Del 4
Saksbehandling, betaling og tvisteløsning

16 Behandling av krav om miljøopplysninger fra offentlige organer

Utgangspunkt

• Offentlighetsloven, Århus-konvensjonen og miljøinformasjonsdirektivet stiller krav til hvordan det offentlige skal behandle krav om miljøopplysninger.

Utvalgets forslag

• Krav om miljøopplysninger kan framsettes i enhver egnet form.

• Krav kan avslås dersom det ikke gir tilstrekkelig grunnlag for å identifisere hva det gjelder.

• Fristregler. Utvalgets flertall foreslår at krav om miljøopplysninger skal avgjøres snarest mulig og som en hovedregel senest innen ti dager. Utvalgets mindretall foreslår at en avgjørelsen normalt skal tas innen en til tre virkedager og senest innen åtte dager etter at kravet er mottatt. Fristen kan forlenges i enkelte særtilfeller.

• Krav til avslagets form og begrunnelse, herunder at det skal være mulig å kreve en nærmere begrunnelse.

• Hjemmel for offentlige organer til å kreve forretningshemmeligheter identifisert og begrunnet fra den opplysningene gjelder.

• Krav til den offentlige saksbehandlingen ved interesseavveining i forhold til opplysninger underlagt lovbestemt taushetsplikt.

16.1 Identifikasjon av kravet

16.1.1 Offentlighetsloven

Offentlighetsloven § 2 andre ledd sier at enhver kan kreve å få gjøre seg kjent med det offentlige innholdet av «dokumenter i en bestemt sak». Dette innebærer at den som begjærer innsyn, enten må identifisere hvilke dokumenter eller hvilken «bestemt sak» han ønsker innsyn i. Dette vilkåret har blitt tolket slik at man f.eks. ikke kan kreve innsyn i alle saker av en viss type, men dersom man identifiserer de enkelte sakene, kan det ikke nektes innsyn fordi de utgjør et stort omfang. Selv om selve «sak»-begrepet i seg selv er blitt tolket vidt, medfører dette visse innskrenkninger i hvilke opplysninger man kan kreve tilgang til. Sammenstillinger av informasjon vil man som hovedregel ikke ha krav på.

16.1.2 Internasjonale regler

Århus-konvensjonen og miljøinformasjonsdirektivet stiller ingen uttrykkelige krav til hvordan innsynsbegjæring skal formuleres. I utgangspunktet vil det være tilstrekkelig å konkretisere hvilke opplysninger man er på jakt etter. Man må ikke identifisere hvor opplysningene er, f.eks. ved å angi sak eller dokument. Begge regelsettene åpner derimot for at forvaltningen kan avslå en innsynsbegjæring dersom den er «åpenbart urimelig eller for generelt formulert». Direktivforslaget inneholder tilsvarende bestemmelse.

De internasjonale reglene gir ingen konkrete retningslinjer for hvordan bestemmelsen er å forstå. For at det ikke skal representere en urimelig uthuling av retten til miljøopplysninger, må bestemmelsen imidlertid tolkes snevert. Det at det er tale om materiale av stort volum og stor kompleksitet, vil trolig i seg selv ikke være tilstrekkelig til å avvise kravet fordi volum og kompleksitet kan legitimere en forlengelse av fristen for å svare på kravet om opplysninger, jf. bl.a. Århus-konvensjonen art. 4 nr. 2.

16.1.3 Utenlandsk rett

Danmark

Offentlighedsloven § 4 tredje ledd stiller krav om at man skal «angive de dokumenter eller den sag, som den pågældende ønsker at blive gjort bekendt med». Disse kravene gjelder også for innsynskrav etter loven om retten til miljøopplysninger.

Sverige

De svenske reglene stiller ingen uttrykkelige krav til innsynsbegjæringen.

Finland

Den finske lovens § 13 stiller følgende krav til individualiseringen av innsynsbegjæringen: «En begæran om att få ta del av innhållet i en myndighetshandling skall individualiseras tillräckligt noggrant så att myndigheten skall kunna utreda vilken handling den avser. Den som begär en handling skall med diarier och andra register bistås vid individualiseringen av de handlinger som han önskar ta del av.»

16.1.4 Utvalgets vurderinger

Utvalget foreslår en rett til å kreve miljøopplysninger som foreligger hos offentlige organer og går med dette bort fra offentlighetslovens begrep «saksdokument». Dette innebærer at også offentlighetslovens krav til identifikasjon – det at innsynsbegjæringen må gjelde «dokumenter i en bestemt sak» – må byttes ut.

Mens offentlighetsloven benytter formelle kjennetegn som avgrensningskriterium – det at det gjelder et saksdokument – benytter utvalgets forslag det materielle innholdet som det primære avgrensningskriteriet – miljøopplysninger. En naturlig følge av dette er at den som krever miljøopplysninger utlevert, ikke må identifisere den informasjonsbæreren som inneholder informasjonen, men det materielle innholdet som ønskes. Det må være tilstrekkelig å identifisere hvilke opplysninger man ønsker tilgang til. Det kan ikke stilles noe krav om at man skal identifisere i hvilke dokumenter eller i tilknytning til hvilken sak disse opplysningene finnes. Det vil være forvaltningens oppgave å finne fram til hvor de aktuelle opplysningene finnes. En slik plikt vil i stor grad allerede følge av forvaltningens generelle veiledningsplikt. For offentlige organer som ikke har gode systemer for informasjonsbehandling, vil det kunne medføre noe ekstraarbeid. Bestemmelsen vil imidlertid kunne bidra til at det skapes bedre systemer for oppbevaring av miljøopplysninger, slik at det blir mindre arbeidskrevende å finne fram til dem og å gjøre dem tilgjengelige når noen krever tilgang til dem.

Utvalget foreslår ikke en bestemmelse som åpner for å avslå krav som «er åpenbart urimelige eller for generelt formulert» tilsvarende Århus-konvensjonen. Dette grunnlaget for å avslå et krav om miljøopplysninger, er etter utvalgets syn for vagt formulert og kan lede til at for mange krav blir avvist. Utvalget foreslår i stedet at det skal kunne være mulig å avslå et krav dersom det er formulert på en måte som ikke gir tilstrekkelig grunnlag for å identifisere hva kravet gjelder.

En forutsetning for å kunne avslå kravet på dette grunnlaget, er etter utvalgets mening at det offentlige organet har gitt den som krever opplysningen, veiledning til å formulere kravet på en måte som gjør at det kan behandles. For vanlige forvaltningsorganer følger dette allerede i dag av den alminnelige veiledningsplikten i forvaltningsloven § 11. Utvalget mener det kan være behov for å la denne veiledningsplikten komme til uttrykk i lov om rett til miljøopplysninger. Foruten en pedagogisk funksjon vil den ha rettslig betydning for de offentlige organene som ikke er forvaltningsorganer i forvaltningslovens forstand. Denne bestemmelsen harmonerer godt med Århus-konvensjonen art. 3 nr. 2 som sier at statene som er part i konvensjonen, skal «etterstrebe å sikre at offentlige tjenestemenn og myndigheter bistår, veileder og tilrettelegger for allmennheten med hensyn til tilgang til miljøinformasjon...»

Ifølge utvalgets forslag kan et krav om miljøopplysninger framsettes i muntlig, skriftlig eller i annen egnet form. Den siste delen av formuleringen er tatt med for å ta høyde for framtidig kommunikasjonsteknisk utvikling.

Arbeidet med å behandle krav om miljøopplysninger vil kunne føles mindre byrdefullt dersom forvaltningsorganene allerede ved virksomhetsplanleggingen setter av tid og ressurser til behandling av slike saker. Slik situasjonen trolig er mange steder i det offentlige i dag, kommer behandlingen av innsynskrav på toppen av de andre arbeidsoppgavene. Terskelen for å betrakte disse oppgavene som svært arbeidskrevende blir derfor lav. Det er selvsagt ressurskrevende å svare på innsynsspørsmål. Det blir således et spørsmål om hvordan forvaltningen skal prioritere sine oppgaver.

16.2 Frister

16.2.1 Offentlighetsloven

Etter offentlighetsloven § 9 skal begjæring om innsyn behandles uten ugrunnet opphold. Hva som skal regnes for å være ugrunnet opphold, vil avhenge av en konkret vurdering der man bl.a. må se hen til begjæringens vanskelighetsgrad, begjæringens omfang og organets arbeidsmengde for øvrig. Det må også legges vekt på i hvilken grad den som har begjært innsyn har behov for en rask avgjørelse. Regjeringen Bondevik la i St.meld. nr. 32 (1997-98) kap. 6.2.7.3 til grunn at en begjæring normalt bør avgjøres innen en til tre dager. Dette er også lagt til grunn av Sivilombudsmannen, jf. Dok. nr. 4:1 (1997-98) s. 11. En saksbehandlingstid på åtte dager eller mer kan etter ombudsmannens syn bare anses som akseptabelt i helt ekstraordinære tilfeller.

Noen absolutt frist for å svare på innsynskravet oppstiller offentlighetsloven ikke. Loven krever heller ikke at opplysningssøkeren skal informeres dersom det tar lang tid å behandle innsynskravet, og gis en begrunnelse for hvorfor det tar tid. Forvaltningsloven § 11 a sier imidlertid at «dersom det ventes at det vil ta uforholdsmessig lang tid før en henvendelse kan besvares, skal det forvaltningsorganet som mottok henvendelsen, snarest mulig gi et foreløpig svar. I svaret skal det gjøres rede for grunnen til at henvendelsen ikke kan behandles tidligere, og så vidt mulig angis når svar kan ventes». Denne bestemmelsen vil også gjelde for innsynskrav etter offentlighetsloven.

Forvaltningsloven § 11 a andre ledd sier at man i saker som gjelder enkeltvedtak, skal gi et foreløpig svar i løpet av en måned. Det er antatt at et vedtak i en innsynssak etter offentlighetsloven ikke er å betrakte som et enkeltvedtak etter forvaltningsloven § 2, selv om vedtaket for så vidt gjelder rettigheter til en eller flere bestemte personer (retten til å få innsyn). Det nære slektskapet mellom enkeltvedtak og innsynssaker tilsier at man heller ikke etter offentlighetsloven kan bruke mer enn en måned uten å gi et foreløpig svar med begrunnelse for forlengelsen.

16.2.2 Internasjonale regler

Både miljøinformasjonsdirektivet og Århus-konvensjonen stiller krav om at kravet om innsyn skal besvares så snart som mulig. I tillegg stilles det krav om at kravet skal avgjøres og innsyn gis innen en absolutt frist. Denne fristen er to måneder etter miljøinformasjonsdirektivet art. 3 nr. 4 og en måned etter Århus-konvensjonen art. 4 nr. 2 og 7. Dersom opplysningene er av kompleks karakter, kan det etter Århus-konvensjonen berettige en forlengelse av fristen. Forlenges fristen, skal den som søker informasjonen, underrettes om forlengelsen og om begrunnelsen for denne.

Direktivforslaget har regler som likner dem man finner i Århus-konvensjonen. Direktivforslaget inneholder imidlertid et forslag som ikke finnes i Århus-konvensjonen. Artikkel 3 nr. 3 lyder:

«Dersom informasjonssøkeren opplyser at han ønsker informasjonen til et bestemt formål, skal den offentlige myndighet gjøre en rimelig innsats for å framskaffe informasjonen innen den tid som er nødvendig for å sette informasjonssøkeren i stand til å oppfylle dette formålet.»

Formålet med bestemmelsen er ifølge EU-kommisjonens kommentarer bl.a. å sikre effektiv deltakelse i offentlige beslutningsprosesser. I forbindelse med at saker sendes på høring, kan det være at en høringsinstans ønsker å innhente flere opplysninger før den utformer en høringsuttalelse. Får man opplysningene først etter en måned, kan høringsfristen ha gått ut. Bestemmelsen innsnevrer ikke hovedregelen om at man skal ha rett til miljøopplysninger uten å måtte redegjøre for sine motiver. Også i tilfeller hvor det ikke oppgis noe motiv for begjæringen om opplysninger, skal opplysningene gis hurtigst mulig.

16.2.3 Utvalgets vurderinger

Slik offentlighetsloven er ment å bli praktisert, er den i tråd med de internasjonale kravene. Utvalget ser det likevel som ønskelig å lovfeste absolutte frister for å avgjøre innsynskrav. Dette vil sikre en klar gjennomføring av de internasjonale reglene. Det vil ikke være en korrekt gjennomføring av miljøinformasjonsdirektivet at kravene bare blir fulgt i praksis. Det kreves at kravene kommer til uttrykk i regelverk, siden reglene etablerer rettigheter for allmennheten.

De fristene som er kommet til uttrykk i de internasjonale reglene, er etter utvalgets mening for romslige. I dagens samfunn, hvor informasjonsformidling pga. informasjonsteknologien kan skje svært raskt, er fire uker alt for lang tid.

Utvalgets flertall, medlemmene Fredriksen, Flåthen, Graver, Hallingstad, Hugo-Sørensen, Lindseth, Meinich, Pedersen, Storelv, Stueflaten og Aanæs,foreslår en absolutt frist på ti dager og mener at en kortere frist enn ti dager kan føre til for mange avslag.

Et mindretall i utvalget, medlemmene Andersen, Foss, Lindahl og Vevatne, går inn for en absolutt frist på åtte dager, og viser til Sivilombudsmannens veiledende lengstefrist.

Utvalget ser imidlertid at det i enkelte tilfeller kan være uforholdsmessig byrdefullt å overholde den absolutte fristen.

Flertallet foreslår derfor at ti-dagers fristen kan forlenges til to måneder i særlige tilfeller hvor mengden opplysninger eller opplysningenes karakter gjør det uforholdsmessig byrdefullt å gjøre opplysningene tilgjengelige innen ti dager. Ved en slik forlengelse skal innsynssøkeren snarest mulig og innen ti dager bli informert om årsaken til forlengelsen og om når en avgjørelse kan forventes å foreligge. Dette forslaget bygger på de internasjonale reglene. Dette sikrer at det offentlige organet ikke bare utsetter å behandle kravet. Organet må ta stilling til kravet med en gang det mottas, slik at det kan vurderes om det vil ta lengre tid enn ti dager å behandle det.

Mindretallet foreslår i ekstraordinære tilfeller en forlenget frist på 45 dager. Mindretallet peker på at dersom offentlige organers saksbehandling tar for lang tid, vil innsynsbegjæringen lett miste sin aktualitet og betydning. Lang behandlingstid vil likeldes kunne undergrave formålet med lovens hovedprinsipp om at miljøopplysningene skal være offentlige for dem som begjærer innsyn. Mindretallet legger også vekt på at rask saksbehandling er viktig av hensyn til allmennhetens tillit til offentlige organer og for at et eventuelt avslag hurtigst mulig kan påklages.

Flertallet vil imidlertid understreke at selv om det etableres absolutte frister, vil hovedregelen fremdeles være at et krav om miljøopplysninger skal avgjøres snarest mulig. Snarest mulig innebærer at det i normaltilfellene ikke bør gå mer enn en til tre dager før kravet avgjøres og opplysningene utleveres.

Mindretallet vil at det i lovforslaget uttrykkelig kommer fram at normalfristen er innen en til tre virkedager.

Utvalget har vurdert bestemmelsen i direktivforslaget art. 3 nr. 2 som sier at dersom opplysningssøkeren opplyser at han ønsker opplysningene for et bestemt formål, skal det offentlige gjøre en rimelig innsats for å framskaffe informasjonen innen den tid som setter opplysningssøkeren i stand til å oppfylle formålet. Utvalget er enig i at det offentlige i behandlingen av kravet kan se hen til opplysningsøkerens behov for å få opplysningene raskt. På den annen side skal opplysningene i alle tilfeller utleveres snarest mulig. Dersom det lovfestes en plikt til å ta hensyn til opplysningssøkerens behov, vil det muligens kunne oppfattes som at man i tilfeller hvor ingen særlige behov er oppgitt, kan gi seg bedre tid til å finne fram og utlevere opplysningene. Det vil igjen kunne medføre at opplysningssøkere vil føle at de må opplyse om hva de skal bruke opplysningene til. Dette strider mot lovens hovedregel, nemlig at retten til miljøopplysninger er ubetinget. Det kan ikke stilles krav om at opplysningssøkeren skal begrunne hvorfor han eller hun krever opplysningene. Dette prinsippet er uttrykkelig slått fast bl.a. i Århus-konvensjonen art. 4 nr. 1 og i direktivforslaget art. 3 nr. 1. Utvalget har på grunnlag av dette valgt ikke å ta inn tilsvarende bestemmelse i lovforslaget.

16.3 Avslag og begrunnelse

16.3.1 Offentlighetsloven

Etter offentlighetsloven § 9 skal et avslag på innsyn vise til den bestemmelsen som er grunnlag for avslaget, og opplyse om klageadgang og klagefrist. Denne plikten er snevrere enn det som følger av de alminnelige reglene i forvaltningsloven om begrunnelse etter § 24. Forklaringen er i første rekke at det kan være vanskelig å begrunne avslag uten samtidig å røpe de opplysningene som kan unntas.

16.3.2 Internasjonale regler

Miljøinformasjonsdirektivet stiller ingen formkrav til et avslag på å utlevere miljøopplysninger. Det krever derimot at et avslag på begjæring om informasjon skal begrunnes. Direktivet sier ikke noe uttrykkelig om hvilke krav som skal stilles til begrunnelsen. Det må imidlertid antas at det ikke er tilstrekkelig bare å henvise til den aktuelle bestemmelsen som medfører at man får et avslag.

I saken WWF UK mot Kommisjonen for EF-domstolen (sak T-105/95) opphevet førsteinstansretten et avslag på innsyn fordi den var for dårlig begrunnet. Saken gjaldt et krav fra WWF UK om innsyn i visse kommisjonsdokumenter med hjemmel i kommisjonens Code of conduct om formidling av dokumenter til allmennheten.

Kommisjonen hadde i sin begrunnelse bare foretatt en generell henvisning til to unntaksbestemmelser uten å presisere hvilke dokumenter som falt inn under hvilke unntaksbestemmelser. Den ene av unntaksbestemmelsene gav Kommisjonen en valgfri adgang til å unnta dokumenter fra innsyn. Domstolen fastslo at Kommisjonen under vurderingen av om denne unntakshjemmelen bør benyttes, må foreta en avveining mellom Kommisjonens behov for hemmelighold og allmennhetens behov for informasjon. Det at Kommisjonen i sin begrunnelse ikke har kommentert hvordan den har gjennomført denne interesseavveiningen, mente domstolen var i strid med EF-traktaten § 190. EF-traktaten § 190 gjelder EU-organenes plikt til å gi begrunnelse og ikke de nasjonale myndighetenes plikt. EF-domstolen har imidlertid i flere saker også stilt relativt strenge krav til de nasjonale myndighetenes begrunnelsesplikt når slik plikt er foreskrevet i EU-regelverk.

Århus-konvensjonen art. 4 nr. 7 krever at et avslag skal gis skriftlig dersom begjæringen er framsatt skriftlig, eller dersom søkeren ber om det. Avslaget skal videre begrunnes, og man skal opplyse om klagemulighetene.

Forslaget til nytt miljøinformasjonsdirektiv har regler som i stor grad tilsvarer dem man finner i Århus-konvensjonen, med det unntaket at avslaget skal være skriftlig uansett om forespørselen er skriftlig eller ikke, jf. art. 4 nr. 4.

16.3.3 Utvalgets vurderinger

En begrunnelse for hvorfor man har fått avslag på innsyn, vil være en nødvendig forutsetning for å kunne vurdere om det er grunnlag for å klage på avslaget. En god begrunnelse vil også hindre unødvendige klager og således virke prosessøkonomisk.

I avslaget skal det opplyses om klageadgangen og klagefristen.

Utvalget ser at det i noen tilfeller kan være vanskelig å gi en begrunnelse utover det å henvise til den aktuelle lovbestemmelsen uten å måtte røpe de opplysningene som nektes utlevert. I de fleste tilfeller vil det imidlertid være mulig å gi en begrunnelse uten å måtte røpe opplysningene. Begrunnelseskravet i EU-retten er som ovenfor nevnt strengere enn det som følger av offentlighetsloven i dag. Utvalget ser det derfor som nødvendig å stille strengere krav til begrunnelsesplikten for avslag på miljøopplysninger enn det som følger av offentlighetsloven.

Det kan være en omfattende arbeidsbyrde for enkelte offentlige organer om det skulle følge en fyldig begrunnelse med alle avslag. Utvalget foreslår at det ikke er nødvendig å gi en omfattende begrunnelse samtidig med at avslaget gis. Det skal imidlertid opplyses om bestemmelsen som er grunnlag for avslaget. Dette innebærer både at det skal opplyses om paragraf, hvilket ledd og eventuelt bokstav eller nummer i bestemmelsen som er grunnlag for avslaget. Dersom grunnlaget for å nekte å utlevere opplysningene ligger i taushetspliktregler i andre lover, skal det vises til disse.

Utvalget åpner i tillegg for at det kan kreves en etterfølgende begrunnelse. Begrunnelse må kreves innen tre uker etter at avslaget er mottatt. Det offentlige skal gi en mer utdypende begrunnelse snarest mulig og senest ti dager etter at kravet om etterfølgende begrunnelse er mottatt. Utvalget ser ikke grunn til å gi en lengre frist i særlige tilfeller. Vurderingen av hvorfor opplysningene er nektet gitt ut, skal allerede være foretatt. Arbeidet for det offentlige vil derfor kun bestå i å gi begrunnelsen en form som kan gis til den som krever opplysningene.

16.4 Krav om å peke ut og begrunne forretningshemmeligheter

16.4.1 Problemstilling

I mange tilfeller kan det være vanskelig å vurdere om en miljøopplysning utgjør en forretningshemmelighet som er underlagt taushetsplikt etter forvaltningsloven. For den enkelte forvaltningstjenestemann som skal ta stilling til dette, kan det være vanskelig å vurdere om vedkommende opplysning er hemmelig – om den er allment tilgjengelig – og hvilken konkurransemessig betydning det har å hemmeligholde opplysningene. De fakta som kreves for å kunne foreta en reell vurdering av lovens vilkår, vil ofte være vanskelig tilgjengelige for forvaltningen.

Situasjonen for den enkelte tjenestemann vanskeliggjøres også av de alvorlige rettsvirkningene en feil avgjørelse kan medføre. Brudd på taushetsplikten er straffbart etter straffeloven § 121. Et brudd kan også medføre erstatningsansvar for forvaltningen. Konsekvensene ved å tolke taushetsplikten for vidt vil på den annen side i verste fall medføre påtale fra Sivilombudsmannen. Dette medfører trolig at flere miljøopplysninger enn nødvendig blir hemmeligholdt.

Hvordan kan man så sikre at forvaltningen får et bedre grunnlag for å vurdere om en opplysing er å karakterisere som en forretningshemmelighet?

Den kunnskapen som forvaltningstjenestemannen mangler, vil virksomheten som opplysningene gjelder, i stor grad besitte. Et alternativ er derfor å lage systemer som sikrer at denne kunnskapen også tilflyter forvaltningen.

16.4.2 Gjeldende nasjonale og internasjonale regler

Det finnes ingen generell hjemmel for forvaltningen til å kreve at en virksomhet skal identifisere hvilke opplysninger han har gitt forvaltningen som utgjør en forretningshemmelighet, og gi en tilhørende begrunnelse. Forvaltningen kan selvsagt be om en slik begrunnelse, men har ikke rettslig krav på å få det. I praksis blir trolig virksomheter opplysningene gjelder, ofte spurt i tilknytning til krav om å levere ut miljøopplysninger som angår virksomheten.

På kjemikalieområdet finnes enkelte forskrifter som i tilknytning til deklarasjons- og opplysningsplikter inneholder bestemmelser om at den næringsdrivende i forbindelse med formidlingen av opplysninger til forvaltningen, skal identifisere hvilke opplysninger som bør holdes hemmelig med en tilhørende begrunnelse, jf. f.eks. forskrift om vurdering og kontroll av risikoer ved eksisterende stoffer og forskrift om forhåndsmelding av nye kjemiske stoffer. Disse forskriftene bygger på EU-regelverk.

Cartagena-protokollen som ble signert i januar 2000, inneholder en bestemmelse om behandling av fortrolige opplysninger i artikkel 21. Protokollen er ikke ratifisert av Norge og heller ikke trådt i kraft. Artikkel 21 nr. 1 inneholder bl.a. prosessuelle regler:

«Importerende part skal gi melder anledning til å oppgi hvilke opplysninger framlagt i henhold til prosedyrene i denne protokoll, eller som kreves av importerende part som en del av protokollens prosedyre for informert forhåndssamtykke, som eventuelt skal behandles fortrolig. Begrunnelse skal i slike tilfeller gis på anmodning.»

Verken EU-reglene eller Cartagena-protokollen sier noe om følgene av manglende identifikasjon og begrunnelse.

16.4.3 Utvalgets vurderinger

Utvalget foreslår at forvaltningen gis hjemmel i lov til å kreve at en virksomhet peker ut hvilke opplysninger som representerer en forretningshemmelighet, og å begrunne hvorfor de aktuelle opplysningene er forretningshemmeligheter.

Utvalgets forslag om å innføre et krav til interesseavveining vil dessuten kreve større kunnskap om de ulike hensynene som gjør seg gjeldende i saken. Dette taler for å styrke muligheten for forvaltningen til å kreve begrunnelse fra en virksomhet om dens forretningshemmeligheter.

Det klare utgangspunktet er at det er det offentlige organet som skal ta en selvstendig avgjørelse av om miljøopplysningene skal utleveres ut fra de foreliggende fakta. Det offentlige organet kan ikke legge identifikasjonen og begrunnelsen til den opplysningen gjelder, automatisk til grunn. Det er likevel et generelt prinsipp i forvaltningsretten at forvaltningen stort sett må kunne forvente at den enkelte virksomhet kommer fram med de opplysningene som taler til egen fordel. Prinsippet er bl.a. slått fast av Høyesterett i Rt. 1976, s. 614, vaktmesterdommen. Hvilken vekt det bør legges på begrunnelsen eller manglende begrunnelse, vil dessuten variere etter hvilke andre momenter som finnes i saken.

16.5 Saksbehandling ved interesseavveining i forhold til opplysninger underlagt lovbestemt taushetsplikt

16.5.1 Problemstilling

Som nevnt ovenfor i kap. 14.3.3, foreslår utvalget at det ved vurderingen av om miljøopplysninger skal nektes utlevert i medhold av unntaksreglene, skal foretas en interesseavveining. De miljø- og samfunnsmessige interessene som ivaretas ved å utlevere opplysningene, skal veies opp mot de interessene som ivaretas ved et avslag. Dersom de miljø- og samfunnsmessige interessene veier tyngst, skal opplysningene utleveres.

Plikten til gi ut miljøopplysninger etter en slik interesseavveining gjelder også for opplysninger som i utgangspunktet er underlagt lovbestemt taushetsplikt. Dette innebærer en ikke helt ubetydelig innskrenkning i taushetspliktreglene i forvaltningsloven og andre lovverk. Spørsmålet er om det kan være behov for å styrke rettssikkerheten til de opplysningene gjelder i de tilfellene hvor miljøopplysninger ønskes utlevert etter interesseavveiningen skissert ovenfor.

16.5.2 Gjeldende nasjonale og internasjonale regler

I norsk rett finnes det ingen regler tilsvarende den interesseavveiningsregelen som utvalget foreslår. Forvaltningsloven § 13a ff. gir hjemmel for å gjøre enkelte unntak fra taushetsplikten. Det finnes i tilknytning til disse ingen krav til saksbehandlingen.

Cartagena-protokollen som ble signert i januar 2000, inneholder en bestemmelse om behandling av fortrolige opplysninger i artikkel 21 nr. 2:

«Importerende part skal rådføre seg med melder dersom den finner at opplysninger som melder har angitt som fortrolige, ikke kvalifiserer for slik behandling, og skal, før den avslører slike opplysninger, informere melder om sitt vedtak, med begrunnelse dersom melder ber om det og med anledning til konsultasjon og intern gjennomgang av vedtaket før opplysninger avsløres.»

Protokollen er ikke ratifisert av Norge og heller ikke trådt i kraft ennå.

16.5.3 Utvalgets vurderinger

For å sikre rettssikkerheten til den som de taushetspliktbelagte opplysningene gjelder, foreslår utvalget enkelte krav til saksbehandlingen i tilknytning til interesseavveiningen. Disse kravene gjelder bare i de tilfellene hvor det offentlige organet etter å ha foretatt en interesseavveining etter § 14, kommer til at de miljø- og samfunnsmessige interessene veier tyngst, og at opplysningene bør gis ut.

Forslaget innebærer at den opplysningene gjelder, får anledning til å uttale seg før endelig vedtak treffes og en mulighet til å klage på vedtaket. Tilsvarende klagerett for den opplysningene gjelder, finnes ikke i offentlighetsloven. For at det skal være en reell klagerett, må en klage ha oppsettende virkning.

Forslagene vil i noen grad kunne forlenge saksbehandlingstiden, men utvalget anser ikke dette som en urimelig svekkelse av allmennhetens rettigheter. De opplysningene gjelder, har etter utvalgets syn et berettiget behov for å få delta i saksbehandlingen i disse sakene. Utvalgets forslag oppfyller langt på vei den ovenfor siterte bestemmelsen i Cartagena-protokollen, jf. kap. 16.4.2. På ett punkt går bestemmelsen i Cartagena-protokollen lenger. Det gjelder bestemmelsens rekkevidde. Cartagena-protokollen gjelder alle tilfeller hvor myndighetene vil gi ut opplysninger som melderen har identifisert som fortrolige. Utvalgets forslag er begrenset til de tilfellene hvor myndighetene vil utlevere opplysninger som i utgangspunktet er underlagt taushetsplikt, men som myndighetene etter en interesseavveining mener bør utleveres.

17 Behandling av krav om miljøopplysninger fra andre enn offentlige organer

17.1 Innledning

Det er sterk tradisjon i Norge for å stille krav til den offentlige saksbehandlingen. Dette skal sikre at myndighetene utøver sin myndighet på en måte som sikrer at de berørte interessene blir betryggende klarlagt og vurdert innenfor en akseptabel tidsramme. Partenes rettssikkerhet skal veies opp mot hensynet til forvaltningens effektivitet.

Når det gjelder behandling av krav på miljøopplysninger fra andre enn offentlige organer, blir det tale om å etablere de nødvendige rammene som sikrer at rettighetene blir reelle.

Utvalget finner at saksbehandlingsreglene som gjelder miljøopplysninger fra offentlige organer, ikke uten videre kan legges til grunn generelt. Utvalget foreslår derfor å lovfeste særskilte krav når det gjelder behandlingen av krav etter reglene om rett til miljøopplysninger fra enhver offentlig og privat virksomhet. Reglene vil bare komme til anvendelse for virksomheter som ikke er å anse som offentlige organer.

17.2 Identifikasjon av kravet

I motsetning til reglene om offentlige organer, finner utvalget det hensiktsmessig om virksomheter kan avslå krav om miljøopplysninger dersom det er «åpenbart urimelig eller for generelt formulert». Kriteriet «åpenbart urimelig» er ment som en snever unntaksregel og omfatter f.eks. sjikanøse krav om opplysninger – de tilfellene hvor det bes om opplysninger bare for å lamme virksomheten gjennom den arbeidsmengden framskaffelsen av opplysningene innebærer. «For generelt formulerte» krav vil kunne være krav som er formulert på en måte som ikke gir virksomheten tilstrekkelig grunnlag til å identifisere hva henvendelsen gjelder. Denne bestemmelsen har således en parallell i § 17 for offentlige organer.

17.3 Frister

Utvalget peker på at fristreglene har som formål å sikre en effektiv gjennomføring av retten til miljøopplysninger. En regel som bare krever at miljøopplysningene skal gis snarest mulig, vil ikke sikre dette. Uten en konkret frist vil en virksomhet kunne hale ut avgjørelsen om å gi miljøopplysninger ved å vise til at det ikke er mulig å framskaffe opplysningene. Utvalget finner derfor at det bør gjelde en absolutt frist også i saker som gjelder miljøopplysninger fra virksomheter som ikke er offentlige organer.

Fristen bør etter utvalgets vurdering være noe lengre enn i saker som gjelder offentlige organer. Dette har sammenheng med at virksomheter ofte har mindre erfaring i slike saker enn offentlige organer. Offentlige organer forutsettes dessuten i de fleste saker å ha de miljøopplysningene som kreves framlagt, og vil derfor trenge mindre tid for å vurdere henvendelsen. En rekke av de virksomhetene som blir omfattet av regelen om å gi miljøopplysninger om egen virksomhet, har kanskje ikke i dag oversikt over forholdene. Ideelt sett er det her tale om et overgangsproblem. En kan likevel ikke se bort fra at problemet vil kunne være reelt for mange virksomheter i lang tid. Utvalget foreslår derfor en absolutt frist på en måned, med mulighet til forlengelse til to måneder der mengden opplysninger eller opplysningenes karakter gjør det urimelig byrdefullt å framskaffe opplysninger innen en måned.

17.4 Avslag og begrunnelse

Utvalget finner at det vil være svært tyngende for virksomheter som ikke er offentlige organer dersom det skulle innføres omfattende krav til begrunnelse av avslag. Selv om en manglende begrunnelse vil kunne gi unødige klager, antar utvalget at dette vil ha mindre økonomiske og administrative konsekvenser enn et obligatorisk krav om begrunnelse. Utvalget foreslår derfor at det er tilstrekkelig at det vises til det rettslige grunnlaget for avslaget. Utvalget finner ikke grunnlag for å stille formkrav til avslaget på samme måte som for offentlige organer.

Utvalget antar at en rekke virksomheter som ikke er offentlige organer, ikke vil være kjent med den klageordningen som etableres for overprøving av krav om miljøopplysninger om virksomhet, jf. nedenfor under kap. 19. Det bør etter utvalgets oppfatning derfor ikke stilles noe krav om at det opplyses om klageordningen og tidsfrister for klage på samme måte som for offentlige organer. Utvalget ser at dette vil kunne svekke oppmerksomheten om ordningen, men finner at ordningen bør gjøres kjent gjennom praksis eller på annen måte.

18 Adgang til å ta betaling for utlevering av miljøopplysninger

Utgangspunkt

• Det er få rettsregler om adgangen til å ta betalt for opplysninger i gjeldende regelverk.

• Praksis fra offentlige organer varierer sterkt.

• Århus-konvensjonen og miljøinformasjonsdirektivet gir rom for å kreve rimelig betaling.

Utvalgets forslag

• Som hovedregel kan det ikke tas betaling.

• Det kan likevel tas betaling dersom det er skjedd en vesentlig bearbeidelse eller sammenstilling av opplysningene, og opplysningene er tilgjengelige i en annen form.

• Betaling kan bare kreves dersom det er tilgjengelig en liste over satser på forhånd.

• Samme regler gjelder for betaling fra offentlige og private virksomheter.

18.1 Innledning

Adgang til å kreve vederlag ved utlevering av miljøopplysninger vil ha stor betydning for etterspørselen etter slike opplysninger, og for allmennhetens muligheter til å nyttiggjøre seg opplysningene.

Både Århus-konvensjonen og det gjeldende miljøinformasjonsdirektivet åpner for at man kan ta betaling for miljøopplysninger som gis. Begge regelsettene krever imidlertid at slik betaling skal være innenfor «rimelige» grenser. Artikkel 4 i Århus-konvensjonen og art. 5 i miljøinformasjonsdirektivet fastsetter således at det kan åpnes for vederlagskrav hvis det ikke «overstiger rimelige beløp» eller «overstiger rimelige kostnader».

Unntak gjøres i Århus-konvensjonen art. 6 nr. 6 for opplysninger til berørte parter i forbindelse med deltakelse i offentlige beslutningsprosesser vedrørende bestemte aktiviteter. Der står det uttrykkelig at det ikke er adgang til å ta betalt for opplysninger i denne forbindelse.

Århus-konvensjonen art. 4 nr. 8 stiller i tillegg krav om at dersom de offentlige myndighetene har til hensikt å kreve vederlag for framskaffelsen av informasjon, skal de gi opplysningssøkerne en oversikt over hvilke gebyrer som kan bli ilagt, hvilke omstendigheter som avgjør om opplysningene ilegges eller unntas fra gebyr, og når tilgang på informasjon er betinget av at gebyret blir innbetalt på forhånd.

Kommisjonens forslag til nytt miljøinformasjonsdirektiv gjennomfører kravene i Århus-konvensjonen, men har noen ytterligere krav til reglene om å ta betaling. For det første kan man etter forslagets art. 5 ikke gjøre utlevering av opplysningene betinget av forhåndsbetaling. For det andre skal undersøkelse på stedet av de ønskede opplysningene være vederlagsfritt. Adgangen til miljøopplysninger som er i en form som er gjengivelig eller tilgjengelig via computer-telekommunikasjon eller på annen elektronisk måte, skal også være vederlagsfri.

18.2 Krav rettet mot offentlige organer

18.2.1 Gjeldende rett og praksis

Offentlighetsloven

Hovedregelen i offentlighetsloven er at forvaltningsorganet ut fra hensynet til forsvarlig saksbehandling, etter anmodning i rimelig utstrekning skal gi avskrift, utskrift eller kopi av et dokument vederlagsfritt, jf. § 8.

Forskrifter

Etter offentlighetsloven § 8 kan det gis forskrifter om betaling. Slik forskrift er etter det utvalget er kjent med, bare gitt for utskrift av skattelister.

Praksis

Dokumentbaserte opplysninger etter offentlighetsloven gis i praksis vederlagsfritt. Når det gjelder offentlig informasjon som f.eks. publikasjoner, statistikk og andre typer av bearbeidet eller systematisert informasjon, varierer imidlertid praksis sterkt både mellom forskjellige sektorer, mellom forskjellige virksomheter og for forskjellige typer av informasjon. Variasjonen virker i mange tilfeller tilfeldig, men er tidvis også basert på bevisst argumentasjon.

Offentlig statistikk er f.eks. vanligvis betraktet som et offentlig gode og er derfor stort sett gratis tilgjengelig for publikum på Internett eller i biblioteker og liknende. Internett kan vise seg å bli en avgjørende faktor i prisingspolitikken. Vi ser allerede enkelte eksempler på at virksomheter tilbyr sin informasjon gratis på Internett, men krever betaling for trykket materiell (f.eks. utredninger, stortingsmeldinger, odelstingsproposisjoner o.l.).

Når det gjelder geografisk informasjon, er imidlertid dagens praksis annerledes.

Statens kartverk er en forvaltningsbedrift under Miljøverndepartementet. Virksomheten er delt i to: basisproduksjon og salg og oppdrag. Basisproduksjonen omfatter det å etablere og drive «Norge digitalt». Produksjonen finansieres over statsbudsjettet og gjennom samfinansiering med andre offentlige virksomheter.

Denne består i:

• å videreutvikle det geodetiske og geofysiske grunnlaget tilpasset moderne teknologi,

• å drive en nasjonal tjeneste for nøyaktig posisjonsbestemmelse basert på satellitter (SATREF),

• å etablere og vedlikeholde nasjonale databaser for digitale data og kartserier,

• å vedlikeholde og utgi nasjonale, trykte kartserier og publikasjoner,

• å forvalte og distribuere dataene på en effektiv måte,

• å vedlikeholde nasjonale standarder for kart og geografisk informasjon, samordne den offentlige kartvirksomheten i Norge og ivareta enkelte forvaltningsoppgaver, og

• å samarbeide med norsk næringsliv og offentlige virksomheter om å utvikle kartteknologi og kartkompetanse, og støtte norske kartbedrifter i deres eksportarbeid.

Salg og oppdrag omfatter salg av trykte og digitale produkter, oppdrag og konsulenttjenester. Denne delen av virksomheten finansieres i sin helhet av salgsinntektene.

Det er altså «videreforedlingen» av opplysningene Kartverket tar seg betalt for.

Statens kartverk baserer sin salgsvirksomhet på et prinsipp om at geografiske opplysninger ikke bør distribueres helt kostnadsfritt, ettersom kostnadene ved innsamling, bearbeidelse, kopiering og distribusjon må gi grunnlag for å kreve en minimumspris for tjenesten. Dette er i tråd med en oppfatning om at produksjonen av geografiske opplysninger bør ta utgangspunkt i reelle behov snarere enn i hva som er «kjekt å ha». Kartverket hevder at de ved denne politikken bidrar til å unngå offentlig «sløsing» med ressurser.

I 1993 nedsatte det daværende Administrasjonsdepartementet et utvalg som skulle utrede spørsmål vedrørende prising av offentlig informasjon. Utvalget presenterte sin utredning «Til informasjonens pris» (NOU 1994: 17). Her foreslo man følgende prinsipper for prising av offentlig informasjon:

• Offentlig informasjon bør være gratis tilgjengelig for alle.

• Offentlig informasjon kan prises dersom det offentlige har oppfylt informasjonsplikten og det utvidete informasjonsansvaret – såfremt minst ett av følgende to vilkår er oppfylt:

• gratis informasjonsavgivelse fører til åpenbart ufornuftig ressursbruk

• informasjonen overlates til kommersielle aktører for videre bearbeiding og distribusjon.

• I de tilfeller hvor offentlig informasjon blir distribuert fra det offentlige til en pris bør:

• prisingen primært benyttes som et virkemiddel til å oppnå mest mulig effektiv ressursbruk, sekundært for å oppnå kostnadsdekning for informasjonstiltaket – ikke som en skjult beskatning og et generelt bidrag til finansiering av offentlig sektor

• prisingen i utgangspunktet være kostnadsrelatert, med marginalkost som grunnlag for prisingen og som normalt skal utgjøre den øvre grensen for prisingen. Når informasjonen skal utnyttes videre for kommersiell bruk i privat eller offentlig virksomhet, kan markedsprising benyttes.»

Utvalget som la fram utredningen, var ikke enstemmig, fire av ni medlemmer hadde egne særmerknader.

Utvalget anførte også selv at det ut fra disse prinsippene er grad av overlapping mellom informasjon som bør være gratis, og informasjon som kan prises. Selv om man her slår fast at offentlig informasjon bør være gratis tilgjengelig i størst mulig utstrekning, gis det samtidig rom for en del vurderinger og tolkninger. Ikke minst vil det offentliges valg av informasjonsmetoder og -kanaler være av betydning for den prisen som brukeren til sist skal betale. Detaljreguleringer er lite ønskelig mente utvalget, men for de viktigste informasjonstypene (plikt- og rettighetsinformasjon) må det sikres at mottakeren får den nødvendige informasjonen gratis, uansett hvilke kanaler og medier som benyttes. For det offentlige gjelder det hele tiden at hensynet til demokrati, likebehandling, rettssikkerhet og innsynsrett må veies opp mot hensynet til kostnadseffektiv informasjonsformidling.

Hovedprinsippene ble stort sett godt mottatt av høringsinstansene, men utredningen ble kritisert for å være for generell, og alle senere forsøk på å konkretisere utvalgets forslag har vist seg å være svært vanskelige å gjennomføre. Når praktiske retningslinjer skal formuleres på bakgrunn av prinsippene, oppstår gjerne uenighet om hvor skillelinjene mellom de forskjellige typene av informasjon går. Hva er egentlig plikt og rettighetsinformasjon? Og når kan myndighetens informasjonsforpliktelser sies å være oppfylt? Saken er fremdeles til behandling i Arbeids- og administrasjonsdepartementet, og det er ikke blitt fattet noen formell beslutning på dette området. Arbeidsgruppen som skulle revidere den statlige informasjonspolitikken ble imidlertid bedt om å gi prinsipielle råd for en framtidig praksis for prising av offentlig informasjon. Denne arbeidsgruppen avleverte sitt forslag om prising av offentlig informasjon 28. januar 2000 og foreslår følgende:

«Prising

Statlig informasjon om innbyggernes rettigheter og plikter, og informasjon som innbyggerne trenger for å gjøre bruk av en tjeneste eller en ordning eller delta i den demokratiske prosessen skal være gratis. Informasjon bør også være gratis i de tilfeller der den er nødvendig for å gi innbyggerne forståelse for en ny satsing, en lov, et nytt program eller en tjeneste. Det samme gjelder informasjon om helse, sikkerhet og miljø. Personinformasjon som den enkelte ber om på egne vegne, og informasjon utlevert i henhold til offentlighetsloven skal heller ikke prises.

Der brukerne har valget mellom grunnleggende informasjon på disse områdene og informasjon i en mer bearbeidet og forseggjort form, kan statlige virksomheter ta betalt for bearbeidelsen. Det er også anledning til å ta betalt for informasjon til næringsliv og organisasjoner dersom disse selger informasjonen videre til sine brukere.»

Forslaget har vært ute til høring, og høringsuttalelsene var, da dette ble skrevet, fremdeles under vurdering.

18.2.2 Utvalgets vurderinger

Innledning

Utvalgets lovforslag innebærer en utvidelse av allmennhetens rett til å kreve opplysninger fra det offentlige i forhold til rettighetene i offentlighetsloven, jf. kap. 10. Utvidelsen innebærer at opplysningene ikke behøver å være tilknyttet en bestemt sak, og at omfanget av organer som dekkes av offentlighetsloven, utvides. Dette gjør at det er særlig behov for en avklaring av adgangen til å kreve vederlag for opplysninger.

Utvalget finner at det kan anføres gode argumenter både for og mot prising mer generelt. Sett fra brukernes ståsted vil gratis tilgang til offentlig informasjon sannsynligvis føre til at flere får tilgang til mer informasjon. Demokratiet styrkes ved at borgerne får mulighet til å følge bedre med i styre og stell. De får god oversikt over hvilke plikter og rettigheter de har. Faren for uønsket bruk av gratis informasjonstjenester er imidlertid stor. En gratistjeneste er lett å ty til når man skal ha svar på noe.

Prising av offentlig informasjon kan gi økonomisk grunnlag for høyere kvalitet på informasjonen og en mer profesjonell bearbeiding av data, noe som gjør informasjonen lettere tilgjengelig – vel å merke når merinntektene kan brukes til å forbedre kvalitet og servicegrad. Men det kan også føre til mindre forbruk av informasjon og dermed et svakere demokrati. Alle har ikke råd og må dermed takke nei til å delta i den demokratiske prosessen. Informasjonskløften utvides. Priset informasjon kan hindre unødig bruk av informasjonstjenester. Hvis det koster penger å spørre, tenker man seg kanskje bedre om før man spør og tar bedre vare på den informasjonen man får. Faren er imidlertid at færre får vite. Svake grupper kan få redusert sine muligheter til å skaffe seg kunnskap om offentlig virksomhet som følge av kostnadene.

Momentene kan systematiseres slik (jf. NOU 1994: 17):

Momenter som taler imot prising:

• Vårt samfunn er basert på byggesteiner som demokrati, rettssikkerhet og likebehandling. I det ligger bl.a. at den enkeltes økonomiske evne ikke må bli avgjørende for graden av deltakelse i demokratiet, for graden av innsyn i beslutningsprosesser, og for tilgangen til informasjon om rettigheter osv. Dette anses best ivaretatt ved at mest mulig informasjon er lettest mulig tilgjengelig for publikum, næringsliv og offentlige organer. Viktige aktører i denne forbindelse er, foruten det offentlige selv, bibliotek, presse og andre medier. Graden av prising er ett av kriteriene for om informasjon kan sies å være lett tilgjengelig.

• Den pågående bruker- og serviceorienteringen i forvaltningen fører til en mer aktiv informasjonsvirksomhet fra det offentliges side. Dette er en ønskelig utvikling bl.a. for å gjøre informasjonskløften mindre og for å oppnå mindre avstand mellom de styrende og de styrte. Gratis informasjon fra det offentlige må i utgangspunktet betraktes som brukervennlig tiltak.

• Gratis informasjonsformidling anses som en sikker måte å nå fram til målgruppene på (ref. EU-informasjon før folkeavstemningen og andre viktige informasjonskampanjer fra det offentlige hvor informasjon distribueres uten brukerbetaling).

• Generelt er det liten vilje blant publikum til å betale for å skaffe seg offentlig informasjon. Mange utsagn går ut på at offentlig informasjon i utgangspunktet er et fellesgode som allerede er betalt over skattesystemet – hvorfor skulle man betale en gang til?

• Prising fører til økt administrativ belastning for forvaltningen. Det må opprettes rutiner for fakturering og purring, utregning og håndtering av moms osv. Det koster å kreve inn mange småbeløp – det enkleste er å dele ut all informasjon gratis.

• Prising kan påvirke offentlige prioriteringer i en utilsiktet retning ved at offentlige organer først og fremst lager informasjonsprodukter de kan tjene penger på, mens politiske prioriteringer kommer i annen rekke (suboptimalisering).

• Der hvor det foreligger en lovhjemlet informasjonsplikt hos det offentlige, foreligger det samtidig i utgangspunktet en rett til gratis informasjon for brukerne. Eksempler her er opplysninger i enkeltsaker om egen person og egen saksbehandling, gratis informasjonstilgang i bibliotek og rett til gratis veiledning i enkeltsaker fra offentlige organer. Ved at både statlig og kommunal forvaltning oppfordres gjennom forskriftsverket til å praktisere meroffentlighet, er det ikke urimelig å tolke dette slik at forvaltningen bør bestrebe seg på å distribuere mer informasjon gratis til brukerne.

Momenter som taler for prising:

• Det offentlige har et klart ansvar for å forvalte våre felles ressurser på en best mulig måte. Hensynet til en optimal ressursallokering og en effektiv ressursbruk tilsier at det etableres gode styringsmekanismer. En riktig prising av offentlig informasjon vil bidra til å sikre en best mulig bruk av offentlige ressurser.

• Ingenting er gratis – heller ikke offentlige tjenester. Noen må betale, og det er mest rettferdig at den som mottar en ytelse, betaler det den koster.

• Etterspørselen etter offentlige ytelser som er gratis, kan raskt vokse utover tilgjengelig og forsvarlig kapasitet, ikke minst som følge av internasjonaliseringen og teknologiutviklingen. Faren for overbelastning av informasjonskanalene er dermed stor.

• Det ligger et stort inntektspotensial i de offentlige informasjonsressursene. Det offentlige bør se det som en plikt å la informasjonsressursene komme til nytte som råvarer i informasjonsmarkedet, for derigjennom å stimulere til ny vekst. Offentlig, resirkulert informasjon som kommersielle produkter, kan utgjøre vesentlige tilbud i markedet. Prising er en forutsetning for et fungerende elektronisk informasjonsmarked selv om deler av tilbudet i dette markedet kan være gratis.

• Prising kan virke motiverende på leverandører av informasjon slik at de lager produkter som markedet etterspør, og det kan gi økonomisk motivasjon for å bedre kvaliteten på offentlig informasjonsformidling generelt. Dette forutsetter at leverandørene får beholde deler av inntektene fra sine produkter.

• Prising fører til at det oppstår et normalt kjøper/selger forhold mellom brukeren og informasjonsleverandøren eller distributøren. Dette gjør at brukeren lettere kan stille krav til produktet, framsette klager osv., og på den måten påvirke selgeren til å yte bedre service, drive produktutvikling og kvalitetskontroll. Produkter som er priset, vil ofte få større verdi i brukerens øyne.

• Prising kan brukes som et verktøy for det offentlige til å etterprøve hvor godt informasjonstiltakene fungerer. Prising kan gi en effektiv tilbakemelding på hvor stor etterspørselen har vært. Gratis informasjon gjør det vanskelig å evaluere tiltakene.

Utvalget peker på at retten til miljøopplysninger angår kollektive rettigheter og berører grunnleggende rettigheter for borgerne. Utvalget finner at det derfor bør nedfelles en hovedregel om at det ikke er adgang til å kreve betaling for miljøopplysninger. Utvalget finner imidlertid å måtte gjøre unntak for dette ut fra momentene ovenfor der opplysningene har vært gjenstand for bearbeidelse eller sammenstilling som innebærer en vesentlig arbeidsbelastning for den som har plikt til å gi opplysningene.

Utvalget vil således sondre mellom opplysninger som allerede foreligger i ikke bearbeidet form, og opplysninger som bearbeides eller sammenstilles. Et eksempel på det første er opplysninger som Statens forurensningstilsyn har i forbindelse med en utslippstillatelse. Eksempel på det andre er en analyse av utslippenes historiske utvikling.

Utvalget foreslår altså at det kan være en adgang til å ta betalt for opplysninger i en bearbeidet og/eller sammenstilt form dersom disse også finnes gratis tilgjengelige i en annen form (f.eks. som rådata).

Særlige situasjoner

Århus-konvensjonen art. 6 nr. 6 fastsetter at det ikke skal kunne kreves vederlag for miljøopplysninger som er nødvendige for berørte som grunnlag for å delta i offentlige beslutningsprosesser vedrørende tiltak som har særlig betydning for miljøet. Utvalget peker på at de tiltakene som dette gjelder, er omfattet av reglene om konsekvensutredninger etter plan- og bygningsloven og forurensningsloven. Konsekvensutredningene vil inneholde de nødvendige miljøopplysningene i denne forbindelse. Konsekvensutredningene vil medføre at krav om miljøopplysninger i seg selv ikke vil innebære en vesentlig bearbeidelse eller sammenstilling av opplysninger for den kravet rettes mot, slik at konvensjonen ansees oppfylt på dette punktet uten nærmere behov for regulering.

Videre finner utvalget at tilgang til offentlige registre eller lister og undersøkelser på stedet bør være vederlagsfritt. Dette er dekket gjennom utvalgets forslag.

Når det gjelder opplysninger som det er knyttet opphavsrett til, vil det fortsatt være anledning til å ta betalt for slike typer opplysninger. For eksempel har Kartverket store kostnader forbundet med å opprette og vedlikeholde ulike typer kart. Dersom Kartverket ikke skulle få anledning til å ta seg betalt for kartene utover marginalkostnadene, dvs. kostnadene knyttet til å produsere en ekstra enhet, ville kartleggingsarbeidet antakelig ikke bli så bra som det er i dag uten at offentlige tilskudd økes vesentlig. Staten bruker rundt 320 mill. kroner årlig på kjøp av tjenester fra Kartverket.

Utvalget finner det hensiktsmessig om eventuelle forskrifter gitt i medhold av offentlighetsloven om adgang til å kreve betaling for kopier også får tilsvarende virkning etter forslaget til miljøopplysningslov slik at det er samsvar mellom regelverkene.

Krav som ikke medfører bearbeiding eller sammenstilling

Miljøopplysninger som finnes tilgjengelige hos offentlige organer uten nærmere bearbeidelse, bør det, i samsvar med prinsippet i offentlighetsloven § 8, etter utvalgets oppfatning ikke kunne tas betaling for. Etter utvalgets oppfatning gjelder dette alle offentlige organer som omfattes av lovforslaget.

Krav som medfører bearbeiding eller sammenstilling

Utvalget peker på at det etter lovforslaget § 17 andre ledd er adgang til å avslå krav på miljøopplysninger dersom kravet ikke gir tilstrekkelig grunnlag for å identifisere hva det gjelder. Dette angir en øvre grense for hvilket arbeid det offentlige organet må gjøre for å framskaffe miljøopplysninger. Det vil likevel kunne kreves miljøopplysninger i en form eller et format som innebærer omfattende sammenstilling og bearbeidelse av materialet. Der en slik sammenstilling og bearbeidelse krever vesentlige ressurser, og opplysningssøker har tilgang til opplysninger i en mer grunnleggende form, bør det kunne kreves betaling.

Beregning av betalingen

Kostnadene ved innhenting av informasjon som er nødvendig for gjennomføring og ivaretakelse av ordinære forvaltningsoppgaver, som f.eks. overvåking av miljøet, bør dekkes av bevilgninger over offentlige budsjetter. De kostnadene som det er rimelig at etterspørreren pålegges gjennom prising av offentlig informasjon, bør begrenses til kostnader knyttet til videre bearbeidelse og distribusjon av opplysningene når disse gjøres offentlig tilgjengelige. Kostnadene bør være «rimelige» i tråd med de internasjonale reglene. Økonomisk teori tilsier at prisen settes lik marginalkostnaden. Marginalkostnad er definert som den kostnadsendringen som finner sted ved en produksjonsendring på én enhet.

EF-domstolen har behandlet reglene om å ta betaling for miljøopplysninger. Saken gjaldt et traktatsbruddssøksmål fra EU-kommisjonen mot Tyskland for mangelfull gjennomføring av miljøinformasjonsdirektivet. Domstolen uttaler at begrepet «innenfor rimelige grenser» i direktivet art. 5 ikke kan tolkes på en måte som medfører at personer som ønsker opplysninger, avstår fra å kreve dem. Domstolen sier videre at art. 5 ikke hjemler noen mulighet for å velte alle omkostningene over på opplysningssøkeren, herunder alle indirekte omkostninger som faktisk påføres det offentlige som følge av et krav om miljøopplysninger. Kommisjonen får på den andre siden ikke støtte av EF-domstolen for sitt synspunkt om at betaling bare kan kreves i helt særlige tilfeller.

Det tyske systemet var basert på differensiert betaling der man bl.a. skulle legge vekt på hvor mye arbeid som måtte utføres for å finne fram til opplysningene. Det var videre et generelt krav til forholdsmessighet mellom de opplysningene som gis, og den betalingen som blir krevet. Maksimumsgebyret for å finne fram til og utlevere miljøopplysninger var etter de tyske reglene 10 000 DM. Domstolen kom til at de tyske reglene ikke var i strid med EU-direktivet på dette punktet.

Domstolen kom imidlertid til at en tysk bestemmelse om at man også kunne kreve et gebyr når man fikk avslag på kravet om å få opplysninger, var i strid med miljøinformasjonsdirektivet.

På områder der opplysningene gis av det offentlige i konkurranse med andre, vil det måtte anses som rimelig at vederlag kreves ut fra markedspris. Et eksempel vil være SSBs analyser av miljøopplysninger.

Nærmere om vilkår for innkreving av betaling

Utvalget finner at det i samsvar med de internasjonale reglene må kreves utarbeidet en oversikt over nivået på vederlagene og hvilke vilkår som utløser krav på vederlag.

18.3 Krav rettet mot andre enn offentlige organer

Utvalget har vurdert om det bør gjelde andre regler for adgangen til å kreve vederlag fra private virksomheter, men har funnet at tilsvarende regler som for offentlige organer, også bør gjelde for private virksomheter.

19 Tvisteløsning

Utgangspunkt

• Svært få saker om tilgang til opplysninger prøves for domstolene.

• Forvaltningen har et klagesystem som kan fange opp klage over retten til opplysninger som foreligger hos offentlig organ.

Utvalgets forslag

• Klage på avslag fra offentlige organer om retten til miljøopplysninger behandles gjennom forvaltningsklage.

• Det etableres en særskilt klagenemnd.

• Nemnda organiseres og nedsettes som ledd i en avtale mellom statlige myndigheter, næringslivet og andre sentrale grupper.

• Nemndas kompetanse begrenses til å gjelde saker om retten til å kreve miljøopplysninger vedrørende forhold ved virksomheter som har vesentlig betydning for miljøet etter forslagets kap. 2, og der virksomheten ikke er et offentlig organ.

19.1 Innledning

Retten til å få prøvd et avslag på krav om innsyn gjennom klage eller ved en annen overprøvingsordning er en grunnleggende rettighet. Både miljøinformasjonsdirektivet og Århus-konvensjonen krever at det skal være mulig å få overprøvd avslag. Offentlighetsloven gir rett til å klage på avslag om dokumentinnsyn.

En god ordning for å få prøvd og avgjort tvister om rett til miljøopplysninger vil styrke gjennomføringen av regelverket. Retten til miljøopplysninger skal ikke bare bestå på papiret, men virke i praksis. Formålet med en ordning for tvisteløsning er å slå fast hva som er omfattet av rettighetene, og eventuelt sørge for gjennomføring av retten. Ordningen må være effektiv, det vil si at den gjennom avgjørelser av høy kvalitet forebygger og løser konflikter til lavest mulig kostnad for samfunnet. En ordning som benyttes aktivt, vil i tillegg styrke gjennomføringen av regelverket ved at omfanget av rettigheter og plikter klargjøres gjennom praksis.

Tvister vil kunne oppstå med utgangspunkt i ulike rettsregler knyttet til den individuelle retten til miljøopplysninger. I samsvar med utvalgets forslag vil det i denne sammenheng kunne skilles mellom a) rett til miljøopplysninger om egen virksomhet, b) rett til innsyn i miljøopplysninger hos det offentlige, og c) retten til opplysninger i forbindelse med offentlige beslutningsprosesser.

Problemstillingene under a) miljøopplysninger om egen virksomhet, vil særlig kunne gjelde spørsmål om hva som omfattes av kunnskapsplikten og retten til å kreve opplysninger, hensiktsmessig form på opplysningene, adgang til å henvise til miljørapporter, spørsmål om hva som er av vesentlig betydning for miljøet, detaljeringsgraden på opplysninger samt rekkevidden av unntakene (forretningshemmeligheter mv.).

Tvister vedrørende krav på innsyn i miljøopplysninger hos offentlige organer (b) vil gjelde liknende spørsmål som de som allerede er typiske etter offentlighetsloven, særlig rekkevidden av unntakene.

Tvist om informasjon i forbindelse med deltakelse i beslutningsprosesser (c) vil typisk kunne gjelde partenes stilling i en sak, krav til utredninger, høringsfrister og kategorisering av prosesser.

19.2 Eksisterende ordninger for tvisteløsning

Tvisten om retten til innsyn i miljøopplysninger vil kunne fremmes for de alminnelige domstolene. Det gjelder både krav mot forvaltningen som støtter seg på offentlighetsloven eller forvaltningsloven, og for krav som måtte fremmes mot private med grunnlag i f.eks. produktkontrolloven eller andre regler. Erfaringer viser at det knapt forekommer i praksis at slike krav fremmes for domstolene selv i de tilfellene hvor innsynsreglene er klart formulert i lovgivningen. Det er ikke grunn til å tro at årsaken ligger i at det ikke finnes problemer eller konflikter.

Ved siden av domstolsapparatet etablerer offentlighetsloven og forvaltningsloven et system for klage vedrørende innsyn i offentlige dokumenter som foreligger, samt klage vedrørende deltakelse i beslutningsprosesser.

Sivilombudsmannen får seg forelagt saker som gjelder krav om innsyn i miljøopplysninger fra forvaltningen. I henhold til offentlighetsmeldingen, s. 102, fikk Sivilombudsmannen i årene 1994 til 1997 mellom 50 og 80 saker årlig til behandling vedrørende offentlighetsspørsmål. Noen av dem dreier seg om miljøopplysninger. Tvisteløsning gjennom Sivilombudsmannen vil imidlertid ikke være en aktuell mekanisme ved krav om miljøopplysninger om egen virksomhet hvor det sjelden gjelder «urett fra forvaltningens side», jf. lov om Stortingets ombudsmann for forvaltningen av 8. juni 1962 nr. 4 § 6.

Det eksisterer i dag en rekke private og offentlige tvisteløsningsmekanismer. Enkelte organer, som f.eks. Forbrukertvistutvalget, som er etablert i medhold av lov om behandling av forbrukertvister av 28. april 1978 nr. 18, og Markedsrådet, som er etablert i medhold av lov av 16. juni 1972 nr. 47 om kontroll med markedsføring og avtalevilkår, kan få seg forelagt saker som gjelder f.eks. tvist om miljøegenskaper ved varer og lovlighet av markedsføring basert på miljøargumentasjon. Andre bransjenemnder med forbrukerrepresentasjon, herunder Bankklagenemnda, Forsikringsskadenemnda, Reklamasjonsnemnda for selskapsreiser mv. eller offentlige nemnder, som f.eks. lønnsnemnda og prisnemnda, synes ikke relevante. Modellen med nemndbehandling kan imidlertid være verdt å vurdere med sikte på miljøopplysninger.

19.3 Internasjonale regler

Etter Århus-konvensjonen art. 9 skal allmennheten ha adgang til å få overprøvd retten til innsyn i miljøopplysninger fra det offentlige (art. 4) og til deltakelse i offentlige beslutningsprosesser (art. 6). Den rettslige prøvingen skal skje for en domstol eller gjennom et uavhengig, upartisk organ. Det er ikke krav om rett til overprøving når det gjelder retten til miljøopplysninger hos private. Det er ingen særskilte krav i EUs direktiv om miljøopplysninger vedrørende ordninger for overprøving, men i art. 4 forutsettes det at man skal kunne søke rettslig eller administrativ overprøving av krav på miljøopplysninger i tråd med de systemene som er etablert i nasjonal rett. En slik rett følger dessuten av generelle krav til forvaltningen som er utviklet gjennom praksis fra EF-domstolen.

De internasjonale reglene krever således at det skal være rett til overprøving, men de stiller ikke krav om en særskilt tvisteløsningsmekanisme. En tilpasning av regelverket etter forvaltningsloven og offentlighetsloven vil kunne oppfylle Århus-konvensjonens krav når det gjelder miljøopplysninger fra det offentlige.

19.4 Utvalgets vurderinger

19.4.1 Etablering av særskilt nemnd og tilpasning av forvaltningsklage

Innledning

Domstolsbehandling er kostnadskrevende og tar lang tid, særlig vil kostnadene være tyngende i forbrukersaker. Som nevnt blir muligheten til domstolsbehandling i saker om innsyn ikke brukt i praksis. Dette har bl.a. sammenheng med at de økonomiske interessene i saken ofte vil være begrensede.

Utvalget ser det derfor som ønskelig å etablere en tvisteløsningsmekanisme som arbeider raskere, har lavere kostnader og derved blir mer tilgjengelig for brukerne. Det er en fordel at det kommer på plass en særordning basert på direkte tilgang på spesialkompetanse og erfaring i saker om miljøopplysninger.

Utvalget finner at ulempen med oppsplitting av domstols- og forvaltningssystemene, og faren for ukontrollert rettsproduksjon og dårlig sammenheng i avgjørelser på ulike områder ikke er så tungtveiende at tvisteløsning bør baseres på eksisterende systemer.

En særskilt tvisteløsningsmekanisme gjennom en sentralisert klagenemnd for spørsmål om offentlighet og innsyn fra det offentlige ble vurdert i offentlighetsmeldingen, s. 102, i forbindelse med vurderingen av et forslag om et eget offentlighetsombud og et offentlighetsråd. Bakgrunnen for dette var bl.a. behovet for å sikre en uavhengig vurdering av spørsmål om offentlighet. I meldingen konkluderes det imidlertid med at spørsmål om offentlighet ikke skiller seg så sterkt fra andre forvaltningssaker at forvaltningslovens system bør fravikes. Kravene til uavhengighet, saksbehandling og begrunnelse mv. bør være like strenge på andre områder. Meldingen framhevet Sivilombudsmannens rolle på området.

Ytringsfrihetskommisjonen behandler også spørsmålet om kontroll med offentlighetsloven i kap. 5.4.3.1 hvor det heter at:

«Problemet med at loven ikke etterleves etter intensjonen, og vel heller ikke alltid etter bokstaven, er delvis et kontrollproblem. I sin forsiktige meldingsretorikk [St.meld. nr. 32 (1997-98), s. 103] sier da også regjeringen at «det kan derfor være grunn til å vurdere muligheten for effektivisering og forbedring av kontrollsystemet». I oppfølgingen argumenteres det imidlertid bare mot de forslag som er kommet opp i den retning, uten at det antydes noen konkrete forslag til forbedringer.

I realiteten er Sivilombudsmannen den eneste kontrollør. Sivilombudsmannen har imidlertid ingen formell sanksjonsmyndighet. Han er heller ikke autorisert som noen overordnet fortolker av den riktige lære. Kontrollmuligheten synes spinkel. Nå er sivilombudsmannen ikke uten en viss autoritet. Han har dessuten den sanksjonsmulighet som ligger i å spille på offentligheten, hvilket han da også gjør. Sivilombudsmannen er forsåvidt et godt eksempel på institusjonalisert bruk av offentligheten som kontrollorgan i offentlig regi. Oppmerksomheten fra Sivilombudsmannen når det gjelder etterlevelsen av loven representerer en positiv utvikling. Kommisjonen vil dog anbefale at kontrollsystemet styrkes ved at det opprettes en egen klagenemnd for å behandle klager på avslag.»

Utvalgets medlemmer Andersen, Foss, Lindahl og Vevatneanser at det ville ha vært av betydning at det i en rettighetslov som skal brukes av allmennheten, tas inn en bestemmelse som gir allmennheten opplysning om adgangen til å bringe et avslag på krav om miljøopplysninger inn for retten. Århus-konvensjonen pålegger konvensjonens parter å sikre at enhver kan bringe et avslag på krav om miljøopplysninger inn for retten.

Adgangen til å bringe en avgjørelse inn for retten foreligger uten at dette er lovfestet. Disse medlemmene mener at det av rettspedagogiske grunner likevel ville vært verdifullt at opplysningen om adgangen til rettsbehandling var lovfestet, men fremmer ikke forslag om det.

Etablering av nemnd og spørsmål om virkeområde

Utformingen av klagesystemet etter offentlighetsloven er under vurdering, og det er usikkert hva slags system som til sist blir etablert. Utvalget ser det på denne bakgrunn ikke som hensiktsmessig å komme med forslag til egne ordninger for klage over miljøopplysninger som foreligger hos offentlige organer, jf. utvalgets foreslåtte kap. 3, men foreslår at disse følger offentlighetslovens system så langt det passer, jf. nedenfor.

Utvalget finner imidlertid at det er behov for å sikre en mekanisme utenfor domstolsapparatet når det gjelder reglene om miljøopplysninger fra offentlige og private virksomheter etter utvalgets foreslåtte kap. 2. Utvalget peker på at virkeområdet for ordningen kan begrenses innenfor kap. 2 til bare å gjelde krav på miljøopplysninger rettet mot virksomheter som ikke er å anse som offentlig organ. Derved unngås det at offentlige organer må forholde seg til to klagesystemer i saker om miljøopplysninger. Spørsmålet om avgrensningen mot offentlige organer bør vurderes nærmere ved en eventuell etablering av ordningen. Utvalgets forslag tar sikte på at klager over avslag fra offentlig organ både etter reglene i kap. 2 og kap. 3 følger offentlighetslovens klagesystem.

En ordning hvor private parter kan anmode offentlige organer om å pålegge private å gi miljøopplysninger, har vært vurdert. Det offentlige organet kunne være knyttet til miljøvernforvaltningen eller til det organet som er sektoransvarlig i den enkelte saken, f.eks. Olje- og energidepartementet i sak om miljøopplysninger fra et oljeselskap. Dette ville innebære at det offentlige organet måtte skaffe seg nok kunnskap til å treffe enkeltvedtak i saken. Dette vedtaket kunne så bli gjenstand for klagebehandling. En slik modell vil innebære økt arbeidsbelastning for forvaltningen, og legger opp til at forvaltningen systematisk skal avgjøre saker mellom private parter. Det er uvisst om ordningen ville kreve vesentlig mindre ressurser enn en separat klageordning, idet den ville kreve de samme utredningene omkring de samme temaene. Utvalget har på denne bakgrunn ikke valgt å foreslå en slik organisering. Utvalget ser det i stedet som hensiktsmessig med en uavhengig nemnd.

Tilpasning av reglene om forvaltningsklage

Utvalget har særskilt vurdert hvordan klage som gjelder miljøopplysninger fra organer som ikke anses som forvaltningsorganer etter offentlighetsloven, men som offentlige organer etter utvalgets forslag, best kan ivaretas. På den ene siden kan disse sakene ha sterke likhetstrekk med saker som gjelder opplysninger om egen virksomhet, noe som tilsier at slike saker bør omfattes av nemndas kompetanse. På den andre siden har offentlige organer en myndighetsliknenede status som gjør at sakene bør følge offentlighetslovens klagesystem. Utvalget finner at sakene bør følge offentlighetslovens system. Dette krever imidlertid særskilte tilpasninger.

Utvalgets forslag innebærer en utvidelse av retten til miljøopplysninger fra offentlig organ med hensyn til kretsen av organer som omfattes. Dette innebærer at det må presiseres hvem klagen skal behandles av der det ikke eksisterer overordnet forvaltningsorgan.

I de tilfellene der avslaget er gitt av et organ som er kontrollert av et organ som faller inn under offentlighetsloven § 1, vil det etter utvalgets oppfatning være det kontrollerende organet som er naturlig klagemyndighet.

I de tilfellene der avslaget er gitt av et organ som er etablert etter avtale med et organ som faller inn under offentlighetsloven § 1, eller et organ kontrollert av et slikt organ, finner utvalget at det bør være avtaleparten som er klageinstans, eventuelt det organet som kontrollerer avtaleparten.

Når det gjelder avslag gitt av rettssubjekter som ved lov eller forskrift har til oppgave/i oppdrag å tilby tjenester til allmennheten som påvirker eller kan påvirke miljøet på en vesentlig måte, vil regelverket selv kunne avgjøre hvem som er klagemyndighet. Hvis dette ikke særskilt framgår, bør klagen etter utvalgets oppfatning avgjøres av det organet som har vedtatt den aktuelle forskriften, eventuelt det organet loven hører under.

Offentlighetslovens regler om klage skal gjelde så langt de passer. Etter offentlighetsloven § 9 tredje ledd siste punktum kan det ved klage til Kongen bare klages over spørsmålet om det er adgang til å unnta dokumentet fra offentlighet, ikke spørsmålet om utøvelse av meroffentlighet. Dette passer ikke i forhold til det systemet som utvalgets forslag legger opp til. Etter Århus-konvensjonen art. 4 nr. 4 andre ledd, jf. art. 9, skal også spørsmålet om innskrenkende tolkning av unntaksreglene kunne påklages i det klagesystemet som etableres. Kravet i art. 4 nr. 4 andre ledd har utvalget foreslått gjennomført ved kravet om interesseavveining i loven om retten til miljøopplysninger § 14. Denne interesseavveiningen må etter utvalgets vurdering derfor også være gjenstand for klage etter offentlighetsloven når klage går til Kongen.

19.4.2 Nemndas organisering og virke

Utvalget har søkt å skissere den nærmere organiseringen av den foreslåtte nemnda i det følgende avsnittet. Anbefalingene er basert på generelle vurderinger, og det er ikke foretatt omfattende undersøkelser i forbindelse med en eventuell praktisk etablering.

19.4.2.1 Avgrensninger

Utvalget ser det som uhensiktsmessig å begrense sakene for nemnda til å gjelde særskilte opplysningssøkere. Dette er i tråd med utvalgets forslag ellers hvor det ikke skilles mellom ulike deler av allmennheten i forhold til retten til å kreve miljøopplysninger.

Etter utvalgets oppfatning bør nemnda ikke håndtere saker som er brakt inn for domstolene.

19.4.2.2 Organisering og sammensetning

Organiseringen av nemnda kan skje gjennom avtale eller ved lovfestning. Lovfesting vil sikre at nemnda får en mer robust forankring på linje med forbrukertvistutvalget og Markedsrådet, men ulempen vil være at ordningen kan bli lite fleksibel og overdimensjonert. Utvalget foreslår derfor at nemnda i en etableringsfase baseres på avtale. Avtalen bør ha en bred basis, i utgangspunktet mellom staten, kommunene og organisasjonene i arbeidslivet, forbruker-, presse- og naturvernorganisasjonene. Ordningen bør likevel forankres i lovgivningen. Utvalget foreslår derfor en bestemmelse om rett til klagebehandling etter nærmere regler som fastsettes eller godkjennes av Kongen.

Nemnda kan organiseres med et sekretariat i tillegg til selve nemnda. Ett eller begge organene kan søkes lagt til eksisterende ordninger. Fordelene vil være mer effektiv ressursbruk gjennom synergieffekter der man behandler tilsvarende saker.

Nemnda kan i prinsippet knyttes til en eksisterende ordning, men utvalget finner etter en vurdering ingen passende organer og foreslår derfor en ny, egen nemnd. Nemnda bør være sammensatt av representanter utpekt av partene i avtalen. En mulig modell er ett medlem fra næringslivet, ett medlem fra forbrukersiden, ett fra kommunene, ett fra frivillige miljøorganisasjoner og ett medlem fra staten i tillegg til én uavhengig leder.

Sekretariatet bør forberede saker og orientere klagere og innklagede om nemnda og så langt som mulig om rettstilstanden på området. Sekretariatet kan også søke å komme fram til minnelige løsninger gjennom veiledning og henvisninger til gjeldende rett og etablert praksis. Sekretariatet kan for å spare ressurser legges til en etablert klageordning. Utvalget har vurdert tre mulige løsninger, henholdsvis sekretariatet til forbrukertvistutvalget, sekretariatet til Markedsrådet og Stiftelsen Miljømerking i Norge.

En forbruker som har problemer etter kjøp av en vare eller tjeneste, skal først ta saken opp med selger. Finner han ikke fram til en løsning, skal han henvende seg til Forbrukerrådets kontor i fylket. Kontoret skal så bistå med å finne en minnelig ordning og eventuelt behandle og/eller formidle klagen videre til forbrukertvistutvalget. Forbrukerrådet har også gått inn i samarbeid med en del bransjeorganisasjoner om opprettelse av reklamasjonsnemnder. Målet er å få bransjene selv til å ta ansvar – også økonomisk – for behandling av tvister som er en direkte følge av deres virksomhet. I 1997 ble det etablert bransjevise klagenemnder innenfor bl.a. bank- og finanstjenester, bolighus (kjøp og oppføring), forsikring (skade og avkorting) og selskapsreiser. Forbrukertvistutvalget er et offentlig organ som har myndighet til å avgjøre tvister som gjelder forbrukeres kjøp av løsøre (altså ikke fast eiendom), og håndverkertjenester. I saker om løsørekjøp kan selgeren være yrkesselger eller privatperson. I saker om håndverkertjenester må tjenesteyteren være yrkeshåndverker. Forbrukertvistutvalgets vedtak er bindende for partene og får samme virkning som en dom hvis saken ikke innen fire uker bringes videre til de vanlige domstolene. Går saken ikke videre, blir vedtaket retts- og tvangskraftig, slik at det er grunnlag for tvangsfullbyrdelse. Utvalgets saker er utredet av Forbrukerrådet og har i tillegg et eget sekretariat som forbereder den enkelte saken. Etter det som er opplyst, består sekretariatet i dag av ca. 5 stillinger pluss sekretariatsleder. Sekretariatet vil ha en viss kompetanse i saker som gjelder informasjon og egenskaper ved produkter knyttet til mangelvurderinger etc., men ikke knyttet til spørsmål om rett til informasjon etter offentligrettslig regelverk.

Markedsrådet er et bredt sammensatt organ som på grunnlag av henvendelser fra Forbrukerombudet, kan treffe vedtak om forbud mot ulovlig markedsføring og avtalevilkår i standardkontrakter når hensynet til forbrukerne krever det. Forbrukerombudet behandler saker etter klager fra forbrukere og næringsdrivende, men tar også opp markedsføringstiltak på eget initiativ. Lokale saker behandles av Konkurransetilsynets åtte regionkontorer. Gjennom forhandlinger med næringsdrivende søker en å komme fram til en frivillig ordning. Dersom en slik løsning ikke oppnås, kan Forbrukerombudet bringe saken inn for Markedsrådet som er «domstolen» på området. Forbrukerombudet kan også legge fram prinsippsaker for Markedsrådet, selv om det ikke foreligger noen tvist med den næringsdrivende. Markedsrådet har et svært lite sekretariat. Etter det som er opplyst, er lederen den samme som i sekretariatet for Forbrukertvistutvalget. I tillegg er en halv stilling avsatt i sekretariatet. Saker om miljøopplysninger bringes i dag inn i systemet i forbindelse med spørsmål om ulovlig markedsføring. For eksempel har Forbrukerombudet på bakgrunn av en henvendelse fra Forbrukerrådet en sak om miljøopplysninger i markedsføring av møbler til behandling. Saken gjelder Skeidar Møbler.

Stiftelsen Miljømerking i Norge er en uavhengig stiftelse opprettet ved stortingsvedtak for å administrere den norske delen av Nordisk miljømerking. Stiftelsen har som oppgave å vurdere produkter under de nordiske kriteriene. I denne forbindelse har stiftelsen erfaring i å håndtere miljøopplysninger. Stiftelsen har 15 ansatte og et årlig budsjett på ca. 15 mill. kroner, hvorav ca. 10 mill. kroner er inntekter fra søknadsbehandling og lisensavgifter.

19.4.2.3 Saksbehandling

Saksbehandlingen bør kunne deles i tre hovedelementer: 1) veiledning og råd fra sekretariatet, 2) skriftlig klage og behandling av klagen i sekretariatet, og 3) behandling i nemnda. Behandlingen i nemnda vil kunne være skriftlig ettersom det ikke synes å være særlige hensyn som taler for muntlig, umiddelbar bevisførsel og partsforklaring. Nemnda avgir begrunnet uttalelse i saken. I tillegg bør nemnda kunne avvise en klage, f.eks. dersom sekretariatet finner det åpenbart at klagen ikke kan tas til følge eller av andre grunner ikke er egnet for behandling, og nemndas leder slutter seg til dette.

Når det gjelder 3), vil det være hensiktsmessig om nemnda baserer sin avgjørelse på den dokumentasjonen som er oversendt av sekretariatet, men med mulighet til å innhente ytterligere opplysninger fra partene.

Det vil være sentralt at nemndas uttalelser og øvrige aktiviteter blir gjort kjent, f.eks. gjennom lovdata, Internettsider, årsberetninger etc. Eventuelt kan partene anonymiseres for å lette publiseringen.

19.4.2.4 Vedtak

Nemnda bør på linje med Markedsrådet kunne avgjøre saker dersom minst halvparten av medlemmene er til stede pluss leder eller varamann. Vedtak bør treffes med simpelt flertall. Ved stemmelikhet gjelder lederens dobbeltstemme. Nemndas vedtak bør begrunnes og ikke kunne påklages videre.

Utvalget har vurdert om nemndas vedtak på nærmere vilkår bør være gjenstand for tvangskraft. Fordelen vil være at nemndas avgjørelser får større gjennomslag. Ulempen er at dette vil kreve lovfestning av ordningen, og at avgjørelsene vil kunne komme i konflikt med avgjørelser i domstolsapparatet.

Utvalget finner at nemndas avgjørelser i en etableringsfase bør være rådgivende for partene, men at det bør innføres en ordning hvor innklagede innen tre uker må opplyse særskilt dersom han ikke tar avgjørelsen til følge. Dette vil klargjøre for klageren at han eventuelt må føre saken videre i domstolsapparatet.