0 Sammendrag
0.1 Sammendrag
I henhold til Banklovkommisjonens opprinnelige mandat skal kommisjonen gjennomgå finansinstitusjons- og kredittlovgivningen med sikte på modernisering, samordning og revisjon. Det gjøres nærmere rede for det opprinnelige mandatet i Vedlegg 1, avsnitt 1. Endringer, utdypninger og tillegg i mandatet beskrives i Vedlegg 1, avsnitt 1.1. Kommisjonen har tidligere avgitt 7 utredninger. Denne utredningen, Utredning nr. 8, bygger videre på NOU 1998: 14 Finansforetak m.v. (Utredning nr. 4 fra Banklovkommisjonen) og NOU 2001: 23 Finansforetakenes virksomhet (Utredning nr. 6 fra Banklovkommisjonen), og må ses i sammenheng med disse utredningene.
NOU 1998: 14 Finansforetak m.v. (Utredning nr. 4 fra Banklovkommisjonen) inneholder forslag til første del av lov om finansforetak, en felles lov for banker, kredittforetak, finansieringsselskaper, forsikringsselskaper og pensjonskasser. I utredningen benyttes finansforetak som fellesbetegnelse på disse foretakene. Det foreslås regler om etablering, konsesjonsplikt, selskapsorganer, omdanning, samt eier- og kapitalforhold, både for finansforetak og finanskonserner. Gjeldende lovbestemmelser om finansforetak er i dag nedfelt i fire lover - sparebankloven, forretningsbankloven, finansieringsvirksomhetsloven og forsikringsvirksomhetsloven. Kommisjonens lovforslag innebærer en samordning av disse lovene. Lovforslaget i NOU 2001: 23 Finansforetakenes virksomhet (Utredning nr. 6 fra Banklovkommisjonen) bygger videre på lovforslaget i Utredning nr. 4. I Utredning nr. 6 er det foreslått bestemmelser om organiseringen av finansforetakenes virksomhet, kapitalforvaltning, overdragelse av låneporteføljer (verdipapirisering), store engasjementer, obligasjonslån med pantesikkerhet og behandling av opplysninger om kundene. Det gis en nærmere fremstilling av Utredning nr. 4 og 6, og kommisjonensøvrige utredninger, i Vedlegg 1, avsnittene 2.1 til 2.7. Kommisjonen har i Vedlegg 2 sammenstilt lovforslaget fremmet i NOU 1998: 14 Finansforetak m.v. (Utredning nr. 4 fra Banklovkommisjonen) og NOU 2001: 23 Finansforetakenes virksomhet (Utredning nr. 6 fra Banklovkommisjonen), korrigert for de endringer som foreslås i denne utredningen (Utredning nr. 8 fra Banklovkommisjonen). De foreslåtte endringer er skrevet med kursivert skrift. Kommisjonenslovforslag slik de ble fremmet i Utredning nr. 4 og Utredning nr. 6 var i all hovedsak enstemmig. Mindretallsuttalelsene er utelatt i Vedlegg 2. Vedlegg 2 er ikke kommisjonensendelige forslag til ny lov om finansforetak. Fortsatt gjenstår det for kommisjonen å behandle en del temaer. Videre har en del forhold som har betydning for utformingen av bestemmelsene endret seg siden NOU 1998: 14 Finansforetak m.v. (Utredning nr. 4 fra Banklovkommisjonen) ble avgitt. Dette vil nødvendiggjøre en gjennomgang av bestemmelsene fremmet i tidligere utredninger. Dessuten er deler av lovforslaget fremmet i NOU 1998: 14 Finansforetak m.v. (Utredning nr. 4 fra Banklovkommisjonen) og NOU 2001: 23 Finansforetakenes virksomhet (Utredning nr. 6 fra Banklovkommisjonen) gjennomført, eller vil om kort tid bli gjennomført, ved endringer i gjeldende finansinstitusjonslovgivning. Det er nærmere redegjort for dette i Vedlegg 1 avsnitt 2.4. og 2.6. Ved revisjon av utkast til lov om finansforetak vil Banklovkommisjonen ta hensyn til allerede vedtatte endringer.
I denne utredning, Utredning nr. 8 fra Banklovkommisjonen, behandles:
Utbytte og konsernbidrag.
Finansforetaks eie av aksjer, andeler og fast eiendom.
Kredittforetaks adgang til å eie bank eller forsikringsselskap.
Tvisteløsningsordninger.
Tilsynsmyndighetenes kompetanse vis a vis finansforetakene.
Nasjonale og overnasjonale tilsynsmyndigheter.
Fjernsalg av finansielle tjenester.
Tiltak mot hvitvasking av penger.
Dette er enkeltspørsmål knyttet til finansforetakenes organisering og virksomhet som kommisjonen har behandlet som følge av endringer, utdypninger og tillegg til mandatet, jf. Vedlegg 1 avsnitt 1.1.
Kommisjonen bruker, som i Utredning nr. 4 og 6, betegnelsen finansforetak som fellesbetegnelse for banker, kredittforetak, finansieringsselskaper, forsikringsselskaper og pensjonskasser. Videre omfatter begrepet finansforetak også rene holdingselskaper som er morselskap i finanskonsern eller delkonsern.
Del I omfatter utredningens alminnelige motiver. I kapittel 1 behandler kommisjonen utdeling av utbytte og konsernbidrag. Utdeling av utbytte og konsernbidrag må det enkelte år ikke overstige det som er forsvarlig ut fra behovet for oppbygning av kjernekapital. Kommisjonen foreslår visse endringer i forhold til sitt utkast i NOU 1998: 14 Finansforetak m.v. (Utredning nr. 4 fra Banklovkommisjonen). Kommisjonens forslag til endringer gjør at adgangen til utdeling av utbytte og konsernbidrag i større grad vil falle sammen med de objektive og subjektive kriterier for utdeling etter aksjeloven og allmennaksjeloven, jf. kommisjonens utkast til §§ 6-12 og 7-13. Ved forslag om utdeling av utbytte eller konsernbidrag som tilsvarer mer enn halvparten av finansforetakets årsresultat , foreslår kommisjonen at finansforetaket pålegges en meldeplikt til Kredittilsynet.
I kapittel 2 behandles finansforetakenes adgang til å eie aksjer, andre eierandeler og grunnfondsbevis. Banklovkommisjonen foreslår å lovfeste en forsvarlighetsstandard for finansforetakenes samlede beholdning av aksjer, andre eierandeler og grunnfondsbevis, jf. utkast til § 10-5. Det følger av Norges forpliktelser etter EØS-avtalen at det for banker og andre kredittinstitusjoner skal være bestemmelser som begrenser disse foretakenes adgang til å eie såkalte kvalifiserte eierandeler. En slik bestemmelse er for finansforetak, med unntak av forsikringsselskaper, foreslått i utkast til § 10-6. Bak reglene som begrenser adgangen til å eie, ligger både hensynet til forsvarlig kapitalforvaltning og maktspredning.
I kapittel 3 foreslår Banklovkommisjonen at kredittforetak skal kunne eie en bank eller et forsikringsselskap gjennom et ”mellomliggende” holdingselskap. Banklovkommisjonen antar at dette forslaget vil bli fulgt opp av Finansdepartementet før kommisjonen har fremmet sitt endelige forslag til ny lov om finansforetak. Kommisjonens forslag er derfor foreslått innarbeidet i finansieringsvirksomhetsloven § 2-2 første ledd nr. 1 og 2.
I kapittel 4 beskrives ulike tvisteløsningsordninger, deres hovedformål og arbeidsform. Kommisjonenforeslår å lovfeste en plikt for alle finansforetak til å delta i én eller flere klagenemnder, avhengig av hvilke finansielle tjenester finansforetakene tilbyr. Videre slår kommisjonen fast at gode grunner taler for at disse klagenemndenes avgjørelser bør gis retts- og tvangskraft, men at dette spørsmålet bør behandles som en del av forslag til ny tvistelov. Kommisjonen foreslår at klagenemndenes avgjørelser skal være privatrettslig bindende med mindre en part innen en fastsatt frist varsler klagenemnda om at avgjørelsen ikke vil bli fulgt og deretter bringer saken inn for tingretten.
Kapittel 5 beskriver tilsynsmyndighetenes kompetanse vis a vis finansforetakene. Kommisjonen gjennomgår Kredittilsynets påleggskompetanse og de forskjellige sanksjonsregler i finansmarkedslovgivningen. Bestemmelsene om Kredittilsynets påleggskompetanse ble revidert i 2000, og kommisjonen foreslår ingen endringer. Kommisjonen mener utformingen av eventuelle sanksjonsregler i utkast til lov om finansforetak bør vente inntil Sanksjonsutvalget har lagt frem sin innstilling. Utvalget har frist til 1. august 2002.
I kapittel 6 omtaler Banklovkommisjonen nasjonale og overnasjonale tilsynsmyndigheter og forholdet mellom disse tilsynsmyndighetene. Av de nasjonale tilsynsmyndigheter omtales Finansdepartementet, Kredittilsynet, Norges Bank og Konkurransetilsynet. Videre omtales EFTAs overvåkningsorgan ESA og EU-kommisjonen. Både nasjonale og overnasjonale tilsynsmyndigheter har delvis overlappende ansvarsområder, noe som kan føre til uklare ansvarsforhold. Regjeringen har varslet at den i løpet av høsten 2002 vil legge frem en rapport om statlige tilsyn og organiseringen av disse. Det er også nedsatt et eget utvalg, Konkurranselovutvalget, som blant annet skal se på oppgavefordelingen mellom Konkurransetilsynet og Kredittilsynet. Banklovkommisjonen har på denne bakgrunn ikke foretatt noen nærmere vurdering av om dagens oppgavefordeling er hensiktsmessig .
I kapittel 7 behandler kommisjonen fjernsalg av finansielle tjenester. Internett innebærer nye distribusjonskanaler for finansielle tjenester. Konkurransefordeler, større fleksibilitet og kostnadsreduksjon er tre av drivkreftene bak utviklingen. Bruk av Internett ved fjernsalg av finansielle tjenester reiser særlige problemstillinger knyttet til lovvalg og domsmyndighet. Kommisjonengir en fremstilling av utkast til nytt EU-direktiv om fjernsalg av finansielle tjenester. Formålet med direktivet er å samordne medlemsstatenes lovregler om fjernsalg av finansielle tjenester.
I kapittel 8 behandler kommisjonen tiltak mot hvitvasking av penger. Kredittilsynet oversendte i desember 2001 et forslag til ny lov om hvitvasking til Finansdepartementet. Bakgrunnen for lovforslaget er EU-direktiv 2001/97/EF. Direktivet omfatter ikke bare banker og forsikringsselskaper, men også advokater, revisorer, auksjonsforretninger m.m. På denne bakgrunn har Kredittilsynet foreslått at bestemmelsene om hvitvasking av penger gis i en egen lov. Kommisjonen slutter seg til Kredittilsynets vurdering, og har ikke foreslått bestemmelser om hvitvasking av penger i utkast til lov om finansforetak.
Del II inneholder spesialmotiver til de lovbestemmelser som foreslås i del III. Lovforslaget bygger som nevnt ovenfor på utkast til lov om finansforetak som Banklovkommisjonen fremmet i NOU 1998: 14 Finansforetak m.v. (Utredning nr. 4 fra Banklovkommisjonen) og NOU 2001: 23 Finansforetakenes virksomhet (Utredning nr. 6 fra Banklovkommisjonen).
Kommisjonen vil i en senere utredning legge frem utkast til supplerende virksomhetsregler om kollektiv og individuell livsforsikring som bygger videre på NOU 2001: 24 Ny livsforsikringslovgivning. Utredningen vil omfatte regler om flytting, sammenslåing og omdanning av private og kommunale tjenestepensjoner. Kommisjonen vil også vurdere hvorvidt det er effektiv konkurranse på livsforsikringsmarkedet, herunder kommunal sektor, vurdere problemstillinger knyttet til premieberegning i, og flytting til og fra, Kommunal Landspensjonskasse (KLP). Dette må ses i sammenheng med at Finansdepartementet i brev datert 15. mai 2002 har gitt kommisjonen i oppdrag å vurdere tiltak for å sikre fri konkurranse på markedet for kommunale tjenestepensjonsordninger. Brevet er gjengitt i sin helhet i Vedlegg 1 avsnitt 1.1. Dette mandatet må ses i sammenheng med dokument 8-forslag fra stortingsrepresentantene Sandberg, Jensen og Hagesæter (dokument nr. 8:76 (2001-2002)). Av andre oppdrag kommisjonen har mottatt i den senere tid nevnes at Justisdepartementet i samråd med Finansdepartementet har bedt Banklovkommisjonen vurdere forsikringstakers adgang til å si opp forsikringsavtaler i forsikringstiden når det gjelder skadeforsikring og ulykkes- og sykeforsikring, herunder oppsigelsesfristene etter de nåværende reglene, jf. Vedlegg 1 avsnitt 1.1.
Det gjenstår videre for kommisjonen å behandle:
Krav til kapitalforvaltning for forsikringsselskaper.
Solvenskrav for finansinstitusjoner.
Mellommennenes stilling (lånemeglerforetak, forsikringsmeglerforetak, finansagenter, finansrådgivere).
Virksomhetsregler for fondssparing og andre spareformer.
Virksomhetsregler for skadeforsikring.
Samlet lovforslag til ny lov om finansforetak, herunder hvilke bestemmelser som skal gjelde for pensjonskasser, statsbanker og utenlandske kredittforetak, og revisjon av lovutkast fremmet i NOU 1998: 14 Finansforetak m.v. (Utredning nr. 4 fra Banklovkommisjonen) og lovutkast fremmet i NOU 2001: 23 Finansforetakenes virksomhet (Utredning nr. 6 fra Banklovkommisjonen).
Oppdraget fra Justisdepartementet vedrørende oppsigelse i skadeforsikring vil bli behandlet i en egen utredning. Frist for arbeidet er satt til 1. november 2002. Hvorvidt de øvrige temaer skal behandles i én utredning eller deles opp i flere utredninger, vil bli avklaret i samråd med Finansdepartementet.
0.2 Summary in English
Under the Banking Law Commission's original terms of reference the Commission shall review the financial institutions and credit legislation aiming to modernize, coordinate, and revise it. Further details of the Commission's terms of reference are provided in Annex 1, section 1. Amendments, amplifications and supplements to the terms of reference are described in Annex 1, section 1.1. The Commission has previously issued seven reports. This report, Report No. 8, is based on Norwegian Public Reports NOU 1998: 14 Financial undertakings etc. (Report no. 4 of the Banking Law Commission) and Norwegian Public Reports NOU 2001: 23 Activity of financial undertakings etc. (Report no. 6 of the Banking Law Commission) and must be seen in context of these prior reports.
NOU 1998: 14 Financial undertakings etc. (Report no. 4 of the Banking Law Commission) contains proposals for the first part of an act on financial undertakings, an act common to banks, credit houses, financing companies, insurance companies and pension funds. The report employs “financial undertakings” as the catch-all label for these businesses. Rules are proposed for formation, licensing requirements, corporate bodies, conversion and for ownership and capital factors, applicable to both financial undertakings and financial groups. Applicable statutory provisions for financial undertaking are currently enshrined in four acts: the Savings Banks Act, the Commercial Banks Act, the Financial Activities Act and the Insurance Activities Act. The Commission’s draft law involves the coordination of these acts. The draft law in NOU 2001: 23 Activity of financial undertakings etc. (Report no. 6 of the Banking Law Commission) is based on the draft law in NOU 1998: 14 Financial undertakings etc. (Report no. 4 of the Banking Law Commission). Report no. 6 proposes provisions on the organization of the financial undertakings’ activities, asset management, transfer of loan portfolios (securitisation), large accounts, bond loans with mortgage security and handling of customer information. A more detailed presentation of Reports no. 4 and 6, and the Commission’s other reports, is provided in Annex 1, sections 2.1 to 2.7. In Annex 2 the Commission has compared the draft law put forward in NOU 1998: 14 Financial undertakings etc. (Report no. 4 of the Banking Law Commission) and NOU 2001: 23 Activity of financial undertakings etc. (Report no. 6 of the Banking Law Commission), corrected for the changes proposed in this report (Report no. 8 of the Banking Law Commission). The proposed alterations are in boldface. The Commission’s draft law as put forward in Report no. 4 and Report no. 6 was in all material respects unanimous. In Annex 2 the dissenting statements have been omitted. Annex 2 is not the Commission’s final draft law on financial undertakings. It still remains for the Commissionto discuss a number of topics, and some factors of significance for the formulation of the provisions have changed since the issue of NOU 1998: 14 Financial undertakings etc. (Report no. 4 of the Banking Law Commission). This will necessitate a review of the provisions proposed in previous reports. Moreover, parts of the draft law put forward in NOU 1998: 14 Financial undertakings etc. (Report no. 4 of the Banking Law Commission) and in NOU 2001: 23 Activity of financial undertakings etc. (Report no. 6 of the Banking Law Commission) have been implemented, or will soon be implemented, through amendments to existing financial institution legislation. This is explained in greater detail in Annex 1, sections 2.4 and 2.6. In the revision of the draft law on financial undertakings, the Banking Law Commissionwill take account of all amendments that have already been made.
This report, Report no. 8 of the Banking Law Commission, will discuss:
Dividend and group contributions.
Financial undertakings’ ownership of shares, interests and real property.
Credit houses’ rights to own banks or insurance companies.
Dispute resolution mechanisms.
The supervisory authorities’ powers vis-à-vis the financial undertakings.
National and supranational supervisory authorities.
Remote sale of financial services.
Measures to combat money laundering.
These are the individual questions related to the financial undertakings’ organisation and activity that the Commission has discussed in consequence of changes, amplifications and supplements to its terms of reference, see Annex 1 section 1.1.
The Commission employs, as in Reports nos. 4 and 6, the designation financial undertaking as a catch-all phrase for banks, credit houses, financing companies, and pension funds. The term also includes pure holding companies that are the parent in a financial group or sub-group.
In Part I we set out the report’s general commentaries. In Chapter 1 the Commissiondiscusses the distribution of dividend and group contributions. In any given year the distribution of dividend and group contributions may not exceed what is defensible in relation to the need to build up core capital. The Commission proposes certain changes in relation to its draft in NOU 1998: 14 Financial undertakings etc. (Report no. 4 of the Banking Law Commission). The Commission’s proposed changes mean that the right to distribute dividend and group contributions will to a greater degree coincide with the objective and subjective criteria for distribution pursuant to the Companies Act and the Public Limited Companies Act, see the Commission’s draft Sections 6-12 and 7-13. In connection with the proposal to distribute dividend or group contribution corresponding to more than half of the financial undertaking’s annual profit, the Commission proposes that a duty of notification to the Banking, Insurance and Securities Commission be imposed on the financial undertaking.
Chapter 2 discusses the financial undertakings’ right to own shares, other ownership interests, and primary capital certificates. The Banking Law Commission proposes that a soundness or defensibility standard for the financial undertakings’ total stocks of shares, other owner interests and primary capital certificates be enshrined in statute, see the draft Section 10-5. It follows from Norway’s obligations under the EEA Agreement that there must be provisions applicable to banks and other credit houses that restrict these undertakings’ right to own so-called qualified owner interests. Such a provision is proposed for financial undertakings, with the exception of insurance companies, in the draft Section 10-6. Underlying the rules that restrict the right to own are considerations of both sound asset management and dispersion of power.
In Chapter 3 the Banking Law Commission proposes that credit institutions should be able to own a bank or an insurance company through an “intermediate” holding company. The Banking Law Commissionexpects that this proposal will be followed up by the Ministry of Finance before the Commission has presented its final draft law on financial undertakings. The Commission’s proposal has therefore been incorporated into Section 2-2 first paragraph sub-paragraphs nos. 1 and 2 of the Financial Activities Act.
Chapter 4 describes various dispute resolution mechanisms, their main purposes and modes of operation. The Commission proposes enshrining in statute a duty for all financial undertakings to participate in one or more appeals boards, depending on what financial services the financial undertakings are offering. In addition, the Commission maintains that there are good reasons for giving the decisions of these appeals boards the force of law and coercive sanctions, but that this question should be considered as part of a new draft Civil Procedure Act. The Commission proposes that the decisions of the appeal boards be binding in private law unless one party notifies the appeal board within a given deadline that the decision will not be respected, and then brings the case before the District Court.
Chapter 5 describes the supervisory authorities’ jurisdiction vis-à-vis the financial undertakings. The Commission is reviewing the Banking, Insurance and Securities Commission’s authority to make directives and the various sanction rules in the financial market legislation. The provisions on the Banking, Insurance and Securities Commission’s authority to make directives was revised in 2000, and the Commission has no changes to propose. The Commission considers that the formulation of any sanction rules in the draft financial undertakings act should wait until the Sanctions Committee has submitted its report, for which it has a deadline of until 1 August 2002.
In Chapter 6 the Banking Law Commission discusses national and supranational supervisory authorities and the relationship between them. Of the national supervisory authorities, discussion is devoted to the Ministry of Finance, the Banking, Insurance and Securities Commission, Norges Bank and the Norwegian Competition Authority. In addition, EFTA’s surveillance organisation ESA and the European Commission are dealt with. Both national and supranational supervisory authorities have overlapping areas of responsibility, which can lead to unclear lines of responsibility. The Government has announced that in the course of the autumn of 2002 it will submit a report on state supervisory bodies and their organisation. A special committee has also been appointed, the Competition Law Committee, which will among things look at the division of responsibilities between the Norwegian Competition Authority and the Banking, Insurance and Securities Commission. In the light of this, the Banking Law Commission has not undertaken any evaluation of whether the present division of responsibilities is expedient.
In Chapter 7 the Commission discusses the remote sale of financial services. The Internet means new distribution channels for these. Competitive advantages, greater flexibility and cost-reduction are three of the forces driving the trend. Use of the Internet in remote sale of financial services raises special questions of choice of law and jurisdiction. The Commissionprovides a description of the draft new EU directive on remote sale of financial services; the purpose of the directive is to coordinate the member states’ statutory rules on remote sale of financial services.
In Chapter 8 the Commission discusses measures against money-laundering. In December 2001 the Banking, Insurance and Securities Commission submitted a proposal for a new law on money-laundering to the Ministry of Finance. The background to this draft law is EU Directive 2001/97/EC, which covers not only banks and insurance companies, but also lawyers, accountants/auditors, auctioneers and so forth. In the light of this the Banking, Insurance and Securities Commission has proposed that provisions on money-laundering should be promulgated in a separate law. The Commission concurs with the assessment of the Banking, Insurance and Securities Commission and has not made any proposals for money-laundering in the draft law on financial undertakings.
Part II contains special commentaries on the statutory provisions proposed in Part III. The draft law is, as mentioned above, based on the draft law on financial undertakings that the Banking Law Commission made in NOU 1998: 14 Financial undertakings etc. (Report no. 4 of the Banking Law Commission) and NOU 2001: 23 Activity of financial undertakings etc. (Report no. 6 of the Banking Law Commission).
The Commissionwill in a subsequent report submit a draft for supplementary activity rules on collective and individual life assurance that are based on NOU 2001: 24 New life assurance schemes. The report will include rules on moving, combining and conversion of private and municipal service pensions. The Commission will also consider whether there exists effective competition in the life assurance market, including in the municipal sector, consider problems related to premium calculation in, and transferring to and from, KLP Insurance. This must be seen in context of the Finance Ministry’s letter dated 15 May 2002, which mandated the Commission to consider measures to ensure free competition in the market for municipal service pension schemes. The letter is reproduced in its entirety in Annex 1 section 1.1. These terms of reference must be seen in the context of the “Document 8” proposal from Storting Representatives Sandberg, Jensen and Hagesæter (document no. 8:76 (2001-2002)). Of other assignments the Commission has been given recently may be mentioned the request of the Ministry of Justice, in consultation with the Ministry of Finance, that the Banking Law Commissionshould consider a policyholder’s right to terminate insurance agreements within the insurance period, as regards property damage, accident and sickness insurance, and including the present rules on giving notice, see Annex 1 section 1.1.
It remains for the Commission to discuss:
Asset management requirements for insurance companies.
Solvency requirements for financial institutions.
The position of intermediaries (loan brokering houses, insurance brokerage, financial agents, financial advisors).
Activity rules for mutual funds and other savings schemes.
Activity rules for accident insurance.
An integrated draft law on financial undertakings, including what provisions are to apply for pension funds, state banks and foreign credit houses, and revision of the draft law proposed in NOU 1998: 14 Financial undertakings etc. (Report no. 4 from The Banking Law Commission) and draft law proposed in NOU 2001: 23 Activity of financial undertakings etc. (Report no. 6 of the Banking Law Commission).
The assignment from the Ministry of Justice regarding giving notice in accident insurance will be discussed in a separate report. The deadline for the work is set for1 November. Whether the other topics will be discussed in a single report or divided into several reports will be clarified in consultation with the Ministry of Finance.