7 Utvalgets forslag til nye strafferegler om rikets sikkerhet og andre grunnleggende nasjonale interesser

7.1 Generelt

7.1.1 Hvilke interesser skal vernes?

Etter overskriften i straffeloven kapittel 8 er det statens selvstendighet og sikkerhet som vernes. Etter kapittel 9 er det statsforfatningen og statsoverhodet. Grovt sagt kan kapitlene sies å verne henholdsvis rikets ytre og indre sikkerhet. Noe skarpt skille dreier det seg imidlertid ikke om. Utformingen av de sentrale reglene i kapitlene binder an til Grunnlovens bestemmelser om statsforfatningen og rikets selvstendighet og udelelighet. Fanebestemmelsene er § 83 som verner Norges statsrettslige stilling og statsområde, og §§ 98 og 99 som verner statsforfatningen og de øverste statsmaktene. De øvrige straffebudene i kapitlene kan i stor utstrekning ses i forlengelsen av disse bestemmelsene ved å verne freden eller mot særlige trusler i krig eller når krig truer, eller mot farer som ellers kan true rikets indre eller ytre sikkerhet.

I sitt notat til utvalget, jf. vedlegg 2, har professor Husabø fremhevet freden som en verdi det kan være grunn til å understreke i forbindelse med lovendringen. Freden er i dag vernet gjennom forbudet i straffeloven § 84 mot å påføre Norge eller dets allierte krig eller fiendtligheter. Utvalget er enig med professor Husabø i at freden er en grunnleggende forutsetning for de verdier Grunnloven og straffelovgivningen verner om, og at det er grunn til å gjøre endringer i begrepsbruken med sikte på å få dette frem.

Professor Husabø har også foreslått å innføre demokratiet som vernet interesse i en kapittel­overskrift i stedet for det politiske system som Straffelovkommisjonen har foreslått i tillegg til statsforfatningen i overskriften til kommisjonens kapittel 18. Utvalget er i og for seg enig i at det kunne være ønskelig å nevne den demokratiske statsform i kapitteloverskriften for, som professor Husabø sier, å understreke essensen i det norske politiske system. Dette er likevel ikke foreslått, noe som i første rekke skyldes at kapitteloverskriften ikke bør bli for omstendelig, jf. at utvalget vil slå sammen kapittel 8 og 9 til et nytt kapittel 17, mens kapittel 18 foreslås å omfatte kommisjonens forslag til §§ 18-8 til 18-11 med kapitteloverskriften vern av valgordningen.

Ved siden av de mer tradisjonelle sikkerhetsinteresser er det også spørsmål om å utvide de nasjonale interesser som bør vernes innenfor rammen av lovgivningen om rikets sikkerhet mv., jf. utvalgets trusselvurdering og den samfunnsutvikling og økte sårbarhet som er beskrevet i Sårbarhetsutvalgets utredning NOU 2000: 24 Et sårbart samfunn. Mens hovedsiktemålet for straffeloven kapittel 8 og 9 er krig, okkupasjon, tradisjonell spionasje og angrep på de sentrale statsmaktene, er truslene i dag i første rekke knyttet til terrorangrep mot vesentlige funksjoner i samfunnets infrastruktur.

Disse er i det vesentlige vernet gjennom bestemmelser i straffeloven kapittel 14 om allmennfarlige forbrytelser som i 2002 ble tilføyd terrorbestemmelsene i §§ 147a og 147b. Straffeloven § 147a, som hovedsakelig er en straffskjerpelsesregel for ellers straffbare handlinger begått med terrorforsett, omfatter handlinger som ofte også vil rammes av regler i kapittel 8, jf. at terrorforsettet dels forutsettes knyttet til inngrep i norske myndigheters virksomhet – § 147a første ledd bokstav a og c. Også terrorangrep på annen «funksjon av grunnleggende betydning i samfunnet, som for eksempel energiforsyning, sikker forsyning av mat eller vann, bank- og pengevesen eller helseberedskap og smittevern», jf. bokstav a, vil kunne rammes av bestemmelser i kapittel 8 og 9. Men terrorbestemmelsen griper videre. Ikke bare rammer den terrorangrep som ikke omfattes av kapittel 8 og 9, men den rammer også terrorhandlinger rettet mot andre land og mot mellomstatlige organisasjoner, og det er ikke utelukket at den nettopp i slike relasjoner vil kunne få sin fremste betydning. Av disse grunner er terrorbestemmelsen etter utvalgets oppfatning korrekt plassert i kapitlet om allmennfarlige forbrytelser.

Utvalget er av den oppfatning at det bare er grunnleggende nasjonale interesser som bør omfattes av straffelovens bestemmelser til vern om rikets sikkerhet i vid forstand. Dette betyr at en del av de interesser som i dag er vernet av kapittel 8 og 9, vil bli foreslått opphevet, jf. 7.2.3, samtidig som grunnleggende nasjonale interesser får økt beskyttelse gjennom utvalgets forslag til vern mot etterretning og avsløring av hemmelige opplysninger. Utvalget har for øvrig diskutert om det burde foreslå en tilføyelse til § 147a med sikte på tilfeller der forsettet referer seg til selvstendighetskrenkelser som nevnt i straffeloven § 83, men har ikke funnet grunn til det. Overtredelse av flere av de straffebudene som er nevnt i § 147a, vil også kunne rammes av bestemmelser i straffeloven kapittel 8 og 9, eksempelvis §§ 83 og 98 såfremt hensikten/forsettet var å bringe Norge under fremmed herredømme eller endre statsforfatningen. Utvalget kommer nedenfor under 7.3 tilbake til spørsmålet om bestemmelser i straffeloven kapittel 8 eller 9 eller i utvalgets forslag til nytt kapittel 17 i straffeloven bør omfattes av de lovbrudd som nevnes i § 147a.

7.1.2 Rikets sikkerhet og andre grunnleggende nasjonale interesser

De interesser som i dag primært er vernet av straffeloven kapittel 8 og 9, er reflektert i kapitteloverskriftene og er, som det vil ha fremgått, noe grovt og upresist samlet under begrepet rikets sikkerhet. Dette begrepet inngår i straffeloven § 90 som retter seg mot rettsstridig åpenbaring av noe som bør holdes hemmelig av hensyn til rikets sikkerhet. Bestemmelsen må ses i sammenheng med § 91 og med bestemmelsene i lov om forsvarshemmeligheter som strafflegger forskjellige typer forberedelseshandlinger.

Før lovendring 3. desember 1999 nr. 82 rammet bestemmelsen bare avsløring av opplysninger som angikk rikets sikkerhet «ligeoverfor anden Stat». Slik bestemmelsen da lød, var bare den ytre sikkerhet omfattet. Det var ikke tilstrekkelig at opplysningene hadde utenrikspolitisk relevans. De måtte i tillegg kunne fremme en fiendtlig makts angrep på Norge, eller gi en fiendtlig makt et strategisk fortrinn ved et eventuelt angrep – skade forforsvarsevnen, jf. Straffelovkommentaren side 33. 1 Etter at begrensningen «ligeoverfor anden Stat» ble fjernet, omfattes også avsløring av hemmelige opplysninger til andre enn stater, eksempelvis til terrorgrupper, som kan sette sikkerheten i fare.

I forarbeidene til lovendringen, jf. Ot.prp. nr. 64 (1998-99) side 142 er det bl.a. uttalt at

«eksempler på slike opplysninger kan være opplysninger om beredskaps- og sikkerhetsopplegg omkring statsbesøk, begivenheter i kongehuset og andre nasjonale arrangementer. Det kan tenkes at det vil være skadelig av hensyn til rikets sikkerhet at slike opplysninger åpenbares, for eksempel til en terroristorganisasjon, selv om det ikke ville ha den samme skadelige virkningen om en fremmed stat fikk opplysningen».

Mens rikets sikkerhet overfor en annen stat etter hvert hadde fått en nokså presis avgrensning, er det etter lovendringen mer uklart hvilke interesser som omfattes. Men forarbeidene nevner altså beredskapsopplegg for statsbesøk, rundt kongehuset og med sikte på å trygge nasjonale arrangementer. Det er ikke uten videre innlysende at alt dette gjelder rikets sikkerhet, således ikke sikkerheten ved nasjonale arrangementer i sin alminnelighet. Slik begrepet må forstås etter lovendringen, vil også hemmelige opplysninger om rikets indre sikkerhet kunne omfattes, men det må antakelig dreie seg om interesser som i dag er vernet i kapittel 8 og 9; noen av bestemmelsene i disse kapitlene kan imidlertid vanskelig sies å angå rikets sikkerhet. Statens handlefrihet må antas å ha fått et utvidet vern gjennom lovendringen i 1999.

Utvalget ser i og for seg ingen grunn til mer i detalj å gå opp grensen for de vernede interesser etter lovendringen. Også etter denne synes det klart at eksempelvis opplysninger om utenriks- og handelspolitiske forhold eller om vesentlige samfunnsfunksjoner ellers, som ikke i mer tradisjonell forstand kan sies å angå rikets sikkerhet, vil falle utenfor. Under enhver omstendighet finner utvalget at vernet mot innhenting og avsløring av hemmelige opplysninger, ikke bør begrenses til interesser som gjelder rikets sikkerhet i tradisjonell forstand, men at også grunnleggende nasjonale interesser ellers bør omfattes. Ved siden av forholdet til andre stater, herunder forhandlingsposisjoner, er det nærliggende å fremheve de interesser som er knyttet til infrastrukturen, energi-, mat- og vannforsyning, samferdsel og telekommunikasjon, helseberedskap, bank- og pengevesen og andre samfunnsøkonomiske forhold, jf. også oppramsingen i straffeloven § 147a første ledd bokstav a.

Som det fremgår av drøftelsen under 6.2.3.5, må de hensyn som tilsier vern mot etterretning og avsløring avgrenses mot de hensyn som utspringer av ytrings- og informasjonsfriheten. Av særlig interesse i denne forbindelse er pressens oppgave. Det sier seg selv at spørsmålet aksentueres når vernet ikke som før begrenses til å gjelde opplysninger om rikets sikkerhet overfor en annen stat, men utvides til å omfatte hemmelige opplysninger av betydning for grunnleggende nasjonale interesser, slik utvalget går inn for.

Avveiningen mellom hensynet til de nasjonale interesser som skal vernes av bestemmelsene, og ytringsfriheten, må etter utvalgets oppfatning føre til at innsamling og mottak av hemmelige opplysninger som skjer med aktverdig grunn – eksempelvis som ledd i pressens kontrollfunksjon eller som ledd i et vitenskapelig arbeid – ikke strafflegges som forbudt etterretningsvirksomhet. De sikkerhetsproblemer som kan oppstå ved at pressen på denne måten straffritt kan få hånd om hemmelige opplysninger, og som er understreket i Liste-saken i Rt 1979 side 1492, jf. side 1500, er etter utvalgets oppfatning ikke sterke nok til å begrunne en annen regel. Noe skille mellom interesser som angår rikets sikkerhet i tradisjonell forstand og andre vesentlige nasjonale interesser, kan vanskelig gjøres. Personer eller institusjoner med «aktverdig grunn» må dessuten normalt antas å opptre ansvarsbevisst – praktisere selvjustis og forsvarlighet i behandlingen av sensitive opplysninger; avsløring av opplysningene vil dessuten være straffbart, også når det skjer ved grov uaktsomhet, jf. forslaget i § 17-15 og kommentarene til denne bestemmelsen.

Forutsetningen for straffrihet er altså at det påvises en aktverdig grunn til å samle inn eller motta opplysningene. Dette må innebære ikke bare et krav om at innsamling og mottak av sensitivt materiale kan sies å være en del av vedkommende person/institusjons legitime oppgaver, men også at det foreligger en konkret aktverdig grunn. Pressen kan således ikke ha frikort til å drive etterretningsvirksomhet med sikte på hemmeligheter av betydning for grunnleggende nasjonale interesser i håp om å finne noe å sette fingeren på. I forhold til dagens rettsstillstand innebærer utvalgets forslag i første rekke en utvidelse av pressens adgang til å utøve sin kontrollfunksjon også på områder som tradisjonelt henregnes til rikets sikkerhet. Eksempelvis vil en avis straffritt kunne motta dokumenter som er hemmeligstemplede etter sikkerhetsinstruksen, for å undersøke hva de inneholder. Utvalgets forslag er nærmere gjennomgått under kommentaren til § 17-11 første ledd.

Utvalgets forslag innebærer således en nokså vid adgang for pressen eller andre med aktverdig grunn til å samle inn eller motta hemmelige opplysninger. Som drøftelsen under 6.2.3.5 viser, bedømmer utvalget avsløring av slike opplysninger annerledes. Bakgrunnen er selvfølgelig at skadevirkningene ved avsløring normalt vil være langt større. Avsløring vil etter utvalgets forslag være straffbar med mindre en avveining av de motstående interesser fører til at avsløringen ikke anses rettsstridig, jf. Straffelovkommisjonens forslag i § 3-7 om at særegne omstendigheter kan medføre at straffebudet ikke anvendes på forhold som dekkes av ordlyden, med andre ord tolkes innskrenkende.

Et særlig spørsmål gjelder avsløring av hemmeligheter som er skaffet til veie gjennom innsamling, bearbeiding og sammensetning av opplysninger fra åpne kilder. Utgangspunktet vil også da måtte være at avsløringen er straffbar. Puslespilldoktrinen ble, som nevnt under 6.2.3.5, oppfattet som problematisk av utvalget og Ytringsfrihetskommisjonen i forhold til forslaget om informasjonsfrihet i Grunnloven § 100 annet ledd. Problemet er delvis eliminert gjennom utvalgets forslag om at innhenting og mottak av hemmelige opplysninger med aktverdig grunn skal være straffritt. En tilsvarende begrensning bør etter utvalgets oppfatning ikke gjelde avsløring av hemmeligheter fremkommet gjennom sammenstilling av opplysninger. Det er ikke grunn til å akseptere at det hemmelige helhetsbilde som blir resultatet av en slik virksomhet, straffritt skal kunne avsløres uten hensyn til skadevirkningene selv om det foreligger en aktverdig grunn. Men det er klart at de hensyn som tilsier avsløring, kan tenkes å ha en slik overvekt i forhold til de vesentlige nasjonale interessene som berøres, at avsløringen ikke bør ses som rettsstridig, jf. også uttalelser om rettsstridsspørsmålet i Gleditsch/Wilkes-saken og i den første Ikkevold-saken. Eksempelvis må det ha atskillig betydning om avsløringen gjelder ulovlig eller rettsstridig virksomhet fra norske myndigheters side. Karakteren av de vernede interessene vil selvfølgelig ha vekt. På grunn av utvidelsen av de nasjonale interessene som vernes gjennom utvalgets forslag, innebærer dette i og for seg en viss innsnevring av pressens muligheter til å avsløre hemmelige opplysninger. I realiteten betyr dette etter utvalget oppfatning antakelig ikke så mye i forhold til den selvjustis pressen i dag må antas å praktisere når det gjelder slike opplysninger. Det er for øvrig grunn til peke på de krav som stilles til den puslespillvirksomhet som konstituerer en hemmelighet, jf. især den siste Ikkevold-saken i Rt 1987 side 950, der Forsvaret hadde gjort betydelige anstrengelser for å holde beliggenheten til den ubåt-lyttestasjonen som ble avslørt, hemmelig.

Utvalget vil for øvrig presisere at lovforslaget bare gjelder avsløring av hemmelige opplysninger til skade for grunnleggende nasjonale interesser. At opplysningen er formelt gradert, vil være et moment i vurderingen av skadevirkningene, men er i seg selv ikke tilstrekkelig til å oppfylle vilkåret, jf. kommentaren til § 17-11 første ledd i 7.2.2. Det er således ikke tale om å innføre en straffebestemmelse mot avsløring av formelle statshemmeligheter, det vil si opplysninger fra møter eller i dokumenter som er besluttet hemmeligholdt av statsmyndighetene. Et slikt forslag ble – etter en lengre forhistorie som begynte allerede lenge før krigen – fremmet i Ot.prp. nr. 79 1950, jf. forslaget til ny § 130 i straffeloven i proposisjonen side 53 og kommentarene side 35-40. Forslaget, som møtte betydelig motstand blant annet i pressen, ble imidlertid trukket tilbake, jf. Innst.O. nr. 16 1950 side 5, og utvalget finner ikke grunn til å fremme et slikt forslag i dag.

Straffeloven § 91a og lov om forsvarshemmeligheter § 4 gjelder ulike former for fremmed etterretningsvirksomhet som ikke gjelder hemmeligheter av betydning for rikets sikkerhet eller andre grunnleggende nasjonale interesser. Bestemmelsen i § 91a rammer den som hemmelig eller ved ulovlige midler til fordel for fremmed stat søker å samle opplysninger om politiske eller personlige forhold hvis meddelelse til en annen stat han vet eller bør forstå kan skade Norges interesser eller volde fare for enkeltpersoners liv, helbred, frihet eller eiendom. Det kreves ikke at opplysningene er hemmelige. Tilsvarende virksomhet til fordel for eksempelvis terrororganisasjoner omfattes ikke. Når det gjelder det meget vidtgående vern for norske interesser i sin alminnelighet later det ikke til at bestemmelsen er blitt tatt på ordet. Ifølge Innst.O. XVI –1950 tar § 91a, som ble tilføyd under Justiskomiteens behandling, sikte på å motvirke såkalt flyktningspionasje som enkelte stater driver mot egne borgere i utlandet med sikte på å utøve kontroll og legge press på dem i ulike sammenhenger, men anvendelsesområdet er altså etter ordlyden vesentlig mer omfattende. I Norge har bestemmelsen, etter hva utvalget kjenner til, bare vært brukt én gang, nemlig i Lillehammersaken, jf. Rt 1974 side 382, der den hadde uvesentlig selvstendig betydning ved siden av de medvirkningshandlinger de domfelte ble funnet skyldige i. Den har i saker om flyktningspionasje blitt brukt som grunnlag for siktelser med henblikk på telefonavlytting.

Lov om forsvarshemmeligheter § 4 retter seg mot den som medvirker ved etterretninger han vet eller bør forstå har spionering for en fremmed stat til formål. Bestemmelsen verner også andre stater enn Norge mot spionasje. Det kreves ikke at de opplysninger som er gitt, skal omfatte hemmeligheter i egentlig forstand, men etterretningene må ikke ligge utenfor hva som fornuftigvis kan være gjenstand for spionasje, jf. Rt 1965 side 987.

Utvalget ser det som en nasjonal sikkerhetsinteresse å motarbeide fremmede staters eller terrororganisasjoners etterretningsvirksomhet på norsk område. Selv om det kunne være ønskelig å ramme enhver type fremmed etterretningsvirksomhet, vil dette etter utvalgets oppfatning føre til et for uspesifisert straffebud, jf. uttrykket «Norges interesser» i straffeloven § 91a og den generelle bestemmelsen i lov om forsvarshemmeligheter § 4. I denne forbindelse fremheves at spionasje og medvirkning til spionasje rammes på et meget tidlig stadium, jf. 7.1.5. Den forbudte etterretningsvirksomheten må kvalifiseres ved å være rettet mot interesser som det er av nasjonal betydning å beskytte. Det gjelder for det første den såkalte flyktningspionasje. Norge har et ansvar for å beskytte immigrant- og flyktningmiljøer mot press som især kan utøves av hjemlandets myndigheter, og selv om § 91a hittil ikke har vært brukt i praksis, er det rimelig å anta at problemstillingen i dag kan være mer aktuell enn da bestemmelsen ble innført i 1950. Innenfor samme straffebestemmelse er det i forlengelsen av dette naturlig at forbudet mot verving, jf. straffeloven § 133, videreføres. Også etterretningsvirksomhet rettet utelukkende mot andre lands sikkerhetsinteresser er det en nasjonal interesse å motarbeide. Det vises til bemerkningen til § 17-11 annet ledd i 7.2.2.

7.1.3 Forholdet til andre stater og internasjonale organisasjoner

Andre staters interesser omfattes av enkelte av bestemmelsene i straffeloven kapittel 8. Straffeloven § 96 verner fremmede statsoverhoder ved å gi straffeloven § 99 om angrep på de høyeste statsorganenes virksomhet og §§ 100 til 103 om majestetsforbrytelser, tilsvarende anvendelse. Etter straffeloven § 95 vernes fremmede staters representanter mot vold og fornærmelser, representasjonsbygningene mot ødeleggelser og flagg eller riksvåpen mot forhånelse. At disse bestemmelsene er tatt inn i kapitlet om statens selvstendighet og sikkerhet, springer formodentlig ut av det syn at slike krenkelser har en side mot norske sikkerhetsinteresser. Utvalget kan imidlertid vanskelig se at det i dag er tilstrekkelig grunn til å beskytte slike interesser innenfor rammen av de grunnleggende nasjonale interessene kapitlet ellers omfatter. Dels vil bestemmelsene kunne oppheves, dels flyttes til andre kapitler i straffeloven, jf. nedenfor under 7.2.3.1 og 7.2.3.3.

Andre bestemmelser verner fremmede staters interesser som en naturlig følge av at norske interesser er vernet. Det gjelder vernet for allierte stater i straffeloven §§ 84, 86 første ledd tredje punktum, 87 annet ledd og 88. Mens § 84 beskytter «nogen med Norge under en udbrudt Krig forbunden Stat», beskytter de øvrige bestemmelsene «stat som er i forbund med Norge eller i krig mot en felles fiende». Den siste formuleringen ble innført ved revisjonen i 1950. Med «stat som er i forbund med Norge» menes stat som Norge har en formell forsvarsallianse med, jf. Ot.prp. nr. 79 1950 side 11. Alliansepartnerne i NATO omfattes således, mens Norge ikke er i «forbund» med samtlige medlemsnasjoner i FN.

Ifølge Straffelovkommentaren 2 side 5 omfatter forbundsbestemmelsen i § 84, foruten land i forsvarsallianser som NATO, også «forbund som måtte oppstå som følge av medlemskap i internasjonale sammenslutninger etter Grl. § 93 første ledd, … ». EU nevnes som eksempel. Ifølge kommentaren må «[g]rensen for hvilke stater som omfattes av bestemmelsen … trekkes ved de allianser som ikke vil ha betydning for Norge i en krigssituasjon. Således antas handelsavtaler som også har en beredskapsmessig side – dvs. som også skal sikre vareleveranser i krisesituasjoner – å falle innenfor, mens f.eks. rene handels- eller tollavtaler ikke omfattes». Kommentaren til § 86 gir uttrykk for at forbund samsvarer med «formell alliansetraktat» uten at det henvises til bemerkningene til § 84. I kommentarene til §§ 87 og 88 henvises til kommentaren til § 86.

Utvalget er for sin del i tvil om grensen for formelle forbund etter gjeldende rett kan trekkes så vidt som Straffelovkommentaren gir uttrykk for. Den tilsvarende bestemmelse i dansk straffelov § 99 synes bare å ta sikte på forsvarsallianser «hvor et angreb på forbundsfellen medfører at den danske stat inndrages i krig». 3 Mye taler for at § 84 må forstås på samme måte. Når § 84 verner allierte stater mot fredskrenkelser, er det nettopp ut fra den forutsetning at en slik krenkelse innebærer en nærliggende risiko for at Norge vil bli dratt inn i krigen eller fiendtlighetene. Det gjelder ikke tilsvarende for handelspartnere etter handelstraktater og heller ikke for stater Norge er i forbund med i henhold til en traktat av overnasjonal karakter. Det virker heller ikke innlysende at vernet om freden som grunnleggende nasjonal interesse skal omfatte stater i slike forbund som måtte bli utsatt for krig eller fiendtligheter et eller annet sted i verden. Spørsmålet for slike stater bør trolig heller være om de faktisk deltar sammen med Norge «i krig mot en felles fiende».

Vernet for stater som Norge er i formell forsvarsallianse med, er begrenset. I tillegg til § 84 om fredskrenkelse, er § 86 om forræderihandlinger «i krigstid eller med krigstid for øye» og de spesielle bestemmelsene i §§ 87 og 88 som gjelder krigstid, 4 gitt tilsvarende anvendelse. Det kunne hevdes at for Norge er så vel slike staters ytre som indre sikkerhet av betydning, og at vernet derfor bør være omtrent like omfattende som for norske sikkerhetsinteresser. Etter utvalgets oppfatning bør imidlertid bestemmelser som verner den norske stats selvstendighet og sikkerhet, bare gis anvendelse for allierte stater for så vidt gjelder lovbrudd som innebærer at norske interesser blir temmelig direkte berørt. Et slikt syn antas også å ligge til grunn for den begrensning som i dag følger av straffeloven.

Med dette utgangspunktet oppstår spørsmål om nødvendigheten av å ha selvstendige straffebestemmelser som verner allierte stater.

Etter straffeloven § 86 første ledd tredje punktum vernes allierte stater mot handlinger som i krig eller med krigstid for øye yter bistand til fienden eller svekker landets motstandskraft, jf. især første ledd første punktum nr. 10. Bestemmelsen i straffeloven § 86 ble endret ved lovrevisjonen i 1950. Tidligere gjaldt bestemmelsen uttrykkelig bare «krig, hvori Norge deltar, eller med sådan krig for øye». Videre var vernet av allierte utelukkende knyttet til alternativet svekkelse av motstandskraften – stridsevnen. Etter lovendringen inneholder ikke ordlyden lenger noen uttrykkelig forutsetning om norsk deltakelse, og det kan reises spørsmål om dette i dag er noen betingelse for vernet av allierte og faktiske kampfeller. Endringen kan ikke ses kommentert i Ot.prp. nr. 79 1950.

Utvalget er tilbøyelig til å mene at bestemmelsen om vern av allierte i § 86 første ledd tredje punktum, jf. første punktum, må forstås slik at vernet bare gjelder i krig der Norge deltar – eller med slik krig for øye – og at man således ikke tilsiktet noen realitetsendring ved revisjonen i 1950. Gjelder vernet av allierte også der Norge ikke deltar, vil nordmenn, men ikke utlendinger, kunne forbryte seg mot § 86 også når handlingen er begått i utlandet, jf. straffeloven § 12 nr. 3 og 4. Flere av våre allierte innenfor NATO har gjennom årene vært engasjert i omfattende militære konflikter av ulik karakter der Norge ikke har deltatt og som åpenbart vil måtte oppfattes som krig i forhold til § 86, jf. senest krigen i Irak. 5 Utvalget er av den oppfatning at straffebud som skal beskytte norske interesser i krig, ikke bør gis anvendelse til vern om andre stater i kriger og væpnede konflikter rundt omkring i verden, selv om vedkommende stat har en formell forsvarsallianse med Norge.

Utvalget har vært i en viss tvil om det er nødvendig å videreføre vernet av allierte stater: Alternativene bistand til fienden og svekkelse av motstandskraften i første punktum i § 17-9 er i det vesentlige overlappende. Bistand til Norges fiende vil uansett virkninger omfattes av første punktum. Som regel vil svekkelse av en alliert stats forsvarsevne/motstandskraft samtidig være bistand til fienden. Spørsmålet er om det kan oppstå tilfeller der krenkelse av en alliert stats forsvarsevne/motstandskraft ikke er bistand til fienden og heller ikke samtidig går ut over Norges forsvarsevne. Utvalget finner det vanskelig å se bort fra at slike situasjoner kan oppstå og slutter seg for så vidt til den forutsetning som ligger til grunn for straffeloven § 86 – så vel før som etter revisjonen i 1950. Men noen synderlig selvstendig betydning i krig eller væpnet konflikt der også Norge deltar, har straffebudet om vern av allierte stater neppe. Utvalget er alt i alt kommet til at vernet bør videreføres etter omtrentlig mønster av straffeloven § 86 slik bestemmelsen lød før lovendringen i 1950, og har da også lagt en viss vekt på hensynet til å unngå problemer knyttet til vurderingen av om handlingen også rammer Norges forsvarsevne, eventuelt også er bistand til fienden.

Etter § 86 første ledd tredje punktum vernes stater som er i såkalt faktisk kampfellesskap med Norge – stater som sammen med Norge er «i krig mot en felles fiende». Vernet er begrenset til varigheten av konflikten. Også når det gjelder faktisk kampfellesskap i krig/væpnet konflikt, kan det imidlertid spørres om vern av andre stater har nevneverdig selvstendig betydning, jf. det som tidligere er sagt om vern av allierte stater: Bistandshandlinger vil gjelde den felles fiende, og svekkelse av en deltakers forsvarsevne vil, i den utstrekning det ikke er bistand til fienden, gjennomgående gå ut over de øvrige. Spørsmålene er ikke nærmere omtalt i Ot.prp. nr. 79 1950, jf. side 11 der bestemmelsen kort grunngis. På samme måte som når det gjelder allierte, er utvalget under en viss tvil kommet til at vernet bør videreføres.

Den internasjonale utvikling har vist at Norge sammen med andre land så vel innenfor som utenfor NATO kan bli trukket inn i forskjellige typer militære operasjoner i utlandet, ikke bare rent fredsbevarende operasjoner, men også i væpnede militæraksjoner. I senere år har Norge deltatt i operasjonene i Gulfen i 1991, i Kosovo i 1999 og i Afghanistan i 2002. Det er liten tvil om at disse operasjonene må oppfattes som krig i forhold til straffeloven § 86, jf. kommentarene i 7.2.2 til § 17-9, og således utløse vernet også for faktisk allierte. Operasjonene inngår i det som i dag betegnes som internasjonale fredsoperasjoner og som i første rekke, men ikke bare, gjennomføres etter vedtak i FN. De omfatter rent fredsbevarende operasjoner, men også såkalte fredsopprettende operasjoner som kan være krig eller væpnet konflikt i folkerettslig forstand, og bruk av militær makt på lavere nivå, jf. også terminologien i lov 23. februar 1996 nr. 9 om tjenestegjøring i freds­operasjoner. I utvalgets forslag i § 17-9, som verner norske interesser «i krig, under væpnet konflikt eller okkupasjon», er begrepet væpnet konflikt forutsatt å kunne fange opp tilfeller av militær maktbruk som ikke eller ikke uten videre kan bedømmes som krig i folkerettslig forstand. Utvalget finner det naturlig at i den utstrekning norske interesser vernes i forbindelse med militære operasjoner i utlandet, må det samme gjelde land som deltar sammen med Norge i operasjonene, uavhengig av om landet er medlem av NATO.

Bestemmelsen om fredskrenkelse i straffeloven § 84 har antakelig ikke så stor selvstendig betydning ved siden av reglene i straffeloven §§ 83 og 86, men utvalget antar at straffebudet bør videreføres som ledd i en bestemmelse til vern om Norges selvstendighet og fred, og som uttrykk for freden som overordnet verdi, jf. utvalgets forslag i § 17-1 og bemerkningene til bestemmelsen i 7.2.2. Som det her fremgår, rammer bestemmelsen ikke at Norge indirekte påføres væpnet konflikt ved deltakelse i internasjonale fredsoperasjoner. Etter straffeloven § 84 er også allierte stater vernet mot å bli påført krig eller fiendtligheter. Bestemmelsen får etter § 12 nr. 3 og 4 anvendelse for handlinger begått av nordmenn, men ikke av utlendinger, i utlandet. Det kan ikke ses å være noe nevneverdig behov for regelen om vern av allierte. Hvis et alliert land påføres krig eller mer omfattende fiendtligheter, vil det oppstå spørsmål om Norges forpliktelser etter alliansetraktaten utløses, jf. NATO-traktaten art. 5 som omtales i kommentarene til § 17-9 i 7.2.2. I så fall vil Norges fred lett kunne være krenket, og § 84 får anvendelse uavhengig av en regel om vern av allierte. Dreier det seg om fiendtligheter som i det hele tatt ikke aktualiserer spørsmålet om allianseforpliktelser, synes det ikke uten videre naturlig å verne allierte stater innenfor rammen av straffelovens bestemmelser om grunnleggende nasjonale interesser. Utvalget ser derfor ikke tilstrekkelig grunn til å videreføre bestemmelsen.

Utvalget kan heller ikke se at andre av de bestemmelser som inngår i vernet av grunnleggende nasjonale interesser, bør utvides i forhold til i dag og gis anvendelse for allierte stater. Utvalget har især vurdert spørsmålet om allierte stater bør vernes mot etterretningsvirksomhet og åpenbaring av hemmelige opplysninger om forsvars- og beredskapsmessige forhold i fredstid, jf. utvalgets forslag i §§ 17-11 første ledd nr. 1 og 17-12 til 17-14. Hvis virksomheten gjelder opplysninger som inngår i allianseforholdet, vil normalt også norske forsvars- eller beredskapsinteresser være skadelidende. Også i andre tilfeller vil trolig virksomhet som retter seg mot en alliert stat, samtidig kunne skade slike nasjonale interesser. Er ikke norske interesser skadelidende, foreligger neppe noe fremtredende behov for et strafferettslig vern. Det foreligger heller ikke opplysninger om tilfeller der et slikt behov skulle ha oppstått, noe som vel i første rekke kunne tenkes for nordmenn som i utlandet spionerer mot våre allierte og som ikke kan utleveres. Utvalget er på denne bakgrunn kommet til at begrensningen i dagens straffelov bør opprettholdes.

For så vidt gjelder andre stater i sin alminnelighet, vil utvalget peke på straffeloven § 147a som verner ethvert lands grunnleggende funksjoner, herunder statsmyndighetenes virksomhet, mot terrorhandlinger. Bestemmelsen, som således kan sies å verne forhold av betydning for Norges og andre lands sikkerhet, er et bidrag i den internasjonale solidaritets ånd til kampen mot terror. Det må imidlertid være klart at straffebestemmelser som er satt til vern om Norges grunnleggende nasjonale interesser, rikets selvstendighet og statsform, ikke bør utvides til å omfatte et hvilket som helst land med et hvilket som helst politisk system. For øvrig vises til forslaget til § 17-11 annet ledd nr. 2 som verner Norges interesse i at det ikke drives etterretningsvirksomhet mot andre lands sikkerhetsinteresser her i landet.

Utvalget har vurdert om det bør oppstilles et strafferettslig vern for formelt opprettede forsvarsallianser som Norge deltar i, men har ikke funnet at tilstrekkelig tungtveiende grunner tilsier det. Spørsmålet kan formodentlig først og fremst tenkes å være aktuelt for etterretningsvirksomhet og avsløring av hemmelige opplysninger, men det er vanskelig å se at utelukkende organisasjonen som sådan og ikke de enkelte medlemmene vil bli krenket ved slik virksomhet. Vernet vil antakelig først og fremst tjene til å anskueliggjøre betydningen av en forsvarsallianse, men dette kan ikke være tilstrekkelig som begrunnelse.

Internasjonale organisasjoner vil etter straffeloven § 147a første ledd bokstav c være beskyttet mot terrorhandlinger. Ut over dette vil et eventuelt vern av slike organisasjoner som sådanne, hva enten det gjelder FN og FNs organer eller andre internasjonale organisasjoner, reise særlige spørsmål som etter utvalgets oppfatning ikke naturlig bør finne sin løsning innenfor rammen av forslaget til nytt kapittel 17 i straffeloven. Det samme gjelder spørsmålet om straffebud for overtredelse av handlingsnormer vedtatt av organisasjonen, eksempelvis for å sikre gjennomføringen av økonomiske sanksjoner mot stater, bekjempe terrororganisasjoner mv., jf. lov 7. juni 1968 nr. 4 om gjennomføring av bindende vedtak av De forente nasjoners sikkerhetsråd.

7.1.4 Anvendelsen av straffebestemmelsene på handlinger begått av utlendinger i utlandet

Etter nasjonalitetsprinsippet utøver Norge jurisdiksjon over egne borgere og personer med bopel her i landet uavhengig av hvor handlingen er begått, jf. § 12 nr. 3. I atskillig utstrekning hevder Norge dessuten jurisdiksjon overfor handlinger begått av utlendinger i utlandet, jf. § 12 nr. 4. De straffbare handlinger som forfølges i Norge når de begås av utlendinger i utlandet, er ramset opp i bestemmelsen. De fleste av de sentrale straffebudene i kapittel 8 og samtlige straffebud i kapittel 9 er med i oppramsingen, men eksempelvis ikke § 84 om fredskrenkelse og § 86 om forræderi i krig. I de fleste tilfellene fremgår det utvetydig av det enkelte straffebud at det bare er norske statsinteresser som vernes, jf. også overskriftene til kapittel 8 og 9 i straffeloven. Det er i så fall bare handlinger som retter seg mot slike interesser, som er straffbare når de begås av utlendinger i utlandet. 6 I enkelte av bestemmelsene er dette imidlertid ikke kommet tilsvarende klart til uttrykk. Vinteren 2003 ble spørsmålet således tatt opp av Riksadvokaten i forhold til straffeloven § 104a første ledd som blant annet rammer deltakelse i «en privat organisasjon av militær karakter». Foranledningen var at det oppsto uenighet om tolkingen mellom PST og førstestatsadvokaten i Oslo i tilknytning til den såkalte Krekar-saken.

Riksadvokaten ga i en lengre tolkingsuttalelse av 26. februar 2003 uttrykk for at bestemmelsen bare kan anvendes overfor deltakere i organisasjoner med tilknytning til norske interesser, men at det er et vanskelig spørsmål «hvilken tilknytning til norske interesser som kreves for at § 104a første ledd kan anvendes overfor organisasjoner som ikke virker på norsk territorium». Riksadvokaten fremhevet at det ikke ble foretatt noen materiell endring i § 104a ved at bestemmelsen ved lov 3. desember 1999 ble tilføyd i § 12 nr. 4. Utvalget finner Riksadvokatens forståelse utvilsom.

For straffebestemmelsenes stedlige virkeområde legger utvalget Straffelovkommisjonens forslag til grunn. Den bestemmelsen i kommisjonens utkast som svarer til straffeloven § 12 første ledd nr. 4, er utkastet § 1-7, sammenholdt med § 1-6 og § 1-8: Handling begått av utlending i utlandet er bare straffbar dersom vedkommende er statsborger i et annet nordisk land eller har bosted der, eller er statsborger i et land utenfor Norden og handlingen kan føre til fengsel i mer enn 1 år. Dessuten må handlingen etter § 1-6 enten

• være straffbar også etter loven i det landet der handlingen er foretatt,

• rammes av kapittel 16 – Krigsforbrytelse, folkemord og forbrytelse mot menneskeheten,

• være rettet mot den norske staten eller norsk statsmyndighet, eller

• være foretatt utenfor området for noen stats høyhetsrett og kunne føre til strengere straff enn bot.

For en handling som Norge har folkerettslig plikt til å forfølge, kommer for øvrig norsk straffelov uansett til anvendelse, jf. § 1-8.

7.1.5 Forsøk og forberedelseshandlinger

Et sentralt spørsmål ved revisjonen av straffereg­lene til vern om rikets sikkerhet er bedømmelsen av forsøks- og forberedelseshandlinger. En rekke av bestemmelsene i straffeloven kapittel 8 og 9 likestiller forsøk og fullbyrdet forbrytelse – såkalt fremskutt fullbyrdelse. Andre bestemmelser så vel i straffeloven som i lov om forsvarshemmeligheter, kan sies å rette seg mot forberedelseshandlinger til andre lovbrudd. Det sentrale ved slike forberedende handlinger er at de ikke i seg selv medfører skadevirkninger, men at de lett kan lede frem mot skadelige, straffbare handlinger. Lovteknikken for kriminalisering av slike handlinger varierer noe. Dels kan slike handlingstyper være beskrevet direkte i gjerningsbeskrivelsen i et straffebud, dels kan det være fastsatt at forbund eller avtale om visse typer straffbare handlinger skal være straffbart.

Når det gjelder tilnærmingen til disse spørsmålene, vises det til Straffelovkommisjonens utredning som er behandlet under 5.2. Utvalget legger kommisjonens generelle synspunkter til grunn. Som det fremgår av gjennomgangen, har kommisjonen drøftet spørsmålet om kriminalisering av forberedelseshandlinger på bakgrunn av en utredning skrevet av professor Erling Johannes Husabø. I professor Husabøs problemnotat til utvalget, jf. vedlegg 2, er spørsmålene om strafflegging av forsøks- og forberedelseshandlinger drøftet særskilt under punktene 5 og 6.

Straffeloven kapittel 8 og 9 inneholder som nevnt en rekke straffebud som likestiller forsøk og fullbyrdet forbrytelse, jf. blant annet §§ 83, 91a, 98 og 99. Bakgrunnen for dette er formodentlig at spørsmålet om forsøksstraff i særlig grad aktualiseres ved angrep på rikets sikkerhet som, hvis angrepet lykkes, medfører at straff blir uaktuelt. Dessuten har antakelig straffverdigheten ved slike forbrytelser spilt en rolle for bedømmelsen; etter gjeldende straffelov skal forsøk straffes mildere enn fullbyrdet forbrytelse, jf. § 51 som ikke foreslås videreført av Straffelovkommisjonen. Slik den norske forsøksregelen er utformet, må gjerningsmannen likevel være kommet nokså langt i sin virksomhet før han kan rammes med forsøksstraff, jf. straffeloven § 49: Det må være foretatt en handling hvorved forbrytelsens «Udførelse tilsigtedes paabegyndt». Forsøksansvar av den typen man har i de nevnte bestemmelsene er derfor ikke nødvendigvis tilstrekkelig til vern om disse verdiene, så meget mer som forsøk på slike forsøkshandlinger ikke kan antas å innebære en utvidelse av området for det straffbare etter den alminnelige forsøksregelen i straffeloven § 49 første ledd. Etter ordlyden skulle i og for seg forsøk på overtredelse av slikt forsøk som er angitt i gjerningsbeskrivelsen være omfattet. Det er imidlertid alminnelig antatt at et slikt «forsøk på forsøk» ikke er straffbart. 7 Utvalget er enig i dette.

Medvirkningsansvaret strekker seg riktignok langt etter norsk rett i det medvirkeren vil kunne straffes – for forsøk – når han har ytet sitt bidrag til forbrytelsen på tross av at hovedmannen ikke selv er kommet så langt som til straffbart forsøk. Men den som skal delta også i den senere fase av forbrytelsen, kan ikke straffes for sine forberedende handlinger.

Straffelovkommisjonen har, for å gjøre det strafferettslige vern effektivt, foreslått å videreføre regelen i straffeloven § 98 om likestilling av forsøk og fullbyrdet forbrytelse, jf. forslaget til straffebestemmelser mot Høyforræderi i §§ 18-1 og 18-2. Utvalget har noe vanskelig for å se på hvilken måte likestillingen fremmer effektiviteten av vernet, så lenge ikke området for hva som er straffbart utvides, og den någjeldende regel om at forsøk skal straffes mildere enn fullbyrdet forbrytelse foreslås opphevet. En bedre vei å gå, så vel her som ved en del andre bestemmelser i kapittel 8 og 9, er etter utvalgets mening å rette straffetrusselen allerede mot det å volde fare for de verdier som skal vernes, det vil si endre gjerningsbeskrivelsene slik at straffebudene blir faredelikter. Også forsøk på å volde fare vil da rammes.

Faredeliktene omfatter i alminnelighet all aktivitet som innebærer en fare for den vernede interessen. Det er imidlertid ikke uproblematisk å rette straffetruslene mot farefremkalling. Begrepet fare er skjønnspreget, og ikke minst når dette knyttes til abstrakte verdier som rikets sikkerhet, aktualiseres rettssikkerhetsspørsmål knyttet til forutberegnlighet og kontroll. Professor Husabø har på denne bakgrunn ment at det er «lite aktuelt å innta generelle regler om fareframkalling på dette rettsområdet», jf. notatet punkt 5.5.

Utvalget er enig i at innvendingen bør tilsi en viss tilbakeholdenhet med å strafflegge farefremkalling. Ved de grunnleggende verdiene straffetruslene skal beskytte, synes likevel ikke innvendingen tilstrekkelig tungtveiende. Selv om faredelikt ofte vil kunne favne videre enn regler om fremskutt fullbyrdelse, er det først og fremst tale om å utvide straffansvaret til personer som, vel vitende om faren, ikke har utvist forsett med hensyn til de følger som fremgår av gjerningsbeskrivelsen. Med andre ord har personen handlet i tillit til at det vil gå bra slik at faren ikke realiseres. De rettssikkerhetsmessige innvendinger reduseres dessuten når faredelikt kombineres med handlingsdelikt, så som når straffebudet retter seg mot å sette vesentlige samfunnsinteresser i fare ved å hindre offentlige myndigheters virksomhet, jf. utvalgets forslag i § 17-7 eller mot å samle inn hemmelige opplysninger som, hvis de avsløres, vil være til fare eller skade for grunnleggende nasjonale interesser, jf. forslaget i § 17-11. Også en nærmere kvalifikasjon av faren kan bidra til å redusere vekten av rettssikkerhetsmessige motforestillinger. Utvalget kommer nærmere tilbake til spørsmålene under kommentarene til bestemmelsene i utkastet, jf. 7.2.2.

En utvidelse av vernet av rikets sikkerhet til å gjelde farefremkallelse, har også en side mot strafflegging av forberedelseshandlinger. Som det fremgår av gjengivelsen av Straffelovkommisjonens utredning under 5.2.4, er det betydelige prinsipielle betenkeligheter knyttet til dette. Kommisjonens utgangspunkt, som utvalget slutter seg til, er at kriminalisering av forberedelseshandlinger må skje på grunnlag av en konkret vurdering i tilknytning til den interesse som skal vernes, og begrenses til tilfeller der det er nødvendig å rette straffetrusselen mot et forberedende stadium fordi virksomheten, om den bringes videre, lett vil medføre ubotelig skade, eventuelt føre til at straffetrusselen blir uaktuell.

På området for rikets sikkerhet, der det er alminnelig enighet om at visse nærmere avgrensede forberedelseshandlinger bør være straffbare, går kommisjonen med dette utgangspunkt inn for – med visse justeringer – å videreføre bestemmelsen i straffeloven § 104, jf. § 94, som strafflegger avtaler mv. med sikte på å begå forbrytelser mot §§ 98 til 100. Utvalget er enig i at forbudet mot å inngå avtaler om forbrytelser mot rikets sikkerhet gir en akseptabel avgrensning av forberedelsesansvaret. Slike formelle forberedelsesdelikt er dessuten i tråd med norsk rettstradisjon, jf. blant annet straffeloven §§ 159 og 147a. Utvalget vil derfor foreslå at det sentrale innhold i straffeloven §§ 94 og 104 videreføres, jf. forslaget i § 17-16.

Når et grunndelikt omformes fra følgedelikt til faredelikt, som utvalget i atskillig utstrekning går inn for, kan det reises spørsmål om hva avtaleforbudet skal knyttes til. Å volde fare kan materielt sett ses som forberedende virksomhet, og det kan spørres om det er nødvendig å utvide området for det straffbare ved å knytte straffetrusselen til avtale om handling som volder fare. Liknende spørsmål oppstår også etter någjeldende regler. Straffeloven § 94 henviser således til bestemmelser i kapittel 8 som retter seg mot materielle forberedelseshandlinger, eksempelvis bestemmelsene i § 86 nr. 4, 5 og 7 om henholdsvis propagandavirksomhet for fienden, deltakelse i organisasjon som støtter fienden og oppfordring til streik og lockout. Ved å forby avtaler om slike handlinger – forby forberedelse av forberedelse – vil resultatet, som professor Husabø fremhever, kunne bli en uheldig og uoversiktlig kriminalisering.

I sin alminnelighet vil strafflegging av avtaler om å begå handlinger som volder fare for rikets sikkerhet, neppe bli oppfattet som et urimelig inngrep i handlefriheten. Forskjellen fra någjeldende regler som forbyr avtaler om å søke å bevirke eller medvirke til følgen, er vel i realiteten heller ikke dramatisk. Den refererer seg først og fremst til at gjerningsmannen etter dagens regler må ha forsett med hensyn til følgen. Selv om utvalget er noe i tvil om det er nødvendig å strekke ansvaret lenger enn i dag, har det ikke sett avgjørende motforestillinger mot å forby avtaler om å begå forbrytelser som volder fare for rikets sikkerhet.

Når det gjelder bestemmelsene i § 86 om bistand til fienden i krig mv, er det, hvis forbudet i det hele tatt skal omfatte avtaler om dette, ikke mulig å unngå at det også rammer handlinger som det kan være mest naturlig å se som forberedelseshandlinger. Dette følger av at noen slike handlinger, uavhengig av om de – som i dag – er eksemplifisert i bestemmelsen, omfattes av den generelle gjerningsbeskrivelsen om bistand til fienden. Utvalgets forslag om å videreføre det sentrale innhold i § 94 omfatter også utvalgets forslag i § 17-9 om landssvik, som i forenklet utgave avløser § 86 i dagens straffelov. Utvalget kan ikke se at det kan rettes alvorlige innvendinger mot dette og peker på at straffetrusselen er begrenset til krigstilstand og andre krisesituasjoner.

Derimot er det etter utvalgets oppfatning ikke grunn til å videreføre strafferegelen i § 6 i lov om forsvarshemmeligheter som retter seg mot den som «ved avtale eller paa anden maate søker at forberede en efter straffeloven §§ 90 eller 91 eller efter denne lovs §§ 1, 2, 3 eller 4 straffbar handling». Dette er det neppe noen uenighet om for så vidt regelen rammer alle tenkelige former for å søke å forberede slike handlinger. Et så vagt og vidtrekkende forbud mot forberedelseshandlinger er uakseptabelt av rettssikkerhetsmessige grunner. Men heller ikke avtaler om å begå handlingene er det etter utvalgets oppfatning grunn til å strafflegge i dette omfang. Når det gjelder henvisningene til de øvrige bestemmelser i lov om forsvarshemmeligheter, følger det allerede av at utvalget vil foreslå loven opphevet, med unntak for § 1 som foreslås videreført i sikkerhetsloven av 20. mars 1998 og § 4 som for en del videreføres i utvalgets forslag til § 17-11 første og annet ledd, jf. under 7.4.2. Men under enhver omstendighet vil strafflegging av de forberedelseshandlinger som nevnes i lov om forsvarshemmeligheter §§ 3 og 4, føre for langt. Avtale om å avsløre hemmeligheter av betydning for rikets sikkerhet, jf. straffeloven § 90, rammes i dag av § 94 og vil etter utvalgets forslag fortsatt være straffbart, jf. utkastet § 17-16.

Bestemmelsen i straffeloven § 91 er i seg selv et forberedelsesdelikt, begrunnet i at man bør kunne gripe inn mot uønsket etterretningsvirksomhet før skaden er skjedd ved at hemmeligheten avsløres. Noe sterkt behov for å la straffetrusselen omfatte avtale om å samle inn hemmelige opplysninger kan ikke ses å foreligge. Det er vanskelig å tenke seg at det inngås slik avtale uten at avtalen samtidig tar sikte på å avsløre opplysningene. Utvalget er for øvrig ikke kjent med at § 6 har vært brukt i praksis.

Straffeloven kapittel 8 og 9 inneholder også en rekke andre regler som kan ses under synsvinkelen forberedelseshandlinger, men som utvalget ikke finner grunn til å kommentere nærmere i dette avsnitt. Noen av bestemmelsene vil bli foreslått opphevet, jf. 7.2.3, andre vil bli kommentert i utvalgets merknader til de enkelte bestemmelsene, jf. 7.2.2. En strafferegel som i særlig grad har stått i sentrum for oppmerksomheten i senere år, er straffeloven § 104a annet ledd som rammer deltakelse i eller støtte til organisasjon som har til formål ved ulovlige midler «å forstyrre samfunnsordenen eller oppnå innflytelse i offentlige anliggender». Bestemmelsen, som er foreslått opphevet av Straffelovkommisjonen, vil bli behandlet under 7.2.3.2.

I Ot.prp. nr. 62 (2002-2003) har Justisdepartementet fremmet forslag til ny § 162c i straffeloven. Bestemmelsen setter straff på fengsel inntil 4 år for den som inngår forbund med noen om å begå en straffbar handling som kan straffes med fengsel i minst 4 år. I tillegg kreves at handlingen skal begås «som ledd i virksomheten til en organisert kriminell gruppe», definert nærmere i annet ledd som «en organisert gruppe på tre eller flere personer som har som et hovedformål å begå en handling som kan straffes med fengsel i minst 4 år, eller hvor en vesentlig del av virksomheten består i å begå slike handlinger». Bestemmelsen, hvis formål ifølge proposisjonen er å ramme organisert kriminalitet, har et annet siktepunkt enn straffelovens regler om forbund som stort sett gjelder avtaler om å begå vesentlig grovere forbrytelser. Forslaget i § 162c vil fange opp også slike avtaler såfremt forbrytelsen inngår som en del av virksomheten til en organisert gruppe på minst tre personer. Der utelukkende to personer er involvert, vil forbundsbestemmelsene fortsatt ha selvstendig betydning. Dessuten er strafferammen gjennomgående høyere. Forholdet til disse forbundsbestemmelsene kan ikke ses å være nærmere drøftet i proposisjonen, og det er ikke foreslått endringer i dem som følge av forslaget til ny § 162c. På denne bakgrunn bør forslaget ikke medføre et endret standpunkt med hensyn til videreføring av det sentrale innhold i straffeloven §§ 94 og 104.

7.1.6 Konkurrens

Én og samme handling kan innebære en overtredelse av to – eller i visse tilfeller flere – straffebud, såkalt ulikeartet idealkonkurrens. I så fall oppstår spørsmålet om straffebudene kan anvendes ved siden av hverandre. Dette må avklares gjennom en tolking. Ofte vil det uten videre være klart at forskjellige straffebud som er overtrådt ved samme handling, kan anvendes ved siden av hverandre. Dette vil – i alle fall som den store hovedregel – være tilfellet dersom en bestemmelse i utkastet kapittel 17 og en bestemmelse i et annet kapittel er overtrådt. Men ikke alle bestemmelser kan benyttes ved siden av hverandre. Det er vanlig å ta utgangspunkt i om bestemmelsene tar sikte på forskjellige sider ved den straffbare handlingen. I så fall kan de anvendes i idealkonkurrens. 8 Ofte vil det være slik, også når flere bestemmelser innenfor kapittel 17 er overtrådt. Enkelte straffebestemmelser i kapittel 17 er det imidlertid ikke meningen at skal kunne anvendes samtidig.

En del konkurrensspørsmål som kan oppstå etter gjeldende rett, vil ikke lenger være aktuelle etter utvalgets forslag fordi mange bestemmelser i straffeloven kapittel 8 og 9 foreslås opphevet eller slått sammen i utkastet. Utvalget antar at de aller fleste straffebudene i kapittel 17 i prinsippet kan anvendes ved siden av hverandre, men det er visse unntak.

Det er selvsagt ikke meningen at bestemmelsene om vanlig og grov overtredelse av samme art skal benyttes ved siden av hverandre.

Etter gjeldende rett er det antatt at bestemmelsene om henholdsvis åpenbaring av statshemmelighet og ulovlig etterretningsvirksomhet i straffeloven §§ 90 og 91 kan anvendes i konkurrens. Disse bestemmelsene svarer til utkastet §§ 17-11 til 17-15. Inndelingen av bestemmelsene i grov og vanlig overtredelse med angivelse av momenter av betydning for grovhetsvurderingen skaper imidlertid et nytt konkurrensspørsmål. I utkastet § 17-12 om grov ulovlig etterretningsvirksomhet er det et moment i grovhetsvurderingen om «gjerningspersonen hadde til hensikt å avsløre opplysningen til fremmed stat». Spørsmålet er så om det kan straffes for avsløring av statshemmelighet ved siden av grov ulovlig etterretningsvirksomhet etter § 17-12, dersom den ulovlige etterretningsvirksomheten betraktes som grov på grunn av gjerningspersonenes avsløringshensikt. Alternativet er å ilegge straff for åpenbaring av statshemmelighet ved siden av straff for overtredelse av § 17-11 om vanlig ulovlig etterretningsvirksomhet. Utvalget legger til grunn at avsløringshensikt som moment i grovhetsvurderingen etter § 17-12 i et slikt tilfelle vanskelig kan sies å ta sikte på andre sider ved den straffbare handlingen enn det som rammes av bestemmelsene om avsløring av statshemmelighet. I et slikt tilfelle må man altså benytte § 17-11, ikke § 17-12 ved siden av § 17-13 om avsløring av statshemmelighet eller § 17-4 om grov avsløring av statshemmelighet.

Et konkurrensspørsmål som kan tenkes å være nokså praktisk, er om avtalebestemmelsen i § 17-16 kan anvendes ved siden av de bestemmelsene avtalen omfatter. Det kan jo lett tenkes at en gjerningsperson først overtrer avtalebestemmelsen i utkastet § 17-16 for senere å realisere eller forsøke å realisere avtalen og dermed gjøre seg skyldig i forsøk på overtredelse eller fullbyrdet overtredelse av de bestemmelsene som er angitt i § 17-16. I så fall vil vedkommende kunne straffes både etter avtalebestemmelsen og det aktuelle straffebudet som senere overtres. Denne løsningen er lagt til grunn av Høyesterett ved overtredelse av både straffeloven § 94 og de bestemmelsene straffebudet nevner. 9

7.1.7 Subjektive krav. Hensikt

Straffeloven kapittel 8 og 9 inneholder flere bestemmelser som angir hensikt som straffbarhetsvilkår. Det gjelder § 86 som setter straff for forræderihandlinger som begås i krigstid eller «med krigstid for øye» og § 94 annet ledd nr. 2 og 3, jf. § 104 som strafflegger visse forberedelseshandlinger. I § 91 er hensikt gjort til vilkår for et skjerpende straffalternativ.

Som det fremgår i 5.4.2, har Straffelovkommisjonen i det store og hele gått inn for å fjerne hensikt som straffbarhetsvilkår, jf. de generelle merknadene i utredningen side 169, som utvalget slutter seg til. Utvalget finner det klart at hensiktskravet i straffeloven § 86 bør utgå og erstattes av et objektivisert straffbarhetsvilkår som beskriver den trusselsituasjon som bestemmelsen skal kunne anvendes på, jf. kommentarene til § 17-9 i 7.2.2.

Når det gjelder forberedelseshandlinger som ikke er straffverdige når de ikke foretas i slik hensikt straffebudet krever, mener kommisjonen at hensiktskravet bør beholdes. Dette gjelder eksempelvis straffeloven § 104, jf. § 94 annet ledd nr. 2 og 3, jf. utredningen side 175-176 og side 285. Det fremheves at strafflegging av de ulike forberedelseshandlingene vil gjøre et altfor stort inngrep i den alminnelige handlefrihet hvis det ikke stilles krav om forbrytersk hensikt, men at en mulig innstramming av det objektive gjerningsinnholdet i straffeloven § 94, kan føre til mindre behov for hensiktskravet. Utvalget er for sin del tilbøyelig til å mene at så lenge det utelukkende er gjerningspersonens hensikt som kan gjøre handlingen straffverdig, bør handlingen i utgangspunktet ikke kriminaliseres, og at det da i hvert fall bør påvises at strafflegging vil bidra effektivt til vern om den interesse det gjelder. De konkrete forberedelseshandlingene i § 94 annet ledd nr. 2 og 3 vil langt på vei omfattes av første ledd, og noe nevneverdig behov for å opprettholde reglene foreligger derfor ikke, jf. bemerkningene til utvalgets forslag i § 17-16 i 7.2.2.

Hensikt som straffskjerpende vilkår reiser ikke spesielle problemer av betydning. I sin alminnelighet vil forbrytersk hensikt gjøre en handling mer straffverdig og således være egnet til å påvirke straffutmålingen. I utvalgets forslag er det i § 17-12 fremhevet som moment ved avgjørelsen av om det foreligger grov overtredelse.

7.1.8 Strafferammer

7.1.8.1 Oversikt

Ved fastsettelsen av stafferammer for de ulike straffebudene i utkastet kapittel 17 har utvalget lagt til grunn det strafferammesystemet Straffelovkommisjonen foreslår, jf. 5.3. Utvalget har dessuten tatt utgangspunkt i de gjeldende strafferammene, som i stor grad videreføres. Straffelovkommisjonen har foreslått å senke en del strafferammer i forhold til gjeldende rett for å bringe dem i samsvar med straffutmålingspraksis. Poenget har vært å oppnå strafferammer som er realistiske kompetanseskranker for domstolene. Dette lar seg gjøre for lovbruddstyper som begås hyppig, og der det kan konstateres at også meget alvorlige overtredelser medfører langt lavere straff enn øvre strafferamme. Slik ligger det ikke an for bestemmelsene i straffeloven kapittel 8 og 9. De bestemmelsene som har vært benyttet i noe omfang, har til dels medført meget strenge straffer. Øvrige bestemmelser har vært benyttet i liten eller ingen grad.

Nedenfor behandler utvalget spørsmålet om lovens maksimumsstraff, minimumsstraff og de strafferammeforslagene som avviker fra gjeldende rett.

7.1.8.2 Maksimumsstraff

Livstidsstraff

Da dødsstraffen ved lov 8. juni 1979 nr. 43 ble opphevet i militær straffelov, ble den i alle de aktuelle bestemmelsene erstattet av fengsel på livstid, uten noen drøftelse av om tidsbegrenset fengselsstraff burde tre i stedet for livstidsstraff. 10 Livstidsstraffen i straffeloven ble avskaffet i 1981. Militær straffelov fastsetter fortsatt livstidsstraff i flere av krigsartiklene, i to av dem endog som minste­straff, jf. §§ 91 og 92. Utvalget foreslår krigsartik­lene i militær straffelov kapittel 8 delvis videreført i utkastet til nytt kapittel 17 i straffeloven. Spørsmålet er så om livstidsstraffen bør videreføres i straffeloven.

Ved lov 24. juni 1994 nr. 36 ble militær straffelov § 81a om krigsforræderi – som fastsatte livstidsstraff – opphevet som overflødig ved siden av straffeloven §§ 83, 98 og 99. Uten noen nærmere drøftelse ble det den gang antatt at strafferammene i straffeloven – fengsel inntil 21 år for §§ 83 og 98 og fengsel inntil 15 år for § 99 – var tilstrekkelige. 11

Det er klart at mange av de lovbruddene som reguleres i utkastet til nytt kapittel 17 i straffeloven, må vurderes som særlig alvorlige dersom de begås i krigstid eller under lignende forhold. Bestemmelsene om landssvik i utkastet § 17-9 og 17-10 er avgrenset til bare å gjelde under «under krig, væpnet konflikt eller okkupasjon, eller ved overhengende fare for dette».

Utvalget antar at den alminnelige maksimumsstraffen på 21 år er tilstrekkelig også under slike forhold. Dette standpunktet må blant annet ses i lys av livstidsstraffens reelle innhold i krigsartiklene. Livstidsstraffen i militær straffelov må antas å skulle praktiseres omtrent på samme måte som livstidsstraffen ble praktisert da den var i bruk. Det er på det rene at idømt livstidsstraff – gjennom ordningen med løslatelse på prøve – ikke på svært lang tid har medført at domfelte har tilbrakt resten av levetiden i fengsel. Det er antatt at den gjennomsnittlige soningstiden for livstidsfanger på 1900-tallet har ligget omkring 11 1/2 år. 12 Dersom man videreførte livstidsstraffen i krigsartiklene i straffeloven nytt kapittel 17, ville det altså i realiteten ikke innebære noen strengere straff enn dagens straffemaksimum på fengsel i 21 år.

Til dette kunne man innvende at livstidsstraff for særlig alvorlige lovbrudd kan ha en symbolvirkning. En slik symbolvirkning – som gir et uriktig bilde av den reelle straffen – er imidlertid ikke en tilstrekkelig begrunnelse for livstidsstraff. Det er dessuten uheldig å ikke fastsette en bestemt straffetid i straffedommen når det uansett er på det rene at straffen skal være tidsbegrenset.

Utvalget ser det som helt uaktuelt å innføre reell livstidsstraff. Livstidsstraff anvendt etter sin bokstav ville kunne lede til fengselsstraffer av en varighet som vanskelig kan forenes med de humanistiske prinsipper som vår strafferettspleie bygger på. Utvalget legger videre til grunn at man neppe kan oppnå noen særlig preventiv effekt ved å true med livstidsstraff i krigstid og lignende forhold. Da vil nok de fleste lovovertredere handle ut fra motiver som i liten grad påvirkes av risikoen for straff. I den grad utsikten til straffansvar tas i betraktning, er det lite realistisk å tro at forskjellen mellom 21 år og livstid spiller særlig rolle. Livstidsstraff vil dessuten på samme måte som tidsbestemt straff – men i motsetning til dødsstraff – kunne miste sin realitet dersom krigen tapes og fienden som seierherre skal stå for det etterfølgende rettsoppgjøret. 13

Justisdepartementets forslag om 30 år som maksimumsstraff

Straffelovkommisjonen foreslår å videreføre maksimumsstraffen på 21 år. 14 Denne maksimumsstraffen kom som nevnt ovenfor, inn i straffeloven til erstatning for livstidsstraffen i 1981. Justisdepartementet begrunnet å erstatte livstidsstraffen med et maksimum på nettopp 21 år på følgende måte:

«Forslaget om å oppheve livstidsstraffen tar ikke sikte på å gjennomføre noen endring i det faktiske straffenivået. Når alternativet skal fastsettes, er det derfor etter Justisdepartementets mening naturlig å ta utgangspunkt i den faktiske soningstid for livstidsfanger i dag.

Samtidig med at adgangen til å idømme fengsel på livstid oppheves, foreslår man å oppheve de særlige reglene om prøveløslating som gjelder for denne straffeformen. Det innebærer at prøveløslating heretter skal skje etter de ordinære reglene, selv om straffen blir utmålt med heimel i den særlige strafferammen som erstatter livstid.

I praksis skjer prøveløslating ordinært etter 2/3 soningstid. Med en gjennomsnittlig soningstid på ca. 12 år for livstidsfanger skulle dette tilsi at den nye strafferammen settes til 18 år.

Den gjennomsnittlige soningstid er imidlertid en noe skjematisk størrelse her. Det er få som blir idømt livstidsstraff, og den faktiske soningstid for den enkelte dømte har i praksis variert ganske mye, i 70-åra fra under 10 år til over 15 år.

Reglene om prøveløslating etter 2/3 soning behøver man naturligvis ikke følge slavisk. Departementet finner det likevel uheldig om man i en større del av løslatingssakene vedrørende domfelte med særlig lange straffer skulle finne det nødvendig å oversitte den ordinære 2/3 tid. Dette forsterkes av at det snarere har vært en tendens til å løslate dømte med særlig lange straffer på prøve noe før 2/3 tid er sonet. Dette kan tilsi noe høyere straff enn 18 år til erstatning for livstidsstraffen.

Den særlige prøveløslatingsregel man i dag har for livstidsdømte setter en minste soningstid på 12 år. Formuleringen av denne bestemmelse er omtrent identisk med den som gjelder for prøveløslating etter halv tid. Dette kan også trekke i retning av noe lenger straff enn 18 år til erstatning for livstid. Det er imidlertid klart at fengselsmyndighetene i praksis ikke har kunnet være like restriktive når det gjelder prøveløslating av livstidsdømte som de har vært når det gjelder halvtidsløslating. Siden halvtidsløslatelse er relativt vanskelig å oppnå, vil en tilsvarende streng praksis for livstidsdømte føre til at de sjelden ville bli løslatt overhodet. Praksis har derfor tendert mot å oppfatte prøveløslatingsregelen for livstidsdømte på samme måte som den ordinære 2/3 tiden. Det er under enhver omstendighet ikke grunn til å oppfatte regelen om prøveløslating etter 12 år som et uttrykk for at dette reknes som halv tid.

Det ordinære maksimum for fengselsstraff er i dag 15 år. Ved sammenstøt av flere lovbrudd (konkurrens) kan den bli inntil 20 år. Departementet tar sikte på å beholde disse maksima, slik at det her bare er tale om å innføre et ekstraordinært maksimum i de tilfelle hvor en i dag har livstidsstraff som strengeste alternativ.

Etter departementets mening kan det være grunn til å markere at det dreier seg om særlig alvorlige lovbrudd. Det kan tilsi at en for disse setter maksimalstraffen noe høyere enn det som er tilfelle for mer «ordinære» straffbare handlinger, selv om konkurrensreglene kan anvendes.

Justisdepartementet foreslår på denne bakgrunn at en maksimumsstraff på 21 år innføres til erstatning for livstidsstraffen.»

Straffelovkommisjonens utredning NOU 2002: 4 Ny straffelov er sendt på høring, jf. høringsnotat av 14. juni 2002. I høringsnotatet punkt 3 har Justisdepartementet dessuten tatt inn et forslag om å heve øvre strafferamme til 30 år. Departementet ber om synspunkter på om lovens lengstestraff bør heves til 30 år dels i konkurrenstilfeller, dels for enkelte alvorlige straffebud.

Om opphevelsen av livstidsstraffen i 1981 heter det i høringsnotatet – ikke særlig treffende om man sammenholder med det som er gjengitt ovenfor fra forarbeidene til lovendringen – at den «uten noen utdypende begrunnelse [ble] erstattet med en lengstestraff på 21 års fengsel».

Ved opphevelsen av livstidsstraffen i 1981 uttalte Justisdepartementet følgende om behovet for økt strafferamme i konkurrenstilfeller:

«Departementet finner ikke grunn til å foreslå noen utvidet maksimumsstraff for tilfelle hvor et brudd på en bestemmelse med maksimumsstraff 21 år skjer i konkurrens med likeartete eller andre lovbrudd. 21 år er en tilstrekkelig markering av hvor alvorlig samfunnet ser på lovbruddet, samtidig som det neppe vil være aktuelt å la noen sone mer enn dette. I virkeligheten vil det overhodet bare i meget sjeldne tilfelle være aktuelt å unnlate prøveløslating etter at 2/3 av 21 år er gått. En annen sak er at det kan bli tale om ny fengselsstraff eller andre reaksjoner dersom den innsatte begår nytt lovbrudd.

Livstidsstraffen vil etter dette forslaget erstattes av en adgang til å idømme straff mellom 15 og 21 år. I de tilfelle hvor staff på mer enn 18 år er idømt, vil den ordinære prøveløslatelsesregel i fengselsloven § 35 medføre at den faktiske soningstid lett vil kunne bli forlenget i forhold til den nåværende løslatelsespraksis.

I noen grad kan dette avhjelpes ved at en nytter den mer ekstraordinære adgang etter fengselsloven § 36 til løslatelse etter at 1/2 tid er sonet. Vilkåret er imidlertid at det «finnes særlig begrunnet», og det er tvilsomt om det i seg selv kan anses som en særlig grunn at straff for en særlig lang tid er idømt.

Departementet finner det likevel uheldig om denne reformen skulle føre til en faktisk straffskjerpelse for den som i dag blir idømt livstidsstraff, men som etter lovendringen får en straff på mer enn 18 år. For å unngå dette, foreslår departementet en særlig prøveløslatelsesregel for denne gruppen. Når 12 år er sonet, vil vilkårene for prøveløslatelse etter forslaget være de samme som etter regelen om løslatelse etter 2/3 tid. Dette vil bl a gi mulighet for å ta hensyn til at vedkommende er idømt en ekstraordinær lang straff.»

I Justisdepartementets forslag i høringsnotatet av 14. juni 2002 argumenteres det med at man med dagens strafferammer ikke alltid vil kunne ta «tilstrekkelig hensyn» til den økte straffverdigheten ved sammenstøt av forbrytelser, og en maksimumsstraff på 30 år hevdes å kunne være «passende». Videre heter det blant annet:

«Sammenligner man med straffutmålingsreglene når flere mindre alvorlige lovbrudd skal pådømmes samtidig, blir begrensningen på 21 år for de alvorligste forbrytelsene særlig tydelig. Hvis en person begår to grove tyverier, heves lengstestraffen fra 6 til 9 år (12 år etter forslaget om å endre § 62). Begår vedkommende derimot ett eller flere overlagte drap, blir lengstestraffen den samme – uansett antallet drap.»

Det siste eksemplet er en konsekvens av at maksimumsstraffen for de mest alvorlige lovbruddene er den samme som for maksimumsstraffen i konkurrenstilfeller, og har ikke noe med maksimumsstraffens lengde i det enkelte straffebud å gjøre. Departementet uttaler at «[n]år strafferammen allerede i utgangspunktet er så høy som 30 år, er det imidlertid mindre sannsynlig at manglende skjerpelse av strafferammen ved konkurrens vil innebære en reell begrensning av straffutmålingen i praksis». Utvalget kan ikke se at det er en riktig betraktning. Så lenge straffemaksimum ved konkurrens ikke er høyere enn straffemaksimum ved de alvorligste forbrytelser, vil situasjonen være den samme som i departementets eksempel: Lengstestraffen er den samme uavhengig av antallet forbrytelser.

Utvalget legger til grunn at det ikke er behov for et særlig straffemaksimum for konkurrenstilfeller selv om antall lovbrudd kan være et tungtveiende moment ved straffutmålingen. Som følge av dette synspunktet drøfter utvalget spørsmålet om hva som bør være straffemaksimum i konkurrenstilfeller og i de enkelte straffebud under ett i det følgende.

I høringsnotatet av 14. juni 2002 uttaler Justisdepartementet om de overordnede hensynene ved fastsettelsen av straffemaksimum:

«Sentralt ved vurderingen av hva som bør være lengstestraffen ved konkurrens står spørsmålet om hvor streng straff det er rimelig og berettiget å idømme i det enkelte tilfellet.

Maksimumsstraffen i et straffebud – eller for flere straffebud som idømmes under ett – skal gi uttrykk for hvor alvorlig lovgiveren anser den enkelte forgåelse for å være. Først og fremst er det altså grovheten av lovbruddet som bestemmer strafferammen.

Rettferdighet og humanitet er begrensende faktorer. Uansett hvor grovt et lovbrudd er, synes det å være stor enighet om at det bør gå en grense for hvor streng straff som skal kunne idømmes. Spørsmålet er hvor denne grensen skal gå. Det er sakens kjerne i den problemstillingen som tas opp her. Hvor man vil trekke denne grensen, er langt på vei et spørsmål om avveining av verdier.

Allmennpreventive hensyn kan også være avgjørende for hvilken strafferamme som blir satt for en forbrytelse. Men slike hensyn har liten betydning når straffens ytterste grense skal fastsettes. Straffens allmennpreventive virkning gir avtakende utbytte. Når straffen har nådd et visst nivå, er det lite å hente ved å skjerpe den. Den som ikke lar seg avskrekke av tanken på 21 års fengsel, blir neppe mer skremt om straffen kan bli 30 år.»

Utvalget er enig med departementet i at spørsmålet om hva som er rimelig og berettiget, står sentralt som begrensninger ved vurderingen av hva som bør være lovens lengstestraff, så vel i det enkelte straffebud som ved sammenstøt av forbrytelser. Videre er utvalget enig i at vurderingen av hvor grensen skal trekkes langt på vei er et spørsmål om avveining av verdier. Utvalget mener imidlertid i likhet med Straffelovkommisjonen at også nyttevirkningene av straffen bør komme inn som en begrensning av hvor strengt det maksimalt skal straffes. Tanken om rettferdig gjengjeldelse kan i vår humane rettstradisjon vanskelig begrunne en lengstestraff som åpent erkjennes å være uten begrensende effekt på kriminaliteten – verken individualpreventivt for lovbryteren eller allmennpreventivt for samfunnet. Det må også tas i betraktning at det allerede er adgang til å idømme meget langvarige fengselsstraffer og at fengselsstraff er et tilsiktet onde som har en rekke skadevirkninger. Disse skadevirkningene – herunder belastningen for den fengslede og hans familie – må antas å øke med fengselsstraffens lengde, samtidig som eventuell rehabiliteringseffekt må antas å avta. Av den grunn bør det vises tilbakeholdenhet med straffskjerpelser. Å heve straffemaksimum ut fra de betraktninger departementet nevner, vil etter utvalgets oppfatning være et brudd med norsk rettstradisjon som det ikke kan slutte seg til.

Justisdepartementet drøfter ikke spørsmålet om prøveløslatelse i høringsnotatet. Utvalget legger derfor til grunn at man ikke har tenkt seg endringer i reglene om løslatelse på prøve. Dette vil innebære at ordinær prøveløslatelse etter 2/3 tid, jf. straffegjennomføringsloven § 42, kan skje etter 20 år i saker der det idømmes 30 års fengsel. Det vil innebære en vesentlig reell straffskjerpelse så vel i forhold til gjeldende rett som den tidligere livstidsstraffen. Det er vanskelig å se hvordan forholdsmessighetsvurderinger og betraktninger om ulike lovbrudds grovhet i dagens situasjon kan tas til inntekt for en tilnærmet dobling av straffenivået sammenholdt med praktiseringen av livstidsstraffen slik denne utviklet seg blant annet i kjølvannet etter landssvikoppgjøret. På samme måte som den som ikke lar seg avskrekke av 21 års fengsel, neppe blir mer skremt om straffen kan bli 30 år, jf. gjengivelsen av departementets uttalelser i høringsnotatet av 14. juni 2002, er det vanskelig å tro at den som ikke makter å ta inn over seg at 21 års fengsel er en streng straff, vil få sitt gjengjeldelsesbehov tilfredsstilt dersom straffen heves til fengsel i 30 år. 15 En så vidt dramatisk skjerpelse bør etter utvalgets syn ikke baseres på henvisninger til befolkningens rettferdighetsfølelse eller på grovhetsvurderinger løsrevet fra hensynet til verdien av den milde og humane strafferettspleie som er utviklet i norsk strafferettslig tradisjon, jf. drøftelsen i 6.2.1.

7.1.8.3 Minstestraff

En rekke bestemmelser i straffeloven kapittel 8 og 9, samt militær straffelov, fastsetter minste­straff. Straffelovkommisjonen påpeker en rekke uheldige sider ved bruk av minstestraff, og er generelt skeptisk til å fastsette en slik begrensning i dommernes frihet ved straffutmålingen. Likevel foreslår flertallet minstestraff i tre bestemmelser som en «nødvendig verdimarkering». 16

Utvalget deler Straffelovkommisjonens generelle skepsis til bruk av minstestraff.

Bestemmelsene i utkastet til kapittel 17 omfatter noen av straffelovgivningens mest alvorlige lovbrudd. Dette kunne tale for minstestraff i flere av bestemmelsene. To forhold taler imidlertid mot minstestraffer i kapittel 17. Dels legger utvalget til grunn at mange av bestemmelsene i utkastet har et stort spenn i straffverdighet, slik at det kan tenkes mindre alvorlige overtredelser selv av straffebud som verner meget vesentlige interesser. Et eksempel er landssvik, jf. utkastet §§ 17-9 og 17-10. Selv for grov overtredelse kan det tenkes å forligge omstendigheter som innebærer at straffen bør settes relativt lavt. I forlengelsen av dette legger utvalget vekt på at man har begrenset erfaring med den typen overtredelser som videreføres i utkastet til nytt kapittel 17 i straffeloven – ikke minst for overtredelsestyper som er aktuelle under dagens rådende forhold. Man har således et dårlig grunnlag for å fastsette en eventuell minstestraff.

Utvalget foreslår etter dette ingen bestemmelser om minstestraff.

7.1.8.4 Forslag som avviker fra gjeldende strafferammer

Som nevnt ovenfor, har utvalget tatt utgangspunkt i gjeldende strafferammer ved fastsettelsen av strafferammene i de enkelte bestemmelsene i utkastet. Enkelte strafferammeforslag avviker imidlertid fra gjeldende rett.

Utvalget foreslår å ikke videreføre livstidsstraffen i militær straffelov.

I én bestemmelse innebærer utvalgets forslag en straffskjerpelse, nemlig i utkastet § 17-15 om grovt uaktsom avsløring av statshemmelighet. Her foreslås en strafferamme på 2 år. I straffeloven § 90 annet ledd som også rammer simpel uaktsomhet, er strafferammen bare bøter. Utvalget legger til grunn at den foreslåtte strafferammen er nødvendig for å fange opp grovt uaktsom grov overtredelse. Forslaget må dessuten ses i sammenheng med utvalgets forslag om å utvide adgangen til å drive etterretningsvirksomhet med aktverdig formål, jf. § 17-11. Det oppstår da et behov for å styrke det strafferettslige vernet mot grovt uaktsom avsløring av statshemmelighet.

Utvalget foreslår dessuten en lavere strafferamme enn etter gjeldende rett i tre bestemmelser.

I utkastet § 17-16 om avtale om krenkelse av Norges selvstendighet og forfatning, freden og andre grunnleggende nasjonale interesser foreslår utvalget en strafferamme på fengsel inntil 6 år. Bestemmelsen viderefører straffeloven § 94 første ledd første straffalternativ og § 104 første straffalternativ der strafferammen er fengsel inntil 10 år. Forslaget harmonerer med Straffelovkommisjonens forslag til ny § 18-6 om forberedelse til høyforræderi, angrep mot de høyeste statsorganenes virksomhet eller inngrep overfor andre viktige samfunnsinstitusjoner. 17 Forslaget er også i tråd med Straffelovkommisjonens generelle anbefalinger. For bestemmelser som rammer avtale om en handlingstype som er delt inn i vanlig og grov overtredelse, har kommisjonen riktignok tatt utgangspunkt i strafferammen for fullbyrdet, vanlig overtredelse. Dette skulle tilsi en strafferamme på 10 år i § 17-6. Når vanlig overtredelse har en høy strafferamme, har imidlertid kommisjonen lagt til grunn at strafferammen i avtalebestemmelsen bør være lavere enn for fullbyrdet, vanlig overtredelse. 18

I utkastet § 17-17 om privat militær virksomhet foreslår utvalget en strafferamme på fengsel inntil 3 år. Bestemmelsen viderefører straffeloven § 104a første ledd der strafferammen er fengsel inntil 2 år etter første straffalternativ og inntil 6 år dersom det foreligger særlig skjerpende omstendigheter. Utvalget antar at en høyere strafferamme enn 3 år ikke vil være en realistisk kompetanseskranke for domstolene i slike saker. 19

Til slutt nevnes at i utkastet § 17-11 annet ledd nr. 1, som viderefører straffeloven § 91a for så vidt gjelder flyktningspionasje, er strafferammen fengsel inntil 1 år, mens den i § 91a er 2 år.

7.1.8.5 Strafferammer for vanlig og grov overtredelse

I bestemmelsene i utkastet §§ 17-1 og 17-2 om henholdsvis vanlig og grov krenkelse av Norges selvstendighet og fred, §§ 17-3 og 17-4 om henholdsvis vanlig og grov krenkelse av Norges statsforfatning, §§ 17-5 og 17-6 om henholdsvis vanlig og grovt angrep på de høyeste statsorganenes virksomhet og §§ 17-9 og 17-10 om henholdsvis vanlig og grovt landssvik, foreslår utvalget at strafferammen skal være 10 år for vanlig overtredelse og 21 år for grov overtredelse. Utvalget antar at så vidt stor forskjell mellom strafferammen for vanlig og grov overtredelse bidrar til å gi realitet til subsumsjonen av en overtredelse som vanlig eller grov.

I Straffelovkommisjonens utkast §§ 18-1 og 18-2 om henholdsvis vanlig og grovt høyforræderi – som svarer til utvalgets forslag til §§ 17-3 og 17-4 – foreslås en strafferamme på fengsel inntil 15 år for vanlig overtredelse og fengsel inntil 21 år for grov overtredelse. Samme strafferammer er foreslått i kommisjonens utkast til §§ 18-3 og 18-4 om henholdsvis vanlig og grovt angrep mot de høyeste statsorganenes virksomhet som svarer til utvalgets forslag til §§ 17-5 og 17-6. 20

Utvalget antar for sin del at en overtredelse vanskelig kan tenkes å kvalifisere til 15 års fengsel uten at den må subsumeres som grov og går derfor inn for en noe lavere strafferamme for ordinær overtredelse.

7.2 Utvalgets forslag til endring av straffeloven kapittel 8 og 9

7.2.1 Generelt

Som det fremgår under fremstillingen av gjeldende rett i 3.2.2.1, kan bestemmelsene i straffeloven kapittel 8 og 9 deles inn i følgende syv grupper:

1. Bestemmelser som verner Norges territorium, selvstendighet og statsforfatning,

2. bestemmelser som verner statsmaktene og deres handlefrihet,

3. bestemmelser om forræderi i krig, når krig truer og under okkupasjon,

4. bestemmelser om spionasje og ulovlig etterretningsvirksomhet,

5. bestemmelser som verner Kongen og medlemmer av Kongehuset,

6. bestemmelser som verner utenlandske interesser og

7. andre straffebestemmelser – bestemmelser som ikke naturlig faller inn under noen av de øvrige gruppene.

Straffebestemmelsene skriver seg i det alt vesentlige fra straffelovens vedtakelse i 1902 og fra lovendringene i 1950. Revisjonen i 1950 tok som nevnt sikte på en provisorisk utbedring av lovgivningen etter erfaringene fra Den annen verdenskrig og rettsoppgjøret etter krigen og i lys av den trusselsituasjon som forelå. Det ble således ikke foretatt noen systematisk gjennomgang av regelverket.

Hovedstrukturen i kapittel 8 og 9 samsvarer i atskillig utstrekning med de tilsvarende kapitlene i den danske og svenske straffeloven, jf. dansk straffelovs kapittel 12 og 13, og kapittel 18, 19 og 22 i den svenske straffeloven. De tilsvarende bestemmelsene i den finske straffeloven er inntatt i kapittel 12 og 13. Grovt sagt verner disse de samme sentrale interessene som de øvrige landene, men de finske bestemmelsene er atskillig færre.

Etter utvalgets mening er det ingen grunn til å endre hovedstrukturen i straffelovens regler. De sentrale interesser som skal vernes, vil fortsatt være rikets ytre og indre sikkerhet, riktignok med en viss utvidelse til andre grunnleggende nasjonale interesser enn de mer tradisjonelle sikkerhetsinteressene, jf. fremstillingen under 7.1. Etter at straffeloven §§ 147a og 147b ble vedtatt i juni 2002, har utvalget som nevnt i fremstillingen av mandatet, ikke funnet grunn til å foreslå bestemmelser spesielt med sikte på terrorvirksomhet, men slik virksomhet er uttrykkelig nevnt i § 17-11 annet ledd. Utvalget har ikke sett at det foreligger straffverdige forhold av betydning som i dag ikke er kriminalisert, og som tilsier at det utformes forslag til lovbestemmelser med materielt nye gjerningsbeskrivelser. Utvalgets forslag til gjerningsbeskrivelser vil, ved siden av formelle endringer, hovedsakelig ha karakter av justeringer av gjeldende regler. Noen forhold som i dag er straffbare foreslås avkriminalisert; det kan dreie seg om bestemmelser som aldri har vært brukt og som det vanskelig kan ses noe behov for, eller det kan være regler som støter an mot andre hensyn, således hensynet til ytringsfriheten. Andre bestemmelser har etter utvalgets oppfatning en for detaljert utforming og foreslås videreført i en mer generell og enklere form. Dette gjelder i første rekke straffeloven § 86 om bistand til fienden i krig mv. Etter utvalgets oppfatning bør nye straffebestemmelser ta sikte på en vesentlig forenkling av regelverket. En del av reglene i straffeloven kapittel 8 og 9 foreslås opphevet. Kapitlene inneholder en del bestemmelser som er overflødige ved siden av mer generelle straffereg­ler som verner samme interesser.

I utgangspunktet kan kapittel 8 og 9 noe upresist sies å verne henholdsvis rikets ytre og indre sikkerhet. Disse interessene kan imidlertid ikke holdes skarpt atskilt, noe som er blitt tydeligere etter at den sentrale bestemmelsen i straffeloven § 90 ble endret i 1999, slik at også den indre sikkerhet er vernet mot innsamling og avsløring av hemmelige opplysninger. Utvalget har ikke funnet grunn til å opprettholde den tradisjonelle kapittelinndeling, som dessuten er mindre naturlig på bakgrunn av de forenklinger utvalget vil foreslå i regelverket.

Utvalget foreslår at de bestemmelsene som skal videreføres, samles i kapittel 17 i forslaget til ny straffelov med kapitteloverskriften: Vern av Norges selvstendighet og forfatning, freden og andre grunnleggende nasjonale interesser. I samsvar med Straffelovkommisjonens generelle opplegg for utformingen av ny straffelov, er de typer av krenkelser kapitlet omfatter gjennomgående inndelt i vanlig og grov krenkelse. Kapitlet omfatter 9 typer av krenkelser:

1. Krenkelse av Norges selvstendighet og fred

2. Krenkelse av Norges statsforfatning

3. Angrep på de høyeste statsorganenes virksomhet

4. Inngrep overfor andre samfunnsinstitusjoner

5. Landssvik

6. Ulovlig etterretningsvirksomhet

7. Avsløring av statshemmelighet

8. Avtale om krenkelse av Norges selvstendighet og forfatning, freden og andre grunnleggende nasjonale interesser

9. Privat militær virksomhet

Bortsett fra avsløring av statshemmelighet, som rammes også ved grov uaktsomhet, omfattes bare forsettlige overtredelser.

I henhold til mandatet skal utvalget vurdere spørsmålet om endring/opphevelse av krigsartik­lene i militær straffelov tredje del kapittel 8 om krigsforræderi og blottstillelse av krigsmakten og reglene i lov om forsvarshemmeligheter. Utvalget vil foreslå at bestemmelsene i militær straffelov §§ 80 til 86 og §§ 90 til 94 videreføres i straffeloven eller oppheves. Gjerningsbeskrivelsene i disse straffebudene, som har et alderdommelig preg, omfattes i det alt vesentlige av de mer generelle bestemmelser i straffeloven § 86, jf. lovutkastet §§ 17-9 og 17-10. Bestemmelsene i lov om forsvarshemmeligheter vil bli foreslått opphevet med unntak for § 1 som foreslås videreført gjennom en ny bestemmelse i § 17 tredje ledd i sikkerhetsloven av 20. mars 1998 nr. 10 og § 4 som videreføres for så vidt gjelder spionasje mot andre stater enn Norge, jf. forslaget til § 17-11 annet ledd nr. 2.

7.2.2 Ny straffelov kapittel 17. Kommentarer til de enkelte lovbestemmelsene

7.2.3 Lovbestemmelser i kapittel 8 og 9 som ikke videreføres eller som videreføres utenfor nytt kapittel 17

7.2.3.1 Straffelovkommisjonens forslag om opphevelse av straffeloven §§ 95 første ledd og §§ 100 til 102 og om videreføring av § 95 annet ledd i § 20-3 i utkastet

I straffeloven kapittel 8 har kommisjonen foreslått å oppheve § 95 første ledd, som rammer den som forhåner en fremmed stats flagg eller riksvåpen. Bestemmelsen kan i følge kommisjonen sies å ramme visse meningsytringer, ikke på grunn av ytringenes innhold, men på grunn av formen ytringene er gitt. Kommisjonen peker på at fordømmelse av stater og deres politikk i sin alminnelighet er tillatt og kan gis mange forskjellige uttrykk som kan krenke nasjonalfølelsen, uten at slike uttrykk bør være straffbare. Det er vist til Ytringsfrihetskommisjonens utredning der bestemmelsen foreslås opphevet av hensyn til ytringsfriheten og demonstrasjonsfriheten. Videre peker Straffelovkommisjonen på at det ikke finnes tilsvarende straffebud rettet mot forhånelse av det norske flagget eller riksvåpenet og at en tilsvarende svensk bestemmelse ble opphevet i 1970.

Straffeloven § 95 annet ledd foreslås videreført i utkastets kapittel 20 om vern av den offentlige ro og orden, jf. utkastets § 20-3 om ordenskrenkelse av fremmed stat. Det er vist til at bestemmelsen har vært ansett nødvendig for å oppfylle kravene i Wienkonvensjonen 18. april 1961 om diplomatisk samkvem. Se ellers drøftelsen av straffeloven § 96 under 7.2.3.3.

Kommisjonen foreslår å oppheve bestemmelsene i §§ 100 til 102 som gir særregler om strafferammer – minstestraff og straffemaksimum – ved visse forbrytelser begått mot Kongen, Regenten eller medlemmer av det kongelige hus. Etter kommisjonens mening inneholder de generelle reglene om tilsvarende krenkelser – når krenkelsene er begått mot andre – de nødvendige strafferammer. Kommisjonen understreker at når handlingen er begått mot Kongen eller hans nærmeste, vil dette måtte veie tungt ved avgjørelsen av om overtredelsen skal regnes som grov i henhold til kommisjonens lovforslag.

Utvalget slutter seg til disse forslagene.

7.2.3.2 Straffelovkommisjonens forslag om å oppheve straffeloven § 104a annet ledd

Kommisjonen har foreslått ikke å videreføre straffeloven § 104a annet ledd, som retter seg mot den som danner, deltar i eller støtter forening eller sammenslutning som har til formål ved ulovlige midler å forstyrre samfunnsordenen eller oppnå innflytelse i offentlige anliggender. På bakgrunn av Lund-kommisjonens rapport og diskusjonen i kjølvannet etter denne, fikk bestemmelsen tilføyelsen «dersom foreningen eller sammenslutningen har tatt skritt for å realisere formålet med ulovlige midler», jf. lov 3. desember 1999 nr. 82. Tilføyelsen var ment som en presisering av innholdet i bestemmelsen. Ved lovendring 28. juni 2002 ble gjerningsbeskrivelsen i § 104a første og annet ledd utvidet slik at også rekruttering av medlemmer ble rammet.

Straffeloven § 104a kom inn i straffeloven ved revisjonen i 1950. Annet ledd var ikke med i forslaget fra det sakkyndige utvalg som utarbeidet utkast til lovendringer, men ble tilføyd av Justisdepartementet, blant annet på bakgrunn av en henvendelse fra Politimesteren i Oslo som uttrykte bekymring for at straffeloven ikke ga tilstrekkelig vern mot femtekolonnevirksomhet på det forberedende stadium. Bestemmelsen, som søkte sitt forbilde i § 114 i den danske straffeloven av 1934 og ble ansett for å være en naturlig «utbygning» av forslaget til ny § 99a i straffeloven, var ikke nærmere begrunnet, jf. Ot.prp. nr. 79 1950 side 49.

Ingen er straffedømt for brudd på § 104a annet ledd. Heller ikke har det vært tatt ut tiltale for overtredelse, men dette ble, etter hva utvalget kjenner til, vurdert i forhold til medlemmer av en ny-nazistisk organisasjon, som ble pågrepet og fengslet, siktet for brudd på bestemmelsen, jf. Rt 1997 side 894.

Derimot har § 104a annet ledd vært i omfattende bruk som grunnlag for siktelser med henblikk på telefonavlytting, og bestemmelsen var blant annet grunnlag for avlytting av AKP (m-l)s partikontor i Oslo i årene 1982-1987. Om dette vises til fremstillingen i Lund-kommisjonens rapport, jf. blant annet side 331 flg. Politiets sikkerhetstjeneste, PST, har i senere år flere ganger fremhevet behovet for bestemmelsen som grunnlag for «å forebygge alvorlige skadegjørende handlinger» som det heter i PSTs høringsuttalelse til Justisdepartementet av 18. februar 2002. Poenget kan synes å være at det ikke så meget er etterforsking av brudd på bestemmelsen som er formålet med telefonkontrollen, som muligheten for å forebygge andre straffbare handlinger. For ordens skyld presiseres at bestemmelsen ikke under noen omstendighet kan brukes som grunnlag for forebyggende overvåking.

PST foreslo i 2001 at den tilføyelsen som ble gjort i § 104a i 1999, ble endret til «dersom det er tatt skritt …». Bakgrunnen var at det, etter PSTs oppfatning, var vanskelig å påvise at organisasjonen står bak når handlingen utføres av et enkeltmedlem. Forslaget ble ikke fremmet av Justisdepartementet i Ot.prp. nr. 61 (2001-2002), jf. side 78 flg. der det blant annet er understreket at det lett ville kunne innebære et forbud mot støtte til organisasjoner med uønskede meninger dersom bestemmelsen endres slik at den rammer medlemmer som på egenhånd har tatt skritt til å realisere formålet med ulovlige midler. Departementet understreket for øvrig det som også er utvalgets syn, at straffebud ikke bør utformes vidt for at politiet skal kunne bruke eksisterende etterfors­kingsmetoder på et så tidlig stadium, at det i realiteten er tale om å forebygge andre straffbare handlinger. I stedet bør det etter departementets oppfatning vurderes om det bør åpnes for å bruke metoder som i dag er forbeholdt etterforsking, i forebyggende øyemed, jf. proposisjonen side 79.

Straffelovkommisjonens forslag om å oppheve bestemmelsen er begrunnet i flere betraktninger:

Det er begrenset hvilken selvstendig betydning bestemmelsen har. En opphevelse vil innebære avkriminalisering av det forhold at deltakeren er klar over at det er tatt skritt til å realisere formålet, men der kravene til medvirkning i straffeloven §§ 98, 99 eller 99a ikke er oppfylt. Dette vil være tilfelle når gjerningspersonen ikke har forsett med hensyn til at formålet lar seg gjennomføre, og heller ikke opptrer i slik hensikt. Det legges til grunn at straffverdigheten da vil være svært lav.

Dersom organisasjonens formål er å foreta andre handlinger enn de som rammes av straffeloven §§ 98, 99 og 99a, kan straffeloven § 104a annet ledd etter omstendighetene få noe større selvstendig betydning. Kommisjonen er imidlertid av den oppfatning at spørsmålet om kriminalisering av forberedelseshandlinger, som det her er tale om, bør løses i tilknytning til det enkelte straffebud, ikke etter en tolking av vage begreper som å ha til formål «ved sabotasje, maktanvendelse eller andre ulovlige midler å forstyrre samfunnsordenen eller å oppnå innflytelse i offentlige anliggender».

Kommisjonen gir også uttrykk for at medlemskap i organisasjoner ikke bør være straffbart så lenge ikke organisasjonens virksomhet i seg selv er forbudt, og at en forutsetning for straff bør være at gjerningspersonen selv har begått eller medvirket til de straffbare handlingene.

I sammenheng med forslaget om å oppheve § 104a annet ledd, har kommisjonen også foreslått å oppheve straffeloven § 330 som blant annet strafflegger deltakelse i organisasjoner som har til formål å begå straffbare handlinger, jf. utredningen side 414. Heller ikke etter denne bestemmelsen er så vidt vites noen blitt straffedømt i de 100 år som er gått siden vedtakelsen av straffeloven.

Utvalgets flertall , alle medlemmene unntatt Gammelgård, er enig med Straffelovkommisjonen i at bestemmelsen bør oppheves og kan i det vesentlige henvise til kommisjonens begrunnelse.

Utviklingen siden vedtakelsen av § 104a annet ledd i 1950 dokumenterer ikke at det foreligger et behov for bestemmelsen. Spørsmålet er imidlertid om dagens trusselbilde med henblikk på rikets sikkerhet og andre grunnleggende nasjonale interesser kan begrunne et slikt behov. Utvalgets flertall kan vanskelig se dette.

Såfremt formålet med de ulovlige handlingene retter seg mot de interesser som vernes av de sentrale bestemmelsene i straffeloven kapittel 8 og 9, jf. §§ 83, 84, 98, 99 og 99a, er utvalget enig med Straffelovkommisjonen i at § 104a annet ledd vil ha liten praktisk betydning ved siden av forbudet mot avtale om slike overtredelser, jf. straffeloven §§ 94 og 104 – utvalgets forslag § 17-16 og kommisjonens forslag § 18-6, samt reglene om forsøk på og medvirkning til slike forbrytelser. Såfremt organisasjonen har et formål som ikke retter seg mot disse interessene, jf. at formålsangivelsen i § 104a annet ledd er atskillig videre, kan et forbud mot medlemskap mv. etter utvalgets mening ikke forsvares ut fra hensynet til rikets sikkerhet mv., selv om det, som Straffelovkommisjonen peker på, er mulig at bestemmelsen da kan få større selvstendig betydning. Dette synes likevel tvilsomt, ikke minst etter vedtakelsen av straffeloven § 147a som også rammer avtale om å begå terrorhandlinger. Det måtte i så fall være om organisasjonen begår andre ulovligheter enn denne bestemmelsen nevner, eller formålet ikke omfattes av bokstavene a til c i bestemmelsen. I siste fall vil imidlertid også andre av straffelovens regler om avtaleforbud kunne få anvendelse, jf. §§ 159 og § 233a.

Flertallet vil peke på at organisasjoner som begår straffbare handlinger for å nå sitt mål, vil kunne være et samfunnsmessig problem uavhengig av hvilke mål organisasjonen setter seg; hva enten målet er revolusjonært – å endre statsformen eller gjøre Norge til lydrike under en annen stat – om det er et mer avgrenset politisk mål, jf. alternativet «å oppnå innflytelse i offentlige anliggender» eller om formålet rett og slett er økonomisk vinning, altså at det dreier seg om en type mafia-organisasjon. Hittil har man klart seg med det temmelig vidtgående norske medvirkningsansvar for å ramme deltakelse i forbryterske organisasjoner. Det er etter utvalgets mening ikke innlysende at dette medvirkningsansvaret er utilstrekkelig til å fange opp straffverdige medlemmer eller støttespillere. Spørsmålet om å strafflegge medlemskap synes i det hele tatt å burde vurderes i forhold til slike organisasjoner i sin alminnelighet, jf. Straffelovkommisjonens drøftelse i tilknytning til forslaget om å oppheve straffeloven § 330. Her kommer kommisjonen blant annet inn på sammenhengen med lovforbud mot bestemte organisasjoner.

Etter hva flertallet kan se, er det først og fremst hensynet til å forebygge alvorligere straffbare handlinger ved å kunne ta i bruk inngripende metoder på et forberedende stadium som i dag trekkes frem til støtte for å videreføre § 104a annet ledd, eventuelt i en noe innstrammet form. Som tidligere fremhevet, jf. 6.2.3.2, har imidlertid utvalget det prinsipielle syn at dette hensyn ikke kan begrunne en materiell strafferegel, men eventuelt bare mindre justeringer av strafferammen. Erfaringen fra Lund-kommisjonens undersøkelser viser dessuten at bruk av straffebestemmelser i dette øyemed, og ikke som grunnlag for etterforsking med sikte på tiltale, kan utvikle seg til misbruk.

Flertallet peker ellers på at forslaget til ny § 162c i straffeloven, jf. Ot.prp. nr. 62 (2002-2003), vil fange opp en del tilfeller som i dag omfattes av § 104a. Etter utkastet til § 162c første ledd rammes den som inngår forbund med noen om å begå en handling som kan straffes med fengsel i minst 4 år, og som skal begås som ledd i virksomheten til en organisert kriminell gruppe. Annet ledd definerer «organisert kriminell gruppe» som en organisert gruppe på tre eller flere personer som har som et hovedformål å begå en handling som kan straffes med fengsel i minst 4 år, eller hvor en vesentlig del av virksomheten består i å begå slike handlinger. Også kriminelle grupper som har som formål å begå forbrytelser som omfattes av straffeloven kapittel 8 eller 9, omfattes. Kriminaliseringen er her ikke knyttet til medlemskap mv. i organisasjonen som omhandlet i § 104a annet ledd, men til at det er inngått avtale om å begå en forbrytelse med tilstrekkelig høy strafferamme. Avtalen behøver ikke å være uttrykkelig. Når en person deltar aktivt i en kriminell gruppe som angitt – vitende om hva slags gruppe det er tale om – og gruppen har tatt skritt for å realisere formålet, må kravet om forbund normalt anses oppfylt. Etter flertallets oppfatning er det åpenbart riktigere å knytte strafflegging til avtale om å begå en forbrytelse fremfor til medlemskap i en organisasjon, selv om forskjellen i praksis ikke behøver å bli så stor. Det vises også til utvalgets utkast til avtalebestemmelse i § 17-16.

Utvalgets mindretall , medlemmet Gammelgård, mener det er behov for å videreføre deler av det strafferettslige vern § 104a annet ledd i dag gir, og som dette medlem ellers ikke kan se gis tilfredsstillende dekning i andre straffebestemmelser.

Dette medlemmet ønsker å videreføre det strafferettslige vern § 104a annet ledd i dag gir mot politisk motivert vold eller tvang, eller trusler om dette, når det foregår organisert og følgelig i strid med demokratiske grunnprinsipper, eventuelt i strid med forutsetningene for opphold i landet. Dette medlem viser til at en av PSTs viktigste oppgaver i henhold til politiloven § 17b er å forebygge og etterforske politisk motivert vold.

Dette medlem vil foreslå at en ny bestemmelse til erstatning for § 104a annet ledd kan lyde som følger:

Den som i strid med grunnleggende demokratiske prinsipper eller i strid med forutsetningene for opphold i Norge deltar i eller støtter organisasjon eller bevegelse som benytter seg av vold eller tvang, eller trusler om sådanne, for å oppnå politiske mål, straffes med fengsel inntil 2 år.

Dette medlem har særlig i tankene to typer virksomhet, som det av kriminalitetsbekjempende grunner vil være formålstjenlig å ha et strafferettslig vern mot. For det første gjelder det den ekstremistiske og voldelige virksomhet som på nasjonalt plan i dag representeres av ny-nazistene. Dernest ønskes et tilsvarende vern mot deltakelse i eller støtte til organisasjoner eller bevegelser, i strid med forutsetningene for opphold i Norge, som tar i bruk vold eller tvang eller trusler om sådanne for å oppnå politiske mål. Det dreier seg i det siste tilfellet om støtte til voldsbruk i hjemlandet, eller annetsteds, fra utlendinger som befinner seg i eksil i Norge. Dersom norsk territorium benyttes til planlegging av rene terrorhandlinger, vil straffeloven § 147a kunne komme til anvendelse. Dette medlem ser det imidlertid slik at det også er straffverdig virksomhet som ikke uten videre fanges opp av denne terrorbestemmelsen, eksempelvis fordi man ikke har tilstrekkelige holdepunkter for at forbund om utførelse av konkrete handlinger er inngått.

Hva angår forholdet til ny-nazistene, vil dette medlem peke på at det i Norge i dag er grupperinger som både gjennom ord og handlinger har vist vilje og kapasitet til å krenke demokratiske prinsipper, selv om de ikke kan sies å utgjøre noen trussel mot «rikets sikkerhet» i tradisjonell forstand. Det har vært tilfeller av forsøk på å påvirke det politiske liv gjennom fremsettelse av trusler mot politiske motstandere, og politikere ellers. Videre er den økte kontakten til likesinnede utenlandske miljøer bekymringsfull, tatt i betraktning at man i utlandet, blant annet Sverige, har erfart drap og attentatforsøk, blant annet mot en fagforeningsleder og mot en journalist. Videre avdekkes stadig våpen og sprengstoff i det ny-nazistiske miljøet.

Hva angår de utenlandske eksilmiljøer, vil dette medlem vise til at det økte antall asylsøkere i Norge, og ikke minst det forhold at identiteten til en meget stor andel asylsøkere er usikker, har skapt en økt risiko for at ikke-statlige militante grupper kan tenkes å bruke Norge som fristed for sine tilhengere. Dette kan både i prinsippet og i praksis innebære forberedelse og planlegging på norsk jord til voldelige aksjoner andre steder i verden. At det også skapes grunnlag for voldelige aksjoner fra bestemte stater rettet mot personer med opphold i Norge som mistenkes for slik planlegging, er en særlig side av dette sikkerhetskomplekset som har nær sammenheng med de forhold som er omtalt under avsnittet om flyktning­spionasje, se forslaget til § 17-11 annet ledd. Å bruke norsk territorium til planlegging eller støtte av voldshandlinger i utlandet vil regelmessig være et brudd på forutsetningene for utlendingers opphold i landet, ettersom det i stor grad dreier seg om flyktninger eller asylsøkere som er gitt opphold på et humanitært grunnlag. Det vil også være et folkerettslig brudd på asylretten dersom Norge som mottakerland lar en slik utlending bruke vårt territorium til i eksil å støtte en voldelig bevegelse gjennom eksempelvis pengeinnsamling, våpeninnsamling, rekruttering av medlemmer til grupper som kjemper med våpen i hånd, eller planlegging av voldsbruk i hjemlandet. Det vises igjen til det som er sagt om at en stat i henhold til folkeretten om asyl kan gi opphold til en utlending på et humanitært grunnlag uten at dette skal kunne oppfattes som en uvennlig handling fra asylsøkerens hjemland. Dette medlem ser derfor behov for en bestemmelse som rammer den virksomhet som i strid med forutsetningene for opphold i landet tar i bruk vold som virkemiddel for å oppnå politiske mål, eller som deltar i eller støtter organisasjon eller bevegelse som gjennom allerede utførte aksjoner har vist at de benytter seg av vold eller trusler for å oppnå noe. Når dette medlem finner grunn til å benytte begrepet bevegelse, har dette sammenheng med at enkelte utenlandske grupperinger dels er hierarkisk oppbygde organisasjoner med klare kommandostrukturer og kontinuitet i medlemsmassen, dels dreier det seg også om nettverk av individer og grupper uten formell tilknytning til eller forpliktelser overfor hverandre, men som gjerne har det til felles at de på et eller annet tidspunkt har vært i kontakt med kjerneorganisasjonen, ofte som rekrutter ved organisasjonens treningsleire. I strafferettslig sammenheng vil det selvsagt være et bevisspørsmål hvilken tilknytning en person har til en organisasjon eller bevegelse, samt hvorvidt denne organisasjonen eller bevegelsen kan sies å benytte seg av vold eller tvang for å nå politiske mål.

Dette medlem er i prinsippet enig med utvalgets flertall i at hensynet til å forebygge alvorligere straffbare handlinger, ikke i seg selv kan begrunne materielle strafferegler. Dette medlem ser det likevel for det første slik at den ovennevnte virksomhet i seg selv er straffverdig, og videre at forebygging av politisk motivert vold, enten nasjonalt eller internasjonalt i strid med forutsetningene for opphold i landet, i seg selv har en så stor egenverdi at det er nødvendig med en viss grad av politimessig overvåking av de miljøer der slik virksomhet finner sted. I forhold til for eksempel tilfeller hvor utlendinger med fremtredende posisjoner i militante, voldelige grupperinger i utlandet velger eksil i Norge, hvorfra virksomhet fortsatt kan styres og drives, ser dette medlem det ikke nødvendigvis som overordnet å kunne straffe. At en sikkerhetstjeneste i forebyggende øyemed må kunne følge med på, og overvåke, hva utlendinger med tilknytning til voldsbrukende organisasjoner benytter norsk territorium til, fremstår imidlertid for dette medlem som klart. En materiell straffebestemmelse som gir grunnlag for etterforsking og forebyggende tiltak på et tidlig stadium vil derfor være et adekvat kriminalitetsbekjempende tiltak.

Dette medlem finner for øvrig grunn til å bemerke at man i Danmark, og i de andre nordiske land, har bestemmelse som tilsvarer straffeloven § 104a annet ledd, uten at det der synes aktuelt å oppheve denne.

7.2.3.3 Bestemmelser i kapittel 8 og 9 som foreslås opphevet eller ikke videreført som selvstendige straffebud

Straffeloven § 85 – Krenkelse av Norges nøytralitet

Straffeloven § 85 kriminaliserer overtredelse av forskrift som Kongen har utferdiget til opprettholdelse av rikets nøytralitet under krig mellom fremmede makter. Bestemmelsen er behandlet i Straffelovkommentaren side 7-8. 46 Det er der antatt at straffebestemmelsen også hjemler forskriftskompetanse for Kongen. Av betydning for Norges nøytralitet er også vervingsforbudet i straffeloven § 133 som foreslås videreført i utkastet § 17-11 annet ledd, jf. Straffelovkommisjonens § 19-18, jf. ellers lov 19. mars 1937 nr. 1 angående forholdsregler for å hindre deltakelse i krig i fremmede land og lov 16. april 1937 om fullmakt for Kongen, eller den han gjev fullmakt, til å forby at norske skip blir nytta til å føra folk som eslar seg i krig, våpen, loty, fly eller partar derav til framand land.

Norge var nøytralt under Den første verdenskrig og under Den annen verdenskrig frem til 9. april 1940. Utvalget er ikke kjent med at bestemmelsen har vært brukt, og vil foreslå at bestemmelsen oppheves da det neppe er tilstrekkelig behov for den. Utvalget antar for øvrig at i den utstrekning det blir tale om å gi forskrifter til vern om Norges nøytralitet, som formodentlig normalt vil kreve hjemmel i lov, bør hjemmelen gis ved egen lov, som også inneholder de nødvendige straffebestemmelser, og ikke ved en bestemmelse som straffeloven § 85. Det vises for øvrig til at Straffelovkommisjonen har foreslått blankettstraffebudet i straffeloven § 339 nr. 2 opphevet.

For ordens skyld nevnes at en tilsvarende bestemmelse finnes i dansk straffelov § 110c, som imidlertid viser til forbud gitt i andre lovbestemmelser, og i kapittel 12 § 10 i den finske straffeloven.

Straffeloven § 86a – Grovt uaktsomt landsforræderi

Bestemmelsen kom inn i straffeloven ved revisjonen i 1950. Opprinnelig ble det foreslått at også simpel uaktsomhet skulle rammes, jf. Ot.prp. nr. 79 1950 side 6 der forslaget begrunnes med et ønske om å unngå «valget mellom å erklære [klart straffverdige forhold] straffri eller å slå av på de vanlige krav til forsettet». Under lovbehandlingen ble bestemmelsen begrenset til å ramme grov uaktsomhet. Om dette sier Justisdepartementet, jf. proposisjonen side 45:

«Departementet er enig … i at straffbarheten bør være avhengig av at uaktsomheten er grov. Man bør ikke kunne stemple en mann som landsforræder med mindre hans forhold er så graverende at uaktsomheten må sies å grense opp til forsett. Betydningen av en bestemmelse som denne må antas hovedsakelig å ligge deri at den vil kunne brukes subsidiært, nemlig hvor en føler seg temmelig overbevist om at siktede er skyldig til straff etter § 86, men hvor det ikke kan føres fullt tilstrekkelig bevis for forsett.»

Straffelovkommisjonen har på side 88-89 i sin utredning gjort nærmere rede for sitt syn på kriminalisering av uaktsomme handlinger for å ramme såkalt skjult forsett. Hensynet til kontroll med vedkommende type lovovertredelse gjennom effektivisering av straffetrusselen fremheves her som begrunnelse for eventuell kriminalisering. Utvalget er i tvil om strafflegging av grovt uaktsomme handlinger i noen nevneverdig grad vil være egnet til å motvirke handlinger som innebærer rettsstridig bistand til fienden eller skade på forsvarsevnen. I Ot.prp. nr. 79 1950 er det heller ikke gitt uttrykk for at behovet for et slikt straffebud var basert på uheldige erfaringer fra rettsoppgjøret. I tilknytning til departementets bemerkninger i proposisjonen er utvalget tilbøyelig til å mene at en person ikke bør stemples som landssviker med mindre hans forhold er forsettlig.

Utvalget finner på denne bakgrunn ikke å ville foreslå bestemmelsen videreført.

Straffeloven § 86b – Utilbørlig bistand til okkupasjonsmakten utenfor krigstid og § 97 – Utilbørlig forbindelse med okkupasjonsmakten

Straffeloven §§ 86b og 97 kom inn i straffeloven ved revisjonen i 1950. Bestemmelsene har paralleller i §§ 104 og 105 i den danske straffeloven, som også har inspirert de norske bestemmelsene.

Bestemmelsen i § 86b rammer åpenbart utilbørlig bistand til fienden under okkupasjon utenfor krigstid. Den er omhandlet i Straffelovkommentaren side 21-23. 47 Bakgrunnen for bestemmelsen er nærmere beskrevet i Ot.prp. nr. 79 1950 side 12. Det fremheves at erfaringene fra Danmark, der landets regjering i 1940 måtte bøye seg for et krav om okkupasjon uten krig, viste nødvendigheten av et straffebud som retter seg mot brudd på plikten til lojalitet mot fedrelandet under en okkupasjon utenfor krigstid. Slike situasjoner vil også kunne oppstå ved lynoverfall der regjeringen settes ut av spill, slik at det verken blir tale om motstand eller mobilisering, og krigstilstand således ikke inntrer. Det er ellers pekt på at bestemmelsen også vil kunne omfatte situasjoner der det dreier seg om påtvunget okkupasjon av en makt som Norge har interesse av å støtte i en pågående konflikt. I forarbeidene understrekes at behovet for en slik straffetrussel er særlig fremtredende når den lovgivende myndighet er satt ut av spill/står under okkupasjonsmaktens kontroll, og det er viktig å unngå å komme i en situasjon som i Danmark der man så seg tvunget til å gjennomføre straffebestemmelser med tilbakevirkende kraft.

Utvalget viser til kommentaren til § 17-9 der det er foreslått at någjeldende § 86 om bistand til fienden – eller svekkelse av motstandsevnen – også skal gjelde bistand til okkupasjonsmakten under okkupasjon i og utenfor krigstid. Det kan da ikke ses å foreligge noe behov for å videreføre § 86b som selvstendig straffebud.

Utvalget viser ellers til at grensen for straffbar bistand etter § 86b går ved hva som anses som åpenbart utilbørlig, noe som innebærer et vilkår om klart avvik fra det som er akseptert av alminnelig nasjonalsinnede nordmenn. I dette ligger neppe noe vesentlig annet enn det som kan utledes av det generelle krav om at bistanden til okkupasjonsmakten må være rettsstridig eller utilbørlig. Ved visse typer bistand og ikke minst ved økonomisk samarbeid oppstår meget problematiske avgrensningsspørsmål. Dette illustreres av rettsoppgjøret i Norge etter krigen da spørsmålet var hvilke typer økonomisk samarbeid som kunne rammes som rettsstridig bistand etter straffeloven § 86 – det dreide seg den gang om okkupasjon under krig, men spørsmålet er likeartet. Spørsmålet om hvilke former for samarbeid som bør bedømmes som rettsstridig bistand til okkupasjonsmakten, vil selvfølgelig være det samme etter utvalgets forslag, jf. ellers kommentarene til § 17-9.

Når det gjelder straffeloven § 97, jf. Straffelovkommentaren side 59-62, er det i Ot.prp. nr. 79 1950 på side 6 uttalt at

«en trenger bestemmelser om utilbørlig utnyttelse av forholdene under en okkupasjon, selv om forholdet ikke kan rammes som bistand til fienden. Eksempler:

En næringsdrivende benytter seg av forbindelser hos okkupasjonsmakten til å skaffe seg ekstra kvoter av råvarer og driftsmidler på bekostning av konkurrentene, en offentlig tjenestemann benytter seg av samme slags forbindelser til å avansere utenfor tur, en gruppe politiske ledere nytter sin innflytelse til å få gjennomført en nyordning i landets styre. Felles for slike handlinger er at de krenker den nasjonale moralkodeks, og derfor også, om de blir alminnelige, kan bidra til å svekke det nasjonale samhold og den nasjonale motstandsvilje».

Utvalget mener at det neppe er behov for bestemmelsen. I de fleste tilfeller der en person etablerer et åpenbart utilbørlig forhold til fienden eller okkupasjonsmakten, vil det formodentlig kunne rammes som rettsstridig bistand. I visse tilfeller vil det kunne dreie seg om handlinger som svekker forsvarsevnen. Dreier det seg om å få til en nyordning av landets styre, vil vel dette som oftest kunne rammes av straffereglene til vern om myndighetens virksomhet, jf. nå §§ 98 til 99a og utvalgets forslag til §§ 17-3 til 17-8. Utvalget innser at det vil kunne tenkes annen utnyttelse av situasjonen under en okkupasjon som må bedømmes som klanderverdig, uten at disse bestemmelsene får anvendelse, men hovedsakelig vil det vel da dreie seg om handlinger som ikke er av den største betydning for nasjonens ve og vel. De forholdene som rammes av regelen om straffskjerpelse i § 97 annet ledd, vil i hovedsak fanges opp av utvalgets forslag i §§ 17-7 og 17-8.

Etter utvalgets oppfatning er det en vesentlig innvending mot bestemmelsen i § 97 at det sentrale straffbarhetsvikår – utilbørlig forbindelse med okkupasjonsmakten for å skaffe seg eller andre en fordel eller for å fremme andre formål – er upresist og reiser avgrensingsspørsmål som ikke synes å være mindre problematiske enn de som gjelder straffeloven § 86b. Etter utvalgets syn må sterke hensyn tilsi kriminalisering hvis man skal akseptere så problematiske straffbarhetsvilkår. I denne forbindelse vises til fremstillingen under 6.2.3.4 og Straffelovkommisjonens utredning side 83 der det gis uttrykk for at hvis det ikke lar seg gjøre å utforme straffebud som «i tilstrekkelig grad tar hensyn til forutberegnelighet, kan det være en grunn til å unnlate kriminalisering». Utvalget ser heller ikke bort fra at innføringen av § 97 i 1950 sprang ut av det som den gang var den generelle tilnærming til spørsmålet om kriminalisering, at det var bedre å strafflegge for mye enn for lite, jf. fremstillingen under 6.2.3.2.

Straffeloven § 87 – Farlige handlinger i krigstid

Bestemmelsen skriver seg fra straffelovens vedtakelse i 1902, med unntak for annet ledd som kom inn i loven ved revisjonen i 1950. Den er omtalt i Straffelovkommentaren side 23-26. 48

Straffeloven § 87 kriminaliserer tre særskilt angitte handlinger som isolert ville kunne falle inn under forræderibestemmelsen i straffeloven § 86, men som ikke er foretatt med det forsett å yte fienden bistand eller skade forsvarsevnen jf. straffeloven § 86 første ledd nr. 10. Straffeloven § 87 nr. 1 setter straff for den som vegrer seg for å gi en militær befalingsmann de opplysninger han måtte ha fått om forhold av betydning for et militært tiltak. Nr. 2 setter straff for den som yter fiendtlig speider skjul, underhold eller annen bistand. Nr. 3 kriminaliserer medvirkning til en straffbar handling i den militære straffeloven som kan medføre høyere straff enn fengsel i 3 år.

Utvalget ser ikke noe behov for å videreføre bestemmelsen. Gjerningsbeskrivelsen i nr. 1 og 2 er objektivt sett bistand til fienden eller svekkelse av forsvarsevnen etter straffeloven § 86. Hvis det ikke foreligger forsett i forhold til § 86, noe som vanskelig kan tenkes ved overtredelse av nr. 1 og 2, er det etter utvalgets oppfatning ikke tilstrekkelig behov for straffetruslene.

Medvirkningsbestemmelsen i § 87 nr. 3 er det heller ikke grunn til å beholde. For de straffbare handlinger som omfattes av militær straffelov §§ 80 til 86 og §§ 90 til 94, som utvalget vil foreslå opphevet, i hovedsak fordi de omfattes av utvalgets forslag i §§ 17-9 og 17-10, rammes medvirkning på samme måte som ved de øvrige bestemmelsene i kapitlet, jf. Straffelovkommisjonens forslag om en alminnelig medvirkningsregel i § 3-2. Også medvirkning til overtredelse av de øvrige relevante straffebudene i militær straffelov omfattes av forslaget i § 3-2 som også gjelder spesiallovgivningen «når ikke annet er bestemt», det vil si når ikke vedkommende lovbestemmelse må forstås slik at medvirkning ikke skal være straffbart. Forslaget i § 3-2 vil innebære en viss utvidelse av området for det straffbare, jf. strafferammebegrensningen i § 87 nr. 3.

Straffeloven § 88 – Mislighold av kontrakt i krigstid

Som § 87 skriver straffeloven § 88 seg fra 1902, med unntak for bestemmelsen om vern av allierte i tredje ledd som kom inn i loven ved revisjonen i 1950. Bestemmelsen i § 88 er omtalt i Straffelovkommentaren side 26-29.

Bestemmelsen setter straff for den som i krigstid misligholder kontrakt om krigsmaktens forsyning eller befordring eller om annet som er av betydning for det militære eller sivile forsvar. Det må gjelde en gyldig kontrakt med staten eller Forsvaret. Selve misligholdet må være begått i krigstid, men kontrakten behøver ikke å ha vært inngått i krigstid eller med krigstid for øye. Også uaktsomt mislighold er straffbart, jf. bestemmelsens annet ledd.

Utvalget kan ikke se at det er tilstrekkelig behov for bestemmelsen. Mislighold av kontrakt av betydning for det militære eller sivile forsvar vil objektivt sett måtte bedømmes som bistand til fienden eller svekkelse av forsvarsevnen. Bestemmelsen kan i forhold til utvalgets forslag i § 17-9 først og fremst tenkes å ha selvstendig interesse hvis misligholderen ikke var klar over betydningen av misligholdet. Etter utvalgets oppfatning er det da liten grunn til at misligholdet skal være straffbart. Problemstillingen synes dessuten lite praktisk.

Straffeloven § 89 – Diplomatisk landsforræderi

Straffeloven § 89 har stått uendret siden 1902 og er omtalt i Straffelovkommentaren side 29-31. 49 Bestemmelsen rammer den som forsettlig eller uaktsomt handler mot Norges tarv eller unnlater å vareta dette under forhandling eller avslutning av overenskomst med annen stat eller som medvirker ved forledelse eller tilskyndelse.

Utvalget antar at det ikke er behov for bestemmelsen ved siden av straffelovens bestemmelser om utroskap og tjenesteforsømmelser, jf. någjeldende straffelov §§ 275, 324 og 325 nr. 1, og Straffelovkommisjonens forslag §§ 22-10 og 22-1 til 22-3. Bestemmelsene i kommisjonens forslag retter seg mot forsettlig og grovt uaktsomt misbruk av offentlig myndighet, jf. fremstillingen i utredningen side 309 flg. Det må antas at personer som deltar i forhandlinger om overenskomster med fremmede makter, handler under utøvelse av offentlig myndighet også når de deltar som formelt oppnevnt på norsk side uten å være offentlig ansatt. Opphevelsen innebærer at bare forsettlige, og grovt uaktsomme grove overtredelser, rammes, jf. kommentarene til § 22-3. Strafferammen foreslås her å være den samme som for forsettlig krenkelse etter § 22-1, det vil si i det lavere sjiktet. For grovt, forsettlig myndighetsmisbruk foreslås en strafferamme på fengsel i seks år. Utvalget antar at overtredelser av den karakter straffeloven § 89 omhandler, ofte vil måtte bedømmes som grov overtredelse.

Straffeloven § 91a – Innsamling av opplysninger hvis meddelelse til fremmed stat kan skade Norges interesser eller volde fare for enkeltpersoner

Det vises til fremstillingen av bestemmelsen i 7.1.2. Bestemmelsen videreføres ikke i sin helhet. For så vidt gjelder hemmelige opplysninger av betydning for grunnleggende nasjonale interesser vernes disse i utvalgets forslag i § 17-11 første ledd, mens annet ledd viderefører vernet mot flyktningspionasje, jf. kommentaren til disse bestemmelsene i 7.2.2. Etter § 91a rammes også uaktsomme krenkelser. Uaktsomhetsansvaret videreføres ikke.

Straffeloven § 92 – Krenkelse av den militære sensur

Bestemmelsen rammer den som i krigstid rettsstridig gir offentlig meddelelse om krigsmakten eller krigsforetagender etter at det er utstedt forbud mot dette. Selvstendig betydning har dette hvis offentliggjøring er uten betydning for rikets sikkerhet og således ikke rammes av bestemmelsene i §§ 86 og 90.

Det er ingen grunn til å videreføre bestemmelsen som også antas å hjemle myndighet til å utstede forbud som nevnt. Slike forbud synes lite aktuelle ut fra tidens syn på behovet for informasjon i krig, jf. ellers de fullmakter som tilligger regjeringen i henhold til beredskapsloven 15. desember 1950 nr. 7.

Straffeloven § 93 – Ødeleggelse mv. av gjenstand eller dokument av betydning for rikets sikkerhet

Straffeloven § 93 setter straff for den som bevirker eller medvirker til at noe dokument eller annen gjenstand som er av betydning for rikets sikkerhet eller velferd, forfalskes, ødelegges eller bringes til side. Den behandles i Straffelovkommentaren side 45-47. 50

Utvalget kan ikke se at det er nødvendig å videreføre regelen, som ikke later til å ha vært brukt i praksis. Ødeleggelse, forfalskning og fjerning i krigstid av gjenstander av betydning for rikets sikkerhet rammes av straffeloven § 86, jf. utvalgets forslag til § 17-9. I fredstid vil ødeleggelser av gjenstander og dokumenter rammes av bestemmelsene om skadeverk i straffeloven §§ 291, 292 og 391, jf. Straffelovkommisjonens forslag §§ 23-11 til 23-13 og 29-1 til 29-3, og av bestemmelser i straffeloven kapittel 14 om allmennfarlige forbrytelser, jf. kommisjonens kapittel 20 og 29. Forfalskning av dokumenter, herunder dokumentunndragelse, rammes av de alminnelige straffebud om falsk, jf. straffeloven kapittel 18 og kommisjonens forslag §§ 31-1 til 31-4. Fjerning av gjenstander vil normalt rammes som besittelseskrenkelse etter § 392, jf. kommisjonens utkast § 30-17, men er det tale om hemmeligheter av betydning for grunnleggende nasjonale interesser, vil etter omstendighetene også § 91 kunne anvendes, jf. utvalgets forslag i §§ 17-11 første ledd og 17-12. Utvalget antar at strafferammene i disse bestemmelsene er tilstrekkelige.

Straffeloven § 96 – Vern av fremmed statsoverhode

Straffeloven § 96 likestiller i visse henseender et fremmed statsoverhode med rikets eget, jf. om bestemmelsen Straffelovkommentaren side 57-59. 51

Etter første ledd får bestemmelsen om straffskjerpelse i straffeloven § 102 og påtaleregelen i § 103 tilsvarende anvendelse når krenkelsen gjelder fremmed statsoverhode. Videre gis straffeloven §§ 99, 100 og 101 tilsvarende anvendelse såfremt vedkommende statsoverhode oppholder seg i riket med norsk statsmyndighets samtykke. Annet ledd bestemmer at fengselsstrafferammene forhøyes med inntil en halvdel ved forbrytelser etter straffeloven kapittel 21, 22 og 23 begått mot en fremmed stats sendebud under opphold i Norge.

Som det fremgår i 7.2.3.1, har Straffelovkommisjonen med utvalgets tilslutning foreslått at §§ 100, 101 og 102 ikke videreføres. Heller ikke påtaleregelen i § 103 blir da videreført. Det følger naturlig av begrunnelsen for disse forslagene at heller ikke § 96 videreføres for så vidt gjelder henvisningen i første ledd til §§ 100 til 103. Første ledd viser imidlertid også til § 99. Andre lands statsoverhoder bør etter utvalgets oppfatning bedømmes etter de regler som gjelder for fremmede lands representanter i sin alminnelighet, jf. også bestemmelsen i § 96 annet ledd om straffskjerpelse ved integritets- og ærekrenkelser av fremmede staters sendebud som oppholder seg i landet.

Straffelovkommisjonen har foreslått at en regel tilsvarende § 95 annet ledd om krenkelse av fremmede staters representanter, representasjonsbygninger og lignende videreføres i utkastet § 20-3 Ordenskrenkelse av fremmed stat, jf. utredningen side 298. Utvalget antar at kommisjonens forslag er tilstrekkelig til å oppfylle kravene i Wienkonvensjonen av 18. april 1961 om diplomatisk samkvem. Det kan imidlertid spørres om Ordenskrenkelse av fremmed stat er en adekvat betegnelse for denne bestemmelsen som også omfatter krenkelser i form av voldshandlinger. Utvalget vil i stedet foreslå betegnelsen Krenkelse av fremmed stats representant, representasjonsbygning mv.

For ordens skyld nevnes at Ytringsfrihetskommisjonen ga utrykk for den oppfatning at straffeloven § 96 som gir fremmede statsoverhoder og fremmede sendebud en særlig beskyttelse mot ærekrenkelser, er moden for revisjon, under henvisning til ytringsfriheten.

Straffeloven § 97a – Forbud mot å ta i mot økonomisk støtte fra fremmed makt for politiske formål

Straffebestemmelsen kom inn i straffeloven ved revisjonen i 1950. Den er omtalt i Straffelovkommentaren side 62-65. 52

Straffebudet setter straff for norsk borger eller en i Norge hjemmehørende person som av fremmed makt eller av parti eller organisasjon som opptrer i dens interesse, for seg eller for parti eller organisasjon her i landet tar i mot økonomisk støtte for å påvirke allmennhetens mening om statens styreform eller til partiformål. Bestemmelsen sikter mot støtte fra totalitære regimer og deres støttespillere. Støtte fra demokratiske søsterpartier i andre land, som ikke handler i statens interesse, rammes ikke. Bestemmelsen rammer heller ikke mottakelse av økonomisk støtte fra terrororganisasjoner og lignende som ikke opptrer i en stats interesse. Det er ikke noe vilkår for at straffeloven § 97a skal komme til anvendelse at støtten som mottas er hemmelig eller fordekt.

Om bakgrunnen for regelen er det i Ot.prp. nr. 79 1950 på side 13 blant annet uttalt:

«Det er et brudd på demokratiets spilleregler, at den som overfor den norske almenhet fremtrer som representant for norske interesser, hemmelig tar imot støtte fra fremmed stat. Og forholdet betyr en fare derved at den person eller det parti som mottar slik støtte, har lett for å komme i et slikt avhengighetsforhold at vedkommende ender med å bli et rent redskap for fremmede interesser.»

Videre er det uttalt at

«en kan neppe regne med at en slik bestemmelse vil få stor praktisk betydning; dertil vil nok partiene vite å holde sitt forhold for godt skjult. Men en har likevel ansett det for sunt og nyttig at utilbørligheten av de handlinger det her gjelder, kommer til uttrykk i loven».

Bestemmelsen har en parallell i kapittel 19 § 13 i den svenske straffeloven. I det danske regjeringsforslag om endringer i straffeloven, som er vedlagt Ot.prp. nr. 79 1950, jf. side 55, var det i § 101 foreslått en tilsvarende regel som imidlertid bare rammet støtte som mottakeren ikke offentlig opplyste om. Forslaget ble ikke vedtatt.

Ytringsfrihetskommisjonen, som blant annet viser til at den norske stat aktivt har gitt økonomisk støtte til frigjøringsbevegelser i andre land, har gitt uttrykk for at bestemmelsen må revideres slik at det ikke er kilden som er det avgjørende kriteriet for straffbarhet, men det at støtten holdes skjult. Etter kommisjonens oppfatning betyr dette så vidt forstås at enhver som mottar skjult støtte til politisk virksomhet, bør kunne straffes etter bestemmelsen. For så vidt gjelder politiske partier viser kommisjonen til at lov 22. mai 1998 nr. 30 om offentliggjøring av politiske partiers inntekter har sikret en viss oversikt over partienes inntektskilder.

Utvalget er enig i at spørsmålet om økonomisk støtte til politiske partier bør vurderes uavhengig av hvor støtten kommer fra, og er videre av den oppfatning at hensynet til demokratiske spillereg­ler er tilstrekkelig varetatt gjennom loven om offentliggjøring av partiinntekter. Etter utvalgets oppfatning foreligger ikke hensyn som nødvendiggjør at bestemmelsen i § 97a videreføres i den form Ytringsfrihetskommisjonen foreslår. I sin alminnelighet vil deltakere i det politiske ordskifte markere sine tilknytninger gjennom de standpunkter som inntas. For det norske demokratiet har det neppe noen nevneverdig betydning om en deltaker mottar skjult økonomisk støtte. Utvalget er enig i at det kan være moralsk betenkelig å motta slik støtte til opinionspåvirkning, men dette er ikke tilstrekkelig som begrunnelse for kriminalisering.

Ingen er så vidt vites dømt for overtredelse av bestemmelsen. Men den har i atskillig utstrekning vært brukt som grunnlag for telefonkontroll av AKP (m-l) og Norges kommunistiske parti i 1970- og 1980-årene, jf. fremstillingen i Lund-kommisjonens rapport blant annet side 331 flg. 53 Bestemmelsen kan som det fremgår i 6.2.3.2, bare begrunnes i behovet for å straffe brudd på dette straffebudet, ikke for å benytte eksempelvis telefonavlytting med sikte på å forebygge andre straffbare handlinger.

Straffeloven § 97b – Forbud mot spredning av uriktige opplysninger mv. som kan bringe rikets sikkerhet i fare

Straffeloven § 97b, som kom inn i straffeloven ved revisjonen i 1950, er behandlet i Straffelovkommentaren side 65-67. 54 Den setter straff for den som mot bedre vitende eller grovt uaktsomt utbrer offentlig eller meddeler til fremmed makt falske rykter eller uriktige opplysninger som om de vinner tiltro, er egnet til å sette rikets indre eller ytre sikkerhet i fare. I motsetning til straffeloven § 90 rammer bestemmelsen utbredelse av uriktige opplysninger av betydning for rikets sikkerhet.

Ytringsfrihetsommisjonen har gitt uttrykk for at straffeloven § 97b bør vurderes opphevet, jf. utredningen side 147. Det er vist til at bestemmelsen, etter hva kommisjonen kjenner til, aldri har vært brukt, og at desinformasjon beskrevet som «falske rykter og uriktige opplysninger [er] et problematisk begrep som åpner for mange definisjoner».

Utvalget antar at bestemmelsen bør oppheves. Den er åpenbart problematisk av hensyn til ytringsfriheten. Især gjelder det offentlig utbredelse av gale rykter og opplysninger. Etter utvalgets oppfatning må hensynet til ytringsfriheten slå gjennom så lenge det ikke er tale om å avsløre – eller forsøke å avsløre – opplysninger som holdes hemmelige av hensyn til grunnleggende nasjonale interesser. I dette ligger at opplysningene må være riktige, jf. nærmere om dette under kommentaren til § 17-11 første ledd. I tillegg kommer de vanskeligheter Ytringsfrihetskommisjonen peker på, som er knyttet til innholdet i begrepene «falske rykter og uriktige opplysninger». Dessuten vil det være betydelige bevisproblemer knyttet både til hva som er falskt eller uriktig og til spørsmålet om opplysningene er «egnet til å sette rikets indre eller ytre sikkerhet i fare» dersom de vinner tiltro.

For ordens skyld peker utvalget på at straffeloven § 130 rammer offentlig fremsatte beskyldninger mot offentlige myndigheter og gir et visst vern på dette området. Straffelovkommisjonen har foreslått ikke å videreføre § 130, jf. utredningen side 397-398.

7.3 Vurderinger i forhold til andre bestemmelser i straffeloven og Straffelovkommisjonens innstilling

En rekke bestemmelser som er plassert i andre kapitler i straffeloven har tilknytning til kapittel 8 og 9 om rikets sikkerhet. Det gjelder § 133 om verving til fremmed krigstjeneste og § 134 om unndragelse fra militærtjeneste i kapittel 12, § 135 om å opphisse til hat mot myndighetene mv. og § 139 om plikt til å avverge visse typer lovbrudd i kapittel 13, en rekke bestemmelser i kapittel 14 om allmennfarlige forbrytelser, jf. i første rekke §§ 151a om kapring, 151b om sabotasje av infrastrukturen, 152a om befatning med plutonium eller uran, 153a om befatning med biologiske substanser/våpen og 159 om forbund om å begå allmennfarlige forbrytelser. Med unntak for § 135 foreslås disse straffebudene i hovedsak videreført av Straffelovkommisjonen, jf. §§ 19-18 og 19-19 i kapitlet om vern av offentlig myndighet, §§ 20-8 og 20-11 i kapitlet om vern av den offentlige ro og orden, § 21-6 i kapitlet om generelle bestemmelser til forebygging av andre straffbare handlinger, §§ 25-15 og 25-16 i kapitlet om vern av helse og miljø og § 29-6 i kapitlet om vern mot tingsskade. Etter utvalgets oppfatning har bestemmelsene sin naturlige plass der de nå og etter Straffelovkommisjonens forslag er plassert, og utvalget har ikke – med unntak for § 133 som foreslås overført til § 17-11 annet ledd – funnet grunn til å foreslå noen av dem overført til kapittel 17.

Utvalget har for enkelte bestemmelser vurdert regelendringer:

Straffeloven § 139, jf. Straffelovkommisjonens forslag § 21-6

Straffebudet etablerer plikt til å avverge en del forbrytelser mot militær straffelov, mot bestemmelser i lov om forsvarshemmeligheter og en rekke forbrytelser i straffeloven, blant annet de fleste av forbrytelsene i straffeloven kapittel 8 og 9, og setter straff for overtredelse av plikten. Bestemmelsen er foreslått videreført av Straffelovkommisjonen, jf. bemerkningene til § 21-6 på side 305-307. Utvalgets forslag vil ha virkning for utformingen av § 21-6. Avvergeplikten bør omfatte alle straffebud som omfattes av utvalgets forslag til nytt kapittel 17 i straffeloven, med unntak for § 17-11 annet ledd. Utformingen påvirkes videre av utvalgets forslag om opphevelse av militær straffelov §§ 80 til 86 og 90 til 94 og bestemmelsene i lov om forsvarshemmeligheter – med unntak for § 1 som videreføres i lov om forebyggende sikkerhetstjeneste § 17. For øvrig viser utvalget til Straffelovkommisjonens bemerkninger.

Straffeloven § 151b, jf. Straffelovkommisjonens forslag § 20-11

Bestemmelsen retter seg mot den som volder omfattende forstyrrelser i den offentlige forvaltning eller i samfunnslivet ved ødeleggelse av visse infrastrukturanlegg, nærmere bestemt «informasjonssamling eller anlegg for energiforsyning, kringkasting, telekommunikasjon eller samferdsel for øvrig». Straffelovkommisjonen peker blant annet på at bestemmelsen er uklart utformet og kan reise tvil om informasjonssamling er et selvstendig vernet objekt eller må gjelde energiforsyning mv. Utvalget antar for sin del at angivelsen av vernede objekter uansett kan være for snever, ved at eksempelvis anlegg for vann- og matforsyning er holdt utenfor, jf. også oppregningen i straffeloven § 147a første ledd bokstav a og utvalgets forslag i § 17-11 første ledd.

Straffeloven § 147a

Bestemmelsen ble tilføyd straffeloven kapitel 14 om allmennfarlige forbrytelser ved lov 28. juni 2002 nr. 54. Som det fremgår under 7.1.1 har utvalget vært inne på om det burde foreslå en tilføyelse til § 147a med sikte på tilfeller der forsettet referer seg til selvstendighetskrenkelser som nevnt i straffeloven § 83, men har ikke funnet grunn til det. Det er nok å vise til at overtredelse av straffebud som nevnt i § 147a rammes av § 83, der strafferammen er 21 år, hvis forsettet omfatter gjerningsinnholdet i bestemmelsen, jf. også § 94 som rammer forbund mv. om å overtre § 83.

I Ot.prp. nr. 61 (2001-2002) er det på side 38 gitt uttrykk for at «terrorismebestemmelsen i utgangspunktet ikke bør ramme handlinger som det er unaturlig å regne som terrorhandlinger. Det er også lagt vekt på at en bør avvente Lund-utvalgets utredning før en eventuelt inkluderer bestemmelser i straffeloven kapittel 8 og 9 på listen i § 147a». Utvalget viser til forslagene til straffebestemmelser i nytt kapittel 17 i straffeloven som i hovedsak viderefører straffeloven §§ 83, 84, 86, 90, 91, 91a, 94, 97, 98, 99, 99a, 104 og 104a første ledd. Utvalget mener at det vil være unaturlig å la § 147a omfatte disse straffebudene. Det dreier seg her om forbrytelser rettet mot rikets sikkerhet og andre grunnleggende nasjonale interesser. Forbrytelser som begås med det forsett å ramme slike interesser, får ikke noe alvorligere preg om forsettet også omfatter interesser som inngår i § 147a første ledd bokstav a til c. En del av disse interessene er for øvrig allerede beskyttet av regler i straffeloven kapittel 9, jf. især §§ 98, 99 og 99a som verner statsforfatningen og offentlige myndigheter. Bestemmelser som utvalget foreslår ikke å videreføre, bør det ikke være aktuelt å innføre i oppregningen i § 147a. Straffeloven § 104a første ledd, jf. utvalgets forslag i § 17-17, forbyr deltakelse i en privat organisasjon av militær karakter. I tilknytning til denne bestemmelsen peker utvalget for ordens skyld på at hvis det er inngått forbund om straffbar virksomhet i terrorøyemed, vil forslaget til ny § 162c i straffeloven kunne være overtrådt. Planlegger organisasjonen terrorhandlinger, vil det også rammes av § 147a fjerde ledd.

7.4 Utvalgets forslag om å oppheve bestemmelser i militær straffelov og lov om forsvarshemmeligheter

7.4.1 Opphevelse av bestemmelser i militær straffelov

I sammenheng med revisjonen av straffelovens kapittel 8 og 9 skal utvalget etter sitt mandat ta stilling til krigsartiklene i militær straffelov tredje del om krigsforræderi og blottstillelse av krigsmakten. Dette er i tråd med uttalelsene i Ot.prp. nr. 79 1950 side 5. Her fremheves blant annet at

«handlinger som allerede er straffbare etter den borgerlige straffelov, trues med strengere straff i den militære straffelov når de er foretatt enten av militære og personer som dermed likestilles … eller av sivile på krigsskueplassen. Så flytende som begrepet krigsskueplass er blitt under moderne krig, og så utvisket som forskjellen er blitt mellom militære og sivilbefolkningen, stiller det seg i høy grad tvilsomt om disse distinksjoner egner seg til å opprettholdes for fremtiden. Det kan i denne sammenheng nevnes, at den svenske lovrevisjonen har ført til at en vesentlig del av innholdet i straffeloven for krigsmakten er blitt ført over til den alminnelige straffelov, slik at det bare er blitt tilbake en «lag om disciplinstraff för krigsmän». Også av andre grunner kan de kasuistisk formede og til dels alderdommelig virkende bestemmelser i den militære straffelovs krigsartkler i høy grad fortjene revisjon».

Krigsartiklene i tredje del i militær straffelov omfatter kapittel 8 Krigsforræderi og Blotstillelse av Krigsmagten, kapittel 9 Afændring av Bestemmelser i Anden Del og kapittel 10 Plyndring og andre Forbrydelser mot Person eller Gods. Etter mandatet synes det i første rekke å være bestemmelsene i kapittel 8 som ønskes vurdert i sammenheng med revisjonen av straffeloven kapittel 8 og 9. Anden del i den militære straffeloven omfatter militære forbrytelser og forseelser, det vil si lovbrudd begått av militære personer eller personer som likestilles med dem, jf. § 9 nr. 1 til 4. Det dreier seg om ulovlig fravær og unndragelse fra krigstjeneste, lovbrudd som gjelder militær underordning, misbruk av militær myndighet og lovbrudd med hensyn til militære tjenesteplikter og militær orden. De såkalte afændringsbestemmelsene i kapittel 9 i loven skjerper straffene for slike lovbrudd når de begås i krigstid, jf. loven § 3 der begrepet krigstid er nærmere definert. Spørsmålet om revisjon av bestemmelsene i kapittel 9 vil måtte skje i tilknytning til en revisjon av reglene om militære lovbrudd for øvrig, som er uten tilknytning til utvalgets mandat, og som det ikke er naturlig at utvalget vurderer. Kapittel 10 i loven inneholder i det alt vesentlige bestemmelser som skjerper straffene for visse forbrytelser mot den alminnelige borgerlige straffelov i krigstid. I tillegg strafflegges overtredelse av bestemmelsene i Genève-konvensjonene av 12. august 1949 med tilleggsprotokoller av 10. juni 1977 og bruk av stridsmidler som er forbudt etter internasjonal overenskomst. Heller ikke dette er det naturlig for utvalget å vurdere, men det synes naturlig at bestemmelsene tas opp i tilknytning til behandlingen av ny straffelov.

Kapittel 8 om krigsforræderi og blottstillelse av krigsmakten inneholder for det første bestemmelser som retter seg mot «den, som«/«den, der» begår nærmere bestemte straffbare handlinger i krig, jf. §§ 80 til 86, 91 og 93 til 94. Bortsett fra § 94 som retter seg mot enhver overtreder uavhengig av hvor lovbruddet begås, omfatter bestemmelsene militære og dermed likestilte personer etter § 9 nr. 1 til 4 i loven, og dessuten sivile personer som overtrer bestemmelsene på «krigsskueplassen», jf. § 9 nr. 5. Alle bestemmelsene tar sikte på å verne rikets sikkerhet. I det vesentlige er det tale om forbrytelser som er straffbare også etter kapittel 8 i straffeloven, men straffetruslene er strengere etter militær straffelov. Utvalget vil foreslå at alle disse bestemmelsene oppheves i sammenheng med revisjonen av straffeloven kapittel 8 og 9; i det vesentlige fordi reglene i straffeloven etter utvalgets mening vil fange opp de straffverdige forhold samtidig som de strafferammer som foreslås, er tilstrekkelige, jf. drøftelsen av strafferammer i 7.1.8. Noen av de straffbare forhold er det ikke lenger aktuelt å strafflegge.

Kapittel 8 inneholder dessuten bestemmelser som retter seg mot særlige kategorier av gjerningsmenn. I §§ 87 til 89 er militært befal og mannskap adressater for straffetruslene, mens §§ 90 og 92 retter seg mot krigsfanger og fiendtlige «parlamentærer», dvs. krigssendebud.

Bestemmelsene i §§ 87 til 89, som gjelder overgivelse og desertering i strid, er det ikke naturlig at utvalget tar stilling til; de bør vurderes i sammenheng med revisjonen av bestemmelsene om militære lovbrudd i andre del i loven, herunder reglene om straffskjerpelser i krig etter lovens kapittel 9. Utvalget vil foreslå §§ 90 og 92 opphevet.

Om de enkelte bestemmelsene skal bemerkes:

Krigsforræderi er betegnelsen på de handlinger som omfattes av §§ 80 og 81. Bestemmelsen i § 80 rammer en rekke handlinger begått i den hensikt å gavne fienden eller å skade Norge eller en krigsmakt som er forbundet med Norge. Handlingene er oppregnet i nr. 1 til 14. Det dreier seg om en detaljert angivelse av tradisjonelt typiske forræderihandlinger. Samtlige omfattes også av straffeloven § 86, jf. især nr. 10, som imidlertid slår videre og dessuten bare krever forsett med hensyn til å yte fienden bistand eller skade Norges motstandskraft. Handlingene vil likeledes omfattes av utvalgets forslag om landssvik i §§ 17-9 og 17-10. For så vidt gjelder spørsmålet om detaljert oppregning av relevante forræderihandlinger, viser utvalget til kommentarene til § 17-9.

I § 81 første ledd er inntatt bestemmelser om straffskjerpelser for forbrytelser mot en rekke bestemmelser i straffeloven kapittel 8. I annet ledd fastslås at maksimumsstraffen for forbrytelse mot forbundsbestemmelsen i straffeloven § 94 på visse vilkår nedsettes til det halve hvis deltakerne oppgir sin plan. Det kan ikke ses å være noe behov for en slik regel ved siden av straffelovens alminnelige regler og prinsipper for utmåling av straff.

Reglene i §§ 82 til 84 rammer diverse rettsstridige handlinger eller unnlatelser som enten er til hjelp for fienden eller til skade for Norges forsvarsevne, men hvor dette ikke er hensikten.

Etter § 82 rammes hjelp til fiendtlig krigsfange med å flykte. Dette kan ikke straffes som landssvik etter utvalgets § 17-9 hvis fangen ikke gjenopptar kampen mot Norge. I så fall vil man måtte klare seg med straffeloven § 131 som rammer bistand til rømming fra lovlig frihetsberøvelse, jf. Straffelovkommisjonens forslag til § 19-5.

Etter § 83 straffes den som ved forsømmelse av tjenesteplikt eller annet pliktstridig forhold bevirker «at fiendens foretagender befordres, eller at den norske eller en forbunden krigsmakt utsettes for fare eller skade, eller at dens foretagender mislykkes». Bestemmelsen rammer både forsett og uaktsomhet. Etter § 84 rammes den som bidrar til samme virkninger som etter § 83 ved å ødelegge, fjerne eller beskadige noen gjenstand nevnt i militær straffelov § 80 nr. 2, ved å gi eller anbringe falske eller villedende tegn, ved å anbringe noen hindring i skipsfarvann eller ved å forstyrre den sikre drift av jernbane eller lignende befordringsmiddel. Også uaktsom overtredelse rammes. Bestemmelsen i § 84 får i første rekke selvstendig betydning for personer som ikke ved handlingen opptrer i strid med plikter etter andre normer, eksempelvis tjenesteplikter, og som derfor rammes av § 83. Forsettlige overtredelser av §§ 83 og 84 vil rammes av straffelovens § 86, jf. utvalgets forslag § 17-9. Om uaktsomme overtredelser vises til drøftelsen i 7.2.3.3 om straffeloven § 86a.

Etter § 85 straffes den, som uten tillatelse fra den høyest befalende eller annen befalingsmann, som er bemyndiget til å meddele en sådan tillatelse, har omgang eller brevveksler med noen, som hører til den fiendtlige krigsmakt eller befinner seg på fiendtlig område. Bestemmelsen synes å ha liten selvstendig betydning ved siden av lov om forbod mot samkvem med personar som har tilhald på fiendeområde o.a. av 15. desember 1950 nr. 3.

Bestemmelsen i § 86 rammer den som sprer etterretninger som er egnet til å «nedstemme Krigsfolkets Mod», eller som uten tillatelse sprer etterretninger om krigsmaktens stilling, styrke eller operasjonsplaner. Det er likegyldig om etterretningene er falske eller ikke. Spørsmålet om strafflegging av defaitistiske opplysninger vil man nok se annerledes på i dag enn for 100 år siden. For øvrig bør bestemmelsen ses i sammenheng med straffeloven §§ 92 og 97b. Det vises til fremstillingen av disse reglene under 7.2.3.3.

Militær straffelov § 90 retter seg mot krigsfange, som unnviker under brudd på avgitt æresord, eller som før krigens opphør bryter de betingelser som er satt for løslatelse fra fangenskapet. Straffetrusselen er ikke lenger aktuell.

Bestemmelsen i § 91 er en spionbestemmelse som setter livstidsstraff som eneste straff, for den som tjener fienden som spion ved å samle opplysninger på krigsmaktens operasjonsfelt eller på militære steder som nevnt i § 80 nr. 2 i den hensikt å meddele dem til fienden, jf. annet ledd. Etter første ledd annet punktum kan fiendtlig krigsmann eller undersått bare straffes for spionasje som han gripes i, ikke for tidligere handlinger av liknende art. Begrensningen er en konsekvens av folkeretten, jf. den alminnelige regel i straffeloven § 1 annet ledd, jf. Straffelovkommisjonens forslag § 1-2. Spionasje i krig rammes også av militær straffelov § 80, jf. § 81 og av den alminnelige straffelov § 86, jf. ellers §§ 90, 91 og 94 og utvalgets forslag i §§ 17-9 til 17-14 og 17-16.

Bestemmelsen i § 92 setter livstidsstraff som eneste straff for fiendtlige parlamentærer og deres ledsagere som misbruker sin stilling til spionasje eller til anstiftelse av rømning, mytteri eller forræderske anslag. Handlingene rammes i det alt vesentlige også av § 80. Bestemmelsen i § 92 er ikke lenger aktuell. Handlingene i gjerningsbeskrivelsen vil i hovedsak være straffbare etter straffeloven og tilsvarende regler i utvalgets forslag §§ 17-9 til 17-14 og 17-16.

Bestemmelsen i § 93, som strafflegger brudd på avvergingsplikt, er overflødig ved siden av straffeloven § 139, jf. Straffelovkommisjonens forslag § 21-6.

Etter § 94 rammes den som forsettlig unnlater å etterkomme hva som i følge lov påligger ham til oppfyllelse av militære rekvisisjoner mv. Bestemmelsen er overflødig ved siden av lov 29. juni 1951 nr. 19 om militære rekvisisjoner, jf. straffebestemmelsen i loven § 20, som i motsetning til § 94 også rammer uaktsom overtredelse.

7.4.2 Opphevelse av lov om forsvarshemmeligheter

Utvalget har under avsnittet om forsøks- og forberedelseshandlinger i 7.1.5 vært inne på noen av bestemmelsene i lov om forsvarshemmeligheter. Med unntak for § 1 første ledd og § 8 inneholder loven regler som strafflegger forberedelseshandlinger i forhold til bestemmelsene til vern om rikets sikkerhet i straffeloven kapittel 8. Disse reglene foreslås opphevet. Det samme gjelder bestemmelsen i § 8 som er av straffeprosessuell karakter. Bestemmelsen i § 1 første ledd, som gir hjemmel til å forby uvedkommende adgang til militære områder, foreslås videreført i sikkerhetsloven. Regelen i § 4 videreføres delvis i forslaget i § 17-11 første og annet ledd.

I sin alminnelighet har lovens bestemmelser et alderdommelig preg og virker til dels distansert av den teknologiske utvikling. Bestemmelsene går svært langt i å strafflegge forberedelseshandlinger og samsvarer ikke godt med de prinsipper som i dag legges til grunn ved avgjørelsen av hva som bør kriminaliseres, jf. under 5.2 og 6.2.3. Om de enkelte bestemmelsene i loven bemerkes:

Etter fullmaktsbestemmelsen i § 1 kan Kongen eller den han bemyndiger 55 av forsvarshensyn forby uvedkommende adgang til nærmere angitte områder og til å overvære militære øvelser eller forsøk. Det er åpenbart behov for en slik fullmaktsbestemmelse, og utvalget foreslår at den videreføres i lov 20. mars 1998 nr. 10 om forebyggende sikkerhetstjeneste i kapittel 5 om objektsikkerhet som nytt § 17 tredje ledd:

Kongen gir bestemmelser om fastsettelse av forbudte områder og de restriksjoner som der skal gjelde.

I sammenheng med dette foreslås bestemmelsen i sikkerhetsloven § 3 om definisjoner tilføyd et nytt punkt 18:

Forbudte områder; nøyaktig angitt sjø- eller landområde til hvilket det er knyttet bestemte restriksjoner av hensyn til rikets eller alliertes sikkerhet eller andre vitale nasjonale sikkerhetsinteresser.

Overtredelse av forbud i medhold av § 17 tredje ledd vil være straffbart etter § 31, jf. ellers straffeloven § 353 som rammer overtredelse av adgangsforbud fastsatt av øvrigheten og som Straffelovkommisjonen har foreslått opphevet.

I § 2 i loven settes straff for den som ved uriktige oppgaver om navn mv. eller ved annen svikaktig adferd skaffer seg adgang til militære områder mv. Utvalget kan ikke se noen grunn til å videreføre bestemmelsen, som i første rekke synes å være en straffskjerpelsesregel i forhold til § 1.

Bestemmelsen i § 3 rammer en rekke materielle forberedelseshandlinger. Nr. 1 rammer den som uten samtykke av Kongen opptar, mangfoldiggjør eller offentliggjør kart, krokier, skisser, fotografier eller beskrivelser over festningsverker. Nr. 2 retter seg mot tilsvarende virksomhet rettet mot andre lokaliteter enn festningsverker som kan antas å være til nytte for rikets fiende i krigstilfelle, når det ikke er grunn til å anta at handlingen er foretatt i berettiget øyemed. Nr. 3 rammer den som uten samtykke opptar, mangfoldiggjør eller offentliggjør kart eller kartskisser over rikets havner, fjorder eller sjøterritorium eller som «foretar målinger eller andre lodninger enn sådanne, som er nødvendige for sikker navigering i den alminnelige seilled».

Det er ikke noe vilkår etter § 3 at det skal dreie seg om hemmelige opplysninger eller at meddelelse kan skade rikets sikkerhet. Forbudet kan likevel ikke gjelde uten hensyn til arten av det objektet det gjelder. Avgjørende er trolig om dette, eventuelt i sammenheng med andre opplysninger, viser noe som ut fra Forsvarets interesse ikke bør avbildes, jf. Rt 1982 side 586, jf. ellers Rt 1982 side 436 og Rt 1984 side 901. Bestemmelsen i § 3 går svært langt i å kriminalisere forberedelseshandlinger, og vil kunne reise spørsmål i forhold til ytringsfriheten. I forhold til den teknologiske utvikling har bestemmelsen et foreldet preg. Utvalget finner det klart at den ikke bør videreføres. Eventuell strafflegging av aktiviteter som omfattes av § 3, bør skje innenfor rammen av forbud etter utvalgets forslag til nytt § 17 tredje ledd i sikkerhetsloven. For øvrig rammes forsøk på ulovlig etterretning av utvalgets forslag i § 17-11 første ledd.

Bestemmelsen i § 4 retter seg mot den som medvirker ved etterretninger han vet eller bør forstå har spionering for en fremmed stat til formål. Vernet omfatter også andre stater enn Norge. Det kreves ikke at de opplysninger som er gitt, skal omfatte hemmeligheter i egentlig forstand, men etterretningene må ikke ligge utenfor hva som fornuftigvis kan være gjenstand for spionasje, jf. Rt 1965 side 987. Også opplysninger om at papirer fra et bestemt militært kontor ikke inneholder noe av interesse, vil kunne være av verdi for en fremmed makts etterretningsvesen, jf. Rt 1954 side 858. Det er ikke behov for videreføring av bestemmelsen, men sider av den fanges opp av forslaget til § 17-11 første og annet ledd, jf. bemerkningene i 7.1.2 og 7.2.2. Etter alminnelige norske medvirkningsregler vil dessuten medvirkning til spionasje kunne rammes på et meget tidlig stadium i forberedelsene, eventuelt som forsøk på medvirkning før hovedmannen er kommet så langt som til straffbart forsøk, jf. 7.1.5. For øvrig vises til at sikkerhetsloven § 31 også rammer medvirkning.

Bestemmelsen i § 5 er lite tidsmessig og synes upraktisk. Den rammer person som treffes under omstendigheter som kan gi grunn til mistanke om at han har foretatt eller akter å foreta handling, som er straffbar etter lov om forsvarshemmeligheter, etter straffeloven §§ 90 eller 91 eller etter lov om telekommunikasjon av 23. juni 1995 nr. 39 § 10-4, og overfor en offentlig tjenestemann eller en militær befalingsmann nekter å oppgi navn, nasjonalitet, stilling, næring og bopel eller gir uriktig oppgave derom for sitt eller andres vedkommende.

Regelen i § 6 i loven rammer den som ved avtale eller på annen måte søker å forberede en straffbar handling etter straffeloven §§ 90 eller 91 eller etter §§ 1, 2, 3 eller 4 i lov om forsvarshemmeligheter. Bestemmelsen gjør enhver forberedelse – og etter ordlyden forsøk på forberedelse – av de forberedelseshandlinger som fremgår av de lovreglene det henvises til, straffbar. Bestemmelsen omfatter således etter sin ordlyd en mengde alminnelige dagligdagse handlinger som inngår i slike forberedelser. Bestemmelsen er i dårlig samsvar med legalitetsprinsippet og bevistemaet er problematisk, jf. fremstillingen under 6.2.3.4 og 7.1.5. Utvalget finner det klart at bestemmelsen ikke bør videreføres.

Etter § 7 er det straffbart å gi offentlige meddelelser, som man vet eller bør forstå kan være til fare for etterforskingen av en forbrytelse mot lov om forsvarshemmeligheter eller mot straffeloven §§ 90, 91, 92, 93 og 94. Det kan ikke ses noen grunn til å videreføre regelen. Vern for opplysninger fra etterforskingen må søkes i de regler som verner avsløring av opplysninger av betydning for grunnleggende nasjonale interesser, jf. utvalgets forslag i §§ 17-13 til 17-15 eller i regler om brudd på taushetsplikt, jf. blant annet straffeloven § 121 og Straffelovkommisjonens forslag til § 23-1.

I § 8 bestemmes at den som med skjellig grunn mistenkes for overtredelse av § 5 i lov om forsvarshemmeligheter, eller av lov om telekommunikasjon § 10-4, kan pågripes og settes i varetektsfengsel, ikke bare under de betingelser som er nevnt i straffeprosessloven §§ 173 og 174, jf. 184 annet ledd, men også under de betingelser som er nevnt i samme lov §§ 171 og 174, jf. 184 annet ledd, uansett om strafferammen er lavere enn der bestemt. Det kan i dag vanskelig ses å være grunnlag for en slik regel som for øvrig er av rent straffeprosessuell karakter.