopolet, i avtale med detaljmonopolet kunne pålegges å levere til alle butikker.

• Innkjøp og prisfastsettelse skal skje innenfor et åpent og kontrollerbart system, slik at alle leverandører gis mulighet til å konkurrere på like vilkår.

• Forretningsmessige kriterier skal ligge til grunn for vareutvalget, slik at ikke ethvert produkt som en leverandør ønsker solgt, vil bli tatt opp i butikkenes vareutvalg. Som før vil forbrukerne ha adgang til spesialimport gjennom detaljmonopolet, men bare for de varer som kan skaffes gjennom en av grossistene i det norske markedet.

• De skjenkesteder som ønsker å importere varer detaljmonopolet ikke fører, kan bare gjøre det selv dersom det har egen engrosbevilling, ellers må alle bestillinger gå gjennom grossist.

• Det skal lovfestes at detaljmonopolet ikke skal forskjellsbehandle leverandører og produkter på grunn av nasjonalitet eller opprinnelsesland.

• Detaljmonopolet skal ikke selv kunne ta kontakt med utenlandske leverandører for å hente inn tilbud om deres varer, men alle tilbud skal innhentes gjennom en grossist.

• For å sikre at detaljmonopolet likebehandler alle tilbydere, leverandører og produkter, vil det bli etablert et klageorgan som skal behandle klager over monopolets beslutninger.

Disse tiltakene vil sørge for at det blir umulig for detaljmonopolet å drive noen form for diskriminerende virksomhet, noe som Europakommisjonen har satt som en betingelse for å kunne opprettholde det svenske detaljmonopolet. Dette er også en betingelse som gjelder for det norske detaljmonopolet innenfor EØS.

8.2.3 Import av øl

Fram til 1. januar 1994 hadde Vinmonopolet enerett på import av alt øl. Denne ordningen ble opphevet ved medlemskapet i EØS, da en mente det kunne åpne for diskriminering.

8.3 Andre virkemidler som kan bli påvirket av EU og EØS-medlemskapet

8.3.1 Alkoholavgiftene

Som nevnt i kapittel 7 er avgiftene på alkoholholdige drikker mye lavere innenfor EU-landene enn de er i Norge. Europakommisjonen har utarbeidet forslag til felles minimumssatser og målsatser for alkoholavgiftene innen EU. Det virker i dag lite sannsynlig at de felles målsatsene vil bli vedtatt med det første. Om forslaget blir vedtatt, vil det innebære at ingen av EU-landene kan gjennomføre avgiftsendringer som gjør at avgiftene fjerner seg ytterligere fra målsatsene. For Norge vil dette ikke ha noen umiddelbare konsekvenser, da avgiftsharmoniseringen ikke vil gjelde for landene i EØS.

Nå påvirkes ikke avgiftsnivået bare av den formelle avgiftspolitikken, men det vil også bli påvirket av de norske forbrukernes og de norske politikernes holdninger til den avgiftspolitikken som føres. Disse holdningene vil igjen bli påvirket av kjennskap til avgiftsnivået i andre land, og da særlig av kjennskap til nivået på avgiftene i våre naboland. Dette er imidlertid ikke noe nytt, også i dagens situasjon påvirker nivået på alkoholavgiftene i andre land folks holdninger til det norske avgiftsnivået.

Men avgiftspolitikken vil ikke bare bli påvirket av at nivået på alkoholavgiftene i andre land påvirker våre holdninger, den vil også bli påvirket av nordmenns faktiske muligheter til å skaffe seg billigere alkohol fra andre land. Om de norske forbrukerne har rike muligheter til å skaffe seg lavere avgiftsbelagt alkohol fra andre land, vil dette kunne skape et press mot å senke de norske alkoholavgiftene, såfremt en ønsker å opprettholde et system der størsteparten av den alkoholen som drikkes av norske forbrukere skal selges i kontrollerte former gjennom norske leverandører. Ser vi bort fra organisert smugling av alkohol, kan nordmenn skaffe seg billig alkohol kjøpt i utlandet ved såkalt turistimport, og de kan skaffe seg avgiftsfri alkohol ved tax-free kjøp ved reise med fly eller båt til og fra utlandet.

8.3.2 Turistimporten

De norske forbrukerne kan skaffe seg lovlig avgiftsbelagt alkohol gjennom såkalt turistimport fra andre land. Turistimporten utgjøres av alkohol som er beskattet i kjøperlandet, og må ikke forveksles med tax-free importen, som imidlertid er inkludert i kvotene for turistimport. I Norge er det sammenfall mellom kvotene for turistimport og innførsel av alkohol kjøpt i tax-free handel. Slik det går fram av avsnitt 5.3.2.1 er turistimporten, enten den er avgiftsbelagt eller ikke, satt til 1 liter brennevin og 1 liter sterk/svakvin og 2 liter øl, eller 2 liter sterk/svakvin og 2 liter øl. I tillegg kan inntil 4 liter vin eller brennevin og inntil 10 liter øl innføres mot forenklet fortolling.

Disse kvotene blir i dag i stor grad overholdt både fordi folk flest er lovlydige, fordi det har vært en nokså effektiv kontroll ved grensene, fordi det er begrenset hvor mange flasker det rent praktisk er mulig å få med seg i bagasjen ved hjemreiser fra utlandet, og fordi det er begrenset hvor mye nordmenn ønsker å drikke, uansett om det gjelder avgiftsfri alkohol eller ikke. Skal en ha med seg særlig mer enn disse kvotene, vil det for de fleste avhenge av at de har besøkt et land med et lavt avgifts­nivå med bil, at de er villige til å ta sjansen på å bli grepet i smugling, og at de har et relativt sett stort forbruk av alkohol.

De viktigste betingelsene for å holde turistimporten nede, er det faktum at nordmenn flest er lovlydige, og at de drikker relativt sett lite alkohol. Folks lovlydighet er avhengig av flere ting, hvor de viktigste vel er at de kjenner til de grenser loven setter, at det er høy risiko for å bli grepet og at folk finner reglene rimelige.

Det er liten tvil om at de fleste kjenner til de lovlige grensene for turistimport, ikke minst siden disse er sammenfallende med det en kan kjøpe gjennom tax-free handelen. Sjansen for å bli grepet vil vi straks komme tilbake til, men først vil vi si litt om betingelsen for at folk skal finne reglene rimelige. En forhold som vil påvirke folks rimelighetsoppfatninger, vil være at de reglene som praktiseres i Norge, ikke er mye mer restriktive enn de en finner i nabolandene. Om det f.eks. skulle være slik at nordmenn og svensker som reiser sammen hjem fra Danmark kan ha med seg ulike mengder med lavavgifts alkohol, vil dette virke til å undergrave respekten for den norske lovgivningen på dette feltet. Tidligere var ikke dette noe problem, for turistkvotene var like i alle de nordiske landene. Etter at Sverige (og Finland) er blitt medlem av EU er det annerledes, i dag kan en svenske (eller finne) som reiser hjem fra Tyskland, Danmark eller et hvilket som helst annet EU-land fullt lovlig ha med seg 1 liter sprit eller 3 liter sterkvin, 5 liter svakvin og 15 liter øl, mens en nordmann må nøye seg med de samme kvotene som før. Dette kan for mange virke urimelig, og derigjennom medvirke til å bryte ned respekten for de norske reglene. Og om de svenske og finske (og danske) kvotene øker ytterligere etter 1996, og kanskje kommer opp på det øvrige nivået innen EU, som i praksis betyr at en kan ta med seg så mye en orker (jfr. avsnitt 7.3.2), vil det bli enda vanskeligere å få folk til å overholde de norske reglene. Men dersom kvotene blir så store, kan det bli etablert ordninger hvor enkelte nærmest gjør det til en næringsvei å kjøpe billig turistalkohol i utlandet og distribuere den her hjemme til priser betydelig under de som er vanlig på det norske markedet. Slike store kvoter kan også føre til at folk som bor i land med høye avgifter, og hvor avgiften i nabolandet er betydelig lavere, kan gå sammen om å gjøre sine innkjøp av alkoholvarer i nabolandet, uten at alle trenger å reise av gårde.

Når det gjelder de to andre forholdene som vil påvirke omfanget av turistimporten, er det vanskelig å si hvilket som er mest virksomt, men det som er sikkert er at både en økning i bilturismen til land med lavere avgiftsnivå enn vårt og en eventuelt svekket grensekontroll, vil føre til en økning i turistimporten.

Bilturismen til andre land er økende, og den vil kunne øke ytterligere dersom land som ligger nær Norge senker sine alkoholavgifter. Forskjellene mellom avgiftsnivåene i våre naboland, og da spesielt Danmark, men også Sverige, er nå større enn det de var på 1980-tallet. I dag er det mer å tjene på å kjøpe avgiftsbelagt alkohol i Danmark og Sverige og ta den med seg hjem enn på ganske lenge, og det fører også til at flere gjør det.

Ser vi på sjansen for å bli grepet for smugling, er det ingen hemmelighet at denne sjansen er minimal ved norske turisters innreise i bil til Norge. Men tidligere var det slik at sjansen for kontroll var minst like stor også ved innreise til Sverige, og en kunne også bli utsatt for kontroll ved andre grensepasseringer. Etter EUs nedbygging av grensekontrollene og Sveriges EU-medlemskap er denne situasjonen endret, den svenske kontrollen av norske transitturister er i dag ikke særlig omfattende. Dette gjør det enklere å ta inn ulovlig turistalkohol i landet i dag enn for noen år siden, bare viljen er til stede.

I forbindelse med spørsmålet om Norges deltakelse i det såkalte Schengen-samarbeidet, vil grensekontrollen mot Sverige kunne bli ytterligere nedbygget. Dette vil i praksis innebære at nordmenn som har reist utenlands kan ta med seg det de måtte ønske av alkoholdrikker hjem uten samme risiko for å bli tatt ved passeringen av grensen. Men det blir ikke fullstendig fritt leide, og kontroll på mistanke skal fremdeles være tillatt på grensen. For innførsel av alkohol til eget forbruk, vil imidlertid nedbyggingen av grensekontrollen mot EU innebære at de som ønsker det og har anledning til det, lettere kan skaffe seg det de vil av alkoholholdige drikker i et EU-land.

Det må også nevnes at, uavhengig av norsk deltakelse i Schengen-samarbeidet eller ikke, så vil de endringer som gjøres ved grensekontrollene i andre land ha konsekvenser for vårt eget tollvesens prioriteringer.

Som nevnt i avsnitt 7.2 har EU-kommisjonen utarbeidet et forslag om felles målsatser for avgiftene på alkoholholdige drikker. Imidlertid har dette forslaget møtt motstand, men det kan virke som markedskreftene likevel vil føre til en utjevning av alkoholavgiftene gjennom turistimporten. Et land som ønsker å opprettholde et eget system for alkoholomsetning, kan ikke tillate at store deler av alkoholen kjøpes inn i andre land, fordi prisene er så mye lavere der enn i hjemlandet. I en slik situasjon er det bare et tidsspørsmål om når en må senke sine egne alkoholavgifter, og hvor lavt ned en må gå for å hindre for store lekkasjer til nabolandene. Og selv om Norge ikke er medlem av EU, vil det likevel være umulig å opprettholde en posisjon som en slags avgiftsbelagt øy på et hav hvor det er mulig for hvem som helst å ro over til naboøya for å hente det en trenger til halve prisen. Dette umuliggjøres ytterligere av at Norge er medlem i EØS, som er en organisasjon som skal lette den frie vareflyten mellom landene i EU og landene i EØS.

8.3.3 Tax-free salget

Foruten turistimporten av alkoholholdige drikker som er avgiftsbelagt i kjøperlandet, kan nordmenn og andre som reiser inn i landet med fly eller båt, ta med seg såkalt tax-free alkohol. Som navnet sier, er dette alkohol som ikke er avgiftsbelagt noe sted, fordi salget skjer i internasjonalt territorium, der ingen nasjon har krav på avgifter. Kvotene for innførsel til Norge er de samme som for turistimport, og tax-free kjøp kan ikke komme i tillegg til alkoholholdige drikker som er kjøpt avgiftsbelagt i et annet land.

Kontrollen med tax-free kjøp skjer på to måter. For det første ved at billetten som viser at en skal reise utenlands eller at en skal reise hjem fra utlandet skal forevises ved kjøp. I noen tilfeller blir også billetten stemplet, men det finnes mange eksempler på at kontrollen ved kjøpstidspunktet kan være så som så, og det er mange steder uten noen form for anstrengelser fullt mulig å kjøpe mer enn den lovlige kvoten avgiftsfritt.

Den andre måten for kontroll med at tax-free kvotene blir overholdt skjer ved stikkprøvekontroller i tollen på innreisestedet. Medlemskapet i EØS har ingen virkning på omfanget av de norske kvotene for tax-free kjøp, selv om tax-free kvotene innad i EU ennå er noe større (1 liter brennevin eller 2 liter sterkvin og 2 liter svakvin). EØS-medlemskapet berører heller ikke ordningen med stikkprøvekontroll på grensen. Men på samme måte som turistimporten vil kunne øke ved en minsket grensekontroll, vil det samme kunne skje med innførselen av tax-free alkohol.

Tax-free salget utgjør imidlertid ikke noe press på det norske avgiftsnivået på samme måte som turistimporten gjør det, men det kan mer ses på som en slags subsidiering av billettprisen ved utenlandsreiser. Tax-free ordningen berører først og fremst toll- og avgiftspolitikken, og ikke alkoholpolitikken. Slik er det selv om omsetningen av tax-free alkohol utvilsomt har konsekvenser for omfanget på alkoholproblemene, og da kanskje særlig blant de som reiser mye.

Etter planen skulle tax-free salget innenfor EU opphøre i løpet av 1999, men EU har nå vedtatt å utsette opphevelsen av tax-free-ordningen ytterligere 5 år. Etter den tid skal det bare være mulig å kjøpe avgiftsbelagt alkohol i EU-landene. Turistimporten vil imidlertid fort­sette som før, og det samme vil omsetningen av tax-free varer utenfor EU.

8.3.4 Det statlige detaljmonopolet for vin og brennevin

Som nevnt i avsnitt 8.1 var et hovedpoeng ved Regjeringens avgjørelse om å foreslå endringer i omsetningssystemet i tråd med ESAs tilrådinger, at den mente dette var den beste måten å forholde seg på for å sikre detaljmonopolet. Regjeringen ønsket ikke i en slik situasjon å føre sak om andre deler av monopolet, fordi det lett kunne føre til at synet på detaljmonopolet ble knyttet til synet på de øvrige monopolene. Detaljmonopolet anså Regjeringen som den delen av monopolordningen som hadde størst alkoholpolitisk betydning, 59 og en ønsket ikke nå å utfordre ESA på dette området. ESA hadde nemlig i sin grunngitte uttalelse sagt at overvåkningsorganet fortsetter å vurdere det norske detaljhandelsmonopolet og vil senere avgjøre dets forenlighet med [EØS-]­avtalen. 60 Imidlertid har formannen i ESA senere uttalt at det har godtatt at norske myndigheter kan bruke Vinmonopolet i alkoholpolitikken ut fra helsemessige årsaker, og at ESA ikke ser særlig aktivt på detaljmonopolet. Likevel kan det i framtiden bli aktuelt å se på en eventuell diskriminering av importerte varer i forhold til norskproduserte. 61

I denne sammenheng blir det særlig viktig å forsøke å sikre at det nye detaljmonopolet ikke får mulighet til å kunne diskriminere på noen måte. Det trenger nemlig i følge en dom fra EF-domstolen ikke alltid være tilstrekkelig at en virksomhet driver en ikke-diskriminerende politikk, en virksomhet skal heller ikke ha noen mulighet til å kunne diskriminere. 62 For å unngå det, er det at regjeringen har trukket opp retningslinjene for detaljmonopolets drift slik de er gjengitt i avsnitt 8.2.2. Her forsøker staten å opprette en rettslig ramme som gjør diskriminering umulig. Men det er svært vanskelig å forhindre at et monopol har mulighet til å kunne diskriminere, f.eks. ved å favorisere en grossist framfor en annen. Dette kan imidlertid bøtes på ved at et monopol som benytter muligheten, umiddelbart vil risikere å bli straffet fordi de som føler seg diskriminert kan anke monopolets vedtak inn for en nøytral ankeinstans. Eksistensen av en slik ankeinstans synes helt nødvendig for at detaljmonopolet skal kunne opprettholdes innenfor EØS.

I forbindelse med spørsmålet om lovligheten av et detaljmonopol for vin og brennevin, har det blitt hevdet at det må kunne vises at et monopol er helt nødvendig for å oppnå de mål en har satt seg. Bakgrunnen for dette synet er det såkalte proporsjonalitetsprinsippet, som sier at det skal være et rimelig forhold mellom de tiltakene som settes ut i livet og de virkninger tiltakene antas å ha. I ESAs uttalelse om import-, engros- og eksportmonopolet legges det stor vekt på dette prinsippet. 63 Bare om det kunne påvises at monopolet var helt nødvendig for å oppnå de mål en satte seg, ville monopolet bli godtatt. Denne mangelen på godtatte bevis var en av hovedårsakene til at Norge, i forbindelse med forsøkene på å opprettholde monopolet på import, eksport og engrosvirksomheten, ikke vant fram med sin sak overfor ESA. En av konklusjonene i ESAs grunngitte uttalelse var nemlig at det var opp til Norge å påvise at import-, eksport- og engrosmonopolene er nødvendige for effektivt å verne interessene nevnt i artikkel 13, og at disse interessene ikke kan ivaretas med mindre restriktive virkemidler. Den norske regjeringen har ikke påvist dette.64 Det må imidlertid understrekes at verken det norske standpunktet eller ESAs standpunkt er prøvd for noen domstol, siden Regjeringen valgte å tilpasse seg ESAs uttalelse uten å få den rettslig prøvet.

Spørsmålet om monopolet for detaljsalg av vin i Sverige bryter med EUs lovgivning er som tidligere nevnt brakt inn for EF-domstolen av en svensk domstol, og sannsynligvis vil EF-domstolen komme med en uttalelse i løpet av 1-2 år. I denne sammenheng er EU-kommisjonens nylig avgitte kommentar angående lovligheten av det svenske detaljmonopolet viktig. Her sier kommisjonen at det sentrale spørsmålet ikke er om monopolet er en handelshindring, men om det er en diskriminierende handelshindring. At monopolet, gjennom dets begrensning av tilgjengeligheten av alkohol utgjør en handelshindring, kan ikke overraske noen; det er jo monopolets rasjonale. Men det sentrale poenget for kommisjonen er om monopolet behandler alle leverandører, og spesielt innenlandske som utenlandske, likt. Kommisjonen går altså ikke imot at en legger handelshindringer i veien for salget av sterkt øl, vin og brennevin, så lenge hindringene er like for alle aktørene på markedet.

Nå er EF-domstolen og EU-kommisjonen forskjellige instanser, men det er interessant å se på en dom EF-domstolen nylig fattet i forbindelse med apotekenes monopol på salget av morsmelkerstatning i Hellas. 65 Denne dommen synes å være i tråd med det synet EU-kommisjonen legger til grunn for sin uttalelse om det svenske detaljmonopolet.

Den greske regjeringen bestemte i 1988 at i de kommuner hvor det fantes apotek, skulle alt salg av morsmelk­erstatning legges til apotekene. Dette innebar en betydelig reduksjon i antallet salgssteder, og den greske regjeringen mente den reduserte tilgjengeligheten ville bidra til økt amming og være egnet til å beskytte spedbarn de første månedene av deres liv. Næringsinteresser i Hellas brakte imidlertid spørsmålet inn for Europakommisjonen, som etter å ha vurdert saken kom til at dette måtte ses på som en kvantitativ innførselsrestriksjon, og at den derfor var et brudd på Roma-traktatens artikkel 30 som forbyr kvantitative handelsrestriksjoner eller liknende tiltak. Artikkel 30 svarer til EØS-avtalens artikkel 11. Europakommisjonen hevdet også at en slik omsetningsmåte var mer vidtgående enn nødvendig for å oppfylle de ønskete mål om økt amming av spedbarn.

I sitt svar til kommisjonen skrev den greske regjeringen at bestemmelsen om at morsmelkerstatning bare kunne selges på apoteker ikke berørte innførselen fra andre medlemsstater, og at den derfor ikke berørte Roma-traktatens artikkel 30. Den greske regjeringen framholdt også at de mente tiltaket var berettiget ut fra Roma-traktatens artikkel 36 (som svarer til EØS-avtalens artikkel 13), som sier at restriksjoner som kan begrunnes ut fra hensyn til vern om menneskers helse kan være tillatt, såframt det samme ikke kan oppnås med mindre drastiske inngrep. Europakommisjonen godtok ikke den greske regjeringens syn, og da grekerne ikke bøyde seg for kommisjonens vedtak, brakte Kommisjonen saken inn for EF-domstolen.

I sin dom sier EF-domstolen at den greske ordningen, der morsmelkerstatning prinsipielt bare kan selges gjennom apoteker, er ikke omfattet av traktatens artikkel 30, slik at Kommisjonen kan ikke gis medhold i denne saken. Grunnen til det er at restriksjonene rammer innenlandske og utenlandske produkter på samme måte. Så lenge utenlandske leverandører ikke får dårligere markedsadgang enn nasjonale, står det grekerne fritt å velge hvilken omsetningsform de vil ha for ulike produkter. I dommen viser også domstolen til flere andre saker, hvor et land har innført restriksjoner på handelen uten at dette rammes av artikkel 30 i Roma-traktaten. 66

Det er lett å se likhetene mellom grekernes ønske om å få ned bruken av morsmelkerstatning ved å begrense tilgjengeligheten av butikker som selger morsmelkerstatning, og nordmennenes ønske om å dempe bruken av alkohol ved å begrense antallet butikker som selger alkohol. I den nevnte dommen synes det som om EF-domstolen har godtatt det synet at begrenset tilgjengelighet virker til å minske salget av en vare, og at det ikke er noe i veien for at tilgjengeligheten kan begrenses ved at omsetningen legges til spesielle utsalg. Men det springende punktet i denne sammenheng er om EF-domstolen vil si at selv om det er slik at begrenset tilgjengelighet virker til å redusere salget, kan en slik begrensning skje på andre måter enn ved en statlig monopolordning. Et monopol åpner nemlig opp for muligheten til å kunne diskriminere, og dermed kan det bli sett på som en handelshindring som rammes av EØS-avtalens artikkel 11.

Å bevise at det en oppnår ved den statlige monopol­ordningen ikke kan oppnås på noen mindre dramatisk måte, er utenkelig om detaljmonopolet bare begrunnes ut fra argumenter knyttet til tilgjengelighet. Teoretisk sett kan tilgjengeligheten reguleres på en like god måte ved et restriktivt bevillingssystem som ved et statlig monopol. Men det som ikke kan reguleres på noen annen måte enn ved et statlig monopol, er de privatøkonomiske interessene. Det er det som er det statlige detaljmonopolets særlige kjennetegn og eksistensberettigelse, på samme måte som det var eksistensberettigelsen for det statlige import-, eksport- og engrosmonopolet. Ved å holde de privatøkonomiske interessene utenfor handelen med alkohol, blir det mulig å regulere tilgjengeligheten på en enkel måte, samtidig som både kontrollen med at salget følger reglene i alkohollovgivningen og avgiftsinnkrevingen blir mer effektiv. I tillegg kommer at det statlige monopolet gjør at de ekspansive kreftene som hersker på frie markeder blir hindret, slik at en unngår tiltak som sikter på å øke omsetningen.

Den ovenfor refererte uttalelsen fra formannen i ESA om at de har godtatt at norske myndigheter kan bruke Vinmonopolet i alkoholpolitikken ut fra helsemessige årsaker, kan tyde på at det nå er større forståelse for den norske alkoholpolitikken enn da ESA avga sin uttalelse om import-, engros- og eksportmonopolene. Det skal også nok en gang understrekes at ESAs argumentasjon ikke er rettslig prøvd, og at Norge fremdeles står på det standpunkt at både det statlige import-, engros- og detaljmonopolet er ønskelige virkemidler i alkoholpolitikken både av sosiale og helsemessige grunner. Like fullt ligger detaljmonopolets framtidige skjebne mer i hendene til EF-domstolen og ESA, enn til våre egne politikere.

Usikkerheten omkring detaljmonopolets framtid virker også inn på de politiske partienes og det norske folks holdninger til monopolordningen. Helt fram til det siste har det vært slik at selve monopolordningen for omsetning av vin og brennevin i Norge har hatt bred støtte både blant de politiske partiene og blant folket, og at disse holdningene har virket til gjensidig å støtte hverandre. I dag er det ikke lenger slik, noe som både kommer fram ved den økende andelen som ønsker at vin skal selges i dagligvarebutikker her til lands, og – kanskje aller tydeligst – ved at tre representanter fra Høyre har lagt fram et privat lovforslag om å tillate private vinutsalg. 67

8.3.5 Monopolet for omsetning av sterkt øl

Norsk Bryggeri- og Mineralvannindustris forening har brakt sterkølmonopolet inn for EFTAs overvåkingsorgan, da det mener det er en handelshindring som virker diskriminerende overfor norsk øl. Begrunnelsen for at det virker diskriminerende er at mens utenlandsk øl har et så stort marked at den norske monopolordningen ikke er av større betydning for dem, vil norsk bryggerinæring være avhengig av en bedre tilgang til det norske markedet for å kunne produsere sterkt øl til regningssvarende pris.

8.3.6 Bevillingssystemet

Som nevnt i avsnitt 7.4 har mange av landene innenfor EU et system med bevillinger for salg og skjenking av alkoholholdige drikker. Enkelte land har også regler for hvor mange bevillinger som kan gis av de ulike typer, og særlig møter en på begrensninger når det gjelder skjenkebevillinger. Den vanligste måten å begrense antallet bevillinger på er enten ved å stille vilkår til den som skal inneha skjenkebevillingen og til skjenkestedet, eller ved både å stille vilkår til bevillingshaveren og til det stedet skjenkingen skal skje på, og i tillegg sette et øvre tak på antallet for den aktuelle typen bevilling.

8.4 Andre virkemidler og internasjonal påvirkning

I kapittel 7 sa vi at like viktig som formaliseringen av felles ordninger gjennom EØS, er de inntrykk folk selv innhenter i sin kontakt med andre land. Denne kontakten viser oss hvordan folk lever i andre land, og våre holdninger til en rekke forhold vil bli påvirket gjennom at vi uvilkårlig vil sammenlikne landenes ordninger med de vi finner her hjemme. Det som lett kan gå tapt ved slike sammenlikninger, er forståelsen av at et regelverk eller en mer eller mindre formalisert måte å ordne ting på henger nøye sammen med kulturelle forhold i de enkelte land. Derfor vil ordningenes hensiktsmessighet også være knyttet til de enkelte land, det som er fornuftig i Frankrike eller Spania trenger ikke være det i Norge. Om en glemmer det er det lett å bli begeistret over de liberale ordningene for tilgang på og bruk av alkohol i utlandet, og tro at dette også ville være den beste ordningen i Norge. Men det trenger det ikke være, for norsk politikk må ta hensyn til norske kulturelle særtrekk. Et slikt særtrekk, som vi riktignok deler med mange andre, er måten vi bruker alkohol på. Derfor er det naturlig og riktig at en ikke fører den samme alkoholpolitikken i Norge som i Spania. Men også måten vi drikker på påvirkes av erfaringer vi gjør med hvordan andre drikker, slik at våre alkoholvaner vil bli mer lik de vi finner i utlandet. I den grad erfaringene fra hvordan alkohol brukes i landene rundt Middelhavet påvirker vårt eget drikkemønster, er det naturlig at det gir seg uttrykk i ønsker om endringer i vår egen alkoholpolitikk. For eksempel vil det være slik at desto vanligere det blir å drikke vin her til lands, desto større vil ønsket blant folk om at vin gjøres lettere tilgjengelig bli. Endringer i norsk alkoholpolitikk bør altså være et resultat av endringer i nordmenns omgang med alkohol, og ikke av erfaringer nordmenn gjør med tilgangen på alkohol ved reiser – og ofte feriereiser – i utlandet.

Nå vil det alltid være slik at inntrykk fra utlandet påvirker våre holdninger, og dermed også vår politikk på mange felter. Denne påvirkningen er i dag mye sterkere enn noensinne, både fordi vi reiser mer til utlandet, og fordi fjernsynet daglig bringer utlandet rett inn i vår egen stue. Medieutviklingen gjør i tillegg at enkelte virkemidler vil bli svekket, fordi utenlandske fjernsynssendinger i dag tas i mot i hundretusener av norske hjem. Det mest typiske eksemplet på det er vanskeligheten i å overholde forbudet mot alkoholreklame, når et slik forbud ikke gjelder for sendinger fra andre land. Men alkoholreklamen møter i dag mer og mer motstand i mange land, og alkoholindustrien har selv pålagt seg en vær varsom- plakat i forbindelse med reklame for alkoholholdige drikker. Det norske forbudet mot all reklame for alkoholholdige drikker står derfor på en måte sterkere i en internasjonal sammenheng i dag enn det gjorde da det ble innført for 20 år siden, selv om naturligvis alkoholindustrien – verken her hjemme eller i andre land – noen gang vil være enige i et forbud mot alkoholreklame. For alkoholindustrien dreier det seg om den fortsatte muligheten til overhodet å kunne reklamere; provoserer en myndighetene ved reklame som f.eks. oppfordrer unge til å drikke, eller ved reklame som tøyer grensene for det som anses for tillatt, kan en lett havne i en situasjon hvor et forbud erstatter en situasjon alle er rimelig tilfreds med.

Ytterligere et område hvor det har skjedd en påvirkning over landegrensene, er i synet på bruk av alkohol i trafikken. Det er ikke mange år siden mange EU-land ikke anså dette for å være noe stort problem, men det synet har fortapt seg raskt. I dag har mange europeiske land promillegrenser ned mot den norske, og innenfor EU er det fremmet et forslag om en felles grense for tillatt blodalkoholinnhold for motorførere på 0.5 promille eller lavere. I Norge har det i den senere tid vært en diskusjon om å sette promillegrensen til 0, med en sikkerhetsmargin til 0.2. I Sverige er promillegrensen 0.2.

Et siste område som bør nevnes under dette avsnittet om virkemidler som kan bli påvirket av internasjonalt samkvem, er bruken av alkohol i arbeidslivet. Også her er det riktig å si at det er det nordiske synet som vinner fram, det blir mer og mer vanlig ikke å bruke alkohol i arbeidstiden. Som vi har sett gjelder dette også i noen grad synet på reklame og bruk av alkohol i trafikken. Det er derfor – naturlig nok – ikke slik at den internasjonale påvirkningen bare går en vei, folk i andre land påvirkes av de nordiske landenes syn på bruk av alkohol og valg av alkoholpolitiske virkemidler på samme måte som vi blir påvirket av den politikken som føres i EU-landene og andre steder.

8.5 Andre tiltak

Det finnes noen alkoholproblemer som er mer eller mindre særnorske, slik som den forholdsvis utstrakte bruken av hjemmebrent og – slik det synes i det siste – smuglersprit. Overfor disse problemene vil Norge måtte utforme sin egen politikk, men også denne politikken må ta hensyn til internasjonale bestemmelser.

Et annet område som vil være forholdsvis upåvirket av utenlandske interesser, er omfanget av det opplysningsarbeidet vi driver her til lands. Heller ikke innholdet vil bli diktert av noen utenlandske meninger, selv om innholdet naturligvis vil bli påvirket av erfaringer med bruk av alkohol og alkoholproblemer i andre land.

8.6 Oppsummering

Det er vanskelig å tenke seg noe politisk tiltak som ikke blir påvirket av impulser fra andre land, uten at det av den grunn trenger å bli direkte berørt av det lov- og regelverket vi bygger vårt internasjonale samarbeid på. Det er grader av påvirkning, og i forhold til EØS-avtalen vil våre politiske tiltak bare bli direkte påvirket i den grad de er til hinder for det frie varebyttet, og/eller de fører til urettmessig forskjellsbehandling. Det hevder EØS's overvåkingsorgan ESA at det norske monopolet for import, eksport og engrosomsetning av alkohol gjør, og derfor må monopolet løses opp. Men en rekke tiltak vil være bortimot helt uavhengige av hvilke regler de har i andre land, og i den forstand kan vi fastsette dem helt fritt. Faktisk vil dette være tilfelle for den alt overveiende delen av norsk alkoholpolitikk, slik vi også har vært inne på i det foregående. Alkoholavgifter, aldersgrenser, åpningstider, tiltak som er rettet mot bruken av hjemmebrent og smuglersprit, tiltak som forbyr salg og skjenking til berusede, bevillingsordningen, regler for pliktmessig avhold i visse yrker, opplysningsarbeid m.m., alt dette er ordninger vi selv setter rammene for. Men, som vi også har sagt i det foregående, betyr ikke det at disse rammene ikke blir påvirket av impulser utenfra, tvert imot vil det være tilfelle for de aller fleste tiltak. Slik sett vil norsk alkoholpolitikk aldri kunne utformes uavhengig av hvordan folk i andre land bruker alkohol, hvilken rolle alkoholbruk spiller i disse landene og hvordan de ordner sin alkoholomsetning.

9 Utvalgets forslag og vurderinger

9.1 En helhetlig norsk alkoholpolitikk

Det som kjennetegner norsk og nordisk alkoholpolitikk framfor alkoholpolitikken i mange andre land, er både den store bredden i tiltakene og det at tiltakene til sammen utgjør en helhet. De er alle begrunnet i et felles mål: å begrense alkoholforbruket og dets skadevirkninger, samtidig som alkohol skal være en lovlig omsatt vare. I mange andre land eksisterer det ikke noe slikt felles mål for de tiltakene som påvirker forbruket av alkohol. Tiltak som vi ser på som en del av alkoholpolitikken, kan der ha andre begrunnelser enn å redusere forbruket av alkohol, f.eks. begrunnelser av næringspolitisk eller forbrukerpolitisk karakter.

Slike hensyn spiller også inn ved utformingen av norsk alkoholpolitikk. Etter utvalgets mening er det riktig å si at norsk alkoholpolitikk er bygd opp rundt tre hensyn, hensynet til helse- og sosialinteresser, hensynet til næringsinteresser og hensynet til forbrukernes interesser. Men alle tiltak underlegges helse- og sosialpolitiske vurderinger, slik at norsk alkoholpolitikk uttrykker et enhetlig og helhetlig syn.

Til grunn for de forslag utvalget kommer med, ligger nettopp denne erkjennelsen av det helhetlige i norsk alkoholpolitikk. Utvalget ser det slik at de endringer som nå gjennomføres i forbindelse med at private gis adgang til å drive import og engrossalg av vin og brennevin, vil kunne bety en liberalisering av norsk alkoholpolitikk. Ved at det kommer nye private aktører inn på alkoholmarkedet, flyttes en av grensene i norsk alkoholpolitikk: det å holde private interesser og privat fortjeneste utenfor engros- og detaljomsetningen av vin og brennevin. Dette trenger ikke bety at forbruket av vin og brennevin vil øke, eller at tilgjengeligheten blir større. Men det som kan skje, er at presset mot deler av det alkoholpolitiske systemet vil øke. Ved å gi større rom for private interesser øker presset mot restriksjonene på alkoholmarkedet, og rammeverket rundt en del av de tradisjonelle og sentrale virkemidlene i norsk alkoholpolitikk svekkes.

Til grunn for utvalgets forslag ligger en oppfatning av at norsk alkoholpolitikk opp til i dag har vært rimelig vellykket i den forstand at en i Norge har et lavt forbruk av alkohol og mindre alkoholskader enn i andre land. Men det betyr ikke at alkoholpolitikken bør ligge fast. Når det samfunnet politikken skal virke i endres, vil det også være behov for å endre politikken for at den hele tiden skal være virksom. I synet på hvordan de utfordringer vi står overfor best vil kunne møtes, har utvalgets medlemmer ulike oppfatninger. Men i beskrivelsen av norsk alkoholpolitikk fram til i dag og i beskrivelsen av de utfordringer vi vil komme til å stå overfor i framtiden, er utvalget i all hovedsak enig.

9.2 Informasjon, opplysning, forskning og internasjonalt samarbeid

Et mål med utredningen var å vurdere hvilke konsekvenser den stadig tettere internasjonale kontakten mellom de europeiske land vil kunne få for norsk alkoholpolitikk. Denne økte kontakten, som fikk sitt institusjonaliserte uttrykk gjennom EØS-avtalen, vil påvirke norsk alkoholpolitikk. Dette vil gjøre at noen av de tradisjonelle virkemidlene kan miste en del av sin betydning, og det skaper behov for sterkere satsing på andre tiltak.

Skal Norge lykkes i å opprettholde sin alkoholpolitikk innenfor et EØS-medlemskap, er det nødvendig at samarbeidet med EU-landene bygges ut. Bare gjennom et slikt samarbeid kan Norge vinne fram med sine argumenter overfor EU-landene, og derigjennom vinne forståelse for norsk alkoholpolitikk og påvirke den alkoholpolitikken andre land fører. Når deler av den tradisjonelle alkoholpolitikken vil bli svekket, er det helt nødvendig med en sterkere satsing på andre virkemidler. 68

Utvalget vil derfor på det sterkeste understreke nødvendigheten av økt innsats på især tre felter i framtiden. Det er for det første internasjonalt samarbeid, for det andre opplysning, informasjon og forskning og for det tredje punktavholdsstrategien. I tillegg forutsettes det at virkemidler som har vist seg å være effektive, fortsatt må være viktige satsningsområder i norsk alkoholpolitikk.

Den økte internasjonaliseringen gjør det nødvendig å styrke og systematisere Norges kontakt overfor internasjonale organisasjoner og nasjonale myndigheter som arbeider med spørsmål som har betydning for norsk alkoholpolitikk. Internasjonalt samarbeid må derfor få en mer sentral plass i norsk alkoholpolitikk i framtiden enn det det har i dag. En økning i det internasjonale arbeidet er en betingelse for bedre å kunne begrunne våre alkoholpolitiske tiltak overfor de landene vi har inngått et forpliktende samarbeid med gjennom EØS, og for å forsvare vårt alkoholpolitiske syn i andre internasjonale fora. Dette stiller oss overfor en vanskelig oppgave, fordi bruken av alkohol er så forskjellig fra den norske bruksmåten i mange andre land, og spesielt i en del av landene i EU. Utvalget vil derfor foreslå at Norge, i den utstrekning det er politisk mulig, deltar i de organer innenfor EU hvor tiltak som får konsekvenser for forbruket av alkohol blir drøftet. Utvalget vil også understreke viktigheten av det fortsatte nordiske samarbeidet gjennom Nordisk Råd og Nordiska nämnden för alkohol- och drogforskning, og viktigheten av å støtte WHOs arbeid med å utforme et felles grunnlag for en effektiv alkoholpolitikk.

Selv om det kan være vanskelig å påvise effekten av informasjon og opplysning, er det ingen grunn til å tvile på at disse virkemidlene bidrar til å påvirke våre holdninger til bruk av alkohol. I framtiden vil vi måtte satse enda mer på disse virkemidlene, og spesielt vil vi peke på viktigheten av informasjon om såkalt punktavhold. Dersom en gjennom informasjon og opplysningsvirksomhet kan få folk til å kjenne seg igjen i situasjoner hvor bruk av alkohol ikke hører hjemme, vil det være en effektiv måte å bekjempe alkoholproblemer på, og gjøre at en unngår en rekke skadelige følger av alkoholbruk. I tillegg til å avstå fra bruk av alkohol når en skal føre et motorkjøretøy, vil det i framtiden være ønskelig å knytte avhold fra alkoholbruk til andre situasjoner. Dette kan både gjelde for situasjoner de fleste av oss kommer opp i, slik som når en er sammen med mindreårige barn, eller det kan være situasjoner hvor det stilles store krav til bedømmelse og fysiske ferdigheter.

Det er også nødvendig å styrke forskningen omkring alkoholens virkninger, om hvordan alkoholbruk utgjør en del av vår kultur og om effekten av forskjellige politiske tiltak. Forskningen må stå sentralt i forbindelse med arbeidet med utformingen av den framtidige alkoholpolitikken i vårt land. Særlig vil vi nevne at det er grunn til å styrke forskningen om sammenliknende studier av velferdsordninger og sosialpolitikk, som etter utvalgets mening synes å være et nokså forsømt felt.

Det er grunn til å tro at norsk alkoholpolitikk kan bli utfordret på mange områder i årene som kommer. Vi kan også oppleve at det vil bli stilt et spørsmålstegn ved om norsk alkoholpolitikk er mer virksom enn den politikken som føres i andre land. Ikke minst vil dette spørsmålet kunne reises fordi nedgangen i alkoholforbruket i en del andre land har vært sterkere enn i Norge, selv om det fremdeles drikkes vesentlig mer alkohol i landene i Sør-Europa enn det gjøres hos oss. God og vel underbygget argumentasjon, informasjon og aktivt internasjonalt engasjement vil i denne sammenheng være beste måte å fremme Norges standpunkter på.

9.3 Dagens alkoholpolitiske virkemidler

9.3.1 Nivået på alkoholavgiftene

I framtiden er det grunn til å tro at de norske alkoholavgiftene vil bli satt under press. Spesielt vil dette gjelde avgiftene på vin og øl. Dette presset har lite med det norske EØS-medlemskapet å gjøre, men er allerede kommet og vil bli forsterket av at avgiftsnivået i Sverige er blitt betydelig lavere enn det norske avgiftsnivået.

Den videre påvirkningen vil kunne skje på to vis: For det første har Europakommisjonen foreslått felles mål for satsene på alkoholavgiftene i alle EU-land. Selv om disse målsatsene i dag ikke er særlig aktuelle, vil de likevel kunne utgjøre grunnlaget for en kritikk av de høye avgiftene på vin i de nye EU-landene Sverige og Finland. Ikke minst i lys av EUs uttalte ønske om å øke vineksporten, vil Sverige og Finland kunne komme til å oppleve et økt politisk press mot dagens høye avgifter på vin.

Den andre måten det vil kunne oppstå et press mot avgiftene på, er gjennom turistimporten av alkohol. Turist­importen består av alkohol som er kjøpt og avgiftsbelagt i kjøperlandet, og det er fastsatt kvoter for størrelsen på denne importen. Innenfor EU-landene er kvotene så store at en vanlig svensk konsument uten vanskeligheter vil få dekket hele sitt årskonsum ved en enkelt tur til et annet EU-land. Selv om svenskene i dag ikke har så store turistkvoter som det øvrige EU, kan kvotene komme til å bli større i løpet av forholdsvis få år. Blir kvotene for turistimport tilstrekkelig store, vil handelslekkasjen kunne bli så omfattende at den truer den innenlandske næringen. I en slik situasjon vil de svenske avgiftene kunne bli senket, og det vil igjen få konsekvenser for grensehandelen med alkohol fra Sverige. Denne grensehandelen vil vokse selv om de norske turistkvotene holdes uendret, fordi det er forholdsvis enkelt å ta med seg mer enn tillatt kvantum inn til Norge fra Sverige. Enda enklere kan det bli i framtiden, dersom Norge blir med i Schengen-samarbeidet og grensekontrollen avtar. På denne måten vil det norske avgiftsnivået kunne bli utsatt for et sterkt press, og det kan bli et politisk flertall for å senke avgiftene, i alle fall på vin og øl. Men det vil alltid være mulig å holde et noe høyere prisnivå i hjemlandet enn i nabolandet, uten at det får for store konsekvenser for handelslekkasjer mellom landene. Likevel finnes det en grense for hvor stor denne forskjellen kan være før de negative virkningene overstiger de positive virkningene på det innenlandske forbruket av alkohol.

Utvalget vil gjøre oppmerksom på at det også finnes tendenser som kan føre til at avgiftsnivået vil kunne stige i EU-landene på kontinentet. Den viktigste er utvilsomt av fiskal art. Presset på de offentlige utgiftene i EU-landene fører til en stadig jakt etter nye inntektskilder, og i den sammenhengen kan det bli aktuelt med en høyere alkoholbeskatning. De nye EU-landene Sverige og Finlands høye alkoholbeskatning kan også føre med seg en økt interesse for alkoholavgifter som inntektskilde for det offentlige i andre EU-land. I tillegg til alkoholavgiftenes fiskale betydning, er det grunn til å peke på at den økte interessen for alkohol og helse vil kunne gjøre at alkoholavgiftene – i alle fall på brennevin – vil kunne øke. Norge bør, i samarbeid med de andre nordiske landene, engasjere seg i arbeidet med å øke alkoholavgiftene i EU-landene. Det er også mulig å reise disse spørsmålene i EØS-samarbeidet.

Etter utvalgets mening er alkoholavgiftene et av de viktigste virkemidlene i norsk alkoholpolitikk. Utvalget finner ikke grunn til nå å foreslå endringer i avgiftene på vin og brennevin, men det understreker viktigheten av at en hele tiden vurderer det norske avgiftsnivået i lys av utviklingen både innenfor EU-landene generelt, og innenfor Sverige spesielt.

Et mindretall (Folkestad, Jørgensen, With) mener at alkoholavgiftene bør prisjusteres med visse mellomrom.

Utvalget merker seg at ølavgiftene i de siste 10-15 årene har hatt en relativt sett mye sterkere økning en vin og brennevinsavgiftene, og at det ikke er grunn til å øke denne forskjellen ytterligere. Et mindretall (Ingebrigtsen, Larssen, Øvrehus) peker på at de spesielt høye ølavgiftene i Norge er satt ut fra forestillingen om at øl er skjermet mot smugling og annen konkurranse i større omfang. Det er nå fare for at også norskprodusert øl blir rammet av ulovlig innførsel og omsetning av alkohol. Det er grunn til å vurdere om den spesielt sterke avgiftsøkningen for øl i Norge bør reverseres.

9.3.2 Tax-free-kjøp og -salg av alkohol

Enda et forhold som kan føre til at turistkvotene for Sverige vil bli hevet i framtiden, er EUs vedtak om å avskaffe ordningen med tax-free-salg av alkohol. Opprinnelig var planen å oppheve dette salget innen EU i 1999, men tidspunktet er nå utsatt til 2006, og det er langt fra sikkert at dette er det endelige tidspunktet, eller at EU i det hele tatt vil gjennomføre et slikt tiltak. Men i en situasjon hvor det er slutt på tax-free-salget mellom EU-landene, blir det lettere å argumentere for en økning i turistkvotene.

Selv om tax-free ordningen blir opphevet innenfor EU, kan den likevel opprettholdes for norske turisters del. Et mindretall (Folkestad, Hoel, Jørgensen, With) ønsker at Norge opphever ordningen med tax-free-salg av alkohol. Et annet mindretall (Bull, Folkestad, Hoel, Jørgensen, With) ønsker at Norge tar initiativ innenfor EØS til å oppheve ordningen for EØS-området.

9.3.3 Avgiftsinnkrevingen

Fram til nå har innkrevingen av alkoholavgifter foregått ved at vin, brennevin og fram til 1. januar 1994 også alt importert øl, ble avgiftsbelagt ved salg fra det statlige Vinmonopolet til forbruker eller skjenkesteder. Norsk øl ble avgiftsbelagt ved bryggeriporten. I framtiden vil importen og engrosomsetningen av vin, brennevin og importert øl bli besørget av private importører og grossister og av den delen av det gamle Vinmonopolet som sto for disse funksjonene, dvs. det nye selskapet Arcus. Dette gjør avgiftsinnkrevingen noe mer komplisert enn tidligere, og utvalget støtter Regjeringens forslag i Ot. prp. nr. 51 (1994-95) om at avgiftene blir innkrevd på et så tidlig ledd i distribusjonskjeden som mulig. Utvalget er videre enig i at særavgiftene skal være knyttet til omsatt mengde, og ikke til det beløp varene selges for. En eventuell framtidig priskonkurranse skal derfor ikke føre til lavere alkoholavgifter.

Utvalget har merket seg at det i dag praktiseres en ordning hvor ølimportører og -produsenter kan få avgiftsfritak i de tilfeller hvor de kunder som har mottatt varene ikke gjør opp for seg. Det framgår av Ot. prp. nr. 51 (1994-95) at Finansdepartementet vil gå inn for at denne ordningen for såkalt uerholdelig fordring, oppheves. Utvalget er enig i at det kan ha meget uheldige virkninger dersom ordningen betyr at det er etablert en praksis hvor avgiftskrav ettergis. Ved økt konkurranse blant produsenter og grossister kan det tenkes at leverandørene vil stille mindre krav til mottakernes betalingsevne og sikkerhet, noe som særlig vil tjene de useriøse aktørene innenfor serveringsnæringen. I en slik situasjon er det liten mening i at staten går inn og demper leverandørrisikoen, en del av et fungerende konkurransesystem er nettopp avhengig av at risikoen ligger på de som konkurrerer, og ikke på statskassen. Utvalget er derfor enig i at det er sterke grunner til å oppheve ordningen. Utvalget regner med at avgiftsmyndighetene foretar den endelige faglige behandling av dette spørs­målet, som dreier seg om å fjerne helt en adgang som myndighetene selv har til å ettergi avgiftskrav. Hvis de skulle finne at en slik opphevelse vil innebære en prinsipielt urimelig forskjellsbehandling av denne avgiften i forhold til andre særavgifter, og dette i neste omgang kan medføre tilfeller hvor enkeltleverandører settes i en åpenbart urimelig stilling, må det fastslås at fritaksadgangen for denne avgiften behandles meget restriktivt, og at vanlig praksis ikke er ettergivelse.

9.3.4 Import og engrosvirksomhet med øl, vin og brennevin

Stortinget vedtok i juni i år å avvikle monopolet på import og engrossalg av vin og brennevin, og utvalget tar endringene til etterretning. Utvalget er enig i at det opprettes en bevillingsordning for dem som ønsker å drive slik virksomhet, og at det skal stilles strenge krav til dem som skal utøve virksomheten.

Utvalget vil understreke behovet for at toll- og avgiftsdirektoratet får de nødvendige ressurser slik at det kan bli ført en god og sterkere kontroll med avgiftsinnbetalingen.

Utvalget er enig i at det innføres avgiftsmerking på vin- og brennevinsflasker.

Endelig vil utvalget bemerke at det er helt nødvendig at de produkter som selges av produsenter, importører og grossister av vin og brennevin blir underlagt en skikkelig kvalitetskontroll. Utvalget finner det mest hensiktsmessig at denne kontrollen blir lagt til Statens Næringsmiddelstilsyn, og at Næringsmiddelstilsynet tilføres de nødvendige ressurser til å foreta slik kontroll.

9.3.5 Detaljmonopolet for sterkt øl, vin og brennevin

Det er grunn til å tro at presset mot detaljmonopolordningen kan øke i tiden som kommer, og særlig vil dette gjelde monopolet for omsetning av vin og sterkt øl. Ikke minst kan presset øke som følge av at en domstol i Sverige har brakt spørsmålet om lovligheten av en monopolisert vinomsetning inn for EF-domstolen, og ESA har sagt at det vil følge det norske detaljmonopolet nøye. Representanter for Høyre har også fremmet et lovforslag som vil føre til at det blir adgang til å åpne private vinbutikker. Det har i de siste årene vært en tendens til at oppslutningen om Vinmonopolets enerett til salg av vin svekkes i den norske befolkningen, noe som bl.a. henger sammen med forbrukernes ønske om lettere tilgjengelig vin. Endelig skal nevnes oppfatningen om at det er sunt å drikke litt vin. Om den vinner støtte, vil det kunne få konsekvenser for folks syn på hvor tilgjengelig vin bør være.

Et flertall i utvalget er av den mening at det er nødvendig å foreta enkelte endringer i den norske vinmonopolordningen for at det på lang sikt skal være mulig å opprettholde den ønskelige kontrollen med omsetningen av alkoholdrikker. Imidlertid er det uenighet innen flertallet om hvor store endringer som er ønskelig. Forslagene er stilt opp under, sammen med en kortfattet begrunnelse og oversikt over hvem i utvalget som støtter de ulike alternativene. Begge forslagene forutsetter at det er nødvendig med kommunal bevilling.

1. Vinmonopolet gis adgang til å opprette såkalte utleveringssteder i de kommuner som ønsker det. Et utleveringssted kan ikke holde lager, og varene kan ikke utleveres samme dag som de er bestilt. Utleveringstidene må følge Vinmonopolets åpningstider. Vinmonopolet kan legge bedriftsøkonomiske vurderinger til grunn ved opprettelse av utleveringssteder, men kommunene bestemmer selv hvor og hvor mange slike utleveringssteder de ønsker. Vinmonopolet står for utvelgelsen av kommisjonærene, som også skal godkjennes av kommunen. Kommisjonærene skal få et beskjedent vederlag fra Vinmonopolet, og vederlaget skal ikke være direkte avhengig av hvor mye øl, vin og brennevin som blir levert ut.

Forslaget har flere begrunnelser. For det første vil et system med utleveringssteder kunne være ønskelig fordi det bedrer tilgjengeligheten av sterkt øl, vin og brennevin for folk som i dag har urimelig lang vei til nærmeste vinmonopolbutikk. Siden omsetningen på slike steder vil være for liten til at det er økonomisk grunnlag for en egen vinmonopolbutikk, vil et utleveringssted være en egnet måte å bedre tilgjengeligheten på. For det andre kan et system med utleveringssteder være ønskelig for å bedre folks oppslutning om monopolsystemet, og for å sikre oppslutning om detaljmonopolet i befolkningen. Og for det tredje kan et system med utleveringssteder gjøre det vanskeligere å hevde at det norske omsetningssystemet for alkoholdrikker favoriserer svakt øl.

Forslaget støttes av et flertall av utvalget (Bull, Hoel, Ingebrigtsen, Kjølsrød, Larssen, Skog, Øvrehus, Aasland).

Forslaget støttes også av Folkestad og Jørgensen under forutsetning av at taket på antall vinmonopolutsalg ikke oppheves og at antallet fortsatt blir fastsatt i landsplanen for Vinmonopolet. Den betingede støtten skyldes at en ordning med utleveringssteder isolert sett vil øke tilgjengeligheten av alkohol. Selv om andre grunner kan tale for at dette er fornuftig, er det viktig å bevare en samlet politisk styring med utviklingen av antall salgs- og utleveringssteder.

1. Det skal ikke lenger være noen øvre grense for antallet vinmonopolbutikker i landet. Antallet blir bestemt av antall kommuner som ønsker å gi bevilling til salg av vin og brennevin, og av Vinmonopolets bedriftsøkonomiske vurderinger.

En opphevelse av denne grensen vil først og fremst kunne føre til at Vinmonopolet etablerer flere butikker i og i nærheten av de største byene. Det skyldes både at Vinmonopolet allerede har etablert butikker i de fleste kommuner der det er økonomisk grunnlag for det, og at køproblemer og for dårlig service er et problem i de største byene.

Forslaget støttes av et flertall i utvalget (Conradi, Haugland, Ingebrigtsen, Kjølsrød, Larssen, Skog, Øvrehus, Aasland).

Endelig skal det nevnes at et flertall i utvalget (Bull, Conradi, Haugland, Folkestad, Hoel, Jørgensen, Kjølsrød, Aasland) mener at i en framtidig situasjon hvor valget står mellom en overføring av øl over 3.5 vol.pst. til Vinmonopolet eller å flytte salget av vin fra Vinmonopolet, bør det utredes hvilke muligheter det er for å overføre salget av slikt øl til Vinmonopolet, og hvilke konsekvenser en slik overføring vil ha.

Ingen av utvalgets medlemmer mener at det statlige monopolet på salg av brennevin eller sterk vin bør oppheves. Et mindretall i utvalget (Ingebrigtsen, Larssen, Øvrehus) går imidlertid inn for at den statlige monopol­ordningen for omsetning av bordvin oppheves, og at private gis anledning til å få lisens til detaljsalg av slik vin. Forslaget har flere begrunnelser. For det første bedrer det tilgjengeligheten av lovlig omsetning av alkohol over hele landet. Forslaget vil kunne bidra til å redusere det betydelige illegale forbruket og imøtekomme forbrukernes ønske om å slippe unødig lang transport av bordvin. Ikke minst er dagens ordning tungvint for personer uten bil. For det andre bør det åpnes for en viss konkurranse, slik at det kan bli større bredde i pris, kvalitet og mangfold. Monopoler bør bare forekomme dersom det er helt nødvendig av helsemessige, sosiale, sikkerhetsmessig o.l. grunner. Det kan ikke ses å være tilfelle ved salg av bordvin. For det tredje kan detaljmonopolet på vin og sterkt øl likevel være tapt i løpet av kort tid, både pga. utviklingen innen EU, og fordi monopolet stadig vil miste støtte både i det politiske miljøet og befolkningen her hjemme. Selv om adgangen til privat omsetning bare omfatter vin som vanligvis brukes til mat, og derfor er en begrenset oppheving av monopolet, vil det prinsipielt være et skritt som kan styrke Norge posisjon overfor presset fra EU. Og for det fjerde kan en ordning med privat detaljsalg av vin gjøre en overgang fra sterke til svake alkoholdrikker lettere, noe som i sin tur vil bedre drikkevanene her til lands.

Det samme mindretallet (Ingebrigtsen, Larssen, Øvrehus) foreslår at monopolordningen for omsetning av sterkt øl (øl opp til 7 vol.pst. alkoholinnhold) oppheves, og at salget legges til dagligvarebutikker med kommunal bevilling for salg av sterkt øl. Grunnen til forslaget er at en finner det lite hensiktsmessig å skille mellom omsetningsformene for sterkt og svakt øl, og at den nødvendige kontrollen kan utøves i forbindelse med at slikt salg krever kommunal bevilling.

Et annet mindretall (With) ønsker at ordningen for omsetning av sterkt øl, vin og brennnevin blir slik den er i dag. Fordi tilgjengeligheten av alkohol er et viktig og virkningsfullt tiltak, og fordi en bedring av tilgjengeligheten vil føre til en økning i forbruket av alkohol og til en økning i de skadevirkninger som følger av alkoholbruk, ønsker en ikke å øke antallet butikker som selger sterkt øl, vin og brennevin ut over det som er fastsatt i den gjeldende landsplanen for Vinmonopolet. Med samme begrunnelse ønsker en ikke adgang til å opprette utleveringssteder i kommuner. Det er heller ikke dokumentert at opprettelse av utleveringssteder vil være nødvendig for å sikre detaljmonopolets videre eksistens.

Det samme mindretall (With) foreslår at alt salg av øl over 3.5 vol.pst. alkoholinnhold skal selges gjennom A/S Vinmonopolet. Begrunnelsen er at en begrenset tilgjengelighet av slikt øl vil føre til et lavere forbruk av alkohol.

9.3.6 Selvbetjeningssalg av sterkt øl, vin og brennevin

Utvalget har drøftet spørsmålet om det skal åpnes for selvbetjent salg av sterkt øl, vin og brennevin. Hele utvalget understreker nødvendigheten av at detaljmonopolet hele tiden arbeider for å yte sine kunder den best mulige service, innenfor de rammene alkoholpolitikken setter. Utvalget er av den mening at den moderniseringen som har skjedd med detaljmonopolets virksomhet i de senere år bør fortsette, og at det skal arbeides for å skape butikker som kan yte en høy grad av service.

Et mindretall (Ingebrigtsen, Larssen, Øvrehus) ønsker at det, for å kunne gi kundene bedre service, kan åpnes for selvbetjening i Vinmonopolets butikker, mens flertallet (Bull, Conradi, Folkestad, Haugland, Hoel, Jørgensen, Kjølsrød, Skog, Aasland, With) går imot selvbetjening. Flertallet uttrykker at den kontrollform som ligger innebygd i disksalg i seg selv er et viktig argument for at Vinmonopolet nettopp har en helse- og sosialpolitisk profil.

De som ønsker å gi adgang til at sterkt øl blir solgt i dagligvarebutikker (Ingebrigtsen, Larssen, Øvrehus), ønsker også at det sterke ølet kan selges på samme måte som svakere øl.

9.3.7 Bevilling til salg og skjenking av alkoholholdige drikker

9.3.7.1 Krav til å få bevilling

Hele utvalget mener det bør stilles strengere krav til å få bevilling for detaljsalg og skjenking av øl, vin og brennevin enn det som er tilfellet i dag. Ikke minst blir dette viktig fordi utvalget foreslår at alle typer bevillinger skal gis inntil videre, og ikke for begrensede perioder. Utvalget finner det rimelig at bevillingshavere skal kunne dokumentere sine kunnskaper om skjenkeregler m.m. og andre forskrifter og lover. Utvalget tar imidlertid ikke stilling til om denne dokumentasjonen skal gjøres i form av en test, eksamen e.l., men det forutsetter at dette blir vurdert nærmere av departementet i samråd med næringen.

En bevilling skal kunne gis både til en fysisk og juridisk person som er ansvarlig for at vilkårene som er knyttet til bevillingen blir fulgt, og bevillingen skal være knyttet til et bestemt sted og en bestemt bedrift. Når en bedrift går konkurs, mister bevillingshaver sin bevilling. Boet gis rett til å fortsette på den tidligere bevillingen i inntil 3 måneder.

Når det gjelder kravene til bevillingshavers vandel, foreslår et mindretall i utvalget (Jørgensen, Folkestad, With) at en bevillingshaver må ha utvist uklanderlig vandel i forhold til lovgivning som berører virksomheten.

Et flertall i utvalget (Conradi, Hoel, Ingebrigtsen, Kjølsrød, Larssen, Skog, Øvrehus, Aasland) mener at de som får avslag på søknad om bevilling, gis adgang til å påklage avslaget etter de vanlige reglene i forvaltningsloven. Det vil kunne skape større rettsikkerhet og hindre dyre og lange rettsavgjørelser. Et mindretall (Bull, Folkestad, Haugland, Jørgensen, With) er av den mening at en slik klageadgang bryter med prinsippet om det kommunale selvstyret i alkoholpolitiske spørsmål, og ønsker å beholde dagens ordning.

Hele utvalget mener det bør gis adgang til å gi forhåndstilsagn om bevilling på bakgrunn av godkjente byggeplaner og øvrig nødvendig informasjon.

9.3.7.2 Bevillingsgiver

Utvalget vil opprettholde den kommunale bevillingsretten til salg og skjenking av alkoholholdige drikker, og mener den bør utvides til også å gjelde turist- og høyfjellshoteller og militære forlegninger under forutsetning av at alle bevillinger gis inntil videre. De eneste unntakene fra den kommunale bevillingsretten bør være knyttet til virksomheter som driver salg og skjenking i forbindelse med transport over kommune-, fylkes- eller landegrensene. Her bør Sosial- og helsedepartementet eller den departementet gir fullmakt gi bevilling.

9.3.7.3 Bevillingsperiode

Utvalget mener alle bevillinger bør gis inntil videre, slik at det ikke er knyttet noen tidsmessig begrensning til en bevillings varighet. I den forbindelse understreker utvalget betydningen av at søknadene om bevilling blir underlagt en grundig behandling, at kontrollen med at vilkårene overholdes blir styrket og at sanksjonene raskt blir satt i verk.

9.3.7.4 Bevillingens omfang

En bevilling kan omfatte alle slags alkoholholdige drikker, eller bare noen. En bevilling som gir rett til å skjenke brennevin, skal samtidig gi rett og plikt til å skjenke all slags øl og vin, og en bevilling som gir rett til å skjenke vin, skal samtidig gi rett og plikt til å skjenke all slags øl.

9.3.7.5 Kontrollen med bevillingshavere

Kommunene fører selv kontroll med at vilkårene som er knyttet til de kommunale bevillingene blir overholdt. I tråd med at alle bevillinger skal gis inntil videre, bør kontrollen styrkes. Loven åpner nå for bruk av mildere sanksjonsformer enn tidligere, i form av forelegg og kort inndragningstid ned til én dag. Straffen bør derfor kunne variere fra advarsel i de mindre alvorlige tilfeller, til inndragning av bevilling for kortere eller lengre tid. I tillegg til dette kan det bli spørsmål om mulig bøtelegging, og utvalget stiller seg åpent til om en slik bøtelegging skal kunne skje både overfor virksomheten såvel som overfor den person som er ansvarlig for bevillingen. Utvalget innser imidlertid at salgs- eller skjenkebevillingen utgjør en så avgjørende del av rammevilkårene for en virksomhet at sanksjonene bør være nyanserte og stå i forhold til overtredelsens grovhet.

Ut fra et alkoholpolitisk synspunkt antar en at salg og skjenking til mindreårige og til åpenbart berusede personer fortsatt vil være blant de mer alvorlige overtredelsene. Men selv ved slike overtredelser vil det være individuelle forskjeller og behov for differensierte sanksjoner.

Kontrollorganet vil kunne utferdige enhver form for advarsel uten at dette skal være gjenstand for noen annen behandling i kommunen. Utvalget antar dessuten at kontrollutvalget må kunne foreta former for kortvarige partielle inndragninger av bevillingen uten at det forelegges til politisk behandling.

De som blir ilagt advarsel, forelegg eller inndragning av kontrollorganet, skal kunne påklage vedtaket inn for høyere kommunale organer.

9.3.8 Reklameforbudet

Dagens regler for reklame for alkoholholdige drikker synes så langt å virke etter hensikten. Imidlertid vil utvalget bemerke det uheldige i at enkelte bedrifter i ly av anledningen til å kunne reklamere for lettøl, i noen tilfeller lar lettølreklamen fortone seg som en generell ølreklame. Utvalgets medlemmer er delt i synet på hvordan en best skal kunne unngå dette.

Et flertall (Conradi, Haugland, Hoel, Kjølsrød, Larssen, Skog, Aasland) ønsker at departementet utarbeider nye og mer funksjonelle forskrifter for reklame for lettøl, slik at det blir vanskeligere å forveksle denne reklamen med en generell reklame for øl.

Et mindretall (Bull, Folkestad, Jørgensen, With) ønsker å gå lenger, og foreslår å utvide alkoholreklameforbudet til også å gjelde alkohol mellom 0.7-2.5 vol.pst. alkoholinnhold. Det bør samtidig innføres en forsiktighetsregel som hindrer sammenblanding mellom alkoholfrie og alkoholholdige drikker.

Dette mindretallet støttet subsidiært forslaget om at det blir utarbeidet mer funksjonelle forskrifter.

Et annet mindretall (Ingebrigtsen, Øvrehus) mener regelverket bør være som nå, og at det holder med å peke på den uheldige praksis enkelte bedrifter i dag har når det gjelder lettølreklame.

Et tredje mindretall (Larssen, Ingebrigtsen, Øvrehus) uttrykker bekymring over at reklameforbudet gjør det vanskeligere å få introdusert nye drikker på markedet, og å få informert forbrukerne om endringer i vareutvalget. Dette problemet blir spesielt aktuelt for norske bedrifter og deres produkter, fordi utenlandske bedrifter reklamerer for sine merker på utenlandske fjernsynskanaler som også tas inn i Norge. I denne sammenheng peker en på at en av årsakene til at det nye ølet som ble introdusert på det norske markedet vinteren 1995, det såkalte 3 1/2, ikke klarte å vinne fotfeste fordi altfor få kjente til dette ølet og dets egenskaper.

9.3.9 Kommunale planer for alkoholpolitikken

Utvalget har vurdert spørsmålet om kommunene bør utarbeide kommunale planer for den alkoholpolitikken som skal føres i en gitt periode. Slike planer kan inneholde hvilke alkoholpolitiske hoved- og delmål kommunen ønsker å ha i perioden, og hvilke virkemidler den vil ta i bruk. Virkemidlene kan dels gjelde aktiv, forebyggende virksomhet, og dels omfanget av regulerende tiltak som antall salgs- og skjenkebevillinger, åpningstider, eventuelle vinmonopolbutikker eller utleveringssteder og andre forhold rundt alkoholomsetningen. En slik alkoholpolitisk plan kan gjøre det lettere å sette alkoholspørsmålet inn i et helhetlig perspektiv i lokalsamfunnet, og planene kan være et egnet utgangspunkt for å nedfelle premissene for utøvelsen av det kommunale, alkoholpolitiske skjønn som kommunen skal utøve.

Utvalget peker på at alkoholpolitiske planer kan være et viktig alkoholpolitisk virkemiddel, men det er uenighet om en skal foreslå å pålegge kommunene å utarbeide slike planer eller ikke. Et flertall (Bull, Hoel, Ingebrigtsen, Kjølsrød, Larssen, Skog, Øvrehus, Aasland) vil ikke foreslå at kommunene må opprette slike planer, men nøye seg med å peke på at det kan være et aktuelt virkemiddel for kommunene.

Et mindretall (Conradi, Folkestad, Haugland, Jørgensen, With) vil ha lovfestet at slike planer blir utarbeidet, slik en også har det i andre kommunale sammenhenger. Ikke minst blir dette viktig for å sikre en alkoholpolitisk debatt i lys av at utvalget foreslår at alle bevillinger skal gis inntil videre. Slike planer vil også gjøre det lettere for de impliserte parter å vite hva de har å forholde seg til og å kjenne til konsekvensene ved overtramp.

9.3.10 Åpnings- og skjenketider

Utvalget har både drøftet åpningstidene for Vinmonopolets butikker, for butikkenes ølsalg og for skjenkestedene. Når det gjelder Vinmonopolets åpningstider, er det grunn til hele tiden å se dem i sammenheng med endringer i det øvrige handlemønsteret i samfunnet.

Når det gjelder de øvrige salgs- og skjenketider, bestemmes disse av den enkelte kommune. Et mindretall i utvalget (Bull, Conradi, Folkestad, Haugland, Jørgensen, With) ønsker at det innføres en nasjonal regel for maksimal åpningstid for salg av øl. En del av dette mindretallet (Conradi, With) vil allerede nå foreslå at den maksimale åpningstiden settes til kl. 20.00 mandag-fredag, og til kl. 18.00 på lørdager.

For skjenking vises det til alkohollovens/hotellovens hovedregel. Også her mener et mindretall (Bull, Conradi, Folkestad, Haugland, Jørgensen, With) at det bør fastsettes en nasjonal grense for hvor lenge skjenking kan foregå, ut over den grense som loven anbefaler. Et flertall (Hoel, Ingebrigtsen, Kjølsrød, Larssen, Skog, Øvrehus, Aasland) mener reglene bør være som de er i dag, dvs. at det er opp til kommunene selv å bestemme salgs- og skjenketidene.

Endelig har utvalget diskutert om det skulle bli tillatt å skjenke brennevin på søndager, men et flertall av medlemmene (Bull, Conradi, Folkestad, Haugland, Hoel, Jørgensen, With, Aasland) ønsker ikke dette. Et mindretall (Ingebrigtsen, Kjølsrød, Larssen, Skog, Øvrehus) ønsker at det skal åpnes for adgang til å skjenke brennevin på søndager.

9.3.11 Antall bevillinger

Utvalget har vurdert spørsmålet om et bedre rettslig grunnlag for å begrense antallet bedrifter med åpningstid ut over lovens normalåpningstid. Et flertall (Bull, Conradi, Folkestad, Haugland, Hoel, Ingebrigtsen, Jørgensen, Kjølsrød, Larssen, Skog, Øvrehus, Aasland ) mener dagens lovgivning gir et tilstrekkelig grunnlag, men understreker betydningen av at det betinger at kommunene bruker sitt alkoholpolitiske skjønn. I den forbindelse understreker utvalget viktigheten av at kommunene oppfyller kravene til korrekt saksbehandling.

Et mindretall (With) mener at pga. den sterke økningen i antall skjenkesteder i den senere tid, ikke minst økningen i useriøse foretak, må det settes et tak. Taket skal fastsettes av kommunen som en del av sin plan for alkoholpolitikken.

Hele utvalget anbefaler at lokalutvalg, bydelsutvalg, borettslag, velforeninger o.l. skal få anledning til å uttale seg før bevilling blir gitt i deres naboområder.

9.3.12 Promillelovgivningen

Hele utvalget vil, i overensstemmelse med punktavholdsstrategien, understreke at bruk av bil og alkohol ikke hører sammen. I forbindelse med at det nå skal bli slutt med obligatoriske blodprøver ved mistanke om promillekjøring, fordi slike prøver skal erstattes med utåndingsprøver, vil usikkerhetsmarginen ved målingene bli større. Det er antydet at usikkerhetene ved de nye måleapparatene kan være omkring +/- 0.2 promille.

Et mindretall i utvalget (Ingebrigtsen, Larssen, Øvrehus) ønsker å beholde dagens promillegrense på 0.5, og peker på at denne er i samsvar med det felles nivå en arbeider for å oppnå innenfor EU-landene.

For at det ikke skal skje en reell heving av promillegrensen her til lands, foreslår et annet mindretall (Conradi, Haugland, Kjølsrød, Skog, Aasland) at promillegrensen endres til 0.2 promille. En slik senking av promillegrensen vil gjøre at de som i dag drikker opp mot og kanskje også litt over dagens grense, vil redusere sitt forbruk når de kjører bil, og dermed utgjøre en mindre trafikkrisiko.

Et tredje mindretall (Bull, Haugland, Folkestad, Jørgensen, Hoel, With) ønsker å sette promillegrensen til 0.0. Dette mindretallet slutter seg subsidiært til forslaget om en promillegrense på 0.2.

Et flertall i utvalget (Bull, Conradi, Folkestad, Haugland, Hoel, Jørgensen, Kjølsrød, Skog, With, Aasland) ber om at det blir innført promilleregler for ferdsel til sjøs.

9.3.13 Ulovlig spritproduksjon og smugling

Når det gjelder ulovlig spritproduksjon, kan det være grunn til å skille mellom produksjon til eget bruk, og produksjon for salg. Begge typer virksomhet er ulovlig, men utvalget vil peke på at ulovlig produksjon for salg er særlig uheldig, og at slik virksomhet må sidestilles med salg av smuglersprit. Ikke minst alvorlig er denne virksomheten fordi salget av disse produktene ikke følger noen regler. Det gjør at personer som er forhindret fra å skaffe seg sprit på legalt vis, slik som ungdom og berusede, får kjøpt ulovlig produsert og innsmuglet sprit.

Selv om størrelsen på fortjenesten på denne virksomheten avhenger av alkoholavgiftene, kan ikke utvalget se at disse problemene kan løses ved å endre avgiftspolitikken. Lavere avgifter vil imidlertid kunne bidra til å redusere problemet. Men Vinmonopolets brennevin kan aldri konkurrere ut den billige illegale spriten, og det er selvfølgelig heller ikke noe mål at Vinmonopolets varer skal konkurrere med leveransene av ulovlig sprit. Utvalget vil understreke at problemene på disse områdene utvilsomt er betydelige, samtidig som det ikke finnes noen enkel måte å bekjempe dem på.

Etter utvalgets mening er den beste måten å møte problemet på en økt innsats fra politiets og tollvesenets side, og økt opptatthet av problemet blant foreldre og voksne. Ikke minst vil utvalget understreke nødvendigheten av at foreldre og andre voksne tar sterk avstand fra kjøp av slike varer. I dag kan det synes som om at toleransen overfor den illegale alkoholen er altfor stor. Det er derfor viktig å arbeide for å få flere og flere til å forstå hva som er følgene av denne virksomheten, slik at det både blir vanskeligere å få solgt slike varer, og at selgerne utsetter seg for økt risiko for å bli tatt. For å få en raskere og mer passende reaksjon overfor de som blir grepet i å selge mindre kvanta illegal sprit, bør det vurderes om det skal åpnes for å gi forenklede forelegg i forbindelse med slike forseelser.

Utvalget ønsker at politi og tollvesen får bedre muligheter til å kunne føre kontroll med ulovlig salg og skjenking av alkohol og med hjemmebrenning og smugling.

9.3.14 Ulovlig skjenking

Ulovlig skjenking ser fortsatt ut til å være et problem innenfor serveringsbransjen. Selv om en har fokusert på problemene ved mange anledninger, er det et område som ikke har fått en tilstrekkelig bred dekning. Det sær­egne innenfor denne sektoren er at den ulovlige virksomheten undergraver det økonomiske grunnlaget for alle de som holder seg på den riktige siden av loven. Det er særlig forholdene omkring bevillingsløs skjenking som volder problemer.

I følge alkoholloven er hovedregelen at all skjenking mot vederlag krever bevilling. Lokaler som grendehus, velhus, idrettslagshus eller offentlige lokaler er derfor underlagt bevillingsplikt dersom det lånes eller leies ut til formål der det skjenkes alkohol. Det er i utgangspunktet bare eieren som kan skjenke i egne lokaler uten krav om bevilling, og da bare til såkalt sluttede selskaper.

Utvalget har merket seg at et flertall i det såkalte Opplæringsutvalget går inn for å tillate bruk av alkohol i grunnskolebygninger. 69 Utvalget går imot dette forslaget fordi det er et dårlig signal til barn og ungdom at deres skolebygninger forvandles til skjenkesteder på kveldstid og i helgene. Utvalget synes heller ikke at skoler skal kunne bedre sin økonomi ved å leie ut lokaler i forbindelse med anledninger hvor det blir skjenket alkohol.

Fram til i dag er det politiet som har hatt ansvaret for å avdekke bevillingsløs skjenking. Andre kontrollorganer, f.eks. kommunens egen skjenkekontroll, har ikke hatt grunnlag for å foreta kontroll på steder som ikke har bevilling. Med politiets mange viktige arbeidsoppgaver, er det en kjensgjerning at kontrollen med bevillingsløs skjenking ikke har vært særlig høyt prioritert.

Utvalget mener derfor en bør vurdere å gi kommunale kontrollorganer hjemmel både til å kontrollere og gripe inn overfor bevillingsløs skjenking. Reaksjonene overfor denne type virksomhet bør være minst like alvorlige som ved overtredelser der det foreligger bevilling. Det ligger imidlertid i sakens natur at en i disse tilfellene normalt ikke har noen bevilling som kan vurderes inndratt. En er derfor henvist til reaksjoner som i større grad er knyttet til bøtelegging av virksomhet og person. Det er dessuten naturlig å vurdere anmeldelse til politiet ved de grovere overtredelsene.

For å unngå at bevillingsløs skjenking forekommer i den samme grad som i dag, går utvalget også inn for at minsteavgiften i forbindelse med engangsbevillinger til skjenking i sluttede selskaper senkes til 200 kr. Videre mener utvalget at en bør styrke opplysningsvirksomheten omkring grensene for lovlig og ulovlig skjenking slik at en oppnår bedre kunnskap om regelverket.

9.3.15 Informasjon og opplysning

Utvalget er av den mening at i en situasjon hvor en del av de tradisjonelle virkemidlene i alkoholpolitikken svekkes, er det helt nødvendig å trappe opp informasjons- og opplysningsvirksomheten. Først og fremst vil utvalget understreke behovet for nødvendigheten av å øke informasjonsvirksomheten i det en kaller det primærforebyggende arbeidet, altså i informasjonsvirksomheten som er rettet mot alle brukere av alkohol. Den primærforebyggende informasjonsvirksomheten kan enten ta form av rene kampanjer for å få folk til å drikke mindre alkohol eller til å tenke gjennom sitt alkoholforbruk, den kan ta form av informasjon i tilknytning til konkrete tiltak som settes i verk, eller den kan ta form av informasjon om situasjoner hvor en ikke bør bruke alkohol. Slik informasjon kan spres på mange måter; i skoleverket, i massemedia eller som eget materiale. I forbindelse med den primærforebyggende virksomheten er det utvalgets mening at slik virksomhet er mest effektiv når den knyttes opp mot konkrete tiltak, eller opp mot bestemte situasjoner. Utvalget vil understreke betydningen av å inkludere mer kunnskap om alkoholproblemer i grunn- og videreutdanningen.

Den primærforebyggende informasjonsvirksomheten på alkoholområdet bør også i større grad samordnes med primærforebyggende innsatser på andre områder, som f.eks. i forbindelse med røyking, seksualitet, legemiddelbruk, kosthold, idrett, trafikkatferd og ulykkesforebygging. I praksis bør dette skje ved at den virksomheten som i dag foregår i Rusmiddeldirektoratets regi, i større grad samordnes med annen statlig forebyggingsinnsats på helsesektoren, kultur- og idrettssektoren, samferdsels- og skolesektoren.

Utvalget vil særlig peke på nytten av den såkalte punktavholdsstrategien, hvor det gis informasjon om enkelte områder og situasjoner som bør være alkoholfrie. Eksempler på slike situasjoner er i trafikken, i arbeidslivet, som tilskuer ved idrettsstevner eller konserter og for kvinner under graviditet. Eksempler på andre slike områder eller situasjoner en kan forsøke å gjøre mest mulig alkoholfrie, kan være for idrettsledere med ansvar for barn og ungdom eller for foreldre når de er med på aktiviteter sammen med mindreårige barn.

I forbindelse med den senere tids debatt, diskuterte også utvalget spørsmålet om en bør innføre bestemmelser om pliktmessig avhold for helsepersonell. Et flertall i utvalget (Bull, Conradi, Folkestad, Haugland, Jørgensen, Kjølsrød, With) ønsket at en fikk lovfestet pliktmessig avhold for helsepersonell med pasientkontakt. Et mindretall (Hoel, Ingebrigtsen, Larssen, Skog, Øvrehus, Aasland) savnet et bedre grunnlag for å uttale seg om dette spørsmålet på, og vil foreslå at spørsmålet om det er ønskelig med regler for pliktmessig avhold for flere yrkesgrupper enn de det gjelder for i dag, blir utredet.

I tillegg til å styrke den primærforebyggende informasjonsvirksomheten, mener utvalget det er nødvendig også å styrke den sekundærforebyggende innsatsen. Det bør satses sterkere på identifisering av risikopersoner og risikogrupper og tiltak mot disse, slik som f.eks. gjennom rådgivning og veiledning. Her vil primærhelsetjenesten med sin store kontaktflate mot befolkningen, og ved sin naturlige plass som rådgiver og veileder i helsespørsmål ellers, spille en sentral rolle. Viktige forutsetninger vil være en sterkere satsing på opplæring og etterutdanning av allmennpraktikere og andre medarbeidere i bedrifts- og primærhelsetjenesten, og bedre muligheter for å drive aktiv forebygging.

Et tredje område det kan være grunn til å styrke informasjonsvirksomheten på, er omkring sammenhengen som er påvist mellom rusatferd og voldskriminalitet og ordensforstyrrelser. Det er viktig å synliggjøre denne sammenhengen, og få folk til å forstå at en har liten mulighet for å kunne bekjempe tendensen til økt voldsbruk på en effektiv måte om det ikke skjer endringer i den måten alkohol drikkes på her til lands. Her må bruk av alkohol og andre rusmidler ses i sammenheng med endringer i familiestruktur og sosiale nettverk. Særlig viktig blir det å hindre at barn vokser opp i miljøer der de voksne pga. rusproblemer ikke en gang er i stand til å ta vare på seg selv.

Utvalget vil også understreke viktigheten av å spre kunnskap om norsk alkohollovgivning og om følgene av alkoholbruk overfor dem som arbeider innenfor virksomheter som selger eller skjenker alkohol. Slik kunnskap blir gitt til dem som tar utdanning innen servitøryrket eller som arbeider ved Vinmonopolets butikker, men det er svært mange som selger eller skjenker alkohol som ikke har fått anledning til å motta denne typen kunnskap. Utvalget er av den mening at enhver som er ansatt ved et sted hvor det selges alkohol, og som er direkte involvert i salg eller skjenking eller som er ansatt som dørvakt, bør ha gjennomført et kurs hvor de blir gitt kjennskap til norsk alkohollovgivning og til de ulike følger bruk av alkohol og beruselse kan føre til. Utvalget vil også peke på at det er ønskelig å øke informasjonen innad i politiets og tollvesenets rekker, slik at etatene selv velger å prioritere arbeidet med å bekjempe denne typen kriminalitet høyere.

9.3.16 Forskning

Sett i lys av de endringer norsk alkoholpolitikk vil stå overfor i de nærmeste år, er det viktig å prioritere videre forskning på dette området. Tematisk bør forskningen prioritere studier av konsekvensene for forbruksmønsteret av den økte integrasjonen i Europa, og en bør utnytte de komparative mulighetene som ligger i det faktum at Sverige og Norge har valgt ulike tilknytningsformer. I denne sammenheng vil utvalget peke på at det er nødvendig å styrke forskningen omkring sammenlignende sosialpolitikk, både på alkoholområdet og på andre felter. I tillegg er det viktig å prioritere forskning omkring virkninger av ulike typer forebyggende tiltak.

Også forskning omkring både helsemessige og sosiale skader bør prioriteres høyt, og dette må sees i sammenheng med de eventuelle endringene i forbruksmønsteret. Utvalget vil også peke på at det i sitt arbeid har møtt på problemer i forbindelse med manglende og lite pålitelig statistikk. Ikke minst gjelder dette i forbindelse med alkoholbruk og voldsutøvelse, i forbindelse med pålitelige opplysninger om hvor mye alkohol som omsettes via serveringsnæringen og i forbindelse med alkoholbruk og selvmord.

Norges forskningsråds rusmiddelforskningsprogram avsluttes ved utgangen av 1995, og for å sikre kontinuitet og fortsatt prioritering av alkoholforskningen mener flertallet (Bull, Conradi, Folkestad, Haugland, Hoel, Ingebrigtsen, Jørgensen, Kjølsrød, Skog, With, Øvrehus, Aasland) det bør bevilges penger til et nytt program. Videre er det viktig at Statens institutt for alkohol- og narkotikaforsknings uavhengighet og frie stilling sikres ved en fortsatt høy grunnfinansiering.

Et mindretall i utvalget (Larssen) finner det ikke riktig, i denne innstillingen, å binde seg til hvem og på hvilken måte forskningspenger skal bevilges. Dette må vurderes av Stortinget etter en bredere gjennomgang av forskningsstrategiene.

9.3.17 Internasjonalt samarbeid

Hele utvalget understreker viktigheten av at Norge øker sitt engasjement overfor internasjonale organisasjoner og nasjonale myndigheter som arbeider med helse- og sosialspørsmål, og at Norge arbeider for å ta opp spørs­mål i tilknytning til alkoholproblemer i slike sammenhenger. Særlig bør Norge styrke sitt alkoholpolitiske engasjement i EØS- og EU-sammenheng, og forholdene må legges til rette for at forvaltningen gis muligheter til en slik styrking av den internasjonale innsatsen.