Del 2
Retten til miljøopplysninger

7 Innledning

7.1 Hvem gir opplysninger om påvirkninger på miljøet?

7.1.1 Hovedprinsipp: Enhver informerer om egen miljøpåvirkning

Begrunnelse

Uttak av ressurser og belastninger på miljøet innebærer forbruk av menneskenes fellesarv. Uavhengig av om det er snakk om ressurser som er underlagt eiendomsrett som jord eller mineraler, eller ressurser som er fri for alle som luft, vil det være snakk om bruk av et felleseie i vid forstand. Aktiviteter som innebærer påvirkning av dette felleseiet, bør skje på en åpen måte. Et grunnleggende prinsipp for ansvaret for informasjonsinnhenting og formidling til allmennheten bør derfor være at den som har ansvar for en virksomhet som påvirker miljøet, også er ansvarlig for å informere allmennheten om dette. Et slikt prinsipp er i samsvar med Grunnloven § 110 b som gir en generell rett til å kreve miljøopplysninger både fra private og offentlige virksomheter om planlagte og iverksatte inngrep i naturen, se ovenfor kap. 5.1.

Et prinsipp om at den enkelte er ansvarlig for å informere om egen virksomhet, er i tråd med det generelle prinsippet om at den som gjør noe som belaster miljøet, må betale alle kostnader som er forbundet med dette, se bl.a. forurensningsloven § 2 første ledd nr. 5. En forutsetning for at en virksomhet skal kunne ta ansvar for egen miljøpåvirkning, er at den har kunnskap om den. En naturlig følge av dette er at virksomheten samtidig har et ansvar for å informere allmennheten om miljøpåvirkningen.

Når det gjelder de ulike grenene i den offentlige forvaltningen, er prinsippet gjenspeilet i politikken om sektorintegrering av miljøvernpolitikken. Nasjonalt er dette slått fast i St.meld. nr. 58 (1996-97) Miljøvernpolitikk for en bærekraftig utvikling og følges bl.a. opp gjennom miljøvernpolitikken hvor ansvarliggjøring av sektormyndighetene er et sentralt element. Internasjonalt har dette prinsippet forankring bl.a. i EU-traktaten art. 6 som sier: «Miljøbeskyttelseskrav skal integreres i udformningen og gennemførelsen af Fællesskabets politikker og aktioner som nævnt i artikel 3, især med henblik på at fremme en bæredygtig udvikling.» Det vises i denne forbindelse til den praktiske oppfølgingen gjennom den såkalte Cardiff-prosessen.

Idéen om at de som er faglig ansvarlige for et område, også skal være ansvarlige for å informere allmennheten om dette, er også slått fast i statens informasjonspolitikk. Se nærmere kap. 6.3.2 om forholdet mellom dette prinsippet og de andre prinsippene for den statlige informasjonspolitikken.

Informasjon om egen påvirkning på miljøet, vil dessuten være med på å forhindre unødig byråkrati. Det vil spare både tid og penger å kunne kreve opplysninger direkte fra en lokal forurenser i stedet for å måtte henvende seg til f.eks. Statens forurensningstilsyn eller fylkesmannen for å få de opplysningene de besitter om virksomheten. Den direkte kontakten mellom den som påvirker miljøet, og mottakeren av opplysningene kan være nyttig for begge parter. For den som påvirker miljøet, vil det være positivt ved at man har større kontroll over hvilke opplysninger som gis, og at den ikke gir et skjevt bilde av virksomheten. For informasjonsmottakeren vil kontakten kunne bidra til at det etableres direkte påvirkningsmuligheter. De ovennevnte hensynene gjør seg gjeldende både overfor offentlige og private virksomheter.

Gjennomføring av prinsippet i praksis

For alle virksomheter, både private og offentlige, vil dette innebære en plikt til å opplyse om f.eks. utslipp fra virksomheten, virksomhetens energi- og råvareforbruk, virksomhetens avfallshåndtering og transportbruk og hvilke miljøvirkninger produktene deres har. For regnskapspliktige virksomheter finnes det allerede regler om dette i regnskapsloven. For det offentlige finnes det ikke tilsvarende regler. Når det gjelder produkters miljøvirkninger, finnes det bestemmelser på enkelte områder, men ikke noe heldekkende regelverk. Denne problemstillingen behandles nærmere i kap. 9.

For forvaltningen vil dette prinsippet i tillegg innebære at man må informere om miljøvirkningene av egne vedtak. På samme måte som en virksomhet bør informere om miljøvirkningene av sine produkter, bør forvaltningen informere om miljøvirkningene av sine aktiviteter, enten det gjelder lover, forskrifter, enkeltvedtak eller andre tiltak eller virkemidler. I tråd med prinsippet om sektorintegrering av miljøvernpolitikken, har de enkelte sektormyndighetene plikt til å informere innenfor sine ansvarsområder.

I noen tilfeller vil både det offentlige organet som gir tillatelsen, og virksomheten som har fått tillatelsen, ha tilknytning til miljøpåvirkningen. Det vil da måtte avveies hvem som i de ulike stadiene bør ha ansvaret for å informere allmennheten. Plikten til å informere allmennheten i tilknytning til offentlige beslutningsprosesser behandles særlig under kap. 12.

Grunner for ikke å bygge på prinsippet fullt ut

Det vil være typer situasjoner og typer miljøopplysninger hvor det ikke vil være mulig eller formålstjenlig å bygge på dette prinsippet fullt ut. Dette vil for det første gjelde situasjoner hvor det er behov for å koordinere informasjonsformidlingen fordi det er flere aktører som sitter med relevant informasjon. For det andre finnes det miljøopplysninger som ikke gjelder én miljøpåvirker. Dette gjelder først og fremst for opplysninger om miljøtilstanden og om miljøpåvirkninger som stammer fra mange ulike kilder.

7.1.2 Informasjon ved kriser – akutte miljøproblemer

I mange situasjoner, som f.eks. i tilknytning til en beslutningsprosess, vil det ikke være negativt at man får informasjon fra flere aktører. Det vil gjøre det mulig å veie de ulike argumentene mot hverandre og komme til egne konklusjoner.

I enkelte situasjoner vil det å få informasjon som ikke er koordinert, derimot være negativt. Dette gjelder først og fremst i tilknytning til akutte miljøproblemer. I en krisesituasjon vil det være avgjørende at de som kan bli berørt av ulykken, får klar informasjon om hvordan de skal forholde seg. Dersom det er for mange aktører som informerer under den akutte situasjonen, vil dette kunne skape forvirring og gjøre det vanskelig å foreta de riktige handlingene. Under en krise vil det således være behov for å koordinere informasjonen. Da er det kanskje ikke sikkert at den som har forårsaket krisen, f.eks. industriutslippet, skal være den som skal informere befolkningen. Det vil i mange situasjoner være naturlig at den offentlige operative ledelsen har det primære ansvaret for å informere under selve krisen. I andre tilfeller er det ingen i Norge som har forårsaket krisen, som f.eks. ved naturkatastrofer eller miljøkriser som har sitt utspring i utlandet, jf. Tsjernobyl.

I det øyeblikket den akutte krisen er over, vil det imidlertid ikke være så viktig at informasjonen koordineres og gis av bare en aktør. Som en oppfølging av krisen vil det være naturlig at allmennheten også får informasjon om de ulike aktørenes synspunkter både på årsakene til krisen og hvordan den ble håndtert. I denne situasjonen vil det således være naturlig å falle tilbake på hovedprinsippet, nemlig at enhver skal informere om egen påvirkning på miljøet. I denne sammenheng vil dette innebære at den ansvarlige for industriutslippet informerer om selve utslippet og hvordan den har handlet i tilknytning til dette. De offentlige aktørene som har vært med på krisehåndteringen, informerer om sine aktiviteter i denne forbindelse, hvordan de har håndtert krisen. I etterkant av en krise vil det ofte bli gjennomført en uavhengig granskning for å få fram hva som skjedde. I tilknytning til dette arbeidet vil det være en forutsetning at de ulike aktørene meddeler sine synspunkter og opplysninger.

7.1.3 Informasjon i flere ledd

En annen situasjon, hvor det ikke vil være like klart hvem som skal ha plikt til å informere allmennheten, er formidling av informasjon om produkters miljøvirkninger. Før et produkt når forbrukerne, vil det som regel ha gått gjennom mange produksjons- og forhandlerledd, fra råvareleverandører til detaljist. Spørsmålet blir: hvem skal være forpliktet til å informere allmennheten? Skal hvert ledd i rekken være ansvarlig for sin «input» i produktet? Skal detaljisten ha et særlig ansvar til å informere? I hvor stor grad skal man kunne kreve informasjon direkte fra tidligere salgs- eller produksjonsledd? Disse problemstillingene blir nærmere drøftet under kap. 9.3.

7.2 Hvem gir opplysninger om miljøtilstanden og oversiktsinformasjon?

Hovedprinsippet ovenfor om at enhver informerer om egen påvirkning på miljøet, innebærer at man har rett til informasjon f.eks. om enkeltutslipp, om enkeltprodukter, om enkeltaktørers energibruk, om miljøvirkningene av offentlige vedtak osv. Ikke alle miljøopplysninger gjelder ulike aktørers påvirkning på miljøet. Det vil være mange områder hvor det ikke er noen som, i tråd med ovennevnte prinsipp, vil være forpliktet til å framskaffe informasjon. Dette gjelder alt fra informasjon om miljøtilstanden i Hardangerfjorden, helsetilstanden til isbjørnene på Svalbard og luftkvaliteten en vinterdag i Oslo, til informasjon om det nasjonale energiforbruket, de globale endringene i klimaet og tykkelsen på ozonlaget.

Å framskaffe og videreformidle slik informasjon er en naturlig oppgave for de offentlige myndighetene. Dels vil myndighetene selv ha behov for denne informasjonen for å kunne ha et grunnlag for utformingen av politikken på de ulike områdene. Det offentlige vil imidlertid ha et naturlig ansvar for å samle inn og informere om miljøtilstanden utover dette. Det å ha kunnskap om og informere allmennheten om når det er et helsefarlig høyt nivå av støvpartikler i luften i storbyene, er en oppgave for offentlige institusjoner. Det må være det offentliges oppgave å formidle viktige miljøopplysninger som ingen andre aktører vil kunne pålegges ansvar for.

Overvåkning av miljøtilstanden vil imidlertid ikke bare være et ansvar for de ulike fagetatene innenfor miljøvernforvaltningen, men også for de ulike sektormyndighetene. Således vil f.eks. fiskerisektoren ha ansvar for miljøinformasjon når det gjelder fiskeriressursene og transportsektoren tilsvarende for miljøvirkningene av transport.

Det offentliges plikt til å gi oversiktsinformasjon og informere om miljøtilstanden diskuteres i kap. 11.

8 Begrepet miljøopplysninger

Utgangspunkt

• Utover Grunnloven finnes det ingen definisjon av begrepet miljøinformasjon eller miljøopplysninger i norsk rett.

• Århus-konvensjonen og miljøinformasjonsdirektivet definerer begrepet.

Utvalgets forslag

• En definisjon av begrepet miljøopplysninger som omfatter opplysninger om naturmiljøet, om tiltak, aktiviteter og produkter som kan påvirke naturmiljøet, og visse opplysninger om menneskets helse, sikkerhet og levevilkår, kulturminner og kulturmiljøer.

• To mindretallsforslag knytter seg til utformingen av definisjonen.

8.1 Innledning

Utover Grunnloven § 110 b andre ledd finner en i dagens norske lovverk ingen regler som direkte gjelder miljøinformasjon eller miljøopplysninger. Flere regelverk inneholder bestemmelser som gir allmennheten en rett til miljøinformasjon, jf. ovenfor under kap. 6, men ingen av disse benytter begrepet miljøinformasjon.

Begrepet «miljøinformasjon» er definert i de internasjonale reglene på området. De to mest sentrale regelverkene er miljøinformasjonsdirektivet og Århus-konvensjonen. Forslaget til nytt miljøinformasjonsdirektiv fra EU-kommisjonen inneholder også en endring av definisjonen av miljøinformasjon.

Begrepet miljøinformasjon består av to elementer: miljø og informasjon. Begge begrepene krever klargjøring.

8.2 Begrepene kunnskap, informasjon og opplysning

Grunnloven § 110 b andre ledd taler om en rett til Kundskab om miljøet. De engelske versjonene av de internasjonale reglene taler om information. I de norske oversettelsene har det vært vanlig å benytte begrepet informasjon. Til sammenlikning har Danmark valgt å oversette environmental information med miljøoplysninger.

Etter utvalgets syn er ikke kunnskap et egnet begrep å bruke generelt. Utvalget har videre diskutert hvilket av begrepene miljøinformasjon og miljøopplysninger som er det mest klargjørende. I ordbøkene framkommer disse som synonymer. Begrepet informasjon synes imidlertid noe vidt og upresist. Det blir brukt i en rekke ulike sammenhenger, som f.eks. «informasjonssamfunnet» og «informasjonsteknologi». Begrepet opplysning synes å være noe mer konkret og setter større fokus på fakta. Utvalget har derfor valgt hovedsakelig å benytte begrepet «miljøopplysninger» i den videre framstillingen og i lovforslaget. I enkelte sammenhenger, bl.a. i tilknytning til beskrivelsen av regelverk som benytter begrepet miljøinformasjon, har det likevel vært naturlig å bruke dette begrepet. Også når det er tale om aktiv formidling av miljøopplysninger, f.eks. i tilknytning til kriser – akutte miljøproblemer, har det vist seg mest naturlig å benytte begrepet miljøinformasjon.

Forholdet mellom begrepet «opplysning» og offentlighetslovens begrep «dokument» behandles nærmere under kap. 10.

8.3 Begrepet miljø

8.3.1 Grunnloven og de internasjonale reglene

Nedenfor gjengis definisjonene av miljøopplysninger i de ulike, relevante regelverkene.

Av de internasjonale reglene har miljøinformasjonsdirektivet den korteste og snevreste definisjonen. Århus-konvensjonen er mer presis og omfatter flere elementer, bl.a. ved at visse typer helseopplysninger uttrykkelig er omfattet. Direktivforslagets definisjon bygger på Århus-konvensjonen, men er mer presist formulert og går trolig noe lenger enn denne.

Grunnlovens formulering av begrepet miljøopplysninger er kort sammenliknet med de ovennevnte internasjonale definisjonene. Det må kunne legges til grunn at Århus-konvensjonens definisjon favner videre enn Grunnloven.

Felles for definisjonene i de internasjonale regelverkene og i Grunnloven er at de skiller mellom opplysninger om miljøtilstanden på den ene siden og opplysninger om faktorer, aktiviteter, tiltak og virksomheter som påvirker miljøtilstanden, på den andre siden.

Grunnloven § 110 b andre ledd

«Kundskap om Naturmilieuets Tilstand og om Virkningerne af planlagte og iværksatte Indgrep i Naturen.»

Miljøinformasjonsdirektivet art. 2 bokstav a

«Alle opplysninger som er tilgjengelige i skriftlig form, i bilde- eller lydform eller fra database, om tilstanden når det gjelder vann, luft, jordbunn, dyre- og planteliv, landområder og naturområder, og om virksomhet (herunder virksomhet som er årsak til ulemper som for eksempel støy) eller tiltak som er eller kan være til skade for disse, og virksomhet eller tiltak til vern av dem, herunder forvaltningstiltak og programmer for miljøforvaltning.»

Århus-konvensjonen art. 2 nr. 3

««Miljøinformasjon» betyr enhver informasjon i skriftlig, visuell, lyd-, elektronisk eller annen form om:

1. tilstanden til miljøelementer som luft og atmosfære, vann, jordsmonn, landområder, landskap og naturområder, biologisk mangfold og dets enkelte bestanddeler, herunder genetisk modifiserte organismer, og den innbyrdes vekselvirkningen mellom disse elementene;

2. faktorer som stoffer, energi, støy og stråling, og aktiviteter eller tiltak, herunder administrative tiltak, miljøavtaler, strategier, lovgivning, planer og programmer, som påvirker eller kan påvirke miljøelementene innenfor rammen av bokstav (a) ovenfor, samt kost-/nytteanalyser og andre økonomiske analyser og forutsetninger som benyttes i beslutningsprosesser i saker vedrørende miljøet;

3. tilstanden til menneskers helse og sikkerhet, menneskers livsvilkår, kulturminner og byggekonstruksjoner, i den grad de er eller kan bli påvirket av tilstanden til miljøelementene eller, gjennom disse elementene, av faktorer, aktiviteter eller tiltak som nevnt i bokstav (b);»

Direktivforslaget art. 2 nr. 1

1. tilstanden til miljøelementer som luft og atmosfære, vann, jordsmonn, landskap, naturområder, biologisk mangfold og dets enkelte bestanddeler, herunder genetisk modifiserte organismer, og den innbyrdes vekselvirkningen mellom disse elementene,

2. faktorer som stoffer, energi, støy, stråling og avfall, herunder radioaktivt avfall, som påvirker eller kan påvirke miljøelementene som er nevnt i bokstav a, og/eller menneskers helse og sikkerhet,

3. utslipp til miljøet,

4. tiltak (herunder administrative tiltak) som strategier, lovgivning, planer, programmer, miljøavtaler og aktiviteter som påvirker eller kan påvirke miljøelementene som er nevnt i bokstav a, og tiltak eller aktiviteter som er ment å verne dem,

5. kost/nytteanalyser og andre økonomiske analyser og forutsetninger som benyttes i forbindelse med de tiltakene og aktivitetene som er nevnt i bokstav d,

6. tilstanden til menneskers helse og sikkerhet, levevilkår, kultursteder og kulturbygg i den utstrekning de påvirkes eller kan påvirkes av tilstanden til miljøelementene som er nevnt i bokstav a, eller, gjennom disse elementene, av de forholdene som er nevnt i bokstavene b–d.»

8.3.2 Utvalgets vurderinger

Utvalget ser behov for å klargjøre nærmere hva allmennheten bør ha krav på opplysinger om – hva som skal betraktes som miljøopplysninger. Det er behov for å definere begrepet miljøopplysninger i lovforslaget. Definisjonens funksjon er å sette yttergrensene for hva loven skal omfatte. Det nærmere omfanget av retten til miljøopplysninger vil framgå av de enkelte rettighetsbestemmelsene. Etter lovens § 7 vil det avgjørende kriteriet være om opplysningene gjelder forhold ved virksomheten som har vesentlig betydning for miljøet. Etter § 12 er det avgjørende om opplysningene foreligger hos et offentlig organ. Dette gjør at det ikke er behov for at definisjonen selv stiller noe krav om at opplysningene skal være av en viss betydning.

Ved utformingen av en definisjon av miljøopplysninger har utvalget tatt høyde for de kravene som ligger i Grunnloven og de internasjonale reglene. Etter utvalgets syn er Århus-konvensjonen og direktivforslaget svært kompliserte og detaljert utformet. Utvalget har derfor utformet en kortere definisjon enn de internasjonale reglene, men som er ment å dekke de samme forholdene.

Definisjonen dekker for det første opplysninger om naturmiljøet. Med naturmiljøet forstås særlig atmosfære, luft, vann, jord, naturressurser, landskap, naturområder, det biologiske mangfoldet og dets enkelte bestanddeler, og den innbyrdes vekselvirkningen mellom disse. Denne listen indikerer hvilke opplysninger som er omfattet, men uten å være uttømmende. En kan stille spørsmål ved hvilke opplysninger om naturmiljøet som er dekket. Det vil etter utvalgets mening både være opplysninger om den nåværende tilstanden, en vurdering av denne, og om utviklingen i tilstanden.

Utenfor naturmiljøet faller bl.a. opplysninger om det indre miljøet og det sosiale miljøet. Det kan være vanskelig å trekke noen klare grenser for hva som bør falle innenfor begrepet miljø. Avgrensningsspørsmål knytter seg f.eks. til opplysninger om menneskets helse, arbeidsmiljø og kulturminner. Slike opplysninger faller imidlertid i noen grad inn under forslagets tredje ledd.

For å kunne vurdere årsaken til den nåværende tilstanden til miljøet, framtidig utvikling og hva som bør gjøres for å bedre den, er det en forutsetning at allmennheten også får tilgang til opplysninger om de tiltakene, aktivitetene og produktene som påvirker eller kan påvirke miljøet. Dette må omfatte tiltak m.m. i både privat og offentlig regi. Det vil både omfatte opplysninger om offentlig politikk og om industri, landbruk, ressursuttak osv.

De internasjonale reglene omfatter de tiltak m.m. som påvirker eller sannsynligvis kan påvirke miljøet. Utvalget mener det er viktig at definisjonen ikke bare omfatter opplysninger om dokumenterte miljøpåvirkninger, men også risikovurderinger av mulige miljøpåvirkninger.

Utvalgets flertall, medlemmene Andersen, Foss, Graver, Hallingstad, Lindahl, Lindseth, Meinich, Pedersen, Stueflaten, Vevatne og Aanæs, er videre kommet til at det ikke er nødvendig å ta med fomuleringen «sannsynligvis». Når begrepet miljøopplysning defineres, er det ikke hensiktsmessig å legge inn kvalifiseringer som kan føre til utilsiktede avgrensninger i retten til opplysninger. Et krav til sannsynlighet vil f.eks. kunne føre til at analyser av risiko anses som miljøopplysninger der de konkluderer med at det er sannsynlighet for miljøpåvirkning, men ikke der konklusjonen er at det ikke er en slik sannsynlighet f.eks. knyttet til et stabilt produkt eller en lukket prosesses. Et krav til sannsynlighet vil også kunne føre til diskusjoner og vanskelige avgrensninger av hvilken grad av sannsynlighet som kreves og hvilket grunnlag den skal beregnes på. Diskusjoner og avgrensninger bør etter flertallets mening knyttes til de materielle innsynsreglene i kap. 2 og 3 og ikke til definisjonen av miljøopplysning i § 4. Definisjonen angir rammene for lovens virkeområde. Det er ikke denne alene som setter grensene for hva man har rett til å få tilgang til av opplysninger. Det vil det være de enkelte rettighetsbestemmelsene i §§ 5, 6, 7 og 12 som gjør. Disse reglene inneholder tilleggskriterier som setter de reelle rammene for hva man skal kunne kreve opplysninger om. For reglene i § 7 stilles det krav om at det bare er «forhold som har vesentlig betydning for miljøet» som er omfattet, jf. kap. 9. For reglene om offentlige organer er det bare de opplysningene som foreligger hos det offentlige, som er omfattet. Dersom det offentlige besitter opplysninger om mulig miljøpåvirkning, er det etter flertallets syn ingen vesentlige grunner som taler mot at allmennheten skal få tilgang til slike opplysninger.

Utvalgets medlemmer Flåthen, Fredriksen, Hugo-Sørensen og Storelvviser til at utvalget står samlet i vurderingen av at definisjonen av miljøopplysninger ikke bare omfatter opplysninger om dokumenterte miljøpåvirkninger, men også risikovurderinger av mulige miljøpåvirkninger. Utvalget står også samlet i sin vurdering av at miljøopplysninger skal danne grunnlag for handlinger på grunnlag av føre var-prinsippet. Disse medlemmene viser til at føre var-prinsippet forutsetter krav om vitenskapelig sannsynliggjort sammenheng mellom en aktivitet/et produkt og miljø- og helsemessige virkninger. I Europa-kommisjonens meddelelse COM (2000)1 om føre var-prinsipppet heter det:

«Anvendelsen af forsiktighedsprincippet forudsætter

• Identifikation af potensielt negative følger af et fænomen, et produkt eller en proces;

• En videnskaplig risikovurdering, som på grund af utilstrækkelige, foreløpige eller unøjaktige data ikke gør det mulig at påvise den pågældende risiko med tilstrækkelig stor sikkerhed.»

Dette tilsier etter disse medlemmenes syn at det må stilles visse minimumskrav til sannsynlighet for at en aktivitet/et produkt kan medføre helseskade eller miljøforstyrrelse. Disse medlemmene legger også vekt på at så vel Århus-konvensjonen, direktivforslaget og den danske implementeringen av Århus-konvensjonen benytter formuleringer som tilsvarer «påvirker eller sannsynligvis kan påvirke» naturmiljøet. Disse medlemmene anser derfor at intensjonene med å legge til grunn at risikovurderinger av mulige miljøpåvirkninger og at føre var skal legges til grunn, tilsier at ordet «sannsynligvis» må tas med i definisjonen av miljøopplysninger.

I tilknytning til opplysninger om tiltak, aktiviteter og produkter som kan påvirke miljøet, vil det etter et samlet utvalgs syn være behov for ikke bare opplysninger om de direkte miljørelaterte forholdene ved virksomheten, men også om enkelte bakgrunnsdata. Dette gjelder særlig i tilknytning til den offentlige beslutningsprosessen omkring et planlagt tiltak. For at allmennheten skal kunne komme med relevante innspill til en offentlig beslutningsprosess, vil det være nødvendig ikke bare å få tilgang til opplysninger om de miljømessige konsekvensene av tiltaket, men også til andre opplysninger om tiltaket. Dette vil typisk være kost/nytteanalyser og andre økonomiske analyser som holder den miljømessige betydningen av et tiltak opp mot andre relevante hensyn. For å kunne være i forkant av en offentlig beslutningsprosess, vil det også være relevant å få tilgang til planer som kan ha betydning for miljøet. Disse forholdene er det tatt høyde for i lovforslagets § 4 første ledd bokstav c. Denne bestemmelsen dekker også analyser og beregninger av naturmiljøets tilstand og utvikling.

Hovedfokus for utvalgets arbeid er allmennhetens rett til opplysninger om naturmiljøet. I enkelte tilfeller vil det imidlertid være nær sammenheng mellom forhold ved naturmiljøet og f.eks. menneskets helse, sikkerhet, levevilkår, kulturminner og kulturmiljø. Allmennheten kan ha en berettiget interesse av opplysninger om disse forholdene generelt, men utvalget har ansett det for å ligge utenfor sitt mandat å vurdere allmennhetens rett til slike opplysninger i sin fulle bredde.

Utvalget har vurdert om kulturminner og kulturmiljøer bør likestilles med naturmiljøet og plasseres i første ledd bokstav a slik at alle opplysninger om kulturminner og kulturmiljøer omfattes.

Utvalgets flertall, medlemmene Andersen, Flåthen, Fredriksen, Foss, Graver, Hugo-Sørensen, Lindahl, Lindseth, Meinich, Pedersen, Storelv, Stueflaten, Vevatne og Aanæs, har kommet til at dette ikke er hensiktsmessig. Hovedfokus både i utvalgets mandat og i utvalgets arbeid har vært retten til opplysninger om naturmiljøet. I de internasjonale reglene som ligger til grunn for utvalgets arbeid, likestilles ikke kulturminner og -miljøer med naturmiljøet. Utvalgets flertall mener at opplysninger om kulturminner og -kulturmiljø bør omfattes i samme grad som opplysninger om menneskets helse, sikkerhet og levevilkår.

Opplysninger om sammenhenger mellom menneskets helse, sikkerhet og levevilkår, kulturminner og kulturmiljø, og naturmiljøet eller påvirkninger på dette, faller på den andre siden naturlig inn under definisjonen. Dette er også omfattet av Århus-konvensjonen og direktivforslaget. Ifølge forslaget fra dette flertallet er opplysninger om menneskets helse, sikkerhet og levevilkår, og kulturminner og kulturmiljø omfattet i den grad de påvirkes eller kan påvirkes av naturmiljøet eller av forhold som påvirker naturmiljøet.

Utvalgets medlem Hallingstad viser til at kulturminner og kulturmiljø er innarbeidet som en integrert del av miljøbegrepet. Naturressursene utgjør sammen med kulturminnene hovedelementene i en samlet miljø- og ressursforvaltning. Det er derfor en nær tilknytning mellom naturmiljø og kulturminner/kulturmiljø, ved at disse representerer verdier som framstår som integrerte deler av vårt fysiske miljø. Det er i mange tilfeller vanskelig å skille disse verdiene fra hverandre, f.eks. i et kulturpåvirket landskap med spor etter gammel jordbruksdrift, vegfar, gravhauger, mv. Myndighetene har tatt konsekvensen av dette ved at saksfeltet inngår i miljøvernforvaltningens samlede mål- og resultatstyringssystem, noe som har vært tilfelle siden Miljøverndepartementet ble opprettet i 1972.

Det eksisterer en lang og etablert politisk praksis på dette i Norge. Skiftende regjeringer har, med tilslutning fra Stortinget, stått fast på denne politiske plattformen. Et sentralt dokument i denne forbindelse er St.meld. nr. 58 (1996-97) Miljøvernpolitikk for en bærekraftig utvikling, der det bl.a. heter:

«Vern og forvaltning av kulturminner og kulturmiljøer handler om å ta vare på en ressurs som ikke er fornybar, og utgjør en viktig del av en helhetlig miljø- og ressursforvaltning. Kulturarven som en del av det samlede miljøbegrep og som dimensjon ved bærekraftbegrepet er med på å sette mennesket, livskvalitet og kunnskap i sentrum for miljøvernarbeidet.»

Videre heter det i St.meld. nr. 8 (1999-2000) Regjeringens miljøvernpolitikk og rikets miljøtilstand:

«Vern og forvaltning av kulturminner og kulturmiljøer handler om å ta vare på kulturarven. Kulturminnene utgjør sammen med naturressursene hovedelementene i en samlet miljø- og ressursforvaltning. De er viktige som kunnskaps- og bruksressurser, og som grunnlag for menneskets livskvalitet.»

I Miljøverndepartementets budsjettproposisjon for 2001, behandles hovedelementene i vår nasjonale miljøvernpolitikk, der det bl.a. heter:

«Regjeringen vil at Norge skal være et foregangsland i miljøvernpolitikken. (.........) Å sikre kulturminner, tilrettelegge for et aktivt friluftsliv, rovdyrpolitikken og redusere lokal luftforurensning og støy vil stå sentralt i det nasjonale arbeidet. (.......) Nærhet til natur og kulturminner gir bedre forståelse for miljøutfordringene og kan skape et godt grunnlag for miljøvennlige holdninger.»

Ovenstående understreker at det nå legges stor vekt på arbeidet med kulturminner og kulturmiljøer innenfor den etablerte miljøvernforvaltningen, noe som bl.a. har gitt seg utslag i at det fra 1. januar 2001 etableres en egen avdeling for kulturminner og kulturmiljø i Miljøverndepartementet.

Kulturminner omfatter alle spor etter menneskelig virksomhet i vårt fysiske miljø, herunder f.eks. lokaliteter det knytter seg historiske hendelser eller tradisjoner til; kultplasser, rydningsrøyser, gravhauger, boplasser, forsvarsverk, bygninger, mv.

Kulturmiljøer omfatter områder hvor kulturminner inngår som en del av en større helhet eller sammenheng, som f.eks. områder og bygningsmiljøer i byer og tettsteder eller jord-, skog- og seterlandskap.

I henhold til lov av 9.6.1978 nr. 50 om kulturminner (kulturminneloven) er faste kulturminner fra før 1537, stående byggverk fra perioden 1537-1649, samiske kulturminner som er eldre enn 100 år, samt alle skipsfunn automatisk fredet. Nyere tids kulturminner og kulturmiljøer kan fredes etter vedtak.

Dette medlemmet mener på bakgrunn av ovenstående at kulturminner og kulturmiljø må sidestilles med naturmiljøet og dermed inngå i definisjonen i lovutkastet § 4 første ledd. En plassering i andre ledd vil være for snever gitt den sammenvevde sammenhengen som eksisterer mellom naturmiljø og kulturminner/kulturmiljø. En slik plassering vil innebære at opplysninger om disse verdiene/ressursene kun er omfattet i den grad de påvirkes eller kan påvirkes av naturmiljøet eller forhold som påvirker naturmiljøet. Retten til opplysninger om kulturminner/kulturmiljøer i seg selv, dvs. deres egenart, sjeldenhet, verneverdi, representativitet, tilstand, truethet, mv. vil ved en plassering i andre ledd ikke omfattes, bortsett fra i de tilfellene kulturminner og kulturmiljøer vil kunne inkluderes i landskapsbegrepet.

9 Miljøopplysninger fra offentlige og private virksomheter

Utgangspunkt

• Regnskapsloven, produktkontrolloven og enkelte andre regelverk stiller krav om å ha kunnskap om miljøpåvirkninger av egen virksomhet og i noen grad til å informere om dette.

• Regelverket er fragmentert og sikrer ikke en generell rett til å kreve opplysninger om forhold ved en virksomhet som har vesentlig betydning for miljøet.

• Grunnloven § 110 b andre ledd gir allmennheten rett til miljøopplysninger både fra offentlige og private aktører.

• Århus-konvensjonen inneholder bestemmelser om at operatører av aktiviteter som har en vesentlig innvirkning på miljøet, skal oppmuntres til å informere allmennheten regelmessig om miljøpåvirkningen av deres aktiviteter og produkter.

Utvalgets forslag

• Lovfesting av retten til å kreve opplysninger om forhold ved en virksomhet som kan ha vesentlig betydning for miljøet.

• Særbestemmelse i produktkontrolloven om retten til å kreve opplysninger om forhold ved produkter som kan medføre helseskade eller miljøforstyrrelse.

• Opplysningene kan utleveres på hensiktsmessig måte og i hensiktsmessig form.

• Det foreligger mindretallsforslag når det gjelder den nærmere avgrensingen av retten til å kreve opplysninger om produkter.

9.1 Innledning

Opplysninger om miljøpåvirkning av virksomheter og produkter er noe som i økende grad etterspørres av allmennheten, og som i økende grad formidles av virksomheter. Mange ulike grupper ønsker å få tilgang til opplysninger om virksomheters betydning for miljøet. For det første trenger det offentlige opplysninger for å kunne håndheve offentlige miljøkrav. For det andre ønsker grupper som faktisk kan bli skadelidende av en virksomhets miljøpåvirkning, slik som arbeidstakere, naboer og forbrukere, opplysninger. For det tredje søker i stadig større grad investorer og forretningspartnere miljøopplysninger i forbindelse med vurdering av om de skal engasjere seg i virksomheten.

Utvalget anser det som grunnleggende at enhver har plikt til å gi opplysninger om betydningen av egen virksomhet for miljøet, jf. ovenfor under kap. 7. Grunnloven § 110 b andre ledd fastslår at allmennheten har rett til miljøopplysninger, både fra det offentlige og fra private, og gir etter utvalgets oppfatning en generell lovfesting av dette prinsippet. Det avgjørende for om miljøopplysninger skal gjøres tilgjengelig, bør etter utvalgets oppfatning ikke være hvordan virksomheten er organisert, men hvilken betydning virksomheten har for miljøet.

For å vurdere utforming av et lovverk som konkretiserer en slik plikt, har utvalget tatt utgangspunkt i krav som allerede finnes til opplysninger om miljøpåvirkninger av egen virksomhet. Videre har utvalget sett på de pliktene som finnes når det gjelder kunnskap om miljøpåvirkning av egen virksomhet. En forutsetning for å kunne gi opplysninger om egen virksomhets betydning for miljøet, er at man har kunnskap om den.

I tillegg til rettslige krav om å ha og formidle miljøopplysninger, finnes det i dag en rekke frivillige ordninger for innsamling og formidling av miljøopplysninger. Disse er også vurdert.

Århus-konvensjonen art. 5 nr. 6 sier:

«Enhver part skal oppmuntre aktører som har en vesentlig innvirkning på miljøet, til å informere allmennheten regelmessig om miljøvirkningene av deres aktiviteter og produkter, der hvor det er hensiktsmessig innenfor rammen av frivillig miljømerking eller miljørevisjonsordninger eller ved andre tiltak.»

Videre følger det av Århus-konvensjonen art. 5 nr. 8 at

«Enhver part skal utvikle mekanismer med sikte på å sikre at tilstrekkelig produktinformasjon gjøres tilgjengelig for allmennheten på en måte som gjør det mulig for forbrukerne å foreta bevisste miljøvalg.»

Bestemmelsen krever ikke uttrykkelig at det ved nasjonal lovgivning pålegges ulike aktører plikt til å informere. Bestemmelsen kan oppfylles f.eks. ved at myndighetene stimulerer til utviklingen av ulike frivillige ordninger. Etter utvalgets oppfatning viser imidlertid bestemmelsene at konvensjonsstatene er enige om at det er viktig at ulike aktører informerer om sin påvirkning på miljøet. Lovutvalgets hovedprinsipp om rett til å kreve opplysninger om virksomheters betydning for miljøet, er således i god harmoni med Århus-konvensjonens ånd.

9.2 Rett til å kreve miljøopplysninger fra virksomheter

9.2.1 Generelle regler

9.2.1.1 Regnskapsloven

Innledning

Norge var gjennom Næringslivets Hovedorganisasjons (NHO) mal i 1989 blant de første landene i verden som etablerte et anbefalt oppsett for utforming av miljørapporter til allmennheten. NHOs mal ble i 1994 og 1996 oppdatert på bakgrunn av utviklingen på området. Senere er krav til miljøopplysninger i årsberetninger blitt lovfestet i regnskapsloven § 3-3. Gjeldende bestemmelser trådte i kraft 1. januar 2000 og har således kun blitt lagt til grunn for siste regnskapsår.

Hvem omfattes?

Alle regnskapspliktige skal ifølge regnskapsloven § 3-1 utarbeide en årsberetning. Regnskapspliktige er aksjeselskaper, statsforetak, ansvarlige selskaper, finansinstitusjoner, samvirkelag, boligbyggelag, borettslag, økonomiske foreninger og i tillegg enkeltmannsforetak med eiendeler til en verdi av over 20 mill. kroner eller med over 20 ansatte. Utenfor faller mindre foreninger og enkeltmannsforetak, privatpersoner og offentlige virksomheter som ikke er organisert i noen av de ovennevnte formene. I praksis betyr dette bl.a. at store deler av den offentlige produksjonen av varer og tjenester og de aller fleste som driver med jordbruk eller skogbruk, er unntatt fra plikten til å lage årsrapport om virksomhetens betydning for miljøet.

Hva omfattes?

Årsberetningen skal etter § 3-3 siste ledd gi opplysninger om «forhold ved virksomheten, herunder dens innsatsfaktorer og produkter, som kan medføre en ikke ubetydelig påvirkning av det ytre miljø. Det skal opplyses hvilke miljøpåvirkninger de enkelte forhold ved virksomheten gir eller kan gi, samt hvilke tiltak som er eller planlegges iverksatt for å forhindre eller redusere negative miljøvirkninger».

For å kunne oppfylle denne informasjonsplikten er det nødvendig for den regnskapspliktige å samle inn informasjon om en rekke miljøforhold. Forarbeidene til regnskapsloven av 1998 (Ot.prp. nr. 42 (1997-98)) framhever følgende forhold som sentrale ved utarbeidelse av miljørapporten i årsberetningen:

• type og mengde energi og råvarer som forbrukes,

• type og mengde forurensning som slippes ut,

• type og mengde avfall som genereres eller besittes (herunder eventuelle «gamle synder»), og

• aktiviteters ulykkesrisiko.

For produksjonsbedrifter identifiseres i tillegg følgende forhold som sentrale:

• type og mengde helse- og miljøfarlige kjemikalier som inngår i produktene, og

• type og mengde avfall som oppstår når produktene kasseres.

Forarbeidene nevner ikke virksomhet knyttet til forvaltning og drift av arealer, ressurser, bygninger og anlegg. Det er likevel klart at også denne typen aktiviteter omfattes av loven, og at miljøtilstanden til de eiendommene som forvaltes, må gå inn under lovens formulering «forhold ved virksomheten (...) som kan medføre en ikke ubetydelig påvirkning av det ytre miljø». Det kan f.eks. gjelde anslag over gjenværende ressurser i en gruve eller et masseuttak, bærekraften til en bestand som er gjenstand for beskatning, og konsekvensen av de uttakene som foretas.

Når det gjelder forurensning, vil en etter forarbeidene kunne legge vekt på hva som betraktes som tillatt som «vanlig forurensning» etter forurensningsloven § 8. Vanlig forurensning vil i de fleste tilfeller være «ubetydelig påvirkning». Etter forarbeidene er det ellers ikke presisert nærmere hva som skal regnes som «ikke ubetydelig» påvirkning av det ytre miljøet. I henhold til Ot.prp. nr. 42 (1997-98) må spørsmål om «hvorvidt forhold kan medføre en ikke ubetydelig påvirkning av det ytre miljø måtte vurderes konkret i forhold til det enkelte foretak». Forarbeidene henviser videre til at Norsk RegnskapsStiftelse vil utarbeide en regnskapsstandard på området.

Norsk RegnskapsStiftelse har i november 1999 laget et nytt utkast til regnskapsstandard for årsberetningen. Utkastet har vært på høring, men var ikke endelig ferdigstilt på det tidspunktet utvalgets innstilling ble skrevet. I utkastet til standard punkt 2.7 blir forholdet til miljøinformasjon drøftet, bl.a. spørsmål om detaljeringsgrad og framstilling av opplysninger.

Spørsmålet om hvilke typer miljøpåvirkning som skal omfattes er senere tatt opp i et brev fra Næringslivets Hovedorganisasjon til Miljøverndepartementet den 8. februar 2000. I brevet framheves det at begrepet «ikke ubetydelig påvirkning» ikke er i tråd med den terminologien som benyttes internasjonalt. I EMAS-forordningen (Eco-Management and Assessment Scheme) og i den internasjonale standarden for miljøstyring ISO 14001 (se nedenfor under 9.2.3) brukes begrepet «significant environmental aspects». Dette er i det norske EMAS-regelverket oversatt med «vesentlige miljøproblemer». Brevet ble oversendt til Finansdepartementet og besvart ved brev den 26. april 2000. I svaret heter det at «Foretak som er sertifisert etter EMAS vil ofte være blant de som ligger lengst fremme når det gjelder innføring av miljøstyringssystemer, herunder miljøinformasjonssystemer. Finansdepartementet i samråd med Miljøverndepartementet anser at foretak som oppfyller kravene i EMAS-forordningen om miljøredegjørelse, normalt vil ha et tilstrekkelig informasjonsgrunnlag for å oppfylle kravene om miljøopplysninger i årsberetningen i regnskapsloven § 3-3, fjerde ledd».

Når det gjelder ikke anerkjente, usikre miljøpåvirkninger av virksomheten, framgår det av bestemmelsen at plikten også retter seg mot miljøpåvirkninger virksomheten «kan gi» uten at det nærmere spesifiseres hvor stor grad av usikkerhet som må foreligge, eller hvor betydelig miljøpåvirkningen må være.

Håndtering av årsberetninger

Årsberetningen skal fastsettes senest seks måneder etter regnskapsårets slutt, jf. § 3-1 første ledd andre punktum, og sendes inn til Regnskapsregisteret, jf. § 8-2. Årsberetningen skal være offentlig, jf. § 8-1. Det innebærer at enhver skal ha rett til å gjøre seg kjent med innholdet av dokumentene hos den regnskapspliktige eller hos Regnskapsregisteret. Det kan kreves et gebyr for å gjøre dokumentene tilgjengelige. Den regnskapspliktige kan ikke kreve gebyr som overstiger kostnadene ved innsynet.

Det påligger ikke Regnskapsregisteret plikt til å vurdere om de innsendte dokumentene tilfredsstiller lovens krav. Plikten til å revidere årsberetningen etter revisorloven (lov om revisjon og revisorer av 15. januar 1999 nr. 2), omfatter ikke miljøopplysningene i beretningen, jf. § 5-1. Forarbeidene til loven begrunner manglende krav til revisjon av miljøopplysninger med at det ikke er behov for å revidere disse, og at det er tale om opplysninger som en revisor normalt ikke har tilstrekkelig grunnlag for å kunne uttale seg om, og som ikke faller naturlig inn under en revisors arbeidsområde. Forarbeidene til loven tar ikke opp spørsmålet om å innføre en ordning med egne miljørevisorer.

Opplysningene som gjengis i årsberetningen er som nevnt offentlig tilgjengelige. Regnskapslovens regler stiller således både krav til å ha kunnskap og til å gjøre kunnskapen tilgjengelig for allmennheten. Begrensningene i regnskapslovens regler ligger i at det bare er en plikt til å formidle opplysningene gjennom årsberetningen en gang i året. Regnskapsloven krever ikke at man skal formidle informasjon på andre måter enn gjennom henvisning til dette dokumentet.

Forholdet til årsrapporter

Mange virksomheter supplerer årsberetningen med egne miljørapporter eller HMS-rapporter.

Det legges nå mer vekt på å få fram selskapets overordnede miljøpolitikk og -mål. I tillegg til informasjon om utslippsmengder i forhold til utslippstillatelse, gis det også mer forenklede miljøprestasjonsindekser som kan brukes i finansmiljøenes ønske om «eco-rating». Likeså opplysninger om potensielle oppryddings- eller erstatningskrav for forurenset grunn og produkter hvor slike er fastslått.

Størrelsesorden på virksomhetene som miljørapporterer, varierer fra Norsk Hydro ASA med mange tusen ansatte til Trysil Planteskole med 5 årsverk. Typisk omfang for produksjonsstedsrapportene er 4-8 sider, og opptil 60 sider for konsernmiljørapportene. Opplaget varierer ifølge en undersøkelse foretatt av NHO i 1996, fra 20 til 50 000 eksemplarer. Kostnadene ved siden av egeninnsats vil naturlig nok også variere – fra «gratis» bruk av eget hustrykkeri til flere hundre tusen kroner og mer for en konsernrapport. Ti til femten eksportbedrifter utgir i tillegg til norsk rapport en engelsk versjon av miljørapporten (ett hotell også på tysk) og/eller legger rapportene på sine Internettsider.

Etter hvert har etterspørselen etter miljøopplysninger spredd seg fra lokalmiljøet til kunder, forsikringsselskaper og universiteter/høyskoler. Andre nye rapportinteressenter er konsulent- og revisorfirmaer. Disse sammen med trykkeribransjen, ser et økende marked i miljørapporter – ikke bare fra industribedrifter, men også fra andre næringsgrener og offentlige virksomheter. Undersøkelser gjennomført i Tyskland og Danmark viser som i Norge generelt liten interesse i form av tilbakemelding fra allmennheten.

I motsetning til utviklingen spesielt i Sveits og Tyskland, har ikke det norske finansmiljøet vist interesse for næringslivets miljørapporter – heller ikke for å utgi egne miljørapporter. Dette på tross av at rapportene etter hvert inneholder mer om virksomhetenes miljøkostnader og finansielle sikkerhet (environmental risk = financial risk). Heller ikke det politiske miljøet eller riksdekkende nyhetsmedia i Norge har vist særlig interesse for miljørapporter. EU-kommisjonen har i forbindelse med revisjonen av EMAS-forordningen kommet til at dette kan bero på at miljørapporter hovedsakelig er utformet med henblikk på ansatte og allmennheten i virksomhetenes nærregion. De gir ikke miljøopplysninger i en slik form at investorer eller media finner dem interessante.

9.2.1.2 Børsforskriften

Børsforskriften § 15-2 bestemmer hva et aksjeprospekt skal inneholde. Etter paragrafens punkt 2.6 skal det oppgis om selskapet er pålagt å gjennomføre miljøverntiltak som vil være av vesentlig betydning for selskapets virksomhet eller økonomiske stilling. Dette er opplysninger en også vil være forpliktet til å gi etter regnskapsloven. For allmennhetens rett til informasjon får denne bestemmelsen således liten selvstendig betydning.

9.2.1.3 Forskrift om systematisk helse-, miljø- og sikkerhetsarbeid i virksomheter (internkontrollforskriften)

Internkontrollforskriften gjelder for all virksomhet som er omfattet av følgende lover, jf. forskriften § 2:

• lov om tilsyn med elektriske anlegg og elektrisk utstyr (lov av 24. mai 1929 nr. 4),

• sivilforsvarsloven § 48, jf. § 41 (industrivernpliktige virksomheter) (lov av 17. juli 1953 nr. 9),

• brannfarlighetsloven (lov av 21. mai 1971 nr. 47),

• lov om eksplosive varer (lov av 14. juni 1974 nr. 39),

• produktkontrolloven (lov av 11. juni 1976 nr. 79),

• arbeidsmiljøloven (lov av 4. februar 1977 nr. 4),

• forurensningsloven (dersom virksomheten sysselsetter arbeidstakere) (lov av 13. mars 1981 nr. 6),

• brannvernloven (lov av 5. juni 1987 nr. 26), og

• genteknologiloven (lov av 2. april 1993 nr. 38).

Forskriften omfatter offentlige og private virksomheter av alle slag, alle former for næringsvirksomhet, herunder bl.a. forbrukertjenester. Omfattet er også offentlig forvaltning og offentlig tjenesteyting. Privatpersoner/forbrukere er derimot ikke omfattet av forskriften.

Alle virksomheter som er omfattet av forskriften, skal sørge for at det innføres og utøves internkontroll i virksomheten og at dette gjøres i samarbeid med arbeidstakerne og deres representanter.

Med internkontroll menes «systematiske tiltak som skal sikre at virksomhetens aktiviteter planlegges, organiseres, utføres og vedlikeholdes i samsvar med krav fastsatt i eller i medhold av helse-, miljø- og sikkerhetslovgivningen», jf. § 3.

Internkontrollen skal ifølge § 5 tilpasses virksomhetens art, aktiviteter, risikoforhold og størrelse i det omfanget som er nødvendig for å etterleve krav i eller i medhold av helse-, miljø- og sikkerhetslovgivningen. Internkontroll innebærer at virksomheten skal:

1. sørge for at de lovene og forskriftene i helse-, miljø- og sikkerhetslovgivningen som gjelder for virksomheten, er tilgjengelige, og ha oversikt over de kravene som er av særlig viktighet for virksomheten,

2. sørge for at arbeidstakerne har tilstrekkelig kunnskap og ferdigheter i det systematiske helse-, miljø- og sikkerhetsarbeidet, herunder informasjon om endringer,

3. sørge for at arbeidstakerne medvirker til at samlet kunnskap og erfaring utnyttes,

4. fastsette mål for helse, miljø og sikkerhet,

5. ha oversikt over virksomhetens organisasjon, herunder hvordan ansvar, oppgaver og myndighet for arbeidet med helse, miljø og sikkerhet er fordelt,

6. kartlegge farer og problemer og på denne bakgrunn vurdere risiko, samt utarbeide tilhørende planer og tiltak for å redusere risikoforholdene,

7. iverksette rutiner for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelser av krav fastsatt i eller i medhold av helse-, miljø- og sikkerhetslovgivningen, og

8. foreta systematisk overvåkning og gjennomgang av internkontrollen for å sikre at den fungerer som forutsatt.

Punkt 4-8 må dokumenteres skriftlig. Som det framgår av oversikten ovenfor, innebærer disse kravene en omfattende kunnskapsplikt for virksomheten.

Internkontrollen skal dokumenteres i den formen og det omfanget som er nødvendig på bakgrunn av virksomhetens art, aktiviteter, risikoforhold og størrelse.

Den nærmere rekkevidden av kunnskapsplikten etter internkontrollforskriften vil i stor grad avhenge av hvilke krav som stilles i lovverket nevnt ovenfor.

9.2.1.4 Lov om offentlige anskaffelser

Lov av 16. juli 1999 nr. 69 om offentlige anskaffelser (ikke i kraft) gjelder anskaffelse av varer, tjenester og bygge- og anleggsarbeider som foretas av offentlige organer. Hvem som betraktes som offentlige organer, er definert i § 2. Loven stiller bl.a. krav til hvilke kriterier man skal legge til grunn for avgjørelsen av hvilke anbud man skal akseptere. Anskaffelsen skal bygge på konkurranse, og tildeling av kontrakter skal skje på grunnlag av objektive og ikke-diskriminerende kriterier.

I tillegg til økonomiske hensyn og kvalitetshensyn skal offentlige oppdragsgivere under planleggingen av den enkelte anskaffelsen også ta hensyn til livssykluskostnader og miljømessige konsekvenser av anskaffelsen, jf. § 6.

9.2.1.5 Forurensningsloven

Lov av 13. mars 1981 nr. 6 om vern mot forurensninger og om avfall (forurensningsloven) har til formål å verne det ytre miljøet mot forurensning og å redusere eksisterende forurensning, å redusere mengden av avfall og å fremme en bedre behandling av avfall, jf. § 1. All forurensning er i utgangspunktet forbudt, med mindre den er tillatt i loven selv i henhold til forskrift gitt i medhold av loven eller i henhold til særskilt tillatelse (utslippstillatelse).

Det generelle forbudet mot forurensning innebærer at enhver har plikt til å skaffe informasjon om egen virksomhet som gjør at man er i stand til å vurdere om ens aktiviteter kan medføre forurensning som er i strid med loven.

Skal man søke om tillatelse til å forurense utover det som er tillatt etter loven, vil det kreve kunnskap om omfanget av forurensningen – den antatte forurensningen før virksomheten settes i gang og den faktiske forurensningen under driften.

Grenseverdiforskriften av 30. mai 1997 nr. 490 om grenseverdier for lokal luftforurensning og støy er et eksempel på regelverk under forurensningsloven som direkte pålegger plikt til å innhente informasjon. Grenseverdiforskriften gjelder luftkvalitet og støynivå ved helårsboliger, barnehager, utdanningsinstitusjoner og helseinstitusjoner. Forskriften fastsetter grenseverdier for visse stoffer som medfører lokal luftforurensning og støy. Når disse grenseverdiene er overskredet, skal det gjennomføres kartlegging og tiltaksutredning. Det er den som eier anlegg som vesentlig kan bidra til at grenseverdien overskrides, som skal kartlegge dette og utrede behov for tiltak. Med anlegg menes bl.a. veier, jernbane, flyplasser, transportanlegg og industri. Når det gjelder veier, vil det være veieier som er ansvarlig etter forskriften. Det vil si staten for Europa- og riksveier, fylkeskommunen for fylkesveier og kommunen for kommunale veier.

9.2.1.6 Arbeidsmiljøloven

Arbeidsmiljøloven har ifølge § 1 bl.a. som målsetning «å sikre et arbeidsmiljø som gir arbeidstakerne full trygghet mot fysiske og psykiske skadevirkninger og med en verneteknisk, yrkeshygienisk og velferdsmessig standard som til enhver tid er i samsvar med den teknologiske og sosiale utvikling i samfunnet». Loven stiller en rekke krav til arbeidsplassen, herunder at det skal sørges for at forurensninger unngås, med mindre det er på det rene at forurensningen ikke kan medføre uheldige belastninger for arbeidstakerne. Disse pliktene forutsetter at arbeidsgiver har oversikt over forholdene i egen virksomhet.

Etter arbeidsmiljøloven § 24 nr. 4 kan arbeidsmiljøutvalget ved virksomheten vedta at arbeidsgiveren skal utføre målinger eller undersøkelser for å klargjøre om det foreligger helsefare. Hvis arbeidsgiveren ikke finner å kunne gjennomføre utvalgets vedtak, skal spørsmålet forelegges Arbeidstilsynet til avgjørelse. Selv om bestemmelsene i arbeidsmiljøloven har fokus på helsefare, vil det i praksis ofte være sammenfall mellom helse- og miljøskade.

Arbeidsmiljøloven inneholder også en rekke bestemmelser om helsefarlige stoffer. Disse omtales nedenfor under omtalen av plikten til å ha kunnskap om miljøpåvirkningen av produkter.

9.2.2 Særregler

I tillegg til de generelle reglene som er gjennomgått ovenfor, er det gjennom særregler for enkelte typer virksomheter innført plikt til å ha kunnskap om og/eller plikt til å informere om miljøpåvirkninger av virksomheten.

Et eksempel er skogbruksloven (lov av 19. mars 1965 nr. 3). Loven har til formål å fremme skogproduksjon, skogreising og skogvern. Ved forvaltningen av skogen skal det både legges vekt på næringens utøvere, råstofftilgangen til industrien, skogens betydning som rekreasjonskilde, som viktig element i landskapsbildet og som livsmiljø for planter. Ifølge § 16 skal avvirkning av skog planlegges og foretas «under rimelig hensyn til naturmiljøet og friluftslivet». Dette forutsetter at den som avvirker skogen, har kunnskap om de miljø- og friluftslivsverdiene som finnes i områder hvor det planlegges avvirkning.

Det er imidlertid ikke noen helhetlig lovgivning som sikrer at virksomheter som faller utenfor regnskapsloven, har kunnskap om miljøpåvirkningen av virksomheten og/eller informerer om denne. Landbruksnæringen er ikke omfattet av regnskapslovens krav om å lage en årsberetning som omfatter miljøopplysninger. Det foreligger heller ingen andre generelle plikter for landbruksnæringen til å ha kunnskap om miljøtilstanden på sine arealer eller hvilken miljøpåvirkning som følger av landbruksvirksomheten. Likeledes er kommunene ikke omfattet av regnskapslovens krav. Disse er imidlertid omfattet av de mer generelle bestemmelsene i kommuneloven § 4 om at «kommuner og fylkeskommuner skal drive aktiv informasjon om sin virksomhet. Forholdene skal legges til rette for offentlig innsyn i den kommunale og fylkeskommunale forvaltning». Også kommunehelsetjenesteloven har relevante bestemmelser. Paragraf § 1-2 sier at «kommunen skal ved sin helsetjeneste fremme folkehelse og trivsel og gode sosiale og miljømessige forhold, og søke å forebygge og behandle sykdom, skade eller lyte». Etter § 1-4 andre ledd skal kommunen «ha oversikt over helsetilstanden i kommunen og de faktorer som kan påvirke denne».

Det er ikke gitt generelle regler i forurensningsloven om kunnskap om mengde og/eller sammensetning av avfall som oppstår som følge av egen produksjon eller eget forbruk. Imidlertid forutsetter det generelle forsøplingsforbudet og plikten til å levere produksjonsavfall (§§ 26 og 32) at den som besitter avfall, har en viss oversikt over hvordan eget avfall disponeres. Videre omfattes avfall av de generelle pliktene i regnskapsloven som er omtalt ovenfor under kap. 9.2.1. Med hjemmel i forurensningsloven er det likevel vedtatt enkelte særlige bestemmelser som innebærer mere konkrete kunnskaps- og informasjonsplikter. Dette gjelder delvis den som genererer avfall, den som produserer/importerer produkter som ender som avfall, og den som håndterer avfall.

9.2.3 Frivillig framskaffelse og formidling av miljøopplysninger

EMAS – eksisterende ordning

EMAS-ordningen (Eco-Management and Audit Scheme) for frivillig deltakelse for industriforetak i en miljøstyrings- og miljørevisjonsordning bygger på EU/EØS-forordning 93/1836/EØF og er gjennomført i norsk rett ved forurensningsloven § 52 c. EMAS-ordningen er et markedsorientert verktøy for å fremme økt miljøinnsats i industrivirksomheter (1) gjennom et internkontrollsystem som øker kunnskapen om miljøpåvirkningen av egen virksomhet, (2) gjennom offentliggjøring av en miljøredegjørelse, og (3) gjennom en rett til å bruke en EMAS-logo i markedsføringen av bedriften. EMAS-ordningen er under revisjon i EU-systemet. Det ble oppnådd politisk enighet om et forslag til ny forordning i forliksbehandling mellom Rådet og Parlamentet den 22. november 2000, jf. nedenfor.

EMAS-registreringen knytter seg til produksjonsstedet, ikke til virksomheten som sådan. Det innebærer at ordningen først og fremst omfatter det enkelte produksjonsstedets miljøpåvirkning og ikke miljøpåvirkningen av f.eks. virksomhetens produkter. Registreringen er avhengig av at virksomheten oppfyller en rekke krav. Når det gjelder miljøopplysninger, er det særlig art. 5 om miljøredegjørelse som er relevant. Etter bestemmelsen skal virksomheten minimum hvert tredje år utarbeide en miljøredegjørelse som skal inneholde en vurdering av vesentlige miljøproblemer på produksjonsstedet, og en tallfestet oversikt over utslipp av forurensende stoffer, avfallsproduksjon, forbruk av råstoffer, energi og vann, støy og eventuelt andre viktige miljøaspekter, jf. art. 5.

Noe uttrykkelig pålegg om offentliggjøring av redegjørelsen inneholder forordningen ikke. Artikkel 3 bokstav h sier bare at bedriften eventuelt kan sende den ut til allmennheten i den aktuelle EØS-staten eller på det berørte produksjonsstedet. Det synes imidlertid å være en generell oppfatning at redegjørelsen skal være offentlig tilgjengelig.

Det at redegjørelsen og opplysningene i den skal godkjennes av en uavhengig miljørevisor, styrker redegjørelsens troverdighet. Miljøopplysningene i årsberetningen er ikke underlagt revisjon. I det nederlandske og danske miljøregnskapsopplegget er forurensningsmyndigheten godkjenningsorgan. I de tyske og norske standardiserte retningslinjene for miljørapporter legges det opp til valgfri verifikasjon.

Interessen for EMAS-registrering var de første årene stor i Norge, men har avtatt i løpet av 2000. Når det gjelder miljøsertifisering på global basis, ligger Norge på delt fjerdeplass etter Sverige, Danmark og Finland ut fra industri-bruttonasjonalprodukt. Oversikt finnes på www.nho.no/hms under «Miljø» klikk på «EMAS- og ISO 14001-sertifiserte virksomheter».

Revisjon av EMAS-ordningen – EMAS 2

I tråd med EMAS-forordningens art. 20 har forordningen vært under revisjon. Et forslag fra Kommisjonen ble behandlet i forliksprosedyren mellom Rådet og Parlamentet den 22. november 2000. Det ble oppnådd politisk enighet, men foreløpig er det ikke formell referanse til den nye forordningen i Official Journal. Gjennomgangen i det følgende er basert på Kommisjonens forslag.

EMAS 2 representerer en utvidelse når det gjelder hvem som kan registreres og hvilke miljøforhold som skal omfattes. Mens de eksisterende reglene bare gjelder industriområder, gjelder EMAS 2 alle typer økonomiske virksomheter og organisasjoner med betydelig miljøpåvirkning. Som en naturlig konsekvens av denne utvidelsen, vil ordningen ikke bare omfatte miljøpåvirkningen i et geografisk område, men også direkte og indirekte miljøpåvirkning som følge av organisasjonens aktiviteter, produkter og tjenesteytelser. EMAS 2 innebærer derved en mer fleksibel vurdering av virksomhetens miljøpåvirkninger.

Mens den nåværende EMAS-redegjørelsen skal utformes som et eget dokument som skal tilfredsstille visse krav fastsatt i forordningens art. 5, bruker EMAS 2 betegnelsen miljøredegjørelse om en gruppe opplysninger som skal bekreftes av miljøkontrolløren. Det er ikke lenger noe krav om at redegjørelsen må foreligge i et helhetlig dokument. Det vil imidlertid fremdeles være et krav at opplysningene i miljøredegjørelsen skal være offentlig tilgjengelige. Organisasjonen oppfordres til å benytte «alle til rådighed stående midler» til å offentliggjøre opplysningene. Bedriften må videre dokumentere at «enkeltpersoner med en legitim interesse i organisationens miljøindsats og -resultater nemt og uden omkostninger kan få adgang til opplysningene i miljøredegjørelsen». Siden miljøredegjørelsen ikke skal publiseres som et enkelt dokument og det ikke er krav til forståelighet og kortfattethet, vil det være lettere å kreve at miljøredegjørelsen skal være mer omfattende enn det den er i dag. For den jevne borger uten spesialkompetanse vil det kunne være uheldig å ikke få tilgang til en helhetlig redegjørelse fra virksomheten. Samtidig styrker ordningen vernet til interessegrupper som ønsker å få tilgang til så mye informasjon som mulig, og som sitter inne med kompetanse til å vurdere opplysningene.

Det er noe uklart hva som menes med at retten til å få opplysninger enkelt og uten kostnader er framhevet som en rett for de med en «legitim interesse i organisasjonens miljøindsats og -resultater». Til sammenlikning kan det nevnes at både miljøinformasjonsdirektivet og Århus-konvensjonen legger vekt på at en ikke skal være tvunget til å vise en legitim interesse for å få rett til informasjon.

EMAS 2 åpner for at organisasjonen kan lage publikasjoner/dokumenter for særlige målgrupper med et utvalg av opplysningene i miljøredegjørelsen. Publikasjonen kan forsynes med EMAS-logoen forutsatt at miljøkontrolløren har bekreftet at opplysningene i publikasjonen er riktige og ikke villedende, dokumenterte og verifisérbare, relevante og brukt i en passende sammenheng, representative for organisasjonens generelle miljøinnsats og -resultater, og vanskelig kan misforstås. Det kreves også en henvisning til miljøredegjørelsen opplysningene stammer fra.

I tillegg til kravet om offentliggjøring av miljøredegjørelsen stiller EMAS 2 krav om at organisasjonen i tilknytning til miljøstyringssystemet skal kunne påvise at «de har en åben dialog med interessepartene, herunder lokale myndigheter og kunder, om miljøpåvirkningerne fra deres aktiviteter, produkter og tjenesteydelser, så de kan indkredse interesseparternes problemer». Dette er en nyskapning i forhold til gjeldende regler. Det stilles ikke nærmere krav om hvordan dette skal gjøres. Bestemmelsen synes imidlertid å forutsette et visst krav til aktivitet fra organisasjonens side, siden organisasjonen må påvise sin åpenhet. Det vil således ikke være tilstrekkelig bare å spre informasjon til allmennheten. Bestemmelsen krever en toveiskommunikasjon, en dialog. Organisasjonen må etablere rutiner som gjør det mulig for interessegrupper å komme med synspunkter på organisasjonens virksomhet.

I EMAS 2 legges det opp til at virksomheten i tillegg til den verifiserte EMAS-miljøredegjørelsen, kan etablere en omfattende miljøinformasjonsbase og utarbeide spesielle miljøopplysninger til tilsynsmyndigheter, lokalsamfunnet, kunder, ansatte, finansinstitusjoner eller andre «Social Parties». Det oppfordres til å ta i bruk Internett.

ISO 14001

ISO (International Standardisation Organisation) har utgitt en standard for miljøstyring – ISO 14001 – som, bortsett fra myndighetssjekk, revisorbekreftet miljørapport og offentlig registrering, langt på vei stiller de samme kravene som EMAS. EU har godkjent ISO 14001-sertifisering som miljøstyringsdel (EMS) av EMAS-kravene. En generell tendens synes å være at bruken av EMAS reduseres på bekostning av ISO-14001.

Levende skog

Levende skog har vært et bredt anlagt prosjekt for et bærekraftig skogbruk i Norge. Et bærekraftig skogbruk skal sikre skogens økonomiske, miljømessige og sosiale verdier. Prosjektets målsetting har vært å bidra til norsk og internasjonal tillit til at skogindustrien i Norge har basis i et bærekraftig og miljøvennlig skogbruk med vilje og evne til langsiktig ressursforvaltning.

Hovedutfordringen for Levende skog har vært å komme fram til realistiske kriterier for et bærekraftig norsk skogbruk, og å utarbeide systemer som kan dokumentere og kontrollere miljøtilstanden i skogen. Det er blitt utviklet 23 standarder for bærekraftig skogbehandling i Norge. Standardene omfatter de arealene hvor det skal drives skogbruk i Norge, det vil si der skogbruksloven gjelder.

Miljøfyrtårnkonseptet

Et norsk opplegg for miljøstyring i små virksomheter uten vesentlig betydning for miljøet, kalt miljøfyrtårnkonseptet, er under utvikling gjennom samarbeid mellom miljøvernmyndighetene, næringslivet (Næringslivets Hovedorganisasjon, Kommunenes Sentralforbund, Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon) og GRIP. Dette konseptet forutsetter at deltakende virksomheter årlig gir ut en HMS-rapport. Om lag 130 kommuner deltar i prosjektet og 163 virksomheter var pr. 22. november 2000 sertifiserte.

9.2.4 Utvalgets vurderinger

Innledning

Beskrivelsen av gjeldende rettstilstand viser at det i dag eksisterer en ganske omfattende plikt til å ha kunnskap om egen virksomhets betydning for miljøet. Gjennom regnskapsloven og enkelte andre bestemmelser er det i tillegg omfattende krav til miljørapportering om miljøpåvirkningen av egen virksomhet som sikrer at miljøopplysningene er tilgjengelige for allmennheten. Utvalget finner likevel at gjeldende regler ikke på en helhetlig måte sikrer retten til miljøopplysninger om virksomheter som har en viss betydning for miljøet. Utvalget vil derfor foreslå en generell bestemmelse om rett til å kreve opplysninger om forhold ved en virksomhet som har en viss betydning for miljøet. For mange virksomheter vil dette ikke innebære noen omfattende plikt til å innhente miljøopplysninger ettersom dette allerede følger av gjeldende regelverk.

Hvem gir opplysninger?

Etter utvalgets oppfatning må krav om miljøopplysninger kunne rettes mot offentlige og private virksomheter som har betydning for miljøet. I tillegg til regnskapspliktige virksomheter vil dette særlig medføre at landbruk, skogbruk, kommuner og statlige etater får utvidede plikter. Utvalget peker på at behovet for miljøopplysninger vil være like stort uavhengig av om miljøpåvirkningen kommer fra f.eks. et hotell organisert som aksjeselskap, eller fra et kommunalt sykehjem.

Hva skal det gis opplysninger om?

Etter utvalgets oppfatning bør retten til å kreve opplysninger ikke gjelde enhver miljøpåvirkning av virksomheten, men være begrenset til forhold av en viss betydning. Utvalget finner det hensiktsmessig å ta sikte på en grense som samsvarer med det som følger av regnskapsloven § 3-3 fjerde ledd. Ordlyden innebærer at det skal kunne kreves opplysninger om «forhold som kan medføre en ikke ubetydelig påvirkning». Når det gjelder den nærmere forståelsen av dette, peker utvalget på den avklaringen som har funnet sted gjennom Finansdepartementets brev den 26. april 2000 vedrørende

«ikke ubetydelig påvirkning», der det heter at de virksomhetene som er EMAS registrert,

«normalt vil ha et tilstrekkelig informasjonsgrunnlag for å oppfylle kravene i regnskapsloven § 3-3, fjerde ledd».

Forurensningsloven § 52 c som gjennomfører EMAS-forordningen i Norge, fastsetter i art. 5 punkt 3 at en miljøredegjørelse

«særlig skal inneholde følgende elementer (....) en vurdering av alle de vesentlige miljøproblemene som knytter seg til den virksomheten som foregår (...) en oversikt med tallfesting av utslipp av forurensende stoffer, avfallsproduksjon, forbruk av råstoffer, energi og vann, av støy og eventuelt andre viktige miljøaspekter».

Utvalget peker på at det er betydelige forskjeller i begrepsbruken i de to regelverkene. I regnskapsloven er det krav om

«opplysninger» om

«påvirkning av det ytre miljø». Etter EMAS-regelverket er det krav om

«vurdering» av alle de

«vesentlige miljøproblemer som knytter seg til den virksomheten som foregår» samt

«oversikt med tallfesting» av

«viktige miljøaspekter» som utslipp av forurensende stoffer, avfallsproduksjon og forbruk av ressurser.

Etter utvalgets vurdering vil det være hensiktsmessig å bruke et begrep som på en klar måte viser at retten til opplysninger skal gjelde de forholdene ved en virksomhet som har vesentlig betydning for miljøet. Forhold som har en ubetydelig eller en helt ordinær betydning, bør ikke omfattes. Det vil måtte gjøres en konkret vurdering av ulike typer miljøpåvirkninger. Etter utvalgets oppfatning bør både forurensning, avfall, energi, arealbruk, transport og støy omfattes av begrepet

«vesentlig betydning».

Utvalget peker særlig på at energiforbruk er en sentral del av miljøkonsekvensene av en virksomhet. Dersom opplysningsplikten skulle være begrenset til virksomheter som bidrar i vesentlig grad til de globale miljøproblemene, ville få norske virksomheter omfattes. Utvalget legger derfor til grunn at virksomhetens energiforbruk, fordelt på ulike energibærere, må omfattes av de opplysningene man har rett til å kreve, med unntak for forbruk fra en energikilde som er uvesentlig sett i sammenheng med virksomhetens totale energiforbruk. Utvalget legger til grunn at de fleste virksomhetene i et åpent kraftmarked som det nordiske, vil ha kunnskap om sitt energiforbruk ut fra bedriftsøkonomiske hensyn. For de øvrige forhold vises det til kommentarene til bestemmelsen, jf. kap. 26.

Utvalget viser til at hva som skal anses for å ha vesentlig betydning for miljøet, kan endres over tid. Det kan være ulike årsaker til dette. Vitenskapelig forskning og teknisk utvikling kan gjøre at en miljøpåvirkning blir ansett for å være viktig og derved omfattes av informasjonsplikten. Endrede samfunnsoppfatninger kan lede til at nye miljøproblemer blir ansett som viktige. Utvalget finner det på denne bakgrunn ikke hensiktsmessig å presisere den nærmere grensedragningen i lovteksten. Det er viktig å sikre en dynamikk i regelverket slik at framtidige miljøutfordringer fanges opp.

Når det gjelder usikker miljøpåvirkning av virksomheten, peker utvalget på at regnskapsloven § 3-3 fjerde ledd også omfatter ikke ubetydelig miljøpåvirkning virksomheten

«gir eller kan gi». I forarbeidene er det ikke sagt noe om hvilken sannsynlighet som må foreligge før informasjonsplikten utløses.

Utvalget finner at spørsmålet må vurderes på samme måte som for kunnskapsplikten etter produktkontrolloven § 3, se omtalen om miljøpåvirkninger av produkter nedenfor under 9.3. Dersom det dreier seg om nye produksjonsprosesser eller ny virksomhet man ikke kjenner virkningen av, vil utgangspunktet for virksomheten, med mindre det er nokså åpenbart at virksomheten ikke har mer enn ikke ubetydelig betydning for miljøet, være at den har en aktiv kunnskapsplikt og må skaffe seg kjennskap til virkningene. Foreligger det ikke tilgjengelige, pålitelige opplysninger, vil virksomheten ha en mer selvstendig plikt. Hvor stor innsats som kreves, vil avhenge av omfanget av mulige miljøkonsekvenser og i hvilken utstrekning det er grunn til å tro at virksomheten har slike. Dette vil måtte gjelde tilsvarende for ulykkesrisiko, dvs. risiko for miljøpåvirkning som følge av plutselige hendelser. Graden av risiko må sees i sammenheng med de mulige miljøkonsekvensene en eventuell ulykke kan ha.

Hvordan skal opplysninger gis?

Utvalget finner det uhensiktsmessig og unødig kostnadskrevende dersom det skal gjelde særlige formkrav til hvordan opplysningene skal gis. Det bør være en fleksibilitet, f.eks. i valget mellom muntlige og skriftlige opplysninger. Utvalget peker på at mange mindre virksomheter vil omfattes av regelverket. Formen må imidlertid ikke påvirke opplysningene med hensyn til at de skal være dekkende, sannferdige og ikke virke villedende. Utvalget finner videre at det ikke bør være krav om at det i det enkelte tilfellet skal utarbeides særskilt informasjon på bakgrunn av krav om miljøopplysninger fra en virksomhet. I mange tilfeller vil virksomheten frivillig eller gjennom annet regelverk ha utarbeidet miljøopplysninger. Dette gjelder særlig miljørapporter og miljøopplysninger i årsberetninger. Videre vil det kunne finnes opplysninger i registre eller andre rapporter.

I den grad slike dokumenter er utarbeidet og gir et dekkende og sannferdig bilde av de forholdene kravet gjelder, vil det kunne henvises dit. For å vurdere om slik dokumentasjon er tilstrekkelig vil det måtte legges vekt på om regnskapslovens krav er overholdt. Uansett må dokumentasjon relatere seg til det miljøproblemet som kravet om opplysninger gjelder, f.eks. gjennom ulike miljøindikatorer som viser status for miljøarbeidet.

Utvalget er oppmerksom på at det vil kunne oppstå spørsmål om detaljeringsgraden på opplysningene som kreves. Eksisterende miljøopplysninger vil ofte være utarbeidet på aggregert nivå og ikke gjelde det enkelte produksjonsstedet eller det stedet der de enkelte aktivitetene foregår. Utvalget legger til grunn at opplysningene som hovedregel skal relatere seg til den samlede

«virksomheten» slik dette forstås etter regnskapsloven.

Utvalget finner at det bør åpnes for at flere virksomheter kan gå sammen om å oppfylle kravene til opplysninger. Det kan være situasjoner der den enkelte virksomheten ikke på noen god måte kan gi miljøopplysninger uten i samarbeid med andre, f.eks. ved skogeierlag som har felles opplysninger om betydningen for miljøet. Utarbeidelse av felles opplysninger vil kunne være kostnadsbesparende uten at det går ut over kvaliteten eller omfanget av opplysningene.

9.3 Rett til å kreve opplysninger om produkter

9.3.1 Innledning

Informasjon om produkter utgjør en sentral del av miljøopplysninger allmennheten mottar eller har behov for å motta. Dette skyldes både at produkter utgjør en viktig kilde til helse- og miljøproblemer, og at allmennheten, som forbrukere, har et nært forhold til en rekke produkter. En produktorientert miljøvernpolitikk er et viktig element i miljøvernpolitikken nasjonalt og internasjonalt, og den får stadig økende oppmerksomhet ettersom omlegging av forbruks- og produksjonsmønstre anses som en sentral utfordring for å nå miljømålsetningene.

Produkter kan være kilde til ulike helse- og miljøproblemer i alle faser av livsløpet, fra utvinning av råvarer, produksjon, transport, bruk, og til avfallsbehandling av produktene. Dersom en ønsker å ta hensyn til den totale miljøbelastningen ved valg av produkt, har en behov for informasjon om miljøbelastningen fra alle disse fasene.

Informasjon om det enkelte produktets mulige påvirkning på helse og miljø i bruksfasen vil være i kjerneområdet for begrepet miljøopplysninger. Eksempler er informasjon om innhold av helsefarlige kjemikalier som kan påvirke brukeren av produktet, om miljøfarlige stoffer som slippes ut til miljøet under bruk, eller om produktets energibruk.

For å vurdere et produkts samlede miljøbelastning gjennom hele produktets livssyklus, er det nødvendig med en langt mer omfattende kunnskap, f.eks. om inngrep i naturen ved utvinning av råvarer, om forbruk av ikke-fornybare ressurser, om utslipp av miljøfarlige stoffer og klimagasser fra produksjonen, om bidrag til lokal luftforurensing gjennom transport av råvarer og ferdige produkter, om manglende muligheter for gjenvinning, og om miljøskadelige virkninger i avfallsfasen. Vurderinger av produkters livsløp vinner stadig mer terreng som et mer fullstendig og riktig uttrykk for produkters betydning for miljøet.

Det er vanskelig og i de fleste tilfeller lite hensiktsmessig å skille mellom helse- og miljøopplysninger. Produkter som har en negativ virkning på helsen, vil ofte også kunne påvirke miljøet. Når det gjelder den nærmere drøftelsen av rekkevidden av miljøopplysninger, henvises det til egen drøftelse om dette ovenfor under kap. 8.

9.3.2 Særtrekk ved produktinformasjon

Produkters bidrag til helse- og miljøproblemer

Tidligere var oppmerksomheten rundt miljøproblemene i hovedsak dominert av større enkeltutslipp og enkeltinngrep. Etter hvert som prosessutslippene er kraftig redusert, utgjør miljøbelastningen knyttet til bruk og forbruk av produkter en relativt sett større miljøutfordring. Kasserte NiCd-batterier utgjør f.eks. hovedkilden til utslipp av kadmium i Norge.

Bruk av produkter kan i noen tilfeller gi helseskader. Bruk av kreftframkallende produkter i arbeidslivet antas å medvirke til økning i enkelte kreftformer. Produkter som inneholder allergiframkallende kjemikalier, antas å medvirke til økningen i utviklingen av allergi. Produkter som er framstilt av råvarer utvunnet fra genmodifiserte organismer, fører til engstelse i deler av befolkningen ut over de skadevirkningene som er dokumentert i tilknytning til slike produkter.

Betydning av produktinformasjon for enkeltmennesker

Den enkelte borger som ønsker å påvirke utviklingen i miljøtilstanden, vil kunne bidra med sine valg knyttet til forbruk av produkter. Ønsker noen å påvirke utslippene av farlige stoffer som har sin hovedutslippskilde knyttet til produkter, kan de enklest gjøre det ved å velge bort produkter som ved produksjon og bruk kan medføre spredning av disse stoffene i miljøet. Forutsetningen for å kunne gjøre det, er kunnskap om hvilke produkter som kan medføre spredning av gitte miljøfarlige stoffer.

Forbrukernes produktvalg virker som signal til produsentene og kan også føre til at de mest miljøbelastende produktene forsvinner fra markedet.

Produktinformasjon har også stor betydning for enkeltmennesker som ønsker å beskytte seg selv og sin familie mot helse- og miljøfarlige produkter. Myndighetene regulerer i noen tilfeller markedsadgangen til helse- og miljøfarlige produkter gjennom forbud og begrensninger når dette anses nødvendig for å ivareta tilstrekkelig sikkerhet. For andre produkter anses nødvendig sikkerhet å kunne ivaretas gjennom aktsomhetsplikt, undersøkelsesplikt og informasjonsplikt. I slike tilfeller tillegges altså informasjon til brukeren vekt som forebyggende og skadebegrensende tiltak.

På bakgrunn av det store antall produkter på markedet er det vanskelig for myndighetene å ha samlet oversikt over miljøpåvirkninger av produkter og å etablere presise virkemidler som sikrer ivaretagelse av sikkerhet for helse og miljø. Godkjenningsordninger brukes derfor bare på noen områder der eksponeringen for kjemikalier er direkte knyttet til produktets funksjon, f.eks. tilsetningsstoffer og naturlige forurensninger som f.eks. muggtoksiner, plantegifter etc. i næringsmidler, plantevernmidler som anvendes direkte på skadegjørere i landbruket, biocider samt legemidler. For enkelte produkter som ikke er underlagt godkjenningsordninger blir forbud brukt. Eksempelvis er asbestholdige produkter, kvikksølvbatterier, azo-fargestoffer i tekstiler, ftalatholdige leketøy og PCB-holdige kondensatorer forbudt i Norge.

Forbud og bruksbegrensninger forutsetter at myndighetene og industrien må utarbeide bred dokumentasjon før beslutning om reguleringer fattes. Det betyr at reguleringen tar tid. Dessuten skal forbud med hensikt være forbeholdt de farligste produktene. Føre var-prinsippet inngår som beslutningsgrunnlag ved håndtering av risiko og innebærer at forbud og restriksjoner kan gjennomføres når forutsetningene for anvendelse av føre var-prinsippet er oppfylt. Dette betyr at det ikke er krav om påvist sammenheng mellom en aktivitet, f.eks. bruk av produkt, og effekter, men at det er grunnlag for en forsvarlig hypotese om en slik sammenheng. Vanligvis vil ikke informasjon om tilstedeværelsen av komponenter med svak mistanke om helse- og miljøeffekter være et krav som er lov- eller forskriftshjemlet. Enkeltmennesker som ønsker å være mer føre var enn myndighetene, og som ønsker å unngå produkter der selv mistanken er meget svakt dokumentert, vil kunne ønske seg informasjon om mistenkte effekter. Utfordringen består i å komme et slikt ønske i møte, basert på et best mulig vitenskapelig kunnskapsgrunnlag.

Kompleksitet – stort antall produkter, mange ulike helse- og miljøegenskaper og ulike informasjonsbehov

En rekke faktorer gjør produktinformasjon til et svært komplekst problemområde. For det første er markedet svært uoversiktlig. Antall produkter på markedet har økt enormt de siste 50 årene. Det samme har variasjonen i innsatsfaktorene i produktene. For eksempel finnes det over 50 000 kjemiske stoffer på det europeiske markedet, i den forstand at de er definert og har vært benyttet i produksjon og produkter i løpet av de siste 30 årene. En viss andel av disse kjemiske stoffene er helse- og miljøfarlige og vil kunne utgjøre en helse- og miljørisiko avhengig av bruksområde og -måte.

Andre innsatsfaktorer enn kjemikalier kan utgjøre andre former for miljøbelastninger, f.eks. trevirke fra ikke-bærekraftig hogst. Samtidig kan bruken av det ferdige produktet påvirke helse og miljø på en rekke måter, f.eks. ved støy, stråling, smitte, kjemisk påvirkning, energiforbruk, utslipp av klimagasser etc. Den samlede helse og miljørelaterte informasjonen som kan knyttes til et enkelt produkt, kan derfor være omfattende og kompleks. Risikoens eller belastningens omfang vil dessuten variere fra ubetydelig til uakseptabel og være avhengig av hvordan produktet brukes.

Det er stor variasjon i hvor stor grad folk etterspør miljøopplysninger. Sårbare grupper har spesielle informasjonsbehov. For eksempel vil mange småbarnsforeldre ønske informasjon om egenskaper som ikke har betydning for voksne mennesker, men som vil kunne påvirke små barn. Allergikere har behov for detaljert informasjon om innhold av enkeltstoffer i produkter. Andre deler av allmennheten, f.eks. interesseorganisasjoner som selv sitter på fagkunnskap, vil kunne nyttiggjøre seg mer konkret produktinformasjon, informasjon som ofte har liten eller ingen betydning for forbrukere flest.

For at allmennheten skal få informasjon om produktene, må informasjonsflyten fra råvareutvinner til produksjons-, import- og salgsledd fungere. Informasjonsbehovet varierer også mye, både mellom og innen disse leddene. For eksempel vil mindre bedrifter måtte kreve mer tilrettelagt informasjon om sine råvarer for selv å kunne informere om sine sluttprodukter, enn større industribedrifter der kunnskapen og kompetansen i bedriften er større.

På samme måte som ulike deler av befolkningen har ulike informasjonsbehov, har enkeltpersoner ulike forutsetninger for å kunne tilegne seg og forstå helse- og miljørelevant produktinformasjon. Undersøkelser viser at enkel, positiv miljømerking som det nordiske Svanemerket, oppfattes som et entydig budskap. Men merket formidler ikke hvilke egenskaper ved produktet som gjør at det fortjener miljømerket, hvordan det skiller seg fra andre alternative produkter, eller om produktet, tross merket, allikevel medfører en miljøbelastning. At det i markedet finnes flere positive miljømerker, kan også medvirke til forvirring. Mer detaljert informasjon har vist seg vanskelig tilgjengelig. For eksempel vil navn på kjemikalier være lite nyttig for folk flest. Produktinformasjonen må ofte bli sammensatt og omfattende dersom den skal være dekkende.

Kunnskapsmangel blir til informasjonsmangel

For en rekke produkter mangler man full kunnskap om deres mulige innvirkninger på helse og miljø. Dette fører igjen til begrensninger i informasjonen som kan gis om produktets helse- og miljøegenskaper. En rekke produsenter produserer f.eks. sluttprodukter ved å sette sammen ferdige innsatsvarer uten å kjenne til innsatsfaktorenes enkelte bestanddeler og deres miljøvirkninger. I slike tilfeller kan informasjonen om sluttproduktet bli mangelfull.

I mange tilfeller kan det foreligge mistanke om at et produkt har miljøfarlige egenskaper, men uten at det foreligger vitenskapelig enighet. Et eksempel her er såkalte hormonforstyrrende stoffer. Hormonforstyrrende stoffer er både naturlig forekommende og industriframstilte stoffer som i organismer vil kunne gi signaler som om de var hormoner. Det antas at de kan forårsake forplantningsskader, og det drøftes andre mulige effekter ved at hormonsystemet endres, f.eks. økt kreftrisiko, svekket immunforsvar etc. Det foreligger foreløpig ingen etablert testmetode for slike egenskaper. Dersom hormonforstyrrende egenskaper ikke slår ut gjennom de testmetodene som er etablert for kreftframkallende og forplantningsskadelige egenskaper, er det derfor ikke vitenskapelig enighet om hvilke kjemikalier som har disse egenskapene og hvor stor helse- og miljørisiko de representerer.

Uten etablerte testmetoder og klassifiseringskriterier vil kjemikalier som mistenkes for å ha hormonforstyrrende egenskaper, som ftalater og alkylfenoler, ikke kunne faremerkes gjennom de forskriftsfestede, standardiserte faremerkesystemene for kjemikalier. Derfor vil forbrukere få informasjon gjennom produktmerkingen om innhold av slike stoffer i kjemiske produkter bare dersom stoffene også har andre farlige egenskaper. I HMS-datablader står produsentene friere til å gi utdypende opplysninger om mistenkte helse- og miljøeffekter ved kjemikaliene.

9.3.3 Plikt til å ha kunnskap om miljøpåvirkning av produkter

9.3.3.1 Arbeidsmiljøloven

Arbeidsmiljøloven § 18 første ledd bokstav a sier at «den som produserer eller importerer giftige eller andre helsefarlige stoffer, herunder giftig eller helsefarlig biologisk materiale som skal brukes eller ventelig vil bli brukt i virksomhet som går inn under denne lov, skal skaffe til veie opplysninger om stoffets sammensetning og egenskaper». Utenfor bestemmelsen faller virksomheter som ikke produserer eller importerer til bruk i Norge, transportfirmaer og virksomheter som ekspederer stoffer i forbindelse med transitt o.l. Agenter og kommisjonærer faller også utenfor.

Med giftige eller andre helsefarlige stoffer menes ethvert kjemisk stoff som nyttes i arbeidslivet, og som vil kunne volde skade på helsen. Bestemmelsen omfatter både rene kjemikalier, produkter m.m. enten stoffet er fast, flytende eller i gassform. Som giftig eller helsefarlig stoff regnes også giftig eller helsefarlig biologisk materiale.

Paragraf 11 retter seg mot arbeidsgivere og sier at virksomheter hvor giftige eller andre helsefarlige stoffer, herunder giftig eller helsefarlig biologisk materiale, blir framstilt, pakket, brukt eller oppbevart på en måte som kan innebære helserisiko, skal føre register over slike stoffer med angivelse av stoffets navn, sammensetning, fysikalske og kjemiske egenskaper samt gi opplysninger om mulige giftvirkninger (toksikologiske data), risikomomenter, forebyggende tiltak og førstehjelpsbehandling. Forskrift om oppbygging og bruk av stoffkartotek for helsefarlige stoffer i virksomheter (stoffkartotekforskriften) er gitt i medhold av denne bestemmelsen. Forskriften gjelder ikke transport av farlige kjemikalier utenfor virksomhetens område.

Substitusjonsplikten for farlige stoffer har vært lovfestet i arbeidsmiljøloven siden 1977. Det framgår av § 11 andre ledd tredje punktum at man ikke skal bruke slike farlige stoffer dersom de kan erstattes med stoffer som er mindre farlige for arbeidstakerne.

Arbeidsmiljøloven gjelder enhver virksomhet som sysselsetter arbeidstakere og har til formål å sikre arbeidstakerne et fullt forsvarlig arbeidsmiljø. Selv om loven ikke omfatter det ytre miljøet, vil det i praksis ofte være sammenfall mellom hva som er helsefarlige og miljøfarlige produkter.

9.3.3.2 Produktkontrolloven

Produktkontrolloven har til formål å forebygge at produkter medfører helseskade eller miljøforstyrrelse i form av forstyrrelser i økosystemer, forurensning, avfall, eller støy o.l., jf. § 1. Paragraf 3 første ledd pålegger en generell aktsomhetsplikt i relasjon til helse- og miljøfarlige produkter som implisitt innebærer en plikt til å ha kunnskap om miljøpåvirkning av de produktene man håndterer. Paragraf 3 andre ledd inneholder en eksplisitt kunnskapsplikt for produsenter (tilvirkere) og importører (innførere). Substitusjonsplikten i § 3 a innebærer også en plikt til å ha kunnskap om miljøvirkning av produkter.

Aktsomhetsplikten gjelder alle som på en eller annen måte behandler helse- eller miljøfarlige produkter, mens kunnskapsplikten bare gjelder importører og produsenter. Substitusjonsplikten gjelder på sin side for yrkesmessige brukere. Dette vil ikke omfatte rene importører og andre rene omsetningsledd. Substitusjonsplikten gjelder heller ikke forbrukere.

I tillegg til de generelle bestemmelsene i produktkontrolloven finner man enkelte forskrifter som for enkelte områder utdyper kunnskapsplikten. Når det gjelder helse- og miljøfarlige kjemikalier, er aktsomhets- og kunnskapsplikten konkretisert i en rekke forskrifter under produktkontrolloven i form av regler om notifikasjonsplikt, deklarasjonsplikt, klassifisering og merking, og HMS-datablad.

På de områdene det foreligger godkjenningsordninger, som f.eks. genmodifiserte organismer, plantevernmidler, biocider og legemidler, vil myndighetene kunne ha relativt god oversikt. I tillegg finnes det enkelte ordninger hvor det er etablert deklareringsplikt til myndighetene. Det beste eksemplet her er deklareringsplikten til Produktregisteret. Registeret inneholder imidlertid bare de ca. 25 000 rene stoffene og stoffblandingene som er klassifisert og merket helse- og miljøfarlige, samt et større antall deklarerte produkter som ikke er fareklassifisert. Noen full oversikt over f.eks. hvilke produkter på markedet som har helse- og miljøskadelige effekter, har myndighetene ikke.

Nedenfor følger nærmere gjennomgang av rekkevidden av enkelte sentrale bestemmelser i produktkontrolloven.

Aktsomhetsplikten

Produktkontrolloven § 3 første ledd pålegger den som tilvirker, innfører, bearbeider, omsetter, bruker eller på annen måte behandler produkter som medfører virkning som nevnt i § 1, plikt til å vise aktsomhet og treffe rimelige tiltak for å forebygge og begrense slik virkning. En forutsetning for å vurdere om det er nødvendig å treffe tiltak, er at man har kunnskap om produktet eventuelt kan gi helseskade og miljøforstyrrelse. En viss kunnskapsplikt vil man derfor kunne utlede av § 3 første ledd.

Kunnskapsplikten

Produktkontrolloven § 3 andre ledd presiserer aktsomhetsplikten i første ledd ved å pålegge den som tilvirker eller innfører produkter, plikt til å skaffe seg nødvendig kunnskap for å vurdere om produktet kan gi helseskade eller miljøforstyrrelse. Regelen er generell. Den omfatter derfor langt flere produkter enn de positivrettslige reglene man har f.eks. om klassifisering og merking av kjemikalier, jf. nedenfor under kap. 9.3.4. Kunnskapsplikten har et klart formål: man skal ha kunnskap som er nødvendig for en forsvarlig behandling av produktene. Kunnskapspliktens omfang er ikke nærmere presisert i loven. I forarbeidene er det antatt at «hvor langt kunnskapsplikten går må vurderes konkret», jf. Ot.prp. nr. 51 (1974-75) Lov om produktkontroll, kommentarer til § 3, s. 88. Denne kunnskapsplikten omfatter imidlertid bare tilvirkere og importører. Den pålegger ikke omsettere og brukere noen generell kunnskapsplikt. For disse gruppene må man falle tilbake på hovedregelen i første ledd.

Substitusjonsplikten

Produktkontrolloven § 3 a fastslår det såkalte substitusjonsprinsippet generelt for produkter. Substitusjonsplikt finner man også i arbeidsmiljøloven § 11. Etter produktkontrolloven § 3 a plikter virksomheter som bruker produkter med innhold av kjemiske stoffer som kan medføre helse- eller miljøskader, å vurdere om det finnes alternativer som medfører mindre risiko for slik virkning. Dersom det kan skje uten urimelig kostnad eller ulempe, skal virksomheten velge dette alternativet.

For å kunne oppfylle substitusjonsprinsippet er virksomheter som bruker slike kjemikalier, pliktige til både å skaffe seg kunnskap om virkningene av de produktene som brukes, og om mulige alternativer. Bestemmelsen bygger på kunnskapsplikten i § 3. Det substitusjonsregelen innfører, er en plikt til ikke bare å ha kunnskap om miljøpåvirkningen av produkter man benytter, men også om alternativer.

Substitusjonsplikten gjelder for «virksomheter som bruker» produkter. Med begrepet «bruker» menes alle som anvender slike produkter enten det er i driften, produksjonen eller de inngår i virksomhetens produkter. Med virksomheter menes i henhold til forarbeidene både offentlig og privat virksomhet, uten hensyn til organisasjonsform (Ot.prp. nr. 40 (1998-99) kap. 7.3). For tilvirkere innebærer dette ikke en plikt til å vurdere om andre har bedre produkter, men en plikt til å vurdere de stoffene/ingrediensene osv. som brukes i egen produksjon. Brukere av produkter skal på den andre siden vurdere ulike produkter på markedet.

Forarbeidene til bestemmelsen sier følgende om forholdet mellom aktsomhets- og kunnskapsplikten i § 3 og substitusjonsplikten i § 3 a (Ot.prp. nr. 40 (1998-99) kap. 7.3):

«Forslaget til substitusjonsregel inneholder ikke noen uttrykkelig formulering om kunnskapsinnhenting, men overholdelse forutsetter naturligvis at man har tilstrekkelig kunnskap for å kunne vurdere både de kjemikalier en bruker, og alternativer. Det vil etter substitusjonsregelen være nok at man forholder seg til eksisterende, anerkjent kunnskap, men brukeren må om nødvendig aktivt søke den informasjon som finnes. For produsenter gjelder kunnskapsplikten i pkl § 3, 2. ledd lengre og mer generelt enn den kunnskap substitusjonsplikten forutsetter, og substitusjonsregelen innfører derfor i liten grad nye forpliktelser for denne gruppen. For andre brukere vil substitusjonsregelen få selvstendig betydning i den forstand at den forsterker krav til kunnskap utover det som kan innfortolkes i aktsomhetsnormen i pkl § 3, 1. ledd. Dessuten vil substitusjonsplikten klarere enn tidligere forplikte alle brukere til kunnskap om mulige erstatningsstoffer.»

Eksempler fra underliggende forskrifter

I medhold av produktkontrolloven er det gitt en rekke forskrifter som mer spesifikt inneholder krav om å gi opplysninger til forvaltningen, krav til merking av produktene, eller krav om å formidle helse- og miljøopplysninger på annen måte. Disse pliktene innebærer også indirekte plikt til å besitte informasjon.

Et eksempel er kravene i forskrift av 19. desember 1997 nr. 1323 om utarbeidelse og distribusjon av helse-, miljø- og sikkerhetsdatablad for farlige kjemikalier. Forskriften § 4 stiller krav om at produsent, importør og/eller omsetter skal utarbeide helse-, miljø- og sikkerhetsdatablad (HMS-datablad) for alle farlige kjemikalier til yrkesmessig bruk. Denne forskriften er også hjemlet i arbeidsmiljøloven § 18. Forarbeidene til lovendringen som innførte substitusjonsprinsippet i produktkontrolloven (Ot.prp. nr. 40 (1998-99), kapittel 7), nevner HMS-datablad som en viktig informasjonskilde for å vurdere om man bør gjennomføre en substitusjon. Utarbeidelse av HMS-datablad krever at produsent, importør og/eller omsetter har kunnskap om farlige kjemikalier.

Forskrift av 21. august 1997 nr. 996 om klassifisering, merking mv. av farlige kjemikalier (klass-/merkforskriften) etablerer sammen med en del underliggende forskrifter, et system for klassifisering og merking av farlige kjemikalier. Systemet pålegger produsent/importør/omsetter å klassifisere og merke kjemikalier for helse-, brann-, eksplosjons- og miljøfare. Det er produsentens/importørens/omsetterens ansvar å skaffe seg tilstrekkelig kunnskap for å vurdere om kjemikaliet man behandler, er klassifiseringspliktig. I kommentarene til forskriften står det at de farlige kjemikaliene skal klassifiseres på grunnlag av den kunnskapen som er nødvendig for å avgjøre helse-, brann-, eksplosjons- og miljøfare knyttet til stoffet eller stoffblandingen. Forskriften inneholder bestemmelser om hvilke testmetoder som skal benyttes.

Det er viktig å merke seg at forskriften kun gjelder kjemiske stoffer og stoffblandinger. Dette omfatter f.eks. maling, lim, bilpleiemidler, vaskemidler og andre teknisk-kjemiske produkter som forbrukerne møter til daglig, men ikke faste, bearbeidede produkter. Foreløpig klassifiseres ikke stoffblandinger med hensyn til miljøfare, kun rene stoffer. Forskriften gjelder heller ikke faste, bearbeidede produkter som trevirke, tekstiler, mv., eller der kjemikalier påføres produktet.

Det ble i mai 1999 vedtatt et nytt EØS-direktiv (Rådsdirektiv 99/45/EC) om stoffblandinger hvor bl.a. klassifisering av stoffblandinger med hensyn til miljøfare vil inngå. Endringene vil bli gjennomført ved endring av forskrift om klassifisering, merking mv. av farlige kjemikalier.

Selv om det finnes en del forskrifter som presiserer aktsomhets- og kunnskapsplikten i produktkontrolloven, gjelder de bare på avgrensede områder. For de aller fleste produktene, slik som de fleste produkter som inneholder kjemikalier i tillegg til andre materialer, gjelder de generelle reglene om aktsomhets- og kunnskapsplikt i produktkontrolloven.

9.3.3.3 Genmodifiserte organismer

Genteknologiloven definerer genmodifiserte organismer som mikroorganismer – planter og dyr hvor den genetiske sammensetningen er endret ved bruk av gen- eller celleteknologi. Som mikroorganisme regnes cellulær eller ikke-cellulær mikrobiologisk enhet som er i stand til å formere seg eller til å overføre genetisk materiale. Genteknologiloven regulerer bare levende, genmodifiserte organismer. Organismer som ikke er formeringsdyktige, omfattes ikke av loven. Næringsmidler som inneholder eller er framstilt på grunnlag av genmodifiserte substanser, reguleres av næringsmiddelloven.

Etter genteknologiloven av 26. mars. 1993 nr. 35 § 10 er det forbudt å sette ut genmodifiserte organismer i miljøet. Innesluttet bruk av genmodifiserte organismer skal meldes eller godkjennes av myndighetene, jf. kap. 7. Dette innebærer at enhver vil være pliktig til å ha kunnskap om hvorvidt de organismene man håndterer, er genmodifiserte.

I forbindelse med godkjenningen av en genmodifisert organisme vil den som ønsker å bruke eller sette ut slike, måtte skaffe til veie opplysninger om organismenes helse- og miljømessige virkninger.

Genmodifiserte næringsmidler (næringsmidler som består av eller inneholder genmodifiserte ingredienser) reguleres etter den generelle forskriften av 8. juli 1983 nr. 1385 om produksjon og frambud mv. av næringsmidler § 16 a. I henhold til denne bestemmelsen skal all omsetning og markedsføring av genmodifiserte næringsmidler godkjennes. Slike næringsmidler skal også merkes med at de inneholder genmodifiserte ingredienser. Denne godkjenningsordningen innebærer også at de som omsetter næringsmidler, må ha kunnskap om hvorvidt disse inneholder genmodifiserte ingredienser.

9.3.3.4 Plantevernmiddelloven

Plantevernmiddelloven av 5. april 1963 nr. 9 forbyr omsetting og næringsmessig bruk av plantevernmidler uten offentlig godkjenning. Ved at søkeren må sende opplysninger til det offentlige i tilknytning til godkjenningssøknaden, forutsetter det at søkeren har oversikt over de helse- og miljøfarlige virkningene av plantevernmidlet. Se nærmere nedenfor under kap. 12 om deltakelse i beslutningsprosesser.

9.3.4 Plikt til å informere om miljøpåvirkning av produkter

9.3.4.1 Myndighetenes informasjonsplikt

I bunn for myndighetenes plikt til å formidle miljøopplysninger ligger offentlighetsloven som skal medvirke til allmennhetens innsyn i utøvelse av den offentlige forvaltningens oppgaver. Produktopplysninger som myndighetene har fått tilgang til gjennom sine forvaltningsoppgaver, vil, med mindre de faller inn under unntaksbestemmelsene, være offentlig tilgjengelige. Myndighetene har bare i begrenset grad tilgang til produktinformasjon utover kjemiske produkter. I tillegg vil en del av den produktinformasjonen det offentlige har, være unntatt offentlighet fordi den utgjør forretningshemmeligheter.

På det norske markedet er det i størrelsesorden 10 000 ulike kjemiske stoffer, hvorav mange er helse- eller miljøfarlige. Det finnes anslagsvis 25 000 kjemiske produkter som er fareklassifisert og merket med sitt innhold av farlige stoffer. Men helse- og miljøfarlige kjemikalier inngår også i et stort, men ukjent antall faste, bearbeidede produkter. Ofte vil kjemikaliene da foreligge i en bundet eller omdannet form slik at de utgjør en ubetydelig helse- eller miljørisiko ved bruk og som avfall. I andre tilfeller vil stoffer kunne avgis som damp eller støv, overføres ved hudkontakt, eller lekke ut til jord eller vann f.eks. i avfallsfasen, og dermed være kilde til helse- og miljøproblemer. Både fordi antall faste, bearbeidede produkter er stort, og fordi helse- og miljørisikoen knyttet til mange produkters innhold av kjemikalier ikke er stor, har myndighetene i dag ikke etablert helhetlige systemer for innsamling og formidling av sammensetningsopplysninger.

På initiativ fra Miljøverndepartementet har en gruppe sammensatt av representanter fra næringslivet og forbruker- og miljøorganisasjoner under ledelse av direktøren i Forbrukerrådet, Per Anders Stalheim (Stalheimutvalget), sammenstilt behovet for informasjon om helse- og miljøfarlige produkter slik dette er uttrykt fra de respektive gruppenes ståsted. En gjennomgang av ulike gruppers behov for informasjon viser at behovet samlet sett er stort og ikke tilfredsstillende dekket i dag, og gjennomgående lite sammenfallende. Stalheimutvalget mener det er behov for å bedre informasjonstilgangen og informasjonsflyten i alle ledd innenfor næringslivet og ut til allmennheten/forbrukerne.

Stalheimutvalget foreslår på grunnlag av kartleggingen av ulike gruppers behov, en del forbedringer og tilpasninger av eksisterende praksis. Forslaget legger dagens rettslige rammeverk til grunn og foreslår å ikke endre dette. Forslagene til nye tiltak innebærer derfor i stor grad å tilrettelegge rammer og infrastruktur for frivillig spredning og formidling av foreliggende informasjon fra næringslivet. Et av de viktigste forslagene er å øke informasjonstilfanget gjennom å opprette databaser/meta-databaser for formidling av åpen informasjon om kjemiske produkter (stoffer og stoffblandinger) – primært HMS-datablader – og kjemikalieinformasjon for faste, bearbeidede produkter. Stalheimutvalget drøftet ikke nærmere gjennomføringen og finansieringen av sine forslag. Miljøverndepartementet utreder nå hvordan en åpen database kan opprettes.

Utvalget behandler under kap. 12.3. spørsmålet om myndighetenes aktive plikt til å informere i forbindelse med søknader om godkjenning av produkter.

9.3.4.2 Informasjonsplikten til produsent, importør, omsetningsledd og forhandler

Hovedtrekk

Det finnes i dag ikke generelle regler som pålegger en produsent, importør, grossist eller forhandler en plikt til å informere allmennheten om miljøpåvirkningen av sine produkter. Kunnskapsplikten i produktkontrolloven, se ovenfor under punkt 9.3.3, er ikke fulgt opp med en plikt til å informere om den miljøpåvirkningen man får kunnskap om.

En viss informasjonsplikt kan utledes av aktsomhetsplikten i produktkontrolloven § 3. Bestemmelsen krever at den som behandler et helse- eller miljøfarlig produkt, skal vise aktsomhet og treffe rimelige tiltak for å forebygge og begrense disse virkningene. En måte å gjøre det på er å informere brukerne av produktet om hvordan man skal bruke det for å minimalisere miljøpåvirkningen og hvordan man skal avfallsbehandle det. Denne bestemmelsen er imidlertid så generelt formulert og har ikke allmennhetens rettigheter for øye, slik at den neppe gir allmennheten en rett til å kreve informasjon.

På noen avgrensede områder er produktkontrollovens generelle bestemmelser presisert gjennom forskrifter som innebærer en plikt til å gi opplysninger om helse- og miljøpåvirkningen av produktet til allmennheten/brukeren. Dette gjelder hovedsakelig kjemiske produkter og ikke faste, bearbeidede produkter. Generelt kan man si at disse bestemmelsene enten gir informasjon om de helse-/miljøegenskapene som anses viktigst for produktgruppen (f.eks. et faremerke med tilhørende risikosetninger og sikkerhetssetninger), om produktets innhold av kjemiske stoffer som gir produktet de farlige egenskapene (f.eks. at produktet er allergiframkallende, arvestoffskadelig eller etsende), eller at de gjelder kun på avgrensede områder (f.eks. kravet til innholdsfortegnelse på kosmetikk som er gitt med hjemmel i næringsmiddelloven).

Gjennom innføring av lovfestet substitusjonsplikt for helse- og miljøfarlige kjemikalier i produktkontrolloven § 3 a er norske produsenter (men ikke importører) av produkter som inneholder kjemikalier, pliktige til å vurdere om de kan framstille sine produkter med andre, mindre farlige kjemikalier eller uten farlige kjemikalier dersom dette kan redusere risiko for helse- og miljøskade ved produksjon og bruk av produktet i senere ledd. I forarbeidene (Ot.prp. nr. 40 (1998-99, kap. 7) framgår det at det forventes at aktsomhetsplikten i § 3 tilsier at nødvendig informasjon skal tilflyte profesjonelle sluttbrukere av produktene som grunnlag for deres etterlevelse av substitusjonsplikten.

Kjøpsloven

Etter kjøpsloven § 18 vil det kunne være en mangel om en vare ikke svarer til de opplysningene som selger har gitt dersom dette har hatt betydning for kjøpet. Med det menes at kjøpet ikke ville vært inngått eller at det ville blitt inngått på andre vilkår. En selger opplyser f.eks. en kjøper av en maisolje om at oljen ikke er produsert av genmodifisert mais, og det antas at kjøperen nettopp derfor valgte denne oljen. Hvis det deretter viser seg at oljen likevel er laget av genmodifisert mais, vil dette innebære en mangel. At dette utgjør en mangel, kan innebære at kjøperen kan kreve prisavslag og retting av feilen, i dette tilfellet en ny maisolje som ikke er produsert av genmodifisert mais. Dersom selger ikke kan levere det, vil kjøper ha rett til å få pengene igjen.

Etter kjøpsloven § 19 første ledd bokstav b vil det videre utgjøre en mangel dersom selgeren har forsømt å gi opplysninger om vesentlige forhold ved varen, dens egenskaper eller dens bruk, som han måtte kjenne til og som kjøperen hadde grunn til å regne med å få. Også her er det et vilkår at den manglende informasjonen har hatt betydning for kjøpet.

Merking av kjemiske stoffer og stoffblandinger

Når det gjelder kjemikalier som omsettes som sådanne, dvs. stoffer og stoffblandinger, gjelder forskriftsfestede krav til helsefare-, brannfare- og eksplosjonsfaremerking, jf. ovenfor under 9.3.4.2. Merkingen skal særlig advare mot visse farlige egenskaper (f.eks. eksplosjonsfare, etsing, gassutvikling, kreftfare, o.l. gjennom et faresymbol på orange bunn, samt standardiserte risikosetninger knyttet til fareklassen) og gi anvisninger på bruk av verneutstyr og andre vernetiltak (sikkerhetssetninger). Merkesystemet bygger på et omfattende internasjonalt, harmonisert kriteriesett for klassifisering av kjemikaliene ut fra standardiserte tester og dekker anslagsvis 25 000 kjemiske produkter på det norske markedet.

Utvidet og utdypende HMS-informasjon til støtte for sikker håndtering av kjemiske produkter på arbeidsplassen, skal gis gjennom et HMS-datablad. Også kravene til HMS-datablad er gitt i egen forskrift som bygger på et internasjonalt regelverk, jf. ovenfor under kap. 9.3.4.2.

For yrkesmessige brukere og organisasjoner med faglig kompetanse vil databladene gi verdifull informasjon, men de er trolig altfor omfattende og faglig detaljerte til at den alminnelige forbruker fullt ut kan nyttegjøre seg opplysningene.

De senere årene er brann-, eksplosjons- og helsefaremerkingssystemet utvidet med visse krav til miljøfaremerking (advarselssymbol på orange bunn med tilhørende risikosetninger og sikkerhetssetninger). Kravene til miljøfaremerking gjelder foreløpig kun rene stoffer, men gjennom EØS-avtalen er Norge forpliktet til å utvide klassifiserings- og merkesystemet til også å omfatte stoffblandinger. Dette vil skje gjennom den forskriftsendringen som er ventet gjennomført i løpet av 2001. De fleste produktene som selges til sluttbruker, er stoffblandinger. Det er ventet at forskriftsendringen vil medføre at noen tusentalls stoffblandinger på det norske markedet vil bli miljøfaremerket. Systemet gjelder kun stoffer og stoffblandinger, f.eks. maling, lakk og andre teknisk-kjemiske produkter, men ikke faste, bearbeidede produkter. Møbler og andre gjenstander som er behandlet med maling og lakk, og plastgjenstander som er produsert med bruk av helse- og miljøfarlige kjemikalier, omfattes f.eks. ikke.

Merkesystemet gir kun informasjon om helse- og miljøskadelige egenskaper som er spesielt relevante for kjemiske produkter. Dette omfatter primært humantoksisk og miljøtoksisk fare, men ikke risikoen for at faren utløser helse- eller miljøskade. Det gjelder ingen krav til å opplyse om andre miljøbelastninger (belastninger ved råvareuttak, produksjon, transport, avfallsbehandling) av innholdet i produktet utover det som er knyttet til de merkepliktige egenskapene. Derfor har det begrenset verdi som kilde til informasjon for forbrukere om den samlede miljøbelastningen av produktet i et livsløpsperspektiv. I så måte er kjemiske produkter likestilt med alle andre produkter på markedet.

GMO-merking: næringsmidler og fôrvarer

Det er plikt til å merke alle næringsmidler og fôrvarer om innholdet av genmodifiserte organismer dersom disse utgjør mer enn 1 % av produktet. Grensen på 1 % er satt på grunnlag av tekniske og økonomiske vurderinger. EU kommisjonen vedtok å senke nedre grense for utløsning av krav om merking fra 2 % til 1 % 10. januar 2000. Foreløpig gjelder kravet på 1 % formelt bare for mais og soya, men intensjonen er at det skal bli gjeldende for alle matvarer, og dette gjøres i stor grad i praksis. Disse merkepliktreglene innebærer for øvrig at de aller fleste produktene med GMO er underlagt merkeplikt. Bakgrunnen for merkeplikten er at forbrukerne skal ha kjennskap til produkter som inneholder GMO selv om disse har vært gjennom en godkjennelsesordning som har vurdert alle helsemessige sider.

Det er imidlertid ikke etablert noe merkesystem for miljøpåvirkninger knyttet til produksjon, transport, bruk og avfallsbehandling av produkter som inneholder GMO. Det finnes heller ikke slike merkekrav for andre ikke-genmodifiserte råvarer som anvendes i næringsmidler og fôrvarer, til tross for at disse selvsagt også har miljøpåvirkninger.

Plantevernmidler

Plantevernmidler skal merkes ifølge plantevernmiddelforskriften som krever merking utover det som ellers kreves for kjemikalier.

Faste, bearbeidede produkter

Det gjelder generelt ingen krav til å angi helse- og miljøfarlige egenskaper ved et produkt, f.eks. farlige kjemikalier som finnes i produktet på en slik måte at mennesker og miljø kan bli eksponert for dem i mengder som kan gi helse- og miljøskader ved bruk og avfallshåndtering.

Det finnes noen få særregler om merking av faste, bearbeidede produkter. Dette gjelder bl.a. miljøskadelige batterier og støynivå på gressklippere.

Innholdsdeklarasjon

Det finnes ingen generelle regelverk som stiller krav til innholdsdeklarasjon for helse- og miljøfarlige produkter. Faremerkingen for kjemiske stoffer og stoffblandinger og regelverket for næringsmidler, kosmetikk, legemidler og plantevernmidler, dekker imidlertid mye av det som mennesker kommer i befatning med av farlige produkter.

Energiforbruk

Det finnes ingen generelle krav om at man skal informere om et produkts energiforbruk.

For visse husholdningsapparater finnes det imidlertid merkekrav som bygger på direktiver fra EU. Merkingen skal gi informasjon om produktets bruk av energi og andre viktige ressurser. Hvilke opplysninger som skal gis, er harmonisert innen EØS-området. Videre er et direktiv som pålegger forhandlere av nye personbiler aktivt å opplyse om drivstofforbruk og CO₂-utslipp under innlemmelse i EØS-avtalen.

Krav til markedsføring

Markedsføringsloven har regler som bl.a. forbyr villedende markedsføring, og som stiller visse etiske minstekrav til markedsføringen ved at den skal være i samsvar med god markedsføringsskikk. Disse reglene vil også stille krav til hvilke opplysninger markedsføreren av et produkt kan gi om produktet. Reglene pålegger derimot ingen plikt til å gi opplysninger. Denne problemstillingen er nærmere behandlet nedenfor i kap. 9.4.

9.3.5 Frivillige miljømerkeordninger og miljøvaredeklarasjoner

Ovenfor er de rettslige pliktene til å gi produktrelaterte miljøopplysninger omtalt. I tillegg til disse kravene finnes det frivillige ordninger som positiv miljømerking og miljøvaredeklarasjoner. I forgrunnen står de ulike uavhengige, tredje-parts baserte miljømerkeordningene som det nordiske Svanemerket og EUs blomst.

Lisens til å bruke de uavhengige miljømerkene kan tildeles etter søknad når et produkt oppfyller visse standardiserte krav som tildelingsorganet har satt opp. For Svanemerket utformes kriteriene i et samarbeid mellom de nordiske landene gjennom den nordiske miljømerkingsnemnda. I Norge forvaltes ordningen av Stiftelsen Miljømerking i Norge. Miljømerkeordningen er basert på tredje-parts sertifisering og er internasjonalt standardisert gjennom ISO 14024. For å bli tildelt lisens skal søkeren dokumentere at kravene er oppfylt og underkaste seg kontroll med dette. Det kreves avgift for lisensieringen og for bruken av merket.

For Svanemerket har det vært en målsetting fra myndighetenes side at ordningen skal være selvfinansierende. Etter hvert som arbeidet med utvikling av kriterier har blitt mer og mer komplisert, er det blitt reist spørsmål ved denne målsettingen. Det kan dels innvendes at de som oppfyller kravene, ikke bør belastes med kostnadene med å utarbeide og vedlikeholde krav. Det kan også reises spørsmål ved om det er en heldig ordning at finansieringssystemet innebærer at måten kravene utformes på, kan få direkte betydning for organisasjonenes inntekter. I Norge har dette vært løst ved at myndighetene dekker ca. en tredjedel av budsjettet til Stiftelsen Miljømerking i Norge.

Systemer for miljøvaredeklarasjoner (Environmental Product Declarations) er også under utvikling. Miljøvaredeklarasjoner er basert på produsentenes egne oppgaver i forhold til et sett av variabler. Internasjonalt pågår et arbeid for å utarbeide retningslinjer for miljøvaredeklarasjoner.

Felles for disse retningslinjene er at de omhandler følgende elementer:

• Miljøvaredeklarasjoner skal være tilgjengelige for alle produkter og tjenester.

• Miljøvaredeklarasjoner skal basere seg på livssyklusanalyser.

• Målgruppen er «private and professionals» (ISO) og «especially producers and professional users» (ECE). Et kompetent organ skal være ansvarlig for kvaliteten/administrasjon.

Det finnes ikke noen offentlig etablert miljøvaredeklareringsordning i Norge pr. i dag.

9.3.6 Utvalgets vurderinger

9.3.6.1 Hvem bør gi opplysninger?

Førstehåndskunnskap om et produkts helse- og miljøegenskaper er det først og fremst produsenten av produktet som vil besitte. Gjennom de ulike salgsleddene vil de andre som på næringsmessig grunnlag behandler et produkt, kunne kreve å få tilgang til opplysninger om produktet. Leddene i verdiskapningskjeden vil sitte inne med kunnskap om den videre anvendelsen av produktene, opplysninger som den opprinnelige produsenten ikke alltid vil ha kunnskap om, men som vil ha betydning for vurderingen av produktets miljøpåvirkninger.

Tilsvarende kunnskap om produktene og deres anvendelse vil miljøvernmyndighetene ikke kunne sitte inne med.

Konsekvensen av dette er etter utvalgets oppfatning at dersom allmennheten skal ha en rett til miljøopplysninger om produkter, må opplysninger skaffes til veie av dem som er nærmest til å ha kunnskapen (produsentene), og fra andre som bringer produktene på markedet (importørene). Opplysninger til allmennheten bør etter utvalgets oppfatning gis på forespørsel, mens opplysninger fra produsent og importør bør formidles aktivt til senere salgsledd. Dette er i tråd med eksisterende regler om kunnskapsplikt og også generelle utgangspunkter som utvalget legger til grunn med hensyn til hvem som har plikt til å gi opplysninger, jf. kap. 7.

9.3.6.2 Hva bør omfattes av retten til produktopplysninger?

Retten til å kreve miljøopplysninger bør etter utvalgets oppfatning ikke differensieres ut fra behovet for opplysninger.

Når det gjelder den nærmere fastlegging av omfanget av retten til produktopplysninger, legger utvalget til grunn at regelverket bør utformes med sikte på at de mest miljøbevisste skal ha mulighet til å skaffe seg de opplysningene de ønsker, enten direkte eller ved at frivillige organisasjoner eller presse formidler opplysningene.

For at spesielt sårbare grupper skal kunne beskytte seg mot helsefare på samme måte som voksne, sunne mennesker kan, må de ha rett til spesielle opplysninger. For eksempel vil foreldre føle behov for opplysninger om hvorvidt produkter inneholder komponenter som medfører særlig risiko for deres barn. Allergikere vil ha behov for opplysninger om innhold av de stoffene de måtte være allergiske mot dersom produktet kan tenkes brukt slik at kontaktallergi eller systematisk allergi kan oppstå.

Forbrukere og miljøvernorganisasjoner som ønsker å legge til grunn større forsiktighet enn myndighetene, vil kunne ønske seg informasjon om egenskaper ved produktet som ikke er så alvorlige at myndighetene har foretatt regulering av bruken eller informasjonsplikten for produktet. Eksempler er kjemikalier hvor de potensielle negative virkningene på helse og miljø er betydelige, men hvor kjemikaliene ikke tilfredsstiller kravene for merkeplikt etter reglene for klassifisering og merking. Dette gjelder særlig i tilfeller der effektene ikke er dokumentert med tilstrekkelig vitenskapelig sikkerhet til å utløse klassifisering og merking, men hvor det er bred vitenskapelig enighet om at effektene er sannsynliggjort (føre var-holdninger). Merking av genmodifiserte organismer er et annet eksempel. Det er ikke ut fra risikoen for helse- eller miljøskader at næringsmidler med GMOer skal merkes, men ut fra ønsket om at forbrukerne skal vite hva de kjøper og dermed kunne velge bort slike produkter mer utfra etiske holdninger, og ha en skepsis til nye grensesprengende teknologiske metoder.

Omfang av opplysninger

Etter utvalgets oppfatning bør allmennheten særlig ha rett til de opplysningene om et produkt som er avgjørende for å kunne verne sin egen og familiens helse, og for å unngå å bidra til miljøproblemer ved bruk eller kassering av produktet. Dette omfatter:

• Informasjon om produktets helseskadelige og miljøforstyrrende virkninger som følge av eventuelt innhold av helse- og miljøskadelige komponenter.

• Informasjon om hvilke komponenter som eventuelt medvirker til helsefare og miljøbelastninger.

• Informasjon om hvordan produktet må brukes for å unngå helse- og miljøskade.

• Informasjon om hvordan produktet må kasseres for å unngå helse- og miljøskade.

Utvalget peker på at disse opplysningene omfattes av den kunnskapen produsenter og importører allerede plikter å ha etter dagens regelverk, jf. produktkontrolloven § 3 andre ledd, jf. §§ 1 og 3 a.

Med begrepet helseskade menes på samme måte som i produktkontrolloven «svekkelse av menneskers psykiske og fysiske helse, herunder akutte legemlige skader», Ot.prp. nr. 51 (1974-75) kap. 7. Med begrepet miljøforstyrrelse menes «forstyrrelser i økosystemer, forurensning, avfall, støy o.l. Det vil i noen tilfeller kunne være uklare grenser mellom helseskade og miljøskade. Formålet er å framskaffe fullstendig informasjon om produktets virkninger på helse og miljø».

Utvalget finner at retten til slik produktinformasjon bør være betinget av at den er av en viss betydning. Graden av betydning vil etter utvalgets vurdering være avhengig av hvilke typer opplysninger det er tale om.

Utvalgets flertall, medlemmene Andersen, Foss, Graver, Hallingstad, Lindahl, Pedersen, Storelv, Vevatne og Aanæs, mener videre at retten til miljøopplysninger om produkter videre bør omfatte en viss rett til miljøopplysninger knyttet til produksjonen av produkter, jf. nedenfor under kap. 9.3.6.3.

Nærmere om anerkjente helse- og miljøpåvirkninger

Etter produktkontrolloven § 3 andre ledd, jf. § 1, har produsent og importør plikt til å skaffe seg den kunnskapen som er nødvendig for å vurdere om et produkt kan medføre helseskade eller miljøforstyrrelse. Det er ikke krav om at helseskaden eller miljøforstyrrelsen må være vesentlig eller av en viss betydning. I forarbeidene (Ot.prp. nr. 51 (1974-75) kap. 7) heter det at «uttrykket miljøforstyrrelse indikerer at ikke bare klare skadevirkninger dekkes, men også ulemper av forskjellig art. Det må imidlertid foreligge virkninger av et visst omfang og/eller en viss intensitet.» I kap. 7 heter det at:

«hvor langt kunnskapsplikten går må vurderes konkret. For en rekke produkter vil stillingen være den at produktet har vært i bruk lenge, og skader og ulemper ved det er godt kjent. Noen spesiell plikt til å skaffe seg ytterligere kunnskaper vil da normalt ikke foreligge. Helt unntaksfri er ikke denne regelen. Foreligger det tegn på at produktet kanskje har flere uheldige virkninger enn opprinnelig antatt, kan forholdene ligge slik an at produsenten eller importøren må sørge for å skaffe seg ny kunnskap om godt kjente produkter. Hva som skal til for å utløse denne plikten, beror på forholdene i det enkelte tilfelle. Det kan f.eks. være detaljistene som har gitt en rapport som tyder på at produktet kanskje har flere uheldige virkninger enn opprinnelig antatt. Eller det kan være nye opplysninger i fagpresse som bør vekke produsentens eller importørers mistanke på en slik måte at man kan kreve at han iverksetter nærmere undersøkelse.»

Etter utvalgets vurdering må retten til opplysninger omfatte enhver anerkjent helseskade av et produkt. Når det gjelder miljøforstyrrelser, finner utvalget at det ikke bør inntas noen særlig kvalifiserende vilkår, men at det på samme måte som for den gjeldende kunnskapsplikten etter produktkontrolloven, må antas at informasjonsplikten gjelder «virkninger av et visst omfang og/eller en viss intensitet» slik dette fastlegges gjennom praksis. Ubetydelige miljøskader omfattes ikke av informasjonsplikten.

Nærmere om usikre helse- og miljøpåvirkninger

Når det gjelder helse- og miljøskader som er usikre og ikke anerkjente, viser utvalget til at det også etter produktkontrolloven er en plikt til å ha kunnskap om slike mulige virkninger, idet produsenten skal skaffe seg tilstrekkelig kunnskap for å vurdere om produktet «kan» medføre helseskade eller miljøforstyrrelse, jf. § 3 andre ledd, jf. § 1. I forarbeidene (Ot.prp. nr. 51 (1974-75) kap. 7) heter det:

«Dreier det seg om nye produkter eller andre produkter man ikke kjenner virkningen til, vil utgangspunktet for tilvirkerens og importørens kunnskapsplikt være en annen enn hvor en står overfor produkter med allment kjente virkninger. Produsent og importør vil da, med mindre det er nokså åpenbart at produktet ikke kan ha slike virkninger som nevnt i § 1, ha en aktiv kunnskapsplikt og måtte skaffe seg kjennskap til produktet. Dette betyr imidlertid ikke at produsenten nødvendigvis må besørge undersøkelser selv. Kunnskapsplikten vil i mange tilfelle være oppfylt ved at produsent eller tilvirker har en selvstendig plikt til å vurdere om de foreliggende opplysninger virker pålitelige slik at det er forsvarlig å bygge på dem.

Et viktig poeng ved kunnskapsplikten er at de opplysninger som skaffes til veie er relevante og at de stammer fra pålitelige kilder. Det ligger innebygget i kunnskapsplikten at dette må vurderes av hver enkelt tilvirker og importør. Resultatene fra anerkjente forskningsinstitusjoner eller laboratorier i inn- og utland vil som regel kunne anses tilstrekkelig. (....)

Foreligger det ikke tilgjengelige opplysninger om et produkts uheldige virkninger, vil tilvirker eller importør ha en mer selvstendig plikt til å skaffe seg kunnskaper om produktet. Dette kan gjøres ved enten å foreta undersøkelser selv, eller engasjere fagkyndige til å utføre arbeidet. Hvor stor innsats som kreves beror på produktets art og i hvilken utstrekning det er rimelig grunn til å tro at produktet kan ha slike virkninger som er nevnt i § 1.»

Utvalget finner på denne bakgrunn at allmennheten også bør har rett til opplysninger om mulige helseskader og miljøforstyrrelse. Så fremt det er rimelig grunn til å tro at produktet kan medføre helseskade eller miljøforstyrrelse, vil det allerede gjelde en kunnskapsplikt etter produktkontrolloven som bør gjenspeiles i allmennhetens rett til miljøopplysninger.

9.3.6.3 Flertallets vurderinger av rett til opplysninger om produksjonsprosessen

Utvalgets flertall, medlemmene Andersen, Foss, Graver, Hallingstad, Lindahl, Pedersen, Storelv, Vevatne og Aanæs, peker på at for å få informasjon om den totale miljøpåvirkningen som en virksomhet forårsaker, er det også nødvendig med opplysninger om helseskader og miljøforstyrrelser knyttet til produksjonsfasen, bl.a. bruk av råvarer og andre innsatsfaktorer. Slike opplysninger vil også gi grunnlag for å vurdere hvorvidt virksomheten gjør det den kan for å redusere miljøpåvirkningen knyttet til sin virksomhet. Også for den som kjøper og bruker produktene, er slike opplysninger viktige for å kunne endre sin egen virksomhet i en mindre miljøbelastende retning. Opplysninger om helseskader og miljøforstyrrelser knyttet til produksjonen, gir den som i siste omgang betaler for den, muligheter til å øve press bakover i kjeden til der de største miljøpåvirkningen ofte skjer.

For å endre holdninger og adferd må det etter flertallets oppfatning øves påtrykk overfor de som unnlater å ta miljøhensyn. Regjeringen, organisasjoner og media forsøker å få til slike holdningsendringer både gjennom frivillighet og gjennom internasjonalt regelverk, samt ved å sette fokus på konkrete tilfeller der miljøpåvirkningen ved produksjonen av produkter er stor. Eksempler på det siste er medias og organisasjoners søkelys på forholdene på bananplantasjer og på hagemøbler i tropisk trevirke. Eksempler på frivillige ordninger og regelverk er OECDs reviderte retningslinjer for multinasjonale selskaper – som er en frivillig ordning. Andre eksempler er de mange internasjonale miljøavtalene og arbeidet for å få bestemmelser inn i WTOs regelverk.

På den annen side vil en rett til opplysninger som innebærer at en distributør og importør skal undersøke hvilken miljøpåvirkning produksjonen av et produkt har, kunne medføre store kostnader for disse. Utredningen fra PriceWaterhouseCoopers som utvalget har fått foretatt, jf. nedenfor under kap. 21.2, viser at både krav som innebærer at det må utføres livssyklusanalyser (LCA) og krav om at det skal medfølge opplysninger om produksjonsprosessen ut fra visse fastsatte indikatorer, vil medføre store kostnader og være vanskelig å oppfylle når det gjelder import fra U-land og for mindre importører generelt.

Også det alternativet i utredningen fra PriceWaterhouseCoopers som omtaler opplysninger om «særlig» vesentlige miljøforhold knyttet til produksjonen, vil være vanskelig å oppfylle. For produkter produsert i Norge av norske råvarer eller av et fåtall importerte råvarer, vil en slik plikt kunne etterleves til relativt lave kostnader. For importerte produkter vil slike opplysninger vanligvis ikke foreligge og kan i mange tilfeller også være både vanskelig og ressurskrevende å framskaffe. Dette vil gjelde uansett opprinnelsesland, men kan være spesielt vanskelig for import fra U-land.

Spesielt vanskelig vil det også være for norske produsenter som til sine sluttprodukter baserer seg på import av et stort antall råvarer. Eksempelvis benytter malingprodusenter flere hundre råvarer i sin malingproduksjon. Et krav om å ha kjennskap til miljøvirkninger under hele produksjonsprosessen av slike produkter, betyr at bedriften også må ha oversikt over miljøvirkningene ved produksjonen av alle råvarene. Etter flertallets oppfatning er dette ikke gjennomførbart hvis norsk industri fortsatt skal være konkurransedyktig. Mange råvarer, som f.eks. bomull, kjøpes også inn på internasjonale markeder hvor det er nærmest umulig å spore en innkjøpt råvare tilbake til produksjonssted.

På den andre siden vil innføring av en mindre omfattende rett hvor retten til opplysninger ikke korresponderer med en plikt til å framskaffe fullstendige opplysninger i form av livssyklusanalyser (LCA) eller plikt til å framskaffe mer vesentlige miljøopplysninger uavhengig av ressursbruken dette ville medføre, etter flertallets oppfatning kunne ha viktige positive effekter. En slik rett vil kunne stimulere de prosessene som allerede foregår på frivillig basis i næringslivet og hos forbrukerne, ved at det i større grad stilles spørsmål bakover i kjeden. Det vil også gi den som spør en mulighet til å sammenlikne de svarene som gis, og til å velge produkter fra leverandører som faktisk har slike opplysninger. Større åpenhet om produksjonsprosesser vil dessuten i mange tilfeller ikke virke konkurransevridende, men derimot bidra til mer like konkurransevilkår ved at de virksomhetene som har kunnskap og tar hensyn til slike forhold, får uttelling konkurransemessig for den tilleggsverdien deres produkter vil ha.

Etter flertallets oppfatning bør det derfor lovfestes en rett til å kreve opplysninger om vesentlige helseskader og miljøforstyrrelser knyttet til produksjonen av et produkt. Spørsmål knyttet til arbeidsmiljø faller utenfor utvalgets mandat. Men i den grad eventuelle helseskader knyttet til produksjonsprosessen faller inn under definisjonen av miljøopplysninger, jf. ovenfor under kap. 8, bør retten til å kreve opplysninger også omfatte disse. Det vil si at opplysninger om f.eks. helseskade fra bruk av kjemikalier som også virker miljøforstyrrende, omfattes. Slike helseskader kan i tillegg til å ramme arbeidstakere ramme innbyggere i nærmiljøet.

Denne retten bør imidlertid ikke innebære en plikt for forhandler eller importør til å ha kunnskap om disse forholdene. En slik kunnskapsplikt vil gå for langt i forhold til utviklingen i markedet i dag, og utviklingen i internasjonale regler om handelen. Retten til opplysninger bør på den andre siden være koblet til en viss aktivitetsplikt hos den som importerer og forhandler produktet. Et krav om opplysninger må ikke bare kunne avvises med at forhandleren og importøren mangler kunnskap. For at en rett til opplysninger skal kunne skape et press bakover i kjeden, bør den som mottar et slikt krav om opplysninger, ha plikt til å rette henvendelse bakover i kjeden dersom han ikke allerede kan besvare spørsmålet. På den måten vil retten kunne virke dynamisk og stimulere til at krav om opplysninger videreføres bakover til den som faktisk kan påvirke graden av helseskade eller miljøforstyrrelse som produksjonen forårsaker.

Prinsippet om retten til å kreve opplysninger om eventuelle helseskader og miljøforstyrrelser fra produksjonen av produktet er viktig. Dette innebærer at importører og andre virksomheter også får et visst ansvar når det gjelder produkter som produseres i utlandet, noe som etter flertallets syn er riktig. Aktivitetsplikten bør imidlertid utformes slik at den ikke pålegger bedriftene unødige kostnader og byråkrati. Dersom importøren virkelig skal anstrenge seg for å få opplysningene, vil arbeidet kunne bli omfattende. Det er tvilsomt om fordelene for den som kjøper produktet, eller fordelene for miljøet overstiger kostnadene for importøren ved å undersøke helse- og miljøkonsekvensene ved produksjonen. Den som kjøper et produkt, kan dessuten velge ikke å kjøpe produkter fra distributører som ikke kan svare for seg når de blir spurt om miljøbelastningene ved produksjonen av produktet. For at krav om opplysninger skal bli synlige bakover i kjeden, er det tilstrekkelig at den som mottar en forespørsel, plikter å rette denne videre bakover dersom den ikke kan besvares ut fra de opplysningene som finnes. Dette vil gi et konkurransefortrinn til virksomheter som har oversikt over miljøbelastningene, og vil stimulere til oppmerksomhet om slike spørsmål bakover i kjeden.

9.3.6.4 Mindretallets vurderinger av rett til opplysninger om produksjonsprosessen

Et mindretall i utvalget, medlemmene Flåthen, Fredriksen, Hugo-Sørensen, Lindseth, Meinich og Stueflaten, støtter intensjonen i flertallets forslag om at en bør rette fokus mot miljøvirkningen av produkter gjennom hele livssyklusen, ikke bare i bruksfasen. Disse representantene kan imidlertid ikke støtte flertallets forslag om å lovfeste rett til å få informasjon om produkters helseskade og miljøvirkning i produksjonsfasen. Disse medlemmene mener forslaget vil pålegge en del produsenter, importører og distributører uforholdsmessig store kostnader i forhold til de helse- og miljøgevinstene man eventuelt oppnår med forslaget. Selv om flertallets forslag kun innebærer en plikt til å rette henvendelser om miljøvirkninger i produksjonsfasen til foregående salgsledd, vil f.eks. produsenter av produkter med mange råvarer måtte bruke uforholdsmessig store ressurser på å utarbeide og sende henvendelsene samt bearbeide og gi ut informasjonen.

Disse medlemmene mener det er positivt at forbrukerne etterspør informasjon om miljøvirkningene i produksjonsfasen. Dersom kundene blir stadig mer miljøbevisste, vil det ofte lønne seg for den som selger eller produserer en vare, å vise at man har oversikt over miljøkonsekvensene av produktet i produksjonsfasen. Den miljøbevisste kunden kan velge å ikke kjøpe produktet dersom selgeren ikke kan svare for seg. Flere miljøbevisste kunder vil for de fleste produsentene og distributørene ha den samme effekten som flertallets forslag, uten at de som har vansker med å oppfylle pålegget, rammes. Men man må også være oppmerksom på muligheten for at den produsenten som har full oversikt over belastningen ved produksjonen av et produkt, kan komme konkurransemessig ugunstig ut i forhold til et konkurrerende produkt der miljøbelastningene fra produksjonen bare delvis er kjent og tatt med i presentasjonen av den samlede profilen på produktet.

9.4 Markedsføring og miljøopplysninger

9.4.1 Innledning

Produktinformasjon er et viktig område for miljøopplysninger. Opplysninger om et produkts miljømessige virkninger får allmennheten bl.a. ved at produsent og importør er pålagt plikt til å merke sine produkter eller på annen måte informere om produktets virkninger på miljøet. Det finnes en rekke slike merkeforpliktelser, jf. kap. 9.3.4.2.

Mange næringsdrivende ønsker imidlertid selv å formidle opplysninger om de miljømessige aspektene ved egen virksomhet. I et miljøperspektiv er det positivt at markedskreftene på denne måten kan være med på å påvirke næringslivet til å bli mer miljøbevisst. Ut fra samme perspektiv er det likevel viktig at de miljøopplysningene som blir gitt av næringsdrivende gjennom markedsføring, ikke er misvisende, men gir korrekt og relevant informasjon slik at forbrukerne kan treffe informerte miljøvalg.

Med miljøargumentasjon i markedsføring menes i denne sammenheng all frivillig informasjonsformidling mellom produsent, importør, forhandler mv. til potensielle og reelle kunder hvor det framheves at produktet på en eller annen måte har en positiv innvirkning på miljøet.

En annen problemstilling knyttet til miljøvern og markedsføring er spørsmålet om det bør være rettslige grenser for framstillinger i markedsføring som direkte eller indirekte oppfordrer til eller legitimerer miljøskadelige handlinger. I framstillingen nedenfor betegnes denne problemstillingen som et krav om miljøetisk markedsføring.

Lovregler som stiller krav til miljøargumentasjon i markedsføring, finnes først og fremst i markedsføringslovens bestemmelser om god markedsføringsskikk (§ 1), i forbudet mot villedende reklame (§ 2) og ved utilstrekkelig veiledning (§ 3). I tillegg finnes noen få bestemmelser i sektorlovgivningen.

Til forskjell fra de andre reglene om miljøopplysninger som behandles i denne utredningen, pålegger ikke markedsføringsloven eller sektorlovene noen plikt til å gi miljøopplysninger. Reglene stiller bare krav til den informasjonen som faktisk blir gitt.

Ved vurderingen av hvilke krav som kan stilles til miljøargumentasjon i markedsføring, må man ha i minne at man ved å sette grenser for retten til å gi informasjon, begrenser ytringsfriheten. Dette omtales nærmere under utvalgets vurderinger.

9.4.2 Gjeldende rett

9.4.2.1 Innledning

Markedsføringslovens generalklausul i § 1 sier at næringsdrivende ikke må foreta handlinger som er «urimelige i forhold til forbrukere eller som for øvrig strider mot god markedsføringsskikk». Den rettslige standarden «god markedsføringsskikk» ble innført i loven ved lov av 31. januar 1997 nr. 15.

Lovens § 2 forbyr uriktige eller av annen grunn villedende framstillinger, og § 3 forbyr framstillinger som ikke gir forsvarlig eller tilstrekkelig veiledning eller trekker inn uvedkommende forhold, og derfor må anses urimelig.

Markedsrådet har behandlet to saker om miljøargumentasjon i markedsføring: MR-sak nr. 20/1993 om markedsføring av barbermaskin med oppladbare batterier (Braun Flex Control) og MR-sak nr. 25/1997 om markedsføring av ugressmidlet Roundup. Forbrukerombudet har hatt en rekke saker til behandling. På grunnlag av denne praksis, samt nordiske retningslinjer for miljøargumentasjon i markedsføring (jf. TemaNord 1994:562) og Det Internasjonale Handelskammers (ICC) retningslinjer for miljørelatert reklame fra 3. desember 1993, utgav Forbrukerombudet i 1994 en orientering om hvilke retningslinjer ombudet legger til grunn ved vurderingen av miljøargumentasjon i markedsføring i forhold til markedsføringslovens bestemmelser.

9.4.2.2 Krav til miljøargumentasjon i markedsføring

Dokumentasjonskrav

Hva skal dokumenteres?

Markedsføringsloven § 2 forbyr både å anvende «uriktig» eller «av annen grunn villedende» framstilling som er egnet til å påvirke etterspørselen og tilbudet av et produkt. Dette kravet innebærer at man ved vurderingen av hva som skal dokumenteres, ikke bare må se hen til det enkelte utsagnet i markedsføringen, men ta hensyn til det helhetsinntrykket en vanlig forbruker får av markedsføringstiltaket.

Dette innebærer f.eks. at bruk av illustrasjoner og farger som gir inntrykk av at produktet er miljøvennlig, medfører at markedsføreren må kunne dokumentere at produktet faktisk har en positiv innvirkning på miljøet eller i alle fall ikke er miljøskadelig.

Dersom man benytter seg av generelle miljøpåstander uten å begrunne disse nærmere, stilles det krav om at man kan dokumentere at produktet ut fra en livsløpsvurdering er i samsvar med påstanden. Sier man at produktet er «miljøvennlig», må man ifølge Markedsrådet i MR-sak nr. 20/1993, som utgangspunkt dokumentere at produktet i et livsløpsperspektiv – fra råvareutvinning til avfallshåndtering – «belaster miljøet vesentlig mindre enn de øvrige produkter i samme produktgruppe». Forbrukerombudet har i flere tidligere saker krevet at markedsføreren i slike saker skulle dokumentere at produktet overhodet ikke medfører skade på miljøet ut fra en «vugge til grav» vurdering. Markedsrådet mente denne fortolkningen av markedsføringslovens regler var for streng, men uten å utdype nærmere hva som menes med «vesentlig mindre enn......». Dette dokumentasjonskravet kan det være vanskelig å oppfylle. Kravet om å kunne dokumentere et produkts miljøeffekter i et livsløpsperspektiv og sammenlikne det med tilsvarende produkter for å vise at de negative virkningene er vesentlig mindre, er svært vanskelig å oppfylle. Dette fordi det for mange produktgrupper ikke er utviklet metoder for å foreta slike vurderinger. Det vil i alle fall være kostnadskrevende. Se f.eks. Forbrukerombudets FO-sak nr. 92-0507 om markedsføring av plastposer av «miljøvennlig plast».

Forbrukerombudet anså det for villedende og i strid med markedsføringsloven § 2 å kalle plasten «miljøvennlig» fordi den under nedbrytning avgir CO₂ – en gass som er med på å forsterke den såkalte drivhuseffekten. Innklagede endret sin markedsføring på bakgrunn av Forbrukerombudets henvendelse. I FO-sak nr. 90-0622 ble kopipapir markedsført som «miljøvennlig». Forbrukerombudet framholdt at det anses som i strid med markedsføringsloven § 1 å benytte ordet «miljøvennlig» eller liknende uttrykk frittstående uten at det kan dokumenteres at produktet ikke har negative virkninger på miljøet. Markedsføringen ble endret etter Forbrukerombudets henvendelse.

I det internasjonale handelskammers International Code of Environmental Advertising art. 3 andre ledd heter det:

«Expressions such as «environmentally friendly» or «ecologically safe» implying that a product or activity has no impact – or only a positive impact – on the environment should not be used unless a very high standard of proof is available.»

Dersom man i markedsføringen derimot konkretiserer hvilke sider ved produktet som er miljøvennlig, er det tilstrekkelig at denne påstanden dokumenteres. I den såkalte Roundupsaken (MR-sak nr. 25/1997) anså Markedsrådet følgende miljøpåstand som en begrunnet miljøpåstand: «... skånsom for miljøet (.....) samtidig som ugresset forsvinner, forsvinner også Roundup». Dette innebar at det var tilstrekkelig at markedsføreren av Roundup, Monsanto Norge AS, kunne dokumentere at Roundup forsvinner samtidig med ugresset. Det måtte ikke begrunnes at Roundup generelt var skånsom mot miljøet. Markedsrådet kom til at slik dokumentasjon forelå og la ikke ned noe forbud mot bruk av påstanden. Se også MR-sak nr. 20/1993 Braun Flex Control.

I MR-sak 20/93 som gjaldt markedsføring av barbermaskinen Braun Flex Control med oppladbare batterier som «grønn» og «miljøvennlig», mente Forbrukerombudet at det ikke var tilstrekkelig tilknytning mellom betegnelsene og forklaringen på hvorfor batteriene var miljøvennlige. Markedsrådet kom imidlertid til at det forelå tilstrekkelig tilknytning. I annonsens overskrifter var bare ordene «grønne» og «snill mot miljøet» benyttet. I teksten med mindre skrift var det gitt en relativt klar begrunnelse for påstanden om at barbermaskinen var «grønn».

Krav til bevis og bevisbyrde

Det kreves at den som framsetter påstanden, kan framskaffe dokumentasjon på at påstanden er korrekt. For at dokumentasjonen skal ha tilstrekkelig beviskraft, kreves det vanligvis at påstandene kan underbygges av uttalelser eller undersøkelser utført av nøytrale instanser med anerkjent faglig kompetanse. Hvis en undersøkelse er utført av produsenten eller den som markedsfører produktet, må den være vurdert av nøytral sakkyndig, eller det må på annen måte bli bekreftet at utførelsen av undersøkelsen og vurderingen av resultatene kan forsvares på rent faglig, uavhengig grunnlag.

Disse strenge kravene til dokumentasjon og det at bevisbyrden ligger på markedsføreren, kan i seg selv hindre visse typer miljøargumentasjon i markedsføring. Dersom miljøpåstanden ikke tilstrekkelig kan dokumenteres, vil den ikke kunne brukes.

Det vil imidlertid alltid i en viss grad være tale om et skjønnsspørsmål hvilke krav som skal stilles til dokumentasjonen. I mange tilfeller vil det kunne foreligge vitenskapelig uenighet om et produkts miljøpåvirkning. Når det foreligger dokumentasjon som underbygger den aktuelle påstanden og dokumentasjon som bestrider den, blir det et spørsmål hvor stor vekt det skal legges på den motstridende dokumentasjonen. Man kan trolig ikke kreve at de positive miljøvirkningene er helt uomtvistet. Det vil alltid kunne være enkeltpersoner/grupper som vil kunne bestride riktigheten av en miljøpåstand.

Det særlige behovet som finnes på miljøområdet til å være føre var, taler for at dersom det foreligger indikasjoner av en viss styrke på at markedsførerens dokumentasjon ikke er korrekt, så bør markedsføringen anses som ulovlig. Det kan ikke kreves at dokumentasjonen som bestrider markedsføringens riktighet, er av samme tyngde/grundighet som markedsførerens dokumentasjon. Dette ville medføre at man i tilfeller av motstridende dokumentasjon, overfører bevisbyrden til den som mener markedsføringen er villedende. Man bør holde fast på at dokumentasjonsbyrden skal ligge hos markedsføreren.

Dette problemet illustreres av to saker om markedsføring av ugressmidlet Roundup i henholdsvis Markedsrådet (MR-sak nr. 25/1997) og Landbrukstilsynet (9900998/IP/MLW).

Markedsrådssaken gjaldt som nevnt påstanden «... skånsom for miljøet (.....) samtidig som ugresset forsvinner, forsvinner også Roundup». Avgjørende for Markedsrådet var om markedsføreren, Monsanto Norge AS, kunne dokumentere at «samtidig som ugresset forsvinner, forsvinner også Roundup». Markedsrådet la avgjørende vekt på uttalelser fra Landbruksdepartementets giftnemnd, som bl.a. uttaler om det aktive stoffet i Roundup, Glyfosat: «Ved anbefalte bruksmengder kan skade på planter gjennom rotopptak utelukkes fordi glyfosat i kontakt med jord meget raskt blir inaktivert og utilgjengelig for planter(....). Stoffet er lite bestandig og brytes fullstendig ned ute i naturen.» Naturvernforbundet som klaget Monsanto inn for Markedsrådet, viste til at det er lite litteratur tilgjengelig om mulige skadevirkninger av glyfosat som er det aktive stoffet i Roundup. Naturvernforbundet la også fram avisartikler hvor det vises til kritiske uttalelser fra miljøvernorganisasjoner og forskere i Danmark og Sverige. Markedsrådet kommer til at disse uttalelsene ikke «har dokumentert at det ikke er dekning for uttalelsen i reklamen om at «når ugresset forsvinner, forsvinner også Roundup»».

Saken for Landbrukstilsynet gjaldt følgende formulering i en tidskriftreklame for Roundup: «Roundups effektivitet etterlater seg heller ingen spor. Roundup nedbrytes nemlig raskt til stoffer som allerede finnes i naturen. Og det skjer i både jord og vann.» Landbrukstilsynet kommer til at teksten ikke er i samsvar med dokumentasjon innsendt fra tilvirker og mener derfor at den er villedende. Hjemmelsgrunnlaget for Landsbrukstilsynets vedtak var plantevernmiddelforskriften § 25, jf. nedenfor.

Som en ser, kom Landbrukstilsynet og Markedsrådet til motsatt konklusjon i tilknytning til omtrent samme påstand. Årsaken til dette er trolig at landbruksmyndighetene våren 1999 foretok en ny vurdering av glyfosat og kom til at glyfosat ikke nedbrytes raskt i naturen. Dette innebærer at man har gått fra de konklusjonene som kom fram i uttalelsen fra Landbruksdepartementets giftnemnd i Markedsrådssaken.

Roundupsakene viser at det enkelte ganger kan være vanskelig å avgjøre når en påstand skal anses å være tilstrekkelig bevist. Vitenskapelig usikkerhet er et generelt problem på miljøområdet. Et problem er ofte at man har mistanker om at et stoff er miljøskadelig, men ingen dokumentasjon. Det kan derfor trolig relativt ofte forekomme tilfeller hvor det både foreligger dokumentasjon som underbygger miljøpåstanden, og dokumentasjon som bestrider den.

Hvem kan kreve miljøpåstander dokumentert, og når skal dokumentasjon foreligge?

Markedsføringsloven § 15 pålegger enhver å gi Markedsrådet og Forbrukerombudet de opplysningene disse myndighetene trenger for å føre tilsyn med loven. Markedsrådet og Forbrukerombudet kan også kreve at opplysninger gis til andre offentlige organer som er særskilt pålagt å medvirke ved gjennomføringen av loven. Myndighetene kan fastsette en frist for innlevering av opplysninger.

Forbrukerne har på den annen side ikke noen rett til selv å kreve dokumentasjon utlevert fra markedsføreren. For å forfølge et eventuelt brudd på markedsføringsloven må forbrukeren henvende seg til Forbrukerombudet og be dem ta opp saken. Berørte forbrukere og interesseorganisasjoner kan etter § 13 sjuende ledd bringe en sak inn for Markedsrådet dersom Forbrukerombudet vedtar ikke å gjøre det. Dette forutsetter imidlertid at Forbrukerombudet har behandlet saken først. Saken kan ikke bringes inn i de tilfellene hvor Forbrukerombudet har oppnådd frivillig ordning med den næringsdrivende.

En rett til nærmere informasjon kan imidlertid bygges på andre rettsgrunnlag. Et eksempel er kjøpsloven. I en konkret kjøpssituasjon vil forbrukerne kunne kreve å få opplysninger fra selgeren, jf. kjøpsloven § 19.

Når det gjelder spørsmålet om på hvilket tidspunkt dokumentasjonen skal foreligge, må det kunne legges til grunn at dokumentasjonen må foreligge når markedsføringen gjennomføres. For at markedsføreren skal være sikker på at markedsføringen er korrekt, trenger han dokumentasjon. Dernest kan han ikke forvente å få frist fra markedsføringsmyndighetene til å utføre undersøkelser som muligens understøtter påstanden.

Andre krav til miljøargumentasjon

Framstilles et produkt som mer miljøvennlig enn andre produkter av samme art, er det i praksis blitt krevet at produktet er blant den bedre tredjedelen i markedet.

Forbrukerombudet har behandlet en sak vedrørende bruk av betegnelsen «miljøvennlig» i markedsføringen av kjøkkenruller (FO-sak nr. 91-1147). Forbrukerombudet viste her til at miljøvennligheten til enhver tid må sees i forhold til tilbudet av andre, tilsvarende produkter på markedet. Dersom en ikke uvesentlig del av disse produktene har en høyere miljøstandard, må det under enhver omstendighet anses for villedende å karakterisere et produkt for miljøvennlig. Forbrukerombudet anslo at produktet bør ligge blant den beste tredjedelen av tilsvarende produkter på markedet når det gjelder miljøpåvirkning. Innklagede innstilte etter Forbrukerombudets henvendelse å benytte betegnelsen «miljøvennlig».

Miljøargumentasjonen må være relevant. Sider ved produktet, eller endringer som har en helt marginal betydning for miljøet, kan ikke framheves. Dersom en miljøskadelig del av produktet blir erstattet med en ny, kan dette bare brukes som hovedargument i markedsføringen hvis den miljøskadelige delen ved en vurdering av produktets totale innvirkning på miljøet (a) har en ikke uvesentlig betydning for miljøet, og (b) er erstattet av et alternativ som ikke er uvesentlig bedre for miljøet. I tillegg må de øvrige bestanddelene anses som uproblematiske for miljøet, og det må finnes tilsvarende produkter på markedet som inneholder den skadelige bestanddelen som er erstattet.

Gjenvinnings-/gjenbruks-/resirkuleringsmulighetene for produkter kan bare framheves i markedsføringen dersom det faktisk eksisterer slike systemer og disse er praktisk gjennomførbare. Dersom det f.eks. ikke finnes leveringsmuligheter for resirkulering av plast, kan en i markedsføringen ikke framheve plasten som resirkulerbar.

Bruk av miljøargumentasjon i form av å tilby fast innbyttepris på gamle produkter ved kjøp av nye produkter vil være i strid med markedsføringsloven dersom innbytteordningen kun fungerer som en måte å gi rabatt på. Markedsrådet uttaler i sak nr. 20/93: «Markedsrådet er enig med Forbrukerombudet i at en gunstig innbyttepris ofte har større lokkeeffekt enn et tilsvarende rabattilbud, og at det er urimelig i markedsføringen å benytte seg av forbrukernes holdninger til riktig ressursbruk, dersom innbytteordningen kun fungerer som en måte å gi rabatt på».

Sammenlikning av produkter i markedsføring er i utgangspunktet tillatt, men det kreves at produktene er sammenliknbare. En sammenlikning som ikke er reell, vil være villedende. Påstås det at et produkt er mer miljøvennlig enn et annet, må det foreligge sammenliknbare analyser av produktenes livsløp. I FO-sak nr. 91-1941 og nr. 91-1980 som gjaldt markedsføring av engangsbleier og tøybleier, tok Forbrukerombudet det standpunktet at en generell sammenlikning av disse produktenes totale miljøpåvirkning fra vugge til grav ikke aksepteres ut fra at det pr. dato ikke fantes noen metode for å sammenlikne livsløpsanalyser. Partene aksepterte Forbrukerombudets standpunkt.

I Forbrukerombudets orientering om praksis fra 1994 antydes det at produkter som i utgangspunktet medfører en stor belastning på miljøet, vanskelig kan markedsføres som «miljøvennlige» selv om en ikke uvesentlig komponent er byttet ut med en som fra et miljøsynspunkt medfører en forbedring. Forbrukerombudet bygger dette på sine egne uttalelser i tre saker (FO-sak nr. 91-0453, 91-0853 og 91-1077) om markedsføring av biler med «miljøvennlige» dieselmotorer. I disse sakene ble det vist til at «selv om det går klart fram av sammenhengen, eller er nærmere forklart hva som skal legges til grunn for miljøargumentasjonen, skal det svært meget til for at det ikke vil være i strid med markedsføringslovens § 2 jf. § 1 å gi inntrykk av at en bil med forbrenningsmotor er miljøvennlig eller på annen måte gunstig for miljøet». Saken ble avsluttet ved at samtlige innklagede endret sin markedsføring.

Dette synspunktet må modereres etter Markedsrådets vedtak av 16. april 1998 i MR-sak nr. 25/1997, Norges Naturvernforbund – Monsanto Norge AS. Saken gjaldt en fjernsynsreklame for ugressmidlet Roundup hvor det bl.a. ble påstått at Roundup er «.... skånsom mot miljøet – samtidig som ugresset forsvinner, forsvinner også Roundup». Formålet med ugressmidlet er å drepe naturen der hvor den sprøytes. Det kan derfor neppe sies at den er skånsom mot miljøet generelt, selv om den er vesentlig mindre skadelig enn andre ugressmidler. Hvorvidt det også etter Roundupsaken fremdeles kan sies at enkelte miljøfarlige produkter, selv om de er bedre enn andre tilsvarende produkter, ikke kan markedsføres som miljøvennlige, er usikkert.

Særlig om anerkjente miljømerkeordninger

Forholdet mellom de offisielle miljømerkeordningene og markedsføringslovens regler om miljøargumentasjon har to sider: (1) spørsmålet om miljømerkers vern mot misbruk i markedsføringen av produkter som ikke er miljømerket, og (2) spørsmålet om i hvilken grad miljømerkeordningene er underlagt markedsføringslovens krav til miljøargumentasjon.

Til (1) Det vil være å anse som villedende reklame etter markedsføringsloven § 2 om et privat miljømerke utformes slik at det lett kan forveksles med et mer offisielt miljømerke som f.eks. det nordiske miljømerket Svanen. Forbrukerombudet grep i FO-sak nr. 92-863 inn overfor et miljømerke som var utformet som en hvit svane på grønn bunn. Svanemerket er en hvit, stilisert svane på grønn bunn.

Markedsføringsloven § 8 a vil også kunne gi et miljømerke vern mot misbruk. Denne bestemmelsen forbyr næringsvirksomhet «å anvende etterliknende kjennetegn (.....) reklamemidler eller andre frambringelser på slik måte og under slike omstendigheter at det må anes som en urimelig utnyttelse av en annens innsats eller resultater og føre med seg fare for forveksling».

Et etablert miljømerke kan også bli registrert som varemerke eller få vern som varemerke gjennom innarbeiding.

Til (2) Det andre spørsmålet er om merkeordningene selv er å anse som markedsføringstiltak som reguleres av markedsføringsloven.

Dersom man kom til at de offisielle miljømerkene skulle være underlagt de samme kravene som annen generell miljøargumentasjon, ville det reise en del problemer knyttet til lovligheten av miljømerkeordningene. Dette gjelder bl.a. kravet om at man bare kan si at man er miljømessig bedre dersom man er blant den beste tredjedelen. Slik dagens miljømerkeordninger er bygget opp, er det mulig å miljømerke et produkt selv om alle produktene innenfor en produktgruppe oppfyller kriteriene for merket. Når et sett med merkekriterier utformes, vil det som regel bare være en mindre del av produktene innenfor den aktuelle produktgruppen som oppfyller kriteriene. Kriteriene blir imidlertid først etter en viss tid (vanligvis 3 år) revidert. I denne tiden vil produktene ha blitt endret, slik at alle oppfyller kriteriene. Dette er helt i samsvar med tanken bak miljømerket. Ved å gi noen produkter den fordelen på markedet som miljømerket gir, vil det oppfordre de andre aktørene til også å endre sin produktstandard.

De autoriserte miljømerkene brukes som ledd i markedsføringen. Det er hele poenget med Svanemerket. Merket skal gjøre det lettere for forbrukerne å foreta miljøriktige valg. Bruken av miljømerkene er frivillig og må derfor karakteriseres som en «handling» i markedsføringslovens forstand. Man må således konkludere med at bruk av miljømerker er underlagt markedsføringslovens regler.

Det er imidlertid visse vesensforskjeller mellom miljøargumentasjon som er utformet av markedsføreren alene, og miljømerker som er tildelt av en uavhengig institusjon. For det første medfører den eksterne tildelingen en trygghet for at produktet oppfyller visse miljøkriterier. Dette taler for at det ikke er nødvendig å stille de samme strenge kravene som til egenproduserte miljøpåstander. For det andre indikerer ikke anerkjente miljømerker først og fremst at produktet er miljøvennlig, men at det har oppfylt visse krav satt opp av tildelingsorganet. Man kan si at det er hele konseptet som markedsføres. Dersom man tar kontakt med tildelingsorganet, vil man kunne få informasjon om vilkårene for tildelingen. Forbrukerombudet har på grunnlag av dette lagt til grunn at miljømerkene faller utenfor rekkevidden av prinsippene for miljøargumentasjonen i markedsføringen som er offentliggjort i orienteringen fra Forbrukerombudet. Miljømerket anses ikke som en generell miljøpåstand, men som informasjon om at produktet er tildelt et merke etter å ha oppfylt visse kriterier fastsatt på forhånd.

Dette gjelder imidlertid bare så lenge miljømerkene brukes uten presiseringer utover den tilhørende, forklarende underteksten og lisensnummeret. Dersom man i markedsføringen av svanemerkede produkter sier at produktet er «miljøvennlig merket» eller liknende, vil prinsippene skissert ovenfor kunne legges til grunn.

Utkastet til ISO-standard 14021 omtalt ovenfor, regulerer bare selverklærte miljøpåstander som defineres som miljøpåstander fra produsenter, importører, distributører eller forhandlere, og som ikke er sertifisert av tredjemann. Miljømerker som tildeles av uavhengige organer, faller således utenfor reguleringen. Eventuelle endringer i Rådsdirektiv 84/450/EØF vil trolig få samme avgrensning.

9.4.2.3 Krav til miljøetisk markedsføring – god markedsføringsskikk

I tillegg til at miljøargumentasjon i markedsføring ikke må være villedende, stiller markedsføringsloven § 1 krav om at den ikke skal være i strid med god markedsføringsskikk.

«Begrepet «god markedsføringsskikk» er en rettslig standard, hvor det nærmere innholdet må fastlegges gjennom praksis. Det må være snakk om krenkelse av grunnleggende moral – eller etikkoppfatninger – oppfatninger som må antas å være felles for en majoritet av borgerne. Det er ikke tilstrekkelig at en del mennesker anser reklamen som «uheldig», «umoralsk», «stilløs» eller liknende. Det er med andre ord de mer grove overtramp som rammes.»

Et eksempel som muligens rammes her, er markedsføringstiltak hvor det oppfordres til miljøskadelige handlinger. Om bestemmelsens rekkevidde i forhold til miljøopplysninger sier forarbeidene (NOU 1995: 2, kap. 5.7):

«Det er de mer grove overtredelser som bør rammes – tilfelle der reklamen åpenbart er i strid med allment godtatte miljøhensyn.»

Markedsføring av svært miljøskadelige produkter hvor det hevdes at produktet eller enkelte av dets bestanddeler har positive innvirkninger på miljøet, rammes ikke automatisk av prinsippet om god markedsføringsskikk, jf. Markedsrådets avgjørelse i Roundupsaken.

Et annet eksempel på markedsføring som kan være i strid med markedsføringsloven § 1, er markedsføring av et produkt ved å knytte deler av avsetningen til et godt formål. En særlig klar overtredelse av dette prinsippet vil det være om man knytter bidrag til miljøforbedrende tiltak til omsetningen av miljøbelastende produkter. I FO-sak nr. 91-1398 var følgende utsagn innklaget: « Full tank hos Fina redder 8 kvadratmeter regnskog». Forbrukerombudet var av den oppfatning at annonsen gav inntrykk av at jo mer FINA-bensin en bruker, jo mer regnskog redder en, og de mente at dette var en særlig uheldig kobling mellom salg av miljøskadelige produkter og miljøbevarende tiltak som er i strid med markedsføringsloven § 1.

9.4.2.4 Forskrift om klassifisering, merking mv. av farlige kjemikalier

Forskrift av 21. august 1997 om klassifisering, merking mv. av farlige kjemikalier § 13 fjerde ledd bestemmer at angivelser som «ikke giftig», «ikke helsefarlig», «non-toxic», «ikke miljøfarlig», «miljøvennlig» eller liknende ikke må forekomme på etikett eller emballasje for farlige kjemikalier som omfattes av forskriften.

Bestemmelsen har begrenset rekkevidde ved at den bare omfatter kjemikalier som er klassifisert som farlige og dermed merkepliktige etter forskriften. Den representerer heller ikke noe strengere krav til miljøargumentasjon enn hva som følger av markedsføringsloven. Det vil være villedende etter markedsføringsloven å benytte slike betegnelser på kjemikalier som er klassifisert som miljø- eller helseskadelige.

9.4.2.5 Plantevernmiddelloven

Plantevernmiddelloven av 5. april 1963 nr. 9 forbyr i § 13 «å gje misvisande opplysningar om plantevernmiddel i samband med reklame.» I forskrift av 23. februar 1999 nr. 166 om plantevernmidler § 25 er dette forbudet i noen grad presisert. I første ledd presiseres det generelle prinsippet om at reklame om plantevernmidler ikke må være feilaktig eller villedende. Denne bestemmelsen representerer trolig ikke noen utvidelse av kravene til markedsføring utover det som følger av markedsføringslovens bestemmelser.

Andre ledd setter forbud mot i reklameøyemed å henvise til upubliserte forsøksdata fra rådgivende institusjoner. Bestemmelsen er ment å ha en snever rekkevidde ved at man med «rådgivende institusjoner» mener institusjoner som er rådgivende for landbruksmyndighetene i forbindelse med behandlingen av søknader om godkjenning av plantevernmidler. I praksis omfatter dette Planteforsk (Norsk institutt for planteforskning), en stiftelse underlagt Landbruksdepartementet. Forsøksdataene Planteforsk produserer i forbindelse med en godkjenningssak, blir i tråd med forvaltningsloven gjort kjent for søkeren. Man har derimot sett det som ønskelig at disse dataene ikke blir brukt i reklameøyemed siden det delvis kan være tale om ufullstendige data og forsøksresultater som ikke er endelige.

Tredje ledd gir landbruksmyndighetene myndighet til å kreve feilaktig eller misvisende reklame stanset. Her gis landbruksmyndighetene en kompetanse som for øvrig ligger hos Forbrukerombudet og Markedsrådet.

Ved vedtak av 2. juni 1999 har Landbrukstilsynet benyttet denne kompetansen til å forby bruken av to setninger i tidsskriftreklame av ugressmidlet Roundup. Bakgrunnen for å forby setningene var at påstandene ikke samsvarte med dokumentasjon innsendt fra tilvirker til landbruksmyndighetene i forbindelse med godkjenningen av ugressmidlet.

9.4.2.6 Næringsmiddelloven

Lov av 19. mai 1933 nr. 3 om tilsyn med næringsmidler mv. § 1 tredje ledd gir hjemmel til å gi forskrifter for å «forebygge uriktige forestillinger om varenes opprinnelse, beskaffenhet, art, mengde, sammensetning eller andre forhold som har betydning for forbrukerne, herunder forby helsemessig uønsket markedsføring av bestemte typer næringsvirksomhet».

Denne bestemmelsen kom i loven ved lovendring av 18.12.1998 nr. 88. Den ble vedtatt først og fremst for å gjennomføre de EØS-rettslige forpliktelsene i Rådsdirektiv 91/321/EØF om morsmelkerstatning og tilskuddsblandinger som bl.a. regulerer reklame/markedsføring mv. av produkter/publikasjoner, samt utdeling av vareprøver og andre salgsfremmende tiltak, jf. nedenfor.

Denne hjemmelen er bl.a. benyttet i forskrift av 21. desember 1993 nr. 1385 om merking mv. av næringsmidler § 5 som stiller opp generelle prinsipper for merking, presentasjon og reklame av næringsmidler.

For å gjennomføre det ovennevnte EU-direktivet har man tatt inn bestemmelser om markedsføring av slike produkter i forskrift av 26. oktober 1995 nr. 870 om morsmelkerstatning og tilskuddsblandinger §§ 10, 11 og 12. Bestemmelsene går lenger enn det som følger av reglene i markedsføringsloven ved at visse typer markedsføringstiltak forbys ut fra helsemessige hensyn.

Bestemmelsene i næringsmiddelloven er i første rekke vedtatt for å ivareta helsemessige hensyn, ikke miljøhensyn. Loven kan således ikke sies å være en regulering av miljøargumentasjon i markedsføring, men er et eksempel på særlige krav til markedsføring i sektorlovgivningen.

9.4.3 Internasjonale regler

Århus-konvensjonen har ingen bestemmelser som direkte gjelder miljøargumentasjon i markedsføring. Konvensjonens art. 5 nr. 8 sier imidlertid at «enhver part skal utvikle mekanismer med sikte på å sikre at tilstrekkelig produktinformasjon gjøres tilgjengelig for allmennheten på en måte som gjør det mulig for forbrukerne å foreta informerte miljøvalg.» De norske markedsføringsreglene sikrer ikke at miljøopplysninger blir gitt og kan i så henseende ikke sies å gjennomføre kravene i art. 5 nr. 8, men de bidrar imidlertid til at den produktinformasjonen som blir gitt, gjør det mulig for forbrukerne å foreta informerte miljøvalg.

Miljøinformasjonsdirektivet inneholder ingen bestemmelser som har betydning i denne sammenheng.

EUs Rådsdirektiv 89/552/EØF om samordning av visse bestemmelser om utøvelse av fjernsyns- og radiovirksomhet stiller i art. 12 en rekke etiske krav til fjernsynsreklame, herunder at slik reklame ikke skal «b) bidra til adferd som er til skade for helse eller sikkerheten, c) bidra til miljøskadelig adferd». Direktivet er bindende for Norge gjennom EØS-avtalen og anses gjennomført ved kravene til god markedsføringsskikk og urimelighetskriteriet i markedsføringsloven § 1.

Rådsdirektiv 84/450/EØF om innbyrdes tilnærmelse av medlemsstatenes lover og administrative bestemmelser om villedende reklame har generelle bestemmelser om villedende markedsføring, men nevner ikke miljøargumentasjon spesielt.

Europa-kommisjonen publiserte i september 1999 et «consultation-paper» om miljøargumentasjon i markedsføring (Outline of a possible Community approach in the area of Green Claims – consultation document). I dette dokumentet lanserer Kommisjonen et forslag om å revidere Rådsdirektiv 84/450/EØF om villedende reklame ved å ta inn bestemmelser med krav til miljøargumentasjon – «green claims» – i markedsføring. Dokumentet drøfter ikke forholdet til miljøetisk reklame. Dokumentet viser også til at en ISO-standard 14021 om «Enviromental labels and declarations – Self-declared enviromental claims» er under utarbeidelse. Det gis uttrykk for at man ved en eventuell revisjon bør ta hensyn til denne standarden.

Det internasjonale handelskammer (International Chamber of Commerce – ICC) har utviklet grunnregler for reklamepraksis og retningslinjer for miljørelatert reklame. Retningslinjene for miljørelatert reklame stiller krav som skal hindre villedende miljøargumentasjon i markedsføring. I tillegg stiller art. 2 visse miljøetiske krav:

«Reklame må ikke gi inntrykk av at den understøtter eller oppfordrer til handling som er i strid med gjeldende lovgivning, selvjustisregler eller de alminnelige aksepterte normer for miljøansvarlig opptreden.»

Tilsvarende bestemmelse finnes også i ICCs grunnregler for reklamepraksis art. 17 første ledd.

9.4.4 Utenlandsk rett

Danmark

De danske reglene om miljøargumentasjon i markedsføring bygger også på en generell markedsføringslov (lov av 1. juni 1994 nr. 428 om markedsføring). De danske forbrukermyndighetene har utarbeidet en veiledning som også bygger på den nordiske veiledningen, og som i all hovedsak samsvarer med den norske orienteringen.

I tillegg til de generelle bestemmelsene i markedsføringslovgivningen har flere danske lover bestemmelser som forbyr villedende reklame angående et produkts miljø- og helsemessige egenskaper og virkninger.

Miljøbeskyttelsesloven (av 22. september 1998 nr. 698) § 8 femte ledd sier: «Materialer, produkter eller varer må ikke sælges under omstændigheder, der er egnet til at vildlede brugerne med hensyn til materialets, produktets eller varens miljø- og sundhedsmæssige egenskaber og virkninger eller med hensyn til den risiko, der kan være forbundet hermed.» Lovens § 8 sjette ledd gir hjemmel til å fastsette nærmere regler om villedende markedsføring. Utfyllende regler er ennå ikke vedtatt. Miljøbeskyttelsesloven synes ikke selv å representere noe reelt tillegg til de generelle reglene i markedsføringsloven.

Lov om kemiske stoffer og produkter (av 16. januar 1996 nr. 21) § 10 tredje ledd har en noenlunde tilsvarende formulering som den man finner i miljøbeskyttelsesloven § 8. Lovens § 10 fjerde ledd gir hjemmel til å gi utfyllende forskrifter. Det åpnes her for at forskriftene bl.a. inneholder bestemmelser om «at bestemte udsagn eller angivelser anses for vildledende, og at bestemte oplysninger skal gives i forbindelse med markedsføring af et stof eller produkt.»

Slike forskrifter er gitt ved bekendtgørelse om klassificering, emballering, mærking, salg og opbevaring af kemiske stoffer og produkter av 23. januar 1997 nr. 801. Paragrafene 41- 43 har bestemmelser som nærmere konkretiserer forbudet mot villedende markedsføring vedrørende miljø. De danske myndighetene har utarbeidet en veiledning til disse reglene (Vejledning nr. 14014 af 01.11.1995 Klassificering m.v. af kemiske stoffer og produkter).

Forskriften gjelder bare kjemiske stoffer og produkter. Kjemiske stoffer er grunnstoffer og deres forbindelser som forekommer naturlig, eller som er industrielt framstilt. Kjemiske produkter omfatter både oppløsninger og faste, flytende gassblandinger av to eller flere kjemiske stoffer. Utenfor faller det som den danske veiledningen kaller artikler, og som man etter de norske reglene kaller faste, bearbeidede produkter.

Forskriftens § 41 andre ledd oppstiller et generelt forbud mot generelle miljøkarakteristikker i markedsføringen av kjemiske stoffer og produkter. Andre ledd lyder: «Ved markedsføring av et kemisk stof eller produkt må der ikke anvendes udsagn, der er egnet til at give brugerne den opfattelse, at stoffet eller produktet ikke indebærer risiko for mennesker eller miljø. Dette gjelder bl.a. angivelser som «ufarlig», «ugiftig», «ikke sundhetsskadelig», «ikke mærkningspliktig», «testet», herunder «testet for....(f.eks. allergi)», «godkendt», «miljø» og «natur» og sammensætninger heraf.»

I veiledningen til bekændtgørelsen gis følgende begrunnelse for regelen:

«Angivelser, der ikke er tilladt

Årsagen til, at kemiske stoffer/produkter ikke må markedsføres med disse angivelser, er, at praktisk taget ingen kemiske stoffer/produkter er absolut ufarlige. Dels kan manglende viden om stofferne/produkterne være årsag til, at disse ikke er klassificerede og mærkede, selv om de måske burde være det, og dels er kriteriene for farlighed teknisk fastlagt. Således er der i sundhedsmæssig henseende ikke forskel på de irriterende egenskaber af en ikke-klassificeret 9,8 % eddiksyreopløsning og 10 % eddiksyreopløsning, der skal klassificeres som lokalirriterende. Endvidere har forbrugeren i almindelighed kun ringe mulighed for at kontrollere, at ovennævnte angivelser på et kemisk stof/produkt er rigtige. (...)

«Miljøvennlig»

En række produkter er forsynet med angivelser som «ufarlig», «ugiftig», «ikke sundhedsskadelig», «ikke mærkningspliktig», «godkendt», «miljø», «natur» og sammensætninger heraf. Generelt set vil enhver produksjon, transport, brug og bortskaffelse af et kemisk stof eller produkt medføre en belastning af miljøet. Sådanne påskrifter kan endvidere efterlate forbrugeren med den opfattelse, at produktet er mindre miljøbelastende end andre lignende produkter, som ikke er påført en sådan påskrift. Brugen af sådanne anprisninger anses derfor for vildledende. Tilsvarende gælder beslægtede angivelser som «økologisk», «grøn» og lign., idet disse udtryk er at betragte som ligestillede med fx. miljø og natur.»

De danske reglene synes ikke å skille mellom de tilfellene hvor slike miljøpåstander står alene og de tilfellene hvor påstanden er begrunnet. Dette må trolig tolkes dithen at «bekendtgørelsen» oppstiller et generelt forbud mot slike påstander. Er dette riktig, betyr det at de danske reglene er betydelig strengere enn de norske reglene. Dette fordi de tilsvarende bestemmelsene i den norske klass-/merkforskriften bare gjelder kjemikalier som er klassifisert som farlige, mens de danske reglene gjelder alle kjemiske stoffer og produkter uavhengig av om de anses som farlige eller ikke. Når det gjelder ubegrunnende miljøpåstander, er det ikke noen stor realitetsforskjell mellom Danmark og Norge, jf. ovenfor.

Tilsvarende bestemmelse finnes for plantevernmidler i «bekendtgørelse om bekæmpelsesmidler nr. 241 af 27.04.1998 § 29 andre ledd».

Fjerde ledd i «bekendtgørelsens § 41» sier at «Udsagn der angiver, at et kemisk stof eller produkt ikke indeholder bestemte stoffer, må kun anvendes, hvis dette efter omstændighederne må anses som en relevant oplysning for brugerne. Sådanne udsagn må i øvrigt kun anvedes, hvis stoffet eller produktet ikke indeholder andre stoffer med tilsvarende eller lignende brand-, sundheds- eller miljømessigt farligt eller uønskede egenskaber som det stof, det angives ikke at indeholde.»

I tilknytning til denne bestemmelsen vises det i veiledningen til at prinsippet i produktlovgivningen om at det er et produkts innhold, ikke hva det ikke inneholder, det skal informeres om.

Kjemiske stoffer som er identifisert som farlige og således merkepliktige under EUs klass/merksystem, skal ifølge § 42 ikke markedsføres som matvarer, fôr, legemidler eller kosmetikk. De samme stoffene/produktene får ikke være utformet eller dekorert på en måte som tiltrekker barns oppmerksomhet. Faremerkepliktige produkter får heller ikke ha en innpakning som henleder oppmerksomheten vekk fra faremerkingen. Under EUs system for klassifisering og merking av farlige kjemiske stoffer og produkter er det utarbeidet et sett med faresymboler, risikosetninger og følbare advarsler. «Bekendtgørelsen § 41 tredje ledd» forbyr bruken av disse eller andre symboler som kan forveksles med disse.

Bestemmelser som tilsvarer disse kravene til markedsføringen av farlige kjemikalier i bekendtgørelsen § 41 fjerde ledd, finnes ikke i norsk rett. Den norske klass-/merkforskriftens bestemmelser er like utfyllende som de man finner i § 42. De markedsføringsmetodene som regnes opp ovenfor, vil imidlertid også kunne bli ansett i strid med markedsføringslovens generelle forbud mot villedende reklame.

Forbrugerombudsmanden fører tilsyn med at kravene til miljøargumentasjon i markedsføring i markedsføringsloven blir fulgt. At kravene til markedsføring angående kjemiske stoffer og produkter blir fulgt, fører Miljøstyrelsen tilsyn med.

Som en oppsummering kan man si at de danske reglene materielt sett stiller strengere krav enn de norske først og fremst på ett punkt: det generelle forbudet mot generelle påstander à la «miljøvennlig» for kjemiske stoffer og produkter. De andre danske særreglene fungerer i stor grad som konkretiseringer av det generelle forbudet mot villedende reklame og handlinger i strid med god markedsføringsskikk.

De danske reglene har ingen særbestemmelse om miljøetisk reklame.

Sverige

I likhet med Norge og Danmark har man i Sverige en generalklausul om god markedsføringsskikk. Denne finnes i «marknadsføringslagen (1995:450) § 4». Samme lov § 6 stiller opp forbudet mot villedende reklame. I bestemmelsens andre ledd identifiseres enkelte typer opplysninger dette særlig gjelder. Herunder nevnes opplysninger om produktets innvirkning på helse og miljø. I svensk rett finnes det ingen særbestemmelser om miljøargumentasjon i markedsføring.

9.4.5 Miljøargumentasjon i praksis

I St.meld. nr. 40 (1998-1999) Om forbrukerpolitikk og organisering av forbrukerapparatet, kap. 13.4, viser regjeringen til at det etter Forbrukerombudets erfaring er relativt lite overtramp når det gjelder bruken av miljøargumentasjon i markedsføring.

Dette synspunktet understøttes også av en studie av miljøargumentasjon i markedsføring utført ved Statens institutt for forbruksforskning. (SIFO-rapport 1998 nr. 1. Anniken Enger, Miljøargumentasjon i markedsføring – en innholdsanalyse av tre reklamekanaler.) Formålet med studien var å få tak i hvor omfattende bruken av miljøargumentasjon i markedsføring er, og hvor redelige argumentene som blir brukt, er. Studien omfattet tre reklamekanaler: produktemballasje i dagligvarebransjen, trykket reklame og tv-reklame.

Bruken av miljøargumenter viste seg å variere relativt mye fra reklamekanal til reklamekanal. 63 % av de undersøkte emballasjene hadde en eller annen form for miljøargumentasjon, mens 2,5 % av den trykte reklamen og 2,4 % av tv-reklamen benyttet slik argumentasjon.

Med hensyn til redeligheten av de benyttede miljøargumentene var variasjonen mindre. For emballasjene var 63 % akseptable, 28 % vage eller mangelfulle og 9 % villedende. For den trykte reklamen var 75 % av argumentasjonen redelig, 18 % vag/mangelfull og 7 % villedende. Av tv-reklamen var 79 % redelig, 9 % vag/mangelfull og 12 % villedende. Tallene viser at de miljøargumentene som blir brukt i markedsføring, er relativt redelige.

Rapporten antyder flere årsaker til at miljøinformasjon blir brukt i svært liten grad i trykt reklame (2,5 %) og i tv-reklame (2,4 %). For det første kan det skyldes medienes funksjon. Både tv-reklame og trykt reklame er avhengig av å være utformet på en måte som fanger oppmerksomheten, gjerne ved å presentere noe nytt og annerledes. Det er lite rom for informative og seriøse budskap.

Det antydes også som en mulig forklaring at Forbrukerombudets retningslinjer er så restriktive at næringsdrivende vegrer seg for å bruke miljøargumentasjon i markedsføringen av sine produkter. For å kunne benytte begrepet «miljøvennlig» eller liknende må det dokumenteres at produktet er blant den beste tredjedelen på markedet. Det kan være vanskelig å ha så god oversikt over markedet at dette dokumentasjonskravet kan oppfylles. Etter en vurdering av miljøargumentets virkning kontra påkrevet arbeidsinnsats for å tilfredsstille dokumentasjonskravene, vil den næringsdrivende relativt ofte kunne komme til at miljøargumentets virkning er for svakt.

Rapporten, s. 140, peker også på at retningslinjene legger opp til en så passiv bruk av miljøargumenter at det ikke blir oppmerksomhetsfangende nok. «Det fanger ikke forbrukernes oppmerksomhet å skrive det noe omstendelige «mindre miljøskadelig enn tilsvarende produkter» på samme måte som det mer slagordpregete «miljøvennlig""»».

Rapporten konkluderer på s. 147 med å si at «miljøargumentasjon i reklame har potensial for å være en viktig informasjonskilde for «politiske» forbrukere, men selv de mest fordelaktige tolkningene av resultatene i denne studien peker på det faktum at reklame har betydelig rom for forbedring i forhold til det å skaffe nyttig informasjon til miljøinteresserte forbrukere».

9.4.6 Utvalgets vurderinger

Innledning

Det har ved flere anledninger tidligere vært diskutert behovet for å lovfeste krav i forhold til miljø og markedsføring. Barne- og familiedepartementet sendte et forslag om miljøklausul i markedsføringsloven på høring i 1991. Forslaget ble ikke fulgt opp overfor Stortinget. Et regjeringsoppnevnt utvalg som skulle vurdere behov for endringer i markedsføringslovgivningen generelt, avga rapport i 1995 (NOU 1995: 2). Utvalget kom til at det ikke var grunn til særregler om dette. I St.meld. nr. 40 (1998-99) Om forbrukerpolitikk og organisering av forbrukerapparatet, s. 97, gis det uttrykk for at de i denne omgang ikke vil foreslå en egen miljøbestemmelse i markedsføringsloven. Regjeringen mente at Forbrukerombudets og Markedsrådets overvåking og praksis på dette området gir forbrukerne et tilstrekkelig vern mot uvederheftig miljøargumentasjon og villedende bruk av miljømerker.

Forbud mot villedende reklame

Framstillingen ovenfor viser at man i dag har et regelverk som rammer villedende og feilaktig miljøargumentasjon i markedsføring. Praksis viser også at i den grad miljøopplysninger blir brukt i markedsføring, er den relativt redelig.

Utvalget har kommet til at det ikke er behov for at det i markedsføringsloven understrekes at forbudet mot villedende reklame også omfatter bruk av miljøargumentasjon. At forbudet mot villedende reklame rammer reklametiltak som villeder kjøperne med hensyn til produktets miljøvirkninger, må framstå som klart for enhver markedsfører. Det foregår også et utstrakt internasjonalt samarbeid som er med på å påvirke markedsføringsmyndighetenes praksis, jf. ovenfor. Utvalget ser det ikke som ønskelig å prøve å påvirke denne utviklingen. Dersom det blir vedtatt et EU-direktiv på dette området, er det mer naturlig at en revisjon av reglene blir vurdert da.

Utvalget er imidlertid enig i dagens praksis med å stille svært strenge krav til dokumentasjon for bruk av slike generelle miljøpåstander.

God markedsføringsskikk og krav til miljøetisk markedsføring

Markedsføringsloven stiller et generelt krav om god markedsføringsskikk i § 1. Ved vurderingen av hva som betegnes som god markedsføringsskikk, skal man ta hensyn til forbrukerinteressene i både snever og vid forstand. Også framstillinger som strider mot moraloppfatninger blant majoriteten av befolkningen, omfattes. I andre ledd er prinsippet konkretisert i forhold til kjønnsdiskriminering. Tilsvarende presisering finnes ikke for miljøhensynene.

I de aller fleste tilfellene vil hensynet til forbrukerne og miljøhensynene være sammenfallende, ut fra en presumpsjon om at forbrukerne ønsker å handle miljøvennlig og ønsker relevant og korrekt informasjon om produkters og ulike tiltaks virkninger på miljøet.

Utvalget har vurdert om man også burde foreslå et forbud mot å bruke miljøargumentasjon i tilknytning til markedsføring av svært miljøbelastende produkter. Heller ikke dette ville utvalget foreslå. Det er nettopp for produktgrupper som er svært miljøbelastende, at den største miljøgevinsten kan hentes ved å velge det minst miljøskadelige alternativet. Et slikt forbud ville også stå i motsetning til f.eks. den nordiske miljømerkeordningen – Svanen. Svanemerket tildeles i dag til en rekke produktgrupper som må sies å være svært miljøbelastende. Selv om miljømerkeordningen i stor grad faller utenfor markedsføringslovens reguleringer, ville det kunne virke merkelig om man kunne få svanemerket et produkt, men samtidig være avskåret fra å benytte individualiserte miljøargumenter i markedsføringen. Utvalget ønsker på den andre siden å framheve at man etter en konkret vurdering kan komme fram til at det er i strid med god markedsføringsskikk å markedsføre svært miljøbelastende produkter ved bruk av miljørelaterte argumenter. Dette kan etter utvalgets mening f.eks. være tilfelle for produktgrupper hvor det er reelt og praktisk mulig å la være å benytte seg av produkter av vedkommende art.

10 Miljøopplysninger som foreligger hos offentlige organer

Utgangspunkt

• Retten til å kreve miljøopplysninger som foreligger hos offentlige organer, reguleres i dag av offentlighetsloven.

• Århus-konvensjonen og miljøinformasjonsdirektivet inneholder regler som går lenger enn offentlighetsloven.

Utvalgets forslag

• Regler om allmennhetens rett til å kreve miljøopplysninger som foreligger hos offentlige organer i lov om retten til miljøopplysninger.

• «Offentlig organ» defineres videre enn offentlighetslovens «forvaltningsorgan».

• Opplysningssøkeren kan som hovedregel velge hvordan opplysningene skal gis.

• Et mindretall i utvalget har særforslag knyttet til definisjonen av «offentlig organ».

10.1 Innledning

Det offentlige råder over miljøopplysninger, ikke bare i kraft av sitt eget forbruk og sin egen produksjon, men også i kraft av rollen som offentlig myndighet, som produsent og fordeler av fellestjenester, og som aktør i markedet.

Retten til å kreve miljøopplysninger fra offentlige myndigheter er en grunnleggende del av retten til miljøopplysninger. Retten er slått fast i Århus-konvensjonen art. 4 og miljøinformasjonsdirektivet.

Det er nær sammenheng mellom retten til å kreve miljøopplysninger og offentlighetsprinsippet, som er velkjent i norsk forvaltning og lovfestet i lov av 19. juni 1970 nr. 69 om offentlighet i forvaltningen (offentlighetsloven).

Felles for offentlighetsloven og de internasjonale reglene er at de regulerer allmennhetens rett til å kreve opplysninger fra det offentlige. Det er den som søker opplysningene, som er initiativtaker i kommunikasjonsprosessen ved å ta kontakt med myndighetene og spesifisere de ønskede opplysningene. Myndighetene handler først når innsynskravet er levert. Motsatsen er den aktive informasjonsplikten, dvs. den plikten en informasjonshaver har til aktivt å gå ut og informere.

Retten til å kreve opplysninger er ikke alltid tilstrekkelig for å sikre allmennheten god tilgang til miljøopplysninger. Dersom allmennheten ikke får informasjon om hvilke saker som er til behandling hos myndighetene, vil man ikke ha noen foranledning til å stille innsynskrav. I mange sammenhenger kan det derfor være nødvendig med regler som pålegger forvaltningen også aktiv informasjonsplikt, f.eks. i tilknytning til beslutningsprosesser av miljømessig betydning eller ved akutt forurensning. Retten til å kreve opplysninger må således betraktes som et nødvendig, men ikke tilstrekkelig element av retten til miljøopplysninger.

Miljøinformasjonsdirektivet og Århus-konvensjonen er utformet over samme lest. Århus-konvensjonen er imidlertid på enkelte punkter mer detaljert utformet og går lenger enn miljøinformasjonsdirektivet i å gi allmennheten rett til tilgang til miljøopplysninger. Forslaget til nytt miljøinformasjonsdirektiv er ment å gjennomføre kravene i Århus-konvensjonens første del. Dessuten tar forslaget høyde for de svakhetene ved miljøinformasjonsdirektivet som kom fram under gjennomgangen av nasjonal praksis omkring direktivet. Direktivforslaget er mer presist og går på enkelte punkter lenger enn Århus-konvensjonen.

Som nevnt i kap. 5 ovenfor, vil utvalget vurdere hvordan disse reglene på best mulig måte kan gjennomføres i norsk rett. For direktivforslagets vedkommende hersker det en rekke usikkerhetsmomenter knyttet til hvilke forpliktelser Norge i framtiden vil bli pålagt. Når det gjelder utvalgets tilnærmingsmåte i relasjon til gjennomføringen av disse internasjonale reglene, vises det til kap. 5.2.4.

I dette kapitlet diskuteres bare spørsmålene om hvem som er pliktig til å gi opplysninger (definisjonen av offentlig organ), hva det skal informeres om (miljøopplysninger), og måten opplysningene skal gis på (form/format). Begrensninger i retten til å kreve miljøopplysninger og saksbehandlingsreglene behandles under del III – IV nedenfor.

10.2 Hvem gir opplysninger?

10.2.1 Innledning

Offentlighetsloven gjelder for forvaltningsorganer som defineres som «ethvert organ for stat og kommune». De internasjonale reglene gjelder for «public authorities». I kjerneområdet for både de norske og de internasjonale reglene ligger de klassiske forvaltningsmyndighetene på statlig eller kommunalt nivå.

Både de norske og de internasjonale reglene omfatter også enkelte organer som ligger utenfor det ordinære forvaltningsapparatet. Når det gjelder den nærmere avgrensningen av hvilke organer som er omfattet, er det imidlertid enkelte forskjeller.

Bakgrunnen for at de internasjonale reglene ikke bare lar typiske forvaltningsorganer være omfattet av reglene om miljøopplysninger, var ønsket om å sikre at den nasjonale organiseringen av miljørelaterte samfunnsoppgaver ikke skulle være avgjørende for tilgangen til miljøopplysninger. Skal retten til miljøopplysninger fra samme type aktiviteter bli lik i alle land og målet om harmonisert lovgivning oppnås, bør reglene utformes uavhengig av nasjonale, organisatoriske mønstre. Regler som gjør retten til miljøopplysninger uavhengig av organiseringsmåten, hindrer at retten til opplysninger begrenses ved at deler av forvaltningen blir skilt ut som egne rettssubjekter.

10.2.2 Offentlighetsloven

10.2.2.1 Innledning

Offentlighetsloven knytter innsynsretten til «den virksomhet som drives av forvaltningsorganer», jf. § 1. Som forvaltningsorgan regnes etter § 1 «ethvert organ for stat eller kommune». Det sentrale området for offentlighetsloven er institusjoner og virksomheter som er en organisatorisk del av den statlige, kommunale eller fylkeskommunale forvaltningen.

Organer som er organisert utenfor det ordinære forvaltningshierarkiet, kan på to ulike måter omfattes av offentlighetsloven. For det første er et organ omfattet når det treffer enkeltvedtak eller vedtar forskrifter. For det andre kan man etter en konkret vurdering komme til at organet er omfattet av begrepet «ethvert organ for stat og kommune».

10.2.2.2 Enkeltvedtak eller forskrifter

Offentlighetsloven § 1 første ledd tredje punktum lar private rettssubjekter være omfattet når de treffer enkeltvedtak eller utferdiger forskrifter. Enkeltvedtak og forskrifter er vedtak som «treffes under utøving av offentlig myndighet og som generelt eller konkret er bestemmende for rettigheter eller plikter til private personer», jf. forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav b. Utenfor faller offentlige oppgaver som ikke knytter seg til myndighetsutøvelse, slik som ulike former for offentlig tjenesteyting. Slike organer er bare omfattet i det omfang de treffer enkeltvedtak eller vedtar forskrifter.

10.2.2.3 Organ for stat og kommune

Denne formuleringen omfatter, i tillegg til organer innenfor det ordinære forvaltningshierarkiet, også enkelte virksomheter som er organisert som egne rettssubjekter, jf. ovenfor. Et grunnvilkår er at virksomheten eies fullt ut eller i det vesentlige av det offentlige. Helt eller delvis privateide virksomheter vil ikke være underlagt offentlighetsloven bortsett fra når de vedtar forskrifter eller treffer enkeltvedtak, jf. ovenfor.

På grunnlag av offentlighetslovens forarbeider, ombudsmannspraksis, forvaltningspraksis og juridisk litteratur kan det trekkes opp noen retningslinjer for vurderingen av hvilke organer som omfattes. Det skal særlig legges vekt på

• virksomhetens art (grad av næringsvirksomhet/forvaltningsvirksomhet, særlig om selskapet driver myndighetsutøvelse),

• graden av organisatorisk og økonomisk tilknytning til det offentlige (selskapsform, finansiering mv.),

• om virksomheten har faktisk eller rettslig monopol, og

• graden av politisk styring, dvs. i hvilken grad selskapet er et redskap for offentlig politikk.

Enkelte virksomheter er ved særlov uttrykkelig unntatt fra offentlighetsloven. Det gjelder bl.a. statsforetakene, jf. lov av 30. august 1991 nr. 71.

10.2.2.4 Revisjon av offentlighetsloven

I St.meld. nr. 32 (1997-98) Om offentlighetsprinsippet i forvaltningen drøfter regjeringen offentlighetslovens anvendelse på offentlig eide selskaper. Meldingen drøfter ikke hvorvidt offentlighetslovens rekkevidde bør utvides når det gjelder virksomheter som kontrolleres av det offentlige, men som ikke eies av det offentlige.

Regjeringen påpeker at det i praksis har vist seg vanskelig å trekke klare grenser for hvilke organer som omfattes av reglene. Det pekes videre på at det blir stadig vanligere at statlige og kommunale oppgaver blir utført av virksomheter som er organisert på siden av den tradisjonelle forvaltningsstrukturen – dels som følge av en utstrakt omorganiserings- og forsøksvirksomhet i statlig og kanskje særlig kommunal sektor, og dels fordi utførelsen av enkelte offentlige oppgaver overlates til private aktører. Omorganiseringer kan i visse tilfeller ha uønskede følger for anvendelsen av offentlighetsloven. Flertallet i stortingskomiteen som behandlet stortingsmeldingen, uttrykte sin bekymring om dette.

Stortingsmeldingen skisserer enkelte alternative løsninger, men konkluderer med at spørsmålet om hvordan dette best kan reguleres, krever mer utredning. Regjeringen foreslår likevel enkelte konkrete endringer.

På bakgrunn av stortingsmeldingen ble det nedsatt et lovutvalg til å utrede endringer i offentlighetsloven. Det framgår av utvalgets mandat at utvalget skal vurdere offentlighetslovens virkeområde. Utvalget skal avgi en utredning om dette punktet innen 1. juli 2001.

10.2.3 Internasjonale regler

10.2.3.1 Innledning

Utvalget vil vurdere tre internasjonale regelverk, jf. ovenfor under kap. 5.2.:

• miljøinformasjonsdirektivet,

• Århus-konvensjonen, og

• forslag til nytt miljøinformasjonsdirektiv.

De inneholder alle definisjoner av offentlig myndighet som går lenger enn offentlighetsloven. Det er også en del forskjeller mellom de tre regelverkene. Miljøinformasjonsdirektivet har den snevreste definisjonen. Forslaget til nytt miljøinformasjonsdirektiv går lengst. Vurderingskriteriene i de tre regelverkene er til dels sammenfallende. Dette henger sammen med at Århus-konvensjonen er en videreutvikling av miljøinformasjonsdirektivet, og at det nye direktivforslaget igjen er en videreutvikling av Århus-konvensjonen. Oversikten nedenfor sammenstiller de ulike definisjonene av offentlig myndighet.

Felles for alle definisjonene er at lovgivende og dømmende myndigheter er unntatt fra definisjonen. Disse unntakene er ikke gjengitt nedenfor.

Århus-konvensjonen art. 2 nr. 2

1. offentlig myndighet på nasjonalt, regionalt og annet nivå;

2. fysiske eller juridiske personer som utfører offentlige forvaltningsfunksjoner i medhold av nasjonal lovgivning, herunder bestemte plikter, aktiviteter eller tjenester vedrørende miljøet;

3. enhver annen fysisk eller juridisk person som har offentlig ansvar eller funksjon, eller som tilbyr offentlige tjenester, vedrørende miljøet, som er underlagt kontroll av et organ eller en person som kommer inn under bokstav (a) eller (b) ovenfor;»

Miljøinformasjonsdirektivet

Art. 2 (b):

«alle offentlige myndigheter på nasjonalt, regionalt og lokalt plan som har ansvar for miljøet og er i besittelse av opplysninger om det,»

Art. 6:

«...organer som har offentlig ansvar på området miljø og er under tilsyn av offentlige myndigheter.»

Direktivforslaget art. 2 nr. 2

1. offentlig myndighet på nasjonalt, regionalt eller lokalt plan,

2. enhver juridisk eller fysisk person som har offentlig ansvar eller funksjon, eller som tilbyr offentlige tjenester som direkte eller indirekte vedrører miljøet, som er underlagt kontroll av et organ eller en person som kommer inn under bokstav a,

3. enhver juridisk person som ved lov, forskrift eller på oppdrag fra et organ eller en person som kommer inn under bokstav a eller b, har fått i oppgave å tilby tjenester av generell samfunnsinteresse som påvirker eller kan påvirke miljøelementenes tilstand.»

Offentlighetsloven § 1 første ledd

Som forvaltningsorgan regnes ethvert organ for stat og kommune. Privat rettssubjekt regnes som forvaltningsorgan i saker hvor det treffer enkeltvedtak eller utferdiger forskrift.

Av sammenstillingen kan man lese følgende:

Offentlig myndighet

• Århus-konvensjonen art. 2 nr. 2 bokstav a og deler av b tilsvarer i det alt vesentlige miljøinformasjonsdirektivet art. 2 bokstav b og direktivforslaget art. 2 nr. 2 bokstav a. Den største forskjellen er at miljøinformasjonsdirektivet bare omfatter offentlige myndigheter som har ansvar for miljøet. Århus-konvensjonen og direktivforslaget omfatter offentlige myndigheter helt generelt.

Miljørelaterte oppgaver under offentlig kontroll

• Århus-konvensjonen art. 2 nr. 2 bokstav c tilsvarer art. 6 i miljøinformasjonsdirektivet og art. 2 nr. 2 bokstav b i direktivforslaget.

Tjenester av generell samfunnsinteresse

• Det finnes ingen parallell til direktivforslaget art. 2 nr. 2 bokstav c i de to andre regelverkene.

Alle definisjonene inneholder vage kriterier som det er vanskelig å fastlegge den eksakte rekkevidden av. Dette gir statene relativt stort skjønnsrom ved den nasjonale gjennomføringen. I framstillingen nedenfor drøfter utvalget de sentrale vilkårene i definisjonene med sikte på å peke på de punktene hvor reglene går lenger enn dagens offentlighetslov.

10.2.3.2 Miljørelaterte oppgaver under offentlig kontroll

Dette alternativet er formulert noe ulikt i de tre regelverkene, men inneholder tre vilkår som alle må være oppfylt for at et rettssubjekt skal være omfattet av reglene. Vilkårene er:

1. Rettssubjektet må ha offentlige forvaltningsfunksjoner, offentlig ansvar eller tilby offentlige tjenester. Miljøinformasjonsdirektivet har en noe vagere og kanskje snevrere definisjon enn de andre reglene. Det er vanskelig å fastsette hva som menes med disse begrepene. Hva som betraktes som et offentlig ansvar, en offentlig funksjon eller tjeneste, vil kunne variere fra stat til stat og over tid. Det som kan sies relativt klart, er at det omfatter aktiviteter utover det å treffe enkeltvedtak og vedta forskrifter. Også tjenesteytelser som avfallsinnsamling, vannforsyning osv. kan være omfattet.

2. Disse funksjonene eller tjenestene må (direktivforslaget: direkte eller indirekte) vedrøre miljøet. Hva innebærer dette? Krever det at vedkommende organ har oppgaver som tar sikte på miljøbeskyttelse og utbedring av miljøforstyrrelser, eller omfatter det også forvalteroppgaver (f.eks. Statskog), ressursuttaksoppgaver (f.eks. Statoil og Statkraft) og utbyggingsoppgaver (f.eks. Statsbygg og Oslo Lufthavn A/S)? De internasjonale reglene gir ikke noe klart svar.

3. Rettssubjektet må være underlagt kontroll av en offentlig myndighet. Det er uklart hva som må legges i uttrykket «under offentlig kontroll». Det offentlige kan ha kontroll over virksomheten på forskjellige måter. Virksomhet som eies av det offentlige, vil være underlagt det offentliges eierkontroll. Kontroll kan det offentlige også tenkes å ha på andre måter, f.eks. gjennom oppnevning av styremedlemmer eller gjennom finansiering det knytter seg strenge vilkår til.

For at en virksomhet skal være omfattet av offentlighetsloven, er det som nevnt et vilkår at virksomheten i det alt vesentlige er eid av det offentlige. Offentlighetsloven er derfor snevrere enn de internasjonale reglene, siden kontroll kan utøves på andre måter enn gjennom eierkontroll. Offentlighetsloven er også snevrere enn de internasjonale reglene i relasjon til helt eller delvis privateide virksomheter som tilbyr offentlige tjenester. Det er bare dersom slike virksomheter utøver offentlige, administrative funksjoner ved å treffe enkeltvedtak eller vedta forskrifter, at de er omfattet av offentlighetsloven.

10.2.3.3 Tjenester av generell samfunnsinteresse

Som nevnt ovenfor under kap. 10.2.3.1, inneholder direktivforslaget art. 2 nr. 2 bokstav c et alternativt grunnlag for å falle inn under reglene som går lenger enn de andre to internasjonale regelverkene og offentlighetsloven. Dette alternativet inneholder tre vilkår som alle må være oppfylt:

• Rettssubjektet tilbyr tjenester av generell samfunnsmessig interesse.

• Rettssubjektet har ved lov, forskrift eller på oppdrag med noen som kommer inn under de to andre alternativene, til oppgave å utføre disse tjenestene.

• Tjenesten påvirker eller kan påvirke miljøet.

EU-kommisjonen begrunner forslaget med at mange tjenester av generell samfunnsinteresse i relasjon til miljøet som før ble ivaretatt av det offentlige, i dag blir privatisert i mange stater. Dette gjelder f.eks. gass-, elektrisitets- og vannforsyning og offentlig transport. Resultatet er at tjenester som i én stat er under offentlig kontroll, i en annen stat ikke er det. Det vil også kunne innebære forskjeller innenfor én stat. For å unngå tilfeldige forskjeller innenfor EU ser Kommisjonen det derfor som nødvendig å definere offentlig myndighet videre enn Århus-konvensjonen krever.

Direktivforslaget innebærer en betydelig utvidelse av virkeområdet for reglene i forhold til offentlighetsloven.

10.2.4 Utenlandsk rett

Danmark

Danmark har en egen lov av 27. april 2000 nr. 292 om aktindsigt i miljøoplysninger. Den ble endret ved lov av 31. mai 2000 nr. 447 for å gjennomføre forpliktelsene i Århus-konvensjonen. Den danske loven omfatter for det første «al virksomhed, der udøves af den offentlige forvaltning», jf. lov om aktindsigt i miljøopplysninger § 1, jf. offentlighedsloven § 1. Videre omfattes «organer, herunder fysiske og juridiske personer, der har offentligt ansvar for eller udøver offentlige funktioner eller tjenesteydelser i relation til miljøet, og som er underlagt offentlig kontrol», jf. miljøoplysningsloven § 1 andre ledd.

Kriteriet «offentlig ansvar for eller udøver offentlige funktioner eller tjenesteydelser i relation til miljøet» forstås slik at det i første rekke omfatter offentlig «forsyningsvirksomhed», som f.eks. avfallshåndtering, trafikk, energi, avløp og vannforsyning, i tillegg til de mer ordinære forvaltningsoppgavene.

For at kriteriet «under offentlig kontroll» skal være oppfylt, legges det til grunn som avgjørende kriterium om det offentlige har bestemmende innflytelse. Eierskap, stemmerettigheter, vedtekter og representasjon er ifølge forarbeidene (lovforslag nr. L 170 (1999-2000) framsatt 20. januar 2000, merknader til lovforslagets bestemmelse § 1 nr. 1) momenter som det kan legges vekt på. Forarbeidene sier videre at virksomheter som er rent privateide, og som utfører oppgaver for en myndighet, f.eks. ivaretar den daglige driften av et avløpsanlegg eller et avfallsanlegg på kommunens vegne, ikke er omfattet av Lov om retten til miljøopplysninger § 1 andre ledd. Dersom en virksomhet er delvis offentlig eid og det offentlige har bestemmende innflytelse, vil den kunne være omfattet av loven.

Før lovendringen i 2000 ble det lagt til grunn at virksomheter som virket i konkurranse med andre, ikke ville være omfattet av denne loven. I forarbeidene til lovendringen sies det at lovendringen innebærer at dette ikke lenger kan være noe avgjørende kriterium.

Sverige

I Sverige har man ikke vedtatt noen egen lov om retten til miljøopplysninger. Generelle regler om dokumentoffentlighet finnes i tryckfrihetsförordningen og i sekretesslagen. Disse reglene gjelder for myndigheter. I tillegg til de ordinære myndighetsorganene gjelder reglene også for visse organer som er nevnt i en særlig liste som finnes som vedlegg til sekretesslagen. Dette vedlegget nevner bl.a. ulike forskningsinstitusjoner og enkelte organisasjoner med offentlige kontrolloppgaver eller oppgaver tilknyttet fordeling av offentlige midler.

Finland

I Finland vedtok man i 1999 en egen lov om offentlighet i myndighetenes virksomhet. Finland har ingen egen miljøopplysningslov. Offentlighetsloven § 4 definerer begrepet myndighet. Foruten ordinære forvaltningsorganer på statlig og lokalt nivå omfattes også nemnder, delegasjoner, komitéer, arbeidsgrupper, revisorer o.l. som med hjemmel i lov eller forskrifter eller på grunnlag av vedtak truffet av myndighetene, «har tillsatts för at självständigt utföra en uppgift». Til sist gjelder offentlighetsreglene også for «sammenslutningar, inrättningar, stiftelser, och enskilda personer som utöver offentlig makt och enligt en lag, en bestämmelse eller en föreskrift som meddelats med stöd av en lag eller förordning utför ett offentligt uppdrag». Med offentlig makt menes i første rekke inngripen i privates rettsstilling gjennom vedtak eller faktisk handling. Offentlige tjenester synes å falle utenfor.

10.2.5 Utvalgets vurderinger

Innledning

Som vist ovenfor er offentlighetsloven for snever til å oppfylle kravene i miljøinformasjonsdirektivet, Århus-konvensjonen og forslaget til nytt miljøinformasjonsdirektiv. For å oppfylle disse forpliktelsene vil det derfor være behov for å lage regler om retten til å kreve miljøopplysninger fra en videre krets personer.

Utvalget er enig i begrunnelsen som gis både internasjonalt og i offentlighetsmeldingen, om at det er viktig at ikke organisasjonsform blir avgjørende for hvilken informasjon allmennheten får tilgang til. Som det framgår av kap. 9, vil utvalget også foreslå bestemmelser som pålegger alle virksomheter – offentlige og private – plikt til å informere allmennheten om forhold ved egen virksomhet som kan ha vesentlig betydning for miljøet. Disse bestemmelsene vil også være med på å sikre at allmennheten ikke får dårligere tilgang til miljøopplysninger ved at offentlige oppgaver blir privatisert. Reglene om enhver virksomhets plikt til å gi miljøopplysninger oppfyller imidlertid ikke alle kravene som stilles i de internasjonale reglene. Dette gjelder særlig kravene til saksbehandling. De kan således ikke alene fungere som instrumenter for gjennomføring av reglene.

Etter utvalgets vurdering vil forvaltningsorganene som er omfattet av offentlighetsloven, utgjøre kjerneområdet for reglene om retten til miljøopplysninger. I utvalgets lovforslag er det en henvisning til offentlighetslovens definisjon. Dersom det blir foretatt endringer i offentlighetsloven på dette punktet som følge av offentlighetslovutvalgets arbeid, vil dette automatisk føre til en justering av rekkevidden av reglene om retten til miljøopplysninger.

For å oppfylle kravene i Århus-konvensjonen er det nødvendig at reglene også gjelder Riksrevisjonen og Sivilombudsmannen. Disse organene omfattes ikke av offentlighetsloven. Århus-konvensjonen tillater at lovgivende myndigheter er unntatt reglene om miljøopplysninger. Stortinget vil således være unntatt etter første ledd bokstav a, jf. offentlighetsloven § 1 fjerde ledd. Stortingets underliggende organer som ikke selv er lovgivende, slik som Riksrevisjonen og Sivilombudsmannen, kan ikke unntas fra reglene.

Et sentralt spørsmål for utvalget har vært hvordan man best mulig kan avgrense den videre kretsen av rettssubjekter som skal være omfattet av reglene. De internasjonale reglene legger her sterke føringer. Det er imidlertid vanskelig å si klart hvordan de enkelte kriteriene i disse reglene skal forstås.

En avgrensning av reglenes rekkevidde må etter utvalgets vurdering bygge på flere kriterier. Utvalget har i vurderingen drøftet fire typer kriterier som kan knyttes til følgende fire spørsmål:

• Hvilke typer oppgaver bør omfattes?

• Hvilket tilknytningsforhold bør det være til forvaltningen?

• Skal oppgavene som utføres ha tilknytning til miljøet?

• Bør det ha betydning om rettssubjektets aktiviteter drives i konkurranse med andre?

Hvilke typer oppgaver bør omfattes?

Det skjer stadig endringer i hvilke samfunnsoppgaver som ivaretas av det offentlige. Dette gjør det vanskelig å avgrense hva som skal karakteriseres som et offentlig organ. I tråd med de internasjonale reglene ønsker utvalget at også organer som ivaretar samfunnsmessige fellestjenester, skal være omfattet, slik som avfallshåndtering, avløpsanlegg, vannforsyning, kollektivtransport, energiforsyning osv. Dette er oppgaver som i dag til dels blir ivaretatt av private aktører.

Utvalget mener alle disse oppgavene bør falle innenfor reglene, forutsatt at de andre vilkårene som foreslås, er oppfylt.

Utvalgets forslag til definisjon av offentlig organ i § 11 første ledd bokstav b og § 11 andre ledd omfatter begge typer oppgaver.

Tilknytning til forvaltningen

De internasjonale reglene opererer med to ulike tilknytningskriterier. Århus-konvensjonen art. 2 nr. 2 bokstav c benytter kriteriet «underlagt kontroll» av et forvaltningsorgan. Tilsvarende kriterium er benyttet i miljøinformasjonsdirektivet art. 6 og direktivforslaget bokstav b. Direktivforslaget art. 2 nr. 2 bokstav c benytter et annet kriterium, nemlig at det aktuelle rettssubjektet «ved lov, forskrift eller på oppdrag» fra et offentlige organ har fått i oppgave å tilby tjenester til allmennheten.

Utvalget har valgt å benytte seg av begge de to avgrensningskriteriene, ved å stille dem opp som alternative grunnlag for å falle inn under reglene. I lovforslaget § 11 første ledd bokstav b benyttes kriteriet «under offentlig kontroll» og i § 11 andre ledd benyttes «ved lov, forskrift eller på oppdrag...».

Et forvaltningsorgan vil ha offentlig kontroll, jf. § 11 første ledd bokstav b, dersom det oppnevner mer enn halvparten av styrets medlemmer eller på annen måte har bestemmende innflytelse over rettssubjektet.

Virksomheter som forvaltningen eier og derfor kan styre, har forvaltningen bestemmende innflytelse på. Et spørsmål blir hvor stor andel av en virksomhet det offentlige må eie for at eierandel innebærer kontroll. Normalt vil man si at en eierandel på over 50 % innebærer kontroll. I en situasjon med f.eks. mange små-aksjonærer som ikke tradisjonelt møter på generalforsamlingen, kan en eierandel på mindre enn 50 % være tilstrekkelig for å ha reell kontroll. I slike tilfeller vil det imidlertid medføre at vedkommende kan oppnevne mer enn halvparten av styrets medlemmer, og av den grunn ha kontroll. For å skape mest mulig klare regler er etter utvalgets mening en eierandel på mer enn 50 % en fornuftig avgrensning.

Styring gjennom generell lovgivning eller gjennom vilkår satt i konsesjoner eller tillatelser, vil etter utvalgets mening falle utenfor begrepet. Det samme gjelder tildeling av offentlig støtte til eller annen finansiering av virksomheten, med mindre det ikke samtidig knyttes relativt omfattende vilkår til tildelingen, f.eks. at det offentlige skal oppnevne mer enn halvparten av medlemmene i styrende organer eller godkjenne sentrale beslutninger.

Kriteriet i direktivforslaget art. 2 nr. 2 bokstav c skiller seg vesentlig fra det å ha offentlig kontroll. Kravet om at rettssubjektet må være underlagt offentlig kontroll, er et mye strengere tilknytningsvilkår enn det å ha en oppgave i medhold av lov, forskrift eller på oppdrag fra forvaltningen.

Den engelske versjonen av direktivforslaget lyder på dette punktet: «entrusted by law or under arrangements....with the operation...». Et eksempel på tilfeller hvor rettssubjekter utenfor den offentlige forvaltningen har på oppdrag å tilby tjenester til allmennheten, er private selskaper som samler inn forbruksavfall på vegne av kommunen. Slike selskaper vil klart falle inn under denne definisjonen. På oppdrag omfatter både avtale og pålegg eller instruks som skyldes at rettssubjektet er under offentlig kontroll.

Når det gjelder forståelsen av vilkåret «ved lov ... har fått i oppdrag», jf. § 11 andre ledd, må det dras en grense mellom virksomheter som krever konsesjon etter loven, og virksomheter som kan sies å ha fått et oppdrag ved lov. De førstnevnte virksomhetene kan ikke omfattes. Et mulig avgrensningskriterium er det at virksomheten har konsesjon til å drive i en monopolsituasjon eller tilnærmet monopolsituasjon. Et eksempel kan være selskap som på grunnlag av samferdselsloven § 24 a har fått tilskudd og enerett fra det offentlige til å ha enerett til å drive et rutesamband, f.eks. ferjesamband.

Tilknytning til miljøet

Århus-konvensjonen art. 2 nr. 2 bokstav b og c benytter avgrensningskriteriet «vedrørende miljøet».

Både i en norsk og europeisk kontekst er det vanskelig å avgrense hvilke aktiviteter som «vedrører miljøet». Plikten til å ta miljøhensyn er ikke lenger bare en oppgave for miljøvernforvaltningen, men blir sett på som en integrert del av enhver sektors ansvarsområde. Dette framgår for Norges vedkommende i Grunnloven § 110 b og i miljøvernpolitikken som bl.a. er trukket opp i St.meld. nr. 58 (1996-97) Miljøvernpolitikk for en bærekraftig utvikling. Når det gjelder EU, er integrasjonsprinsippet nedfelt i EF-traktaten art. 6. For forvaltning av norsk regelverk og virksomhet som har grunnlag i EØS-avtalen, se EØS-avtalen art. 73.

I direktivforslaget art. 2 nr. 2 bokstav b er presiseringen «direkte eller indirekte» tilføyd. Ifølge kommentarene til forslaget er tilføyelsen begrunnet med at også de som ikke driver med miljø spesielt, men mer indirekte, skal være omfattet i tråd med integrasjonsprinsippet.

Når det gjelder rettssubjekter som er underlagt offentlig kontroll, foreslår utvalget at det ikke stilles krav om at virksomheten skal vedrøre miljøet. Dette fordi det ikke vil fungere som et fruktbart avgrensningskriterium, jf. integrasjonsprinsippet. Skulle det hatt reell betydning, burde det inneholdt et kvalifiserende element, f.eks. «som vedrører miljøet på en vesentlig måte». Et slikt kriterium lar seg imidlertid vanskelig forene med de internasjonale reglene.

Etter direktivforslaget art. 2 nr. 2 bokstav c stilles det vilkår om at tjenesten påvirker eller kan påvirke miljøet. Heller ikke dette vilkåret er det enkelt å si klart rekkevidden av. De aller fleste tjenestene vil på en eller annen måte påvirke miljøet, f.eks. gjennom energiforbruk eller gjennom avfallsproduksjon.

Utvalgets flertall, medlemmene Flåthen, Fredriksen, Graver, Hallingstad, Hugo-Sørensen, Lindseth, Meinich, Pedersen, Storelv, Stueflaten og Aanæs, mener at når det gjelder de rettssubjektene som har den løsere tilknytningen til forvaltningen som kommer til uttrykk i kriteriet «ved lov, forskrift eller på oppdrag (...) har i oppgave....», jf. lovforslaget § 11 andre ledd, er det behov for å stille krav om at aktiviteten som er omfattet, har betydning for miljøet. Dette for at reglene ikke skal få en altfor vid rekkevidde. For at ikke vilkåret skal være innholdsløst, har utvalgets flertall sett behov for å legge til et kvalifiserende vilkår – «vesentlig betydning for miljøet». Selv om utvalgets flertall legger til dette kvalifiserende vilkåret, vil det omfatte alle de oppgavene som er nevnt i kommentarene til direktivforslaget fra EU-kommisjonen. Flertallet mener derfor at forslaget reelt sett ikke er snevrere enn direktivforslaget. Når det endelige direktivet blir vedtatt av EU og innlemmet i EØS-avtalen, vil det imidlertid være nødvendig å avklare en eventuell justering av lovteksten.

Ved tolkningen av vilkåret «vesentlig betydning for miljøet» kan en se hen til liknende vilkår i lovforslaget § 7 om retten til å kreve miljøopplysninger fra offentlige og private virksomheter. Det er imidlertid en vesentlig forskjell mellom dette vilkåret og vilkåret i § 7. Mens det i § 11 er spørsmål om hvorvidt selve tjenesten har eller kan ha vesentlig betydning for miljøet, omfatter § 7 alle virksomheter. Opplysningsplikten er avgrenset til de aspektene ved virksomheten som har vesentlig betydning for miljøet. Virksomheten sett under ett trenger etter § 7 ikke å ha vesentlig betydning for miljøet. Dette innebærer at «vesentlighetskravet» i § 11 har en annen funksjon enn etter § 7. Om tjenesten har vesentlig betydning for miljøet, må bero på en helhetsvurdering av tjenesten hvor også momentene som er relevante etter § 7 må trekkes inn. Virksomheter som typisk omfattes av dette alternativet, er virksomheter som driver avfallshåndtering, forvalter store arealer, har stor ulykkesrisiko, produserer store mengder eller særlig farlig avfall, eller forbruker store mengder råvarer.

Et mindretall i utvalget, medlemmene Andersen, Foss, Lindahl og Vevatne, viser til at det i lovforslagets § 11 annet ledd framgår at rettssubjekter som etter lov, forskrift eller på oppdrag utfører offentlige funksjoner eller tilbyr tjenester til allmennheten bare omfattes av forslaget hvis disse funksjonene eller tjenestene har eller kan ha vesentlig betydning for miljøet.

Disse medlemmene peker på at demokratihensynet – det vil si allmennhetens rett og mulighet til å få informasjon for å delta i og påvirke den offentlige debatt – er en av hovedgrunnene for å foreslå at rettssubjekter som nevnt ovenfor omfattes.

Disse medlemmene ser det som uønsket at det innføres et skjønnsmessig kvalifiserende krav for hva som har eller kan ha betydning for miljøet. På denne måten legges det inn en terskel for rett og mulighet til å delta. Miljøbevegelsens erfaring gjennom mange års arbeid med deltakelse i offentlige beslutningsprosesser er at kvalifisering av hva som har eller kan ha betydning for miljøet vil kunne bli brukt til å hindre deltakelse, også i tilfeller hvor dette ikke var forutsetningen eller i tråd med lovens intensjon. Disse medlemmene vil påpeke betydningen av at allmennheten skal kunne påvirke myndigheter og offentlige organer gjennom offentlig debatt. Disse medlemmene ønsker derfor at den nevnte lovbestemmelse ikke inneholder et vesentlighetskriterium. Lovbestemmelsen slik den lyder uten vesentlighetskriteriet støttes av disse medlemmene.

Forhold til aktiviteter som drives i konkurranse med private

Et rettssubjekt som tilbyr en tjeneste til allmennheten og som er underlagt offentlig kontroll, kan ha mange ulike funksjoner. Ved å tilby tjenester til allmennheten vil man ofte være i en tilnærmet monopolsituasjon, men samme rettssubjekt kan også ha andre former for aktiviteter, som drives i konkurranse med private. Etter utvalgets syn ville det være urimelig om konkurransebetingelsene for offentlig kontrollerte rettssubjekter var annerledes enn for private. Utvalget foreslår derfor at de aktivitetene til et rettssubjekt som er under offentlig kontroll, men som drives i konkurranse med private faller utenfor reglene i lovforslagets § 11 første ledd bokstav b. Dersom disse aktivitetene drives på bakgrunn av lov, forskrift, eller på oppdrag fra det offentlige, og har en vesentlig betydning for miljøet, vil de imidlertid falle inn under utvalgets forslag § 11 andre ledd.

Utvalget har også vurdert i stedet å la virksomheter som er av industriell eller forretningsmessig karakter, falle utenfor. Et slikt avgrensningskriterium er valgt i lov om offentlige anskaffelser § 2. Dette vilkåret er videre enn utvalgets forslag. En rekke virksomheter som kan sies å tjene allmennheten og som er under offentlig kontroll, vil drive sin virksomhet etter forretningsmessige prinsipper selv om den ikke er i konkurranse med andre. Etter utvalgets syn er dette alternative vilkåret for vidt.

Når det gjelder rettssubjekter som ved lov, forskrift eller på oppdrag fra et offentlig organ utfører offentlige funksjoner eller tilbyr tjenester til allmennheten som har vesentlig betydning for miljøet, vil det etter utvalgets syn ikke være hensiktsmessig å oppstille et vilkår om at konkurranseutsatte aktiviteter skal falle utenfor. Dette fordi det ofte nettopp vil være konkurranse som danner grunnlaget for at rettssubjektet får et oppdrag fra det offentlige.

Utvalgets forslag i § 11 andre ledd synes å være en relativt stor utvidelse av reglenes rekkevidde i forhold til eksisterende regelverk på området og vil føre til at deler av private virksomheter vil bli likestilt med offentlige organer. Dette vil gi disse virksomhetene økt administrasjons- og kostnadsbyrde. De vil også måtte forholde seg til et nytt regelverk som inneholder relativt omfattende krav til saksbehandlingen – saksbehandlingskrav som man normalt bare vil stille til offentlig forvaltning. Dette kan muligens også føre til redusert interesse for å påta seg offentlige oppdrag. På den andre siden kan det innebære fordeler å påta seg offentlige oppdrag som kan oppveie de negative virkningene. Har man først fått et offentlig oppdrag, vil man i praksis ofte ha bedre muligheter for å få offentlige oppgaver senere. Offentlige oppdrag vil kunne ha positive virkninger for andre deler av virksomheten.

Forslaget innebærer at allmennhetens rett til miljøopplysninger vil være uavhengig av hvordan disse oppgavene blir organisert. Dette anser utvalget som en positiv utvidelse av allmennhetens rett til miljøopplysninger. Like regler for privat og offentlig næringsvirksomhet vil medføre at det blir like konkurransevilkår for offentlige og private virksomheter som utfører samme type tjenester. Blir forslaget vedtatt i EU, vil dette gjelde for Norge så vel som for andre EU/EØS-land, og det vil dermed ikke oppstå konkurransevridning.

En virksomhet som utfører et oppdrag for det offentlige, vil i mange tilfeller også ha andre oppdrag som ikke har samme tilknytning til det offentlige. For å oppfylle intensjonene bak reglene, er det ikke nødvendig at det også skal være plikt til å informere om disse oppgavene. Utvalget foreslår derfor at opplysningsplikten for disse rettssubjektene bare gjelder miljøopplysninger som knytter seg til de oppgavene som utføres for det offentlige.

De aktivitetene til et organ som er under offentlig kontroll, men som drives i konkurranse med private og som derfor faller utenfor lovforslaget § 11 første ledd bokstav b, vil kunne omfattes av andre ledd, dersom organet har fått i oppdrag å utføre en offentlig funksjon eller tilby en tjeneste for allmennheten som har eller kan ha vesentlig betydning for miljøet.

De internasjonale reglene inneholder ikke vilkår som tilsvarer de som er skissert ovenfor. Forslaget til § 11 andre ledd om at opplysningsplikten bare skal gjelde de opplysningene som knytter seg til oppgaver som utføres for det offentlige, er etter utvalgets syn i harmoni med direktivforslaget. Det representerer mer en presisering enn en innskrenking av reglene. Når det gjelder kravet om å unnta konkurranseutsatte aktiviteter fra § 11 første ledd bokstav b, er det noe uklart om det harmonerer med Århus-konvensjonen. Ser man lovforslagene i første ledd bokstav b og andre ledd i sammenheng, oppfyller imidlertid utvalgets forslag klart kravene i Århus-konvensjonen. Dersom reglene i andre ledd ikke skulle bli vedtatt, må imidlertid unntaket for konkurranseutsatte aktiviteter i lovutkastets første ledd bokstav b vurderes på nytt.

10.3 Hvilke opplysninger er omfattet?

10.3.1 Innledning

Det er allerede i kapitlet ovenfor konkludert med at det er behov for å lage egne regler om retten til å kreve miljøopplysninger fra en videre krets rettssubjekter enn hva offentlighetsloven omfatter. Utvalget har ikke mandat til å komme med forslag til å endre offentlighetslovens virkeområde generelt. Regjeringen har dessuten nedsatt et eget utvalg som arbeider med dette (offentlighetslovutvalget).

På hvilken måte kan man avgrense retten til miljøopplysninger slik at de internasjonale regelverkene og de særlige hensynene som knytter seg til miljøopplysninger, blir ivaretatt? Det er to avgrensningsspørsmål som oppstår, og som vil bli drøftet nedenfor:

• Hvilken type opplysninger skal være omfattet?

• Hvilken tilknytning skal opplysningene ha til det offentlige organet?

10.3.2 Offentlighetsloven

Offentlighetsloven gir enhver rett til å kreve å få gjøre seg kjent med «forvaltningens saksdokumenter». Etter en lovendringen høsten 2000 (Besl. O. 16 (2000-2001), lov av 15.12.2000 nr. 98, defineres nå begrepet dokument i § 3 første ledd, andre punktum som «en logisk avgrenset informasjonsmengde som er lagret på et medium for senere lesing, lytting, framføring eller overføring». Ved denne lovendringen gjøres dokumentbegrepet teknologinøytralt. Lovendringen vil ikke medføre endringer i adgangen til å få innsyn i elektronisk lagret tekst. Slik innsynsrett er i dag hjemlet i edb-forskriften, og det at dokumentdefinisjonen nå fastsettes direkte i loven, vil ikke medføre at den utvides, jf. Ot.prp. nr. 56 (1999-2000) kap. 4.6. Det er således ingen rett til innsyn i hele registre eller hele databaser.

Offentlighetsloven omfatter videre bare dokumenter i en sak – «saksdokumenter». Saksbegrepet blir tolket ganske vidt. Det er ikke noe krav om at informasjonen må ha direkte tilknytning til en forvaltningssak som vil føre fram til noe vedtak. Det er tilstrekkelig at dokumentet gjelder eller har betydning for forhold under vedkommende forvaltningsorgans arbeidsoppgaver eller virksomhetsområde. Klart utenfor faller private brev og opptegnelser og dokumenter som er levert inn til det offentlige for oppbevaring.

For dokumenter som forvaltningen ikke selv produserer, er det videre et vilkår at dokumentet er kommet inn, eller er lagt fram for et slikt organ, jf. offentlighetsloven § 3 første ledd. Dette innebærer bl.a. at dokumenter som forvaltningen kan kreve fra en privat virksomhet, men som den av praktiske hensyn velger å la virksomheten oppbevare, men som skal være tilgjengelig for forvaltningen til enhver tid, ikke vil være omfattet av offentlighetsloven.

10.3.3 Internasjonale regler

De internasjonale reglene benytter alle begrepet «miljøinformasjon» for å definere gjenstanden for informasjonsplikten. Begrepet inneholder to avgrensningskriterier: (1) «miljø» og (2) «informasjon». Begrepet «miljø» omfatter både naturmiljøtilstanden og faktorer som kan virke inn på tilstanden, både negativt og positivt. Det nærmere innholdet i «miljø»-begrepet er omtalt i kap. 8.3 ovenfor.

Århus-konvensjonen gir allmennheten rett til å få tilgang til «informasjon i skriftlig, visuell, lyd-, elektronisk eller annen form» som er tilgjengelig hos det offentlige. De andre regelverkene har tilsvarende formuleringer.

De internasjonale reglene gir imidlertid ikke noe ubetinget krav om dokumentinnsyn. Dersom miljøopplysningene kravet gjelder, finnes i flere dokumenter, vil det være tilstrekkelig at et av dokumentene utleveres, med mindre opplysningssøkeren uttrykkelig ber om begge dokumentene.

De to sentrale avgrensningskriteriene er kravet om at opplysningene gjelder miljøet og kravet om at opplysningene innehas av en offentlig myndighet.

Det siste vilkåret følger av Århus-konvensjonen art. 4 nr. 3 bokstav a som sier at en anmodning om miljøinformasjon kan avslås dersom «den offentlige myndighet som begjæringen rettes til, ikke innehar miljøinformasjonen det bes om». Tilsvarende følger av miljøinformasjonsdirektivet art. 2.

Med hjemmel i konvensjonen art. 4 kan en med andre ord ikke kreve at det offentlige framskaffer ny informasjon. Konvensjonen sier likevel ikke noe om hva det vil si at et offentlig organ «innehar» (engelsk: «holds») miljøinformasjon. Omfatter det bare de situasjonene hvor organet faktisk har informasjonen i sin besittelse, eller omfatter det også situasjoner hvor informasjonen rettslig sett er tilgjengelig for organet, men hvor den av praktiske grunner blir oppbevart av andre? Ordlyden åpner for at konvensjonen kan tolkes til også å omfatte de sistnevnte tilfellene, men krever det ikke.

Århus-konvensjonen må trolig tolkes slik at det bare er den informasjonen som er tilgjengelig hos myndighetene i egenskap av myndighet, som er omfattet. De opplysningene som tilfeldigvis er fysisk tilgjengelige, men som ikke har tilknytning til virksomheten i det hele tatt, slik som private brev og liknende, faller utenfor.

Direktivforslaget forsøker å løse den ovennevnte uklarheten i Århus-konvensjonen. Artikkel 3 gir rett til miljøinformasjon som «innehas av eller for» en offentlig myndighet. Direktivforslaget art. 2 nr. 3 definerer «informasjon som innehas for en offentlig myndighet» som «miljøinformasjon som innehas av en juridisk eller fysisk person på vegne av en offentlig myndighet etter avtale mellom vedkommende myndighet og vedkommende person». EU-kommisjonen begrunner forslaget med at det ikke bør være mulig å avvise et krav om miljøinformasjon bare med den begrunnelsen at opplysningene faktisk ikke er hos organet i tilfeller hvor offentlige myndigheter er berettiget til å sitte på opplysningene, men av praktiske grunner lar disse være hos andre.

Århus-konvensjonen art. 4 nr. 5 sier at dersom en offentlig myndighet ikke innehar den ønskede miljøinformasjonen, skal den offentlige myndighet uten opphold informere søkeren om hvilken offentlig myndighet man kan henvende seg til for å få den ønskede informasjonen, eller oversende begjæringen til vedkommende myndighet og underrette søkeren om dette.

Direktivforslaget art. 4 nr. 1 bokstav a har en liknende bestemmelse som sier at dersom den offentlige myndigheten ikke har den ønskede informasjonen, men den offentlige myndigheten mener at informasjonen kan innehas av eller for en annen offentlig myndighet, skal den hurtigst mulig videresende begjæringen til den andre myndigheten og opplyse informasjonssøkeren om dette.

10.3.4 Utenlandsk rett

Danmark

Den danske loven om aktindsigt i miljøoplysninger benytter miljøinformasjonsdirektivets definisjon av miljøinformasjon («miljøoplysninger»). Loven henviser imidlertid til den alminnelige offentlighetsloven når det gjelder de nærmere bestemmelsene om åpenhet. Den alminnelige offentlighetsloven § 4 gir rett til miljøinformasjon som «er indgået til eller oprettet af en forvaltningsmyndighed som led i administrativ sagsbehandling i forbindelse med dens virksomhed».

Paragraf 5 presiserer hva aktindsigten omfatter. Den avgrenses til å gjelde «alle dokumenter, der vedrører sagen» og «indførelser i journaler, registre og andre fortegnelser vedrørende den pågældende sags dokumenter». Retten omfatter imidlertid etter andre ledd ikke «registre eller andre systematiserende fortegnelser, hvor der gøres brug af elektronisk databehandling, dog bortset fra fortegnelser som nævnt i stk. 1, nr. 2.»

Sverige

Den svenske «tryckfrihetsförordningen» (TF) som inneholder de grunnleggende reglene om allmennhetens rett til offentlig informasjon, gir allmennheten en rett til å få innsyn i allmänna handlingar. Med handling menes «framställning i skrift eller bild samt upptagning som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med tekniskt hjälpmedel». En handling er allmänn dersom den oppbevares hos en myndighet og er innkommet til eller opprettet hos myndigheten. En handling anses for innkommet når den er myndighetene i hende. En handling anses for opprettet hos en myndighet når den er ekspedert. En handling som ikke blir ekspedert, vil være allmänn når saken er ferdigbehandlet.

Finland

Den finske offentlighetsloven gir allmennheten rett til tilgang til myndighetshandlinger. En handling omfatter opplysninger i alle typer format, jf. § 5 første ledd. Med myndighetshandling menes «en handling som innehas av en myndighet och som har upprättats av myndigheten eller av någon som är anstålld hos en myndighet eller som har inkommit til en myndighet för behandling av ett visst ärende eller i övrigt inkommit i samband med ett ärende som hör till myndighetens verksamhetsområde eller uppgifter.», jf. § 5 andre ledd. Paragraf 5 tredje ledd gjør unntak for visse typer opplysninger, herunder bl.a. private brev, minnesanteckningar, opplysninger til intern opplæring og hittegods.

I tillegg til disse bestemmelsene har den finske offentlighetsloven en særbestemmelse om sammenstilling av datamateriale. Paragraf 21 sier at en myndighet for ulike formål på begjæring kan «sammanställa och lämna ut datamaterial som bildats av tecken som registrerats i ett eller flera datasystem som myndigheten upprätthåller med hjälp av automatisk databehandling». En forutsetning er at offentliggjøringen av datamaterialet ikke på grunn av «de sökgrunder som använts, uppgifternas mängd eller art eller datamaterialets ändamål strider mot vad som bestäms om handlingssekretess och skydd for personuppgifter». Noen plikt til å gi ut slikt materiale synes denne bestemmelsen ikke å pålegge myndighetene.

10.3.5 Utvalgets vurderinger

Utvalget ser det som lite ønskelig å holde fast på dokumentbegrepet når det gjelder tilgang til miljøopplysninger. Selv om det defineres vidt, bygger begrepet «dokument» på en forestilling om at opplysninger er knyttet til materielle enheter, særlig skriftlige enheter. Selv om dokumentbegrepet i nyere lovgivning også er brukt om avgrensede informasjonsmengder uavhengig av lagringsmedium, jf. bl.a. de nylig vedtatte lovendringene i forvaltningsloven, offentlighetsloven og arkivloven, er utvalget kommet til at begrepet «opplysning» er den beste formuleringen.

Når utvalget velger å knytte retten til begrepet «miljøopplysninger» og ikke gir en rett til dokumentinnsyn, innebærer det både en utvidelse og en innskrenkning i forhold til offentlighetsloven. Det innebærer en utvidelse ved at retten til miljøopplysninger ikke er avgrenset til logisk avgrensede informasjonsmengder. Dersom opplysningene finnes i en søkbar database, slik at det går an å sammenstille de opplysningene som kreves ved å gjennomføre et søk i databasen, vil de falle inn under reglene om miljøopplysninger. Det er imidlertid mer usikkert om de vil falle inn under retten til dokumentinnsyn etter offentlighetsloven.

På den andre siden gir offentlighetsloven sterkere rettigheter i forhold til reglene om miljøopplysninger ved at de gir en rett til dokumentinnsyn, dvs. ikke bare tilgang til de faktiske opplysningene som søkes, men også tilgang til den informasjonsbæreren som opplysningene finnes i. Reglene om miljøopplysninger knytter i første rekke retten til det tankemessige innholdet – hva det skal opplyses om. Dersom flere dokumenter inneholder de opplysningene som kreves, vil det være tilstrekkelig å utlevere ett av dokumentene. Det vil imidlertid være mulig å presisere kravet på en måte som gjør at det offentlige i utgangspunktet har en plikt til å utlevere alle dokumentene.

Den ulike tilnærmingsmåten som de to regelsettene har, vil etter utvalgets mening utfylle hverandre på en positiv måte. I den grad reglene om miljøopplysninger eventuelt går kortere enn offentlighetsloven, vil opplysningssøkeren kunne kreve opplysningene på grunnlag av offentlighetsloven.

Når det gjelder opplysningenes tilknytning til det offentlige organet, er det usikkert om offentlighetslovens system representerer en god måte å gjennomføre de internasjonale reglene på. Dette gjelder særlig i følgende tre aspekter:

• kravet til «sakstilknytning»,

• opplysninger produsert av det offentlige, og

• opplysninger som andre oppbevarer for et offentlig organ.

Offentlighetsloven gir rett til innsyn i en bestemt sak. Selv om kravet til sakstilknytning er tolket vidt, og man i de internasjonale reglene må innfortolke et krav om at opplysningene må ha en viss tilknytning til organets virksomhet, gir ikke offentlighetsloven en hensiktsmessig avgrensning. Et krav om sakstilknytning gir ikke noe klart uttrykk for rettstilstanden. I likhet med ordet «dokument» kan ordet «sak» sende ut signaler om at reglene gjelder opplysninger i tilknytning til det offentliges rolle som myndighet. Utvalget ønsker derfor å gå bort fra dette begrepet.

Avgrensningen i offentlighetsloven § 3 andre ledd for opplysninger som blir produsert av det offentlige, kan muligens også reise problemer i forhold til de internasjonale reglene. I forhold til slike opplysninger inntrer offentlighet først når et brev er avsendt, eller når en sak er avsluttet. De internasjonale reglene gir imidlertid adgang til å unnta materiale som ikke er ferdigbehandlet, og interne notater, slik at forskjellen fra offentlighetsloven neppe er stor.

Direktivforslaget som også omfatter opplysninger som er oppbevart av andre på vegne av det offentlige organet, går lenger enn det som følger av offentlighetsloven.

Utvalget tar i sitt forslag utgangspunkt i direktivforslagets avgrensningskriterium. Etter forslaget kan det kreves innsyn i opplysninger som «foreligger hos et offentlig organ». Dette vil for det første omfatte alle miljøopplysninger som er i det offentlige organets besittelse, enten de er produsert av organet selv, eller de er kommet inn eller lagt fram for organet. Det vil både omfatte opplysninger som knytter seg til en konkret sak og opplysninger som er samlet inn som ledd i organets generelle kunnskapsinnhenting. Opplysninger som produseres av forvaltningen, vil i utgangspunktet være omfattet av forslaget idet de er produsert. Mange slike opplysninger vil imidlertid være interne meddelelser som vil kunne nektes utlevert med hjemmel i unntaksreglene. Forslaget vil også innebære at opplysninger som er lagret i databaser, vil være omfattet, uavhengig av om de er knyttet til behandlingen av en enkeltsak.

Opplysninger knyttet til ansattes private forhold, vil falle utenfor. Det samme vil oppslagsverk og annet generelt kunnskapsmateriale som ikke har konkret tilknytning til organets virksomhet.

Utvalget mener at det er en god løsning å la opplysninger som oppbevares av en fysisk eller juridisk person på vegne av det offentlige organet, være omfattet. Denne bestemmelsen bygger på direktivforslaget og er en presisering i forhold til Århus-konvensjonen. Forslaget vil innebære at opplysninger som rettslig sett tilhører et offentlig organ, men som et annet rettssubjekt av praktiske grunner oppbevarer, også er omfattet av reglene. Det kan av mange grunner være praktisk å overlate oppbevaring av opplysninger til andre. Et eksempel kan være opplysninger som er innhentet av en privat forskningsinstitusjon for et offentlig organ, og som det offentlige organet har alle rettighetene til. Dersom det er store mengder informasjon, kan det være praktisk at forskningsinstitusjonen oppbevarer dem for det offentlige organet. Det kan være effektiv bruk av offentlige ressurser. Gjennomføringen av slike praktiske ordninger bør etter utvalgets mening imidlertid ikke medføre at allmennhetens tilgang til miljøopplysninger blir mindre.

Hva som menes med «oppbevares på vegne av», må avklares nærmere. Det vil være en for vid tolkning å si at all informasjon som offentlige myndigheter har fullmakt til å kreve av en virksomhet, «oppbevares på vegne av» det offentlige. Det vil heller ikke omfatte all den dokumentasjonen som lages i forbindelse med internkontrollsystemet. Den lages primært for bruk i virksomheten internt. Det er ingen krav i dagens forskrift om at dokumentasjonen skal sendes inn til myndighetene eller liknende. Et eksempel på opplysninger som vil omfattes, er opplysninger som en virksomhet på grunnlag av lov eller forskrift (eventuelt også enkeltvedtak) har plikt til å sende inn til myndighetene, men hvor vedkommende myndighet avtaler at virksomheten ikke trenger å sende inn opplysningene, men til enhver tid ha disse tilgjengelige for myndighetene.

Kravene til videresending av en innsynsbegjæring når opplysningene ikke foreligger hos det offentlige organet forespørselen rettes mot, finnes ikke i offentlighetsloven. Dette vil imidlertid følge av forvaltningens veiledningsplikt og god forvaltningsskikk. For å sikre en god gjennomføring av de internasjonale reglene foreslår utvalget lovfesting av plikten til å videresende kravet eller informere den som krever opplysninger, om hvilke offentlige organer opplysningene antas å foreligge hos. Som det framgår av omtalen av de internasjonale reglene, stiller direktivforslaget noe strengere krav enn Århus-konvensjonen. Utvalgets forslag innebærer en kombinasjon av de to internasjonale regelsettene.

10.4 Hvordan skal opplysningene gis?

10.4.1 Offentlighetsloven

Offentlighetsloven § 8 første ledd sier at «forvaltningsorganet bestemmer ut fra hensynet til forsvarlig saksbehandling hvorledes et dokument skal gjøres kjent for den som har begjært innsyn, og skal i rimelig utstrekning etter anmodning gi avskrift, utskrift eller kopi av dokument». Videre sies det at dersom den som har begjært innsyn, har krav på å få se deler av et dokument, kan disse gis ved utdrag. Justisdepartementets veiledning peker på at lovens hovedregel er at man på begjæring skal gi kopi.

10.4.2 Internasjonale regler

Miljøinformasjonsdirektivet art. 3 nr. 1 stiller krav om at offentlige myndigheter har plikt til å stille miljøinformasjon «til rådighet». Det har vært noe usikkerhet om hva som ligger i dette kravet. Den herskende oppfatningen av dette kravet er at det i utgangspunktet er opp til den som begjærer informasjon, å velge hvordan han ønsker informasjonen gjort tilgjengelig, om man bare ønsker å se informasjonen, eller om man også ønsker en kopi.

Århus-konvensjonen regulerer dette spørsmålet direkte. Retten til miljøopplysninger innebærer imidlertid ingen absolutt rett til å få tilgang til en konkret informasjonsbærer. Etter art. 4 i konvensjonen plikter de offentlige myndighetene å gjøre informasjon «tilgjengelig for allmennheten, (....) herunder, der hvor det begjæres om det, med forbehold for bokstav (b) nedenfor, kopier av den faktiske dokumentasjon som inneholder eller omfatter slik informasjon». Bokstav b sier at man har rett til informasjonen

«i den form som begjæres, med mindre:

1. det er rimelig for den offentlige myndighet å gjøre den tilgjengelig i en annen form, hvor det i så tilfelle skal gis en begrunnelse for hvorfor den er gjort tilgjengelig i vedkommende form; eller

2. informasjonen allerede er allment tilgjengelig i en annen form.».

Forslaget til nytt miljøinformasjonsdirektiv tilsvarer Århus-konvensjonen i all hovedsak. Det er imidlertid gjort to tilføyelser:

• Opplysningene kan ikke bare kreves i en bestemt form, men også i et bestemt format.

• Punkt (ii) har fått følgende tilføyelse: «.....tilgjengelig i en annen form eller et annet format som er lett tilgjengelig for informasjonssøkeren».

10.4.3 Utenlandsk rett

Danmark

Etter den danske offentlighetsloven er det i utgangspunktet opp til myndighetene å vurdere om innsyn skal gis ved å gi tilgang til gjennomsyn på stedet eller ved kopi.

Sverige

Etter de svenske reglene har man både en rett til å få se, høre eller lese opplysninger hos myndighetene og en rett til å få kopi av informasjonsbæreren. Når det gjelder opplysninger som er lagret elektronisk, kan myndighetene velge om de vil gjøre den tilgjengelig også i elektronisk form, eller bare ved utskrift.

Finland

Etter de finske reglene skal man som hovedregel gjøre opplysningene tilgjengelige på den måten som opplysningssøkeren krever, med mindre dette medfører «oskälig olägenhet för tjänsteverksamheten på grund av att antalet handlingar är stort, kopiering svår att genomföra eller någon annan därmed jamförbar orsak». Når det gjelder elektroniske «beslutsregister som förs av en myndighet», har man en rett til å få kopi i elektronisk form dersom ikke «särskilda skäl» taler for noe annet.

10.4.4 Utvalgets vurderinger

Offentlighetsloven synes i all hovedsak å samsvare med de internasjonale reglene når det gjelder plikten til å gi innsyn i et dokument i den formen opplysningssøkeren krever. Det er materielt sett ikke stor forskjell mellom å ha plikt til å gi kopi, med mindre noe annet er rimelig (Århus-konvensjonen), og å ha plikt til i rimelig utstrekning etter anmodning å gi kopi. De to måtene å formulere regelen på, kan imidlertid sende ulike signaler til de som skal praktisere regelen.

Utvalget ser det derfor som ønskelig at det kommer klart fram i loven at den prinsipielle hovedregelen er at innsynsbegjæreren har rett til å velge i hvilken form opplysningene skal gis.

Mens Århus-konvensjonen art. 4 nr. 1 bokstav b benytter formuleringen «i den form», benytter direktivforslaget formuleringen «i en bestemt form eller format (herunder som kopier)». Utvalget har vært usikker på hva som er forskjellen på form og format og har kommet til at det ikke er hensiktsmessig å benytte begge disse formuleringene i lovteksten.

Utvalget mener også at direktivforslagets formulering «som er lett tilgjengelig» er en formålstjenlig tilføyelse i forhold til Århus-konvensjonen. Dersom opplysningene i prinsippet er allment tilgjengelige, men det i praksis er svært arbeids- eller kostnadskrevende for den som søker opplysningene, å få tilgang til dem, vil man neppe kunne si at opplysningene reelt sett er «allment tilgjengelige». Det er derfor etter utvalgets mening en fordel at det presiseres i lovteksten at man bare kan vise til en allment tilgjengelig kilde om denne er lett tilgjengelig.

Utvalget vil også foreslå en regel tilsvarende Århus-konvensjonen art. 4 nr. 1 om at det offentlige organet må begrunne hvorfor den ikke gir tilgang til opplysningene i den formen som etterspørres. Denne bestemmelsen er nødvendig for å oppfylle Århus-konvensjonen.

Som ovenfor nevnt stiller ikke reglene om retten til å kreve miljøopplysninger krav om å gi dokumentinnsyn. Hovedfokus for retten er de faktiske opplysningene det ønskes tilgang til. Dette gjelder med mindre det eksplisitt kreves tilgang til spesifiserte dokumenter. Inneholder kravet bare en spesifikasjon av hvilke opplysninger som ønskes, kan det offentlige organet selv velge hvilke kilder til disse opplysningene som skal utleveres. Finnes opplysningene i flere kilder, kan det offentlige velge hvilke kilder som skal utleveres. Ved valg av hvordan opplysningene bør gis, bør det sees hen til hvilken informasjonsbærer som på best mulig måte gir et dekkende og sannferdig bilde av de forholdene opplysningssøkeren krever opplysninger om.

11 Oversikt over miljøtilstanden

Utgangspunkt

• Statlige myndigheter er i ferd med å etablere et opplegg for resultatoppfølging i miljøvernpolitikken. Arbeidet innebærer økt tilgang til opplysninger om miljøtilstanden også for allmennheten.

• På kommunalt nivå er det i varierende grad etablert opplegg for innsamling og formidling av opplysninger om miljøtilstanden.

• Det finnes få regler som regulerer retten til slike opplysninger.

Utvalgets forslag

• Et flertall i utvalget foreslår en lovfesting av det offentliges ansvar til å besitte og aktivt gi opplysninger om naturmiljøet.

• Et mindretall i utvalget finner det ikke hensiktsmessig å lovfeste prinsipper for arbeidet med opplysninger om miljøtilstanden på generelt plan.

11.1 Innledning

Utvalget tar i kap. 7.2 som utgangspunkt at det å gi oversiktsinformasjon om miljøtilstanden og om påvirkninger på denne, må være et kollektivt ansvar. Hovedregelen om at enhver plikter å informere om egne miljøpåvirkninger, vil ikke sikre at noen vil være forpliktet til å gi oversiktsinformasjon. Det er f.eks. ikke én enkelt årsak til at luftkvaliteten er dårlig i Bergen en vinterdag. Informasjon om miljøtilstanden generelt på Hardangervidda eller på Svalbard vil bare kunne gis på overordnet nivå. Det er naturlig at dette anses som et offentlig ansvar. Med dette menes ikke bare et ansvar for de ulike fagetatene innenfor miljøvernforvaltningen, men også for sektormyndighetene generelt. Således bør f.eks. Fiskeridepartementet ha et overordnet ansvar for miljøopplysninger når det gjelder fiskeriressursene.

Den sentrale, offentlige forvaltningen får gjennom sine ulike aktiviteter omfattende kunnskap om miljøtilstanden. Dette gjelder særlig myndighetsutøvelse i ulike saker, både gjennom vedtak, kontroll og sanksjonering, men også tjenesteproduksjon gjennom f.eks. drift av jernbane eller virksomheten i Forsvaret, gjennom forvaltning av tilskuddsordninger og andre offentlige midler, som eier av virksomhet, og som forbruker av produkter og tjenester.

I tillegg til oversiktsinformasjon på statlig nivå er miljøopplysninger på kommunalt og fylkeskommunalt nivå viktig. Opplysninger om tilstanden i det lokale miljøet er av vesentlig interesse for kommunens innbyggere og en forutsetning for lokalt miljøengasjement.

Kommunene har gjennom sine aktiviteter en betydelig tilgang på miljøopplysninger. Dette gjelder bl.a. aktiviteter som arealforvaltning etter plan- og bygningsloven (inkl. landskap, vassdrag, kystsone, biologisk mangfold m.m.), tilrettelegging for friluftsliv, forvaltning av vilt og fisk, forvaltning av landbruks- og skogbrukssektoren, kulturminnevern, organisering og drift av miljørettet helsevern, avløp og renovasjon, energiforsyning og ENØK i den grad dette ikke er privatisert, og miljøundervisning i grunnskolen og i barnehager.

Fylkeskommunen har på sin side en viktig rolle når det gjelder regional arealplanlegging, jf. plan- og bygningsloven § 19. Fylkesplaner og -delplaner tar opp problemstillinger av regional karakter, deriblant miljøsaker, f.eks. urørte naturområder eller kystsoneforvaltning. Den fylkeskommunale planleggingen vil ha som formål å fremme samordning av de ulike sektorene og kommunenes planlegging. Fylkeskommunen kan videre fremme innsigelse mot kommunale planforslag og påklage kommunale dispensasjonsvedtak.

Århus-konvensjonen art. 5 har en rekke bestemmelser som knytter seg til myndighetenes oversikt over miljøtilstanden. Artikkel 5 nr. 4 sier at enhver part med jevne mellomrom, som ikke overstiger tre eller fire år, skal utgi og spre en nasjonal tilstandsrapport om miljøet, herunder opplysninger om miljøkvalitet og opplysninger om press på miljøet. Artikkel 5 nr. 3 krever at man i stadig større grad gjør disse rapportene tilgjengelige i elektroniske databaser som allmennheten har enkel tilgang til gjennom offentlige telenett.

Miljøinformasjonsdirektivet art. 7 inneholder en generell bestemmelse om at medlemsstatene skal ta nødvendige skritt for å gjøre generell informasjon om miljøtilstanden tilgjengelig for allmennheten, f.eks. ved periodisk offentliggjøring av tilstandsrapporter. EU-kommisjonens forslag til nytt miljøinformasjonsdirektiv gjennomfører i art. 7 kravene i Århus-konvensjonen art. 5 nr. 3 og 4. Forslagets art. 7 nr. 4 uttrykker videre at medlemsstatene så vidt mulig skal sikre at de rapportene som nevnes i art. 7, er klare og lettfattelige.

11.2 Gjeldende regler og praksis på statlig nivå

11.2.1 Regelverk

Etter Grunnloven § 110 b «ere Borgerne berettigede til Kundskab om Naturmilieuets Tilstand og om Virkningerne af planlagte og iværksatte Indgrep i Naturen». Det kan være uklart hvor langt bestemmelsen rekker, jf. framstillingen av Grunnloven § 110 b i kap. 5.1. Skal borgernes rett til kunnskap om miljøet ha en reell mening, kreves det imidlertid også at det i noen utstrekning eksisterer relevante opplysninger om miljøtilstanden.

Det finnes få regler som stiller konkrete krav til myndighetenes oversikt over miljøtilstanden på generelt plan. Imidlertid vil myndighetene gjennom kravene til forsvarlig saksbehandling, ha plikt til å innhente miljøinformasjon i forbindelse med konkrete saker som er under behandling. Det vises bl.a. til forvaltningsloven § 17 om forvaltningens utrednings- og informasjonsplikt, forskriften om konsekvensutredninger, og utredningsinstruksens krav til utredning av miljøkonsekvenser. Et unntak er forurensningsloven § 48 første ledd som fastsetter at

«Forurensningsmyndigheten skal føre tilsyn med den alminnelige forurensningssituasjon og med forurensninger fra de enkelte kilder. Forurensningsmyndigheten skal også føre tilsyn med håndteringen av avfall».

Denne bestemmelsen medfører at forurensningsmyndighetene vil være forpliktet til å ha en viss oversikt over forurensningssituasjonen. Mye relevant informasjon vil myndighetene få gjennom behandlingen av søknader om forurensningsløyve. Det vil imidlertid ikke være tilstrekkelig om myndighetene bare baserte seg på disse dataene. En viss plikt til selv å gjennomføre undersøkelser vil man nok kunne si at forvaltningen har på grunnlag av denne bestemmelsen. Bestemmelsen kan imidlertid ikke innebære at myndighetene har en rettslig forpliktelse til å ha fullstendig oversikt over forurensningssituasjonen i Norge i dag.

Hvor omfattende miljøinformasjon som innhentes utover dette, vil i stor grad være avhengig av politiske prioriteringer og tilgjengelige ressurser.

11.2.2 Praksis

11.2.2.1 Etablering av en helhetlig resultatoppfølging av miljøvernpolitikken

Regjeringen er i ferd med å etablere et opplegg for resultatoppfølging av miljøvernpolitikken. Formålet er å få en bedre oppfølging av om resultatene i miljøvernpolitikken nås, få en bedre sektorintegrering i miljøvernpolitikken, og få en bedre oversikt over miljøproblemene og utviklingen av miljøtilstanden.

Arbeidet er basert på et prinsipp om å få integrert hensynene til miljø i alle samfunnssektorer, og å sikre sektorvis innsamling av miljøopplysninger. På bakgrunn av omtalen i St.meld. nr. 58 (1996-97) om Miljøvernpolitikk for en bærekraftig utvikling har regjeringen i St.meld. nr. 8 (1999-2000) Regjeringens miljøvernpolitikk og rikets miljøtilstand understreket at sektormyndighetene skal ha oversikt over miljøvirkningene av virksomheten i sektoren og ha ansvaret for å iverksette og gjennomføre tiltak innenfor eget ansvarsområde. Sektormyndighetene skal også ha ansvar for rapportering om miljøutvikling i sektoren, og for effekter og kostnader av gjennomførte tiltak.

Regjeringens opplegg for resultatoppfølging av miljøvernpolitikken består av følgende elementer:

• Regjeringens miljøvernpolitikk og rikets miljøtilstand er en årlig stortingsmelding som vil inneholde en systematisk rapportering om utviklingen i miljøet og presentere regjeringens innsats på åtte miljøvernpolitiske resultatområder.

• Strategiske mål, nasjonale resultatmål og sektorvise arbeidsmål skal være grunnlaget for arbeidet med miljøvern i de ulike samfunnssektorene.

• Sektorvise miljøhandlingsplaner som hvert departement har ansvar for å utarbeide. Planene vil presentere sektorenes miljøutfordringer, sektorvise arbeidsmål, virkemidler og tiltak. Planene vil vanligvis bli revidert hvert 4. år.

• Sektormyndighetene skal årlig rapportere de samlede resultatene for sin sektor til miljøvernmyndighetene. Disse rapportene vil være grunnlag for å utarbeide stortingsmeldingen Regjeringens miljøvernpolitikk og rikets miljøtilstand.

• Utviklingen av miljøtilstanden og forhold som påvirker miljøtilstanden, skal følges ved hjelp av nasjonalenøkkeltall. Tverrsektorielle analyser og resultatene som oppnås, vil samlet gi grunnlag for å justere mål og virkemiddelbruk. Resultatrapporteringen er avhengig av gode systemer og verktøy for innhenting av og bearbeiding av data.

De viktigste kildene for innhenting av data vil være miljøovervåking og rapportering fra sektorene. De rapporteringssystemene som forutsettes etablert, går mellom ulike myndigheter. Sektormyndighetene skal ikke rapportere detaljopplysninger, men nøkkeltall til miljøvernmyndighetene. Det er ikke snakk om å rapportere om de enkelte offentlige virksomheter. Miljøstatistikk fra Statistisk sentralbyrå, beregninger og framskrivninger vil også brukes. Det vil bli utviklet nye former for rapportering til publikum og andre brukere.

Den første stortingsmeldingen om Regjeringens miljøvernpolitikk og rikets miljøtilstand ble presentert for Stortinget høsten 1999.

Til nå har åtte departementer lagt fram miljøhandlingsplaner. Planene legges fram i forbindelse med Statsbudsjettet. Høsten 1998 framla Samferdselsdepartementet og Forsvarsdepartementet sine planer, høsten 1999 kom Fiskeridepartementet og Olje- og energidepartementet, mens Nærings- og handelsdepartementet, Landbruksdepartementet, Kommunal- og regionaldepartementet og Kirke-, undervisnings- og forskningsdepartementet leverte høsten 2000. Regjeringen har besluttet at Finansdepartementet, Justisdepartementet, Kulturdepartementet og Utenriksdepartementet skal legge fram sine sektorvise miljøhandlingsplaner høsten 2001. Da gjenstår Barne- og familiedepartementet, Sosial- og helsedepartementet og Arbeids- og administrasjonsdepartementet. Disse vil antakelig presentere sine planer høsten 2002.

For å kunne presentere en miljøhandlingsplan kreves det at sektormyndighetene har oversikt over sektorens miljøvirkninger. I St.meld. nr. 8 (1999-2000) sies følgende:

«Sektormyndighetene skal ha oversikt over miljøvirkningene av virksomheten i sektoren og har ansvaret for å iverksette og gjennomføre tiltak innenfor eget ansvarsområde. Sektormyndighetene skal også ha ansvar for rapportering om miljøutviklingen i sektoren, og effekter og kostnader av gjennomførte tiltak.»

Hvilke krav som nærmere skal stilles til den sektorvise rapporteringen, er fremdeles under utvikling. Ingen av departementene som til nå har lagt fram miljøhandlingsplaner, har ennå rapportert om oppfølgingen av disse. Departementene rapporterer nå i forbindelse med statsbudsjettet om hvilke miljørelaterte satsinger de gjennomfører, uten at dette er systematisk knyttet opp til planene.

Statens forurensningstilsyn er i ferd med å utvikle et resultatdokumentasjonssystem (RDS), der alle departementer etterhvert skal rapportere inn hvilke tiltak de har satt i gang for å oppfylle de sektorvise arbeidsmålene som skisseres i sektorvise miljøhandlingsplaner, hvilke virkemidler som er tatt i bruk og hvilken kostnad som er knyttet til tiltak/virkemiddelbruk. RDS-systemet er ennå ikke ferdig utviklet, med systemet vil trolig være klart til bruk før departementene skal lage en ny versjon av sin sektorvise miljøhandlingsplan (andregenerasjonsplan). I løpet av 1. halvår 2001 vil det foreligge et forslag til form og innhold for systemet, basert på et prosjektarbeid i miljøforvaltningen med bistand fra Statistisk sentralbyrå, samferdselsmyndighetene og forsvarsmyndighetene. Deretter vil det bli tatt stilling til hvordan systemet kan iverksettes i forvaltningen.

11.2.2.2 Registre og databaser med opplysninger om miljøtilstanden

I tilknytning til det overordnede arbeidet med resultatoppfølging av miljøvernpolitikken finnes en rekke sentrale dataregistre som gir miljøopplysninger. Registrene er etablert med ulike formål. De fleste registrene er etablert for å være et saksbehandlingsverktøy for forvaltningen. I den senere tiden er imidlertid flere registre lagt om eller etablert med formål å betjene allmennhetens rett til miljøopplysninger. I dag foregår det flere prosjekter for å gjøre tidligere «lukkede registre» tilgjengelige for allmennheten.

Miljøstatus i Norge

Miljøstatus i Norge er et sentralt nettsted basert på informasjon fra flere registre (adressen er www.mistin.dep.no). Formålet er å gi allmennheten (inkl. skoleverk, organisasjoner, m.fl.) god og lett tilgang til miljøopplysninger. Nettstedet skal omfatte de offisielle norske miljødata, slik at det skal være til å stole på. Det inneholder som det framgår av navnet, i hovedsak informasjon om miljøtilstanden i Norge og om påvirkningsfaktorer. Nettstedet ble gjort offentlig tilgjengelig på Internett i november 1998. I den første utgaven var det gjort et utvalg av eksisterende data og informasjon som dannet et grunnlag for å utvikle tjenesten videre. I år 2000 ble det presentert en oppdatert og forbedret versjon. Videre ble det utviklet en engelsk versjon. Miljøstatus i Norge er et samarbeid mellom direktoratene underlagt Miljøverndepartementet. Statens forurensningstilsyn er, som resultatansvarlig direktorat for bl.a. miljødata, gitt hovedansvaret (redaktøransvaret) for databasen. Statens kartverk har bidratt med de fleste kartpresentasjonene. Direktoratet for naturforvaltning har ansvaret for biologisk mangfold og friluftsliv. Riksantikvaren har kulturminner og kulturmiljøer som sitt primære område. For polarområdene er det Norsk polarinstitutt som har ansvaret. Statens forurensningstilsyn har, foruten redaktøransvaret, ansvaret for områdene hav- og vannforurensning, for kjemikalier, avfall og gjenvinning, og for klima, luft og støy.

Tjenesten er bygd opp på basis av hvert av de åtte miljøvernpolitiske resultatområdene (biologisk mangfold, friluftsliv, kulturminner, hav og vann, kjemikalier, avfall og gjenvinning, klima, luft og støy, polarområdene) med introduksjon til temaet. Derfra kan man søke mer detaljert informasjon innenfor hvert tema. På de fleste områdene ligger det dynamiske tabeller med de mest oppdaterte miljødataene på tilstand og utvikling.

Ved lanseringen i november 1998 gav den tusenvis av mulige datakoblinger, ca. 150 grafiske presentasjoner og kart, et hundretalls bilder og nærmere 200 tekstsider. Miljøstatus i Norge har også lenker til en del andre nettsteder, bl.a. til statsbudsjettet hvor man kan lese om de nasjonale miljømålene for resultatområdene. Det er lenker til Miljøverndepartementets og direktoratenes hjemmesider, aktuelle stortingsmeldinger, forskrifter/lovdata osv.

Det finnes i tillegg til nettstedet Miljøstatus i Norge, en rekke andre nettsteder, registre og databaser som gir opplysninger om miljøtilstanden. I det følgende vil det bli gitt noen eksempler på slike. Oversikten er ikke uttømmende.

AREALIS

AREALIS er et nasjonalt prosjekt, i regi av prosjektsekretariatet i Statens kartverk, med målsetting å gjøre areal-, ressurs- og planinformasjon lettere tilgjengelig i kommuner og fylker. Prosjektet ble høsten 1997 satt i gang under Miljøverndepartementets Arealdokumentasjonsprogram. Det er nå etablert egne AREALInformasjonSystemer som prosjekt i alle landets fylker. Målsettingen er å bidra til å skape grunnlag for tidlig, tydelig og forutsigelig informasjonsflyt mellom fagmyndighet og planmyndighet, og på denne måten oppnå bedre samarbeid og bedre helhetsløsninger. AREALIS bygger på erfaringer opparbeidet gjennom regionalt geodatasamarbeid det siste tiåret. Vestfoldprosjektet som ble avsluttet i 1996, beskrev samarbeidsformer, datainnhold og metoder som dannet basis for prosjektgjennomføringen i AREALIS. Ifølge St.prp. nr.1 (2000-2001) skal AREALIS videreføres fra år 2001, og grunnlaget for videreføringen utvikles gjennom dagens prosjekt. Målsetningen er etterhvert å få etablert regionalt geodatasamarbeid i alle landets fylker og å gjennomføre AREALIS-prosjekter i 50 kommuner.

INKOSYS

INKOSYS (INformasjon KOntroll SYStem) ble opprettet av Statens forurensningstilsyn i 1978 for å få en bedre oversikt over miljødata fra norsk industri. INKOSYS inneholder data om industribedrifter som har utslippstillatelse fra Statens forurensningstilsyn (SFT) med hjemmel i forurensningsloven. Databasen inneholder bl.a. administrativ informasjon om virksomhetene, informasjon om utslippstillatelsene og hvilke vilkår som er knyttet til disse, informasjon fra de årlige egenrapporteringene fra virksomhetene, og informasjon om kontroller gjennomført av SFT. Databasen er primært et verktøy for SFTs tilsynsavdeling for å holde oversikt over alle tilsyn og for planleggingen av tilsynsaktiviteter. I dag vil allmennheten få tilgang til informasjonen på forespørsel. SFT arbeider på oppdrag fra Miljøverndepartementet med å gjøre bedriftsspesifikke miljøopplysninger elektronisk tilgjengelige for allmennheten. Denne åpne databasen vil bli bygget på informasjonen som ligger i INKOSYS.

SESAM

SESAM er et IT-system som ble etablert i 1995 for bruk hos fylkesmennenes miljøvernavdelinger (FMVA) og som står for «System for Effektiv SAksbehandling i fylkesmennenes Miljøvernavdelinger». SFT er systemeier for SESAM mens de viktigste brukerne er fylkesmennenes miljøvernavdelinger. Systemet er først og fremst laget for den interne saksbehandlingen og ikke for formidling av miljøopplysninger til allmennheten. Datasystemet dekker i dag akvakultur, avløp, avfall og overvåking. For alle disse fagområdene inneholder databasen opplysninger om anlegg som har utslippstillatelse med opplysninger om utslippstillatelsen med tilhørende vilkår, årsrapporter fra virksomheten og kontroller utført av myndighetene. Utslippstillatelsen på alle disse områdene gis som regel av fylkesmannen.

I tillegg skal databasen inneholde opplysninger om programmer for overvåkningen av vannforekomster. Dette omfatter både rene overvåkningsdata (f.eks. målte konsentrasjoner av ulike stoffer og siktedyp), avledede data (f.eks. tilstandsklasse) og nøkkelopplysninger om publiserte overvåkningsrapporter. Store deler av opplysningene i databasen er tilgjengelige for allmennheten i bearbeidet form. Blant annet blir avløpsdataene bearbeidet av Statistisk sentralbyrå. Disse kunngjøres bl.a. i Ukens statistikk, Naturressurser og miljø samt at noe blir offentliggjort via Miljøstatus i Norge.

DEPONI

Databasen DEPONI som ble etablert i 1990, inneholder opplysninger om lokaliteter med forurenset grunn og deponier. Det er SFT som foretar registreringene og forvalter databasen. DEPONI har opplysninger om alle kjente lokaliteter med forurensninger på registreringstidspunktet (1989-1991). Hver lokalitet er registrert med kartkoordinat, på noen også adresse og/eller gårds- og bruksnummer. Det er dessuten en problembeskrivelse, data om type forurensning, resipient og status i oppfølgingsarbeidet. Datasettene har ulik kvalitet og omfang. Nye lokaliteter av en viss betydning blir lagt inn etter hvert. Dette vurderes av fylkesmannen. Per i dag er ca. 3 500 lokaliteter registrert. Dette inkluderer også Svalbard og Forsvarets lokaliteter. For 1997 og 1998 ble det laget offentlige rapporter som fylkesvis viser lokaliteter med forurenset grunn og deponier. I 1999 ble det av ressursmessige årsaker ikke laget noen tilsvarende rapport. Det er planer om å legge databasen ut på SFTs Internettsider. Dette krever imidlertid en større opprydding i dataene for å sikre datakvaliteten.

Databaser under Direktoratet for naturforvaltning

Direktoratet for naturforvaltning (DN) har pr. i dag sju databaser samt to databaser som er under utvikling, og som skal være operative i løpet av år 2000. Databasene er Naturbasen, Limnobasen, Lakseregisteret, Rovbasen, KU-basen, Inngrepsfrie områder (INON), Fjordkatalogen, Arken, og Naturforvaltningskart på Internett. Seks av databasene er tilgjengelige for DN og fylkesmennenes miljøvernavdelinger, mens INON er tilgjengelig for allmennheten på Internett. Databasen Naturforvaltningskart på Internett er under utvikling, og DN har planer om å legge det meste av opplysningene i de andre databasene inn i denne databasen. Hoveddelen av opplysningene om naturtilstanden i Norge som ligger på databaser i DN, vil derfor innen få år være tilgjengelig for allmennheten på Internett.

Produktregisteret

Produktregisteret er et offentlig organ under Kommunal- og regionaldepartementet. Det har til oppgave å innhente og lagre opplysninger om kjemiske produkter som omsettes i Norge.

Produktregisteret er i første rekke ment å være et serviceorgan for følgende offentlige fagetater: Arbeidstilsynet, Statens arbeidsmiljøinstitutt, Oljedirektoratet, Direktoratet for brann- og eksplosjonsvern, Folkehelsa, Giftinformasjonssentralen og Statens forurensningstilsyn. Registeret omfatter faremerkede kjemiske produkter som omsettes i Norge. Alle produkter som er merket i henhold til forskrift av 21. august 1997 nr. 996 om klassifisering og merking mv. (merkeforskriften), og som det omsettes 100 kg eller mer av pr. år, skal deklareres til registeret. Hvert år mottar registeret opplysninger om over 3 000 nye produkter som skal registreres. Omtrent samme antall registreringer tas ut av markedet. For tiden finnes om lag 25 000 produkter i registeret. Produktregisteret offentliggjør hvert år en oversikt over de firmaene som har deklarert produkter til registeret. Oversikten oppgir bare navn og adresse på firmaene. Den opplyser ikke hvilke av firmaets produkter som er deklarert. De fleste opplysningene i registret er bare tilgjengelige for de offentlige etatene som er nevnt ovenfor. Statskonsult har på oppdrag fra Kommunal- og regionaldepartementet foretatt en evaluering av Produktregisteret. De peker på at Produktregisterets rammebetingelser hittil har vanskeliggjort arbeidet med å tilrettelegge kjemikalieinformasjonen for allmennheten. De uttaler videre at de berørte departementene bør redefinere Produktregisterets oppgaver, og at de bør ta initiativ til å få endret innholdet i deklarasjonene slik at sikkerhetsregimet rundt kjemikaliedatane kan bli lempet på. Evalueringen til Statskonsult vil bli fulgt opp av Kommunal- og regionaldepartementet. Evalueringen ble høsten 2000 sendt på alminnelig høring.

11.3 Gjeldende regler og praksis på kommunalt og fylkeskommunalt nivå

11.3.1 Regelverk

Også på kommunalt og fylkeskommunalt nivå vil det alminnelige regelverk om saksbehandling medføre at offentlige myndigheter mottar en stor mengde miljøopplysninger, som vil være allment tilgjengelige etter bestemmelsene i offentlighetsloven.

På kommunalt og fylkeskommunalt nivå, foreligger det også enkelte lovbestemmelser som pålegger kommunene informasjonsplikt. Kommuneloven § 4 sier at kommuner og fylkeskommuner skal drive aktiv informasjon om sin virksomhet, og at forholdene skal legges best mulig til rette for offentlig innsyn i den kommunale og fylkeskommunale forvaltningen. Bestemmelsen er en rammebestemmelse og stiller ingen uttrykkelige krav om å informere om miljøtilstanden i kommunen.

I tillegg til denne generelle bestemmelsen er det enkelte spredte bestemmelser om informasjon. Kommunen vil f.eks. etter kommunehelsetjenesteloven ha plikt til å ha en viss kunnskap om miljøtilstanden i sin kommune. Paragraf 4a-2 sier at kommunestyret skal ha tilsyn med de faktorene som er nevnt i § 4a-1. Dette er faktorer i miljøet som til enhver tid direkte eller indirekte kan ha innvirkning på helsen, bl.a. biologiske, kjemiske, fysiske og sosiale miljøfaktorer. I lys av kommuneloven § 4 vil det kunne utledes en viss informasjonsplikt overfor innbyggerne om de sidene ved miljøtilstanden som direkte eller indirekte kan ha innvirkning på helsen. Dette kan f.eks. omfatte lokaliteter i kommunen hvor det er forurenset vann som man ikke bør bade i eller drikke. Lovens primære virkeområde er de miljøfaktorene som kan ha negativ effekt på helsen, men lovens ordlyd åpner for at også miljøfaktorer som kan ha en positiv innvirkning på helsen, kan være omfattet. Eksempler her er områder som kan være egnet for helsebringende friluftsliv.

Et sentralt instrument i den kommunale virksomheten er kommuneplanen, jf. plan- og bygningsloven kap. VI. Den skal koordinere kommunens planer, sette mål for samfunnsutvikling og rammer for kommunens organisasjon. Loven stiller krav til saksgangen ved utformingen av arealplaner, herunder krav om at planen skal sendes på høring til berørte interessegrupper og legges ut til offentlig ettersyn. Plan- og bygningsloven stiller imidlertid ikke krav til beslutningsgrunnlaget og til innholdet i planene. De eneste kravene til beslutningsgrunnlaget er det generelle, forvaltningsrettslige utredningsprinsippet som følger av forvaltningsloven § 17.

11.3.2 Praksis

Det er ikke gjort noen undersøkelser som viser i hvilket omfang kommunene har opplysninger om miljøtilstanden i kommunen og i hvilken grad disse opplysningene er lagret i en form som i praksis gjør dem tilgjengelige for allmennheten.

Det er trolig store forskjeller kommunene imellom når det gjelder hvor gode registreringer som foreligger, og i hvilken grad slike registreringer er lett tilgjengelige både i den interne saksbehandlingen og for allmennheten.

En forutsetning for å kunne lage miljøopplysningsdatabaser og miljørapporter på kommunalt nivå er at man har tilgang til miljøopplysninger. En del opplysninger er det naturlig at kommunen selv innhenter, men en særlig utfordring for kommunen består i å få tilgang til opplysninger fra sentrale myndigheter og virksomheter utenfor kommunen. Det kan f.eks. være vanskelig å få opplysninger om luftforurensning fra fylkes-, riks- og Europaveier som overskrider tillatte grenseverdier, eller om forurensning fra virksomheter som ikke er konsesjonspliktige etter forurensningsloven.

Et problem i forbindelse med innhenting og formidling av miljøopplysninger er at det synes å være mangel på gode miljøindikatorer/nøkkeltall. Systematisk bruk av gode miljøindikatorer vil være et nødvendig virkemiddel for å kunne måle utviklingen i miljøtilstanden og for å kunne sammenlikne mellom ulike områder/kommuner/virksomheter. Det er flere prosjekter i gang for å utvikle miljøindikatorer.

IT-verktøy og digitale grunnlagskart muliggjør nå geografiske informasjonssystemer (GIS) som vil lette tilgangen til alle former for geografisk data lokalt, bl.a. biologisk mangfold, kulturminner, forurensning og støy. Det er satt i gang prosjekter for å utvikle GIS. Det mest sentrale er AREALIS-prosjektet, jf. ovenfor under kap. 11.2.2.2. Ulike typer miljødata er en viktig del av AREALIS, og databasene er svært anvendelige i den kommunale forvaltningen av arealer. I tillegg er presentasjonsformen relativt lett forståelig også for allmennheten. Fylkeskommunen er involvert i AREALIS-prosjektet, idet den har ansvaret for koordinering av og informasjon om en rekke regionale databaser.

Landbruksdepartementet startet i 1997 et opplegg for registrering og kartlegging av miljøverdier som er særlig viktige for det biologiske mangfoldet i skog. Målet er å utvikle et vitenskapelig basert verktøy for registrering av miljøverdier som kan benyttes i skogbruksplanleggingen. Skogbruksmyndighetene skal sørge for at skogen blir forvaltet i tråd med miljøhensyn og gi best mulig utnyttelse av ressursene på kort og lang sikt. Kommunen som primær skogbruksmyndighet skal ha en skogbruksfaglig ansvarlig, jf. skogbruksloven § 4. Dette innebærer at kommunen er pliktig til å ha oversikt over miljøkvalitetene i skogen. I 1998 ble prosjektet utvidet til også å omfatte registrering av kulturminner. Landbruksdepartementet arbeider nå med å få gjort disse dataene tilgjengelige på Internett.

11.4 Utvalgets vurderinger

Utvalget viser til at en rekke tiltak og ordninger, særlig på statlig nivå, i økende grad sikrer at offentlige myndigheter har omfattende kunnskap om miljøtilstanden, og at opplysningene om miljøtilstanden stilles til rådighet for allmennheten. Utvalget peker videre på at det i mindre grad pågår et samlet, koordinert arbeid med sikte på å få kommunene til å utarbeide informasjon om miljøtilstanden lokalt. Det kan være ulike årsaker til dette. Ressurssituasjon og mangel på kompetanse antas å være viktige hindringer. Utvalget peker på at en forutsetning for at kommunen skal kunne treffe gode beslutninger, er at man har tilgang til relevante og dekkende opplysninger om miljøtilstanden.

Utvalgets flertall, medlemmene Andersen, Foss, Fredriksen, Graver, Hallingstad, Lindahl, Lindseth, Pedersen, Vevatne og Aanæs,finner at det er behov for en lovfesting av kravet til å ha kunnskap om miljøtilstanden og til aktivt å formidle kunnskap om denne. Flertallet legger vekt på at en lovfesting vil styrke grunnlaget for dem som arbeider i forvaltningen for å argumentere internt for prioritering av arbeid med kartlegging og informasjon om miljøtilstanden innenfor sine sektorer. Videre legger flertallet vekt på at en lovfesting vil gi bedre grunnlag for dem som vil kreve opplysninger om miljøtilstanden. Dette gjelder både med hensyn til hvem krav skal rettes mot, og hvilke krav det skal stilles med hensyn til omfanget og kvaliteten på opplysningene. Flertallet finner at disse hensynene gjør seg særlig gjeldende på kommunalt nivå og finner at den foreslåtte lovfestingen er viktig for å stimulere til økt lokal oppmerksomhet omkring miljøtilstanden. Flertallet peker videre på at dagens praksis på statlig nivå kan bli endret i framtida, og at en lovfesting vil tydeliggjøre og konsolidere den politiske viljen til å ivareta de hensynene som taler for å gi oversiktsopplysninger om miljøtilstanden. Flertallet peker videre på at en lovfesting er i tråd med Århus-konvensjonens intensjoner og på en klar måte viser at myndighetene har et ansvar for å legge til rette for formidling av overordnede miljøopplysninger.

Et mindretall i utvalget, medlemmene Flåthen, Hugo-Sørensen, Meinich, Storelv og Stueflaten, peker på at det allerede finnes en rekke bestemmelser som sikrer at det tas hensyn til miljøet når det offentlige fatter beslutninger. Det vises bl.a. til forvaltningsloven § 17, bestemmelsene om konsekvensutredninger, og utredningsinstruksen. Informasjon som er innhentet i medhold av disse bestemmelsene, eller som på andre måter foreligger hos det offentlige, vil i stor grad være offentlig tilgjengelig etter offentlighetsloven og etter utvalgets forslag til bestemmelser om retten til å kreve opplysninger fra offentlige organer. Det vises til kap. 10 og 12 for en gjennomgang av disse bestemmelsene. Det framgår dessuten av kommuneloven § 4 at kommuner og fylkeskommuner skal drive aktiv informasjon om sin virksomhet. Forholdene skal legges best mulig til rette for offentlig innsyn i den kommunale forvaltningen.

Mindretallet vil også vise til at det vil være vanskelig å fastsette en lovfestet plikt for det offentlige til å overvåke og rapportere om miljøtilstanden. Å få full oversikt over miljøtilstanden i Norge er umulig ut fra det mangfoldet og den kompleksiteten som området representerer, og det vil være vanskelig å fastsette avgrensninger i en generell lovbestemmelse. Et lovpålegg om at myndighetene skal innhente og aktivt informere om miljøtilstanden, vil enten måtte utformes så generelt at pålegget ikke har noe reelt innhold, eller binde opp myndighetene i urimelig grad. Lovgivning er derfor ikke et egnet virkemiddel.

I hvilken grad myndighetene skal innhente og samordne miljøinformasjon utover det som følger av gjeldende regelverk, vil være et spørsmål om prioritering og ressurstilgang. Et lovpålegg om å ha kunnskap om miljøtilstanden og aktivt informere om denne, vil i unødig grad binde opp myndighetene til å prioritere miljøinformasjon framfor andre tiltak. Summen av lovpålagte oppgaver på statlig og kommunalt nivå bidrar til å redusere handlingsrommet og muligheten til å foreta nødvendige prioriteringer fra år til år. Forslaget om aktiv informasjonsplikt vil for øvrig kunne være i strid med regjeringens ambisjoner om rammestyring av kommunesektoren, og et enklere og mer hensiktsmessig regelverk når det gjelder statlig styring av kommunene.

Mindretallet vil også peke på at det gjennom det internasjonale regelverket ikke er krav om lovfesting av regler om oversikt over miljøtilstanden, men at det er tilstrekkelig at myndighetene i praksis sørger for slik oversikt med løpende oppdatering. Mindretallet finner det ikke tvilsomt at den praksis som er beskrevet ovenfor i kap. 11.2.2 og 11.3.2 tilfredsstiller kravene i de internasjonale regelverkene.

Mindretallet vil også peke på at det i praksis viser seg at offentlige myndigheter legger stadig større vekt på å informere om miljøtilstanden. Det vises til beskrivelsene under pkt. 11.2.2 og 11.3.2 ovenfor. Mindretallet er likevel ikke uenig i at det kan gjøres mer på dette feltet, f.eks. ved å gjøre informasjonen i stortingsdokumenter mer kjent for allmennheten, f.eks. ved å legge ut linker til informasjonen i stortingsmeldingen Regjeringens miljøvernpolitikk og rikets miljøtilstand (RM) direkte fra sidene til Miljøstatus Norge. Etter mindretallets syn er imidlertid ikke lovgivning en hensiktsmessig måte å regulere dette på.

Informasjon til allmennheten vil være spesielt viktig i enkelte situasjoner. Dette vil f.eks. gjelde ved akutte kriser når det oppdages faktorer i miljøet som kan være helsefarlige, f.eks. høyt luftforurensningsnivå, bakterier i drikkevannet, eller hvis det fattes mistanke om at industriutslipp eller liknende kan medføre sykdom eller misdannelser. Etter mindretallets syn vil det være aktuelt å lovfeste informasjonsplikt i disse tilfellene. Dette bør imidlertid skje i det relevante regelverket.

Når det gjelder offentlige myndigheters informasjonsplikt ved kriser som medfører akutte miljøproblemer, vises det til kap. 13.

12 Deltakelse i offentlige beslutningsprosesser

Utgangspunkt

• Århus-konvensjonen art. 6, 7 og 8 stiller krav om at allmennheten skal få delta i beslutninger som gjelder bestemte aktiviteter, planer, programmer og generelle, rettslig bindende regler.

• Det finnes et omfattende norsk regelverk vedrørende allmennhetens rett til å delta i offentlige beslutningsprosesser. Eksempler er utredningsinstruksen, forvaltningsloven, plan- og bygningsloven, forurensningsloven, energiloven, naturvernloven, kulturminneloven og petroleumsloven.

Utvalgets forslag

• Endringer i plan- og bygningslovens regler om konsekvensutredninger, i genteknologiloven og i forurensningslovens saksbehandlingsforskrift for å sikre en god gjennomføring av Århus-konvensjonen art. 6.

• Generell bestemmelse i lov om retten til miljøopplysninger om allmennhetens rett til å delta i arbeidet med offentlige regelverk, planer og programmer som kan ha vesentlig betydning for miljøet, for å sikre en god gjennomføring av Århus-konvensjonen art. 7 og 8.

• Utvalget anbefaler at det også på andre områder vurderes om det er behov for å styrke allmennhetens rett til å delta i offentlige beslutningsprosesser.

• Et mindretall mener at bestemmelsen om deltakelse i arbeidet med offentlige regelverk, planer og programmer ikke skal stille krav om at disse kan ha vesentlig betydning for miljøet.

• Et annet mindretall foreslår en egen bestemmelse i lov om retten til miljøopplysninger om allmennhetens rett til å delta i beslutningsprosesser om tiltak som kan ha betydning for miljøet.

12.1 Innledning

En sentral begrunnelse for allmennhetens rett til miljøopplysninger er at folk skal være i stand til å delta i offentlige beslutningsprosesser som har betydning for miljøet. Dette ble også understreket av utenriks- og konstitusjonskomiteen ved behandlingen av Grunnloven § 110 b.

Retten til å få informasjon i tilknytning til offentlige beslutningsprosesser medfører en demokratisering av beslutningsprosessen – at saken kan bli bedre belyst, og at det skapes større aksept for vedtaket.

Hva innebærer retten til å delta i offentlige beslutningsprosesser? Kort sagt innebærer det en rett til å få informasjon om at en sak er under behandling og til å få nærmere opplysninger i saken, for deretter å få komme med innspill.

Man finner en rekke ulike begreper i bruk når det gjelder allmennhetens deltakelse i offentlige beslutningsprosesser. Foruten deltakelse, snakker man om medvirkning, høring, kunngjøring og utlegging til offentlig ettersyn, og om aktiv informasjonsplikt. I stedet for allmennheten snakker man av og til om borgerne, lokalbefolkningen, berørte interesser og den berørte del av allmennheten. Begrepene er delvis sammenfallende og betegner enten elementer ved allmennhetens deltakelse eller bestemte måter å gjennomføre deltakelse på.

«Medvirkning» betyr det samme som «deltakelse». Begrepet «høring» er benyttet i bl.a. utredningsinstruksen og innebærer det å sende en sak ut til berørte interessegrupper for kommentarer, eventuelt kunngjøring. «Kunngjøring og utlegging til offentlig ettersyn» er en måte å gjennomføre deltakelse på som er foreskrevet i flere lovverk, f.eks. energiloven og vassdragsreguleringsloven. «Aktiv informasjonsplikt» betegner bare det forholdet at man skal måtte foreta seg noe aktivt for å få informasjon ut til de relevante mottakergruppene.

«Allmennheten» og «borgerne» vil i all hovedsak være sammenfallende begrep. Med lokalbefolkningen menes allmennheten i et geografisk begrenset område. «Berørte interesser» vil omfatte personer, lag og organisasjoner som representerer interessegrupper som har interesse i den aktuelle saken. Begrepet «den berørte del av allmennheten» er benyttet i Århus-konvensjonen og defineres i art. 2 nr. 5 som «den del av allmennheten som er berørt eller som sannsynligvis vil bli berørt av, eller som har interesser i beslutningsprosesser i saker vedrørende miljøet; i denne definisjonen skal ikke-statlige organisasjoner som fremmer miljøvern og som oppfyller kravene i nasjonal lovgivning anses å ha slike interesser». I det følgende brukes de begrepene som er omtalt, om hverandre.

Allmennheten kan ha interesse av å få delta i en rekke ulike typer beslutninger. Utvalget har valgt å skille mellom beslutningsprosesser som leder fram til enkeltvedtak, og de prosessene som leder fram til generelle beslutninger, slik som lover, forskrifter planer og annen politikkutforming.

Enkeltvedtak omfatter f.eks. forurensningstillatelser, konsesjoner til utbygging av kraftverk, til utsetting av genmodifiserte organismer osv. Generelle beslutninger om politikkutforming vil i stor grad legge premissene for enkeltvedtakene og således også være av betydning både for allmennheten og miljøet.

Dette skillet gir ikke noe heldekkende bilde av de ulike beslutningstypene man finner innenfor den offentlige forvaltningen. Det treffes individuelle vedtak som ikke er enkeltvedtak, som f.eks. en beslutning om innkjøp til driften. På enkelte områder er det også vanlig at det offentlige inngår avtaler med private aktører. Dette siste området vil få en kort omtale avslutningsvis i kapitlet.

Prinsippet om allmennhetens rett til å delta i offentlige beslutningsprosesser som har betydning for miljøet, er kommet til uttrykk i en rekke internasjonale instrumenter. Sentralt står Århus-konvensjonen art. 6, 7 og 8. Konvensjonen har regler om retten til å delta i beslutninger som gjelder bestemte aktiviteter, planer, programmer og «policies», og forskrifter og/eller generelle, rettslig bindende regler. UN/ECE-konvensjonen om konsekvensutredninger som har grenseoverskridende miljøvirkninger fra 1991 (Espoo-konvensjonen), UN/ECE-konvensjonen om grenseoverskridende virkninger av industriulykker fra 1992 (Helsinki-konvensjonen) og Cartagena-protokollen inneholder alle bestemmelser om allmennhetens deltakelse i beslutningsprosesser. I tillegg finnes en rekke EU-direktiver som også foreskriver slike regler, herunder Rådsdirektiv 96/61/EF om integrert forebygging og begrensning av forurensning (IPPC-direktivet), Rådsdirektiv 85/337/EF om vurdering av visse offentlige og private prosjekters miljøvirkninger (konsekvensutredningsdirektivet) og Rådsdirektiv 96/82/EF om faren for større ulykker i forbindelse med visse aktiviteter i industrien Seveso-direktivet. De internasjonale reglene blir nærmere behandlet i tilknytning til de områdene hvor de har relevans.

12.2 Utvalgets overordnede vurderinger

12.2.1 Hvilke områder bør omfattes?

Når man skal vurdere viktigheten av at berørte får delta i en offentlig beslutning, er det flere momenter som har betydning. Sentralt blant disse står:

• Har saken stor betydning for miljøet, eller er virkningene særlig omstridte?

• Er det sannsynlig at allmennheten/lokalbefolkningen sitter inne med informasjon som er relevant for saken?

• Haster det å treffe vedtaket ut fra miljøhensyn? (Svarer man ja på dette spørsmålet, kan det tale for ikke å innlemme allmennheten i beslutningsprosessen.)

Svaret på disse spørsmålene må sees i forhold til den typen tiltak det er tale om, og om miljøvirkningene er lokale eller globale. En liten sak sett i nasjonal målestokk, vil kunne være stor i en lokal målestokk. Sakens omfang må selvsagt bedømmes i forhold til kretsen av dem som blir berørt, og som derfor bør ha en rett til innsyn og påvirkning i saken.

12.2.2 Hvilke krav bør stilles til informasjonsformidling?

Målet med informasjonsformidling i tilknytning til en beslutningsprosess er å sette allmennheten i stand til å komme med innspill i beslutningsprosessen. Dette målet innebærer at man må stille visse krav til hvordan informasjonen blir formidlet med hensyn til tidspunkt, form og innhold. Nedenfor er en oversikt over sentrale hensyn som man etter utvalgets mening bør ta hensyn til når man utformer regler eller systemer for å sikre allmennheten mulighet til å delta i offentlige beslutningsprosesser på en effektiv måte.

Disse hensynene må selvsagt avbalanseres mot hensynet til å sikre en effektiv saksbehandling. Blant annet for å sikre at utenlandsk kapital ønsker å investere i Norge, er det behov for at offentlig saksbehandling ikke blir for omstendelig. I mange tilfeller vil imidlertid allmennhetens deltakelse i beslutningsprosessen på et tidlig stadium kunne redusere et konfliktpotensial og totalt sett fremme et raskt og balansert resultat.

Hvem bør ha rett til å delta i beslutningsprosessen?

Man må sikre at brede grupper i befolkningen gis anledning til å komme med innspill i beslutningsprosessene. Alle må ha muligheten for å kunne delta. Det vil selvsagt variere fra nivå til nivå hvor bredt man kan gå ut og invitere til å komme med innspill. På lokalt nivå er det naturlig at lokalbefolkningen inviteres gjennom annonser i lokalavisen eller liknende. På nasjonalt og internasjonalt nivå er det mer naturlig at ulike interesseorganisasjoner blir invitert til å komme med innspill. Det er imidlertid viktig at ikke bare de organisasjonene som har en særinteresse i saken, blir hørt, men også organisasjoner som ivaretar mer allmenne interesser, som f.eks. miljøvernorganisasjoner og forbrukerorganisasjoner.

Deltakelse på stadier i prosessen hvor reelle beslutninger blir truffet

Dersom man skal ha en reell mulighet til å påvirke en beslutningsprosess, er det viktig at man får informasjon og mulighet til å komme med innspill på et stadium hvor det fremdeles eksisterer reelle handlingsalternativer. Dette kan innebære at man bør la allmennheten få komme med innspill tidlig i beslutningsprosessen.

Men det er ikke nødvendigvis alltid bare tidlig i prosessen allmennheten bør få uttale seg. På et svært tidlig stadium kan kanskje fakta være lite utredet slik at man ikke vet hva man skal mene noe i forhold til. Det å sikre effektiv deltakelse kan derfor kreve at det gis anledning til å komme med innspill også senere under saksbehandlingen.

Hvordan bør informasjon gjøres kjent?

Det er ikke tilstrekkelig bare å gi informasjon på forespørsel. Myndighetene bør gå aktivt ut og informere om saken som er til behandling. Det må gjøres slik at aktuelle grupper får kunnskap om saken. I praksis gjøres dette ofte gjennom utlysninger i lokalavisene og ved direkte forsendelse til enkelte sentrale aktører. Dette er også i tråd med flere av prinsippene i den statlige informasjonspolitikken, f.eks. kommunikasjonsprinsippet, prinsippet om aktiv informasjon og helhetsprinsippet.

I forlengelsen av dette oppstår spørsmålet om hvor mye informasjon man skal gå aktivt ut med. I mange tilfeller vil det være tilstrekkelig aktivt å informere om hovedtrekkene i saken, hvem som er ansvarlig myndighet, den videre saksgangen, hvor man kan henvende seg for å få mer informasjon, hvordan man kan komme med innspill i saken og fristen for å komme med slike innspill. Utdypende informasjon bør så på henvendelse gjøres tilgjengelig raskt og kostnadsfritt.

Rimelige tidsfrister for deltakelse

Fristene for å komme med innspill til forvaltningen må være så lange at de gir en reell mulighet for å komme med innspill i saken. Dette er også understreket i Århus-konvensjonen art. 6, 7 og 8. Ved den konkrete vurderingen av fristlengden må man ta hensyn til behovet for rask avgjørelse i saken og sakens kompleksitet. Dersom det er viktig med en rask beslutning i saken, kan det tilsi kortere frister. Dersom sakens kompleksitet gjør det ressurskrevende å sette seg inn i saken for å kunne gi relevante innspill, må fristene være lengre.

Plikt til å ta hensyn til innspill som kommer fra allmennheten

Skal retten til å delta i beslutningsprosesser ha en realitet, er det avgjørende at myndighetene blir forpliktet til å ta hensyn til de innspillene som kommer fram som resultat av den allmenne deltakelsen. Århus-konvensjonen art. 6 nr. 8 stiller krav om at: «Enhver part skal sikre at det i beslutningen tas behørig hensyn til resultatene av den allmenne deltakelsen.»

For å sikre at dette blir gjort bør det være en plikt for myndighetene til, i tilknytning til sine beslutninger, å gi en så grundig begrunnelse at det framgår hvordan man har tatt hensyn til de innspillene som er kommet inn. Det må i denne sammenheng imidlertid understrekes at det her ikke er tale om en plikt til å følge innspillene som kommer, men en plikt til å ta dem i betraktning.

12.2.3 Kvalitative krav til informasjonsformidling?

En forutsetning for at allmennheten skal kunne delta i beslutningsprosesser med det formålet å sikre miljømessig bedre vedtak, er at allmennheten får tilgang til opplysninger om de miljømessige virkningene av det planlagte tiltaket. Dette fordrer at beslutningstakerne utreder dette som en del av saksbehandlingen. Det er således en nær sammenheng mellom hvilke kvalitative krav som stilles til saksutredningen, og hvilke krav som stilles til å informere allmennheten om den aktuelle saken.

Det vil imidlertid være en dynamikk mellom beslutningstakerens utredningsplikt og allmennhetens rett til å få informasjon og til å uttale seg.

Får allmennheten god informasjon om det planlagte tiltaket, vil det sette allmennheten bedre i stand til å komme med nyttige innspill. Disse innspillene vil igjen kunne medføre at saken blir bedre opplyst og at nye utredningsbehov blir avdekket. Får allmennheten lite eller kvalitativt dårlig informasjon, vil det på den andre siden være vanskelig å vite hva man skal mene noe om. Dette innebærer at en plikt til å gi miljøopplysninger, også bør være støttet av en plikt til å innhente opplysninger.

Grunnloven § 110 b andre ledd pålegger en viss plikt til å utrede relevante miljøkonsekvenser av et planlagt tiltak o.l. Det offentliges utredningsplikt kan implisitt innebære en plikt til å gi opplysninger ettersom informasjon fra utreder vil stimulere til at innspill blir gitt tilbake. En rekke regelverk stiller krav om miljøkonsekvensutredninger, -analyser eller -vurderinger av et tiltak eller en aktivitet det søkes om tillatelse til, jf. f.eks. genteknologiloven, forurensningsloven og plan- og bygningsloven.

Enkelte regler om konsekvensutredninger stiller videre krav til saksbehandlingen ved utredningen av miljøkonsekvensene av et planlagt tiltak. Det beste eksemplet er reglene om konsekvensutredninger i plan- og bygningsloven som både stiller krav om at man skal utrede miljøvirkningene av prosjektene som omfattes, og relativt detaljerte krav til hvilken saksgang som skal følges i den forbindelse. En sentral del av kravene til saksbehandlingen gjelder krav til hvordan allmennheten skal få delta i utredningsprosessen.

12.2.4 Forholdet mellom det offentliges og tiltakshavers plikt til å informere

I forbindelse med en del offentlige beslutningsprosesser vil det ikke bare være det offentlige som besitter relevante opplysninger. I saker som gjelder søknader om godkjenning av produkter eller aktiviteter med miljøvirkninger, vil både den som søker godkjenning, og den aktuelle offentlige myndigheten ha relevante miljøopplysninger. I forbindelse med søknaden vil søkeren måtte gi myndighetene all relevant informasjon. I tillegg vil myndighetene kunne sitte inne med annen informasjon som er relevant for saken.

I slike situasjoner oppstår spørsmålet om hvem som bør ha plikt til å informere allmennheten om saken. Som et utgangspunkt kan man legge til grunn at enhver må ha plikt til å informere allmennheten om sin befatning med saken. Dette vil innebære at det offentlige må informere om sin saksbehandling. I og med at søkeren vil måtte gi sin informasjon til myndighetene, vil allmennheten komme ganske langt ved å få informasjon fra det offentlige. Det bør være myndighetenes ansvar å organisere allmennhetens deltakelse i beslutningsprosessen.

Kravene til offentlige og private virksomheter om å gi miljøopplysninger på forespørsel, vil gjelde parallelt med det offentliges informasjonsplikt.

12.3 Enkeltvedtak

12.3.1 Oversikt over gjeldende rett

Enkeltvedtak defineres i forvaltningsloven § 2 som «en avgjørelse som treffes under utøving av offentlig myndighet og som gjelder rettigheter og plikter til en eller flere bestemte personer [enkeltpersoner eller andre private rettssubjekter]».

Mange enkeltvedtak vil i større eller mindre grad ha innvirkning på miljøet. Det vil være en for omfattende oppgave å forsøke å kartlegge alle mulige vedtak. Utvalget har derfor forsøkt å konsentrere seg om enkeltvedtak som på en mer direkte måte har betydning for miljøet.

Utvalget har funnet det hensiktsmessig å skille mellom vedtak som gjelder arealutnytting eller påvirkninger på det fysiske miljøet, herunder f.eks. forurensning på den ene siden og enkeltvedtak som gjelder godkjenning av produkter, på den andre siden. Allmennhetens rett til å delta ved utformingen av beredskapsplaner, behandles under kap. 13.4.2.

Forvaltningslovens saksbehandlingsregler for enkeltvedtak oppstiller bl.a. en generell utredningsplikt og en plikt til å varsle og informere partene i saken, jf. forvaltningsloven §§ 16 ff. Som part regnes ifølge § 2 første ledd bokstav e «person som en avgjørelse retter seg mot eller som saken direkte gjelder». I saker om arealdisponering vil foruten de saken direkte gjelder, også naboer i en viss utstrekning være å betrakte som parter. Utenfor i denne relasjonen faller lokalbefolkningen ellers og interesseorganisasjoner. I saker om godkjenning av produkter vil i de fleste tilfeller bare den som søker godkjenning, være part i saken. Forvaltningsloven sikrer således ikke allmennheten rett til å delta i offentlige beslutningsprosesser.

Offentlighetsloven gir rett til å kreve dokumenter fra det offentlige, men ved at loven ikke krever at det offentlige går aktivt ut med informasjon, er ikke loven et tilstrekkelig verktøy for å sikre allmennhetens rett til deltakelse i offentlige beslutningsprosesser. Offentlighetsloven er imidlertid et viktig supplement til de andre reglene.

Direkte påvirkninger på naturmiljøet

Når det gjelder arealdisponeringstiltak og aktiviteter som kan påvirke miljøet, er det tre ulike regeltyper som vil være av betydning:

• Sektorlovgivningen – Med sektorlovgivningen menes lover som regulerer ulike samfunnsområder, og som stiller krav om tillatelse for å kunne sette i verk visse typer virksomheter. Sentrale eksempler er forurensningsloven, vassdragsreguleringsloven, vannressursloven, energiloven, petroleumsloven og atomenergiloven. En rekke av disse sektorlovene har egne saksbehandlingsregler som også stiller krav om å informere allmennheten. De samme sektorlovene vil oppstille kriteriene forvaltningen skal bygge på, når vedtak skal treffes. Disse kriteriene vil også danne rammene for hvilke opplysninger som må innhentes som grunnlag for beslutningen.

• Reglene om konsekvensutredninger i plan- og bygningsloven –Reglene om konsekvensutredninger i plan- og bygningsloven kap. VII-a er sektorovergripende i den forstand at de gjelder tiltak på tvers av sektorlovgivningen. Reglene gjelder ifølge plan- og bygningsloven § 33-1 tiltak som kan ha vesentlige konsekvenser for miljø, naturressurser eller samfunn. Det gis ikke tillatelser eller liknende på grunnlag av konsekvensutredningsreglene (KU-reglene). Hjemmel for beslutningene finnes i sektorlovgivningen. Reglene stiller bare krav til hvilke konsekvenser som skal utredes og hvordan dette skal gjøres, herunder krav til å la allmennheten få delta.

• Planregelverket –Reglene i plan- og bygningsloven gjelder bl.a. arealplanlegging på kommunalt og fylkeskommunalt nivå. En plan vil både kunne inneholde enkelte elementer som må betegnes som enkeltvedtak, andre som må betegnes som en forskrift, og atter andre som ikke binder borgerne, men bare myndighetene. Selv om en plan kan inneholde elementer som er enkeltvedtak, har de en overordnet karakter som gjør det mest naturlig å omtale dem nedenfor under kapitlet om generelle beslutninger.

Det vil ofte være et nært samspill mellom planregelverket, KU-reglene og sektorlovgivningen. Et tiltak som krever konsesjon etter en sektorlov, og som kanskje også skal konsekvensutredes, vil kunne kreve en planendring. Dette medfører at regelsettene må sees i sammenheng når man skal vurdere allmennhetens rett til deltakelse i offentlige beslutningsprosesser.

Godkjenning av produkter

Som hovedregel kreves det ikke offentlig tillatelse for å bringe et produkt på markedet. Godkjenningsordninger finnes bare for visse typer produkter. Dette gjelder utsetting av levende, genmodifiserte organismer (genteknologiloven), genmodifiserte ingredienser i næringsmidler (næringsmiddelloven), plantevernmidler (plantevernmiddelloven) og biocider. Av disse godkjenningsordningene er det bare genteknologiloven som inneholder bestemmelser om allmennhetens rett til å delta i beslutningsprosessen.

Framstillingen nedenfor er ikke en fullstendig oversikt over alle relevante lover. Utvalget har lagt hovedvekten på de antatt mest sentrale lovene.

12.3.2 Gjeldende rett knyttet til direkte påvirkninger på naturmiljøet

12.3.2.1 Oversikt

Felles for reglene som behandles i dette avsnittet, er at de stiller krav om at visse aktiviteter som kan innvirke på miljøet, enten må godkjennes av myndighetene eller vedtas av disse.

De ulike saksbehandlingsreglene i sektorlovene varierer mye i detaljeringsgrad og omfang. Mest omfattende er reglene om konsekvensutredninger etter plan- og bygningsloven som både stiller detaljerte krav om informasjonsinnhenting og om formidling av informasjon til allmennheten. Når det gjelder spørsmålet om plikt til å ha kunnskap om miljøet/plikt til å utrede miljøkonsekvensene av tiltakene, finner man i ulik grad bestemmelser om dette.

12.3.2.2 Plan- og bygningslovens konsekvensutredningsregler

Innledning

Bestemmelsene i plan- og bygningsloven kap. VII-a om konsekvensutredninger (KU) med tilhørende forskrift av 21. mai 1999 nr. 502 (KU-forskriften) har utfyllende regler for saksbehandlingen av tiltak som kan ha vesentlige konsekvenser for miljø, naturressurser eller samfunn. Formålet er å klargjøre virkningene av disse tiltakene og sikre at virkningene blir tatt i betraktning under planleggingen av tiltaket og ved vurderingen av om tiltaket skal tildeles de nødvendige, offentlige tillatelsene.

KU-reglene stiller både materielle krav til utredningen av miljøkonsekvensene av tiltaket og krav til hvordan selve utredningsprosessen skal gjennomføres, herunder krav til allmennhetens deltakelse.

KU-reglene utfyller således det generelle prinsippet om forvaltningens utredningsplikt i forvaltningsloven § 17. Et sentralt trekk ved KU-prosessen er at plikten til å utrede saken i stor grad overlates til tiltakshaver. Dette innebærer ikke at forvaltningens utredningsplikt etter § 17 bortfaller. Forvaltningen vil ha et selvstendig ansvar for å kontrollere at de opplysningene tiltakshaver gir, er korrekte og fullstendige ut fra hva som er nødvendig for å kunne treffe en avgjørelse.

KU-prosessen munner ikke i seg selv ut i et vedtak om å tillate det planlagte tiltaket. Tillatelse til å gjennomføre vedtaket gis etter plan- og bygningsloven, forurensningsloven eller andre sektorlover. Saksbehandlingen etter KU-bestemmelsene må samordnes med saksbehandlingen etter de andre lovene.

Siden KU-reglene trådte i kraft i 1990, er mer enn 220 større utbyggingstiltak utredet etter disse reglene. Det er de største utbyggingsprosjektene som omfattes av reglene – prosjekter med presumptivt stor samfunnsmessig, økonomisk og miljømessig betydning, jf. plan- og bygningsloven § 33-1.

KU-reglene i plan- og bygningsloven ble gjennom lovendring i 1995 tilpasset EUs Rådsdirektiv 85/337/EØF om vurdering av visse offentlige og private prosjekters miljøvirkninger. Direktivet ble endret ved Rådsdirektiv 97/11/EØF. For å gjennomføre dette direktivet ble det vedtatt ny forskrift av 21. mai 1999 nr. 502.

Saksgang og tidspunkt for allmennhetens deltakelse

For enkelte typer tiltak, de som er listet opp i vedlegg I til KU-forskriften, skal tiltakshaver alltid utarbeide melding og konsekvensutredning. For tiltakene i vedlegg II skal tiltakshaver skriftlig legge fram opplysninger som er nødvendige for å ta stilling til konsekvensutredningsplikten. På grunnlag av disse opplysningene og av uttalelser fra regionale miljøvernmyndigheter, vurderer ansvarlig myndighet om tiltaket skal konsekvensutredes. Vurderingen skal bygges på miljøkriterier fastlagt i forskriftens § 4. Dersom tiltaket vurderes som ikke-utredningspliktig, skal begrunnelsen for dette, samt miljøvernmyndighetenes uttalelse, framgå av søknaden eller planforslaget, jf. KU-forskriften § 3.

På dette stadiet i prosessen foreligger ingen plikt til aktivt å informere allmennheten. Allmennheten har derfor få muligheter til å påvirke avgjørelsen av om det foreligger KU-plikt eller ikke.

For alle tiltak som utløser KU-plikt, skal det utarbeides en melding som skal gi en kort beskrivelse av tiltaket, av aktuelle alternative lokaliseringer, av tekniske løsninger og utforminger, og som skal beskrive problemstillinger i forhold til miljø, naturressurser og samfunn som er kjent på meldingstidspunktet. Meldingen skal alltid inneholde forslag til utredningsprogram, jf. KU-forskriften § 11 og Vedlegg III. Tiltakshaver sender meldingen til ansvarlig myndighet, jf. KU-forskriften Vedlegg I og II, kolonne II.

Ansvarlig myndighet sender meldingen på høring til berørte myndigheter og interesseorganisasjoner og legger meldingen ut til offentlig ettersyn i kommunen(e) der tiltaket søkes etablert. Fristen for merknader bør ikke settes kortere enn seks uker. Samtidig bør oppstart av eventuelt planarbeid bli gjort kjent, jf. plan- og bygningsloven §§ 27-1 nr. 30.

Ansvarlig myndighet fastsetter, på grunnlag av meldingen og høringsuttalelsene, et utredningsprogram for konsekvensutredningen, jf. plan- og bygningsloven § 33-4 og KU-forskriften § 6 og Vedlegg III.

Tiltakshaver utarbeider en konsekvensutredning i henhold til kravene stilt i utredningsprogrammet, jf. plan- og bygningsloven § 33-5 og KU-forskriften § 12 og Vedlegg IV.

Tiltakshaver sender konsekvensutredningen til ansvarlig myndighet som så sender utredningen på høring til berørte myndigheter og interesseorganisasjoner, og legger den ut til offentlig ettersyn. Frist for merknader bør ikke være kortere enn åtte uker.

Ansvarlig myndighet skal i samarbeid med tiltakshaver holde et offentlig møte i vertskommunen(e) for tiltaket, jf. plan- og bygningsloven § 33-6. Bare i særlige tilfeller kan offentlig møte utelates. Ansvarlig myndighet avgjør om utredningsplikten er oppfylt og utarbeider i tilfelle et sluttdokument, jf. plan- og bygningsloven §§ 33-6, 33-8 og KU-forskriften § 14.

Plan- og bygningsloven § 33-7 stiller krav om at det ikke kan treffes vedtak i saken før utredningsplikten er oppfylt, og at myndighetene skal ta konsekvensutredningen og uttalelsene til denne i betraktning ved behandlingen av avgjørelsen i saken.

Plan- og bygningsloven § 33-7 andre ledd krever at vedtaket i saken med begrunnelse skal offentliggjøres. Av begrunnelsen skal det framgå hvordan konsekvensutredningen med innkomne uttalelser har vært vurdert og hvilken betydning disse er tillagt ved vedtaket, særlig når det gjelder valg av alternativ og fastsetting av vilkår for å avbøte skadevirkninger mv.

Reglene om konsekvensutredninger gjelder bare ved fastsetting av nye tillatelser eller ved reviderte tillatelser ved endringer i virksomheten som er så omfattende at de i seg selv krever en konsekvensutredning.

Nærmere om innhold i melding, utredningsprogram og sluttdokument

Meldingen skal

• kort beskrive tiltaket,

• angi aktuelle alternative lokaliseringer,

• angi tekniske løsninger og utforminger,

• beskrive problemstillinger i forhold til miljø, naturressurser og samfunn som er kjent på meldingstidspunktet, og

• alltid inneholde forslag til utredningsprogram, jf. plan- og bygningsloven § 33-3 og KU-forskriften § 11 Vedlegg III.

Utredningsprogrammet skal

• beskrive aktuelle alternativer,

• avgrense hvilke problemstillinger som er vesentlige og som skal utredes, og

• fokusere på forhold som er relevante for vurderingen av om tiltaket bør gjennomføres, om valg mellom alternativer, om vurderingen av vilkår for eventuell gjennomføring, og om premisser for det videre planarbeidet og gjennomføringen.

Konsekvensutredningen skal

• svare på spørsmålene i utredningsprogrammet,

• være kortfattet, skrevet i lett forståelig språk og med gode illustrasjoner og kart, og

• være konsentrert om de spørsmålene som er beslutningsrelevante, jf. plan- og bygningsloven § 33-5 og KU-forskriften § 12 Vedlegg IV.

Sluttdokumentet skal

• oppsummere tiltakets konsekvenser slik de er kommet fram i KUen og høringsuttalelsene,

• angi hva ansvarlig myndighet anbefaler tiltakshaver å gjøre av fysiske tiltak for å avbøte eventuelle skader og ulemper som tiltaket kan medføre, og

• inneholde eventuelle pålegg til tiltakshaver om å gjennomføre nærmere undersøkelser og overvåkning, jf. plan- og bygningsloven §§ 33-6 og 33-8 og KU-forskriften § 14.

Kostnader

Tiltakshaver bærer kostnadene i forbindelse med konsekvensutredningsprosessen.

Tiltakshaver kan pålegges å dekke bl.a. grunneieres og andre interessertes utgifter til sakkyndig hjelp og liknende når det finnes rimelig, jf. plan- og bygningsloven § 33-11. Avgjørelsen treffes av ansvarlig departement. Denne hjemmelen blir i praksis kun benyttet i spesielle tilfeller.

Muligheten til å få dekket kostnader som knytter seg til deltakelse i konsekvensutredningsprosessen, fremmer interessen og den reelle muligheten for berørte interessegrupper som ikke har store ressurser til disposisjon, til å delta i prosessen.

Tiltak som kan ha grenseoverskridende miljøvirkninger

Plan- og bygningsloven § 33-9 gjelder konsekvensutredninger for tiltak som kan ha miljøvirkninger i et annet land. Bestemmelsen tar sikte på å oppfylle internasjonale forpliktelser som følger av bl.a. FN/ECE konvensjonen om konsekvensutredninger av tiltak med grenseoverskridende miljøvirkninger (Espoo-konvensjonen) og Rådsdirektiv 97/11/EF. Nærmere regler om saksbehandlingen i slike tilfeller ble innført ved forskriftsrevisjonen i 1999.

Prinsippet bak bestemmelsene er at hensynet til miljøvirkningene i et annet land skal likestilles med virkninger i eget land når det fattes beslutning om tiltakets gjennomføring. Dette innebærer bl.a. at allmennheten i Norge vil ha rett til å bli informert om og få muligheten til å påvirke konsekvensutredningsprosessen i andre land, så framt tiltaket kan få virkninger på norsk territorium.

12.3.2.3 Forurensningsloven

Oversikt

Lov om vern mot forurensninger og om avfall (forurensningsloven) av 13. mars 1981 nr. 6 har til formål å verne det ytre miljøet mot forurensning og å redusere eksisterende forurensning, å redusere mengden av avfall og å fremme en bedre behandling av avfall, jf. § 1.

Forurensningsloven har to regelsett som begge statuerer en plikt til å informere allmennheten under saksbehandlingen: forskrift av 18. juni 1983 nr. 1328 om saksbehandlingen etter forurensningsloven (saksbehandlingsforskriften) og bestemmelsene i forurensningsloven §§ 13-15 om utarbeiding av konsekvensanalyser og offentliggjøring av disse i forbindelse med planlegging av tiltak som kan medføre store forurensninger. De sistnevnte reglene har i dag ingen praktisk betydning fordi de blir konsumert av KU-reglene i plan- og bygningsloven. Et unntak er § 14 første ledd. Denne bestemmelsen forutsetter at konsekvensanalysene som skal være offentlig tilgjengelige, kan man kreve innsyn i både hos myndighetene og hos tiltakshaver.

Saksbehandlingsforskriften gjelder nesten all saksbehandling etter forurensningsloven. Dette innebærer at den har en videre rekkevidde enn KU-reglene, og at den har selvstendig betydning ved siden av disse. Unntatt er saker som behandles etter særskilt forskrift, etter sektorlover som vassdragsreguleringsloven eller vannressursloven, eller for saker som gjelder virksomheter på kontinentalsokkelen. Når det gjelder virksomheten på kontinentalsokkelen, blir imidlertid saksbehandlingsforskriften i praksis fulgt.

Reglene om konsekvensutredninger etter plan- og bygningsloven vil supplere forurensningsloven ved at store konsesjonssaker etter forurensningsloven ofte vil kreve en konsekvensutredning etter plan- og bygningsloven.

Forhåndsvarsel

Etter saksbehandlingsforskriften § 3 skal forurensningsmyndigheten varsle «parter, berørte offentlige organer og andre» om saken før vedtak treffes. Varslingen skjer på ulike måter til de ulike gruppene. Skriftlig forhåndsvarsel skal sendes til vedkommende fylkesmann, fylkeskommune, kommune, helseråd, kjente organisasjoner som ivaretar berørte interesser, og til parter som på grunn av naboskap e.l. kan bli særlig berørt (§ 4). Med kjente organisasjoner menes først og fremst private interesseorganisasjoner som f.eks. de ulike miljøvernorganisasjonene.

Dersom avgjørelsen kan få betydning for en ubestemt krets av personer, skal forhåndsvarsel overfor disse skje ved offentlig kunngjøring (§ 5) samtidig med at sakens dokumenter legges ut til gjennomsyn for allmennheten (§ 6). Kunngjøringen skal inneholde et kort utdrag av de opplysningene som kreves i søknaden, opplyse om fristen for uttalelse, om hvem uttalelsen skal rettes til, og om hvor sakens dokumenter er gjort tilgjengelige for allmennheten. Etter forskriften § 7 kan forhåndsvarsel utelates

• dersom saken haster, slik at avgjørelse må treffes før uttalelse kan innhentes,

• dersom de saken gjelder, kjenner til saken fra før, og har hatt anledning til å uttale seg, og

• dersom varsel av andre grunner må anses åpenbart unødvendig.

I Miljøverndepartementets kommentarer til forskriften, trykt i særtrykk av forskriften, blir det gitt uttrykk for at større forurensningssaker ikke i noe tilfelle kan haste slik at forhåndsvarsel kan sløyfes. I praksis blir de fleste søknadene kunngjort.

Forhåndsvarslet skal gi allmennheten mulighet til å uttale seg om saken. Fristen for å komme med uttalelser til søknaden skal ifølge forskriften ikke være kortere enn fire uker. Det er denne fristen som vanligvis blir benyttet.

Etter at innsigelser på søknaden er kommet inn og søkeren har hatt anledning til å kommentere disse, skal det ifølge Statens forurensningstilsyns interne saksbehandlingsprosedyre vurderes om det bør foretas befaring og holdes offentlig møte med naboer og søker.

Underretning om vedtaket og begrunnelse

Etter saksbehandlingsforskriften § 10 skal, som hovedregel, bare partene i saken og berørte offentlige myndigheter underrettes om vedtaket. Dersom det er mange parter i saken, kan offentlig kunngjøring erstatte skriftlig underretning.

Etter det som opplyses av SFT, blir i praksis alle avgjørelser kunngjort. De som tidligere har uttalt seg i saken, mottar automatisk kopi av vedtaket.

Forurensningslovens saksbehandlingsforskrift krever at begrunnelsen opplyser om relevante regler og de fakta og hovedhensyn vedtaket er bygget på.

12.3.2.4 Petroleumsloven

Lov av 29. november 1996 nr. 72 om petroleumsvirksomhet (petroleumsloven) inneholder de overordnede hjemlene for konsesjonssystemet som regulerer norsk petroleumsvirksomhet. Med hjemmel i petroleumsloven er det gitt forskrifter til loven (petroleumsforskriften av 27.06.1997 nr. 653). I medhold av disse reglene kan det bl.a. tildeles tillatelser i tilknytning til undersøkelse, utvinning og transport av petroleum.

I medhold av petroleumsloven § 1-1 har staten eiendomsrett til de undersjøiske petroleumsforekomstene på norsk kontinentalsokkel. Denne retten danner igjen grunnlaget for offentligrettslig regulering av petroleumsvirksomheten. Av § 1-3 følger at ingen andre enn staten kan drive petroleumsvirksomhet uten at tillatelse er gitt.

Nedenfor gis en oversikt over de ulike beslutningsprosessene etter petroleumslovgivningen og over hvilke regler om offentlig deltakelse som knytter seg til de ulike prosessene.

Plan- og bygningslovens konsekvensutredningsbestemmelser gjelder i hovedsak ikke petroleumssaker, siden loven bare gjelder ut til grunnlinjen. Rørledninger i sjø for transport av petroleum omfattes heller ikke av plan- og bygningsloven. Petroleumsloven inneholder derfor egne regler om konsekvensutredninger som også skal tilfredsstille kravene i EU-direktivene, jf. nedenfor.

Undersøkelsestillatelse

Selskaper kan søke om undersøkelsestillatelser etter petroleumsloven § 2-1. En undersøkelsestillatelse gir rett til å foreta nærmere bestemte leteaktiviteter. Undersøkelsestillatelsen gir ingen eksklusiv rett til det geografiske området som er nevnt i konsesjonen, og ingen rett til alminnelig leteboring.

Petroleumsloven med tilhørende forskrifter inneholder ingen regler om offentliggjøring av søknad eller annen form for offentlige deltakelsesprosesser i tilknytning til forvaltningens behandling av søknader om undersøkelsestillatelse.

Åpning av nye områder

Før utvinningstillatelse kan gis, må området det skal bores i, være åpnet med sikte på tildeling av slik tillatelse. Vedtak om åpning av nye områder treffes av Stortinget. Et vedtak om å åpne et felt vil ikke være et enkeltvedtak, siden det ikke berører enkeltpersoners rettigheter eller plikter. Reglene omkring åpning av nye felt behandles derfor nedenfor under kap. 12.4.2.4.

Utvinningstillatelse

For områder som er åpnet, kan det gis tillatelse til utvinning av petroleum. Utvinningstillatelse gir en enerett til undersøkelse, leteboring og utvinning av petroleum innenfor tillatelsens angitte område, jf. petroleumsloven § 3-3.

At et område er åpnet, og at det er adgang til å søke om utvinningstillatelse, skal vanligvis utlyses og kunngjøres i Norsk lysingsblad og i EF-tidende.

Petroleumsloven stiller derimot ikke særlige krav til offentlig deltakelse ved forvaltningens behandling av saker om utvinningstillatelser. Dette kan begrunnes med at det i forbindelse med en utvinningstillatelse som regel ikke er et spørsmål om utvinningstillatelse skal gis, men hvem som skal få den. Denne beslutningen vil ikke ha så stor samfunns- eller miljømessig betydning.

Plan for utbygging og drift

Før rettighetshaverne kan begynne utbygging av en petroleumsforekomst, skal det utarbeides en plan for utbygging og drift (PUD), jf. petroleumsloven § 4-2.

Planen skal framlegges for og godkjennes av Olje- og energidepartementet. Beslutningsprosessene i denne forbindelse er nærmere regulert i petroleumsforskriften §§ 20, 21, 22, 22 a, 22 b og 22 c.

Disse reglene gjennomfører Rådsdirektiv 85/337/EØF om konsekvensutredninger, slik det er endret ved Rådsdirektiv 97/11/EF.

PUD skal inneholde en beskrivelse av utbyggingen og i de fleste tilfeller en konsekvensutredning. Departementet kan på nærmere vilkår gi fritak fra kravet om konsekvensutredning, jf. petroleumsforskriften § 22 b.

Beskrivelsen av utbyggingen skal redegjøre for økonomiske, ressursmessige, tekniske og miljø- og sikkerhetsmessige forhold ved utbyggingen. Konsekvensutredningen skal inneholde en redegjørelse for virkningene utbyggingen kan ha for nærings- og miljømessige forhold, for hva som kan gjøres for å redusere utslipp knyttet til utvinning, og for hvordan eventuelle skader og ulemper utbyggingen kan medføre, skal avbøtes.

Utbygger har ansvaret for utarbeidelse av konsekvensutredningen. Tilsvarende som for utarbeidelsen av konsekvensutredninger etter plan- og bygningsloven, skal utbygger først utarbeide et forslag til utredningsprogram som endelig fastsettes av myndighetene.

Etter § 22 andre ledd skal forslaget til utredningsprogram sendes til uttalelse til berørte myndigheter og sentrale interesseorganisasjoner. Det samme skal konsekvensutredningen etter § 22 a fjerde ledd. Det skal i tillegg kunngjøres i Norsk lysingsblad at konsekvensutredningen er sendt på høring.

Petroleumsloven § 4-2 åpner for at departementet kan kreve framlagt fornyet eller endret plan for utbygging og drift av petroleumsforekomster.

Tillatelse til anlegg og drift av innretninger for transport og for utnyttelse av petroleum

For tillatelse til anlegg og drift av innretninger for transport og for utnyttelse av petroleum (PAD) gjelder de samme saksbehandlingsprosedyrene som for PUD, jf. petroleumsloven § 4-3 og petroleumsforskriften §§ 28 og 29.

Petroleumsloven § 4-3 sier at tillatelse til anlegg og drift av innretninger for transport og for utnyttelse av petroleum (PAD) gis for en bestemt periode og kan etter søknad forlenges.

Utslippstillatelse etter forurensningsloven

Utvinning av petroleum vil i de fleste tilfeller medføre forurensninger som det trengs konsesjon for etter forurensningsloven. Slik konsesjon vil kunne bli gitt etter søknad fra rettighetshaveren (operatøren) på feltet. Søknaden sendes normalt etter at petroleumsmyndighetene har godkjent PAD eller PUD. Søknaden må inneholde detaljerte opplysninger om de planlagte utslippene som ofte består av både olje og kjemikalier som benyttes under boring og produksjon. Operatøren må også legge fram og få godkjent risikoanalyser og planer for hvordan eventuelle akutte utslipp skal bekjempes. Saksbehandlingen følger de samme reglene som gjelder etter forurensningsloven ellers. Saksbehandlingsforskriften gjelder ikke for virksomhet på kontinentalsokkelen, jf. framstillingen ovenfor under kap. 12.3.2.3.

12.3.2.5 Fiskeppdrettsloven

Lov av 14. juni 1985 nr. 68 om oppdrett av fisk, skalldyr mv. regulerer oppdrettsvirksomhet i ferskvann og saltvann. Etter § 3 kreves det tillatelse fra fiskerimyndighetene for å bygge, innrede, utvide, erverve, drive eller eie anlegg for oppdrett av fisk og skalldyr.

Etter § 5 skal det ikke gis konsesjon dersom anlegget vil volde fare for utbredelse av sykdom på fisk eller skalldyr, volde fare for forurensning, eller har en klart uheldig plassering i forhold til det omkringliggende miljøet, til lovlig ferdsel eller til annen utnytting av området. Dette forutsetter at de ovennevnte forholdene må utredes. Dersom det er fare for forurensning, vil tiltaket kreve tillatelse etter forurensningsloven. Foruten den informasjonen som vil bli innhentet i forbindelse med saksbehandlingen etter forurensningsloven, er det i praksis lagt opp til et system hvor fylkesmannens miljøvernavdeling, som også behandler saken etter forurensningsloven, skal gi en uttalelse til fiskerimyndighetene om forholdet mellom anlegget og naturvern-, friluftslivs-, fisk- og viltinteressene.

Loven har ingen særlige regler for saksbehandlingen ved søknader om tillatelse etter loven. Ved at et oppdrettsanlegg som regel trenger konsesjon etter forurensningsloven, vil det innebære at man må gjennomføre deltakelsesprosesser. Ifølge veileder for utfylling av søknadsskjema for tillatelse til fiskeoppdrettsvirksomhet sendes konsesjonssøknaden til kommunen som kunngjør den og legger den ut til offentlig ettersyn. Veilederen er utarbeidet av Fiskeridirektoratet i samarbeid med flere andre statlige etater. Kommunen sender innspillene som er kommet inn, til fiskerimyndighetene og fylkesmannens miljøvernavdeling. Det foretas ikke ny høringsrunde etter at fylkesmannen har kommet med sin uttalelse.

For fiskeanlegg over en viss størrelse skal man vurdere om det skal gjennomføres konsekvensutredninger etter plan- og bygningsloven. Grensen for å vurdere dette er for flytende lokaliteter i sjø 48 000 m³ eller mer. Fram til i dag er ingen oppdrettsanlegg blitt konsekvensutredet. Etter det utvalget er kjent med, er anlegg under 48 000 m³ en egnet størrelse for oppdrettsanlegg. Også slike anlegg kan ha ikke ubetydelige miljøvirkninger.

12.3.2.6 Energiloven

Energiloven av 29. juni 1990 nr. 50 regulerer produksjon, omforming, overføring, omsetning og fordeling av energi og har til formål å sikre at produksjon m.m. av energi foregår på en samfunnsmessig rasjonell måte, herunder ved at det tas hensyn til allmenne og private interesser som blir berørt. Disse hensynene vil legge føringer for hva som må utredes.

Loven har særlige saksbehandlingsregler for konsesjonsbehandling av elektriske anlegg (anlegg for produksjon, omforming, overføring og fordeling av elektrisk energi med høy spenning).

Etter § 2-1 skal den som planlegger et elektrisk anlegg, gi Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE) et forhåndsvarsel før konsesjonssøknaden utformes. Forhåndsvarslet skal som hovedregel kunngjøres og sendes til offentlige organer til uttalelse.

Konsesjonssøknaden skal kunngjøres og legges ut til gjennomsyn i NVE, i de berørte kommunene og på annet høvelig sted i distriktet, jf. § 2-2. Kunngjøringen skal inneholde en beskrivelse av planene, opplysninger om hvor søknaden er utlagt og fristen for å uttale seg. Kunngjøringen skal skje i Norsk lysingsblad og i lokale aviser.

Det stilles ingen krav om at vedtaket skal gjøres kjent for allmennheten eller deler av denne. Det stilles heller ikke særlige krav til begrunnelse.

De fleste konsesjonene etter loven skal konsekvensutredes etter plan- og bygningsloven.

12.3.2.7 Atomenergiloven

For å oppføre, eie eller drive atomanlegg kreves det konsesjon, jf. atomenergiloven § 4. Loven gir ikke allmennheten rett til å delta i beslutningsprosessene.

Etablering av atomanlegg vil måtte konsekvensutredes etter reglene i plan- og bygningsloven.

12.3.2.8 Vannressursloven

Lov av 24. november 2000 nr. 82 om vassdrag og grunnvann (vannressursloven) har til formål å sikre en samfunnsmessig forsvarlig bruk og forvaltning av vassdrag og grunnvann, jf. § 1.

Paragraf 8 krever at vassdragstiltak som kan være til nevneverdig skade eller ulempe for noen allmenne interesser i vassdraget eller i sjøen, med enkelte unntak, skal ha konsesjon fra vassdragsmyndigheten. Vassdragsmyndigheten kan videre i forskrift eller i det enkelte tilfellet fastsette at tiltak utenfor vassdraget som kan ha påtakelige virkninger for et vassdrag, må ha konsesjon.

Etter § 24 er hovedregelen at søknader om konsesjon til vassdragstiltak skal kunngjøres for søkerens regning. Paragrafens andre ledd åpner imidlertid for å unnlate kunngjøring dersom saken på annen måte kan bli fullstendig opplyst, dersom det er klart at saken må utsettes etter § 22 (i påvente av en samlet plan for bruk eller vern av vassdrag for et større område), eller dersom søknaden klart må avvises. Forarbeidene (Ot.prp. nr. 39 (1998-99) kap. 9.9.4) understreker imidlertid at bestemmelsen bare kan komme til anvendelse når man er sikker på at saken er kommet til kunnskap hos dem som har interesse i saken.

Loven stiller ikke krav om at vedtak skal kunngjøres eller at særlige krav til begrunnelse skal gis.

Etter vannressursloven § 29 skal endringer i manøvreringsreglementet som gir adgang til å variere vannstanden eller vannføringen, sendes på høring etter forvaltningslovens regler om forskrifter og kunngjøres etter reglene i plan- og bygningsloven § 27-1 nr. 2. Vassdragsmyndighetene skal på søkerens kostnad holde offentlig møte om saken hvis ikke departementet fritar for dette.

12.3.2.9 Vassdragsreguleringsloven

Vassdragsreguleringsloven av 14. desember 1917 nr. 17 definerer i § 1 vassdragsreguleringer som «anlæg eller foranstaltninger til regulering av et vasdrags vandføring, derunder ogsaa utvidelse eller forandring av ældre reguleringsanlæg». Vassdragsreguleringer krever konsesjon etter § 2.

Ifølge lovens § 6 skal søknad om konsesjon til vassdragsregulering legges ut til ettersyn på samme måte som for de ovennevnte lovene. Høringsfristen skal være minst tre måneder.

I likhet med energiloven stiller også vassdragsreguleringsloven krav om at søknaden skal sendes til organisasjoner, sammenslutninger mv. hvis interesser blir særlig berørt, jf. § 6.

De uttalelsene som kommer inn, skal forelegges søkeren, og når myndighetene finner grunn til det, skal søkerens nye anførsler også forelegges de interesserte til mulig uttalelse.

Dessuten har foruten grunneiere, rettighetshavere og kommuner, andre interesserte etter § 6 rett til å få dekket utgifter til nødvendig juridisk og annen sakkyndig hjelp av søkeren i den grad det er rimelig. Departementet avgjør dette. Muligheten til å få dekket utgifter fremmer aktiv borgerlig deltakelse i vassdragsreguleringssaken.

Det er ingen krav til kunngjøring av vedtak eller til særlig begrunnelsesplikt.

De fleste vassdragsreguleringssakene vil kreve en konsekvensutredning etter plan- og bygningsloven. Denne skal være lagt ved søknaden om konsesjon.

12.3.2.10 Naturvernloven

Naturvernloven av 19. juni 1970 nr. 63 § 18 inneholder saksbehandlingsregler for etablering av verneområder etter loven. Etter første ledd skal vernemyndighetene utarbeide en melding som gjør rede for det påtenkte vernetiltaket og de følgene det antas å ha. Meldingen skal kunngjøres og så vidt mulig gjøres kjent for grunneiere og rettighetshavere ved brev. Når vernetiltaket er utarbeidet, skal det kunngjøres i Norsk lysingsblad og i minst to aviser, og legges ut til offentlig ettersyn. Også her bør grunneiere og rettighetshavere underrettes ved brev. Fristen for å komme med uttalelse skal være minst seks uker fra kunngjøringen.

Naturvernloven § 18 skiller seg fra de lovene som er beskrevet ovenfor ved at forslag til vedtak (vernetiltak) skal sendes på høring. I lovene som er beskrevet ovenfor, finnes det ingen tilsvarende krav.

Naturvernloven § 19 krever at vedtak om vern skal kunngjøres i Norsk Lovtidend og i flere aviser i distriktet. Vedtaket skal også meddeles eieren, brukeren og vedkommende kommune direkte.

Enkelte større vernetiltak under naturvernloven vil også kreve en konsekvensutredning etter plan- og bygningsloven.

12.3.2.11 Kulturminneloven

Kulturminneloven av 09. juni 1978 nr. 50 § 22 inneholder bestemmelser om saksbehandlingen i forbindelse med fredning av kulturminner. Disse bestemmelsene er identiske med dem en finner i naturvernloven § 18, jf. ovenfor under kap. 12.3.2.10.

12.3.2.12 Fjelloven

Lov av 6. juni 1975 nr. 31 om utnytting av rettar og lunnende m.m. i statsallmenningane (fjellova) regulerer administrasjonen av statsallmenningene. Fjellstyret skal administrere bruken og utnyttingen av retter og lunnender i statsallmenningen. Lovens § 10 som fastsetter regler om saksbehandling i fjellstyrene, viser til forvaltningsloven. Det er i tillegg gitt en forskrift om forhåndsvarsel og melding av fjellstyrevedtak. Etter denne forskriften avgjør fjellstyret selv om forhåndsvarsel skal gis skriftlig eller ved forsvarlig, offentlig kunngjøring. I særlige tilfeller kan fjellstyret varsle muntlig. Fristen for å uttale seg skal ikke være kortere enn en uke.

12.3.2.13 Skogbruksloven

Lov av 21. mai 1965 om skogbruk og skogvern har til formål å fremme skogproduksjon, skogreising og skogvern.

Etter § 32 kan Landbruksdepartementet bestemme at et skogsområde skal anses som såkalt verneskog. Før slikt vedtak treffes, skal forslaget sendes til kommunale og fylkeskommunale myndigheter. Forslaget skal også kunngjøres og legges ut til ettersyn i de aktuelle kommunene. Nærmere regler for hvordan dette gjøres, og om eventuelle uttalelser skal rettes til kommunen eller departementet, sier bestemmelsen ingenting om.

Med hjemmel i skogbruksloven er det gitt en forskrift av 20. desember 1996 nr. 1200 om planlegging og godkjenning av veier for landbruksformål. Ifølge denne forskriften krever bygging av nye landbruksveier og ombygging av eksisterende veier tillatelse fra kommunen. Ved vurderingen skal det bl.a. legges vekt på de miljømessige konsekvensene som bygging og bruk av veien vil ha for naturmiljø, landskap, kulturminner og friluftsliv. Veier på over 15 kilometer skal konsekvensutredes etter plan- og bygningsloven.

Forskriften stiller krav om at ulike miljøfaglige sektormyndigheter får uttale seg i saken, men stiller ikke krav om at allmennheten skal få anledning til å delta i beslutningsprosessen.

12.3.2.14 Nydyrking

Forskrift av 2. mai 1997 nr. 423 om nydyrking krever at tiltakshaver skal utarbeide en plan for nydyrking som skal godkjennes av kommunen.

Med nydyrking menes ifølge forskriften § 3 fulldyrking og overflatedyrking av jord. Gjenoppdyrking av jordbruksareal som har ligget unyttet i over 30 år, regnes som nydyrking. Med fulldyrking menes rydding og bryting til vanlig pløyedybde slik at arealet kan nyttes til åkervekster eller til eng og beite som kan fornyes ved pløying. Med overflatedyrking menes rydding og sletting av overflaten slik at maskinell høsting er mulig.

Ved vurdering av om planen skal godkjennes, skal det legges vekt på hensynet til miljøverdier som biologisk mangfold, kulturminner og landskapsbildet. Det skal dessuten legges vekt på å sikre driftsmessig gode løsninger.

Forskriften stiller enkelte krav til saksbehandlingen. Det skal innhentes de uttalelsene som er nødvendige. Regionale kulturminnemyndigheter skal gis anledning til å uttale seg. Det samme gjelder Samisk kulturminneråd der det er aktuelt. Fylkesmannen skal gis anledning til å uttale seg når nydyrkingen kan berøre vesentlige miljøverdier.

Det stilles derimot ingen krav om at andre interessegrupper eller allmennheten skal få muligheten til å uttale seg.

Dersom nydyrkingen gjelder et areal på over 200 dekar, skal det under visse forutsetninger foretas en konsekvensutredning etter plan- og bygningsloven, jf. KU-forskriften § 4.

12.3.3 Gjeldende rett knyttet til produkter

Oversikt

Produkter som kan ha negative miljøeffekter, er et sentralt område for miljøvernarbeidet i dag. Tiltak som benyttes, er alt fra forbud mot distribusjon og bruk av et produkt, pålegg om omsetningsavgift, konkrete krav til produktegenskapene eller krav om produktmerking. Tiltakene vedtas enten ved lov eller forskrift, siden de vil gjelde en type produkter uavhengig av produsent eller hvem som er importør, og dermed være bindende for en ubestemt krets av personer. Om deltakelse i disse beslutningene vises til kap. 12.4. Allmennhetens rett til produktinformasjon generelt behandles i kap. 9.3.

I tillegg til disse virkemidlene finnes det enkelte produkter som er forbudt omsatt, med mindre man har offentlig godkjenning. På miljøområdet gjelder dette utsetting av genmodifiserte organismer etter genteknologiloven, genmodifiserte næringsmidler etter næringsmiddelloven og plantevernmidler etter plantevernmiddelloven. I tillegg inneholder produktkontrolloven en fullmakt til å innføre slike ordninger. På grunnlag av et EU-direktiv er en godkjenningsordning for biocider under utarbeidelse.

Produktkontrolloven

Produktkontrolloven har til formål å forebygge at produkter medfører helse- eller miljøskader.

Paragraf 4 åpner for å lage bestemmelser om at et produkt ikke kan tilvirkes, innføres eller omsettes uten godkjenning. Paragraf 7 inneholder enkelte bestemmelser om saksbehandlingen i slike tilfeller, men det finnes ikke krav om at man skal la allmennheten delta i denne beslutningsprosessen. Fram til i dag er det ikke etablert slike godkjenningsordninger, jf. ovenfor om biocider.

Genteknologiloven

Lov av 2. april 1993 nr. 38 om framstilling og bruk av genmodifiserte organismer (genteknologiloven) gjelder framstilling og bruk av genmodifiserte organismer. Genmodifiserte organismer defineres i lovens § 4 som mikroorganismer, planter og dyr hvor den genetiske sammensetningen er endret ved bruk av gen- eller celleteknologi. Et sentralt element i definisjonen er at det er snakk om levende organismer. Det vil si at produkter som er laget av genmodifiserte organismer, men som ikke selv er formeringsdyktige, faller utenfor lovens rekkevidde. Matvarer laget av genmodifisert mais eller soya er f.eks. ikke omfattet av godkjenningsordningen etter loven. Bruken av slike produkter reguleres av andre lover. Når det gjelder næringsmidler som inneholder genmodifiserte ingredienser, vil de være regulert av lov om tilsyn av næringsmidler, jf. kap. 12.3.3.

Loven stiller krav om melding og offentlig godkjenning av innesluttet bruk og utsetting av genmodifiserte organismer (GMO). For utsetting av GMOer er godkjenning obligatorisk (§ 10), mens det for innesluttet bruk kan kreves godkjenning (§ 7).

Utsetting av genmodifiserte organismer kan bare godkjennes når det ikke foreligger fare for miljø- og helsemessige skadevirkninger. Ved avgjørelsen skal det dessuten legges vesentlig vekt på om utsetting har samfunnsmessig nytteverdi og om den er egnet til å fremme en bærekraftig utvikling. For at myndighetene skal få et grunnlag for å vurdere om disse vilkårene er oppfylt, stilles det krav om at søkeren skal utarbeide en konsekvensutredning. Hva denne utredningen skal inneholde, framgår av forskrift til loven. Det stilles således ikke noen krav om å utarbeide et utredningsprogram som skal godkjennes av myndighetene. Bestemmelsen om konsekvensutredninger inneholder heller ingen regler om allmennhetens deltakelse.

Genteknologiloven pålegger ikke forvaltningsmyndighetene å sikre offentlig deltakelse i beslutningsprosesser som gjelder godkjenning av GMOer. Genteknologiloven § 13 sier imidlertid at godkjenningsmyndigheten kan bestemme at det skal gjennomføres en offentlig høring. Ønsket om å få belyst særskilte samfunnsmessige eller etiske spørsmål, eller å gi grupper og organisasjoner som representerer forskjellige interesser, anledning til å uttale seg, er ifølge forarbeidene (Ot.prp. nr. 8 (1992-93) s. 943) relevante momenter ved vurderingen. Beslutning om at høring gjennomføres, skal kunngjøres, jf. § 13. Utover dette stilles det ikke krav til hvordan en eventuell høring skal gjennomføres.

Etter det som opplyses blir alle søknader om utsetting av genmodifiserte organismer sendt på høring. Genteknologiloven stiller ingen krav til at et eventuelt vedtak om godkjenning skal kunngjøres eller særlige krav til begrunnelsen av vedtaket.

Både til godkjenningssøknaden og konsekvensutredningen stilles det krav om at faguttrykk skal defineres eller forklares. Søknaden og utredningen skal videre inneholde et sammendrag som er skrevet i et forståelig språk (konsekvensutredningsforskriften av 20. august 1993 nr. 816 § 3-1 og forskrift av 11. februar 1994 nr. 126 om meldeplikt eller godkjenning ved innesluttet bruk av genmodifiserte organismer § 3-4).

I tilfeller hvor en GMO er søkt godkjent i et annet EU-land, blir en eventuell anbefaling sendt til Kommisjonen. Kommisjonen distribuerer søknaden til alle EØS-land. Norge har da 60 dager til komme med foreløpige kommentarer til søknaden. Saksbehandlingsrutiner for disse sakene er utarbeidet av Miljøverndepartementet. Ifølge disse rutinene skal sakene sendes på høring i denne perioden. Dette gjøres ved at Direktoratet for naturforvaltning og Statens forurensningstilsyn utarbeider et faktaark som sendes på høring og kunngjøres. Dersom produktet godkjennes i EU, vil godkjenningen kunngjøres i Norsk lysningsblad. Norske myndigheter kan beslutte å forby eller begrense innføring av et produkt som innebærer risiko for miljø eller helse, eller for øvrig anses å være i strid med genteknologiloven. Dette må i tilfelle gjøres umiddelbart etter EUs beslutning om godkjenning. Et forbud fastsettes ved forskrift. Saksbehandlingsrutinene sier ikke noe om at saken sendes på ny høring på dette stadiet.

Næringsmiddelloven

Lov om tilsyn med næringsmidler mv. (næringsmiddelloven) av 19. mai 1933 nr. 3 regulerer alle typer varer som er bestemt for menneskelig konsum, herunder også næringsmidler som inneholder genmodifiserte organismer eller er produsert på grunnlag av disse. Legemidler er ikke omfattet. Loven gir myndigheten kompetanse til å regulere og føre tilsyn med produksjon, transport, eksport og import av næringsmidler.

Loven har hjemmel til å etablere godkjenningsordninger for bestemte typer næringsmidler. Den generelle forskriften av 08. juli 1983 nr. 1252 om produksjon og frambud mv. av næringsmidler § 16a krever at all omsetning og markedsføring av genmodifiserte næringsmidler skal godkjennes. Disse reglene gir ikke allmennheten rett til å delta i beslutningsprosessene.

Plantevernmiddelloven

Lov om plantevernmidler av 5. april 1963 nr. 9 forbyr omsetting og næringsmessig bruk av plantevernmiddel før det er offentlig godkjent. Nærmere bestemmelser om vilkårene for godkjenning finnes i forskrift av 23. februar 1999 nr. 166.

Forskriften sier bl.a. at Statens landbrukstilsyn skal gi godkjenningen, og at det er Råd for plantevernmidler som skal gi landbrukstilsynet råd i godkjenningssaker. Rådet er sammensatt av representanter oppnevnt av Landbruksdepartementet, Sosial- og helsedepartementet, Kommunal- og regionaldepartementet, Miljøverndepartementet og Statens næringsmiddeltilsyn.

Plantevernloven med forskrifter har ingen bestemmelser om plikt for forvaltningen til å informere allmennheten eller den berørte delen av denne i forbindelse med saker om godkjenning.

12.3.4 Internasjonale regler

Sentrale internasjonale regelverk vedrørende deltakelse i beslutningsprosesser knyttet til enkeltvedtak, er Espoo-konvensjonen, Århus-konvensjonen og Cartagena-protokollen. De to sistnevnte konvensjonene er ennå ikke gjennomført i norsk rett.

Espoo-konvensjonen har regler om konsekvensutredninger av tiltak som kan ha grenseoverskridende miljøvirkninger. Konvensjonen er gjennomført ved KU-reglene i plan- og bygningsloven.

Århus-konvensjonen art. 6 inneholder bestemmelser om allmennhetens rett til å delta i beslutninger vedrørende bestemte aktiviteter. Hvilke bestemmelser dette gjelder, framkommer av vedlegg I til konvensjonen. Dette er aktiviteter og tiltak som gjelder ulike typer industrianlegg og andre større inngrep i naturen. Artikkel 6 nr. 11 oppfordrer statene til å gjennomføre deltakelsesprosedyrer også ved godkjenning av genmodifiserte organismer.

Artikkel 6 stiller en rekke krav til den offentlige beslutningsprosessen i slike saker. Nedenfor er en oversikt over hovedelementene i bestemmelsen:

• Allmennheten skal informeres på en hensiktsmessig måte tidlig i beslutningsprosessen om den foreslåtte aktiviteten og den videre saksbehandlingen.

• Prosedyren for allmennhetens deltakelse skal innbefatte rimelige tidsrammer i de ulike fasene.

• Allmennhetens deltakelse skal skje på et tidlig tidspunkt når alle alternativer er åpne og allmennhetens deltakelse kan skje på en effektiv måte.

• Framtidige søkere bør oppmuntres til å identifisere den berørte delen av befolkningen.

• Allmennheten skal etter begjæring ha rett til å få granske, vederlagsfritt og så snart den blir tilgjengelig, all foreliggende informasjon.

• Allmennheten skal ha mulighet til å komme med kommentarer, opplysninger, analyser eller synspunkter som er relevante i forhold til den foreslåtte aktiviteten.

• Myndighetene skal sikre at det i beslutningen tas hensyn til resultatet av allmennhetens deltakelse.

• Kravene ovenfor skal også gjelde når en på ny vurderer eller oppdatering av de driftsmessige betingelsene for en slik aktivitet.

Cartagena-protokollen har en bestemmelse om allmennhetens deltakelse i beslutningsprosesser som gjelder genmodifiserte organismer, jf. art. 23 nr.2:

«Partene skal i samsvar med sine respektive lover og forskrifter ta publikum med på råd i beslutningsprosessen for levende, modifiserte organismer, og skal gjøre utfallet av sine beslutninger tilgjengelig for publikum, samtidig som fortrolige opplysninger behandles som forutsatt i artikkel 21.»

12.3.5 Utvalgets vurderinger

12.3.5.1 Innledning

Som framstillingen ovenfor viser, finnes det et omfattende regelverk om allmennhetens rett til å delta i offentlige beslutningsprosesser som leder fram til enkeltvedtak. På flere områder hvor det i dag ikke er plikt til å gi allmennheten rett til å delta, gjøres det likevel i praksis. I enkelte sammenhenger kan det være et problem at myndighetene ikke følger opp de pliktene som faktisk foreligger.

12.3.5.2 Krav i Århus-konvensjonen art. 6 i forhold til norsk rett

Som nevnt stiller Århus-konvensjonen art. 6 krav om allmennhetens deltakelse ved visse aktiviteter som kan ha negative miljøvirkninger. De primære instrumentene for å oppfylle denne artikkelen, er plan- og bygningslovens regler om konsekvensutredninger og forurensningsloven. Enkelte av de andre sektorlovene vil på noen områder også spille en rolle. Genteknologiloven vil være det rette instrumentet for gjennomføringen av kravet i art. 6 nr. 11, jf. nedenfor.

I forbindelse med EUs implementering av Århus-konvensjonen blir det nå i EU gjort et omfattende utredningsarbeid for å se på om det er behov for eller om det er ønskelig med endringer i eksisterende EU-regelverk på området. Resultatet av dette arbeidet vil muligens kunne medføre ytterligere behov for endringer også i norsk regelverk.

Konsekvensutredningsreglene i plan- og bygningsloven

De fleste aktivitetene som er omfattet av Århus-konvensjonen art. 6, faller inn under reglene om konsekvensutredninger i plan- og bygningsloven. Enkelte tiltak vil også falle inn under reglene om konsekvensutredninger i petroleumsloven. Kravene art. 6 stiller til allmennhetens deltakelse, er i all hovedsak gjennomført ved de norske KU-reglene.

Kravet i art. 6 nr. 10 synes imidlertid ikke KU-reglene å oppfylle fullt ut. Bestemmelsen krever at deltakelsesprosesser også skal gjennomføres i forbindelse med at myndighetene på ny vurderer eller oppdaterer de driftsmessige betingelsene for virksomheten.

De norske KU-reglene gjelder bare for endringer i driften som er så store at de i seg selv fordrer en konsekvensutredning. Revidering av eksisterende tiltak krever ingen konsekvensutredning, og dermed stilles det heller ingen krav til deltakelsesprosedyrer. Rett til deltakelse ved revidering av eksisterende tiltak har man derfor i dag bare i den grad dette følger av sektorlovgivningen. I dag er det bare forurensningsloven som stiller krav om at man ved revisjon av tillatelser skal gjennomføre en saksbehandling som sikrer allmennhetens rett til deltakelse. Vannressursloven inneholder krav til saksbehandlingen i relasjon til visse former for endringer. Ikke for alle tiltak som konsekvensutredes, er det aktuelt med revisjon av tillatelsen. Dette gjelder f.eks. veiutbygginger. Ut fra det utvalget erfarer, er revisjon først og fremst aktuelt i relasjon til vedtak truffet i medhold av følgende lover:

• energiloven,

• vassdragsreguleringsloven,

• vannressursloven,

• atomenergiloven,

• petroleumsloven, og

• fiskeoppdrettsloven.

Et krav om åpenhet i saksbehandlingen i tilknytning til revisjon av tillatelser bør etter utvalgets mening for det første gjelde i de tilfellene hvor det snakk om å gi ny konsesjon i tilfeller hvor konsesjonen er tidsbegrenset. De fleste lovene ovenfor opererer med tidsavgrensede konsesjoner. Kravene bør også gjelde ved endringer i konsesjonsvilkårene. I saker som gjelder ubetydelige endringer i konsesjon eller tillatelse, kan etter utvalgets forslag reglene om deltakelse fravikes.

Kravene til saksbehandlingen bør ikke være så omfattende som de som følger av KU-reglene. KU-reglene er formulert med tanke på oppstart av nye aktiviteter og passer således relativt dårlig for eksisterende aktiviteter. Utvalgets forslag til bestemmelse omfatter de sentrale elementene i Århus-konvensjonen art. 6.

Århus-konvensjonen stiller ikke eksplisitte krav til å utrede miljøkonsekvensene – framskaffe miljøopplysninger – ved en omgjøring eller fornyet behandling. Dette i motsetning til KU-reglene som stiller omfattende krav til å framskaffe miljøopplysninger. Utvalgets forslag følger Århus-konvensjonens avgrensning og stiller ikke krav til å framskaffe miljøopplysninger.

Konvensjonen stiller ikke krav til når omgjøring eller fornyet behandling av konsesjoner og tillatelser skal finne sted, men stiller krav til allmennhetens deltakelse når revisjon foretas i medhold av nasjonal lovgivning. Utvalget har ikke vurdert behovet for lovendringer for å utvide plikten til omgjøring eller fornyet behandling av konsesjoner og tillatelser, siden dette ikke kreves av Århus-konvensjonen.

I enkelte tilfeller vil «driftsmessige betingelser» som nevnt i Århus-konvensjonen art. 6, kunne komme til utrykk gjennom kommunale planer. Dette gjelder særlig der det er aktuelt med endret bruk av arealer/installasjoner, eller utvidelser av eksisterende virksomhet som medfører økt arealbruk. Utvalget har ikke gått nærmere inn på dette, siden det behandles av planlovutvalget. Planlovutvalget ble satt ned av regjeringen i oktober 1998 og skal avgi en foreløpig innstilling ved utgangen av 2000 og sin endelige innstilling to år senere.

Utvalget foreslår at prinsippet om at allmennheten skal ha rett til å delta i saker om omgjøring og fornyet behandling av konsesjoner og tillatelser i tilknytning til tiltak som er av en slik art at de faller inn under KU-reglene, bør tas inn i plan- og bygningsloven kap. VII-a. De nærmere presiseringene av kravene til deltakelse bør inngå i KU-forskriften. Ved utarbeidelsen av disse forskriftene må man se hen til kravene i Århus-konvensjonen art. 6 og til utvalgets overordnede vurderinger i kap. 12.2.

Det må også sørges for at tilsvarende regler blir tatt inn i petroleumslovgivningen for tiltak som skal konsekvensutredes etter dette regelverket. Utvalget har ikke tatt stilling til hvor i petroleumslovgivningen det er hensiktsmessig å plassere et slikt krav.

Forurensningsloven

De fleste tiltakene som er omfattet av Århus-konvensjonen art. 6, vil også kreve tillatelse etter forurensningsloven. Utenfor forurensningsloven faller f.eks. bygging av veier, havner, høyspentmaster og atomanlegg. Også forurensningslovens saksbehandlingsregler vil i det alt vesentlige oppfylle kravene i konvensjonen. Forurensningsloven oppfyller også kravet i Århus-konvensjonen art. 6 nr. 10 om å sikre allmennhetens rett til deltakelse også når myndighetene vurderer eller oppdaterer de driftsmessige betingelsene for virksomheten, jf. saksbehandlingsforskriften § 1, jf. forvaltningsloven § 18.

Det er imidlertid et par punkter hvor det er ønskelig at allmennhetens rettigheter kommer ennå klarere til uttrykk. For det første mener utvalget at kravet i art. 6 nr. 8 om at det skal sikres at det i beslutningen tas behørig hensyn til resultatet av den allmenne deltakelsen, bør komme klarere til uttrykk i saksbehandlingsforskriften.

Til sammenlikning kan det nevnes at for tiltak som skal konsekvensutredes etter plan- og bygningsloven, stiller § 33-7 krav om at man i begrunnelsen av vedtaket skal informere om hvordan konsekvensutredningen med innkomne uttalelser er vurdert, og hvilken betydning disse er tillagt ved vedtaket. Det å stille slike krav er etter utvalgets mening en god måte å sikre at innspillene blir vurdert. Tilsvarende krav finnes ikke i forurensningslovens regler. Forurensningslovens saksbehandlingsforskrift krever at det opplyses om relevante regler og om de fakta og hovedhensyn vedtaket er bygd på. Gjennom å lese en slik begrunnelse vil man til en viss grad indirekte kunne se hvorvidt de synspunktene som har kommet fram under konsekvensutredningsprosessen, er blitt tillagt vekt.

Utvalget mener at det i de forurensningssakene som er så store at de vil falle inn under Århus-konvensjonen art. 6, ville ha vært ønskelig at det i begrunnelsen i større grad uttrykkelig vises til hvordan de innkomne uttalelsene har vært vurdert. Utvalget foreslår derfor en endring i saksbehandlingsforskriften § 10. Forslaget er avgrenset til å omfatte saker med vesentlig samfunnsmessig og miljømessig betydning. Forslaget er ikke ment å innebære at hver enkelt uttalelse skal kommenteres, men at det skal vises til hovedtrekkene i de uttalelsene som er kommet inn, og hvordan disse er blitt vurdert.

For det andre mener utvalget at prinsippet i Århus-konvensjonen art. 6 nr. 9 som krever at allmennheten umiddelbart blir informert om beslutningen, bør komme klarere til uttrykk i saksbehandlingsforskriften. I saker etter forurensningsloven blir dette gjort i praksis, men uten at det er krav om det i saksbehandlingsforskriften. IPPC-direktivet, som er gjennomført i norsk rett ved forurensningsloven, krever at vedtak gjøres tilgjengelige for offentligheten. Utvalget foreslår derfor mindre endringer i saksbehandlingsforskriften § 10, slik at gjeldende praksis klarere kommer til uttrykk. Forslaget går ut på å likestille berørte interessegrupper med parter og berørte organer. Berørte interessegrupper vil typisk være lokale velforeninger og lokallag av relevante, frivillige organisasjoner. I saker av regional eller nasjonal betydning vil også regionale og nasjonale, frivillige organisasjoner og interesseorganisasjoner være omfattet.

I tillegg foreslår utvalget at vilkåret for å gjennomføre offentlig kunngjøring endres fra å omfatte saker «med mange parter» til saker «av bred samfunnsmessig interesse». Etter utvalgets syn kan det være ønskelig med offentlig kunngjøring også i saker hvor det ikke er mange «parter» i forvaltningslovens forstand, men hvor saken er av bred samfunnsmessig betydning. Denne endringen vil trolig ikke innebære behov for vesentlige endringer i praksis.

Genmodifiserte organismer

Problematikken omkring framstilling og bruk av genmodifiserte organismer er blitt svært aktuell de siste årene. Det blir sett på som en helse- og miljømessig viktig oppgave å ha kontroll med framstilling og bruk av GMOer. Det er derfor viktig med åpenhet i forbindelse med offentlige beslutningsprosesser knyttet til GMOer.

Århus-konvensjonen art. 6 nr. 11 pålegger som nevnt traktatpartene å anvende konvensjonens bestemmelser om allmennhetens deltakelse i beslutningsprosesser også for tilsiktet utsetting av GMOer til miljøet «i den grad det er praktisk mulig og hensiktsmessig». Bestemmelsen inneholder en del uklarheter som gjør det vanskelig å fastlegge hvor omfattende plikten er. Signatarstatene til konvensjonen har satt i gang arbeid med å utrede hvordan denne plikten kan gis et mer konkret innhold.

Slik art. 6 nr. 11 er formulert, vil reglene i genteknologiloven § 13 trolig være tilstrekkelig for å oppfylle kravene i Århus-konvensjonen.

Utvalget finner det imidlertid ønskelig og i tråd med Århus-konvensjonens ånd og prinsipper å lovfeste en rett for allmennheten til å delta i beslutningsprosesser under genteknologiloven.

Utvalget foreslår derfor en endring av genteknologiloven § 13. Bestemmelsen slår fast hovedprinsippene for deltakelsen. Bestemmelsen har fått samme utforming som forslaget til endring i plan- og bygningsloven. Utvalget har ikke fremmet forslag om å ta inn en forskriftshjemmel. Dersom det vurderes som ønskelig at det gis mer utdypende bestemmelser om saksbehandlingen på forskriftsnivå, må det sørges for at det tas inn en hjemmel som sikrer dette.

12.3.5.3 Andre endringer

I tillegg til de foreslåtte endringene knyttet til Århus-konvensjonen, kan det være ønskelig med en styrking av allmennhetens rett til å delta i offentlige beslutninger om enkeltvedtak på andre områder.

På en rekke områder eksisterer det i dag praksis som sikrer allmennheten rett til å delta i offentlige beslutningsprosesser. Dette er positivt, men utvalget mener at det bør vurderes om disse rettighetene i større grad bør komme til uttrykk i lov eller forskrift.

Utvalgets flertall, medlemmene Andersen, Flåthen, Fredriksen, Graver, Hallingstad, Hugo-Sørensen, Lindahl, Lindseth, Meinich, Pedersen, Storelv, Stueflaten og Aanæs, har imidlertid ikke funnet det formålstjenlig å fremme konkrete forslag til saksbehandlingsregler på områder som faller utenfor det som kreves av Århus-konvensjonen. En grundig gjennomgang av hvilke offentlige beslutningsprosesser allmennheten bør få delta i, bør gjennomføres i samarbeid med de ansvarlige sektormyndighetene. Det er i tråd med prinsippet om sektorintegrering av miljøvernet at sektormyndighetene tar et ansvar for denne vurderingen.

De ulike sektormyndighetene vil dessuten være de nærmeste til å vurdere om de treffer beslutninger som allmennheten vil kunne ha en berettiget interesse i å få delta i, og til å vurdere hvordan saksbehandlingen bør reguleres for å sikre at allmennhetens rett til å delta blir ivaretatt på en god måte. Ved vurderingen bør det legges vekt på de overordnede vurderingene i kap. 12.2. Utvalgets forslag til endringer i genteknologiloven og plan- og bygningsloven kan tjene som eksempler.

Et samlet utvalg vil likevel peke på enkelte eksempler på områder hvor det bør vurderes om det kan være behov for å styrke lovverket.

Et område hvor det i dag ikke stilles krav til allmennhetens deltakelse, er næringsmiddellovens godkjenningsordning for næringsmidler som inneholder genmodifiserte ingredienser. I St.meld. nr. 40 (1996-97) Matkvalitet og forbrukertrygghet, kap. 7.2.4, understrekes behovet for og ønsket om forbrukerdeltakelse i beslutningsprosessene:

«Det er viktig å være lydhør overfor stadig mer kompetente og aktive forbrukere. Det er behov for å sikre gode kanaler for forbrukerdeltakelse, noe som blir et sentralt element i arbeidet med å opprettholde god kommunikasjon og tillit. Ut over formell representasjon, vil myndighetene bidra til aktiv forbrukerdeltakelse gjennom uformelle drøftinger, prosjektsamarbeid, konferanser, høringer mv.»

Et naturlig ledd i denne politikken ville være å sikre allmennheten en rett til å delta i saksbehandlingen knyttet til godkjenning av genmodifiserte matvarer.

Beslutningene knyttet til nydyrking og til bygging av landbruksveier er to andre områder hvor det kan være ønskelig med sterkere rettigheter for allmennheten. Man kan også vurdere om det kan være ønskelig med en hjemmel for å stille krav til saksbehandlingen dersom det innføres godkjenningsordninger etter produktkontrolloven § 7. Et annet eksempel er saksbehandlingen knyttet til tildelingen av undersøkelsestillatelser etter petroleumsloven § 2-1.

Også på områder hvor det i dag finnes saksbehandlingsregler, er det ønskelig med forbedringer.

Et punkt hvor det kan vurderes om det er behov for å styrke eksisterende regler, er kravene til begrunnelse av vedtak. I den grad saker som følger sektorlovgivningen, ikke også omfattes av forurensningsloven eller KU-reglene, vil det være forvaltningsloven § 25 som stiller krav til begrunnelsen av vedtaket. Kravene i forvaltningsloven § 25 tar utgangspunkt i partens behov for informasjon. Gjeldende regelverk må bare gjengis i den grad parten ikke kjenner det. Begrunnelsen skal nevne de faktiske forholdene, men dersom parten selv har beskrevet dem eller de framkommer i et dokument som er gjort kjent for parten, er det tilstrekkelig med en henvisning til det. I tilfelle skal det i underretningen til parten vedlegges kopi av framstillingen. I tillegg bør de hovedhensynene nevnes som har vært avgjørende ved utøvelse av forvaltningsmessig skjønn. Det følger ikke av § 25 noe krav om å vise hvordan man har vurdert innspill fra allmennheten. Det fokuset som forvaltningsloven § 25 har, synes ikke å være tilfredsstillende ut fra allmennhetens behov.

Et annet eksempel på en bestemmelse som utvalget mener bør vurderes kritisk, er vannressursloven § 24. Paragrafens andre ledd åpner for å unnlate kunngjøring dersom saken på annen måte kan bli fullstendig opplyst, dersom det er klart at saken må utsettes etter § 22 (i påvente av en samlet plan for bruk eller vern av vassdrag for et større område), eller dersom søknaden klart må avvises. Bestemmelsens første alternativ synes å ta som utgangspunkt at formålet med kunngjøring er å få saken så godt opplyst som mulig. Utvalget peker på at hensynet til å sikre sakens opplysning, bare er én av begrunnelsene for åpenhet i saksbehandlingen. Åpenhet har også en egenverdi ut fra et demokratisk perspektiv. Selv om det aktuelle forvaltningsorganet vurderer saken som tilstrekkelig opplyst, kan det være grupper i befolkningen som ikke er enig i dette. Dette hensynet tar ikke unntaksbestemmelsen høyde for. Forarbeidene (Ot.prp. nr. 39 (1998-1999) kap. 9.9.4) understreker imidlertid at bestemmelsen bare kan komme til anvendelse når man er sikker på at saken er kommet til kunnskap hos dem som har interesse i saken. En tolkning i tråd med denne uttalelsen vil i større grad fremme allmennhetens interesser. Etter utvalgets mening bør retten til å delta i beslutningsprosesser komme så klart som mulig til uttrykk i lovverket. Utvalget mener derfor at nødvendigheten av denne unntakshjemmelen bør revurderes.

Et mindretall i utvalget, medlemmene Foss og Vevatne, viser til at Århus-konvensjonens annen pilar omhandler allmennhetens rett til å delta i offentlige beslutningsprosesser.

Disse medlemmene anser ikke at sektormyndighetene er de nærmeste til å vurdere om de treffer beslutninger som allmennheten har en berettiget interesse av å få delta i. Tilgang til informasjon og rett til å delta i beslutninger er en forutsetning for å kunne påvirke myndighetene.

Disse medlemmene foreslår at det lovfestes en rett til å delta i beslutninger om tiltak som har eller kan ha betydning for miljøet.

Disse medlemmene er enig i behovet for å gjennomgå sektorlovgivningen slik at allmennhetens rett til deltakelse i beslutninger knyttet til tiltak med virkninger for miljøet, fastslås og styrkes. Disse medlemmene støtter følgelig utvalgets forslag til endring av bestemmelsene om konsekvensutredning i plan- og bygningsloven, genteknologiloven og endring i forskrift til forurensningsloven.

Disse medlemmene peker på at mange lover med stor betydning for miljøet ikke er omfattet av de endringene utvalget foreslår. Blant disse lovene kan nevnes fjelloven, skogbruksloven, vannressursloven, vassdragsreguleringsloven, fiskeoppdrettsloven, petroleumsloven (der det ikke stilles særlige krav til at allmennheten skal kunne delta i beslutninger om utvinningstillatelser), energiloven og atomenergiloven. Disse medlemmene peker også på at kommunale beslutninger med betydning for miljøet som ikke omfattes av kravet til konsekvensutredninger etter plan- og bygningsloven, heller ikke er omfattet.

Disse medlemmene ser det som avgjørende at det i en lov om retten til miljøopplysninger, som skal være en brukslov og et verktøy for allmennheten, nå tas inn en egen generell bestemmelse som gir allmennheten rett til deltakelse i beslutninger om tiltak som har eller kan ha betydning for miljøet.

Utvalgets medlemmer Andersen og Lindahl støtter intensjonen bak lovbestemmelsen foreslått av Foss og Vevatne, men ikke utformingen av det konkrete forslaget slik det foreligger.

12.3.5.4 Rettstekniske vurderinger

Et alternativ til å ta inn bestemmelser i de ulike sektorlovene er å lage generelle bestemmelser i lov om retten til miljøopplysninger om allmennhetens rett til å delta i beslutningsprosesser som har stor betydning for miljøet, og å ta inn henvisningsbestemmelser i sektorlovene. Fordelen med generelle regler er at man slipper å ha tilsvarende regler i mange regelverk. På den annen side vil generelle regler kreve at det lages presiserende bestemmelser i tilknytning til de ulike regelverkene og fare for dobbeltregulering. Ulempen med en generell lov er at det vil innebære en fragmentering av regelverket. For de som skal forvalte et lovverk, er det mest hensiktsmessig å kunne finne alle relevante bestemmelser i ett lovverk. Et minstekrav er i alle fall at sektorlovene henviser til de generelle reglene om allmennhetens deltakelse i beslutningsprosesser. Dersom det senere innføres nye godkjenningsordninger, vil en kunne foreta en henvisning til eventuelle generelle regler.

En annen vurdering gjelder grensedragningen mellom plikten til å gjennomføre allmenn deltakelse ved revisjoner av konsekvensutredninger og de ordinære høringsreglene. Slik forslaget nå er formulert, gjelder det bare ved revisjon av et eksisterende tiltak og ikke når tiltaket selv blir endret. Dersom tiltaket blir endret, kommer enten reglene i sektorlovgivningen eller KU-reglene inn dersom endringen er så omfattende at den selv utgjør et KU-tiltak. Etter utvalgets mening bør de skisserte minstekravene til saksbehandlingen gjelde både etter sektorlovgivningen og ved revisjon av disse tiltakene. Dette er et argument for å sørge for at det er like regler for saksbehandlingen enten det gjelder behandling av et nytt tiltak, revisjon av et eksisterende tiltak pga. en mindre utvidelse, eller det bare gjelder endring av selve tillatelsen. Dette ønsket om like regler kan tale for at man har et sett fellesregler for saksbehandlingen etter ulike sektorlover. De kunne inneholde saksbehandlingsregler for følgende kategorier:

• saksbehandling av nye søknader,

• behandling av endringer i tiltaket som krever ny tillatelse, og

• behandling av saker som gjelder revisjon av eksisterende tiltak uten at det er skjedd en endring av tiltaket.

Disse reglene kunne gjelde for tiltak med stor miljømessig betydning, f.eks. de som skal behandles etter KU-reglene.

12.4 Generelle beslutninger

12.4.1 Innledning

Generelle beslutninger som treffes av statlige og kommunale myndigheter, vil på mange områder ha større betydning for miljøet enn de vedtakene som er beskrevet ovenfor. Generelle beslutninger vil som regel sette rammene for og legge premissene for enkeltvedtak. Dette gjelder både lover, forskrifter, planvedtak og beslutningsprosesser som knytter seg til statlig politikkutforming. Begrepet beslutning forstås her vidt slik at også planer og programmer som ikke nødvendigvis inneholder bindende vedtak, men i større grad inneholder oversikt over mål og skisser over aktuelle virkemidler, omfattes.

På regelverksiden finner man tre generelle regelsett som regulerer saksbehandlingen i tilknytning til generelle beslutninger. Sentrale og lokale forskrifter er regulert i forvaltningsloven kap. 7. Kommunal og fylkeskommunal planlegging er regulert i plan- og bygningsloven. Utforming av planer, programmer, lovverk og andre politiske virkemidler i statlig regi blir regulert av instruks om utredning av konsekvenser, foreleggelse og høring ved arbeidet med offentlige utredninger, forskrifter, proposisjoner og meldinger til Stortinget (utredningsinstruksen).

En spesiell type generelle beslutninger er vedtak om å åpne nye områder for utvinning av petroleum. Disse er regulert i petroleumsloven.

Blant internasjonale regelverk er det særlig Århus-konvensjonens art. 7 og 8 som er relevante.

12.4.2 Gjeldende rett

12.4.2.1 Utredningsinstruksen

Oversikt

Utredningsinstruksen ble fastsatt ved kgl.res. av 18. februar 2000 og trådte i kraft 1. mars 2000. Denne instruksen erstatter en instruks av 8. desember 1995.

Instruksens formål er å sikre god forberedelse av og styring med offentlige reformer, regelendringer og andre saker som legges fram for Stortinget. Den gir regler for hvordan økonomiske, administrative og andre vesentlige konsekvenser, herunder miljøkonsekvenser, skal utredes og behandles. Instruksens krav om utredninger av andre vesentlige konsekvenser, herunder miljøkonsekvenser, har bl.a. sin begrunnelse i at befolkningen etter Grunnloven § 100 b har rett til kunnskap om virkningene av planlagte inngrep i naturen.

Dokumenter og saker som omfattes av instruksen, skal inneholde en konsekvensutredning som består av en analyse og en vurdering av antatte, vesentlige konsekvenser av den beslutningen som foreslås truffet.

Virkeområde

Utredningsinstruksen gjelder arbeidet med offentlige utredninger, forskrifter, reformer og tiltak samt proposisjoner og meldinger til Stortinget.

Instruksen gjelder nærmere bestemt for det utredningsarbeidet som utføres i eller på oppdrag fra statlige forvaltningsorganer, dvs. departementer, direktorater og andre underliggende virksomheter. Den omfatter ikke private utredninger eller utredninger gjennomført av kommuner.

Instruksen gjelder ikke ved inngåelse av avtaler mellom staten og arbeidstaker- og næringslivsorganisasjonene, eller ved inngåelse av internasjonale avtaler.

Hvilke konsekvenser skal utredes?

For de dokumentene/sakene som omfattes, skal det alltid utredes økonomiske og administrative konsekvenser av tiltakene som foreslås. I tillegg skal det utredes «andre vesentlige konsekvenser», herunder vesentlige miljøkonsekvenser. Den instansen som setter saken i gang, har ansvaret for at konsekvensutredningen blir foretatt. Arbeidet med konsekvensutredningen skal skje i to trinn:

• i form av en forhåndsvurdering når arbeidet med saken begynner, og

• i form av en konsekvensutredning i forbindelse med avslutningen av saken.

Konsekvensutredningens omfang og innhold skal avpasses etter sakens viktighet og konsekvensenes betydning.

Instruksen gir ingen presisering av hva som menes med «vesentlige» miljøkonsekvenser. Dette må vurderes i den enkelte sak. I de sakene hvor en forhåndsvurdering tilsier at en sak kan få vesentlige miljøkonsekvenser, skal saken forelegges Miljøverndepartementet før selve utredningsarbeidet begynner. En slik forhåndsforeleggelse vil bidra til å avklare hvorvidt saken kan få vesentlige konsekvenser for miljøet.

Instruksen slår fast at det enkelte departement har ansvaret for informasjon og veiledning på sine områder. Miljøverndepartementet arbeider med å ferdigstille et veiledningsmateriell på miljøområdet innen utgangen av 2000.

I NIBR Prosjektrapport 1997:31, Stig Roar Husby, Miljøvurderinger, foretas det en vurdering av hvor stor andel av sakene som ble behandlet etter den gamle utredningsinstruksen, som vil være aktuelle for miljøvurderinger. Det konkluderes med at ca. 10 % av sakene var aktuelle for miljøvurderinger. Det ble samtidig konkludert med at det er relativt få saker, med unntak av utbyggingssaker, som inneholder en eksplisitt redegjørelse for miljøkonsekvensene av politikkforslaget.

Om foreleggelse av saken for andre departementer

Foreleggelse for andre departementer er aktuelt på to stadier i prosessen:

• før utredningsarbeidet tar til (forhåndsforeleggelse), og

• etter at utredningsarbeidet er avsluttet, men før saken sendes på offentlig høring.

Forhåndsforeleggelsen skal skje så tidlig som mulig og omfatte Finansdepartementet, Arbeids- og administrasjonsdepartementet, Kommunal- og regionaldepartementet samt andre sterkt berørte departementer dersom forhåndsvurderingen viser at saken kan medføre vesentlige konsekvenser på deres områder.

Etter at saken er ferdig utredet, men før den sendes på offentlig høring, skal saken legges fram for de departementene som kan bli vesentlig berørt av konsekvensene av saken, eller på annen måte. Departementene skal vurdere om konsekvensene av saken er tilfredsstillende utredet.

Frist for uttalelse skal i begge tilfeller normalt være minst to uker.

Allmennhetens rett til å medvirke i beslutningsprosesser – regler om alminnelig høring

Først når en sak er ferdig utredet, er man pliktig til å la allmennheten, herunder berørte institusjoner og organisasjoner, få informasjon om saken og komme med innspill. I motsetning til hva som gjelder for foreleggelse for andre departementer, er det ikke noen plikt til å inndra allmennheten i forkant av utredningsarbeidet. Det er heller ingen plikt til å la allmennheten få komme med innspill under utredningsarbeidet.

Utredningsinstruksen pålegger myndighetene plikter, men gir ikke allmennheten rettigheter. Instruksen gjelder bare internt i staten.

Den ferdige utredningen sendes på alminnelig høring til alle berørte offentlige og private institusjoner og organisasjoner i tillegg til de berørte departementene. En liste over høringsinstansene skal følge med.

Instruksen sier også at det departementet som sender saken på høring, bør vurdere å bruke andre måter for å sikre medvirkning fra berørte på, f.eks. ved bruk av informasjons- og kommunikasjonsteknologi, møter mv. Dette er imidlertid bare en henstilling og ingen plikt. I praksis blir mange høringsbrev lagt ut på Internett.

Høringsfristen skal normalt være tre måneder og ikke mindre enn seks uker. Unntak fra høring eller kortere frister kan vedtas etter bestemte regler.

Man kan la være å foreta alminnelig høring «i den grad den ikke vil være praktisk gjennomførbar, vil medføre offentliggjøring som kan vanskeliggjøre gjennomføring av vedkommende sak, eller svekke dens effektivitet, eller må anses åpenbart unødvendig.» Denne unntaksadgangen tilsvarer den som gjelder for høring av forskrifter etter forvaltningsloven § 37 tredje ledd.

Særlig om høring av meldinger og proposisjoner til Stortinget

Utredninger som munner ut i storting- og odelstingsproposisjoner og stortingsmeldinger, trenger ikke sendes på høring. Stortingsproposisjoner benyttes når Stortinget inviteres til å fatte vedtak i saker som ikke gjelder lover, dvs. i forhold til budsjettsaker og ulike andre typer forslag. Odelstingsproposisjoner er forslag til lover eller lovendringer. Stortingsmeldinger benyttes når regjeringen vil presentere saker for Stortinget uten at Stortinget inviteres til å fatte vedtak i saken. Stortingsmeldinger vil ofte ha karakter av å være en rapport til Stortinget om arbeid som er gjort på et spesielt felt, eller drøfting av og forslag til framtidig politikk. Meldingen og Stortingets behandling av denne vil ofte danne grunnlag for senere lov- eller budsjettforslag m.m.

Allmennheten vil ikke ha rett til å komme med innspill direkte til arbeidet med disse dokumentene. I mange tilfeller vil det imidlertid i forkant av utarbeidelsen av disse dokumentene foreligge en utredning som har vært gjenstand for høring. De innspillene som er kommet fram i den høringsrunden, vil departementet ta hensyn til ved utformingen av de aktuelle stortingsdokumentene. Dette gjelder typisk ved lovutredningsarbeid. Her vil det som regel først bli laget en utredning eller et høringsnotat som sendes på høring før odelstingsproposisjonen utformes. En veileder om lov- og forskriftsarbeid utarbeidet av Justisdepartementets lovavdeling, forutsetter at man sender en utredning på høring før lovforslag presenteres for Stortinget.

Når dokumentene ligger til behandling i Stortinget, vil de være offentlig tilgjengelige, og Stortinget kan søke innspill fra berørte grupper når de behandler saken. Alle dokumenter fra regjeringen til Stortinget er tilgjengelige for allmennheten, bl.a. på Internett. Det finnes ingen pålegg om dette. De nye reglene om dokumentoffentlighet for Stortinget (jf. Innst. S. nr. 234 (1999-2000)) vil gjøre det lettere å få informasjon om sakene Stortinget har til behandling, og dermed også gjøre det lettere å komme med innspill.

Det er en relativt stor gruppe dokumenter som går til Stortinget, hvor det ikke legges opp til en formalisert totrinnsprosess, dvs. at et utredningsarbeid resulterer i ett av de ovennevnte stortingsdokumentene. Dette gjelder f.eks. for mange stortingsmeldinger og budsjettproposisjoner.

Selv om utredningsinstruksen ikke krever at man under utredningen skal involvere allmennheten, blir det i praksis ofte gjort. Eksempler på dette er stortingsmeldingene om nasjonal transportplan, norsk jernbaneplan, luftfartsplanen, og samlet plan for utbygging av vassdrag og åpning av letevirksomhet på petroleumssektoren. For den siste gruppen finnes det egne krav til saksbehandlingen i petroleumsloven, jf. nedenfor. I tilknytning til utarbeidelsen av f.eks. nasjonal transportplan utarbeidet Samferdselsdepartementet formelle retningslinjer for saksbehandlingen.

Landbruksdepartementets arbeid med St.meld. nr. 19 (1999-2000) Om norsk landbruk og matproduksjon er et annet eksempel. Under arbeidet med meldingen sendte Landbruksdepartementet brev til ulike interesseorganisasjoner med invitasjon til å komme med innspill til meldingen. Brevet angir hvilke temaer man ønsker tilbakemelding på. Det varsles også om at det vil bli holdt møter med de ulike interessegruppene for drøftelse av innspillene.

12.4.2.2 Forvaltningslovens regler om forskrifter

Forvaltningsloven §§ 37 og 38 regulerer saksbehandlingen i forbindelse med utferdigelse av forskrifter. Forskrifter defineres i forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav c som vedtak som gjelder rettigheter eller plikter til et ubestemt antall eller en ubestemt krets av personer. Forskrifter vedtas både av sentrale myndigheter og av kommunene. Reglene oppstiller utredningsplikt, høringsplikt og plikt til å kunngjøre forskriftene etter vedtakelsen.

Paragraf 37 første ledd pålegger det forberedende forvaltningsorganet en generell utredningsplikt.

Paragraf 37 andre ledd krever at en forskrift skal sendes på høring før vedtak treffes. Muligheten for å uttale seg skal gis til «offentlige og private institusjoner og organisasjoner for de erverv, fag eller interessegrupper som forskriftene skal gjelde eller gjelder for eller hvis interesser berøres». Dersom det trengs for å få saken allsidig opplyst, skal uttalelser også innhentes fra andre. Høring kan etter tredje ledd unnlates dersom det ikke vil være praktisk gjennomførbart, vanskeliggjøre gjennomføringen av forskriften eller svekke dens effektivitet, eller dersom det er åpenbart unødvendig.

Etter forvaltningsloven § 38 skal forskrifter kunngjøres i Norsk Lovtidend.

12.4.2.3 Plan- og bygningsloven

Reglene i plan- og bygningsloven gjelder planlegging på kommunalt og fylkeskommunalt nivå. Planreglene vil operere i nært samspill med KU-reglene og sektorlovgivningen. Et tiltak som krever konsesjon etter en sektorlov, og som kanskje også skal konsekvensutredes, vil kunne kreve en endring i planverket. Større bygge- og anleggsarbeider vil kreve en reguleringsplan etter plan- og bygningsloven § 23.

Enkelte beslutninger styres imidlertid bare av plan- og bygningslovens regler om planer, supplert med KU-reglene. Et sentralt eksempel er veg- og jernbaneutbygging. Veiloven og jernbaneloven viser begge til at planlegging av anlegg skal skje etter plan- og bygningsloven. Innenfor samferdselssektoren har planreglene således stor betydning.

Plan- og bygningsloven krever at allmennheten skal trekkes inn i beslutningsprosessen. Gjennom lovens bestemmelser tar man sikte på å fremme allmennhetens deltakelse og engasjement i planleggingen.

Loven stiller ikke kvalitetskrav til de miljøopplysningene som gis ut. Det er pr. i dag ikke plikt til å utrede miljøkonsekvensene utover det som følger av den generelle utredningsplikten og av Grunnloven § 110.

§ 16 – Samråd, offentlighet og informasjon

Plan- og bygningsloven § 16 gir regler om samråd, offentlighet og informasjon, og gir uttrykk for en generell målsetting og visse prinsipper for planarbeidet. Bestemmelsen er en prinsippbestemmelse som ikke uttømmende regulerer hvorledes opplysningsplikten og medvirkningen skal gjennomføres. Den følges opp av andre bestemmelser i loven som gir regler om opplysningsplikten for de bestemte plantypene.

Paragraf 16 første ledd fastsetter at planmyndigheten skal drive en aktiv opplysningsvirksomhet fra et tidlig tidspunkt i planarbeidet, og berørte enkeltpersoner og grupper skal gis anledning til å få delta aktivt i planprosessen. Det er til en viss grad overlatt til planmyndighetenes skjønn hvordan informasjonsvirksomheten skal organiseres, men lovens bestemmelser forutsetter at informasjonsvirksomheten vurderes og organiseres under planarbeidet.

Paragraf 16 andre ledd gir regler om kunngjøring av planutkast for statlig plan, kommuneplaner og reguleringsplaner etter §§ 18, 20-5 og 27-1. Det skal i forbindelse med kunngjøringen gjøres oppmerksom på om det foreligger alternative utkast til planen som ikke har vært eller vil bli kunngjort. Etter § 16 tredje ledd har enhver rett til å gjøre seg kjent med de alternative utkastene og de dokumentene som ligger til grunn for disse. Hensikten med bestemmelsen er å la publikum få tilgang til ferdige planutkast som ikke kunngjøres fordi man vil velge andre alternativer. Slike utkast som planmyndighetene selv utarbeider eller lar utarbeide, vil i utgangspunktet ellers ikke være offentlig tilgjengelige. Det legges til grunn at innsynsretten i alternative planutkast gjelder fra det tidspunktet alternativet formelt er framlagt for det organet som avgjør hva som skal kunngjøres. Tredje ledd gir som nevnt også rett til å gjøre seg kjent med de dokumentene som ligger til grunn for de alternative planene. Dette er ment å utvide innsynsretten i forhold til forvaltningsloven og offentlighetsloven. Ut fra hensynet til planmyndighetenes behov for en forsvarlig forberedelse av plansakene trekkes grensen ved skisser, notater, mv.

Nærmere om informasjons- og opplysningsbestemmelser knyttet til bestemte plantyper

Etter plan- og bygningsloven § 19-4 skal fylkeskommunen tidligst mulig under utarbeidelsen av forslag til fylkesplan gjøre kjent forslag til mål for utviklingen i fylket og hovedpunktene i forslag til langsiktige retningslinjer for sektorenes planlegging og handlingsprogram. Dette skal framlegges i en slik form at de er egnet til å gi grunnlag for en offentlig debatt. Kunngjøring skal skje på en «hensiktsmessig måte». Utkast til fylkesplan skal sendes til uttalelse til organisasjoner mv. som blir berørt av utkastet, og fristen for å avgi uttalelse må ikke være kortere enn 30 dager.

Ved utarbeidelse av kommuneplan har kommunen plikt etter § 20-2 til å søke samarbeid med offentlige myndigheter, organisasjoner mv. som har særlige interesser i kommuneplanarbeidet. Videre skal kommunen i god tid før utkast til kommuneplan behandles i kommunestyret, sørge for at de mest aktuelle spørsmålene gjøres kjent «på en måte den finner hensiktsmessig, slik at de kan bli gjenstand for offentlig debatt». Utkast til kommuneplan sendes berørte organisasjoner mv. som har særlige interesser i planarbeidet, til uttalelse, og fristen for å avgi uttalelse må ikke være kortere enn 30 dager.

Ved utarbeidelse av reguleringsplaner skal det faste utvalget for plansaker sørge for at det blir kunngjort melding når et område blir tatt opp til regulering, som regel i minst to aviser som er alminnelig lest på stedet, jf. § 27-1. Utvalget skal på et tidlig tidspunkt under forberedelsen søke samarbeid med offentlige myndigheter og organisasjoner mv. som har særlige interesser i reguleringsarbeidet.

12.4.2.4 Petroleumslovens regler om åpning av nye områder for utvinning av olje og gass

Før en utvinningstillatelse kan gis, må området det skal bores i, være åpnet for utdeling av utvinningstillatelse. Vedtak om åpning av nye områder treffes av Stortinget.

I medhold av petroleumsloven § 3-1 er Olje- og energidepartementet ansvarlig for å framlegge en konsekvensutredning ved åpning av nye områder. Plikten til å utarbeide en konsekvensutredning følger av lovens ordlyd hvor det framgår at det skal finne sted en avveining mellom ulike interesser som gjør seg gjeldende på det aktuelle området. I Ot.prp. nr. 43 (1995-96) Om lov om petroleumsvirksomhet s. 33 har Olje- og energidepartementet følgende merknad til bestemmelsen: «... I 1992 fikk Grunnloven en ny bestemmelse i § 110 b. Bestemmelsen fastslår at det skal foretas utredninger av de miljømessige konsekvensene av tiltak som kan ha innvirkning på miljøet. Utredningen skal bl.a. sørge for informasjon til og danne grunnlag for medvirkning fra allmennheten i beslutningsprosessen. Departementet finner at § 3-1 tilfredsstiller de kravene Grunnloven § 110 b oppstiller. Både lovens ordlyd og den praksis som er utviklet, gjør bestemmelsen også til en regel om konsekvensutredninger....».

Konsekvensutredningen danner grunnlaget for myndighetenes vurdering av de nærings- og miljømessige virkningene av petroleumsvirksomheten, av mulig fare for forurensninger samt de økonomiske og sosiale virkningene av virksomheten. Vurderingen som skal foretas før åpning av nye områder, omfatter alle stadier i virksomheten. Det er imidlertid primært virkningene av aktivitetene i letefasen som utredes i medhold av petroleumsloven § 3-1.

Konsekvensutredningen sendes på høring til nasjonale og lokale myndigheter og sentrale interesseorganisasjoner. Øvrige interesserte vil bli gjort kjent med myndighetenes åpningsplaner via en offentlig kunngjøring, jf. bestemmelsens tredje ledd. Alle interesserte har rett til å uttale seg innen en frist på minst tre måneder. Når den offentlige høringen er avsluttet, forelegges utredningen for Stortinget.

Etter § 3-1 fjerde ledd har Olje- og energidepartementet kompetanse til å avgjøre nærmere hvilken saksbehandling som skal følges i det enkelte tilfellet.

Allmennheten blir informert etter at utredningen er gjennomført. Krav til allmennhetens deltakelse under arbeidet med konsekvensutredningen, tilsvarende de man finner etter konsekvensutredningsbestemmelsene i plan- og bygningsloven, synes ikke å foreligge.

12.4.3 Internasjonale regler

Århus-konvensjonen artikkel 7

Århus-konvensjonen art. 7 gir allmennheten rett til å delta ved utformingen av planer, programmer og strategier vedrørende miljøet. Konvensjonen definerer ikke hva som skal menes med begrepene «planer, programmer og strategier». Gjennomføringsveiledningen til Århus-konvensjonen utgitt av UN/ECE (www.unece.org/env/pp/)gir bl.a. følgende eksempler på hva som kan falle innenfor begrepet «planer og programmer»:

• strategier for arealbruk og regional utvikling,

• sektorplanlegging innenfor transport, turisme, energi, industri, vannressursforvaltning, helse osv. på alle nivåer, og

• nasjonale handlingsplaner for å nå visse mål i relasjon til miljø og helse.

Overført til norske forhold vil planer og programmer i alle fall omfatte de planene som blir vedtatt etter plan- og bygningsloven. Vedtak om å åpne et felt på kontinentalsokkelen for utvinning av petroleum, vil antakelig også være omfattet.

De sektorvise miljøhandlingsplanene som utarbeides av de ulike fagdepartementene, må også sies å falle inn under begrepet planer og programmer. Det samme gjelder sektorvise planer som f.eks. nasjonal transportplan, norsk jernbaneplan, og samlet plan for utbygging av vassdrag.

Når det gjelder planer og programmer, er statene forpliktet til å etablere egnede praktiske og/eller andre ordninger slik at allmennheten kan delta i utarbeidelsen av disse. Dette skal gjøres innenfor en åpen og rettferdig ramme og etter at allmennheten har fått den nødvendige informasjon.

Artikkel 7 viser videre til tre konkrete prinsipper for deltakelsen som også bør følges for planer og programmer:

• Artikkel 6 nr. 3 – Rimelige tidsrammer for allmennhetens deltakelse i de ulike fasene.

• Artikkel 6 nr. 4 – Deltakelse på et så tidlig stadium at alle alternativer er åpne og allmennhetens deltakelse kan skje på en effektiv måte.

• Artikkel 6 nr. 8 – Sikre at det i beslutningen tas behørig hensyn til resultatet av allmennhetens deltakelse.

Århus-konvensjonen artikkel 8

Artikkel 8 stiller krav om å la allmennheten delta ved utarbeidelsen av forskrifter og andre generelle, rettslig bindende regler som kan ha vesentlige miljøvirkninger. Deltakelsen bør skje på et egnet stadium mens ulike alternativer er åpne. Bestemmelsen stiller opp tre krav til gjennomføringen av deltakelsen som bør følges:

• Det bør fastsettes tidsrammer som gir rom for effektiv deltakelse.

• Utkast til regler bør offentliggjøres eller gjøres allment tilgjengelig på annen måte.

• Allmennheten bør få anledning til å gi kommentarer, enten direkte eller gjennom representative konsultasjonsorganer.

Århus-konvensjonen artikkel 8 er formulert med mange forbehold som åpner for relativt stor frihet ved gjennomføringen av bestemmelsen. For det første ved de innledende ordene i bestemmelsen som sier at «enhver part skal arbeide for å fremme....». Dernest ved de tre bokstavpunktene som bare sier hvordan allmennhetens deltakelse «bør» gjennomføres.

12.4.4 Utvalgets vurderinger

Beskrivelsen av eksisterende regelverk viser at det finnes en rekke systemer for å sikre allmennheten mulighet for å delta ved utformingen av generelle, offentlige beslutninger. I mange tilfeller blir det gjennomført prosesser som sikrer allmennhetens deltakelse også utover det som kreves i utredningsinstruksen eller annet regelverk. Internett er i økende grad blitt tatt i bruk som et verktøy for å styrke kommunikasjonen mellom myndighetene og allmennheten.

Kravene i Århus-konvensjonen art. 8 og allmennhetens deltakelse i arbeidet med lover og forskrifter, blir oppfylt gjennom forvaltningslovens regler om forskrifter og utredningsinstruksens regler som også gjelder utarbeidelsen av lover. Etter utvalgets oppfatning er de ovennevnte reglene i samsvar med Århus-konvensjonen.

Som ovenfor vist er det to generelle regelverk som stiller krav til utredningen og allmennhetens deltakelse når det gjelder planer, programmer og strategier etter Århus-konvensjonen art. 7, nemlig utredningsinstruksen og plan- og bygningsloven. I tillegg finnes særreguleringer i petroleumsloven.

På kommunalt og fylkeskommunalt plan er det først og fremst plan- og bygningslovens regler om planer som har betydning. Dette regelverket har regler som skal sikre allmennheten deltakelse. Utvalget legger til grunn at disse reglene oppfyller minstekravene i Århus-konvensjonen art. 7.

Plan- og bygningsloven er gjenstand for en omfattende gjennomgang av planlovutvalget. De vil også se nærmere på kravene til saksbehandling, herunder kravene til allmennhetens deltakelse. Lovutvalget for miljøinformasjon vil på grunnlag av dette derfor ikke gå nærmere inn på behovet for lovendringer i plan- og bygningsloven. Utvalget forutsetter at planlovutvalget vil ta hensyn til prinsippene i Århus-konvensjonen i sine vurderinger av om det er ønskelig at kravene til allmennhetens deltakelse blir ytterligere styrket i plan- og bygningsloven.

Det er ovenfor konkludert med at en del statlige planer vil være omfattet av Århus-konvensjonen art. 7. I de tilfellene hvor planleggingen blir gjennomført i flere trinn, slik at en utredning som betegnes som «ferdig» i utredningsinstruksens forstand, blir sendt på høring, blir allmennhetens rett til deltakelse i beslutningsprosessen ivaretatt. I de tilfellene hvor utredningen ikke skjer i flere trinn, vil allmennhetens deltakelse ikke være sikret. Som ovenfor vist kan dette være tilfelle for arbeidet med f.eks. stortingsmeldinger.

Det bør være mulig for allmennheten også å få komme med innspill i disse tilfellene. Mange slike planer mv. legger grunnlaget for utformingen av andre vedtak og vil kunne ha store miljøvirkninger. Det er etter utvalgets mening behov for å styrke allmennhetens rett til å delta i disse beslutningsprosessene. Utredningsinstruksen er gitt av regjeringen og er rettslig bindende for organer underlagt regjeringen, men gir ingen rettigheter for allmennheten. Dette skyldes at den ikke er gitt som lov eller forskrift, men som instruks. Etter utvalgets syn bør allmennhetens rett til å delta i disse viktige beslutningsprosessene lovfestes.

Den klassiske formen for å sikre allmennhetens deltakelse er at dokumenter sendes til berørte interesseorganisasjoner med invitasjon til å komme med innspill, eventuelt med kunngjøring av saken og utlegging av dokumentet. I saker om enkeltvedtak vil dette dokumentet ofte være en søknad. Etter utredningsinstruksen er det den ferdige utredningen som sendes på høring. Det kan være vanskelig å stille krav til deltakelse i denne klassiske formen under utredningsprosessen. Det vil ofte ikke foreligge et ferdig dokument som kan sendes på høring. Midt i en utredningsprosess kan det av politiske grunner dessuten være vanskelig å gå ut med utkast til dokumenter som inneholder vurderinger og forslag.

Disse hensynene umuliggjør imidlertid ikke at allmennheten får informasjon og muligheten til å komme med innspill. Det finnes flere alternative måter å sikre at allmennheten får delta. Man kan for det første gjøre faktabeskrivelser offentlig tilgjengelige. Dernest kan man holde møter med berørte deler av allmennheten der man orienterer om de aktuelle problemstillingene, og om hva man ønsker innspill på. Det vil i mange tilfeller også være mulig å skissere ulike alternative løsninger uten dermed å forskuttere de politiske løsningene.

Det er her tale om en svært uensartet gruppe beslutninger, hvor det kan være stor variasjon i beslutningsprosessene. Dette, i tillegg til de momentene som er nevnt ovenfor, gjør det vanskelig å stille opp svært konkrete krav til hvordan det bør sikres at allmennheten får delta i beslutningsprosessene. Utvalget har derfor valgt å formulere en relativt generell bestemmelse som i stor grad overlater til myndighetene å vurdere hvordan man skal gjennomføre deltakelsesprosesser, og i hvilke saker det er aktuelt å gjennomføre slike prosesser. Utvalget foreslår at denne bestemmelsen tas inn i lov om retten til miljøopplysninger.

Bestemmelsen slår fast prinsippet om allmennhetens rett til å delta i generelle beslutningsprosesser og stiller krav om at deltakelse skal gjennomføres på stadier og med tidsrammer som sikrer reell mulighet for å medvirke. Disse kravene samsvarer med kravene i Århus-konvensjonen art. 7, jf. art 6, om tidlig deltakelse og deltakelse med rimelige tidsrammer. For å fremme at kravet om å sikre at det tas behørig hensyn til innspillene, foreslår utvalget at det i arbeidets sluttdokument redegjøres for hvordan kravene til deltakelse er ivaretatt og hvordan innspillene er blitt vurdert.

Reglene vil gjelde for utformingen av regelverk, planer og programmer. De vil gjelde både statlige, fylkeskommunale og kommunale organer. Bestemmelsen vil sådeles også dekke saker som i dag blir regulert av bl.a. forvaltningsloven, utredningsinstruksen og plan- og bygningsloven. Flere av disse reglene vil på enkelte områder stille mer omfattende og presise krav til allmennhetens deltakelse. Disse vil i tilfelle gå foran kravene i lov om retten til miljøopplysninger.

Utvalgets flertall, medlemmene Flåthen, Fredriksen, Graver, Hallingstad, Hugo-Sørensen, Lindahl, Meinich, Pedersen, Storelv, Stueflaten og Aanæs, mener bestemmelsen bør avgrenses til regelverk, planer og programmer som har eller kan ha vesentlig betydning for miljøet.

Et mindretall i utvalget, medlemmene Andersen, Foss, Lindahl og Vevatne, peker på at demokratihensynet – det vil si allmennhetens rett og mulighet til å få informasjon for å kunne delta og påvirke den offentlige debatten – er en av hovedgrunnene for å foreslå en lovfesting av retten til deltakelse i beslutningsprosesser.

Disse medlemmene ser det som ikke ønskelig at det innføres et skjønnsmessig, kvalifiserende krav for hva som har eller kan ha betydning for miljøet. På denne måten legges det inn en terskel for rett og mulighet til å delta. Miljøbevegelsens erfaring gjennom mange års arbeid med deltakelse i offentlige beslutningsprosesser, er at kvalifisering av hva som har eller kan ha betydning for miljøet, vil kunne bli brukt til å hindre deltakelse, også i tilfeller hvor dette ikke var forutsetningen eller i tråd med lovens intensjon. Disse medlemmene vil påpeke betydningen av at allmennheten skal kunne påvirke offentlige myndigheter gjennom offentlig debatt. Disse medlemmene ønsker derfor at den nevnte lovbestemmelsen ikke inneholder et vesentlighetskriterium. Lovbestemmelsen slik den lyder uten vesentlighetskriteriet, støttes av disse medlemmene.

13 Kriser – akutte miljøproblemer

Utgangspunkt

• Det finnes en rekke bestemmelser i sektorlovgivningen om krisehåndtering og enkelte regler om informasjonsformidling.

Utvalgets vurderinger

• Berørte deler av allmennheten bør ha rett til å delta i beredskapsplanlegging, bli informert om risikoer for en krise og få informasjon når en krise oppstår.

• Sektormyndighetene kan best vurdere hvordan disse prinsippene bør komme til uttrykk i lovgivningen.

13.1 Innledning

Allmennhetens og særlig lokalbefolkningens rett til å bli informert i tilfeller av kriser er et sentralt aspekt ved retten til miljøopplysninger. Informasjon er en forutsetning for å kunne verne seg mot følgene av krisen.

I relasjon til kriser vil det ikke være tilfredsstillende bare å operere med en plikt til å informere på forespørsel. Borgerne må ha en rett til å bli informert om farer for ulykker/kriser og om hvilke forholdsregler som bør tas. Borgerne skal ikke måtte be om slik informasjon.

Begrepet krise defineres i en utredning om Kriseinformasjon i staten (utredning fra en arbeidsgruppe nedsatt av Administrasjonsdepartementet i desember 1995, s. 10) på følgende måte:

«En krise er en situasjon som avviker fra normaltilstanden, oppstår relativt hastig, har betydning for samfunnet, truer grunnleggende verdier (liv, helse, livsgrunnlag) og krever at tiltak settes i verk raskt.»

Den samme utredningen definerer begrepet kriseinformasjon på følgende måte:

Kriseinformasjon er alle former for data og opplysninger som skapes, sendes og mottas i tilknytning til krisekommunikasjon slik den er definert nedenfor. Krisekommunikasjon er den kommunikasjonen som foregår

• internt i den statlige virksomheten som har direkte ansvar for krisehåndtering eller kriseinformasjon,

• mellom den statlige virksomheten og andre offentlige virksomheter, andre organisasjoner og næringsliv, samt

• mellom myndighetene og mediene, og

• direkte mellom myndighetene og befolkningen.

Mest sentralt for lovutvalget er den krisekommunikasjonen som skjer til allmennheten, enten direkte eller via mediene. Dette omfatter både informasjon fra det offentlige og fra private virksomheter.

Informasjon om kriser er aktuelt på flere stadier. For det første kan allmennheten ha interesse av å få informasjon om og mulighet til å delta i utformingen av beredskapsplaner. For det andre vil det være viktig å informere lokalbefolkningen om potensielle farer for kriser i nærmiljøet. For det tredje er det selvsagt essensielt at befolkningen får informasjon når en krise inntrer, slik at det kan treffes nødvendige tiltak for å verne seg selv, sin eiendom og miljøet omkring en.

I relasjon til kriser på en arbeidsplass oppstår det særlige problemstillinger tilknyttet arbeidstakeres rettigheter og plikter. Ansatte bør ha særlige rettigheter når det gjelder deltakelse i utarbeidelsen av beredskapsplaner, særlig de interne planene. Videre er det viktig at arbeidstakere får god opplæring i hvordan de skal håndtere en krise, og at de blir informert så grundig som mulig på et tidlig stadium under en krise. Dette er en del av en virksomhets internkontrollsystem.

En annen problemstilling relatert til arbeidstakere er i hvilket omfang arbeidstakere har rett til å formidle informasjon om en krise ved virksomheten til f.eks. offentlige organer eller allmennheten. Dette vil være særlig aktuelt i situasjoner hvor de ansvarlige i virksomheten ikke selv informerer om dette. Problemstillingen knyttet til arbeidstakeres ytringsfrihet ble behandlet av Ytringsfrihetskommisjonen i NOU 1999: 27, kap. 6.2.4.1. Ved at utvalgets mandat omfatter allmennhetens rett til miljøopplysninger, faller arbeidstakeres særlige rettigheter utenfor. Utvalget vil derfor ikke drøfte problemstillingene skissert ovenfor i nærmere detalj.

I det følgende vil det først bli gitt en oversikt over ansvarsfordelingen når det gjelder sivil beredskap, herunder ved miljørelaterte kriser. Deretter vil Norges internasjonale forpliktelser på området bli gjennomgått. Dette legger grunnlaget for å gjennomgå kravene som i dag stilles til aktiv informasjonsformidling i tilknytning til de tre stadiene nevnt ovenfor.

13.2 Ansvar for krisehåndteringen

Staten

Det statlige ansvaret for beredskapsordninger for kriser og ulykker, herunder miljørelaterte kriser, er forankret i regjeringens overordnede og helhetlige ansvar.

Regjeringen har gjennom instruks fra 1994 tillagt Justisdepartementet et overordnet samordningsansvar på beredskapssektoren.

Ellers har hvert enkelt departement ansvar for krisehåndtering på sine respektive ansvarsområder. Dette innebærer at departementene i sitt beredskapsarbeid skal foreta risikoanalyser, legge planer og avklare samordningsbehov seg imellom og med underliggende etater før kriser oppstår. Herunder ligger også ansvaret for at ansvars- og rapporteringslinjene er klare mellom de ulike forvaltningsnivåene. Det statlige ansvaret for krisehåndtering må samordnes med grupper utenfor den statlige forvaltningen.

Politiet har med hjemmel i politiloven § 27 et generelt ansvar for krisehåndtering når menneskers liv eller helse er truet. Politimestrene er også operative ledere for redningssentralene under utføringen av en redningsinnsats.

Når det gjelder akutt forurensning, har staten ved Miljøverndepartementet og Statens forurensningstilsyn et beredskapsansvar etter forurensningsloven § 43 andre ledd. Dette beredskapsansvaret gjelder større tilfeller av akutt forurensning som ikke er dekket av kommunal eller privat beredskap, jf. nedenfor. Et eksempel på akutt forurensning som behandles av Statens forurensingstilsyn, er oljeutslipp fra skipsfarten.

Ifølge lov av 12. september 2000 nr. 36 om strålevern og bruk av stråling (strålevernloven) skal Kongen organisere en beredskap mot atomulykker. Denne myndigheten kan delegeres til særskilt statlig organ for atomulykkeberedskap. Slikt særskilt organ er etablert ved kongelig resolusjon av 12. mars 1993. Organet kalles Kriseutvalget for atomulykker. I tillegg ble det etablert et rådgivende råd: Kriseutvalgets faglige rådgivere.

Bondevikregjeringen nedsatte i september 1999 et utvalg for å utrede samfunnets sårbarhet og beredskap (sårbarhetsutvalget). Utvalget avleverte sin utredning NOU 2000: 24 Et sårbart samfunn 4. juli 2000. Utvalget foreslår bl.a. at det etableres et eget departement med sikkerhet og beredskap som en hovedfunksjon.

Regionalt nivå

På regionalt nivå har fylkesmannen det overordnede ansvaret som tilsvarer Justisdepartementets ansvar på nasjonalt nivå, jf. kongelig resolusjon av 21. september 1979: Instruks for fylkesmannens beredskapsarbeid. Fylkesmannen skal bl.a. bistå statlige, fylkeskommunale og kommunale organer med planleggingsarbeidet og gi råd og veiledning. Fylkesmannen administrerer også fylkesberedskapsrådet som er et viktig koordineringsorgan.

Lokalt nivå

Kommunene har et generelt ansvar for befolkningens ve og vel i krisesituasjoner. Det foreligger i dag ingen generell plikt for kommunene til å utarbeide beredskapsplaner for å håndtere kriser generelt.

Direktoratet for sivilt beredskap har oppfordret kommunene til å utarbeide kommunale kriseplaner og har i denne forbindelse gitt ut flere veiledere.

I akutte situasjoner har kommunen primært ansvaret for vern av materielle verdier, mens politiet har ansvaret for befolkningens liv og helse. Politiets plikt til krisehåndtering er hjemlet i politiloven § 27 som sier: «Det tilligger politiet å iverksette og organisere redningsinnsats der menneskers liv eller helse er truet, hvis ikke en annen myndighet er pålagt ansvaret.»

Enkelte sektorlover gir kommunene et særlig beredskapsansvar. Etter forurensningsloven § 43 skal kommunene f.eks. sørge for beredskap mot større tilfeller av akutt forurensning som ikke dekkes av privat beredskap, jf. nedenfor. I de fleste kommunene med virksomheter som representerer fare for akutt forurensning, er det laget beredskapsplaner i samarbeid mellom kommune, politi og miljøvernavdelingen hos fylkesmannen.

Atomenergiloven § 49 gir hjemmel for å pålegge kommunene plikt til å samarbeide med atomanlegget om sikringstiltak overfor lokalbefolkningen.

Strålevernloven § 16 gir Kongen fullmakt til å pålegge bl.a. kommunale organer å gjennomføre tiltak i akuttfasen ved en atomulykke.

Sårbarhetsutvalget foreslår å lovfeste en plikt for kommunene til å arbeide med kriseplanlegging, jf. NOU 2000: 24.

Private

Etter sivilforsvarsloven § 41 skal enkelte typer håndverksmessige eller industrielle virksomheter etablere egenbeskyttelse i form av bl.a. beredskapsplaner for å håndtere hendelser som kan ramme virksomheten. Dette omfatter ca. 1 200 mellomstore og store virksomheter som skal etablere egen intern beredskap for å håndtere livreddende førstehjelp, brann og uhell med farlig gods, kjemikalier og andre risikoforhold.

Når det gjelder akutt forurensning, har bedrifter som driver virksomhet som representerer fare for akutt forurensning, plikt til å sørge for nødvendig beredskap, jf. forurensningsloven § 40. På dette området er den offentlige beredskapen (kommunal og statlig) derfor i prinsippet et supplement til den private beredskapen. Forurensningsloven § 41 gir forurensningsmyndighetene (Statens forurensningstilsyn) hjemmel for å kreve at virksomheter som kan medføre akutt forurensning, skal lage beredskapsplan som skal godkjennes av myndighetene. Slike krav var i 1999 stilt til ca. 50 bedrifter.

Forskrift av 8. oktober 1999 nr. 1082 om tiltak for å avverge og begrense skadevirkningene av storulykker i virksomheter der farlige kjemikalier forekommer (storulykkeforskriften) pålegger landbaserte virksomheter som behandler farlige kjemikalier av et visst omfang, særlige plikter til å sikre beredskapen ved virksomheten. Om lag 390 virksomheter omfattes av forskriften.

Reglene om beredskap i forurensningsloven og i storulykkeforskriften har ikke de samme kriteriene for hvem som omfattes av reglene. De har derfor ikke et helt felles virkeområde, men i praksis vil det stort sett være de samme virksomhetene som faller inn under de to regelverkene.

Strålevernloven § 15 gir ansvarlig departement fullmakt til å pålegge virksomheter som på en eller annen måte håndterer strålekilder, å planlegge for håndtering av uhell og ulykker m.m.

13.3 Internasjonale regler

Viktigheten av å få tilgang til informasjon om miljøfarer som truer lokalmiljøet, er understreket av Den europeiske menneskerettighetsdomstol i saken Guerra m.fl. mot Italia (19.02.1998 nr. 116/735/932). Domstolen fastslo at Italia hadde handlet i strid med sine forpliktelser etter Den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK) art. 8 første ledd – retten til respekt for ens privat- og familieliv – ved i en årrekke å holde tilbake vesentlige opplysninger om en miljøfarlig virksomhet. Disse opplysningene ville ha gjort saksøkerne i stand til å vurdere risikoen ved å bo i nærheten av virksomheten.

Prinsippet om retten til informasjon ved akutte miljøfarer er også kommet til uttrykk i flere internasjonale regelverk. Århus-konvensjonen art. 5 nr. 1 bokstav c pålegger nasjonale myndigheter å sørge for at allmennheten blir informert i tilknytning til en nær forestående trussel mot menneskets helse eller miljøet.

ILO-konvensjonen nr. 174 om forebygging av industrielle storulykker har også regler om allmennhetens tilgang til informasjon i forkant av en ulykke og når en ulykke skulle skje. Disse reglene samsvarer i hovedtrekk med Rådsdirektiv 96/82/EF om faren for større ulykker i forbindelse med visse aktiviteter i industrien (Seveso-direktivet) som er gjennomført i norsk rett ved forskrift av 8. oktober 1999 nr. 1082 (storulykkeforskriften). Direktivet har fått sitt navn etter en ulykke ved en kjemisk fabrikk i Seveso, Italia, som var bakgrunnen for vedtakelsen av direktivet. ILO-konvensjonen nr. 174 er ikke ratifisert av Norge. Dette skyldes bl.a. ulike oppfatninger med hensyn til om konvensjonen krever at arbeidstakerrepresentanter skal ha stansningsrett ved fare for storulykke med konsekvenser kun for det ytre miljøet, og om det eventuelt er ønskelig å innføre en slik ordning i norsk rett. Noen slik rett finnes ikke i dag.

UN/ECE-konvensjonen av 17. mars 1992 om grenseoverskridende virkninger av industriulykker inneholder relativt detaljerte bestemmelser om plikter for traktatstatene til å sikre at allmennheten får informasjon om virksomheter som representerer en fare for industriulykker, herunder hvilke farer som foreligger, og hva man bør gjøre dersom en ulykke oppstår. Ifølge konvensjonen skal allmennheten også gis muligheten til å delta i arbeidet med forebyggende tiltak. Norge ratifiserte konvensjonen 1. april 1993, men den er ennå ikke trådt i kraft.

Det er i hovedsak den samme typen bedrifter som vil være omfattet av denne konvensjonen, som er omfattet av storulykkeforskriften, men slik at konvensjonen i tillegg stiller krav om at ulykker ved virksomheten vil ha grenseoverskridende virkninger.

Konvensjonen av 17. juni 1994 om kjernefysisk sikkerhet art. 16:2 bestemmer at avtalepartene skal treffe egnede tiltak for å sikre at befolkningen og berørte myndigheter blir utstyrt med («provided with») nødvendig informasjon for beredskapsplanlegging.

Felleskonvensjonen av 29. september 1997 om sikkerhet ved håndtering av brukt kjernebrensel og sikkerhet ved håndtering av radioaktivt avfall pålegger nasjonale myndigheter, ved forslag om opprettelse av nye anlegg, å gi befolkningen informasjon om den planlagte sikkerheten ved et slikt anlegg. Norge har ratifisert konvensjonen, men den har ennå ikke trådt i kraft.

13.4 Plikt til å gi informasjon

13.4.1 Innledning

Som framstillingen i kap. 13.2 viser, har alle samfunnssektorer et ansvar for å sørge for beredskap i forbindelse med kriser på sine områder. I en aktuell situasjon vil det også være helt sentralt at befolkningen blir orientert om krisen og om hvordan man skal forholde seg til den.

I utredningen Kriseinformasjon i staten framheves det at kriseinformasjon må betraktes som en del av selve håndteringen av en krise. Arbeidsgruppen bak utredningen mener at det ved kriser ikke vil fungere å etablere særskilte og løsrevne ansvarsstrukturer på informasjonssiden. God informasjonsflyt vil normalt være en viktig forutsetning for å lykkes med selve aksjonen som skal håndtere krisen eller ulykken.

Utgangspunktet er derfor at de som har ansvaret for å håndtere krisen, også har ansvaret for å håndtere informasjonsoppgavene. Gjennomgangen nedenfor vil fokusere på de områdene hvor det foreligger en særlig lovfestet plikt til å informere.

Nedenfor skilles det mellom informasjonsformidling i tre faser:

• Informasjonsformidling under utarbeidelsen av beredskapsplaner (kap. 13.4.2)

• Informasjon om farene for en krise og hvordan man skal forholde seg om en krise skulle inntreffe (kap. 13.4.3).

• Informasjon under en krise (kap. 13.4.4).

13.4.2 Ved utarbeidelse av beredskapsplaner

Offentlige beredskapsplaner

Når det gjelder statlige beredskapsplaner i tilknytning til generell krisehåndtering, er det ikke noe krav om at disse skal sendes på høring, eller at allmennheten på annen måte får mulighet til å delta i utarbeidelsen av disse.

Det samme gjelder for offentlige beredskapsplaner som er knyttet til konkrete virksomheter med ulykkespotensial.

Når det gjelder industriulykker, finnes det imidlertid to regelverk som stiller krav om at allmennheten skal bli hørt.

Seveso-direktivet 96/82/EF art. 11 nr. 3 stiller krav om at myndighetene skal rådspørre allmennheten i tilknytning til utarbeidelsen av såkalte eksterne beredskapsplaner (plan for håndtering av virkninger av en ulykke utenfor bedriftens område). Storulykkeforskriften har ikke fulgt opp dette påbudet med noen uttrykkelig bestemmelse.

UN/ECE-konvensjonen av 17. mars 1992 om grenseoverskridende virkninger av industriulykker art. 9 krever at statene skal gi den berørte delen av befolkningen muligheten for å komme med sine synspunkter på beredskapstiltak. Bestemmelsen samsvarer i hovedtrekk med bestemmelsene i Seveso-direktivet art. 11 nr. 3.

«The Party of origin shall, in accordance with the provisions of this Convention and whenever possible and appropriate, give the public in the areas capable of being affected an opportunity to participate in relevant procedures with the aim of making known its views and concerns on prevention and preparedness measures, and shall ensure that the opportunity given to the public of the affected Party is equivalent to that given to the public of the Party of origin.»

NOU 1999: 4 Forslag til ny lov om brann og eksplosjonsvern foreslår å lovfeste (§ 33) en rett for befolkningen i områdene rundt en planlagt virksomhet med storulykkepotensial til å få uttale seg om lokalisering og om tiltak som tar sikte på å beskytte omgivelsene, herunder krav til offentlig og privat beredskap. Det samme foreslås å gjelde i forhold til eksisterende virksomheter når det gjelder tiltak som tar sikte på å beskytte omgivelsene, samt krav til offentlig og privat beredskap.

Det legges til grunn at merknadene til forslagets § 33 om at uttaleretten sikres gjennom allerede etablerte medvirkningsmekanismer fastsatt i plan- og bygningsloven, offentlighetsloven, forurensningsloven m.fl. Videre uttales det at det «forutsetter i tillegg en mer aktiv oppfølgning både fra virksomhetenes og myndighetenes side overfor befolkningen i områdene rundt en slik virksomhet. Bestemmelsen forutsettes i nødvendig utstrekning utfylt av forskrifter».

Private beredskapsplaner

På de områdene det er stilt krav om privat beredskap, er alle disse supplert med krav om at informasjon om denne skal forelegges relevante myndigheter. Regler om beredskapsplaner og rapporteringsplikt til myndighetene finnes bl.a. i forurensningsloven § 41, storulykkeforskriften § 5 ff, petroleumsloven §§ 9-2 og 9-5, atomenergiloven § 15 og sivilforsvarsloven § 41.

Det er ingen regler som pålegger virksomhetene å la allmennheten få bidra ved utarbeidelsen av en virksomhets beredskapsplan. I bl.a. storulykkeforskriften § 11 nr. 3 stilles det imidlertid krav om at interne beredskapsplaner utarbeides i samråd med de ansatte.

13.4.3 Om farer for krise

Innledning

Det er selvsagt helt nødvendig at befolkningen får informasjon om en akutt hendelse som har inntruffet, slik at de kan treffe tiltak for å verne seg mot følgene. I en akutt situasjon kan det imidlertid være vanskelig å ta inn over seg den informasjonen og de instruksene en får fra de beredskapsansvarlige. Får en derimot informasjon på forhånd om hvilke typer ulykker som kan inntre ved virksomheten en bor eller jobber i nærheten av, og hvordan en skal forholde seg dersom en ulykke inntrer, vil en i mye større grad være i stand til å treffe de riktige tiltakene hvis en ulykke inntrer.

Det offentlige informerer

Det offentlige har som ovenfor nevnt, et generelt beredskapsansvar på sine virksomhetsområder. Dette generelle beredskapsarbeidet vil implisitt også innebære en plikt til å informere befolkningen om farene for en krise og hvordan man bør forholde seg om noe skjer.

På samme måte som selve det offentlige beredskapsansvaret i liten grad er lovfestet, finnes det ingen uttrykkelige lovregler som pålegger myndighetene å informere borgerne om farer for miljøkriser. Kommunene er etter kommuneloven § 4 pålagt en generell plikt til aktivt å informere om sin virksomhet. Dette vil også omfatte kommunens beredskapsplanlegging.

Det private informerer

Storulykkeforskriften og sivilforsvarsloven med underliggende forskrifter pålegger uttrykkelig virksomheten å informere befolkningen om farene for en krise og om de forholdsreglene som bør tas dersom en krise skulle inntreffe. Verken forurensningsloven, petroleumsloven eller atomenergiloven har slike bestemmelser. En virksomhets generelle plikt etter forurensningsloven § 7 til å hindre forurensning og til å gjennomføre tiltak for å begrense virkningene av inntrådt forurensning, vil etter forholdene også innebære en plikt til å informere borgerne.

Sivilforsvarsloven § 41, jf. § 2, og retningslinjer for industrivern har regler om informasjonsplikt for industrivernpliktige bedrifter i risikoklasse I (høyrisiko). Dette omfatter bedrifter hvor uønskede hendelser, umiddelbart eller på sikt, kan medføre alvorlige skader på mennesker, miljø og materielle verdier på bedriftsområdet og gi konsekvenser for nærmiljøet. Slike bedrifter skal etter forholdene informere nærmiljøet/allmennheten om risikoer ved produksjonen mv. som kan forårsake hendelser med virkninger som er beskrevet ovenfor.

Storulykkeforskriften § 12 pålegger den ansvarlige for virksomheten uoppfordret å sørge for at personer som kan bli berørt av en storulykke ved virksomheten, på passende måte blir informert om de sikkerhetstiltakene som er truffet, og om hvordan man skal forholde seg ved eventuelle ulykker. Denne bestemmelsen innebærer en aktiv informasjonsplikt for virksomheten overfor den berørte delen av befolkningen. Informasjonsplikten omfatter ikke bare berørte grupper i Norge, men også berørte grupper i andre land i tilfeller der en storulykke kan ha grenseoverskridende virkninger. Informasjonen skal være tilgjengelig for allmennheten, oppdateres og gjentas jevnlig.

Forskriftens vedlegg V angir hvilke opplysninger de berørte har krav på å få:

1. Virksomhetens navn og adresse.

2. Informasjonsansvarliges navn og stillingsbetegnelse.

3. Bekreftelse på at virksomheten er omfattet av storulykkeforskriften, og at informasjon nevnt i § 6 nr. 3 og sikkerhetsrapporten nevnt i § 9 nr. 1 er oversendt tilsynsmyndighetene.

4. En enkel redegjørelse for de aktiviteter som forekommer ved virksomheten.

5. De vanlige navn på, eller – for de farlige kjemikaliene omfattet av vedlegg I, del 2 – fellesnavnene eller den allmenne fareklassifisering for de kjemikalier som forekommer i virksomheten og vil kunne føre til en storulykke, med angivelse av deres viktigste farlige egenskaper.

6. Generelle opplysninger om arten fare for storulykker, herunder deres mulige virkninger for mennesker og miljø.

7. Fyllestgjørende opplysninger om hvordan den berørte befolkning vil bli varslet og holdt underrettet i tilfelle av en storulykke.

8. Fyllestgjørende opplysninger om hvilke tiltak allmennheten bør treffe i tilfelle av en storulykke, og om hvordan man bør forholde seg.

9. Bekreftelse på at virksomheten har plikt til å treffe egnede tiltak på virksomhetens område, herunder stå i kontakt med redningstjenester, med sikte på å bekjempe storulykker og redusere virkningene av dem mest mulig.

10. En henvisning til den eksterne beredskapsplanen som er utarbeidet for å møte enhver virkning av ulykken utenfor området. Allmennheten bør i denne forbindelse oppfordres til å etterkomme alle instrukser og henstillinger fra redningstjenestene i tilfelle av en ulykke.

11. Nærmere angivelse av hvor ytterligere opplysninger kan innhentes, med unntak for taushetsbelagte opplysninger.»

Paragraf 12 nr. 2 understreker at sikkerhetsrapporten som skal sendes til tilsynsmyndighetene, skal være offentlig tilgjengelig. Denne bestemmelsen er bare en understreking av det som ellers følger av offentlighetsloven.

Paragraf 12 nr. 2 andre punktum inneholder en bestemmelse som er unik i norsk rett. Etter bestemmelsen kan bedrifter som er omfattet av storulykkeforskriften, søke tilsynsmyndighetene om tillatelse til å unnta fra offentlighet deler av rapporten som vedrører taushetspliktbelagte opplysninger. I slike tilfeller skal bedriften levere tilsynsmyndigheten en endret rapport der disse delene er utelatt. Denne rapporten skal gjøres offentlig tilgjengelig.

Paragraf 8 pålegger virksomheter som håndterer farlige stoffer og som ligger i nærheten av hverandre, å utveksle relevante opplysninger slik at en får kunnskap om den samlede faren for en storulykke i området. Virksomhetene er også forpliktet til å samarbeide om formidlingen av informasjon til den berørte delen av befolkningen, jf. § 8 nr. 4.

Et forslag til ny lov om brann og eksplosjonsvern (NOU 1999: 4) inneholder bestemmelser om at virksomheter med storulykkepotensial har plikt til å informere lokalbefolkningen om risikofaktorer ved virksomheten og om hvordan man skal forholde seg ved en eventuell ulykke. Det uttales ikke i NOUen om begrepet «storulykke» i lovforslaget betyr det samme som i storulykkeforskriften. Dersom det er tilfellet, innebærer dette at prinsippene i storulykkeforskriften blir lovfestet.

Strålevernloven § 15 gir ansvarlig departementet fullmakt til å pålegge virksomheter som har planleggingsplikt, å gi melding til fysiske og juridiske personer i virksomhetens nære omgivelser om særskilte risikoer som kan oppstå.

13.4.4 Under en krise

Informasjon til det offentlige

De fleste relevante lovene har regler som pålegger virksomheter som forårsaker en miljørelatert krise av noe slag, å varsle relevante myndigheter.

Forurensningsloven § 39 pålegger plikt til å varsle politiet ved akutt forurensning. Primært påligger varslingsplikten den ansvarlige for virksomheten, men andre skal også varsle med mindre det er åpenbart unødvendig. Ifølge forskrift av 9. juli 1992 nr. 1269 om varsling av akutt forurensning eller fare for akutt forurensning § 4 skal brannvesenet varsles ved akutt forurensning fra landbasert virksomhet, Kystradioen skal varsles ved akutt forurensning fra fartøy, og Hovedredningssentralen og Oljedirektoratet skal varsles ved akutt forurensning fra virksomhet på kontinentalsokkelen. Forskriften § 3 presiserer at varslingsplikten også gjelder ved fare for akutt forurensning.

Storulykkeforskriften § 13 pålegger også den ansvarlige virksomheten straks å varsle tilsynsmyndighetene ved en storulykke. Genteknologiloven § 19 andre ledd krever at myndighetene skal varsles om det skulle skje et uhell ved bruk eller framstilling av GMOer.

Atomenergiloven § 16 stiller også krav om varsling til myndighetene om uhell og enhver driftsforstyrrelse som kan ha betydning for sikkerheten. Strålevernloven § 15 gir departementet kompetanse til å pålegge virksomheter plikt til å varsle myndighetene ved stråleuhell eller ulykker. Petroleumsloven sier ikke uttrykkelig at myndighetene skal varsles ved en ulykke.

Forslaget til brann- og eksplosjonsvernlov (NOU 1999: 4) pålegger virksomheter som håndterer eller oppbevarer brann-, eksplosjons- og tilstandsfarlige stoffer, eller som transporterer farlig gods, å etablere et system for å registrere ulykker, alvorlige uhell og tilløp til hendelser og å rapportere om dette til myndighetene.

De ulike forvaltningslovene på området gir myndighetene en generell hjemmel til å kreve opplysninger fra private virksomheter for å ivareta sine oppgaver, herunder sikre best mulig krisehåndtering.

Redningssentralene har derimot ikke myndighet til å kreve informasjon fra private virksomheter.

Informasjon til befolkningen

Det å informere allmennheten under en krise vil være en sentral del av de statlige, regionale og kommunale aksjonene. Noen lovhjemlet plikt til dette er derimot ikke pålagt offentlige myndigheter.

En interdepartemental arbeidsgruppe nedsatt av Sosial- og helsedepartementet for å gjennomgå taushetspliktbestemmelsene i atomenergiloven foreslår i sin rapport en bestemmelse om allmennhetens rett til informasjon ved ulykker eller hendelser ved atomanlegg eller under transport av atomsubstans. Bestemmelsen har følgende ordlyd:

«Ved ulykke eller hendelse ved atomanlegg eller under transport av atomsubstans som medfører nær forestående trussel mot folkehelsen eller miljøet, skal befolkningen straks gis informasjon som gjør det mulig å treffe tiltak for å forebygge eller redusere skade.

Departementet kan gi nærmere bestemmelse om gjennomføring av bestemmelsen.»

Bestemmelsen sier ikke noe om hvem som skal informere. Det forutsettes at dette må avklares i beredskapsplanene. Rapporten har vært på høring høsten 2000.

Sårbarhetsutvalget (NOU 2000: 24) foreslår å innføre lovpålegg om informasjonsberedskap i kommunene med basis i en standard for god beredskap og som en integrert del av en mer omfattende plikt til beredskapsplanlegging.

Som nevnt ovenfor har virksomheter plikt til å varsle tilsynsmyndighetene når akutt forurensning/storulykke inntreffer. Under en eventuell krisehåndtering vil offentlige myndigheter ofte spille en sentral rolle. Mye av informasjonen vil derfor gå gjennom den offentlige kriseledelsen.

Storulykkeforskriften og sivilforsvarsloven med underliggende regelverk stiller krav om at man skal planlegge hvordan lokalbefolkningen skal varsles og informeres i forbindelse med en ulykke. Forarbeidene til strålevernloven (Ot.prp. nr. 88 (1998-99)) kap. 7.4.5 forutsetter at beredskapsplanene også skal behandle hvordan allmennheten skal informeres når en ulykke er inntrådt. Foruten disse reglene stilles det ikke regelfestede krav til å informere allmennheten.

13.5 Utvalgets vurderinger

13.5.1 Ved utarbeidelse av beredskapsplaner

Generelle, offentlige beredskapsplaner

Som vist ovenfor eksisterer det ikke noe generelt regelverk for offentlig krisehåndtering. Det er ikke noe lovbestemt krav om å lage beredskapsplaner. Det vil derfor være vanskelig å pålegge det offentlige en generell plikt til å trekke allmennheten inn i det generelle krisehåndteringsarbeidet. Skulle man derimot i framtiden lage et mer omfattende juridisk rammeverk for den statlige og kommunale krisehåndteringen, bør man etter utvalgets mening gjøre det mulig for allmennheten å delta i prosessene med å utforme disse beredskapsplanene.

Utvalgets forslag i § 6 om retten til å delta i arbeidet med utformingen av regelverk, planer og programmer vil også kunne omfatte offentlige beredskapsplaner. Forutsetningen vil være at planen kan ha vesentlig betydning for miljøet, f.eks. ved at planen også behandler hvordan de miljømessige konsekvensene av en krise skal håndteres.

Beredskapsplaner i tilknytning til konkrete virksomheter

Når det gjelder krisehåndtering i tilknytning til konkrete risikoer, som f.eks. industri med stort forurensningspotensial, bør regelverket etter utvalgets syn styrkes. Her har verken virksomheten selv eller det offentlige noen plikt til å la allmennheten delta ved utarbeidelsen av beredskapsplaner.

Som nevnt stiller Seveso-direktivet og UN/ECE-konvensjonen om grenseoverskridende virkninger av industriulykker krav om at allmennheten får muligheten til å uttale seg i tilknytning til utarbeidelsen av slike planer. Det synes som om disse internasjonale kravene krever en sterkere forankring i norsk rett enn det som finnes i dag.

Involvering av allmennheten vil kunne sikre at lokalbefolkningens behov blir ivaretatt i beredskapsplanen. Videre vil publisitet rundt arbeidet med beredskapsplanen øke bevisstheten i lokalbefolkningen om at de bor/arbeider i nærheten av en virksomhet med et ulykkespotensial og øke kunnskapen om virksomheten.

Det er først og fremst de delene av befolkningen som vil bli berørt av en ulykke, som bør bli trukket med i arbeidet med beredskapsplanen.

Det finnes flere ulike måter å trekke allmennheten inn i beslutningsprosessene på. Den enkleste måten vil kanskje være å følge de ordinære ordningene med høring. Andre måter kan være åpne møter eller etablering av referansegrupper som består av de ulike interessegruppene som er involvert. Utvalgets vurderinger i kap. 12 vil være relevante for allmennhetens deltakelse ved utarbeidelsen av beredskapsplaner.

En bestemmelse om deltakelse under utarbeidelse av beredskapsplaner kan f.eks. formuleres slik:

« § ?? Allmennhetens rett til å medvirke i beredskapsplanleggingen

De ansvarlige for beredskapsplanleggingen skal sørge for at lokalbefolkningen og andre berørte deler av allmennheten på hensiktsmessig måte får informasjon om arbeidet med beredskapsplanen og anledning til å komme med innspill til arbeidet.»

Disse kravene må knytte seg til den ytre beredskapen. Beredskapen internt i virksomheten vil allmennheten ikke ha samme legitime interesse av å delta i planleggingen av. Utvalget er noe usikker på i hvilke regelverk det vil være hensiktsmessig å ta inn det foreslåtte kravet. Aktuelle regelverk kan være forurensningsloven § 43 om kommunal og statlig beredskap, storulykkeforskriften og strålevernlovgivningen. Det bør også tas hensyn til oppfølgingsarbeidet med NOU 1999: 4 Forslag til ny lov om brann og eksplosjonsvern og NOU 2000: 24 Et sårbart samfunn. Det vil kreve en grundigere analyse av de ulike beredskapsordningene for å avklare hvilke regelverk som bør endres. Dette er en analyse som sektormyndighetene som har ansvar for de ulike beredskapsordningene, er bedre skikket til å foreta enn utvalget. Utvalget legger derfor ikke fram konkrete lovendringsforslag på dette punktet.

13.5.2 Om farer for krise

Informasjon i forkant vil først og fremst være aktuelt for virksomheter som medfører en ulykkesrisiko. Beskrivelsen av gjeldende rett viser at sentrale regelverk på området, sivilforsvarsloven og storulykkeforskriften, stiller krav om dette. Strålevernloven § 15 gir forvaltningen fullmakt til å stille krav om dette. Utvalget har ikke klart å skaffe seg god nok oversikt til definitivt å konkludere med at disse sektorlovene dekker alle virksomheter som representerer en betydelig ulykkesrisiko. Skulle det bli oppdaget at viktige virksomheter faller utenfor reglene ovenfor, bør det i tilknytning til disse reglene innføres krav om at virksomhetene skal gi forhåndsinformasjon.

13.5.3 Under en krise

At allmennheten og særlig den delen av befolkningen som blir berørt av en krise, blir informert om krisen, om dens virkninger for mennesker og miljø og om de tiltakene som kan settes i verk for å begrense skaden, er etter utvalgets mening helt essensielt og selvfølgelig.

Det er viktig at man får informasjon tidlig og at informasjonen er korrekt, relevant og forståelig. At informasjonen som blir gitt, i praksis ikke alltid er god nok, har blitt påpekt i flere sammenhenger de siste årene. NOU 1986: 19 Informasjonskriser gjennomgår den informasjonen som ble formidlet til allmennheten i forbindelse med Tsjernobylulykken og konkluderer med at den var mangelfull. Arbeidsgruppen nedsatt av Administrasjonsdepartementet for å vurdere kriseinformasjon i staten og som avga sin rapport i 1995, konkluderer også med at informasjonshåndteringen bør forbedres på flere punkter. Utvalget drøftet imidlertid ikke hvorvidt det var behov for lovendringer. Av faktiske forbedringer som trengs, nevner utvalget følgende:

«Informasjon må i større grad integreres i krisehåndteringen. Områder med uklare ansvarsforhold må avklares, f.eks. på regionalt nivå. Forberedelsene bør forbedres. Dette gjelder blant annet risikoanalyser, planlegging, øvelser, evaluering – og ikke minst samarbeidsavtaler og samordningstiltak. Det er behov for en sentral instans som kan fungere som rådgiver og kompetansebygger på kriseinformasjonsområdet. Regjeringens kriseinformasjonsenhet dekker bare en del av forvaltningens behov for assistanse og rådgivning.»

Som nevnt ovenfor har en interdepartemental arbeidsgruppe laget et forslag til en bestemmelse som gir allmennheten rett til å få informasjon ved en atomulykke.

Som nevnt ovenfor under kap. 13.4.4 foreslås det i NOU 2000: 24 at kommunene pålegges ved lov å etablere en informasjonsberedskap som en integrert del av en mer omfattende plikt til beredskapsplanlegging. Utvalget støtter dette forslaget.

Utvalget mener også at det kan være ønskelig at prinsippet om allmennhetens rett til å bli informert i tilknytning til en krise – lokal eller nasjonal – kommer til uttrykk i lovverket. Dette har også sårbarhetsutvalget fremmet forslag om.

På den andre siden ser utvalget også at det vil være vanskelig å lovfeste hvordan dette konkret skal gjøres og hvem som skal gjøre det. Hvordan informasjon til allmennheten skal håndteres, må være en sentral del av enhver beredskapsplan. Det ligger utenfor utvalgets mandat å gi generelle regler om beredskapsplanlegging. Også spørsmålet om hvem som skal informere, må avklares i beredskapsplanen. En naturlig hovedregel vil være at den som har ansvar for krisehåndteringen, også har hovedansvaret for informasjonsformidlingen.