17 Innsynsprosessen

17.1 Innledning

I offentlighetsmeldingen drøftes enkelte spørsmål om behandling av innsynskrav. Dette gjelder hvilke krav som skal stilles til individualisering av innsynskravet, frister for behandling av innsynskrav samt spørsmål om betaling for innsyn i offentlige dokumenter. 1 Det følger av mandatet at utvalget skal ta opp de forslag som er drøftet og vurdert i offentlighetsmeldingen. Det følger videre av mandatet at utvalget skal vurdere offentlighetsloven og forholdet til informasjonsteknologi.

I dette kapitlet tas også opp spørsmål som ikke er særskilt nevnt i offentlighetsmeldingen eller som ikke oppstår spesielt i møtet med ny informasjonsteknologi. Bakgrunnen for dette er først og fremst at undersøkelser de senere år har gitt indikasjoner på at enkelte saksbehandlingsregler med fordel kan presiseres nærmere. Utvalget har derfor funnet det hensiktsmessig å foreta en helhetlig gjennomgang av saksbehandlingsreglene i offentlighetsloven.

Reglene om behandling av innsynskrav skal i utgangspunktet bidra til en nøytral og effektiv gjennomføring av de materielle innsynsreglene. De skal verken utvide eller innsnevre innsynsretten, men forholde seg nøytralt til de avveininger som er foretatt på bakgrunn av hensynene bak offentlighetsprinsippet. Selv om saksbehandlingsreglene i seg selv ikke skal utvide eller innsnevre innsynsretten som følger av lovens materielle regler, vil de rent faktisk kunne ha en slik virkning avhengig av hvordan de er utformet. Regler som stiller krav til at den som krever innsyn, må individualisere dokumentet eller saken, kan for eksempel føre til at et innsynskrav avvises, selv om det ikke finnes hjemmel i loven for å unnta det aktuelle dokumentet fra offentlighet. Skjønnsmessige regler om hvor langt tid forvaltningen skal bruke på å behandle innsynskrav, kan medføre at innsyn gis så sent at det ikke lenger er interessant for den som krevde innsyn.

Hensynene for offentlighet tilsier på den ene siden at saksbehandlingsreglene i første rekke stiller krav til forvaltningen. På den annen side kan hensynet til arbeidsmessige belastninger og kostnader for forvaltningen tilsi at saksbehandlingsreglene utformes slik at arbeidet med innsynskrav ikke i uforholdsmessig grad fortrenger andre av forvaltningens gjøremål. Lovens bestemmelser innebærer en avveining mellom disse hensynene.

17.2 Forholdet til forvaltningsloven

Ved lovendringene i 1982 og 1993 la Justisdepartementet til grunn at avgjørelser om innsyn etter offentlighetsloven ikke er enkeltvedtak. 2 Forvaltningslovens regler om behandling av og klage over enkeltvedtak kommer dermed ikke direkte til anvendelse. 3 Offentlighetsloven har egne bestemmelser om saksbehandling og klage som tar sikte på en noe enklere behandlingsmåte enn det som gjelder for enkeltvedtak. Offentlighetslovens saksbehandlingsregler utfylles imidlertid av de øvrige reglene i forvaltningsloven, for eksempel § 11 om veiledningsplikt.

Utvalget mener det er mest hensiktsmessig at offentlighetsloven uttømmende regulerer behandlingen av innsynskrav, så langt gjelder de spørsmål som for enkeltvedtak reguleres i forvaltningsloven kapittel IV til VI.

Regler om behandling av og klage over avgjørelser om partsinnsyn er gitt i forvaltningsloven §§ 20 og 21. 4 Disse reglene faller i hovedtrekk sammen med reglene i offentlighetsloven. I den grad det foreslås endringer i saksbehandlingsreglene i offentlighetsloven, kan det være naturlig å vurdere om tilsvarende endringer bør gjennomføres i reglene om behandling av krav om partsinnsyn. Dette tas opp i kapittel 20 nedenfor.

17.3 Informasjonsteknologiens betydning for saksbehandlingsreglene

Det er relevant å vurdere hvorvidt utviklingen av ny teknologi tilsier endringer i saksbehandlingsreglene i offentlighetsloven.

Informasjonsteknologien kan både gjøre det lettere for den enkelte å kreve innsyn og redusere forvaltningens arbeidsbelastning og omkostninger i forbindelse med behandlingen av innsynskrav. De muligheter ny teknologi gir, er dermed i seg selv grunn til å vurdere offentlighetslovens saksbehandlingsregler på ny.

Selv om den teknologiske utviklingen gir grunn til å vurdere endringer i saksbehandlingsreglene, må det understrekes at de nye reglene som foreslås, ikke er spesialtilpasset en bestemt teknologi, men er ment å være teknologinøytrale.

Det er grunn til å anta at antall innsynskrav vil reduseres i tråd med at forvaltningen tilgjengeliggjør flere dokumenter på eget initiativ. Som det fremgår i kapittel 18, kan aktiv tilgjengeliggjøring likevel aldri erstatte innsyn initiert av den enkelte, og økt tilgjengeliggjøring bør derfor ikke nødvendigvis ha innvirkning på utforming av saksbehandlingsreglene.

Informasjonsteknologi kan også brukes til å utvikle systemer for å effektivisere behandlingen av innsynskrav. Et eksempel på dette er at offentlige internettsider kan inneholde informasjon om hvilke rettigheter offentlighetsloven og andre regler om innsyn gir den enkelte. Slik informasjon kan presenteres sammen med en rutine for å fremsette et innsynskrav elektronisk. Dette kan for eksempel være en web-basert rutine som definerer faste krav til innsynskrav, gir tilgang til adresseopplysninger, gir rutiner for (automatisk) varsling dersom saksbehandlingen tar en angitt tid, legger til rette for klage dersom et innsynskrav avslås mv. Samlet vil en planmessig anvendelse av rutiner og systemer basert på informasjonsteknologi kunne innebære en vesentlig nedbygging av situasjonsbestemte hindringer mot å kreve innsyn. Det vil imidlertid ikke være praktisk å lovregulere dette.

17.4 Utforming av saksbehandlingsreglene

I dagens lov fremgår saksbehandlingsreglene av §§ 2, 8 og 9. I hvilken grad saken det kreves innsyn i må identifiseres, følger av § 2 annet ledd første punktum. I § 8 reguleres hvordan innsyn skal gis, samt adgangen til å kreve vederlag for innsyn. Regler om saksbehandlingstid og avslag på innsynskrav gis i § 9.

Utvalget mener det av pedagogiske grunner vil være bedre dersom alle saksbehandlingsreglene står samlet. Det foreslås også at disse tas inn i et eget kapittel. I tillegg foreslås det at reglene deles i flere paragrafer, og at innholdet presiseres i større grad, slik at reglene blir lettere tilgjengelige for brukerne.

17.4.1 Krav til måten det kreves innsyn på

Gjeldende rett stiller ingen krav til innsynskravets form. Det innebærer at kravet kan fremstilles muntlig så vel som skriftlig, på telefon, faks, e-post eller i brevs form. I forskrift om elektronisk kommunikasjon med og i forvaltningen § 9 første ledd er det uttrykkelig presisert at innsynskrav kan sendes forvaltningen i elektronisk form. 5 Denne forskriften opphører imidlertid 1. juli 2004 dersom den ikke uttrykkelig fornyes, jf. forskriftens § 29 annet ledd.

I praksis er kanskje de fleste innsynskrav skriftlige, ofte i form av standardiserte skjemaer. Men det hender også ofte at innsyn kreves pr. telefon eller i tilknytning til en direkte samtale i et møte, for eksempel fordi man i løpet av samtalen kommer til at det er naturlig å be om tilgang til dokumenter.

Utvalget mener det vil være uheldig å kreve at innsyn etter offentlighetsloven må fremsettes i en bestemt form. Krav om skriftlighet vil for eksempel øke terskelen for å kreve innsyn. Utvalget foreslår derfor å videreføre dagens regel. Dagens regel ivaretar også muligheten til å kreve innsyn anonymt. Etter utvalgets oppfatning er det viktig at prinsippet om anonymitet videreføres. For at det ikke skal knytte seg usikkerhet til hvorvidt innsyn må kreves i en bestemt form, foreslås det i flertallets(alle unntatt Ingvar Engen) lovutkast at dette presiseres i loven.

17.4.2 Innsynskravets innhold – identifikasjon

17.4.2.1 Gjeldende rett

Offentlighetsloven § 2 annet ledd gir enhver krav på å få gjøre seg kjent med det offentlige innholdet av dokumenter ”i en bestemt sak”.

Vilkåret om at kravet må knytte seg til en ”bestemt sak” innebærer at innsynskravet må konkretiseres slik at den enkelte sak kan identifiseres. I praksis vil det også være tilstrekkelig å identifisere dokumentet.

Kravet til identifikasjon kan ikke forstås slik at den som krever innsyn, må gi en helt nøyaktig angivelse av saken eller dokumentet, for eksempel ved å vise til journalnummer eller navn på parter og lignende. Formålet med identifikasjonskravet er at forvaltningen skal kunne finne frem til saken eller dokumentet. Det er dermed tilstrekkelig å vise til visse kjennetegn ved saken eller dokumentet som gjør det mulig for forvaltningen å finne frem til saken eller dokumentet.

Forvaltningen kan ikke uten videre avvise et innsynskrav som ikke inneholder en tilstrekkelig identifisering av hva det kreves innsyn i, men plikter etter omstendighetene å gi den som krever innsyn en viss veiledning.

Vilkåret om at kravet må knytte seg til en ”bestemt sak” innebærer at innsynskrav som gjelder alle saker av en bestemt type og som ikke identifiserer den enkelte sak, kan avvises. Bakgrunnen for denne begrensningen er at det etter omstendighetene vil være meget arbeidskrevende for forvaltningen å behandle slike generelle innsynskrav. Det er imidlertid ingenting i veien for at det kreves innsyn i en rekke saker så lenge hver enkelt sak identifiseres i innsynskravet.

Vilkåret om at innsynskravet må gjelde ”en bestemt sak” innebærer videre at det ikke kan kreves innsyn i hele arkiver eller i hele databaser, men at man må identifisere de enkelte saker eller dokumenter i arkivet eller databasen.

Vilkåret om at det må dreie seg om en bestemt ”sak” er ikke til hinder for at det kreves innsyn i et dokument som ikke egentlig gjelder noen konkret ”sak”. Offentlighetsloven gir således utvilsomt rett til innsyn i generelle retningslinjer og instrukser mv. Når det gjelder journaler og lignende registre og møtekart til folkevalgte organer, fremgår det uttrykkelig av offentlighetsloven § 2 annet ledd annet punktum at de er undergitt innsynsrett.

17.4.2.2 Fremmed rett

Svensk rett stiller krav om at forvaltningen uten store vanskeligheter må kunne identifisere saken eller dokumentet. Forvaltningen plikter å gi en viss bistand ved individualiseringen av et dokument eller en sak. Et krav anses for å være tilstrekkelig presist dersom det omfatter en gruppe av saker eller dokumenter, for eksempel samtlige avgjørelser som er tatt i en viss type saker i et visst tidsrom. Allmennhetens rett til innsyn omfatter følgelig også dokumenter eller saker ”en bloc”. Et krav anses også for å være tilstrekkelig presist selv om det bare angir dokumenttypen.

Den finske offentlighetsloven § 13 stiller krav om at en innsynskrav "skall individualiseres tillräckligt noggrant så att myndigheten skall kunna utreda vilken handling den avser”. Den som krever innsyn skal også ”med diarier och andra register bistås vid individualiseringen av de handlingar som han önskar ta del av”.

I henhold til den danske offentlighetsloven må et krav om innsyn angi ”de dokumenter eller den sag, som den pågældende ønsker at blive gjort bekendt med”, jf. § 4 tredje ledd. Kravet til identifikasjon innebærer at kravet må ledsages av opplysninger som, på grunnlag av det aktuelle organets journalsystem, gjør det mulig å finne frem til saken eller dokumentet. Det er ikke adgang til å kreve innsyn i alle saker av en bestemt art.

17.4.2.3 Utvalgets vurderinger

Utvikling av ny teknologi har ført til vesentlige endringer i måten forvaltningen arbeider på. Elektronisk journal har for eksempel gjort det betraktelig enklere å gjenfinne saker og dokumenter. På denne bakgrunn er det naturlig å stille spørsmål om identifikasjonskravet bør opprettholdes i sin nåværende form eller om det bør mykes opp.

Utvalget er av den oppfatning at det fortsatt er behov for et identifikasjonskrav. For det første er dette nødvendig for at forvaltningen i det hele tatt skal kunne finne frem til de aktuelle dokumentene. Utvalget mener også at det må ligge visse begrensninger på hvor mye det kan kreves innsyn i. Det bør for eksempel ikke være adgang til å kreve innsyn i hele databaser eller hele arkiver. Siden det vil være arbeidskrevende for den som krever innsyn å identifisere alle sakene i en database eller i et arkiv, representerer identifikasjonskravet i praksis et hinder mot slike omfattende innsynskrav. En plikt for forvaltningen til å imøtekomme svært omfattende krav, vil kunne medføre en stor arbeidsbelastning og dermed ramme forvaltningens øvrige oppgaver i urimelig grad. Utvalget mener derfor at forvaltningen bør ha hjemmel til å avvise slike krav. Et identifikasjonskrav vil også i noen grad være i allmennhetens interesse, fordi det fører til at den som krever innsyn blir mer bevisst på hva vedkommende ønsker innsyn i.

Selv om utvalget vurderer det slik at man ikke bør gå bort fra et identifikasjonskrav, mener utvalget at særlig den teknologiske utviklingen tilsier en viss oppmykning av kravet til identifikasjon.

Det nåværende kravet om at innsynskravet må gjelde dokumenter ”i en bestemt sak”, gir forvaltningsorganet adgang til å avvise krav som gjelder innsyn i flere saker av en bestemt art hvis ikke hver enkelt sak er identifisert. Dersom man for eksempel ønsker innsyn i alle utslippstillatelser som er gitt av Statens forurensningstilsyn i 2002, må man i prinsippet identifisere hver enkelt sak. Innsyn i flere saker av en bestemt type kan være hensiktsmessig for å skaffe seg oversikt over et saksområde. Det kan også være hensiktsmessig for å sammenligne én avgjørelse med andre avgjørelser av samme type. Utviklingen av elektroniske søkeverktøy har endret mulighetene for og redusert arbeidet med gjenfinning betraktelig. Med elektroniske søkeverktøy vil det gjennomgående ikke være noe problem å finne frem til flere saker av en bestemt type uten at hver enkelt sak er identifisert.

Gjenfinning av saker kan imidlertid fortsatt medføre en arbeidsbelastning for forvaltningsorganet. Dataverktøy vil ikke i alle sammenhenger være et effektivt hjelpemiddel til å finne frem dokumenter. Beskrivelsen av dokumentet i journalen vil være nokså kortfattet, noe som kan begrense journalens verdi som søkeverktøy. Hvis innsynskravet er for vagt, kan det også være vanskelig å finne frem til dekkende søkeord. Datateknologien medfører altså ikke at identifikasjonskravet kan sløyfes. I tillegg har ikke alle forvaltningsorganer elektroniske journaler. Offentlighetsloven kan dermed ikke bygge på en forutsetning om at forvaltningen generelt har databaserte søkesystemer.

På grunn av den teknologiske utviklingen har hensynet til å begrense forvaltningens arbeidsmengde i mange tilfeller ikke den samme vekt som tidligere. Etter utvalgets mening bør dette komme til uttrykk ved at kravet til identifikasjon avdempes. Det bør åpnes for at det kan kreves innsyn i saker av en bestemt art uten at de enkelte saker identifiseres i den utstrekning dette finnes rimelig. Utvalget legger også vekt på at en mer fleksibel løsning legger bedre til rette for oppfyllelse av lovens formål om generell kontroll og rettssikkerhet gjennom lettere adgang til opplysninger og dokumenter til bruk for undersøkelser og forskning. Dermed er systemkritikk mulig i like stor grad som fragmentariske tilnærminger. Utvalgets forslag innebærer en fleksibel løsning der det særlig må ses hen til i hvilken grad det aktuelle forvaltningsorganet er utrustet med hjelpemidler for fremfinning av saker.

Utvalget mener at det kan være et problem med kravet til ”en bestemt sak” at bestemmelsens ordlyd i liten grad gjenspeiler at hovedpoenget med identifikasjonskravet ikke er å begrense innsynsretten, men å fordele arbeidsbyrden mellom forvaltningsorganet og den som krever innsyn. Dagens bestemmelse kan gi inntrykk av at forvaltningsorganet har større adgang til å avvise innsynskrav enn det som er tilfelle når man ser bestemmelsen i sammenheng med forvaltningens alminnelige veiledningsplikt etter forvaltningsloven § 11. Utvalget foreslår derfor at bestemmelsen suppleres med en henvising til forvaltningens veiledningsplikt. Veiledningsplikten bør etter utvalgets mening variere avhengig av hvilke hjelpemidler både forvaltningsorganet og den som krever innsyn disponerer.

17.4.3 Hvem innenfor organet som skal behandle kravet

Gjeldende rett regulerer ikke hvem innenfor et organ som skal treffe avgjørelser i saker om dokumentinnsyn. Hensynet til forsvarlig saksbehandling stiller visse minimumskrav, men for øvrig er det opp til det enkelte organ å disponere sine personalressurser på den måten det finner mest hensiktsmessig. Det vanlige er at innsynskrav behandles av den saksbehandleren som er ansvarlig for den aktuelle saken.

I noen organer er det innført ordninger som innebærer at avslag på innsynskrav må foretas av eller klareres på et høyere nivå i organet, mens beslutninger om å ta innsynskrav til følge, kan fattes på et lavere nivå.

Enkelte organer har etablert offentlighetskoordinatorer som kan gi veiledning ved vurdering av innsynskrav.

Utvalget foreslår ikke regler om hvem som skal behandle innsynskrav innenfor det enkelte forvaltningsorgan. Det må imidlertid understrekes at spørsmål knyttet til åpenhet er et ledelsesansvar, og at det å ta stilling til innsynskrav dermed også er et ledelsesansvar. I mange tilfeller vil utvalget anta at det må være riktig å delegere myndighet til å gi dokumentinnsyn til et lavere nivå enn kompetanse til å avslå innsynskrav. Dette vil også kunne bidra til større likhet ved behandling av innsynskrav og vil kunne skape en nødvendig distanse fra den som har saksbehandlingsansvaret for den aktuelle saken.

17.4.4 Forholdet til dem som berøres av offentliggjøring

Offentlige dokumenter vil ofte inneholde opplysninger om fysiske eller juridiske personer. Offentliggjøring av slike dokumenter kan resultere i uønsket oppmerksomhet for dem som berøres, særlig der offentliggjøring resulterer i oppslag i pressen. Offentlighetsloven har i dag ingen regel som pålegger forvaltningen å varsle de berørte om at det er fremsatt innsynskrav eller gir dem anledning til å uttale seg, slik tilfellet er ved forberedelse av enkeltvedtak, jf. forvaltningsloven § 15. I Innstilling om offentlighetsprinsippet i forvaltningen av 1967 var det i lovutkastet § 14 forslag om en bestemmelse som foreskrev at den som et dokument angår, skulle varsles eller gis en frist til å uttale seg dersom det var begrunnet tvil om unntakene i den bestemmelse i lovutkastet som tilsvarer offentlighetsloven § 6, var oppfylt. Dette forslaget ble forkastet av departementet under den videre lovforberedelsen. 6

Etter miljøinformasjonsloven § 10 jf. §§ 11 og 12 vil allmennheten etter omstendigheten ha rett til innsyn i taushetsbelagt informasjon. Dersom det er aktuelt å offentliggjøre taushetsbelagt informasjon, følger det av miljøinformasjonsloven § 14 tredje ledd at den som har krav på taushet først skal varsles.

Etter utvalgets oppfatning bør det ikke innføres en plikt for forvaltningen til å varsle den opplysningene angår før en eventuell offentliggjøring. Dersom det er et sterkt behov for å verne enkeltpersoner eller virksomheter, vil opplysningene vedrørende personene eller virksomhetene som regel være undergitt taushetsplikt. Behovet for vern for de aktuelle personer eller virksomheter vil etter utvalgets oppfatning gjennomgående være tilstrekklig ivaretatt gjennom reglene om taushetsplikt. Offentlighetsloven skiller seg fra miljøinformasjonsloven ved at offentlighetsloven ikke gir adgang til innsyn i taushetsbelagte opplysninger med mindre den som har krav på taushet, samtykker. Utvalget viser i tillegg til at en varslingsplikt vil føre til at behandlingen av innsynskrav tar lengre tid. Rask behandling av innsynskrav er et viktig element i offentlighetsprinsippet.

Det ovenstående knytter seg til spørsmålet om varslingsplikt før en avgjørelse om dokumentinnsyn. Et annet spørsmål er om forvaltningen bør varsle den som vil bli berørt når avgjørelsen om å offentliggjøre dokumentet først er tatt. Det følger av god forvaltningsskikk at forvaltningen bør varsle den som berøres av offentliggjøring dersom det er gitt innsyn i dokumenter som omhandler vedkommende, og det er mulighet for at dette kan medføre for eksempel omtale i pressen. Utvalget finner imidlertid ikke tilstrekkelig grunn til å lovfeste dette utslaget av god forvaltningsskikk.

Et tredje spørsmål oppstår der det er tale om å gi innsyn i taushetsbelagte opplysninger. Det vil ikke være aktuelt å gi innsyn i slike opplysninger etter offentlighetsloven med mindre den som har krav på taushet samtykker. Dette er bakgrunnen for bestemmelsen i offentlighetsloven § 10 om at forvaltningen etter anmodning fra den som krever innsyn, skal forelegge kravet for den som har krav på taushet til uttalelse med en passende frist. Dersom den som har krav på taushet ikke svarer innen fristen, regnes dette som nektelse av samtykke. Utvalget går inn for å videreføres bestemmelsen i offentlighetsloven § 10.

17.4.5 Kravet til at organet foretar en selvstendig vurdering av innsynskravet

Det forvaltningsorganet som mottar et innsynskrav, må som hovedregel selv vurdere kravet og ta standpunkt til om dokumentet skal gis ut eller ikke. Organet kan følgelig ikke avvise et innsynskrav med den begrunnelse av organet ikke har forutsetninger for å vurdere det. Organet skal heller ikke automatisk legge til grunn påskrifter og lignende foretatt av avsenderorganet, men foreta en selvstendig vurdering av innsynskravet. Kongen kan med hjemmel i § 9 fjerde ledd gi bestemmelser om hvilke myndigheter som på forskjellige saksområder skal kunne avgjøre krav om dokumentinnsyn. Forskrift 14. februar 1986 nr. 351 punkt II gir visse særregler for Forsvaret og for dokumenter som er gradert etter sikkerhetsloven eller beskyttelsesinstruksen.

Utvalget mener at hovedregelen etter gjeldende rett bør komme klarere til uttrykk. Det bør derfor presiseres i loven at det organet som mottar et innsynskrav, plikter å foreta en selvstendig vurdering av kravet.

17.4.6 Saksbehandlingstid

17.4.6.1 Gjeldende rett

Etter offentlighetsloven § 9 første ledd skal krav om innsyn avgjøres ”uten ugrunnet opphold”. Hva som anses som ”uten ugrunnet opphold”, avgjøres på grunnlag av en konkret vurdering der man ser hen til sakens vanskelighetsgrad, kravets omfang og organets arbeidsbyrde for øvrig. Offentlighetsloven oppstiller ingen absolutt frist for behandling av innsynskrav.

Sivilombudsmannen har uttalt at innsynskrav i de fleste tilfeller bør kunne avgjøres samme dag eller i alle fall i løpet av en til tre virkedager, dersom det ikke foreligger spesielle praktiske problemer. Det kan imidlertid ikke utelukkes at saker i spesielle tilfeller kan være av en slik karakter at vurderingen av innsynsspørsmålet krever noe mer tid. I unntakstilfelle vil derfor en saksbehandlingstid på mellom fire og seks virkedager etter omstendighetene kunne være akseptabelt. En saksbehandlingstid som overstiger åtte virkedager vil normalt måtte regnes som uakseptabel lang. Så lang saksbehandlingstid kan man vanskelig akseptere annet enn i helt ekstraordinære tilfeller. 7 Offentlighetsmeldingen sluttet seg til sivilombudsmannens uttalelse om at innsynskrav i de fleste tilfeller bør avgjøres samme dag eller i hvert fall i løpet av en til tre virkedager, med mindre det foreligger spesielle praktiske vanskeligheter. 8 Utgangspunktet om en til tre virkedager er også tatt inn i Justisdepartementets rundskriv G-69/98. 9

17.4.6.2 Fremmed rett

Etter svensk rett skal innsynskrav avgjøres ”genast eller så snart det är möjligt”, jf. Tryckfrihetsförordningen 2:12.

Etter den tilsvarende bestemmelsen i den danske offentlighetsloven § 16 første ledd skal avgjørelse fattes ”snarest”. Dersom et krav ikke av ferdig behandlet etter ti dager, skal organet underrette den som har begjært innsyn om bakgrunnen for dette, samt når en avgjørelse kan forventes å foreligge, jf. annet ledd.

Den finske offentlighetsloven§ 14 fjerde ledd krever at behandling av innsynskrav skjer ”utan dröjsmål”. Loven setter videre en absolutt frist på to uker etter at myndighetene har mottatt krav om innsyn. Hvis det foreligger omstendigheter som medfører at det kreves spesielle tiltak eller større arbeidsmengde enn normalt for å avgjøre kravet, forlenges den absolutte fristen til en måned.

17.4.6.3 Utvalgets vurderinger

17.4.6.3.1 Innledning

Undersøkelser om praktisering av offentlighetsloven viser at saksbehandlingstiden i forvaltningen i hovedsak er akseptabel. Eksempelvis fremgår det av en rapport utarbeidet av Statskonsult at departementene i 2002 behandlet 81 prosent av innsynskravene de mottok innen tre virkedager. 10 Denne undersøkelsen omfatter alle departementene bortsett fra Samferdselsdepartementet og Landbruksdepartementet, som ikke førte statistikk over saksbehandlingstid på innsynskrav i 2002. Tallet på 81 prosent er et gjennomsnittstall for alle departementene som var omfattet av undersøkelsen, og undersøkelsen viser forholdsvis kraftige variasjoner mellom departementene. Saksbehandlingstiden synes å variere over tid. Det kan bidra til å opprettholde en tilfredsstillende saksbehandlingstid dersom de krav som stilles, utdypes i loven. Det er også grunn til å anta at saksbehandlingstiden kan kortes ytterligere ned. Utvalget har på denne bakgrunn vurdert om det bør presiseres hva som ligger i ”uten ugrunnet opphold”, i tråd med de uttalelser som foreligger fra Sivilombudsmannen og Justisdepartementet. Utvalget har også vurdert å fastsette en eller flere absolutte frister for behandling av innsynskrav, og hvilke konsekvenser det eventuelt skal få dersom forvaltningen bryter slike frister.

Ved utforming av regler om saksbehandlingstid står man overfor en avveining mellom på den ene side hensynet til en tilfredstillende gjennomføring av offentlighetsprinsippet og på den annen side hensynet til forvaltningens effektivitet i forhold til dens øvrige gjøremål. Rask behandling av innsynskrav er et vesentlig element i offentlighetsprinsippet. I de fleste tilfeller vil det være enkelt å ta stilling til innsynskrav. I noen tilfeller kan imidlertid et krav om innsyn reise vanskelige spørsmål, slik at behandlingen av kravet nødvendigvis må ta noe tid. Ukompliserte avgjørelser kan også representere et arbeidsmessig problem dersom organet mottar et stort antall krav. Arbeidsbyrden knyttet til behandling av det enkelte innsynskrav har blitt gradvis redusert i takt med ny teknologi. Dette omfatter både gjenfinning av dokumenter ved hjelp av dataverktøy og utsending av dokumenter ved hjelp av elektronisk post eller faks. Samtidig fører ny teknologi til en økning i antall krav. Det knytter seg følgelig fortsatt alltid noe arbeid til behandlingen av et innsynskrav.

Hensynet til at forvaltningens saksbehandling bør være forsvarlig utgjør en begrensning for hvor strenge krav som kan stilles til saksbehandlingstid. Dersom reglene stiller så strenge krav til behandlingstid at forvaltningen ikke rekker å foreta så grundige vurderinger som kreves, kan dette resultere i at det blir gjort feil ved praktiseringen av unntaksvilkårene. Dette kan føre til at meroffentlighet blir vurdert summarisk og vilkårlig. For strenge krav til saksbehandlingstid kan således i praksis føre til mindre offentlighet.

17.4.6.3.2 Bør kriteriet ”uten ugrunnet opphold” presiseres?

Kravet om at innsynskrav skal behandles ”uten ugrunnet opphold” kan presiseres slik at det fremgår av lovteksten at krav om innsyn bør avgjøres samme dag og i alle fall i løpet av en til tre virkedager. En slik presisering kan ha en verdi for brukere av offentlighetsloven som ikke kjenner til disse retningslinjene. Den kan også ha en signaleffekt, som i tillegg til å sikre at saksbehandlingstiden fortsatt holder seg på et akseptabelt nivå, kan bidra til at den blir enda kortere. På den annen side kan man risikere at en slik presisering får negative konsekvenser for saksbehandlingstiden. Vilkåret om at kravet skal avgjøres ”uten ugrunnet opphold” er relativt sterkt, og samtidig fleksibelt. Mange krav vil være så ukompliserte at de kan avgjøres med en gang de mottas, mens andre krever mer tid. En presisering til samme dag eller i alle fall i løpet av en til tre virkedager, kan medføre en utglidning i retning av tre virkedager selv for krav som er så uproblematiske at de kan avgjøres samme dag som de mottas. Enkelte spesielt vanskelige anmodninger kan ta vesentlig lengre tid enn en til tre dager å avgjøre, for eksempel der kravet reiser vanskelige spørsmål om taushetsplikt, eller der det kreves innsyn i en spesielt stor mengde dokumenter. Utvalget finner etter dette ikke grunn til å foreta presiseringer på dette punktet og foreslår at kriteriet ”uten ugrunnet opphold” opprettholdes.

17.4.7 Hvordan innsyn skal gis

17.4.7.1 Gjeldende rett

Etter offentlighetsloven § 8 er det i utgangspunktet overlatt til vedkommende forvaltningsorgan å bestemme den praktiske fremgangsmåten ved gjennomføring av innsynsretten. Forvaltningsorganet bestemmer selv, ut fra hensynet til forsvarlig saksbehandling ,hvordan et dokument skal gjøres kjent, jf. offentlighetsloven § 8 første ledd. Dette innebærer at forvaltningsorganet, ut fra hensynet til forsvarlig saksbehandling, kan velge om det vil be den som har krevd innsyn å møte opp i forvaltningens lokaler for å lese dokumentet der, om det vil låne ut dokumentet eller om det vil gi vedkommende en kopi av dokumentet. Det sistnevnte er mest praktisk. Det følger også av § 8 første ledd at forvaltningsorganet i rimelig utstrekning etter anmodning skal gi avskrift, utskrift eller kopi av dokument. Forskrift om elektronisk kommunikasjon med og i forvaltningen § 9 annet ledd presiserer at forvaltningsorganer som fører elektronisk arkiv, kan gi tilgang til opplysninger og dokumenter i elektronisk form dersom den som krever innsyn samtykker eller ber om dette. 11 Det fremgår videre av forskriften 9 tredje ledd at det alltid kan gis innsyn i elektronisk når det kan kreves innsyn etter offentlighetsloven. Forskriften gir ikke den som krever innsyn noe krav på å få innsyn i elektronisk form, men fastslår bare at forvaltningen kan gi innsyn på denne måten. Forskriften opphører 1. juli 2004 dersom den ikke uttrykkelig fornyes, jf. forskriften § 29 annet ledd.

17.4.7.2 Fremmed rett

Svensk rett gir den som krever innsyn en ubetinget rett til kopi mot betaling, jf. Tryckfrihetsförordningen 2:13.

Av den danske offentlighetsloven § 16 første ledd følger det at forvaltningen selv avgjør hvordan innsyn skal gis. Lovens forarbeider forutsetter imidlertid at anmodning om kopi bare kan nektes når det foreligger særlige grunner til det.

Den finske offentlighetsloven § 16 angir at innsyn skal gis på den måten som kreves, om ”inte detta medför oskälig olägenhet för tjänsteverksamheten på grund av att antalet handlingar är stort, kopiering svår att genomföra eller någon annan därmed jämförbar orsak”.

17.4.7.3 Utvalgets vurderinger

17.4.7.3.1 Innledning

Offentlighetsloven § 8 har ikke blitt endret i takt med den teknologiske utviklingen. Det medfører at loven i dag ikke fullt ut gjenspeiler de mulighetene denne utviklingen gir for en hensiktsmessig gjennomføring av innsynsretten. Reglene om hvordan et dokument skal gjøres kjent for allmennheten bør i minst mulig grad begrense allmennhetens adgang til å få innsyn, samtidig som de ikke bør påføre forvaltningen for stor arbeidsbelastning. Utvalget skal vurdere om avveiningen av disse hensynene vil føre til andre resultater i dag enn den gjorde da regelen i § 8 første ledd ble gitt.

17.4.7.3.2 Avgjørelse ut fra hensynet til forsvarlig saksbehandling

Utvalget mener at utgangspunktet om at det er opp til forvaltningen ut fra hensynet til forsvarlig saksbehandling å bestemme hvordan et dokument skal gjøres kjent for den som krever innsyn, bør opprettholdes. Ulike dokumenttyper, ulike kopiformer og krav av ulikt omfang og ulik art skaper et behov for fleksibilitet som best kan ivaretas gjennom et slikt utgangspunkt.

17.4.7.3.3 Bør hovedregelen om rett til papirkopi styrkes?

Etter offentlighetsloven § 8 første ledd skal forvaltningen ”i rimelig utstrekning” gi kopi av dokument. Reservasjonen ”i rimelig utstrekning” var begrunnet med praktiske og arbeidsmessige hensyn. Ved lovrevisjonen i 1982 uttalte Justisdepartementet at ”[d]e praktiske mulighetene for fotokopiering varierer ennå såpass mye at de beste grunner taler for å beholde reservasjonen”. 12 Med dagens teknologi kan disse hensynene vanskelig påberopes med samme tyngde. Utvalget ønsker derfor å styrke allmennhetens rett ved å oppstille en hovedregel om at allmennheten på anmodning har krav på papirkopi av dokument.

Det bør være unntak fra regelen om rett til kopi der dokumentet er alminnelig tilgjengelig. Det må da være tilstrekkelig at organet henviser den som krever innsyn til å kjøpe dokumentet. Dette vil for eksempel være tilfelle for forskrifter og for offentlige utredninger som for eksempel odelstingsproposisjoner og stortingsmeldinger.

Der den som krever innsyn, har rett til kopi av et dokument, må vedkommende også ha rett til å få dokumentet tilsendt, eventuelt mot betaling, jf. kapittel 17.4.8.

17.4.7.3.4 Bør det innføres en rett til elektronisk kopi?

Utvalget foreslår at allmennheten som hovedregel skal ha krav på elektronisk kopi av dokumenter som finnes i elektronisk form. Fordelen med en slik løsning er at innsyn kan gis raskt. Dette er gunstig både for allmennheten og for forvaltningen. Videre er innsyn i form av elektronisk kopi lite ressurskrevende for forvaltningen, også når det er tale om svære dokumenter Behovet for å identifisere originale dokumenter må også antas å bli ivaretatt av reglene om elektronisk signatur.

Rett til å kreve elektronisk kopi innebærer ikke samtidig en rett for forvaltningen til utelukkende å sende elektronisk kopi dersom den som begjærer innsyn, ønsker papirkopi. For forvaltningsorganet vil det kunne være mindre arbeidskrevende å sende en elektronisk kopi, men den som krever innsyn vil i noen tilfeller ikke ha tilgang til eller ikke beherske det utstyret som er påkrevd. I andre tilfeller kan det være et poeng å få kopi av originalen, ikke den digitale kopien.

Utvalget foreslår at det bør gjelde et unntak fra retten til å få elektronisk kopi der dokumentet er alminnelig tilgjengelig.

17.4.7.3.5 Andre former for kopi

Når det gjelder andre former for kopi enn papirkopier og elektroniske kopier, foreslår utvalget at organet selv må bestemme, ut fra hensynet til forsvarlig saksbehandling, om slike skal gis. Ikke alle organer har utstyr og kompetanse til å kopiere for eksempel videokassetter eller CD-rom, og da kan ikke loven ha en regel som oppstiller en plikt til å gi slike kopier. Å kopiere informasjon til slike medier vil videre være mer kostnadskrevende enn papirkopier og elektroniske kopier.

17.4.7.3.6 Rett til muntlig orientering

Offentlighetsloven inneholder ingen plikt for forvaltningen til å gi opplysninger eller forklaringer om et dokuments innhold. Derimot vil det følge av forvaltningsloven § 11 at forvaltningen har en viss plikt til å gi slike opplysninger eller forklaringer. Det er også vanlig praksis at forvaltningen i stor utstrekning gir slike opplysninger.

I forbindelse med lovrevisjonen i 1982 foreslo Justisdepartementet i høringsnotatet en regel om at organet på anmodning plikter å gjengi dokumentets innhold muntlig dersom arbeidssituasjonen og dokumentets art tilsier det. Forslaget ble ikke tatt inn i lovutkastet, da det ikke fikk særlig stor oppslutning i høringsrunden. Motforestillingene i høringsrunden var særlig knyttet til at en muntlig orientering vil kunne skape problemer med å ettervise hva et organ har gitt av opplysninger. 13

Utvalgetmener at det bør tas inn en bestemmelse i offentlighetsloven om at forvaltningsorganet på anmodning plikter å gi opplysninger eller forklaringer til innholdet i et dokument.

En mulighet for allmennheten til å få en slik redegjørelse om et dokument vil kunne gjøre innsynsretten mer effektiv.

En plikt til å gi muntlig informasjon vil kunne påføre forvaltningen en økt arbeidsbyrde. Særlig gjelder dette for dokumenter som inneholder lange og kompliserte fremstillinger. Hensynet til å unngå uforholdsmessige byrder for forvaltningen kan ivaretas ved at retten til redegjørelser begrenses ut fra hensynet til organets arbeidsbyrde og dokumentets art. Det må samtidig understrekes at det ofte nettopp vil være det at et dokument er langt og komplisert som gjør at det er behov for en muntlig redegjørelse

Forslaget innebærer ikke at den som krever innsyn, har krav på å få forklart dokumentets innhold i detalj. Organet skal orientere om dokumentets innhold innenfor rimelighetens grenser, og det kan ikke kreves en uttømmende redegjørelse.

I høringsrunden i 1982 ble det pekt på at en rett til redegjørelse kan skape problemer med å ettervise hvilke opplysninger som er gitt og skape usikkerhet om ansvaret for eventuelle feil eller misforståelser. Utvalget kan ikke se at denne innvendingen kan være avgjørende. Allerede i dag bygger så vel pressen som allmennheten for øvrig mye på muntlige opplysninger og samtaler med ansatte i forvaltningen, uten at slike problemer oppstår. En plikt til muntlig orientering følger langt på vei allerede av forvaltningsloven § 11. Forslaget vil derfor ikke innebære noen vesentlig endring i rettstilstanden. En lovfesting av retten til muntlig orientering vil likevel dels styrke rettigheten, og dels gjøre det klarere for forvaltningen selv og allmennheten at det foreligger en slik rett.

Plikten til å gi orientering bør ikke bare gjelde selve dokumentet, men også forhold i tilknytning til dokumentet. Dette omfatter for eksempel informasjon om hvor et dokument befinner seg i saksgangen, når man kan vente en avklaring og hvilke andre offentlige eller private instanser som er involvert i saksbehandlingen.

17.4.8 Betaling

17.4.8.1 Gjeldende rett

Hovedregelen etter offentlighetsloven § 8 tredje ledd første punktum er at avskrifter, utskrifter og kopier skal gis vederlagsfritt. Kongen kan imidlertid gi forskrift om betaling, jf. annet punktum. Dette innebærer at det ikke kan kreves betaling med mindre det er fastsatt regler om dette med hjemmel i § 8 tredje ledd annet punktum. Det gjelder selv om det er snakk om kopier i større omfang enn ”i rimelig utstrekning”. Reglene er som nevnt ikke til hinder for at man henviser den som krever innsyn til selv å kjøpe opptrykte dokumenter som er lagt ut for vanlig salg.

Det er ikke gitt noen generell forskrift om betaling for kopier. Adgangen til å gi slik forskrift er bare benyttet på enkelte spesielle saksområder. Eksempelvis gir forskrift om betaling for papirkopi og kopi i maskinlesbar form av skattelistene, som tittelen indikerer, adgang til å ta betaling for papirkopi og maskinlesbar kopi av skattelistene. 14 Det er også gitt særlige regler om betaling for informasjon fra Det sentrale stedsnavnsregisteret ved Statens kartverk. Bestemmelsens tredje ledd tredje punktum gir Kongen hjemmel til å gi forskrift om betaling som gjøres tilgjengelig i maskinlesbar form. Slik forskrift er gitt 19. desember 1986 nr. 2202. Etter forskriftens punkt II nr. 2 kan forvaltningsorganet ta betaling for kopi til annet lagringsmedium enn papir.

Etter arkivforskriften § 5-6 tredje ledd kan en arkivinstitusjon (et arkivdepot) kreve betaling for avskrift, utskrift og kopi av arkivmateriale etter satser fastsatt av Kultur- og kirkedepartementet.

17.4.8.2 Fremmed rett

Svensk rett gir hjemmel til betaling fra og med kopi nummer 10 med et beskjedent beløp pr. kopi.

Etter dansk rett kreves kr 10,- som betaling for første side og kr 1,- pr. følgende side. Krav på mindre enn kr 25,- kreves ikke inn. Også portokostnader kan kreves dekket av den som krever innsyn ved forsendelser over en viss vekt.

Etter EF-forordningen(forordning nr. 1049/2001 om allmennhetens tilgang til Europaparlamentets, Rådets og Kommisjonens dokumenter) har den som krever innsyn rett til 19 papirkopier i A 4-format gratis, jf. artikkel 10 nr. 1. Ved utlevering av 20 kopier eller flere kan den som har krevd innsyn, pålegges å betale omkostningene i forbindelse med kopieringen og forsendelsen av kopiene. Betalingen skal ikke overstige de faktiske omkostningene som er forbundet med kopieringen og forsendelsen.

Innen EU pågår også et arbeid med et direktiv om bruk og kommersiell utnyttelse av den offentlige sektors dokumenter. Et forslag til direktiv inneholder blant annet regler om prising (KOM/2002/0207). Direktivet ventes å bli vedtatt før jul 2003. Direktivet må anses som EØS-relevant.

17.4.8.3 Offentlighetsmeldingen og den etterfølgende stortingsbehandlingen

I offentlighetsmeldingen ble det uttalt at det er sentralt at enhver skal kunne utøve innsynretten uten å måtte betale for det. I utgangspunktet bør dette gjelde også der innsynretten påfører forvaltningen direkte kostnader i forbindelse med kopiering og lignende. I offentlighetsmeldingen ble det ikke tatt til orde for en generell forskrift om betaling for kopier og lignende, men det ble heller ikke utelukket at det på særskilte saksområder kan være grunn til å innføre gebyrer. Hvorvidt betaling skal innføres, må bero på en konkret vurdering av det enkelte saksområde. 15

Justiskomiteen var enig i at kopier i stor grad bør være gratis, og var tilfreds med at det i meldingen ikke ble tatt til orde for en generell forskrift om betaling for kopier. Komiteen mente likevel at det i visse tilfeller bør være mulighet til å kreve betaling, for eksempel dersom det er snakk om kopier på videokassett, film eller andre audiovisuelle informasjonsbærere. Betalingen bør i slike tilfeller dekke utgiftene til for eksempel videokassett, da det ikke er ønskelig at offentlige organer skal få økonomisk overskudd som følge av utøvelse av innsynretten. 16

17.4.8.4 Utvalgets vurderinger

17.4.8.4.1 Innledning

Vurderingen av om det bør kreves betaling for utgifter det offentlige påføres i forbindelse med et innsynskrav, reiser to ulike spørsmål. For det første må man vurdere om allmennheten bør betale for innsynsretten i seg selv, uavhengig av om innsyn blir gitt hos forvaltningsorganet eller om det blir gitt en form for avskrift eller kopi. For det annet må man vurdere om allmennheten bør betale i visse tilfeller der det er særlig kostnadskrevende å gi innsyn, for eksempel hvis det er tale om å få innsyn i form av en svær mengde kopier.

Utvalget mener at utøvelse av innsynsretten etter offentlighetsloven som den store hovedregel bør være gratis. Gratis tilgang på informasjon bidrar til å effektivisere offentlighetsprinsippet. Det kan bidra til å redusere en økende kløft mellom den del av allmennheten som tilegner seg mye informasjon og den delen som ikke gjør det.

Samtidig må det vurderes om det er grunn til å gjøre unntak fra denne hovedregelen. Betaling kan motvirke unødig bruk av forvaltningen som informasjonskilde. Det kan også gi grunnlag for høyere kvalitet på informasjonen.

Samtidig som ordinær bruk bør være gratis, mener utvalget at det unntaksvis bør være anledning til å kreve betaling. Rett til å kreve betaling må vurderes ved krav om utlevering av kopier i stort omfang, ved krav om utlevering av dokumenter til kommersiell bruk, ved krav om utlevering av bearbeidet informasjon og ved kopiering til annet lagringsmedium enn papir og diskett.

17.4.8.4.2 Hovedregel om at innsyn er gratis

Utvalget mener at hovedregelen om at utøvelse av innsynsretten er gratis, bør opprettholdes. Dette må selvsagt gjelde i tilfeller der innsynsretten utøves ved oppmøte hos forvaltningen. Dette bør videre gjelde der forvaltningen på en eller annen måte sender ut dokumentene det kreves innsyn i, for eksempel papirkopier i posten, elektroniske kopier pr. e-post eller papirdokumenter pr. telefaks. I slike tilfeller bør det bare være adgang til å kreve betaling der det vil være urimelig dyrt eller arbeidskrevende å sende dokumentene ut.

Utvalget mener videre at denne hovedregelen – som i dag – bør fremgå av loven. Samtidig bør det gis forskriftshjemler som åpner adgang til å gi bestemmelser om at det kan kreves betaling i visse nærmere spesifiserte tilfeller. De nærmere bestemmelser om når det kan kreves betaling r og etter hvilke satser, kan bli detaljerte og variere fra område til område. De egner seg derfor best for regulering i forskrift. Dagens ordning med at det ikke kan kreves gebyr med mindre det er gitt forskrifter om dette, bør opprettholdes. I det følgende vil utvalget vurdere i hvilke tilfeller det kan være aktuelt med forskriftshjemler som gir adgang til å gi bestemmelser om betaling.

17.4.8.4.3 Unntak fra hovedreglen om at innsyn er gratis der det kreves et stort antall kopier

Etter gjeldende rett har forvaltningen ikke noen generell hjemmel til å kreve betaling for papirkopier, men den har i stedet hjemmel til å nekte kopiering der det kreves kopier i et omfang som går ut over hva som må anses som rimelig etter offentlighetsloven § 8 første ledd. En adgang til å kreve betaling ved store mengder kopier vil etter utvalgets oppfatning være en bedre ordning enn at forvaltningen helt kan nekte å utlevere kopier ut over et visst antall. Utvalgetforeslår derfor en forskrifthjemmel om at det kan gis bestemmelser om betaling for kopier der det vil være urimelig dyrt eller arbeidskrevende å etterkomme innsynskravet. Etter utvalgets forslag vil det ikke være hjemmel for å kreve betaling dersom det ikke er gitt forskrifter om gebyr. Det vil heller ikke være adgang til å nekte innsyn i slike tilfeller, selv om det vil bli urimelig dyrt eller arbeidskrevende å etterkomme innsynskravet. Etter utvalgets forslag er det videre presisert at betalingssatsene skal fastsettes slik at gebyret kun dekker de faktiske omkostningene med selve kopieringen og utsendelse av dokumentene. Betalingen skal ikke reflektere omkostningene som går med til å finne frem dokumentene.

17.4.8.4.4 Unntak fra hovedreglen om at innsyn er gratis for kopi til annet lagringsmedium enn papir

Som nevnt gir forskrift 19. desember 1986 nr. 2202 punkt II nr. 2 forvaltningsorganet hjemmel til å ta betaling for kopi til annet lagringsmedium enn papir. Denne forskriften bør etter utvalgets oppfatning oppheves og erstattes av en ny forskrift med en noe annen regulering av dette spørsmålet.

Elektroniske kopier av dokumenter bør etter utvalgetsmening være gratis. Det mest praktiske er at elektroniske dokumenter sendes mottaker pr. e-post, og slike forsendelser bør alltid være gratis. Etter utvalgets oppfatning bør imidlertid også elektroniske kopier til diskett som hovedregel være gratis.

Når det gjelder kopiering av audiovisuelle informasjonsbærere, for eksempel video, cd-plater eller lignende, mener utvalget derimot at forvaltningen bør ha adgang til å kreve betaling for kopiering. Slik kopiering kan medføre betydelige kostnader, og ikke alle organer har utstyr til å utføre kopieringen selv. Utvalget foreslår derfor en forskriftshjemmel om at det kan innføres bestemmelser om betaling ved kopi til slike medier. Utvalgets forslag svarer ellers til forskriftshjemmelen som foreslås for papirkopier, og det vises for så vidt til kap. 17.4.8.4.3.

17.4.8.4.5 Unntak fra hovedregelen om at innsyn er gratis for innsyn til kommersiell bruk

Mange som bruker innsynsretten etter offentlighetsloven, gjør dette i større eller mindre utstrekning ut fra kommersielle formål.

Utvalget ser det som uaktuelt å la en betalingsplikt avhenge av om den som krever innsyn gjør det ut fra kommersielle motiver eller ikke. En slik regel vil blant annet medføre at forvaltningen må vurdere motivene til den som krever innsyn. Dette vil være både prinsipielt og praktisk svært uheldig.

Utvalget viser imidlertid til kap. 17.4.8.4.6 nedenfor, der spørsmålet om adgang til å kreve gebyr for bearbeidet informasjon drøftes. Der det er tale om vesentlig bearbeidet informasjon, for eksempel digitale plot av landskap og lignende samt kartmateriale og sammenstillinger av informasjon mv., vil en utlevering av materiale fra forvaltningens side kunne ha mer preg av en tjenesteytelse enn en oppfyllelse av offentlighetsprinsippet. I slike tilfeller vil det videre ofte hende at den som krever innsyn, skal bruke materialet kommersielt, for eksempel arkitektfirmaer eller eiendomsmeglere som krever utlevert digitale kartverk.

En eventuell betalingsplikt i slike tilfeller bør imidlertid ikke knyttes til motivene til den som krever innsyn, men til dokumenttyper og bearbeidelsesgrad.

17.4.8.4.6 Unntak fra hovedregelen om at innsyn er gratis for bearbeidet informasjon

Enkelte forvaltningsorganer vil ha utferdiget dokumenter som er sterkt bearbeidet, og som det er kostnadskrevende å frembringe. Dette gjelder for eksempel digitale plot over landskaper og lignende samt kart. Et annet eksempel er det såkalte GIS-systemet(digitalt geografisk informasjonssystem) som Oslo kommune innførte i 1987. GIS-systemet sammenstiller på en oversiktlig måte en rekke opplysninger om fast eiendom i Oslo kommune og er blant annet et nyttig hjelpemiddel for eiendomsmeglere.

I disse tilfellene vil en utlevering fra forvaltningens side etter omstendighetene ha preg av en tjenesteytelse. Dette er for eksempel tilfellet når Oslo kommune utleverer utskrifter til eiendomsmeglere fra GIS-systemet. Oslo kommune tar et gebyr på 325 kroner for utskrifter fra GIS-systemet. Rettmessigheten av dette er prøvd for domstolene, som kom til at kommunen hadde adgang til å kreve betaling (Borgarting lagmannsretts dom av 3. mai 2002 (LB-2001-00860)).

Etter utvalgets oppfatning bør det fortsatt være adgang til å kreve betaling for slik vesentlig bearbeidet informasjon som det er kostnadskrevende å frembringe. Dette gjelder særlig når utlevering av informasjonen har preg av en tjenesteytelse fra forvaltningens side. I slike tilfeller vil det kunne dreie seg om dokumenter som ligger utenfor kjernen av det offentlighetsprinsippet tradisjonelt har blitt ansett for å omfatte.

Utvalget foreslår at det gis en hjemmel til å gi forskrifter om betaling i slike tilfeller. Også her innebærer utvalgets forslag at det ikke vil være hjemmel til å kreve betaling dersom det ikke er gitt forskrifter om dette. Innsyn vil heller ikke nektes dersom det ikke er gitt forskrifter om betaling. I disse tilfellene bør ikke betalingen være begrenset til de faktiske omkostningene som pådras ved å etterkomme innsynskravet. Alt etter hvor fremtredende tjenesteytelse elementet er, bør betalingen kunne fastsettes slik at den inneholder et fortjenesteelement.

17.4.9 Avslag

17.4.9.1 Avslagets form

Offentlighetsloven har i dag ingen bestemmelse om hvilken form et avslag på et krav om innsyn skal ha. Avslag kan dermed skje muntlig. Forvaltningen bør imidlertid bekrefte avslaget skriftlig dersom vedkommende fremsetter kravet skriftlig eller krever et skriftlig avslag.

En regel om at avslag alltid skal gis skriftlig uavhengig av om kravet er fremsatt muntlig eller skriftlig, vil være gunstig for i størst mulig grad å sikre at det blir gitt begrunnelse for avslaget, samt at det blir opplyst om klageadgang og klagefrist. Dette vil også skape den notoritet som er nødvendig for at den som har krevd innsyn kan bruke sin klageadgang.

Utvalget vil likevel ikke foreslå en ubetinget plikt til å gi skriftlig avslag, da dette i en del sammenhenger vil være unødvendig ressurskrevende, for eksempel fordi den som ber om innsyn aksepterer avslaget. Utvalget foreslår å presisere i loven at den som fremsetter en skriftlig innsynskrav, har krav på et skriftlig avslag. Tilsvarende gjelder den som fremsetter et muntlig innsynskrav og ber om å få avslaget skriftlig.

17.4.9.2 Begrunnelse for avslaget

Det følger av offentlighetsloven § 9 annet ledd at et forvaltningsorgan som avslår et krav om innsyn, plikter å opplyse om hjemmelen for avslaget. Lovens krav om å vise til den ”bestemmelse som er grunnlag for avslaget” innebærer at det ikke er tilstrekkelig å vise generelt til vedkommende lovparagraf. Ordet ”bestemmelse” må forstås slik at det kreves en spesifisering av hvilket ledd, bokstav eller nummer i lovparagrafen som har begrunnet avslaget. I loven er det også uttrykkelig presisert at dersom offentlighetsloven § 5 a anføres som hjemmel for unntaket, må det også vises til den eller de bestemmelsene som er grunnlag for taushetsplikten. Dersom avslaget bygger på forskrifter med hjemmel i § 11 første eller annet ledd, må det opplyses om dette samt hvilket punkt i forskriftene som anvendes. Bestemmelsen må forstås slik at den som utgangspunkt uttømmende regulerer kravene til begrunnelse. Organet plikter med andre ord ikke å gi noen nærmere forklaring eller henvisning til de faktiske forhold eller skjønnsmessige vurderinger som fører til at unntaket kommer til anvendelse, noe som innebærer at kravet til begrunnelse er mindre omfattende enn det forvaltningsloven § 25 krever i saker om enkeltvedtak.

Etter miljøinformasjonsloven § 13 fjerde ledd skal forvaltningen ved avslag på krav om miljøinformasjon vise til den bestemmelsen som er grunnlag for avslaget og gi en kort begrunnelse. Avslag skal gis skriftlig. Det følger av miljøinformasjonsloven § 13 femte ledd at informasjonssøkeren deretter, innen tre uker fra vedtaket ble mottatt, kan kreve å få en nærmere begrunnelse for de vurderingene som ligger til grunn for avslaget. Slik begrunnelse skal i tilfelle gis skriftlig dersom informasjonssøkeren ber om det og snarest mulig, og senest innen ti virkedager etter at kravet er mottatt.

Etter dansk rett anses avslag på et innsynskrav som en avgjørelse i forvaltningslovens forstand. Etter den danske forvaltningsloven § 24 skal begrunnelsen vise til de regler i offentlighetsloven som gir hjemmel for avslag. Videre skal den vise til de faktiske forhold som er av betydning for avgjørelsen. Endelig skal begrunnelsen, i den grad avslaget bygger på et skjønn, angi de hovedhensyn som har vært avgjørende for skjønnsutøvelsen.

Etter den finske offentlighetsloven § 14 tredje ledd plikter forvaltningen ved avslag på krav om innsyn å informere om ”vad vägran beror på”.

Et flertall i utvalget (alle unntatt Ingvar Engen) foreslår en begrunnelsesplikt bestående av to trinn. Forvaltningen skal samtidig med avslaget gi en kort begrunnelse bestående av en hjemmelsanvisning. På dette punkt er forslaget en videreføring av gjeldende rett. Dersom den som har fått avslag på innsynskravet krever det, skal forvaltningen også gi en fyldigere begrunnelse, med angivelse av de hovedhensyn avslaget bygger på. Denne begrunnelsen skal gis innen ti virkedager etter at forvaltningen mottok anmodningen. Trinn to i forvaltningens begrunnelsesplikt innebærer en utvidelse av begrunnelsesplikten i forhold til gjeldende rett.

Første trinn i begrunnelsesplikten innebærer altså en videreføring av gjeldende rett. Flertallet foreslår at lovteksten på dette punkt presiserer det som allerede er gjeldende rett, nemlig at avslaget skal angi hvilken bestemmelse som er grunnlag for avslaget, og hvilket ledd, bokstav eller nummer i lovbestemmelsen som har begrunnet avslaget. En slik presisering kan synes nødvendig på bakgrunn av at undersøkelser om praktisering av offentlighetsloven viser at myndighetene i mange tilfeller gir mangelfulle henvisninger til de unntaksbestemmelsene som er hjemmel for innsynnektelsen. Dette gjelder manglende henvisning til hvilket ledd i § 5 og hvilket nummer i § 6 som er hjemmel for avslaget, samt hvilken lovbestemmelse som er grunnlag for taushetsplikt når opplysninger unntas etter § 5 a. I den grad manglende henvisning skyldes uvitenhet om hva begrunnelseskravet innebærer, kan en presisering av kravet bidra til å sikre at begrunnelsesplikten følges opp i henhold til lovgivers intensjoner.

Annet trinn i begrunnelsesplikten innebærer en utvidelse i forhold til gjeldende rett. Bakgrunnen for utvidelsen er at dagens begrunnelsesplikt ikke gir den som har krevd innsyn, tilstrekkelig informasjon til å foreta en saklig vurdering av om avslaget skal påklages eller kreves omgjort. En fyldigere begrunnelse kan også gjøre det lettere å akseptere og forstå et avslag, og således styrke allmennhetens tillit til forvaltningen.

En plikt for forvaltningen til å gi fyldig begrunnelse for alle avslag ville påføre forvaltningen en betydelig arbeidsbyrde. Det er heller ikke gitt at den som får avslag på en krav om innsyn, alltid har ønske om og behov for en slik begrunnelse. Flertallet mener derfor at forvaltningens plikt til å gi fyldig begrunnelse bare bør inntre der den som har fått avslag på et krav om innsyn, ber om slik begrunnelse.

Dersom en utvidet begrunnelse måtte gis ”uten ugrunnet opphold”, ville dette påføre forvaltningen en umiddelbar belastning. Flertallet foreslår derfor at forvaltningen gis en frist på ti virkedager fra mottagelsen av anmodning med å gi slik begrunnelse.

Forvaltningens arbeidsbyrde er også et vesentlig hensyn ved fastleggelse av begrunnelsespliktens omfang. Forvaltningens avgjørelse av et innsynskrav vil i stor grad bygge på skjønn. Flertallet foreslår en utvidet begrunnelsesplikt som innebærer at forvaltningen pålegges å angi de hovedhensyn som har vært avgjørende for skjønnsutøvelsen. Ved at plikten oppfylles ved å angi hovedhensynene, bør hensynet til forvaltningens arbeidsbyrde være tilstrekkelig ivaretatt. Det kan anføres at det i noen tilfeller kan være vanskelig å begrunne et avslag uten samtidig å røpe den informasjonen som er bakgrunnen for avslaget. I og med at flertallets forslag ikke krever at forvaltningen redegjør for de faktiske forhold som avslaget bygger på og heller ikke krever at hensynene bak avslaget angis i detalj, kan flertallet ikke se at det vil være problematisk å oppfylle begrunnelsesplikten uten samtidig å røpe opplysninger som ønskes unntatt fra offentlighet.

Et mindretall(Ingvar Engen) finner det ikke hensiktsmessig å innføre noen utvidet begrunnelsesplikt og går inn for å videreføre gjeldende rett i uendret form, dvs. uten det foreslåtte trinn to og uten å belaste lovteksten med ytterligere presiseringer.

17.4.9.3 Opplysning om klageadgang og klagefrist

Etter offentlighetsloven § 9 annet ledd plikter forvaltningen å opplyse om klageadgang og klagefrist. Bestemmelsen ble tatt inn ved lovendringen i 1982. Som begrunnelse for endringen uttalte Justisdepartementet blant annet følgende: ”Det er videre departementets erfaring gjennom flere henvendelser at mange ikke kjenner klageadgangen. Dette kan blant annet ha den uheldige følge at klagefristen blir oversittet i saker som burde vært overprøvd av et høyere organ. På bakgrunn av den støtte forslaget ellers har fått vil departementet derfor foreslå at det blir innført en plikt til å opplyse om klageadgangen. Ut fra det som er sagt foran vil departementet også foreslå at det skal opplyses om klagefristen.” 17

Undersøkelser om praktisering av offentlighetsloven viser at kravet om å opplyse om klagefrist og klageadgang ikke alltid følges opp i tilfredsstillende grad. Samtidig fremgår kravet klart av lovteksten.

Utvalgetforeslår derfor ikke noen endringer på dette punkt. Utvalget vil likevel peke på at det kan være hensiktsmessig, slik enkelte organer har gjort, å ta opplysninger om klageadgang og klagefrist inn i de standardformularer som benyttes i forbindelse med avslag på innsynskrav.