3 Bærekraftig utvikling og forvaltning av nasjonalformuen

3.1 ”Bærekraftig utvikling” er vanskelig å definere presist

Begrepet ”bærekraft” ble for alvor brakt frem i det offentlige lys ved publiseringen i 1987 av boken ”Vår felles framtid” fra Verdenskommisjonen for miljø og utvikling (WCED 1987). Brundtlandkommisjonen, etter kommisjonens leder, la vekt på at en bærekraftig utvikling skal sikre behovene til dagens generasjon uten å sette fremtidige generasjoners behov i fare 1 . Fordelingsspørsmål ble med andre ord satt i fokus; både innad i vår generasjon og på tvers av generasjoner. Man så videre for seg tre pilarer som bærekraften skulle hvile på; en økonomisk, en sosial og en miljøbasert pilar. Uten en tilfredsstillende utvikling innen alle tre pilarer ville ikke samfunnet som helhet kunne få en bærekraftig utvikling ifølge kommisjonen.

Begrepet ”bærekraftig utvikling” er kanskje intuitivt forståelig, men har vist seg vanskelig å presisere og operasjonalisere i praksis. Det er flere grunner til dette.

Umiddelbart er det naturlig å tolke bærekraftig utvikling som en utvikling som kan fortsette i ”all evighet”, eller i det minste ut den tidshorisonten man tar i betraktning i politikksammenheng. Dessuten skal utviklingen ha en positiv kvalitet; det skal helst ikke gå dårligere ettersom tiden går dersom utviklingen skal kunne kalles bærekraftig. Hva det ligger i at utviklingen er dårlig eller god, er imidlertid vanskeligere å presisere og å oppnå enighet om. I den økonomiske forskningslitteraturen er det vanlig å definere en bærekraftig utvikling som en utvikling der velferdsnivået, eller levestandarden forstått i bred forstand, ikke reduseres over tid. Men hva er velferd, og hvordan måler man velferdsnivået? Dette var fundamentale utfordringer for utvalget når det skulle utvikle indikatorer for bærekraftig utvikling.

3.2 Bærekraft for hvem? Det globale versus det nasjonale perspektiv

Utvalgets mandat springer ut av arbeidet med en Nasjonal handlingsplan for bærekraftig utvikling, som nevnt kalt Nasjonal Agenda for det 21. århundre (NA21). Sentralt for utvalget har derfor vært å utvikle indikatorer som sier noe om bærekraften i den nasjonale utviklingen. Man kan imidlertid spørre om det har god mening å vurdere nasjonal bærekraft isolert. Kan Norge som nasjon noen gang sies å være bærekraftig dersom den internasjonale utviklingen klart bryter med en bærekraftig utvikling?

Det er sannsynligvis enighet om at en betydelig trussel mot en global bærekraftig utvikling er å finne i den skjevfordeling av ressurser som i dag eksisterer mellom rike og fattige land og mellom rike og fattige befolkningsgrupper og de konfliktene dette skaper. Mange mener at en global bærekraftig utvikling ikke er mulig uten at dagens skjeve fordeling av jordens rikdommer endres, og dagens behov hos de fattige møtes i større grad enn tilfellet er i dag. FNs tusenårsmål, vedtatt i 2000, setter blant annet klare mål for reduksjon av verdens fattigdom. Et indikatorsett for global bærekraft ville derfor naturlig ha fattigdomsbekjempelse som et sentralt fokus. Sentralt i et slikt sett ville også være indikatorer knyttet til globale eller regionale konvensjoner og avtaler på miljøområdet som Klimakonvensjonen (UNFCCC), Konvensjonen om langtransporterte luftforurensninger (CLRTAP), Montrealprotokollen og Konvensjonen om biologisk mangfold (CBD).

I en nasjonal handlingsplan for bærekraftig utvikling og i et tilhørende nasjonalt indikatorsett er det naturlig å fokusere på hva Norge kan gjøre for å sikre en bærekraftig utvikling nasjonalt og globalt. Det kan argumenteres for at hvis Norge og andre OECD-land sikrer en bærekraftig utvikling nasjonalt, vil dette også bidra til en bærekraftig utvikling globalt.

Flere alvorlige bærekraftutfordringer er først og fremst av global eller internasjonal karakter, og blir ikke fanget opp selv av et bredt eller utvidet begrep som nasjonalformuen, se avsnitt 3.3. Problemområder som klimaendring, forsuring, reduksjon av jordas biologiske mangfold og global spredning av miljøgifter, truer det vi kan kalle den felles ”globalformuen”. Som nevnt utgjør fattigdomsproblemene i mange utviklingsland noen av de vesentligste utfordringene for en bærekraftig verden, og det nasjonale settet må derfor også omfatte indikatorer for norsk innsats eller påvirkning i forhold til disse utfordringene.

3.3 Nasjonalformuen som grunnlaget for velferd

Vurderinger av hvorvidt en utvikling er bærekraftig eller ikke, fordrer at man kan si noe om utviklingen over tid. Det sier seg selv at dette er krevende, og utvalget har, som et mindre ambisiøst utgangspunkt, valgt å fokusere på potensiell fremtidsutvikling heller enn å prøve å spå om hva faktisk fremtidig velferdsutvikling vil kunne bli. Vi stiller med andre ord spørsmålene: Hvilke muligheter har vi, og i hvilken grad overlater vi de samme mulighetene til fremtidige generasjoner? Disse spørsmålene trekker oppmerksomheten i retning av hvilke ressurser vi rår over i dagens situasjon, og om vi fører en politikk som bidrar til at vi forvalter disse på en måte som gjør at vi kan forvente å kunne opprettholde og videreutvikle velferden også i fremtiden. Til grunn for denne tolkningen av potensiell bærekraft ligger en oppfatning av at vår velferd er produsert av naturen og mennesker ved bruk av tjenester fra en kapital- eller ressursbasis.

Her må ressurser forstås i bred forstand. Ikke bare dekker de tradisjonelle økonomiske ressurser i form av realkapital (produserte kapitalgjenstander) som maskiner, bygninger og annet produksjonsutstyr. De dekker også naturressurser som ikke-fornybare mineral-, olje- og gassressurser, og (betinget) fornybare naturressurser som skog, fisk, vannkraft, vindkraft med mer. Videre gir miljøressursene oss naturopplevelser av mange slag samt rensetjenester som er med på å gi oss luft, vann og jord av god kvalitet, og ikke minst er mennesket fundamentalt avhengig av at jorda fortsetter å fungere som et overordnet økologisk system. Menneskelige ressurser, eller menneskelig kapital, gir oss arbeidskraft, kompetanse og kunnskap av stor verdi for vår velferd. Endelig er det flere som velger å definere sosial kapital eller sosiale ressurser i form av nettverk og egnet organisering av samfunnet som en egen ressurskategori. Definisjon, presisering og avgrensning av hva som utgjør sosial kapital er imidlertid kommet vesentlig kortere enn for de andre formueskomponentene (se bl.a. Dasgupta og Serageldin 2000 og d"Ercole og Salvini 2003), og utvalget velger derfor her av praktiske grunner å slå dette aspektet ved vår ressursbasis sammen med den menneskelige kapital.

Den samlede nasjonale ressursbasen kan benevnes vår nasjonalformue, som altså består av menneskelig kapital, natur- og miljøkapital, realkapital samt landets netto fordringer på utlandet. Disse formueskomponentene gir en avkasting som direkte og indirekte tjener vår velferd. Formuen består både av komponenter som har en markedspris i dag, og komponenter som gir tjenester som ikke omsettes i noe marked. Verdien av nasjonalformuen er i prinsippet bestemt av hvilke velferdsmessige effekter bruk av de ulike nasjonalformueskomponentene kan gi oss over tid 2 . Gitt at en bærekraftig utvikling forutsetter at vår samlede velferd ikke avtar over tid, og helst øker, blir vurderingen av hvorvidt en utvikling kan kalles bærekraftig eller ikke bestemt av hvorvidt vår samlede formue, forstått i bred forstand, øker eller minker.

Det er ikke slik at en gunstig utvikling i vår nasjonalformue med sikkerhet sikrer at en bærekraftig utvikling faktisk vil finne sted. Opprettholdelse av vår nasjonalformue er derfor en nødvendig, men ikke tilstrekkelig, betingelse for en bærekraftig utvikling. En stabil eller økende nasjonalformue vil imidlertid indikere gode muligheter for at en slik utvikling er til stede. Omvendt vil en negativ utvikling i nasjonalformuen indikere at en bærekraftig utvikling er truet. Nasjonalformuen fremstår derfor som et sentralt begrep i bærekraftsammenheng.

3.4 Komponenter av nasjonalformuen – er de erstattbare og kan de måles?

Gjennom resonnementet ovenfor har vi oversatt og presisert spørsmålet om bærekraftig utvikling til et spørsmål om hvorvidt vi forvalter vår ressursbasis – nasjonalformuen – på en måte som sikrer opprettholdelsen av denne. Imidlertid er det flere sider ved nasjonalformuen som er vanskelige, og kanskje umulige, å måle. Videre, om én formueskomponent, for eksempel oljeformuen, reduseres, oppveies dette av vekst i andre komponenter som den menneskelige kapital? Dette siste spørsmålet, som er sentralt i norsk sammenheng, berører et vanskelig punkt om hvorvidt og i hvor stor grad de ulike formueskomponentene kan forventes å være substituerbare (erstattbare) med hverandre med hensyn på velferdsvirkninger. Her vil det være ulike oppfatninger som politiske myndigheter i siste instans bør ta standpunkt til.

Kritiske ressurser

Det er ikke slik at de ulike komponentene av nasjonalformuen uten videre kan erstatte hverandre. Med andre ord er det for eksempel ikke slik at alle tjenester vi mottar fra miljøet, som kan tolkes som avkastning på vår miljøformue, uten videre lar seg erstatte med økt avkastning av andre formueskomponenter som finans-, real-, naturressurs- og menneskelig kapital. Et eksempel kan være en slik fundamental rammebetingelse som et noenlunde stabilt klima. Om klimaet destabiliseres gjennom økt global oppvarming, vil grunnlaget for vår sivilisasjon på lengre sikt kunne bli truet på fundamentalt vis, nærmest uansett vår materielle rikdom. Et noenlunde stabilt klima, slik situasjonen har vært siden etableringen av den menneskelige sivilisasjon for knappe 10 000 år siden, fremstår derfor som en kritisk ressurs, det vil si som en ressurs vi ikke kan klare oss foruten. På samme vis vet vi i dag at biologisk mangfold er en grunnleggende forutsetning for at mange sentrale økosystemer kan opprettholde produksjonen av sine tjenester til vårt alles beste. Det biologiske mangfoldet sørger for livsbærende prosesser og økologiske tjenester. Planter produserer mat, skogen renser luft, våtmarker demper flom og mikroorganismer bidrar til karbonets og nitrogenets kretsløp. Det biologiske mangfoldet gir også grunnlag for utvikling av medisiner, brensel, klær og byggematerialer. Et rikt biologisk mangfold gir også større motstandskraft mot endringer i det fysiske og kjemiske miljøet.

Til dette kommer en etisk dimensjon. Enkelte setter spørsmålstegn ved menneskenes rett til å utnytte natur og miljø på en ødeleggende måte, selv om dette, i hvert fall på kort sikt, vil kunne gagne den menneskelige velferd. Vi skal ikke gå nærmere inn på dette her, blant annet fordi dette er politiske spørsmål som Regjering og Storting bør drøfte og ta standpunkt til, men bare slå fast at argumentene ovenfor alle er viktige grunner til at det også er nødvendig å overvåke utviklingen av kritiske ressurser og enkeltkomponenter av nasjonalformuen separat.

En var inne på dette i St.meld. nr. 58 (1996-97): Miljøvernpolitikk for en bærekraftig utvikling. Dugnad for framtida 3 (Miljøverndepartementet 1997). Her ble natur- og miljøressursene inndelt i tre kategorier:

1. Kritiske ressurser; ressurser som er nødvendige for å sikre menneskenes livsgrunnlag: I forvaltningen av disse skulle føre-vár prinsippet legges til grunn. Sentralt var det å sikre at tålegrenser ikke overskrides.

2. Ressurser som ikke er nødvendige for at mennesker/befolkning skal overleve på et rimelig materielt nivå, men som likevel er sentrale i menneskenes velferd, og hvor forringelse kan være ugjenkallelig (f.eks. kulturminner, kulturlandskap, uberørt natur): I forhold til disse ressursene skulle en vurdere fremtidige verdier av disse ressursene opp mot kostnaden ved å bevare dem.

3. Reversible inngrep/tap av ressurser (f.eks. støy, eutrofiering): I dette tilfellet skulle forvaltningen styres av løpende nytte-kostnadsvurderinger.

Tilstedeværelsen av kritiske ressurser gjør at enkelte komponenter av nasjonalformuen må overvåkes spesielt.

Systemkompleksitet

Dette poenget styrkes videre av at vi i dag har begrenset forståelse av hvordan økonomisk aktivitet avhenger av, og påvirker, henholdsvis miljøet og sentrale sosiale forhold. Kompleksiteten i klimasystemet gjør for eksempel at vi bare med relativt liten grad av sikkerhet kan si noe om virkningene av klimaendringer. På liknende vis er mangfoldet av menneskeproduserte kjemikalier som vi slipper ut i vårt miljø, så stort at vi med dagens kunnskap vanskelig kan forutsi alle virkninger av dette, verken på natur eller mennesker mer direkte. Biodiversitet, eller biologisk mangfold, omfatter mangfold på genetisk nivå, artsnivå og biotop-/økosystemnivå. Et viktig aspekt ved bevaring av biologisk mangfold er at mange egenskaper og potensielle verdier knyttet til mangfoldet fortsatt er lite kjente for oss. Som nevnt er det likevel slik at de fleste tjenester vi nyter godt av fra økosystemer, er avhengige av opprettholdelse av et gitt biologisk mangfold. Økosystemer som er enkle i den forstand at de har få arter, er ofte mer sårbare enn andre mer artsrike økosystemer. Samtidig er det vanskelig å forutsi hvordan økosystemer som forringes vil utvikle seg. Å opprettholde økosystemer og biodiversitet blir derfor viktig, selv om vi i dag ikke i detalj klarer å forutse hvordan manglende økosystemtjenester vil påvirke økonomien eller vår nasjonale velferd.

Denne form for manglende kunnskap er nok et argument for at noen av enkeltkomponentene av nasjonalformuen er viktige, ikke bare den totale nasjonalformuen.

Kan nasjonalformuen måles?

Det er vel kjent at det foreligger en rekke praktiske og teoretiske problemer knyttet til å anslå størrelsen og verdien på nasjonalformuen. Hvordan skal vi for eksempel tallfeste mengden av miljøtjenester fra sollys, nedbør, biologisk mangfold, og lignende? Videre, når ulike formueskomponenter skal slås sammen, krever det at de uttrykkes i en felles måleenhet, vanligvis i form av kroner og øre. Verdien av en enhet av nasjonalformuen skal ideelt sett avspeile hvordan en enhet av den relevante formuesgjenstanden kan bidra til vår velferd. Disse såkalte skyggeprisene 4 er det imidlertid vanskelig å estimere, særlig i tilfeller der tjenestene ikke omsettes i åpne og perfekt fungerende markeder. Igjen er enkelte miljøtjenester gode eksempler på tjenester som ikke omsettes i markeder. Kompleksiteten i systemene referert til ovenfor gjør det også vanskelig å finne riktige priser på flere formueskomponenter.

Det finnes praktiske metoder for å anslå den delen av nasjonalformuen som verdsettes i markeder, se f.eks. vedlegg 2 eller Perspektivmeldingen, kapittel 5 (Finansdepartementet 2004). Slike beregninger tar utgangspunkt i antakelser om hvordan Norges inntekter vil utvikle seg over lang tid, der det tas hensyn til at olje- og gassutvinning før eller siden må ta slutt. Den markedsverdsatte delen av nasjonalformuen beregnes deretter som nåverdien (neddiskontert verdi) av disse antatte fremtidige inntektene. Beregninger av denne typen anslår dermed ikke ressursgrunnlaget direkte. Fordi kapitaltyper uten markedsverdsatt avkastning faller utenfor, vil slike beregninger ikke gi anslag for nasjonalformuen i vid forstand slik vi har brukt dette begrepet ovenfor. Det er viktig å være klar over denne forskjellen, i og med at ordet ”nasjonalformuen” ofte brukes i forbindelse med slike beregninger, men altså da i en snevrere forstand enn her.

3.5 Utvalgets strategi

På dette grunnlag er det at indikatorer for bærekraft kan komme til nytte, dersom de velges slik at de faktisk uttrykker noe om kvantum og kvalitet av de ulike nasjonalformueskomponentene. Dette er derfor utvalgets strategi ved valg av indikatorer for bærekraftig utvikling: Å velge indikatorer som på best mulig måte reflekterer tilstanden til de ulike nasjonalformueskomponentene. Strategien minner mye om den Canada har beskrevet som ”a capital approach”, se Smith et al. 2001.

3.6 Relasjon til andre forsøk på å måle bærekraften til en utvikling

Internasjonalt kan man finne flere ulike tradisjoner og innfallsvinkler når det gjelder forsøk på å måle i hvilken grad en utvikling er bærekraftig. For enkelthets skyld inndeler vi disse i tre grupper (se for eksempel Giovannini 2004).

1. Dels har det blitt utviklet sett med enkeltstående ad hoc-indikatorer uten, eller med et svakt, teoretisk rammeverk som fundament (jf. flere nasjonale indikatorsett, FNs kommisjon for bærekraftig utvikling, OECD, mfl.). En god sammenfatning av disse og andre liknende sett finnes i Hass et al. (2002). Vi viser også til Vedlegg 1 der utvalgte indikatorsett fra andre land og internasjonale organisasjoner presenteres.

2. Andre initiativ har gått i retning av å supplere og utvide tradisjonelle nasjonalregnskap med informasjon om naturressursuttak og miljøforhold. Således har FN utgitt standarder for utarbeidelse av såkalte satellittregnskaper; SEEA (United Nations et al. 2003). Nederland utviklet i denne tradisjonen tidlig metoder for å sammenstille økonomiske og miljørelaterte størrelser i sitt såkalte NAMEA-system. Norge har på liknende vis rapportert gjennom sitt miljøregnskap NOREEA (se f.eks. Statistisk sentralbyrå 2004). Arbeidet med å utvide og supplere de tradisjonelle nasjonalregnskapene har lange tradisjoner i Norge gjennom arbeidet med naturressurs- og miljøregnskaper fra slutten av 1970-tallet, se blant annet Alfsen et al. (1987) for en oversikt og evaluering. Imidlertid avstedkommer denne type regnskapsarbeid store datasett, og det kan være krevende å ekstrahere lett forståelig og politisk relevant informasjon fra systemene. Regnskapene gir nødvendig informasjon for detaljerte analyser. Å skaffe en enkel oversikt over hvorvidt en utvikling er bærekraftig eller ikke har ikke vært den primære målsettingen ved utviklingen av slike systemer.

3. Det har videre vært utviklet en lang rekke enkeltstående og sterkt aggregerte størrelser som alle er ment å fungere som enkle mål på hvorvidt utviklingen er bærekraftig (en oversikt er for eksempel gitt i World Bank 2003a):

• I denne tradisjonen har Verdensbanken utviklet og publiserer en størrelse som kan kalles korrigert nettosparing, ”genuine savings” på engelsk, hvor man søker å korrigere et lands sparing for uttak av ikke-fornybare ressurser, slit på miljøet og oppbygging av den menneskelige kapital (se Hamilton 2000).

• Den genuine fremskrittsindikatoren, ”Genuine progress indicator” (Redefining Progress 1999 og 2001), og Indeksen for bærekraftig økonomisk velferd, ”Index of sustain­able economic welfare” (Daly og Cobb 1989, Cobb og Cobb 1994), er andre størrelser som på ulike vis korrigerer nettonasjonalproduktet for velferdstap knyttet til miljømessige og sosiale forhold.

• ”Environmental pressure index” (Jesinghaus 1999), ”Environmental sustainability index” (World Economic Forum 2002) og ”Well-being of nations” (Prescott-Allan 2001) er andre innfallsvinkler der en lang rekke miljørelaterte og sosiale forhold måles ved egne indikatorer og en samlet indeks regnes ut ved å vekte og aggregere de ulike indikatorene.

• Blant biologisk og fysisk baserte indikatorer finner vi størrelser som Det økologiske fotavtrykket, ”Ecological footprint”, som Verdens naturfond (WWF) utgir (Rees og Wackernagel 1994, WWF 2002), og som måler mengden produktivt land som trengs for å forsyne verden med mat og fiber, samt energi i fornybar form. Levende planet-indikatoren, ”Living planet index”, søker å sammenfatte utviklingen i det biologiske mangfoldet i terrestriske, marine og ferskvannsbaserte økosystemer (WWF 2002).

• Til slutt kan vi nevne miljøeffektivitetsindi­katorer som søker å indikere samlet materialflyt i et samfunn (Bringezu og Schütz 2001a,b, Eurostat 2001, 2002).

• Ingen av tilnærmingsmåtene nevnt ovenfor kan hittil sies å ha vært vellykkede vurdert som indikatorer for bærekraftig utvikling, målt ut fra hvilken innflytelse de respektive produkter har hatt på praktisk politikk. Utvalget har således ikke funnet det hensiktsmessig å forsøke å oppsummere graden av bærekraft i én indikator. Frambringelsen av enkeltstående aggregerte indikatorer har ofte gjort det uklart hvordan ulike områder av betydning for bærekraften har vært vektet og slått sammen. Slik usikkerhet gjør at man lett fester mindre lit til slike aggregerte størrelser; det blir lett diskusjon om metodikk heller enn om tema. På den annen side har utvalget også ønsket å begrense antall indikatorer sterkt, fordi et viktig formål med indikatorsettet er å kunne gi oversikt og være til nytte i praktisk politikk. Utvalget har derfor valgt en tilnærming med et fåtall indikatorer som belyser ulike sider ved utviklingen i nasjonens ressursbasis, men uten å forsøke å slå disse tallene sammen til én samleindikator.