1 Innledning

1.1 Bakgrunn

Straffeloven kapittel 8 om forbrytelser mot statens selvstendighet og sikkerhet og kapittel 9 om forbrytelser mot Norges statsforfatning og statsoverhode var gjenstand for en begrenset revisjon ved lov 15. desember 1950 nr. 6. Det ble foretatt endringer i flere straffebud i disse kapitlene, nærmere bestemt i §§ 86, 87, 88, 94, 95, 98, 99 og 104. For øvrig ble §§ 86a, 86b, 91a, 97, 97a, 97b, 97c, 99a og 104a tilføyd. 1

Reformen hadde sin bakgrunn i erfaringene under og etter Den annen verdenskrig. Et utvalg bestående av professor Johs. Andenæs og høyesterettsdommer Reidar Skaug avga i 1948 en innstilling om revisjon av forræderilovgivningen som er inntatt i Ot.prp. nr. 79 1950. I proposisjonen på side 5 ble arbeidet betegnet som «en provisorisk revisjon av lovgivningen om forræderi med sikte på å avhjelpe de mest åpenbare mangler for det tilfelle at vi plutselig skulle komme opp i en uforutsett situasjon». Utvalget antydet også behov for endringer i reglene om spionasje, jf. straffeloven §§ 90 og 91, men fremmet ingen slike forslag.

Justisdepartementet forutsatte at en fullstendig revisjon av kapittel 8 og 9 skulle gjennomføres så snart forholdene lå til rette for det og uttalte i proposisjonen på side 18:

«En fullstendig revisjon av forræderilovgivningen er, som utvalget fremholder, et meget omfattende og tidkrevende arbeid. En slik revisjon kan ikke begrense seg til den alminnelige straffelov, men må utstrekkes til å gjelde også krigsartiklene i den militære straffelov. Det er ikke usannsynlig at dette vil lede til en fullstendig omstøpning eller delvis opphevelse av den sistnevnte lov, jf. utvalgets opplysninger om ordningen i Sverige. Det er innlysende at et i den grad inngripende revisjonsarbeid vil nødvendiggjøre grundige overveielser under medvirkning av militær sakkyndighet».

Flere av straffebudene i kapittel 8 og 9, nærmere bestemt §§ 83, 84, 86, 86b, 88, 97, 98, 99a, 100, 101 og 102, ble endret ved lov 12. juni 1981 nr. 62 i forbindelse med opphevelse av livstidsstraffen.

Utover dette har det kun vært foretatt mindre endringer i straffebudene inntatt i kapittel 8 og 9. Noen skjedde få år etter vedtakelsen av straffe­loven i 1902. Ved lov 7. april 1995 nr. 15 ble det foretatt en mindre endring av straffeloven § 95, mens straffeloven §§ 90 og 104a ble endret ved lov 3. desember 1999 nr. 82. Sistnevnte bestemmelse ble også endret ved lov 28. juni 2002 nr. 54. Videre ble straffeloven § 99 endret ved lov 28. juli 2000 nr. 73. Enkelte straffebud har stått uforandret siden 1902. Dette gjelder straffeloven §§ 89, 91, 92, 93, 96 og 103.

Straffeloven kapittel 8 og 9 suppleres av krigsartiklene i tredje del av den militære straffeloven av 22. mai 1902 nr. 13 og av lov 18. august 1914 nr. 2 om forsvarshemmeligheter. Bestemmelsene overlapper hverandre i ikke ubetydelig grad. Disse lovene har ikke vært revidert i takt med samfunnsutviklingen.

Straffelovkommisjonen fikk 26. september 1980 i oppdrag å utarbeide forslag til ny straffelov. Mandatet omfattet også straffeloven kapittel 8 og 9. Kommisjonen avga 4. mars 2002 sin delutredning VII inntatt i NOU 2002: 4 Ny straffelov. Denne inneholdt nytt revidert utkast til straffelovens alminnelige del og forslag til såkalte kapittelskisser til straffelovens spesielle del. Bestemmelsene i straffeloven kapittel 8, med unntak av straffeloven § 95, ble imidlertid ikke behandlet. Bakgrunnen for dette var at kommisjonen mente den med sin sammensetning var lite egnet til å foreta de vurderingene en revisjon av straffeloven kapittel 8 og tilgrensende særlovgivning ville kreve, og at det ville være uhensiktsmessig å starte en gjennomgåelse av bare deler av kapitlet. Kommisjonen var også av den oppfatning at en revisjon måtte strekke seg ut til å gjelde krigsartiklene i den militære straffelov, at revisjonen ville kreve medvirkning av militær sakkyndighet, at det ville være naturlig å trekke lov 18. august 1914 nr. 3 om forsvarshemmeligheter inn i dette arbeidet, og at en revisjon burde ta for seg betydningen av endrede internasjonale forhold. På denne bakgrunn ga kommisjonen i brev til Justisdepartementet av 10. oktober 2000 uttrykk for at bestemmelser som skal erstatte straffeloven kapittel 8, burde utredes av et særskilt utvalg.

Straffelovkommisjonen behandlet derimot straffeloven kapittel 9. I sitt utkast til nytt kapittel 18 om vern av statsforfatningen og det politiske system er flere av bestemmelsene i någjeldende straffelov kapittel 9 foreslått videreført.

Justisdepartementet sendte 20. desember 2001 på høring et notat om lovtiltak mot terror som blant annet behandlet gjennomføring av FN-konvensjonen av 9. desember 1999 om bekjempelse av finansiering av terrorisme og FNs sikkerhetsråds resolusjon 1373 (2001). Høringsnotatet ble fulgt opp ved Ot.prp. nr. 61 (2001-2002). Straffeloven §§ 147a om terrorisme og 147b om finansiering av terrorisme ble tilføyd ved lov 28. juni 2002 nr. 54. Samtidig ble det vedtatt bestemmelser om båndlegging av formuesgoder tilhørende personer som med skjellig grunn mistenkes for overtredelse eller forsøk på overtredelse av disse bestemmelsene, jf. straffeprosessloven §§ 202d til 202g.

Omtrent samtidig med utsendelsen av høringsnotatet besluttet Justisdepartementet å nedsette nærværende utvalg.

Straffeprosesslovens regler om etterforskingsmetoder gjennomgikk en større revisjon ved lov 3. desember 1999 nr. 82, jf. Ot.prp. nr. 64 (1998-99) og Innst.O. nr. 3. Lovforslaget bygget på utredninger av Sikkerhetsutvalget inntatt i NOU 1993: 3 om strafferettslige regler i terroristbekjempelsen og av Metodeutvalget inntatt i NOU 1997: 15 om etterforskingsmetoder for bekjempelse av kriminalitet.

1.2 Utvalgets sammensetning og mandat

Utvalget har hatt følgende sammensetning:

Høyesterettsdommer Ketil Lund, leder

Assisterende riksadvokat Hans-Petter Jahre

Advokat Janne Kristiansen

Rektor, professor Kirsti Koch Christensen

Lagdommer Odd Emil Blomdal

Avdelingsdirektør Monica Koppang Lütken

Tingrettsdommer Per Gammelgård

Rådgiver Birgitte Janecke Lund har vært sekretær for utvalget i 100% stilling fra 1. februar 2002 til 31. desember 2002. Førstekonsulent Runar Torgersen har vært sekretær for utvalget i 50% stilling fra 1. januar 2002, og i 100% stilling fra 1. februar 2003.

Utvalget ble nedsatt ved kongelig resolusjon av 21. desember 2001 og gitt frist til 1. juli 2003 for å avgi sin utredning. Frist for utredningen av spørsmålet om det er behov for å endre reglene om etterforskingsmetoder ble imidlertid satt til 31. desember 2002. I brev til Justisdepartementet av 12. august 2002 ga utvalget uttrykk for at det var uhensiktsmessig å behandle de strafferettslige og straffeprosessuelle spørsmål hver for seg, og uttalte at det ville bli avgitt en felles innstilling innen 1. juli 2003.

Utvalget ble gitt følgende mandat:

«Utvalget skal gjennomgå reglene i straffeloven kapittel 8, reglene om forbrytelser mot Norges statsforfatning i straffeloven kapittel 9, militær straffelov tredje del (krigsartikler) samt lov 18. august 1914 nr. 3 om forsvarshemmeligheter og utarbeide et forslag til ny, tidsmessig lovgivning. Under arbeidet skal utvalget vurdere om det er hensiktsmessig å samle de ulike bestemmelser i straffeloven eller om straffebudene fortsatt bør stå i ulike lover.

Utvalget skal videre vurdere om det er behov for å endre reglene om etterforskningsmetoder for de aktuelle typer av forbrytelser og/eller for saker om terrorisme.

Utvalget må i tillegg til hensynet til samfunnsbeskyttelsen vurdere rettssikkerhetsmessige aspekter og hensynet til ytringsfrihet, herunder forholdet til internasjonale forpliktelser.

Utvalget skal utarbeide forslag til lovtekst. Lovforslaget skal utformes i tråd med Justisdepartementets veiledning Lovteknikk og lovforberedelse (2000). Lovforslaget skal i den utstrekning det er hensiktsmessig, tilpasses de foreliggende utkast fra Straffelovkommisjonen og generelle føringer i kommisjonens delutredninger.

Utvalget skal utrede økonomiske og administrative konsekvenser. Minst ett forslag skal baseres på uendret ressursbruk, jf. utredningsinstruksen pkt. 3.1

Utvalget skal avgi sin utredning så snart som mulig og senest 1. juli 2003. Utredningen av spørsmålet om det er behov for å endre reglene om etterforskningsmetoder bør likevel foreligge senest 31. desember 2002.»

I utvalgets mandat sies blant annet følgende om bakgrunnen for oppnevnelsen:

«Trusselbildet mot Norge har endret seg vesentlig siden de aktuelle reglene ble revidert i 1950. Blant annet har den teknologiske utviklingen ført til økt sårbarhet ved at angrep mot samfunnsviktige offentlige eller private funksjoner og installasjoner kan få svært alvorlige konsekvenser. Teknologiske kunnskaper kan dessuten tas i bruk av dem som ønsker å skade Norges interesser, som våpenteknologi eller datateknologi. Norge deltar i dag i forpliktende internasjonalt samarbeid som gjør at angrep mot samarbeidspartnere eller felles interesser også kan utgjøre en trussel mot Norge. De gjeldende regler er heller ikke tilpasset den utvikling at trusler mot vitale nasjonale interesser kan komme fra fundamentalistiske eller ekstremistiske grupperinger, i stedet for nasjonalstater. Straffeloven kapittel 8 og deler av kapittel 9 mv. bør på denne bakgrunn endres.

.. Ved vurderingen av hvilke etterforskningsmetoder som bør kunne brukes i saker om rikets sikkerhet mv. inngår trusselbildet som en viktig premiss. Dette bildet ble endret ved terrorangrepene mot USA 11. september 2001. Derfor er det behov for å vurdere om reglene om etterforskningsmetoder i saker om rikets sikkerhet mv. eller i terrorsaken bør endres på bakgrunn av endringene i trusselbildet.»

I uttalelse av 13. februar 2002 til Justisdepartementets høringsnotat om lovtiltak mot terrorisme av 20. desember 2001 ga utvalget uttrykk for at forslagene om endringer i straffeloven og straffeprosessloven som ledd i terroristbekjempelsen nettopp syntes å omfatte slike spørsmål som utvalget etter sitt mandat forutsettes å vurdere. Utvalget antok at departementet ikke mente å binde utvalgets mandat

«ut over de bindinger som følger av at lovforslagene fremmes til avløsning av den provisoriske anordning av 5. oktober 2001 om forbud mot terrorfinansiering, frysing av formuesgoder m.v., som ble gitt til oppfyllelse av folkerettslige forpliktelser etter Sikkerhetsrådets resolusjon 1373 av 28. september 2001 og terrorfinansieringskonvensjonen av 9. desember 1999».

På denne bakgrunn hadde utvalget på det daværende tidspunkt ikke bemerkninger til forslagene til ny § 202d i straffeprosessloven og § 147b i straffeloven, som er videreføringer av bestemmelsene i den provisoriske anordning. Når det gjaldt forslaget om ny § 147a i straffeloven, ga utvalget uttrykk for at lovendringen ikke burde gjennomføres før spørsmålene var vurdert av utvalget med mindre avgjørende internasjonale forpliktelser skulle tilsi noe annet – utvalget hadde foreløpig ikke kunnet ta stilling til dette.

Lovendringene, og først og fremst vedtakelsen av straffeloven § 147a, som er den sentrale terrorbestemmelsen i straffeloven, innebar at utvalgets mandat måtte anses endret. I brev til Justisdepartementet av 12. august 2002 ble det gitt uttrykk for at det for utvalget sto noe uklart hvorledes mandatet skulle forstås i lys av forslagene om innføring av nye terrorbestemmelser i straffeloven. På bakgrunn av de nå vedtatte lovbestemmelsene forutsatte utvalget at det ikke ville være aktuelt å vurdere på nytt de spørsmål som lå til grunn for lovendringene. Dette var imidlertid ikke til hinder for at det av systematiske eller andre grunner kunne foreslås justeringer av de vedtatte bestemmelsene.

1.3 Forholdet til annet utredningsarbeid

Utvalget er organisert som et utvalg under Straffelovkommisjonen.

I tillegg er det for tiden oppnevnt to andre utvalg som utreder problemstillinger på tilgrensende områder.

Den 6. juli 2001 ble det oppnevnt et utvalg til å utrede og fremme forslag om regler om politiets bruk av metoder i forebyggende øyemed, Politimetodeutvalget. Utvalget skal blant annet vurdere behovet for å lovfeste rett til å bruke nærmere bestemte metoder i forebyggende øyemed, om det kan være grunn til å senke terskelen for å bruke etterforskingsmetoder i bestemte situasjoner og hvilke vilkår som eventuelt bør stilles for at de ulike metoder skal kunne tas i bruk.

Den 11. januar 2002 ble det oppnevnt et utvalg som skal utrede lovtiltak mot datakriminalitet, Datakrimutvalget. Bakgrunnen var at det er skjedd en betydelig utvikling av informasjons- og kommunikasjonsteknologi – IKT – de siste årene. Justisdepartementet mente det var grunn til å få en samlet gjennomgang av de strafferettslige og straffeprosessuelle spørsmål som IKT-kriminalitet reiser.

1.4 Utvalgets arbeid

Arbeidet med den foreliggende utredningen startet i januar 2002. Utvalget har avholdt 16 utvalgsmøter.

Utvalget har dessuten hatt to møter med Politiets sikkerhetstjeneste, PST, 2 ett møte med Politimetodeutvalget og ett møte med Datakrimutvalget.

Utvalgets leder, Ketil Lund, har hatt permisjon fra sin stilling som dommer i Høyesterett fra 1. mars til 30. juni 2003 og har arbeidet på heltid for utvalget i denne perioden.

Utvalgssekretæren Birgitte Janecke Lund har deltatt på studietur til Finland sammen med Politimetodeutvalget. Utvalgssekretæren Runar Torgersen har deltatt på studietur med samme utvalg til Storbritannia, Nederland og Danmark.

Utvalget har også innhentet materiale fra en rekke land om straffebestemmelser som gjelder landenes sikkerhet og selvstendighet og terrorisme, og om reglene for etterforskingsmetoder i slike saker.