18 Nye former for åpenhet – elektronisk tilgjengeliggjøring av offentlige journaler og dokumenter på nett

18.1 Mandatet

Utvalget er i mandatets punkt f) gitt følgende oppgave:

”Utvalget bør også vurdere på hvilke måter forvaltningen kan benytte teknologiske medier til å effektivisere innsynsretten, f eks ved å tilgjengeliggjøre journaler og saksdokumenter på nettet, og ved elektronisk utlevering av aktuelle dokumenter

Økt bruk av elektroniske medier kan også ha betydning for personvernet, både pga økt tilgjengelighet og økte muligheter for å søke etter informasjon etter bestemt angitte kriterier, f eks personnavn. Ved utformingen av sine forslag skal utvalget legge vekt på konsekvensene som økt tilgjengelighet og mulighet for sammenstilling av opplysninger kan ha for personvernet.”

18.2 Innledning og problemstilling

Informasjons- og kommunikasjonsteknologi gir muligheter for nye former for åpenhet. Mange offentlige organer har hjemmesider eller tilsvarende tjenester der informasjon gjøres elektronisk tilgjengelig for den brede allmennhet på nettet. Hjemmesidene kan blant annet gi informasjon om organet og dets virksomhet, aktuelle saker, regelverk som er relevante for organets saksbehandling, samt eventuelle skjemaer til bruk ved henvendelse til organet. I mange tilfeller gjøres også journaler og dokumenter tilgjengelig elektronisk.

Utvalget vil i det følgende ikke vurdere tilgjengeliggjøring av informasjon på generelt grunnlag, men bare se på tilgjengeliggjøring av journaler og dokumenter som omfattes av offentlighetsloven.

Drøftelsene i dette kapitlet er videre begrenset til elektronisk tilgjengeliggjøring via internett og lignende. Spørsmålet om allmennhetens rett til å sende innsynskrav og motta dokumenter elektronisk ved e-post er behandlet i kapittel 17.

Utviklingen i retning av økt elektronisk tilgjengeliggjøring har så langt skjedd uten noen form for særskilt rettslig regulering. Bortsett fra regler om behandling av personopplysninger, taushetsplikt og opphavsrett har forvaltningen stått fritt med hensyn til valg av omfang, tjenestetyper, utvalg, presentasjonsformer, teknologiske krav for å få tilgang mv. Statskonsult og det tidligere Statens informasjonstjeneste har gjort forsiktige forsøk på normering og rettledning av offentlige nettsider. I 1997 ble det laget en veiledning for etater som ønsker å etablere slike tjenester, 1 og i 2000 ble det utviklet et sett av kvalitetskriterier for offentlige nettsider, deriblant kriterier for åpenhet og offentlighet. 2

Spørsmålet som skal vurderes i det følgende, er om offentlighetsloven bør gi et rettslig grunnlag for elektronisk tilgjengeliggjøring av journaler og dokumenter, og eventuelt i hvilken grad loven bør pålegge forvaltningen en plikt til å gjøre offentlige journaler og dokumenter elektronisk tilgjengelig for allmennheten.

18.3 Nærmere om de personvernmessige problemstillingene

18.3.1 Forholdet til reglene om taushetsplikt

Opplysninger som er undergitt lovbestemt taushetsplikt, er ikke offentlige etter offentlighetsloven, jf. offentlighetsloven § 5 a. Slike opplysninger skal følgelig ikke fremgå av offentlige journaler og dokumenter.

Offentlighetsloven har selv ingen regler som fastsetter taushetsplikt. Slike regler følger av lovgivningen ellers. Viktige regler om forvaltningens taushetsplikt fremgår av forvaltningsloven §§ 13 flg. Forvaltningsloven § 13 oppstiller taushetsplikt for opplysninger om noens personlige forhold samt visse næringsopplysninger. Reglene i §§ 13 b til 13 e gjør unntak fra eller utfyller § 13.

Taushetsplikten for opplysninger om ”noens personlige forhold” i § 13 første ledd nr. 1 omfatter ikke alle opplysninger om enkeltpersoner. Det må dreie seg om opplysninger som det er vanlig å ville holde for seg selv. I den nærmere vurderingen må man blant annet legge vekt på om opplysningene, alene eller sammen med andre tilgjengelige opplysninger, kan skade eller utlevere en person, om opplysningene er gitt i noe som minner om et betroelsesforhold, og om utlevering av opplysningene kan skade tillitsforholdet til forvaltningen. Man må også legge vekt på i hvilken grad allmennheten har en berettiget interesse i å gjøre seg kjent med opplysningene. 3

Typiske eksempler på personlige forhold vil være opplysninger om fysisk og psykisk helse, karakter og følelsesliv samt visse opplysninger om arbeidsforhold og familieforhold. Det samme gjelder opplysninger om privatpersoners økonomiske forhold.

18.3.2 Forholdet til personopplysningsloven

Det følger av personopplysningsloven § 6 første ledd at loven ikke begrenser innsynsrett etter offentlighetsloven. Bestemmelsen kom inn under departementets arbeid med odelstingsproposisjonen og hadde til hensikt å avskjære mulig tvil om forholdet til offentlighetsloven. 4

Departementet la i proposisjonen til grunn at forslaget til lov om personopplysninger ikke vil begrense den innsynsretten som følger av offentlighetsloven eller andre lovbestemte innsynsrettigheter. For personopplysninger som er gjenstand for meroffentlighet etter offentlighetsloven § 2 tredje ledd, må adgangen til å gi innsyn derimot avgjøres etter de alminnelige vilkårene for behandling av personopplysninger, jf. personopplysningsloven §§ 8, 9 og 11. Departementet la til grunn at disse bestemmelsene neppe vil hindre utøvelse av meroffentlighet etter offentlighetsloven. 5

Verken personopplysningsloven § 6 eller forarbeidene til bestemmelsen gir noe entydig svar på hvilken betydning bestemmelsen har for adgangen til å gjøre offentlige journaler og dokumenter tilgjengelige på nettet. Da elektronisk tilgjengeliggjøring på nett går utover de rettighetene som følger av offentlighetsloven, bør det likevel legges til grunn at slik tilgjengeliggjøring ikke kan anses som en ”innsynsrett etter offentlighetsloven” i personopplysningsloven § 6 sin forstand. Tilgjengeliggjøring på nett har karakter av meroffentlighet og må dermed vurderes etter de alminnelige vilkårene i personopplysningsloven.

I rapporten Elektronisk postjournal legges det til grunn at personopplysningsloven ikke er til hinder for at det registreres personopplysninger i den offentlige journalen, og at disse gjøres elektronisk tilgjengelig for allmennheten. 6

18.3.3 Personvernmessige konsekvenser av å gjøre offentlige journaler og dokumenter elektronisk tilgjengelige

Når forvaltningens journaler og dokumenter gjøres tilgjengelige for allmennheten på nettet, kan dette medføre en økt eksponering av personlige opplysninger. Den potensielle bruken av personlige opplysninger vil også øke, blant annet ved at personopplysninger kan kobles sammen og dermed gi mer informasjon om enkeltpersoner.

I hvor stor grad slik tilgjengeliggjøring på nettet på sikt vil føre til økt eksponering og økt bruk av personopplysninger, avhenger av hvor omfattende tilgjengeliggjøringen er. De personvernmessige konsekvensene vil åpenbart være større når dokumenter gjøres tilgjengelige enn når bare journalen er tilgjengelig. Det vil også ha betydning hvor lenge materialet blir liggende ute på nettet, og hvor mange dokumenter som gjøres tilgjengelig.

Risikoen for eksponering og bruk av personopplysninger vil også avhenge av hvilke søkemuligheter som knyttes til journalen eller dokumentene. Hvis man har adgang til å søke på navn på privatpersoner, vil dette medføre større risiko for eksponering og bruk av personopplysninger enn om man ikke kan benytte slike søkekriterier.

Som det fremgår av kap. 18.3.1, vil personopplysninger i noen grad være underlagt lovbestemt taushetsplikt, og de skal da ikke fremgå av offentlige journaler og dokumenter. Personopplysninger som av lovgiver er ansett å være av en slik karakter at den enkelte normalt vil ønske å holde dem for seg selv, vil dermed være skjermet fra offentlig innsyn. Dette gjelder uavhengig av om journalen og dokumentene gjøres offentlige ved ordinært innsyn etter offentlighetsloven, eller om journalen og dokumentene gjøres tilgjengelige på nettet.

Det vil alltid være en viss risiko for at opplysninger underlagt taushetsplikt likevel blir kjent. Dette kan skje ved at forvaltningen feilaktig fører taushetsbelagte opplysninger i offentlig journal. En sak kan også forandre karakter underveis, ved at opplysninger på et senere tidspunkt blir omfattet av reglene om taushetsplikt. Selv om de siste dokumentene er anonymiserte, vil man da kunne finne frem til taushetsbelagte personopplysninger ved å lete tilbake i tidligere dokumenter under samme saksnummer. Offentliggjøring av taushetsbelagte opplysninger er selvfølgelig svært uheldig også der journaler og dokumenter ikke gjøres elektronisk tilgjengelige, men de potensielle skadevirkningene blir betraktelig større ved elektronisk tilgjengeliggjøring på nett fordi spredningsgraden er så mye større.

Som det også fremgår av kap. 18.3.1, vil ikke alle personopplysninger være underlagt lovbestemt taushetsplikt. Opplysninger om enkeltpersoner vil derfor kunne fremgå av offentlige journaler og dokumenter. I et personvernperspektiv kan økt spredning og eksponering av personopplysninger i seg selv være uheldig, fordi det er ønskelig at hver enkelt i størst mulig grad har kontroll med hvilke opplysninger om en selv som blir allment kjent og i hvilken sammenheng de gjøres kjent.

Når forvaltningens journaler og dokumenter gjøres elektronisk tilgjengelige på nett, vil det åpne nye muligheter til å sammenstille informasjon, men omfanget vil være avhengig av hvor mye informasjon som gjøres tilgjengelig og hvilke muligheter man har til å søke i informasjonen. Ved å sammenstille informasjon fra flere journalinnførsler, flere dokumenter i ett organ, informasjon fra flere ulike organer eller informasjon fra offentlige dokumenter og opplysninger fra andre kilder, kan informasjonen få en merverdi og gi økt kunnskap om privatpersoner. Koblingen av opplysninger kan også brukes til å skape såkalte personprofiler. Karakteristisk for slike profiler er at de kan bygges ved hjelp av opplysninger som ikke er underlagt taushetsplikt, og som derfor er offentlig tilgjengelige. Profilene vil typisk beskrive en enkeltpersons atferd eller preferanser og kan for eksempel brukes til å kartlegge hva slags kontakt en person tidligere har hatt med forvaltningen.

Adgangen til å utarbeide og bruke personprofiler begrenses av de alminnelige vilkårene i personopplysningsloven §§ 8 og 11. Slik aktivitet er ikke i seg selv ulovlig etter til personopplysningsloven. 7 Datatilsynet har likevel ved flere anledninger uttrykt bekymring for bygging av personprofiler. Tilsynet viser til at profilene for eksempel vil kunne brukes som grunnlag for selektiv markedsføring, religiøse eller ideelle vervekampanjer eller som grunnlag for risikovurdering i forsikringsforhold. 8

18.4 Utvalgets vurderinger

18.4.1 Utgangspunkter

Økt elektronisk tilgjengeliggjøring av forvaltningens journaler og dokumenter vil føre til større åpenhet rundt offentlig forvaltning. Ordinær innsynsrett etter offentlighetsloven er avhengig av at publikum selv tar initiativet og krever innsyn. Et slikt initiativ forutsetter at man har kjennskap til et dokument eller en sak som man ønsker innsyn i. Det forutsetter også at man er klar over hvilke rettigheter man har etter offentlighetsloven, og hvordan man må gå frem for å kreve innsyn.

Blant annet som en følge av slike forhold blir innsynsretten etter offentlighetsloven hovedsakelig benyttet av presse og interesseorganisasjoner og i liten grad av enkeltpersoner. Når journaler og dokumenter gjøres elektronisk tilgjengelige på nett vil det føre til økt åpenhet ved at en større gruppe mennesker vil få enklere og mer praktisk tilgang til slik informasjon. Elektronisk tilgang til offentlige journaler og dokumenter vil også ha betydning for dem som er et annet sted enn der journalen og dokumentene er fysisk tilgjengelige. Elektronisk tilgjengeliggjøring vil dermed gjøre det langt lettere å benytte seg av rettighetene etter offentlighetsloven uavhengig av bosted.

Elektronisk tilgjengeliggjøring av journal på nett vil kunne innebære økt arbeidsbelastning fordi journalen vil nå et større publikum, og man må regne med at dette vil resultere i flere innsynskrav. Man vil først kunne snakke om en effektiviseringsgevinst dersom også dokumenter gjøres elektronisk tilgjengelige for allmennheten, slik at arbeidet med å behandle innsynskrav og oversende dokumenter blir redusert.

Effektiviseringsgevinsten vil også avhenge av hvor mye arbeid det er forbundet med å gjøre journaler og dokumenter elektronisk tilgjengelige på nett. Det må antas at utviklingen fortsatt vil gå i retning av økt bruk av elektronisk saksbehandling og elektroniske arkiv, og at utviklingen innenfor dette område stadig vil gjøre elektronisk tilgjengeliggjøring enklere og mer effektiv.

18.4.2 Rett eller plikt til å gjøre offentlig journal elektronisk tilgjengelig på nett

18.4.2.1 Utvalgets forslag

Utvalgets flertall(alle unntatt Ingvar Engen) mener at offentlighetsloven bør pålegge forvaltningen en plikt til å gjøre offentlig journal elektronisk tilgjengelig for allmennheten på nett. Plikten bør imidlertid bare gjelde for forvaltningsorganer som fører elektronisk journal.

Flertallet legger vekt på at elektronisk tilgjengelige postjournaler på nett vil være et viktig bidrag til å lette publikums tilgang til forvaltningens dokumenter. Journalen gir en unik mulighet til å orientere seg om forvaltningens virksomhet og finne frem til saker av interesse. Den gir også mulighet til å følge en sak over tid og få oversikt over saker som behandles på tvers av forvaltningsorganer. Elektronisk journal gir brukerne raskere tilgang til journalen og medfører at pressen i større grad kan omtale saker når de er aktuelle. Det gir også bedre informasjonstilgang innenfor gitte ressursrammer. Elektronisk tilgang for alle til offentlige journaler vil kunne bidra til at flere enn pressen benytter seg av journalen, og vil sikre lik tilgang til offentlige journaler uavhengig av geografisk beliggenhet.

En slik plikt vil heller ikke medføre direkte administrative eller økonomiske konsekvenser i og med at den bare vil gjelde for forvaltningsorganer som allerede fører elektronisk postjournal. Begrensninger i søkefunksjoner mv. kan medføre behov for tilpasninger i journalsystemet, men vil utover dette ikke nødvendigvis innebære noe merarbeid for organet. Dersom journalen gjøres elektronisk tilgjengelig på nett, vil det imidlertid kunne forventes et økt antall innsynskrav, noe som i utgangspunktet vil føre til økte administrative kostnader.

Et mindretall(Ingvar Engen) er enig i at forvaltningen så langt råd er bør gjøre elektronisk journal tilgjengelig gjennom nettbaserte løsninger, men finner ikke tilstrekkelig grunnlag for å pålegge ethvert forvaltningsorgan, stort eller lite, kommunalt eller statlig, en lovbestemt plikt til slik tilgjengeliggjøring. De administrative og personvernmessige konsekvensene er etter mindretallets syn ikke tilstrekkelig gjennomgått og vurdert. Det vil bl.a. være hensiktsmessig å avvente de endelige vurderinger med tanke på å legge til rette en eventuell permanent løsning for en felles elektronisk postjournaltjeneste for departementene og direktoratene. De erfaringer man vil høste gjennom en slik frivillig tjeneste, vil det også være hensiktsmessig å se nærmere på før man eventuelt går til det skritt å lovfeste en plikt til slik nettbasert tilgjengeliggjøring av alle elektroniske journaler i hele den offentlige forvaltning.

18.4.2.2 Begrensninger ut fra hensynet til personvern

Etter oppfatningen til utvalgets flertall(alle unntatt Ingvar Engen) kan risikoen for å røpe taushetsbelagte opplysninger reduseres ved innføring av nye rutiner for journalføring eller kvalitetssikring av allerede eksisterende rutiner. Dette må omfatte rutiner som sikrer mot feilføringer, rutiner som sikrer en enhetlig journalføringspraksis mellom ulike forvaltningsorganer og rutiner som sørger for at en sak gis et nytt saksnummer hvis saken endrer karakter. Som nevnt i kap. 18.3.2 må forvaltningen også ivareta kravene i personopplysningsloven §§ 13 og 14 om informasjonssikkerhet og internkontroll.

Når det gjelder mulighetene til å koble opplysninger fra ulike kilder og til å skape og misbruke personprofiler, mener flertallet at personverntrusselen er relativt liten ved elektronisk tilgjengeliggjøring av offentlige journaler. Etter flertallets syn tilsier derfor ikke personvernhensyn begrensninger i allmennhetens tilgang til elektroniske journaler utover det som følger av reglene om taushetsplikt. I den grad en journal alene eller koplet sammen med andre journaler gir muligheter for en uheldig sammenstilling av personopplysninger, bør det heller innføres begrensninger i søkemulighetene, f.eks. slik at adgangen til å søke på personnavn gjøres tidsbegrenset. 9

Etter flertallets syn er slike begrensninger lite egnet for lov- eller forskriftsregulering. Det vil variere i hvor sterk grad personvernhensyn gjør seg gjeldende for de enkelte journaler og hvilke tekniske muligheter som foreligger. Det bør derfor være opp til det enkelte forvaltningsorgan å avgjøre hvilke begrensninger i søkemuligheter som er nødvendig ut fra personvernhensyn.

Medlemmet Nils E. Øy er ikke enig med flertallet i at det kan overlates til det enkelte forvaltningsorgan å avgjøre hvilke begrensninger som skal gjøres i allmennhetens søkemuligheter i elektroniske journaler. Eventuelle slike begrensninger må fastsettes i forskrift.

Et mulig tiltak er sladding av visse typer opplysninger, for eksempel navn på privatpersoner innenfor særlige forvaltningsområder der det ofte forekommer sensitiv klientkontakt. Slik begrensning vil i liten grad komme i konflikt med hensynene bak offentlighetsprinsippet. Etter dette mindretalls oppfatning vil det derimot være uheldig å sladde eller på annen måte begrense søkemulighetene på navn på privatpersoner generelt. I mange tilfeller vil det nettopp være av samfunnsmessig interesse å sammenholde en rekke forhold vedrørende samme persons eller personers kontakt med ulike forvaltningsorganer eller med hverandre. I et kontrollperspektiv kan det ofte være relevant å søke på navn på søkere til ulike offentlige støtte- og finansieringsordninger og garantiordninger. Det samme gjelder søking på navn på politikere, næringslivsledere, organisasjonsledere, lobbyister, kommunikasjonsrådgivere mv.

Et annet mindretall(Ingvar Engen) vil understreke at det alltid vil være en reell risiko for feil, og at det er begrenset hvor langt man kan gardere seg mot dette ved nye rutiner. Risikoen for å røpe et taushetsbelagt forhold ved at tidligere journalførte opplysninger blir koplet på en ny måte, vil man neppe kunne forhindre, fordi det ved den enkelte journalføring vil være umulig å ha oversikt over koplingsmuligheter med tidligere og senere journalførte opplysninger. Det er derfor grunn til å utvise betydelig forsiktighet før man innfører ordninger som øker de elektroniske koplings- og spredningsmulighetene og dermed legger til rette for ordninger som man vanskelig kan ha full oversikt over konsekvensene av.

Mindretallet vil også påpeke at det synes å være en utbredt tendens til å undervurdere de personvernmessige konsekvensene av at stadig flere personopplysninger blir elektronisk tilgjengelige og søkbare for allmennheten over nett. Det har vært påpekt at det er summen av opplysninger man kan finne i offentlig forvaltning, som kan utgjøre en trussel mot personvernet. Derfor er det viktig å se alle elektroniske postjournaler i sammenheng og å se slike elektroniske tjenester i sammenheng med den økende utbredelsen av elektronisk tilgjengelige personopplysninger ellers. Det er en sammenheng mellom generell tilgjengelighet og faren for personvernet, og videre utbygging av ordninger med elektroniske postjournaler er i så måte viktig i et personvernperspektiv. De offentlige postjournalene inneholder store mengder personopplysninger som nå vil bli tilgjengelig for alle internett-brukere og moderne overvåkingsverktøy. Til tross for at journalene ikke skal inneholde taushetsbelagt informasjon, må det antas at misbrukspotensialet er betydelig. Farene for brudd på det enkelte individs personvern i forbindelse med utvikling av elektronisk postjournal i staten må ses i sammenheng med utviklingen av tilsvarende systemer i kommunene, fylkeskommunene og andre offentlige virksomheter. En søkesperre på personnavn, for eksempel etter 12 måneder, kan være et viktig tiltak for å gjøre det vanskeligere å bygge opp personprofiler gjennom å følge journalinnføringer over henvendelse til/fra enkeltpersoner over tid. Samtidig vil en slik søkesperre kunne begrense uheldige konsekvenser av mulige journalføringsfeil i forhold til taushetsbelagte opplysninger. Det bør uansett legges et føre-var-prinsipp til grunn i det videre arbeid med å vurdere elektronisk tilgjengeliggjøring av journaler og dokumenter på n ett.

18.4.3 Rett eller plikt til å gjøre offentlige dokumenter elektronisk tilgjengelige på nett

18.4.3.1 Plikt til å gjøre offentlige dokumenter elektronisk tilgjengelige på nett

Som nevnt i kap. 18.4.1 vil bruk av ordinær innsynsrett etter offentlighetsloven blant annet forutsette at man har kjennskap til at et dokument eller en sak eksisterer, at man vet hvilke rettigheter man har etter offentlighetsloven, og at man vet hvordan man skal gå frem for å kreve innsyn. Når offentlige dokumenter gjøres elektronisk tilgjengelige, vil dette lette informasjonstilgangen og føre til større åpenhet. Offentlige dokumenter vil bli lest av en større gruppe mennesker enn dem som bruker offentlighetsloven i dag, sikre lik tilgang uavhengig av geografisk beliggenhet og således kunne føre til et større samfunnsmessig engasjement blant allmennheten.

På denne bakgrunn har utvalget vurdert om forvaltningen bør pålegges en plikt til å gjøre offentlige dokumenter elektronisk tilgjengelige på nett. Utvalget har kommet til at det ikke ønsker å foreslå at det pålegges en slik plikt. Begrunnelsen bygger dels på hensynet til personvern og dels på hensynet til forvaltningens arbeidsbelastning.

Som nevnt i kap. 18.3.3 har Datatilsynet uttrykt bekymring for bygging av såkalte personprofiler og andre former for koplinger av personopplysninger. Som det fremgår av kap. 18.4.2.2, mener utvalgets flertall at personverntrusselen er relativt liten når offentlige journaler gjøres elektronisk tilgjengelige på nett.

Personverntrusselen er etter utvalgets mening større i forhold til dokumenter, noe som kan tale for en viss tilbakeholdenhet når det gjelder tilgjengeliggjøring av alle eller store deler av forvaltningens dokumenter. Personverntrusselen kan variere betraktelig fra et forvaltningsområde til et annet, og utvalget mener det vil være uheldig å pålegge forvaltningen en plikt til å gjøre offentlige dokumenter elektronisk tilgjengelige på nett.

Når det gjelder forvaltningens arbeidsbelastning, er det på det rene at forvaltningens saksbehandling på sikt vil bli elektronisk. Selve den tekniske operasjonen med å gjøre dokumentene tilgjengelige vil dermed etter hvert bli uproblematisk. Før et organ gjør et dokument tilgjengelig, må organet likevel vurdere om dokumentet er offentlig eller ikke. I mange tilfeller vil det være klart at et dokument er offentlig. I andre tilfeller må organet vurdere om det foreligger hjemmel for å unnta dokumentet, og om det foreligger et reelt og saklig behov for å unnta dokumentet, jf. offentlighetsloven § 2 tredje ledd. Dette vil kreve en ikke ubetydelig arbeidsinnsats fra organets side.

En generell plikt til å gjøre offentlige dokumenter elektronisk tilgjengelige vil omfatte mange dokumenter av interesse for publikum. Den vil imidlertid også omfatte mange dokumenter som allmennheten ikke nødvendigvis har noen interesse av, og som vil bli liggende ulest. Tatt i betraktning den arbeidsbelastning det innebærer å gå gjennom alle dokumenter for å vurdere om de er offentlige eller ikke, mener utvalget derfor det er lite hensiktsmessig å pålegge forvaltningen en generell plikt til å gjøre offentlige dokumenter elektronisk tilgjengelige. Utvalget mener det er bedre å oppmuntre og stimulere til elektronisk tilgjengeliggjøring av dokumenter på annen måte enn ved en lovbestemt plikt.

Hensynet til økt arbeidsbelastning gjør seg ikke gjeldende i samme grad dersom man bare pålegger en plikt til å gjøre visse typer dokumenter tilgjengelige. Da kan man begrense plikten til dokumenttyper som man antar vil være av interesse for publikum. Etter utvalgets mening er offentlighetsloven likevel lite egnet til å definere en slik plikt. Hvilke typer dokumenter som kan og bør omfattes av plikten, må vurderes i hvert enkelt organ og eventuelt nedtegnes i retningslinjer eller lignende.

18.4.3.2 Rett til å gjøre offentlige dokumenter elektronisk tilgjengelige

Som nevnt ovenfor vil elektronisk tilgjengeliggjøring av dokumenter lette allmennhetens tilgang til dokumentet. Sett fra et offentlighetsperspektiv er derfor en slik tilgjengeliggjøring positiv, og utvalget mener derfor at offentlighetsloven bør gi et rettslig grunnlag for slik tilgjengeliggjøring.

Utvalget vil i den sammenheng peke på at det er en lang rekke dokumenter som har stor allmenn interesse, og hvor det i liten grad er personvernmessige betenkeligheter ved å gjøre dokumentene elektronisk tilgjengelige. Særlig gjelder dette for dokumenter som inngår i en lovgivningsprosess eller andre vedtak av allmenn interesse, f.eks. reguleringsplaner eller større utbyggingsvedtak. Etter utvalgets syn bør derfor bl.a. høringsbrev og høringsuttalelser, konsekvensutredninger og lignende dokumenter i langt større grad gjøres allment tilgjengelige. Også dokumenter som gjelder internasjonal normutvikling eller håndhevelse av våre internasjonale forpliktelser, bør i langt større grad gjøres elektronisk tilgjengelige, og knyttes til journalen.

Ved å gjøre denne type dokumenter elektronisk tilgjengelige vil også arbeidsbelastningen minke for forvaltningen, da dette er dokumenter som det ofte kreves innsyn i.

På den annen side vil det også være en rekke dokumenter hvor det foreligger sterkere personvernmessige hensyn som tilsier at man viser varsomhet med elektronisk tilgjengeliggjøring. Dette vil særlig gjelde henvendelser fra enkeltpersoner, selv om dokumentene ikke inneholder taushetsbelagte opplysninger. Vanligvis vil slike brev også ha mindre allmenn interesse. Det er dermed mindre behov for elektronisk tilgjengeliggjøring.

Ved å gi forvaltningen en adgang, men ikke en plikt til å gjøre offentlige dokumenter elektronisk tilgjengelige på nett kan forvaltningsorganet selv vurdere hvilke dokumenter som bør gjøres tilgjengelige, og hvilke som har liten allmenn interesse eller hvor det foreligger sterke personvernhensyn som tilsier at dokumentet ikke gjøres elektronisk tilgjengelig.

Forvaltningsorganene bør også ha frihet til å fastlegge eventuelle søkebegrensninger. Det bør således vurderes å begrense funksjonaliteten til de tilgjengliggjorte dokumentene, for eksempel ved sladding.

18.4.3.3 Plikt til å informere om organets praksis for elektronisk tilgjengeliggjøring

Når et forvaltningsorgan gjør offentlige dokumenter elektronisk tilgjengelige på nett, vil dokumentene nesten alltid utgjøre et utvalg av organets totale antall offentlige dokumenter. Organet tilgjengeliggjør de dokumentene det mener er av størst interesse, er mest informative og mest illustrerende for organets virksomhet generelt eller et saksområde spesielt. Hvis organet gir tilgang til veldig få dokumenter, vil det være åpenbart for publikum at dokumentene bare utgjør et utvalg. Hvis organets nettsider derimot er svært innholdsrike, kan publikum tro at tilgjengeliggjøringen av dokumenter er fullstendig.

Informasjon om organets kriterier for hvilke dokumenter som gjøres elektronisk tilgjengelig, bør derfor fremgå av nettstedet. Helst bør organet gi informasjon om hvilke typer dokumenter organet gjør tilgjengelig eller hvilke som ikke gjøres tilgjengelig, tidspunktet for tilgjengeliggjøring og eventuelt når organet fjerner dokumenter fra nettstedet. En slik oversikt vil skape positiv og negativ troverdighet rundt organets tilgjengeliggjøring av dokumenter og gi publikum informasjon om i hvilke tilfeller de må undersøke journalen og kreve ordinært innsyn. Som et minimum må organet informere om at ikke alle organets dokumenter er elektronisk tilgjengelige, og at ytterligere dokumenter eventuelt kan kreves offentliggjort ved innsynskrav etter offentlighetsloven.

Prinsippet om god forvaltningsskikk tilsier at informasjon av denne typen burde gjøres kjent for publikum. Etter utvalgets mening er dette imidlertid så viktig at det bør fremgå klart av offentlighetsloven. Utvalget foreslår derfor at forvaltningen pålegges en plikt til å gi slik informasjon.

18.4.4 Annen effektivisering av innsynsretten i tilknytning til at journaler og dokumenter gjøres elektronisk tilgjengelige

I forbindelse med at offentlige dokumenter gjøres elektronisk tilgjengelige, kan forvaltningen iverksette tiltak som ytterligere effektiviserer innsynsretten. Utvalget ønsker ikke å lovregulere bruken av slike tiltak, men skisserer noen muligheter som det kan være ønskelig at forvaltningen gjør bruk av.

Et slikt tiltak er etablering av abonnementsordninger. En abonnementsordning kan bygges opp slik at interesserte kan be om å bli varslet hver gang organet gjør tilgjengelig dokumenter av en bestemt art. Avgrensningen av dokumenter kan skje på ulike måter, for eksempel etter arkivkode (som igjen vil være knyttet til et saksområde), søkeord i overskrift eller lignende. Abonnementsordninger som dette finnes allerede enkelte steder i lokalforvaltningen, der man kan abonnere på visse sakskart med tilhørende saksdokumenter, for eksempel til formannskap og kommunestyrer. Ordningene kan gjøres enda mer effektive og rimelige hvis de blir elektroniske. En abonnementsordning kan eventuelt være en betalingstjeneste, se kapittel 17.

Et annet mulig tiltak er etablering av lenker. Når forvaltningen gjør offentlige dokumenter elektronisk tilgjengelige på nett, kan dokumentene få en økt verdi for publikum dersom de inneholder lenker til andre relevante dokumenter. Lenkene kan være til andre dokumenter i samme sak (for eksempel høringsnotatet og andre høringsuttalelser i en høringssak), eller andre dokumenter innenfor samme saksområde.

Et tiltak som har vært drøftet i ulike sammenhenger, er allmenn elektronisk tilgjengeliggjøring av dokumenter som det er krevd og gitt innsyn i. Når et organ har gitt innsyn i et dokument, har det blitt foretatt en vurdering av offentlighetsspørsmålet. Dokumentet bør derfor senere kunne gjøres tilgjengelig uten nevneverdig merarbeid. Ofte vil et slikt dokument kunne være av allmenn interesse, og tilgjengeliggjøring vil gjøre flere oppmerksomme på dokumentet.