1 Innledning og sammendrag

1.1 Utvalgets mandat, sammensetning og arbeid

Kostnadsberegningsutvalget (KBU) ble i 1994 nedsatt som et ekspertutvalg med mandat å gjøre konkrete nytte- og kostnadsberegninger ved innføring av nye reformer og å utarbeide en veiledning i bruk av samfunnsøkonomiske nytte-kostnadsanalyser. I NOU 1997: 27 Nytte-kostnadsanalyser, har utvalget lagt fram sitt første dokument som gjelder dette mandatet. Utvalget har i perioden 1994-95 også hatt som tilleggsmandater å utrede kostnadene ved arbeidstidsavtalen for lærere, Reform 94 og kostnadene ved skolestart for seksåringer. Ut over det har utvalget foretatt en prinsipiell vurdering av de effektivitets- og fordelingsmessige sidene ved omleggingen av Næringsmiddeltilsynet.

Sommeren 1997 fikk utvalget enda to tilleggsmandater: å etterberegne investeringene i forbindelse med grunnskolereformen og å gjennomgå økonomien i den statlige høgskolesektoren. Dette har utvalget arbeidet med fra sommeren 1997 til mars 1998 parallelt med arbeidet med NOU 1997: 27 og en eksempelsamling om kostnads-/nytteanalyser. Eksempelsamlingen vil bli offentliggjort senere i 1998.

Tilleggsmandatet om høgskolesektoren er gitt av Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet og Finans- og tolldepartementet i fellesskap og lyder slik:

Mandat

«Høgskolesektoren har opplevd store forandringer de senere årene, både ved en betydelig vekst i studenttilstrømming og antall studieplasser, og gjennom omorganiseringen med sammenslåing av 98 høgskoler til 26 nye høgskoler med virkning fra 1. august 1994. De seneste årene har høy søkning til sosial- og helsefagutdanning og allmenn- og førskolelærerutdanning samtidig med svikt i rekruttering til først og fremst ingeniørutdanning nødvendiggjort en omdisponering av studieplasser fra lavt søkte studier til prioriterte studier innenfor de ovennevnte områdene.

Den kraftige økningen i tallet på studieplasser med tilhørende budsjettmidler i begynnelsen av 90-årene er gradvis redusert til 300 nye studieplasser i statsbudsjettet for 1997. Når de regulære budsjettene ikke gav nye studieplasser, har departementet pålagt høgskolene å omdisponere studieplasser fra lavere prioriterte utdanninger til utdanninger med høy prioritet.

De statlige høgskolene tilbyr yrkesrettede utdanninger, videreutdanninger og fagstudier som ofte svarer til grunn- og mellomfag ved universitetene. En del høgskoler har også hovedfagstilbud på spesielle fagfelt. Høgskolene har gjennomgående større undervisningsintensitet og mindre grad av selvstudier enn universitetene. Dette er særlig markert i en del profesjonsutdanninger.

I forbindelse med behandlingen av statsbudsjettet for 1997 vedtok Stortinget følgende:

«Stortinget ber Regjeringen foreta en gjennomgang av de statlige høyskolenes økonomiske situasjon ved fremleggelse av Revidert nasjonalbudsjett.»

Kostnadsberegningsutvalget bes foreta denne gjennomgangen, herunder vurdere

• om høgskolene har organisert sin virksomhet effektivt, herunder vurdere omfanget av kostnader til administrasjon og støttetjenester

• om det er rimelig samsvar mellom de oppgavene høgskolene er blitt pålagt og de bevilgningene som er blitt stilt til disposisjon for institusjonene for å løse disse oppgavene

• omfanget av aktiviteter som institusjonene selv har satt i gang ut over det som har vært forutsatt av departementet ved tildeling av ressurser

• hvilken betydning sammenslåingene har hatt for ressursutnyttelsen ved høgskolene

Dette kan bl a gjøres ved å sammenlikne mellom institusjonene og også vurdere utviklingen ved høgskolene over tid.

Fristen for arbeidet settes til 1. mars 1998.»

Sammensetning

I arbeidet med dette mandatet har utvalget vært satt sammen av de samme personene som arbeider med utvalgets hovedmandat:

Professor Arild Hervik, Høgskolen i Molde, leder

Ekspedisjonssjef Hans Henrik Scheel, Finans- og tolldepartementet

Direktør Inger-Johanne Sletner, Norges Bank

Professor Kåre P. Hagen, Norges handelshøgskole

Forsker Karine Nyborg, Statistisk sentralbyrå

Utvalgets sekretariat har bestått av førstekonsulent Solveig Lie og førstekonsulent Hege Nilssen fra Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet, og rådgiver Helga Festøy, rådgiver Håkon Mundal og avdelingsdirektør Geir Åvitsland fra Finans- og tolldepartementet. Avdelingsdirektør Arne Benjaminsen fra Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet har også bistått utvalget i arbeidet.

Utvalgets arbeid

Utvalget har hatt 11 møter i tilknytning til gjennomgangen av høgskolenes økonomi. Utvalget har hatt møter med representanter for Studentenes landsforbund, Landslaget for norske lærerstudenter, Det norske høgskolerådet og Høgskolen i Molde. I tillegg har utvalget i et møte fått en orientering fra Norsk institutt for studier av forskning og utdanning om prosjektet «Evaluering av høgskolereformen» og fra Stiftelsen for samfunns- og næringslivsforskning om rapporten «Produksjon og effektivitet i universitetsinstitutter» (SNF nr 3/95).

Utvalget har gitt Stiftelsen for samfunns- og næringslivsforskning utredningsoppdraget: Effektivitet og produktivitet i de statlige høgskolene (SNF 14/98). Rapporten er omtalt spesielt i kap 7 Effektivitet og tverrsnittsanalyser.

1.2 Sammendrag

Kapittel 2 Oppbyggingen av den statlige høgskolesektoren

I kapittel 2 gis det en oversikt over utviklingen i høgskolesektoren fra etterkrigstiden fram til våre dager. Viktige trekk i denne utviklingen var oppfølgingen av arbeidet til Ottosen-komiteen, som førte til utbygging av en regional høgskolesektor hvor vekten var lagt på to- og treårige postgymnasiale studier. I innstillingen fra Universitets- og høgskoleutvalget (NOU 1988: 28, Hernes-utvalget) ble det pekt på behovet for klarere arbeidsdeling, større konsentrasjon og bedre samarbeid innenfor høyere utdanning. Dette ble fulgt opp med etableringen av Norgesnettet og høgskolereformen hvor 98 regionale høgskoler i 1994 ble slått sammen til 26 statlige høgskoler. I 1995 ble det også vedtatt en ny, felles lov for statlige høgskoler, vitenskapelige høgskoler, statlige kunsthøgskoler og universitetene.

Til slutt i kapitlet blir mål for politikken i sektoren referert, slik de er gjengitt i St prp nr 1 (1997-98):

• å bidra til at befolkningens evner og anlegg blir brukt på en måte som ivaretar det enkelte individs interesser og imøtekommer samfunnets behov for høyt utdannet arbeidskraft

• å heve kvaliteten i høyere utdanning og forskning

• å legge til rette for at studiesøkere får lik rett til utdanning

• å skape gode vilkår ved lærerstedene til å utvikle og formidle ny kunnskap

• å utnytte ressursene i sektoren bedre

• å redusere den tiden studentene bruker på å fullføre studiene, slik at faktisk studietid i større grad samsvarer med normert tid

• å legge til rette for økt internasjonalt samarbeid innenfor høgre utdanning og forskning

I tillegg er følgende mål sentrale for sektoren:

• å videreutvikle Norgesnettet for høyere utdanning og forskning

• å legge til rette for etter- og videreutdanning ved institusjonene

Kapittel 3 Utviklingen i budsjettene for høgskolesektoren (1992-97)

Utviklingen i totale driftsutgifter

Tabell 1.1 viser prosentvis realvekst i driftsutgifter for de statlige høgskolene, universitetene (inkl vitenskapelige høgskoler og kunsthøgskoler), og for statsbudsjettet generelt i perioden 1992 til 1997 og 1998. Datagrunnlaget og de ulike forutsetningene som er lagt til grunn for utvalgets beregninger er vist i kap 3.

Av tabell 1.1 går det frem at både de statlige høgskolene og universitetene i perioden 1992 til 1997 har hatt en betydelig realvekst. Tabellen viser også at realveksten i høgskolesektoren er høyere i perioden 1992 til 1994 enn perioden 1994 til 1997. Realveksten i driftsutgifter i perioden 1994 til 1997 er vel 5 pst for de statlige høgskolene og vel 11 pst for universitetene. Det har ikke vært noen reell nedgang i de regnskapsførte utgiftene i noen av årene i perioden 1992 til 1997.

I perioden 1997 til 1998 er det anslått en realnedgang i bevilgningene for universitetene med 3,9 pst. For de statlige høgskolene anslås det, med tilsvarende forutsetninger, en realnedgang på 0,7 pst. Det må imidlertid her tas hensyn til at det ikke er sammenliknbare tall for perioden 1992 til 1997 og 1998, fordi det er brukt regnskapstall for perioden 1992 til 1997 og bevilgningstall for 1998.

Tabell 1.1 viser at utgiftsveksten innenfor høyere utdanning har vært sterkere enn den reelle veksten i utgiftene på hele statsbudsjettet. Dette gjelder både for hele perioden 1992 til 1997, og for perioden 1994 til 1997. Denne veksten har hovedsakelig vært knyttet til en sterk vekst i studenttallet ved utdanningsinstitusjonene i forbindelse med sysselsettingspolitikken som ble ført i begynnelsen av 1990-årene. For å vurdere utviklingen i økonomien i universitets- og høgskolesektoren er det derfor nødvendig å se nærmere på utviklingen i utgifter pr student.

Utvikling i driftsutgift pr student

Figur 1.1 og tabell 1.2 viser utviklingen i utgift pr student for de statlige høgskolene sammenliknet med utviklingen i utgift pr student i universitetssektoren. Utvalget har ikke vurdert det absolutte nivået på utgift pr student, men har lagt vekt på å beskrive og vurdere utviklingen i dette forholdet. For å få sammenliknbare tall har en gjort de samme forutsetningene som for tabell 1.1.

¹) For 1998 er det benyttet bevilgningstall og ikke regnskapstall

Det framgår av tabell 1.2 at utgift pr student ved de statlige høgskolene målt i faste priser har økt med 1 600 kroner, eller 3,4 pst for hele perioden fra 1992 til 1997. For universitetssektoren har tilsvarende endring vært 2 160 kroner, eller 3,7 pst. For perioden fra 1994 til 1997 har utgift pr student målt i faste priser blitt redusert med 230 kroner, eller 0,5 pst i høgskolesektoren, mens utviklingen i universitetssektoren viser en økning på 2 720 kroner, eller 4,7 pst. Selv om utgift pr student viser en stigende utvikling i høgskolesektoren for hele perioden under ett, går det ned fra 1996 til 1997. Reduksjonen i utgift pr student fra 1996 til 1997 gjenspeiles i faktoren som viser endringen fra 1994 til 1997, perioden etter høgskolereformen. Nedgangen ser ut til å videreføres i 1998.

For å få en indikasjon på den økonomiske handlefriheten sektoren opplever i forhold til den løpende driften, kan det også være hensiktsmessig å se på utviklingen i utgift pr student når utgifter til husleie er trukket ut. Vedlegg 1, tabell 1.12 og 1.13 viser utviklingen i utgift pr student eksklusiv husleiekompensasjon. Denne indikatoren viser en relativt stabil utvikling, med en realnedgang på 0,1 pst i perioden 1992 til 1997. Den svake økningen i utgift pr student i perioden 1992 til 1997 som ble påpekt ovenfor har altså vært knyttet til husleieøkninger.

Tabell 1.2 viser også at nivået for utgift pr student ligger høyere for universitetssektoren enn for de statlige høgskolene. Universitetene har bl a et spesielt ansvar for å drive forskerutdanning gjennom sine doktorgradsprogrammer.

Andelen studenter på kostnadskrevende studier

Utvalget vil også peke på at enkelte utdanninger innenfor høgskolesektoren tradisjonelt har vært mer kostnadskrevende enn andre. Studieplasser innenfor eksperimentelle fag med laboratorieøvelser og studieplasser med stort innslag av praksis vil være dyrere enn andre typer studieplasser hvor undervisningen kan skje i store grupper, og hvor det er mindre behov for individuell rettledning. Utvalget har gått ut fra at ingeniørutdanning, helsefaglige utdanninger og lærerutdanninger vil være relativt kostnadskrevende. Utvalget er klar over at det innenfor disse utdanningsgruppene vil være forskjeller med hensyn til hvor kostnadskrevende ulike fag og studietilbud er. Også innenfor fagområder som her ikke er definert som kostnadskrevende, kan det være enkeltfag som er kostnadskrevende.

For å vurdere utviklingen i utgift pr student må det tas hensyn til om sammensetningen av studietilbudene har endret seg i mer eller mindre kostnadskrevende retning. For å undersøke om en slik endring har skjedd er studenttallet i høgskolesektoren i perioden 1992 til 1996 fordelt andelsmessig på fagfelt.

Tall for fordeling av studentene på ulike fag for 1997 har ikke vært tilgjengelig.

Innenfor kategoriene undervisning, helsefag og naturvitenskap/teknikk antar utvalget at de kostnadskrevende profesjonsstudiene er dominerende. Tabell 1.3 viser at andelen registrerte studenter innenfor helsefag- og lærerutdanning er relativt stabil gjennom hele perioden, dvs fra 1992 til 1996. Fra 1994 til 1996 viser tabellen en økning i andelen registrerte studenter innenfor helsefag- og lærerutdanning på ca 3 prosentpoeng. Naturvitenskap og teknikk viser en nedgang på 4 prosentpoeng fra 1992 til 1996. Det skyldes hovedsakelig den dårlige søkningen til ingeniørfagene i perioden.

Tabellen indikerer at andelen kostnadskrevende studier i perioden fra 1992 til 1996 er redusert fra 69 pst til 64 pst. Det er særlig reduksjonen innenfor naturvitenskap/teknikk som er årsaken til det. I siste del av perioden er andelen økt fra 63 pst i 1994 til 64 pst i 1996. Det vil være grunn til å forvente at denne andelen vil fortsette å øke i årene fremover. Det skyldes at en stadig større andel av nye studieplasser er opprettet innenfor kostnadskrevende studier i perioden 1992 til 1997. Effekten av økt opptak innenfor flerårige utdanninger vil også gi behov for nye studieplasser innenfor disse utdanningene etter hvert som de økte kullene føres inn i det 2., 3. og evt 4. studieåret.

Imidlertid er antallet nye studieplasser som er opprettet innenfor kostnadskrevende utdanninger svært lite i forhold til totalt antall studieplasser. Det er derfor liten grunn til å tro at det økte antallet studieplasser innenfor kostnadskrevende studier er stort nok til å gi betydelige utslag i den totale andelen kostnadskrevende studieplasser i tiden fremover.

For enkelte høgskoler vil det imidlertid kunne være slik at andelen kostnadskrevende utdanninger har økt mer enn for høgskolene totalt sett. Dette vil spesielt gjelde for de høgskolene som allerede i utgangspunktet hadde en høy andel av helsefagutdanning og lærerutdanning.

Utgift pr student pr høgskole

Det er store individuelle forskjeller mellom de statlige høgskolene dersom en ser på utgift pr student pr institusjon, se tabell 1.11 og 1.12 i vedlegg 1. Forskjellene er først og fremst bestemt av fagprofilen til institusjonene, men også andre faktorer vil kunne forklare det. En slik faktor er f eks forkursklasser til ingeniørutdanningen, som ikke gjenspeiles i måltallet til institusjonene, og permisjonsordningen i Finnmark 1.

En analyse av faktoren utgift pr student pr høgskole vil også gjenspeile at det er forskjeller i utgiftsnivå pr student mellom høgskolene som ikke kan begrunnes i faktiske kostnadsforskjeller. Slike forskjeller er historisk begrunnet. Stortinget samtykket i forbindelse med behandlingen av St prp nr 1 (1996-97) at det skulle omfordeles midler mellom de statlige høgskolene, med sikte på etterhvert å utjevne slike forskjeller i tildeling mellom høgskolene som ikke er begrunnet i faktiske kostnadsforskjeller. Denne prosessen startet i 1997 og er videreført i 1998-budsjettet for de statlige høgskolene.

Utvalget har videre sett på hvordan utviklingen i utgift pr student har vært for hver enkelt høgskole i perioden 1994 til 1997. Tabellene i vedlegg 1 viser at denne utviklingen har vært svært forskjellig ved de enkelte høgskolene. Det vil her være nødvendig å gå inn på spesifikke forhold for den enkelte høgskole for å vurdere utviklingen i utgift pr student pr institusjon. De spesifikke forholdene vil spesielt omfatte høgskolens fagprofil (dvs sammensetningen av kostnadskrevende og mindre kostnadskrevende studier) og utvikling i den bygningsmassen høgskolen disponerer.

Sentrale kostnadsdrivende faktorer

Utvalget vil peke på enkelte kostnadsdrivende faktorer for de statlige høgskolene som har hatt stor betydning. Dette gjelder omfordeling av studieplasser, kostnader knyttet til praksisveiledning, desentraliserte studier, innføring av felles stillingsstruktur i universitets- og høgskolesektoren og kompetanseheving. De første faktorene er forhold institusjonene har liten eller ingen innflytelse over, mens det siste til en viss grad kan kontrolleres av den enkelte institusjon.

Omdisponering av studieplasserinternt ved en høgskole vil kunne føre til strammere budsjettrammer ved intern omdisponering til mer kostnadskrevende studier. Omdisponering av ingeniørplasser til studieplasser innenfor helsefag- og lærerutdanning ved samme institusjon er omdisponering innenfor kostnadskrevende utdanninger. Rigiditet i høgskolenes rammebetingelser kan imidlertid gjøre det vanskelig å omdisponere ressurser fra ingeniørfag til helsefag eller lærerutdanning.

Omdisponering av studieplasser har også skjedd mellom høgskolene. Utvalget vil her peke på at selv om studentmåltallet og budsjettet reduseres parallelt, vil det ta tid før innsparingseffekter av omstilling vil gjøre seg gjeldende. Hovedproblemet med denne type omstilling vil i all hovedsak være knyttet til overtallighet av personalet og/eller behov for endret kompetanseprofil på personalet. Bl a vil aktuelle bestemmelser omkring bruk av oppsigelse gjøre at de kortsiktige innsparingseffekter som kan oppnås på denne måten begrenses av tidkrevende prosedyrekrav, ventelønnsordninger etc.

Utvalget vil videre peke på at slike omstillingsprosesser vil kunne oppleves forskjellig fra høgskole til høgskole. For høgskoler med smal faglig bredde vil en slik omstillingsprosess kunne oppleves vanskelig. For høgskoler som har en bredere fagprofil vil en slik omstillingsprosess kunne være noe lettere å gjennomføre.

Praksisveiledninger en obligatorisk del av undervisningen innenfor helsefagutdanningen og lærerutdanningen. Høgskolene dekker dette veiledningsbehovet gjennom bruk av sykehusene og skoleverket. Den økte opptakskapasiteten på disse utdanningene har ført til at høgskolene må henvende seg til institusjoner i større geografisk avstand for å klare å skaffe nok praksisveiledere til studentene. Dette kan føre til en økning i praksiskostnadene pga større reisekostnader, kostnader knyttet til losji av studenter etc.

Fra 1. januar 1993 fikk førsteamanuenser og høgskoledosenter adgang til å søke opprykk til professor etter sakkyndig vurdering. I forbindelse med innføring av felles stillingsstruktur for undervisnings- og forskerstillinger ved universiteter og høgskoler fra 1. februar 1995, fikk høgskolelektorer adgang til å søke opprykk til førstelektor etter sakkyndig vurdering. Samtidig fikk høgskolene mulighet til å søke om å få ledige stillinger som høgskoledosent omgjort til professor. I forbindelse med opprykk til professor ble det gitt en viss kompensasjon, departementet forutsatte ellers at den enkelte høgskole dekket merkostnadene knyttet til dette innenfor egen budsjettramme.

Utvalget vil også peke spesielt på kompetansehevingsom en kostnadsdrivende faktor i universitets- og høgskolesektoren. I motsetning til momentet ovenfor med innføring av felles stillingsstruktur i universitets- og høgskolesektoren, er dette forhold som den enkelte institusjon til en viss grad vil kunne styre. Kompetanseheving av personalet vil for det første føre med seg direkte investeringskostnader knyttet til å heve kompetansen for den enkelte. Dette gjelder kostnader knyttet direkte til finansiering av studier, og kostnader knyttet til det å erstatte personale som er frigjort fra ordinære arbeidsoppgaver. For det andre vil økt kompetanse hos personalet føre til økte fremtidige lønnskostnader, som igjen vil belaste fremtidige budsjetter.

For enkelte fagområder har det vært et eksplisitt ønske fra departementet om å øke kompetansen, samtidig som antall studieplasser innenfor det samme fagområdet har økt. Utvalget vil peke spesielt på helsefagutdanning som et eksempel på den siste problemstillingen.

Kapittel 4 Undervisning i høgskolesektoren

Siden slutten av 1980-årene har antall studieplasser i høyere utdanning i Norge økt kraftig. Fra høsten 1988 til høsten 1997 er totalt antall studieplasser økt med vel 70 pst fra vel 100 000 i 1988 til om lag 175 000 i 1997. Disse totaltallene inkluderer også de private høgskolene, som ikke er inkludert i tabell 3.2 i kapittel 3. Etter at universitetene og de vitenskapelige høgskolene hadde en sterk vekst fra slutten av 1980-tallet og fram til 1992, har veksten flatet ut. Etter 1992 har studentveksten ved de statlige høgskolene vært større enn ved universitetene. Fra 1992 til 1997 har det vært en økning i antall studenter ved de statlige høgskolene på om lag 23 pst.

I følge befolkningsframskrivninger 2 vil antall ungdom i alderen 19-24 år gå ned med 9 pst fra 1996 til år 2000, for så å flate ut. Aldersgruppen 25-29 år anslås å bli redusert med nær 17 pst fra 1996 til år 2004. Den demografiske utviklingen indikerer isolert sett en nedgang i studenttallet i høyere utdanning i de nærmeste årene. Bedringene på arbeidmarkedet, og flere i yrkesfag som følge av Reform 94, trekker i samme retning. En større andel av årskullene begynner imidlertid i videregående skole, og stadig flere av de unge har planer om å studere. Det er derfor vanskelig å gi en enhetlig prognose om søkningen til høyere utdanning i de nærmeste årene.

De statlige høgskolene skal gi høyere utdanning som er basert på det fremste innen forskning, kunstnerisk utviklingsarbeid og erfaringskunnskap (jf § 2 i lov om universiteter og høgskoler). For at det skal være mulig å oppfylle denne målsettingen må det legges vekt på kvalitet i undervisningen. Kompetansekrav og prosedyrer ved ansettelse av personale, krav til studentenes kompetanse ved opptak til studier, godkjenningsordninger for studieplaner, og eksamensordninger hvor en i stor grad bruker eksterne sensorer, er eksempler på tradisjonelle kvalitetstiltak. I tillegg sikres kvalitet ved hjelp av faglige evalueringer av utvalgte fagområder ved universiteter og høgskoler. Institusjonene er også pålagt å ha rutiner for studentevaluering av undervisningen.

Det er ønskelig å konkretisere kvalitetsbegrepet innenfor høyere utdanning gjennom gode kvalitetsindikatorer. Både Høgskolerådet, Studentenes landsforbund og Landslaget for norske lærerstudenter har i møte med utvalget tatt opp problemstillinger knyttet til kvalitet. Studentene mente at studiekvaliteten er blitt lavere bl a i form av mindre veiledning pr student i praksisundervisningen, reduksjon i mengden av fagtilbud, og flere studenter pr lærer i klasseromsundervisning. Som målbare indikatorer foreslo studentene endringer i praksisordninger, klassestørrelse, tilgjengelig utstyr (PC, laboratorium, bibliotek), samt antall fagtilbud. Representanter for Høgskolerådet mente følgende kvalitetsindikatorer kunne være interessante: Antall studenter pr lærer, bevilgninger til utstyr, karakternivå, strykprosent og ikke godkjente praksisperioder. De fleste av de nevnte kvalitetsindikatorene har en imidlertid ikke vært i stand til å tallfeste innenfor den tiden utvalget har hatt til rådighet. Utvalget har hatt tilgang til data om indikatorene antall studenter pr faglig ansatt og kompetansenivå hos de faglig ansatte.

Det er stor ulikhet i størrelsen på de statlige høgskolene. Den minste, Samisk høgskole, har et studentmåltall på 165 studenter i 1997, mens Høgskolen i Oslo som er den største, har et måltall på 7992 i 1997. 9 høgskoler har et måltall på mer enn 3 000 studenter, 6 høgskoler har et måltall på mellom 2-3 000 studenter, mens 11 høgskoler har et måltall på under 2 000 studenter.

I 1996 var de største utdanningskategoriene høgskolekandidatutdanningen med 12 000 studenter, allmennlærerutdanningen med 9 000 studenter, sykepleierutdanningen med 8 900 studenter, ingeniørutdanningen med 8 300 studenter og førskolelærerutdanningen med 7 000 studenter. Disse utdanningene utgjør nær 2/3 av det samlede studenttallet ved de statlige høgskolene.

Undervisningspersonalet og studentgjennomstrømming ved høgskolene

Utviklingen i undervisningspersonalet eksklusiv teknisk personale og administrativt ansatte kan, sammenholdt med studentutviklingen, gi en indikasjon på endringer i undervisningsforholdene. Tabell 1.4 viser hvordan utvalget har beregnet slike forholdstall.

Ved de statlige høgskolene har det vært en vekst i undervisningspersonalet (inkl adminstrative lederstillinger) på 600 årsverk eller 14 pst fra 1992 til 1996. Det har vært relativt små endringer i forholdet mellom antallet studenter og antallet undervisningsårsverk. Høgskolesektoren hadde 14,5 registrerte studenter (heltidsekvivalenter) pr undervisningsårsverk i 1996. I 1992 var det 13,8 studenter pr årsverk mens det i 1994 var 13,9, se tabell 1.4. I tabellen er det lagt til grunn at stipendiater bidrar med 25 pst av full stilling til undervisning. Forskere og vitenskapelige assistenter er holdt utenom når det gjelder undervisningsaktivitet.

Ved universitetene var det 17,5 studenter pr undervisningsårsverk i 1996, noe som var om lag 1 student pr årsverk lavere enn i 1992, da det var 18,4 studenter pr ansatt.

I 1996 var det betydelige variasjoner i antall registrerte studenter pr undervisningsårsverk mellom fagområder og mellom avdelinger innenfor det samme fagområdet. F eks hadde ingeniør-/teknologiske fag og realfag halvparten så mange studenter pr undervisningsårsverk som økonomi-/administrasjonsfag. Også mellom avdelinger med likeartede utdanninger var det store variasjoner, se kap 4.6.

Det var i 1996 også varierende studentgjennomstrømming mellom ulike fagområder og mellom ulike avdelinger innenfor det samme fagområdet. Profesjonsutdanningene (lærerutdanning, helse-og sosialfag og ingeniør-/teknologiske fag og realfag) hadde f eks flere kandidatvekttall pr student enn økonomi-/administrative fag og samfunnsfag (kilde: data innhentet av SNF (1998)). Fagområder med mange studenter pr lærer hadde lavere studentgjennomstrømming enn fagområder med få studenter pr lærer. Mellom enkeltavdelinger i hvert fagområde og mellom avdelinger på tvers av fagområder var det imidlertid store variasjoner.

Høgskoler som ønsker å opprette nye studier, som er av et omfang på 10 vekttall eller mer, må søke KUF om godkjenning. Sektoren har i perioden vist stort initiativ for å etablere nye studier.

Kapittel 5 Forskning og utvikling i høgskolesektoren

Kapittel 5 beskriver situasjonen når det gjelder forskning, utvikling og annen faglig virksomhet (utenom undervisning og administrasjon) i høgskolesektoren. I kapitlet redegjøres det bl a for organiseringen av FoU-virksomheten, stillingsstrukturen og kompetanseprofilen ved høgskolene, hvor mye arbeidstid som brukes til FoU og problemer ved resultatrapportering av forskning og utvikling. Den nye loven om universiteter og høgskoler (av 12. mai 1995) forutsetter bl a at undervisningen ved de statlige høgskolene skal være forskningsbasert, selv om universitetene og de vitenskapelige høgskolene har et spesielt ansvar for grunnforskningen. Etableringer av knutepunktfunksjoner og utdanninger på høyere nivå har gjort det naturlig med økt forskningsvirksomhet også ved de statlige høgskolene. Noen av høgskolene samarbeider også med universiteter eller vitenskapelige høgskoler om forskerutdanning.

Et vesentlig forhold som er beskrevet i kap 5.3 Stillingsstruktur og kompetanseprofil er at kompetansen blant de faglig ansatte har økt i perioden 1992 til 1996. Andelen årsverk i de stillingstypene som er forutsatt å drive med FoU av totalt antall årsverk innenfor faglige stillinger (inkl rektorer, inspektører og avdelingsledere), har økt med 8,9 prosentpoeng fra 1992 til 1996. Økningen er på 866 årsverk. Forøvrig vises det under dette punktet til at stillingsstrukturen også varierer en del mellom ulike fagområder og mellom de ulike høgskolene. Fagområdet helsefag og høgskoler med sterk representasjon av tidligere høgskoler som var dominert av helse- og sosialfagsprofesjoner har generelt en lavere andel av fagpersonalet på førstestillings- og toppstillingsnivå enn øvrige avdelinger/høgskoler. Høgskoler med en sterk representasjon av tidligere distriktshøgskoler eller skoler som tilbyr siviløkonom- eller sivilingeniørutdanning, har generelt en langt høyere andel av fagpersonalet på førstestillings- og toppstillingsnivå enn høgskoler som er dominert av helse- og sosialfagsprofesjoner. Dette skyldes hovedsakelig historiske forskjeller i stillingsstruktur, kompetansekrav og stillingsinnhold innenfor de tidligere selvstendige høgskolene. Ved distriktshøgskolene ble hovedvekten lagt på forskningskompetanse, mens praksiserfaring og pedagogiske kvalifikasjoner ble tillagt større vekt i de andre høgskoleslagene.

Antall doktorgrader blant fagpersonalet sier også en del om kompetanseprofilen ved høgskolene. Ved utgangen av 1995 hadde 9 pst eller 352 personer av personalet med høgskolelektorkompetanse eller høyere doktorgrad. Tilsvarende tall for de regionale høgskolene i 1992 var 7 pst eller 162 personer (jf NIFU rapport 4/94). Andelen av personalet med doktorgrad var imidlertid lav sammenlignet med hva vi finner ved universitetene og de vitenskapelige høgskolene. Her hadde ca 57 pst av det faste vitenskapelige personalet doktorgrad ved utgangen av 1995 (Kilde: Forskerpersonalregisteret, NIFU).

Doktorgradskvalifisering av de faglig ansatte er nå et satsingområde for mange statlige høgskoler. I NIFUs skriftserie 31/97 er det dokumentert (fra en undersøkelse i perioden mars - november 1997) at 535 personer ved høgskolene holder på med å kvalifisere seg til en doktorgrad.

Data som er samlet inn i forbindelse med SNFs analyse indikerer at resultatene innenfor FoU (målt i form av antall publikasjoner) har økt noe i perioden 1994 til 1996. Utvalget understreker imidlertid at det er stor usikkerhet knyttet til kvaliteten av datamaterialet som er samlet inn.

Kapittel 6 Administrasjon i høgskolesektoren

Størrelsen på administrasjonene i perioden 1994 til 1997 har økt noe sett i forhold til antall faglige stillinger i høgskolesektoren. I følge tall fra Database for statistikk om høyere utdanning, har antallet faglige stillinger pr administrativ stilling gått ned fra 3,5 i 1992 til 3,2 i 1996. En tilsvarende utvikling vises også i undersøkelser som er gjort ved Høgskolen i Oslo, universitetene og to vitenskapelige høgskoler.

Departementet la under gjennomføringen av høgskolereformen en rekke føringer for oppbyggingen av den administrative strukturen i høgskolesektoren. Blant annet ble det forutsatt at høgskolene skulle bygge opp en fellesadministrasjon av en viss størrelse. Ved de fleste høgskolene er det etablert to administrative nivåer; en fellesadministrasjon med ansvar for drift og ledelse av hele høgskolen, og egne administrative enheter knyttet til den enkelte avdeling. Ved noen av høgskolene er det også etablert institutter, men ikke nødvendigvis med et eget administrativt apparat. Administrasjonen ved høgskolene skal ivareta administrative servicefunksjoner vis a vis fagpersonalet og studentene og ivareta forvaltningsoppgaver overfor departementet.

Departementet har delegert arbeidsoppgaver til høgskolene innenfor personal- og økonomiforvaltning og høgskolene har fått utvidet myndighet i fag- og studiespørsmål. Eksempler på dette er innføring av lokal forhandlingsrett, kvartalsvise regnskapsrapporteringer, fastsettelse av eksamensreglement osv. Departementet har i den forbindelse satt krav til økt kvalitet og profesjonalitet i det administrative arbeidet ved høgskolene.

I 1996 var det i gjennomsnitt 3,6 faglige stillinger pr administrativ stilling ved høgskolene i 1996 (Kilde: Norges forskningsråd 1997). Det er til dels store forskjeller mellom høgskolene, med et forholdstall som varierer mellom 4,9 og 2,7. I gjennomsnitt var det 50 studenter pr administrativt ansatt i 1995/96, her varierte tallene mellom 17 studenter pr administrativt ansatt og 68 studenter pr administrativ ansatt. De administrative stillingene utgjorde 19 pst av totalt antall stillinger, de faglige stillingene utgjorde 70 pst og andre stillinger (biblioteks-, IT- og teknisk personale, o l) utgjorde 11 pst av totalt antall stillinger ved høgskolene.

Små forskjeller mellom høgskolene kan ikke tillegges stor vekt. På den annen side går det frem av tallene at det er til dels store forskjeller i administrasjonens størrelse mellom en del av høgskolene. Det er ulike forklaringer på hvorfor det er store forskjeller, og i rapporten fra Norges forskningsråd pekes det på følgende forhold som kan spille inn:

• forskjeller i det faglige personalets deltakelse i administrativt arbeid

• høgskolenes fagprofil

• høgskolenes størrelse og grad av geografisk samlokalisering

• bevisst politikk, tilfeldigheter og tradisjoner

I kap 6 er disse forholdene beskrevet nærmere.

Når det gjelder den administrative kompetansen, har høgskolene en administrasjon med minst samme formelle kompetansenivå som universitetene. Dette er målt ved å se på fordelingen av det administrative personalet på stillingskategorier.

Kapittel 7 Effektivitet og tverrsnittsanalyser

I kapittel 7 drøfter utvalget ulike mål for effektivitet, bl a på grunnlag av SNF-rapport 14/98 Effektivitet og produktivitet i de statlige høgskolene.

Høgskolenes virksomhet innenfor utdanning og forskning drives ved hjelp av ulike typer arbeidskraft, lokaler og utstyr. I kapittel 7 drøftes det om det er mulig å sammenlikne effektiviteten i ulike høgskoler som er forskjellige mht FoU og undervisning.

Bruk av DEA-analyse (DEA står for «Data Envelopment Analysis«) krever at vi definerer «produksjonsenheter», «produkter» og «innsatsfaktorer». I SNFs analyse er hver høgskoleavdeling definert som en produksjonsenhet. Utdanning målt med antall vekttall, og FoU-virksomhet målt ved antall publikasjoner er definert som produkter. Faglige årsverk, andre typer årsverk, lokaler og øvrige driftsutgifter er definert som innsatsfaktorer. DEA-analysen etablerer en norm for beste praksisbasert på alle de dataene som foreligger. Enheter som er effektive har pr definisjon effektivitet lik 1. Enheter som ikke tilhører beste praksis gruppen, blir beregnet relativt til denne gruppen, og får et effektivitetstall som er mindre enn 1.

En avdeling som ikke er effektiv, kan produsere like mye som den gjør nå ved bruk av mindre innsatsfaktorer. Alternativt kan den produsere mer uten å endre bruken av innsatsfaktorer. Dette gir grunnlag for å definere flere effektivitetsmål som tar hensyn til ulik avdelingsstørrelse. I kapittel 7 har vi konsentrert oss om det innsatsfaktorbesparende målet E1 som måler ressursbruk ved beste praksis i forhold til observert ressursbruk (innsatsfaktorbesparende teknisk effektivitet). Dette målet indikerer dermed om en avdeling bruker mer ressurser enn nødvendig for å oppnå sitt produksjonsomfang, gitt avdelingens størrelse. I tillegg vil vi se på målet E3 som måler observert produktivitet (forhold mellom produksjon og innsatsfaktorer) i forhold til maksimal beste praksis produktivitet (brutto skalaeffektivitet). Dette målet indikerer dermed både teknisk effektivitet og om avdelingen har en optimal størrelse.

Det er viktig å være oppmerksom på at alle enheter i en DEA-analyse implisitt forutsettes å ha samme «produksjonsteknologi». Dersom vi f eks ikke skiller mellom produktene sykepleierutdanning og økonomutdanning, vil eventuelle forskjeller mellom to avdelinger som produserer den ene eller den andre utdanningstypen, bli registrert som forskjeller i effektivitet. I SNF-rapporten er det ikke differensiert mellom produksjon av ulike typer høgskolekandidater. Dette innebærer en antakelse om at ulike typer utdanning er like ressurskrevende, noe som neppe er realistisk. En må derfor være varsom med å tolke resultatene fra analysen, spesielt når det er ulike utdanningstyper som sammenliknes. Like utdanningstyper vil imidlertid i større grad være sammenliknbare, selv om det kan være problemer knyttet til datakvalitet.

På grunn av manglende data har SNF heller ikke inkludert mål for kvalitet i analysen, f eks i form av karakterene til de uteksaminerte kandidatene.

Mangelen på kvalitetsmål skaper problemer for tolking og bruk av analysen. Eventuelle avdelinger som har lav ressursbruk, men også lav kvalitet på utdannelsen, vil fremstå som effektive i DEA-analysen så lenge studentene består eksamen. Hvis høgskolene har redusert ressursbruken på bekostning av studiekvalitet, vil dette derfor ikke nødvendigvis fanges opp i DEA-analysen. Slike tiltak kan f eks bestå i å la undervisningen i enkelte fag foregå i svært store grupper. Det er derfor viktig at eventuelle styringssystemer basert på produksjonsmål E l følges av en tilstrekkelig god kvalitetskontroll.

I tillegg er ikke datakvaliteten på alle områder innenfor høgskolenes virksomhet så god som ønskelig. Det gjelder særlig for FoU-området.

Vi starter med å se på E1-målet som viser hvor stor andel av de faktisk forbrukte ressursene en avdeling ville benytte dersom den var teknisk effektiv. Resultatene er illustrert i figur 1.2. Den loddrette aksen måler effektiviteten. Langs den vannrette aksen ligger avdelingene bortover, og bredden på hver søyle representerer størrelsen på hver avdeling målt ved registrert antall studenter. Avdelingene er ordnet etter stigende effektivitetstall.

¹) Innsatsbesparende teknisk effektivitet (E1)

Kilde: SNF-rapport 14/98

Av de 99 avdelingene er det 33 som er 100 pst effektive (dvs. E1 = 1). Disse avdelingene omfatter om lag 37 pst av antall registrerte studenter. Beste praksis omfatter både små og store avdelinger. I den andre enden av skalaen er de minst effektive avdelingene, som i hovedsak består av store og mellomstore avdelinger. Variasjonsbredden er ganske stor, og den minste effektive avdelingen har et E1-mål på 0,21. Denne avdelingen kan altså ifølge DEA-analysen klare seg med 21 pst av de ressursene den faktisk bruker, og likevel opprettholde samme produksjon.

Datamaterialet er også analysert mhp skalaeffektivitet. Skala (størrelse) er her målt ved antall registrerte studenter ved avdelingene. I følge analysen er de skalaeffektive avdelingene i hovedsak de mellomstore, mens både små og store avdelinger har skalaulemper.

Det er også laget en analyse hvor bare avdelinger med typiske profesjonsstuder er med, se figur 1.3. 14 profesjonsavdelinger er nå blitt 100 pst teknisk effektive i tillegg til de 14 som var effektive i det totale materialet. Selv om de enkelte effektivitetstallene er blitt noe høyere, er strukturen noenlunde den samme.

¹) Innsatsbesparende teknisk effektivitet (E1)

Kilde: SNF-rapport 14/98.

Det fremgår av figuren at det er ganske stor total ineffektivitet når vi bare studerer profesjonsavdelinger. I den forbindelse må det likevel understrekes at vi fortsatt forutsetter at vekttall fra ulike profesjonsstudier produseres på samme måte, slik at det ikke skilles mellom f eks sykepleierstudier og ingeniørstudier. På den annen side er det også er stor forskjell i beregnet effektivitet innenfor samme type profesjonsstudium, se kap 7.6.4. Ulike avdelinger for lærerutdanning har f eks effektivitetstall som varierer mellom 0,60 og 1, mens ulike avdelinger for sykepleierutdanning har effektivitetstall som varierer mellom 0,67 og 1. Det er naturlig å følge opp slike forskjeller mellom likeartede avdelinger i et videre arbeid for å øke effektiviteten i sektoren, se omtale i kap 7.8.

For å forklare årsaker til forskjeller i effektivitet mellom avdelingene, har SNF kjørt en regresjonsanalyse hvor ulike forklaringsvariable er brukt. To forklaringsvariable viser seg å være signifikante. Den første er andelen førsteamanuenser (og høyere stillinger) sett i forhold til det totale antallet faglige årsverk ved hver avdeling. Det er sannsynlig at en høyere kompetanse i den faglige staben vil kunne bedre undervisningskvaliteten og bidra til at resultatene i FoU øker. Det er etter utvalgets oppfatning uklart om økt kompetanse for faglige ansatte (flere førsteamanuenser eller høyere) bidrar til mer effektiv produksjon slik regresjonsanalysen antyder. Resultatene fra analysen kan bl a skyldes at andelen førsteamanuenser er høyere i økonomisk-administrative fag o l som i utgangspunktet må antas å være minst kostnadskrevende.

Den andre variabelen er knyttet til mulighetene for omstilling innen en høgskole. I de siste årene har særlig ingeniør- og realfagsutdanningene opplevd en nedgang i antall søkere. En mulig hypotese er i så fall at det er en negativ sammenheng mellom effektivitet og tilbud av ingeniørutdanning dersom en høgskole ikke har klart å redusere ressursbruken til ingeniørutdanning når antall søkere har gått ned. SNF har derfor tatt med en variabel som måler om avdelingen tilbyr ingeniørutdanning. Utvalget finner det sannsynlig at manglende omstillingsevne kan være en forklaring på effektivitetsforskjeller. Dette kan delvis skyldes at høgskolene på kort sikt har begrenset frihet til å tilpasse innsatsfaktorene optimalt både når det gjelder undervisningspersonale, administrasjon og bygg.

Til tross for at det er vanskelig å trekke klare konklusjoner på avdelingsnivå fra SNFs arbeid, mener utvalget at analysen gir grunnlag for å velge ut hvilke områder som bør vurderes nærmere. Spesielt kan det etter utvalgets oppfatning være nyttig med en mer detaljert analyse av likeartede avdelinger som framstår med ulik effektivitet i analysen

Utvalget vil som en samlet vurdering vise til at de ulike høgskoleavdelingene fremstår med forholdsvis store effektivitetsforskjeller i DEA-analysen, også når forholdsvis likeartede avdelinger sammenliknes. Disse forskjellene er imidlertid i liten grad forklart i analysen. Videre er det knyttet problemer både til datakvalitet og produktmål, spesielt når det gjelder kvalitetsaspekter ved utdanning og FoU. Ulik vekst i antall studenter kan også ha hatt betydning for de registrerte effektivitetsforskjellene. Analysen bør derfor ikke benyttes til å trekke konklusjoner om effektivitet på avdelingsnivå. Utvalget har heller ikke hatt mulighet til å gjennomføre en mer detaljert analyse av enkeltavdelinger innenfor den tiden som har vært til disposisjon. Utvalget vil imidlertid tilrå at det arbeides videre med å vurdere effektiviteten i høgskolesektoren. I den forbindelse vil utvalget peke på at det bør legges vekt på å forbedre datagrunnlaget i sektoren, særlig når det gjelder mulige mål for undervisningskvalitet og resultatrapportering innen FoU.

Kapittel 8 Utvalgets vurderinger

Innledningsvis knytter utvalget noen kommentarer til kvalitetsaspektene ved høgskolenes virksomhet. En analyse av økonomien i høgskolesektoren bør gå lenger enn å se på forhold som regnskap, studenttall osv. En slik analyse bør gi grunnlag for å vurdere hvor god ressursutnyttelsen ved høgskolene er. En må da også kartlegge hvilke resultater som høgskolenes virksomhet genererer, og kvaliteten på virksomheten ved høgskolene. Dette gjelder både kvaliteten på resultatene (f eks kvaliteten/ferdighetene til kandidatene som utdannes og kvaliteten på FoU-publikasjoner) og forholdene som studenter og ansatte arbeider under. Dette lar seg ofte ikke kvantifisere på en god måte.

Utvalget har i sitt arbeid vurdert flere indikatorer som kunne bidratt til å beskrive kvalitet på en tilfredsstillende måte. Slike indikatorer er bl a endringer i praksisordninger, antall ikke godkjente praksisperioder, klassestørrelse, tilgjengelig utstyr, antall fagtilbud, antall studenter pr lærer, karakternivå og strykprosent. Det har imidlertid ikke vært praktisk mulig å hente inn data for alle disse indikatorene innenfor den tiden utvalget har hatt til rådighet. De to kvalitetsindikatorene utvalget har kunnet skaffe noenlunde pålitelige data for er antall studenter pr faglig ansatt og kompetansenivået hos de faglig ansatte (se kap 4.6 og 5.3). Selv om disse kvalitetsindikatorene på langt nær dekker alle sider ved høgskolenes virksomhet, mener utvalget at det er sentrale indikatorer som vil ha informasjonsverdi både for undervisningsvirksomheten og for forskning og utvikling ved høgskolene.

Utvalget vil peke på behovet for at rapporteringen av resultater og ulike kvalitetsaspekter ved høgskolenes virksomhet bedres. Pr i dag er det vanskelig å finne sammenliknbare tall for dette. Det gjelder særlig for virksomheten innenfor FoU og for data som beskriver kvalitetsaspekter ved virksomheten. Utvalget tilrår at rapporteringen innenfor disse feltene bedres slik at høgskolene selv og KUF får et bedre grunnlag for styring.

Generell vurdering av høgskolenes økonomi

For å kunne foreta en generell vurdering av høgskolenes økonomiske situasjon er det nødvendig å se på flere ulike forhold som påvirker og bestemmer den økonomiske situasjonen ved høgskolene. Utvalget har i kapitlene foran beskrevet og analysert flere av disse forholdene.

Utvalget vil innledningsvis vurdere økonomien i høgskolesektoren på grunnlag av utviklingen i utgifter pr student. Utvalget vil deretter trekke fram enkelte kostnadsdrivende faktorer som også påvirker økonomien i sektoren.

Utvalget vil deretter vurdere utviklingen i enkelte kvalitative forhold, slik som utviklingen i antall studenter pr faglig ansatt og endring i kompetansenivået til de faglige ansatte. Utvalget har tidligere redegjort for viktigheten av kvalitet innenfor høyere utdanning. Ut fra ovennevnte kvalitetsindikatorer for undervisningsressurser har utvalget prøvd å trekke kvalitetsaspektet med i vurderingene. Utvalget er imidlertid klar over at kvalitet innenfor høyere utdanning favner langt flere forhold enn det utvalget har hatt mulighet til å tallfeste, se beskrivelse i kapittel 4.

Utvalget har i gjennomgangen av økonomien i høgskolesektoren sett på perioden fra 1992 til 1997. Dette gir mulighet til å sammenlikne situasjonen før og etter høgskolereformen. Den økonomiske utviklingen ved de statlige høgskolene i perioden er sammenliknet med universitetssektoren, representert ved universitetene, de vitenskapelige høgskolene og kunsthøgskolene, og med utviklingen i statsbudsjettet forøvrig.

Tabell 3.3 i kapittel 3 viser utviklingen i driftsutgifter i universitets- og høgskolesektoren, og for statsbudsjettet generelt. Tabellen viser en kraftig realvekst i universitets- og høgskolesektoren sammenliknet med statsbudsjettet generelt. Denne veksten må sees i forhold til veksten i studenttallet ved utdanningsinstitusjonene i 1990-årene. For å vurdere utviklingen i økonomien i universitets- og høgskolesektoren er det derfor nødvendig å se på utviklingen i utgifter pr student. Utgifter er målt ved regnskapstall for de enkelte årene, med unntak av 1998, der det er benyttet bevilgningstall.

Utgift pr student ved de statlige høgskolene, målt i faste priser, har økt med 3,4 pst i perioden 1992 til 1997. For universitetssektoren har tilsvarende økning vært 3,7 pst. For perioden 1994 til 1997 har utgift pr student målt i faste priser blitt redusert med 0,5 pst i høgskolesektoren, mens utviklingen i universitetssektoren viser en økning på 4,7 pst i den samme perioden.

For å få en indikasjon på den økonomiske handlefriheten sektoren opplever i forhold til den løpende driften, kan det også være hensiktsmessig å se på utviklingen i utgift pr student når utgifter til husleie er trukket ut. Vedlegg 1, tabell 1.12 og 1.13, viser utviklingen i utgift pr student eksklusiv husleiekompensasjon. Denne indikatoren viser en relativt stabil utvikling, med en realnedgang på 0,1 pst i perioden 1992 til 1997. Den svake økningen i utgift pr student i perioden 1992 til 1997 som ble påpekt ovenfor har altså vært knyttet til husleieøkninger. Husleie kan i mange tilfeller være en budsjettpost høgskolene har begrensede muligheter til å påvirke på kort sikt. Utvalget vil likevel påpeke at økte utgifter til husleie pr student i perioden sannsynligvis har gitt en kvantums og/eller kvalitetsheving når det gjelder tilgjengelig areal pr student.

For å vurdere utviklingen i økonomien i høgskolesektoren må det også tas hensyn til om fordelingen av studenter på fag er konstant eller har endret seg over tid. Enkelte profesjonsstudier som ingeniør- , lærer- og helsefaglige utdanninger, med mye laboratorieundervisning og innslag av praksis, antas vanligvis å være mer kostnadskrevende enn mer teorifaglige studier. En vridning i retning av mer kostnadskrevende studier vil ha betydning for økonomien i høgskolesektoren.

Andelen studenter på de mer kostnadskrevende utdanningene, som lærerutdanning, helsefagutdanning og ingeniørutdanning, er imidlertid redusert fra 69 pst i 1992 til 64 pst i 1996. Fordi det i de senere årene er opprettet et betydelig antall nye studieplasser innenfor kostnadskrevende utdanninger, vil det være grunn til å forvente at denne andelen vil stige i årene fremover. Antall nye studieplasser er likevel så lite i forhold til det totale antall studieplasser i høgskolesektoren, at dette vil ha liten betydning på kort sikt.

Tabell 3.4 i kapittel 3 viser at det har vært en realvekst i høgskolesektoren i perioden 1992 til 1997, målt ved utgift pr student. Den samme perioden har vært preget av en sterk studentvekst, spesielt i begynnelsen av perioden. Nye studieplasser har medført en kontinuerlig tilførsel av midler til sektoren, og utvalget antar at veksten i studieplasser har gitt en viss grad av økt handlefrihet i sektoren.

For å opprettholde opptaket på helsefag- og lærerutdanningene, har departementet pålagt høgskolene å omdisponere studieplasser. Slike omstillingsprosesser er ressurs- og tidkrevende. F eks kan det være vanskelig å omdisponere personalressurser fra et studietilbud som bygges ned til et studietilbud som bygges opp, fordi de faglig ansatte ofte er spesialisert innenfor ulike fagfelt. Ved overtallighet av personale vil gjeldende bestemmelser omkring bruk av oppsigelse ikke gi den fleksibilitet som er nødvendig for å realisere omstilling og innsparingseffekter.

Utvalget har også diskutert andre faktorer som kan ha bidratt til økte kostnader i høgskolesektoren. Dette gjelder både faktorer som er spesielle for sektoren, og faktorer som gjelder statlige virksomheter generelt. For faktorer som gjelder generelt for sektoren, mener utvalget at mange av disse på lengre sikt vil kunne bidra til økt effektivitet i sektoren. For faktorer som gjelder spesielt for høgskolesektoren, har utvalget pekt spesielt på kostnader knyttet til omstillingsprosesser, se ovenfor, økte kostnader knyttet til praksisveiledning, desentraliserte studier og kompetanseheving, se kapittel 3 for videre utdypning.

Utvalget har ikke hatt tilstrekkelig grunnlag for å anslå netto kostnadsøkninger eller effektiviseringsgevinster av ovennevnte faktorer. Utvalget mener allikevel at disse faktorene må tas med i en helhetlig vurdering av utviklingen i økonomien i høgskolesektoren.

Utvalget har funnet det vanskelig å kvantifisere kvalitative forhold ved høgskolenes virksomhet. Kvalitet i høgskolesektoren er beskrevet med to kvantitative faktorer, kompetansenivået til faglig ansatte og forholdstallet antall studenter pr undervisningsårsverk. Det ville vært ønskelig å beskrive utviklingen i økonomien i høgskolesektoren med flere kvalitative indikatorer, men det har ikke vært mulig å skaffe denne type data gitt den tiden utvalget har hatt til rådighet.

Når det gjelder kompetansenivået til de faglig ansatte, har andelen årsverk i de stillingstypene som er forutsatt å drive med FoU, økt fra 67,4 pst i 1992 til 76,3 pst i 1996, se kap 5.3. I tillegg er det en stor satsing på oppgradering av faglig ansatte i høgskolesektoren, ved at stadig flere tar hovedfagsutdanning eller deltar på doktorgradsprogrammer. I 1997 deltok 535 ansatte ved høgskolene i doktorgradsutdanning, 420 av disse hadde fast ansettelse ved en høgskole. I 1995 var det 352 personer blant de faglig ansatte som hadde doktorgrad. En slik kompetanseheving vil isolert sett gi høgskolene økte lønnsutgifter. På den annen side er det grunn til å tro at et bedre kvalifisert personale kan drive både undervisning og forskning på en mer effektiv måte, og/eller med høyere kvalitet på resultatene. Kostnader knyttet til økt kompetanse er diskutert i kapittel 3.

Antall registrerte studenter, målt ved heltidsekvivalenter, pr undervisningsårsverk, har økt fra 13,8 til 14,5 i perioden 1992 til 1996. En svak økning i antall studenter pr undervisningsårsverk i høgskolesektoren kan være en indikasjon på at det skjer en gradvis omlegging av undervisningen fra små grupper til større forelesninger. Vi vet ikke om denne trenden vil fortsette etter 1996 fordi vi ikke har tall for 1997. Omlegging av undervisningsform fra gruppeundervisning til forelesningsundervisning, vil påvirke både økonomiske og kvalitative sider ved høgskolenes undervisningsvirksomhet. For det første vil det medføre effektiviseringsgevinster i form av mer effektiv utnyttelse av undervisningspersonale. For det andre vil kvaliteten på undervisningen kunne reduseres i form av mindre oppfølging av den enkelte student.

Utviklingen i utgift pr student har altså vært relativt stabil i perioden 1992 til 1997, også dersom en korrigerer for vekst knyttet opp til husleie og drift av nye statlige bygninger. Utvalget har i tillegg pekt på flere faktorer som kan medføre økte kostnader og en sterkere belastning på driftsbudsjettet. Dette er faktorer som utvalget ikke har kvantifisert, men som kan føre til en reduksjon i disponibel driftsramme. Det finnes også faktorer som isolert sett tilsier noe reduserte kostnader, bl a en viss nedgang i andelen studenter ved spesielt kostnadskrevende studier.

Utvalget vil igjen peke på at det også er identifisert faktorer som vil kunne bidra til en effektivisering av administrasjonen og økonomistyringen i sektoren. Dette gjelder bl a innføringen av nytt økonomiregelverk, nye økonomisystemer og eget regnskapsføreransvar. Det vil imidlertid kunne ta noe tid før denne effektiviseringsgevinsten synliggjøres i sektoren.

Utvalget vil understreke at vurderingene om utviklingen i økonomien i høgskolesektoren gjelder sektoren som helhet. Utviklingen vil være forskjellig for ulike høgskoler. Vi viser i denne forbindelse til drøftingen om utvikling i utgifter pr student pr institusjon i kapittel 3.

Vurdere om høgskolene har organisert sin virksomhet effektivt

For å drøfte om høgskolene har organisert sin virksomhet effektivt har utvalget bl a støttet seg til SNFs tverrsnittsanalyse (se kapittel 7). Analysen viser, som ventet, at mange av avdelingene som tilbyr de typiske profesjonsstudiene (sykepleier og andre helseutdanninger, allmennlærer, førskolelærer og ingeniør) ikke er så kostnadseffektive som de øvrige avdelingene (bl a økonomi, samfunnsfag og allmennfag). Utvalget antar at dette delvis kan skyldes ulike faglige tradisjoner og ulike behov i undervisningen som blir gitt ved de ulike avdelingene. Ved enkelte utdanningstyper, som f eks ved lærer- og førskolelærerutdanningen, er det tradisjon for å undervise klasser i stedet for større forelesninger. Utdanningstyper som krever mye individuell veiledning og laboratorieundervisning bidrar også til å øke kostnadene. Enkelte typer utdanning krever at studentene får opplæring i praksis. Dette kan gi dyrere undervisning som igjen kan slå ut i lavere målt kostnadseffektivitet.

Når det gjelder kostnader i forbindelse med å skaffe praksisplasser til studentene, vil disse til en viss grad ligge utenfor høgskolenes kontroll. I en analyse av om høgskolene har organisert seg effektivt er det ønskelig ikke å inkludere forhold som høgskolene selv ikke har kontroll over. Det er imidlertid problematisk å kunne ekskludere slike forhold i praksis.

Dersom bedret undervisningskvalitet gjør det nødvendig med mer lærerintensiv undervisning, kan det bli registrert som effektivitetsforskjeller, men kan skyldes kvalitetsforskjeller. Dersom kandidater som utdannes ved hjelp av større forelesninger får en dårligere undervisning enn studenter som er undervist i mindre grupper, kan dette gjenspeiles i forskjeller i studentgjennomstrømming. Dersom lærerintensiv undervisning bidrar til at studentene gjennomfører studiet på normert tid, vil det gjøre at avdelingene kan framstå som effektive. Men dersom lærerintensiv undervisning gir kandidatene en økt kompetanse «pr vekttall», som kandidatene ved andre studier ikke får, vil en i analysen undervurdere kostnadseffektiviteten ved de avdelingene hvor en underviser i mindre grupper.

Kvalitetsforskjeller kan derfor være en årsak til forskjeller i kostnadseffektivitet. Siden det i begrenset grad har vært mulig for utvalget å kartlegge kvalitetsforskjeller, vil utvalget anbefale at en analyserer årsakene til effektivitetsforskjeller videre, og at en da prøver å ta hensyn til kvalitetsforskjeller. Dersom det viser seg at effektivitetsforskjeller kan forklares med kvalitetsforskjeller, bør myndighetene ta standpunkt til om den økte kvaliteten står i forhold til de økte kostnadene.

Et viktig resultat fra SNFs analyse er at det også mellom avdelinger som en må anta driver relativt likeartet virksomhet er vesentlige forskjeller i effektivitet. Det gjelder særlig for avdelinger for lærerutdanning og for avdelinger for sykepleierutdanning.

Utvalget mener at SNFs analyse peker ut tema som må vurderes nærmere for å kunne bedre effektiviteten i høgskolesektoren. Spesielt kan det etter utvalgets oppfatning være nyttig med en mer detaljert analyse av likeartede avdelinger som fremstår med ulik effektivitet i analysen. I slike analyser må en legge større vekt på kvalitetsaspekter ved avdelingenes virksomhet enn det har vært mulig å gjøre i SNFs analyse.

Vurdere omfanget av kostnader til administrasjon og støttetjenester

Størrelsen på administrasjonene i perioden 1994 til 1996 har økt noe sett i forhold til antall faglige stillinger i høgskolesektoren. I følge tall fra Database for høyere utdanning har antallet faglige stillinger pr administrativ stilling gått ned fra 3,5 i 1992 til 3,2 i 1996. En tilsvarende utvikling vises også i undersøkelser som er gjort ved Høgskolen i Oslo, universitetene og to vitenskapelige høgskoler.

Det er vanskelig å sammenligne de tidligere regionale høgskolene med de nye statlige høgskolene når det gjelder spørsmålet om høgskolereformen har ført til lavere administrative kostnader. Det regionale høgskolesystemet og det statlige høgskolesystemet er ikke direkte sammenlignbare. Årsaken til det er at de nye høgskolene etter sammenslåingen ble pålagt en rekke nye administrative oppgaver, både i forbindelse med ny styringsordning og ved nye krav fra departementet.

Utvalget vil også trekke frem at det har gått så kort tid etter reformen at høgskolene fortsatt i lang tid vil være et produkt av den administrasjon og den personalportefølje de «gamle» høgskolene førte med seg inn i de nye. Det vil gå en del tid før de statlige høgskolene har fått den størrelse og sammensetning av det administrative personale som er optimal for hver enkelt høgskole.

Undersøkelser viser at det både ved de statlige høgskolene, universitetene og de vitenskapelige høgskolene har vært en økning av administrativt ansatt personale i forhold til det faglige personalet.

Det kan likevel tenkes at det finnes stordriftsfordeler på dette området dersom det forutsettes at også det gamle høgskolesystemet, selv uten reformen, ville blitt tillagt nye oppgaver og stilt ovenfor de samme krav til profesjonell administrasjon som de statlige høgskolene. Det er grunn til å tro at dette ville ha skjedd, siden statlige virksomheter generelt må oppfylle andre krav enn tidligere. Det gjelder bl a for økonomistyring, personalforvaltning og dokumentasjon av ressursbruk i forhold til oppsatte mål.

På bakgrunn av ovennevnte vil utvalget peke på at det er viktig at størrelsen og organiseringen av administrasjonene ved de ulike statlige høgskolene ikke oppfattes som endelig. Det er grunn til å tro at høgskolene fortsatt er inne i en tilpasningsprosess, der erfaringer om optimal administrasjonsstruktur vinnes over tid. NFR's evaluering av høgskolereformen bør være nyttig bakgrunnsinformasjon for høgskolene og departementet i det videre arbeid med dimensjonering og organisering av administrasjonen.

I SNFs analyse er det gjort forsøk på å forklare ulikheter i effektivitet ved avdelingene med data som beskriver høgskolenes organisering. Data som er brukt som variable for organiseringen ved høgskolene er antall studieretninger ved avdelingene og forholdet mellom antall avdelinger ved de «nye» høgskolene og antall «gamle» høgskoler som ble integrert i den nye høgskolen. Disse analysene viser ingen signifikant sammenheng mellom høgskolenes organisering og avdelingenes kostnadseffektivitet.

Vurdere om det er rimelig samsvar mellom de oppgavene høgskolene er blitt pålagt og de bevilgningene som er stilt til disposisjon for institusjonene for å løse disse oppgavene

Utvalget har tatt utgangspunkt i nivået for bevilgninger i 1992 og vurdert endringer i perioden fra 1992 til 1997. Utvalget har ikke vurdert om nivået for bevilgninger i 1992 kan sies å være rimelig.

Utvalget mener at høgskolene i hovedsak er pålagt følgende nye oppgaver i perioden fra 1992 til 1997:

• Økt antall studenter

• Krav om forskningsbasert undervisning; av dette følger et krav om økt kompetanse hos de faglig ansatte

• Økte/endrede oppgaver innenfor administrasjon

I kap 8.2 er endringer i de to første punktene vurdert, det tredje punktet er vurdert i kap 8.4.

I kapittel 3 er det nevnt en del faktorer utover punktene ovenfor, som kan medføre økte kostnader ved høgskolenes virksomhet. En del av disse faktorene kan ses på som nye pålagte oppgaver. Det er forhold som gjelder både for høgskolene spesielt og for statlige virksomheter generelt. Utvalget har ikke kvantifisert mulige kostnadsøkninger knyttet til disse forholdene. Generelt kan det sies at enkelte av disse forholdene kan medføre økte kostnader. Noen kan imidlertid medføre effektiviseringsgevinster på lengre sikt, se forøvrig omtale ovenfor og kapittel 3.

De bevilgningene som er stilt til disposisjon pr student har vært stabile over perioden, se nærmere omtale i kapittel 3. Samtidig er høgskolene pålagt visse nye oppgaver. Disse kan ha blitt ivaretatt ved en økt effektivisering, f eks som følge av den økte kompetansen hos faglig og administrativt personale eller ved redusert kvalitet ved undervisning og/eller forskning. Utvalget har ikke hatt mulighet til å ta stilling til hvilken av disse forklaringene som er mest relevant.

Vurdere omfanget av aktiviteter som institusjonene selv har satt i gang ut over det som har vært forutsatt av departementet ved tildeling av ressurser

Høgskoler som ønsker å opprette nye studier, som er av et omfang på 10 vekttall eller mer, må søke KUF om godkjenning. KUF setter betingelser når det gjelder finansieringen av nye studietilbud. KUF har derfor god kontroll med den undervisningsvirksomheten som drives ved høgskolene.

Det er ikke vesentlige avvik mellom måltall og registrerte studenter totalt for høgskolesektoren. Men det er forskjeller mellom høgskolene. Enkelte høgskoler har overoppfyllelse av måltallet i hele perioden, mens andre høgskoler i perioden har underoppfyllelse eller en kombinasjon. Avvikene varierer imidlertid ikke ut over det en kunne forvente gitt endringer i søkertall, frafallsprosent osv.

For sektoren som helhet vurderer utvalget det slik at det ikke er noe stort omfang av aktiviteter som institusjonene selv har satt i gang ut over det som har vært forutsatt av departementet ved tildeling av ressurser.

Vurdere hvilken betydning sammenslåingene har hatt for ressursutnyttelsen ved høgskolene

For å vurdere dette, må en kunne sammenligne ressursutnyttelsen og kostnadseffektiviteten ved høgskolene med det som ville vært tilfelle dersom sammenslåingene ikke hadde skjedd. Utvalget antar at mange av endringene ved høgskolenes virksomhet som har skjedd de senere år, ville ha skjedd uavhengig av sammenslåingene. Krav til forskningsbasert undervisning kunne f eks ha blitt vedtatt selv om sammenslåingene ikke hadde blitt gjennomført. Administrative oppgaver kunne også ha blitt delegert fra departementet til høgskolene uten sammenslåingene.

Mangel på data fra årene 1992, 1993 og 1997 gjør at SNF-analysen har blitt begrenset til tiden etter sammenslåingen. Sammenlignbare data for FoU fra før og etter sammenslåingene har heller ikke vært tilgjengelige for utvalget. Utvalget kan derfor ikke konkludere med hensyn til hvilken betydning sammenslåingene har hatt for ressursutnyttelsen ved høgskolene.

Effektivitetsanalysen (SNF14/98) indikerer at en har hatt en positiv utvikling i ressursutnyttelsen ved høgskolene i perioden fra 1994 til 1996. Men i likhet med utvalget har SNF heller ikke hatt mulighet til å kunne sammenlikne denne utviklingen med den utviklingen som ville ha skjedd dersom høgskolene ikke hadde blitt slått sammen. SNF har imidlertid sett på om effektivitetsforskjeller mellom avdelingene kan forklares med i hvor stor grad de nye høgskolene har endret sin organisering i forhold til organiseringen ved de tidligere høgskolene. SNF har beskrevet det ved å beregne forholdet mellom antall avdelinger ved en ny høgskole og antallet gamle høgskoler som ble slått sammen. Antakelsen er at en reduksjon i samlet antall avdelinger i forhold til tidligere antall høgskoler vil bedre effektiviteten som følge av bedre utnyttelse av fellesressurser mm. Analysen viser imidlertid ingen slik sammenheng.

Utvalget ser at det er argumenter både for og i mot at sammenslåingene kan ha bidratt til en bedre ressursutnyttelse ved høgskolene. På den ene side kan sammenslåingene ha medført at høgskolene kan gi studentene et mer variert tilbud. Eventuelle stordriftsfordeler kan også lettere hentes ut.

På den annen side kan det være mange hindringer for at eventuelle gevinster ved sammenslåingene kan høstes. Delvis kan disse hindringene skyldes forhold internt i høgskolene, og delvis kan de skyldes rammebetingelsene for høgskolenes virksomhet. Interne forhold kan f eks være forskjeller i faglige tradisjoner og interessekonflikter mellom de ulike avdelingene som gjør det vanskelig å bedre ressursutnyttelsen på kort sikt. Utvalget vil her peke på to forhold som kan motvirke en bedre ressursutnyttelse ved høgskolene som følge av sammenslåingene.

Det første forholdet gjelder høgskolenes muligheter for tilpasse størrelsen og kompetansen på personalet. For å opprettholde opptaket innenfor helse- og lærerutdanningene har det vært nødvendig med en omdisponering av studieplasser i høgskolesektoren. En slik omdisponering gjør at høgskolenes behov for personale endrer seg. Ansatte kan da bli overtallige ved studier som bygger ned opptakskapasiteten. Sammenslåingene kan også ha skapt behov for å omdisponere personale selv om studietilbudene ved høgskolene ikke hadde blitt endret. En større høgskole, kan f eks utnytte stordriftsfordeler innenfor fellesfunksjoner som lønn og regnskap. Dette skaper behov for å omdisponere ressurser fra slik virksomhet til andre oppgaver. Så vidt utvalget kjenner til, har KUF ingen strategi for å håndtere en omdisponering av personale som gjør det nødvendig å si opp overtallig personale ved høgskolene. En strategi hvor KUF assisterer høgskolene i å omplassere overtallig personale (f eks til andre statlige virksomheter i regionen), kan vurderes som et virkemiddel for å bidra til bedre ressursutnyttelse i sektoren.

Det andre forholdet er føringene fra KUF om hvordan høgskolene skulle bygge opp sin administrative struktur i forbindelse med reformen. Dette gjaldt bl a størrelsen på sentraladministrasjonen og hvilket antall avdelinger høgskolene skulle ha. Utvalget ser at det kan ha vært et behov for å styrke det sentrale administrative leddet i de nye høgskolene i en overgangsfase. Men en kan ikke se bort ifra at den administrative strukturen ved høgskolene ville ha vært mer kostnadseffektiv dersom høgskolene kunne tilpasse sin administrasjon ut fra kunnskap om lokale forhold og behov.

I tillegg vil utvalget gi ytterligere to eksempler på forhold som kan motvirke mulighetene for å bedre ressursutnyttelsen i høgskolesektoren, men som ikke er knyttet spesielt til sammenslåingene. Det første eksempelet gjelder hvordan høgskolene dekker sine utgifter til husleie i nye bygg. For at høgskolene skal omstille sin virksomhet, er det viktig at de selv kan påvirke sin lokalsituasjon. Høgskolene må betale husleie, enten de leier av Statsbygg eller av ikke-statlige utleiere. Høgskolene kan selv inngå leieavtaler etter godkjenning fra KUF. Dersom høgskoler inngår leiekontrakt med privat utbygger i nybygg, og kontrakten omfatter et leieareal på over 1 000 kvm, må leiekontrakten godkjennes av Finansdepartementet. Hovedprinsippet for statens husleieordning er at institusjoner som leier lokaler (både av staten og av andre), skal dekke husleien selv. Dette skal gi insentiver til at institusjonene utnytter lokalene sine effektivt, og at behovet for lokaler avveies mot andre behov ved institusjonene. Dette hovedprinsippet mener utvalget gir insentiver til kostnadseffektiv drift. I stedet for at høgskolene selv dekker husleie til nye bygg som bygges av Statsbygg, har de imidlertid i en del tilfeller fått dekket hele eller deler av husleien ved tilleggsbevilgninger. Utvalget antar at det da, uavhengig av hva som vil være den mest kostnadseffektive løsningen, kan oppstå et press for å få lokaler ved statlig nybygg i stedet for å leie eldre lokaler eller nye lokaler som er ført opp av andre byggherrer. Utvalget antar at en kartlegging av i hvilken grad slike tilleggsbevilgninger bidrar til lavere kostnadseffektivitet i høgskolesektoren, vil kunne være interessant for Statsbygg og for bevilgende myndigheter.

Det andre eksempelet er at høgskolene kan mangle økonomiskeinsentiver til å øke kompetansen til de faglig ansatte. Som før nevnt, er det nå forutsatt at undervisningen i høgskolesektoren skal være forskningsbasert. Det krever at en del av de faglig ansatte må oppgradere sin kompetanse eller at høgskolene må rekruttere nytt personale med kompetanse innenfor forskning. Det vil medføre økte lønnskostnader for høgskolene, men uten at høgskolene selv kan høste noen økonomisk gevinst. Det finnes imidlertid andre insentiver som bidrar til at høgskolene likevel vil prioritere å heve kompetansen. Faglige ønsker om høy kvalitet er trolig en viktig faktor som bidrar til at problemet med økte lønnskostnader ikke får avgjørende vekt. Høgskolene kan også ønske å fungere som en effektiv organisasjon, selv om de økonomiske insentivene ikke oppmuntrer til det. Utvalget antar ut fra de to sistnevnte forholdene, at det i praksis ikke vil være slik at høgskolene investerer for lite i faglig kompetanse.