Del 1
Alminnelige motiver

1 Utbytte og konsernbidrag

1.1 Innledning

Finansdepartementet ba i brev datert 13. desember 2000 Banklovkommisjonen vurdere de gjeldende reglene om konsernbidrag for finansinstitusjoner. Kommisjonen har tidligere behandlet reguleringen av konsernbidrag i NOU 1998: 14 Finansforetak m.v. (Utredning nr. 4 fra Banklovkommisjonen). På bakgrunn av Finansdepartementets brev og kommisjonens lovforslag fremmet i NOU 2001: 24 Ny livsforsikringslovgivning (Utredning nr. 7 fra Banklovkommisjonen), foreslår kommisjonen nå endringer i det forslag om utbytte og konsernbidrag som ble lagt frem i NOU 1998: 14 Finansforetak m.v.

1.2 Gjeldende regler om utbytte

Det er ulike krav til selskapsrettslig organisering av finansforetak etter gjeldende regler. Forretningsbanker skal organiseres som aksjeselskaper eller allmennaksjeselskaper, og sparebanker skal organiseres som selveiende institusjoner, jf. forretningsbankloven § 3 og sparebankloven § 1. Forsikringsselskaper skal organiseres som aksjeselskaper, allmennaksjeselskaper eller gjensidige selskaper, jf. forsikringsvirksomhetsloven § 3-1. Etter finansieringsvirksomhetsloven § 3-2 første ledd kan finansieringsforetak (finansieringsselskap og kredittforetak), organiseres som aksjeselskaper, allmennaksjeselskaper, selveiende institusjoner eller forening av låntakere (kredittforening, hypotekforening). For finansforetak som organiseres som aksjeselskaper eller allmennaksjeselskaper , gjelder aksjelovens eller allmennaksjelovens regler, med mindre annet er bestemt i eller i medhold av den aktuelle særlov, jf. forretningsbankloven § 3, finansieringsvirksomhetsloven §§ 2a-10 og 3-2, og forsikringsvirksomhetsloven § 3-1. Utdeling til aksjonærene kan etter aksjeloven/allmennaksjeloven § 3-6 bare skje etter reglene om utbytte og konsernbidrag, kapitalnedsettelse, fusjon eller fisjon av selskaper, og tilbakebetaling etter oppløsning.

Hva som kan deles ut som utbytte i allmennaksjeselskaper eller aksjeselskaper følger av aksjeloven/allmennaksjeloven § 8-1. Bestemmelsen gjelder også for finansforetak organisert som allmennaksjeselskaper eller aksjeselskaper med unntak av aksjeloven/allmennaksjeloven § 8-1 annet ledd, jf. forretningsbankloven § 3, finansieringsvirksomhetsloven §§ 2a-10 og 3-2 og forsikringsvirksomhetsloven § 3-1. Utdelingsadgangen er knyttet til årsresultatet og annen egenkapital, jf. regnskapsloven §§ 6-1 første ledd nr. 29 og 6-2 C II nr. 2.

Aksjeloven/allmennaksjeloven § 8-1 første, annet og fjerde ledd oppstiller tre kumulative vilkår for at selskapet kan beslutte utdeling av utbytte. Etter bestemmelsens første ledd må selskapet ha en egenkapital i henhold til den senest godkjente balanse som etter visse fradrag overstiger aksjekapitalen og visse bundne fonds. Etter bestemmelsens annet ledd må selskapet normalt ha en egenkapital i henhold til den senest godkjente balanse som overstiger 10 prosent av balansesummen. Dette kravet gjelder som nevnt ovenfor ikke for finansforetak. Bestemmelsen er begrunnet i et behov for å oppstille et konkret minstekrav til egenkapitalens størrelse som et supplement til det generelle kravet om forsvarlig egenkapital som følger av aksjeloven/allmennaksjeloven § 3-4. For finansforetak er det gitt egne krav om kapitaldekning i finansieringsvirksomhetsloven § 2-9 og forskrifter gitt i medhold av denne bestemmelsen. Det kan ikke utdeles utbytte i finanskonserner som er i strid med kravet om forsvarlig kapitaldekning hos giveren. Etter aksjeloven/allmennaksjeloven § 8-1 fjerde ledd må det ikke besluttes utdelt mer enn det som er forenelig med forsiktig og god forretningsskikk under tilbørlig hensyn til tap som er inntruffet etter balansedagen eller som må forventes å ville inntreffe. Utdelingsadgangen etter aksjeloven/allmennaksjelovens bestemmelser er således ikke knyttet til årsoverskudd, og den kan være åpen selv om årsresultatet er underskudd. Ved vurderingen av hva som er forenlig med forsiktig og god forretningsskikk, suppleres aksjeloven/allmennaksjeloven § 8-1 fjerde ledd av det generelle kravet om forsvarlig egenkapital i aksjeloven/allmennaksjeloven § 3-4. Selv om vilkårene i aksjeloven/allmennaksjeloven § 8-1 er oppfylt, kan adgangen til å utdele utbytte være stengt dersom foretaket har eller, som følge av utdelingen, vil få en uforsvarlig lav egenkapital.

Aksjeloven/allmennaksjeloven § 8-2 fastsetter at utbytte besluttes av generalforsamlingen etter at styret har lagt frem forslag om dette. Har foretaket bedriftsforsamling, skal bedriftsforsamlingen gi uttalelse om styrets forslag til resultatregnskap og anvendelse av evtentuelt overskudd, og dermed også styrets forslag om utbytte. Det kan bestemmes i vedtektene at beslutningen om utdeling av utbytte skal treffes av bedriftsforsamlingen. Generalforsamlingen kan treffe beslutning om forfallstidspunktet for utbetalingen av utbytte. Forfallstidspunktet kan ikke settes senere enn seks måneder etter beslutningen om utbetaling av utbytte, jf. aksjeloven/allmennaksjeloven § 8-3 tredje ledd. Fastsettes det ikke noe forfallstidspunkt, er kravet på utbytte forfalt ved avslutning av generalforsamlingen, men med tillegg av tid for iverksettelse. Den faktiske pengeoverføringen fra selskapet til aksjonærene, dersom utbytte gis i form av penger, skal således finne sted senest seks måneder etter at generalforsamlingen fattet sin beslutning.

Hva som kan deles ut som utbytte (rente) på grunnfondsbevis i sparebanker, kredittforeninger og gjensidige forsikringsselskaper , fastsettes i forskrift om grunnfondsbevis i sparebanker, kredittforeninger og gjensidige forsikringsselskaper § 14 (FOR 2001-02-07 nr. 108). Årlig utbytte av grunnfondsbevis kan bare utdeles fra årsoverskuddet i henhold til det fastsatte resultatregnskapet for regnskapsåret. Utbyttet kan ikke settes høyere enn det som er forenlig med forsiktig og god forretningsskikk under tilbørlig hensyn til tap som måtte være inntruffet etter regnskapsårets avslutning, eller som må forutsettes å ville inntreffe. Summen av det årlige utbyttet og de årlige avsetninger til utjevningsfondet kan ikke utgjøre større andel av korrigert årsoverskudd enn grunnfondsbeviskapitalens, overkursfondets og utjevningsfondets andel av institusjonens totale ansvarlige kapital minus fond for vurderingsforskjeller og ansvarlig lånekapital, jf. forskriften § 26.

1.3 Gjeldende regler om konsernbidrag

Konsernbidrag er en skatterettslig ordning som er hjemlet i skatteloven §§ 10-2 til 10-4. Skattelovens bestemmelser gjelder for finansforetak organisert som aksjeselskaper, allmennaksjeselskaper, sparebanker, gjensidige forsikringsselskaper og finansforetak organisert som samvirkeforetak, jf. skatteloven § 10-1. Ordningen går ut på å tillate utjevning for beskatningsformål av den alminnelige inntekt mellom selskaper som inngår i visse konserner. Bestemmelsene begrunnes med at foretak knyttet sammen i et konsern bør behandles som en enhet i relasjon til viktige skattebestemmelser slik at overskudd i et selskap kan avregnes mot underskudd i et annet selskap i konsernet. Etter skattelovens bestemmelser må giver og mottaker være norske foretak. Foretakene må tilhøre samme konsern og morselskapet må eie, og stemme for, mer enn 90 prosent av aksjene i datterselskapet. Konsernbidrag kan ytes av morselskap til datterselskap, av datterselskap til morselskap eller av søsterselskap til søsterselskap. Giver kan kreve fradrag i inntektsligningen, mottaker skal regne konsernbidraget som skattepliktig inntekt.

For aksjeselskaper og allmennaksjeselskaper er det gitt regler om konsernbidrag i aksjeloven/allmennaksjeloven § 8-5. Bestemmelsen henviser til aksjeloven/allmennaksjeloven § 8-1, slik at vilkårene om hva som kan deles ut som utbytte gjelder tilsvarende for hva som kan deles ut som konsernbidrag alene eller sammen med utbytte. Bestemmelsen gjelder også for finanskonserner med unntak av aksjeloven/allmennaksjeloven § 8-1 annet ledd, jf. forretningsbankloven § 3, finansieringsvirksomhetsloven §§ 2a-10 og 3-2 og forsikringsvirksomhetsloven § 3-1.

Aksjeloven/allmennaksjeloven § 8-5 henviser videre til aksjeloven/allmennaksjeloven §§ 8-2 og 8-3. Også utdeling av konsernbidrag besluttes av generalforsamlingen (eventuelt bedriftsforsamlingen) etter forslag fra styret. På tross av ordlyden i aksjeloven er det antatt at bestemmelsen om utbetaling innen seks måneder i aksjeloven/allmennaksjeloven § 8-3 tredje ledd ikke gjelder, slik at det er adgang til å gjøre kravet på konsernbidrag om til en alminnelig fordring etter utløpet av seks måneders fristen. Av Ot. prp. nr. 16 (1979-80) Om lov om endringer i lov av 19. juni 1969 nr. 71 om særregler for skattlegging av aksjeselskaper og aksjonærer og lov om endringer i lov av 4. juni 1976 nr. 59 om aksjeselskaper side 11, fremgår det at ytelsen ikke må bestå av en umiddelbar pengeoverføring, men at det er tilstrekkelig at giveren påtar seg å betale et bestemt beløp på et senere tidspunkt. Med utgangspunkt i lovforarbeidene har man i praksis sett bort fra henvisningen til aksjeloven/allmennaksjeloven § 8-3 tredje ledd. Konsernbidrag anses for å være ytet selv om mottaker bare får en fordring på giver.

For finanskonserner er det videre gitt en særbestemmelse om konsernbidrag i finansieringsvirksomhetsloven § 2a-8 tredje ledd. Bestemmelsen forbyr konsernbidrag mellom søsterselskaper i finanskonsern. Forbudet har vært tolket slik at det også omfatter konsernbidrag mellom to heleide datterselskaper som ikke er finansinstitusjoner. Bestemmelsen forbyr videre utdeling av konsernbidrag fra livsforsikringsselskaper med mindre dette er fastsatt i vedtektene, jf. forsikringsvirksomhetsloven § 3-2. I NOU 2001: 24 Ny livsforsikringslovgivning videreføres ikke denne begrensning for livselskapene, da Banklovkommisjonen i den utredningen foreslår et opplegg som klart skiller mellom selskapets og kundenes midler og likeledes mellom hva som er selskapets risiko og kundenes risiko. Finansieringsvirksomhetsloven § 2a-8 tredje ledd fastsetter dessuten skjønnsmessige vilkår for hva som kan deles ut som konsernbidrag i finanskonserner som supplerer vilkårene i aksjeloven/allmennaksjeloven. Konsernbidrag skal sammen med utbytte ikke overstige forsvarlig utdeling av utbytte basert på det enkelte års drift. Konsernbidrag kan derfor bare deles ut dersom finansforetaket har et overskudd i henhold til det godkjente resultatregnskapet. Kongen (delegert til Finansdepartementet) kan gi tillatelse til høyere utbytte. Finansdepartementet har dermed adgang til å gi tillatelse til utdeling av konsernbidrag selv om giver har et underskudd i henhold til det godkjente resultatregnskapet. Forutsetningen er at konsernbidraget vil sikre soliditeten hos mottaker eller konsernet som helhet. For eksempel så har Finansdepartementet i år gitt Storebrand Skadeforsikring AS adgang til å dele ut konsernbidrag til morselskapet Storebrand ASA, selv om skadeselskapet hadde underskudd i 2001. Bakgrunnen er skadeselskapets høye kapitaldekning (81 prosent). Kongen kan fastsette utfyllende regler. Adgangen til å fastsette utfyllende regler i forskrift er ikke benyttet. Foretaket kan heller ikke dele ut konsernbidrag dersom giveren etter utdelingen vil få uforsvarlig kapitaldekning i strid med finansieringsvirksomhetsloven § 2-9 og forskrifter gitt i medhold av bestemmelsen.

Som nevnt ovenfor kan konsernbidrag etter aksjelovens/allmennaksjelovens regler ytes i form av en fordring på giveren. En forutsetning er at mottaker av konsernbidraget innvilger et slikt lån. Siden skatteloven krever at morselskapet skal eie, og stemme for, mer enn 90 prosent av aksjene i datterselskapet , er dette kun en formalitet da det er morselskapet som gjennom datterselskapets generalforsamling beslutter utdeling av konsernbidrag til seg selv, samtidig som morselskapet innvilger datterselskapet et lån. I finanskonserner kan konsernbidrag bare ytes som en fordring på giveren dersom mottakeren av konsernbidraget har adgang til å yte giveren lån etter finansieringsvirksomhetsloven § 2a-8 fjerde ledd. I utgangspunktet fastsetter denne bestemmelsen at det ikke kan ytes lån mellom selskaper i et finanskonsern, men Kongen kan i forskrift gjøre unntak fra dette forbudet. Etter forskrift til finansieringsvirksomhetsloven (FOR 1991-12-20 nr. 850) kan konsernselskap som ikke er forsikringsselskap yte lån innenfor de begrensninger som følger av reglene om høyeste engasjement gitt i finansinstitusjonsloven § 2-10 med tilhørende forskrifter. Rene holdingselskaper eller morselskap som er bank kan med samtykke av Kredittilsynet yte lån selv om det samlede engasjement overstiger den grense som gjelder etter finansieringsvirksomhetsloven § 2-10.

Formålet med finansieringsvirksomhetsloven § 2a-8 er å etablere sperremekanismer som begrenser mulighetene for overføringer mellom selskapene i et finanskonsern [jf. Ot.prp. nr. 2 (1991-92) Endringer i lov av 10. juni 1988 nr. 40 om finansieringsvirksomhet og finansinstitusjoner og visse andre lover. (Om finanskonsern) side 16]. Hovedformålet med § 2a-8 fjerde ledd er å unngå at selskap i konsernet påtar seg risiko på et annet selskap i konsernet som kan gi en dominoeffekt i tilfelle soliditetssvikt.

Konsernbidrag fra morselskap til datterselskap har ifølge Kredittilsynets rundskriv 26/2000 karakter av å være en egenkapitaltransaksjon (innskudd fra eier) og føres i balansen som innskutt annen egenkapital. Konsernbidrag som gis fra datterselskap til morselskap har karakter av å være avkastning på investering (utbytte) og regnskapsføres på samme måten som utbytte.

1.4 Kommisjonens forslag i NOU 1998: 14 Finansforetak m.v.

Kommisjonen foreslo nye regler for utdeling av utbytte fra finansforetak organisert som aksjeselskaper eller allmennaksjeselskaper i utkast til § 6-12. Utbytte fra selveiende finansforetak og gjensidige selskap som har utstedt grunnfondsbevis foreslås regulert i §§ 6-8 annet ledd og 6-12. Det er gitt bestemmelser om konsernbidrag både i §§ 6-12 og 7-13. Motivene til bestemmelsene om konsernbidrag framgår av utredningens kapittel 9.9 i de alminnelige motiver (side 120 – 121), samt i spesialmotivene (side 179 og 186). Et mindretall i kommisjonen foreslo at utkast til § 7-13 burde sløyfes.

Etter utkast til § 6-12 skal utbytte og konsernbidraget ikke overstige det som er forsvarlig. Forsvarlighetskriteriet skal, som etter finansieringsvirksomhetsloven § 2a-8 tredje ledd, vurderes i forhold til årets driftsresultat. Nytt i bestemmelsen er at forsvarlighetskriteriet også skal vurderes i forhold til egenkapitalsituasjonen og behovet for oppbygging av egenkapital. For livsforsikringsselskaper skal det som foretaket etter vedtektene kan holde tilbake av årsoverskuddet (inntil 35 prosent, jf. forsikringsvirksomhetsloven §§ 8-1 og 3-2 og Kredittilsynets rundskriv 71/90) regnes som driftsresultat. Det er etter forslaget ingen forutsetning for utdeling at giver hadde overskudd etter siste års resultatregnskap og årets driftsresultat er ikke et absolutt maksimalbeløp for utdeling av utbytte.

Dersom det er et datterselskap (finansforetak) som yter konsernbidrag til morselskapet, skal utdelingen i følge utkast til § 7-13 godkjennes av Kredittilsynet dersom konsernbidraget sammen med utbyttet overstiger halvparten av årets driftsresultat. Utkast til § 7-13 viderefører bestemmelsen i finansieringsvirksomhetsloven § 2a-8 tredje ledd om at konsernbidrag i finanskonserner ikke kan gis mellom søsterselskaper.

Etter kommisjonens lovforslag er det ikke noe krav om at konsernbidraget skal ytes i form av en umiddelbar pengeoverføring, det vil være tilstrekkelig at giveren påtar seg å betale et bestemt beløp på et senere tidspunkt dersom de generelle kravene for å yte lån til giveren er oppfylt. Mottakerens adgang til å yte lån til giveren reguleres i utkast til § 7-14. I forhold til gjeldende rett videreføres ikke det generelle forbudet mot at forsikringsselskaper yter lån til andre konsernselskaper. Forbudet begrenses til livsforsikringsselskaper, men med visse unntak (heleid datter som ikke driver forsikringsfremmed virksomhet). Et mindretall i kommisjonen mente forbudet heller ikke burde videreføres for livsforsikringsselskaper.

1.5 Kommisjonens vurderinger

Det følger av NOU 1998: 14 Finansforetak m.v. (Utredning nr. 4 fra Banklovkommisjonen) utkast til § 1-5 at aksjelovens/allmennaksjelovens bestemmelser om utbytte og konsernbidrag skal gjelde for finansforetak organisert som aksjeselskaper, allmennaksjeselskaper og selveiende finansforetak, med mindre annet er særskilt bestemt i lovutkastet. Kommisjonen foreslår nå visse endringer i utredningens utkast til §§ 6-12 og 7-13 slik at adgangen til utdeling av både utbytte og konsernbidrag i større grad vil falle sammen med de objektive og subjektive kriteriene for utdeling fastsatt i aksjeloven/allmennaksjeloven §§ 8-1 første, tredje og fjerde ledd og 3-4. Kommisjonen foreslår også at det lovfestes at konsernbidrag, på samme måte som utbytte, skal utbetales innen seks måneder. Videre foreslås en omredigering slik at bestemmelsene for hvor mye som kan utdeles som utbytte fastsettes i § 6-12, samtidig som de samme vilkårene gjøres gjeldende for konsernbidrag ved at § 7-13 henviser til § 6-12. Dette gjør bestemmelsene lettere tilgjengelige.

Kommisjonen mener det er nødvendig å ha et særlig fokus på finansforetakenes kjernekapital ved vurderingen av utdeling av utbytte og konsernbidrag. Utkast til § 6-12 foreslås endret slik at det for utdeling av utbytte eller konsernbidrag fra finansforetak, utover de vilkår som følger av aksjeloven/allmennaksjeloven § 8-1 første, tredje og fjerde ledd, fastsettes at utdeling av utbytte eller konsernbidrag i det enkelte år ikke må overstige det som vil være forsvarlig ut fra finansforetakets behov for oppbygging av kjernekapital. Som nevnt under kapittel 1.2 og 1.3, kan ikke aksjeloven/allmennaksjeloven § 8-1 annet ledd gjøres gjeldende for finansforetak. Kommisjonen mener imidlertid at det også ved utdeling av utbytte og/eller konsernbidrag fra datterselskap til morselskap og ved utdeling av konsernbidrag fra morselskap til datterselskap må settes et konkret minstekrav til kjernekapitalens størrelse før det kan utdeles utbytte eller konsernbidrag. Kommisjonen foreslår at det lovfestes et krav om at utdeling av utbytte og/eller konsernbidrag fra datterselskap til morselskap og utdeling av konsernbidrag fra morselskap til datterselskap bare kan besluttes dersom finansforetakets kjernekapital etter utdelingen utgjør mer enn 6 prosent av foretakets ansvarlige kapital. For utbytte på grunnfondsbevis vil det være nødvendig å fastsette særskilte regler i forskrift.

Medlemmene Breck, Faremo, Kobberstad, Nyhagen, Skomsvold og Vannebo ser at det kan være tvilsomt om det kan anses forsvarlig å utdele utbytte dersom kjernekapitalen er lavere enn 6 prosent. En slik grense gir heller ikke et fullstendig bilde av foretakenes soliditet. Selv om egenkapitalen er det viktigste elementet, er annen ansvarlig kapital også av vesentlig betydning. Bildet kompliseres ytterligere ved det faktum at det er ulike kapitalkrav for ulike finansforetak. Disse medlemmene vil dessuten peke på at det å legge særlig vekt på en grense på 6 prosent kjernekapitaldekning, kan bidra til å svekke oppmerksomheten om den generelle forsvarlighetsstandarden. Disse medlemmene viser også til at etter utkastet § 6-12 tredje ledd kan Kredittilsynet etter konkret vurdering gi pålegg om ikke å dele ut eller å dele ut redusert utbytte når hensynet til selskapets soliditet tilsier det.

Disse medlemmene vil ikke minst peke på at et slikt kvantitativt krav rent faktisk innebærer en dobbeltregulering av kravene til kapitaldekning. Prinsipielt mener disse medlemmene at det ikke uten særskilt begrunnelse bør innføres høyere kapitalkrav for norske finansforetak enn det som EUs fellesregler legger til grunn. Disse medlemmene mener at ryddighet i lovgivningen tilsier at slike tillegg til kapitaldekningsreglene, som måtte anses nødvendige, eventuelt bør gjøres i de lovparagrafer og tilhørende forskrifter som vedrører kapitalkrav, og ikke knyttes an til bestemmelser som vedrører andre forhold.

Etter kommisjonens forslag er utdelingsadgangen ikke knyttet til årsoverskudd eller driftsresultat, og den kan være åpen selv om årsresultatet er underskudd. Aksjeloven/allmennaksjeloven § 3-4 kommer også til anvendelse slik at finansforetakets egenkapital til enhver tid skal være forsvarlig ut fra risikoen ved og omfanget av virksomheten i foretaket.

Kommisjonen foreslår videre at den i NOU 1998: 14 Finansforetak m.v. (Utredning nr. 4 fra Banklovkommisjonen) foreslåtte søknadsplikten ved forslag om utdeling av konsernbidrag fra datterselskap til morselskap av mer enn halvparten av finansforetakets driftsresultat, erstattes av en meldeplikt. Meldeplikten oppstår dersom finansforetakets styre fremmer forslag for generalforsamlingen eller foretaksforsamlingen om utdeling av utbytte eller konsernbidrag som innebærer at utdelingen i et enkelt år vil overstige halvparten av årsresultatet etter det godkjente resultatregnskapet for siste regnskapsår.

Kommisjonen mener det fortsatt bør være adgang til å gi tillatelse til utdeling av konsernbidrag som overstiger de grensene det er redegjort for ovenfor, når dette finnes nødvendig for å bidra til å sikre soliditeten i et annet konsernforetak eller konsernet som helhet. Denne adgangen bør ved utdeling av konsernbidrag fra datterselskaper gjelde enten datterselskapet er et finansforetak eller ikke. Dersom datterselskapet ikke er et finansforetak, reguleres adgangen til å yte konsernbidrag av aksjelovens bestemmelser alene, og kommisjonen foreslår at Kongen gis adgang til å gjøre unntak fra disse bestemmelsene for datterselskaper som ikke er finansforetak.

Videre foreslår kommisjonen at det fastsettes et krav om at utbetalingsdagen for konsernbidrag ikke kan være senere enn seks måneder etter at beslutningen om utdeling er tatt. Et slikt krav gjelder som nevnt under kapittel 1.3 , ikke for andre konserner enn finanskonserner. Utbetalingskravet er ikke til hinder for at konsernbidraget helt eller delvis benyttes til å yte giveren et lån dersom vilkårene for et slikt konserninternt lån er oppfylt. Dersom bestemmelsene foreslått i NOU 2001: 24 Ny livsforsikringslovgivning (Utredning nr. 7 fra Banklovkommisjonen) vedtas, jf. utdyping om dette foran i kapittel 1.3, så kan det gjeldende forbud mot utdeling av konsernbidrag fra livsforsikringsselskaper sløyfes. Kommisjonen foreslår derfor ingen slik regel.

I finansieringsvirksomhetsloven § 2a-8 tredje ledd er det gitt et forbud mot konsernbidrag mellom datterselskaper. Det fremgår av forarbeidene til finansieringsvirksomhetsloven § 2a-8 [Ot. prp. nr. 2 (1991-92) Om finanskonsern] at reglene om konserninterne transaksjoner skal støtte opp under separasjonsprinsippet mellom ulike typer virksomheter innenfor konsernet. Prinsippet skal ikke uthules verken ved åpne eller skjulte formuesoverføringer mellom konsernselskapene. Kommisjonen mener det fortsatt er viktig at overskudd i ett datterselskap ikke skal benyttes til å dekke underskudd i et annet, med mindre også morselskapets økonomiske stilling er slik at det kan gi konsernbidrag til datterselskapet. Konsernbidrag skal følge et vertikalt mønster. Konsernbidrag mellom datterselskaper bør derfor fortsatt bare finne sted når det går via morselskapet. Forbudet mot konsernbidrag mellom datterselskaper foreslås derfor opprettholdt. Forbudet omfatter også konsernbidrag mellom to datterselskaper som ikke er finansinstitusjoner.

Konsernbidrag til morselskapet i finanskonserner fra datterselskaper som ikke er finansforetak reguleres ikke av kommisjonens utkast til § 7-13 første ledd, men av aksjelovens regler. For disse foretakene vil også aksjeloven § 8-1 annet ledd komme til anvendelse. Kommisjonen foreslår imidlertid at Kongens adgang til å gi tillatelse til utdeling av konsernbidrag som overstiger grensen etter utkast til § 7-13 første ledd også skal omfatte konsernbidrag fra datterselskaper som ikke er finansforetak.

2 Finansforetaks eie av aksjer, andre eierandeler, grunnfondsbevis og fast eiendom

2.1 Gjeldende rett

Både forsikringsvirksomhetsloven, finansieringsvirksomhetsloven, sparebankloven og forretningsbankloven har bestemmelser som begrenser finansforetakenes adgang til å eie aksjer, andre eierandeler og fast eiendom. Det følger av forsikringsvirksomhetsloven § 7-2 at et forsikringsselskap ikke kan eie eller ved stemmegivning representere mer enn 15 prosent av aksjene eller andelene i et selskap som driver forsikringsfremmed virksomhet. Forbudet gjelder ikke for så vidt den samlede verdi av slike eiendeler er mindre enn forsikringsselskapets midler etter fradrag for avsetninger til dekning av forsikringsforpliktelsene, så fremt den økonomiske risiko ved investeringen er begrenset til verdien av den aktuelle investeringen. Dette unntaket må ses i sammenheng med den såkalte Skandia-dommen (EF-domstolens dom avsagt 20. april 1999 i sak C-241/97). Forsikringsvirksomhetsloven § 7-2 gjelder ikke forsikringsselskapers adgang til å eie aksjer eller andeler i andre finansforetak, eller verdipapir- og eiendomsmeglerforetak, samt foretak som forvalter verdipapirfond.

I forarbeidene til bestemmelsen [I Ot.prp. nr. 42 (1986-87) Om lov om forsikringsvirksomhet] er bestemmelsen begrunnet med at vesentlige eierinteresser i andre selskaper kan medføre fare for at forsikringsselskapet blir involvert i støtte- eller redningsaksjoner overfor det eide selskap, og at ønsket om å hindre konsentrasjon av eierinteresse og innflytelse også tilsier en begrensning i forsikringsselskapers adgang til å eie selskaper som driver forsikringsfremmed virksomhet.

Forsikringsselskapenes eie av aksjer, andre eierandeler og fast eiendom reguleres også i forsikringsvirksomhetsloven § 7-4 om kapitalforvaltning og forskrift om forsikringsselskapers kapitalforvaltning (FOR 1997-04-23 nr. 377). Etter kapitalforvaltningsforskriften § 7 kan aksjer og andre nærmere definerte eierandeler til sammen ikke utgjøre mer enn 35 prosent av forsikringsselskapets forsikringsmessige avsetninger. Andre eiendeler enn aksjer som skal medregnes er andeler i verdipapirfond, fordringer som er en del av låntakers ansvarlige kapital og børsnoterte fordringer med konverteringsrett eller plikt. I forskriften § 8 gis det grenser for eie av verdipapirer, herunder aksjer, utstedt av en enkelt utsteder. Grensen gjelder ikke bare for aksjeeie, også fordringer skal regnes med. Grensen er 4 prosent av selskapets forsikringsmessige avsetninger for skadeselskaper og 3 prosent for livselskaper. Et livselskap kan ikke ha fast eiendom som innebærer en risiko knyttet til en enkelt eiendom som utgjør mer enn 2 prosent av de forsikringsmessige avsetninger, jf. forskriften § 9. For skadeselskaper er grensen 4 prosent. For bolig- og kontor/forretningseiendom gjelder en egen grense på 5 prosent for både liv- og skadeselskaper. Grensene gjelder for midler som skal dekke selskapets forsikringsmessige avsetninger. Kapitalforvaltningsforskriften inneholder en rekke andre begrensninger som får anvendelse på aksjeeie og andre andeler. Grensene får ikke anvendelse på plassering av forsikringsselskapets øvrige kapital (den frie kapitalen). Også for den frie kapitalen gjelder forsvarlighetskravet i forsikringsvirksomhetsloven § 7-4 første ledd.

Bestemmelsene om forsvarlig kapitalforvaltning skal bidra til å sikre at forsikringsselskapene er finansielt solide, slik at de kan oppfylle sine forpliktelser. Et annet formål med bestemmelsene er å hindre at forsikringsselskapene oppnår uønsket stor innflytelse gjennom sine kapitalplasseringer, jf. NOU 1983: 52 Forsikring i Norge side 40.

Andre finansforetak enn forsikringsselskaper er ikke undergitt begrensninger tilsvarende forsikringsvirksomhetsloven § 7-2. Det er således ikke gitt regler som begrenser adgangen til å eie aksjer beregnet ut fra størrelsen på aksjeposten alene. Kredittilsynet har imidlertid i sin praksis lagt til grunn at det kan innfortolkes i gjeldende banklovgivning at forbudet mot å drive bankfremmed virksomhet innebærer at en bank ikke kan være morselskap for et foretak som driver bankfremmed virksomhet og dermed ikke eie mer enn 50 prosent av aksjene i foretak som driver bankfremmed virksomhet. Også for de øvrige finansforetakene er det gitt regler som skal bidra til en forsvarlig kapitalforvaltning, jf. finansieringsvirksomhetsloven §§ 2-9 og 3-17, sparebankloven § 24, forretningsbankloven § 21, og forskrifter gitt i medhold av disse bestemmelsene. Forskrift om minstekrav til kapitaldekning i finansinstitusjoner og verdipapirforetak (FOR 1990-10-22 nr. 875) gjelder for alle finansforetak. Forskrift om minstekrav til kapitaldekning for markedsrisiko mv. for kredittinstitusjoner og verdipapirforetak (FOR 2000-06-22 nr. 632) setter kapitalkrav til bankenes og kredittforetakenes handelsportefølje. Kapitalkrav etter denne forskrift kommer i tillegg til kapitalkrav etter kapitaldekningsforskriften, slik at samme ansvarlige kapital ikke samtidig kan benyttes til å oppfylle kravene etter begge forskriftene.

Sparebankloven § 24 og forretningsbankloven § 24 fastsetter at den bokførte verdi av bankens aksjer og andeler ikke må overstige 4 prosent av bankens forvaltningskapital etter siste års regnskap. En tilsvarende begrensning gjelder for bankenes eie av fast eiendom eller andeler i eiendomsselskaper. EFTAs overvåkningsorgan (ESA) har i brev til Finansdepartementet datert 31. oktober 2001 stilt spørsmål ved om sparebankloven § 24 og forretningsbankloven § 24 er i strid med Norges forpliktelser etter EØS-avtalen. Finansdepartementet besvarte henvendelsen i brev datert 17. desember 2001. I departementets brev begrunnes bestemmelsene i behovet for å sikre bankenes soliditet. Banker bør ikke ta for stor markedsrisiko gjennom investeringer i fast eiendom eller aksjer. Departementet viser til erfaringer fra bankkrisene i mellomkrigstiden og i slutten av 1980-årene. ESA la i sitt svarbrev datert 15. februar 2002 til grunn at ESA hadde fått en tilfredsstillende forklaring på bestemmelsene, dvs. at ESA inntil videre legger til grunn at bestemmelsene ikke er i strid med Norges forpliktelser etter EØS-avtalen.

For kredittinstitusjoner (dvs. banker og kredittforetak) fastsetter dessuten finansieringsvirksomhetsloven § 2-16 at disse ikke kan eie 10 prosent eller mer av aksjene, andre eierandeler eller stemmene i et foretak som utøver annen virksomhet enn den virksomhet kredittinstitusjonen selv kan drive, dersom denne eierandelen overstiger 15 prosent av kredittinstitusjonens ansvarlige kapital. Med foretak som utøver annen virksomhet menes foretak som ikke er finansinstitusjon. Foretak som driver forvaltning av verdipapirfond, ytelse av databehandlingstjenester eller annen virksomhet som henger nær sammen med bankvirksomhet regnes heller ikke som annen virksomhet i forhold til denne bestemmelsen. Finansieringsvirksomhetsloven § 2-16 fastsetter også en grense for finansinstitusjoners samlede beholdning av aksjer eller andre andeler til 60 prosent av kredittinstitusjonens ansvarlige kapital. Finansieringsvirksomhetsloven § 2-16 skal oppfylle Norges forpliktelser etter Europaparlaments- og Rådsdirektiv 2000/12/EF Art 51. For finansieringsforetak (finansforetak som ikke er banker, forsikringsselskaper eller låneformidlingsforetak) fastsetter finansieringsvirksomhetsloven § 3-18 at summen av den balanseførte verdi av aksjer, andre andeler og fast eiendom ikke uten samtykke fra Finansdepartementet må overstige halvparten av foretakets egenkapital. Det er gjort unntak for leasingporteføljer.

2.2 Grenser for banker og andre kredittinstitusjoner etter EU-direktiv (Europaparlaments- og Rådsdirektiv) 2000/12/EF Art 51 og etter svensk og dansk rett

Kapittel 2 i direktivet har i norsk oversettelse overskriften ”Tekniske midler for å føre tilsyn”. I kapitlets avsnitt 1 gis det bestemmelser om banker og andre kredittinstitusjoners ansvarlige kapital, i avsnitt 2 gis det bestemmelser om kapitaldekning, i avsnitt 3 gis det bestemmelser om store engasjementer og i avsnitt 4 gis det bestemmelser om kvalifiserte eierandeler utenom finanssektoren. Avsnitt 4 har én artikkel, Art 51 som lyder slik:

”1. En kredittinstitusjon kan ikke ha en kvalifisert eierandel som overstiger 15 % av dens ansvarlige kapital i et foretak som verken er en kredittinstitusjon, en finansinstitusjon eller et foretak som utøver virksomhet som nevnt i artikkel 43 nr. 2 bokstav f) i direktiv 86/635/EØF.

2. En kredittinstitusjons samlede kvalifiserte eierandeler i andre foretak enn kredittinstitusjoner, finansinstitusjoner eller foretak som utøver virksomhet som nevnt i artikkel 43 nr. 2 bokstav f) annet ledd i direktiv 86/635/EØF, kan ikke overstige 60 % av kredittinstitusjonens ansvarlige kapital.

3. Medlemsstatene kan unnlate å anvende begrensningene fastsatt i nr. 1 og 2 på eierandeler i forsikringsselskaper i henhold til direktiv 73/239/EØF og direktiv 79/267/EØF.

4. Aksjer eller andeler som erverves midlertidig som ledd i en økonomisk sanerings- eller redningsoperasjon i et foretak, eller som ledd i en ordinær fulltegningsgaranti eller i en institusjons eget navn for andres regning, skal ikke tas med som kvalifiserte eierandeler ved beregningen av grensene fastsatt i nr. 1 og 2. Aksjer eller andeler som ikke har karakter av finansielle aktiva i henhold til artikkel 35 nr. 2 i direktiv 86/635/EØF, skal ikke medregnes.

5. Grensene fastsatt i nr. 1 og 2 kan overskrides bare under særlige omstendigheter. I slike tilfeller skal vedkommende myndigheter likevel kreve at kredittinstitusjonen enten øker sin ansvarlige kapital eller treffer andre tilsvarende tiltak.

6. Medlemsstatene kan fastsette at vedkommende myndigheter ikke skal anvende begrensningene fastsatt i nr. 1 og 2 dersom de bestemmer at 100 % av de beløp som en kredittinstitusjons kvalifiserte eierandel overskrider grensene med, skal dekkes av den ansvarlige kapital, og at denne ikke skal inngå i beregningen av kapitaldekningen. Dersom begge grensene fastsatt i nr. 1 og 2 blir overskredet, skal det største av de overskytende beløpene dekkes av den ansvarlige kapital.”

Det følger av punkt 12 i direktivets fortale at hjemlandsmyndigheten kan fastsette strengere begrensninger enn det som følger av Art 51. Kvalifisert eierandel defineres i direktivets Art 1 som en direkte eller indirekte faktisk eierandel som utgjør minst 10 prosent av kapitalen eller stemmene i et foretak, eller som gjør det mulig å utøve betydelig innflytelse på ledelsen av det foretak der en eierandel besittes. Direktivet synes ikke å skille mellom selskapsandeler med begrenset og ubegrenset ansvar. Den danske oversettelsen av direktivet benytter ordet ”kvalificeret deltagelse” i foretak.

Siden EU-landene ikke har grunnfondsbevis, har man ikke tenkt på disse ved utformingen av Art 51. Selv om man kommer til at grunnfondsbevis kan innfortolkes i direktivets definisjon av eierandel, eller deltakelse, i foretak, følger det av Art 51 nr. 1 og 2 at begrensningen ikke kommer til anvendelse på grunnfondsbevis utstedt av sparebanker eller kredittforeninger. Det følger av Art 51 nr. 3 at man kan unnlate å benytte grensene på grunnfondsbevis utstedt av gjensidige forsikringsselskaper.

Også Danmark og Sverige er gjennom sine EU-medlemskap forpliktet til å ha begrensninger som minst tilsvarer direktivets Art 51. Etter den danske lov om pengeinstitutter art. 24, kan danske banker ikke eie eller belåne andeler i et enkelt selskap til et høyere bokført beløp enn 15 prosent av bankens ansvarlige kapital. En banks beholdning av kvalifiserte andeler må ikke overstige 60 prosent av bankens ansvarlige kapital. Den bokførte verdi av andelene som banken har ervervet må ikke overstige 100 prosent av bankens ansvarlige kapital. En bank kan overskride de nevnte grenser når det gjøres fradrag for den overskytende del ved beregning av den ansvarlige kapital. Det følger av lovens art. 25 at en bank ikke får eie fast eiendom eller ha aksjer (andeler) i eiendomsselskaper til en høyere bokført verdi en 20 prosent av bankens ansvarlige kapital. Til den bokførte verdi av bankens faste eiendom medregnes utlån til datterselskaper som er eiendomsselskaper. Eiendommer som banken har ervervet for å drive bankvirksomhet fra, er ikke omfattet av grensen.

Det følger av den svenske bankrörelseslagen kapittel 2, art. 15a at en bank ikke kan eie aksjer i andre foretak ut over et beløp som tilsvarer 30 prosent av bankens ansvarlige kapital. Det er gjort flere unntak fra denne grensen. Grensen gjelder ikke for aksjer i eiendomsselskap som eier eiendom som skal brukes i bankvirksomheten. Grensen gjelder heller ikke for aksjeeie i svensk eller utenlandsk bank dersom formålet med aksjeeie er til nytte for bankvesenet. Dette skal vurderes av Finansinspeksjonen. Aksjer i svensk eller utenlandsk forsikringsselskap omfattes heller ikke dersom aksjeeie inngår som en del av organiseringen i bankens virksomhet og Finanstilsynet har gitt tillatelse til aksjeeiet. Grensen gjelder heller ikke for aksjer banken eier for å sikre en fordring. Aksjeeie i et enkelt foretak får ikke overstige 5 prosent av bankens ansvarlige kapital.

2.3 Kommisjonens vurderinger

Banklovkommisjonen har i NOU 1998: 14 Finansforetak m.v. (Utredning nr. 4 fra Banklovkommisjonen), utkast til §§ 2-1 første ledd, jf. 2-9 foreslått å lovfeste et forbud mot å drive annen virksomhet enn det som følger av lov, konsesjonsvilkår og vedtekter (forbud mot bank- og forsikringsfremmed virksomhet). I utkast til § 2-1 annet ledd er det foreslått å lovfeste at finansforetak gjennom datterselskaper ikke kan drive virksomhet de etter utredningens utkast til §§ 2-1 første ledd, jf. 2-9 ikke selv kan drive. Det følger av dette forslaget at et finansforetak ikke kan eie mer enn 50 prosent av aksjene i et foretak som driver virksomhet finansforetaket ikke selv kan drive. Forbudet mot å drive annen virksomhet innebærer også at finansforetaket heller ikke kan eie andeler uten ansvarsbegrensning i en virksomhet finansforetaket ikke selv kan drive. Bestemmelsene tar blant annet sikte på å forhindre at foretaket benytter sine midler til å kjøpe, etablere eller på annen måte engasjere seg i virksomhet i en annen risikogruppe enn finansforetakets hovedvirksomhet. Kommisjonen har foreslått regler for finansforetakenes kapitaldekning i utkast til §§ 6-13 til 6-19.

Kommisjonen mener det er vanskelig å fastsette kvantitative grenser for å sikre finansforetaket mot markedsrisiko og annen risiko knyttet til samlet eie av aksjer, andre eierandeler og grunnfondsbevis. Det er imidlertid viktig at finansforetakene har fokus på denne risikoen, og kommisjonen foreslår derfor at det lovfestes en forsvarlighetsstandard som pålegger finansforetaket å påse at markedsrisiko og annen risiko knyttet til dets beholdning av aksjer, andre eierandeler og grunnfondsbevis til enhver tid er forsvarlig sett i forhold til foretakets kjernekapital. Forsvarlighetsstandarden er knyttet til kjernekapitalen fordi det er denne kapitalen finansforetakene har til å stå imot markedssvingninger med. Finansforetak som ikke er forsikringsselskap, pålegges videre en meldeplikt til Kredittilsynet dersom samlet verdi av finansforetakets beholdning av aksjer, andre eierandeler og grunnfondsbevis overstiger halvparten av finansforetakets kjernekapital etter siste års- eller delårsregnskap, jf. utkast til § 10-5. Kommisjonen mener at det ikke er behov for å videreføre 4 prosents begrensningen for bankers eie av aksjer, andre eierandeler eller fast eiendom i sparebankloven § 24 og i forretningsbankloven § 24.

Kommisjonen foreslår at finansforetaket ikke kan ha en kvalifisert eierandel i et foretak som driver annen næringsvirksomhet dersom eierandelens bokførte verdi overstiger 15 prosent av finansforetakets ansvarlige kapital etter siste års- eller delårsregnskap. Finansforetakets samlede beholdning av slike kvalifiserte andeler skal ikke overstige 60 prosent av den ansvarlige kapitalen. En kvalifisert eierandel foreslås i samsvar med finansieringsvirksomhetsloven § 2-16 å være en eierandel som finansforetaket eier direkte eller indirekte, og som representerer minst 10 prosent av kapitalen eller stemmene eller på annen måte kan gi betydelig innflytelse på forvaltningen av det annet foretak. Bestemmelsen foreslås lovfestet som § 10-6. Bestemmelsen vil oppfylle Norges forpliktelser etter Europaparlaments- og Rådsdirektiv 2000/12/EF Art 51 vedrørende kredittinstitusjoner.

Banklovkommisjonen har i denne utredningen ikke tatt stilling til om det også bør foreslås grenser for forsikringsselskaper. Dette spørsmålet må etter kommisjonens mening ses i sammenheng med reguleringen av forsikringsselskapenes kapitalforvaltning. Som det fremgår av kapittel 0.1, skal kommisjonen utrede dette senere. Som en konsekvens av dette foreslår kommisjonen i denne omgang ikke at forsikringsvirksomhetsloven § 7-2 oppheves.

3 Kredittforetak som morselskap i finanskonserner

3.1 Innledning

Finansdepartementet har i brev datert 5. februar 2002 ,bedt Banklovkommisjonen foreta en vurdering av om kredittforetak skal ha adgang til å eie en bank. Det er redegjort nærmere for brevet i redegjørelsen for kommisjonens mandat i Vedlegg 1, avsnitt 1.1. Bakgrunnen er at Landkreditt er gitt midlertidig dispensasjon fra eierbegrensningsreglene etter finansieringsvirksomhetsloven § 2-2 annet ledd nr. 11 til å eie Landkreditt Bank AS gjennom det heleide datterselskapet Centralkassen for Bøndernes Driftskreditt AS.

Brevet fra Finansdepartementet reiser først og fremst spørsmålet om kredittforetak, uavhengig av om de er organisert som aksjeselskaper eller foreninger av låntakere (kredittforeninger), skal kunne eie en bank enten direkte eller gjennom et ”mellomliggende” holdingselskap. Etter gjeldende regler krever dette særskilt dispensasjon. Siden henvendelsen fra Finansdepartementet tar utgangspunkt i en konkret søknad fra en kredittforening, reiser brevet også spørsmålet om morselskapet skal kunne være organisert som en kredittforening, eller om bare aksjeselskaper skal kunne være morselskap. Dette spørsmålet må ses i sammenheng med at Banklovkommisjonen i NOU 1998: 14 Finansforetak m.v. (Utredning nr. 4 fra Banklovkommisjonen) har foreslått at adgangen til å opprette kredittforetak som kredittforeninger ikke skal videreføres. Etter gjeldende rett er det adgang til dette, jf. finansieringsvirksomhetsloven § 3-2.

Banklovkommisjonen vil i dette kapittelet vurdere endringer i finansieringsvirksomhetslovens bestemmelser om eierforhold og finanskonsern slik at kredittforetak, uavhengig av selskapsrettslig organisering, gis adgang til å eie en bank eller et forsikringsselskap enten direkte eller gjennom et ”mellomliggende” holdingselskap. Banklovkommisjonen vil i en senere utredning, som en del av den generelle revisjon av lovforslaget fremmet i NOU 1998: 14 Finansforetak m.v. (Utredning nr. 4 fra Banklovkommisjonen), på nytt vurdere om kredittforetak også i fremtiden bør kunne etableres som kredittforeninger.

3.2 Gjeldende rett

Kredittforetak er foretak som etter sine vedtekter i hovedsak finansierer sin utlånsvirksomhet ved utstedelse av obligasjoner, jf. finansieringsvirksomhetsloven § 1-5. Foretaket driver sin virksomhet i henhold til konsesjon som finansieringsforetak etter finansieringsvirksomhetslovens §§ 3-3, jf. 1-4, og vil således være finansinstitusjon etter finansieringsvirksomhetsloven § 1-3. Det følger av finansieringsvirksomhetsloven § 3-2 at kredittforetak kan organiseres som aksjeselskaper eller kredittforeninger. Kredittforeninger er en forening av låntakere (samvirkelag) som skal fremme medlemmenes interesser.

Landkreditt har med hjemmel i finansieringsvirksomhetsloven § 2-2 annet ledd nr. 11 fått midlertidig dispensasjon fra eierbegrensningsreglene i finansieringsvirksomhetsloven § 2-2 første ledd første punktum slik at Landkreditt fram til 31. desember 2003 kan eie Landkreditt Bank AS gjennom holdingselskapet Centralkassen for Bøndenes Driftskreditt AS. Innen 1. august 2003 må Landkreditt ha søkt om å omstrukturere konsernet i tråd med de hovedregler for eierforhold og finanskonsern som gjelder på dette tidspunkt.

Landkreditt er et kredittforetak organisert som en kredittforening. Et kredittforetak kan etter gjeldende rett ikke uten særskilt dispensasjon eie en bank. En bank kan bare eies 100 prosent av enten et holdingselskap med en 10 prosent eierspredning, eller av et forsikringsselskap gjennom et ”mellomliggende” holdingselskap. Med holdingselskap menes her morselskap i finanskonsern eller delkonsern som etter sine vedtekter ikke skal drive annen virksomhet enn å forvalte sine eierinteresser i konsernselskapene, jf. finansieringsvirksomhetsloven § 2a-2 bokstav d ). At kredittforetak etter hovedregelen i gjeldende rett ikke kan eie en bank eller et forsikringsselskap, verken direkte eller indirekte gjennom et ”mellomliggende” holdingselskap, følger av finansieringsvirksomhetsloven § 2-2 første ledd sammenholdt med bestemmelsens annet ledd nr. 1 og 2.

I Ot. prp. nr. 2 (1991-92) Endringer i lov av 10. juni 1988 nr. 40 om finansieringsvirksomhet og finansinstitusjoner og visse andre lover. (Om finanskonsern) side 12 vurderte Finansdepartementet om kredittforetak skulle kunne være konsernspiss i finanskonserner. Departementet anførte:

”En har imidlertid ikke funnet å kunne tillate at et kredittforetak skal kunne være konsernspiss. Heller ikke finansieringsselskap kan være konsernspiss. Både kredittforetak og finansieringsselskaper er i dag etter loven avskåret fra å eie bank eller forsikring. Dette bl.a. fordi kredittforetak og finansieringsselskap ikke kan drive den virksomhet bank eller forsikring tillates å utøve. Dessuten er det etablert egne sikringsordninger for bank og forsikring. Disse sikringsordninger vil kunne uthules dersom operativt finansieringsforetak dvs. foretak som er helt utenfor sikringsordningene, ble tillatt å eie bank og/eller forsikring. En har således ikke funnet det hensiktsmessig at finansieringsselskap og kredittforetak, som dessuten må anses som mer spesialiserte finansinstitusjoner, skal kunne være konsernspiss. ...”

Et mindretall i finanskomiteen, representantene fra Høyre, Fremskrittspartiet og Kristelig Folkeparti, gikk inn for at kredittforetak organisert som aksjeselskaper skulle kunne være konsernspiss i finanskonserner hvor banker og/eller forsikringsselskaper var datterselskaper, jf. Innst. O. nr. 8. (1991-92) Innstilling fra finanskomiteen om lov endringer i lov av 10. juni 1988 nr. 40 om finansieringsvirksomhet og finansinstitusjoner og visse andre lover (Om finanskonsern) side 9 og 10:

” Komiteens medlemmer fra Høyre, Fremskrittspartiet og Kristelig Folkepartivil videre vise til at kredittforetak ikke tillates å være konsernspiss i et finanskonsern. Disse medlemmer viser til at dannelse av finanskonserner kan skape rasjonaliseringsgevinster gjennom stordrift og breddefordeler bl.a. som følge av at eksisterende distribusjonskanaler kan utnyttes bedre. Det vil derfor kunne virke konkurransevridende dersom kredittforetak ikke får den samme mulighet til å danne finanskonsern som bank og forsikring.

Disse medlemmer mener at kredittforetak som er mer spesialiserte med en snevere virksomhet, bør være et argument for at kredittforetak tillates å utvide sitt produktspekter gjennom datterselskaper for å kunne konkurrere mest mulig på like fot. Disse medlemmer viser til at kredittforetakene tidligere hadde enerett til å utstede obligasjoner. Det er nå åpnet for at også bankene kan det. Bankene har således fått adgang til å tilby det samme produktspekter som kredittforetak. Kredittforetakene kan imidlertid ikke tilby det samme produktspekter som bank. Disse medlemmer mener derfor det vil være konkurransevridende om ikke kredittforetak får samme adgang som bank til å være konsernspiss og dermed tilby et bredere spekter tjenester gjennom datterselskaper.

Disse medlemmer vil videre vise til at bank tillates å eie forsikring selv om bank i utgangspunktet ikke kan drive forsikringsvirksomhet. Det vil således være vanskelig å nekte kredittforetak å være konsernspiss med begrunnelse av at de ikke kan drive bank. ...

Disse medlemmer har etter en samlet vurdering kommet frem til at kredittforetak bør tillates å være konsernspiss på lik linje med bank og forsikring dersom kredittforetaket er organisert som et aksjeselskap. Disse medlemmer vil i denne forbindelse vise til at det er åpnet for at kredittforening omdannes til aksjeselskap.”

3.3 NOU 1998: 14 Finansforetak m.v. (Utredning nr. 4 fra Banklovkommisjonen)

I Utredning nr. 4 defineres kredittforetak som kredittinstitusjoner som ikke er bank, jf. utkast til § 1-2. Kommisjonen har i utredningen ikke noen særskilt drøftelse av om kredittforetak (uavhengig av hvordan de selskapsrettslig er organisert) kan eie en bank, enten direkte eller gjennom et mellomliggende holdingselskap. Det følger av utkast til § 6-1 annet ledd, jf. §§ 7-2 og 7-3 at et kredittforetak bare kan eie en bank dersom Kongen gir tillatelse. Tillatelse kan som hovedregel bare gis dersom kredittforetaket eier minst to tredeler av aksjene i banken. Kongen kan sette som vilkår at banken eies gjennom et ”mellomliggende” holdingselskap, men lovforslaget inneholder ikke noe krav om dette, jf. utkast til § 7-11. Et slikt krav er bare foreslått for blandete finanskonserner, dvs. finanskonserner hvor både bank og forsikringsselskaper inngår, jf. utkast til § 7-4.

Det følger av kommisjonens utkast til §§ 4-3, jf. 4-1 og 4-2 at nye kredittforetak ikke kan etableres som kredittforeninger. Bestemmelsene er kommentert i utredningens side 161. Allerede etablerte kredittforeninger kan fortsette sin virksomhet som kredittforetak.

Banklovkommisjonens lovforslag er således ikke til hinder for at Landkreditt gis tillatelse til å eie en bank enten direkte eller gjennom et mellomliggende holdingselskap. Det er etter Banklovkommisjonens forslag opp til Kongen (Finansdepartementet) å vurdere om tillatelse til slik konserndannelse skal gis. Momenter i vurderingen følger av utkast til § 7-8. Bestemmelsen fastsetter at det skal etableres klare skiller mellom de ulike virksomhetsområdene i konsernet. Dette er nødvendig for å ivareta generelle soliditets- og sikkerhetshensyn. Med virksomhetsområder menes konsesjonstypene bank, kredittforetak, finansieringsselskap og forsikringsselskap. Likeartet konsesjonspliktig virksomhet skal som hovedregel drives i samme foretak. Forbudet mot etablering av nye kredittforeninger vil være til hinder for at andre kredittforeninger enn Landkreditt får tillatelse til å eie en bank. Lovforslaget er ikke til hinder for at det etableres finanskonserner med nye kredittforetak organisert som aksje- eller allmennaksjeselskap, eller selveiende institusjon som konsernspiss.

3.4 NOU 2002: 3 Eierbegrensning og eierkontroll i finansinstitusjoner

Selvig-utvalget foreslår for det første at gjeldende eierbegrensningsregler erstattes med et skjønnsbasert system basert på en modell for kontroll med eierforholdene i finansforetak som EØS-direktiver innen finansområdet bygger på. Erverv av 10 prosent av aksjene eller stemmene i et finansforetak krever forhåndstillatelse fra Finansdepartementet. Det samme gjelder dersom andelen senere økes til 15, 20, 25, 67 eller 90 prosent.

Utvalget foreslår også en redaksjonell endring av finansieringsvirksomhetsloven § 2-2 slik at regelens bestemmelser om hvem som kan eie en bank eller et forsikringsselskap som inngår i et finanskonsern , flyttes til finansieringsvirksomhetsloven §§ 2a-5 og 2a-6. Dette behandles nærmere i utredningens side 56 og side 51 flg. Utvalget har ikke særskilt vurdert om det er behov for å videreføre finansieringsvirksomhetsloven § 2-2 annet ledd nr. 1 og 2. I utredningen pekes det på at finansieringsvirksomhetsloven § 2-2 annet ledd nr. 1 og 2 omhandler fem ulike spørsmål:

• morselskapet må – uten hensyn til om det er en bank, forsikringsselskap, holdingselskap som nevnt, eller en konsernenhet av gjensidige forsikringsselskaper – ha en 100 prosent eierandel i datterselskap som er bank eller forsikringsselskap,

• morselskap i ”blandet finanskonsern” som ikke er et holdingselskap, må være enten bank, forsikringsselskap eller en konsernenhet av gjensidige forsikringsselskaper,

• en bank kan, uten hensyn til de virksomhetsbegrensninger som gjelder for banker, eie et datterselskap som driver forsikringsvirksomhet,

• et forsikringsselskap eller en konsernenhet av gjensidige forsikringsselskaper kan, uten hensyn til virksomhetsbegrensningene for forsikringsselskaper, eie et datterselskap som driver bankvirksomhet,

• dersom morselskapet i finanskonsernet er henholdsvis bank, forsikringsselskap eller en konsernenhet av gjensidige forsikringsselskaper – og ikke et holdingselskap – må henholdsvis forsikringsselskap eller bank som er datterselskap, eies gjennom et ”mellomliggende” holdingselskap.

Skal lovforslaget gjennomføres, har Selvig-utvalget overlatt til Finansdepartementet å vurdere om bestemmelsen om at en bank bare kan eies av et holdingselskap, eller av et forsikringsselskap gjennom et ”mellomliggende” holdingselskap (jf. annet og femte strekpunkt ovenfor), skal videreføres.

3.5 Kommisjonens vurderinger

Som nevnt ovenfor kan et kredittforetak etter gjeldende lovgivning ikke uten dispensasjon være morselskap i finanskonsern som omfatter bank og/eller forsikringsselskap. Hovedregelen i finansieringsvirksomhetslovens § 2a-5 er riktignok at morselskapet i finanskonsern kan være enten en finansinstitusjon, eller et holdingselskap som etter sine vedtekter bare skal drive virksomhet ved å forvalte sine eierinteresser i konsernselskapene. Av eierbegrensningsreglene i lovens § 2-2 annet ledd nr. 1 og 2 fremgår imidlertid at det stilles særlige krav til et morselskap som eier henholdsvis en bank eller et forsikringsselskap. Disse reglene innebærer også at morselskapet i et finanskonsern hvori både bank og forsikringsselskap inngår (”blandet konsern”), må være enten henholdsvis forsikringsselskap eller bank, eller holdingselskap. Kredittforetak omfattes således ikke av bestemmelsene i finansieringsvirksomhetsloven § 2-2 annet ledd nr. 1 og 2, og det vil derfor være behov for å endre loven dersom denne skal åpne for en adgang for kredittforetak til å være morselskap i finanskonsern hvori bank eller forsikringsselskap, eller begge typer av institusjoner, inngår.

Banklovkommisjonen mener det bør åpnes for at også kredittforetak kan eie en bank eller et forsikringsselskap. I sin innstilling til Finansdepartementet vedrørende Landkreditts søknad om tillatelse til å eie en forretningsbank, vurderte Kredittilsynet blant annet hensynet til soliditets- og sikkerhetskrav, hensynet til etablerte sikringsordninger og hensynet til en oversiktelig og ryddig konsernstruktur. Kredittilsynet la til grunn at ingen av disse hensynene talte mot å gi Landkreditt dispensasjon til å eie en forretningsbank gjennom et mellomliggende datterselskap.

Banklovkommisjonen vil påpeke at en bank eller et forsikringsselskap må oppfylle alle sikkerhets- og soliditetskrav uavhengig av eierforhold. Banken eller forsikringsselskapet blir ikke mer solid av at morselskapet er et holdingselskap, et forsikringsselskap eller en bank. Morselskapets egen soliditet kan imidlertid være en faktor av betydning for datterselskapets soliditet. For finansforetak som inngår i et konsernforhold som datterselskaper , vil morselskapet, selv om det ikke foreligger noen rettslig forpliktelse, i praksis strekke seg langt for å hindre at datterselskapet får soliditetsproblemer. Hvis morselskapet er lite i forhold til for eksempel banken , vil dette størrelsesforholdet kunne være en begrensning i denne sammenheng. Det vil imidlertid ikke nødvendigvis være slik at et kredittforetak som morselskap vil være mindre enn datterselskapet. Morselskapets organisasjonsform kan også være av betydning for muligheten til å innhente den nødvendige kapital for å støtte datterselskapet. Kredittforetak organisert som aksjeselskaper eller allmennaksjeselskaper vil kunne hente inn ny kapital gjennom en emisjon. Også kredittforeninger vil ha adgang til å hente inn kapital gjennom utstedelse av grunnfondsbevis. Banklovkommisjonen er usikker på om det i dag er et marked for slike grunnfondsbevis, ved siden av sparebankenes grunnfondsbevis. Mangel på et slikt marked kan tale mot at morselskapet skal være en kredittforening, men er ikke noe argument mot at morselskapet er et kredittforetak organisert som aksjeselskap eller allmennaksjeselskap. Banklovkommisjonen vil som nevnt under kapittel 3.1 senere vurdere om kommisjonen skal endre sitt standpunkt mot etablering av nye kredittforeninger. Etter gjeldende rett er det adgang til å etablere kredittforetak som kredittforeninger.

Under kapittel 3.2 ble det vist til at Finansdepartementet i Ot. prp. nr 2 (1991-92) Om finanskonsern, trakk frem uthuling av sikringsordninger som et argument mot å tillate at kredittforetak kan være eier av en bank. Overføring av for eksempel låneporteføljer mellom kredittforetaket og banken vil påvirke bankens avgift til banksikringsfondet. Dersom kredittforetaket (morselskapet) overfører låneporteføljer til banken (datterselskapet), vil bankens årsavgift til sikringsfondet øke. Er låneporteføljen av ”dårlig kvalitet”, vil risikoen for sikringsfondet øke. Går transaksjonen den andre veien, vil årsavgiften reduseres. Avhengig av porteføljens kvalitet vil også sikringsfondets risiko kunne bli redusert. Tilsvarende transaksjoner kan gjennomføres i finanskonserner hvor banken er morselskap og kredittforetaket datterselskap. Banklovkommisjonen kan ikke se at slike transaksjoner vil få andre konsekvenser for banksikringsfondene dersom kredittforetaket er morselskap, enn om banken er morselskap. Årsavgiften til sikringsfondene bør ideelt sett stå i forhold til den risiko den enkelte bank representerer for sikringsfondet. Beregningsgrunnlaget for sikringsfondsavgift er imidlertid sjablonmessig utformet og gir for den enkelte bank ingen finmåling av denne bankens risiko.

Etter Banklovkommisjonens mening vil et finanskonsern hvor et kredittforetak eier en bank eller et forsikringsselskap gjennom et ”mellomliggende” holdingselskap gi en tilstrekkelig ryddig og oversiktelig konsernstruktur. Eier kredittforetaket både bank og forsikringsselskap, er det etter kommisjonens mening ikke nødvendig å opprette ett holdingselskap for banken og ett for forsikringsselskapet, både banken og forsikringsselskapet kan eies gjennom samme holdingselskap. De øvrige spørsmål knyttet til hvilke foretak som kan inngå i finanskonsern, og organiseringen av finanskonsernet for øvrig, vil være regulert i finansieringsvirksomhetsloven § 2a-6. Organiseringen av konsernet skal godkjennes av Kongen. Kommisjonens forslag til endring av finansieringsvirksomhetsloven § 2-2 er utformet med tanke på de tilfeller der kredittforetak er konsernspiss i konsern der det inngår bank og/eller forsikring. Bestemmelsen er ikke ment å være til hinder for at andre foretak som kan inngå i finanskonsern også eies av holdingselskapet.

Kredittforetaket Landkreditt har i brev til Finansdepartementet av 16. januar 2002 foreslått at det i oppregningen i lovens § 2-2 annet ledd tilføyes følgende bestemmelse:

” en kredittforening gjennom et heleid aksjeselskap eller allmennaksjeselskap eier 100 % av aksjekapitalen i en bank eller forsikringsselskap, eller begge deler.”

Banklovkommisjonen antar at Landkreditts forslag ikke vil være en fullgod løsning. For det første bør en slik bestemmelse i tilfelle gjelde kredittforetak generelt, ikke bare kredittforetak organisert som forening. For det annet vil det være særskilte spørsmål som må vurderes når det gjelder finanskonsern med et kredittforetak som morselskap. Bestemmelsene om konsernforhold i loven § 2-2 annet ledd bygger på den forutsetning at prinsippet om eier- og maktspredning skal gjennomføres på morselskapsnivå. Aksjefordelingen i et morselskap må således være i samsvar med 10-prosent regelen i loven § 2-2 første ledd. For morselskap som er sparebank, gjensidig forsikringsselskap, kredittforening eller selveid finansinstitusjon, vil det ut fra samme formål bli stilt krav til sammensetningen av generalforsamlingen, f. eks. slik som i sparebankloven § 8 eller i tilfelle ved godkjennelse av vedtektenes bestemmelser om sammensetning og oppnevning/valg av medlemmene i generalforsamlingen. For det tredje må en ny lovbestemmelse utformes lovteknisk slik at den lar seg innpasse i loven § 2-2 annet ledd, særlig bestemmelsene i annet ledd nr. 1 og 2.

Som nevnt under kapittel 3.4, omhandler bestemmelsene i finansieringsvirksomhetsloven § 2-2 annet ledd nr. 1 og 2 i virkeligheten fem noe ulike spørsmål:

• morselskapet må – uten hensyn til om det er en bank, forsikringsselskap, holdingselskap som nevnt, eller en konsernenhet av gjensidige forsikringsselskaper – ha en 100 prosent eierandel i datterselskap som er bank eller forsikringsselskap,

• morselskap i ”blandet finanskonsern” som ikke er et holdingselskap, må være enten bank, forsikringsselskap eller en konsernenhet av gjensidige forsikringsselskaper,

• en bank kan, uten hensyn til de virksomhetsbegrensninger som gjelder for banker, eie et datterselskap som driver forsikringsvirksomhet,

• et forsikringsselskap eller en konsernenhet av gjensidige forsikringsselskaper kan, uten hensyn til virksomhetsbegrensningene for forsikringsselskaper, eie et datterselskap som driver bankvirksomhet,

• dersom morselskapet i finanskonsernet er henholdsvis bank, forsikringsselskap eller en konsernenhet av gjensidige forsikringsselskaper – og ikke et holdingselskap – må henholdsvis forsikringsselskap eller bank som er datterselskap, eies gjennom et ”mellomliggende” holdingselskap.

Det første av disse fem spørsmål gjelder selve eierforholdene i finanskonsern, nemlig kravet om at datterselskaper skal være 100 prosent eiet av morselskapet. Dette kravet bør i tilfelle også gjelde i forhold til kredittforetak som morselskap.

Det annet spørsmål har nær sammenheng med bestemmelsene i finansieringsvirksomhetsloven § 2a-5 om morselskap i finanskonsern. Lovteknisk vil det derfor være en fordel om de bestemmelser om krav til morselskap i finanskonsern som i dag følger av loven § 2-2 annet ledd nr. 1 og 2, blir flyttet til loven § 2a-5. Dette er foreslått i NOU 2002: 3 Eierbegrensning og eierkontroll i finansinstitusjoner side 52. I den foreliggende situasjon vil imidlertid den naturlige løsning være å innarbeide regler om kredittforetak som morselskap i finanskonsern som omfatter bank eller forsikringsselskap i loven § 2-2 annet ledd nr. 1 og 2.

Et særlig spørsmål knytter seg til spørsmålet om kredittforetak skal kunne være morselskap i finanskonsern som omfatter både bank og forsikringsselskap. Dette synes i seg selv ikke å være forbundet med betenkeligheter. Utgangspunktet bør imidlertid da være at konsernet organiseres slik at banken og forsikringsselskapet knyttes opp til det felles morselskapet gjennom atskilte eierstrukturer, dvs. på samme måte som hvor morselskapet er et holdingselskap. Det bør ikke åpnes for en ren vertikal eierstruktur, f. eks. slik at kredittforetaket eier en bank som så eier forsikringsselskapet.

Det tredje og fjerde spørsmålet har sammenheng med de særlige begrensninger i virksomhetsområdet for henholdsvis banker og forsikringsselskaper som følger av forsikringsvirksomhetsloven §§ 7-1 og 7-2, sparebankloven § 24 første ledd og forretningsbankloven § 19 første ledd. Bestemmelsene i loven § 2-2 annet ledd nr. 1 og 2 fremtrer som særlige unntak fra disse reglene, og de må dessuten sees i sammenheng med finansieringsvirksomhetsloven § 2a-6 om hvilke foretak som kan inngå i finanskonsern.

Tilsvarende lovfastsatte virksomhetsbegrensninger gjelder ikke for kredittforetak, men kan følge av foretakets vedtekter eller omfanget av dets konsesjon. I tillegg kommer at definisjonen av kredittforetak i loven § 1-5 nr. 1 synes å forutsette at hovedvirksomheten til et kredittforetak skal bestå i finansieringsvirksomhet basert på opptak av obligasjonslån. Den uklarhet når det gjelder rammer for virksomheten i kredittforetak som disse forhold medfører, vil imidlertid elimineres ved en uttrykkelig bestemmelse i loven § 2-2 annet ledd som åpner for at kredittforetak kan være morselskap i finanskonsern som omfatter bank og/eller forsikringsselskap.

Det femte spørsmål vedrørende såkalte ”mellomliggende” holdingselskaper innebærer i virkeligheten et særlig krav til organiseringen av et ”blandet” finanskonsern. I finansieringsvirksomhetsloven kapittel 2a Finanskonsern, finner en de alminnelige regler om organiseringen av finanskonsern (selskapsstrukturen), gjengitt i bestemmelsene i finansieringsvirksomhetsloven § 2a-6 annet ledd, se særlig siste punktum som for øvrig henviser direkte til finansieringsvirksomhetsloven § 2-2 annet ledd. Lovteknisk bør derfor bestemmelse om krav til ”mellomliggende” holdingselskap i tilfelle hvor kredittforetak eier bank eller forsikringsselskap inntil videre fremgå av lovens § 2-2 annet ledd nr. 1 og 2.

I samsvar med dette mener Banklovkommisjonen at bestemmelser vedrørende kredittforetak som eier av bank eller forsikringsselskap, bør innarbeides som nye særskilte underpunkter i loven § 2-2 første ledd nr. l og 2. Banklovkommisjonen viser for øvrig til NOU 2002: 3 Eierbegrensning og eierkontroll i finansinstitusjoner og de forslag til omredigering av bestemmelsene i lovens § 2-2 annet ledd nr. 1 og 2 som omtales på side 51-52 i utredningen. De synspunkter som ligger til grunn for disse forslagene, vil også gjelde for de bestemmelser om kredittforetak som morselskap som kommisjonen her foreslår. Forslagene er som nevnt lovteknisk tilpasset gjeldende lovtekst. Blir forslaget i NOU 2002: 3 om endring av eierbegrensningsreglene i loven § 2-2 fulgt opp, bør derfor reglene om kredittforetak som morselskap redaksjonelt behandles på samme måte.

På bakgrunn av at de problemstillinger som vurderes i dette kapittelet har sin bakgrunn i Landkreditts dispensasjonssøknad, har Banklovkommisjonen også vurdert hvilke krav som skal stilles til vedtektene i et kredittforetak som ikke er stiftet i aksjeselskaps form, når det skal være konsernspiss. Banklovkommisjonenmener at en for institusjoner som ikke er stiftet i aksjeselskaps form, bør ha regler som sikrer en maktspredning tilsvarende den som eierreglene i finansieringsvirksomhetsloven § 2-2 medfører i aksjeselskaper og allmennaksjeselskaper. Dette gjelder særlig når institusjonen skal være morselskap i finanskonsern og dermed indirekte får kontroll over bank og/eller forsikringsselskap.

Finansieringsvirksomhetsloven § 3-9 fastsetter at kredittforetak skal ha et styre og at dette skal velges av representantskapet. Dessuten fastsetter loven § 3-10 første ledd at foretaket skal ha et representantskap og at dette skal være øverste myndighet i foretak som ikke er aksjeselskap eller allmennaksjeselskap. I loven § 3-10 tredje ledd stilles et generelt holdt krav til sammensetningen av representantskapet: Organet bør være allsidig sammensatt og ha representanter fra ulike distrikter, interessegrupper og næringer som er berørt av foretakets virksomhet. Etter loven § 3-10 fjerde ledd skal medlemmene velges etter nærmere regler fastsatt i vedtektene. Vedtektene skal godkjennes av Kongen (delegert til Finansdepartementet og delegert videre til Kredittilsynet i kurante saker) og kan ikke endres uten godkjennelse av Kongen, jf. finansieringsvirksomhetsloven § 3-3. Kongen kan gi forskrifter om disse forhold, jf. § 3-10 femte ledd. Har kredittforeningen utstedt grunnfondsbevis, følger det av forskrift om grunnfondsbevis i sparebanker, kredittforeninger og gjensidige forsikringsselskaper (FOR 2001-02-07 nr. 108) § 16 at kredittforeningen i vedtektene kan fastsette at eierne av grunnfondsbevisene skal ha rett til å velge en fjerdedel av medlemmene av representantskapet.

En bærende idé når det gjelder sparebanker og andre institusjoner som er selveide, foreninger eller lignende, er at finansforetakets øverste organ skal settes sammen i hovedsak på grunnlag av ”kundedemokrati”, dvs. velges i henhold til en valgordning som gir medlemmer/kunder stemmerett etter vedtektsfastsatte regler. En skal unngå at institusjonen reelt er ”styrestyrt”. Ordninger basert på ”kundedemokrati” oppfyller langt på vei samme målsetninger som eierbegrensningsreglene dersom det er basert på en god valgordning, jf. også reglene om sammensetning av forstanderskapet i sparebanker (sparebankloven § 8) og representantskapet i gjensidige forsikringsselskaper (forsikringsvirksomhetsloven § 5-4, jf. § 4-3).

Kommisjonen mener det er nødvendig å endre finansieringsvirksomhetsloven § 3-10 for å sikre ”kundedemokrati” i finanskonserner hvor kredittforeninger er konsernspiss. Bestemmelsen bør begrense seg til å fastsette noen minstekrav til innholdet av vedtektene, som forutsettes å gi nødvendige utfyllende detaljregler. Vedtektene vil være gjenstand for godkjenning fra Kredittilsynet/Finansdepartementet som ledd i konsesjonsbehandlingen, og det kan dermed påses at vedtektene er utformet i samsvar med lovformålene. Kommisjonen foreslår at det fastsettes i finansieringsvirksomhetsloven § 3-10 at representantskapet skal avspeile finanskonsernets kundestruktur og andre interessegrupper, samt samfunnsfunksjon. To tredeler av representantskapets medlemmer skal velges av og blant finanskonsernets kunder. Det foreslås også lovfestet at finanskonsernets ansatte skal være representert i representantskapet. Kommisjonen viser for øvrig til utkast til § 5-2 i NOU 1998: 14 Finansforetak m.v. (Utredning nr. 4 fra Banklovkommisjonen).

4 Tvisteløsningsordninger

4.1 De alminnelige domstoler og alternative tvisteløsningsordninger

De fleste sivile rettstvister blir løst enten ved at partene blir enige på egen hånd, eller ved at en av partene ikke forfølger sitt krav. Dette gjelder også for tvister mellom finansforetak og deres kunder. Rettstvister løses også gjennom behandling i de alminnelige domstoler, dvs. forliksrådene, tingrettene, lagmannsrettene, Høyesteretts kjæremålsutvalg og Høyesterett, og gjennom behandling i private eller offentlige klagenemnder.

Behandlingen av rettstvister for de ordinære domstoler skal som hovedregel starte med behandling i forliksrådet. Forliksrådenes primære oppgave er å megle mellom partene for å oppnå et rettsforlik, men forliksrådet kan også på nærmere vilkår avsi dom. Det er ikke noe krav at forliksrådets medlemmer er jurister. Dette fremheves ofte som en svakhet ved forliksrådene. Behandlingen i forliksrådet starter med skriftlig forliksklage og tilsvar. Partene skal deretter møte til megling. Hovedregelen er at de ikke kan møte med advokat. Oppnås ikke forlik, kan saken fortsette med domsforhandling. I saker om formuesverdier er domskompetansen vid og ikke begrenset i forhold til tvistegjenstandens verdi. Det er gitt regler om maksimalsatser ved utmåling av saksomkostninger.

Forliksrådets dommer kan ankes til tingrettene. Mange saker kan også bringes direkte inn for tingretten, for eksempel saker der begge parter har engasjert advokat. Etter skriftlig saksforberedelse behandles tvisten i muntlig hovedforhandling. Uavhengig av om selve rettstvisten reiser vanskelige juridiske spørsmål, er saksbehandlingsreglene så vidt kompliserte for en legmann at behandling i tingretten nødvendiggjør bruk av advokat. Ved saker om formuesverdier under kr 20.000,- er det gitt regler om forenklet rettergang i tvistemålsloven §§ 322 til 322c. Ved forenklet rettergang er saksbehandlingen i utgangspunktet skriftlig. Dersom partene ikke krever avholdt rettsmøte, kan dom avsies etter skriftlig saksforberedelse. Dommen kan utformes på en enklere måte enn i vanlige saker. Det er ikke egne saksomkostningsregler for saker etter forenklet rettergang.

Tingrettenes dommer kan ankes til lagmannsretten. Gjelder tvisten formuesverdier, må ankesummen være minst kr. 20.000,-. Lagmannsretten kan samtykke i at også saker med lavere ankesum behandles. Saker som har vært behandlet etter reglene om forenklet rettergang i tingretten, vil derfor bare kunne ankes til lagmannsretten dersom lagmannsretten samtykker. Lagmannsrettens dom kan ankes videre til Høyesterett. Her er kravet til ankesum kr. 100.000,-.

For mange rettstvister vil behandling for de alminnelige domstoler være unødvendig kostbart sett i forhold til tvistegjenstandens verdi. Dersom saken ikke løses i forliksrådet, vil det for de fleste forbrukere uansett kravets størrelse normalt være for kostbart å få saken behandlet i tingretten. En dags hovedforhandling i tingretten vil med nødvendig saksforberedelse lett koste kr. 25.000,-. Taper man saken og må betale motpartens saksomkostninger, vil den samlede regning for en ordinær sak lett komme opp i kr. 50.000,-. Behandling for de alminnelige domstoler kan også ta lang tid. Det finnes derfor i dag et tyvetalls private nemnder og utvalg som på ulike områder behandler tvister. Det er først og fremst i forbrukerforhold disse tvisteløsningsordningene behandler klager. I tillegg til private tvisteløsningsorganer finnes det også offentlige tvisteløsningsordninger som behandler klager fra forbrukere. En viktig klageordning er Forbrukertvistutvalget. Utvalget behandler tvister i forbrukerkjøp, tvister om håndverkstjenester og tvister som faller inn under angrerettsloven. I motsetning til de private klagenemndene, er forbrukertvistutvalgets avgjørelser retts- og tvangskraftige. Enkelte klagenemnder som for eksempel Forsikringsklagekontoret, behandler også klager fra næringsdrivende.

Hovedformålet med tvisteløsningsordningene er å skaffe forbrukere en rimelig og enkel måte å løse tvister på. De forskjellige ordningene vil normalt tilby vederlagsfri saksbehandling for forbrukeren. Det er normalt heller ikke nødvendig at denne er representert ved advokat, tvisteløsningsordningens sekretariat vil bistå klageren med utforming av klagen, og saksbehandlingen er som regel skriftlig. I motsetning til forliksrådene, ledes slike nemnder og utvalg ofte av høyt kvalifiserte jurister. I tillegg har de betydelig juridisk ekspertise i sine sekretariater. Tvisteløsningsordningene besitter ofte en særlig ekspertise innenfor sitt saksområde, og de kan utvikle en presedenspraksis som gir bedre forutberegnelighet på det aktuelle rettsområdet. Dette har for eksempel vært tilfelle når det gjelder Bankklagenemnda som i stor utstrekning har bidratt til å utvikle klarere normer innen finansavtaleretten.

De fleste av de tvisteløsningsordningene som finnes, er stiftet gjennom avtaler mellom organisasjoner som representerer den aktuelle bransjen på den ene siden, og institusjoner eller organisasjoner som representerer forbrukerne på den andre siden, normalt Forbrukerrådet. Selv om slike klagenemnder formelt sett er private og avtalebaserte, er det for flere av dem gitt nærmere lovregler om deres virksomhet og de avgjørelser som fattes, jf. for eksempel forsikringsavtaleloven § 20-1 og finansavtaleloven §§ 4 og 5. Forbrukerrådet har gått inn i samarbeid med bransjeorganisasjoner om opprettelse av klagenemnder innenfor disse områdene:

• Bank- og finanstjenester

• Bolighus, kjøp og oppføring

• Eiendomsmekling

• Elkraftlevering

• Forsikring (skade og avkorting)

• Fotografarbeider

• Gravferdstjenester

• Radio/tv og elektriske husholdningsapparater

• Selskapsreiser

• Tekstilvask/rens

• Teletorgtjenester

• Mobiltelefon og fasttelefon (trafikk og faste avgifter)

• Inkasso

• Leiebiler

• Flyrettigheter

• Advokattjenester

• Internetthandel.

4.2 Norske klagenemnder for finansforetak og foretak i finanskonserner

Med unntak av pensjonskasser, er alle norske finansforetak omfattet av en privat klagenemnd opprettet i samarbeid mellom bransjeorganisasjonene og Forbrukerrådet, jf. NOU 1998: 14 Finansforetak m.v. (Utredning nr. 4 fra Banklovkommisjonen) utkast til § 1-2. Klager på forsikringsselskaper behandles av Forsikringsklagekontoret og de nemnder som ligger til dette. Klager på banker, kredittforetak , finansieringsselskap og forvaltningsselskap for verdipapirfond behandles av Bankklagenemnda.

Kommisjonen har i NOU 1998: 14 Finansforetak m.v. (Utredning nr. 4 fra Banklovkommisjonen) utkast til § 7-7 en oppstilling av hvilke andre foretak som kan inngå i finanskonserner. Av disse foretakene er det opprettet en privat klagenemnd for statsautoriserte eiendomsmeglere som er medlemmer av Norges eiendomsmeglerforbund. Meglerforbundets etiske råd behandler klager på verdipapirforetak.

Både Den Norske Stats Husbank og Statens lånekasse for utdanning har egne klagenemnder. Klagenemnda i Lånekassen blir oppnevnt av Utdannings- og forskningsdepartementet. Nemnda har tre medlemmer og ledes av en jurist. Vedtak i Lånekassen kan innklages til nemnda, for eksempel avslag på søknad om betalingsutsettelse, avslag på lånesøknader og avslag på søknad om ettergivelse. Husbankens klagenemnd oppnevnes av Kommunaldepartementet og har tre medlemmer. Husbankens vedtak om tildeling, utmåling, avvisning og avslag på lån eller tilskudd kan påklages til klagenemnda. Statsbankene omfattes imidlertid ikke av kommisjonensutkast til lov om finansforetak.

4.3 Bankklagenemnda

Bankklagenemnda er etablert av Finansnæringens Hovedorganisasjon (FNH), Sparebankforeningen, Finansieringsselskapenes Forening, Verdipapirfondenes Forening (fra 2002) og Forbrukerrådet. Bankklagenemndas vedtekter er godkjent av Justisdepartementet, jf. finansavtaleloven § 4. Er nemnda kompetent, har kunden krav på å få sin klage behandlet. Så lenge saken behandles i Bankklagenemnda, kan den ikke bringes inn for tingretten. Når saken er ferdig behandlet, kan den bringes inn for tingretten uten behandling i forliksrådet. Etter finansavtaleloven § 5 skal en finansavtale med forbrukere inneholde opplysninger om Bankklagenemnda. Etter samme bestemmelse kan en forbruker ikke fraskrive seg adgangen til å kreve nemndbehandling. I Bankklagenemndas årsmelding for 2001 konstaterer styret at klageordningen fungerer meget tilfredsstillende.

Nemnda kan behandle tvister som springer ut av kontraktsforhold mellom forbruker og bank, finansieringsselskap, kredittforetak eller forvaltningsselskap for verdipapirfond, og som gjelder disse finansforetakenes alminnelige virksomhet. Finansforetak som er tilsluttet Bankklagenemnda enten som medlemmer av FNH, Sparebankforeningen, Finansieringsselskapenes Forening eller Verdipapirfondenes Forening, eller gjennom avtale med de nevnte bransjeforeninger, kan innklages for nemnda. I praksis betyr dette at alle norske forretnings- og sparebanker, kredittforetak, finansieringsselskap og verdipapirfond kan innklages for nemnda. Utenlandske foretak kan også innklages dersom de er medlemmer av en av bransjeorganisasjonene eller dersom de har en avtale om dette med en av bransjeorganisasjonene. I praksis betyr dette at norske forbrukere som er kunder hos utenlandske banker som har opprettet filialer i Norge, kan få sine klager behandlet i Bankklagenemnda. Klager på Husbanken eller Statens lånekasse for utdanning kan ikke behandles av nemnda, men de har som nevnt egne klageorganer.

Behandlingen i nemnda skjer på grunnlag av klage fra forbruker. Institusjonen kan likevel bringe inn tvist om misbruk av konto eller betalingskort, jf. finansavtaleloven § 37 annet ledd b). Nemnda kan også behandle klage fra en næringsdrivende såfremt den interesse som fremmes, ikke har særlig yrkes- eller næringsmessig tilknytning, og henvendelsen for øvrig ligger til rette for vurdering i nemnda. Klagen må gjelde de tilsluttede finansforetakenes alminnelig virksomhet som for eksempel alle typer innskudd og låneordninger. En klage kan også gjelde betalingsformidling som sjekk, giro og betalingskort. Forbrukere kan videre klage til nemnda dersom finansforetaket har avvist å ta imot innskudd eller utføre betalingsoppdrag på vanlige vilkår. For at Bankklagenemnda skal ta opp en tvist til behandling, må man først klage til finansforetaket som må få en rimelig frist til å ta standpunkt til klagen. En klage til nemnda må være skriftlig og det må fremgå hvilke grunner klagen bygger på og det resultat som kreves. Dersom faktum ikke lar seg avklare gjennom nemndas skriftlige saksbehandling, eller tvisten ikke er egnet for behandling i nemnda, kan saken avvises. Alle som deltar i klagebehandlingen har taushetsplikt. Behandlingen i Bankklagenemnda er gebyrfri.

Bankklagenemnda behandler ikke saker som er brakt inn for eller avgjort av rettsapparatet, herunder namsrett og namsmann.

Bankklagenemnda har et styre som skal organisere sekretariatet og virke som kontaktorgan mellom sekretariatet, FNH, Sparebankforeningen, Finansieringsselskapenes Forening, Verdipapirfondenes Forening og Forbrukerrådet.

Bankklagenemnda har et fast sekretariat. Sekretariatet tar i mot klager og forbereder disse til behandling i nemnda. Sekretariatet har en nøytral stilling i forhold til begge parter i klagesaken. Forbrukere kan henvende seg til sekretariatet både skriftlig og muntlig. Sekretariatet gir veiledning om rettstilstanden på de områder tvisten gjelder. Forbrukere som ønsker å få sin sak behandlet i nemnda må fremme skriftlig klage. Sekretariatet skal i rimelig grad veilede om hvordan en skriftlig klage skal settes opp. I sekretariatet behandles sakene av ansatte jurister. Ut fra gjeldende rett og eventuelle tidligere uttalelser i nemnda, søker sekretariatet å finne frem til minnelige løsninger. Sekretariatet vurderer om saken bør avvises fordi det ligger utenfor nemndas kompetanse å avgjøre saken, eller fordi den skriftlige saksbehandlingen ikke er egnet til tilstrekkelig avklaring av saken. Dersom sekretariatet finner at en klage åpenbart må avvises fra behandling, eller at klager åpenbart ikke kan gis medhold, underrettes klager om dette. Klageren kan i disse tilfellene allikevel kreve saken fremlagt for nemnda.

Bankklagenemnda skal i hver sak bestå av en formann og fire medlemmer. Formannen i nemnda er en høyt kvalifisert jurist, nøytral i forhold til begge parter i klagesaken, og oppnevnt av forbrukersiden og finansinstitusjonene i fellesskap. Formannen oppnevnes for to år av gangen. Dersom klagenemndas formann er enig med sekretariatet i at en klage åpenbart må avvises fra behandling, eller at klager åpenbart ikke kan gis medhold, og han ikke av andre grunner finner at nemnda bør behandle saken, kan formannen i disse tilfellene alene beslutte at saken ikke skal fremlegges for nemnda. Løses ikke tvisten ved minnelig ordning gjennom behandlingen i sekretariatet, eller ved formannens avvisning, blir den behandlet av en nemnd på fem medlemmer. I den enkelte sak deltar i tillegg til formannen to nemndsmedlemmer oppnevnt av finansinstitusjonene, og to av Forbrukerrådet.

Så lenge en tvist er til behandling i nemnda , kan ingen av partene bringe den inn for de alminnelige domstoler. Dette er likevel ikke til hinder for tvangsfullbyrdelse eller midlertidig sikring.

Har sekretariatet funnet at klagen åpenbart må avvises fra behandling eller at klageren åpenbart ikke kan gis medhold, og klageren likevel krever saken fremlagt for nemnda, kan formannen, dersom han er enig i sekretariatets vurdering og han ikke av andre grunner finner at nemnda bør behandle saken, beslutte med endelig virkning at saken ikke skal fremlegges for nemnda.

Nemnda tar stilling til klagen innenfor gjeldende rett og avgir en begrunnet uttalelse. Det vil fremgå om uttalelsen er enstemmig. Har noen av nemndas medlemmer vært uenige i standpunktet, skal det fremgå hvem det er. Mindretallets standpunkt skal også begrunnes. Bankklagenemnda har en ambisjon om at saksbehandlingstiden for avslutning i sekretariatet ikke skal overstige tre måneder, og fire-fem måneder for saker som forelegges nemnda. Denne ambisjonen har nemnda klart å holde.

Nemndas uttalelse er rådgivende for partene. Bankklagenemnda bestreber seg på å gi enstemmige uttalelser, idet uttalelsene da har større gjennomslagskraft. Ved uttalelse som går imot finansinstitusjonen, skal institusjonen gi begrunnet melding til sekretariatet innen tre uker dersom uttalelsen ikke blir tatt til følge. En sak som Bankklagenemnda har realitetsbehandlet, kan bringes direkte inn for tingretten.

Etter ikrafttredelsen av finansavtaleloven (1. juli 2000), har Bankklagenemnda hatt en betydelig økning i antallet skriftlige klager. Økningen skyldes først og fremst at finansavtaleloven § 37 pålegger finansinstitusjonene prosessbyrden i tvistesaker om misbruk av betalingskort. I 1999 mottok Bankklagenemnda 357 skriftlige klager. I 2001 mottok Bankklagenemnda 634 skriftlige klagesaker til behandling. Av disse var 394 brakt inn av institusjonene i henhold til finansavtaleloven § 37. Sekretariatet mottok i tillegg ca. 2.500 telefonhenvendelser.

Det ble avsluttet 577 saker i sekretariatet i 2001. Av disse ble 28 prosent av sakene avvist. 16 prosent av sakene ble løst i minnelighet. I 34 prosent av sakene fikk kunden ikke medhold i sekretariatet. Klager kan allikevel kreve at saken behandles i nemnda. 20,5 prosent av sakene ble henlagt uten realitetsbehandling.

I 2001 ble 91 saker avsluttet med uttalelse fra nemnda. Klager fikk helt eller delvis medhold i 24,2 prosent av sakene som ble behandlet av en samlet nemnd. I 19 prosent av sakene fikk klageren ikke medhold. 6,6 prosent av sakene ble avvist av nemnda. Disse ble avvist fordi nemnda fant dem uegnet for skriftlig behandling. I 2001 ble fire uttalelser fra nemnda ikke fulgt av finansinstitusjonen, to saker gjaldt misbruk av betalingskort, en sak gjaldt spørsmålet om varslingsfristens lengde ved renteøkning. Den siste saken gjaldt et spørsmål om bankers erstatningsansvar ved manglende gjeldsforsikring.

Av det totale antall saker behandlet i 2001 vedrørte 73 prosent av klagene misbruk av bortkomne betalingskort. 9 prosent av klagene vedrørte bankenes utlån. 9 prosent av klagene vedrørte innskudd og 3 prosent vedrørte kausjon.

4.4 Klageordninger i forsikring

4.4.1 Forsikringsklagekontoret

Etter forsikringsavtaleloven § 20-1 kan det opprettes avtalebaserte klagenemnder for behandling av tvister i forsikring. Er nemnden kompetent, kan både selskapet og kunden kreve å få sin sak behandlet. Så lenge saken behandles i klagenemnda kan den ikke bringes inn for tingretten. Når saken er ferdig behandlet kan den bringes inn for tingretten uten behandling i forliksrådet. Forsikringsselskapene har plikt til å informere om klagenemndene. Forsikringsklagekontoret ble opprettet ved avtale mellom Forbrukerrådet og Finansnæringens Hovedorganisasjon. I dag er også Næringslivets Hovedorganisasjon avtalepart. Alle parter er representert i styret ved kontoret. Forsikringsklagekontorets vedtekter er godkjent av Justisdepartementet, jf. forsikringsvirksomhetsloven § 20-1. Forsikringsklagekontoret er ikke noen klagenemnd, men tar imot klager og er sekretariat for de to klagenemndene Forsikringsskadenemnda og Avkortningsnemnda. Forsikringsklagekontoret forsøker også å megle mellom partene før saken eventuelt behandles i enten Forsikringsskadenemnda eller Avkortningsnemnda. Forsikringsklagekontoret bistår både forbrukere og næringsdrivende som ikke kommer til enighet med sitt forsikringsselskap om forsikringsoppgjør eller avtalespørsmål. Forsikringsklagekontorets bistand er gratis for kunden. Alle forsikringsselskaper som driver lovlig forsikringsvirksomhet i Norge, og som reguleres av norsk lovgivning , kan klages inn for Forsikringsklagekontoret. Forsikringsklagekontoret har 30 ansatte. Man kan henvende seg til kontoret ved å skrive, ringe eller møte personlig.

Forsikringsklagekontoret har ingen avgjørelsesmyndighet, men kan anmode forsikringsselskapet om å gjøre om sitt standpunkt. Hvis Forsikringsklagekontorets megling eller anmodning ikke løser tvisten mellom klager og selskap, kan saken legges frem for Forsikringsskadenemnda eller Avkortningsnemnda (se nærmere om nemndene nedenfor), avhengig av hva tvisten består i.

Noen saker er for kompliserte eller omfangsrike til at de egner seg for den skriftlige behandlingen som ellers kjennetegner arbeidet ved Forsikringsklagekontoret og i nemndene. Forsikringsklagekontoret kan avvise slike saker uten at saken forelegges for en av nemndene. Før slike saker avvises fra behandling, vil Forsikringsklagekontoret vurdere om de kan løses ved megling. Megling er reservert for saker der begge parter har engasjert advokat og hvor partene foretrekker en minnelig løsning fremfor en prinsipiell uttalelse. Større personsaker hvor skadelidte og selskapet er uenig om erstatningsansvaret eller om erstatningsutmålingen, eller næringssaker med store konflikter i forhold til fakta og vilkårsforståelse, kan være aktuelle saker. Forsikringsklagekontorets oppgave er her å legge forholdene til rette for megling under ledelse av en kompetent megler. Som hovedregel vil selve meglingsmøtet finne sted i Forsikringsklagekontorets lokaler.

Forsikringsklagekontoret mottok 15.940 henvendelser i 2001. Dette er en økning på 17,6 prosent i forhold til 2000. Av disse henvendelsene er 4.631 skriftlige saker. Dette er en økning på 9,3 prosent i forhold til 2000. I forhold til 1998 er økningen på 40,9 prosent. 53 prosent av de skriftlige sakene gjelder enten bil- eller kombinerte forsikringer, dvs. samme andel som i 1999. Det er uenighet om forståelsen av forsikringsvilkår og lov som ligger bak de fleste klagene til Forsikringsklagekontoret. Forsikringsklagekontoret avsluttet 4.546 saker i 2001. Dette er en økning på 31 prosent i forhold til 2000. Ca. 90 prosent av sakene løses ved forhandlinger mellom selskapet og Forsikringsklagekontoret.

4.4.2 Forsikringsskadenemnda

Forsikringsskadenemnda gir uttalelser vedrørende forståelsen av forsikringsvilkår og lovgivning i forbindelse med konkrete forsikringssaker. Forsikringsklagekontoret (sekretariatet) skal tilrettelegge saken før den behandles i nemnda. Forsikringsklagekontoret (sekretariatet) skal utarbeide en skriftlig redegjørelse hvor de momenter som kan være av betydning for nemndas avgjørelse skal være med. Redegjørelsen forelegges for partene som har anledning til å komme med merknader. Ved behandlingen i Forsikringsskadenemnda deltar medlemmer oppnevnt av Finansnæringens Hovedorganisasjon, Forbrukerrådet eller Næringslivets Hovedorganisasjon, samt en nøytral formann. Ulike ”sett” av medlemmer deltar fra selskapssiden i henholdsvis skade- og personsaker og fra forsikringstakersiden i henholdsvis forbruker- og næringssaker.

Forsikringsskadenemnda er delt i to avdelinger, én skadeavdeling som behandler tingforsikringer etter forsikringsavtaleloven del A og én personavdeling som behandler personforsikringer etter lovens del B. Nemndsuttalelsene er rådgivende, men følges som hovedregel av selskapene. De kan overprøves av domstolene.

Av de 4.546 sakene som ble avsluttet ved Forsikringsklagekontoret i 2001 ble 386 saker behandlet i Forsikringsskadenemnda. 19 saker ble trukket før nemndas avgjørelse, slik at Forsikringsskadenemnda avga 367 uttalelser i 2001. Dette er en vesentlig økning i forhold til tidligere år. Ifølge årsrapporten for 2001 skyldes økningen økte ressurser slik at Forsikringsklagekontoret har vært i stand til å ferdigstille flere saker for behandling i nemnda, samt at nemndas medlemmer har økt antall møter og antall saker pr. møte. Antallet ikke aksepterte uttalelser i Forsikringsskadenemnda betegnes i årsrapporten for 2001 som ”meget høy”. Dette forklares med at det har vært en økning i antallet saker og en økning i antallet saker hvor klager har fått medhold. Klager fikk helt eller delvis medhold i 48 prosent av sakene. I 14 prosent av det totale antall saker som ble behandlet i Forsikringsskadenemnda i 2001 ble avgjørelsene ikke akseptert av selskapene. Dette tilsvarer 28 prosent av de sakene hvor klager fikk helt eller delvis medhold. Gjennomsnittlig saksbehandlingstid for saker som er behandlet i Forsikringsskadenemnda var i 2001 på 23 måneder.

4.4.3 Avkortningsnemnda

Avkortningsnemnda gir uttalelser om skjønnsmessige spørsmål i saker hvor selskapet reduserer erstatningen på grunn av at forsikringstakeren har opptrådt grovt uaktsomt eller brutt en sikkerhetsforskrift. Tvistebeløpet i sakene er forsikringsselskapets reaksjon i form av avkortning i erstatning eller regresskrav. Avkortningsnemnda vurderer graden av uaktsomhet og hvor meget erstatningen bør reduseres. Avkortningsnemnda vurderer også regressaker etter bilansvarsloven § 12. Avkortningsnemnda vurderer videre identifikasjonsspørsmål, dvs. om handlinger eller forsømmelser foretatt av andre enn forsikringstaker kan få konsekvenser for erstatningen. Avkortningsnemnda vurderer alle typer skadeforsikring.

Forsikringsklagekontoret (sekretariatet) skal tilrettelegge saken før den behandles i nemnda. Forsikringsklagekontoret (sekretariatet) skal utarbeide en skriftlig redegjørelse hvor de momenter som kan være av betydning for nemndas avgjørelse skal være med. Redegjørelsen forelegges for partene som har anledning til å komme med merknader. Ved behandlingen i Avkortningsnemnda deltar medlemmer oppnevnt av Finansnæringens Hovedorganisasjon, Forbrukerrådet eller Næringslivets Hovedorganisasjon, samt en nøytral formann.

Av de 4.546 sakene som ble avsluttet ved Forsikringsklagekontoret i 2000, ble 111 saker behandlet i Avkortningsnemnda. Fire saker ble trukket før nemndas møte, slik at nemnda avga 106 uttalelser i 2001 (to saker ble behandlet i samme uttalelse). I kun fem saker (4 prosent) har selskapene varslet at de ikke aksepterer nemndas syn. Dette er en betydelig reduksjon i forhold til 2001 hvor dette gjaldt 17 prosent av sakene hvor det ble avgitt uttalelse fra nemnda. Forsikringsselskapene fikk helt eller delvis medhold i 60 prosent av sakene, klager fikk helt eller delvis medhold i 28 prosent av sakene. Kun 3 prosent av det totale antall saker som ble avsluttet i 2000 ble avvist. Gjennomsnittlig saksbehandlingstid for saker som er behandlet i Avkortningsnemnda var i 2001 på 18 måneder, med variasjoner fra fire til 42 måneder.

4.5 Utenlandske finansforetak

Også norske forbrukere som kjøper finansielle tjenester fra utenlandske kredittinstitusjoner eller forsikringsselskaper, vil som regel kunne få sine klager behandlet av henholdsvis Bankklagenemnda eller Forsikringsklagekontoret. De kredittinstitusjoner og forsikringsselskaper som driver virksomhet i Norge gjennom filialer, er gjennom medlemskap i FNH omfattet av Bankklagenemndas eller Forsikringsklagekontorets kompetanse. Forsikringsklagekontoret behandler også klager på forsikringsselskaper som ikke er tilknyttet FNH, så lenge selskapet driver lovlig forsikringsvirksomhet i Norge, og virksomheten reguleres av norsk lovgivning. Det følger av forsikringslovvalgsloven at både livs- og skadeforsikring tegnet av forbrukere bosatt i Norge, som hovedregel reguleres av norsk lov.

Norske forbrukere kan også ha rett til å få en klage behandlet av utenrettslige tvisteløsningsorganer i finansforetakets hjemland. EØS-landene har gått sammen om etableringen av FIN-NET. Dette samarbeidet ble etablert i februar 2001 og vedrører forbrukerklager på grenseoverskridende finansielle tjenesteytelser. Det er utarbeidet et avtaleverk som gir nærmere retningslinjer for fremsettelse av klage m.v. Både Bankklagenemnda og Forsikringsklagekontoret er med i ordningen. Norske forbrukere vil få bistand av Bankklagenemnda eller Forsikringsklagekontoret, avhengig av om klagen gjelder en bank eller et forsikringsselskap, til å klage på finansielle tjenester de har ervervet innenfor EØS-området. De skal gi opplysninger om klageordningen og hvilket klageorgan som er kompetent til å behandle klagen. De skal også videreekspedere klagen for forbrukeren.

Ifølge Bankklagenemndas årsberetning for 2001, har Bankklagenemnda ikke mottatt klager fra forbrukere bosatt i Norge som er videreformidlet til utenlandske klageorganer gjennom FIN-NET systemet. De har heller ikke fått klager fra forbrukere bosatt i et annet land innenfor EØS-området rettet mot norske institusjoner gjennom FIN-NET systemet. Ifølge årsberetningen for 2001 har Forsikringsklagekontoret mottatt tre saker fra forbrukere bosatt i Norge som er videreformidlet til et kompetent klageorgan innenfor EØS-området gjennom FIN-NET. Forsikringsklagekontoret har gjennom FIN-NET mottatt åtte saker fra forbrukere bosatt i et annet land i EØS-området rettet mot norske institusjoner. En grunn til at klager fra norske forbrukere bare i tre saker har vært videreformidlet til utenlandske klageorganer kan være at de utenlandske banker og forsikringsselskaper, som har norske forbrukere som kunder, i all hovedsak kan innklages for Bankklagenemnda eller Forsikringsklagekontoret. En annen grunn kan være at FIN-NET fortsatt er ukjent for norske forbrukere, samt det forhold at forbrukere i beskjeden grad benytter det utenlandske marked.

I oktober 2001 ble også EEJ-Net (European Extra-Judicial Network) etablert. Dette er også et samarbeid som skal gi europeiske forbrukere tilgang til tvisteløsning utenom domstolene på tvers av landegrensene i Europa. Alle landene som er med i ordningen har opprettet et nasjonalt kontaktpunkt - Clearing House - som har oversikt over klagemuligheter som finnes i hjemlandet. Dersom norske forbrukere har klager på produkter eller tjenester kjøpt i land innenfor EØS-området, kan de kontakte Forbrukerrådet som er Clearing House i Norge. Forbrukerrådet vil også ta imot klager fra utenlandske statsborgere som vil klage på en vare eller tjeneste som er kjøpt i Norge. Disse vil bli sendt videre til det klageorganet i Norge som kan behandle saken.

Denne ordningen suppleres av FIN-NET. Forbrukerrådet er ikke formelt Clearing House for klager på finansielle tjenester, men vil sende eventuelle henvendelser de får videre til Bankklagenemnda eller Forsikringsklagekontoret.

I utkast til fjernsalgsdirektiv for finansielle tjenester, jf. kapittel 7.3 nedenfor, pålegges medlemsstatene å arbeide for etablering av adekvate og effektive utenrettslige tvisteløsningsorganer. Medlemsstatene skal videre arbeide for at slike tvisteløsningsorganer samarbeider over landegrensene. De forpliktelser Norge vil få dersom utkast til fjernsalgsdirektiv blir vedtatt i sin nåværende form, synes allerede å være oppfylt gjennom Bankklagenemnda og Forsikringsklagekontoret og deres tilknytning til FIN-NET.

4.6 Avgjørelsenes rettslige karakter

Alle klagenemnder som er opprettet gjennom avtaler mellom bransjeorganisasjoner og Forbrukerrådet (private tvisteløsningsordninger), avgir rådgivende uttalelser. Partene står da fritt til å følge uttalelsen eller ikke. Som nevnt ovenfor, er det opprettet private klagenemnder innenfor en rekke bransjer. Pakkereiseloven § 10-5 fastsetter at avgjørelser fattet av nemnd opprettet mellom reiselivsbransjen og forbrukerorganisasjoner, har retts- og tvangskraft med mindre de bringes inn for behandling i tingrett innen én måned etter at vedtaket er forkynt for partene. Bestemmelsen er imidlertid ikke gjort gjeldende for Reklamasjonsnemnda for selskapsreiser, og er i dag ikke benyttet. Pakkereiseloven § 10-5 er den eneste bestemmelse i lovverket som gir anledning til å opprette private tvisteløsningsordninger som kan fatte rettskraftige avgjørelser.

I tillegg til private klagenemnder finnes det også enkelte offentlige tvisteløsningsordninger som behandler klager fra forbrukere. Forbrukertvistutvalget er opprettet med hjemmel i forbrukertvistloven. Utvalget behandler tvister i forbrukerkjøp, tvister om håndverkstjenester og tvister som faller inn under angrerettloven. Sakene behandles først i Forbrukerrådet som forsøker å megle i saken. Lykkes ikke megling, kan saken kreves fremmet for Forbrukertvistutvalget. Forbrukertvistutvalgets avgjørelser er retts- og tvangskraftige dersom sak ikke er reist for tingrett innen fire uker etter at avgjørelsen er forkynt for partene. Forbrukertvistutvalget behandler ikke klager fra forbrukere på finansielle tjenester.

Husleietvistutvalget er opprettet med hjemmel i husleieloven § 12-5. Utvalget ble opprettet i mars 2001 som en prøveordning. Utvalget behandler tvister i husleieforhold og både utleier og leietaker kan klage saker inn for utvalget. Blir ikke saken løst ved megling i utvalgets regi, fatter utvalget avgjørelse i saken. Både forlik og avgjørelse i utvalget er retts- og tvangskraftige med mindre sak reises for tingrett innen fire uker.

Justisdepartementet sendte 19. juni 2001 ut et høringsnotat om endringer i inkassoloven, herunder opprettelse av en klagenemnd i inkassosaker. Banklovkommisjonen tok opp behovet for en klagenemnd for inkassosaker i NOU 1999: 31 Oppkjøp og inndriving av fordringer m.v. (Utredning nr. 5 fra Banklovkommisjonen). I notatet har Justisdepartementet vurdert om en klagenemnd også bør kunne fatte retts- og tvangskraftige avgjørelser på samme måte som ordinære domstoler, men kom til at det foreløpig ikke bør åpnes for det. Justisdepartementet avviser ikke tanken om at en inkassoklagenemnd eller andre tvisteløsningsnemnder bør kunne fatte rettskraftige avgjørelser. Spørsmålet om slike nemnder bør kunne fatte rettskraftige avgjørelser, reiser imidlertid ifølge Justisdepartementet en rekke kompliserte og prinsipielle problemstillinger som departementet finner det mest naturlig å utskyte til en senere mer generell behandling, for eksempel som ledd i den pågående reform av sivilprosessen. Justisdepartementet viser i denne sammenhengen til de innvendinger som ble reist da det tilsvarende spørsmålet ble vurdert for tvister etter finansavtaleloven, jf. Ot. prp. nr. 41 (1998-99) Om lov om finansavtaler og finansoppdrag (finansavtaleloven) s. 88-89. Justisdepartementet peker på at en følge av å innføre rettskraft for nemndsavgjørelser, vil være at et inkassobyrå vil bli henvist til å bringe saken inn for retten dersom det ikke vil rette seg etter en nemndsavgjørelse. Dette kan ha uheldige sider. Innbringelse for retten kan lede til at forbrukeren pådrar seg et ansvar for egne sakskostnader i tilfeller der han eller hun ikke får fullt medhold i rettsavgjørelsen. Justisdepartementet bemerker også at selv om de tvisteløsningsnemnder som eksisterer i dag bare avgir rådgivende uttalelser, er det departementets inntrykk at avgjørelsene stort sett blir fulgt i praksis. I sitt høringssvar gir bransjeforeningen (Norske Inkassobyråers Forening) uttrykk for at de ønsker en klagenemnd som avsier retts- og tvangskraftige avgjørelser.

En gjennomgang av private tvisteløsningsorganer innenfor EØS-området viser at de forskjellige land har valgt ulike løsninger i rettskraftsspørsmålet. I enkelte land kan utenrettslige tvisteløsningsorganer fatte avgjørelser som er bindende for banken eller forsikringsselskapet, men ikke for forbrukeren. Eksempel på dette er The office of the Banking Ombudsman i Storbritannia. Avgjørelsen er bindende for banken opp til 100.000 GBP. I andre land er avgjørelsen bindende for begge parter. Et eksempel er Fondation for Dispute Settelment i Nederland. I Danmark har man valgt forskjellige løsninger for forskjellige typer kredittinstitusjoner. Den danske Pengeinstitutankenævnets avgjørelser er bindende for banken dersom den ikke reiser sak innen fire uker. Denne nemnden er en privat obligatorisk ordning som omfatter alle banker og sparekasser. Klager på realkredittinstituttene behandles av en annen nemnd, Realkreditankenævnden. Denne nemndens avgjørelser er ikke bindende. I Finland er uttalelsene verken fra bank- eller forsikringsnemnden bindende.

4.7 Tvistemålsutvalgets forslag til særskilte prosessregler for små krav (småkravsprosesser)

I NOU 2001: 32 Rett på sak kapittel 11, gir Tvistemålsutvalget en grundig fremstilling av forskjellige former for enklere og billigere prosessordninger for mindre rettstvister. Tvistemålsutvalget peker på at det i mange land har vokst frem en felles erkjennelse av at domstolene er lite egnet til å behandle tvister om formuerettslige interesser av mindre verdi, og i det hele, de dagliglivets tvister folk flest kommer opp i som forbrukere av varer og tjenester. Vanlig domstolsbehandling er for komplisert, langvarig og kostbar til å representere et reelt alternativ for behandling av mindre tvister. Utvalgets konklusjon er at det i ny tvistelov må tas inn egne prosessregler for behandling av små og middelstore krav.

Tvistemålsutvalget har blant annet vurdert om en egen småkravsprosess er unødvendig hensett til de klagenemnder som er etablert på en rekke områder. Det er utvalgets oppfatning at det med den gjeldende prosessordning er et klart behov for alternativ konfliktløsning. Det er ifølge utvalget flere fordeler ved nemndbehandling i forhold til domstolsbehandling. Kombinasjonen av representasjon fra bransjeorganisasjon og forbrukerråd med en velkvalifisert jurist som leder, gir en faglig sterk sammensetning av klagenemnda og avgjørelser som holder et høyt nivå. Etter utvalgets vurdering er klagenemndene et godt tilbud som domstolene, uansett hvilke reformer som kan tenkes gjennomført, vil ha vanskeligheter for å konkurrere med. Tvistemålsutvalget ser imidlertid også ulemper ved behandling av tvister i klagenemndene. Saksbehandlingstiden kan være lang (Forbrukertvistutvalget nevnes som eksempel), skriftlig saksbehandling fører til bevisvanskeligheter og manglende mulighet for effektiv megling, og det er risiko for at avgjørelsene ikke blir fulgt så lenge nemndene bare avgir rådgivende uttalelser. Det er også en fare for sneverhet i rettsanvendelsen og bevisvurderingen.

Tvistemålsutvalgets forslag til regler om småkravsprosess skal ikke gjøre nemndbehandling overflødig, nemndbehandling skal ifølge utvalget være et supplement til og fungere som avlastning for domstolene. Utvalget understreket imidlertid at nemndbehandling ikke bør være den prinsipale tvisteløsningsmetode for små og middelstore krav. Tvistemålsutvalget har ikke vurdert om private klagenemnder bør avsi retts- og tvangskraftige avgjørelser.

I NOU 2001: 32 Rett på sak kapittel 1, er utkast til bestemmelser om småkravsprosess inntatt i §§ 10-1 til 10-6. Disse forslag til bestemmelser fastsetter den ordinære behandlingsmåte i tingretten for alle saker hvor tvistesummen ikke er høyere enn 2 G (kr. 108.340,- ). Saksforberedelsen kan være skriftlig eller muntlig. Retten er pålagt en særlig veilednings- og meglingsplikt. Småkravsprosessen skal være en uformell prosess hvor det legges til rette for at partene skal ha mulighet til å greie seg uten advokat. Veiledningsplikten omfatter både formelle og materielle spørsmål. Saksforberedende dommer skal utøve aktiv saksstyring. Etter saksforberedelsen behandles saken muntlig i et rettsmøte som skal være en forenklet hovedforhandling. Saken skal være avsluttet innen fire måneder etter at stevning ble inngitt. Dom skal avsies ved rettsmøtets avslutning eller innen en uke etter at saken er tatt opp til doms. Kravet til domsgrunner er forenklet. Avsies dommen i rettsmøte, er det tilstrekkelig at bare domsslutningen er skriftlig. Dommeren redegjør da muntlig for domsgrunnene og skriver dem ut innen en uke. For å begrense kostnadene ved småkravsprosesser, er det gitt regler som begrenser hvor høye saksomkostninger en part kan kreve erstattet. Advokatutgifter kan bare kreves erstattet med inntil 25 prosent av sakens tvistesum. Med dagens grunnbeløp kan den tapende part maksimalt kreves for kr. 27.085,-. I tillegg kommer rettsgebyr, eventuelle reiseutgifter og utgifter til nødvendig bevisføring. Eventuelle utgifter til egen advokat kommer også i tillegg.

Tvistemålsutvalgets forslag til bestemmelser om gruppesøksmål kan også bidra til at forbrukere som alene ikke har økonomisk evne til å føre en sak for tingretten, får behandlet kravet i fellesskap med andre forbrukere med tilsvarende krav. Slike prosessregler er vanlige i USA, og finnes også i andre land med angloamerikansk rettstradisjon. De økonomiske hensyn er sentrale i gruppeprosessen. Kravene skal i et gruppesøksmål kunne behandles med lavere omkostninger enn om de hadde vært fremmet i individuelle søksmål. I Tvistemålsutvalgets lovforslag åpnes det blant annet for at organisasjoner, foreninger eller offentlige organer kan reise søksmål når søksmålet ligger innenfor dets formål (grupperepresentant). Gruppens rettigheter og plikter i søksmålet ivaretas av grupperepresentanten. Det enkelte medlem av gruppen kan ikke utøve partsrettigheter.

4.8 Kommisjonens vurderinger

Kommisjonen er enig med Tvistemålsutvalget i at klagenemndene er et godt tilbud som domstolene, uansett hvilke reformer som kan tenkes gjennomført i prosesslovgivningen, vil ha vanskeligheter for å konkurrere med. Etter den gjeldende prosesslovgivning synes domstolene lite egnet til å behandle tvister om formuerettslige interesser av mindre verdi, og i det hele, de dagliglivets tvister folk flest kommer opp i som forbrukere av finanstjenester. Vanlig domstolsbehandling er for komplisert, langvarig og kostbar til å representere et reelt alternativ for behandling av mindre tvister. Det er derfor viktig at klagenemndene innenfor finansområdet gjennom lovgivningen sikres gode rammevilkår, slik at de kan ivareta den viktige funksjon de har for finansforetakenes forbrukerkunder.

4.8.1 Opprettelse av klagenemnder

Opprettelse og utforming av klagenemndene på finansområdet har til nå vært overlatt til bransjeorganisasjonene og Forbrukerrådet. Etter både forsikringsavtaleloven § 20-1 og finansavtaleloven § 4 kan det opprettes klagenemnder for behandling av tvister om forsikringsavtaler og tvister om finansavtaler. Bransjen har imidlertid ingen plikt til å opprette klagenemnder og de enkelte finansforetakene er ikke forpliktet til å delta i klagenemnder som er opprettet.

Kommisjonen har vurdert om det er behov for ytterligere lovregulering av private tvisteløsningsorganer for finansforetak. Selv om verken finansavtaleloven eller forsikringsavtaleloven fastsetter noen plikt til å opprette tvisteløsningsorganer for finansforetak, så er det etablert klagenemnder som omfatter de fleste finansforetak som driver virksomhet i Norge. Dette viser etter kommisjonens mening at partene selv ønsker slike tvisteløsningsorganer. Det eksisterer derfor i dag ikke noe behov for å lovfeste en slik etableringsplikt. Dette vil imidlertid kunne endre seg , og kommisjonen foreslår derfor at Kongen gis hjemmel til i forskrift å pålegge finansforetakene å opprette klagenemnder, jf. kommisjonensutkast til § 13-5. Bruk av forskriftshjemmelen kan bli aktuelt dersom Bankklagenemnda eller klagenemndene under Forsikringsklagekontoret nedlegger eller begrenser sin virksomhet, slik at forbrukerne mister den adgang de i dag har til å få behandlet klager på finansforetak.

4.8.2 Deltakelse i klagenemnder

Banklovkommisjonen har vurdert om finansforetakene bør pålegges en plikt til å delta i klagenemnder. Slik deltakelse er i dag frivillig. Dersom finansforetaket ikke er medlem av Finansnæringens Hovedorganisasjon, Sparebankforeningen, Verdipapirfondenes forening, Finansieringsselskapenes forening eller ved annen avtale har knyttet seg til Bankklagenemnda eller Forsikringsklagekontoret, kan klager mot finansforetaket bli avvist av klagenemnda.

Kommisjonen foreslår at det lovfestes en plikt til å delta i klagenemnder. Plikten skal omfatte alle foretak som omfattes av kommisjonens lovforslag fremmet i NOU 1998: 14 Finansforetak m.v. (Utredning nr. 4 fra Banklovkommisjonen). Etter utkast til § 1-1 kan det fastsettes at loven i tillegg til finansforetak også skal få anvendelse på finansmeglerforetak. Hva slags foretak forbrukeren har en tvist med, skal ikke være avgjørende for om tvisten skal kunne innklages for behandling i en klagenemnd. Etter kommisjonens mening bør også finansmeglere kunne innklages. Finansmeglerforetak defineres i NOU 1998: 14 Finansforetak m.v. (Utredning nr. 4 fra Banklovkommisjonen) utkast til § 1-4. Det er etter kommisjonens mening ingen grunn til at tvist med mellommannen ikke skal kunne behandles i en klagenemnd. Hvorvidt det er finansforetaket selv eller mellommannen som har opptrådt i strid med lov eller avtale, bør ikke være avgjørende for forbrukerens adgang til å få spørsmålet prøvet for klagenemnda. Også pensjonskasser skal kunne innklages. Etter kommisjonens mening bør deltakelse i klagenemnda heller ikke være avhengig av medlemskap i bransjeorganisasjon, eller av annen frivillig tilknytning til klagenemnda. En slik adgang til å stå utenfor kan bidra til å undergrave klagenemndas funksjon og gjennomslagskraft. En plikt til å delta i klagenemndene vil etter kommisjonens mening bidra til å styrke klagenemndenes betydning. Hvorvidt foretaket skal være medlem av én eller flere nemnder, er avhengig av hvilke produkter finansforetaket tilbyr sine kunder. Med de klagenemnder som i dag er opprettet, skal avtaleforhold som reguleres av forsikringsavtaleloven behandles av Forsikringsklagekontoret, og Forsikringsskadenemnda eller Avkortningsnemnda. Avtaleforhold som reguleres av finansavtaleloven skal behandles av Bankklagenemnda.

En lovpålagt plikt til deltakelse i klagenemnd vil også bidra til å sikre finansieringen av nemndene. Om nemnda finansieres gjennom gebyrer betalt av de finansforetak som faller inn under ordningen, gebyrer når finansforetaket blir innklaget, kombinasjoner av årsgebyr og klagegebyr, eller på andre måter, skal som i dag, reguleres i vedtektene til den enkelte klagenemnd.

En plikt til å delta i klagenemnd kan tenkes etablert ved at det settes som et konsesjonsvilkår. Justisdepartementet har i høringsbrevet nevnt i kapittel 3.6 foreslått at Kredittilsynet kan stille som vilkår for å tildele inkassobevilling at foretaket slutter seg til en nemndsordning. Dersom deltakelse i klagenemnd gjøres til et konsesjonsvilkår, vil utenlandske foretak som tilbyr produkter i Norge som omfattes av forsikringsavtaleloven eller finansavtaleloven imidlertid ikke kunne forpliktes til å delta i ordningene, jf. kapittel 4.8.3 nedenfor. Kommisjonen mener derfor at en plikt til å delta i ordningen bør lovfestes i kapittel 13, Forholdet til kundene, i utkast til ny lov om finansforetak, jf. NOU 2001: 23 Finansforetakenes virksomhet (Utredning nr. 6 fra Banklovkommisjonen) side 131, og i finansavtaleloven og forsikringsavtaleloven. Av kommisjonens forslag til ny § 13-5 fremgår det at også pensjonskasser og finansmeglerforetak omfattes av plikten til å delta i klagenemndene, jf. NOU 1998: 14 Finansforetak m.v. (Utredning nr. 4 fra Banklovkommisjonen) utkast til §§ 1-1 tredje ledd.

Den nærmere utformingen av klagenemnda skal etter Banklovkommisjonens forslag,som i dag være avtalebasert, det vil i praksis si at dette reguleres i avtale mellom bransjeorganisasjonene og Forbrukerrådet og klagenemndas vedtekter. Kommisjonen vil imidlertid påpeke at den ordning som i dag er valgt for de etablerte klagenemnder, hvor den enkelte tvist avgjøres av representanter for bransjen og forbrukerne under ledelse av en høyt kvalifisert jurist, har gitt en faglig sterk sammensetning av klagenemndene og avgjørelser som holder et høyt nivå. Dette er også påpekt av Tvistemålsutvalget. Hvilke tvister som skal behandles for hvilke nemnder, skal fortsatt reguleres i avtalene mellom bransjeorganisasjonene og Forbrukerrådet. Kommisjonen kan pr. i dag ikke se noe behov for opprettelse av nye klagenemnder. Hvorvidt det er nødvendig med to nemnder eller om det kun bør være én klagenemnd som både behandler tvister med utspring i forsikringsavtaleloven og finansavtaleloven, må bransjeorganisasjonene og Forbrukerrådet selv vurdere. Etter kommisjonens mening er det viktig å oppnå en best mulig utnyttelse av de ressursene nemndene tilføres.

Nærmere bestemmelser om nemndas kompetanse må fastsettes mellom avtalepartene, for eksempel hvorvidt klagenemnda også skal behandle tvister mellom finansforetaket og kunder som ikke er forbrukere, eller tvister som ikke knytter seg til avtaler regulert av forsikringsavtaleloven eller finansavtaleloven. Det kan også fastsettes at klagenemnda skal behandle tvister som knytter seg til avtaler regulert av forsikringsavtaleloven eller finansavtaleloven, men hvor kundens avtalemotpart ikke er et finansforetak eller et finansmeglerforetak. Noen plikt til å behandle slike klager er det etter kommisjonens mening ikke nødvendig å lovfeste. Selv om tvisten faller inn under forsikringsavtaleloven eller finansavtaleloven, må nemnda ha adgang til å avvise den dersom den ikke egner seg for behandling i nemnda. En grunn kan være at saksbehandlingen i nemnda er skriftlig, noe som i forhold til en muntlig saksbehandling kan føre til bevisproblemer.

Klagenemndene er opprinnelig opprettet med henblikk på forbrukere. Også små bedrifter kan i blant ha behov for en enkel klagebehandling innenfor en nemndsordning. Dette er det åpnet direkte adgang til på forsikringsområdet. Bankklagenemndas kompetanse omfatter i utgangspunktet bare forbrukere, men nemnda kan også ta til behandling saker mot mindre næringsdrivende når disse er likeartet med forbrukersaker. Dette er en utviklingslinje som Banklovkommisjonen ser kan ha gode grunner for seg, samtidig som det også har et kostnadsmessig aspekt.

Medlemmene Fusdahl og Gjønneser av den oppfatning at det i dag ofte skjer at finansinstitusjonene behandler mindre bedrifter som personkunder. Det vil derfor være naturlig at de rettigheter som tilkommer personkunder, også tilkommer mindre bedrifter ut fra hensynet til at nemndbehandlingen synes enklere, behandling foregår på en kostnadsfri måte og at enkelte nemnder åpner for det i sine vedtekter.

4.8.3 Utenlandske finansforetaks deltakelse i norske klagenemnder

Kommisjonen vil understreke at forbrukerens rettigheter ikke bør være dårligere selv om avtaleforholdet er med et utenlandsk finansforetak, så lenge avtaleforholdet reguleres av norsk lov, for eksempel finansavtaleloven eller forsikringsavtaleloven. Det følger av forsikringslovvalgsloven at både livs- og skadeforsikring tegnet av forbrukere bosatt i Norge som hovedregel reguleres av norsk lov. Det samme gjelder for finansavtaler med forbrukere bosatt i Norge, jf. finansavtaleloven § 3. Etter det såkalte single license prinsippet i EU-retten vil finansforetak med konsesjon som kredittinstitusjon eller forsikringsselskap fra et annet EØS-land kunne drive tilsvarende virksomhet i Norge uten konsesjon fra norske myndigheter. Finansforetak fra andre land må, for å kunne drive finansierings- eller forsikringsvirksomhet i Norge, ha konsesjon fra norske myndigheter.

Om finansforetaket er norsk eller utenlandsk bør ikke være avgjørende for adgangen til å innklage finansforetaket så lenge avtaleforholdet med forbrukeren reguleres av forsikringsavtaleloven eller finansavtaleloven. Etter NOU 1998: 14 Finansforetak m.v. (Utredning nr. 4 fra Banklovkommisjonen) utkast til § 1-1 annet ledd, jf § 3-18, kan det fastsettes at loven i tillegg til norske finansforetak også skal få anvendelse på utenlandske finansforetak som driver virksomhet i Norge. Av kommisjonens forslag til ny § 13-5 fremgår det at også utenlandske finansforetak som driver virksomhet i Norge omfattes av plikten til å delta i klagenemndene. Reguleres avtalen med forbrukeren av finansavtaleloven eller forsikringsavtaleloven, kan forbrukeren håndheve sine rettigheter etter disse lovene gjennom klage til Bankklagenemnda eller Forsikringsskadekontoret.

Forbrukere bosatt i Norge som har et kundeforhold til utenlandske finansforetak med hovedsete innenfor EØS-området, som ikke reguleres av finansavtaleloven eller forsikringsavtaleloven, vil kunne få sine klager behandlet av en klagenemnd i finansforetakets hjemland gjennom FIN-NET. Som det er redegjort for under kapittel 4.5, vil norske forbrukere få bistand av Bankklagenemnda eller Forsikringsklagekontoret til å klage på finansielle tjenester de har ervervet innenfor EØS-området. De norske klagenemndene skal gi opplysninger om FIN-NET og hvilket klageorgan som er kompetent til å behandle klagen. De skal også videreekspedere klagen for forbrukeren.

4.8.4 Rettsvirkninger av klagenemndenes avgjørelser

Like viktig som at det eksisterer gode tvisteløsningsordninger, er det at de avgjørelsene som fattes, blir fulgt av finansforetakene. Her synes det å være store forskjeller mellom de forskjellige bransjer og de tvisteløsningsordninger som eksisterer i dag. Enkelte nemnder opplyser at samtlige avgjørelser følges. Enkelte bransjeorganisasjoner har som ris bak speilet at de kan ekskludere medlemmer dersom de ikke følger nemndens avgjørelse. Selv om nemndenes avgjørelser følges, er det innenfor enkelte bransjer langt fra alle foretak som er medlem av bransjeorganisasjonen, og de kan da som regel heller ikke innklages for nemnda. Det synes som om få av Bankklagenemndas uttalelser ikke følges av finansforetakene, tallet for det antall avgjørelser som ikke følges, er høyere for uttalelser fra Forsikringsklagekontoret, Forsikringsskadenemnda og Avkortningsnemda. På den annen side avvises langt flere saker i Bankklagenemnda enn hos Forsikringsklagekontoret. For viktige offentlige tvisteløsningsorganer som Forbrukertvistutvalget og Husleietvistutvalget har man valgt å gjøre avgjørelsene retts- og tvangskraftige.

Banklovkommisjonen har tidligere vurdert om Bankklagenemnda burde avsi retts- og tvangskraftige avgjørelser i NOU 1994: 19 Finansavtaler og finansoppdrag (Utredning nr. 1 fra Banklovkommisjonen) side 100 flg. Det gjorde seg den gang gjeldende ulike oppfatninger blant medlemmene om nemndsavgjørelser burde være rådgivende eller ha samme virkning som dom. Under lovbehandlingen i 1999 gikk både Justisdepartementet og Stortinget mot retts- og tvangskraft. Gis avgjørelsene samme virkning som en dom, vil dette styrke nemndenes autoritet, noe kommisjonen ser at vil være positivt både for Bankklagenemnda og Forsikringsklagekontoret. Viktigheten av at saksbehandlingstiden ikke er for lang, understrekes av Tvistemålsutvalget både i forhold til saksbehandlingstiden for de alminnelige domstolene og i forhold til saksbehandlingstiden i klagenemndene. Både Bankklagenemnda og Forsikringsklagekontoret har økt sakstilgang, og saksbehandlingstiden vil være en viktig utfordring for disse nemndene. Som nevnt ovenfor var gjennomsnittlig saksbehandlingstid for saker som er behandlet i Forsikringsskadenemnda 22,6 måneder i 2001. Gjennomsnittlig saksbehandlingstid for saker som er behandlet i Avkortningsnemnda var 18,1 måneder i 2001. Med økende saksmengde vil den største utfordringen for disse tvisteløsningsordningene og deres gjennomslagskraft derfor kanskje være behovet for økte resurser.

Banklovkommisjonen vil understreke at så lenge klagenemndene ikke avsier retts- og tvangskraftige avgjørelser så risikerer en forbruker å måtte vente mange måneder, i noen tilfeller over ett år, på klagenemndbehandling uten at avgjørelsen skaper noen juridiske forpliktelser for finansforetaket. Presedensvirkningen av avgjørelsen blir også mye mindre når nemndavgjørelsen er rådgivende istedenfor at den får samme virkning som dom.

Kommisjonen er som nevnt ovenfor enig med Tvistemålsutvalget i at klagenemndene er et godt tilbud som domstolene, uansett hvilke reformer som kan tenkes gjennomført i prosesslovgivningen, vil ha vanskeligheter for å konkurrere med. Forliksrådene er på grunn av sin manglende bransjekunnskap og manglende juridiske kompetanse dårlig egnet til å behandle tvister knyttet til forsikrings- eller finansavtaler med forbrukere. Tvistemålsutvalgets forslag til nye regler for småkravsprosesser i tingretten vil etter kommisjonens mening ikke gjøre nemndenes arbeid mindre viktig. Selv etter de foreslåtte reglene, vil kostnadene for vanlige forbrukere være et hinder for behandling i tingretten. Nemndbehandling på finansområdet er gratis for forbrukeren. Retts- og tvangskraft vil normalt være en fordel for forbrukere, men det kan i enkelte tilfeller påtvinge en forbruker som får medhold i klagenemnden en sak i tingretten. Saker behandlet i klagenemndene vil i de fleste tilfeller ikke overstige 2 G (G= folketrygdens grunnbeløp). Vedtas forslaget om småkravsprosess, vil forbrukerens økonomiske risiko knyttet til en ankebehandling i tingretten bli redusert. Reglene om småkravsprosess er etter kommisjonens mening et argument for innføring av retts- og tvangskraftige nemndavgjørelser.

Nemndenes skriftlige saksbehandling, og de svakheter dette medfører i forhold til muntlig saksbehandling, anføres ofte som et argument mot å gjøre avgjørelsene retts- og tvangskraftige. Kommisjonen mener at forslaget om en egen småkravsprosess reduserer betydningen av denne innvendingen. Vedtas disse reglene, kan nemndas avgjørelse prøves for tingretten uten at de økonomiske konsekvensene blir så store som ved vanlig hovedforhandling i tingretten. Også småkravsprosessene skal være muntlige. Det vil ikke være i strid med kommisjonens lovforslag dersom klagenemnda avviser enkeltsaker dersom de ikke egner seg for skriftlig behandling.

Å flytte domsmyndighet fra de alminnelige domstolene til private tvisteløsningsordninger kan imidlertid ha uheldige sider for domstolene og deres autoritet , som kommisjonen mener bør utredes i en bredere sammenheng. Banklovkommisjonen slutter seg derfor til Justisdepartementets vurdering av at innføring av retts- og tvangskraft for private tvisteløsningsmekanismer bør undergis en generell vurdering som ledd i den pågående reform av sivilprosessen. Spørsmålet synes imidlertid bare å være indirekte behandlet av Tvistemålsutvalget , og kommisjonen finner det riktig å påpeke at den ser mange positive sider knyttet til retts- og tvangskraftige avgjørelser. Kommisjonen vil også peke på at pakkereiseloven åpner for etablering av nemnder som avsier retts- og tvangskraftige avgjørelser. At Forbrukertvistutvalget og det nyopprettede Husleietvistutvalget avsier retts- og tvangskraftige avgjørelser er, etter kommisjonens mening, et utrykk for lovgivers ønske om at forbrukere bør ha tilgang til utenrettslige tvisteløsningsordninger som avsier tvangs- og rettskraftige avgjørelser.

Banklovkommisjonen mener som nevnt ovenfor, at spørsmålet om retts- og tvangskraft bør behandles som en del av den videre behandlingen av forslaget til ny tvistelov, og fremmer i denne omgang ikke egne forslag til lovendring. Dersom det skal gjøres endringer slik at Bankklagenemndas og Forsikringsklagekontorets avgjørelser blir retts- og tvangskraftige, bør slike endringer gjennomføres ved endringer i finansavtaleloven og forsikringsavtaleloven. Kommisjonen vil peke på at dersom bransjeorganisasjonene og forbrukerrådet ønsker å innføre retts- og tvangskraftige avgjørelser, kan dette gjøres allerede nå ved at klagenemndene i sine vedtekter fastsetter at avgjørelsene er retts- og tvangskraftige dersom søksmål ikke reises innen en fastsatt frist. Når partene først aksepterer at klagenemnden skal behandle tvisten, aksepterer de samtidig klagenemndens vedtekter. Klagenemndenes behandling av tvister vil da ligne voldgift som er vanlig i en del bransjer. En voldgiftsdom kan bare unntaksvis påankes til en ”overvoldgiftsrett” og kan i utgangspunktet ikke påankes til tingretten. En endelig voldgiftsdom har samme retts- og tvangskraft som en tilsvarende dom avsagt av de alminnelige domstoler. Dersom finansforetakene pålegges å være medlemmer i klagenemndene, vil slike vedtektsbestemmelser i realiteten medføre at finansforetakene må akseptere nemndsavgjørelsene som retts- og tvangskraftige.

Medlemmene Kili og Berg er i hovedsak enig i de vurderinger som kommisjonen legger til grunn i diskusjonen om retts- og tvangskraft i forbrukerspørsmål, men vil tillegge følgende:

En viktig forutsetning for sikker og effektiv tvisteløsning i forbrukerforhold er at avgjørelser som blir fattet av nemnd følges av finansforetakene. Prinsipielle saker der partene ikke ønsker å følge vedtakene , bør avgjøres i domstolene. En domstolsbehandling vil være kostbar. Selv om de foreslåtte reglene om småkravsprosess vil redusere den økonomiske risikoen, vil kostnadene ved en eventuell behandling i tingretten i forbrukerforhold likevel være høye. Dette kan føre til at han eller hun av økonomiske grunner ikke ønsker å forfølge saken. Dette vil særlig være aktuelt dersom tvistesummen er liten i forhold til eventuelle omkostninger ved en domstolsprosess. Siden forbrukeren vil stå overfor en økonomisk risiko, vil dette kunne føre til at forbrukeren til tross for medhold i nemnd likevel kan bli den tapende part. En annen virkning kan være at prinsipielle saker ikke blir endelig avgjort i rettsapparatet. Finansinstitusjonen har på sin side økonomisk ryggrad til å føre saker for domstolene. Medlemmene Kili og Berg mener derfor at det bør vurderes ordninger hvor forbrukeren sikres økonomiske ressurser dersom han eller hun har fått en sak avgjort i sin favør i en nemnd og finansforetaket bestemmer seg for ikke å ville følge avgjørelsen. Dette kan for eksempel gjøres ved at bransjen i slike tilfeller forplikter seg til å dekke forbrukerens saksomkostninger uavhengig av utfallet av saken. Andre alternativ kan være at forbrukeren innvilges fri rettshjelp eller at det opprettes et rettshjelpfond. Slike tiltak vil bidra til å styrke tilliten til finansforetakene og gi en rimelig balanse i avtaleforholdet mellom tjenesteyter og forbrukerkunde. I tillegg til innføring av tvangs- og rettskraft, bør også slike tiltak vurderes nærmere i den pågående reform om sivilprosessen.

Kommisjonens flertall (alle de øvrige medlemmer)vil til dette særskilte spørsmål bemerke at kostnadsfordelingen ved sivile rettssaker er et generelt spørsmål som det ligger utenfor kommisjonens mandat å ta stilling til.

Banklovkommisjonen har som et alternativ til retts- og tvangskraft vurdert om avgjørelsene fra Bankklagenemnda, Avkortningsnemnda og Forsikringsskadenemnda bør være privatrettslig bindende. Kommisjonen foreslår at nemndenes avgjørelse gis status som sivilrettslig bindene, og forslår at dette lovfestes i finansavtaleloven § 4, forsikringsavtaleloven § 20-1 og i kommisjonens utkast til § 13-5 i lov om finansforetak. Avgjørelsene blir privatrettslig bindende med mindre en av partene innenfor fastsatte frister varsler nemnda om at avgjørelsen ikke vil bli fulgt, og deretter bringer saken inn for tingretten. Gis ikke slikt varsel eller bringes saken deretter ikke inn for tingretten, vil avgjørelsen få samme rettslige stilling som et utenrettslig forlik. Kommisjonen mener, blant annet fordi saksbehandlingstiden for klagenemndene kan være lang, at finansforetakene ikke bør kunne ignorere en avgjørelse i deres disfavør gjennom å la være å følge avgjørelsen. Dersom finansforetaket er uenig i avgjørelsen, må det enten bringe den inn for tingretten innen en fastsatt frist, eller følge avgjørelsen. En løsning hvor avgjørelsene gjøres privatrettslig bindende vil, etter kommisjonens mening, bidra til å styrke avgjørelsenes status. Dette kan i seg selv føre til at flere avgjørelser enn i dag blir fulgt av finansforetakene. At de ”tvinges” til enten å akseptere avgjørelsen eller bringe den inn for tingretten vil også bidra til at flere avgjørelser enn i dag blir fulgt av finansforetakene. Også for finansforetakene er domstolsbehandling kostbart. Kommisjonen antar at det først og fremst er i saker av prinsipiell betydning, og saker med høyt tvistebeløp, at finansforetakene vil stevne saken inn for tingretten. En privatrettslig bindende avgjørelse vil ikke i seg selv ha tvangskraft, og kan dermed ikke tvangsfullbyrdes. For forbrukeren kan dette få den følge at selv om han har fått medhold i klagenemnda, og selv om finansforetaket ikke har brakt tvisten inn for tingretten, så kan avgjørelsen ikke tvangsfullbyrdes før det foreligger en rettskraftig dom. Kommisjonen antar imidlertid at finansforetakene, dersom de ikke vil følge nemndas avgjørelse, vil bringe den inn for tingretten. Finansforetakene er avhengig av kundenes tillit – unnlatelse av å følge en avgjørelse fra klagenemndene etter at avgjørelsen er blitt privatrettslig bindende vil kunne være uheldig for finansforetakets renommé mer generelt.

5 Tilsynsmyndighetenes kompetanse vis-á-vis finansforetakene, herunder ulike sanksjonsmekanismer

5.1 Gjeldende rett

Kredittilsynsloven § 1 fastsetter hvilke foretak og hvilke virksomheter Kredittilsynet skal føre tilsyn med. I tillegg til finansforetak skal Kredittilsynet blant annet føre tilsyn med verdipapirforetak, revisorer, eiendomsmeglere og inkassovirksomhet. Finansforetakene og deres tillits- og tjenestemenn og finansforetakenes aksjonærer har etter kredittilsynsloven og finanslovgivningen (sparebank-, forretningsbank-, forsikringsvirksomhets-, og finansieringsvirksomhetsloven) en vidtgående opplysningsplikt overfor Kredittilsynet. Kredittilsynet og Finansdepartementet er videre gitt en omfattende påleggskompetanse. Følges påleggene ikke, er Finansdepartementet (delegert til Kredittilsynet) i flere bestemmelser gitt myndighet til å pålegge foretaket, dets tillits- eller tjenestemenn eller foretakets morselskap tvangsmulkt. Ved grove eller vedvarende brudd på kredittilsynsloven eller finanslovgivningen kan Finansdepartementet tilbakekalle finansforetakets konsesjon. Brudd på kredittilsynsloven, finansmarkedslovgivning, eller bestemmelser eller pålegg gitt i medhold av disse lovene kan videre straffes med bøter eller fengsel. Kredittilsynet eller Finansdepartementet kan ikke ilegge foretak eller deres tillits- eller tjenestemenn straff. Slike overtredelser etterforskes av påtalemyndigheten og behandles av domstolene, dersom det blir tatt ut tiltale.

I kredittilsynsloven §§ 3 til 6 gis det nærmere regler om Kredittilsynets kompetanse i tilsynsarbeidet. Kredittilsynet kan granske foretakenes regnskaper og gjøre de undersøkelser om foretakenes stilling og virksomhet som finnes nødvendig. Kredittilsynet kan blant annet gå gjennom protokoller, regnskapsopplysninger, bøker og andre dokumenter. Dersom foretaket ikke gir Kredittilsynet tilgang til disse opplysningene, kan opplysningsplikten pålegges den enkelte tillits- eller tjenestemann. Etter kredittilsynsloven § 4 kan Kredittilsynet blant annet pålegge finansforetak å ha en høyere ansvarlig kapital enn det lovbestemte minstekravet. Kredittilsynet kan pålegge finansforetak å rette på feil eller forsømmelser når foretakets organer har handlet i strid med sine plikter etter lovgivning eller finansforetakets vedtekter. Dersom pålegg gitt av Kredittilsynet ikke følges, kan Finansdepartementet pålegge foretaket, dets tillits- eller tjenestemenn eller foretakets morselskap en løpende dagsmulkt. Adgangen til å ilegge tvangsmulkt gjelder ikke bare ved unnlatelse av å følge pålegg gitt med hjemmel i kredittilsynsloven, men også pålegg gitt med hjemmel i andre lover. Etter kredittilsynsloven § 10 kan tillits- eller tjenestemenn i institusjoner underlagt Kredittilsynet som forsettelig eller uaktsomt overtrer kredittilsynsloven, eller bestemmelser eller pålegg gitt i medhold av loven, straffes med bøter eller fengsel. Medvirkning kan også straffes. Forslag til endringer i kredittilsynsloven ble behandlet i Ot.prp. nr. 73 (1999-2000) Om lov om børsvirksomhet m.m., punktene 15.1 og 15.3. Bestemmelsen om Kredittilsynets myndighet og sanksjonsreglene ble endret ved lov av 17. november 2000 nr 80. Ifølge Ot.prp. nr. 73 (1999-2000) Om lov om børsvirksomhet m.m. skulle endringene klargjøre eller presisere loven ut fra den lovforståelse som i praksis er lagt til grunn i tilsynsarbeidet. Endringene tok videre sikte på å bedre Kredittilsynets muligheter til å drive et effektivt tilsyn og å sørge for at institusjonene faktisk følger de regler og holder seg innenfor de rammer som er satt for virksomheten. Ved lovendringen ble Kredittilsynets adgang til å gi pålegg vesentlig utvidet, slik at pålegg om retting også kan gis når institusjonen har overtrådt konsesjonsvilkår eller interne retningslinjer. Det ble videre vedtatt en presisering av hvilket materiale som omfattes av institusjonenes opplysningsplikt overfor Kredittilsynet og at Kredittilsynet skal kunne kreve slikt materiale utlevert for kontroll . Kredittilsynsloven ble endret slik at loven presiserer at Kredittilsynets pålegg overfor institusjonene er grunnlag for krav om dagmulkt, enten pålegget er gitt med hjemmel i kredittilsynsloven eller annen lov.

I tillegg til kredittilsynsloven er det gitt sanksjonsregler forskjellige steder i finansmarkedslovgivningen. Etter sparebankloven § 58 kan den som bruker ordet sparebank eller spare i strid med sparebankloven § 1, straffes med bøter. Medvirkning kan også straffes. Etter sparebankloven § 59 kan sparebankenes tillits- og tjenestemenn og revisorer som overtrer bestemmelser gitt i eller i medhold av sparebankloven straffes med bøter eller fengsel. Medvirkning kan også straffes. Både forsettelige og uaktsomme overtredelser kan straffes. Også forretningsbankloven §§ 42 og 43 har tilsvarende straffebestemmelser. Etter forretningsbankloven § 8 kan Finansdepartementet, dersom representantskapet eller styret gjør seg skyldig i grove eller vedvarende brudd på lov, trekke tilbake forretningsbankens konsesjon.

Etter forsikringsvirksomhetsloven § 14-1 kan forsikringsselskapenes tillits- eller tjenestemenn som forsettelig eller uaktsomt overtrer bestemmelser gitt i eller i medhold av loven, eller pålegg gitt i medhold av loven, eller ellers gjeldende regelverk for virksomheten, straffes med bøter eller fengsel. Medvirkning kan også straffes. Det følger videre av forsikringsvirksomhetsloven § 4-1 at dersom Kredittilsynets pålegg ikke etterkommes, kan Finansdepartementet pålegge foretaket, dets tillits- eller tjenestemenn eller foretakets morselskap en løpende dagsmulkt. Dersom styret eller andre organer har gjort seg skyldige i grove eller vedvarende brudd på sine plikter etter lov, forskrift, vilkår satt i forsikringsselskapets konsesjon eller forsikringsselskapets vedtekter, kan Finansdepartementet etter forsikringsvirksomhetsloven § 2-2 helt eller delvis trekke konsesjonen tilbake. Finansieringsvirksomhetsloven § 3-7 har en tilsvarende bestemmelse som forsikringsvirksomhetsloven § 2-2 om tilbakekallelse av konsesjon. Etter finansieringsvirksomhetsloven § 5-1 kan den som forsettelig eller uaktsomt overtrer loven eller bestemmelser eller pålegg gitt i medhold av loven straffes med bøter eller fengsel. Finansdepartementet kan gi pålegg om at forhold i strid med finansieringsvirksomhetsloven og eller bestemmelser gitt i medhold av loven skal opphøre. Dersom et slikt pålegg ikke etterkommes, kan Finansdepartementet ilegge en tvangsmulkt i form av en engangsmulkt eller en løpende mulkt.

5.2 NOU 1998: 14 Finansforetak m.v.

Som det er redegjort for under kapittel 5.1, er det i finansmarkedslovgivningen gitt bestemmelser om tilbakekall av konsesjon. De gjeldende bestemmelsene er noe ulikt utformet. Banklovkommisjonen har i NOU 1998: 14 Finansforetak m.v. (Utredning nr. 4 fra Banklovkommisjonen) utkast til § 3-12 foreslått en bestemmelse om endring og tilbakekall av konsesjon for finansforetak. Vedtas bestemmelsen vil vilkårene for tilbakekall være like for alle finansforetak.

5.3 Sanksjonsutvalget

Justisdepartementet mener det er behov for en grunnleggende gjennomtenkning av hvordan det bør reageres mot lovbrudd, og har derfor oppnevnt et utvalg som skal utrede hvilke sanksjoner som etter omstendighetene kan være mer effektive enn straff både i forhold til hvilken grad sanksjonen forebygger lovbrudd, og hvor ressurskrevende sanksjonen er.

Utvalget skal ifølge sitt mandat komme med forslag til sanksjoner, retningslinjer for når de ulike sanksjonene skal benyttes, og hvilke krav som bør stilles til saksbehandling og materiell og personellkompetanse for at sanksjonene skal være mest mulig enkle og effektive, samtidig som rettssikkerheten blir varetatt. Blant annet er det viktig å vurdere hvordan klagebehandlingen kan effektiviseres. Eksempler på sanksjoner som bør vurderes, er

• forvaltningsreaksjoner som for eksempel omgjøring av forvaltningsvedtak (herunder tidsbegrenset og permanent inndragning av tillatelser), tilleggsskatter og -avgifter, ulike former for gebyr, inndragning av vinning,

• krav om gjenoppretting av den tilstanden lovbruddet forrykket, påbud om stansing av den ulovlige handlingen og tvangsmulkt til gjennomføring av lovlig tilstand,

• refselse, utvisning og utestengning,

• tiltak som legger til rette for sosiale sanksjoner, som for eksempel offentliggjøring av hvem som har brutt loven.

Det skal ifølge mandatet være en målsetting for utvalget å komme frem til generelle prinsipper for sanksjonsbruk og en hensiktsmessig terminologi som kan være rettesnor for den nærmere utformingen av administrative sanksjoner i særlovgivningen. Utvalget har fått frist med å avgi sin utredning innen 1. august 2002.

5.4 Kommisjonens vurdering

Det ligger utenfor Banklovkommisjonens mandat å vurdere Kredittilsynets myndighet etter kredittilsynsloven eller denne lovens sanksjonsbestemmelser. Kommisjonen vil imidlertid peke på at disse bestemmelsene har vært vurdert og blitt endret så sent som i november 2000.

Banklovkommisjonens utkast til lov om finansforetak skal erstatte sparebankloven, forretningsbankloven, forsikringsvirksomhetsloven og finansieringsvirksomhetsloven. Alle disse lovene har egne sanksjonsbestemmelser. På bakgrunn av det pågående arbeidet i Sanksjonsutvalget mener Banklovkommisjonen at man bør avvente Sanksjonsutvalgets utredning før det fremmes eventuelt utkast til sanksjonsregler i utkast til lov om finansforetak. Banklovkommisjonen vil i en senere utredning fremsette et samlet utkast til lov om finansforetak. Del I av lovutkastet fremmet i NOU 1998: 14 Finansforetak m.v. bør på grunn av tiden som har gått siden forslaget ble fremmet, undergis en redaksjonell revisjon. Det gjenstår videre for kommisjonen å behandle en del temaer innenfor forsikring og mellommannsvirksomhet og enkelte andre temaer, før en samlet lov som skal erstatte de nevnte gjeldende lover kan fremmes.

6 Nasjonale og overnasjonale tilsynsmyndigheter

6.1 Nasjonale tilsynsmyndigheter

Myndighetenes regulering av og tilsyn med finansmarkedet retter seg mot tre nivåer. Tilsyn med det finansielle system generelt (finansiell stabilitet og infrastruktur, inklusive lov- og regelverk) utføres først og fremst av Finansdepartementet og Norges Bank. Tilsyn med institusjonene (soliditet, risikobevissthet, styring og kontroll) utføres først og fremst av Kredittilsynet. Tilsyn med brukere av finansielle tjenesters interesser (funksjonsdyktige markeder og ordnede forhold blant aktørene) utføres først og fremst av Konkurransetilsynet og Kredittilsynet. For en viktig kundegruppe, forbrukerne, er også Forbrukerombudet og Forbrukerrådet viktige tilsynsorganer.

På flere områder vil de forskjellige institusjonene overlappe hverandre både når det gjelder regulering og kontroll. I andre tilfeller er en institusjon reguleringsmyndighet gjennom adgang til å fastsette forskrifter, mens en annen institusjon fører kontroll med at forskriftene følges.

6.1.1 Finansdepartementet

Innenfor de rammene som Stortinget og Regjeringen setter, skal Finansdepartementet planlegge og iverksette den økonomiske politikken, samordne arbeidet med statsbudsjettet, sørge for at det offentlige får inn skatter og avgifter og overvåke og utarbeide regler for finansmarkedene.

Finansdepartementet og Norges Bank har, som en del av deres ansvar for økonomisk politikk, penge- og valutapolitikk, også et ansvar for å sikre finansiell stabilitet. Finansdepartementets ansvar omfatter også lov- og regelverket på finansområdet. Det er et hovedmål å sikre at finansforetakene er tilstrekkelig solide, og at det er konkurranse mellom dem. Finansdepartementet arbeider også med spørsmål blant annet knyttet til børsvirksomhet og verdipapirhandel, regnskap, revisjon og revisorer.

Myndigheten til å gi forskrifter og fatte enkeltvedtak i henhold til finansmarkedslovgivningen (sparebank-, forretningsbank-, forsikringsvirksomhets- og finansieringsvirksomhetsloven) er som hovedregel tillagt Kongen og delegert til Finansdepartementet. Finansdepartementet har i stor utstrekning videredelegert kompetansen til å fatte enkeltvedtak til Kredittilsynet. Det følger av Finansdepartementets delegeringsvedtak at den delegerte myndighet gjelder i kurante saker, og at saker av viktighet og/eller prinsipiell karakter skal oversendes departementet for avgjørelse. I henhold til tall fremlagt i St.meld. nr. 6 (2001-2002) Kredittmeldinga 2000, ble 41 saker behandlet av Finansdepartementet etter finansieringsvirksomhetsloven, forsikringsvirksomhetsloven, sparebankloven og forretningsbankloven. Samme år ble 183 saker behandlet av Kredittilsynet etter de samme lovene med hjemmel i delegert myndighet. Totalt ble således 224 saker behandlet etter disse lovene i 2000. Ca. 18 prosent av sakene ble behandlet i Finansdepartementet. Resten av sakene, ca. 82 prosent, ble behandlet i Kredittilsynet.

6.1.2 Kredittilsynet

Kredittilsynets organisering og virksomhet reguleres i kredittilsynsloven. Kredittilsynet er et statlig forvaltningsorgan og ble opprettet i sin nåværende form ved endring av kredittilsynsloven i 1985 som innebar en sammenslåing av Bankinspeksjonen og Forsikringsrådet. Virksomheten er videre generelt regulert i offentlighetsloven og forvaltningsloven. Sentralt for Kredittilsynets arbeid er også de lover som direkte regulerer finansforetakenes organisering og virksomhet (sparebankloven, forretningsbankloven, forsikringsvirksomhetsloven og finansieringsvirksomhetsloven).

Kredittilsynet ledes av et styre på fem medlemmer. Medlemmer og varamedlemmer oppnevnes av Kongen for en periode på fire år. Norges Bank har en observatør i styret. Kredittilsynets øverste administrative leder – kredittilsynsdirektøren - oppnevnes av Kongen på åremål. Kredittilsynet er underlagt Finansdepartementet, og Kredittilsynets enkeltvedtak kan påklages til departementet.

Kredittilsynsloven § 3 første ledd fastsetter at Kredittilsynet skal se til at de institusjoner det har tilsyn med virker på en hensiktsmessig måte i samsvar med lov og bestemmelser gitt i medhold av lov, samt med den hensikt som ligger til grunn for institusjonens opprettelse, dens formål og vedtekter. Loven inneholder bestemmelser om Kredittilsynets myndighet overfor finansforetakene og andre institusjoner under tilsyn. I tillegg har Kredittilsynet fått delegert myndighet fra Finansdepartementet etter sparebankloven, forretningsbankloven, finansieringsvirksomhetsloven og forsikringsvirksomhetsloven for eksempel i konsesjonssaker.

Avgjørelsesmyndigheten er delegert i kurante saker, mens saker av viktighet og/eller prinsipiell karakter skal oversendes departementet for avgjørelse. Ifølge årsmeldinger for 2000 og 2001 behandlet Kredittilsynet 183 saker med hjemmel i delegert myndighet etter finansieringsvirksomhetsloven, forsikringsvirksomhetsloven, sparebankloven og forretningsbankloven i 2000. I 2001 var det 142 saker. Som det er redegjort for i kapittel 6.1.1, ble 41 saker behandlet av Finansdepartementet etter finansieringsvirksomhetsloven, forsikringsvirksomhetsloven, sparebankloven og forretningsbankloven i 2000. I enkeltsaker hvor Finansdepartementet har avgjørelsesmyndighet, skal Kredittilsynet forberede saken for departementet. Kredittilsynet oversender en innstilling til Finansdepartementet som både inneholder en fremstilling og vurdering av søknaden, samt forslag til vedtak.

I henhold til Kredittilsynets strategiplan for perioden 1998 - 2002 har Kredittilsynet som hovedmål å bidra til:

• Betryggende soliditet, risikobevissthet, styring og kontroll i institusjonene under tilsyn.

• Å avdekke forhold som truer stabiliteten i det finansielle system og ha beredskap for håndtering av problemer i finanssektoren.

• Etterlevelse av lover og regelverk, gode etiske normer og ordnede forhold blant aktørene i finansmarkedet.

• Rammebetingelser som gir velfungerende markeder både for tilsynsenhetene og deres brukere.

Tilsynet med finansforetakene og andre institusjoner underlagt tilsyn, ikke minst med de store finanskonsernene, er viktig for å sikre finansiell stabilitet. Kredittilsynets viktigste tilsynsoppgaver er å påse at finansforetakene og andre institusjoner underlagt tilsyn har egnet ledelse, nødvendig soliditet, forsvarlige styrings- og kontrollsystemer, tilfredsstillende risikostyring og internkontroll, og overholdelse av lover og regler. Kredittilsynet skal ifølge strategiplanen søke å identifisere viktige utviklingstrekk gjennom overvåking av bransjer og den makroøkonomiske utvikling og følge disse opp overfor Finansdepartementet og finansforetakene når dette er påkrevd. Ønsket om å ivareta brukernes interesser og å sikre funksjonsdyktige markeder og ordnede markedsforhold danner en viktig bakgrunn for regulering av og tilsyn med institusjonene og deres virksomhet.

Kredittilsynet skal bidra til å sikre effektiv konkurranse i finansmarkedene ved å motvirke uheldige bindinger og koblinger av finansielle tjenester og ved behandlingen av oppkjøp, fusjoner og annen konsentrasjon på tilbudssiden. Her vil Kredittilsynets myndighet overlappe med Konkurransetilsynets og Forbrukerombudets. Kredittilsynets arbeid i forhold til brukerinteresser rettes mot de ulike grupper av brukere. Behandling av klager fra enkeltkunder skal normalt ivaretas av Forbrukerombudet, Forbrukerrådet og klagenemnder. Banklovkommisjonen har gitt en nærmere fremstilling av slik klagebehandling i kapittel 4.

Kredittilsynet og Konkurransetilsynet har vedtatt retningslinjer for samordning av praktiske sider ved saksbehandlingen av saker som berører konkurranseforholdene i finansmarkedet. Retningslinjene er ment å avhjelpe tvil om hvilken etat som er rette mottaker, samt tvil om hvorvidt søknaden på de angitte områdene skal sendes flere steder. Kredittilsynet oversender kopi av alle mottatte konsesjonssøknader til Konkurransetilsynet til orientering. Hvis Konkurransetilsynet finner grunn til å foreta en nærmere vurdering av et erverv, en fusjon, en samarbeidsavtale eller en dispensasjonssøknad for produktpakker etter bestemmelsene i konkurranseloven, tas det umiddelbart kontakt med Kredittilsynet for å utveksle informasjon og avklare fremdrift i saksbehandlingen. Det er nærmere redegjort for retningslinjene i Kredittilsynets rundskriv 16/97.

Kredittilsynet samarbeider med Norges Bank for å utnytte spesialkompetansen i de to institusjonene og unngå dobbeltarbeid. Norges Bank har som nevnt nedenfor en observatør i Kredittilsynets styre. Det avholdes kvartalsvise møter mellom ledelsen i Kredittilsynet og ledelsen i Norges Bank. Det avholdes månedlige møter mellom Finans- og forsikringsavdelingen i Kredittilsynet og Området for finansiell stabilitet (FST) i Norges Bank. Det er etablert en permanent gruppe for finansmarkedsstatistikk med deltakere fra Kredittilsynet, Norges Bank og Statistisk sentralbyrå. Gruppen møtes minst én gang i kvartalet.

Kredittilsynet deltar i faste, årlige tilsynssjefmøter innen Norden for behandling av spørsmål av felles interesse. I tillegg arrangeres det møter for de ulike tilsynsområdene som bank, forsikring, verdipapir osv. Den 6. april 2000 trådte en samarbeidsavtale, ”Memorandum of Understanding” (MoU), mellom de nordiske lands tilsynsmyndigheter om samarbeid på tvers av landegrensene i kraft. Denne erstattet de tidligere bilaterale avtalene mellom de nordiske landene. Avtalen omfatter generelt tilsynsmessig samarbeid vedrørende bank, forsikring og verdipapir. Avtalen har blant annet bestemmelser om informasjonsutveksling og samarbeid om felles tilsyn på konsolidert grunnlag. I tillegg til den generelle avtalen har Kredittilsynet særlige avtaler vedrørende tilsynet med If og Nordea-konsernet. Kredittilsynet har videre signert bilaterale samarbeidsavtaler med banktilsynsmyndighetene i Frankrike, Luxembourg, Nederland, Storbritannia og Tyskland. For forsikring er det laget multilaterale samarbeidsprotokoller mellom tilsynsmyndighetene i alle EØS-landene, blant annet om tilsyn med forsikringsgrupper. For verdipapirområdet er det etablert multilateral avtale mellom 17 EØS-land i tilknytning til opprettelsen av CESR (Liechtenstein er ikke med).

6.1.3 Norges Bank

Norges Banks organisering og virksomhet reguleres av sentralbankloven. Banken er et eget rettssubjekt eid av staten og har en viss selvstendighet i forhold til statsmyndighetene. Banken er underlagt forvaltningslov, offentlighetslov m.v. på lik linje med andre forvaltningsorganer. Bankens øverste organer er hovedstyret og representantskapet. Hovedstyret leder bankens virksomhet og forvalter dens midler. Representantskapet fører tilsyn med at reglene for bankens virksomhet blir fulgt. Sentralbanksjefen og visesentralbanksjefen skal være leder og nestleder i hovedstyret.

Det følger av sentralbankloven § 1 at Norges Bank skal være et utøvende og rådgivende organ for penge-, kreditt- og valutapolitikken. Den skal utstede pengesedler og mynter, fremme et effektivt betalingssystem innenlands og overfor utlandet og overvåke penge-, kreditt- og valutamarkedene. Etter forskrift om pengepolitikken fra 29. mars 2001 er det operative målet for pengepolitikken nå lav og stabil inflasjon. Til fremme av sine formål kan banken utføre alle former for bankforretninger og banktjenester. Etter sentralbankloven § 3 skal banken underrette departementet (dvs. Finansdepartementet) når det etter bankens oppfatning er behov for tiltak av penge-, kreditt- og valutapolitisk karakter av andre enn banken.

Norges Banks oppgaver i forhold til betalingssystemene er videre regulert i betalingssystemloven. Loven stiller krav om organisering av betalingssystemene i Norge, og underlegger systemene konsesjon og tilsyn. Den skal utfylle og ikke erstatte næringens selvregulering, men gir grunnlag for å pålegge krav til organisering og avtaleverk dersom systemene ikke er organisert på en måte som sikrer den finansielle stabiliteten. Loven la konsesjonsansvaret for interbanksystemene til Norges Bank, mens forhold som sikkerhet, effektivitet og samordning i de delene av betalingssystemene som direkte berører kundene, er Kredittilsynets ansvar. Norges Bank kan gjøre unntak for konsesjonskravet for systemer som antas ikke å ha betydning for finansiell stabilitet.

Norges Bank har ansvaret for finansiell stabilitet ved å bidra til å sikre robuste og effektive betalingssystemer og finansmarkeder. Sentralt i dette arbeidet står rapportene om finansiell stabilitet som gis ut to ganger i året og som gir en sammenfattende vurdering av situasjonen i og utsiktene for finansiell sektor med spesiell vekt på bankene. Hovedkonklusjonene i rapporten oppsummeres i et eget brev til Finansdepartementet. Rapporten skal også bidra til dialog med finansnæringen om forhold som kan skape ubalanser i det finansielle systemet. Videre er det regelmessige møter mellom Norges Bank og Kredittilsynet der spørsmål knyttet til finansiell stabilitet drøftes.

Norges Bank har rollen som likviditetsstøtte i siste instans (LLR – lender of last resort). Skulle det oppstå en situasjon der selve det finansielle systemet er truet vil Norges Bank i en slik situasjon, i samråd med andre myndigheter, vurdere behovet for, og om nødvendig iverksette, tiltak som kan bidra til å befeste tilliten til det finansielle systemet.

Norges Bank har utstrakt internasjonalt samarbeid. Sentralbankene i de nordiske landene har nært samarbeid på flere områder, blant annet gjennom årlige møter mellom sentralbanksjefene. Det er også etablert en nordisk arbeidsgruppe som skal drøfte spørsmål knyttet til koordinering og ansvar ved eventuelle likviditetsproblemer i store finanskonsern med aktivitet i flere land i form av datterbanker eller filialer. Sentralbanksjefen deltar regelmessig på møter i Den internasjonale oppgjørsbanken, BIS, og Det internasjonale pengefondet, IMF, for å diskutere internasjonale problemstillinger på sentralbankenes områder. Norges Bank deltar også i ulike arbeidsgrupper i EU og EFTA sammen med Kredittilsynet og/eller Finansdepartementet.

Norges Bank har videre fortsatt oppgaver på valutaregulerings- og valutakontrollområdet delegert etter valutareguleringsloven samt etter lovgivning om iverksetting av FN-sanksjoner.

Grenseflatene mellom Norges Banks og Kredittilsynets arbeidsområder er mange. I samsvar med Stortingets forutsetninger er det etablert samarbeid med Kredittilsynet på fagområder som finansinstitusjoner, verdipapirmarkeder og betalingssystemer. Samarbeidet skjer som redegjort for ovenfor gjennom regelmessige møter mellom ledelsen i de to institusjonene, møter på avdelingsnivå og eventuelt felles arbeidsgrupper. Norges Bank er representert i styret i Kredittilsynet med en observatør.

6.1.4 Konkurransetilsynet

Konkurransetilsynet er et statlig forvaltningsorgan. Konkurransetilsynet ble etablert i 1994 og erstattet Prisdirektoratet og Statens pristilsyn. Konkurransetilsynet har ca. 100 ansatte. Konkurransetilsynets virksomhet reguleres i konkurranseloven. Virksomheten er på samme måte som Kredittilsynets, videre generelt regulert i offentlighetsloven og forvaltningsloven. Konkurransetilsynet er underlagt Arbeids- og administrasjonsdepartementet. Departementet er klageorgan for Konkurransetilsynets avgjørelser.

Konkurranselovens formål er å sørge for effektiv bruk av samfunnets ressurser ved å legge til rette for virksom konkurranse, jf. konkurranseloven § 1-1. Konkurransetilsynet skal sette konkurranse- og prispolitiske tiltak ut i livet og forestår det løpende tilsyn etter konkurranseloven. Tilsynet skal påse at ulovlig samarbeid og ulovlige reguleringer ikke forekommer. Tilsynet kan videre gripe inn mot konkurranseskadelig adferd og bedriftserverv som kan føre til eller forsterke en vesentlig begrensning av konkurransen. Videre skal tilsynet peke på konkurransebegrensende virkninger av offentlige tiltak. Tilsynet foretar prissammenlikninger og kontrollerer blant annet at påbudet om prismerking av varer og tjenester etterleves.

I motsetning til Kredittilsynet, som har tilsyn med en avgrenset sektor, skal Konkurransetilsynet føre tilsyn med konkurransen i alle sektorer. Et eksempel på at Konkurransetilsynet fører tilsyn med finansforetakenes virksomhet, er at Konkurransetilsynet for kort tid siden startet en undersøkelse av konkurranseforholdene i bank- og forsikringsmarkedet. Undersøkelsen tar sikte på å beskrive utviklingen i produkter og markedsstrukturer samt kartlegge forhold som kan være av betydning for konkurranse og effektiv ressursbruk. Etter planen skal det ferdigstilles en rapport i løpet av høsten 2002. Kredittilsynet skal også ivareta konkurransemessige hensyn innenfor sin sektor. Som det er redegjort for ovenfor, er det fastsatt retningslinjer for samarbeidet mellom Konkurransetilsynet og Kredittilsynet for samordning av praktiske sider ved saksbehandlingen av saker som berører konkurranseforholdene i finansmarkedet.

I tillegg til bestemmelsene i konkurranseloven, vil konkurransebegrensende samarbeid, foretakssammenslutninger og misbruk av dominerende stilling som har virkning i Norge, i mange tilfeller rammes av konkurransereglene i EØS-avtalen. Det gis en nærmere fremstilling av EØS-avtalens konkurranseregler og ESAs og EU-kommisjonens kompetanse nedenfor. Konkurransetilsynet skal bistå ESA og EU-kommisjonen ved håndheving av EØS-avtalens konkurranseregler. Konkurranselovutvalget har i NOU 2001: 28 Delinnstilling om endringer i konkurranselovgivningen, anbefalt at Konkurransetilsynet får kompetanse til å håndheve forbudet mot konkurransebegrensende samarbeid og misbruk av markedsmakt i EØS-avtalens Art 53 og 54. Dette er i samsvar med EU-kommisjonens forslag til nye prosessuelle regler som har som målsetting å få til en mer effektiv konkurranseovervåking og håndheving av konkurransereglene, blant annet gjennom desentralisert håndheving. Konkurransetilsynet har inngått en samarbeidsavtale om utveksling av informasjon med danske og islandske konkurransemyndigheter.

6.2 Overnasjonale tilsynsmyndigheter

6.2.1 EFTAs overvåkningsorgan (ESA)

Avtalen om Det europeiske økonomiske samarbeidsområde (EØS) har til formål å garantere fritt varebytte og fri bevegelighet for personer, tjenester og kapital, samt å sikre like konkurransevilkår og likebehandling av personer og foretak i alle de 18 EØS-statene. Ensartet gjennomføring og anvendelse av de felles EØS-reglene i alle EØS-stater er en forutsetning for at EØS-avtalen skal fungere tilfredsstillende. For å oppnå dette, er det opprettet et system basert på to søyler. Tilsyn med de EFTA-stater som er parter i EØS-avtalen (Island, Liechtenstein og Norge) utføres av ESA. Tilsyn med EUs medlemsstater utføres av EU-kommisjonen. Med hensyn til tilsynsfunksjonen, er ESA gitt tilsvarende myndighet som EU-kommisjonen. For å sikre ensartet anvendelse av bestemmelsene i EØS-avtalen i hele EØS-området, forutsetter EØS-avtalen et nært samarbeid mellom ESA og EU-kommisjonen. De to organene skal utveksle informasjon og rådføre seg med hverandre både når det gjelder generelle tilsynsspørsmål og i enkeltsaker. Dersom det oppstår uenighet mellom de to organene, kan hver av dem under visse omstendigheter henvise saken til EØS-komiteen, som behandler saken i samsvar med reglene om tvisteløsning. På områdene konkurranse og statsstøtte er det i protokoller til EØS-avtalen fastsatt mer omfattende rutiner for dette samarbeidet.

ESA ledes av et kollegium med tre medlemmer, ett fra hver EFTA-stat som deltar i EØS. Medlemmene av kollegiet utnevnes ved felles overenskomst mellom EFTA-statenes regjeringer for en periode på fire år. Blant medlemmene av kollegiet utnevnes en president for en periode på to år. Kollegiet er uavhengig både overfor andre organer og overfor EFTA-statene. ESA fatter vedtak ved flertallsavgjørelse blant medlemmene. Kollegiet bistås av fire fagavdelinger samt administrasjonen.

ESA har som sin viktigste oppgave å sikre at EØS-reglene gjennomføres og anvendes av EFTA-statene på riktig måte. Disse reglene omfatter blant annet de generelle prinsipper for fritt varebytte og fri bevegelighet for personer, tjenester og kapital. ”De fire friheter” omfatter områder slik som næringsmidler, veterinære og plantesanitære forhold, energi, immateriell eiendomsrett, miljø, gjensidig godkjenning av yrkeskvalifikasjoner, trygd, forbrukervern, finansielle tjenester og transport. Det gjelder særskilte regler for handel i fisk og i bearbeidede landbruksvarer.

Dersom en EFTA-stat ikke gjennomfører og anvender EØS-reglene på behørig måte, skal ESA gripe inn. Prosessuelle regler for ESA er inntatt i Avtale mellom EFTA-statene om opprettelse av et Overvåkingsorgan og en Domstol (ODA). Dersom ESA har mistanke om at Norge bryter en EØS-forpliktelse, skal ESA etter ODA Art 31 gjøre myndighetene oppmerksom på forholdet, og gi dem adgang til å uttale seg. Etter å ha hørt Norges uttalelse i saken skal ESA, dersom de fortsatt mener det er hold i mistanken, avgi en grunngitt uttalelse om saken, og gi myndighetene frist til å rette opp forholdet. En lik grunngitt uttalelse ble for eksempel avgitt 30. oktober 2001 om de norske eierbegrensningsreglene for finansforetak. Etter utløp av fristen kan ESA anlegge traktatsøksmål mot Norge for EFTA-domstolen.

I likhet med EU-kommisjonen har ESA utvidet myndighet på områdene konkurranse, statsstøtte og offentlige innkjøp. Konkurransereglene i EØS har til formål å sikre fri konkurranse i et åpent marked. Konkurransereglene er gitt i Art 53 til Art 60 i EØS-avtalen. Reglene får bare anvendelse på tilfeller som har et grenseoverskridende element, dvs. at samhandelen mellom partene i EØS-avtalen må kunne påvirkes. Konkurransereglene i EØS-avtalen gjelder for både offentlige og private foretak. Reglene gjelder parallelt med den norske konkurranseloven, men konkurranseloven må vike i de tilfeller der den gir anvisning på løsninger som strider mot det som følger av EØS-reglene, jf. EØS-loven § 2. Det er med hjemmel i EØS-konkurranseloven § 1 vedtatt forskrifter om gjennomføring og håndheving av konkurransereglene i EØS-avtalen. I saker som faller inn under EØS-avtalen Art 53, 54 og 57, dvs. forbudet mot konkurransebegrensende avtaler og samordnet opptreden, misbruk av dominerende stilling og konkurransebegrensende foretakssammenslutninger, vil EU-kommisjonen kunne ha direkte myndighet overfor foretak i Norge. Det redegjøres nærmere for dette nedenfor.

En annen viktig oppgave for ESA er å bistå EFTA-statene eller interesserte enkeltpersoner og foretak med informasjon og rådgivning med hensyn til gjennomføring og tolkning av EØS-avtalen.

6.2.2 EU-kommisjonen

EU-kommisjonen er et kollegialt organ som består av 20 kommissærer. Hver medlemsstat har minst én kommissær. Under seg har kommisjonen et forvaltningsapparat som er delt opp i 36 generaldirektorater foruten en del andre støtteorganer. Hver kommissær leder ett eller flere generaldirektorater. EU-kommisjonen med dens forvaltningsapparat er EUs største institusjon og ca. 20.000 personer arbeider for kommisjonen. Kommisjonen har seks hovedoppgaver: Kommisjonen har initiativrett ved ny lovgivning. Kommisjonen har på enkelte områder adgang til å gi lovregler. Kommisjonen skal forberede EUs budsjett. Kommisjonen er et tilsynsorgan som påser at medlemsstatene håndhever EF-retten lojalt. Kommisjonen forvalter EF-retten direkte overfor private rettssubjekter på enkelte områder, for eksempel konkurranseretten der kommisjonen kan fatte enkeltvedtak og ilegge bedriftene bøter. Kommisjonen representerer EU utad.

Med hensyn til kontroll med gjennomføringen av og håndheving av EØS-avtalens konkurranseregler, har EU-kommisjonen tilsvarende myndighet som ESA, jf. redegjørelsen ovenfor. For enkeltsaker som faller inn under Art 53 eller 54 fastsetter Art 56 at kommisjonen er det kompetente organet dersom konkurransen bare påvirkes på EF-markedet, eller både i EFTA-markedet og EF-markedet med mindre kompetansen positivt er lagt til ESA. Det redegjøres nærmere for kompetansereglene ved foretakssammenslutninger nedenfor.

6.2.3 Andre internasjonale organisasjoner eller fora

Nedenfor gis det en kort oppsummering av internasjonale organisasjoner som har betydning for tilsynet med norske finansforetak. Disse organisasjonene har ingen direkte myndighet overfor norske myndigheter eller finansforetak, men har allikevel betydning for hvordan tilsynet med finansforetakene og finanssektoren utføres i Norge.

Norge er medlem av International Monetary Fund (IMF). IMF er en internasjonal organisasjon med 182 medlemsland. Formålet er å fremme internasjonalt økonomisk samarbeid, stabilitet, og ordnede forhold i valutahandelen. Fondets hovedaktiviteter kan deles inn i tre; overvåkning, finansiell bistand og teknisk bistand. Overvåkningen skjer blant annet gjennom årlige bilaterale konsultasjoner. IMF foretar hvert år en gjennomgang av utviklingen i norsk økonomi og norsk økonomisk politikk. Som ledd i den multilaterale overvåkningen av de internasjonale finansmarkedene utarbeides en halvårlig rapport «The International Capital Markets». I lys av de siste års finansielle kriser er overvåkningen på dette området styrket. IMF har blant annet påbegynt en prosess der hele det finansielle system i det enkelte medlemsland blir grundig analysert med sikte på å kartlegge stabilitetsegenskapene (Financial System Stability Assessment).

Bank for International Settlement (BIS), ble opprettet i 1930. Etter krisen i en del banker i 1973-74 bestemte sentralbankene i G-10 gruppen å opprette en komité for banktilsyn tilknyttet BIS; The Basel Committee on Banking Supervision. Basel-komiteen koordinerer det globale samarbeidet innenfor banktilsyn. Basel-komiteen har sekretariat i Bank for International Settlements i Basel og består av representanter for banktilsynsmyndighetene og sentralbankene fra følgende land: Belgia, Canada, Frankrike, Italia, Japan, Luxemburg, Nederland, Storbritannia, Sveits, Sverige, Tyskland og USA. Norge er ikke medlem av Basel-komiteen, men Kredittilsynet mottar relevante dokumenter fra komiteen og får anledning til å kommentere disse og også til å delta i enkelte av komiteens aktiviteter. Basel-komiteens arbeid er i hovedtrekk knyttet til «de tre C’er». Den første er Concordatet om banktilsynssamarbeid fra 1976 som fastslår prinsipper for ansvarsfordeling og informasjonsutveksling ved grensekryssende bankvirksomhet. Den andre er Capital-Accorden fra 1988 som fastslår en måte å beregne kapitalkrav på. I januar 2001 presenterte Basel-komiteen sitt forslag til nytt kapitaldekningsregelverk. Den tredje av C’ene er Core Principles for Effective Banking Supervision fra 1997. I samarbeid med andre land utarbeidet Basel-komiteen 25 minimumsprinsipper som er ment å danne grunnlaget for et effektivt banktilsyn. Committee on Payment and Settlement Systems (CPSS) er et forum for G-10 landenes sentralbanker for å overvåke og analysere utviklingen i nasjonale betalings-, avregnings- og oppgjørssystemer samt oppgjørssystemer for grensekryssende og flervaluta transaksjoner.CPSS har utformet ti hovedprinsipper for systemisk viktige betalingssystemer og fire punkter som oppsummerer sentralbankers ansvar for gjennomføring av hovedprinsippene. Den norske betalingssystemloven er basert på disse hovedprinsippene. I samarbeid med IOSCO (International Organisation of Securities Commissions) har CPSS også gitt ut 19 anbefalinger for verdipapiroppgjørssystemer. Anbefalingene angir hvilket minimumsnivå systemene bør oppfylle og omhandler blant annet systemenes legale rammeverk, risikostyring, tilgangskriterier, ledelse, effektivitet og oversiktlighet.

The International Association of Insurance Supervisors (IAIS), ble stiftet i 1994 av forsikringstilsyn fra hele verden. IAIS har som formål å samarbeide for å sikre et forbedret tilsyn med forsikringsnæringen både på nasjonalt og internasjonalt plan. IAIS avholder en årlig konferanse hvor tilsynsmyndighetene, forsikringsindustrien og andre med tilknytning til forsikringsbransjen diskuterer emner av betydning for reguleringen av forsikringsselskaper. Kredittilsynet deltar i ”Technical Committee” og en nyopprettet arbeidsgruppe for tilsynsmessig samarbeid vedrørende finansielle konglomerater, samt en underkomité for regnskapsspørsmål.

EFTA/EØS-landene deltar med én observatør i Banking Advisory Committee (BAC) i EU. EFTA/EØS-landene deltar også med én observatør i Insurance Committee (IC) i EU. Finansdepartementet og Kredittilsynet veksler på å representere Norge i disse to komiteene. Kredittilsynet deltar i samarbeidsorganet Groupe de Contact (GdC) hvor banktilsynsmyndighetene innenfor EØS møtes. I likhet med BAC veksler Finansdepartementet og Kredittilsynet på å representere Norge i denne komiteen. Kredittilsynet er også observatør i EUs forsikringstilsynskonferanse.

I tillegg deltar EFTA/EØS-landene i den nyopprettede European Securities Committee (ESC). Fra Norge deltar Finansdepartementet som observatør.

6.3 Særlig om forholdet mellom ESA, EU-kommisjonen, Konkurransetilsynet og Kredittilsynet

6.3.1 EØS-avtalen Art 53 og 54

EØS-avtalen Art 53 til Art 64 inneholder regler om konkurranse og statsstøtte som tilsvarer EF-traktaten Art 81 til 89. De sentrale bestemmelser for å motvirke begrensning av konkurransen er Art 53 og 54, og disse suppleres av kompetanse- og gjennomføringsregler i Art 56 og 57, jf. Art 60, med utfyllende bestemmelser i protokollene 21 til 24 og Vedlegg XIV til EØS-avtalen. I tilsynssammenheng er det reglene i EØS-avtalen Art 56 og 57 som har størst interesse.

EØS-avtalen Art 53 forbyr konkurransebegrensende samarbeid mellom økonomisk uavhengige foretak. I utgangspunktet er alt konkurransebegrensende samarbeid som merkbart påvirker samhandelen mellom medlemsstatene (samhandelskriteriet) forbudt. Art 53 tredje ledd bestemmer imidlertid at forbudet ikke får anvendelse dersom visse vilkår er oppfylt. Det gis både individuelle og generelle dispensasjoner, de sistnevnte betegnes gjerne som gruppeunntak. Konkurransebegrensninger i strid med Art 53 er ugyldige og kan heller ikke påberopes av partene. Dersom samhandelskriteriet ikke er oppfylt, er det bestemmelsene i den norske konkurranseloven som kommer til anvendelse, og tilsyn med at konkurranseloven følges utføres av Konkurransetilsynet.

Art 54 inneholder et forbud mot utilbørlig utnyttelse av markedsmakt. Bestemmelsen retter seg ikke mot foretakets størrelse eller mot eksistensen av en dominerende stilling som sådan, men mot foretakets misbruk av sin stilling. For at et foretak skal anses å ha en dominerende stilling, kreves det normalt at foretaket har kontroll over mer enn en tredel av markedet for den vare eller tjeneste det gjelder.

Etter EØS-avtalen Art 55 skal både ESA og EU-kommisjonen sikre at Art 53 og 54 blir etterlevd og om nødvendig håndhevet. For å unngå at enkeltsaker behandles av både ESA og EU-kommisjonen, gir EØS-avtalen anvisning på det såkalte ”one stop shop” prinsippet. For enkeltsaker som faller inn under Art 53 og 54 fastsetter Art 56 at ESA som hovedregel bare er det kompetente organet dersom det utelukkende er konkurransen mellom EFTA-statene som påvirkes (eller mellom EFTA-stater og land utenfor EØS). Er det kun konkurransen mellom EU-stater som påvirkes, er EU-kommisjonen det kompetente organet. EU-kommisjonen er imidlertid også det kompetente organ i blandede saker, dvs. saker hvor konkurransen mellom ett EU-land og én eller flere EFTA-stater er påvirket, med mindre kompetansen positivt er lagt til ESA. Som nevnt ovenfor, har Konkurranselovutvalget i NOU 2001: 28 Delinnstilling om endringer i konkurranselovgivningen, anbefalt at Konkurransetilsynet får kompetanse til å håndheve EØS-avtalens Art 53 og 54.

Når det gjelder kontroll med gjennomføringen av og håndheving av EØS-avtalens konkurranseregler, har ESA tilsvarende myndighet som EU-kommisjonen. ESAs kompetanse er regulert i ODA Art 25 og EØS-konkurranseloven og forskrifter gitt i medhold av denne. EU-kommisjonens kompetanse er regulert i EFs sekundærlovgivning. Det kompetente tilsynsorganet kan be om opplysninger fra foretaket og offentlige myndigheter. Tilsynsorganet kan foreta inspeksjoner hos foretaket. Konkluderes det med at Art 53 eller 54 ikke er overtrådt, kan det kompetente tilsynsorganet utstede en negativattest eller et såkalt trøstebrev. Finner tilsynsorganet grunnlag for mistanke om overtredelse av Art 53 eller 54, får foretaket melding om dette i form av et klageskrift. Foretaket skal gis adgang til å imøtegå anførslene i klageskriftet. Finner det kompetente tilsynsorganet at Art 53 eller 54 er overtrådt, vil det pålegge foretaket å bringe overtredelsen til opphør og kan ilegge bøter. Tilsynsorganet kan også fastsette tvangsmulkt til gjennomføring av vedtak. ESAs vedtak kan bringes inn for EFTA-domstolen, EU-kommisjonens vedtak kan bringes inn for EF-domstolen.

6.3.2 EØS-avtalen Art 57

EØS-avtalen Art 57 inneholder særlige regler for kontroll med foretakssammenslutninger (fusjoner og oppkjøp). EF-traktaten inneholder ikke noen tilsvarende bestemmelse, men EU har med hjemmel i traktaten Art 83 - om gjennomføringen av forbudene mot konkurransebegrensninger m.v. i Art 81 og 82 - utferdiget en omfattende forordning på dette området (rådsforordning 4064/89, endret ved forordning 1310/97). Denne kalles oftest fusjonsforordningen, men gjelder både fusjoner, oppkjøp og andre foretakssammenslutninger. EØS-avtalen Art 57 nr.1 inneholder et generelt forbud mot foretakssammenslutninger som ”skaper eller styrker en dominerende stilling som fører til at effektiv konkurranse i betydelig grad hindres innen det territorium som er omfattet av denne avtale, eller i en vesentlig del av det”. Et tilsvarende forbud finnes i fusjonsforordningens Art 2 nr. 3.

I EØS-avtalen Art 57 nr. 2 som gjelder tilsynet med foretakssammenslutninger, vises det til Vedlegg XIV som gjør fusjonsforordningen til en del av EØS-avtalen, samt til EØS-avtalen Protokoll 24 som i alt vesentlig gjengir EFTA-supplerende bestemmelser til forordningen. Dette regelverket er gjennomført i norsk rett ved at fusjonsforordningens artikkel 1 til 5 i EFTA-tilpasset form er tatt inn i kapittel XIV i forskrift om materielle konkurranseregler i EØS-avtalen (FOR 1992-12-04 nr. 964) og tilsvarende er artikkel 6 til 24 tatt inn i kapittel XIII i forskrift om prosessuelle konkurranseregler i EØS-avtalen m.v. (FOR 1992-12-04 nr. 966). Begge forskrifter er hjemlet i lov 1992-11-27 nr. 110 om konkurranseregler i EØS-avtalen m.v. § 1.

Bakgrunnen for EUs fusjonsforordning er at bestemmelsene om foretak med dominerende markedsstilling i EF-traktaten Art 82 (og EØS-avtalen Art 54) har vist seg å få begrenset gjennomslag og betydning i praksis. Formålet med forordningen er å hindre at et foretak gjennom oppkjøp, fusjon eller annen overtagelse av andre foretak vil oppnå en markedsstilling som fører til at effektiv konkurranse i betydelig grad hindres på det territorium som omfattes av EF-traktaten eller i en vesentlig del av dette. Foretakssammenslutninger som omfatter foretak med omsetning henholdsvis globalt og innenfor EU over fastsatte størrelser (terskelverdier), skal derfor meldes til EU-kommisjonen. De konkurransemessige virkninger og lovligheten av sammenslutningen kan dermed bli vurdert og avgjort av kommisjonen i hvert enkelt tilfelle etter de retningslinjer forordningen Art 2 angir.

EUs fusjonsforordning er således en meget viktig påbygning av EF-traktatens konkurranseregler, særlig forbudet mot misbruk av dominerende markedsstilling. Da EØS-avtalen ble utformet, førte dette til at forordningens hovedbestemmelse ble tatt inn i EØS-avtalens artikkel 57 nr. 1. De øvrige bestemmelser i forordningen ble, med nødvendige EFTA-tilpasninger, gjort til en del av EØS-avtalen via henvisningene i Art 57 nr. 2 til Vedlegg XIV og Protokoll 24.

EØS-avtalen Art 57 nr. 2 fastslår videre at henholdsvis EU-kommisjonen og ESA har eksklusiv kompetanse når det gjelder foretakssammenslutninger som omfattes av virkeområdet for dette regelverket. Kompetansen er fordelt mellom de to tilsynsorganer etter samme hovedlinjer som i EØS-avtalen Art 56 (jf. kapittel 6.3.1). Når ESA er kompetent beholder likevel EUs medlemsstater sin kompetanse etter nasjonalt regelverk. Protokoll 24 inneholder en del supplerende regler, først og fremst om samarbeidet mellom EU-kommisjonen og ESA ved gjennomføringen av tilsynet med foretakssammenslutninger.

EØS-avtalens regler på dette området – og dermed norsk rett - er således reelt og i alt vesentlig også formelt helt sammenfallende med EUs regelverk om foretakssammenslutninger. Fusjonsforordningen er en av de rettsakter på konkurranserettens område som er oppregnet i Vedlegg XIV til EØS-avtalen, og som EFTA-statene er forpliktet til å gjennomføre i nasjonal rett. Dette er som nevnt gjort hos oss ved lov 1992-11-27 nr. 110 om konkurranseregler i EØS-avtalen med tilhørende forskrifter. Det norske regelverket, som er utformet på grunnlag av EUs fusjonsforordning og enkelte bestemmelser i Protokoll 24 til EØS-avtalen, er i sin helhet inntatt i konkurranseforskriftene 1992-12-04 nr. 664 og 666. Dette inneholder blant annet regler om virkeområdet for EU/EØS-regelverket i forhold til nasjonal konkurranselovgivning, og om EU-kommisjonens og ESAs kompetanse i forhold til nasjonale konkurransemyndigheter. Dessuten gis det regler om meldeplikt for foretakssammenslutninger og en god del andre saksbehandlingsregler. Siden foretakssammenslutninger som omfattes av bestemmelsen i utgangspunktet er forbudt, vil de ikke kunne gjennomføres før de er erklært lovlige av EU-kommisjonen eller ESA.

For at EU/EØS-regelverket om foretakssammenslutninger skal komme til anvendelse, kreves at sammenslutningen har henholdsvis en EU-dimensjon eller en EFTA-dimensjon. Kravene til EU-dimensjon fremgår av fusjonsforordningen Art 1, og kravene til EFTA-dimensjon av EØS-avtalens Vedlegg XIV, jf. Protokoll 24 Art 2, og forskrift 1992-12-04 nr. 964 Art 1 (regelverket bygger ikke på samlet EØS-dimensjon). En foretakssammenslutning har fellesskaps- eller EFTA-dimensjon når de berørte parters omsetning overstiger terskelverdier fastsatt i disse bestemmelser. Det er gitt særlige regler om beregningen av omsetning (terskelverdiene) for banker, finansieringsforetak og forsikringsselskaper.

Fusjonsforordningen bygger på prinsippet om ”one-stop-shop” for å hindre at foretakene blir underlagt fusjonskontroll fra både EU-kommisjonen og nasjonale konkurransemyndigheter. Forordningen Art 21 fastslår derfor at EU-kommisjonens kompetanse er eksklusiv når det gjelder sammenslutninger med fellesskapsdimensjon, med mindre annet er særskilt fastsatt, og at medlemsstatene heller ikke skal anvende sin nasjonale konkurranselovgivning på slike sammenslutninger. Bestemmelsene i EØS-avtalen Art 57 nr. 2 og Protokoll 24 Art 7 er utformet i samsvar med dette.

I forhold til EFTA-statene har ESA tilsvarende enekompetanse ved anvendelsen av regelverket om foretakssammenslutninger med EFTA-dimensjon, jf. ODA Protokoll 4, kapittel XIII Art 21 og forskrift 1992-12-04 nr. 966 Art 21, hvor det også fremgår at EFTA-statenes konkurranselovgivning overhodet ikke gjelder for slike sammenslutninger. Dersom en foretakssammenslutning har både en fellesskapsdimensjon og en EFTA-dimensjon, gjelder imidlertid reglene om EU-kommisjonens enekompetanse, og materielt vil det da være reglene i fusjonsforordningen som vil bli lagt til grunn, jf. EØS-avtalen Art 57 nr. 2 bokstav a) og EØS-avtalens Protokoll 24 Art 7 om forholdet til EFTA-statenes konkurransemyndigheter i slike tilfelle. Det norske Konkurransetilsynet er således som hovedregel avskåret fra å behandle saker om foretakssammenslutninger med EU- eller EFTA-dimensjon etter konkurranseloven, unntatt når kravet til terskelverdiene ikke er oppfylt, eller minst to tredeler av foretakenes omsetning gjelder Norge.

6.3.3 Forholdet mellom EU-kommisjonen, ESA og norske konsesjonsmyndigheter ved foretakssammenslutninger på finansområdet

Det norske regelverket om konsesjon for å drive finansierings- eller forsikringsvirksomhet her i riket inneholder særlige regler for fusjoner og bedriftsovertakelser på finansområdet. Etter finansieringsvirksomhetsloven 2a-3 kan et finansforetak ikke uten tillatelse fra Finansdepartementet (Kredittilsynet) erverve eller eie så store eierinteresser i et annet finansforetak at det vil bestå et konsernforhold mellom finansforetakene. I tilfelle av fusjon og ved etablering av datterforetak her i riket kommer dessuten det alminnelige regelverk om krav til konsesjon inn i bildet. Dette er i samsvar med de krav som følger av EØS-avtalens Vedlegg nr. IX som angir de EU-direktiver som omfattes. Kravet om konsesjon gjelder uavhengig av om det overtagende selskap eller morselskapet er et norsk eller utenlandsk finansforetak.

Det har fra tid til annen vært reist spørsmål om forholdet mellom norsk finanslovgivning og EU/EØS-regelverket om foretakssammenslutninger, særlig i tilfelle hvor et utenlandsk foretak har ønsket å overta et norsk finansforetak eller finanskonsern. Det har vært hevdet at norske konsesjonsmyndigheter, Finansdepartementet og Kredittilsynet, ved behandling av konsesjon for slik foretakssammenslutning, ikke vil ha samme handlefrihet som ellers ved konsesjonsbehandling etter norsk finanslovgivning. Synspunktet vil særlig få betydning i tilfelle hvor EU-kommisjonen/ESA har godtatt transaksjonen som konkurranserettslig lovlig i forhold til bestemmelsene i fusjonsforordningen som del av EU/EØS-regelverket. Med henblikk på slike tilfelle, hevdes det at Art 7 i Protokoll 24 til EØS-avtalen vil være til hinder for at konsesjon avslås, med mindre avslaget kan begrunnes innenfor rammen av de allmenne hensyn som Protokoll 24 Art 7 nr. 2 selv oppregner, det vil si – praktisk sett - utelukkende norske soliditetstilsynsregler. Det er særlig pekt på at norske myndigheter ikke har gitt EU-kommisjonen meddelelse som nevnt i Art 7 nr. 3 når det gjelder andre offentlige interesser som skal kunne ivaretas innenfor konsesjonssystemene i norsk finanslovgivning. Art 7 i Protokoll 24 lyder:

”1. Uten hensyn til EF-kommisjonens enekompetanse til å føre tilsyn med foretakssammenslutninger av en fellesskapsdimensjon som fastsatt i forordning (EØF) 4064/89 ..., kan EFTA-statene treffe de nødvendige tiltak for å beskytte andre berettigede interesser enn dem som er tatt i betraktning i samsvar med nevnte forordning, og som er forenlig med de generelle prinsipper og andre bestemmelser som er fastsatt, direkte eller indirekte, i henhold til avtalen.

2. Offentlig sikkerhet, mediamangfold og soliditetstilsynsregler skal anses som berettigede interesser i henhold til nr. 1.

3. Enhver annen offentlig interesse skal meddeles EF-kommisjonen og anerkjennes av den etter en vurdering av interessens samsvar med de generelle prinsipper og andre bestemmelser som er fastsatt, direkte eller indirekte, i henhold til avtalen, før det kan treffes tiltak som nevnt ovenfor. ...”

Denne bestemmelsen tar sikte på de tilfeller hvor EU-kommisjonen har enekompetanse etter EØS-avtalen Art 57 nr. 2 bokstav a, dvs. foretakssammenslutningen som enten har en EU-dimensjon eller både en EU- og en EFTA-dimensjon. For det tilfelle at ESA har kompetanse, dvs. sammenslutningen bare har en EFTA-dimensjon, inneholder konkurranseforskriften 1992-12-04 nr. 966 Art 21 følgende bestemmelser:

”1. Med forbehold for EFTA-domstolens kontroll i samsvar med EØS-avtalen artikkel 108 nr. 2 og relevante bestemmelser i denne avtale skal EFTAs overvåkningsorgan, på de vilkår som er fastlagt i EØS-avtalens art. 58, alene ha myndighet til å gjøre vedtak etter rettsakten omhandlet i forskrift om materielle konkurranseregler i EØS-avtalen [EUs fusjonsforordning art. 1 til 5 som gjengitt i forskrift 1992-12-04 nr. 964].

2. EFTA-statene skal ikke anvende sin nasjonale lovgivning på en foretakssammenslutning som har en EFTA-dimensjon i nevnte rettsakts betydning.

...

3. Uten hensyn til nr. 1 og 2 kan EFTA-statene treffe egnede tiltak for å beskytte andre berettigede interesser enn dem som er nevnt i dette kapittel, dersom de er forenlige med de generelle prinsipper og andre bestemmelser som direkte eller indirekte fremgår av EØS-avtalen.

Offentlig sikkerhet, mediamangfold og soliditetstilsynsregler skal anses som berettigede interesser i henhold til første ledd.

Enhver annen offentlig interesse skal meddeles EFTAs overvåkningsorgan av den berørte EFTA-staten, og godkjennes av EFTAs overvåkningsorgan etter vurdering av om den er forenlig med de generelle prinsipper og andre bestemmelser som direkte eller indirekte fremgår av EØS-avtalen, før det kan treffes tiltak som nevnt ovenfor. EFTAs overvåkningsorgan skal underrette den berørte EFTA-staten om sitt vedtak innen en måned etter at meddelelse er gitt.”

Banklovkommisjonen legger til grunn at spørsmålet om i hvilken utstrekning EU-kommisjonens eller ESAs vedtak i saker om foretakssammenslutninger på finansområdet vil binde norske konsesjonsmyndigheter som følge av de siterte bestemmelser, må vurderes og løses ut fra hvordan de tilsvarende bestemmelser i EUs fusjonsforordning Art 21 må antas å bli tolket og anvendt av statene innenfor EU-området, jf. EØS-avtalen Art 6 og 58. EØS-avtalens hovedformål er å opprette et økonomisk samarbeidsområde grunnlagt på felles regler og like konkurransevilkår, og det legges i EØS-avtalen stor vekt på å oppnå at de felles regler vil bli tolket og anvendt på samme måte innenfor hele EØS-området. Det må videre tas hensyn til at rekkevidden av fusjonsforordningen og vedtak truffet i henhold til reglene i forordningen, må avstemmes med det omfattende EU/EØS-regelverket på finansområdet og de krav om konsesjon og andre tillatelser fra nasjonal myndighet som de ulike direktiver om banker, forsikringsselskaper og andre finansforetak inneholder. Disse direktivene er gjennomført i norsk rett, og spørsmålet om norske konsesjonsmyndigheters handlefrihet i saker som omfattes av fusjonsforordningen, blir derfor samtidig også et spørsmål om forholdet på finansområdet mellom ulike deler av EU/EØS-regelverket.

Banklovkommisjonen viser til at forskrift 1992-12-04 nr. 966 Art 21 fullt ut følger ordlyden i EUs fusjonsforordning Art 21. Ordlyden i Art 7 i Protokoll 24 til EØS-avtalen er på samme måte bygget på fusjonsforordningens Art 21 nr. 3, men er for øvrig kun tilpasset bestemmelsen i EØS-avtalen Art 57 nr. 2 bokstav a) om EU-kommisjonens enekompetanse. Artikkel 21 i forordningen lyder i sin helhet (i dansk versjon):

”1. Med forbehold af EF-Domstolens prøvelsesret har alene Kommissionen beføjelse til at vedtage de i denne forordning omhandlede beslutninger.

2. Medlemsstaterne anvender ikke deres nationale konkurrencelovgivning på sammenslutninger af fællesskabsdimension.

Første afsnit griper ikke ind i medlemsstaternes beføjelser til at foretage de nødvendige undersøkelser med henblik på anvendelsen av artikel 9, stk. 2, samt ... af artikel 9 stk. 8. [henvisning av en sak til nasjonal myndighet= Protokoll 24 art. 6 nr. 1].

3. Uanset stk. 1 og 2 kan medlemsstaterne træffe passende foranstaltninger til at beskytte andre legitime interesser end de i denne forordning anførte, som er forenelige med fælleskabsrettens generelle principper og øvrige bestemmelser.

Som legitime interesser i første avsnits forstand betragtes den offentlige sikkerhed, mediernes pluralitet og tilsynsreglene.

Alle andre offentlige interesser skal af den pågældende medlemsstat meddeles Kommissionen, og anderkendes af denne, efter at den har undersøgt, om de er forenelige med fællesskabsrettens generelle principper og øvrige bestemmelser, før de ovenfor nævnte foranstaltninger kan træffes. Kommisjonen underretter den pågældende medlemsstat om sin beslutning inden en måned efter meddelelsen.”

Banklovkommisjonen viser videre til at fusjonsforordningen er utferdiget med hjemmel i EF-traktaten Art 83 som er en del av avsnittet om konkurransereglene i traktaten. Dette - og ordlyden i forordningen Art 21 sett i sammenheng med hele regelverket i fusjonsforordningen - tyder på at hovedformålet med Art 21 er tredelt:

• å sikre at en foretakssammenslutnings virkninger på konkurransen innenfor fellesskapet utelukkende blir vurdert og avgjort etter regelverket i fusjonsforordningen, blant annet også slik at foretakssammenslutninger normalt ikke vurderes i forhold til de alminnelige konkurransereglene i EF-traktaten Art 81 og 82,

• å sikre at nasjonal konkurranselovgivning overhodet ikke kommer til anvendelse i saker om foretakssammenslutninger som omfattes av forordningens regelverk, noe som ikke er forholdet på andre områder av konkurranseretten, og

• å sikre at kompetansen til å anvende fusjonsforordningens regelverk utelukkende tilkommer EU-kommisjonen, uten innblanding fra de nasjonale konkurransemyndigheter (med mindre annet er særskilt fastsatt), noe som heller ikke gjelder ubetinget på andre deler av konkurranseretten.

Dette må tilsi at virkeområdet for fusjonsforordningen og rekkevidden av de enkelte bestemmelsene i denne prinsipielt må avgrenses til de konkurranserettslige spørsmål som foretakssammenslutninger reiser, og som skal vurderes etter forordningen. Art 21 angir også prosessuelle regler om adgangen til å anvende nasjonale regler som ivaretar andre hensyn enn de som er nevnt i forordningen, jf. Art 21 nr. 3 siste ledd. Den nærmere avgrensning av disse vil følge av relevant myndighets- og domspraksis. I forhold til Art 21 i forskrift 1992-12-04 nr. 966, som tilsvarer fusjonsforordningen Art 21, vil det konkurranserettslige virkeområdet følge allerede av det forhold at forskriften er utferdiget med hjemmel i § 1 i lov 1992-11-27 nr. 110 om konkurransereglene i EØS-avtalen m.v. Bestemmelsen illustrerer for øvrig hvordan man den gang oppfattet fusjonsforordningens Art 21.

Dette synspunkt fremtrer også som en naturlig følge av at det eneste tema EU-kommisjonen skal vurdere i henhold til fusjonsforordningen, er om foretakssammenslutningen er uforenlig med det felles marked fordi den hindrer effektiv konkurranse på det felles marked eller en vesentlig del av det. Selve virkeområdet for fusjonsforordningen innenfor EU/EØS-regelverket i sin helhet og rekkevidden av de enkelte bestemmelser i forordningen vil derfor måtte avgrenses ut fra dette. Dette er det prinsipielt viktige når en skal fastlegge den materielle kompetanse til norske og andre lands konsesjonsmyndigheter på finansområdet. En går derfor ikke nærmere inn på spørsmål knyttet til ulike tolkinger av enkeltformuleringer i fusjonsforordningen Art 21. Er virkeområdet for forordningen og rekkevidden av de enkelte bestemmelser avgrenset på denne måten, vil det heller ikke i forhold til andre typer av regler innenfor EU/EØS-regelverket eller norsk rett for øvrig ha særlig betydning om andre offentlige interesser er meddelt ESA eller EU-kommisjonen etter Art 21 nr. 3 tredje ledd, jf. Protokoll 24 Art 7.

Vurdert i dette perspektiv synes hovedformålet med fusjonsforordningen Art 21 nr. 3 nettopp å være å forhindre at de særlige reglene om forholdet til nasjonale konkurransemyndigheter og nasjonal konkurranselovgivning i forordningen Art 21 nr. 1 og 2 blir tillagt virkninger på andre rettsområder enn konkurranseretten. Om anvendelsen av den alminnelige klausul om ”legitime interesser” i Art 21 nr. 3 heter det således i Rådets protokoll, sitert fra EU-Karnov 1996, side 775:

”Den skaber ikke nye rettigheder for medlemsstaterne, men sanktionerer blot anerkendelsen af deres nuværende særlige beføjelser i henhold til fællesskabsretten til at gribe ind over for visse aspekter af sammenslutninger, der vedrører deres jurisdiktionsområde, på andre måder end dem, der er anført i denne forordning. Anvendelsen af denne klausul bekræfter således, at medlemsstaterne kan forbyde en sammenslutning eller stille yderligere betingelser herfor. Den innebærer ikke, at de har bemyndigelse til at tillade sammenslutninger, som Kommissionen måtte have forbudt i henhold til denne forordning.

En medlemsstat, der henviser til beskyttelsen av de nævnte legitime interesser, kan heller ikke støtte sig på de betragtninger, som Kommissionen skal tage hensyn til ved vurderingen af sammenslutninger af europæisk dimension. ...”

Foretakssammenslutninger over landegrensene kan, som det fremgår i sitatet, også reise andre typer av spørsmål enn de konkurranserettslige. Disse vil knytte seg til andre deler av EF-traktaten enn konkurransereglene i Art 81 flg. og sekundærlovgivning til gjennomføring av disse, først og fremst reglene om etableringsretten i Art 43 flg., frie kapitalbevegelser i Art 56 flg. og tjenesteyting i Art 49 flg., samt den sekundærlovgivning som er utferdiget med hjemmel i disse bestemmelser. EU-direktivene på finansområdet er i hovedsak utferdiget med hjemmel i traktatens bestemmelser om etableringsrett (Art 47, før Art 57) og tjenesteyting, jf. Vedlegg IX til EØS-avtalen. Disse regelverkene er rettslig sett ikke direkte berørt av fusjonsforordningen, blant annet fordi traktatens bestemmelser selvsagt ikke kan endres ved sekundærlovgivning. For øvrig bemerkes at EØS-avtalen selv trekker et klart skille mellom rettsakter knyttet til konkurranselovgivningen (Vedlegg XIV) og til finanslovgivningen (Vedlegg IX).

Også andre forhold tyder på at virkeområdet for fusjonsforordningen og reglene om eksklusiv formell og materiell EU-kompetanse i dens Art 21 vil være avgrenset til konkurranserettslige spørsmål. Selv når det gjelder anvendelsen av de alminnelige konkurransereglene i EF-traktaten Art 81 flg. har EU-kommisjonen ikke en tilsvarende ubetinget enekompetanse. Prinsipielt viktigere her er imidlertid at utenfor konkurranseområdet er grenselinjen mellom EUs regelverk og EU-kommisjonens kompetanse i forhold til nasjonal lovgivning og myndighetsutøvelse trukket etter ganske andre skillelinjer. EUs regelverk bygger på forrangsprinsippet, det vil si at reglene i tilfelle av motstrid går foran nasjonale lovregler. Dette innebærer imidlertid ikke at EU-regelverket på et bestemt område angis å være eksklusivt slik som innenfor området for fusjonsforordningen, og dermed setter den tilsvarende nasjonale lovgivning helt ut av kraft. På andre områder av EU-retten er dessuten hovedregelen at EU-regelverket blir håndhevet av de nasjonale myndigheter, f.eks. når det gjelder regelverket på finansområdet. EU/EØS-direktivene på finansområdet krever dessuten at medlemsstatene fastsetter konsesjonssystemet ved nasjonal lovgivning, og stiller få krav til innholdet når det gjelder vilkårene for konsesjon.

Banklovkommisjonen viser videre til at aksjeselskapslovgivningen i de europeiske landene ikke tillater fusjon mellom selskaper hjemmehørende i ulike land. En fusjon vil derfor bare kunne gjennomføres dersom det overtagende selskap først etablerer et datterselskap i det land målselskapet hører hjemme, noe som etter EU/EØS-reglene om etableringsrett vil måtte skje i samsvar med lovgivningen i vedkommende stat. En etterfølgende fusjon vil i så fall også fullt ut være undergitt nasjonal aksjelovgivning. I øvrige tilfeller vil foretakssammenslutninger over landegrensene måtte ta form av oppkjøp av finansforetak, det vil si ved overtakelse av en majoritet av eierandelene i foretaket. EU/EØS-direktivene vedrørende banker og forsikringsselskaper har utførlige regler om forhåndskontroll fra nasjonale konsesjonsmyndigheter ved erverv av kvalifiserte eierandeler i slike foretak, se NOU 2002: 3 Eierbegrensning og eierkontroll i finansinstitusjoner side 40-43, hvor det er redegjort for dette regelverket. Kommisjonen legger til grunn at bestemmelsene i fusjonsforordningen Art 21 nr. 3 og de tilsvarende bestemmelser i Art 7 i Protokoll 24 til EØS-avtalen eksplisitt tillater anvendelsen av nasjonale regler som gjennomfører EU/EØS-regelverket om forhåndskontroll ved erverv av kvalifiserte eierandeler i banker og finansforetak. Som det fremgår i NOU 2002: 3 side 44-45, er dette regelverket gjennomført i mange EU-stater slik at nasjonale myndigheter ved utøvelsen av eierkontrollen kan ivareta også andre hensyn enn de særlige hensyn som er oppregnet i fusjonsforordningen Art 21 nr. 3 og EØS-avtalens Protokoll 24 Art 7.

Etter Banklovkommisjonens oppfatning er det etter dette ikke trolig at formålet med en sekundærlovgivning, utferdiget til gjennomføring av EUs konkurranseregler, har vært også å bringe vesentlige endringer i det generelle, overordnede forhold mellom EUs og medlemsstatenes lovgivning og myndigheter, jf. formålsbetraktninger 26) til 28) i fusjonsforordningen, som er en del av forskrift 1992-12-04 nr. 964, og lyder:

”26) Gjennomføringen av denne forordning bør utelukkende høre inn under Kommisjonens myndighetsområde, med forbehold for Domstolens kontroll.

27) Medlemsstatene kan ikke anvende nasjonal konkurranselovgivning på foretakssammenslutninger av fellesskapsdimensjon, med mindre det er tillatt etter denne forordning. Nasjonale myndigheters kompetanse på dette området bør begrenses til tilfeller der det er fare for at effektiv konkurranse i betydelig grad kan bli hindret på en medlemsstats territorium dersom Kommisjonen ikke griper inn, og medlemsstatens konkurranseinteresser ikke kan beskyttes tilstrekkelig på annen måte ved anvendelse av denne forordning. De berørte medlemsstater må handle raskt i slike tilfeller. På grunn av ulikhetene i nasjonal lovgivning er det i denne forordning ikke mulig å fastsette en enkelt frist for å vedta egnede tiltak.

28) At denne forordning utelukkende kommer til anvendelse på foretakssammenslutninger av fellesskapsdimensjon, er ikke til hinder for anvendelsen av traktatens artikkel 223 [nå art. 296, ivaretagelse av nasjonale forsvars- og sikkerhetshensyn], og heller ikke for at medlemsstatene kan treffe nødvendige tiltak for å beskytte andre berettigede interesser enn dem som følger av denne forordning, forutsatt at disse tiltakene er forenlige med de generelle prinsipper og andre bestemmelser i fellesskapsretten.”

Forholdet mellom EU-kompetanse og nasjonal myndighet er her kun drøftet innenfor en konkurranserettslig ramme, men formålsbetraktning 28 minner om det selvsagte prinsipp at myndighetsutøvelsen i de enkelte medlemslandene - uansett rettsområde - må være forenlig med ”de generelle prinsipper og andre bestemmelser i felleskapsretten”. Dette gjelder tilsvarende i forhold til EØS-regelverket. Når det for eksempel i EF-traktaten Art 43 annet ledd (= EØS-avtalen Art 31 annet ledd) heter at en etablering kan gjennomføres ”på de vilkår som lovgivningen i etableringslandet fastsetter for egne borgere, med forbehold for bestemmelsene i kapitlet om kapital”, kan nok dette prinsippet ikke tas helt bokstavelig selv om en tilsvarende generell reservasjon når det gjelder forholdet til fellesskapsretten mangler, jf. om forholdet mellom EU-bestemmelsene om etableringsretten og nasjonal lovgivning, professor dr. Peter-Christian Müller-Graff’s utredning i Vedlegg nr. 1 til NOU 2002: 3 Eierbegrensning og eierkontroll i finansinstitusjoner. Også nasjonale tiltak som omfattes av den i og for seg generelle ordlyden i fusjonsforordningen Art 21 nr. 3. og den tilsvarende bestemmelse i Art 7 i Protokoll 24 til EØS-avtalen, jf. forskrift 1992-12-04 nr. 966 Art 21 nr. 3, må således holdes innenfor de generelle rammer i EU/EØS-retten når det gjelder nasjonal lovgivning og forvaltningsvedtak med virkninger i forhold til EU/EØS-fastsatte regler.

6.3.4 Fortsettelse – oppsummering

Fusjonsforordningen Art 21 og de tilsvarende regler i Art 7 i Protokoll 24 til EØS-avtalen og forskriften 1992-12-04 nr. 966 Art 21, innebærer etter dette at konsesjon etter finanslovgivningen ikke kan meddeles dersom EU-kommisjonen eller ESA allerede har nedlagt forbud mot at transaksjonene blir gjennomført. Nasjonale konkurransemyndigheter vil for øvrig heller ikke tillate en foretakssammenslutning som EU-kommisjonen har erklært ulovlig (fusjonsforordningen Art 21 nr. 1 til 3). Tilsvarende vil en heller ikke etter norsk rett kunne meddele konsesjon etter finanslovgivningen dersom Konkurransetilsynet har kommet til at en transaksjon undergitt norsk konkurranselovgivning (og ikke EU/EØS- regelverket) vil være ulovlig.

Et annet spørsmål er i hvilken utstrekning norsk konsesjonsmyndighet – som hevdet fra tid til annen - vil være bundet til å gi konsesjon som følge av at EU eller ESA har godtatt foretaksammenslutningen i forhold til bestemmelsene i fusjonsforordningen, med mindre et avslag kan begrunnes ut fra de allmenne hensyn fusjonsforordningen Art 21 særskilt angir. Om konsesjon skal gis, beror imidlertid også på andre forhold enn en foretakssammenslutnings virkninger for konkurransen. Verken EU/EØS-direktivene på finansområdet eller norsk finanslovgivning inneholder noen utførlig angivelse av hvilke hensyn som skal eller kan tillegges vekt. EU/EØS’ bank- og forsikringsdirektiver angir at konsesjonssystemet skal fastsettes i nasjonal lovgivning, men i samsvar med enkelte minstekrav fastsatt i direktivene. Norsk konsesjonspraksis er at spørsmål om konsesjon avgjøres etter en samlet vurdering av saksforholdet ut fra ulike hensyn, herunder andre hensyn enn soliditetstilsynsregler.

Gjennomgangen foran av de ulike deler av EU, EØS og norsk regelverk om foretakssammenslutninger viser, etter Banklovkommisjonens syn , at EUs og EFTAs konkurransemyndigheters oppfatning av en foretakssammenslutning som er lovlig etter det konkurranserettslige vurderingstema som reglene i fusjonsforordningen angir, ikke nødvendigvis vil begrense konsesjonsmyndighetens adgang til å foreta en vanlig vurdering av søknad om konsesjon som kreves etter nasjonal lovgivning. Det samme vil gjelde i forhold til EU/EØS-reglene om forhåndskontroll av erverv av kvalifiserte eierandeler i finansforetak dersom disse reglene blir gjennomført i norsk lovgivning slik som foreslått i NOU 2002: 3. I forhold til disse spørsmål er det Banklovkommisjonens hovedsynspunkt at de relevante bestemmelser i EØS-regelverket og den norske gjennomføringslovgivningen må tolkes og anvendes på samme måte som fusjonsforordningen Art 21 vil bli tolket og anvendt i EUs medlemsland, og at bestemmelsene i Art 21 må antas å bli tolket i samsvar med forordningens formål.

Banklovkommisjonen er ikke kjent med at spørsmålet om forholdet mellom fusjonsforordningen og finanslovgivningen i medlemsstatene har vært forelagt EU-domstolen eller EFTA-domstolen, og kommisjonens synspunkter og konklusjoner må tas med det selvsagte forbehold at spørsmålet ennå ikke er rettslig bindende avgjort i rettspraksis. Uavhengig av bestemmelsene i fusjonsforordningen Art 21, vil imidlertid norske myndigheters konsesjonspraksis måtte holdes innenfor de rammer som følger av andre deler av EØS-avtalen, for eksempel diskrimineringsforbudet, hensynet til fri kapitalbevegelse, etableringsretten m.v., samt de hensyn som angis i EU/EØS-direktivene på finansområdet. Det vises til NOU 2002: 3 Eierbegrensning og eierkontroll i finansinstitusjoner kapittel 4 og Vedlegg nr. 1.

6.4 Kommisjonens vurderinger

Kredittilsynets, Konkurransetilsynets og Norges Banks myndighet er fastsatt i forskjellige lover. På enkelte områder har disse institusjonene delvis overlappende kompetanse. Konkurranseflateutvalget påpekte i NOU 2000: 9 Konkurranseflater i finansnæringen, side 175, at det er viktig med en klar og oversiktlig ansvars- og oppgavefordeling mellom regulerings- og konkurransemyndigheter på finansområdet, og at overlappende myndighetskompetanse bør begrenses så langt det er hensiktsmessig.

Banklovkommisjonen vil peke på at disse institusjonene selv gjennom samarbeidsavtaler og møter fortløpende arbeider for klar og oversiktlig ansvars- og oppgavefordeling. Kommisjonen viser også til Arbeids- og administrasjonsministerens redegjørelse for Stortinget 24. januar 2002. Av redegjørelsen fremgikk det at Regjeringen arbeider med en gjennomgang og omorganisering av statlige tilsyn og vil komme tilbake til Stortinget med det som en egen sak i løpet av 2002. Formålet med Arbeids- og administrasjonsdepartementets gjennomgang er, ifølge redegjørelsen for Stortinget, å styrke tilsyns- og kontrollfunksjonen, gi tilsynsmyndighetene økt uavhengighet, sørge for høy faglig kompetanse i tilsynsarbeidet og finne en hensiktsmessig geografisk plassering for det enkelte tilsyn.

Det har lenge vært diskutert om arbeidsdelingen mellom Kredittilsynet og Konkurransetilsynet er heldig. Det har vært tatt til orde for at alle konkurransefaglige ansvarsområder bør samles i ett konkurransetilsyn for å sikre en troverdig og konsistent politikkutøvelse på tvers av sektorer, jf. konkurransedirektør Knut Eggum Johansens foredrag til seminaret "Valutapolitiske problemer", Samfunnsøkonomenes forening, 24. januar 2001. En konsekvens av dette vil være at Kredittilsynet ikke skal vurdere konkurransemessige sider ved behandlingen av oppkjøp, fusjoner og annen konsentrasjon på tilbudssiden. Av Konkurranselovutvalgets mandat framgår det at dette utvalget skal utrede en oppgavefordeling mellom Konkurransetilsynet og sektormyndigheter (som for eksempel Kredittilsynet) der tilsynet med konkurransemessige forhold i alle markeder samles i Konkurransetilsynet, jf. Vedlegg 1. Utvalgets innstilling skal foreligge innen 1. november 2002.

På bakgrunn av at både Arbeids- og administrasjonsdepartementet og Konkurranselovutvalget i løpet av 2002 skal legge frem utredninger som behandler arbeidsdelingen mellom forskjellige nasjonale tilsynsorganer, har ikke Banklovkommisjonen foretatt noen nærmere vurdering av om dagens oppgavefordeling er god nok.

Forholdet mellom Finansdepartementet og Kredittilsynet har en annen karakter, da Kredittilsynet er underlagt Finansdepartementet. Konsesjonssøknader hvor myndigheten ikke er delegert til Kredittilsynet forberedes i Kredittilsynet før de avgjøres av Finansdepartementet. Finansdepartementet er klageinstans for enkeltvedtak fattet i Kredittilsynet.

Konkurranseflateutvalget påpekte i NOU 2000: 9 Konkurranseflater i finansnæringen, at det er behov for å se på fordeler og ulemper ved en to-instansbehandling med henblikk på å sikre en best mulig saksbehandling. Konkurranseflateutvalget peker på at det alltid vil være slik at jo flere som vurderer en sak, jo bredere blir den belyst og desto mer balansert vil avveiningen av de ulike hensyn normalt bli. En fordel med en to-instansbehandling vil kunne være at en får en ekstra kvalitetssikring. En ulempe med at en sak skal forberedes i Kredittilsynet og avgjøres av Finansdepartementet kan være en forlengelse av saksbehandlingstiden.

Banklovkommisjonen vil peke på at Kredittilsynets saksforberedelse for Finansdepartementet i saker av viktighet og/eller prinsipiell karakter ikke er ensbetydende med at saksbehandlingstiden forlenges. Hvis saksforberedelsen ikke hadde blitt overlatt til Kredittilsynet, måtte Finansdepartementet selv utført dette arbeidet. Dessuten er det jo i saker av viktighet – hvor mange ulike interesser er involvert – at saksbehandlingstiden kan oppleves lang. Men da er dette bare en konsekvens av sakens faktiske og/eller politiske kompleksitet. Kredittilsynets erfaring fra større konsesjonssaker er dessuten at lengden av saksbehandlingstiden i stor grad har sammenheng med hvor godt selve konsesjonssøknaden er forberedt, og hvor lang tid det tar for konsesjonssøkeren å fremskaffe nødvendige opplysninger i den etterfølgende løpende dialog mellom søkeren og Kredittilsynet.

Banklovkommisjonen viser videre til at Finansdepartementets delegasjon av myndighet til Kredittilsynet er et viktig virkemiddel for å oppnå effektiv saksbehandling. Hvor vidtgående delegasjonen bør være må vurderes fortløpende av departementet. Det bør etter flertallets mening fortsatt være slik at saker av viktighet og/eller prinsipiell karakter avgjøres i Finansdepartementet. Banklovkommisjonen har i NOU 1998: 14 Finansforetak m.v. foreslått at konsesjon til etablering av finansforetak fortsatt skal tildeles av Kongen, jf. utkast til § 3-7. Søknad om konsesjon skal sendes Kredittilsynet, jf. utkast til § 3-6. Utgangspunktet for Banklovkommisjonens utkast til lovforslag er prinsippet om at konsesjonssøknader fortsatt skal behandles i to instanser. Det samme gjelder for søknader om etablering av finanskonserner, jf. utkast til § 7-2. Banklovkommisjonen forutsetter imidlertid at kompetansen etter disse bestemmelsene, dersom de blir vedtatt av Stortinget, delegeres til Finansdepartementet og at departementet i kurante saker vil delegere kompetansen videre til Kredittilsynet, slik det er gjort i dag.

6.5 Særmerknader

6.5.1 Særmerknader om forholdet mellom nasjonale og overnasjonale tilsynsmyndigheter

Medlemmet Gjønnes er av den oppfatning at kommisjonen synes å gå for langt i å hevde nasjonal kompetanse i kapittel 6.3.3 og 6.3.4. Dette medlemmet vil hevde at i tillegg til konkurranseloven, vil også annen sektorlovgivning suspenderes i saker der EØS-avtalens fusjonsregler kommer til anvendelse. Dette medlemmet er også av den oppfatning at et begrenset unntak finnes i artikkel 21 nr. 3 hvoretter EFTA-statene kan treffe egnede tiltak for å beskytte andre berettigede interesser. Å anse som slike berettigede interesser er offentlig sikkerhet, mediemangfold og soliditetstilsynsregler. Andre interesser må først klareres med det kompetente overvåkingsorgan.

Medlemmene Breck, Faremo, Kobberstad, Skomsvold og Vannebokonstaterer at den regelforståelse Gjønnesher gir uttrykk for, synes å ha støtte hos flere EU-rettseksperter.

Medlemmene Breck, Faremo, Gjønnes, Kobberstad, Skomsvold og Vannebo mener at fremstillingen i kapittel 6.3.3 og 6.3.4 derved illustrerer de problemer Norge vil kunne bli stilt overfor når det gjelder forholdet mellom norsk lovgivning om eierkontroll og konsesjon innenfor finansområdet og EUs fusjonsforordning.

Et viktig aspekt ved dette er at fusjonsforordningen representerer en materiell skranke for all nasjonal reguleringsmyndighet som tuftes på konkurransemessige hensyn. Hvorvidt et myndighetsinngrep fra norsk side hjemles i den generelle konkurranselovgivning og iverksettes av den alminnelige konkurransemyndighet, eller hjemles i nasjonal finanslovgivning og iverksettes av den finansielle tilsynsmyndighet, vil i denne sammenheng ikke være avgjørende. De vurderingstemaer som ligger innenfor fusjonsforordningen, vil i et gitt tilfelle kunne være uttømt gjennom den behandling som er skjedd i EU-kommisjonen eller ESA i henhold til fusjonsforordningen.

Mot denne bakgrunn blir det et sentralt spørsmål hvordan man mest hensiktsmessig kan utforme en fremtidig norsk finanslovgivning for å unngå at den skal invitere til unødvendige konflikter og diskusjoner om forholdet til EU/EØS-reglene. Et av de viktigste grep man vil kunne gjøre i så henseende, er å gjøre et klart skille mellom på den ene side de vurderingsmomenter som vedrører vedkommende eiers egnethet og andre hensyn av soliditetsmessig art som skal håndheves av de finansielle tilsynsmyndighetene, og på den annen side de hensyn som relaterer seg til den konkurransemessige kontroll og som skal høre under konkurransemyndighetene. En slik organisering av lov- og kompetansestrukturen vil være i samsvar med EU-retten og det som gjelder i andre EU/EØS-land, og vil bidra til en klarere rolleforedeling og en bedre utsortering av eventuelle motstridende hensyn på myndighetsnivå.

Behovet for en gjennomgang av strukturen i norsk lovgivning på dette punkt er allerede påpekt i Konkurranseflateutvalgets utredning (NOU 2000: 9), og er senere berørt av flere høringsinstanser i tilknytning til høringen over Banklovkommisjonens Utredning nr. 6, NOU 2001: 23 (i forhold til finanslovens regler om samarbeidsavtaler) og senere også høringen vedrørende NOU 2002: 3 Eierbegrensning og eierkontroll i finansinstitusjoner. Spørsmålsstillingen er en del av Konkurranselovutvalgets mandat og vil trolig komme opp i full bredde i tilknytning til Konkurranselovutvalgets innstilling.

Disse medlemmer ønsker allerede nå å tilkjennegi at det etter deres syn er et klart behov for en systemomlegging i norsk lovgivning på dette punkt.

6.5.2 Særmerknader om nasjonale tilsynsmyndigheters kompetanse

Til drøftelsene i 6.4 om arbeidsdelingen mellom Finansdepartementet og Kredittilsynet, mener medlemmene Breck, Dalsøren, Faremo, Gjønnes, Kobberstad, Nyhagen, Skomsvold og Vannebo at vedtaksmyndighet i konsesjonssaker m.v. bør ligge i Kredittilsynet, og ikke i Finansdepartementet som i dag. Innen EØS-området er dette en egenartet ordning. Dette er påpekt av Kredittilsynet i deres høringsuttalelse 28.05.02 til NOU 2002: 3 Eierbegrensning og eierkontroll i finansinstitusjoner. Her refereres det til en gjennomgang av systemene i de øvrige EØS-land, som viser at det i alle land utenom Island og Finland, er slik at avgjørelsesmyndigheten i konsesjonssaker m.v. ligger hos tilsynsmyndighetene – både for bank, forsikring og andre finans- og verdipapirforetak. Island planlegger nå endringer i tråd med regelverket i de øvrige landene, og det samme gjelder for Finland på bank- og finansområdet.

Etter disse medlemmers syn taler både tidsaspektet og hensynet til den samlede ressursbruk for en slik kompetansestruktur, og det samme gjelder hensynet til å sikre en reell klagebehandling i konsesjonssakene. Det er i den sammenheng også grunn til å merke seg at IMF, det internasjonale pengefondet, i forbindelse med sine FSAP: ” Financial Sector Assessment Programs”, har lagt vekt på tilsynsmyndighetenes uavhengighet fra politiske myndigheter, og at dette også tilsier at tilsynsmyndigheten bør ha selvstendig kompetanse til å gi konsesjoner innenfor finansnæringen.

Til drøftelsen om arbeidsdelingen mellom Finansdepartementet og Kredittilsynet vil medlemmene Elvestad og Fusdahl, i likhet med medlemmene Breck, Dalsøren, Faremo, Gjønnes, Kobberstad, Nyhagen, Skomsvoll og Vannebo fremheve at spørsmålet om hvilken vedtakskompetanse tilsynsmyndigheten skal ha står sentralt. En samlet kommisjon har lagt til grunn at delegering av myndighet er et viktig virkemiddel for å oppnå effektiv saksbehandling. Medlemmene Elvestad og Fusdahl vil vise til at også de hensyn som taler for et uavhengig tilsynsorgan trekker i retning av at vedtakskompetansen i størst mulig utstrekning bør ligge hos Kredittilsynet. Med utgangspunkt i at Kredittilsynet er et forvaltningsorgan underordnet Finansdepartementet, er det to måter Kredittilsynet kan tillegges vedtakskompetanse på: Kredittilsynet kan enten tillegges kompetanse direkte i lov, eller ved at kompetansen i loven tillegges Kongen eller Finansdepartementet, som deretter delegerer denne til Kredittilsynet. Dette gjelder begge typer vedtak i forvaltningslovens forstand, dvs. både enkeltvedtak og forskrift. De to ulike måtene å overføre kompetanse til Kredittilsynet på er prinsipielt forskjellige med hensyn til om, når, og på hvilken måte Finansdepartementet som overordnet organ kan gripe inn i forhold til de enkeltsakene Kredittilsynet har til behandling. Etter gjeldende lovgivning er Kredittilsynet, med få unntak, tillagt kompetanse i form av delegering av myndighet fra Finansdepartementet. En endring av dette i retning av at Kredittilsynet skal tillegges kompetanse direkte i lov, vil kreve en nærmere vurdering av konsekvensene av et slikt regimeskifte, hvor blant annet forholdet til det konstitusjonelle ansvaret og forvaltningsretten vil måtte beskrives. Inntil slik vurdering har funnet sted bør det være slik at Kredittilsynet tilføres kompetanse i form av delegering fra Finansdepartementet. Etter medlemmene Elvestad og Fusdahl’s oppfatning bør en imidlertid gå lengre enn det flertallet av Banklovkommisjonenes medlemmerhar gitt uttrykk for i sin vurdering.

Medlemmene Løining, Melsom og Rikheim- som for øvrig alle utgjør en del av flertallet - vil påpeke at det ikke er uvanlig i forholdet mellom direktorat (tilsyn) og departement at direktoratet ønsker mer makt og større selvstendighet i forhold til departementet. I særmerknaden fra Elvestad er det vist til hensyn som taler for et uavhengig tilsynsorgan, uten at disse hensynene er nærmere angitt. Spørsmålet om i hvilken grad et direktorat kan og bør være uavhengig - eller mer uavhengig enn det på et gitt tidspunkt er - av et departement, reiser en rekke problemstillinger som ikke har vært drøftet i Banklovkommisjonen, og er i første rekke et politisk spørsmål. Dette er reelt sett spørsmål om overføring av politisk makt fra et departement til et direktorat. Disse medlemmene vil for øvrig, på et mer generelt grunnlag, slutte seg til at det er viktig med høy kompetanse i Kredittilsynet, men dette er et spørsmål som er uavhengig av hvordan avgjørelsesmyndigheten deles mellom departementet og Kredittilsynet.

Banklovkommisjonens leder, Selvig – som for øvrig inngår i flertallet – viser til at de prinsipielle spørsmål om organiseringen av Kredittilsynet og forholdet mellom Finansdepartementet og Kredittilsynet ble grundig vurdert av Stortinget i 1992, se Innst. S. nr. 246 (1991-92) Organiseringen av det offentlige tilsynet med finansnæringen. Finanskomiteen uttalte da (side 9):

”Komiteen mener at man må opprettholde Kredittilsynet som eget forvaltningsorgan. Komiteen vil fremheve at Kredittilsynet vil være omfattet av Finansministerens konstitusjonelle ansvar og instruksjonsmyndighet. Komiteen vil understreke at Kredittilsynet, innenfor denne rammen, skal ha normal selvstendighet som forvaltningsorgan, i utøvelsen av tilsynet. Komiteen forutsetter at det opprettes gode rutiner for å ivareta Kredittilsynets selvstendighet, og at ansvarsfordelingen mellom Kredittilsynet og Finansdepartementet blir nedfelt i regelverket. ...”

Det er – som understreket av finanskomiteen – vesentlig at Kredittilsynet kan utøve sitt tilsynsarbeid på en selvstendig måte, dvs. på faglig grunnlag. Et annet spørsmål er om Kredittilsynet også skal tillegges selvstendig konsesjons- og forskriftsmyndighet. Dette er et politisk, konstitusjonelt og forvaltningsrettslig spørsmål av generell betydning for forholdet mellom et departement og dets underliggende forvaltningsorganer. Slike spørsmål må vurderes ut fra norsk statspraksis på området, særlig med utgangspunkt i prinsippet om at en statsråd har konstitusjonelt og politisk ansvar for den samlede virksomhet i sitt departement og dets underliggende etater. Den prinsipielle ramme for Kredittilsynet som finanskomiteen har trukket opp, er i samsvar med dette. Det hindrer likevel ikke at praktiske hensyn hva angår arbeidsdeling mellom Kredittilsynet og Finansdepartementet til enhver tid, kan ivaretas ved delegasjon av myndighet og fortløpende vurdering av delegasjonspraksis slik som flertallet går inn for.

7 Fjernsalg av finansielle tjenester – herunder bruk av Internett

7.1 Innledning

IT-utviklingen har åpnet muligheten for en rekke nye distribusjonskanaler for ytelse av finansielle tjenester. Kommisjonen antar at ved fjernsalg ved bruk av Internett vil det skje en betydelig utvikling i årene som kommer. Ifølge den danske utredningen ”Den finansielle sektor efter år 2000” (utgitt av Økonomiministeriet i 1999), er det tre drivkrefter bak utviklingen av nye distribusjonskanaler for finansielle tjenester; kundenes behov for større fleksibilitet, reduksjon av omkostningene ved kundebetjening og oppnåelse av konkurransefordeler og dermed nye kunder gjennom nye distribusjonskanaler.

Norske finansforetak gir informasjon om foretakene og deres produkter, og tilbyr blant annet kjøp av fondsandeler, lån, spareprodukter og betalingstjenester m.m. på Internett. Over 2 millioner nordmenn har tilgang til Internett og over 1 million husstander har internettilkobling. Norge ligger, sammen med de øvrige nordiske landene, på Europatoppen når det gjelder nettbanktjenester. Ifølge en undersøkelse Norsk Gallup gjennomførte i januar 2002, var det ved årsskiftet 2001/2002 1,5 millioner nettbankkunder i Norge. Banktjenester er det klart mest kjøpte produktet på Internett. Bruk av Internett har også fått et betydelig omfang ved for eksempel kjøp og salg av aksjer. Muligheten til å handle aksjer over Internett trekker nye småinvestorer til aksjemarkedet.

I desember 1999 ble OECD-landene enige om et omfattende sett av retningslinjer for å sikre god forbrukerbeskyttelse ved elektronisk handel. Sentrale spørsmål er markedsføring, god informasjon til forbrukerne, klare og uttømmende avtalevilkår, personvern og rutiner for behandling av klager. Et hovedprinsipp i OECDs anbefaling er at forbrukere som benytter seg av netthandel ikke skal ha dårligere beskyttelse enn ved handel i tradisjonelle butikker.

7.2 Gjeldende rett

Markedsføring og salg av varer og tjenester ved bruk av Internett er regulert i flere lover. Angrerettloven trådte i kraft 1. mai 2001. Loven gjelder ved salg av varer og tjenester til forbrukere når selger eller tjenesteyter opptrer i næringsvirksomhet og avtalen inngås ved fjernsalg eller utenfor fast utsalgssted, jf. angrerettloven § 1. Med fjernsalg menes salg av tjenester der forberedelser og inngåelse av avtale skjer utelukkende ved bruk av kommunikasjon som skjer uten at partene er til stede samtidig, for eksempel ved telefon, trykksaker, fjernsyn eller Internett, forutsatt at tjenesteyter i sin markedsføring tilbyr eller oppfordrer til inngåelse av avtaler på denne måten, jf. angrerettloven § 6. Loven har bestemmelser om opplysningsplikt før og ved avtaleinngåelsen og angrerett ved kjøp av varer og tjenester. Angrerettloven implementerer bestemmelsene i Europaparlamentets og Rådets direktiv 85/577/EØF (dørsalgdirektivet) og store deler av Europaparlamentets og Rådets direktiv 97/7/EF av 20. mai 1997 (fjernsalgsdirektivet).

Fjernsalgsdirektivet omfatter ikke finansielle tjenester. Angrerettloven gjelder bare for avtaler om finansielle tjenester som inngås ved telefonsalg, jf. angrerettloven § 2 bokstav g. Med telefonsalg menes fjernsalg der forbrukeren inngår avtale eller inngir kjøpetilbud (ordre) ved telefonsamtale etter uanmodet oppringning fra selgeren eller tjenesteyteren, jf. angrerettloven § 6. Opprinnelig foreslo Barne- og familiedepartementet at loven generelt skulle omfatte finansielle tjenester, men med en adgang til å fastsette i forskrift at angreretten ikke skal gjelde for bestemte typer finansielle tjenester. Flere høringsinstanser (Bankforeningen, Forsikringsforbundet, Sparebankforeningen, Finansieringsselskapenes Forening og Finansdepartementet) gikk mot dette forslaget. Begrunnelsen fra bransjeorganisasjonene var først og fremst knyttet til norske finansinstitusjoners konkurransekraft, siden finansielle tjenester er egnet for salg over landegrensene. Disse høringsinstansene mener Norge bør vente med å gi regler for fjernsalg av finansielle tjenester til utkast til EU-direktiv for fjernsalg av finansielle tjenester er vedtatt. Avtaler om investeringstjenester, jf. verdipapirhandelloven § 1-2, er helt unntatt fra loven, jf. angrerettloven § 2 bokstav h.

Selv ved telefonsalg av finansielle tjenester er det imidlertid bare deler av loven som gjelder. Det er gjort unntak fra lovens bestemmelser om opplysningsplikt før avtaleinngåelse, jf. § 7 siste ledd, og ved avtaleinngåelse, jf. § 9 femte ledd, med unntak av at selger skal opplyse om angreretten. Dette er begrunnet med at reglene om informasjonsplikt og avtaleutforming i spesiallovgivningen (finansavtaleloven og forsikringsavtaleloven) er tilfredsstillende. Angrerettloven § 11 kommer til anvendelse ved telefonsalg av finansielle tjenester. Bestemmelsen fastsetter at forbrukeren har rett til å gå fra avtalen (angrerett) når han melder fra til tjenesteyter om dette innen 14 dager. At angreretten gjelder for finansielle tjenester ved telefonsalg begrunnes blant annet med at telefonsalg er en pågående og aggressiv salgsform, og at den er basert på selgers initiativ. Annet fjernsalg enn telefonsalg, som for eksempel Internettsalg, er preget av at det er kundens initiativ som medfører at avtalen kommer i stand.

I tillegg til angrerettloven har finansavtaleloven, forsikringsavtaleloven, finansieringsvirksomhetsloven, kredittkjøpsloven, verdipapirhandelloven og verdipapirfondloven regler om informasjon, avtaleutforming, avvikling og/eller førtidig tilbakebetaling som kommer til anvendelse ved fjernsalg av finansielle tjenester. Det følger av finansavtaleloven § 8 at krav i loven om at en avtale skal inngås skriftlig ikke er til hinder for at avtalen inngås ved hjelp av et elektronisk medium, som for eksempel Internett, dersom kunden ønsker dette. Dessuten kreves det at avtalens innhold i sin helhet er tilgjengelig for kunden ved avtaleinngåelsen, og at det er benyttet en betryggende metode for å autentifisere inngåelsen av en avtale med det angitte innhold. Skriftlighetskravet knyttet til opplysningsplikten fastsatt i finansavtaleloven umuliggjør imidlertid avtaleinngåelse kun ved bruk av telefon i forbrukerforhold, siden finansavtaleloven § 46 fastsetter at opplysningene skal gis før avtale inngås. Det kan da ikke inngås låneavtale ved telefonsalg. En eventuell telefonhenvendelse fra selger må følges opp med skriftlig informasjon eller informasjon gitt over Internett.

For forsikringsavtaler fastsetter forsikringsavtaleloven ikke at det forut for avtaleinngåelse skal gis skriftlig informasjon. For forsikringsavtaler kan dermed alle former for fjernsalg, herunder telefonsalg være aktuelt. For forsikringsavtaler som inngås ved telefonsalg, gir angreretten kunden rettigheter ut over det som følger av forsikringsavtaleloven. Forsikringsavtaler kan etter forsikringsavtaleloven bare sies opp ved utløpet av forsikringstiden, og bare når forsikringstaker varsler selskapet senest en måned etter at selskapet har sendt ordinært premievarsel. Pensjonsforsikringer som er en del av individuelle pensjonsavtaler (IPA) er i prinsippet uoppsigelige. Midler som er innbetalt og avkastning kan kun utbetales i forbindelse med pensjoner. Livsforsikringer kan derimot sies opp av forsikringstakeren når som helst.

Fjernsalg av finansielle tjenester, spesielt ved bruk av Internett, reiser særlige problemstillinger knyttet til lovvalg og domsmyndighet. Ved tvist vedrørende kjøp av finansielle tjenester, vil vernetingsreglene avgjøre ved hvilket lands domstol kunden kan reise sak eller bli saksøkt. Spørsmålet om verneting reguleres i Europa av Brüsselkonvensjonen (inngått mellom EF-landene) og Luganokonvensjonen (inngått mellom EF-landene og EFTA-landene). Luganokonvensjonen er gjort til norsk lov gjennom luganoloven og norske domstoler vil alltid legge Luganokonvensjonen til grunn. Utgangspunktet er at personer skal saksøkes der de bor, jf. artikkel 2. I forsikringssaker kan forsikringsselskapet også saksøkes i den konvensjonsstat forsikringstakeren bor (artikkel 7). Viktig i forhold til fjernsalg av finansielle tjenester til forbrukere er artikkel 13. Dersom vilkårene i artikkel 13 er oppfylt, kan forbrukeren velge om han vil saksøke finansforetaket i den stat forbrukeren selv har bopel eller der finansforetaket har hovedkontor. Finansforetaket kan bare reise sak mot forbrukeren i den stat forbrukeren har bopel. Som det fremgår av artikkel 13, gjelder dette ved avtale om lån som skal betales tilbake i rater, eller ved en annen form for kreditt, gitt for å finansiere løsørekjøp. For andre finansielle tjenester gjelder artikkel 13 bare dersom avtalen ble inngått etter at det var rettet særlig tilbud til forbrukeren i hans bostedsstat eller etter reklame eller annen markedsføring i forbrukerens bostedsstat, og forbrukeren foretok de nødvendige disposisjoner for å inngå avtalen der.

Selv om saken kan reises for en norsk domstol betyr dette ikke automatisk at tvisten skal avgjøres etter reglene i finansavtaleloven, forsikringsavtaleloven eller andre norske bestemmelser om informasjon, avtaleutforming og oppsigelse om finansielle tjenester. Det avgjørende vil være om tvisten har tilstrekkelig sterk tilknytning til Norge. For avtaleforhold som reguleres av finansavtaleloven reguleres lovvalgsspørsmålet av finansavtaleloven § 3. En viktig problemstilling i forhold til både reglene om domskompetanse og lovvalg er i hvilke tilfeller det kan legges til grunn at selgeren har tilbudt eller markedsført tjenesten i Norge, dvs. når selgeren driver grenseoverskridende virksomhet.

7.3 Forslag til direktiv for fjernsalg av finansielle tjenester

Utkast til nytt direktiv om fjernsalg av finansielle tjenester ble behandlet i Europaparlamentet 14. mai 2002. Direktivet ble deretter sendt tilbake til Rådet for sluttbehandling. Direktivutkastet regulerer forholdet mellom leverandører av finansielle tjenester og forbrukere. Direktivutkastets definisjon av finansielle tjenester omfatter også investeringstjenester, jf. verdipapirhandelloven § 1-2. Direktivutkastet bygger på de samme hensynene som ligger bak det alminnelige fjernsalgsdirektivet, samtidig som man har forsøkt å ta hensyn til særlige forhold som kjennetegner finansiell tjenesteyting. Direktivutkastets formål er å samordne medlemsstatenes lovregler om fjernsalg av finansielle tjenester. Av direktivutkastets fortale fremgår det at et viktig hensyn er å sikre en sterk forbrukerbeskyttelse for å øke forbrukernes tillit til fjernsalg. I fortalen pekes det på at finansielle tjenester er særlig egnet til fjernsalg. Direktivutkastet har bestemmelser om informasjon, angrerett, voldgiftsavtaler, verneting og lovvalg. Medlemslandene kan gi strengere regler om informasjonsplikt enn det som følger av direktivet. I god tid før avtaleinngåelse skal forbrukere blant annet informeres om:

• selgers navn, adresse og hovedvirksomhet,

• den finansielle tjenestens viktigste egenskaper,

• de totale kostnadene forbrukeren skal betale, inklusive alle avgifter og leveringskostnader,

• skatt, avgifter eller andre kostnader som ikke betales til selger,

• eventuell rett til å gå fra avtalen (angrerett),

• utøvelse av angreretten, for eksempel innen hvilke frister angreretten kan påberopes, hvor varsel om utøvelse av retten skal sendes, hvilke kostnader forbruker kan belastes,

• avtalens minimumsløpetid,

• rett til oppsigelse av avtalen,

• avtaleklausuler om lovvalg og verneting,

• om, og i tilfelle hvordan, forbrukeren kan klage til et utenrettslig klageorgan.

Forbrukeren skal før avtaleinngåelsen skriftlig, eller på et annet varig medium, motta kontrakten og bekreftelse av informasjonen nevnt ovenfor. Forbrukeren kan i avtaleperioden når som helst kreve å få avtalevilkårene skriftlig. Forbrukeren kan også når som helst i avtaleperioden kreve at man går over til en annen metode for fjernkommunikasjon. Angreretten gjelder i 14 dager og kan utøves uten at forbrukeren oppgir noen grunn. Selger kan bare kreve betaling for tjenester som er ytet og bare dersom forbruker forut for avtaleinngåelsen har fått informasjon om disse kostnadene. Medlemslandene kan fastsette at selger ikke kan kreve noen betaling ved forsikringsavtaler. For livsforsikringsavtaler utvides angrefristen til 30 dager. Benytter forbrukeren seg av angreretten, skal selger senest innen 30 dager tilbakebetale eventuelt beløp mottatt av forbruker. Den samme tilbakeleveringsplikten gjelder for forbrukeren.

Det er i direktivutkastet fastsatt flere unntak fra angreretten. Avtaler som gjelder levering av varer eller tjenester der prisen er avhengig av svingninger i finansmarkedet som er utenfor selgers kontroll (for eksempel aksjer, valuta, fondsandeler, rente- eller valutaswapavtaler) er unntatt fra bestemmelsene om angrerett. Det samme gjelder for reiseforsikring eller lignende forsikringsavtaler som ikke skal løpe i mer enn én måned og avtaler som i henhold til forbrukerens ønske fullt ut er gjennomført av begge parter før angreretten er påberopt. I henhold til utkastet kan medlemsstatene bestemme at også avtaler om lån til erverv eller oppussing av fast eiendom eller lån som er sikret ved pant i fast eiendom, kan unntas fra angreretten.

Ifølge direktivutkastet skal medlemsstatene sørge for at det er truffet tiltak som sikrer at forbrukeren kan kreve at en betalingstransaksjon annulleres ved uvedkommendes misbruk av forbrukerens betalingskort (bedrageri, svindel) i forbindelse med fjernsalgsavtaler som omfattes av direktivet. I tilfelle av uvedkommendes misbruk av betalingskort skal medlemsstatene treffe tiltak som sikrer at forbruker får tilbakeført eller refundert de beløp forbrukeren har betalt.

Medlemsstatene skal sikre at forbrukere ikke mister sine rettigheter etter direktivet gjennom bruk av lovvalgsregler i avtalen som fastsetter at avtalen skal underlegges en ikke-medlemsstats lovgivning. Medlemsstatene skal arbeide for å etablere adekvate og effektive utenrettslige tvisteløsningsorganer. Medlemsstatene skal videre arbeide for at slike tvisteløsningsorganer samarbeider over landegrensene. Medlemsstatene kan fastsette bestemmelser som legger bevisbyrden for at lovpålagt informasjon er gitt, for at avtale er inngått og for at avtalens bestemmelser er overholdt, på selger.

Inntil direktivutkastet er vedtatt og deretter gjort til en del av EØS-avtalen, vil Norge ikke være forpliktet til å vedta regler som beskytter forbrukere ved fjernsalg av finansielle tjenester.

7.4 eRegelprosjektet

Lovendringer og andre tiltak som legger til rette for elektronisk kommunikasjon, vil gjøre fjernsalg av finansielle tjenester lettere å gjennomføre og derfor bidra til at denne måten å markedsføre og selge finansielle tjenester øker i omfang og betydning.

Det fremgår av Ot.prp. nr. 108 (2000-2001) Om lov om endringer i diverse lover for å fjerne hindringer for elektronisk kommunikasjon, at Regjeringen har som mål at elektronisk kommunikasjon, så langt det er mulig, likestilles med papirbasert kommunikasjon. På bakgrunn av dette satte man i mars 1999 i gang eRegelprosjektet som har som mål å fjerne unødige rettslige hindringer for elektronisk kommunikasjon.

Alle departementer – sammen med underliggende etater – har gjennomgått sitt regelverk for å finne hindringer for elektronisk kommunikasjon. Disse hindringene er innrapportert til Nærings- og handelsdepartementet. En rapport basert på de innrapporterte hindringene ble lagt frem i juni 2000.

Finansdepartementet sendte i april 2001 ut et høringsnotat om eRegelprosjektet på Finansmarkedsområdet. Høringsnotatet gjennomgår finansmarkedslovgivningen og omtaler bestemmelser i lover og forskrifter som enten representerte et unødig hinder for elektronisk kommunikasjon eller hvor det kunne være tvil om dette. For å legge til rette for elektronisk kommunikasjon, er det på finansområdet vedtatt endringer i verdipapirfondloven, kredittkjøpsloven, forsikringsavtaleloven, banksikringsloven, foretakspensjonsloven og innskuddspensjonsloven. Lovendringene trådte i kraft 1. januar 2002. Det ble ikke foreslått endringer i sparebankloven, forretningsbankloven, finansieringsvirksomhetsloven eller forsikringsvirksomhetsloven blant annet med henvisning til at disse lovene er under revisjon av Banklovkommisjonen. I juli 2001 trådte lov om elektronisk signatur i kraft. Det følger av loven § 6 at dersom lov eller forskrift oppstiller krav om underskrift for å få en bestemt rettsvirkning og disposisjonen kan gjennomføres elektronisk, så er kravet om underskrift oppfylt ved bruk av en kvalifisert elektronisk signatur. Med kvalifisert elektronisk signatur menes en elektronisk signatur som oppfyller nærmere krav fastsatt i loven.

7.5 Kommisjonens vurderinger

Fjernsalg av finansielle tjenester særlig ved bruk av Internett, vil etter kommisjonens mening gjennomgå en rask utvikling i tiden fremover. Kommisjonen legger til grunn at det i løpet av kort tid vil være vedtatt et nytt direktiv for fjernsalg av finansielle tjenester som også Norge gjennom EØS-avtalen vil være forpliktet til å implementere. Selv om angrerettloven som hovedregel ikke gjelder for fjernsalg av finansielle tjenester, har forsikringsavtaleloven og finansavtaleloven bestemmelser om informasjon, avtaleutforming og oppsigelse som gjelder uavhengig av om avtalen er inngått ved fjernsalg eller ikke. Disse bestemmelsene oppfyller imidlertid ikke på alle punkter utkastet til fjernsalgsdirektiv, og forsikringsavtaleloven eller finansavtaleloven har ikke bestemmelser om angrerett. Når direktivet er vedtatt og gjort til en del av EØS-avtalen, må det derfor foretas en gjennomgang av gjeldende regler i forhold til direktivet.

Utkastet til nytt fjernsalgsdirektiv for finansielle tjenester bygger på, og er i stor grad likelydende med, det generelle fjernsalgsdirektivet, som for en stor del er implementert i angrerettloven. Også implementering av fjernsalgsdirektiv for finansielle tjenester kan tenkes gjennomført i angrerettloven. Dette må vurderes når direktivet er vedtatt. Direktivet vil sannsynligvis også nødvendiggjøre enkelte endringer i forsikringsavtaleloven og finansavtaleloven. Kommisjonen mener det ikke er behov for særskilte bestemmelser om fjernsalg i kommisjonens utkast til ny lov om finansforetak, jf. lovutkast i NOU 1998: 14 Finansforetak m.v. og NOU 2001: 23 Finansforetakenes virksomhet.

På bakgrunn av eRegelprosjektet har Banklovkommisjonen gjennomgått NOU 1998: 14 Finansforetak m.v. og NOU 2001: 23 Finansforetakenes virksomhet med henblikk på om det i utkast til lov om finansforetak stilles krav om skriftlighet som vil begrense muligheten til bruk av elektronisk kommunikasjon. Krav om skriftlighet forekommer kun i utkast til §§ 10-3 fjerde ledd og 13-1. Kravet i NOU 2001: 14 Finansforetakenes virksomhet, utkast til § 10-3 (4) om at avtale om utkontraktering skal være skriftlig bør etter kommisjonens mening opprettholdes av hensyn til Kredittilsynets kontrollfunksjon. Kravet om skriftlig begjæring om opplysninger om skader ved mistanke om forsikringssvik i utkast til § 13-11 innebærer ikke noen alvorlig hindring for elektronisk kommunikasjon og bør ikke endres.

8 Tiltak mot hvitvasking av penger

8.1 Gjeldende rett

Gjeldende regler om hvitvasking er inntatt i finansieringsvirksomhetsloven §§ 2-1, 2-17, 2-17a og forskrift om legitimasjonskontroll og tiltak mot hvitvasking av penger (FOR 1994-02-07 nr. 118). I disse bestemmelsene fastsettes det plikter for finansforetakene og deres tjenestemenn som skal bidra til å forebygge og forhindre at finansforetakene blir misbrukt til hvitvasking av penger.

Etter finansieringsvirksomhetsloven § 2-17 skal finansforetakets tjenestemenn kreve skriftlig legitimasjon av kunder når det etableres et forretningsforhold. Foreligger det mistanke om at en transaksjon har tilknytning til en straffbar handling, plikter finansforetakets tjenestemenn å foreta nærmere undersøkelser for å bekrefte eller avkrefte mistanken. Undersøkelsesplikten omfatter alle typer straffbare handlinger unntatt de som ikke kan medføre høyere straff enn fengsel i 6 måneder. Blant de forhold som kan utløse plikten til å iverksette undersøkelser, vil være at transaksjonen synes å mangle et legitimt formål, er usedvanlig stor eller kompleks, er usedvanlig i forhold til kundens kjente sedvanlige forretningsmessige eller personlige transaksjoner, foretas til eller fra en kunde i et land eller område som ikke har tilfredsstillende tiltak mot hvitvasking, eller transaksjonen på annen måte har en uvanlig karakter. Avkrefter undersøkelsene ikke mistanken, skal alle opplysningene oversendes til ØKOKRIM. Finansforetakene og deres tjenestemenn plikter uavhengig av lovbestemt taushetsplikt å gi ØKOKRIM alle nødvendige opplysninger vedrørende den mulige straffbare handlingen. Kunde eller tredjemenn skal ikke informeres om at det er oversendt slike opplysninger til ØKOKRIM. Transaksjoner som medfører undersøkelsesplikt skal ikke gjennomføres før ØKOKRIM er underrettet. ØKOKRIM kan i særlige tilfelle gi pålegg om at transaksjonen ikke gjennomføres. Finansieringsvirksomhetsloven § 2-17a fastsetter at det skal opprettes et utvalg som skal kontrollere ØKOKRIMs behandling av opplysninger som er gitt i medhold av § 2-17.

Det følger av finansieringsvirksomhetsloven §§ 2-17, jf. 2-1 at hvitvaskingsreglene i tillegg til å gjelde for finansforetak også gjelder for Norges Bank og Statens postselskap når det utfører tjenester for en finansinstitusjon, forvaltningsselskap for verdipapirfond, verdipapirforetak, forsikringsmeglerforetak, prosjektmeglerforetak, valutameglerforetak samt foretak hvis hovedvirksomhet omfattes av punktene 2 til 12 og 14 i vedlegg til Rådsdirektiv 2000/12/EF (konsolidert bankdirektiv).

Med bakgrunn i terroranslagene mot USA 11. september 2001, vedtok FNs sikkerhetsråd 28. september resolusjon 1373 med en rekke konkrete tiltak for bekjempelse av internasjonal terrorisme. Norge signerte 1. oktober FN-konvensjonen om bekjempelse av finansieringen av terrorisme av 9. desember 1999. Disse FN-instrumentene ble gjennomført i norsk rett ved provisorisk anordning av 5. oktober 2001 om forbud mot finansiering av terrorisme. Etter den provisoriske anordningen § 4 annet ledd skal et finansforetak som har mistanke om at en transaksjon har tilknytning til en handling som nevnt i anordningen § 1 (terrorhandlinger) eller § 2 (finansiering av terrorhandlinger), av eget tiltak oversende opplysninger om alle forhold som kan tyde på slik overtredelse til ØKOKRIM. På anmodning fra ØKOKRIM plikter finansforetaket å gi ØKOKRIM alle nødvendige opplysninger vedrørende den mulige overtredelsen. Kunde eller tredjemann skal ikke gjøres kjent med at det er oversendt opplysninger som nevnt. Plikten etter disse bestemmelsene gjelder også for finansforetakets tjenestemenn.

8.2 Europaparlamentets og Rådets direktiv 91/308/EØF (hvitvaskingsdirektivet)

Hvitvaskingsdirektivet er et minimumsdirektiv. Direktivet er gjennomført i finansieringsvirksomhetsloven § 2-17 som også går lenger enn direktivet på flere områder. Direktivet omfatter kun hvitvasking av penger knyttet til narkotikakriminalitet. Direktivet gjelder for kredittinstitusjoner (banker og andre foretak som tar imot tilbakebetalingspliktige midler fra allmennheten og yter lån for egen regning), forsikringsselskaper og andre finansinstitusjoner (foretak hvis hovedvirksomhet omfattes av punktene 2 til 12 og 14 i vedlegg til konsolidert bankdirektiv). Direktivet har bestemmelser om krav om skriftlig legitimasjon når det etableres forretningsforhold og ved transaksjoner med andre kunder over et visst nivå, krav om oppbevaring av legitimasjonspapirer eller dokumentasjon av nevnte transaksjoner, krav om at institusjonene gransker transaksjoner som på grunn av sin karakter kan ha tilknytning til hvitvasking av penger. Institusjonene og deres styremedlemmer og ansatte skal etter hvitvaskingsdirektivet samarbeide med myndigheter som har ansvar for å bekjempe hvitvasking av penger. Institusjonene skal påse at det etableres passende interne kontrollsystemer for å forebygge og hindre at det gjennomføres hvitvaskingstransaksjoner og sørge for at de ansatte i institusjonene er kjent med bestemmelsene i direktivet og i den forbindelse iverksette særlige opplæringsprogrammer.

8.3 Europaparlamentets og Rådets direktiv 2001/97/EF (endringsdirektivet)

Den 28. desember 2001 trådte direktiv 2001/97/EF om endring av hvitvaskingsdirektivet i kraft. Endringsdirektivet er foreløpig ikke tatt inn i EØS-avtalen. Endringsdirektivet er som hvitvaskingsdirektivet et minimumsdirektiv. Det enkelte land kan vedta strengere bestemmelser enn det som følger av endringsdirektivet. Definisjonen av ”kriminell virksomhet” i direktivets artikkel 1 nest siste strekpunkt utvides vesentlig fra å omfatte narkotikakriminalitet til også å omfatte enhver ”alvorlig lovovertredelse”. I tillegg til kredittinstitusjoner, forsikringsselskaper og andre finansinstitusjoner slik disse er definert i hvitvaskingsdirektivet legger endringsdirektivet de samme undersøkelses- og rapporteringspliktene på verdipapirforetak, forvaltningsselskap for verdipapirfond, revisorer, regnskapsførere, skatterådgivere, eiendomsmeglere, advokater og andre som ervervsmessig yter selvstendig juridisk bistand av nærmere fastsatt art, forhandlere av verdifulle gjenstander (for eksempel edelstener, metaller eller kunst) og auksjonsforretninger, når det betales kontant og med et beløp på 15 000 euro eller mer (ca. 116 000 kroner). Når det gjelder advokater, omfatter rapporteringsplikten ikke advokatens funksjon ved klientrådgivning eller forsvarer eller prosessfullmektig før, under og etter en rettssak. Endringsdirektivet fastsetter også en plikt for de myndigheter som overvåker aksje-, valuta- og finansderivatmarkedene til å rapportere forhold som kan innebære hvitvasking av penger. I direktivet gis medlemslandene frist til 15. juni 2003 med å implementere bestemmelsene i den nasjonale lovgivningen.

8.4 Financial Action Task Force on Money Laundering (FATF) og Basel-komiteen

I 1989 opprettet de 7 største industrilandene FATF. Organisasjonen har totalt 29 medlemmer, inkludert Norge. FATF har fastsatt 40 anbefalinger om tiltak mot hvitvasking av penger. Disse omfatter eksempelvis ”kjenn-din-kunde” rutiner, rutiner for å håndtere mistenkelige transaksjoner, rapporteringsplikt til relevant myndighet for slike transaksjoner uavhengig av sekretessebestemmelser, tilsynsmyndighetenes rolle, og internasjonalt samarbeid for å forebygge hvitvasking av penger. FATF vedtok 9 anbefalinger for bekjemping av terrorfinansiering i ekstraordinært møte 29. og 30. oktober 2001. Organisasjonen oppfordrer alle land til å forplikte seg til å implementere disse bestemmelsene i nasjonal lovgivning innen juni 2002. Formålet med bestemmelsene er å forhindre at terroristene og deres støttespillere får adgang til det internasjonale finansielle system. Bestemmelsene omhandler blant annet ratifisering av relevante FN-resolusjoner, kriminalisering av finansiering av terrorisme, frysing og konfiskering av terroristers aktiva, rapportering av mistenkelige transaksjoner knyttet til terrorisme, bistand til andre lands politi- og tilsynsmyndigheter i tilknytning til deres undersøkelser knyttet til finansiering av terror, innføring av hvitvaskingsregler for alternative betalingssystemer, styrking av identifikasjonsrutiner ved bruk av nasjonale og internasjonale pengeoverføringer og tiltak for å motvirke at ideelle organisasjoner misbrukes til finansiering av terrorisme.

Som nevnt i kapittel 6.2.3 så koordinerer Basel-komiteen det globale samarbeidet innenfor banktilsyn. Basel-komiteen publiserte i oktober 2001 rapporten ”Customer due diligence for banks”. Formålet med rapporten er å fastsette nye tilsynsmessige standarder og være et grunnlag for bankers rutiner og praksis vedrørende ”kjenn-din-kunde”. Rapporten har et videre tilsynsmessig formål og er ikke begrenset til å bekjempe hvitvasking av penger gjennom det finansielle system. Manglende eller utilstrekkelige ”kjenn-din-kunde” rutiner i bankene, vil kunne utsette bankene for alvorlig kunde- og motpartsrisiko, særlig renommé, juridisk- og operasjonell risiko. Videre vil gode rutiner på dette området sikre en mer korrekt og fullstendig oversikt og konsolidering på kundesiden, eksempelvis i relasjon til regelverket for største engasjement. Gode rutiner vedrørende ”kjenn-din-kunde”, vil således kunne sikre den enkelte banks soliditet og dermed banksystemets integritet.

Basel-komiteens retningslinjer omfatter retningslinjer for hva slags kunder en vil kontrahere med, herunder en kartlegging og risikoklassifisering av kundemassen, løpende tilsyn med kundenes aktiviteter ut fra et risikomessig synspunkt. Videre inneholder retningslinjene standarder for tilsynsmyndighetenes arbeid på dette området. Tilsynsmydighetene må gjennomgå både institusjonenes retningslinjer, samt foreta stikkprøver i kundemassen. Et annet område for tilsynsmyndighetene, er å følge opp grensekryssende transaksjoner.

8.5 Kommisjonens vurderinger

I forhold til norsk rett er den vesentligste endringen i endringsdirektivet at kretsen av personer og foretak som omfattes av pliktene etter hvitvaskingsdirektivet er vesentlig utvidet. Som nevnt i kapittel 4.8.3, er dessuten rapporteringsplikten utvidet fra å omfatte narkotikakriminalitet til å omfatte all alvorlig kriminalitet. Finansieringsvirksomhetsloven § 2-17 tredje ledd har allerede rapporteringsregler som dekker all alvorlig kriminalitet. I forhold til hvilke lovovertredelser som utløser rapporteringsplikt, nødvendiggjør endringsdirektivet derfor ingen endringer i norsk rett. Hvem som pålegges plikt til å rapportere må imidlertid endres. Når endringsdirektivet tas inn i EØS-avtalen, vil utvidelsen av de personer og foretak som omfattes nødvendiggjøre endringer i norsk rett.

På denne bakgrunn og i forbindelse med tiltak mot terrorfinansiering, har Kredittilsynet i desember 2001 oversendt utkast til nye hvitvaskingsregler til Finansdepartementet. Kredittilsynet foreslår blant annet at bestemmelsene om hvitvasking tas ut av finansieringsvirksomhetsloven, og gis som egen lov om forebyggende tiltak mot hvitvasking av penger og finansiering av terrorisme. Utkastet er unntatt offentlighet og er enda ikke sendt på høring. Utkastet har også aktualisert spørsmålet om den nye loven skal ligge under Justisdepartementet eller Finansdepartementet.

Det følger av Banklovkommisjonens mandat at kommisjonen som en del av gjennomgangen av finansieringsvirksomhetsloven skal vurdere om hvitvaskingsreglene burde plasseres i et eget kapittel. Når undersøkelses- og rapporteringsplikten ved mistanke om forsøk på hvitvasking skal utvides til også å omfatte blant annet revisorer, advokater, auksjonsforretninger m.v., mener kommisjonen at bestemmelsene ikke bør inntas som en del av kommisjonens utkast til ny lov om finansforetak. Som det fremgår av NOU 1998: 14 Finansforetak m.v. utkast til § 1-1, så gjelder lovforslaget finansforetak og finanskonserner og visse nærmere fastsatte virksomheter som har nær tilknytning til finansforetakene. Det vil etter kommisjonens mening lovteknisk være en uheldig løsning å gi regler om advokaters og auksjonsforretningers virksomhet i utkast til lov om finansforetak. Kommisjonen er på denne bakgrunn enig med Kredittilsynet i at bestemmelsene om hvitvasking bør gis som en egen lov. På denne bakgrunn vil kommisjonen ikke fremme forslag om hvitvaskingsregler i kommisjonens utkast til lov om finansforetak.

Kommisjonens standpunkt nødvendiggjør en endring av kommisjonens utkast til lov om finansforetak § 1-1 ved at bestemmelsens fjerde ledd sløyfes. Kommentarer til de enkelte lovbestemmelser i Kredittilsynets utkast til lov om forebyggende tiltak mot hvitvasking av penger og finansiering av terrorisme vil kommisjonen eventuelt fremsette når lovutkastet sendes på høring.