5 Regelverk og reguleringen av finansnæringen i Norge og i andre land

Regelverket og reguleringsregimer er av betydning for finanssektorens konkurranseevne. De samfunnsøkonomiske kostnadene ved å gjennomføre reguleringstiltak vil være en del av bildet. Finanssektorens konkurranseevne vil også kunne være påvirket av måten regelverket er utformet på. Flere av de momentene som trekkes frem i tilknytning til regelverkets form og innhold, er av overordnet og generell karakter. Dette gjelder særlig i valg av lovgivningsteknikker, eksempelvis hva som bør ha lovs form og hva som bør reguleres i forskrift, om det i loven skal legges opp til krav om forutgående godkjennelse for å kunne foreta visse handlinger, eller om forutsetningene eller grensene for å kunne foreta bestemte handlinger bør fremkomme av bestemmelsen selv mv. Disse generelle vurderingene er forsøkt knyttet til gjeldende regulering av finansiell sektor gjennom eksempler. De internasjonale forpliktelsene som berører finansiell sektor vil være sentrale for innholdet av lovgivningen på dette området. Det gis derfor en kort oversikt over disse forpliktelsene, med særlig vekt på EØS-avtalens betydning. Det er det totale reguleringsbildet som er avgjørende for finansielle foretaks konkurranseforhold og konkurransekraft. Utvalget har ikke foretatt en slik total gjennomgang, men trukket frem enkelte deler av gjeldende regelverk som illustrerer hvilken konkurransemessig virkning regelverket kan ha.

5.1 Økonomiske begrunnelser for regulering

I en markedsøkonomi er det ideelle utgangspunktet at markedene vil gi en effektiv fordeling av ressursene uten regulering fra myndighetene. Imidlertid må myndighetene sørge for at det er konkurranse, og at det er regler som sikrer rettslig bindende kontrakter, eiendomsrett mv. Bare i de tilfellene det eksisterer markedsimperfeksjoner for eksempel i form av eksterne virkninger for andre aktører eller systematisk skjevt fordelt informasjon mellom aktørene, bør myndighetene gripe inn med reguleringer for at markedene skal fungere effektivt. I virkeligheten er det imidlertid mulig å påvise slike imperfeksjoner i de aller fleste markeder. Men det tilsier ikke at myndighetene skal prøve å rette opp alle disse imperfeksjonene gjennom reguleringer. Det er flere grunner til dette: For det første har som regel myndighetene ikke mulighet til å skaffe seg tilstrekkelig informasjon til å kunne å sette inn treffsikre tiltak. For det andre vil de fleste reguleringstiltak ikke være tilstrekkelig treffsikre, det vil si at de på tilstøtende områder i stor grad kan vri aktørenes tilpasninger i en ugunstig retning. For det tredje kan det være betydelige administrative kostnader både for myndigheter og for markedsaktørene i forbindelse med reguleringer. Når myndighetene griper inn med reguleringer i et marked, bør fordelene ved å regulere overgå ulempene ved å la være.

Det finnes også eksempler på at markedsaktører selv går sammen gjennom sine bransjeorganisasjoner for å gjennomføre tiltak eller fastsette bransjestandarder som kan redusere virkningene av markedsimperfeksjoner. Slike eksempler finner en blant annet i finansnæringen.

I dette avsnittet gjennomgås en del markedsimperfeksjoner som er helt spesielle for finanssektoren, og som er av en slik karakter at de kan begrunne reguleringstiltak fra myndighetssiden. Dernest drøftes en del kostnader knyttet til regulering av finansnæringen.

En finansinstitusjon skiller seg fra annen type næringsvirksomhet ved at dens kreditorer i vesentlig grad består av et stort antall ikke-profesjonelle innskytere eller forsikringskunder. Et ikke-finansielt foretak vil derimot normalt ha en eller noen få profesjonelle kreditorer, som regel banker. I motsetning til for eksempel en bank kan ikke den største delen av finansinstitusjonenes ikke-profesjonelle kreditorer forventes å være i stand til å foreta en forsvarlig vurdering av finansinstitusjonens risiko. En kan heller ikke regne med at et stort antall innskytere eller forsikringskunder vil klare å koordinere den nødvendige overvåkingen av eller stille spesifikke krav til finansinstitusjonens drift for å ivareta sine kreditorinteresser. Utfra denne betraktningen kan en si at tilsynet med og soliditetsreguleringen av finansinstitusjonene er en måte myndighetene tar vare på interessene til finansinstitusjonenes ikke-profesjonelle kreditorer, og løser koordineringsproblemet dem imellom. Dette argumentet for regulering av finansinstitusjoner kalles ofte representasjonshypotesen.1

Det overordnede siktemålet med myndighetenes politikk overfor finanssektoren er å bidra til finansiell stabilitet. Med fremveksten av banksystemet i det nittende århundre fulgte også episoder med panikk blant ikke-profesjonelle innskytere (bank run), jf. avsnitt 3.4. Konsekvensene for samfunnet var store og et omfattende sett med reguleringer og et betydelig sikkerhetsnett ble gradvis bygd ut i det tyvende århundre. Myndighetenes virkemidler favner vidt, fra utforming av soliditetskrav og løpende tilsyn på den forebyggende siden til kapitaltilførsel og likviditetslån som ledd i en krisehåndtering.

5.1.1 Regulering av bankvirksomhet

I tillegg til representasjonshypotesen med tanke på bankers innskytere er også hensynet til deres låntakere et argument for regulering for å sikre bankenes soliditet. Dersom en bank går over ende og må avvikle sin utlånsvirksomhet, kan det være problematisk for mange låntakere å få refinansiert sine lån raskt nok. Det kan blant annet skyldes den betydningen privat informasjon om de enkelte låntakerne har for kredittvurderingen, jf. avsnitt 3.1.1. Dette problemet vil sannsynligvis først og fremst være aktuelt ved en kraftig nedgangskonjunktur, hvor mange kredittinstitusjoner vil være forsiktige med å påta seg for dem nye lånengasjementer. 2

Problemene med adferdsrisiko, som særlig er knyttet til bankvirksomhet, er også et argument for spesiell regulering av og tilsyn med banker. Eierne av en bank som er organisert som et aksjeselskap (forretningsbanker) eller banker organisert som en stiftelse (sparebanker) har begrenset ansvar, det vil si de kan ikke tape mer enn verdien av bankens egenkapital selv om store deler av bankens utlånsportefølje skulle gå tapt. Derimot vil all ekstra fortjeneste bankens aktiva måtte generere, tilfalle eierne eller de som får tilført bankens overskudd. En slik asymmetrisk avlønningsstruktur vil gi eierne insentiv til å ta ekstra stor risiko så sant ikke bankens kreditorer krever kompensasjon for den ekstra risikoen. Dersom kreditorene ikke er i stand til å observere risikotakingen, eller de har en eksplisitt garanti for sine fordringer, vil kreditorene ikke kreve kompensasjon for den ekstra risikoen banken tar. Bankinnskudd under et visst nivå (i Norge 2 millioner kroner per innskyter per bank) har en eksplisitt og lovfestet garanti gjennom sikringsfondsordningen. Myndighetene har sagt klart fra at utover å bidra til denne lovreguleringen eksisterer det ikke noen som helst forpliktelse for myndighetene til å garantere en banks gjeldsforpliktelser. 3 Til tross for dette må en ikke utelukke at både innskytere og mer profesjonelle innlånere i en bank som er tilstrekkelig stor, regner med at det er knyttet så sterke samfunnsøkonomiske interesser til at bankens virksomhet opprettholdes (jf. hensynet til bankens låntakere), at myndighetene vil garantere for bankens forpliktelser dersom den skulle gå overende. Både banken og disse kreditorene vil da opptre som om det også eksisterte en garanti for all bankens gjeld, og en står dermed overfor et problem med adferdsrisiko knyttet til risikoen i bankens aktiva. 4

Problemet med adferdsrisiko i bankvirksomhet er nok først og fremst aktuelt i en situasjon hvor en bank allerede er i store problemer. I en slik situasjon har både bankens eiere og ledelse lite å tape på å ta inn i bankens portefølje engasjementer som gir høy avkastning dersom de lykkes, men som er beheftet med stor risiko. Går slike engasjementer bra, kan de bidra til å få banken ut av en vanskelig situasjon, men det er også stor sannsynlighet for at de går dårlig og i stedet bidrar til at banken går over ende. Problemet sett fra ledelsens og eiernes side er at de ved å holde seg til sikre engasjementer går glipp av den ekstra fortjenesten som følger ved vellykkede risiko-engasjementer. Erfaringene fra den såkalte «savings and loans»-krisen i USA på slutten av 1980-tallet er en klar indikasjon på at adferdsrisiko kan være et reelt problem når en bank er nær konkurs.

I normale tider har imidlertid eierene, og særlig bankens ledelse, mer å tape på å ta inn stor risiko i bankens portefølje. Det tilsier at adferdsrisiko vanligvis ikke er et stort problem. Fra et regulerings- og tilsynsmessig synspunkt betyr det at tilsynsmyndighetene særlig bør være på vakt overfor risikotakingen i banker som allerede har fått en svak økonomisk situasjon. Det kan tilsi at tilsynet overfor slike institusjoner må ha adgang til å utøve et diskresjonært skjønn. Særlig under en høykonjunktur med stor etterspørsel etter kreditt kan det være fristende for en bank med meget svak soliditet å ta stor risiko.

Banker har som regel store fordrings- og gjeldsposter seg i mellom, både innenfor det enkelte land og på tvers av landegrensene. Dette er poster som dels oppstår ved at bankene eksplisitt tar opp lån hos hverandre og dels poster som oppstår gjennom dagen som et resultat av bankenes rolle som betalingsformidlere. Dersom én tilstrekkelig stor bank får problemer enten på grunn av vanskeligheter med å finansiere seg i pengemarkedet eller som følge av store utlånstap, vil derfor problemene derfor lett kunne smitte over på andre banker via interbankmarkedet. På den måten kan altså en bank potensielt forårsake problemer for hele det finansielle systemet. Dette kalles systemrisiko. Siden ingen enkeltaktører har full oversikt over alle de gjensidige gjelds- og fordringspostene mellom bankene, kan problemer for en stor bank lett føre til at hele pengemarkedet stopper opp (jf. avsnitt 3.4).

En måte å redusere problemene knyttet til adferdsrisiko og systemrisiko på, er for eksempel å stille krav til minste kapitaldekning i banker, slik det gjøres i de aller fleste land. Dessuten kan størrelsen på avgiften til bankenes sikringsfond knyttes til den risikoen banken tar. Slik sett kan den delen av bankreguleringen som tar sikte på å redusere deres mulighet til å ta risiko også betraktes som et virkemiddel for å redusere problemet med adferdsrisiko i bankvirksomhet.

5.1.2 Regulering av forsikring

Både for livsforsikring og for skadeforsikring er representasjonshypotesen det sterkeste argumentet for regulering av og tilsyn med selskapenes solvens. De fleste kunder i et skadeforsikringsselskap vil ikke være i stand til å vurdere selskapets solvens utfra den risikoen selskapet har i sine aktiva, eller de forsikringsforpliktelser selskapet har påtatt seg. Innen livsforsikring kompliseres forholdet ytterligere fordi det er lang tid mellom kontraktsinngåelse og utbetaling. Dessuten har kontraktene for mange kunder en komplisert struktur, blant annet fordi de inneholder både et forsikringselement og et spareelement. Både innen skadeforsikring og innen livsforsikring kan tilsynsmyndighetene ivareta de ikke-profesjonelle kundenes interesser ved å stille krav til selskapenes solvens. Innenfor livsforsikring kan det også gjøres ved å stille krav til selskapenes informasjon overfor kundene.

Effektiv konkurranse, kundevern og tilfredsstillende soliditet i livselskapene er viktige mål for myndighetenes regulering av livsforsikringsvirksomhet. Myndighetene har videre stilt krav til oppfyllelse av en del fordelingspolitiske målsettinger som vilkår for skattefavorisering av pensjonsprodukter.

De nevnte målsettingene knyttet til livsforsikring kan tenkes oppfylt på ulike måter og med ulik grad av regulering. I Norge har man i den nåværende regulering søkt å oppnå disse målsettingene innenfor et regime med relativt detaljerte regler. Viktige elementer i denne reguleringen er regler om premier og vilkår, fordeling av kostnader og inntekter, fordeling av overskudd og kontoutskrift, samt regler om flytting av forsikringskontrakter. Hovedtrekkene i dette reguleringsregimet er nærmere omtalt i avsnitt 5.7.6.

Den nevnte representasjonshypotesen er et argument for at livsforsikring bør være strengere regulert enn andre næringer. Likevel mener utvalget det må vurderes å modernisere reguleringen av livsforsikringsnæringen i Norge. Det vises her til nærmere omtale i avsnitt 5.10.3.

5.1.3 Regulering av verdipapirmarkedet

For at verdipapirmarkedet skal fungere på en effektiv måte, er man helt avhengig av at investorene har tillit både til utstedere av verdipapirer, fondsforvaltere, mellommennene, andre investorer og til de som organiserer markedsplassen. Uten slik tillit vil investorene kreve en høy risikopremie og det vil bli prohibitivt dyrt for utstedere å hente inn kapital i verdipapirmarkedet. Det er imidlertid et grunnleggende adferdsrisikoproblem i verdipapirmarkedet at uærlige aktører har sterke økonomiske insentiv til å begå tillitsbrudd overfor andre aktører. Dette skjer for eksempel ved at noen investorer handler verdipapirer på bakgrunn av innsideinformasjon, ved at verdipapirforetak i forbindelse med offentlige emisjoner lar enkelte kunder få fordeler på bekostning av andre, eller ved at utsteder av en aksje bevisst holder tilbake negativ informasjon om selskapet. Dersom alle aktørene umiddelbart var i stand til å identifisere dem som begår slike tillitsbrudd, ville ikke denne typen adferdsrisiko representere noe problem. Det ligger imidlertid nærmest i sakens natur at det ikke er slik. Eksistensen av noen få uærlige aktører kan ha store negative eksterne virkninger for alle andre aktører i verdipapirmarkedet. Dersom en må operere med en viss sannsynlighet for at motparten i enhver verdipapirhandel vil opptre uærlig, vil verdipapirhandel raskt fortone seg meget kostbart. For å redusere disse negative eksternalitetene må tilsynsmyndigheter, aktørene kollektivt i form av bransjeorganisasjoner eller de som organiserer markedsplassen ha innsyn hos alle aktører i verdipapirmarkedet og ikke minst ha effektive sanksjonsmidler overfor aktører som opptrer uærlig. På denne bakgrunn har Kredittilsynet for eksempel adgang til å inndra konsesjoner til verdipapirforetak som begår alvorlige tillitsbrudd. Videre kan Fondsmeglerforbundet ekskludere medlemmer som overtrer bransjens egne etiske normer. Oslo Børs stiller presise informasjonskrav overfor de selskaper som er notert på børsen, og en kan raskt stanse handelen i en aksje dersom kursen utvikler seg slik at det fattes mistanke om at aktører driver handel basert på innsideinformasjon.

Ved mottak og formidling av ordre står verdipapirforetaket som den juridiske motpart for en investor, med mindre partene har godkjent hverandre. På denne bakgrunn er også verdipapirforetak underlagt soliditetskrav. I motsetning til hva som er tilfelle for bank og forsikring, kan dette kravet ikke alene begrunnes med utgangspunkt i representasjonshypotesen. De fleste av de kundene som risikerer tap dersom et verdipapirforetak ikke kan møte sine forpliktelser, er i det alt vesentlige profesjonelle aktører. Imidlertid foregår verdipapirhandel så raskt at det ikke ville være overkommelig selv for profesjonelle investorer hele tiden å overvåke risikoen hos verdipapirforetakene som står som motparter i handlene. Sikkerheten for at handelen kan gjennomføres kan derfor lettere ivaretas ved at det stilles soliditetskrav til alle verdipapirforetak.

For gjeldspapirer og aksjer skjer avregningen av handlene og oppgjøret av verdipapirene i Verdipapirsentralen (VPS), mens pengeoppgjøret mellom meglerne skjer i Norges Bank. Det er en operasjonell risiko knyttet til VPS' virksomhet. For at investorene i verdipapirmarkedet skal ha tillit til at handlene kan gjennomføres, er det viktig at denne risikoen er så lav som mulig. Det er bakgrunnen for at VPS står under tilsyn fra Kredittilsynet.

I derivatmarkedet er Norsk Oppgjørssentral (NOS) motpart for de enkelte investorene i tillegg til at sentralen også står for avregning og oppgjør. Som motpart i oppgjørene må derfor NOS ha en viss kapital. Imidlertid stiller NOS krav til at investorer som påtar seg forpliktelser i forbindelse med derivathandler stiller sikkerhetsmarginer, slik at NOS i praksis er i stand til å garantere at handelen kan gjennomføres. NOS som er organisert som et allmennaksjeselskap har konsesjon for sin virksomhet fra Finansdepartementet. For å sikre den nødvendige tilliten står også NOS under tilsyn av Kredittilsynet. Det stilles også krav til at NOS har tilstrekkelig egenkapital, i tillegg til den sikkerhet som ligger i de marginene investorene må stille.

5.1.4 Kostnader knyttet til regulering av finanssektoren

Formålet med reguleringene, slik det er presentert i avsnitt 5.1.1 til 5.1.3 kan sies å være å korrigere for en del markeds-imperfeksjoner som spesielt er knyttet til finansmarkedenes virkemåte. I likhet med all slik regulering eller markedsintervensjoner fra myndighetenes side, vil heller ikke reguleringen av finansmarkedene være fullt ut treffsikker i den forstand at en akkurat klarer å oppveie markedsimperfeksjonene. I mange tilfeller er det mest hensiktsmessig med generelle regler som er like for alle som driver likeartet virksomhet. Dette gir forutsigbarhet og kan være enkelt å håndheve. I andre tilfeller vil myndighetene utforme sjablonmessige regler fordi de ikke sitter inne med detaljert informasjon. Et eksempel på dette kan være de ulike risikovektene som anvendes ved fastsettelsen av beregningsgrunnlaget til kapitaldekningskravet for finansinstitusjoner. Et lån med pant i bolig innenfor 60 prosent av takst gir en risikovekt på 50 prosent, uansett låntakers evne til løpende betjening av lånet. Et lån til en meget solid og sikker bedrift med god likviditet vil uansett ha en risikovekt på 100 prosent. I dette tilfellet vil finansinstitusjonens kostnader med risikoen knyttet til de to utlånstypene vris i retning av høyere kostnad på et sikkert næringslån og lavere kostnad på et boliglån låntaker kan ha problemer med betjene løpende. 5

Det er også to andre forhold som kan bidra til at kapitaldekningskravene medfører økt risikotaking i bankene.

1. Økt kapitaldekning i en bank vil som regel bidra til at bankens totale finansieringskostnad øker, jf. drøftingen på slutten av avsnitt 3.5. Når økt kapitalkrav gir en bank høyere totale finansieringskostnader, vil det isolert sett medføre at bankens ledelse vil ønske å ha en portefølje med høyere forventet avkastning. Men det vil som regel også være forbundet med høyere risiko.

2. Når kapitalkravet er bindende for eierne, betyr det at det sett fra eiernes side ville vært ønskelig med en lavere kapitaldekning. Hvis eierne forventer at kapitalkravet også vil være bindende i fremtiden, reduserer det bankens verdi for eierne. Det innebærer at eierne i prinsippet har mindre å tape på å ta risiko som kan medføre at banken går over ende. 6

Regulering av finansinstitusjonenes produkter, som innenfor livsforsikring (se avsnitt 5.7.6) kan virke hemmende på utviklingen og bruken av nye finansielle produkter. I andre tilfeller hvor tilsynsmyndighetenes kontroll med bruken av finansielle produkter er begrunnet med soliditetshensyn, vil også dette problemet være aktuelt. Jo flere begrensninger regelverket legger på finansinstitusjonenes virksomhet, jo vanskeligere vil det være å holde tritt med den finansielle innovasjon. Se for øvrig diskusjonen i avsnitt 5.3 om ulike reguleringsregimer.

Dersom Norge på ett eller flere punkter har et regelverk, som er mer kostbart for finansinstitusjonene, enn det de fleste land i EØS-området har, kan norske institusjoner tape markedsandeler. Et mer kostbart regelverk i Norge kan også bidra til lave priser på aksjene i norske finansinstitusjoner. I så fall kan norske finansinstitusjoner bli fristende oppkjøpsobjekt for utenlandske finansinstitusjoner. Hvis norsk finansvirksomhet flyttes ut for eksempel i forbindelse med utenlandske oppkjøp, og slik utflytting hovedsakelig er motivert utfra regelverket, kan det representere samfunnsøkonomiske kostnader for Norge, jf. utvalgets drøfting i avsnitt 3.7.

På den annen side vil et forsvarlig regelverk, en tilfredsstillende tilsynsmessig oppfølging og et kompetent tilsyn være et konkurransefortrinn for finansinstitusjoner som finansierer seg utenlands. For utenlandske investorer er det vesentlige å kunne føle seg trygg på at regulering og tilsynet er av en slik kvalitet at landets finansielle system ikke havner i en kritisk situasjon. I dette henseendet er det neppe så store forskjeller på tilsynsmyndighetene innenfor EØS-området. Et konkurransefortrinn ligger nok her først og fremst i forhold til en del land utenfor EØS.

Eksistensen av et omfattende tilsyn og regelverk som ivaretar finansinstitusjonenes soliditet, fjerner eller reduserer private aktørers insentiv til selv å overvåke finansinstitusjonene. I den grad private aktører har insentiv til den nødvendige overvåkingen og kan gjøre den mer effektivt enn myndighetene, representerer det en samfunnsøkonomisk kostnad ved offentlig tilsyn og regelverk.

I tillegg kommer selve administrasjonskostnadene ved reguleringer. De ligger både hos tilsynsmyndighetene og hos finansinstitusjonene, og vil mer eller mindre veltes over på finansinstitusjonenes kunder avhengig av markedsituasjonen. Administrasjonskostnadene vil som regel være høyere jo mer detaljert reguleringene utformes. Det kan derfor ofte være en motsetning mellom ønsket om treffsikre reguleringer og reguleringer som samtidig skal ha lave administrasjonskostnader. Også reguleringer basert på skjønn (jf. avsnitt 5.2.4) kan imidlertid medføre store administrasjonskostnader. Eksempelvis er det kostbart for en bank å utvikle og vedlikeholde en risikomodell til beregning av nødvendig kapitaldekning. Tilsvarende er det også krevende for tilsynsmyndighetene å forvisse seg om at en slik modell holder tilstrekkelig høy faglig kvalitet.

Det er viktig å understreke at enhver måte å føre tilsyn med og å regulere finansinstitusjonene medfører kostnader. Dette er imidlertid ikke i seg selv et argument mot reguleringer. De samfunnsøkonomiske kostnadene ved et reguleringstiltak må så langt som mulig avveies mot de samfunnsøkonomiske fordelene i form av reduserte markedsimperfeksjoner. I tillegg må de samfunnsøkonomiske kostnadene ved et reguleringstiltak avveies mot de samfunnsøkonomiske kostnadene ved alternative tiltak.

5.2 Noen generelle rettslige utgangspunkter for regelverksarbeidet

5.2.1 Bruk av fullmaktslover

Betenkelighetene knyttet til lover som gir forvaltningen vide fullmakter til å utfylle loven i form av forskrifter er drøftet i juridisk teori. Forskriftshjemlene kan imidlertid også være utformet slik at de gir forvaltningsorganet kompetanse til å fastsette bestemmelser som innsnevrer en lovbestemmelses virkeområde, slik at situasjoner som faller inn under lovens ordlyd gjennom forskriften blir «uregulert».

Den klare fordelen med bruk av fullmaktslover er at rettstilstanden kan endres uten av det må skje i form av en lovendring, som er en forholdsvis tungvint og tidkrevende prosess. Selv om også forskriftskompetansen er begrenset av forvaltningsrettslige prinsipper, som legalitetsprinsippet og myndighetsmisbrukslæren, vil det bli overført myndighet til forvaltningen som ligger tett opp til lovgivningskompetanse.

Forsikringsvirksomhetsloven kan benyttes som eksempel på en fullmaktslov, og på en lov der forskriftskompetansen i stor grad er benyttet. Forskriftsomfanget skyldes i stor grad at hjemlene er benyttet til å gjennomføre EØS-forpliktelsene i norsk rett. Selve loven ville ha vært mer omfattende dersom EØS-bestemmelsene i større grad skulle vært tatt inn lovteksten.

At man innenfor finansiell sektor skal kunne komme utenom bruk av fullmaktslovgivning vil i praksis være umulig. Etter utvalgets oppfatning synes det klart at eksempelvis kapitaldekningsregelverket er lite egnet å ta inn i lovtekst, både på grunn av omfanget av bestemmelser, og fordi det hele tiden skjer endringer. Regelverket må imidlertid gis den nødvendige lovmessige forankring, i form av rammer og retningslinjer for forskriftskompetansen. I tilfeller der internasjonale forpliktelser ikke åpner for nasjonale vurderinger, vil det heller ikke være samme behov for å bringe Stortinget inn i utformingen av regelverket, i hvertfall ikke ut fra statsforfatningsrettslige betraktninger.

5.2.2 Behovet for lov eller forskriftsregulering

Behovet for å påvirke private aktører gjennom lovgivning kan materialisere seg på ulike måter. Normalt vil det være den samfunnsmessige utviklingen som tilsier at det er behov for lovregulering, fordi konsekvensene av manglende regulering anses som uheldige. Det foretas en interesseavveining mellom hensynet til de som pålegges plikter gjennom reguleringen og de samfunnsmesige hensyn som trekker i motsatt retning. Selv om ikke nasjonale forhold skulle tilsi behov for regulering, kan det være internasjonale forpliktelser som nødvendiggjør nye regler eller en regelverksrevisjon.

Spørsmålet om den samfunnsmessige utviklingen tilsier et behov for å gripe inn med regulering, vil blant annet måtte inkludere en vurdering av om det kan overlates til aktørene i markedet å finne tilfredsstillende løsninger, eventuelt om konkurransen i markedet på en tilstrekkelig måte ivaretar de hensyn som anses viktige.

Det kan i en del tilfeller vurderes om informasjon kan erstatte behovet for produktregulering. Dersom en sikrer at potensielle kjøpere blir gitt fullstendig og forståelig informasjon om en vare eller tjeneste, vil det kunne tenkes mindre behov for regler som stiller krav til produktet for å beskytte kjøperen. Som et eksempel kan nevnes at forsikringsnæringen har et samarbeid med forbrukermyndighetene, blant annet om en felles forbrukerbrosjyre om forsikring. Samarbeidet som snart er fullført, gjelder også forenkling av kontoutskriftene i livsforsikring. Det kan videre vises til de nye dataene for netto avkastning i livsforsikring, som ikke har sitt motstykke i noe annet land så langt utvalget kjennet til. Slike initiativ fra næringen kan tenkes å redusere behovet for regulering av forsikringsproduktene.

Også tolkningsuttalelser fra myndighetene om hvordan en lovbestemmelse er å forstå, vil kunne tenkes å redusere behovet for å fastsette utfyllende forskrift.

Behovet for lov- eller forskriftsregulering kan springe ut av internasjonale forpliktelser. En oversikt over sentrale forpliktelser innenfor finansiell sektor er inntatt i avsnitt 5.4 og 5.5 Det er særlig EØS-avtalen som påvirker de interesseavveiningene som må gjøres for at den norske lovgivningen skal gjenspeile formålet med direktivene m.m. EØS-avtalens betydning for det nærmere innholdet av norske regler, herunder om hvilken frihet eller begrensning som gjelder for medlemslandene i gjennomføringen av EU-retten i nasjonal lovgivning, er omtalt i utredningens avsnitt 5.4.

Det konkrete innholdet av lovbestemmelsene vil være basert på skjønnsmessige avveininger - ikke bare knyttet til avveiningen av ulike parters interesser, men også til hvilke grenser som følger av internasjonale forpliktelser. Dette skjønnet må nødvendigvis utøves ut fra situasjonen slik den er på lovgivningstidspunktet, dog slik at det vil kunne legges vekt på fremtidige forhold i den grad dette er naturlig. Det vil eksempelvis være naturlig å ta hensyn til fremtidige forhold som med stor grad av sikkerhet vil materialisere seg nært i tid. De forhold som kan tas i betrakting på lovgivningstidspunktet (det vil si nåværende og forutsigbare forhold), vil alltid måtte danne grunnlaget for et regelverk, selv om en med sikkerhet vet at situasjonen vil kunne forandre seg.

Det vil skje samfunnsmessige endringer som gjør at reguleringsbehovet endres, herunder at det viser seg at det er andre hensyn som bør vektlegges. Det kan også være at vurderingen av de internasjonale forpliktelsene som ble gjort på lovgivningstidspunktet ikke lenger «holder», fordi det finner sted nærmere avklaringer av direktivbestemmelsene, eksempelvis gjennom dommer avsagt av EU domstolen, tolkningsuttalelser fra kommisjonen eller på annen måte. Tatt i betrakting de diskusjoner som normalt ligger til grunn for direktivene, og de løsninger som velges i utformingen av direktivtekstene for å kunne oppnå konsensus for vedtakelse, er det ikke unaturlig at det senere viser seg behov for en nærmere avklaring av innholdet. Situasjonen vil derfor ofte være at det på gjennomføringstidspunktet ikke er klart hvilket innhold en direktivbestemmelse skal ha, eller vil få. Det forhold at internasjonale forpliktelser i ettertid blir klargjort, vil imidlertid kunne føre til at det må skje en revisjon av nasjonal rett som igjen utløser en lovgivningsprosess med nye skjønnsmessige vurderinger.

5.2.3 Utformingen av norsk regelverk

I det foregående er det drøftet hvilke hensyn som skal og kan vektlegges i vurdering av lovbestemmelsenes formål, og de ytre rammer for innholdet av en regel. Et annet valg som må foretas er hvordan lovbestemmelsene konkret skal utformes, slik at den kan virke på en hensiktsmessig måte, både i forhold til de den retter seg mot, og i forhold til det myndighetsorgan som skal forvalte bestemmelsene.

Som nevnt tidligere er det EØS-avtalen som legger de sterkeste føringene på innholdet av norsk lovgivning, og dermed også påvirke den konkrete utformingen av lov- og forskriftstekstene. Det er ikke tvil om at en gjennomføring av direktivbestemmelsene på flere områder resulterer i et mer komplisert og omfattende lovverk enn det som hadde vært situasjonen dersom en gjennomføringsforpliktelse ikke forelå. Som eksempel kan nevnes direktivene som oppstiller krav om prospekter ved opptak av verdipapirer til offisiell notering på en fondsbørs, sett i forhold til de prospektreglene som gjaldt i Norge. De omfattende direktivtekstene kan til dels forklares ut fra at de fremstår som kompromisser der hvert medlemsland har fått gjennomslag for sine nasjonale særtrekk på bekostning av et enkelt og oversiktlig regelverk.

En kunne tenke seg at direktivene ble gjennomført i norsk rett ved at de ord for ord ble tatt inn i det norske regelverket. Selv om det kan variere sterkt hvor langt man har gått i denne retning er hovedregelen, i hvert fall innenfor finansiell sektor, at lovtekstene har blitt utarbeidet i samsvar med norske lovgivningstradisjoner. Selv om det måtte vise seg at et slikt valg innebærer noe etterarbeid i form av avklarende korrespondanse med EFTAs overvåkningsorgan (ESA), er utvalget av den oppfatning at man fortsatt bør bestrebe seg på å gjøre norske lov- og forskriftsbestemmelser mer kortfattet og enklere i formen, enn selve direktivtekstene.

5.2.4 Regler som åpner for forvaltningens skjønn

Lov- eller forskriftsbestemmelser kan tenkes utformet slik at de gir en stor grad av skjønnsmyndighet til forvaltningen. Som eksempel på klart skjønnsmessig lovgivning er bestemmelser som setter krav til «god forretningsskikk», «god meglerskikk» og liknende rettet mot finansielle foretaks adferd i markedet. Av andre skjønnsmessige bestemmelser kan nevnes de forsvarlighetskriterier som oppstilles i ulike sammenhenger, for eksempel krav til «forsvarlig kapitaldekning». Selv om slike kvalitative bestemmelser ofte ligger som en overbygning over bestemmelser som oppstiller mer spesifiserte krav, vil de kunne ha en selvstendig betydning i tilfeller der mer spesifiserte regler ikke er gitt. Både legalitetsprinsippet og andre forvaltningsrettslige prinsipper, særlig læren om myndighetsmisbruk, vil begrense forvaltningens skjønn ved anvendelsen av reglene. Det foretas ikke her en nærmere drøftelse av legalitetsprinsippet og grensene for forvaltningens skjønnskompetanse (herunder at det ikke skal tas utenforliggende hensyn eller skje usaklig forskjellsbehandling). Hensikten er å belyse enkelte fordeler og ulemper ved denne type regler.

Fordelen med skjønnsmessige bestemmelser er blant annet at de er fleksible over tid. Eksempelvis kan man i vurderingen av hva som er «forsvarlig» ta i betraktning situasjonen slik den er til enhver tid. Lovbestemmelsen trenger ikke å endres selv om det som ble ansett som forsvarlig på lovgivningstidspunktet ikke lenger er det, eller omvendt. Som ulemper eller betenkeligheter med denne type regler anføres gjerne at de kan føre til ulik behandling i enkeltsaker, og at de svekker forutberegneligheten for dem bestemmelsene retter seg mot. Andre ulemper kan være at forvaltningens avgjørelser i en viss utstrekning unndras fra domstolsbehandling, fordi domstolene er tilbakeholdene med å overprøve forvaltningens skjønn, særlig på sterkt spesialiserte områder. De nevnte betenkeligheter er sett ut fra de bestemmelsen retter seg mot. Også fra forvaltningens side kan slike bestemmelser være vanskeligere å håndheve enn bestemmelser som klart angir grensene for hva som er tillatt eller ikke tillatt, blant annet på grunn av forvaltningsloven og ulovfestede prinsipper om «god forvaltningsskikk». Kravet til begrunnelse av vedtak, myndighetsmisbrukslæren m.m., stiller strenge krav til forvaltningens handlemåte. Til sammenligning nevnes her den tradisjonelle britiske praksis, der Bank of England var kjent for å påvirke bankenes adferd gjennom «heving av øyebryn». En slik «vedtaksform» gjenfinnes ikke i norsk forvaltningstradisjon, i hvert fall ikke i moderne tid. Avslutningsvis nevnes det at det i praksis viser seg vanskelig å håndheve slike bestemmelser overfor aktørene i enkeltsaker. Dette har sammenheng med at de kravene til dokumentasjon m.m., som følger av forvaltningsrettslige prinsipper, og ikke minst ved straffeforfølgning, er av en slik art at lovbrudd som ligger i ytterkant av bestemmelsens rekkevidde i praksis ikke vil kunne føre til andre reaksjoner fra forvaltningen enn «en løftet pekefinger».

Som et generelt syn anser utvalget det som en fordel om den regulerende myndighet i størst mulig grad forsøker å fastsette i lov eller forskrift, de hensyn som ville bli tillagt vekt av forvaltningsorganet i en skjønnsmessig vurdering. Dette øker forutberegneligheten, og sikrer likebehandling. De endringene som har skjedd i konsesjonsreglene, som følge av EØS-avtalen, er et eksempel. Fra å være regler som åpnet for skjønn for forvaltningen, angir lovbestemmelsene nå klart i hvilke tilfeller konsesjon skal gis. Videre kan en konkretisering i lovteksten av de krav som ønskes oppfylt erstatte behovet for forutgående tillatelser fra forvaltningen, på enkelte områder. I avsnitt 5.3.4 drøftes nærmere bruk av sjablonmessige regler, i motsetning til regler som hensyntar individuelle forhold.

5.2.5 Tallstørrelser i lovtekst

Å fastsette beløpsgrenser eller andre faste størrelser i lovtekst er uheldig, i tilfeller der det klart må forventes at grensen vil måtte endres med visse mellomrom. Fordelen er at lovgiver på denne måten får angitt hvilket nivå som er tenkt. Dette kan imidlertid også fremkomme i forarbeidene. En beløpsgrense kan i enkelte tilfeller tenkes benyttet i kombinasjon med en hjemmel som innebærer at grensen kan justeres gjennom forskrift. Den opprinnelige beløpsgrensen vil da virke begrensende på forvaltningens skjønnskompetanse. Et annet alternativ vil være å angi en form for automatisk justering av beløpsgrensen i takt med en indeks eller folketrygdens grunnbeløp. Ulempen med sistnevnte løsning er at det ikke er sikkert at de forhold som påvirker indeksen nødvendigvis tilsier at det bør være en lavere eller høyere grense i det aktuelle regelverket.

5.3 Ulike reguleringsregimer

Med «reguleringsregimer» tenkes det her på hvilken måte lovgivningen griper inn og begrenser i privates rettigheter, og hvor sterkt adferden styres gjennom reguleringen. Under dette avsnittet nevnes enkelte «typeløsninger». Utvalget er fullt ut innforstått med at valget av løsning vil måtte variere avhengig av hvilket område som skal reguleres, og hvilke hensyn som skal ivaretas. En forutsetning om at internasjonale forpliktelser må oppfylles ligger gjennomgående til grunn. Det forhold at slike forpliktelser begrenser valgmuligheten kommenteres derfor ikke særskilt under omtalen av de ulike typeløsningene.

5.3.1 Bransjeregulering

Et eksempel på en lite inngripende reguleringsfilosofi er at en i lov pålegger aktørene i markedet selv å komme frem til ordninger som myndighetene anser som «forsvarlige». I Storbritannia har denne form for regulering hatt stor betydning for innholdet av lovgivningen, i hvert fall innenfor investeringstjenestesektoren. Det er liten tradisjon i norsk lovgivning for å pålegge en slik overordnet selvregulering. Verdipapirhandelloven er et eksempel på at det enkelte foretak er pålagt en plikt til å utarbeide interne retningslinjer og instrukser. Det at lovgivningskompetansen ikke benyttes til å fastsette at en bransje som sådan har en plikt til å gjennomføre «selvregulering», er selvfølgelig ikke til hinder for at bransjen kan oppfordres til å fastsette adferdsregler, eller til å inngå avtaler med interesseforeninger eller andre. Som nevnt tidligere kan nettopp slike frivillige ordninger gjøre at det ikke oppstår et reguleringsbehov, eventuelt at behovet blir begrenset.

5.3.2 Privatrettslig eller offentligrettslig regulering

Selv om man ikke overlater til markedsaktørene å utforme «bindende» regler for virksomheten, vil myndighetene på enkelte områder kunne styre adferden ved å fastsette privatrettslige regler. Det tenkes her på regler som i utgangspunktet bare har betydning mellom de private partene, i motsetning til offentligrettslige regler. Brudd på privatrettslige bestemmelser vil måtte forfølges gjennom det ordinære domstolsapparatet eller etablerte tvisteløsningsnemder uten at forvaltningen i utgangspunktet har kompetanse til å gripe inn i enkeltsaker. Brudd på offentligrettslige regler vil kunne føre til sanksjoner, herunder straff i den grad bestemmelsene er straffesanksjonert. Som eksempel på regulering der valget mellom offentligrettslige og privatrettslige regler er vurdert, kan det vises til finansavtaleloven. Brudd på enkelte av de normene, som er nedfelt som gjeldende for forholdet mellom en finansinstitusjon og dens kunder, er staffesanksjonert. Brudd på andre bestemmelser får kun betydning for rettigheter og plikter mellom de to avtalepartene. Det vil også kunne være slik at formålet med en regulering best ivaretas hvis bestemmelsene tillegges både offentligrettslige og privatrettslige virkninger. Utvalget legger til grunn at det ikke er av vesentlig konkurransemessig betydning hvorvidt en bestemmelse er av offentligrettslig eller privatrettslig karakter.

5.3.3 Styring gjennom krav om tillatelser eller ved hjelp av spesifiserte krav til adferd

Ved å oppstille krav om at private må innhente tillatelse fra forvaltningen før de foretar visse handlinger, vil man kunne kontrollere adferden gjennom vedtak om samtykke og vilkår knyttet til dette. Dette gir en svært «tett» styring, og en stor grad av sikkerhet for at de hensyn forvaltningen anser som viktig blir ivaretatt. Ulempen med denne type regulering er at den er arbeidskrevende både for søkeren og for forvaltningen. Saksbehandlingstiden vil kunne være et problem, selv om den tenkes kortet ned til et minimum. Hvis kravet om samtykke er kombinert med et relativt vidt skjønn for forvaltningsorganet, vil en slik styring også kunne skape lite forutberegnelighet. Alternativet til regler der det kreves samtykke, er at lovbestemmelsene selv angir hvilke kriterier som må være oppfylt for at et tiltak skal kunne iverksettes. Angivelsene av kriteriene må ta utgangspunkt i de forhold som ville ha vært avgjørende for forvaltningens vurdering av spørsmålet om tillatelse skal gis eller ikke. Slike regler kan tenkes supplert med en meldeplikt, og adgang for forvaltningen til å gripe inn i ettertid, i tilfeller der hensynet til eventuelle tredjemenn ikke er til hinder for det. Lagt til grunn at det et behov for å styre adferden i en helt konkret situasjon, er utvalgets oppfatning at en i størst mulig utstrekning bør gjøre dette gjennom klare lovfastsatte rammer og retningslinjer, fremfor å oppstille krav om forutgående tillatelse. Samme forhold drøftes også i notatet fra Dyrhaug, FNH, jf. vedlegg 3.

5.3.4 Bruk av sjablonmessige regler eller regler som hensyntar individuelle forhold

Et regelverk rettet mot store profesjonelle aktører kan tenkes å åpne for større grad av frihet, fordi aktørene selv har eller kan utvikle systemer som ivaretar samme forhold som søkes regulert. Mindre profesjonelle institusjoner vil ikke ha tilsvarende kapasitet. For disse vil virksomheten måtte drives basert på mer sjablonmessige regler, lagt på et nivå som sikrer en tilstrekkelig buffer i forhold til risiko og andre forhold som må være under kontroll. Verken i Norge, eller i noe annet land, vil det være slik at samtlige aktører har samme grad av profesjonalitet. Både innen banksektoren og innen forsikringssektoren vil man finne hele spekteret. Mindre sparebanker vil ikke alene ha kapasitet til å følge opp et komplisert regelverk som forutsetter spesialisert kompetanse. Dette vil i hovedtrekk være situasjonen også for skadeforsikringsselskapene. Innen livsforsikring er bildet noe mer blandet, men pensjonskasser vil i det store og hele måtte være regulert av enkle, sjablonmessige regler. Det oppdelte konsesjonssystemet for verdipapirforetak gjør det lettere å sikre at disse foretakene har den kompetansen som regelverket forutsetter for å kunne tilby de tjenester som omfattes av tillatelsen. Det er derfor ikke samme behov for å generalisere i det regelverket som gjelder for verdipapirforetak, ut over de grunnleggende forutsetningene for å kunne drive virksomhet, slik som oppfyllelse av egnethetskrav mv. I andre land er situasjonen at også banker spesialiserer seg, og på denne måten avgrenser virksomhetsområdet. En bank tilbyr eksempelvis tjenester bare til massemarkedet. Dette vil i hovedsak være enklere standardprodukter som tilbys til en lav pris. Andre banker har store næringslivskunder som prioritert kundegruppe, og tilbyr tjenester tilpasset den enkelte kundes særlige behov. Et annet skille, til dels på tvers av ulike kundegrupper, kan trekkes mellom såkalte investeringsbanker og banker som bare tilbyr mer tradisjonelle banktjenester, som innskudd, kreditt, betalingsformidling mv. Investeringsbankene tilbyr en kobling av verdipapirtjenester og tradisjonelle banktjenester. Den mest ensartede type av norske finansielle foretak er trolig forvaltningsselskaper for verdipapirfond. Variasjonene blant disse er i det vesentligste knyttet til hvilke samarbeidsrelasjoner det enkelte forvaltningsselskap har klart å bygge opp, herunder i form av salgskanaler og liknende.

Ulikheter blant annet knyttet til profesjonalitet, gjør det vanskelig å finne et reguleringsnivå som gir en god løsning for «alle». Dette gjelder også for regelverk som bare rettes mot én type finansielle foretak. Denne erkjennelsen utgjør en av drivkreftene bak utviklingen av regelverk som i større grad åpner for mer individuelle tilpasninger. Både markedsrisikoreglene (CAD-reglene), og de nye kapitaldekningsreglene som er i ferd med å ta form, er eksempler på dette. De nye kapitaldekningsreglene er omtalt nærmere i avsnitt 5.8. Et annet eksempel er den internasjonale tendensen med at tilsynsmyndighetene i større grad vektlegger kontrollen med forsikringsselskapenes solvens og sikkerhet, fremfor detaljert produktkontroll. For skattefavoriserte ordninger vil produktkontroll i noen grad være nødvendig. Norske myndigheters reguleringsfilosofi bør til enhver tid søke å fange opp viktige internasjonale utviklingstrekk.

Utvalget er av den oppfatning at man der det er hensiktsmessig bør søke en lovgivning som pålegger foretakene kvalitative krav. Dette vil gi større fleksibilitet og økt mulighet for foretakene til å handle i samsvar med det de selv finner forsvarlig og forretningsmessig. Dersom Norge blir liggende etter i en slik utvikling, vil dette kunne være en konkurransemessig ulempe. Samtidig erkjenner utvalget at det også må gjøres bruk av sjablonmessige regler, eksempelvis i form av kvantitative minstekrav. Det bør imidlertid kunne begrunnes hvorfor sjablonmessige regler velges fremfor kvantitative.

På samme måte som forhold på aktørsiden er av betydning for reguleringen, vil også forhold på myndighetssiden måtte være bestemmende for regelverkets innhold. Bestemmelser som forutsetter særlig kompetanse hos aktørene, vil nødvendigvis kreve at Kredittilsynet besitter tilsvarende kompetanse. Det kan derfor ikke fastsettes regler som forutsetter en særlig kompetanse hos tilsynsmyndigheten, uten at de gis mulighet til å bygge opp slik kompetanse. Selv om Kredittilsynet er finansiert av næringen, inngår virksomheten i den budsjettmessig behandlingen i Stortinget. Det kan anføres at Norge ligger godt til rette for en utstrakt grad av kvalitativ regulering, fordi man har en oversiktlig finansnæring, der antallet foretak ikke er større enn at en nær kontakt mellom Kredittilsynet og det enkelte finansielle foretak er mulig. På den annen side legger utvalget til grunn at det ikke kan forventes at Norge, som et lite land, generelt vil kunne bygge opp miljøer som er sterke nok til å ligge i forkant av utviklingen av ulike systemer der matematiske og statistiske modeller tas i bruk for å måle ulike typer risikoer. Dette er imidlertid ikke til hinder for at Norge innenfor enkelte områder vil kunne ligge langt fremme. Norges bidrag til utarbeidelsen av internasjonalt anerkjente standarder for beregning av avsetninger innenfor skadeforsikring viser at dette er mulig. Etter utvalgets oppfatning bør målsettingen være at man på myndighetssiden bygger opp den kompetanse som er nødvendig for å kunne følge med i utviklingen.

Utvalget er kjent med at Kredittilsynet allerede i dag benytter ulike metoder, avhengig av hvilken del av regelverket som er gjenstand for en tilsynsmessig oppfølgning. Eksempelvis har man innenfor investeringstjenesteområdet flere bestemmelser som stiller krav til foretakets egen oppfølgning av risiko og markedsadferd. Her vil tilsynsarbeidet primært gå ut på å påse at slike interne regler finnes, at de har en tilstrekkelig kvalitet, og at de blir fulgt fra foretakets side. På forsikringsområdet, og da særlig for livsforsikring, foreligger det en mer detaljregulering av selskapenes virksomhet og produkter, som forutsetter en rekke vurderinger fra myndighetens side i utøvelsen av tilsyns- og andre forvaltningsoppgaver. Dette gjelder spesielt for skattefavoriserte ordninger. For banker kan situasjonen sies å være et sted midt i mellom. Deler av regelverket krever en tilsynsmessig oppfølgning gjennom tillatelser og dispensasjoner, mens andre deler av regelverket ikke legger tilsvarende beslag på tilsynskapasitet. Sistnevnte gjelder spesielt på produktsiden, som er lite regulert for banker. Bildet vil imidlertid kunne tenkes endret noe som følge av ikrafttredelsen av finansavtaleloven. I tillegg til regelverket rettet mot institusjonstyper, føres det tilsyn med overholdelsen av finanskonsernreglene, dels gjennom enkeltvedtak og dels gjennom meldeplikt. Kort oppsummert er utvalgets oppfatning at en bør tilstrebe en fleksibilitet i regelverket som gir de enkelte foretakene tilstrekkelig frihet i virksomhetsutøvelsen. Sammenlignet med dagens regler er det særlig behov for oppmykning av virksomhetsreglene i livsforsikring.

5.3.5 Institusjonsrettet eller virksomhetsrettet regulering

Etter utvalgets oppfatning har man en klar fordel i Norge som følge av at man tidlig gjennomførte et integrert tilsyn. Det vil si at tilsynet med ulike deler av finansiell sektor utøves av ett tilsynsorgan, Kredittilsynet. Ikke minst er dette en styrke i forhold til den utviskingen av de tradisjonelle bransjeskillene som finner sted, særlig innenfor formuesforvaltningen. I lys av disse forhold kan det reises spørsmål om lovgivningen bør endres, fra å være rettet mot ulike institusjonstyper til å være rettet mot ulike virksomhetsområder. I utgangspunktet er det ikke grunn til å tro at en slik omlegging vil få betydning for den finansielle sektors konkurranse i forhold til utlandet. Dersom en slik omlegging fører til at også virksomhet som utøves av aktører, som i dag ikke er underlagt den særlige lovgivningen, blir regulert, vil den konkurransemessige situasjonen kunne bli endret. Utvalget har imidlertid ikke vurdert nærmere om det er hensiktsmessig å endre lovgivningen på en slik måte, eller den konkurransemessige betydning av et slikt endret fokus.

5.3.6 Saksbehandling av vedtak i henhold til finanslovgivningen. En-instans eller to-instans behandling

Myndigheten til å fatte vedtak i henhold til finanslovgivningen er som hovedregel tillagt Kongen, og delegert til Finansdepartementet. Finansdepartementet har i stor utstrekning videredelegert kompetansen til Kredittilsynet. Dette gjelder for eksempel oppstart av ny virksomhet. Det følger av Finansdepartementets delegeringsvedtak at den delegerte myndighet gjelder i kurante saker, og at saker av viktighet og/eller prinsipiell karakter skal oversendes departementet for avgjørelse. Ofte vil situasjonen være at en søknad krever tillatelse etter en rekke lovbestemmelser. Det kan være søkt om ulike dispensasjoner, eller at det ønskes en sammensetning av organene som krever særskilt tillatelse m.m. Når en sak skal behandles av Finansdepartementet, tar departementet normalt stilling til alle deler av søknaden, også de spørsmål som faller inn under delegeringsvedtaket. En kunne tenke seg at Kredittilsynet bare oversendte det viktige eller prinsipielle spørsmålet til Finansdepartementet for avgjørelse, og deretter ferdigbehandlet de øvrige delene av saken når Finansdepartementet hadde tatt stilling. En ny runde i Kredittilsynet etter departementsbehandlingen, vil imidlertid forlenge saksbehandlingstiden. Kredittilsynets tilråding til departementet inneholder derfor normalt forslag til vedtak også etter hjemler der vedtak kunne vært fattet av Kredittilsynet.

Det er fordeler og ulemper ved den to-trinnsbehandling vi har i Norge. Utvalget mener det er behov for å se på sider ved et slikt system for å sikre en best mulig saksbehandling. Nedenfor er det gitt en omtale av noen forhold som kan ha betydning for en slik vurdering. Det vil alltid være slik at jo flere som vurderer en sak, jo bredere blir den belyst og mer balansert vil avveiningen av de ulike hensyn normalt bli. Dette må bl.a. ses i forhold til tidsbruken.

En fordel med en to- eller flerinstansbehandling vil kunne være at en får en ekstra kvalitetssikring. En ulempe med at en sak skal behandles både i Kredittilsynet og i Finansdepartementet kan være en forlengelse av saksbehandlingstiden. Det at ett og samme myndighetsorgan både er konsesjonsgiver, reguleringsmyndighet og en betydelig eier innen finansiell sektor, kan innebære særskilte utfordringer for å unngå problemer med å holde de ulike roller adskilt. Et forhold som tilsier at kompetanse til å fatte vedtak i gitte tilfelle bør ligge noe ned i systemet, kan være hensyn til eventuell klagebehandling. Vedtak fattet av Kredittilsynet kan påklages til Finansdepartementet, som også har faglig kompetanse. Kongen i statsråd er klageorgan for departementet.

Utvalget viser for øvrig til omtale i avsnitt 4.8 og avsnitt 5.7.2, jf. også notatet fra Dyrhaug, FNH, i vedlegg 3.

5.4 EØS-avtalen

5.4.1 Kort om avtalen

EØS-avtalens formål er å fremme en vedvarende og balansert styrking av handelen og økonomiske forbindelser mellom avtalepartene, med like konkurransevilkår og overholdelse av de samme regler. For å oppnå dette målet fastslår avtalen fritt varebytte, fri bevegelighet for personer, fri bevegelighet for tjenester, og fri bevegelighet for kapital («de fire friheter»). Ved undertegnelse av EØS-avtalen forpliktet Norge seg til å gjennomføre EU-retten i norsk lovgivning. Dette gjelder både primærretten (det vil si de ulike traktatene), og sekundærretten, som blant annet omfatter direktiver og forordninger. I forhold til Norge, som EØS-land, er det i utgangspunktet ingen EU-rettsakter som har såkalt direkte virkning, slik som situasjonen kan være i EU-land. Manglende gjennomføring av EU-rettsakter vil kunne være et brudd på Norges internasjonale forpliktelser, men innebærer ikke en automatisk tilsidesettelse av norsk lov.

Med unntak av den ovennevnte forskjell av formell karakter, må det kunne fastslås at Norge i all hovedsak er like bundet av EU-retten på finansnæringens sektor som det enkelte EU-land. Dette har sammenheng med at EØS-avtalen ikke inneholder unntak eller forbehold for så vidt gjelder Norges deltakelse innenfor denne del av det indre marked. I avsnitt 5.4. drøftes hvilke rammer som gjelder for norsk reguleringsmyndighet som følge av EØS-avtalen. I all hovedsak er disse rammer de samme rammer som gjelder for eksempel i Sverige og Danmark i deres egenskap av medlemsland i EU.

Innen den finansielle sektor er det gitt direktiver om:

• kredittinstitusjoner (det vil si sparebanker, forretningsbanker og finansieringsforetak)

• forsikringsselskaper (skadeforsikring, herunder kredittforsikring, og livsforsikring, herunder livsforsikring med investeringsvalg)

• verdipapirforetak og verdipapirhandel (herunder banker)

• forvaltningsselskaper for verdipapirfond

• børsvirksomhet

Direktivene regulerer i hovedtrekk:

• regler om oppstart av virksomhet og krav til virksomheten

• nærmere krav til kapital og solvens

• regnskapsregler

• utstedelse av og handel med verdipapirer, herunder regler som skal sikre tillit i markedet

• regler om innskyter- og investorbeskyttelse

• regler mot hvitvasking av penger

• regler om tilsyn, og samarbeid mellom ulike lands tilsynsmyndigheter

Formålet med direktivene er å sikre fri bevegelighet av varer, tjenester og kapital. Foretak som oppfyller minimumskravene fastsatt i direktivene, og har fått konsesjon i et EØS-land, skal ha rett til å drive virksomhet innen hele EØS-området («single licence»). Det landet der konsesjon er gitt betegnes som hjemland, og øvrige land der foretaket driver virksomhet gjennom filial eller grensekryssende betegnes som vertsland. Tilsyn med virksomheten føres av hjemlandets tilsynsmyndighet.

I 1999 la EU-kommisjonen frem en handlingsplan; «Implementing the framework for financial markets». Planen tar sikte på å fremskynde prosessen mot et fullt ut integrert finansielt marked innen EU/EØS. I planen beskrives det ulike tiltak. Planen er nærmere behandlet i utredningen, jf. avsnitt 6.3. Se også notat fra Dyrhaug, FNH, vedlegg 3

Innen EU er det på bank- og forsikringsområdet opprettet særlige komiteer som er sentrale i regelverksarbeidet. Disse komiteene er gitt status i direktivene, og har myndighet både til å tolke og til å foreta mindre endringer i direktivene. EØS-landene har hver sin observatørplass. Kredittilsynet og Finansdepartementet veksler på å møte i komiteene. På verdipapirområdet har EU-parlamentet hittil forhindret opprettelsen av en komite med tilsvarende myndighet og ansvar. En del formelle funksjoner er lagt til «High Level Securities Supervisors Committee». I praksis er FESCO (Forum for European Securities Commissions) i ferd med å få en betydelig rolle i regelverksarbeidet og utviklingen av standarder innenfor verdipapirområdet, jf. nærmere om FESCO i avsnitt 5.5.7. Det er etablert egne samarbeidsorganer for tilsynsmyndighetene i EU på henholdsvis bank og forsikringsområdet der Island, Norge og Liechtenstein deltar som observatører.

5.4.2 Avtalens betydning for norsk regelverk

EØS-avtalen er retningsgivende for norsk regelverk på ulike måter. Det kan være at EØS-avtalen innebærer en forpliktelse til å utarbeide regler på et område, eller at avtalen kan innebære at man er rettslig avskåret fra å regulere et område. EØS-avtalen legger også føringer på det nærmere innholdet av de reglene som utarbeides.

Det er først og fremst direktivene og forordningene som danner utgangspunktet for bestemmelsene i nasjonalt regelverk. Som nevnt i foregående punkt må også forordninger gjennomføres i norsk rett, i motsetning til det som er situasjonen for EU-land der forordninger har direkte virkning som lov. Direktivene kan være utformet slik at de konkret angir hvilket innhold det nasjonale regelverk skal ha. De kan være utformet slik at de angir visse minimumskrav som skal være gjennomført i nasjonal lovgivning. Det kan også være at direktivene angir hvilket innhold reglene skal ha, men kun hvilket formål som skal søkes oppnådd gjennom en regulering, og eventuelt hvilke hensyn som skal vektlegges i valg av bestemmelsenes innhold. Enkelte direktiver fremstår mer eller mindre som en henstilling til medlemslandene om å regulere angitte forhold. Det er også slik at direktivene kan sette forbud mot nasjonale regler av et visst innhold. På områder som faller utenfor omforente direktiver eller forordninger, vil de grunnleggende frihetene i Romatraktaten kunne ha betydning for innholdet av nasjonalt regelverk.

Ved gjennomføringen av direktiver og forordninger i norsk rett vil det måtte tas stilling til hvilken grad av reguleringsfrihet de aktuelle direktivbestemmelsene gir. Eksempelvis om det er et minimumsdirektiv, slik at det i utgangspunktet kan gis strengere regler, eller om direktivet oppstiller klare krav til hvilket innhold en lovbestemmelse skal ha. Artiklene i direktivene er imidlertid ofte utformet slik at de ikke angir klart hvilken type direktivbestemmelse en står overfor, og at det derfor kan være grunnlag for ulike tolkninger av hvordan bestemmelsene kan, eller skal, gjennomføres i nasjonal rett. Ved at saker bringes inn for domstolene, eller for kommisjonen som tolkningsspørsmål, vil innholdet av direktivene etter hvert bli klargjort, gjennom avgjørelsene i EU-domstolen og uttalelser fra kommisjonen. De «fire friheter» i Romatraktaten vil være utgangspunktet for tolkningen av direktivene.

I tillegg til de rettslige begrensninger som måtte følge av EØS-avtalen, kan det i en del tilfeller være slik at forvaltningens myndigheter kan tenkes begrenset innenfor den frihet nasjonal lovgivningen måtte gi, selv om lovgivningen som sådan er i samsvar med EØS-avtalen. Dette kan være situasjonen på områder der det foreligger en klar og entydig internasjonal praksis. Som et eksempel kan nevnes hva som skal eller ikke skal anses som «god forretningsskikk» innenfor verdipapirhandelvirksomhet. Her er det i ferd med å utvikle seg internasjonale standarder, som i praksis vil anses som bindende for Kredittilsynet i håndhevelsen av bestemmelsene i verdipapirhandelloven.

Som nevnt under foregående avsnitt følger det av EØS-direktivene at finansielle foretak, som er gitt tillatelse og er underlagt myndighetstilsyn av en medlemsstat, kan drive virksomhet i andre EØS-land i filial eller grensekryssende. Utgangspunktet er at foretaket er underlagt hjemlandets regler, innenfor de rettsspørsmål foreliggende direktiver tar sikte på å harmonisere. De ulike direktivene åpner imidlertid for at vertslandene kan gi regler for virksomheten. Vertslandets reguleringskompetanse kan tenkes å være angitt i direktivet, eller den kan være angitt mer generelt, som en adgang til å gi bestemmelser begrunnet i allmenne hensyn («general good»). Direktivene oppstiller ikke selv nærmere krav til når en regel kan aksepteres som en «general good»-regel eller ikke. Gjennomføringen av direktivene i nasjonal rett viser relativt store avvik i reguleringen fra land til land, noe som til dels skyldes bestemmelser som er begrunnet i allmenne hensyn. For å redusere faren for at slike nasjonale bestemmelser kan virke som en etableringshindring eller gjøre etableringen mindre interessant.

For kredittinstitusjoner har EU-kommisjonen, i en uttalelse fra 1997 (97/C 209/04), lagt til grunn at vertslandsbestemmelser, som begrunnes i allmenne hensyn, må oppfylle visse kriterier. Ovennevnte uttalelse gir anvisning på en «general good»-test gjennom følgende seks spørsmål:

• Er bestemmelsen diskriminerende?

• Reguleres forhold innen et område som er ment harmonisert?

• Ligger de hensyn som skal ivaretas innenfor det EU-domstolen har fastslått at er «allmenne hensyn»?

• Er det klart at ikke hjemlandets regler er tilstrekkelig?

• Er det klart at de hensyn som reglene søker ivaretatt faktisk blir det?

• Går reglene lenger enn det som er nødvendig for å ivareta allmenne hensyn?

For forsikringsselskaper foreligger det en tolkningsuttalelse fra EU-kommisjonen som gir uttrykk for tilsvarende krav stillet til «general good» innenfor forsikringsområdet (2000/C 43/03). I nevnte tolkningsuttalelse gis det en oppregning over områder som ikke er harmonisert, og hvor domstolen har gitt sin tilslutning til at allmenne hensyn kan påberopes.

For verdipapirer er situasjonen at det tilligger vertslandet å fastsette regler om «god forretningsskikk». Ovenfor er utviklingen av internasjonale standarder benyttet som et eksempel på en internasjonal praksis som vil kunne være retningsgivende for Kredittilsynet i håndhevelsen av bestemmelsene i verdipapirhandelloven. Disse standardene vil også være av betydning for vurderingen av hvilke markedsadferdsregler som vertsstaten kan forsvare ut fra allmenne hensyn.

Utvalget ønsker å fremheve den betydning EØS-avtalen har for utformingen av nasjonal lovgivning, og dens grunnleggende målsettinger. Utvalget finner det ikke naturlig å foreta en vurdering av hvorvidt disse forhold er tilstrekkelig ivaretatt i gjeldende lovgivning.

Notatet fra Dyrhaug, FNH, jf. vedlegg 3 går mer i dybden av de problemstillingene utvalget har skissert, og tar også opp andre spørsmål. Utvalget har imidlertid ikke drøftet eller gitt sin tilslutning til de synspunkter og konklusjoner som kommer til uttrykk i notatet.

5.5 Andre internasjonale forpliktelser

5.5.1 WTO/GATS

Norge er, i likhet med blant annet alle OECD-land, medlem av The World Trade Organization (WTO). WTO er en organisasjon for varehandel, tjenestehandel og immaterielle rettigheter. I regi av WTO er det utarbeidet avtaler på disse områdene. Medlemslandene forplikter seg ved undertegning av avtalene. En avtale av særlig betydning for finansiell sektor er The General Agreement on Trade and Services (GATS).

Gjennom GATS er det innført et multinasjonalt regelverk for internasjonal handel med tjenester. Avtalen dekker alle tjenester, med unntak av tjenesteyting i kraft av offentlig myndighet. Det skal ikke være noen forskjellsbehandling til fordel for hjemlandets tilbydere av tjenester, og det skal ikke finne sted forskjellsbehandling mellom tilbydere fra de ulike land som er part i avtalen. Avtaleverket omfatter en rammeavtale med vedlegg, åtte ministerbeslutninger og hvert enkelt medlems bindingslister. Dette er lister hvor medlemmenes forpliktelser er fastlagt. Tilslutning til GATS innebærer at adgang til det norske markedet utelukkende vil kunne nektes dersom det er tatt reservasjon om vedkommende tjeneste i bindingslistene, eller hvis tjenesteytere fra andre WTO-medlemsland ikke oppfyller de kvalitative krav som vil gjelde for slik virksomhet i Norge.

GATS-avtalen må antas å ha mest praktisk betydning for land utenfor EØS. Dette fordi EØS regelverket går lengre i liberaliseringen av tjenesteyting over landegrensene innenfor dette området. Norge har for alle praktiske formål implementert de forpliktelser som følger av GATS-avtalen.

5.5.2 OECD

Norge er medlem av Organisasjonen for økonomisk samarbeid og utvikling (OECD). Organisasjonens oppgave er blant annet å fremme økonomisk vekst i medlemslandene, å samarbeide om konjunkturpolitikken og å bidra til å utvide verdenshandelen på multilateralt ikke-diskriminerende grunnlag. OECD er ikke primært et regulerende organ, men et ressurssenter og diskusjonsforum for medlemslandene. Det utarbeides imidlertid anbefalinger. Anbefalingene skal som hovedregel fastsettes ved enstemmighet. Medlemslandene forutsettes «as and when appropriate» å ta de nødvendige skritt for å bringe gjeldende nasjonalt regelverk i overensstemmelse med anbefalingene. Anbefalingene konkretiseres i såkalte koder. Gjennom kodene har Norge forpliktet seg til å liberalisere kapitalbevegelser og tjenesteyting mellom medlemslandene.

Avtaler knyttet til EØS, WTO, og OECD forplikter Norge som stat. Innenfor finansiell sektor skjer det imidlertid et samarbeid mellom ulike myndighetsorganer, som i stor grad påvirker det norske regelverket.

5.5.3 BIS

Bank of International Settlement (BIS), ble opprettet i 1930. Etter krisen i en del banker i 1973-74 bestemte sentralbankene i G-10 gruppen å opprette en komite for banktilsyn tilknyttet BIS (Baselkomitéen). Gjennom høringsuttalelser, regionale komiteer, seminarer, og bredt anlagte konferanser annen hvert år, blir også andre lands tilsynsmyndigheter og sentralbanker involvert inn i arbeidet. Baselkomitéens arbeid er i hovedtrekk knyttet til «de tre C'er». Den første er Concordatet om banktilsynssamarbeid fra 1976 som fastslår prinsipper for ansvarsfordeling og informasjonsutveksling ved grensekryssende bankvirksomhet. Den andre er Capital-Accorden fra 1988 som fastslo en måte å beregne kapitalkrav på. I utgangspunktet for kredittrisiko (8 prosentregelen), men supplert med markedsrisiko i 1996. Den tredje av C'ene er Core Prinsiples for Effective Banking Supervision fra 1997. I samarbeid med andre land utarbeidet Baselkomitéen 25 minimumsprinsipper som er ment å danne grunnlaget for et effektivt banktilsyn. Den enkelte landene må med utgangspunkt i prinsippene ta hensyn til særlige risikoer og andre nasjonale forhold.

5.5.4 IMF

International Monetary Fund (IMF) er en internasjonal organisasjon med 182 medlemsland. Formålet er å fremme internasjonalt økonomisk samarbeid, stabilitet, og ordnede forhold i valutahandelen. IMF skal skape grunnlag for økonomisk vekst, og sikre arbeidsplasser. Fondet kan yte midlertidig økonomisk bistand for å hindre at et lands betalingsproblemer ikke skal få negative ringvirkninger internasjonalt. IMFs formål har vært uforandret siden opprettelsen. Måten arbeider skjer på, har imidlertid utviklet seg i takt med de endringer som har funnet sted i verdensøkonomien. Fondets hovedaktiviteter kan deles inn i tre; overvåkning, finansiell bistand, og teknisk bistand. Overvåkningen skjer blant annet gjennom årlige bilaterale konsultasjoner. Som ledd i den mulitlaterale overvåkningen av de internasjonale finansmarkedene utarbeides en halvårlig rapport «The International Capital Markets». I lys av de siste års finansielle kriser er overvåkningen på dette området styrket. IMF har blant annet påbegynt en prosess der hele det finansielle system i det enkelte medlemsland blir grundig analysert med sikte på å kartlegge stabilitetsegenskapene (Financial System Stability Assessment). Foreløpig har bare et fåtall medlemsland vært gjennom en slik analyse.

5.5.5 IAIS

The International Association of Insurance Supervisors (IAIS), ble stiftet i 1994 av forsikringstilsyn fra hele verden. IAIS har som formål å:

• Samarbeide for å sikre et forbedret tilsyn med forsikringsnæringen både på nasjonalt og internasjonalt plan, slik at effektive, trygge og stabile forsikringsmarkeder kan opprettholdes.

• Forene innsatsen for å utvikle hensiktsmessige standarder som medlemmene kan velge å anvende. Samarbeide/opprettholde kontakten med andre internasjonale organisasjoner.

• Sørge for gjensidig assistanse for å verne om markedets uavhengighet.

• Utveksle informasjon om sine ulike erfaringer for å medvirke til utvikling av de nasjonale forsikringsmarkedene.

IAIS avholder en årlig konferanse hvor tilsynsmyndighetene, forsikringsindustrien og andre med tilknytning til forsikringsbransjen diskuterer emner av betydning for reguleringen av forsikringsselskaper. Det er fortsatt standarder under utvikling for forsikringsregelverket på flere områder.

5.5.6 IOSCO

International Organization of Securities Commissions (IOSCO), er en verdensomspennende sammenslutning av organisasjoner (myndigheter) som har tilsyn med verdipapirmarkedet. Gjennom organisasjonen forplikter medlemmene seg til å bidra til et effektivt tilsyn med verdipapirmarkedet ved å:

• Samarbeide med de øvrige medlemmer om å fremme bedre regulering av verdipapirmarkedene på nasjonalt og internasjonalt nivå, for å bevare et rettferdig og effektivt verdipapirmarked.

• Utveksle informasjon om sine erfaringer, for å fremme utviklingen av innenlandske markeder.

• Gjennom felles innsats, å etablere felles standarder for - og effektiv overvåkning av internasjonale verdipapirtransaksjoner.

• Å yte gjensidig assistanse for å sikre markedenes integritet, gjennom strenge krav til gjennomføring av standardene og gjennom effektive sanksjoner mot overtredelse av verdipapirlovgivningen.

IOSCO vedtar resolusjoner, som samtlige medlemmer oppfordres til å implementere. Resolusjonene representerer «minimumsstandarder». Dette gjelder eksempelvis resolusjoner som fastslår at medlemmene, innenfor rammene av nasjonal lovgivning, skal yte bistand ved å innhente og utveksle informasjon vedrørende sine interne markeder for å motvirke bedrageri ved transaksjoner i finansielle instrumenter i markedene. Medlemmene oppfordres til å inngå bilaterale og multilaterale avtaler om å innhente og utveksle informasjon og dokumentasjon vedrørende personer og foretak involvert i verdipapirtransaksjoner. Det angis ulike tiltak mot internasjonale bedragerier, blant annet opplysning overfor investorer, samarbeid med andre lands tilsynsmyndigheter og samarbeid med politiet. En resolusjon gjelder skjermbaserte handelssystemer for derivatprodukter .I denne nedfelles 10 hovedprinsipper for slik handel. Resolusjonen er tiltrådt av Norge. Det foreligger en resolusjon vedrørende internasjonal standard for god forretningsskikk, som fastslår at medlemslandene skal anerkjenne bestemte standarder for god forretningsskikk for verdipapirforetak. Resolusjon vedrørende koordinering i derivat- og valutamarkedet er delt inn i tre hovedpunkter som gir standarder for utforming av derivatkontrakter basert på aksjeindekser, metoder for å redusere risikoen for forstyrrelser i markedene, og metoder for å øke åpen og presis kommunikasjon mellom myndigheter som regulerer valuta og derivatmarkedene i perioder med uro i markedene.

I september 1998 vedtok IOSCO en anbefaling vedrørende Objectives and Principles of Securities Regulation. Det anbefales her løpende myndighetstilsyn med børser og handelssystemer («trading systems») med det mål å sikre integritet i handelen gjennom rimelige og rettferdige regler som balanserer interessene mellom ulike markedsdeltakere. I denne sammenheng vises særlig til behovet for gjennomsiktighet, mulighet for å forhindre markedsmanipulasjon mv. og for å sikre en effektiv, rettferdig og sikker infrastruktur for handel og oppgjør med lavest mulig systemrisiko.

5.5.7 FESCO

The Forum of European Securities Commissions (FESCO), er et europeisk forum for verdipapirtilsyn. FESCO ble etablert i Paris 8. desember 1997, og består av representanter for verdipapirtilsynsmyndighetene i 17 medlemsland innenfor EØS. Gjennom FESCO har man forpliktet seg til å utveksle erfaringer og samarbeide for å fremme ett europeisk marked som er så rettferdig og effektivt som mulig. Det skal arbeides for å utvikle felles rammebetingelser for tilsyn med finanssektoren eller finansmarkedene, når det gjelder forhold som ikke er harmonisert gjennom eksisterende EU-direktiver, og hvor det er hensiktsmessig med en felles tilnærming. Det legges vekt på at man skal bistå hverandre og styrke samarbeidet over landegrensene for å forbedre markedsovervåkingen og hindre misligheter på en effektiv måte.

5.5.8 Bransjesamarbeid

Bransjeorganisasjonene innenfor finansnæringen i Norge har et omfattende internasjonalt samarbeid. Hovedvekten i arbeidet er knyttet til Europa og utviklingen innenfor EU/EØS-området. Finansnæringens Hovedorganisasjon (FNH) er medlem av European Banking Federation (EBF) og European Mortgage Federation (EMF) på banksiden, og Comité Européen des Assurances (CEA) på forsikringssiden. Sparebankforeningen i Norge er på tilsvarende måte medlem i European Savings Banks Group (ESBG). Det kan også nevnes at Finansieringsselskapenes Forening er medlem i tre europeiske fellesorganisasjoner innenfor sitt område: Leaseurope, Eurofinans og EuropaFactoring.

De nevnte organisasjonenes viktigste oppgave er å være den europeiske næringens talerør overfor EU-kommisjonen, EU-parlamentet og Den europeiske sentralbank. De norske bransjeforeningene er i hovedsak representert som fullverdige medlemmer i de europeiske foreningenes organer, fagkomitéer og arbeidsgrupper, som behandler et vidt spekter av juridiske, tilsyns- og reguleringsmessige spørsmål. Dagsorden i de nevnte foreningene er i høy grad styrt av Europakommisjonens arbeide med ulike typer av reguleringer og direktiver av vesentlig betydning for finansnæringen. Deltagelse i disse organisasjoner er av stor betydning for den norske næringens mulighet til å holde seg best mulig orientert om den løpende utvikling når det gjelder regelverksregimet for finansinstitusjoner. En slik deltagelse gir også en viss mulighet for direkte å kunne påvirke regelverksutviklingen i Europa gjennom de høringsuttalelser organisasjonene avgir, og gjennom møtevirksomhet i kommisjonen og parlamentet. Medlemskapene gir også en nyttig kontaktflate mot de øvrige aktørene i det europeiske finansmarkedet.

FNH deltar også i arbeid innenfor International Chamber of Commerce (ICC), det vil si i deres Commission on Financial Services and Insurance og Commission on Banking Technique and Practice. Et sentralt tema innenfor ICC-arbeidet er WTO-forhandlingene om ytterligere liberalisering av markedet for finansielle tjenester. FNHs internasjonale kontaktflate på forsikringsområdet omfatter for øvrig deltakelse i OECDs forsikringskomite og International Meeting of Insurance Associations.

På verdipapirområdet er Verdipapirfondenes Forening medlem i den europeiske bransjeorganisasjonen Fédération Européen des Fonds et Societés des Investissments (FEFSI). Norges Fondsmeglerforbund har på sin side et nært samarbeid med sine nordiske søsterorganisasjoner, og tar også del i arbeidet til International Securities Market Association (ISMA).

5.6 Utviklingen på regelverksområdet

Kredittilsynet ble opprettet som et felles tilsynsorgan for hele finanssektoren i 1986. Det var da igangsatt et omfattende lovarbeid innenfor hele finansområdet. En revisjon av verdipapirhandels- og børslovgivningen startet i 1985 med nye lover om verdipapirhandelen og verdipapirsentralen, og ble fulgt opp med ny børslov i 1988. Vedtakelsen av finansieringsvirksomhetsloven i 1988 innebar at det for første gang ble gitt omfattende fellesregler på sentrale områder for finansinstitusjoner generelt. Innføring av fellesregler for alle finansinstitusjoner førte til opphevelse av en del bestemmelser i banklovene fra 1961 og til at andre bestemmelser ble gitt i hovedsak lik utforming i de forskjellige lovene. Forsikringsselskapsloven fra 1911 ble avløst av ny lov om forsikringsvirksomhet, tilpasset den nye finansieringsvirksomhetsloven. Fellesreglene for finansinstitusjoner kan samles i tre hovedgrupper; bestemmelser om struktur og konkurranse, bestemmelser om soliditet, og bestemmelser om forholdet til finansinstitusjonenes kunder.

Det ble innført eierbegrensningsregler som skulle ivareta hensynet til struktur- og konkurransepolitikk, med hovedreglen om at ingen skulle kunne eie mer enn 10 prosent. Eierbegrensningsreglene skulle blant annet sikre selvstendige finansinstitusjoner, uavhengig av aktører utenfor finansnæringen. Eierbegrensningsreglene ble supplert med bestemmelser som skulle motvirke at konkurransen ble begrenset gjennom samarbeidsavtaler, og gjennom styreverv i flere finansinstitusjoner. Som følge av tiltagende bransjeglidning og utvidelse av konkurranseflater mellom ulike typer av finansinstitusjoner, ble det ved utformingen av dette regelverket lagt vekt på, så vidt mulig, å ha like rammebetingelser for alle institusjoner. Hensynet til finansinstitusjonenes soliditet ble ivaretatt ved at det i finansieringsvirksomhetsloven ble tatt inn et alminnelig krav om forsvarlig kapitaldekning i finansinstitusjoner. Minstekravene til ansvarlig kapital ble tatt inn i særlovgivningen for de ulike typer av finansinstitusjoner. Utgangspunktet for minstekravene til ansvarlig kapital var internasjonale modeller og regelverksarbeidet innenfor EU. I 1990 ble EUs minstekrav for kredittinstitusjoner gjort gjeldende for alle typer finansinstitusjoner, også for forsikringsselskaper. I tillegg ble det gjennomført regler om grense for samlet engasjement overfor enkeltkunder, og regler som ut fra soliditetshensyn og andre hensyn begrenset finansinstitusjonenes eierandeler i foretak utenfor finanssektoren. Blant annet som følge av den utviklingen som fant sted ved at finansinstitusjoner dannet konserner, ble det lovfestet at sikkerhets- og soliditetskrav skulle anvendes på konsolidert basis. Den tredje delen av fellesreglene for finansinstitusjonene var regler om opplysningsplikt og prissetting i forhold til institusjonenes kunder. For forsikringsselskaper ble disse supplert av en rekke bestemmelser i den nye forsikringsvirksomhetsloven om premier og vilkår, fordeling av kostnader og inntekter, fordeling av overskudd og kontoutskrift, samt om flytting av forsikringskontrakter.

Også utover i 1990-årene har det skjedd flere endringer i finans- og forsikringslovgivningen, uten at dette i vesentlig grad har påvirket hovedlinjene i lovverket. Her nevnes adgangen til å omdanne gjensidige forsikringsselskaper og kredittforeninger til aksjeselskaper. Det ble imidlertid ikke åpnet for omdanning av sparebanker. Av betydning er også finanskonsernreglene. Finansieringsvirksomhetsloven fra 1988 inneholdt enkelte hovedregler for finanskonserner. De klare konsentrasjonstendensene innenfor finansnæringene som fant sted gjorde at regelverket for finanskonserner ble ytterligere utbygget ved en endringslov i 1991. Bestemmelser om finanskonsern ble da tatt inn som et nytt kapittel i loven. På hvilken måte de ulike typer finansinstitusjoner skulle kunne stå i konsernforhold til hverandre ble tatt inn i eierbegrensningsreglen. I det særlige kapitlet om finanskonsern ble det gitt regler knyttet til organiseringen av konsernet. Det ble videre tatt inn bestemmelser om transaksjoner mellom foretakene, herunder regulering av lån og garantier, konsernbidrag og utbytte m.m. Holdingselskaper som er morselskap til finansinstitusjoner ble underlagt en særlig regulering, selv om de ikke selv driver konsesjonspliktig finansierings- eller forsikringsvirksomhet.

Ikrafttredelsen av EØS-avtalen 1. januar 1994 gjorde det nødvendig med enkelte endringer i finanslovgivningen. Norge fikk, i likhet med de øvrige EFTA-landene, enkelte overgangsordninger på det finansielle området. Behovet for overgangsordninger var imidlertid ikke stort, fordi norsk finanslovgivning i stor grad var tilpasset de regler som gjaldt internasjonalt. Av samme grunn var det heller ikke behov for vesentlige endringer i lovgivningen for finansinstitusjoner. Blant de endringer som fant sted var regler om filialetablering og grensekryssende virksomhet både inn og ut av Norge, samt fordeling av tilsyn mellom hjemstat og vertsstat. Utenlandske forsikringsselskaper hadde en vid adgang til å utøve virksomhet i Norge gjennom filial også før EØS-avtalen. Kravene om norsk statsborgerskap og bosted i Norge for stiftere og tillitsmenn i spare- og forretningsbanker, samt for tillitsmenn i finansieringsforetak ble endret slik at de ikke skulle være diskriminerende i forhold til personer fra andre EØS-land. Det ble fastsatt egnethetskrav til ledelsen i banker og finansieringsforetak. Det ble også innført regler som i større grad skulle bidra til å sikre forbrukernes rettigheter i forbindelse med at de inngår låneavtaler med kredittinstitusjoner. Videre ble det tatt inn bestemmelser om tiltak for å bekjempe hvitvasking av midler som stammer fra overtredelser av nærmere angitte bestemmelser i straffeloven. Som følge av direktivet om innskuddsikring ble det gitt en ny lov om sikringsordninger for banker og offentlig administrasjon mv. av finansinstitusjoner, som trådte i kraft 1. januar 1997. Bestemmelsene om offentlig administrasjon og avvikling av finansinstitusjoner viderefører i hovedtrekk de tidligere bestemmelsene i banklovene og i forsikringsvirksomhetsloven. Det er også vedtatt ny lov om finansavtaler, som trer i kraft 1. juli 2000. Med unntak av enkelte forbrukervernbestemmelser har forholdet mellom finansinstitusjonene og deres kunder underlagt alminnelig avtale- og obligasjonsrett. Forsikringsavtaler vil være regulert av forsikringsavtaleloven, også etter finansavtalelovens ikrafttreden. Ny lov om betalingssystemer ble vedtatt 17. desember 1999. Foreløpig omfatter den bare interbanksystemer. På avgivelsestidspunktet er det ikke klart når loven vil tre i kraft.

På verdipapirområdet ble det vedtatt ny lov i 1997 om verdipapirhandel. Loven er dels en modernisering av den lov som tidligere gjaldt, og dels en gjennomføring i norsk rett av forpliktelser i henhold til EØS-avtalen. Samme år ble det også utarbeidet forskrifter som tok sikte på å begrense ansattes adgang til å handle i verdipapirer for egen regning. Det ble gitt forskrifter med hjemmel i de ulike særlovene for finansinstitusjoner, verdipapirforetak og forvaltningsselskaper i verdipapirfond. I 1999 ble disse forskriftene erstattet av bestemmelser i verdipapirhandelloven, som gjennom henvisninger i særlovene er gjort gjeldende også for andre foretak enn verdipapirforetak. I 1999 fremmet Kredittilsynet forslag om en revisjon av lov om forvaltningsselskaper for verdipapirfond, som ble sendt på høring. Arbeidet med proposisjonen pågår i Finansdepartementet. Spørsmålet om ny børslovgivning er utredet, jf. NOU 1999:3 om organisering av børsvirksomhet m.m., og proposisjonsarbeidet pågår i Finansdepartementet. Videre er det nedsatt et utvalg som skal vurdere gjeldende lov om verdipapirsentral.

Banklovkommisjonen ble oppnevnt i 1990. Kommisjonens mandat er i hovedtrekk å gjennomgå finansinstitusjons- og kredittlovgivningen med sikte på modernisering, samordning og revisjon. Det opprinnelige mandatet er senere endret og utdypet nærmere. Nye spørsmål er lagt frem for Banklovkommisjonen, ikke minst for å få gjennomført EØS-forpliktelser i norsk rett. Banklovkommisjonen har avgitt fem utredninger. Den første er NOU 1994:19 om finansavtaler og finansoppdrag. Lov er vedtatt. Den andre utredningen er NOU 1995:25 om sikringsordninger og offentlig administrasjon mv. av finansinstitusjoner. Lov har trådt i kraft, med unntak av garantiordninger for forsikringsselskaper. Garantiordninger for forsikringsselskaper er derfor fortsatt regulert av forsikringsvirksomhetsloven. Nytt lovforslag har vært på høring, og ligger nå til behandling i Finansdepartementet. Den tredje er NOU 1996:24 om betalingssystemer mv. Lov er vedtatt, men uten bestemmelser om betalingssystemer utenfor interbanksystemet. Den fjerde utredningen er NOU 1998:14 om finansforetak mv. Arbeid med proposisjonen pågår i Finansdepartementet. Den femte er NOU 1999:31 om oppkjøp og inndriving av fordringer mv. Lovforslaget har vært på høring og ligger til behandling i Justisdepartementet. Banklovkommisjonen arbeider nå med virksomhetsreglene for finansinstitusjoner.

5.7 Gjennomgang av en del særskilte regler i norsk lovgivning

5.7.1 Generelt

Under dette avsnittet gis det en fremstilling av enkelte deler av det norske regelverket, som næringen har vært spesielt opptatt av. Det er foretatt en sammenligning i forhold til situasjonen i Sverige og Danmark, og til dels med enkelte andre land. Utvalget er klar over at en sammenligning av enkeltregler i ulike land, ikke alltid vil kunne gi et korrekt bilde. Ofte vil det være slik at andre regler «korrigerer» betydningen av de bestemmelsene som sammenlignes. Uansett vil det være vanskelig å få frem nyanser i praktiseringen av det formelle regelverket, uten at det legges ned et betydelig arbeid. Nyanser i praktiseringen kan særlig tenkes i tilfeller der det foreligger regler som positivt åpner for myndighetskjønn. Men også i andre tilfeller kan myndighetene ha lagt en tolkning av regelverket til grunn, som ikke uten videre lar seg lese ut av bestemmelsens ordlyd.

Utvalget har ikke foretatt en vurdering av om de forhold som i sin tid begrunnet de enkelte bestemmelsene, fortsatt tilsier et reguleringsbehov. Det samme gjelder spørsmålet om de bestemmelsene som omtales bør videreføres, eventuelt med hvilket innhold. Det utvalget har konsentrert seg om er hvilken konkurransemessig betydning enkelte særnorske regler kan tenkes å ha isolert sett. Dette spørsmålet er behandlet i avsnitt 5.10

Selv om enkeltregler ikke er gjenstand for vurdering, er utvalget kjent med synspunkter som de ulike næringsorganisasjonene m.fl. har gitt uttrykk for i årstaler, holdningsdokumenter m.m. Synspunkter på gjeldende regelverk kan også gjenfinnes i Stortingsdokumenter, også andre sammenhenger enn konkrete lovsaker. Selv om ikke utvalget drøfter enkeltregler i lys av disse synspunktene, inngår synspunktene i de mer generelle vurderingene som kommer til uttrykk i utredningen for øvrig. Enkeltregler brukes også som eksempler på forhold som søkes belyst.

Utvalget er kjent med at Senter for økonomisk analyse (ECON), har utarbeidet en rapport for Storebrand (Rapport 6/2000). Rapporten tar sikte på å belyse politikken overfor finansnæringen i en rekke land, inkludert Norge. Det fremgår av rapporten at antagelsen om at lite regulering gir effektivitet, er særlig fremtredende i Nederland og Storbritannia. Norge og Tyskland er de landene hvor reguleringen av finansnæringen avviker mest fra minimumsreguleringene i EØS-området. Det fremgår videre at Danmark og Sverige de siste årene har deregulert slik at reglene ligger nær minimumskravene i EU. I Norge er det særlig regulering av livsforsikringsbransjen som avviker betydelig fra det man finner i EU-landene.

5.7.2 Oppstart av virksomhet

Norske regler for oppstart av virksomhet gjenspeiler EØS-avtalens forpliktelser, både med hensyn til hvilken kontroll som skal skje før virksomheten kan igangsettes, og hvilke vurderinger myndighetene er avskåret fra å foreta. Med kontroll før igangsettelse tenkes det på vilkår som skal være oppfylt før konsesjon kan gis eller registrering foretas av hjemlandets myndigheter, eksempelvis kravet til minste startkapital, krav til egnethet for personer som faktisk leder virksomheten, eiere mv. Direktivenes forbud mot vurdering av behovet for igangsetting av ny virksomhet førte til opphevelse av lovbestemmelser som etter sin ordlyd kunne synes å gi rom for slikt skjønn.

I Norge krever etablering av bank og forsikringsselskap konsesjon fra Finansdepartementet. Det forhold at en sak skal behandles både i Kredittilsynet og i Finansdepartementet, vil være av betydning for den tiden det tar fra søknad er sendt og til virksomheten kan startes opp, se omtalen av to-instansbehandlingen i avsnitt 5.3.6. Direktivenes krav om at søkeren skal meddeles en avgjørelse innen seks måneder fra fullstendig søknad er mottatt er gjennomført i norsk rett. Hvorvidt søknaden inneholder all den informasjon som er nødvendig for å kunne behandle saken, eller om det må innhentes ytterligere opplysninger fra søkeren, kan i seg selv forlenge den faktiske saksbehandlingstiden. Det kan videre være av betydning om det må innhentes uttalelse fra andre.

De ulike direktivbestemmelsene er rettet mot «medlemsstatene» (som hjemland eller vertsland), eller mot «tilsynsmyndigheten» alternativt «vedkommende myndighet». For kredittinstitusjoner er «vedkommende myndighet» definert som de nasjonale myndigheter som i henhold til lov eller forskrift har myndighet til å føre tilsyn med kredittinstitusjoner. Det er lagt til grunn at direktivene ikke er ment å gripe inn i de enkelte medlemslandenes organisering av tilsynsmyndighetene.

Direktivenes forbud mot behovsprøving ved igangsetting av ny virksomhet var en del av bakgrunnen for at man i Sverige gjennomførte en lovendring som innebærer at kompetansen til å gi tillatelse til oppstart av virksomhet m.m. er overført fra Finansdepartementet til tilsynsmyndigheten. Forhold som er av prinsipiell betydning eller av særlig viktighet skal fortsatt avgjøres av regjeringen. Det er Finansinspektionen som avgjør om en sak er av en slik art at den skal bringes inn for regjeringen. Regjeringen er videre avskåret fra å instruere Finansinspektionen i enkeltsaker. Samtidig forlot man reglene om klagebehandling til overordnet organ. Klager på Finansinspektionens vedtak behandles nå av den alminnelige forvaltningsdomstolen.

I tillegg til Norge er det, innen EØS-området, bare Spania og Island som ikke har valgt å overlate kompetansen til å tillate oppstart av virksomhet m.m. til tilsynsmyndigheten. I Finland er kompetansen overført til tilsynsmyndigheten i den nye loven om forsikringsvirksomhet, men ikke bankloven, som er en eldre lov. Forholdet er omtalt i notatet utarbeidet av Dyrhaug, FNH, jf. vedlegg 3.

5.7.3 Eierbegrensningsreglene

Hovedreglen er at ingen kan eie mer enn 10 prosent av aksjekapitalen i en finansinstitusjon. Det er regler om begrensning av stemmerett, og om konsolidering av eierandeler, som skal hindre omgåelse av eierbegrensningsreglen.

Det er en rekke lovfestede unntak fra 10-prosentsreglen. De fleste unntakene gjelder for finansinstitusjoner som inngår i finanskonsern. Hovedreglen er da at finansinstitusjonen kan være 100 prosent eiet av en annen finansinstitusjon, herunder holdingselskap. 100-prosentsregelen gjelder heller ikke dersom den norske finansinstitusjonen er datterselskap av en utenlandsk finansinstitusjon (over 50 prosent). I slike tilfeller må imidlertid de øvrige eiere være finansinstitusjoner og ligge innenfor 10-prosentsbegrensningen. Det er videre unntak for statens eierandeler i finansinstitusjoner. Det er også andre særlige unntak, samt en generell hjemmel for Finansdepartementet til å gjøre unntak fra eierbegrensningsreglene i særlige tilfelle.

Blant annet som følge av debatten om strukturen i det nordiske finansmarkedet fremmet Finansdepartementet forslag om å gjøre et nytt unntak fra eierbegrensningsreglen på 10 prosent. Forslaget var basert på Banklovkommisjonens utredning nr. 4 i NOU 1998:14 om Finansforetak mv. Rett før årsskiftet 1999/2000 ble det vedtatt en lovendring som innebærer at Kongen kan gi tillatelse til at en norsk eller utenlandsk finansinstitusjon kan eie inntil 25 prosent av kapitalen eller stemmene i en norsk finansinstitusjon dersom eierskapet er et ledd i en strategisk samarbeidsavtale mellom de to finansinstitusjonene.

I innstillingen til Odelstinget viser finanskomiteen blant annet til merknader i sin innstilling til Stortinget om Kredittmeldinga 1998. I sistnevnte uttalte blant annet finanskomiteen, til avsnittet om eierskap og struktur for finansmarkedet, at den regner med at en nærmere drøfting av eierbegrensningsreglene vil bli lagt frem for Stortinget i forbindelse med behandlingen av de øvrige forslagene fra Banklovkommisjonen til lov om Finansforetak mv.

Eierbegrensingsreglene er særnorske i en europeisk sammenheng, og gjenfinnes derfor ikke i de EØS-direktivene som gjelder for banker, finansieringsforetak og forsikringsselskaper. Det finnes imidlertid eierbegrensningsregler i enkelte land utenfor Europa, blant annet har Australia en eierbegrensningsregel på 15 prosent.

EØS-direktivene fastslår en plikt til å foreta en egnethetsvurdering av eiere med kvalifisert eierandel. Kvalifisert eierandel vil si en eierandel på minst 10 prosent av kapitalen eller stemmerettighetene i foretaket. De norske eierbegrensningsreglene innebærer at det ikke vil være eiere med kvalifisert eierandel i norske finansinstitusjoner, annet enn andre finansinstitusjoner som er underlagt tilsyn. Direktivenes eierprøvingsregler er derfor ikke gjennomført i norsk rett for foretak som er underlagt eierbegrensningsreglene.

Det har vært lagt til grunn, både av norske myndigheter og av ESA (overvåkningsorganet), at de norske eierbegrensningsreglene er i samsvar med EØS-avtalen. Høsten 1999 tok imidlertid ESA på nytt opp spørsmålet overfor Finansdepartementet. Det ble da gitt uttrykk for at 10 prosentsreglen sannsynligvis vil kunne hindre, eller gjøre mindre attraktiv, utøvelsen av den frie kapitalbevegelse og etableringsfriheten, som er garantert under artikkel 40 og 31 i EØS-avtalen. Videre ga ESA uttrykk for at unntaket for statens eierandel kan anses diskriminerende. Finansdepartementet har i sitt svarbrev gitt uttrykk for at man ikke deler ESAs oppfatning. Saken er til vurdering i ESA. Forholdet er omtalt i notatet utarbeidet av Dyrhaug, FNH, jf. vedlegg 3.

5.7.4 Kapitaldekningsregelverket

I henhold til finansinstitusjonsloven § 2-9 første ledd skal en finansinstitusjon ha en forsvarlig kapitaldekning, samt oppfylle de minstekrav til kapitaldekning som følger av lov eller forskrift. Særlovene for de ulike typer finansinstitusjoner inneholder bestemmelser om kapitaldekning. I tillegg inneholder finansieringsvirksomhetsloven en bestemmelse om kapitaldekning på konsolidert basis. Det er fire forskrifter som utgjør de sentrale elementene i det norske kapitaldekningsregelverket:

• Forskrift om minstekrav til kapitaldekning (kapitaldekningsforskriften)

• Forskrift om minstekrav til kapitaldekning for markedsrisiko (CAD-forskriften)

• Forskrift om beregning av ansvarlig kapital (beregningsforskriften)

• Forskrift om anvendelse av kapitaldekning på konsolidert basis (konsolideringsforskriften)

Minstekravene til kapitaldekning er i stor grad internasjonalt bestemt. Baselkomitéen og EU fastsetter samordnede minstekrav til henholdsvis internasjonalt aktive banker i G10-landene, og kredittinstitusjoner og verdipapirforetak i EØS-området. Kravene i EU-direktivene på dette området er i utgangspunktet minimumskrav, men på enkelte områder åpner de for at nasjonale myndigheter kan innføre regler som gir en lempeligere behandling enn hovedregelen. I utgangspunktet står myndighetene fritt til å fastsette regler som innebærer høyere kapitalkrav enn minstekravene i direktivene. Norges forpliktelser etter EØS-avtalens forpliktelser er oppfylt gjennom det norske kapitaldekningsregelverket.

I en undersøkelse foretatt av EU-kommisjonen i juni 1998 opplyste 12 land at de hadde gjennomført strengere regler i nasjonal rett enn direktivenes minimumsregler, enten i form av strengere krav knyttet til hva som skal kunne regnes som ansvarlig kapital, og/eller hvilke fradrag som skulle gjøres i beregningsgrunnlaget. Undersøkelsen er ikke offentlig. Utvalget har derfor ikke eksakt kunnskap om hvordan landene har gjennomført strengere regler enn det som følger av direktivet. I en rapport til Europaparlamentet og Rådet datert 18. februar 2000 har Kommisjonen imidlertid gitt noe nærmere informasjon om hvordan direktivet som regulerer minstekrav til ansvarlig kapital er implementert i de enkelte medlemsland, jf. COM(2000)74 final. Det fremgår av rapporten at direktivet er utformet med tanke på å omfatte kapitalelementer basert på lokale tradisjoner og lovgivning i de enkelte medlemsland, og som derfor ikke eksisterer i alle land. Det faktum at et nasjonalt regelverk ikke omfatter alle kapitalelementene som er nevnt i direktivet, betyr derfor ikke nødvendigvis at de nasjonale reglene reelt sett er strengere. På den andre siden viser rapporten at enkelte land bevisst har valgt å utelate enkelte elementer fra den ansvarlige kapitalen. Et eksempel på dette er at man i Belgia, Danmark og Spania ikke kan ta med akkumulert overskudd i henhold til revisorbekreftet delårsregnskap i kjernekapitalen. Rapporten illustrerer for øvrig hvor vanskelig det er å lage en helhetlig oversikt over de materielle kapitaldekningsregler i de enkelte land i Europa, selv uten å ta hensyn til den praktiske forvaltningen av regelverket. For øvrig vil utvalget bemerke at også regnskapsregelverket vil kunne ha betydning for hvorledes kapitaldekningsreglene virker i de enkelte land.

I henhold til det norske regelverket skal kravet til ansvarlig kapital til enhver tid minst utgjøre åtte prosent av et nærmere definert beregningsgrunnlag. Dette uttrykkes som en brøk der institusjonenes ansvarlige kapital inngår i telleren, og nevneren er beregningsgrunnlaget bestående av institusjonenes risikovektede eiendeler og utenom-balanse poster. I tillegg til å oppfylle et minstekrav på 8 prosent kapitaldekning på selskapsnivå, må kravet også oppfylles på konsolidert nivå i finanskonsern.

Hva som skal utgjøre beregningsgrunnlaget er fastsatt i beregningsforskriften. Den ansvarlige kapitalen kan bestå av kjernekapital og tilleggskapital. Kjernekapital er aksjekapital og andre egenkapitalposter. Andre kapitalinstrumenter vil kunne telle med i kjernekapitalen hvis nærmere vilkår er oppfylt, herunder at den ikke kan gis avkastning uavhengig av det årlige driftsresultatet og at den skal kunne nyttes til dekning av tap eller underskudd ved løpende drift. Tilleggskapitalen består i hovedsak av tidsbegrenset ansvarlig lånekapital og andre gjelds-/egenkapitalinstrumenter. Sistnevnte vil i praksis være evigvarende ansvarlig lånekapital. For at noe skal kunne telle med som tilleggskapital i beregningen av kapitaldekningen må kapitalen oppfylle nærmere vilkår fastsatt i forskrift. Ansvarlig lånekapital har ikke de samme egenskaper som egenkapitalen med hensyn til evnen til å bære tap, utenom en avviklingssituasjon. Ansvarlig lånekapital må dessuten betjenes uavhengig av driftsresultatet. For å sikre kvaliteten på den ansvarlige kapitalen kan derfor ikke tilleggskapitalen være større enn kjernekapitalen. Lagt det lovfastsatte minstekravet til ansvarlig kapital på åtte prosent til grunn, innebærer reglene for sammensetning av den ansvarlige kapitalen at kjernekapitalen må være på minst fire prosent av beregningsgrunnlaget. Kredittilsynsloven åpner for at Kredittilsynet kan pålegge en tilsynsenhet å ha en høyere ansvarlig kapital enn de lovbestemte minstekravet på 8 prosent.

Beregningsgrunnlaget for kapitaldekning består av institusjonenes eiendeler, f.eks. lån og verdipapirer, multiplisert med en risikovekt som skal gi uttrykk for risikoen for tap på eiendelen. Dette gjør at f.eks. et lån som tilordnes en risikovekt på 100 prosent, får et krav til ansvarlig kapital i institusjonen på 8 prosent av lånets størrelse, mens et lån som tilordnes en risikovekt på 50 prosent får et krav til ansvarlig kapital som er halvparten så stort, det vil si 4 prosent av lånets størrelse. EUs kapitaldekningsdirektiver setter minstekrav til størrelsen på risikovektene som skal benyttes for de ulike eiendelene.

Det følger av det ovennevnte at stramheten i kapitaldekningsregelverket vil påvirkes både av størrelsen på den lovbestemte kapitaldekningsprosentsatsen, samt reglene for sammensetning av den ansvarlige kapital (telleren) og risikovektingen av eiendelene (nevneren).

I 1997/98 forespurte Kredittilsynet om andre EØS-land hadde lovfestet et høyere kapitaldekningskrav enn 8 prosent og/eller om regelverket åpnet for at det kunne kreves en høyere kapitaldekning. Ingen av de 16 landene som svarte oppga at de hadde et generelt kapitaldekningskrav på over 8 prosent. Østerrike syntes å være det eneste landet som generelt kan øke kravet, og da til 8,5 prosent dersom hensynet til et vel fungerende banksystem tilsier det. Flere land har, i likhet med Norge, hjemmel til å pålegge enkeltinstitusjoner et strengere kapitaldekningskrav. Disse landene opplyste at hjemmelen har vært benyttet etter en konkret vurdering. Av kriterier som har utløst et skjerpet krav kan nevnes ny virksomhet, høy risikoprofil, tvil om aksjonærenes finansielle styrke. Sverige og Danmark oppga at det ikke var lovfestet en adgang til å fastsette strengere kapitaldekningskrav enn 8 prosent. Det danske Finanstilsynet kan imidlertid pålegge institusjoner med særlig høy risiko å fravike de alminnelige bestemmelser om tapsavsetninger, noe som har samme virkning som styrking av ansvarlig kapital.

Utvalget har ikke hatt mulighet til å foreta en internasjonal sammenligning av de enkelte delbestemmelser som kapitaldekningsregelverket består av. En sammenligning av de norske reglene, kun med minstekravene nedfelt i EUs direktiver, vil ikke være tilstrekkelig, fordi relevante sammenligningsland også kan ha innført strengere nasjonale regler.

Utvalget vil bemerke at det norske kapitaldekningsregelverket, og den forvaltningspraksis som er knyttet til regelverket, i enkelte tilfeller kan medføre at norske finansinstitusjoner på en del områder er underlagt strengere regler enn det som følger direkte av EUs minstekrav. Utvalget har derfor valgt å gå gjennom enkelte forhold knyttet til den ansvarlige kapital og vektingsregler som næringen har vært spesielt opptatt av de senere år. I tillegg omtaler utvalget anvendelsen av kapitaldekningsreglene for forsikringsselskaper.

5.7.4.1 Opptak av ansvarlig lån

Opptak av ansvarlig lån, som skal inngå i en finansinstitusjons ansvarlige kapital som tilleggskapital, krever godkjennelse av Kredittilsynet. I henhold til kapitaldekningsforskriftene og det aktuelle EU-direktivet på området, kan slik kapital til sammen ikke utgjøre mer enn halvparten av institusjonens tellende ansvarlige kapital. Dette innebærer et krav til kjernekapital på minst 4 prosent. Tidsbegrenset ansvarlig lånekapital, med opprinnelig løpetid på minst 5 år, kan videre bare utgjøre en fjerdedel av den tellende ansvarlige kapitalen.

I Rundskriv 20/98 av 12. august 1998 orienterte Kredittilsynet om praksisen med minstekrav for godkjennelser av opptak av slik kapital. Om bakgrunnen for dette vises det til fremstillingen under avsnitt 5.10.1. Rundskrivet var i noen grad en kodifisering av de forhold Kredittilsynet også tidligere hadde vektlagt i behandlingen av søknader om opptak av tidsbegrenset ansvarlig lånekapital. Av rundskrivet fremkommer det at institusjoner som ikke har en kjernekapitaldekning på minst 7 prosent som hovedregel ikke vil få Kredittilsynets samtykke til opptak av ny tidsbegrenset ansvarlig lånekapital. Det heter likevel at institusjoner med en kjernekapitaldekning på mellom 6,9 og 7 prosent vil kunne få tillatelse til opptak av tidsbegrenset ansvarlig kapital dersom risikoen i porteføljen er lavere enn for gjennomsnittet av finansinstitusjoner eller hvis risikostyringssystemet er bedre enn gjennomsnittet. Tilsvarende kan institusjoner med en kjernekapitaldekning fra 6,75 til 6,9 prosent få godkjennelse til opptak av slik kapital, dersom porteføljen er meget godt sikret og godt diversifisert, eller risikostyringssystemet er minst like godt som systemene til de banker som har kommet lengst på dette området i Norge. Det ble dessuten åpnet for tillatelse til opptak av tidsbegrenset ansvarlig kapital i institusjoner med kjernekapitaldekning fra 6,5 til 6,75 prosent dersom porteføljen er så godt sikret at den er tilnærmet risikofri, eller risikostyringssystemet er like godt som systemene de beste bankene internasjonalt brukte i 1998. I rundskrivet understrekes det at kriteriene er minstekrav, og at søknader om opptak av tidsbegrenset ansvarlig lånekapital, også i de tilfeller der kjernekapitaldekningen er over 7 prosent, uansett vil være gjenstand for en totalvurdering i samsvar med tidligere praksis.

Utvalget er ikke kjent med at andre land formelt stiller krav til størrelsen av kjernekapitalen ut over minstekravene ved opptak av tidsbegrenset ansvarlig lånekapital. Dette innebærer ikke nødvendigvis at slike krav ikke stilles i praksis. Det er kjent at for eksempel England har lange tradisjoner med å fastsette individuelle krav som klart overstiger minimumskravene. Utvalget har imidlertid ikke funnet en oversikt som viser hvilke krav andre lands tilsynsmyndigheter i praksis stiller til kjernekapitaldekning for kredittinstitusjoner de har soliditetstilsyn med.

EU-kommisjonen foretok en undersøkelse i 1996 som blant annet gir et bilde av fordelingen mellom kjernekapital og tilleggskapital i de enkelte landenes kredittinstitusjoner samlet sett. Norske banker viser her en noe høyere kjernekapitalandel enn eksempelvis Sverige og Finland, men lavere enn Danmark og Storbritannia. Tabellen fra kommisjonen er ikke offentlig.

Fordelingen mellom kjernekapital og tilleggskapital er imidlertid mindre interessant hvis utenlandske kredittinstitusjoners kjernekapitaldekning uansett ligger rundt 7 prosent. En oversikt over kjernekapitaldekningen per 30. juni 1999 i de største bankene i Norden, er tatt inn i Finansinspektionens rapport til Regjeringen om finansiell stabilitet datert 1. november 1999. Oversikten er gjengitt i Tabell 5.1.

En tilsvarende oversikt for de 12 største bankene i Storbritannia er inntatt i Bank of Englands «Financial Stability Reveiw» fra november 1999, (tallene er fra 1. kvartal 1999). Oversikten er gjengitt i Tabell 5.2.

Oversiktene viser at kjernekapitaldekningen i nordiske og britiske banker varierer en god del. Av oversikten ser en at blant andre Den Danske Bank ikke ville ha oppfylt det norske vilkåret for å utstede tidsbegrenset ansvarlig kapital på det aktuelle tidspunktet, og at flere store svenske og danske banker ville ha ligget i grenseland. I Norge var det ved årsskiftet ingen banker som hadde en kjernekapitaldekning som var lavere enn 7 prosent. For ordens skyld påpekes det at kapitaldekningstallene på tvers av land ikke er direkte sammenlignbare. Årsaken er at det er forskjeller mellom de ulike lands regler for sammensetning av kjernekapitalen, samt i vektingsreglene for beregningsgrunnlaget. I tillegg kan ikke kapitaldekningstallene alene gi uttrykk for institusjonenes reelle soliditet, fordi det vektede beregningsgrunnlaget ikke nødvendigvis gir uttrykk for den faktiske økonomiske risiko institusjonene står overfor, jf. omtalen av forslagene fra Baselkomitéen og EU til revisjon av reglene i avsnitt 5.8. I denne sammenheng må det også nevnes at forskjeller i tapsavsetningsregelverket kan være av vesentlig betydning.

Når det gjelder myndighetspraksis i andre land kreves det i Danmark ikke samtykke ved opptak av ansvarlig kapital. Det kreves imidlertid samtykke ved førtidig innfrielse av tilleggskapital, i samsvar med direktivbestemmelsen. Slik tillatelse vil bare bli gitt dersom finansinstitusjonen har en forsvarlig kapitaldekning, også etter innfrielsen. Det er ikke utarbeidet noen nærmere retningslinjer som stiller krav til størrelsen av kjernekapital ut over det som følger av direktivene. De forhold som tillegges vekt av Kredittilsynet, i henhold til rundskrivet, vil også kunne være av betydning for den vurdering som gjøres av danske tilsynsmyndigheter i spørsmålet om tilbakebetaling skal tillates. Heller ikke i Sverige er det regler eller retningslinjer som innebærer et indirekte krav om en høyere kjernekapitaldekning enn det som følger av EUs kapitaldekningsdirektiver.

5.7.4.2 Nye kjernekapitalinstrumenter

Som nevnt foran, er det åpnet for at andre typer kapital enn aksjekapital og fonds skal kunne regnes som kjernekapital. I Norge har dette regelverket i liten grad vært utnyttet, bortsett fra i spesielle tilfeller. Hvilke krav som skal gjelde til slik kapital har vært gjenstand for vurdering blant annet i Baselkomitéen. I oktober 1998 understreket Baselkomitéen - i spørsmålet om hva som må anses å være en innskjerpelse av den internasjonale praksis på dette området - at aksjekapital og tilbakeholdt overskudd fortsatt skal være de viktigste elementene i kjernekapitalen. Innovative instrumenter skal maksimalt kunne utgjøre 15 prosent av den totale kjernekapitalen, og skal oppfylle nærmere angitte vilkår.

Fondsobligasjoner, som tidligere kun har vært godkjent opptatt i Norge i ett tilfelle, har trekk som gjør at de likner på både gjelds- og egenkapitalinstrumenter. Av denne grunn omtales de også som hybridinstrumenter. Begrepet «fondsobligasjon» omfatter en samling kapitalinstrumenter, som vanligvis har engelske typenavn som for eksempel «perpetual capital securities», «innovative capital instruments», «capital contribution securities» eller «preferred capital securities». Selv om fondsobligasjoner kan være utformet på mange ulike måter har disse instrumentene til felles at de har prioritet før aksjekapital, men etter ansvarlig lånekapital. Denne prioritetsrekkefølgen gjelder ved utbytte/rentebetjening og ved en avvikling av selskapet. Renten er som regel fastsatt på forhånd, i motsetning til aksjeutbytte som i større grad vil variere med overskuddet. Banken har imidlertid ikke plikt til å betale rente en periode, dersom det i samme periode ikke utbetales utbytte. Fondsobligasjoner vil i motsetning til ansvarlig lånekapital være kjennetegnet ved at ikke-betalte renter ikke samler seg opp, med andre ord vil ikke en investor ha krav på rente som ikke blir utbetalt i en periode.

Det er flere grunner til at særlig norske banker viser interesse for å utstede fondsobligasjoner. For det første er det en metode for å øke kjernekapitalen som er gunstig for eierne, fordi man unngår den utvanningseffekten som en aksjeemisjon vil innebære. En kan dermed oppnå en økt egenkapitalavkastning. For det andre gir fondsobligasjoner institusjonene økt fleksibilitet i anskaffelsen av ny kjernekapital, og ansvarlig kapital mer generelt. I denne sammenheng er både tidsaspektet av betydning, samtidig som det gir en bredde i instrumentene som kan benyttes i forbindelse med strukturelle endringer. For det tredje gir instrumentet tilgang til kjernekapital i utenlandsk valuta. Banker som har en stor del av sine eiendeler i utenlandsk valuta, kan ved å ta opp fondsobligasjoner i samme utenlandske valuta dempe svingningene i kjernekapitaldekningen ved valutakursendringer. For det fjerde kan bruk av hybridinstrumenter være en kostnadsbesparende måte å øke kjernekapitalen på for institusjonene. Det vises til at avkastningskravet for denne type kapital er vesentlig lavere enn annen kjernekapital. En viktig faktor i prisingen av denne kapitalen i det internasjonale markedet, er imidlertid at instrumentet klassifiseres som gjeld i skattesammenheng. Skattemessig behandling som gjeld forutsetter i mange land at kapitalen tas opp indirekte, gjennom et mellomliggende selskap, såkalt «special purpose vehicle» (SPV) som ofte vil være et tomt selskap, som låner kapitalen videre til morbanken. Norske skattemyndigheter har tidligere lagt til grunn at kjernekapitalinstrumenter kan anses som gjeld. Kredittilsynet har imidlertid i brev 20.12.99 pekt på at det er usikkerhet rundt skattespørsmålet og at dette derfor bør avklares av Finansdepartementet.

De ulike europeiske lands tilsynsmyndigheter har inntil relativt nylig hatt svært ulike holdninger til søknader om tillatelse til å bruke fondsobligasjoner som kjernekapital. I den senere tid er det likevel en klar tendens til at stadig flere lands tilsynsmyndigheter åpner for bruk av disse hybridinstrumentene. Av europeiske land, som nå har åpnet for bruk av hybridinstrumenter som kjernekapital, kan nevnes Sverige, Finland, Spania, Portugal, Luxembourg, Storbritannia, Tyskland, Østerrike, Nederland, Belgia, Sveits, Italia og Frankrike. Danmark har ikke åpnet for bruk av hybridinstrumenter, men har det til vurdering.

I brev av 9. mars 2000 har Finandepartementet gitt samtykke til bruk av fondsobligasjoner som kjernekapital. I brev til Kredittilsynet samme dag gir departementet uttrykk for at de vilkårene som er satt for samtykket, skal gjelde generelt ved søknader om godkjenning av fondsobligasjoner som kjernekapital. Samtidig gjøres det oppmerksom på at den skattemessige behandlingen av slike instrumenter vil bli behandlet som en særskilt sak. De kravene Finansdepartementet har stillet til instrumentet ut over minstekravene fra Baselkomitéen er følgende:

• Minimum 6,5-7 prosent kjernekapital før kapitalopptaket avhengig av risikoprofil.

• Fondsobligasjonene må kunne skrives ned pro rata med aksjekapitalen hvis kjernekapitaldekningen faller under 5 prosent (Baselkrav 4 prosent), eller kapitaldekning faller under 8 prosent. I tillegg er Kredittilsynet gitt kompetanse til å pålegge en slik nedskrivning.

• Hvis hele aksjekapitalen er tapt så skrives fondsobligasjoner ned med endelig virkning.

• Fondsobligasjoner kan ikke benyttes til å danne grunnlag for opptak av tidsbegrenset ansvarlig lånekapital.

• Renteberegningsgrunnlaget skal justeres ned tilsvarende ved en eventuell nedskrivning.

Utvalget er i liten grad kjent med ulike myndigheters konkrete forvaltningspraksis på området, og det kan derfor ikke ses bort fra at det blir stilt nasjonale vilkår som er strengere enn, eller går ut over, minstekravene fra Baselkomitéen. Et land som stiller særskilte vilkår for opptak av slik kapital, ut over kravene fra Baselkomitéen, er Storbritannia. Et særlig kriterium som stilles av de britiske tilsynsmyndighetene for at ikke-kumulative udaterte preferanseaksjer, som utstedes av et SPV skal kunne telle med som kjernekapital på morbanknivå, er at utstederen må ha en kjernekapitaldekning på minst 6 prosent ved utstedelsen. Videre stilles det krav om at preferanseaksjer utstedt gjennom en SPV skal omdannes til direkte utstedte preferanseaksjer hvis bankens kapitaldekning faller under 8 prosent. Disse vil i så fall da få en mindre gunstig skattemessig behandling.

I Sverige kreves det at hybridinstrumenter skal kunne ta tap ved løpende drift ved at såkalt «primärkapitaltillskott» skrives ned når banken er «likvidationspliktigt», for å tilbakestille egenkapitalen til et nivå som er lik den registrerte aksjekapitalen i institusjonen. Tilsvarende er tatt inn som vilkår i Finansdepartementets vedtak. Det svenske regelverket åpner imidlertid for at generalforsamlingen kan vedta en bestemmelse om at banken ikke kan betale utbytte eller gi annen utbetaling til aksjeeierne før «primärkapitaltillskottet» med tapsførte renter igjen er balanseført som en forpliktelse i balansen.

5.7.4.3 Fradrag fra krysseie

I henhold til beregningsforskriften § 7 skal det gjøres enkelte fradrag ved beregningen av størrelsen på en finansinstitusjons ansvarlige kapital. Det skal gjøres fradrag i kjernekapitalen for akkumulerte underskudd og beholdning av egne aksjer eller grunnfondsbevis. Det skal gjøres fradrag i tilleggskapitalen for det foretaket måtte eie av ansvarlig lånekapital det selv har tatt opp. I tilfelle erverv av annen virksomhet skal det gjøres fradrag i den samlede ansvarlige kapitalen for goodwill og andre immaterielle eiendeler. De bestemmelsene som har vært gjenstand for debatt i Norge er imidlertid de fradrag som skal gjøres for eie av ansvarlig kapital i andre finansinstitusjoner og verdipapirforetak, jf. §§ 7e og 7f.

For banker, finansieringsselskaper og verdipapirforetak innebærer fradragsreglene at det etter § 7e i forskriften først skal gjøres fradrag for eie av ansvarlig kapital i andre finansinstitusjoner mv. som overstiger 2 prosent av den andre institusjonens ansvarlige kapital. Deretter skal det etter § 7f i forskriften gjøres fradrag for det samlede eie av ansvarlig kapital i andre finansinstitusjoner for et beløp som overstiger 10 prosent av institusjonens egen ansvarlige kapital. Den kapital som det alt er gjort fradrag for skal ikke tas med i sistnevnte fradragsberegning.

Fradragsbestemmelsene innebærer at finansinstitusjonene pålegges 100 prosent kapitaldekning for plasseringer i ansvarlig kapital i andre finansinstitusjoner for de beløp som omfattes av fradragsreglene. Krysseiebestemmelsenes formål er å søke å unngå at soliditetsproblemer sprer seg fra en finansinstitusjon til en annen.

Bestemmelsene er på to måter gjort strengere i Norge enn det EU-direktivet stiller krav om. Der de norske reglene krever fradrag for eie av ansvarlig kapital i annen finansinstitusjon som overstiger 2 prosent av den andre finansinstitusjonens kapital er direktivets minumum 10 prosent. Videre kommer krysseiebestemmelsene til anvendelse også i forhold til forsikringsselskaper. I henhold til direktivet er man kun forpliktet til å anvende fradragsreglene på eie av ansvarlig kapital i kredittinstitusjoner og visse andre typer foretak. At forsikringsselskaper som sådanne er underlagt bestemmelser om krysseie har sammenheng med at de i Norge er underlagt kapitaldekningskrav på linje med kredittinstitusjoner mv., noe som ikke er situasjonen i andre land. Kapitaldekningskrav for forsikringsselskaper er omtalt nedenfor.

I Danmark er krysseiebestemmelsene gjennomført med direktivets prosentsatser. Fradragsreglene kommer bare til anvendelse på eie av ansvarlig kapital i kredittinstitusjoner og andre finansieringsinstitutter, det vil si ikke på ansvarlig kapital i forsikringsselskaper. (Dersom en kredittinstitusjon har et forsikringsselskap som datterselskap skal det imidlertid gjøres forholdsmessig fradrag i kredittinstitusjonens ansvarlige kapital for forsikringsselskapets solvensmargin tilsvarende størrelsen av eierandelen.)

I Sverige skal en kredittinstitusjon gjøre fradrag for eie av ansvarlig kapital i andre finansinstitusjoner som overstiger 5 prosent av den andre institusjonens ansvarlige kapital. Dette er strengere enn direktivet, men allikevel lempeligere enn den norske 2 prosentsreglen. Fradraget for det samlede eie av ansvarlig kapital i andre finansinstitusjoner, for eie av ansvarlig kapital som ikke alt er trukket fra, skal gjøres for beløp som overstiger 10 prosent av institusjonens egen ansvarlige kapital. Det vil si tilsvarende direktivet, og norske og danske regler. Fradrag skal gjøres for eie av ansvarlig kapital i forsikringsvirksomhet i tillegg til foretak som driver annen finansiell virksomhet.

I Storbritannia skal det gjøres fradrag for all ansvarlig kapital i andre kredittinstitusjoner og andre finansiersingsinstitutter. Det skal imidlertid ikke gjøres tilsvarende fradrag for eie av ansvarlig kapital i forsikringsselskaper.

Frem til forskriftsendring i 1999 var norske forsikringsselskaper underlagt de samme fradragsreglene som andre finansinstitusjoner og verdipapirforetak ved beregning av kapitaldekningen. Også etter forskriftsendringen skal forsikringsselskaper trekke fra eie av ansvarlig kapital i andre finansinstitusjoner som overstiger 2 prosent av foretakets ansvarlige kapital. Fradrag for samlet ansvarlig kapital i andre finansinstitusjoner (som ikke alt er trukket fra), skal imidlertid ikke gjøres før eierandelene overstiger 50 prosent av forsikringsselskapets ansvarlige kapital (i motsetning til 10 prosentsgrensen som gjelder for kredittinstitusjoner og verdipapirforetak). Fradragsreglene i tilknytning til krysseie gjelder ikke for forsikringsselskaper som tilbyr livsforsikring med investeringsvalg forutsatt at det ikke gis avkastningsgaranti. De er heller ikke gjort gjeldende for pensjonskasser.

Det forhold at krysseiebestemmelsene i likhet med andre soliditets- og sikkerhetskrav skal være oppfylt på konsolidert basis, kan gjøre at enkelte forsikringsselskaper ikke kan nyttegjøre seg oppmykingen fullt ut. Det vises til at Finansdepartementet har sendt på høring forslag om en endring i forskriften om forholdsmessig konsolidering som vil avhjelpe dette, jf. Finansdepartementets brev 3. februar 2000.

I og med at kapitaldekningsreglene ikke gjelder for forsikringsselskaper i EØS-land, er de heller ikke underlagt bankdirektivenes krysseiebestemmelser.

5.7.4.4 Vektingsregler for boliglån

EØS-reglene åpner for at lån «som på en måte som oppfyller vedkommende myndigheters krav, er helt og fullt sikret med pant i boligeiendom som er eller vil bli bebodd eller leid ut av låntakeren», kan vektes 50 prosent i kapitaldekningssammenheng. Nasjonale myndigheter skal stille krav til når lånet skal anses som fullt sikret, slik at det kan gis en slik redusert vekt.

De norske reglene var, fra kapitaldekningsreglene ble innført høsten 1990 og frem til våren 1998, slik at lån som lå innenfor 80 prosent av et forsvarlig verdigrunnlag kunne vektes 50 prosent. I forbindelse med Finansdepartementets tiltakspakke mot kredittvekst og økende risikoeksponering i bankene våren 1998 (jf. omtale i avsnitt 5.10.1) ble det foretatt en innskjerpelse av bestemmelsen slik at kun lån innenfor 60 prosent av et forsvarlig verdigrunnlag kan vektes 50 prosent i beregningsgrunnlaget for kapitaldekning. Innskjerpelsen ble begrunnet ut fra den sterke økningen av boligprisene som hadde funnet sted etter 1993. Kredittilsynet tilrådde at innstrammingen ble gjort midlertidig, inntil prisforholdene var blitt mer stabile. Bransjeforeningene og Norges Bank gikk imot innstrammingen hovedsakelig fordi de mente at behovet for det foreslåtte tiltaket ikke i tilstrekkelig grad var dokumentert.

I Danmark er kravet for 50 prosents vekting av boliglån at lånet skal være sikret ved pant i beboelseseiendom til helårsbruk innenfor 80 prosent av en offentlig verditakst. For lån med pant i fritidseiendommer er denne grensen 60 prosent av den siste offentlige taksten.

I Sverige er det ingen særskilte krav til når et utlån skal anses sikret på en slik måte at det kan vektes 50 prosent, ut over at lånet ikke må overstige boligens antatte verdi. Situasjonen er tilsvarende i Storbritannia.

5.7.4.5 Kapitaldekningskrav for forsikringsselskaper

Spørsmålet om kapitaldekning for forsikringsselskaper ble drøftet i forbindelse med lovarbeidet i 1988. Under stortingsbehandlingen ble det vedtatt at kapitaldekningsreglene også skulle gis anvendelse på forsikring. Det ble blant annet vist til at liberaliseringen av forsikringsselskapenes kapitalforvaltning medførte en større risiko for tap på forvaltningskapitalen. De forsikringsmessige forpliktelser ble ansett dekket av regler om forsikringstekniske avsetninger, se Innst. O. 58 (1987-88), side 43 til 51. Reglene om største tillatte engasjement ble imidlertid ikke gjort gjeldende for forsikringsselskaper, ut over det generelle forsvarlighetskriteriet som er nedfelt i loven. Under stortingsbehandlingen var det også tilslutning til at kapitaldekningsregler og andre soliditets- og sikkerhetskrav skulle anvendes på konsolidert basis for å kunne få et totalbilde av den samlede risikoen i finanskonsern. Det ble videre lagt vekt på at regeltilpasninger innen konsernet kunne forhindres ved å stille like krav til alle typer finansinstitusjoner.

Som følge av EØS-avtalen måtte forsikringsdirektivenes krav til soliditet i form av minstekrav til solvensmarginkapital gjennomføres i norsk rett, i tillegg til krav om avsetninger til dekning av forsikringsmessige forpliktelser. Bestemmelser om solvensmargin ble derfor tatt inn i forsikringsvirksomhetsloven og i forskrifter til denne. De gjeldende kapitaldekningsreglene ble imidlertid ikke opphevet.

Solvensmarginkravene er ulike for skadeforsikrings- og livsforsikringsselskaper. Solvensmarginkravene er nærmere regulert i forskrifter om beregning av solvensmarginkrav og solvensmarginkapital for henholdsvis norske livsforsikringsselskaper og norske skadeforsikringsselskaper. Solvensmarginkravene beregnes, i motsetning til kapitaldekningskravet, på basis av forhold knyttet til forsikringsvirksomheten (det vil si risikoavdekningen og oppsparingsforpliktelsene).

Det samlede solvensmarginkrav for livsforsikringsselskaper utgjør summen av opptil seks ulike beregninger. Beregningene varierer for de ulike typer forpliktelser et livsforsikringsselskap kan påta seg. Beregningen av solvensmarginkravet er relatert både til størrelser i selskapets resultatregnskap og i selskapets balanse. Beregningsmetodene er nærmere beskrevet i forskrift om beregning av solvensmarginkrav og solvensmarginkapital for norske livsforsikringsselskaper.

Kravet for skadeforsikringsselskaper beregnes etter nærmere fastsatte regler på basis av selskapets samlede opptjente bruttopremie i siste regnskapsår, og gjennomsnittlige påløpne brutto erstatninger i de tre siste regnskapsår. Beregningen av størrelsen på kravet er således relatert til størrelser i selskapets resultatregnskap, og ikke til selskapets balanse. Beregningsmetodene er beskrevet i forskrift om beregning av solvensmarginkrav og solvensmarginkapital for norske skadeforsikringsselskaper.

Etter forskriftene utgjøres solvensmarginkapitalen av ansvarlig kapital med tillegg av deler av sikkerhetsfondet og enkelte andre forsikringstekniske avsetninger, herunder deler av livselskapenes tilleggsavsetninger. Tilleggsavsetningene kan ikke tas med som ansvarlig kapital i kapitaldekningsberegningen.

Det kan ikke gis noe entydig svar på spørsmålet om det er kapitaldekningsregelverket eller solvensmarginkravet som er strengest for forsikringsselskapene. Bakgrunnen for dette er ikke bare at metodene for beregning av kravene er forskjellige, men også det forhold at solvensmarginkapitalen omfatter flere kapitalelementer ut over ansvarlig kapital.

Norge er det eneste landet som har gjort kapitaldekningsreglene for kredittinstitusjoner mv. gjeldende også for forsikringsselskaper. Spørsmålet om det norske tosporede soliditetskravet bør videreføres har vært gjenstand for vurdering i Banklovkommisjonen, jf. NOU 1998:14 om Finansforetak mv. Kommisjonens flertall har anbefalt en videreføring. Mindretallet, bestående av representantene for Forsikringsforbundet, Den norske Bankforening, Sparebankforeningen, Finansieringsselskapenes forening, Sparebankenes Kredittselskap AS, Postbanken BA, og Næringslivets Hovedorganisasjon, gikk i mot en videreføring av kapitaldekningsreglene for forsikring. Utvalget viser til omtale i avsnitt 5.10.

5.7.5 Virksomhetsregler mv.

De regler som gjelder for finansielle foretaks virksomhet har alle som formål å sikre at foretakene driver sin virksomhet på en forsvarlig måte ut fra en avveining av ulike interesser.

De fleste av virksomhetsbestemmelsene har som direkte formål å sikre foretakets soliditet. Andre bestemmelser har sitt utspring i ønsket om å beskytte kundene og andre brukere av finansielle tjenester ut over den beskyttelse som ligger i soliditetskravene. En tredje gruppe regler har mer karakter av «ordensregler» som skal sikre ryddighet, oversiktlighet og kontroll av virksomheten, selv om formålet med slike regler også er knyttet til soliditet eller annet kundevern.

Omfanget av reguleringen varierer avhengig av hvilken type finansielt foretak det gjelder. Eksempelvis inneholder banklovginingen svært få bestemmelser om banktjenester/produkter, herunder forholdet mellom banken og dens kunder. Dette reguleres hovedsakelig av alminnelig avtale- og obligasjonsrett. Ikrafttredelsen av finansavtaleloven 1. juni 2000 vil imidlertid endre bildet noe. For forsikring har man i lang tid hatt en egen forsikringsavtalelov, i tillegg til bestemmelser i forsikringsvirksomhetsloven som regulerer særlig livsforsikringskundenes rettigheter.

Bestemmelsene om organiseringen av finanskonsern, og forholdet mellom de ulike foretakene i konsernet er eksempel på en «ordensregel». Konsernbestemmelsene gjenspeiler det spenningsforholdet som er mellom det å sikre av ryddighet internt i konsernet på den ene siden, og adgangen for foretakene til å utnytte de stordrifts- og breddefordeler en konserntilknytning gir på den andre siden. Slike regler har særlig stor betydning i Norge, all den tid finanskonsernene dekker omlag 75 prosent av markedet. Også bestemmelser som skal sikre uavhengighet mellom foretaket og markedet kan karakteriseres som ordensregler, eksempelvis forbudet mot at banksjefer kan delta i annen næringsvirksomhet, krav til særlig sikkerhet dersom en finansinstitusjon skal yte kreditt til personer og foretak med nær tilknytning til finansinstitusjonen mv. I denne sammenheng nevnes også de ulike generalklausulene om «god forretningsskikk».

Ordensreglene kan ha form av et forbud, eventuelt kombinert med en dispensasjonsadgang, det kan være oppstilt et krav om samtykke før en disposisjon gjennomføres, eller det kan være en meldeplikt, eventuelt med en hjemmel for myndighetene til å gripe inn. I loven er kompetansen til å fatte vedtak i henhold til disse bestemmelsene tillagt Kongen og delegert til Finansdepartementet. Det har i stor utstrekning skjedd en videredelegering fra departementet til Kredittilsynet. Det forhold at en rekke tiltak må være gjenstand for behandling av tilsynsmyndigheten, innebærer imidlertid en forsinkelse og administrativ belastning for de finansielle foretakene, som kan synes unødvendig i tilfeller der det er åpenbart at tillatelse eller dispensasjon vil bli gitt. Det vises for øvrig til drøftelsen av ulike reguleringsregimer i avsnitt 5.3.

5.7.6 Særlig om forsikring

Når det gjelder virksomhetsbestemmelser er det særlig innen livsforsikring at detaljgraden er stor. Det er derfor her næringen har påberopt et særlig behov for endringer. Fokus har blant annet vært rettet mot bestemmelser som stiller krav til kostnadsfordelingen, og Kredittilsynets kontroll av kravet om rimelige og betryggende premier. Videre har bestemmelsene om flytterett, krav om årlig tilbakeføring av overskudd til forsikringstakerne og forbudet mot separate porteføljer vært gjenstand for diskusjon.

5.7.6.1 Krav til rimelig kostnadsfordeling

I henhold til forsikringsvirksomhetsloven skal forsikringsselskaper fordele sine kostnader, tap, inntekter og fond på en rimelig måte mellom forsikringsbransjer, forsikringskontrakter og forsikrede. Formålet med denne bestemmelsen er å motvirke urimelig kryssubsidiering mellom bransjer og kontrakter mv. I lovproposisjonen understreker Finansdepartementet at skadeforsikringspremiene til enhver tid bør kalkuleres slik at det ikke skal skje en subsidiering.

Nærmere regler om fordeling av kostnader og inntekter mv. er gitt i forskrift. Forskriften inneholder særnorske regler for livsforsikringsselskaper om betaling av kostnader ved inngåelse av forsikringskontrakter. Blant annet inneholder den et krav om at kontraktsslutningskostnader som påløper ved inngåelse av livsforsikringskontrakter skal belastes og betales av forsikringstakeren særskilt, senest ved første premiebetaling. Dette kravet er kombinert med et forbud mot at selskapet ved gjenkjøp eller flytting kan gjøre fradrag for (ubetalte) kostnader ved forsikringen som ikke er belastet frem til og med det år kontrakten opphører. Bestemmelsene innebærer dermed et forbud mot gjenkjøpsfradrag. Formålet er dels å synliggjøre provisjonens størrelse for forsikringstaker, og dels å sikre at flytte- og gjenkjøpsverdiene ikke blir så beskjedne at flytteretten og konkurransen undergraves. Det foreligger ulike synspunkter både fra forsikringsnæringen og myndighetene på det norske kravet om engangsbetaling av kontraktsslutningskostnadene og forbudet mot fradrag for kostnader, som ikke er belastet forsikringen på et evt. gjenkjøps- eller flyttetidspunkt. Det vises til Finansnæringens Hovedorganisasjons vurdering av regelverket for kostnadsfordeling, jf. avsnitt 5.1 i vedlegg 7.

Kravet om engangsbetaling av kontraktsslutningskostnader er gjort gjeldende for de utenlandske EØS-forsikringsselskaper som tilbyr livsforsikring i Norge. Tilsvarende gjelder imidlertid ikke for det tilknyttede forbudet mot gjenkjøpsfradrag ved flytting eller gjenkjøp. Det kan dessuten reises spørsmål om hjemlandets enerett i henhold til forsikringsdirektivene til å regulere finansielle forhold, setter begrensninger på anvendelse av filialforskriftens regler på de utenlandske livsforsikringsselskapene. De norske livsforsikringsselskapene er således på dette punkt ikke underlagt fullt ut det samme regelverk som de utenlandske livsforsikringsselskapene som vil operere i Norge.

5.7.6.2 Krav til rimelige og betryggende premier

Det følger av forsikringsvirksomhetsloven at et forsikringsselskap skal benytte premier som står i rimelig forhold til den risiko som overtas og i forhold til selskapets økonomi. Loven krever at premiene skal være tilstrekkelige til å gi sikkerhet for oppfyllelse av de inngåtte forsikringsavtalene.

Livsforsikringsselskapene skal beregne premien og avsetningene etter et forsikringsteknisk beregningsgrunnlag som skal inneholde de nødvendige forutsetninger om rente, omkostninger, dødelighet og uførhet som selskapet ut fra forsiktighetshensyn må legge til grunn.

Beregningsgrunnlaget for et livsforsikringsprodukt forutsetter således normalt å inneholde forutsetninger om dødelighet og eventuelt uførhet. Det har sammenheng med at retten til ytelser i et livsforsikringsprodukt tradisjonelt forutsettes å være knyttet til menneskers liv og/eller helse. Et unntak gjelder for de såkalte kapitaliseringsprodukter, som kan tilbys av livsforsikringsselskaper som pensjonsspareavtale innenfor skatteregimet «individuelle pensjonsavtaler etter skatteloven». Disse produktene inneholder ikke tradisjonelle forsikringselementer, men en nærmere fastsatt rentegaranti. I tillegg er det i NOU 1999:32 om innskuddspensjon i arbeidsforhold foreslått at også slik innskuddspensjon skal kunne opprettes som kapitaliseringsprodukter uten tradisjonell forsikringsrisiko (død og uførhet). Det er ikke adgang til å tilby kapitaliseringsprodukter utenfor skattereglene.

For risikodelen må det foreligge et tilstrekkelig stort erfaringsmateriale som kan legges til grunn for vurdering av risikoen. Dersom premiefastsettelsen er basert på et usikkert erfaringsmateriale, og sikkerhetsmarginene er små, har Kredittilsynet lagt til grunn at det ikke er mulig å angi premier som er i overensstemmelse med kravene i loven. Det vil si kravet om at premiene skal stå i forhold til den risiko som overtas, og være tilstrekkelige til å gi sikkerhet for oppfyllelse av de inngåtte forsikringsavtaler. Dette kan løses ved at forsikringstaker eventuelt betaler en engangspremie når forsikringstilfellet inntreffer, eller at avtalen ikke inngås.

For omkostninger gjelder prinsippet om rimelig kostnadsfordeling.

For renteforutsetningen i livsforsikring er hovedregelen at premien ikke kan beregnes på grunnlag av en avkastning av forvaltet kapital som er høyere enn 3 prosent p.a. Med bakgrunn i artikkel 18 i tredje livsforsikringsdirektiv skal grunnlagsrenten settes (ned) til 60 prosent av effektiv rente på langsiktige statsobligasjoner, dersom dette gir en rentesats under 3 prosent p.a. Livselskap skal etter norske regler i utgangspunktet anvende samme grunnlag både ved beregning av premien og beregning av de forsikringstekniske avsetninger. Direktivene stiller krav til at renten som anvendes ved beregning av forsikringsforpliktelsene (de forsikringstekniske avsetninger) skal velges med forsiktighet. Livsforsikringsavtaler er ofte langsiktige avtaler og rentenivået kan endre seg fra kontraktsinngåelsestidspunktet. Kredittilsynet har derfor hjemmel i forskrift om premier og forsikringsfond i livsforsikring til å pålegge et livsforsikringsselskap å foreta tilleggsavsetninger når soliditetshensyn tilsier det. Videre har livselskapene adgang til, innenfor gitte grenser, å foreta tilleggsavsetninger som kan ses både som styrking av renteforutsetningene og som betinget tilbakeføring av overskudd, avhengig av ståsted.

Det følger av forskriften om overskudd i livsforsikring at det skal foretas årlige analyser av hvert enkelt element i premieberegningsgrunnlagene sammenholdt med årets resultat innen den enkelte bransje. I den utstrekning analysene tilsier det, skal premieberegningsgrunnlagene korrigeres med virkning for nye forsikringsavtaler eller avtaler som har premietariffer som kan reguleres.

5.7.6.3 Krav til rimelige og betryggende forsikringsvilkår

Det følger av forsikringsavtaleloven at selskapet i kollektive livs- og personforsikringer kan ta forbehold om at det kan endre vilkår og premie i forsikringstiden. En tilsvarende bestemmelse er ikke fastsatt for individuelle livs- og personforsikringer. Forsikringsavtaleloven må på dette punkt ses i sammenheng med forsikringsvirksomhetslovens krav til at et forsikringsselskap skal benytte forsikringsvilkår som er rimelige og betryggende.

Kredittilsynet har i rundskriv i 1993 fastsatt nærmere retningslinjer for selskapenes adgang til å ta forbehold om premieøkning i forsikringstiden. For kollektive rente- og pensjonsforsikringer går retningslinjene ut på at det generelt er adgang til å ta forbehold om rett til å foreta endringer i premier og vilkår i forsikringstiden for løpende kontrakter ved vesentlige avvik i de kostnads- eller risikoelementer som er lagt til grunn i premieberegningsgrunnlaget for kontrakten. Tilsvarende gjelder for individuelt premiebetalende forsikringer utgått fra kollektiv pensjonsforsikring og for kollektiv pensjonsforsikring for foreningsmedlemmer.

For individuelle forsikringer går retningslinjene ut på at det generelt ikke er adgang til å ta forbehold om endringer av premier og vilkår i forsikringstiden. Unntatt er forbehold om endringer i premier og vilkår for uførhetsforsikring ved tilpasninger til folketrygden samt stykkpregede omkostningstillegg i forhold til en på forhånd fastsatt indeks, f.eks. grunnbeløpet i folketrygden eller konsumprisindeksen.

For øvrig har Kredittilsynet etter anmodning fra Finansdepartementet pålagt livsforsikringsselskapene for så vel kollektiv som individuell livs- og pensjonsforsikring å ta forbehold i forsikringsvilkårene for premieforhøyelsen som skjer etter pålegg fra Kredittilsynet, foranlediget av at selskapets kapitalavkastning er vesentlig forskjellig fra forutsetningene i premietariffene eller at premieøkningen er påkrevd av hensyn til selskapets soliditet. Kredittilsynet har i samråd med Finansdepartementet forutsatt at alle selskaper tar inn forbehold om å kunne foreta premieforhøyelse i situasjoner som nevnt.

5.7.6.4 Kredittilsynets kontroll

Det er forsikringsselskapet som har hovedansvar for å påse at lovens krav er oppfylt. I tillegg pålegger forsikringsvirksomhetsloven Kredittilsynet en plikt til å føre tilsyn med norske livsforsikringsselskapers premieberegning og forsikringsvilkår. Forsikringsvirksomhetsloven gir videre hjemmel til å gripe inn mot urimelige eller ubetryggende premier og/eller vilkår, herunder premieberegning som ikke oppfyller lovens krav. Lovens regler er til en viss grad basert på skjønn, og det forutsettes i lovforarbeidene at Kredittilsynet skal kunne gi generelle retningslinjer om hva som kan godtas i relasjon til lovens bestemmelser.

Norske livsforsikringsselskap plikter i henhold til meldepliktsforskriften å melde nye og/eller endrede forsikringstekniske beregningsgrunnlag til Kredittilsynet senest på iverksettelsestidspunktet. Forskriften gjelder for norske forsikringsselskaper og filialer av utenlandske forsikringsselskaper hjemmehørende utenfor EØS. Meldepliktsforskriften er en implementering av tredje livdirektiv, som fastslår at hjemstaten kan kreve løpende underretning om det tekniske grunnlag som anvendes ved premieberegning og forsikringstekniske avsetninger med det formål å føre tilsyn med at nasjonale bestemmelser om aktuarielle prinsipper overholdes.

Innen EØS-området er det tilsynsmyndigheten i forsikringsselskapets hjemland som har enerett til å drive finansiell regulering og tilsyn. Kredittilsynet kan bare gripe inn overfor utenlandske EØS-selskaper som driver virksomhet i strid med allmenne hensyn («general good»-doktrinen). I forhold til den premien utenlandske selskaper måtte tilby i Norge, vil det være i situasjoner der disse er urimelig høye at Kredittilsynet vil kunne stille spørsmål.

Tilsynet med etterlevelse av skatteregler som gjelder for skattefavoriserte livsforsikringsprodukter utgjør en del av Kredittilsynets tilsyn. Reglene for disse produktene følger av ulike forskrifter om kollektive og individuelle avtaler. Slike produkter kan også tilbys av filialer i Norge av EØS-selskaper, på samme vilkår som gjelder for de norske forsikringsselskapene.

5.7.6.5 Flytterett

Rett til flytting av livs- og pensjonsforsikringskontrakter ble lovfestet ved forsikringsvirksomhetsloven av 1988, og supplert med forskrifter. Flytteretten gir forsikringstakere som har tegnet forsikring i et livsforsikringsselskap rett til å si opp sin forsikring for å flytte opparbeidede rettigheter og midler til et annet forsikringsselskap eller en pensjonskasse dersom nærmere vilkår er oppfylt. Flytteretten har blant annet som målsetning å sikre effektiv konkurranse mellom livsforsikringsselskapene.

Flytteretten er i hovedsak også gjort gjeldende for livsforsikring tegnet i Norge av utenlandske EØS-forsikringsselskaper. Lovvalgsreglene kan tilsi at flytteretten også gjelder ved kollektiv tredjemannsforsikring der avtalen gjelder en virksomhet som drives i Norge.

Forsikringsselskapet kan i henhold til flytteforskriften beregne et gebyr til dekning av utgifter ved overføringen. For kollektiv forsikring er gebyret begrenset til maksimalt 5000 kroner (for individuell forsikring er gebyret maksimalt 200 kroner).

Ved beregning av de midler som skal overføres, tas det utgangspunkt i kontoutskriften for siste regnskapsår, men det skal også tas hensyn til endringer frem til oppgjørstidspunktet. De midler som skal overføres er dels de som sikrer opparbeidede rettigheter for de forsikrede i avgivende selskap, det vil si premiereserve og tilleggsavsetninger. Videre skal overskuddsmidler knyttet til vedkommende forsikring overføres, herunder forsikringstakers andel av kursreserven og premiefondsmidler. For øvrig kan det nevnes at tilleggsavsetningene som hovedregel avsettes som tilleggsavsetninger også i det mottakende selskap.

Flyttereglene må ses i sammenheng med kravet til rimelig fordeling av kostnader, tap og inntekter, og ikke minst kravet til årlig tilbakeføring av oppsamlet overskudd i forsikring, samt regelverket for tilleggsavsetninger. Sett i sammenheng med regelverket som gjelder for behandling av overskudd i livsforsikring innebærer flytteretten enkelte særlige utfordringer.

5.7.6.6 Overskuddsdeling - kravet om årlig tilbakeføring med endelig virkning

Forsikringsvirksomhetsloven fastslår at kapital som oppsamles i livsforsikring skal tilbakeføres til forsikringstakerne eller de berettigede til ytelsene etter forsikringskontraktene med mindre annet er bestemt i vedtektene. Livsforsikringsselskapene har normalt vedtektsfestet at selskapet kan tilbakeholde opp til 35 prosent av det «overskudd» som skal fordeles mellom selskapet og forsikringstakerne. Vedtektene og endringer i disse skal godkjennes av Kredittilsynet.

Begrunnelsen for lovens krav om tilbakeføring av oppsamlet kapital er at det i tradisjonell livsforsikring ligger sikkerhetsmarginer i premieberegningsgrunnlaget som medfører at premien vil bli urimelig høy dersom forsikringstaker ikke gis en rett til andel av oppsamlet overskudd i selskapet. Kravet om tilbakeføring av overskudd er nærmere begrunnet i Ot.prp. nr. 42 (1986-87) om lov om forsikringsvirksomhet, kapittel VI punkt 1. Forarbeidene fokuserer på sikkerhetsmarginene som ligger i renteforutsetningen i premieberegningsgrunnlaget.

Kredittilsynet har lagt til grunn at også forutsetningene i beregningsgrunnlaget knyttet til død og uførhet må inneholde sikkerhetsmarginer, og at lovens krav må gjelde for overskudd på alle beregningselementene. Kredittilsynet har lagt til grunn at reglene om overskuddstildeling og kravet til rimelige premier og vilkår er til hinder for at selskapene kan tilby produkter der overskuddsdelingen bare gjelder enkelte grunnlagselementer som for eksempel renten. Kredittilsynet har videre lagt til grunn at en slik praksis, særlig for produkter med mye risiko og lite sparing, ikke vil være i overensstemmelse med forsikringsvirksomhetslovens krav om at overskuddet skal tilbakeføres og fordeles i samsvar med bidragsprinsippet.

Ingen ordinære norske forsikringsselskaper har hittil markedsført sparebetonte produkter uten rett til overskudd. Forsikringsvirksomhetsloven er imidlertid ikke til hinder for utvikling av slike produkter, men Kredittilsynet har lagt til grunn at enkelte betingelser i såfall må være oppfylt for at slike produkter skal være i samsvar med forsikringsvirksomhetslovens krav til at premien og vilkårene skal være både betryggende og rimelige. Blant annet må selskapet ha en reell tapsrisiko utover den som gjelder for tradisjonelle livsforsikringsprodukter for at risikoen på en rimelig måte skal være jevnt fordelt mellom selskap og forsikringstakere. Videre må omfanget av slike forsikringer stå i rimelig forhold til selskapets egenkapital og selskapets egenkapital må overstige minstekravene for at kravet til betryggende premier og vilkår skal være oppfylt. Kredittilsynet har dessuten lagt til grunn at norske livsforsikringsselskaper ikke har adgang til å dekke selskapets forpliktelser for bestanden av forsikringer uten rett til andel av selskapets overskudd med egne eiendeler skilt ut i en egen investeringsportefølje. Kredittilsynets retningslinjer for hvilke minimumskrav Kredittilsynet antar at produkter uten rett til andel av overskudd må oppfylle for å være i overensstemmelse med forsikringsvirksomhetslovens regler er beskrevet i et likelydende brev av 28. juni 1995 til bl.a. Norges Forsikringsforbund, Den norske Bankforening, Sparebankforeningen i Norge og AktuarKonsulenters Forum. Det vises også til Finansnæringens Hovedorganisasjons vurdering knyttet til alternative muligheter for overskuddsdeling, jf. avsnitt 5.2 i vedlegg 7.

I unit linked-forsikring tilbakeføres det ikke overskudd på kostnader eller forsikringsrisiko, slik selskapenes vedtekter er formulert. Dette anses ikke å være i strid med forsikringsvirksomhetsloven. Selskapet forbeholder seg i slik forsikring som regel også en rett til å regulere risiko- og kostnadselementene hvert år, og sikkerhetsmarginene i premietariffen vil derfor kunne gjøres mindre. Begrunnelsen for lovens hovedkrav om tilbakeføring er dermed ikke like relevant. Dessuten er det slik at det er risiko- og kostnadselementene som utgjør selskapenes inntektskilde i unit linked-forsikring, ettersom resultatet av kapitalforvaltningen per forutsetning tilfaller kunden. Dette tilsier også at disse elementene må være tilstrekkelig priset. Selskapene har i den sammenheng måttet øke kostnadselementet for å få dekket kostnader og nødvendig fortjeneste på unit linked-forsikringene.

Overskuddet skal fordeles årlig på den enkelte kontrakt, etter den enkelte kontrakts bidrag til dannelsen av overskuddet i samsvar med de premie- og beregningsgrunnlag som har vært benyttet for denne. Kravet om årlig tilbakeføring av overskudd er vesentlig modifisert ved innføring av adgang for livselskapene til innen visse grenser å foreta tilleggsavsetninger. Tilleggsavsetninger ses både som en betinget tilbakeføring av overskudd og også som en styrking av grunnlagsrenten ved beregning av avsetningene eller forpliktelsene avhengig av hvor store tilleggsavsetninger som foretas. Tilleggsavsetningene kommer forsikringstakerne til gode blant annet ved at livselskapet, på grunn av at tilbakeføringen er betinget, i større grad kan øke forventet avkastning på sikt ved å øke graden av aksjeinvesteringer. Tilleggsavsetningene tilføres forsikringstaker med endelig virkning ved flytting eller ved gjenkjøp, men avsettes ved flytting som tilleggsavsetninger også i det mottakende selskap. I individuell livsforsikring blir tilleggsavsetningene tilført forsikringstaker med endelig virkning når forsikringen kommer til utbetaling. Forholdet er noe mer komplisert ved kollektiv pensjonsforsikring. Regelverket om tilleggsavsetninger er for øvrig under revisjon.

Bestemmelser om betinget tildeling av andel av kursreguleringsfondet/kursreserve utgjør en del av overskuddstildelingsregelverket. I forskrift om overskudd i livsforsikring (overskuddsforskriften) er det gitt nærmere regler om fordeling og betinget tilbakeføring av livsforsikringsselskapenes kursreserve på verdipapirporteføljen. Reglene om betinget tilbakeføring av en nærmere bestemt andel av kursreserven på verdipapirporteføljen kommer i tillegg til regler om tilbakeføring av det «overskudd» som skal fremgå av årsregnskapet, det vil si etter gjeldende årsregnskapsforskrift summen av årsresultatet og midler tilført forsikringskunder, dog hensyntatt skattekostnader. Kursreserven (eller kursreguleringsfondet etter gjeldende regelverk) er i overskuddsforskriften definert som differansen mellom verdipapirenes markedsverdi ved regnskapsårets utgang og bokført verdi i årsregnskapet. I overskuddsforskriften er det bestemt at 75 prosent av kursreserven ved årets utgang skal fordeles på de enkelte kontrakter med mindre selskapets kursreserve har negativ verdi.

Reglene om tildeling av kursreserve i gjeldende overskuddsforskrift er basert på en betinget tildeling, hvor en endelig tildelingsrett bare utløses ved gjenkjøp og flytting til pensjonskasse. Ved flytting til nytt livsforsikringsselskap blir også kursreserven tildelt, men den tildelte kursreserve blir avsatt som tilleggsavsetning i det mottakende selskap og får derved et mer individuelt og varig preg. Ved flytting til pensjonskasse vil den tildelte kursreserve i det avgivende selskap som hovedregel bli overført til premiefondet.

Fordelingen av kursreserven foretas for øvrig på ny hvert år på grunnlag av selskapets balanse ved utgangen av hvert år og erstatter den fordeling som ble foretatt på grunnlag av selskapets balanse ved utgangen av foregående år. Kredittilsynet har fastsatt nærmere bestemmelser om fordelingen av kursreserven mellom de ulike kontrakter og bestemmelser om fordeling av kursreserve i løpet av regnskapsåret.

Kredittilsynet har ved flere anledninger tilkjennegitt at reglene om (betinget) tildeling av kursreserven på verdipapirporteføljen bør oppheves, dels fordi omsetningshastigheten på denne porteføljen ikke tilsier at det foreligger sterkt behov for tildeling før realisasjon, men også fordi regelverket her gir grunnlag for spekulasjon mot selskapet fordi forsikringstaker kan omgjøre en betinget tildeling av urealiserte verdier til endelig tildeling i avgivende selskapved å flytte kontrakten til et annet selskap eller pensjonskasse. Kursreserven som tildeles i avgivende selskap vil i såfall bli avsatt som tilleggsavsetning i et mottakende forsikringsselskap og derved som nevnt få et langt sterkere individuelt og varig preg enn kursreserven. Ved flytting til pensjonskasse vil den tildelte kursreserve som nevnt som hovedregel bli tilført premiefondet hvor midlene vil kunne anvendes til løpende premiebetaling. Kredittilsynet vurderer å fremsette forslag om forskriftsendring som innebærer at kursreguleringsfondet ikke skal være gjenstand for fordeling på kundene.

5.7.6.7 Særlig om forvaltning i separate porteføljer

I Norge er det krav om at livsforsikring med investeringsvalg må tilbys i egne selskaper med særskilt konsesjon (såkalte unit linked-selskaper). Bakgrunnen for kravet om egen juridisk enhet er å sikre adskillelse mellom den forvaltning som skjer på vegne av unit linked-kundene, og forvaltningen av midler på vegne av andre kunder. Det er lagt til grunn at tilsyns- og kontrollhensyn lettere kan ivaretas dersom virksomheten drives i selskaper som bare tilbyr livsforsikring med investeringsvalg.

Gjeldende regelverk for tradisjonelle livsforsikringsselskaper er av Kredittilsynet og Finansdepartementet tolket slik at det ikke åpner for produkter hvor enkeltkunder tilbys forsikring med en annen investeringsprofil enn det som gjelder for fellesskapsporteføljen.

Dette innebærer at alle typer livsforsikringer med særskilte investeringsporteføljer, hvor forsikringstaker tilbys livsforsikring med et særskilt investeringsvalg, adskilt fra fellesskapsporteføljens, anses som «livsforsikring med investeringsvalg». Dette gjelder uavhengig av om den separate porteføljen er fremkommet etter valg gjort av forsikringstakeren eller ved at selskapet står bak investeringsvalget.

Sverige hadde et krav om separasjon av unit linked-selskaper og tradisjonelle livselskaper, men har gått bort fra dette. Norge er nå det eneste landet innen EØS som har et slikt skille. Det er åpning for separate porteføljer i Sverige, og i de fleste andre europeiske land.

Det vises i denne forbindelse til Finansnæringens Hovedorganisasjons vurdering av spørsmålet om separate porteføljer, jf. avsnitt 2.2 og 4.5 i vedlegg 7.

5.7.6.8 Livsforsikring, EØS-regelverket

De sentrale bestemmelsene for livsforsikring følger av første og tredje livsforsikringsdirektiv.

En sentral bestemmelse er virksomhetsbegrensningsregelen, som innebærer at forsikringsselskapet må begrense sin forretningsvirksomhet til forsikringsvirksomhet og virksomhet som følger direkte av dette, og utelukke all annen næringsvirksomhet. Direktivene stiller videre krav til beregning av premier og forsikringstekniske avsetninger. Forsikringsdirektivene inneholder ikke bestemmelser om at livsforsikringsselskapet, ut fra hensynet til forsikringstakerne, skal beregne premier slik at kryssubsidiering unngås eller at premiene for øvrig skal beregnes på en rimelig måte. På den annen side inneholder direktivet bestemmelser som forbyr varig kryssubsidiering ut fra hensynet til selskapets soliditet.

Etter direktivet skal premiene for nye avtaler etter fornuftige aktuarielle forutsetninger være tilstrekkelige til at selskapet kan oppfylle alle sine forpliktelser, herunder foreta tilstrekkelige forsikringstekniske avsetninger. I den forbindelse skal det tas hensyn til alle sidene ved livsforsikringsselskapets finansielle situasjon. Samtidig skal det unngås at tilførselen av midler utover premier og avkastning av disse blir regelmessig og varig, i det dette på sikt vil kunne sette livsforsikringsselskapets solvens i fare.

Hjemlandet skal pålegge forsikringsselskapet å opprette tilstrekkelige forsikringstekniske avsetninger for hele virksomheten. Rentesatsen ved beregning av avsetningene skal velges med forsiktighet, og fastsettes etter regler gitt av selskapets hjemland. Omfatter avtalen en rentegaranti går direktivets hovedregel ut på at den øvre rentesats fastsatt av tilsynsmyndigheten i selskapets hjemland ikke må overstige 60 prosent av effektiv rente på langsiktige statsobligasjoner. Det er videre gitt retningslinjer for de kostnadsforutsetninger som skal legges til grunn ved beregning av avsetningene. Avsetningene til dekning av fremtidige kostnader kan være indirekte, for eksempel ved at det tas hensyn til fremtidige premier etter fradrag for administrasjonskostnader. Den samlede avsetning skal likevel ikke være lavere enn det en forsiktig verdivurdering ville resultere i. Om behandling av overskudd heter det at verdivurderingsmetoden for forsikringstekniske avsetninger skal være slik at bonusen frigis på en fornuftig måte mens avtalen løper.

Direktivet inneholder et forbud mot nasjonale bestemmelser som innebærer godkjennelse av premier, forsikringstekniske beregningsgrunnlag og forsikringsvilkår mv. i livsforsikring. Dette forbudet er allikevel ikke til hinder for at hjemlandsmyndighetene kan kreve løpende meldeplikt av forsikringstekniske beregningsgrunnlag. Siktemålet er at tilsynsmyndigheten i selskapets hjemland skal kunne føre tilsyn med at aktuarielle prinsipper overholdes av livsforsikringsselskapene.

Det er presisert i fortalen til tredje livsforsikringsdirektiv at medlemsstatene plikter å sørge for at det ikke finnes hindringer for markedsføring av forsikringsprodukter som tilbys, med mindre de er i strid med gjeldende lovbestemmelser begrunnet i allmenne hensyn. Medlemsstatene kan derfor sikre at forsikringsprodukter, herunder forsikringsvilkårene som anvendes ved dekning av forpliktelser i vedkommende stat, er i samsvar med avtalelovgivningen begrunnet i allmenne hensyn i samme stat. Kontroll av dette kan imidlertid ikke skje gjennom løpende meldeplikt av forsikringsvilkår mv.

5.7.6.9 Skadeforsikring, EØS-regelverket

De sentrale bestemmelsene for skadeforsikring følger av første og tredje skadeforsikringsdirektiv.

Også skadedirektivet inneholder en virksomhetsbegrensningsregel som innebærer at forsikringsselskapet må begrense sin forretningsvirksomhet til forsikringsvirksomhet og virksomhet som følger direkte av dette og utelukke all annen næringsvirksomhet

Direktivet krever, i likhet med livsforsikringsdirektivet, at selskapets hjemland skal pålegge forsikringsselskapet å opprette tilstrekkelige forsikringstekniske avsetninger for hele virksomheten. Det er gitt visse retningslinjer i forsikringsregnskapsdirektivet for hvorledes kravene til avsetningen skal utformes, men reglene er mindre entydige og spesifikke enn de som er fastsatt i livsforsikringsdirektivene. Direktivet setter for øvrig forbud mot enhver form for løpende meldeplikt av forsikringsvilkår og forsikringsteknisk beregningsgrunnlag.

5.7.6.10 Danmark

Krav til rimelige og betryggende premier

Den danske forsikringsvirksomhetsloven stiller krav til beregning av premier og forsikringstekniske avsetninger, samt krav til overskuddsdelingen. Grunnlaget for premieberegningen, avsetningene og overskuddsdelingen skal være betryggende og rimelige overfor den enkelte forsikringstaker og andre berettigede etter forsikringsavtalen. I forarbeidene er det presisert at grunnlagsrenten og risiko- og omkostningselementene hver for seg skal velges med forsiktighet. Finanstilsynet kan pålegge livsforsikringsselskapet å foreta de nødvendige endringer i grunnlaget for beregning av premier, tekniske avsetninger og overskuddsdelingen mv. Er de pålagte endringer ikke gjennomført innen en fastsatt frist, og finner Finanstilsynet at unnlatelsen medfører fare for de forsikrede, kan selskapets livsforsikringsportefølje tas under administrasjon.

Krav om rimelig kostnadsfordeling

Det må kunne legges til grunn at lovens krav om at premieberegningsgrunnlaget skal være rimelig innebærer at også den danske forsikringsvirksomhetsloven stiller krav til rimelig fordeling av kostnader, tap og inntekter mellom bransjer og kontrakter. Det vises til at lovens ordlyd uttrykkelig fastslår at premiene for nytegnede forsikringer skal være tilstrekkelige til at selskapet kan oppfylle alle sine forpliktelser, slik at det ikke vil være behov for systematisk og permanent tilførsel av andre midler. Videre er det i forarbeidene gitt uttrykk for at det ikke skal forutsettes kryssubsidiering ved beregning av premien gjennom merknaden om at «enhver forsikringstype vurdert på tegningstidspunktet skal kunne hvile i seg selv».

Ovennevnte er i samsvar med det som har kommet til uttrykk i en rapport fra Finanstilsynet i 1994 om gjenkjøpsfradrag. Det ble der lagt til grunn at det ved beregning av gjenkjøpsfradrag ved flytting skal tilstrebes at den enkelte forsikringstaker betaler for de kostnader som kan henføres til vedkommendes kontrakt. Det vises til avsnittet nedenfor om flytteregler i Danmark.

Krav til grunnlagsrente

Den maksimale grunnlagsrente som kan legges til grunn i premieberegningsgrunnlaget for nye avtaler er fra 1. juli 1999 på 2 prosent. Når det gjelder spørsmålet om forståelsen av rentegarantibegrepet, har Finanstilsynet opplyst at man også i Danmark reelt sett har årlig garanti, selv om mange selskaper gir til kjenne den motsatte oppfatning.

I en utfyllende forskrift til loven er det for øvrig fastsatt at selskapet som hovedregel ikke må inngå forsikringsavtaler hvorved selskapet avskjærer seg fra å endre grunnlagsrenten for fremtidige premieforhøyelser, bonustilskrivninger mv. Det er samtidig åpnet for at selskapet kan inngå avtaler «der ved avtalens inngåelse er presiseret med hensyn til så vel tidspunktet som størrelsen således at tilsagnet om forsikringsytelser får et reelt innhold straks ved avtalens inngåelse.»

Tilsynet

Den danske forsikringsvirksomhetsloven stiller i hovedsak tilsvarende krav til meldeplikt for forsikringstekniske beregningsgrunnlag som det den norske meldepliktsforskriften gjør.

Den danske forsikringsvirksomhetsloven inneholder også en bestemmelse om at Finanstilsynet kan fastsette nærmere bestemmelser om innholdet i alminnelige forsikringsbetingelser for livsforsikringsselskapenes virksomhet.

Overskuddsdeling

Det er presisert i loven at de anmeldte regler for beregning og fordeling av overskudd skal være presise og klare og skal føre til en rimelig fordeling. Det er lagt til grunn i lovens forarbeider og praksis at dette kravet medfører at overskuddsfordelingen må følge kontribusjonsprinsippet, det vil si bidragsprinsippet. Det sondres i den forbindelse mellom det beregningsmessige og det fordelingsmessige bidragsprinsipp. Med det beregningsmessige bidragsprinsipp mener man prinsippet for fordeling mellom kunder og eiere, mens det fordelingsmessige bidragsprinsipp vedrører den innbyrdes fordeling mellom kundene.

Med hensyn til fordelingen mellom kunder og eiere, er det Finanstilsynets oppfatning at størrelsen av egenkapitalforrentningen sett over en årrekke høyst må overstige forrentningen av de forsikringsmessige avsetninger med et såkalt «driftsherretillegg» til dekning av den større risiko som egenkapitalen bærer. Finanstilsynet har imidlertid ikke funnet det hensiktsmessig å utarbeide detaljerte regler for størrelsen av et slikt «driftsherretillegg». Man mener at de konkrete forhold i de enkelte selskaper er for forskjellige til dette. I Finanstilsynets årsberetning for 1996 er det presisert at Finanstilsynet vil fortsette i dialog med de enkelte selskaper og bransjeorganisasjoner sin praksis med å føre tilsyn med egenkapitalforrentningens størrelse, målt over en årrekke.

Med hensyn til den innbyrdes fordeling mellom kundene, skal overskudd («bonus») fordeles i forhold til de enkelte forsikringers bidrag, og bonus skal på rimelig måte frigis under forsikringens løpetid. Overskuddet tildeles i stor utstrekning forsikringstaker med endelig virkning og anvendes til garantert oppskrivning av forsikringsytelsene. I gode år vil imidlertid en del av overskuddet bli kanalisert i første omgang til bonusfond («bonusudjævningshensættelser»), til bruk i mindre gode år, slik at bonustildelingen blir utjevnet fra år til år. Det er også et krav at bonusutjevningsavsetningen har en slik størrelse at bonus på den ene side blir frigitt (tildelt) på en rimelig måte under forsikringsavtalens løpetid, og på den annen side er stor nok til at selskapene med stor sannsynlighet vil kunne motstå en ugunstig utvikling på det finansielle markedet. Det kan altså være en betydelig tidsavstand mellom opptjent overskudd og tildelt overskudd til kundene. Bonusfondet («bonus-udjævningshensættelser») tilsvarer til en viss grad de bonusfond eller «fond for garanterte tillegg» som norske selskaper opererte med under den tidligere forsikringslovgivning.

Flytterett

Det er ikke lovfestet en generell flytterett i Danmark, men flytterett er etablert i praksis. I tillegg er det lovfestet en flytterett for opptjente rettigheter i tjenestepensjoner i forbindelse med jobbskifte. Flytting i henhold til den lovfestede flytterett utgjør en meget stor andel av de samlede flytninger. Flytteretten ved jobbskifte gir rett til omkostningsfri flytting av premiereserven.

På begynnelsen av 1990-tallet ble det reist en del kritikk over de muligheter det var for flytting av en pensjonsavtale fra et livsforsikringsselskap/tverrgående pensjonskasse til et annet. Kritikken gikk ut på at de kostnader som ble belastet var for høye og at alle tilbyderne benyttet et og samme system med like betingelser for flytting. Det ble nedsatt et utvalg med representanter fra Finanstilsynet og forsikringsbransjen. Utvalgets rapport, «Rapport om genkøpsfradrag», ble avgitt 17. januar 1994. Rapporten gjaldt kun flytting som ikke hadde sammenheng med jobbskifte eller virksomhetsoverdragelse. Rapporten ble sendt på høring til Konkurrencerådet, Finansrådet, Forbrugerrådet og Forbrugerstyrelsen. Etter dette har Finanstilsynet uttalt at «en er oppmærksom på at det er væsentligt, at forbrugerne får en rimelig og overskuelig information om betingelserne for og konsekvenserne av de givne valgmuligheder».

Det fremkommer også av rapporten at det er en utbredt misforståelse at det gebyret som skal betales ved opphevelse av en forsikring «i utide», bare skal dekke kostnadene ved selve transaksjonen. Gebyret skal også medgå til dekning av de kostnader som påløp allerede ved tegningen av forsikringen og som ennå ikke er betalt gjennom de premiebetalinger som har funnet sted. Videre skal gebyret også dekke noen av de risikoer som oppstår som følge av en tidlig opphevelse av kontrakten. Utvalget mener at gjenkjøpsfradraget i utgangspunktet må bestå av:

• fradrag for ubetalte nytegningskostnader,

• transaksjonskostnader,

• et kursvern og

• et risikovern.

Utvalget understreker at disse elementer kan fastsettes på forskjellige måter og stiller ingen bestemte krav til hvordan de enkelte elementer skal utformes, men at det skal tilstrebes at den enkelte forsikringstaker betaler for de kostnader som kan henføres til vedkommendes kontrakt. Utvalget presiserer viktigheten av at den gjenstående forsikringsbestand ikke skal dekke kostnader for de forsikringstakere som gjenkjøper sine forsikringer.

Med kursvern menes kursrisiko som følge av ugunstige kursforhold på aktiver som selskapet må selge for å kunne utbetale den garanterte gjenkjøpsverdi. Det må i denne forbindelse nevnes at i Danmark benyttes gjenkjøpsfradrag også ved kollektive ordninger.

Med risikovern menes det forhold at med mindre en forsikring overveiende består av livsbetingede ytelser (m.a.o. livrenter ifølge norsk terminologi), blir det i dag ikke krevet helseopplysninger ved gjenkjøp. Vurderinger av helsetilstanden hos de forsikringstakerne som foretar gjenkjøp bør derfor av forsiktighetsgrunner antas å være av spekulativ natur. Friske personer kan tenkes å gjenkjøpe en forsikring med henblikk på å etablere en ny forsikring, hvor det kreves nye helseopplysninger.

I den utstrekning en pensjonsordning domineres av livsbetingede ytelser, f.eks. ren alderspensjon, og den kan gjenkjøpes med kontant utbetaling, må det forventes at personer med svak helse (personer som antas å leve kortere enn gjennomsnittet) ønsker å gjenkjøpe forsikringene.

I slike gjenkjøpssituasjoner mister forsikringsbestanden den risikogevinst som var forutsatt i beregningsgrunnlaget og som i henhold til det alminnelige forsikringsprinsipp skulle anvendes til de som forblir i bestanden lenger enn gjennomsnittet.

5.7.6.11 Sverige

Krav til betryggende premier og avsetninger

I Sverige trådte ny forsikringslovgivning i kraft fra 1. januar 2000. Loven stiller krav om at selskapet skal ha forsikringstekniske retningslinjer og forsikringsteknisk beregningsgrunnlag. De forsikringstekniske retningslinjene skal bl.a. inneholde regler om hvordan premien skal bestemmes, beregning av forsikringstekniske avsetninger, fordeling av overskudd til forsikringstakerne og andre forsikrede/rettighetshavere og prinsipper for gjenkjøp av forsikringen. Beregningsgrunnlaget skal også inneholde «de antagande som behövs för at beräkna tekniske återkjøpsvarden og fordeling av overskudd, samt soliditetsreserver»

Loven stiller videre krav om at forsikringstekniske beregninger skal bygge på antagelser om dødelighet og andre risikoer, rentesats samt driftskostnader som hver for seg er betryggende. Det er gitt hjemmel for en forskrift som bl.a. stiller krav til grunnlags- eller beregningsrenten. Den maksimale grunnlags- eller beregningsrente er fra 1. juli 1999 satt til 3 prosent.

Lovens krav synes ikke å være absolutte. Det er gitt en skjønnsbestemt unntaksregel for tilfeller hvor forsikringen «ikke krever» beregningsgrunnlag. Unntaksbestemmelsen går ut på at «om det med hänsyn till försäkringarnas beskaffenhet eller av annat särskilt skäl saknas anledning att upprätta ett sådant beräkningsunderlag får bolaget helt eller delvis avstå från att upprätta det.» Det er dessuten fastsatt at premier for liv- og skadeforsikring med varighet utover 10 år skal bestemmes på grunnlag av forutsetninger om dødelighet og andre risikoforutsetninger om ikke avviket er forsvarlig med hensyn til selskapets økonomiske situasjon.

Loven krever at styret og administrerende direktør snarest skal se til at de forsikringstekniske retningslinjer endres hvis disse ikke lenger fyller de fastsatte formål. Videre gir loven Finansinspektionen fullmakt til å gripe inn dersom selskapet ikke oppretter forsikringstekniske retningslinjer eller dersom de forsikringstekniske retningslinjer ikke er betryggende (tilfredstillende).

Loven inneholder for øvrig en meldepliktsbestemmelse for selskapets forsikringstekniske retningslinjer som i hovedsak synes å ha samme innhold som de norske og de danske meldepliktsregler.

Krav om rimelig kostnadsfordeling

Den svenske forsikringsvirksomhetsloven stiller ikke krav til at premieberegningen, herunder fordeling av selskapets kostnader, tap og inntekter, skal være rimelig. Rimelighetsprinsippet er i den nye lovgivning erstattet av informasjonskrav (det vil si et «genomlysningsprincip»). Alminnelige avtalerettslige prinsipper vil fortsatt også gjelde. For avtaler som er inngått før den nye loven trådte i kraft gjelder et tidligere rimelighetskrav.

Verken den tidligere svenske forsikringslovgivningen eller den nye inneholder spesifikke regler om hvordan etableringskostnader skal behandles. Kredittilsynet innhentet, i forbindelse med behandling av den såkalte kostnadssaken i 1997, en redegjørelse for behandling av etableringskostnader spesielt og kostnadsfordeling generelt under den tidligere svenske lovgivning. Tradisjonelt har etableringskostnadene vært behandlet slik at forsikringstakerne er blitt belastet for disse kostnadene ved tegningen, og at kundene i praksis har betalt disse som en andel av premien i premiebetalingstiden. Det vil si på samme måte som i Danmark, og som det som også var praksis i Norge tidligere. Det stilles på den annen side krav om at selskapene skriftlig gir forsikringstakerne informasjon, blant annet om hvilke kostnader som inngår i premien og hvordan disse påvirker forsikringens gjenkjøpsverdi. For øvrig er det opp til markedet å bestemme kostnadenes størrelse og struktur. Det ble den gang opplyst at det i den senere tid har blitt mer vanlig at en bestemt prosent av premien henføres til betaling av påløpne etableringskostnader, men at det beregnes et gjenkjøpsgebyr ved førtidig avgang, som normalt er størst i begynnelsen av forsikringsperioden og som deretter trappes ned etter hvert.

Overskuddsdeling

Etter den tidligere lovgivning kunne det i Sverige ikke utdeles utbytte til eiere av livsforsikringsselskap (med unntak for unit linked-virksomhet). Dette gjaldt også livsforsikringsselskap som var organisert som aksjeselskap (AB). Alle livsforsikringsselskap måtte drives på basis av gjensidighetsprinsipper. Hele årets resultat gikk dermed til kundene. Som i Danmark ble overskuddet avsatt i et bonusfond («återbäringsfond»), og tildelt derfra etter bidragsprinsippet. Det ble foretatt årlig kontoføring på avtalenivå etter et bonusgrunnlag («återbäringsgrunder»), men det fremgår likevel at bonusmidlene tilhører selskapets risikokapital og således ikke er tildelt med endelig virkning. Det er opplyst at bonus inngår ved gjenkjøp ved forsikringer. (Herav følger indirekte at grunnlagsrenten også i Sverige er garantert på årlig basis.)

Det tidligere overskuddsfondet (återbäringsfonden) var ikke en forsikringsteknisk avsetning og kunne derfor medregnes i solvensmarginen. Fondet kunne anvendes til å dekke underskudd, men midlene kunne for øvrig bare anvendes til tildeling av overskudd til forsikringstakerne (visse dispensasjonsmuligheter fantes). Midlene kunne aldri utdeles til aksjonærer i selskapet.

Etter den nye loven vil et livsforsikringsselskap, som ikke utdeler utbytte, foreta avsetninger til en konsolideringsreserve (egenkapital), som sammen med betinget tilbakeført overskudd tar over rollen som overskuddsfond hittil har hatt.

Den nye lovgivning gjør et tydelig skille mellom det overskudd som tildeles forsikringstakerne og avsettes som forsikringstekniske avsetninger og det overskudd som avsettes til egenkapital (solvensmarginkapital). Det er derfor nå et tydeligere skille mellom midler som tilhører forsikringstakerne og de midler som disponeres av selskapet i relasjon til kapitaldekning og utdeling av utbytte til aksjeeiere.

Et vilkår for å utdele utbytte til eierne er at en andel av overskuddet tildeles livsforsikringsavtaler med rett til overskudd. Overskuddet som tildeles kan enten tildeles med endelig virkning eller avsettes som betinget tilbakeført overskudd som også inngår i de forsikringstekniske avsetninger. Det er imidlertid ikke noe til hinder for at et livsforsikringsselskap tilbyr livsforsikringsprodukter uten rett til overskudd og i såfall gjelder ikke dette vilkåret for utbetaling av utbytte til eierne.

Betinget tilbakeført overskudd skal kunne bære en viss plasseringsrisiko for eksempel ved å være tilknyttet en indeks. Hovedprinsippet er at forsikringstakerne i det vesentlige skal holdes utenfor virksomhetsrisikoene (rörelsesriskerna/forvaltningsrisikoen), mens kostnadene i stedet skal bæres av aksjonærene. Det er for tidlig å uttale seg om hvilken praksis som kan komme til å utvikle seg i fremtiden.

5.7.7 Særlig om banker, verdipapirforetak mv.

Fra bankenes og finansieringsforetakenes side har fokus vært rettet mot å få gjennomført ulike EU-direktiver i norsk rett som åpner for større frihetsgrader knyttet til utnyttelse av kapitalen. Det tenkes her eksempelvis på bestemmelser som åpner for motregning av finansielle instrumenter (netting) i beregningsgrunnlaget for kapitaldekning, bestemmelser som åpner for å foreta utskillelse av en finansinstitusjons aktiva i egne selskaper (verdipapirisering), eller adgang til å utstede obligasjoner med panterett i spesifiserte aktiva (særskilt sikre obligasjoner).

Regler om motregning ble tatt inn i verdipapirhandelloven i desember 1997 for rente- og valutainstrumenter, nesten to år etter at slike regler var blitt innført i det siste av våre nordiske naboland. Det ble videre gitt forskrift som oppfyller EØS-avtalens vilkår for at slike nettingavtaler skal kunne få betydning i kapitaldekningssammenheng. Betydningen av nettingreglene er stor for norske kredittinstitusjoner ettersom internasjonale kredittinstitusjoner primært ønsker å handle valuta og andre finansielle instrumenter med institusjoner som er dekket av et lovverk som gir nettingavtaler et tilstrekkelig rettslig vern i tilfelle konkurs eller offenlig administrasjon. Det aktuelle kapittel i verdipapirhandelloven åpner for at Finansdepartementet kan bestemme at kapitlet om motregning også skal gjelde for andre finansielle instrumenter enn rente- og valutarelaterte. Slikt vedtak er ikke fattet. Internasjonalt er det vanlig at lovbeskyttelsen av nettingavtaler, og lempingen i kapitaldekningsreglene der slike avtaler gjelder, omfatter posisjoner i finansielle instrumenter generelt.

Spørsmålet om man i Norge skal åpne for utstedelse av særskilt sikre obligasjoner og/eller tillate verdipapirisering, ble oversendt til Banklovkommisjonen fra Finansdepartementet i september 1998. Næringen hadde tatt opp spørsmålet ett år tidligere. Særskilt sikre obligasjoner innebærer at eierne av obligasjonene gir en panterett i deler av kredittinstitusjonens aktiva. Ved utstedelse av særskilt sikre obligasjoner forblir de eiendelene som skal tjene som sikkerhet i kredittinstitusjonens balanse, og inngår dermed i beregningsgrunnlaget for ansvarlig kapital. Institusjonen kan imidlertid oppnå billigere innlån som følge av sikkerhetsstillelsen. EØS-direktivene åpner for at slike obligasjoner kan gis en særstilling for investorer i kapitaldekningssammenheng og i forhold til forsikringsselskapers og verdipapirfonds investeringsbegrensinger, forutsatt at nærmere vilkår er oppfylt. Danmark, Tyskland og Østerrike er blant landene som har regler som åpner for utnyttelse av disse mulighetene i det felleseuropeiske regelverket. Finland, Frankrike og Spania innførte slike regler i 1998-99. En eventuell innføring av tilsvarende regler i Sverige er for tiden til politisk vurdering. Det vil imidlertid være behov for å sende ut forslag til regler på ny høring i Sverige, dersom det skal åpnes for særskilt sikre obligasjoner.

Ved verdipapirisering overdras eiendelene fra kredittinstitusjonen til en annen juridisk enhet, som er spesielt opprettet for formålet; «special purpose vehicle» (SPV). Hensikten er først og fremst å oppnå en rimeligere funding av utlånene. For institusjonene innebærer det imidlertid også en mer effektiv utnyttelse av den ansvarlige kapitalen. Den gunstige finansieringen av lånene oppnås ved at SPVet som kjøper lånene, finansierer kjøpet ved utstedelse av verdipapirer til investorer i markedet. I USA er dette en helt vanlig måte for bankene å finansiere boliglån og forbrukslån. Innen EØS-området er det i Storbritannia at verdipapirisering har hatt størst omfang hittil, men verdipapirisering er også tillatt i Belgia, Finland, Frankrike, Irland, Italia, Nederland, Spania og Tyskland. Myndighetene i de største land i EØS-området anerkjenner nå således verdipapirisering som en effektiv måte å allokere kapital på for samfunnet. En konsekvens av dette er at EU-kommisjonen har innført vektingsregler for verdipapiriserte boliglån i kapitaldekningsdirektivene slik at nasjonale myndigheter kan bestemme at vektingen på 50 prosent for lån med pant i boligeiendom, kan gjelde likeledes for investeringer i verdipapiriserte boliglån («mortgage backed securities»). Tilsvarende vektingsregler for andre typer verdipapiriserte lån er under utarbeidelse («asset backed securities»). Den store veksten i denne finansieringsformen internasjonalt de senere årene, har imidlertid også skapt noe bekymring hos banktilsynsmyndighetene. Årsaken er bl.a. at kapitaldekningsregelverket på dette området er noe foreldet og ikke i tilstrekkelig grad tar hensyn til eventuell risiko banker påtar seg i forbindelse med struktureringen av slike transaksjoner. Nasjonale tilsynsmyndigheter i en del land, bl.a. i USA, Storbritannia og Finland, har på denne bakgrunn laget retningslinjer som skal ivareta soliditeten til kredittinstitusjonene ved verdipapirisering. I Finland kreves det bl.a. samtykke fra den finske tilsynsmyndigheten for at kredittinstitusjonen skal kunne overdra deler av sin portefølje med virkning for kapitaldekningskravene. Baselkomitéen og EU har i forslagene til nye kapitaldekningsregler foreslått visse endringer som skal sikre at kredittinstitusjoner har tilstrekkelig ansvarlig kapital for å dekke eventuell gjenværende kredittrisiko knyttet til verdipapiriserte lån.

I Storbritannia og flere andre europeiske land anses SPVene ikke som kredittinstitusjoner, og de er derfor ikke underlagt krav om startkapital eller kapitaldekning. Det enkelte lands skatteregler har imidlertid betydning for valg av domisil for SPVene. For kredittinstitusjoner fra land med kildeskatt på renter, vil SPVene normalt bli lokalisert utenfor landets grenser, slik at SPVet unngår å måtte betale høyere renter på lånene tatt opp i verdipapirmarkedet for å kompensere investorene for kildeskatten.

I Sverige har spørsmålet om verdipapirisering vært utredet, og er nå til behandling sammen med spørsmålet om særskilt sikre obligasjoner. Verdipapirisering har i liten grad vært tema i Danmark så langt. Dette skyldes bl.a. at Danmark, som nevnt foran, har regler om særskilt sikre obligasjoner som gir rimelig funding av boliglån. Det har, etter det utvalget kjenner til, ennå ikke vært danske kredittinstitusjoner som har reist spørsmål hos tilsynsmyndigheten om adgangen til å verdipapirisere deler av balansen.

Reguleringen av verdipapirforetak og deres tjenester er etter lovendringen i 1997 i hovedtrekk lik tilsvarende regulering i de øvrige EØS-land. Av særnorske regler kan imidlertid bemerkes at bestemmelsene for ansattes og tillitsvalgtes egenhandel er blant de strengeste innen EØS. Reglene er tatt inn i verdipapirhandelloven, men gjelder også for finansinstitusjoner. Regelverket gjelder som hovedregel også for filialer av norske foretak som er etablert i utlandet. Dette vil kunne gi konkurransemessige utslag i forhold til det å tiltrekke seg kvalifisert arbeidskraft i slike filialer. Det kan gjøres unntak for ansatte i slike filialer dersom dette anses nødvendig for foretaket på grunn av konkurransemessige hensyn. Unntak kan imidlertid bare gjøres dersom de ansatte er omfattet av tilsvarende regler i vertsstaten, noe som trolig ikke vil være tilfelle i noen av de land der norske finansinstitusjoner har filialer i dag. Ved utarbeidelsen av egenhandelsreglene ble det innhentet en oversikt over situasjonen i andre land. Forholdene i de utenlandske markedene er imidlertid ikke uten videre sammenlignbare med det norske markedet. Det vises blant annet til at det i flere av de større utenlandske markedene er en noe annen tradisjon knyttet til bransjeorganisasjonenes og institusjonenes rolle med hensyn til intern regulering og håndheving av atferdsnormene som gjelder for markedsaktørene. Selv om enkelte av de norske reglene er utformet etter mønster av utenlandsk rett har man i Norge valgt å gå lenger i retning av å fastsette offentligrettslige minstekrav enn i andre land.

I 1993 ble virksomhetsreglene for forvaltningsselskapene for verdipapirfond og plasseringsreglene for fondene endret. Endringen var i hovedsak en implementering av Rådsdirektiv 85/611 (det såkalte UCITS-direktivet), og innebærer at norske regler er harmonisert med EØS-regelverket på dette området. Direktivet åpner for at verdipapirfondene kan gis adgang til å valutasikre sine posisjoner. Det er ikke en slik adgang i det norske regelverket. Det har siden 1993 vært en sterk vekst i grensekryssende virksomhet knyttet til markedsføring av salg av verdipapirfondsandeler. Veksten gjelder i all hovedsak verdipapirfond som er godkjent i andre EØS-land og som selges inn mot norske kunder. I så måte har regelverksharmoniseringen ført til at de norske forvaltningsselskapene har blitt utsatt for betydelig konkurranse fra utenlandske aktører. Det vises i denne forbindelse til at Finansdepartementet i 1999 har gjennomført en høring av forslag fra Kredittilsynet om endringer i verdipapirfondloven. Begrunnelsen for forslaget var et behov for en oppdatering av rammebetingelsene for forvaltningsselskapers forvaltning av verdipapirfondene sett i lys av utviklingen i verdipapirfondmarkedet siden 1993. Saken er for tiden til behandling i Finansdepartementet.

Reguleringen av Verdipapirsentralen (VPS) og dens virksomhet er ikke direkte regulert i EØS-retten. Ut fra prinsippet om fri bevegelse av kapital og tjenester må imidlertid rettighetsregistrering knyttet til finansielle instrumenter organiseres slik at mulige aktører gis lik tilgang til systemet. Dette innebærer bl.a. at rollen som kontofører i prinsippet må kunne innehas av enhver som for øvrig har rettslig adgang til å yte tjenester knyttet til forvaltning eller formidling av finansielle instrumenter, herunder verdipapirforetak som er godkjent og har sitt hovedsete i annet EØS-land. Spørsmålet om organiseringen av VPS og dens aktiviteter er i særlig grad blitt aktualisert etter at det ble kjent at Oslo Børs i desember 1999 inngikk en intensjonsavtale med den svenske og den danske børsen om å inngå i den såkalte NOREX-alliansen. I Sverige har VPC nylig blitt privatisert og solgt til private investorer, mens danske VP er under tilsvarende omorganisering. VPS står i dag sentralt i den norske verdipapirkjeden med sine aktiviteter knyttet til rettighetsregistrering og avvikling, og har stor betydning for de andre verdiskapende tjenestene knyttet til clearing og oppgjør av handelen med norske verdipapirer og derivater.

Den norske børslovgivningen er for tiden under revisjon. Børslovutvalgets innstilling om organisering av børsvirksomhet ble avgitt i desember 1998 (NOU 1999:3), og forslaget er sendt på høring fra Finansdepartementet. Av sentrale EØS-rettslige regelverk som her må hensyntas, er Rådsdirektiv 79/279 om samordning av vilkårene for opptak av verdipapirer til offisiell notering på en børs. Dette direktivet er i dag gjennomført i norsk rett gjennom vedtakelsen av børsforskriften, uten særnorske regler av betydning. Utkastet til ny børslov inneholder de nødvendige hjemler for en videreføring av denne implementeringen. Lovutvalget har for øvrig lagt vekt på at rammebetingelsene for å drive børsvirksomhet må sikre at norske markedsplasser for finansielle instrumenter må være konkurransedyktige både i Norge og i internasjonal sammenheng. Samtidig ønsker børslovutvalget å åpne for større grad av konkurranse i Norge.

Det vises til at mange europeiske børser i dag er organisert som aksjeselskaper, mens andre er i ferd med å reorganisere seg. Formålet med disse omleggingene er å styrke konkurransekraften for den enkelte børs.

5.7.8 Særlige skattemessige forhold for finansielle foretak

Generelle skattemessige forhold for norske selskaper vil ikke bli behandlet i utredningen. Det samme gjelder skattemessige forhold for kjøpere av finansielle tjenester og produkter. Hensikten er her å gi en kort oversikt over særlige skattemessige forhold for norske finansinstitusjoner.

I Norge er det ingen særskatt knyttet til finansielle foretaks virksomhet. Det er videre full fradragsrett for tapsavsetninger og forsikringstekniske avsetninger - innenfor «god regnskapsskikk». Det er heller ikke merverdiavgift på finansielle tjenester.

I Danmark er det en særskatt på finansiell avkastning før fordeling til tekniske avsetninger i forsikring. Det gjelder videre en særlig arbeidsgiveravgift for visse virksomheter med merverdiavgiftsfrie aktiviteter, herunder for foretak innen den finansielle sektor. For så vidt gjelder tapsavsetninger ble det foretatt en endring i 1999 som gjør det klart at de regnskapsmessige tapsavsetningene kan legges til grunn også ved skatteberegningen.

I Sverige ble livsforsikringsselskapene og pensjonskassene ilagt en relativt høy engangs formueskatt i 1986. I 1990 ble det innført en særlig inntektsskatt på pensjonsmidler som påhviler blant andre livsforsikringsselskaper med virksomhet i Sverige og pensjonskasser. For andre finansielle foretak er det ingen særlige skatteregler. I Sverige kan det ikke gjøres skattemessig fradrag for uspesifiserte tapsavsetninger, selv om «god regnskapsskikk» skulle tilsi at det ble foretatt mer sjablonmessige avsetninger. Bank- og finansieringstjenester, verdipapirhandel og omsetning av forsikringstjenester er ikke merverdiavgiftspliktige.

5.7.9 Sikringsordninger

5.7.9.1 Innskuddsgaranti for banker mv.

Norge har implementert direktivene om innskuddsgaranti gjennom de to fondene Forretningsbankenes sikringsfond og Sparebankenes sikringsfond. Hvert av fondene ledes av et styre på syv medlemmer. Statens Banksikringsfond, Norges Bank og Kredittilsynet oppnevner hver ett medlem. De øvrige velges av generalforsamlingen som består av medlemsbankene.

Direktivene gir anvisning på en minimumsbeskyttelse på 20 000 euro. Den norske loven om sikringsordninger innebærer at hver innskyter har en garanti fra det aktuelle fondet for at innskudd på inntil to millioner norske kroner per institusjon blir dekket. Det er gjort unntak fra dekningsområdet for innskudd fra andre finansinstitusjoner, så vel norske som utenlandske. Sikringsfondene har ikke plikt til å dekke innskudd fra verdipapirfond eller andre kollektive investeringer, eller innskudd med uvanlig høy rente. Sikringsfondene har ikke adgang til å dekke tap på innskudd fra foretak i samme konsern som den banken som gjør garantien aktuell. I tillegg til innskuddsgarantien kan fondet gjøre vedtak om å yte støtte til dekning av innskudd ut over to millioner kroner, eller treffe andre støttetiltak, eksempelvis i form av kapitalinnskudd i banken.

Sikringsordningen finansieres ved at medlemmene betaler en avgift til det sikringsfondet de er medlemmer av inntil fondene har den lovfestede minimumskapital. Differansen mellom fondets faktiske ansvarlige kapital og det lovfestede minimum dekkes ved en garanti fra medlemmene.

Medlemmene skal hvert år betale en avgift til fondet med mindre fondet oppfyller minstekravet til ansvarlig kapital. Et medlems årsavgift skal settes til summen av 1 promille av samlet innskudd og 0,5 promille av beregningsgrunnlaget for det alminnelige kapitaldekningskravet, med en viss differensiering avhengig av om medlemmets kjernekapitaldekning er høyere eller lavere enn 8 prosent. For et medlem med kjernekapitaldekning på mindre enn 8 prosent skal avgiftsbeløpet forhøyes med et prosentvis tillegg på fire ganger det antall prosentpoeng som kjernekapitaldekningen er mindre enn 8 prosent. For et medlem med kjernekapitaldekning som overstiger 8 prosent skal avgiftsbeløpet reduseres med et prosentvis fradrag på fire ganger det antall prosentpoeng som kjernekapitaldekningen overstiger 8 prosent, men ikke i noe tilfelle på mer enn 35 prosent.

Både minstekravet til fondets ansvarlige kapital og medlemmenes forpliktelser til årlige innbetalinger vil dermed stige i takt med økningen i innskudd og i beregningsgrunnlaget for kapitaldekningskravet.

Årsavgiften for de norske forretningsbankene utgjør for tiden i overkant av 450 millioner kroner, eller ca. 0,15 prosent av samlede innskudd. Hvis det legges til grunn at dekkede innskudd utgjør 50 prosent av samlede innskudd vil årlig avgift bli om lag 0,30 prosent av dekkede innskudd. For forretningsbanker vil det ennå ta mellom 7 og 10 år før fondet oppfyller den lovfastsatte minimumskapitalen, og innbetalingene til fondet kan opphøre.

Sparebankene betalte bare halv avgift i 1998, og fondet var per 31.12.1999 fullt kapitalisert.

I henhold til EØS-avtalen er Norge forpliktet til å åpne for at filialer av utenlandske kredittinstitusjoner etablert innen EØS-området skal kunne bli medlem i den norske innskuddsgarantiordningen. Vertsstaten kan ikke pålegge filialen en plikt til medlemskap. Filialens årlige medlemsavgift er fastsatt til 1 promille av samlet innskudd i filialen med fradrag for den del av garantibeløpet som er dekket av hjemlandets innskuddsordning. Per dato er det ingen filialer som har søkt om medlemskap i de norske ordningene.

I Danmark er innskytergarantiordningen som i Norge organisert med et eget styre. Styremedlemmene oppnevnes av Økonomiministeren. I motsetning til den norske ordningen omfatter den danske ordningen også realkredittinstitutter og verdipapirforetak. Fondet er inndelt i tre avdelinger, slik at de tre grupper av institusjoner hver for seg skal dekke utbetalinger innenfor egen gruppe. Den øvre beløpsgrensen for dekning er 300 000 danske kroner per innskyter. Visse innskudd skal dekkes fullt ut. Dette gjelder eksempelvis pensjonssparing, barns sparekonto, advokaters klientmidler m.m. I tillegg til de lovfestede unntakene kan ordningen velge å dekke andre typer innskudd med et høyere beløp enn den fastsatte maksimalgrense. I likhet med den norske ordningen er det gjort unntak for dekning for enkelte innskudd, herunder innskudd fra andre banker. Etter at Finanstilsynet har trukket tilbake konsesjonen, kan sikringsordningen tilføre midler og stille garanti i forbindelse med avviklingen. De tilførte midler og garantier kan ikke overstige fondets forventede tap ved eventuell konkurs. Ordningen finansieres dels ved innbetaling fra medlemmene og dels ved garanti. For banker skal fondet utgjøre minst 3,2 milliarder kroner, hvorav 25 prosent skal være innbetalt. Kravet på 25 prosent innbetaling er for tiden oppfylt, og det er derfor ikke behov for å kreve inn ytterligere bidrag fra bankene i Danmark. Beregningsgrunnlaget for avgiften er innskudd som dekkes av ordningen.

Også i Sverige er innskytergarantien organisert med et eget styre. Styret oppnevnes av regjeringen. Ordningens midler kan bare benyttes til å dekke innskudd. Den øvre beløpsgrensen for dekning er 250 000 svenske kroner per innskyter. Det er gjort unntak for dekning for enkelte innskudd, herunder innskudd fra andre banker. Ordningen finansieres ved innbetaling fra medlemmene. Det er ikke fastsatt minstekrav til størrelsen av fondets kapital. Det er heller ikke krav om garanti fra medlemmene i tillegg til innbetalt kapital. Dersom fondets kapital ikke er tilstrekkelig kan fondet låne fra Riksgjeldskontoret. Den enkelte banks avgift til fondet utgjør mellom 0,4 og 0,6 prosent av summen av innskudd som dekkes av ordningen. Bankens kapitaldekning er avgjørende for den prosentsatsen den enkelte bank skal betale, slik at en høy kapitaldekning gir en lavere innbetalingsprosent. Innbetalingene fra bankene kan reduseres til 0,1 prosent når fondet har en kapital som dekker minst 2,5 prosent av innskudd som er dekket av ordningen.

Den avgiften som svenske banker i dag betaler til sikringsfondet ligger betydelig høyere enn den de norske bankene betaler til de norske sikringsfondene. I løpet av første halvår 2001 er det forventet at det svenske fondet vil komme til å oppfylle kravet om 2,5 prosent av de innskuddsbeløp som er dekket av garantien. Finansdepartementet har nylig sendt ut et forslag på høring der det foreslås at den svenske avgiften fra og med 1. januar 2001 reduseres til 0,1 prosent. Avgiften kan tenkes forhøyet opp til 0,3 prosent for å sikre at fondet er oppfylt også i en overgangsperiode. Belastningen på de svenske bankene vil da bli lavere enn for de norske bankene, i hvert fall for forretningsbankene.

5.7.9.2 Garantiordninger for forsikring

I henhold til lov om sikringsordninger for banker og offentlig administrasjon mv. av finansinstitusjoner har direkte forsikringskrav fortrinnsrett foran andre krav, men etter massekrav, i tilfelle offentlig administrasjon.

I tillegg til denne sikkerheten for forsikringstakerne inneholder forsikringsvirksomhetsloven regler om garantiordninger for henholdsvis skadeforsikring, kredittforsikring og livsforsikring. Regler om garantiordning for skadeforsikring er inntatt i selve lovteksten. For kredittforsikring og for livsforsikring er det en forskriftshjemmel. Det er gitt forskrift om garantiordning for kredittforsikring. For livsforsikring er det ikke gitt noen slik forskrift, og ordningen er derfor ikke aktiv. Forskriften om garantiordning for kredittforsikring innebærer i hovedtrekk at reglene for Skadeforsikringsselskapenes garantiordning ligger til grunn også for Kredittforsikringsselskapenes garantiordning. Ut over at ordningen er begrenset til dekning av direkte forsikringskrav er det ingen klare lovfastsatte begrensninger i dekningsområdet.

I utgangspunktet skal alle forsikringsselskaper som har konsesjon til å drive direkte skade- eller kredittforsikring, være medlem i skade- eller kredittforsikringsselskapenes garantiordning. Det er gjort unntak for gjensidige forsikringsselskaper som har rett til og årlig foretar etteravregning overfor forsikringstakerne. Det er pliktig medlemskap for filialer av utenlandske skadeforsikringsselskaper enten i skadeordningen og/eller i kredittforsikringsordningen. Det har vært hevdet at et slikt tvunget medlemskap ikke er i samsvar med EØS-avtalen.

Medlemmenes ansvar overfor garantiordningen er begrenset til 1,5 prosent av direkte premieinntekt i Norge de siste tre regnskapsår. Medlemmene foretar ingen innbetaling til garantiordningene, men er pliktig til å foreta avsetninger i samsvar med forskriftsbestemmelser om dette. Det er garantiordningens styre som beslutter om, når og hvor mye som kan kalles inn fra medlemmene innenfor den maksimale bidragsplikten.

Reviderte bestemmelser om garantiordninger for forsikring er sendt ut på høring fra Finansdepartementet med høringsfrist 4. januar 2000.

Det er ingen internasjonalt harmoniserte regler om sikringsordninger for forsikringsselskaper.

I USA, Canada og Storbritannia er det etablert sikringsordninger for forsikring. I Frankrike ble det innført en garantiordning for livsforsikring i 1999. Dekningsområdet til de ulike ordningene varierer, men i hovedsak er det forbrukere og mindre næringsdrivende som er dekket, samt sikrede i henhold til ansvarsforsikringer. Sikringsordninger for forsikring er utredet både i Sverige og Finland, uten at man i disse landene har funnet å etablere et slikt sikkerhetsnett for forsikringstakere. Heller ikke Danmark har garantiordninger for forsikring.

I Sverige har man ansett at fortrinnsretten for forsikringstakerne gir et tilfredsstillende vern. Man ønsker også å avvente en nærmere avklaring av EU-direktiver for avvikling av forsikringsselskaper. Også i Norge er det en fortrinnsrett for direkte forsikringskrav.

5.7.9.3 Investorbeskyttelse

Det er ikke etablert noen særlig sikringsordning for investorer. Direktivbestemmelser om investorbeskyttelse er imidlertid gjennomført i norsk rett ved at det i verdipapirhandelloven er stilt krav om at verdipapirforetak skal stille garanti eller annen sikkerhet som dekker det ansvar foretaket kan pådra seg ved utøvelsen av sin virksomhet. Skadelidte kan rette kravet direkte mot den som har stilt sikkerheten uten først å ha rettet kravet mot foretaket. Nærmere bestemmelser om sikkerhetsstillelse er gitt i forskrift. Det følger av forskriften at sikkerheten skal være på minst 200 000 kroner per investor per skadetilfelle. Den kan begrenses oppad til 25 millioner kroner. I forskriften er det oppstilt krav til sikkerheten, herunder hvem som kan stille slik sikkerhet.

Foretak med filial i Norge skal stille sikkerhet for dekning av filialens virksomhet. Kredittilsynet kan gjøre unntak fra denne plikten dersom filialens virksomhet er dekket av en garantiordning i hjemlandet som Kredittilsynet vurderer som tilfredsstillende.

En slik måte å ordne investorbeskyttelsen på kan være en fordel fremfor å måtte innbetale til et fond eller ha et latent ansvar for å dekke andre foretaks forpliktelser.

5.8 Nye regler for kapitaldekningskrav

I juni 1999 la Baselkomitéen frem til høring et nytt utkast til regler og prinsipper for kapitalkrav for internasjonalt aktive banker og bankkonsern.

I november 1999 la EU-kommisjonen frem et høringsutkast om kapitaldekning for kredittinstitusjoner og verdipapirforetak i EU-området. Utkastet bygger i stor grad på forslagene fra Baselkomitéen, men EU-kommisjonens forslag er på enkelte punkter - for eksempel adgangen til å redusere kapitalkravet som følge av kredittrisikoreduserende tiltak - mer detaljert.

Høringsfristene for begge forslagene er satt til 31. mars 2000. Høringsarbeidet pågår for tiden i Kredittilsynet og Norges Bank, som i fellesskap skal avgi de norske tilsynsmyndighetenes høringsuttalelse på bakgrunn av innspill fra bransjeorganisasjonene. Utkastet til høringsuttalelse har vært forelagt Finansdepartementet.

Utvalget foretar ikke en grundig vurdering av utkastene til ny regulering, på grunn av det pågående høringsarbeidet. De foreliggende utkast til nytt regelverk er dessuten kun skisser, som vil bli endelig utfylt og implementert i løpet av de neste to til tre årene, noe avhengig av hvorledes det forestående EU-toppmøtet i slutten av mars 2000 vil prioritere. Utvalget vil her referere til de viktigste punktene, samt spesielle utfordringer som enkelte av forslagene kan stille norsk finansnæring og norske myndigheter overfor.

Forslagene bygger på tre hovedpilarer:

• Minstekrav til kapitaldekning

• Tilsynsmessig oppfølging av kapitaldekningen

• Markedsdisiplin - overvåking av markedet.

Når det gjelder den første pilaren, så foreslås strukturen på minstekravet opprettholdt, det vil si at minimum ansvarlig kapital i forhold til et risikovektet beregningsgrunnlag fortsatt skal være på 8 prosent. Det foreslås en videreføring av prinsippet om at beregningsgrunnlaget for kredittrisiko i bankporteføljen skal konstrueres med et sett av standardiserte vekter som reflekterer kredittrisikoen knyttet til det enkelte engasjement. Imidlertid åpner komitéen for at en isteden skal kunne basere risikovektene på den enkelte banks interne risikoklassifisering av motparten. Sistnevnte metode vil først og fremst være aktuell for mer avanserte kredittinstitusjoner. I fremtiden vil det også kunne bli aktuelt å ta i bruk porteføljemodeller for kredittrisiko. Utviklingen av slike modeller er imidlertid ikke kommet så langt at Baselkomitéen vil åpne for slike alternativ i første omgang. Av andre nyheter kan nevnes en utvidelse av det samlede beregningsgrunnlaget for kapitaldekning, med en ny del for renterisiko i bankporteføljen, og en del for annen risiko knyttet til både bankporteføljen og handelsporteføljen, inklusive operasjonell risiko. De vektene som nå foreslås for kredittrisiko, er i motsetning til de nåværende vektene basert på debitorenes eksterne rating hos anerkjente ratingbyråer som for eksempel Standard & Poor eller Moody's. Det åpnes her både for individuell rating av stater og banker, for bankers vedkommende enten basert på hjemstatens rating (opsjon 1), eller på en individuell rating av banken (opsjon 2). Etter dagens kapitaldekningsregler skal lån til ikke-finansielle foretak alltid telle 100 prosent. I det nye forslaget vil imidlertid foretak med særlig god rating bare telle 20 prosent. Foretak med særlig dårlig rating skal telle med 150 prosent. Ikke-ratede foretak får en vekt som i dag på 100 prosent. De foreslåtte vektene er vist i Tabell 5.3.

Bruk av ekstern rating er lite utbredt blant norske ikke-finansielle foretak og blant europeiske foretak generelt, sammenlignet med hva det er i USA. Dette gjør at EU er spesielt opptatt av å utvikle metoder for å risikovekte engasjementer basert på institusjonenes interne rating. De nye standardiserte vektene for kredittrisiko vil kunne gjøre bruken av rating langt mer attraktiv også for foretak som ikke baserer seg på å hente inn lån i verdipapirmarkedene. For bankene vil det bety mer offentlig tilgjengelig informasjon om mange av deres bedriftskunder og følgelig sterkere konkurranse i lånemarkedene. Inntil ekstern rating av ikke-finansielle foretak blir like utbredt i Europa som det i dag er i USA, vil amerikanske banker ha et konkurransefortrinn i egenkapitalmarkedet i forhold til europeiske. For mindre risikofylte engasjementer vil amerikanske institusjoner i sitt hjemmemarked måtte holde mindre ansvarlig kapital enn europeiske banker må gjøre i sitt hjemmemarked. Amerikanske banker med mange godt ratede lånekunder vil derfor trenge en lavere egenkapitalandel enn europeiske banker, og de amerikanske bankene får dermed en alt i alt lavere finansieringskostnad. For norske banker kan bruk av risikovekter etter bankens eksterne rating medføre økte kostnader i markedet for innlåning i forhold til de høyest ratede utenlandske bankene. Både de største norske bankene, som har en rating på «single A», og banker uten rating, vil få en økt risikovekt på sine innlån fra andre kredittinstitusjoner idet vekten på disse lånene øker fra 20 til 50 prosent. Banker med en rating på BB eller lavere vil få en enda større økning i risikovekten og dermed prisen på innlån. Endringer i risikovektene vil trolig føre til at både norske og utenlandske kredittinstitusjoner vurderer sin aktivasammensetning og fundingstrategi på nytt. Endringer i risikovektene vil påvirke hvor gunstig det vil være å plassere forvaltningskapitalen i ulike aktiva, og vil også kunne ha konsekvenser for hvilke rentemarginer bankene må ta over tid.

Det følger av den andre pilaren at de nasjonale tilsynsmyndighetene skal overvåke at banker har tilstrekkelig kapital, og bankene forutsettes å oppfylle minimumskravene til kapitaldekning med en klar margin. Forslagene går inn for at tilsynsmyndighetene skal få eksplisitt myndighet til å pålegge banker å ha høyere kapitaldekning enn minimumskravene. Et slikt pålegg kan være basert på flere relevante karakteristika ved de ulike bankene, som kvaliteten på bankens ledelse og nøkkelpersonell, diversifiseringen av bankens virksomhet, bankens tidligere resultat, vilje til å ta risiko o.l. Tilsynsmyndighetene må også få et eksplisitt ansvar for å overvåke bankenes interne rutiner og styringssystemer. Videre bør tilsynsmyndighetene bruke informasjon de erverver om tilstanden i den enkelte bank til å foreta «appropriate corrective action» overfor institusjoner som står i fare for å få problemer. På mange måter kan en si at disse tilsynsprinsippene representerer det som i dag regnes som «best practice» innenfor tilsyn med kredittinstitusjoner, jf. også utvalgets drøfting i avsnitt 5.2 av tilsyn mer basert på kvalitative krav fremfor rene kvantitative krav.

Den siste pilaren tar sikte på å få til økt markedsdisiplin, det vil si å gi markedsaktørene økt mulighet til å overvåke risikoen i kredittinstitusjonene. Tanken er at dersom profesjonelle innlånere til bankene i større grad sikres god informasjon om risikoeksponeringen, vil de også i større utstrekning foreta en selvstendig vurdering av den enkelte bank. Det foreslås i denne forbindelse obligatoriske krav til hva banker må offentliggjøre fra sine regnskap.

Det legges til grunn at fremtidens kapitaldekningsregler vil følge hovedlinjene i de foreliggende utkastene fra Baselkomitéen og EU-kommisjonen. Dette gjør at kompleksiteten i regelverket vil øke betraktelig ved at man beveger seg bort fra dagens enkle sjablonmessige regler. Denne utvikling vil stille både de norske tilsyns- og reguleringsmyndighetene overfor store utfordringer med hensyn til utformingen av nasjonale regler og den praktiske tilsynsmessige oppfølgingen.

5.9 Regelverkskonkurranse

Med regelverkskonkurranse i finansnæringen menes at myndighetene i et land bevisst benytter regelverket for finanssektoren (soliditets-, tilsyns- og forbrukervernsregler) til å styrke sin egen finansnæring i konkurranse med aktører i andre land.

De land det er aktuelt for Norge å sammenligne seg med hva gjelder regulering av finansnæringen er alle via EU (EØS) bundet av regler om minstekrav i reguleringen, eller de følger anbefalingene fra BIS. Det eksisterer imidlertid en viss grad av nasjonal frihet når det gjelder mer detaljerte regler for selve implementeringen av disse minimumsreglene. Det enkelte land kan for eksempel selv fastsette regler for hvordan enkelte aktivaposter skal vurderes i regnskapet. Videre kan det enkelte land fastsette strengere regler enn minstekravene fra EU. Disse frihetene åpner således for en helt legal regelverkskonkurranse mellom landene. Innenfor EØS-området har det imidlertid så langt i liten grad forekommet at enkeltlands myndigheter har brukt regelverket på denne måten. Derimot har Irland benyttet særskilt gunstige skatteregler for finansvirksomhet for å trekke til seg hovedkontorer til aktører som opprinnelig er hjemmehørende i andre land, og som følgelig driver det aller meste av sin virksomhet utenfor Irland. I denne forbindelse har også irske tilsynsmyndigheter i liten grad lagt seg bort i den virksomheten disse finansinstitusjonene driver utenfor Irland.

Utvalget legger til grunn at det for Norges del ikke er aktuelt å drive regelverkskonkurranse ved å foreta lettelser som gjør det norske regelverket for finansvirksomhet mer attraktivt for finansinstitusjoner enn hva regelverket i andre EØS-land er. Det er flere grunner til at en slik politikk er lite aktuell for Norge: For det første kan den komme i strid med våre internasjonale forpliktelser, eller med den politikk norske myndigheter har fulgt i internasjonalt samarbeid. For det andre kan den medføre kostnader i form av redusert finansiell stabilitet.

Selv om en så langt ikke har erfart regelverkskonkurranse hva gjelder det sektorspesifikke regelverket for finanssektoren, mener utvalget det kan ha en viss prinsipiell interesse å drøfte de økonomiske konsekvensene for Norge av en tenkt situasjon hvor reguleringsmyndighetene i ett eller flere konkurrentland foretar lettelser i gjennomføringen eller praktiseringen av sitt regelverk. Utvalget viser i den forbindelse til den vedlagte delutredningen fra førsteamanuensis Dag Morten Dalen ved Handelshøyskolen BI.

Dersom de fleste lands myndigheter er opptatt av omfanget av sin egen finansnæring, vil de i utgangspunktet alle ha et insentiv til å innføre lettelser i regelverket. Og de vil alle ha tilsvarende insentiv til å svare på andre lands lettelser i regelverket ved selv å gjennomføre tilsvarende lettelser. En slik situasjon er imidlertid ustabil og kan føre til et såkalt «kappløp mot bunnen», det vil si en situasjon hvor reguleringene i alle land er svakere og den finansielle stabilitet mindre enn det landenes myndigheter egentlig ønsker. På mange måter var dette situasjonen i flere land på 1980-tallet, også i Norge. Harmoniseringen av soliditetsreguleringen for kredittinstitusjoner gjennom EU og anbefalingene fra Baselkomitéen kan ses på som tiltak for å unngå at landene starter et slikt «kappløp mot bunnen». Da reglene ble innført representerte de for mange land en vesentlig skjerpelse i forhold til de gjeldende nasjonale soliditetsreglene. Regelverket hadde imidlertid også en annen viktig misjon, nemlig å legge grunnlaget for sikker handel av finansielle tjenester over landegrensene.

Som nevnt ovenfor er det imidlertid mulig med regelverkskonkurranse innenfor de deler av implementeringen av regelverket som er overlatt til de nasjonale myndigheter. Muligheten for en uheldig konkurranse landene imellom om lettest mulig implementering er et argument for å gå lengre og mer detaljert til verks med internasjonal harmonisering av myndighetenes regulering av finanssektoren.

Det landet som først innfører betydelige lettelser i reguleringen, risikerer, dersom ikke flere andre land ganske raskt følger opp med tilsvarende lettelser, å trekke til seg nettopp de finansinstitusjonene som ønsker å fremstå med sterkest risikoprofil. Riktignok vil det som regel bare være virksomheten ved selve hovedkontoret som flyttes, mens størstedelen av virksomheten blir igjen i institusjonens opprinnelige hjemland. Det formelle tilsynsansvaret vil imidlertid ligge hos myndighetene i det landet hvor institusjonen har sitt hovedkontor. Derimot vil kostnadene i tilfelle en slik institusjon går overende, i hovedsak ramme det land hvor institusjonen har mesteparten av sin virksomhet. Det kan gi det nye hjemlandets tilsynsmyndigheter for små insentiv til å drive et effektivt tilsyn med institusjonen. For å avhjelpe denne situasjonen noe, har alle tilsynsmyndighetene innenfor EØS-området etter det såkalte BCCI-direktivet fått adgang til å utveksle fortrolig tilsynsinformasjon seg i mellom. Kredittilsynet i Norge har etablert samarbeid med de andre nordiske finanstilsyn som gjelder tilsyn av finansinstitusjoner og verdipapirforetak med virksomhet i flere nordiske land. Arbeidet med å videreføre og utvide tilsynssamarbeidet innen EØS-området kan dermed også ses som et svar på noen av de utfordringene mulig regelverkskonkurranse stiller norske myndigheter overfor.

5.10 Virkninger av regler og reguleringer på konkurranseforhold og konkurransekraft

Utvalgets drøfting i avsnitt 3.7 konkluderte med at det er en del samfunnsøkonomiske forhold som taler for at myndighetene bør være opptatt av hvor store markedsandeler norsk finansnæring har i det innenlandske markedet. På denne bakgrunn legger utvalget til grunn at lover og regler for finansnæringen i Norge i hovedsak bør ta sikte på å etablere rammevilkår og konkurranseforhold for norsk finansvirksomhet tilsvarende det som gjelder i andre land i EØS-området. Vesentlige avvik bør bare være aktuelle i den grad det i Norge gjør seg gjeldende særlige behov eller problemer som ikke har funnet en hensiktsmessig løsning innen rammen av det felles europeiske regelverk.

I dette avsnittet vil utvalget foreta en nærmere drøftelse av hvordan enkelte sider ved det norske regelverk påvirker norsk finanssektors konkurransekraft. På noen av disse områdene avviker norsk regelverk eller praksis fra det som er vanlig i EØS-området generelt eller hos våre nærmeste naboland. Utvalget vil ta for seg følgende syv områder:

• kravene til kjernekapitaldekning i finansinstitusjoner

• systemet for beregning av avgift til bankenes sikringsfond

• virksomhetsreguleringen av livsforsikringsselskap

• kapitaldekningskrav for forsikringsselskap

• krysseie mellom finansinstitusjoner og kapitaldekningsregler

• verdipapirisering

• særskilt sikre obligasjoner

Områdene er valgt ut fordi de er egnet til å illustrere en del generelle problemstillinger knyttet til behovet for regulering av norsk finansnæring på den ene side, og hensynet til næringens internasjonale konkurranseevne på den annen side. Det henvises til avsnitt 5.7 for en nærmere redegjørelse for reguleringspraksis i Norge og enkelte andre land på disse områdene.

5.10.1 Kravene til kjernekapitaldekning i finansinstitusjoner

Erfaringene har vist at finansinstitusjonenes kjernekapital er av særlig stor betydning for å gi en buffer mot uforutsette tap og sikre stabilitet både for den enkelte institusjon og hele det finansielle system. Samtidig vil krav om økt kjernekapital i en bank som regel bidra til å øke bankens totale finansieringskostnad og kunne være av vesentlig betydning for konkurranseevnen. Dette gjelder selv om økt kapitaldekning vanligvis vil gi banken bedre rating og følgelig noe lavere lånekostnad. Kostnadene ved å betjene en økt kjernekapital vil imidlertid vanligvis overstige de lavere lånekostnadene. Forklaringen på disse spesielle forholdene ved bankers finansieringskostnad er det gjort nærmere rede for i avsnitt 3.5.

I samsvar med de generelle retningslinjer som er nevnt i innledningen til avsnitt 5.10 ovenfor, legger utvalget til grunn at de offentlige kravene til kjernekapital i norske banker og finansinstitusjoner generelt sett skal være i samsvar med de krav som følger av Baselkomitéen og EUs direktiver. Vesentlige avvik bør bare være aktuelle i den grad det i Norge gjør seg gjeldende særlige soliditetsmessige behov, eller det er problemer som ikke har funnet en hensiktsmessig løsning innen rammen av det felles europeiske regelverk. Når særlige forhold tilsier det, kan tilsynsmyndighetene allerede nå gi pålegg om høyere kapitaldekning enn minstekravene for enkeltinstitusjoner. I forslaget til nye retningslinjer for kapitaldekning fra Baselkomitéen, jf. avsnitt 5.8, tillegges denne rollen større vekt.

Som følge av den sterke utlånsveksten i bankene i 1996-97 og den tendens til svekket soliditet som var knyttet til dette, ba Finansdepartementet i brev av 7. november 1997 Kredittilsynet vurdere om et skjerpet krav til kjernekapital kunne være et hensiktsmessig tiltak for å styrke finansinstitusjonenes soliditet, blant annet i lys av de konkurransemessige forhold. Kredittilsynet fant i sin rapport av 3. februar 1998 at en generell skjerping av kravet til kjernekapital ikke var et hensiktsmessig virkemiddel, blant annet på grunn av de klart negative virkninger dette kunne ha for norske bankers konkurranseevne i næringsmarkedet, der utenlandske banker var tungt representert. Finansdepartementet sluttet seg til disse vurderingene i den orientering om saken som ble gitt i Revidert nasjonalbudsjett 1998.

Som følge av oppdraget trakk Kredittilsynet frem to forslag som kunne gi en viss skjerping av det reelle krav til kjernekapital. Kredittilsynet tilrådde at det ble vurdert å redusere begunstigelsen av boliglån som medførte noe økt kapitalkrav for boliglån ved midlertidig å senke grensen for den del av boligverdien som gis halv vekt i kapitaldekningen fra 80 til 60 prosent, og videre at kvaliteten på den ansvarlige kapitalen skulle sikres ved at opptak av nye tidsbegrensede ansvarlige lån normalt ble gjort betinget av at kjernekapitalen ikke var lavere enn 7 prosent.

Finansdepartementet fulgte opp disse to forslagene. Innstrammingen i vektene for boliglån ble ikke gjort midlertidig. Det har vært hevdet at retningslinjene bidrar til å redusere den ønskede fleksibiliteten i sammensetningen av den ansvarlige kapitalen sammenlignet med utenlandske konkurrenter. Videre har det vært hevdet at kravet kan ha negative markedsmessige virkninger for institusjonene, dersom de mister friheten til å benytte seg av dette instrumentet. Kredittilsynet ble med utgangspunkt i det foreslåtte prinsipp bedt om å lage nærmere retningslinjer for innvilging av tidsbegrensede ansvarlige lån, jf. avsnitt 5.7.4.1. Retningslinjene medførte en innstramming, selv om det i noen grad også var en kodifisering av praksis.

Delvis som følge av de iverksatte tiltakene og den fortsatt gode økonomiske utvikling i relasjon til husholdningers og foretaks gjeldsbetjeningsevne, har det vært en gunstig utvikling i bankenes soliditet målt ved kapitaldekningen gjennom 1998 og 1999. Særlig de større forretningsbankene har snudd utviklingen og økt kjernekapitalen. Ved utgangen av 1999 var det ingen norske banker som hadde en kjernekapital under 7 prosent. Dette skyldes i noen tilfeller emisjoner av kapital, men først og fremst god inntjening og dempet utlånsvekst. Utvalget anbefaler på dette grunnlaget at myndighetene bør foreta en gjennomgang av de to tiltakene. Med utgangspunkt i den forbedring som har skjedd i mange bankers kredittpraksis, bør det vurderes hvorvidt retningslinjene for opptak av tidsbegrensede ansvarlige lån kan gjøres mer fleksible.

5.10.2 Sikringsfondsavgiften i Norge

Ordningen for innskuddssikring i Norge skiller seg fra resten av EØS-området på flere felter:

• Dekningsgraden for den enkelte innskyter per bank (2 millioner kroner) er langt høyere enn i noe annet EØS-land med et visst forbehold for Tyskland.

• De norske sikringsfondene har adgang til å dekke innskudd utover den lovfestede minstegarantien og/eller treffe andre støttetiltak, eksempelvis i form av kapitalinnskudd i en bank som har fått problemer.

• I avgiftsgrunnlaget inngår ikke bare innskudd fra publikum, men også bankenes aktivaside pluss poster utenom balansen, ved at en del av avgiften baseres på bankenes risikovektede beregningsgrunnlag etter kapitaldekningsreglene. Avgiften for den enkelte institusjon tilsvarer summen av 1 promille av samlet innskudd og 0,5 promille av beregningsgrunnlaget for kapitaldekningskravet.

I de norske sikringsfondene skal avgift innbetales med mindre innbetalt ansvarlig kapital i fondene har nådd den i loven fastsatte minimumsstørrelsen som er summen av 1,5 prosent av samlede innskudd hos medlemmene og 0,5 prosent av summen av beregningsgrunnlagene for kapitaldekningskravene hos medlemmene. I 1999 tilfredsstilte Sparebankenes sikringsfond dette kravet, slik at sparebankene ikke lenger betaler inn avgift. Det vil fortsatt kunne ta inntil 10 år før Forretningsbankenes sikringsfond har nådd den fastsatte minimumsstørrelsen.

Den norske metoden for avgiftsberegning innebærer isolert sett at norske banker får en ekstra utlånskostnad på fem rentepunkter i forhold til utenlandske banker på lån som har 100 prosent vekt etter kapitaldekningsreglene. Denne kostnaden gir norske banker en konkurranseulempe i de deler av utlånsmarkedene hvor de konkurrerer med utenlandske banker. Det gjelder i særlig grad lån til noe større foretak. Norske sparebanker har en konkurransefordel så lenge de ikke betaler sikringsfondsavgift.

Denne spesielle måten å beregne sikringsfondsavgiften i Norge på må ses i sammenheng med den utvidede rollen de norske sikringsfondene er tildelt ved håndtering av eventuelle problemer i enkeltbanker.

Denne rollen har en del fordeler. I tilfelle en bank går over ende eller taper store deler av sin egenkapital, kan det ofte være mer kostbart å avvikle banken og selge dens eiendeler fremfor å drive mesteparten av bankvirksomheten videre med nye eiere, som i en overgangsfase gjerne kan være sikringsfondet. Dersom sikringsfondet isteden hadde hatt det begrensede mandatet som er vanlig i andre land (å sikre innskyternes midler opp til en viss grense, under avvikling av en bank), ville det vært langt vanskeligere å få til en slik mindre kostbar løsning uten å bringe inn staten som eier eller garantist. I de innledende fasene av den norske bankkrisen ble problemene i enkeltbankene i de fleste tilfelle håndtert ved at de bankeide sikringsfondene skjøt inn ny kapital eller utstedte garantier i forbindelse med at en havarert bank ble overtatt av en annen bank. Erfaringene med denne typen løsninger i den situasjonen norsk økonomi da befant seg, må sies å være gode.

Siden de norske sikringsfondene således kan betraktes som instrument også for eventuelt å sikre bankenes totale drift, og ikke bare deres innskuddsvirksomhet, virker det rimelig at omfanget av en banks utlånsvirksomhet gir utslag i bankens avgift til sikringsfondet. Utvalget mener at så lenge det utvidede mandat for de norske sikringsfondene opprettholdes, bør også prinsippene for den norske avgiftsberegningen opprettholdes, selv om det gir en viss kostnadsulempe for norske banker.

Utvalget vil imidlertid understreke at selv om det utvidede mandat for sikringsfondene opprettholdes, er ikke utvalget av den oppfatning at det som en hovedregel vil være økonomisk ønskelig å videreføre en bank som har tapt hele eller store deler av sin egenkapital. Hva som i en konkret situasjon er den beste løsningen, kommer an på det aktuelle tilfellet og den generelle tilstanden i norsk økonomi. Det kan ikke utelukkes at det ved eventuelle fremtidige bankproblemer vil være samfunnsøkonomisk mest forsvarlig å avvikle problembanker.

Når sikringsfondene har nådd den lovfastsatte minimumsstørrelsen, trenger nyetablerte banker og filialer av banker fra andre EØS-land, som velger å slutte seg til ordningen, bare betale avgift i ett år. Dette kan virke urimelig i forhold til de bankene som har vært med på å bygge opp fondet. På den annen side ville det å begynne å kreve en løpende avgift av nye medlemmer i fondet, når de etablerte medlemmene ikke må svare noen slik avgift, gi nye banker en langvarig konkurranseulempe i forhold til etablerte banker. Utvalget er kjent med at Sparebankforeningen har foreslått at nye medlemmer av sikringsfondene må betale avgift i 4 år etter inntreden.

Utvalget ser at det er noen ulemper forbundet med den norske modellen for sikringsfond, spesielt en kostnadsmessig konkurranseulempe for de bankene som må betale full avgift. Utvalget mener likevel det nå er for tidlig å fremme konkrete forslag til endringer i denne ordningen. Loven om sikringsordninger for bankene har bare vært i kraft i noe over tre år (siden 1. januar 1997). Utvalget vil imidlertid peke på at forarbeidet til denne loven ble gjort rett i etterkant av bankkrisen. Mye av den vektleggingen en fra myndighetssiden den gangen gjorde var nok sterkt preget av erfaringene fra bankkrisen. På denne bakgrunnen mener utvalget det kan være nyttig å gå gjennom enkelte forhold ved den norske sikringsordningen for banker. I en slik gjennomgang bør etter utvalgets mening følgende forhold drøftes:

• fordeler og ulemper ved det utvidede mandat fondene har, bl.a. i lys av den endrede bankstruktur

• avgiftsberegningens konsekvens for norske bankers internasjonale konkurranseevne

• størrelsen på det garanterte beløp per innskyter

• størrelsen på det innbetalte fond.

5.10.3 Nærmere om virksomhetsreguleringen i livsforsikring

Reguleringen av livsforsikring har tradisjonelt vært basert på følgende hensyn:

• hensynet til forsikringstakerne og de forsikrede, herunder sikre en effektiv flytterett

• sikring av soliditeten i livselskapene

• sosial- og fordelingspolitiske hensyn knyttet til skattefordeler ved en del slike produkter.

En del av de mer detaljerte mål det tas sikte på å nå, kan i utgangspunktet stå i motstrid til hverandre, eller de kan stå i motstrid til eiernes ønske om konkurransedyktig avkastning på den kapitalen de har skutt inn. Dette innebærer at reguleringen på en del punkter er basert på kompromisser mellom ulike hensyn. Gjeldende regelverk innenfor livsforsikring er komplisert, omfattende og på noen punkter uklart.

De kontrakter kundene etterspør fra livselskapene vil generelt bestå av et spareelement og et forsikringselement. Forsikringselementet kan være knyttet til demografisk risiko eller til en avkastningsgaranti. I mange produkter utgjør spareelementet en betydelig del. På dette området konkurrerer livselskapene med andre tilbydere av spareprodukter. Forsikringselementene tilbys kun av forsikringsbransjen. Spareelementet synes over tid å ha fått en mer sentral rolle, og å være et viktig motiv for ønsket om endrede rammevilkår. Dette kan ha sammenheng med demografiske forhold og med inntektsnivået i Norge som har økt muligheten til og ønsket om å spare, med eller uten et tilknyttet forsikringselement.

Mange forsikringskontrakter har et svært langsiktig perspektiv. En person kan f.eks. være tilknyttet en tjenestepensjonsordning i 60-70 år når en ser oppsparings- og utbetalingstid samlet. Det er derfor bl.a. viktig å sikre at forsikringstaker eller forsikrede ikke mister opptjent kapital eller andre rettigheter ved flytting. Samtidig er det viktig å sikre selskapene rammevilkår som gir grunnlag for effektiv drift og en god avkastning på kapitalen. Det er for øvrig en ny utvikling i Norge at kapitalen i oppsparingsperioden i visse tilfeller kan frikobles fra utbetalingsperioden, jf. utkast til lov om innskuddspensjon (NOU 1999:32). Videre har flertallet i Stortingets finanskomité stilt seg positive til at det skal bli adgang til investeringsvalg i foretakspensjon, og har bedt regjeringen komme tilbake til dette i forslag til lov om innskuddspensjon.

Hittil har det, som nevnt i avsnitt 4.5.1 og som det fremkommer i spørreundersøkelsen utvalget har fått foretatt, bare vært ubetydelig konkurranse fra utlandet i markedet for livsforsikring. Det kunne isolert sett tilsi at spesielle norske regler for livsforsikring ikke vil ha særlig stor betydning for de norske livselskapenes konkurranse med utenlandske selskap på kort sikt. Det er særlig skattemessige forhold som hittil har bidratt til relativt liten konkurranse over landegrensene. Det er imidlertid harmoniseringsprosesser på gang i EU for i større grad å realisere det indre marked også innen livsforsikring, jf. avsnitt 6.3, og i arbeidet med regelverket bør en etter utvalgets oppfatning ta høyde for disse mulige fremtidsutsiktene.

Utvalget er videre av den oppfatning at det kan ha stor økonomisk betydning å ha et hensiktsmessig regelverk for livsforsikring. Selv om det skulle gå lang tid før det er etablert noen betydelig konkurranse på det norske markedet fra livselskap som opererer fra utlandet og under andre regelverk, vil et uhensiktsmessig regelverk i Norge påføre norske livkunder ulemper og dermed innebære samfunnsøkonomiske kostnader. Når det så eventuelt blir større grensekryssende konkurranse i livsforsikring, vil imidlertid livselskapene i stor grad bære de samfunnsøkonomiske kostnadene gjennom tap av markedsandeler og inntjening.

Et av problemene som har vært påpekt ved dagens regelverk, er det noe uklare skillet mellom eiernes midler og kundenes midler i livsforsikring. Dette må blant annet ses i sammenheng med det norske regelverket for overskuddsdeling og bufferkapital. Reglene for overskuddsdeling skal bidra til å sikre kundene en rimelig avkastning på midlene. Det oppstår imidlertid særskilte reguleringsmessige utfordringer knyttet til å sikre ulike kundegruppers interesser med gjeldende regler for overskuddsdeling og bufferkapital. Dette gjelder blant annet i forhold til den styringsretten som eierkapitalen i livselskapene kan innebære. Disse forholdene og en del andre spørsmål knyttet til reguleringen av livsforsikring er nærmere omtalt i et notat fra professor Asbjørn Rødseth: «Regulering av norsk livsforsikring - problemområde og eventuelle reformar». Notatet er utarbeidet på bakgrunn av et innlegg han ble bedt om å holde for utvalget. Disse spørsmålene blir også belyst i et notat fra professor Erling Selvig: «Noen bemerkninger om regulering av livsforsikring i Norge» og notat fra Finansnæringens Hovedorganisasjon «Modernisering av virksomhetsreglene i livsforsikring». Notatene følger som trykte vedlegg til utredningen. Utvalget har ikke tatt stilling til de synspunkter og konklusjoner som kommer til uttrykk i notatene.

Behovet for regulatorisk kundevern er større i individualmarkedet enn i kollektivmarkedet. Dette må ses i sammenheng med at konkurransen i kollektivmarkedet i livsforsikring er større og at kundene er mer profesjonelle og informerte, enn i individualmarkedet. Spørsmålet om deregulering i livsforsikring bør også vurderes på denne bakgrunn.

Blant annet av hensyn til individualkundene har norske myndigheter lagt til grunn at livselskapenes aktiva forvaltes samlet. Formålet er å forhindre at småkunder uten noen forhandlingsposisjon blir henvist av selskapet til lavt prioriterte porteføljer med lav avkastning. Den overskuddsfordeling som det norske regelverket legger opp til, sammen med kravet om at hele aktivasiden i livselskapene skal forvaltes i én portefølje, kan imidlertid i enkeltår med lav finansavkastning medføre tilfeller av en kryssubsidiering (innenfor regelverket) mellom kunder med ulike kontrakter. Eksempelvis innebærer prinsippet om at hele aktivasiden i livselskapene skal forvaltes i én portefølje, at kunder med lave rentegarantier må dele avkastningen med kunder som har høyere rentegarantier.

Omfanget av slik kryssubsidiering knyttet til kontrakter med ulike nivåer på rentegarantier har blitt redusert over tid som følge av at det nå er få kontrakter som har en rentegaranti over 4 prosent. Det er imidlertid et betydelig innslag av kontrakter med 4 prosent rentegaranti som forvaltes sammen med kontrakter med 3 prosent rentegaranti. Det gjennomsnittlige nivået på rentegarantier i kollektiv livsforsikring i norske livselskaper er om lag 3,75 prosent i 1999, mens maksimalt nivå for rentegaranti for nye kontrakter ble fastsatt til 3 prosent i 1993.

Kravet om at hele selskapets aktivaside skal forvaltes som én portefølje, gjør det umulig å lansere nye produkter som baserer seg på et annet kapitalforvaltningsprinsipp enn fellesporteføljen innenfor et eksisterende livselskap. Et slikt produkt må i tilfelle tilbys gjennom et eget selskap, noe som innebærer økte kostnader og redusert fleksibilitet for livselskapene. Særlig på litt lengre sikt vil langsommere produktutvikling kunne stille norske livkunder dårligere i forhold til livkunder i andre land; eller norske livselskap vil tape i konkurransen med utenlandske selskap, når grensekryssende virksomhet innen livsforsikring eventuelt blir enklere enn i dag.

Hvis en på sikt faktisk får mer grensekryssende virksomhet enn i dag, og sterkere konkurranse også for mindre kunder, kan det tenkes at avveiningen mellom hensynet til fleksibilitet i produktutviklingen og vernet av småkundene fremstår noe annerledes enn i dag. Det kan også vurderes om disse hensynene kan ivaretas på en noe annen måte enn i dag. Bedre informasjon til kundene kan trekke i samme retning.

Overskuddsdeling er ikke et særnorsk fenomen i livsforsikring. Men den konkrete utformingen av overskuddsreglene i Norge avviker fra utformingen i andre land i EØS-området.

Den adgangen norske livkunder har til å få med seg sin andel av oppsamlede midler i livs- og pensjonsforsikring i et livsforsikringsselskap ved flytting til et annet livsforsikringsselskap er av stor betydning for konkurransen på markedet for livsforsikring. Flytteregelverket har blant annet bidratt til at kapitalavkastning og kostnader har blitt stadig viktigere konkurranseparametre innen livsforsikring. Dette regelverket avviker fra det internasjonale mønster. De fordelingsreglene en har, innebærer imidlertid også muligheter for en flyttearbitrasje, hvor kunder som bytter selskap kan oppnå en gevinst på bekostning av kunder som ikke flytter, uavhengig av kvaliteten på produktene og selskapene det flyttes mellom. Regelverket innebærer at stort kursreguleringsfond (urealiserte kursgevinster) i avgivende og mottakende selskap gir insentiver til flytting, jf. nærmere omtale i avsnitt 5.7.6.

Også i andre land er det et omfattende regelverk eller omfattende normert praksis for livsforsikring. Det vises til omtalen av regelverket for livsforsikring i Sverige og Danmark som er gjort i avsnitt 5.7.6. Det kan her også refereres til ECON-rapport nr. 6, 2000 der det foretas sammenligning av myndighetspraktisering med land som Danmark, Sverige, Storbritannia, Nederland, Irland, Sveits og Tyskland. Denne rapporten er omtalt nærmere i avsnitt 5.7.1.

Det er enighet i utvalget om at det er behov for modernisering og forenkling av virksomhetsreglene i livsforsikring. Regelverket bør gi mulighet for på en hensiktsmessig måte å fange opp endringer knyttet til etterspørsel etter ulike kontraktsformer eller endringer knyttet til forvaltningen av kapitalen. Regelverket bør ikke gi muligheter for omfattende flyttearbitrasje.

Det vedlagte notatet fra Asbjørn Rødseth inneholder en grov skisse til mulig alternativ reguleringsmodell for livsforsikring som bygger på noe andre prinsipper enn tradisjonell livsforsikring. Modellen er i hovedsak nokså lik den typen kontrakter som etter dagens regler betegnes som livsforsikring med investeringsvalg i separate selskap. Det legges ikke opp til noen overskuddsdeling. Rødseth tar utgangspunkt i at en livsforsikringskontrakt kan deles i tre elementer:

• En sparedel som på mange måter er lik sparing gjennom verdipapirfond og hvor kundene har et investeringsvalg. I kapitalforvaltningen skilles det klart mellom kundenes eiendeler og selskapets eiendeler.

• En avkastningsgaranti som avtales særskilt mellom kunden og selskapet, og hvor kunden betaler en eksplisitt pris for garantien. Garantien må kunne gjelde den gjennomsnittlige avkastningen over flere år. Det må sikres at selskapet har tilstrekkelig egenkapital til å kunne innfri garantiene.

• Selve livsforsikringselementet (overlevelses-, døds- eller uførerisiko). Mye av denne demografiske risikoen vil jevnes ut mellom forsikringstakerne i et stort selskap. I den utstrekning selskapene bærer demografisk risiko må selskapene ta eksplisitte forsikringspremier, og det må avsettes reserver i selskapet for at det skal kunne møte sine forpliktelser.

Kundene betaler eksplisitte gebyr til forsikringsselskapene for kapitalforvaltningen og for administrasjon. Det innebærer at kostnadene ene og alene blir et ansvar for selskapene. For en nærmere redegjørelse for denne skissen se vedlegg 5 fra Asbjørn Rødseth.

Utvalget anser den nevnte modellskissen som et nyttig innspill i arbeidet med et modernisert reguleringsregime i livsforsikring.

Livsforsikringskontrakter basert på prinsippene som Rødseth skisserer kan etter utvalgets oppfatning ha flere fordeler sammenlignet med dagens tradisjonelle livsforsikringskontrakter:

• Det blir et klart skille mellom selskapets eiere og dets kunder.

• Produktene blir lettere forståelige for kundene.

• Det blir lettere å sammenligne sparing i livsforsikring med andre spareformer.

• De to sistnevnte momentene vil bidra til å styrke konkurransen i markedet for sparemidler.

Utvalget har imidlertid ikke hatt mulighet til å vurdere Rødseths skisse i detalj. Utvalget vil også påpeke at det er flere uavklarte forhold og potensielle problemer ved Rødseths modell, blant annet:

• For eksempel kan prisen på eventuelle avkastningsgarantier bli så høy at få kunder vil være interessert i å kjøpe dem. Det vil først og fremst være et problem i de tilfellene hvor kundene velger en lite diversifisert portefølje/en portefølje med høy risiko. Avkastningsgaranti for en periode på flere år med en veldiversifisert portefølje skulle neppe bli prohibitivt dyr.

• Hvor mye egenkapital må selskapene bygge opp for både å kunne møte den demografiske risikoen og kunne innfri den avkastningsgarantien de gir?

• Hvordan skal en håndtere eventuelle flyttearbitrasjer ved flytting fra tradisjonell livsforsikring til livsforsikring etter den alternative modellen?

Utvalget vil tilrå at den nevnte skissen samt notatet fra Erling Selvig, jf. vedlegg 6, og notatet fra Finansnæringens Hovedorganisasjon, jf. vedlegg 7, inngår som grunnlag for den videre vurdering av regelverket for livsforsikring.

Som omtalt ellers i utredningen består den samlede reguleringen av livsforsikringsbransjen av en rekke enkeltreguleringer, som samvirker med hverandre på ulike måter. Isolerte forsøk på å løse ett problem i regelverket, kan derfor lett skape nye uklarheter eller problemer. Utvalget mener derfor det er behov for å foreta en mer helhetlig gjennomgang av regelverket for livsforsikring. Viktige spørsmål i en slik gjennomgang bør bl.a. være en del spørsmål som Selvig har tatt opp i sitt notat:

• Hvilke forpliktelser og risiki har livselskapene i henhold til de kontraktstyper som er dominerende ut fra gjeldende regelverk? I hvilken grad er gjeldende regelverk et rimelig rammeverk for slike kontrakter?

• Legger gjeldende regelverk uhensiktsmessige begrensninger for utviklingen av nye produkter, f.eks. med hovedvekt på oppsparing? Hvis dette synes å være tilfelle, bør det særlig legges vekt på hvordan både hensynet til effektivitet og konkurranse og til forsikringstakervern best mulig kan ivaretas. Det bør også legges stor vekt på løsninger som gir klarhet mht. eiernes og forsikringstakernes rettigheter og plikter.

• Kan endringer i regelverket tilpasset produktutviklingen og nye kontraktstyper også gjøres gjeldende for virksomhet basert på tradisjonelle kontraktstyper?

• Hvordan bør soliditetssikringssystemene og reguleringen av andre selskapsspesifikke forhold tilpasses som følge av at selskapenes virksomhet kan bli langt mer forskjelligartet enn til nå?

De hensynene til forsikringstakerne og de forsikrede, til soliditeten i selskapene og til sosial- og fordelingspolitiske mål, som er omtalt i innledningen av dette avsnittet, bør veie tungt også ved en slik ny gjennomgang. Viktige mål for gjennomgangen bør for øvrig være:

• produktene bør bli lettere forståelige for kundene

• det bør bli enklere å sammenligne sparing i livsforsikring med andre spareformer

• det bør være gode muligheter til å utvikle nye produkter, og til å tilpasse dem til kundenes behov

• regelverket bør gi selskapene insentiver til effektiv drift, og sikre høy konkurranse, også i individualmarkedet

• en bør unngå utilsiktet kryssubsidiering og insentiver til flyttearbitrasje

• en bør sikre best mulig samsvar mellom avkastning og forvaltningsrisiko

• regelverket bør legge til rette for mer langsiktig kapitalforvaltning

• det bør åpnes for alternative og enklere former for overskuddsdeling, også for eksisterende kontrakter

• regelverket bør sikre livselskapene konkurransedyktige vilkår i det fremtidige sparemarkedet.

Utvalget mener at en slik gjennomgang bør gis høy prioritet for å sikre norske livsforsikringsselskap rammevilkår for å møte en voksende internasjonal konkurranse, og for å gi grunnlag for effektiv og solid drift og et best mulig tilbud til kundene.

5.10.4 Kapitaldekningskrav for forsikringsselskaper, regulering av blandede konserner

Kapitaldekningsreglene for banker og andre kredittinstitusjoner slik de på slutten av 1980-tallet ble utformet av Baselkomitéen og i EU-direktivene, tok i første rekke sikte på å dekke de typer av risiko som slike institusjoner møter, det vil si kredittrisiko, likviditetsrisiko, operasjonell risiko og i noen grad også markedsrisiko. De dekker kredittrisiko (motpartsrisiko) knyttet til investeringer i verdipapirer. Av den grunn er aksjer og industriobligasjoner vektet med 100 prosent, mens statsobligasjoner i OECD-land er vektet med 0 prosent. Kommunale obligasjoner er vektet med 20 prosent i Norge. Først i de senere år har Baselkomitéen og EU i tillegg utformet eksplisitte regler for kapitaldekning for markedsrisiko, tilpasset den type kortsiktige risiko som investeringsbanker og verdipapirforetak møter. (CAD-direktivet - implementert i Norge gjennom forskrift av 17. juli 1996 til finansieringsvirksomhetsloven.)

På 1980-tallet var forsikringsselskapene betydelige konkurrenter for bankene i utlånsmarkedene. Dette var en viktig grunn til at også forsikringsselskapene ble pålagt kapitaldekningskrav på linje med bankene på 1980-tallet. Kapitalkrav for forsikringsselskap ble innført med forsikringsvirksomhetsloven av 1988. I 1991 ble disse tilpasset de strengere krav som bankene ble pålagt som følge av de nye kapitaldekningskravene fra Baselkomitéen og EU.

Det ble en tid antatt at kapitaldekningskravene var såpass strenge at de også ville dekke krav som kunne følge av EUs solvenskrav for forsikringsselskap. Gjennom EØS-avtalen ble Norge forpliktet til en fullstendig implementering av EUs solvenskrav. Nærmere beregninger viste at det vil være en del situasjoner, avhengig av sammensetningen av passiva og aktiva i selskapene, der solvensreglene ga høyere krav. Derfor ble EUs solvensbestemmelser for forsikring innført i Norge gjennom forskrifter i mai 1995. EUs solvenskrav er i liten grad innrettet mot den risiko som ligger i de investeringer forsikringsselskapene foretar. Sammen med hensynet til konkurransesituasjonen for andre finansinstitusjoner førte dette til at kapitaldekningskravet ble beholdt. Med begge regelsett fikk Norge et komplisert regelverk for kapitaldekning og solvens. Det er bare Norge som har et slikt dobbelt sett av regler blant EØS-landene. I USA, Australia og enkelte andre land finner en imidlertid regler som både omfatter selskapenes forsikringsforpliktelser (passiva) og investeringene (aktiva). Mange oppfatter det som en klar svakhet ved EUs solvensregelverk at det ikke adresserer den risiko som ligger i selskapenes investeringer. Det er en viktig grunn til at EU har bestemt seg for en fase II i sin gjennomgang av solvensreglene for forsikring der en spesielt vil gjennomgå investeringsrisiko og markedsrisiko. Som følge av fase I av gjennomgangen, gjøres det på kort sikt bare mindre justeringer i solvensregelverket. Det er imidlertid betydelig usikkerhet om hvor raskt fase II kan gjennomføres, og hvilke forslag den kan lede til.

Kapitaldekningsreglene kan i noen tilfeller medføre at selskapet vil måtte ha høyere kapitalbinding enn hva tilfellet hadde vært dersom selskapet bare var underlagt solvensmarginkravene, for eksempel hvis selskapet har en stor andel aksjer eller andre aktiva som krever høy vekting i beregning av ansvarlig kapital. Det kan imidlertid ikke gis noe entydig svar på hvorvidt det er kapitaldekningsregelverket eller solvensmarginkravet som er strengest for forsikringsselskapene. Bakgrunnen for dette er ikke bare at metodene for beregning av kravene er forskjellige, men også det forhold at solvensmarginkapitalen omfatter flere kapitalelementer utover ansvarlig kapital. Selv om kapitaldekningskravet ikke virker begrensende for et selskap, vil imidlertid kravet bli det dersom selskapet finner det optimalt å endre balansen i retning av aktiva med høyere vekt i beregningsgrunnlaget. Eksistensen av et slikt potensielt bindende krav for norske forsikringsselskap er en viss konkurranseulempe i forhold til utenlandske selskap, ettersom det kan gjøre det mer kostbart for norske selskap å plassere i aktiva med høyere risikovekt. Det er dessuten klart at kapitaldekningsreglene for kredittinstitusjoner ikke er godt tilpasset den risiko som forsikringsselskapene møter.

Når det gjelder den praktiske virkning av dagens kapitaldekningsregler, vil utvalget vise til den meget høye egenkapitalandel som skadeforsikringsselskapene opererer med. Den innebærer at for disse selskapene er risikoen knyttet til aktivasiden stort sett godt ivaretatt. Dessuten vil det i de fleste tilfelle være slik at solvensmarginkravet impliserer en høyere egenkapital enn kapitaldekningskravet. Selv om skadeselskapene per i dag har en god kapitaldekning, kan en ikke utelukke at et skadeselskap kan komme i en så svak egenkapitalsituasjon at kapitaldekningskravet vil virke begrensende.

For livselskap vil tilleggsavsetningene og kursreserven i de aller fleste tilfelle ta vare på markedsrisikoen i livselskapenes aktiva. Kun ved ekstremt store verdifall i verdipapirmarkedene vil livselskapenes egenkapital måtte ta tap.

I tillegg til å ha et soliditetskrav som dekker (kreditt-) risikoen ved selskapenes investeringer, er kapitaldekningskrav for forsikringsselskap også motivert med hensynet til å sikre en samlet sett forsvarlig kapitaldekning og et effektivt tilsyn med blandede finanskonsern, der forsikringsselskap ofte inngår.

Det følger av et finanskonserns natur at deler av datterselskapenes ansvarlige kapital kommer fra morselskapet eller holdingselskapet. Ved vurdering av den samlede soliditeten i konsernet (inklusive holding- eller morselskapet) må man nette ut ansvarlig kapital tilført internt i konsernet, hvis ikke vil man telle den samme kapitalen flere ganger. Norge var tidlig ute med å sikre at den ansvarlige kapitalen i et blandet konsern (bank og forsikring) ikke skal kunne benyttes flere ganger for å oppfylle soliditetskrav, og dermed gjøre det mulig å eksponere seg for ekstra stor risiko. Dette ble gjort ved å ha felles krav og konsolidering av regnskap og kapitaldekning for alle deler av et blandet finanskonsern. I USA har det inntil nylig vært forbudt å ha forsikring og bankvirksomhet i samme konsern. I de fleste EU-land har lovgivning og tilsyn med bank og forsikring tradisjonelt vært sterkt oppsplittet. De internasjonale regulerings- og tilsynsorganer har derfor lagt til grunn at retningslinjer for å unngå dobbelt bruk av den samme kapital (unngå «double gearing») må baseres på at aktiva og kapital knyttet til forsikring holdes utenfor ved konsolideringen av et finanskonsern.

På lengre sikt vil det være ønskelig med internasjonale regler for å sikre en forsvarlig konsolidering av blandede konsern og kapitaldekningskrav som er tilpasset de ulike typer av risiko som slike konsern vil stå overfor. En gjennomgang av kravene til kapitaldekning og solvens for blandede konsern er en høyt prioritert oppgave i det arbeid om blandede finanskonsern som EU-kommisjonen etter planen skal fullføre i løpet av 2000. Selv om det tas utgangspunkt i de gjeldende regler for bank og forsikring, vil mulighetene for harmonisering bli belyst ved den grundige gjennomgang av likheter og forskjeller som gjøres.

Norge er det land i Europa der blandede finanskonsern har den høyeste markedsandel. Det er samtidig det eneste land som i noen tid har praktisert felles, konsoliderte kapitaldekningsregler. Uten slike regler er det sannsynlig at myndighetene ville vært mer tilbakeholdne når det gjelder å la bank og forsikring inngå i samme konsern i så stor utstrekning som de nå gjør i Norge.

Så lenge en har sammenfallende kapitaldekningskrav for bank og forsikring, er dette en styrke for regulering av og tilsyn med blandede finanskonsern. Hensynet til regulering og tilsyn med blandede konsern alene kan imidlertid neppe begrunne bruk av samme kapitaldekningskrav for forsikring som for bank. Det vil antagelig være mulig å finne akseptable metoder for konsolidering og tilsyn med blandede konserner også uten sammenfallende krav. Opprettholdelse av bankbaserte krav til kapitaldekning for forsikring må derfor etter utvalgets mening avhenge av at det også har en tilstrekkelig selvstendig begrunnelse.

En del av den begrunnelse for de nåværende kapitaldekningskrav til forsikring som forelå på 1980-tallet når det gjaldt konkurranseforholdene mellom bank og forsikring, er falt bort på grunn av endringene i finansmarkedene, der forsikringsselskap etter hvert ikke lenger driver direkte utlånsvirksomhet av betydning. Faren for regelverksarbitrasje i blandede konsern er redusert som følge av at livselskaper ut fra konkurransehensyn i større grad sikter mot investeringer med høy forventet avkastning, og at direkte utlån derfor i mindre grad er aktuelle som investeringsobjekter. I fase I av EUs arbeid med solvenskrav for forsikring tok en bare for seg risiko knyttet til selskapenes forsikringsmessige forpliktelser. I fase II av denne reguleringen vil en, som tidligere nevnt, gjennomgå risiko knyttet til forsikringsselskapenes investeringsvirksomhet. På grunn av svakhetene i EUs nåværende solvenskrav når det gjelder manglende dekning for investeringsrisiko, kunne det i og for seg være ønskelig å avvente fase II i EUs gjennomgang av sine solvenskrav før det gjøres endringer i det norske regelverket. Et krav til kapitaldekning for den relevante investeringsrisiko kunne da antagelig baseres på internasjonale retningslinjer. Dersom dette arbeidet i EU trekker ut i tid kan det vurderes å innføre et enklere og mer sjablonpreget kapitalkrav som i rimelig grad tar vare på investeringsrisikoen i selskapene og som kan bidra til et betryggende tilsyn med blandede finanskonsern. Under enhver omstendighet bør kapitalkravet til forsikring tilpasses de endringer i selve forsikringsreguleringen som følger av den gjennomgang utvalget tilrår, jf. avsnitt 5.10.3 foran. I denne gjennomgang forutsettes det at de ordninger for bufferkapital som er utviklet i livsforsikring videreføres eller omgjøres slik at selskapenes risikobærende evne sikres.

Utvalget går derfor inn for at det foretas en gjennomgang av kravene til kapitaldekning for forsikring og blandede konsern i lys av den vurdering av kapitalforhold i blandede konsern som EU har lagt opp til å gjennomføre i 2000, og den revisjon av forsikringslovgivningen generelt som utvalget har anbefalt.

5.10.5 Fradrag for krysseie

Etter gjeldende bestemmelser i beregningsforskriften §§ 7 e og f (krysseiebestemmelsene) skal det ved beregning av finansinstitusjonens ansvarlige kapital gjøres fradrag for eiendeler i andre finansinstitusjoner utover visse terskler fastsatt i forskriften. Reglene forutsettes også anvendt på konsolidert grunnlag. På bakgrunn av det felles kapitaldekningsregelverk for finansinstitusjoner, gjelder krysseiebestemmelsene altså også for forsikringsselskaper i Norge, mens EU-direktivet som bestemmelsene er basert på kun gjelder for kredittinstitusjoner. Det vises til nærmere omtale av reglene i avsnitt 5.7.4.3.

Bakgrunnen for reglene er først og fremst ønsket om å motvirke såkalte dominoeffekter, det vil si at soliditetsvanskeligheter i en finansinstitusjon skal smitte over i andre finansinstitusjoner. Slike begrensninger i eierskap mellom finansinstitusjoner reduserer risikoen for systemkrise i tilfelle av soliditetsproblemer i enkeltinstitusjoner.

I utgangspunktet vil en anta at krysseiebestemmelsene medfører at finansinstitusjonene vil investere mindre i finansaksjer enn de normalt ville gjøre dersom det ikke ble stilt krav om å avsette ekstra kapital. I hvilken grad krysseiebestemmelsene begrenser faktiske investeringer i finansaksjer vil trolig variere mellom ulike typer finansinstitusjoner og mellom ulike selskaper.

Tabell 5.4 viser ansvarlig kapital, fordelt på kjernekapital og tilleggskapital, og fradrag etter §§ 7e og 7f i millioner kroner for ulike typer finansinstitusjoner per 30. september 1999.

For banker er det fradragene etter § 7e som har størst betydning, mens forsikringsselskapene normalt vil ha størst fradrag etter § 7f. Dette henger trolig sammen med at forsikringsselskaper i hovedsak foretar porteføljeinvesteringer, mens bankenes plasseringer mer bærer preg av å være strategiske plasseringer. Som følge av endringen i fradragene for forsikringsselskaper etter § 7f fra 10 prosent til 50 prosent av forsikringsselskapets ansvarlige kapital er betydningen imidlertid mindre enn tidligere. Det kan se ut som om det reduserte fradraget etter § 7f har medført at livselskapene i større grad enn tidligere har investert i finansaksjer og således økt fradraget etter § 7e. Det høye fradraget for sparebankene skyldes hovedsakelig at sparebanker som inngår i Sparebank 1-gruppen ikke har konsolidert eierandelen inn, men i stedet benyttet fradragspostene §§ 7e og 7f.

Finansaksjer utgjorde per desember 1999 i verdi ca 7,4 prosent av hovedlisten på Oslo Børs. Dersom livsforsikringsselskapene diversifiserer 100 prosent i tråd med markedsindeksen, vil de, når det gjelder norske aksjer, fortsatt komme over 2 prosent grensen etter § 7e og således få et fradrag i ansvarlig kapital. For full diversifisering vil livselskapene måtte investere ytterligere om lag 1,3 milliarder kroner i norske finansaksjer. Livselskapene hadde ved utgangen av september norske aksjer til en verdi av 33 milliarder kroner. Tabellen viser at finansinstitusjonene som er omfattet gjennomsnittlig har høyere ansvarlig kapital enn kravet på 8 prosent. Med utgangspunkt i dette har finansinstitusjonene et visst potensiale for å investere i aksjer i andre finansinstitusjoner, som det foretas finansfradrag for i egen ansvarlig kapital. Et eventuelt ønske om diversifisering i tråd med markedsindeksen må vurderes opp mot risiko knyttet til relativt omfattende krysseie i finanssektoren.

Det vises i denne forbindelse til at forskriftsendringene som åpnet for lempeligere fradragsregler for forsikringsselskaper ble omtalt i Revidert nasjonalbudsjett 1999, jf. St.meld. nr. 2 (1998-99). I finanskomitéens innstilling til Revidert nasjonalbudsjett 1999, jf. Budsjett-innst. S. II. (1998-99), heter det blant annet:

«Komiteen sluttar seg til Regjeringa sine forslag til endringar i reglane om frådrag ved berekning av ansvarleg kapital.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet og Høyre viser til at flertallet i finanskomiteen har bedt om en oppmykning av de særnorske krysseierreglene for finansaksjer. Flertallet konstaterer at departementets gjennomførte oppmykning er et skritt i riktig retning. Det vises til at krysseiereglene for tiden reguleres i forskrift, men at disse reglene vil inngå i den kommende lov om finansforetak som en oppfølging av Banklovkommisjonens arbeid. Flertallet ber Regjeringen vurdere endringer som innebærer at forsikringsnæringen underlegges samme regelverk for krysseie som i EU i forbindelse med proposisjonen knyttet til Banklovkommisjonens delutredning.»

Det vises til at en finansinstitusjon ved anvendelse av regler om kapitaldekningskrav skal foreta konsolidering når den direkte eller indirekte har en eierandel som representerer 20 prosent eller mer av aksjekapitalen eller stemmene i annen norsk eller utenlandsk finansinstitusjon, et norsk eller utenlandsk verdipapirforetak, gård- eller eiendomsselskap, investeringsselskap eller annet selskap med betydelige finansielle aktiva. Etter gjeldende regler skal kapitalkravet for morselskapet legges til grunn ved konsolideringen. Konsolideringsspørsmålet har fått særlig betydning ettersom reglene er utformet ulikt for bank og forsikring.

Finansdepartementet sendte 3. februar 2000 på høring forslag om endring i forskriften om krysseiebestemmelsenes anvendelse på konsolidert basis. Forslaget går i korthet ut på at det ved anvendelse av kapitaldekning på konsolidert basis skal skilles mellom eiendeler i andre finansinstitusjoner som eies av forsikringsselskap i konsernet og eiendeler som eies av andre finansinstitusjoner i konsernet. En slik endring vil sikre likebehandling når det gjelder forsikringsselskaper i og utenfor konsern, og uavhengig av hvordan konsernet er organisert. Høringsfristen utløp 15. mars 2000.

Som nevnt innledningsvis vil krysseiebestemmelsene kunne begrense forsikringsselskapenes investeringer i finansaksjer. I og med at forsikringsselskaper utgjør en vesentlig institusjonell investor kan dette også ha en viss markedsmessig betydning. Generelt legger utvalget til grunn at en i hovedsak bør ta sikte på å etablere tilsvarende rammevilkår og konkurranseforhold for norsk finansvirksomhet i forhold til det som gjelder i andre land i EØS-området, jf. innledningen til avsnitt 5.10. En fullstendig harmonisering i forhold til EUs regler om krysseie ville innebære at forsikringsselskapene unntas helt fra bestemmelsene i beregningsforskriften §§ 7e og 7f, og at grensen for investeringer uten fradrag etter § 7e ble hevet fra 2 prosent til 10 prosent for alle finansinstitusjoner.

Med de lempeligere krav til forsikringsselskapers krysseie som nylig er foretatt og den trolig nært forestående endringen i krysseiereglenes anvendelse på konsolidert basis, vil faren for eventuelle konkurransemessige ulemper for norske forsikringsselskaper som følge av krysseiebestemmelsene være redusert. Krysseiebestemmelsenes anvendelse for forsikringsselskaper følger som nevnt av at forsikringsselskaper i Norge er underlagt et kapitaldekningsregelverk på lik linje med banker. En kan imidlertid ikke entydig konkludere med at dette regelverket medfører at forsikringsselskapene må avsette mer kapital enn de må etter gjeldende EU-regler for solvens.

En fornyet vurdering av krysseiereglene bør etter utvalgets oppfatning inngå i en totalvurdering av kapitaldekningsreglene for norske finansinstitusjoner. I en slik vurdering vil det også være naturlig å drøfte om det er særskilte grunner som tilsier en noe annen utforming av de norske reglene. Det vises i denne forbindelse til at utvalget har foreslått at det foretas en gjennomgang av kravene til kapitaldekning for forsikring og blandede konsern i lys av den vurdering av kapitalforhold i blandede konsern som EU har lagt opp til å gjennomføre i 2000, og til den revisjon av forsikringslovgivningen generelt som utvalget har anbefalt, jf. nærmere omtale i avsnitt 5.10.3 og 5.10.4.

5.10.6 Verdipapirisering

Verdipapirisering (securitisation) innebærer at en gruppe aktiva selges ut fra en bank til et selskap som er spesielt opprettet for formålet og som finansierer kjøpet ved å utstede obligasjoner. Verdipapirisering har foreløpig ikke vært benyttet i Norge, og teknikken er heller ikke utbredt i de øvrige nordiske landene. I Europa har verdipapirisering størst omfang i Storbritannia. I 1997 var transaksjonsvolumet over tilsvarende 150 milliarder kroner. Selv om volumet - med unntak av USA - er det største i verden, utgjør det bare en liten del sammenholdt med andre former for finansiering i Storbritannia.

Ved verdipapirisering skiller en finansinstitusjon ut en standardisert gruppe aktiva og samler disse i en egen portefølje. Denne porteføljen overdras så til et spesialopprettet selskap (special purpose vehicle - SPV eller special purpose company - SPC) som ikke skal eie andre aktiva. Spesialselskapet finansierer kjøpet ved å utstede obligasjoner med sikkerhet i de overdratte eiendelene og deres kontantstrøm. Obligasjoner utstedt med sikkerhet i boliglån kalles ofte «mortgage backed securities» (boliglånsobligasjoner) og obligasjoner utstedt med sikkerhet i andre typer lån kalles ofte «asset backed securities» (kontantstrømsobligasjoner). Betaling av renter og hovedstol på obligasjonene er direkte avhengig av den kontantstrømmen som de underliggende eiendelene genererer.

I de land (USA og Storbritannia) hvor verdipapirisering har noe omfang, blir ikke SPVene regnet som kredittinstitusjoner slik at de heller ikke er underlagt krav om kapitaldekning, eller krav til minste oppstartskapital. Som det fremgår av underavsnitt 5.7.7, er det ikke åpnet for et slikt unntak fra kapitaldekningsreglene i Norge. Derimot er det i Sverige nylig fremlagt et lovforslag som åpner for slik verdipapirisering.

Verdipapiriseringsprosessen involverer normalt både en forvalter («servicer») og en tillitsmann («trustee»). Forvalteren ivaretar långivers rolle og inndriver renter og avdrag fra låntakerne og overfører disse til investorene eller tillitsmann. Låntakerne forholder seg til forvalteren som de tidligere gjorde til långiver. Tillitsmannen opptrer på vegne av obligasjonseierne og fører kontroll med de andre partene i prosessen. Tillitsmannen kan bl.a. foreta nødvendige juridiske handlinger for å ivareta obligasjonseiernes interesser ved for eksempel å erklære mislighold av forvaltningsavtalen. Det er vanlig at selger ivaretar rollen som forvalter og at en førsteklasses bank er tillitsmann. Lån som verdipapiriseres vil normalt få kredittrating fra et uavhengig rating-byrå.

Det er bare standardiserte eiendeler som er gjenstand for verdipapirisering. Vanligvis vil det være en lukket portefølje av eiendeler med lang løpetid, for eksempel en gruppe boliglån, som er gjenstand for verdipapirisering. Dette innebærer at det ikke kommer nye lån inn i porteføljen i ettertid. Dette kan være en fordel for investor sammenlignet med å investere i obligasjoner utstedt av en bank som kan endre sin risikoprofil over tid. Det finnes imidlertid også andre former for standardiserte eiendeler som kan verdipapiriseres. For eiendeler med kort løpetid vil standardiseringskravet innebære at det settes spesifikke krav til de utlån som kan inngå i porteføljen. Bare lån som oppfyller disse vilkårene kan da tilføres porteføljen etter utstedelse av obligasjonene. Denne teknikken har gjort det mulig å verdipapirisere lån med svært kort løpetid, bl.a. kredittkortfordringer og varekreditter. Standardiseringskravet gjør at det skal være mulig å anvende statistiske metoder ved kredittratingen av de nye kredittene.

Fordelen sett fra den selgende banks side er at verdipapirisering kan avlaste bankens balanse og dermed frigjøre egenkapital til andre formål. Dersom selger også er forvalter, beholder selger kontakten med låntakerne og fortsetter å få verdifull informasjon om kundene til bruk ved senere risikovurderinger av kundeforholdet. Det er imidlertid mye administrativt og juridisk arbeid forbundet med verdipapirisering, noe som forutsetter store volumer for å forsvare de faste kostnadene.

Lån som blir verdipapirisert, vil sannsynligvis få lavere finansieringskostnader gjennom et SPV, så lenge dette i motsetning til banker kan operere med null egenkapital (jf. drøftingen av bankers finansieringskostnad i avsnitt 3.5). I et marked med effektiv konkurranse vil denne kostnadsbesparingen komme låntakerne til gode. Hvis derimot et eventuelt SPV - som etter dagens regler i Norge - blir underlagt samme kapitaldekningsregler som banker, vil det imidlertid ikke være noen kostnadsmessig samlet gevinst for bank, låntakere og investorer knyttet til verdipapirisering.

Som nevnt i avsnitt 5.1.4 er kapitaldekningsreglene utformet svært sjablonmessig og er ofte lite treffsikre med tanke på å fange opp den faktiske kredittrisiko hos en bank. I de tilfellene hvor kapitaldekningsreglene krever mer kapital bak et lån enn det den faktiske og verifiserbare risikoen ved lånet tilsier, vil det være interessant for banken å verdipapirisere lånet. Når slike lån samles i en standardisert portefølje som kan gis en kredittvurdering av et rating-byrå, vil de dermed få en samfunnsøkonomisk riktigere risiko-prising enn de får når de er på balansen til en bank. Dersom en standardisert låneportefølje blir vurdert av et rating-byrå, vil byrået kunne ta hensyn til den diversifiseringen av kredittrisiko som ligger i den samlede porteføljen. Slike hensyn er det ikke mulig å ta i kapitaldekningsreglene. En velfungerende verdipapirisering vil altså delvis kunne rette på noen av de svakhetene som er innebygget i et sjablonmessig regelverk for kapitaldekning.

Forvaltning av lån for andre har allerede en viss utbredelse i Norge. Dette krever et relativt nøyaktig avtaleforhold mellom eier og forvalter, noe som i seg selv bidrar til å sikre kvaliteten på lånoppfølgingen. Samtidig forutsettes det at ratingbyråene, som en del av sitt arbeide, foretar en kvalitetskontroll av hele kreditthåndteringsprosessen, både forut for og etter overdragelse av lånene. Samlet kan dette bidra til en forsvarlig forvaltning av lånene.

Bedre likviditet i obligasjonsmarkedet vil isolert sett gjøre obligasjoner mer attraktive både for låntakere og investorer. Dersom det åpnes for verdipapirisering av boliglån, og det viser seg at virksomheten får et visst omfang i Norge, vil det bidra til å bedre likviditeten i markedet for relativt sikre gjeldspapirer. Om en slik bedret likviditet i markedet for gjeldspapirer vil øke bruken av gjeldspapirer i finansieringen av ikke-finansielle foretak er imidlertid usikkert.

Økt bruk av verdipapirisering vil overføre kredittrisikoen knyttet til de underliggende eiendelene fra bankene til investorer som ikke nødvendigvis er en del av det finansielle system og/eller som ikke er finansiert med innskudd fra ikke-profesjonelle kreditorer. Samtidig kan verdipapirisering bidra til større grad av diversifisering, og dermed også redusert risiko, for den enkelte kredittinstitusjon: Hver bank kan yte lån på de områder som banken kjenner best, og så selge deler av låneporteføljen til andre investorer samtidig som den selv kjøper obligasjoner i spesialselskap som har engasjementer innenfor andre områder. Hvis bankene systematisk selger deler av sin låneportefølje, kan de fortsette å yte nye lån samtidig som de selger kredittrisikoen. Bankene kan dermed utnytte sin kundespesifikke kunnskap i kredittytingen uten å påta seg hele kredittrisikoen. Det kan innebære at bankene blir mindre konjunkturutsatte enn de er nå.

Det vil sannsynligvis være de sikreste lånene en bank velger å verdipapirisere. Det vil bidra til at den gjennomsnittlige risikoen i bankens gjenværende låneportefølje øker, uten at det nødvendigvis fanges opp av kapitaldekningsreglene. Bankens innskytere vil i liten grad kreve kompensasjon for denne økte risikoen bl.a. pga. innskuddssikringen. I hvor stor grad bankens øvrige innlånere vil kreve kompensasjon for økt risiko avhenger bl.a. av hvor informerte de er, og av i hvilken grad de måtte forvente at myndighetene eventuelt vil redde banken. Hvorvidt verdipapirisering vil bidra til å øke risikoen i banksektoren alt i alt avhenger av hvordan bankene benytter den egenkapitalen som verdipapiriseringen frigjør. Dersom det i hovedsak er de sikreste lånene bankene velger å verdipapirisere, og disse ikke blir erstattet av tilsvarende sikre lån, vil den potensielle risikoen for sikringsfondene sannsynligvis øke.

Ved verdipapirisering må salget av porteføljen være reelt slik at banken ikke hefter for noen risiko knyttet til den verdipapiriserte porteføljen. Banken har imidlertid et rykte i markedet som den ønsker å ivareta. Det er derfor alltid en viss mulighet for at banken vil ønske å gå inn og dekke investorenes tap. Dermed har banken fortsatt en viss implisitt risiko for den låneporteføljen den har solgt ut. Dersom det åpnes for verdipapirisering i Norge bør en søke å unngå at bankene blir sittende med en slik implisitt risiko. Utvalget mener derfor at det i så fall bør vurderes regler som gjør det mulig for tilsynsmyndighetene å nekte banker å dekke investorenes eventuelle tap ved en portefølje som allerede er verdipapirisert. En bør her se hen til hvordan dette problemet er håndtert i andre land som for eksempel Storbritannia.

Utvalget ser at det er både fordeler og ulemper forbundet med verdipapirisering. At det bidrar til en noe riktigere risiko-prising av låneporteføljer som i dag er i bankenes balanse, bedrer konkurransesituasjonen for de banker som har adgang til verdipapirisering med opprettelse av SPVer. Ettersom myndighetene i de fleste EØS-land nå tillater slik verdipapirisering, mener utvalget at en bør vurdere en slik adgang også i Norge. Utvalget har ikke vurdert rettslige spørsmål rundt verdipapirisering, bl.a. forholdet til finansavtaleloven. Utvalget er videre oppmerksom på at adgang til verdipapirisering kan øke den potensielle risikoen for sikringsfondene. Det er imidlertid også et potensielt problem i de EØS-land som har innført verdipapirisering for banker. Etter en samlet vurdering vil utvalget tilrå at det arbeides videre med sikte på at norske banker får adgang til å verdipapirisere deler av sine utlån.

5.10.7 Særskilt sikre obligasjoner

Etter EU-direktiv kan nasjonale myndigheter åpne for at banker kan utstede såkalt særskilt sikre obligasjoner. Dette er obligasjoner som gis vern i form av pant i en nærmere spesifisert del av bankens eiendeler som statsobligasjoner eller bestemte typer av eiendom. De kredittinstitusjoner som står som utsteder av slike obligasjoner må stå under tilsyn som skal ivareta obligasjonseiernes interesser. EU-regelverket åpner også for at forsikringsselskap og verdipapirfond skal kunne få utvidede investeringsgrenser for slike obligasjoner. Som nevnt i avsnitt 5.7.7 er det åpnet adgang for utstedelse av særskilt sikre obligasjoner i flere større EØS-land.

Økonomisk sett har særskilte obligasjoner mange fellestrekk med verdipapirisering. I begge tilfeller skilles enkelte deler av en banks eiendeler ut (som regel svært sikre aktiva) fra de øvrige eiendelene og danner grunnlag for finansiering enten gjennom et SPV i tilfellet med verdipapirisering, eller med utstedelse av egne obligasjoner. En viktig forskjell mellom verdipapirisering og særskilt sikre obligasjoner er at i det siste tilfellet forblir aktivaene i bankens balanse og frigjør således ikke noe egenkapital for bankene som utsteder obligasjonene.

Når en del av bankens sikre aktiva benyttes som sikkerhet for en bestemt klasse av bankens gjeld, vil det isolert sett påføre bankens øvrige kreditorer økt risiko. Blant disse kreditorene vil neppe innskyterne kreve noen kompensasjon ettersom de trolig mangler tilstrekkelig informasjon og dessuten i det vesentlige er dekket av innskytergarantien. I hvor stor grad bankens øvrige innlånere vil kreve kompensasjon for den økte risikoen avhenger bl.a. av i hvilken grad de måtte forvente at myndighetene eventuelt vil redde banken.

En bank som kan utstede særskilt sikre obligasjoner vil kunne oppnå alt i alt lavere finansieringskostnader. Det kommer dels av at banken da skal stå under tilsyn med sikte på å ivareta interessene til eierne av de særskilt sikre obligasjoner. Det kan imidlertid også skyldes at bankens øvrige og usikrede innlånere ikke nødvendigvis forlanger full kompensasjon for den økte risikoen, eller at risiko eventuelt blir overført til bankenes sikringsfond.

Særskilt sikre obligasjoner kan bidra til å gjøre det norske obligasjonsmarkedet noe mer likvid i den grad de ikke bare erstatter statsobligasjoner. De kan dermed bidra til å øke investeringsuniverset i sikre verdipapirer for investorene. Hvor stor betydning denne effekten vil ha, avhenger av hvilket omfang markedet for særskilt sikre obligasjoner vil få. Utvalget antar det er relativt begrenset hvor stor andel av bankenes eiendeler som kan danne grunnlag for særskilt sikre obligasjoner.

Ettersom det nå er adgang til å utstede slike obligasjoner for kredittinstitusjoner i mange EØS-land, vil det kunne representere en viss konkurranseulempe for norske banker om de ikke får slik tillatelse. Utvalget er kjent med at Banklovkommisjonen utreder dette spørsmålet, og legger til grunn at den i sin vurdering legger vekt på de momentene utvalget her har pekt på.