3 Utvikling i driftsutgiftene i høgskolesektoren (1992-97)

3.1 Generelt om bevilgninger og måltall

De økonomiske rammene for de statlige høgskolene fastlegges ved behandlingen av statsbudsjettet hvert år. Fra og med 1990 har tildeling av budsjettmidler til lønn og drift ved universiteter og høgskoler hovedsakelig vært knyttet til opprettelse av nye studieplasser. Dette innebærer at økt bevilgning har vært knyttet til økt aktivitetsnivå. Antall studenter har dermed vært retningsgivende for de samlede tildelingene av lønns- og driftsmidler.

Ved forslag til statsbudsjett eller revidert nasjonalbudsjett har Stortinget blitt forelagt både forslag om opprettelse av nye studieplasser og forslag om bevilgning til finansiering av studieplassene. Stortinget har også på eget initiativ truffet vedtak om bevilgninger til nye studieplasser. Forholdet mellom antall studieplasser som er opprettet og bevilgningen som er stilt til disposisjon for å finansiere studieplassene har variert. Det er dessuten i varierende grad blitt gitt særskilte bevilgninger til utstyrsanskaffelser i forbindelse med oppretting av nye studieplasser.

I forbindelse med fordeling av budsjettmidler til nye studieplasser har departementet foretatt en differensiering på grunnlag av hvilke fagområder studieplassene er opprettet innenfor. Tildelingene har likevel fulgt rammefordelingsprinsippet. Rammefordelingsprinsippet innebærer at institusjonene, innenfor de begrensingene som følger av regelverk på området, har stor grad av frihet til å disponere de tildelte midlene. Den enkelte institusjon har altså stått fritt til å foreta en intern disponering av tildelte midler til nye studieplasser innenfor de begrensningene som følger av det statlige regelverket.

I statsbudsjettet fastsettes også det totale studentmåltallet for hvor mange studenter hver institusjon skal gi undervisning til. I budsjettsammenheng er studentmåltallet et sentralt parameter. En ny studieplass øker studentmåltallet til den enkelte institusjon tilsvarende, dvs med en enhet. Både studieplasser og studentmåltall regnes i heltidsekvivalenter 1. Studentmåltallet er å betrakte som et minimumstall.

Det er opprettet et betydelig antall studieplasser i perioden fra 1992 til 1997, se tabell 3.2 med oversikt over utviklingen i måltall for antall studenter. De nye studieplassene er opprettet både til å øke opptakskapasiteten innenfor ulike fagområder og til videreføring av den økte opptakskapasiteten fra tidligere år.

Når det opprettes studieplasser til økt opptakskapasitet ved flerårige studier, vil det være behov for nye studieplasser til videreføring av den økte opptakskapasiteten også i de etterfølgende årene. Dette innebærer f eks at dersom opptakskapasiteten ved førskolelærerutdanningen, som er en treårig utdanning, øker med 10 studieplasser et år, så vil det være behov for tilsammen 20 nye studieplasser i de to etterfølgende årene for å opprettholde den økte opptakskapasiteten. I dette konkrete eksempelet vil økningen i opptakskapasiteten på 10 studieplasser gi seg utslag i en måltallsøkning på 30 heltidsekvivalenter i løpet av en treårsperiode.

Ved tildeling av nye studieplasser til økt opptakskapasitet, vil det altså være behov for å opprette nye studieplasser i de etterfølgende årene til å videreføre den økte opptakskapasiteten. Ved de statlige høgskolene er det bl a i 1998 forutsatt en omdisponering av studieplasser, både internt ved den enkelte institusjon og mellom institusjonene, for å opprettholde opptakskapasiteten innenfor helsefag- og lærerutdanninger høsten 1998 på samme nivå som høsten 1997. Utvalget vil komme nærmere tilbake til dette forholdet i kap 3.5 nedenfor.

Stortinget bevilger midler til de 26 statlige høgskolene på et samlekapittel: kap 0274 Statlige høgskoler 2. I stortingsproposisjonen presenteres også en tabell med fordeling av den foreslåtte bevilgningen på høgskolene. I tillegg avsettes det noe driftsmidler sentralt i Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet som dekker ulike fellestiltak for de statlige høgskolene gjennom året. Dette gjelder bl a midler til kursvirksomhet ved Statens lærerkurs, tilskudd til Det norske studiesenteret i Storbritannia (York) og husleiebetaling til Statsbygg for statlige bygg hvor kontrakt ikke er inngått.

Når Stortinget har vedtatt det endelige budsjettet, sender departementet tildelingsbrev til høgskolene. Her får institusjonene blant annet melding om budsjettrammer og resultatmål. I tillegg til å angi det totale studentmåltallet for den enkelte institusjon, fastsetter departementet også måltall for opptak til enkelte utdanninger. Dette gjelder utvalgte grunnutdanninger som f eks sykepleie, vernepleie, fysioterapi, sosionom, barnevern, førskolelærer, allmennlærer, ingeniør m m. Institusjonene må selv vurdere hvordan opptaket til andre utdanninger, dvs de som ikke er spesifisert av departementet, skal fordeles innenfor det totale måltallet.

I likhet med de fleste områder som er omfattet av statsbudsjettet, behandles høyere utdanning som en budsjettstyrt ordning i budsjettsammenheng. Det vil si at det ikke er noen automatikk i at f eks nye krav til innholdet i en utdanning utløser ekstra bevilgninger. Dette innebærer også at høyere utdanning kan bli berørt av budsjettreduksjoner som blir vedtatt ut i fra ønsket om en forsvarlig ramme for statsbudsjettet totalt. Dette innebærer at institusjonene i universitets- og høgskolesektoren må tilpasse aktiviteten til de vedtatte budsjettrammer, i motsetning til regelstyrte ordninger som ofte gis som overslagsbevilgninger.

Overslagsbevilgninger er bygget på prisanslag, og dreier seg om tilskudd eller lån som staten i det vesentlige er pliktig til å dekke i henhold til regler fastsatt i lov eller andre stortingsvedtak. Sykepenger, studiefinansiering og pensjoner av folketrygden er typiske eksempler på tilfeller der det gis overslagsbevilgninger.

3.2 Om valg av datagrunnlag og sammenlikninger

Utvalget vil i de senere kapitlene gå inn på de ulike sidene ved høgskolenes virksomhet. I dette kapitlet sammenliknes den økonomiske utviklingen ved de statlige høgskolene med utviklingen ved universitetene, de vitenskapelige høgskolene og kunsthøgskolene, og med utviklingen i statsbudsjettet generelt. Hensikten med denne sammenlikningen er å sette utgiftsutviklingen i høgskolesektoren inn i en større sammenheng. Utvalget har valgt å se på perioden fra 1992 til 1997 fordi det da også gis mulighet til å sammenlikne situasjonen før og etter høgskolereformen. I enkelte tilfeller er det også foretatt vurderinger av utviklinger i perioden 1994 til 1997, dvs i perioden etter høgskolereformen.

Utvalget har valgt å sammenlikne de statlige høgskolene med resten av universitets- og høgskolesektoren. I det følgende vil de statlige høgskolene omtales som høgskolesektoren, mens universitetene, de vitenskapelige høgskolene og kunsthøgskolene vil bli omtalt som universitetssektoren. Vurderingene vil ikke endres vesentlig dersom kunsthøgskolene trekkes ut av sammenlikningsgrunnlaget, se vedlegg 1, tabell 1.14 og 1.15.

Midler knyttet til institusjonenes oppdragsvirksomhet er ikke inkludert i de økonomiske vurderingene. Denne virksomheten er ikke direkte relatert til utviklingen i studenttallet, og etter gjeldende regelverk skal inntektene ved oppdragsfinansiert aktivitet minst tilsvare oppdragsutgiftene.

Utvalget har heller ikke inkludert utviklingen i midler til utstyr på investeringspostene i de beregningene av nøkkeltall for den økonomiske utviklingen. Utstyrsanskaffelser regnskapsføres både på investeringspost 45 og driftspost 11. Det vil i mange tilfeller være avgrensningsproblemer mellom post 45 og post 11. Hovedregelen er imidlertid at post 45 skal omfatte store utstyrsanskaffelser av investeringsmessig karakter, mens utstyr som skal regnskapsføres under post 11, skal omfatte løpende anskaffelser der det er behov for rutinemessige utskiftninger.

Midler knyttet til utstyrsinvesteringer tildeles institusjonene på ulike måter:

1. Generelle utstyrsbevilgninger på post 45. Institusjonene i universitets- og høgskolesektoren gis bevilgninger til større investeringer på post 45. Slike bevilgninger kommer i tillegg til bevilgningene på driftspostene.

2. Utstyrsbevilgninger knyttet til nye bygninger. Institusjoner i universitets- og høgskolesektoren som flytter inn i nye bygg, gis særskilte bevilgninger til utstyr og inventar til nybygget over post 45.

3. Utstyrsbevilgninger knyttet til opprettelse av nye studieplasser. Ved opprettelse av nye studieplasser gis det i varierende grad også midler til utstyr. Utstyrsmidler knyttet til nye studieplasser har i flere tilfeller blitt tildelt over post 11.

4. Utstyr knyttet til oppdragsvirksomhet/oppdragsforskning. I forbindelse med enkelte eksternt finansierte oppdrag får institusjonene beholde utstyr som er innkjøpt til prosjektet etter at prosjektet er avsluttet. Kostnader knyttet til slike investeringer regnskapsføres som oppdragsvirksomhet.

5. Utstyrsmidler som tildeles via Norges forskningsråd. Norges forskningsråd (NFR) får bevilgninger til vitenskapelig utstyr fra Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet. Midlene inngår i den ordinære posten til forskningsformål gjennom NFR, der departementet øremerker et minimumsbeløp til vitenskapelig utstyr. Forskningsrådet fordeler utstyrsmidler etter søknad fra universitetene og høgskolene, under forutsetning om at institusjonene selv bidrar med egenandel.

Oversikten ovenfor viser at institusjonene i universitets- og høgskolesektoren mottar tildelinger til utstyrsinvesteringer i ulike sammenhenger. Hvor midlene regnskapsføres, vil derfor avhenge av i hvilken sammenheng midlene tildeles. Utstyrstildelinger gitt over post 11 i forbindelse med nye studieplasser, vil generelt være vanskelig å skille fra øvrige utstyrsinvesteringer som er knyttet til den løpende driften av institusjonene. Utstyrsanskaffelser som er foretatt i forbindelse med nye studieplasser er derfor inkludert i vurderingene av utvikling i utgift pr student.

Figur 3.1 viser utviklingen i regnskapsførte utgifter på post 45 i universitetssektoren og høgskolesektoren.

¹) For 1998 er det benyttet bevilgningstall og ikke regnskapstall. For 1998 omfatter post 45 tidligere post 46 Ombygginger, utvidelser og ekstraordinært vedlikehold.

Kilde: Statsregnskapet 1992-1997 og Statsbudsjett 1998 (S III)

Figur 3.1 viser at utviklingen i utgifter til utstyr i universitetssektoren har variert til dels kraftig fra ett år til et annet i perioden 1992 til 1997. I samme periode har høgskolene hatt en reduksjon i utgifter til utstyr. Variasjonene i utgiftsførte beløp henger sammen med at post 45 også inkluderer utstyr og inventar til nye bygg.

Figur 3.1 viser også bevilgningstall for 1998. Kolonnen for 1998 er ikke direkte sammenliknbar med resten av perioden, fordi det er benyttet bevilgningstall, og fordi kontoplanen i staten ble endret fra og med 1. januar 1998. I 1998 inkluderer bevilgningstallene på post 45 tidligere post 46 Ombygginger, utvidelser og ekstraordinært vedlikehold.

Utvalget har valgt først og fremst å se på lønns- og driftsutgifter ved høgskolene. En vurdering av utstyrssituasjonen i høgskolesektoren ville kreve et bedre datagrunnlag enn det utvalget har hatt til disposisjon gitt den tiden som har vært til rådighet.

Bevilgninger til utstyr kommer ikke bare institusjonene til gode i det året utgiftene regnskapsføres. men i hele den perioden utstyret benyttes. Utgifter til utstyrsinvesteringer kan derfor ikke sammenliknes direkte med utgifter til løpende drift. Når det gjelder utstyrsbevilgninger over post 11, så vil disse være inkludert i de beregnede nøkkeltallene som presenteres nedenfor. Utvalget har på denne bakgrunn valgt å se bort i fra utstyrsinvesteringer på post 45 i den videre gjennomgangen av den økonomiske situasjonen i høgskolesektoren.

3.3 Datagrunnlaget

Datagrunnlaget for utvalgets vurderinger følger i sin helhet i vedlegg til rapporten, se vedlegg 1. I perioden 1992 til 1997 er det benyttet tall fra statsregnskapet, for 1998 er det brukt tall fra statsbudsjettet. Enkelte tabeller er tatt med som forklaring og illustrasjon til tekst og vurderinger.

Regnskapstall på kap 0281 Fellesutgifter for universiteter og høgskoler for årene 1992 til 1997 er fordelt på henholdsvis de statlige høgskolene og universitetene, vitenskapelige høgskoler og kunsthøgskoler, etter oppgaver fra Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet. Bevilgningstall på kap 0281 for 1998 er fordelt mellom institusjonene med samme nominelle beløp som i 1997.

Husleiekostnader for institusjoner som er med i statens husleieordning, består av kapitalkostnader og kostnader knyttet til forvaltning, drift og vedlikehold. For universitetene, som eier sine egne bygg, er kostnader knyttet til bygg begrenset til forvaltnings-, drifts- og vedlikeholdskostnader. Forskjellen i kostnader knyttet til bygninger for institusjoner som er med i husleieordningen, og for institusjoner som eier egne bygg, er dermed kapitalkostnadene.

For å kunne sammenlikne de statlige høgskolene med universitetssektoren er det korrigert for kapitalkostnader knyttet til bygg. Institusjoner som er med i statens husleieordning, betaler husleie til Statsbygg. Dette gjelder f eks alle de statlige høgskolene og enkelte vitenskapelige høgskoler. Universitetene står som eiere av egne bygg, og er derfor ikke inkludert i statens husleieordning.

Utvalget har altså valgt å trekke ut kapitalkostnadene ved sammenlikninger av universitetssektoren og høgskolesektoren. Kapitalkostnadene er gitt etter oppgaver fra Statsbygg, se vedlegg 1, tabell 1.1.

Det er benyttet prisomregningsindekser for å kunne sammenlikne utgifter i hele perioden i faste 1992-priser, utviklingen i prisindeksene er vist i tabell 3.1.

Prisomregningsindeksen som er brukt for post 01 Lønn og godtgjørelser er beregnet av Finansdepartementet. Indeksen er bl a beregnet ut fra lønnsstatistikk i staten, og er korrigert for eventuelle endringer i arbeidsgiveravgift og arbeidstidsforkortelser. Indeksen for lønnsvekst fra 1997 til 98 er beregnet av Teknisk beregningsutvalg, og inkluderer bare overhenget fra lønnsoppgjøret i 1997.

Prisomregningsindeksen som er brukt for post 11 Varer og tjenester for årene 1992-97 er beregnet ut fra produktinnsats i sivil statlig forvaltning. Prisomregningsindeksen for post 11 fra 1997 til 98 er beregnet av Finansdepartementet ved hjelp av MODAG-modellen (pr februar 1998).

I forbindelse med prisomregningen i denne rapporten, har utvalget beregnet et vektet gjennomsnitt av indeksene for post 01 og 11, hvor post 01 har fått vekt 0,7 og post 11 har fått vekt 0,3.

Utvalget har valgt å benytte disse indeksene, siden de belyser pris- og lønnsstigning i staten bedre enn f eks konsumprisindeksen. Konsumprisindeksen er beregnet ut fra en «kurv» med varer og tjenester som er bedre tilpasset for å beskrive prisstigning i forhold til private husholdninger. En må likevel være klar over at en eventuell sterkere lønnsøkning i universitets- og høgskolesektoren enn i staten forøvrig, f eks på grunn av økt kompetanse hos de faglig ansatte i perioden, ikke er tatt hensyn til.

Ved beregninger av driftsutgifter pr student er det benyttet studentmåltall. Utvalget har valgt å bruke studentmåltall framfor registrerte studenter ved analysen av utvikling i driftsutgifter pr student, fordi budsjettutviklingen ved institusjonene er knyttet til studentmåltallene.

Studentmåltall er det antall studenter, regnet i heltidsekvivalenter, som institusjonene er pålagt å gi undervisning til. Registrerte studenter, regnet i heltidsekvivalenter, er det antall studenter som institusjonene faktisk gir undervisning til.

Tabell 3.2 viser utviklingen i både studentmåltall og registrerte studenter i høgskolesektoren og universitetssektoren. For 1997 og 1998 er det ikke tilgjengelige data for antall registrerte studenter; for disse årene er det derfor benyttet måltall studenter.

3.4 Sammenlikning av utvikling i driftsutgifter

Tabell 3.3 viser prosentvis realvekst i driftsutgifter for de statlige høgskolene, universitetene, vitenskapelige høgskolene og kunsthøgskolene, og for statsbudsjettet generelt i perioden 1992 til 1997 og 1998.

Av tabell 3.3 går det fram at både de statlige høgskolene og universitetene i perioden 1992 til 1997 har hatt en betydelig realvekst. Tabellen viser også at realveksten i høgskolesektoren er høyere i perioden 1992 til 1994 enn i perioden 1994 til 1997. Realveksten i driftsutgifter i perioden 1994 til 1997 er vel 5 pst for de statlige høgskolene, og vel 11 pst for universitetene. Det har ikke vært noen reell nedgang i de regnskapsførte utgiftene i noen av årene i perioden 1992 til 1997.

I perioden 1997 til 1998 er det anslått en realnedgang i bevilgningene for universitetene med 3,9 pst. For de statlige høgskolene anslås det en realnedgang på 0,7 pst7 3. Det må her tas hensyn til at det ikke er sammenliknbare tall for perioden 1992 til 1997 og 1998, fordi det er brukt regnskapstall for perioden 1992 til 1997 og bevilgningstall for 1998.

Regnskapstall og bevilgningstall er ikke direkte sammenlignbare. For det første er bevilgningstallene for 1998 ikke endelige. Hvert år bevilges det f eks kompensasjon for inneværende års lønnsoppgjør. I tillegg kan det komme endringer bl a i forbindelse med Stortingets behandling av revidert nasjonalbudsjett, og proposisjoner om omgruppering/nysaldering. I universitets- og høgskolesektoren er det i de seneste årene bevilget midler til nye studieplasser i revidert nasjonalbudsjett. For det andre gir bevilgningsreglementet adgang til å overføre inntil 5 pst av ubrukt driftsbevilgning fra et år til det neste. I de senere årene har det vært tildels store overføringer på driftspostene i universitets- og høgskolesektoren.

Tabell 3.3 viser at utgiftsveksten innenfor høyere utdanning har vært betydelig sterkere enn den reelle veksten i utgiftene på hele statsbudsjettet. Dette gjelder både for hele perioden 1992 til 1997, og for perioden 1994 til 1997. Denne veksten har hovedsakelig vært knyttet til en sterk vekst i studenttallet ved utdanningsinstitusjonene. Økningen i studenttallet må særlig sees på bakgrunn av at myndighetene i begynnelsen av 1990-årene økte opptakskapasiteten ved utdanningsinstitusjonene som et ledd i sysselsettingspolitikken. For å vurdere utviklingen i økonomien i universitets- og høgskolesektoren er det derfor nødvendig å se nærmere på utviklingen i utgifter pr student.

Utvalget har ikke vurdert nivået på utgift pr student. Utvalget har basert sin gjennomgang på utvikling i utgifter pr student, og en sammenlikning av dette forholdstallet mellom høgskolesektoren og universitetssektoren, og statlige sektor forøvrig.

Tabell 3.4 og figur 3.2 viser utviklingen i utgift pr student for de statlige høgskolene sammenliknet med utviklingen i utgift pr student i universitetssektoren. For å få sammenliknbare tall er det gjort de samme forutsetningene som for tabell 3.3.

¹) For 1998 er det benyttet bevilgningstall og ikke regnskapstall

Kilde: Statsregnskapet 1992 til 1997. Statsbudsjett 1998 (S III). Finansdepartementet. Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet. Statsbygg.

Det framgår av tabell 3.4 at utgift pr student ved de statlige høgskolene målt i faste priser har økt med 1 600 kroner, eller 3,4 pst for hele perioden fra 1992 til 1997. For universitetssektoren har tilsvarende endring vært 2 160 kroner, eller 3,7 pst. For perioden fra 1994 til 1997 har utgift pr student målt i faste priser blitt redusert med 230 kroner, eller 0,5 pst i høgskolesektoren, mens utviklingen i universitetssektoren viser en økning på 2 720 kroner, eller 4,7 pst.

For å få en tidsrekke fram til dagens situasjon har utvalget valgt å ta med 1998 i tabell 3.4. Det gjøres spesielt oppmerksom på at det for 1998 er benyttet bevilgningstall, perioden for 1992 til 1997 er dermed ikke direkte sammenliknbar med 1998, jf diskusjonen om sammenliknbarhet mellom regnskapstall og bevilgningstall ovenfor. Tabellen viser at for universitetssektoren er bevilgning pr student i 1998 lavere enn utgift pr student i 1997. I statsbudsjettet for 1998 ble det vedtatt en reduksjon i antall studieplasser ved universitetene med 2 000 studieplasser. Fordi forholdstallet bevilgning pr student viser en nedgang i forhold til forholdstallet utgift pr student året før, kan dette tyde på at bevilgningen til universitetssektoren har gått relativt mer ned enn studentmåltallet. Utvalget vil imidlertid understreke at det ikke er mulig å trekke en slik konklusjon før regnskapstall for 1998 er tilgjengelig.

Tabell 3.4 viser som nevnt at universitetssektoren har hatt en realvekst i perioden 1994 til 1997, mens høgskolesektoren har hatt en liten realnedgang i samme periode. Utvalget vil her bemerke at det ved utregning av utgift pr student er benyttet studentmåltall og ikke registrerte studenter. Forskjellene er imidlertid ikke så store at trenden i utviklingen pr student endrer seg vesentlig ved bruk av registrerte studenter fremfor måltall. Totalt sett ville universitetssektoren og høgskolesektoren ha vist en jevnere utvikling dersom registrerte studenter ble benyttet i utregningene, se figur 3.3. Dersom en i tillegg inkluderte studenter uten studierett ved universitetene (privatister), ville universitetssektoren og høgskolesektoren ha vist en enda jevnere utvikling enn i figuren 3.3.

¹) For 1998 er det benyttet bevilgningstall og ikke regnskapstall. Se forøvrig fotnote til tabell 3.3

Kilde: Statsregnskapet 1992 til 1997. Statsbudsjett 1998 (S III). Finansdepartementet. Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet. Statsbygg.

Tabell 3.4 viser også at nivået for utgift pr student ligger høyere for universitetssektoren enn for de statlige høgskolene. Universitetene har ansvar for enkelte spesielt ressurskrevende utdannings- og forskningsmiljøer, f eks innenfor medisin og odontologi. Universitetene har videre et hovedansvar for å tilby utdanning på hovedfagsnivå. En studieplass på hovedfag krever større ressurser enn en studieplass på lavere nivå. Universitetene har videre ansvar for å drive forskerutdanning gjennom sine doktorgradsprogrammer. Forskerutdanningene skal drives innenfor institusjonenes ordinære budsjettrammer.

Universitetene har videre ansvar for universitetsmuseene. Utgiftene knyttet til drift av museene inngår i beregningene av utgift pr student, og bidrar dermed også til at faktoren blir høyere i universitetssektoren enn i høgskolesektoren.

Kunsthøgskolene er med i beregningsgrunnlaget for universitetssektoren. Disse høgskolene har utdanninger som er svært kostnadskrevende sammenliknet med andre institusjoner i sektoren, og de bidrar dermed også til at faktoren blir høyere i universitetssektoren enn i høgskolesektoren.

For en nærmere vurdering av utviklingen ved høgskolene vil det være nødvendig å se på noen nøkkeltall for de statlige høgskolene i perioden 1992 til 1997.

3.5 Utvikling i driftsutgifter i høgskolesektoren

Tabell 3.5 viser utviklingen i utvalgte nøkkeltall ved de statlige høgskolene i perioden fra 1992 til 1997.

Utvalget vil peke på at selv om utgift pr student viser en stigende utvikling i høgskolesektoren for hele perioden under ett, så viser tabell 3.5 at utgift pr student målt i faste priser går ned fra 1996 til 1997. Reduksjonen i utgift pr student fra 1996 til 1997 gjenspeiles i faktoren som viser endringen fra 1994 til 1997, perioden etter høgskolereformen. Nedgangen ser ut til å videreføres i 1998, se tabell 3.4.

I tabell 3.5 er kapitalkostnadene trukket ut på samme måte som i tabell 3.4, der det foretas en sammenlikning av universitetssektoren og de statlige høgskolene. Ved innføring av statens husleieordning ble det imidlertid gitt kompensasjon tilsvarende avtalefestet kontraktsbeløp, dvs både for kapitalkostnader og kostnader knyttet til forvaltning, drift og vedlikehold. Hele dette beløpet er bundet opp i kostnader til husleie og drift av bygg.

For å få en indikasjon på den økonomiske handlefriheten sektoren opplever i forhold til den løpende driften, kan det også være hensiktsmessig å se på utviklingen i utgift pr student når utgifter til husleie er trukket ut. Vedlegg 1, tabell 1.13 og 1.14 viser utviklingen i utgift pr student eksklusiv husleiekompensasjon. Denne indikatoren viser en relativt stabil utvikling, med en realnedgang på 0,1 pst i perioden 1992 til 1997.

Utvalget vil også peke på at enkelte utdanninger innenfor høgskolesektoren tradisjonelt har vært mer kostnadskrevende enn andre. Studieplasser innenfor eksperimentelle fag med laboratorieøvelser og studieplasser med stort innslag av praksis vil være dyrere enn studieplasser innenfor teorifag, hvor undervisningen kan skje i store grupper, og hvor det er mindre behov for individuell rettledning og dyrt utstyr. Utvalget har gått ut fra at bl a ingeniørutdanning, helsefaglige utdanninger og lærerutdanninger vil falle inn i den første gruppen, mens rene teorifaglige utdanninger faller inn i den andre gruppen.

For å vurdere utviklingen i utgift pr student må det derfor også tas hensyn til om sammensetningen av studietilbudene har endret seg i mer eller mindre kostnadskrevende retning. For å undersøke om det har skjedd denne type endringer, er studenttallet i høgskolesektoren i perioden 1992 til 1996 fordelt på fagfelt.

Oversikten i tabell 3.6 viser fordeling av registrerte studenter innenfor høgskolesektoren etter fagfelt. Oversikten omhandler perioden 1992 til 1996. Registrerte studenter er her regnet i antall personer.

Tabell 3.6 viser altså en oversikt over registrerte studenter regnet i antall personer fordelt på fag. Tallene i denne tabellen vil derfor avvike noe fra andre tabeller hvor antall registrerte studenter er angitt i heltidsekvivalenter. Dette forholdet vil imidlertid ikke endre på de konklusjoner som trekkes ut av tallene. En nærmere oppdeling i ulike fagfelt (førskolelærer, allmennlærer, sykepleie etc) er vist i vedlegg 1, tabell 1.9.

Innenfor kategoriene undervisning, helsefag og naturvitenskap/teknikk er de kostnadskrevende profesjonsstudiene dominerende. Tabell 3.7 viser at andelen registrerte studenter innenfor helsefag- og lærerutdanning er relativt stabil gjennom hele perioden, dvs fra 1992 til 1996. Fra 1994 til 1996 viser tabellen en økning i andelen registrerte studenter innenfor helsefag- og lærerutdanning på ca 3 pst. Naturvitenskap og teknikk viser en nedgang på 4 pst fra 1992 til 1997, dette skyldes hovedsakelig den dårlige søkningen til ingeniørfagene.

Tabellen viser altså at andelen kostnadskrevende studier i perioden fra 1992 til 1996 er redusert fra 69 pst til 64 pst dersom en ser hele perioden under ett. Det er særlig reduksjonen innenfor naturvitenskap/teknikk som er årsaken til dette. I siste del av perioden er andelen økt noe fra 63 pst i 1994 til 64 pst i 1996. Det vil være grunn til å forvente at denne andelen vil fortsette å øke i årene fremover. Dette som følge av at en stadig større andel av de nye studieplassene er opprettet innenfor såkalte kostnadskrevende studier i perioden 1992 til 1997.

Det er totalt opprettet om lag 20 400 nye studieplasser ved de statlige høgskolene i perioden fra 1992 til 1997. Av disse plassene er om lag 4 500 opprettet etter 1994. Opprettelsen av studieplasser i perioden 1992 til 1994 må særlig sees med bakgrunn i at myndighetene i denne perioden økte opptakskapasiteten ved utdanningsinstitusjonene som et ledd i sysselsettingspolitikken. Studieplassene i denne perioden ble opprettet innenfor de fleste fagområdene i høgskolesektoren. Etter 1994 er nye studieplasser i hovedsak opprettet innenfor profesjonsstudier som utdanner kandidater det er stor etterspørsel etter i samfunnet. Det gjelder i første rekke lærerutdanninger og helsefaglige utdanninger, men også innenfor andre typer utdanninger som film- og fjernsynsutdanning, medieutdanning, figurteaterutdanning og hovedfag. Dette er utdanninger som er mer kostnadskrevende enn mer rendyrkede teorifaglige utdanninger.

Tabell 3.8 viser utviklingen av nye studieplasser fordelt på utdanning fra 1994 til 1997. Tabell 3.8 viser at nye studieplasser i høgskolesektoren etter 1994 hovedsakelig er opprettet innenfor kostnadskrevende studier, og at denne andelen har økt fra 0,45 i 1994 til 0,85 i 1997. Også for 1998 er det etter vedtak i Stortinget opprettet nye studieplasser innenfor sykepleie- og vernepleierutdanning, jf Handlingsplanen for helse- og omsorgspersonell.

Opprettelsen av nye studieplasser innenfor helsefag- og lærerutdanningene de siste årene vil kunne gi seg utslag i en økende andel studieplasser innenfor kostnadskrevende studier i årene framover. Dette skjer fordi effekten av økt opptak innenfor flerårige utdanninger først vil gi seg utslag etter at den økte opptakskapasiteten er gjennomført for hele rekken av årskull, altså for det 1., 2. og 3. året, samt for det 4. året for allmennlærerutdanningen.

Imidlertid er antallet nye studieplasser som er opprettet innenfor kostnadskrevende utdanninger lite i forhold til det totale antall studieplasser i sektoren. Det er derfor liten grunn til å tro at den vridningen som har skjedd med hensyn til opprettelse av nye studieplasser, hvor det tidlig i perioden ble opprettet nye studieplasser innenfor de fleste fagområder, mens det mot slutten av perioden er opprettet nye studieplasser hovedsakelig innenfor de kostnadskrevende utdanningene, er stor nok til å gi seg betydelige utslag i de totale andelene i tiden fremover.

For den enkelte høgskole vil det imidlertid kunne være slik at andelen kostnadskrevende utdanninger har økt mer enn for høgskolene totalt sett. Dette vil spesielt gjelde for de høgskolene som allerede i utgangspunktet hadde en høy andel av de kostnadskrevende utdanningene.

Som nevnt under avsnitt 3.1 er det hovedsakelig opprettet nye studieplasser til videreføring av økt opptakskapasitet i den perioden utvalget ser på. For 1998 er det altså forutsatt en omdisponering av studieplasser for å kunne opprettholde den økte opptakskapasiteten innenfor helsefag- og lærerutdanninger i høgskolesektoren. Omdisponeringen av studieplasser har skjedd både internt ved den enkelte institusjon og mellom institusjonene.

Totalt er det omdisponert 586 studieplasser i høgskolesektoren i 1998. 200 av disse gjelder studieplasser som har stått ledige innenfor ingeniørutdanninger, og 386 gjelder andre fagområder. Av de 586 studieplassene var det 360 som ble omdisponert mellom institusjonene, mens de resterende 226 ble omdisponert internt på institusjonene. I forhold til diskusjonen rundt utviklingen i utgift pr student vil en slik omdisponering ikke påvirke dette forholdstallet, fordi det i prinsippet skjer parallelle endringer i budsjettet og i måltallene. For en videre diskusjon av kostnader knyttet til denne type omstillingsprosesser vises det til avsnitt 3.7 nedenfor.

3.6 Utgift pr student pr institusjon

Det er store individuelle forskjeller mellom de statlige høgskolene dersom en ser på utgift pr student pr institusjon, se vedlegg 1, tabell 1.11 og 1.12. Forskjellene er først og fremst bestemt av fagprofilen til institusjonene, men også andre faktorer vil her være forklarende. Dette gjelder f eks forkursklasser til ingeniørutdanningen, som ikke gjenspeiles i måltallet til institusjonene, og permisjonsordningen i Finnmark 4.

En analyse av faktoren utgift pr student pr institusjon vil også gjenspeile det forhold at det er forskjeller i utgift pr student pr institusjon som ikke kan begrunnes i faktiske kostnadsforskjeller mellom institusjonene. Slike forskjeller er historisk begrunnet. Stortinget samtykket i forbindelse med behandlingen av St prp nr 1 (1996-97) Statsbudsjettet 1997 at det skulle omfordeles midler mellom de statlige høgskolene, med sikte på etter hvert å utjevne slike forskjeller i tildeling mellom høgskolene som ikke er begrunnet i faktiske kostnadsforskjeller. Denne prosessen startet i 1997 og er videreført i 1998-budsjettet for de statlige høgskolene.

Utvalget har videre sett på hvordan utviklingen i utgift pr student har vært for hver enkelt høgskole i perioden 1994 til 1997. Tabellene i vedlegget viser at denne utviklingen har vært svært forskjellig ved de enkelte høgskolene. Utvalget mener at det her vil være nødvendig å gå inn på spesifikke forhold for den enkelte høgskole for å vurdere utviklingen i utgift pr student pr institusjon. De spesifikke forholdene vil spesielt omfatte høgskolens fagprofil og utvikling i den bygningsmassen høgskolen disponerer.

Som nevnt ovenfor er det store kostnadsforskjeller mellom de forskjellige studiene som tilbys ved de statlige høgskolene. Sammensetningen av fagtilbudet ved den enkelte institusjon vil dermed være avgjørende for kostnadsprofilen ved institusjonen. Økte opptak på kostnadskrevende studier vil gi seg utslag i økte utgifter pr student, mens økte opptak på mindre kostnadskrevende studier vil gi seg utslag i lavere utgift pr student. Vurderinger av utviklingen i utgift pr student på den enkelte institusjon må derfor ta hensyn til utviklingen i høgskolens fagprofil.

Et annet moment som gjør en slik sammenlikning komplisert, er utviklingen i bygningsmassen i høgskolesektoren. På hele 1990-tallet, og spesielt etter høgskolereformen i 1994, har flere av høgskolene flyttet inn i nye og større høgskolebygg. Ved innflytting i nye statlige bygg har det i varierende grad blitt gitt kompensasjon for økte husleiekostnader. Med uendret måltall vil en slik kompensasjon gi seg utslag i økte tildelinger pr student og tilsvarende økte utgifter pr student. Høgskoler som har flyttet inn i nye bygninger, vil derfor ha en større realvekst pr student enn høgskoler som ikke har nye bygg.

Den sterke studentveksten i 1990-årene har også ført til et økende behov for utvidelser i bygningsmassen. Statlige nybygg har ikke vært tilstrekkelig til å dekke dette behovet. Andre leiekontrakter i sektoren har derfor økt. I motsetning til statlige nybygg gis det ikke husleiekompensasjon til andre leiekontrakter. Slike kontrakter må dekkes innenfor eksisterende driftsrammer. Økte husleieforpliktelser utover husleiekostnader knyttet til statlige nybygg, må dermed prioriteres innenfor driftsrammen til høgskolesektoren.

Det tredje momentet som gjør sammenlikningen av utvikling i utgift pr student pr institusjon komplisert, er den omfordelingsprosessen som er satt i gang i høgskolesektoren, se omtale ovenfor. Omfordelingsprosessen startet i 1997 og har dermed hatt effekt på utviklingen i utgift pr student pr institusjon. Denne effekten er tilsiktet, og må derfor tas hensyn til ved en vurderingen av utviklingen i utgift pr student pr institusjon.

Det er vedlagt to tabeller til kapittel 3 som viser utviklingen i utgift pr student pr institusjon, se vedlegg 1, tabell 1.11 og 1.12. Tabell 1.11 viser utgift pr student pr institusjon inkludert alle kostnader. I tabell 1.12 er kostnader knyttet til husleie trukket ut av regnskapstallene. Med bakgrunn i ovennevnte diskusjon om faktorer som påvirker utviklingen i utgift pr student pr institusjon, kan det knyttes noen kommentarer til tabellene.

I tabell 1.11 går det fram at både Høgskolen i Buskerud, Narvik og Lillehammer har hatt en meget høy realvekst pr student. Alle disse høgskolene har i løpet av perioden flyttet inn i nye høgskolebygg. I tabell 1.12, der husleiekostnader er trukket ut, er realveksten betydelig lavere for alle de tre nevnte institusjonene.

I tabellene går det fram at både Høgskolen i Lillehammer og Høgskolen i Østfold har hatt en høy realvekst selv etter at husleiekostnader er trukket ut. Ved begge disse høgskolene er det opprettet kostnadskrevende studier i den aktuelle perioden. Film- og fjernsynsutdanningen er opprettet ved Høgskolen i Lillehammer, og figurteaterutdanningen er opprettet ved Høgskolen i Østfold.

Utvalget har ikke funnet å kunne gå inn på en direkte sammenlikning av utviklingen i utgift pr student pr institusjon, fordi dette vil kreve en grundig gjennomgang av nettopp de faktorene som er diskutert ovenfor. Utvalgets vurderinger vil derfor begrense seg til en vurdering av utviklingen i utgift pr student samlet for alle de statlige høgskolene.

3.7 Kostnadsdrivende faktorer

Ved vurdering av utviklingen i høgskoleøkonomien vil det være interessant å se på utviklingen i enkelte faktorer som har stor betydning for kostnadsutviklingen i høgskolesektoren. Enkelte faktorer vil gjelde spesielt for høgskolene, mens andre vil gjelde for statlige virksomheter generelt. Dette er også forhold som Det norske høgskolerådet pekte på i sitt møte med utvalget, se vedlegg 2. Enkelte av disse faktorene vil institusjonene til en viss grad kunne kontrollere, mens andre er krav som institusjonene må rette seg etter.

Den første gruppen er endringer i faktorer som gjelder høgskolesektoren spesielt. Dette er f eks etablering av ny styringsmodell, økte reiseutgifter ved høgskoler som har geografisk atskilte avdelinger, økt formalkompetanse hos de ansatte, omfordeling av studieplasser, kvalitetshevende tiltak i undervisningen, økte studentvelferdstiltak og investeringer i IT til undervisning og forskning.

Den andre gruppen er endringer som gjelder for statlige virksomheter generelt. Slike forhold vil være nytt økonomiregelverk i staten, regnskapsføreransvar, økte sykepermisjoner, ny yrkesskadepremie, Kopinors regelverk og kopieringsavgift og arbeid innenfor helse, miljø og sikkerhet (HMS).

Disse faktorene vil etter utvalgets vurdering være relevante ved vurderingen av høgskolenes økonomi. Enkelte av faktorene drøftes også senere i rapporten. Noen av disse vil isolert sett kunne ha en kostnadsdrivende effekt på høgskolenes økonomi. Sett i sammenheng og over en lengre periode vil imidlertid mange av faktorene kunne bidra til en mer effektiv drift av institusjonene og/eller heve kvaliteten i sektoren. Økt formalkompetanse og IT-investeringer vil f eks kunne bidra til økt kvalitet på undervisning og forskning. Satsning på HMS vil på lengre sikt kunne føre til lavere sykefravær. Innføring av nytt økonomiregelverk, nye økonomisystemer og eget regnskapsføreransvar vil også på lengre sikt kunne bidra til økt effektivitet i administrasjonen og bedre økonomistyringen av institusjonene.

Utvalget vil spesielt peke på enkelte kostnadsdrivende faktorer for de statlige høgskolene som har hatt stor betydning. Dette gjelder omfordeling av studieplasser, kostnader knyttet til praksisveiledning, desentraliserte studier, innføring av felles stillingsstruktur i universitets- og høgskolesektoren og økt kompetanseheving. De første faktorene er forhold institusjonene har liten eller ingen innflytelse over, mens de siste til en viss grad kan kontrolleres av den enkelte institusjon.

Som nevnt i kapittel 3.5 har det i 1998 skjedd en omdisponering av studieplasser i høgskolesektoren. I 1998 er det omdisponert studieplasser fra ingeniørutdanninger og andre fagområder til helsefag- og lærerutdanning. Denne omdisponeringen har skjedd både internt ved høgskolene og mellom høgskolene.

Omdisponering av studieplasser internt ved en høgskole vil kunne føre til strammere budsjettrammer ved intern omdisponering fra rene teorifagstudier til mer kostnadskrevende studier. Omdisponering av ingeniørplasser til studieplasser innenfor helsefag- og lærerutdanning ved samme institusjon, er omdisponering innenfor kostnadskrevende utdanninger. Rigiditet i høgskolenes rammebetingelser kan imidlertid gjøre det vanskelig å omdisponere ressurser fra ingeniørfag til helsefag eller lærerutdanning.

Omdisponering av studieplasser har også skjedd mellom høgskolene. Utvalget vil her peke på at selv om måltallet og budsjettet reduseres parallelt, så vil det ta tid før innsparingseffekter av omstilling vil gjøre seg gjeldende. Hovedproblemet med denne type omstilling vil i all hovedsak være knyttet til overtallighet av personalet og/eller behov for endret kompetanseprofil på personalet. Bl a vil aktuelle bestemmelser omkring bruk av oppsigelse gjøre at de kortsiktige innsparingseffekter som kan oppnås på denne måten begrenses av tidkrevende prosedyrekrav, ventelønnsordninger etc.

Utvalget vil videre peke på at slike omstillingsprosesser, spesielt med hensyn til omdisponering av studieplasser, vil kunne oppleves forskjellig ved den enkelte høgskole. For høgskoler med smal faglig bredde vil en slik omstillingsprosess kunne oppleves vanskelig. For høgskoler som har en bredere fagprofil vil en slik omstillingsprosess kunne være noe lettere å gjennomføre.

Praksisveiledning er en obligatorisk del av undervisningen innenfor helsefagutdanningen og lærerutdanningen. Høgskolene dekker dette veiledningsbehovet gjennom bruk av sykehusene og skoleverket. Den økte opptakskapasiteten på disse utdanningene har ført til at høgskolene må henvende seg til institusjoner i større geografisk avstand for å klare å skaffe nok praksisveiledere til studentene. Dette kan føre til en økning i praksiskostnadene pga større reisekostnader, kostnader knyttet til losji av studenter etc.

Den kraftige økningen i antall studieplasser innenfor allmennlærer-, førskolelærer- og sykepleierutdanning i de seneste årene har ført til et stort press på bygninger og praksisplasser, jf ovenfor. Det er i de siste årene opprettet desentraliserte studier innenfor disse fagene, bl a som følge av slike beskrankninger på bygninger og praksisplasser. Organisering og gjennomføring av desentraliserte studier kan være mer kostnadskrevende enn å organisere og gjennomføre studiene sentralt på høgskolen.

Fra 1. januar 1993 fikk førsteamanuenser og høgskoledosenter adgang til å søke opprykk til professor etter sakkyndig vurdering. I forbindelse med innføring av felles stillingsstruktur for undervisnings- og forskerstillinger ved universiteter og høgskoler fra 1. februar 1995, fikk høgskolelektorer adgang til å søke opprykk til førstelektor etter sakkyndig vurdering. Samtidig fikk høgskolene mulighet til å søke om å få ledige stillinger som høgskoledosent omgjort til professor. I forbindelse med opprykk til professor ble det gitt en viss kompensasjon, departementet forutsatte ellers at den enkelte høgskole dekket merkostnadene knyttet til dette innenfor egen budsjettramme.

Utvalget vil også peke spesielt på økt kompetanse som en kostnadsdrivende faktor i universitets- og høgskolesektoren. I motsetning til momentet ovenfor med innføring av felles stillingsstruktur i universitets- og høgskolesektoren, er dette forhold som den enkelte institusjon til en viss grad vil kunne styre. Kompetanseheving av personalet vil for det første føre med seg direkte investeringskostnader knyttet til å heve kompetansen for den enkelte. Dette gjelder kostnader knyttet direkte til finansiering av studier, og kostnader knyttet til det å erstatte personale som er frigjort fra ordinære arbeidsoppgaver. For det andre vil økt kompetanse hos personalet føre til økte fremtidige lønnskostnader som igjen vil belaste fremtidige budsjetter.

For enkelte fagområder har det vært et eksplisitt ønske fra departementet om økt kompetanse, samtidig som antall studieplasser innenfor det samme fagområdet har økt. Utvalget vil her peke spesielt på helsefagutdanning som et eksempel på den siste problemstillingen

Utvalget har ikke hatt tilstrekkelig grunnlag for å anslå netto kostnadsøkninger som ovennevnte momenter isolert sett medfører for høgskolene. Det er heller ikke gjort forsøk på å anslå effektiviseringsgevinster.