8 Utvalgets vurderinger

8.1 Innledning

Kapittel 8 Utvalgets vurderinger er delt i syv deler. Først kommer en innledning, og deretter fire deler som behandler de fire underpunktene i mandatet. Kapittel 8.2 gir i tillegg en generell vurdering av høgskolenes økonomi.

Utvalget har først og fremst vurdert økonomien i den statlige høgskolesektoren som helhet. I noen tilfeller har utvalget likevel sett på variasjoner mellom høgskoler eller avdelinger. Det gjelder i sammenlikningen av utgift pr student i kapittel 3, student pr faglig årsverk og avlagte vekttall pr student i kapittel 4 og i effektivitetsanalysen i kapittel 7.

Innledningsvis ønsker utvalget å knytte noen kommentarer til kvalitetsaspektene ved høgskolenes virksomhet. En analyse av økonomien i høgskolesektoren bør gå lenger enn å se på forhold som regnskap, studenttall osv. En slik analyse bør gi grunnlag for å vurdere hvor god ressursutnyttelsen ved høgskolene er. En må da også kartlegge hvilke resultater som høgskolenes virksomhet gir, og kvaliteten på virksomheten ved høgskolene. Dette gjelder både kvaliteten på resultatene (f eks kvaliteten/ferdighetene til kandidatene som utdannes og kvaliteten på FoU-publikasjoner) og forholdene som studenter og ansatte arbeider under. Dette lar seg ofte ikke kvantifisere på en god måte. For det første kan det være vanskelig å finne data som virkelig måler kvalitet. Det kan f eks diskuteres i hvor stor grad forskjeller i karakterer virkelig avspeiler forskjeller i kompetanse mellom studentene. Kvalitet på forskning kan ofte bare vurderes av forskere med spesialkompetanse innen feltet og det vil da være vanskelig å få til en konsistent kvalitetsmåling på tvers av ulike fagfelt. For det andre kan det være praktiske problemer forbundet med selve innsamlingen av data.

Utvalget har i sitt arbeid vurdert flere indikatorer som kunne bidratt til å beskrive kvalitet på en tilfredsstillende måte. Slike indikatorer er bl a endringer i praksisordninger, antall ikke godkjente praksisperioder, klassestørrelse, tilgjengelig utstyr, antall fagtilbud, antall studenter pr lærer, karakternivå og strykprosent. Det har imidlertid ikke vært praktisk mulig å hente inn data for alle disse indikatorene innenfor den tiden utvalget har hatt til rådighet. De to kvalitetsindikatorene utvalget har kunnet skaffe noenlunde pålitelige data for er antall studenter pr faglig ansatt og kompetansenivået hos de faglig ansatte (se kapittel 4.6 og 5.3). Selv om disse kvalitetsindikatorene på langt nær dekker alle sider ved høgskolenes virksomhet, mener utvalget at det er sentrale indikatorer som vil ha informasjonsverdi både for undervisningsvirksomheten og for forskning og utvikling ved høgskolene.

Utvalget vil peke på behovet for at rapporteringen av resultater og ulike kvalitetsaspekter ved høgskolenes virksomhet bedres. Pr i dag er det vanskelig å finne sammenliknbare tall for dette. Det gjelder særlig for virksomheten innenfor FoU og for data som beskriver kvalitetsaspekter ved virksomheten. Utvalget tilrår at rapporteringen innenfor disse feltene bedres slik at høgskolene selv og KUF får et bedre grunnlag for styring.

8.2 Generell vurdering av høgskolenes økonomi

For å kunne foreta en generell vurdering av høgskolenes økonomiske situasjon er det nødvendig å se på flere ulike forhold som påvirker og bestemmer den økonomiske situasjonen ved høgskolene. Utvalget har i kapitlene foran beskrevet og analysert flere av disse forholdene.

Utvalget vil innledningsvis i 8.2 vurdere økonomien i høgskolesektoren på grunnlag av utviklingen i utgifter pr student. Utvalget vil deretter trekke fram enkelte kostnadsdrivende faktorer som også påvirker økonomien i sektoren.

Utvalget vil deretter vurdere utviklingen i enkelte kvalitative forhold, slik som utviklingen i antall studenter pr faglig ansatt og endring i kompetansenivået til de faglige ansatte. Utvalget har tidligere redegjort for viktigheten av kvalitet innenfor høyere utdanning. Ut fra ovennevnte kvalitetsindikatorer for undervisningsressurser har utvalget prøvd å trekke kvalitetsaspektet med i vurderingene. Utvalget er imidlertid klar over at kvalitet innenfor høyere utdanning favner langt flere forhold enn det utvalget har hatt mulighet til å tallfeste, se beskrivelse i kapittel 4.

Utvalget har i gjennomgangen av økonomien i høgskolesektoren sett på perioden fra 1992 til 1997. Dette gir mulighet til å sammenlikne situasjonen før og etter høgskolereformen. Den økonomiske utviklingen ved de statlige høgskolene i perioden er sammenliknet med universitetssektoren, representert ved universitetene, de vitenskapelige høgskolene og kunsthøgskolene, og med utviklingen i statsbudsjettet forøvrig.

Tabell 3.3 i kapittel 3 viser utviklingen i driftsutgifter i universitets- og høgskolesektoren, og for statsbudsjettet generelt. Tabellen viser en kraftig realvekst i universitets- og høgskolesektoren sammenliknet med statsbudsjettet generelt. Denne veksten må sees i forhold til veksten i studenttallet ved utdanningsinstitusjonene i 1990-årene. For å vurdere utviklingen i økonomien i universitets- og høgskolesektoren er det derfor nødvendig å se på utviklingen i utgifter pr student. Utgifter er målt ved regnskapstall for de enkelte årene, med unntak av 1998, der det er benyttet bevilgningstall.

Figur 8.1 viser utviklingen i utgifter pr student i perioden 1992 til 1998. Utgift pr student ved de statlige høgskolene, målt i faste priser, har økt med 3,4 pst i perioden 1992 til 1997. For universitetssektoren har tilsvarende økning vært 3,7 pst. For perioden 1994 til 1997 har utgift pr student målt i faste priser blitt redusert med 0,5 pst i høgskolesektoren, mens utviklingen i universitetssektoren viser en økning på 4,7 pst i den samme perioden.

¹) For 1998 er det benyttet bevilgningstall

²) Se forutsetninger og kildehenvisninger for tabell 3.3 i kapittel 3

For å få en indikasjon på den økonomiske handlefriheten sektoren opplever i forhold til den løpende driften, kan det også være hensiktsmessig å se på utviklingen i utgift pr student når utgifter til husleie er trukket ut. Vedlegg 1, tabell 1.13 og 1.14 viser utviklingen i utgift pr student eksklusiv husleiekompensasjon. Denne indikatoren viser en relativt stabil utvikling, med en realnedgang på 0,1 pst i perioden 1992 til 1997. Den svake økningen i utgift pr student i perioden 1992 til 1997 som ble påpekt ovenfor har altså vært knyttet til husleieøkninger. Husleie kan i mange tilfeller være en budsjettpost høgskolene har begrensede muligheter til å påvirke på kort sikt. Utvalget vil likevel påpeke at økte utgifter til husleie pr student i perioden sannsynligvis har gitt en kvantums og/eller kvalitetsheving når det gjelder tilgjengelig areal pr student.

For å vurdere utviklingen i økonomien i høgskolesektoren må det også tas hensyn til om fordelingen av studenter på fag er konstant eller har endret seg over tid. Enkelte profesjonsstudier som ingeniør- , lærer- og helsefaglige utdanninger, med mye laboratorieundervisning og innslag av praksis, antas vanligvis å være mer kostnadskrevende enn mer teorifaglige studier. En vridning i retning av mer kostnadskrevende studier vil ha betydning for økonomien i høgskolesektoren.

Andelen studenter på de mer kostnadskrevende utdanningene, som lærerutdanning, helsefagutdanning og ingeniørutdanning, er imidlertid redusert fra 69 pst i 1992 til 64 pst i 1996. Fordi det i de senere årene er opprettet et betydelig antall nye studieplasser innenfor kostnadskrevende utdanninger, vil det være grunn til å forvente at denne andelen vil stige i årene fremover. Antall nye studieplasser er likevel så lite i forhold til det totale antall studieplasser i høgskolesektoren, at dette vil ha liten betydning på kort sikt.

Tabell 3.4 i kapittel 3 viser at det har vært en realvekst i høgskolesektoren i perioden 1992 til 1997, målt ved utgift pr student. Den samme perioden har vært preget av en sterk studentvekst, spesielt i begynnelsen av perioden. Nye studieplasser har medført en kontinuerlig tilførsel av midler til sektoren, og utvalget antar at veksten i studieplasser har gitt en viss grad av økt handlefrihet i sektoren.

For å opprettholde opptaket på helsefag- og lærerutdanningene, har departementet pålagt høgskolene å omdisponere studieplasser. Slike omstillingsprosesser er ressurs- og tidkrevende. F eks kan det være vanskelig å omdisponere personalressurser fra et studietilbud som bygges ned til et studietilbud som bygges opp, fordi de faglig ansatte ofte er spesialisert innenfor ulike fagfelt. Ved overtallighet av personale vil gjeldende bestemmelser omkring bruk av oppsigelse ikke gi den fleksibilitet som er nødvendig for å realisere omstilling og innsparingseffekter.

Utvalget har også diskutert andre faktorer som kan ha bidratt til økte kostnader i høgskolesektoren. Dette gjelder både faktorer som er spesielle for sektoren, og faktorer som gjelder statlige virksomheter generelt. For faktorer som gjelder generelt for sektoren, mener utvalget at mange av disse på lengre sikt vil kunne bidra til økt effektivitet i sektoren. For faktorer som gjelder spesielt for høgskolesektoren, har utvalget pekt spesielt på kostnader knyttet til omstillingsprosesser, se ovenfor, økte kostnader knyttet til praksisveiledning, desentraliserte studier og kompetanseheving, se kapittel 3 for videre utdypning.

Utvalget har ikke hatt tilstrekkelig grunnlag for å anslå netto kostnadsøkninger eller effektiviseringsgevinster av ovennevnte faktorer. Utvalget mener allikevel at disse faktorene må tas med i en helhetlig vurdering av utviklingen i økonomien i høgskolesektoren.

Utvalget har funnet det vanskelig å kvantifisere kvalitative forhold ved høgskolenes virksomhet. Kvalitet i høgskolesektoren er beskrevet med to kvantitative faktorer, kompetansenivået til faglig ansatte og forholdstallet antall studenter pr undervisningsårsverk. Det ville vært ønskelig å beskrive utviklingen i økonomien i høgskolesektoren med flere kvalitative indikatorer, men det har ikke vært mulig å skaffe denne type data gitt den tiden utvalget har hatt til rådighet.

Når det gjelder kompetansenivået til de faglig ansatte, se kap 5.3, har andelen årsverk i de stillingstypene som er forutsatt å drive med FoU, økt fra 67,4 pst i 1992 til 76,3 pst i 1996. I tillegg er det en stor satsing på oppgradering av faglig ansatte i høgskolesektoren, ved at stadig flere tar hovedfagsutdanning eller deltar på doktorgradsprogrammer. I 1997 deltok 535 ansatte ved høgskolene i doktorgradsutdanning, 420 av disse hadde fast ansettelse ved en høgskole. I 1995 var det 352 personer blant de faglig ansatte som hadde doktorgrad. En slik kompetanseheving vil isolert sett gi høgskolene økte lønnsutgifter. På den annen side er det grunn til å tro at et bedre kvalifisert personale kan drive både undervisning og forskning på en mer effektiv måte, og/eller med høyere kvalitet på resultatene. Kostnader knyttet til økt kompetanse er diskutert i kapittel 3.

Antall registrerte studenter, målt ved heltidsekvivalenter, pr undervisningsårsverk har økt fra 13,8 til 14,5 i perioden 1992 til 1996. En svak økning i antall studenter pr undervisningsårsverk i høgskolesektoren kan være en indikasjon på at det skjer en gradvis omlegging av undervisningen fra små grupper til større forelesninger. Vi vet ikke om denne trenden vil fortsette etter 1996 fordi vi ikke har tall for 1997. Omlegging av undervisningsform fra gruppeundervisning til forelesningsundervisning, vil påvirke både økonomiske og kvalitative sider ved høgskolenes undervisningsvirksomhet. For det første vil det medføre effektiviseringsgevinster i form av mer effektiv utnyttelse av undervisningspersonale. For det andre vil kvaliteten på undervisningen kunne reduseres i form av mindre oppfølging av den enkelte student.

Utviklingen i utgift pr student har altså vært relativt stabil i perioden 1992 til 1997, også dersom en korrigerer for vekst knyttet opp til husleie og drift av nye statlige bygninger. Utvalget har i tillegg pekt på flere faktorer som kan medføre økte kostnader og en sterkere belastning på driftsbudsjettet. Dette er faktorer som utvalget ikke har kvantifisert, men som kan føre til en reduksjon i disponibel driftsramme. Det finnes også faktorer som isolert sett tilsier noe reduserte kostnader, bl a en viss nedgang i andelen studenter ved spesielt kostnadskrevende studier.

Utvalget vil igjen peke på at det også er identifisert faktorer som vil kunne bidra til en effektivisering av administrasjonen og økonomistyringen i sektoren. Dette gjelder bl a innføringen av nytt økonomiregelverk, nye økonomisystemer og eget regnskapsføreransvar. Det vil imidlertid kunne ta noe tid før denne effektiviseringsgevinsten synliggjøres i sektoren.

Utvalget vil understreke at vurderingene om utviklingen i økonomien i høgskolesektoren gjelder sektoren som helhet. Utviklingen vil være forskjellig for ulike høgskoler. Vi viser i denne forbindelse til drøftingen om utvikling i utgifter pr student pr institusjon i kapittel 3.

8.3 Vurdere om høgskolene har organisert sin virksomhet effektivt

For å drøfte om høgskolene har organisert sin virksomhet effektivt har utvalget bl a støttet seg til SNFs tverrsnittsanalyse (se kapittel 7). Analysen viser, som ventet, at mange av avdelingene som tilbyr de typiske profesjonsstudiene (sykepleier og andre helseutdanninger, allmennlærer, førskolelærer og ingeniør) ikke er så kostnadseffektive som de øvrige avdelingene (bl a økonomi, samfunnsfag og allmennfag). Utvalget antar at dette delvis kan skyldes ulike faglige tradisjoner og ulike behov i undervisningen som blir gitt ved de ulike avdelingene. Ved enkelte utdanningstyper, som f eks ved lærer- og førskolelærerutdanningen, er det tradisjon for å undervise klasser i stedet for større forelesninger. Utdanningstyper som krever mye individuell veiledning og laboratorieundervisning bidrar også til å øke kostnadene. Enkelte typer utdanning krever at studentene får opplæring i praksis. Dette kan gi dyrere undervisning som igjen kan slå ut i lavere målt kostnadseffektivitet.

Når det gjelder kostnader i forbindelse med å skaffe praksisplasser til studentene, vil disse til en viss grad ligge utenfor høgskolenes kontroll. I en analyse av om høgskolene har organisert seg effektivt er det ønskelig ikke å inkludere forhold som høgskolene selv ikke har kontroll over. Det er imidlertid problematisk å kunne ekskludere slike forhold i praksis.

Dersom bedret undervisningskvalitet gjør det nødvendig med mer lærerintensiv undervisning, kan det bli registrert som effektivitetsforskjeller, men kan skyldes kvalitetsforskjeller. Dersom kandidater som utdannes ved hjelp av større forelesninger får en dårligere undervisning enn studenter som er undervist i mindre grupper, kan dette gjenspeiles i forskjeller i studentgjennomstrømming. Dersom lærerintensiv undervisning bidrar til at studentene gjennomfører studiet på normert tid, vil det gjøre at avdelingene kan framstå som effektive. Men dersom lærerintensiv undervisning gir kandidatene en økt kompetanse «pr vekttall», som kandidatene ved andre studier ikke får, vil en i analysen undervurdere kostnadseffektiviteten ved de avdelingene hvor en underviser i mindre grupper.

Kvalitetsforskjeller kan derfor være en årsak til forskjeller i kostnadseffektivitet. Siden det i begrenset grad har vært mulig for utvalget å kartlegge kvalitetsforskjeller, vil utvalget anbefale at en analyserer årsakene til effektivitetsforskjeller videre, og at en da prøver å ta hensyn til kvalitetsforskjeller. Dersom det viser seg at effektivitetsforskjeller kan forklares med kvalitetsforskjeller, bør myndighetene ta standpunkt til om den økte kvaliteten står i forhold til de økte kostnadene.

Et viktig resultat fra SNFs analyse er at det også mellom avdelinger som en må anta driver relativt likeartet virksomhet er vesentlige forskjeller i effektivitet. Utvalget mener at SNFs analyse peker ut tema som må vurderes nærmere for å kunne bedre effektiviteten i høgskolesektoren. Spesielt kan det etter utvalgets oppfatning være nyttig med en mer detaljert analyse av likeartede avdelinger som fremstår med ulik effektivitet i analysen. I slike analyser må en legge større vekt på kvalitetsaspekter ved avdelingenes virksomhet enn det har vært mulig å gjøre i SNFs analyse.

8.4 Vurdere omfanget av kostnader til administrasjon og støttetjenester

Noe av bakgrunnen for høgskolereformen var, i tillegg til faglige og økonomiske gevinster, også å oppnå administrative gevinster. Det vises i den forbindelse til St meld nr 40 (1990-91) «De økonomiske gevinster ved sammenslåing vil også være av stor betydning. (...) Større institusjoner er normalt billigere i drift enn de mange små institusjoner.» Sammenslåingen av høgskoler til større enheter skulle føre til lavere administrative kostnader gjennom bedre utnyttelse av det administrative personalet. Ved å slå sammen institusjoner ville myndighetene oppnå administrative stordriftsfordeler og dermed totalt sett billigere administrasjoner.

I tillegg skulle kvaliteten på de administrative tjenestene ved de nye statlige høgskolene bli bedre, og avgjørelsesmyndighet og administrative oppgaver skulle delegeres fra departementet til høgskolene. Departementet forutsatte også at kompetansen i høgskoleadministrasjonene skulle heves, noe som skulle danne basis for delegering av flere oppgaver til institusjonene.

Som det ble nevnt innledningsvis i kapittel 6, er det vanskelig å sammenlikne de tidligere regionale høgskolene med de nye statlige høgskolene når det gjelder spørsmålet om høgskolereformen har ført til lavere administrative kostnader. Det regionale høgskolesystemet og det statlige høgskolesystemet er ikke direkte sammenliknbare. Årsaken til det er at de nye høgskolene etter sammenslåingen ble pålagt en rekke nye administrative oppgaver, både i forbindelse med ny styringsordning og ved økt delegasjon av oppgaver fra KUF. Videre var de regionale høgskolestyrene før sammenslåingen også en del av de regionale administrative ressursene.

Utvalget vil likevel trekke fram følgende forhold som har ført til økte administrative oppgaver ved høgskolene etter sammenslåingene i 1994:

Departementet har delegert arbeidsoppgaver til høgskolene innenfor personal- og økonomiforvaltning og høgskolene har fått utvidet myndighet i fag- og studiespørsmål. Dette følger av lov om universiteter og høgskoler. Eksempler på dette er innføring av lokal forhandlingsrett, kvartalsvise regnskapsrapporteringer, fastsettelse av eksamensreglement osv. Departementet har i den forbindelse satt krav til økt kvalitet og profesjonalitet i det administrative arbeidet ved høgskolene. Det vises til St prp nr 1 (1994-95):

«Økt myndighet medfører også større ansvar for god kvalitet i saksbehandling og beslutningsprosess. Departementet forutsetter at institusjonene opparbeider en administrativ kapasitet og kompetanse som muliggjør slik overføring av oppgaver.»

I tillegg til delegering av arbeidsoppgaver har innføringen av et nytt lovpålagt styringssystem ved høgskolene ført til administrativt merarbeid for mange høgskoler. Saksforberedelser for avdelingsstyrer og høgskolestyre vil for de fleste høgskoler kreve mer arbeid fra administrasjonens side enn hva som var tilfelle i det tidligere regionale høgskolesystemet.

I lys av det som er beskrevet ovenfor, er det vanskelig å finne dokumentasjon på at høgskolene er blitt billigere å administrere sammenliknet med høgskolesystemet før sammenslåingsprosessen, selv om dette var en av målsettingene med reformen. Det er også vanskelig å dokumentere eventuelle stordriftsfordeler så kort tid etter reformen. Delegering av oppgaver fra departementet til høgskolene, økt krav til kvaliteten på det administrative arbeidet og innføring av valgte styringsorganer er alle målsettinger som kommer i konflikt med målet for høgskolereformen om lavere administrative kostnader.

Det kan likevel tenkes at det finnes stordriftsfordeler på dette området dersom det forutsettes at også det gamle høgskolesystemet, selv uten reformen, ville ha blitt tillagt nye oppgaver og stilt overfor de samme kravene til profesjonell administrasjon som de statlige høgskolene. Det er grunn til å tro at dette ville ha skjedd, siden statlige virksomheter generelt må oppfylle andre krav enn tidligere. Det gjelder bl a for økonomistyring, personalforvaltning og dokumentasjon av ressursbruk i forhold til oppsatte mål, som nevnt tidligere. Utvalget vil i den forbindelse vise til tidligere undersøkelser (jf tabell 6.5) som viser at både universitetene og enkelte av de vitenskapelige høgskolene bruker mer av sine ressurser til administrativt arbeid enn før, sett i forhold til veksten i faglige stillinger og vekst i studenttall.

Utvalget vil også trekke fram at det har gått så kort tid etter reformen, at høgskolene fortsatt i lang tid vil være produkt av den administrasjonen og den personalporteføljen de «gamle» høgskolene førte med seg inn i de nye. Det vil gå en del tid før de statlige høgskolene har fått en størrelse og sammensetning av det administrative personalet som vil være best tilpasset høgskolenes behov. Den administrative kompetansen ved de statlige høgskolene, antydet at forskjellen mellom høgskolene er større enn det en normalt skulle ha forventet. Ovennevnte forhold ved sammenslåingene var også myndighetene klar over. Det vises i den forbindelse til St meld nr 40 (1990-91), der det under « Økonomiske og administrative konsekvenser» står:

«En sammenslåing/samlokalisering av høgskoler antas på kort sikt ikke å føre til vesentlige innsparinger, da administrasjonen ved mange av institusjonene er så liten at det først ved sammenslåing med andre institusjoner vil være mulig å få etablert strukturer som er faglig rustet til å ta seg av de oppgaver de er pålagt å utføre. (...) På lengre sikt vil sammenslåing/samlokalisering gi effektiviseringsfordeler og en bedre ressursutnyttelse.»

I en rapport fra Høgskolen i Oslo står det beskrevet at da høgskolen ble opprettet i 1994, var det ulike oppfatninger om hvordan høgskolenes administrasjon skulle dimensjoneres og organiseres. Høgskolen hadde ikke data og erfaringsgrunnlag fra tilsvarende institusjoner å sammenlikne med. Dette gjorde at det ikke var lett å vurdere hva arbeidsoppgavene ville kreve av arbeidskraft på ulike nivåer.

På bakgrunn av ovennevnte vil utvalget peke på at det er viktig at størrelsen og organiseringen av administrasjonene ved de ulike statlige høgskolene ikke oppfattes som endelig. Det er grunn til å tro at høgskolene fortsatt er inne i en tilpasningsprosess, der erfaringer om optimal administrasjonsstruktur vinnes over tid. NFRs evaluering av høgskolereformen bør være nyttig bakgrunnsinformasjon for høgskolene og departementet i det videre arbeidet med dimensjonering og organisering av administrasjonen.

I SNFs analyse (se kapittel 7) er det gjort forsøk på å forklare ulikheter i effektivitet ved avdelingene med data som beskriver høgskolenes organisering. Data som er brukt for å beskrive organiseringen ved høgskolene er antall studieretninger ved avdelingene og forholdet mellom antall avdelinger ved de «nye» høgskolene og antall «gamle» høgskoler som ble integrert i den nye høgskolen. Disse analysene viser ingen signifikant sammenheng mellom høgskolenes organisering og avdelingenes kostnadseffektivitet.

8.5 Vurdere om det er rimelig samsvar mellom de oppgavene høgskolene er blitt pålagt og de bevilgningene som er stilt til disposisjon for institusjonene for å løse disse oppgavene

Utvalget har tatt utgangspunkt i nivået for bevilgninger i 1992 og vurdert endringer i perioden fra 1992 til 1997. Utvalget har ikke vurdert om nivået for bevilgninger i 1992 kan sies å være rimelig.

Utvalget mener at høgskolene i hovedsak er pålagt følgende nye oppgaver i perioden fra 1992 til 1997:

• Økt antall studenter

• Krav om forskningsbasert undervisning; av dette følger et krav om økt kompetanse hos de faglig ansatte

• Økte/endrede oppgaver innenfor administrasjon

I kap 8.2 er endringer i de to første punktene vurdert, det tredje punktet er vurdert i kap 8.4.

I kapittel 3 er det nevnt en del faktorer utover punktene ovenfor, som kan medføre økte kostnader ved høgskolenes virksomhet. En del av disse faktorene kan ses på som nye pålagte oppgaver. Det er forhold som gjelder både for høgskolene spesielt og for statlige virksomheter generelt. Utvalget har ikke kvantifisert mulige kostnadsøkninger knyttet til disse forholdene. Generelt kan det sies at enkelte av disse forholdene kan medføre økte kostnader. Noen kan imidlertid medføre effektiviseringsgevinster på lengre sikt, se forøvrig omtale i kap 8.2 ovenfor og kapittel 3.

De bevilgningene som er stilt til disposisjon pr student har vært stabile over perioden, se nærmere omtale i kapittel 3. Samtidig er høgskolene pålagt visse nye oppgaver. Disse kan ha blitt ivaretatt ved en økt effektivisering, f eks som følge av den økte kompetansen hos faglig og administrativt personale eller ved redusert kvalitet ved undervisning og/eller forskning. Utvalget har ikke hatt mulighet til å ta stilling til hvilken av disse forklaringene som er mest relevant.

8.6 Vurdere omfanget av aktiviteter som institusjonene selv har satt i gang ut over det som har vært forutsatt av departementet ved tildeling av ressurser.

Utvalget har her valgt å legge vekt på høgskolenes aktiviteter innenfor undervisningsvirksomheten.

Høgskoler som ønsker å opprette nye studier, som er av et omfang på 10 vekttall eller mer, må søke KUF om godkjenning. Ved behandling av slike søknader legger KUF bl a vekt på at høgskolen har kompetanse på fagområdet, at det er behov for studietilbudet, at finansieringen av studiet er klarlagt, og at studietilbudet passer godt inn i høgskolens fagprofil og prinsippet om samarbeid og arbeidsdeling innenfor Norgesnettet. I 1997 har KUF mottatt 106 søknader om etablering av nye studier, hvorav 49 er innvilget. Av disse 49 nye studiene finansieres 24 ved omdisponeringer innenfor ressursrammen for den enkelte høgskolen, i flere tilfeller ved at andre studier nedlegges eller bygges ned. 18 studier finansieres eksternt (ved egenandel fra studentene eller ved oppdrag), mens ett nytt studium har fått tilført midler fra departementet.

Det er ikke vesentlige avvik mellom måltall og registrerte studenter totalt for høgskolesektoren. Men det er forskjeller mellom høgskolene. Enkelte høgskoler har overoppfyllelse av måltallet i hele perioden, mens andre høgskoler i perioden har underoppfyllelse eller en kombinasjon. Avvikene varierer imidlertid ikke ut over det en kunne forvente gitt endringer i søkertall, frafallsprosent osv.

Sektoren har i perioden vist stort initiativ for å etablere nye studier. Utvalget viser til at omfanget av slike etableringer i stor grad er kontrollert av KUF, og at KUF også setter betingelser når det gjelder finansieringen av disse studiene.

For sektoren som helhet vurderer utvalget det slik at det ikke er noe stort omfang av aktiviteter som institusjonene selv har satt i gang, ut over det som har vært forutsatt av departementet ved tildeling av ressurser.

8.7 Vurdere hvilken betydning sammenslåingene har hatt for ressursutnyttelsen ved høgskolene

Sammenslåingene av 98 regionale høgskoler til 26 høgskoler hadde virkning fra 1. august 1994. Samtidig med sammenslåingene ble andre viktige rammebetingelser for høgskolesektoren endret. Høgskolene og universitetene ble underlagt en ny felles lov (Lov om universiteter og høgskoler av 12. mai 1995) hvor det ble stilt krav om at også undervisningen i høgskolesektoren skulle være forskningsbasert. Norgesnettet ble også etablert. Norgesnettet forutsetter bl a faglig samarbeid mellom institusjonene innenfor høyere utdanning. Utvalget oppfatter det slik at dette punktet i mandatet viser til sammenslåingene spesielt og at det her ikke siktes til de øvrige endringene som har skjedd i sektoren samtidig med sammenslåingene.

For å vurdere dette må en kunne sammenlikne ressursutnyttelsen og kostnadseffektiviteten ved høgskolene med det som ville ha vært tilfelle dersom sammenslåingene ikke hadde skjedd. Utvalget antar at mange av endringene ved høgskolenes virksomhet som har skjedd de senere år, ville ha skjedd uavhengig av sammenslåingene. Krav til forskningsbasert undervisning kunne f eks ha blitt vedtatt selv om sammenslåingene ikke hadde blitt gjennomført. Administrative oppgaver kunne også ha blitt delegert fra departementet til høgskolene uten sammenslåingene.

Mangel på data fra årene 1992, 1993 og 1997 gjør at effektivitetsanalysen (SNF 14/98) har blitt begrenset til perioden 1994-96. Sammenliknbare data fra andre kilder enn SNF for FoU fra før og etter sammenslåingene har heller ikke vært tilgjengelige for utvalget. Ut fra de data utvalget har kunnet bygge på, kan utvalget derfor ikke konkludere med hensyn til hvilken betydning sammenslåingene har hatt for ressursutnyttelsen ved høgskolene.

Effektivitetsanalysen (SNF 14/98) indikerer at en har hatt en positiv utvikling i ressursutnyttelsen ved høgskolene i perioden fra 1994 til 1996. Men i likhet med utvalget har SNF heller ikke hatt mulighet til å kunne sammenlikne denne utviklingen med den utviklingen som ville ha skjedd dersom høgskolene ikke hadde blitt slått sammen. SNF har imidlertid sett på om effektivitetsforskjeller mellom avdelingene kan forklares med i hvor stor grad de nye høgskolene har endret sin organisering i forhold til organiseringen ved de tidligere høgskolene. SNF har beskrevet det ved å beregne forholdet mellom antall avdelinger ved en ny høgskole og antallet gamle høgskoler som ble slått sammen. Antakelsen er at en reduksjon i samlet antall avdelinger i forhold til tidligere antall høgskoler vil bedre effektiviteten som følge av bedre utnyttelse av fellesressurser mm. Analysen viser imidlertid ingen slik sammenheng.

Selv om det ikke finnes datagrunnlag for å konkludere om sammenslåingene har hatt betydning for ressursutnyttelsen i sektoren, antar utvalget at sammenslåingene kan gi et jevnere faglig nivå mellom de ulike fagmiljøene i sektoren. I de sammenslåtte høgskolene vil fagmiljøene sammenlikne seg med hverandre mer enn før. Det vil igjen kunne bedre mulighetene for at høgskoler hvor den faglige kompetansen hos de ansatte er ujevnt fordelt, vil arbeide for å heve kompetansen hos avdelingene med lavest kompetanse. Det kan skje ved omprioriteringer mellom eller innenfor avdelingene. Utvalget antar også at sammenslåingene kan ha ført til mer profesjonell administrasjon av høgskolene og en jevnere kvalitet på administrasjonen mellom høgskolene.

Utvalget ser at det er argumenter både for og mot at sammenslåingene skulle ha bidratt til bedret ressursutnyttelse ved høgskolene. På den ene side burde sammenslåingene kunne medføre at høgskolene kan gi studentene et mer variert tilbud. Eventuelle stordriftsfordeler kan også lettere hentes ut.

På den annen side kan det være mange hindringer for at eventuelle gevinster ved sammenslåingene kan høstes. Delvis kan disse hindringene skyldes forhold internt i høgskolene, og delvis kan de skyldes rammebetingelsene for høgskolenes virksomhet. Interne forhold kan f eks være forskjeller i faglige tradisjoner og interessekonflikter mellom de ulike avdelingene som gjør det vanskelig å bedre ressursutnyttelsen på kort sikt. Utvalget vil her peke på to forhold som kan motvirke en bedre ressursutnyttelse ved høgskolene som følge av sammenslåingene.

Det første forholdet gjelder høgskolenes muligheter for tilpasse størrelsen og kompetansen på personalet. For å opprettholde opptaket innenfor helse- og lærerutdanningene har det vært nødvendig med en omdisponering av studieplasser i høgskolesektoren. En slik omdisponering gjør at høgskolenes behov for personale endrer seg. Ansatte kan da bli overtallige ved studier som bygger ned opptakskapasiteten. Sammenslåingene kan også ha skapt behov for å omdisponere personale selv om studietilbudene ved høgskolene ikke hadde blitt endret. En større høgskole, kan f eks utnytte stordriftsfordeler innenfor fellesfunksjoner som lønn og regnskap. Dette skaper behov for å omdisponere ressurser fra slik virksomhet til andre oppgaver. Så vidt utvalget kjenner til, har KUF ingen strategi for å håndtere en omdisponering av personale som gjør det nødvendig å si opp overtallig personale ved høgskolene. En strategi hvor KUF assisterer høgskolene i å omplassere overtallig personale (f eks til andre statlige virksomheter i regionen), kan vurderes som et virkemiddel for å bidra til bedre ressursutnyttelse i sektoren.

Det andre forholdet er føringene fra KUF om hvordan høgskolene skulle bygge opp sin administrative struktur i forbindelse med reformen. Dette gjaldt bl a størrelsen på sentraladministrasjonen og hvilket antall avdelinger høgskolene skulle ha. Utvalget ser at det kan ha vært et behov for å styrke det sentrale administrative leddet i de nye høgskolene i en overgangsfase. Men en kan ikke se bort ifra at den administrative strukturen ved høgskolene ville ha vært mer kostnadseffektiv dersom høgskolene kunne tilpasse sin administrasjon ut fra kunnskap om lokale forhold og behov.

I tillegg vil utvalget gi ytterligere to eksempler på forhold som kan motvirke mulighetene for å bedre ressursutnyttelsen i høgskolesektoren, men som ikke er knyttet spesielt til sammenslåingene. Det første eksempelet gjelder hvordan høgskolene dekker sine utgifter til husleie i nye bygg. For at høgskolene skal omstille sin virksomhet, er det viktig at de selv kan påvirke sin lokalsituasjon. Høgskolene må betale husleie, enten de leier av Statsbygg eller av ikke-statlige utleiere. Høgskolene kan selv inngå leieavtaler etter godkjenning fra KUF. Dersom høgskoler inngår leiekontrakt med privat utbygger i nybygg, og kontrakten omfatter et leieareal på over 1 000 kvm, må leiekontrakten godkjennes av Finansdepartementet. Hovedprinsippet for statens husleieordning er at institusjoner som leier lokaler (både av staten og av andre), skal dekke husleien selv. Dette skal gi insentiver til at institusjonene utnytter lokalene sine effektivt, og at behovet for lokaler avveies mot andre behov ved institusjonene. Dette hovedprinsippet mener utvalget gir insentiver til kostnadseffektiv drift. I stedet for at høgskolene selv dekker husleie til nye bygg som bygges av Statsbygg, har de imidlertid i en del tilfeller fått dekket hele eller deler av husleien ved tilleggsbevilgninger. Utvalget antar at det da, uavhengig av hva som vil være den mest kostnadseffektive løsningen, kan oppstå et press for å få lokaler ved statlig nybygg i stedet for å leie eldre lokaler eller nye lokaler som er ført opp av andre byggherrer. Utvalget antar at en kartlegging av i hvilken grad slike tilleggsbevilgninger bidrar til lavere kostnadseffektivitet i høgskolesektoren, vil kunne være interessant for Statsbygg og for bevilgende myndigheter.

Det andre eksempelet er at høgskolene kan mangle økonomiskeinsentiver til å øke kompetansen til de faglig ansatte. Som før nevnt, er det nå forutsatt at undervisningen i høgskolesektoren skal være forskningsbasert. Det krever at en del av de faglig ansatte må oppgradere sin kompetanse eller at høgskolene må rekruttere nytt personale med kompetanse innenfor forskning. Det vil medføre økte lønnskostnader for høgskolene, men uten at høgskolene selv kan høste noen økonomisk gevinst. Det finnes imidlertid andre insentiver som bidrar til at høgskolene likevel vil prioritere å heve kompetansen. Faglige ønsker om høy kvalitet er trolig en viktig faktor som bidrar til at problemet med økte lønnskostnader ikke får avgjørende vekt. Høgskolene kan også ønske å fungere som en effektiv organisasjon, selv om de økonomiske insentivene ikke oppmuntrer til det. Utvalget antar ut fra de to sistnevnte forholdene, at det i praksis ikke vil være slik at høgskolene investerer for lite i faglig kompetanse.