4 Om kriterier for valg av indikatorer

4.1 Innledning

Allerede i Agenda 21, et av sluttdokumentene fra Verdenskonferansen for miljø og utvikling som fant sted i Rio de Janeiro i 1992, sa man at nasjonene skulle ”utvikle begrepet indikatorer for en bærekraftig utvikling”1 . Kravet om å utvikle bærekraftindikatorer er senere gjentatt på høyt nivå i mange sammenhenger, blant annet ved OECDs ministerrådsmøte i 2001. Målet med å utvikle indikatorer har dels vært å kunne sammenfatte mange komplekse forhold i noen få enkle tallstørrelser. Viktigere er det likevel at politikere har understreket at for å kunne føre, og få nødvendig støtte for, en bærekraftig politikk, må resultatene av politikken kunne måles og synliggjøres på en enkel og forståelig måte.

4.2 Hvem skal bruke indikatorene?

Det fattes beslutninger av betydning for mulighetene for en bærekraftig utvikling på mange ulike nivåer i samfunnet; fra den internasjonale arena der regionale og globale avtaler legger føringer på nasjonal politikk, via nasjonale beslutningsorganer som Storting og regjering der nasjonale tiltak og rammebetingelser fastlegges, til den regionale og lokale arena. Felles for beslutningene på alle plan er at man ønsker å føre en politikk som påvirker vår atferd i positiv retning, enten vi opptrer som konsumenter eller produsenter.

Utvalget er opprettet etter forslag i Regjeringens nasjonale handlingsplan for bærekraftig utvikling, og det er derfor naturlig at utvalgets arbeid er konsentrert om indikatorer som kan danne grunnlag for politiske beslutninger av betydning for bærekraftig utvikling på et nasjonalt nivå. Indikatorene skal således først og fremst være et hjelpemiddel for Regjeringen og sentralforvaltningen til å føre en politikk som i best mulig grad kan fremme bærekraftig utvikling. Det er likevel slik at mange tiltak og handlinger har sin forankring på lokalt nivå. Det er derfor ønskelig at de indikatorer som foreslås i størst mulig grad også kan benyttes på et lokalt, ofte kommunalt nivå, og bidra til å belyse bærekraften i politikkutformingen her.

I kapittel 5 kommer vi tilbake til utvalgets forslag til løsning av denne oppgaven. I de følgende avsnitt presenterer vi kort noen overordnede synspunkter på indikatorsettet som helhet, før vi drøfter hvilke kriterier som har vært av betydning for våre forslag til enkeltindikatorer.

4.3 Noen overordnede synspunkter på indikatorsettet

Indikatorer skal ikke gi fullstendig informasjon

Som navnet sier, er indikatorer størrelser som skal indikere noe. Det vil si at en indikator ikke nødvendigvis skal gi fullstendig informasjon om status eller tilstand, men heller henlede oppmerksomheten på og gi informasjon om ”utviklingen synes god”, tilstanden er ”normal” eller om utviklingen går i uønsket retning. Indikatorene bør således belyse viktige spørsmål av stor praktisk betydning for en politikk for bærekraftig utvikling.

Indikatorsettet må være begrenset

Skal et indikatorsett kunne bidra til å fokusere oppmerksomheten på de høyest prioriterte problemområdene, må indikatorsettet være lite og oversiktlig. Som kort omtalt i kapittel 3, har ønsket om å kunne favne bredt og forklare en tilstand basert på indikatorer alene, ofte ført til at man internasjonalt har utviklet svært omfattende indikatorsett som tilsynelatende har fått liten praktisk betydning. Store indikatorsett har gjort det svært vanskelig å sette fokus på noen prioriterte områder som oppfattes som særlig viktige for bærekraftig utvikling. Se vedlegg 1 for en kort omtale av noen eksempler på eksisterende indikatorsett for bærekraftig utvikling.

Utvikling av et indikatorsett er en dynamisk prosess

Internasjonalt har det hittil vist seg at det har vært relativt liten konvergens over tid mellom ulike tilnærminger til sammensetningen av et sett med indikatorer for bærekraftig utvikling. Mangfoldet av innfallsvinkler, ambisjonsnivåer og organisatoriske prinsipper (som vi kommer nærmere tilbake til nedenfor) viser klart at det er langt igjen til man har internasjonal enighet om hvorledes bærekraftindikatorer bør organiseres og utvikles. OECD, som er en av de ledende organisasjoner for industrilandene på statistikkområdet og med betydelig tverrfaglig kompetanse innenfor både økonomiske, miljømessige og sosiale forhold, kan komme til å spille en viktig rolle her i årene fremover.

Manglende konvergens hittil i indikatorarbeidet er et signal om hvor krevende det vil være å utvikle et brukbart og avgrenset sett med nasjonale indikatorer. Utvalget ser derfor ikke på sitt forslag til et indikatorsett som et endelig svar på utfordringen med å etablere et begrenset sett med indikatorer for bærekraft, men som et godt og faglig konsistent utgangspunkt for egne nasjonale erfaringer med bruk av indikatorer. Disse erfaringene, sammenholdt med den internasjonale utviklingen på feltet, vil etter noe tid kunne danne grunnlag for eventuelle justeringer og forbedringer av indikatorsettet. Utviklingen, og ikke minst bruken, av et indikatorsett for bærekraftig utvikling er derfor en dynamisk prosess, der nytten for politiske beslutninger er avgjørende for den videre utviklingen.

Noen vanlige organisasjonsprinsipper for indikatorer

Det er som nevnt viktig at et indikatorsett for bærekraftig utvikling, som skal være et hjelpemiddel for praktisk politikk, gjenspeiler de aller viktigste økonomiske, sosiale og miljømessige sider ved samfunnsutviklingen. Dette refereres ofte til som de tre pilarene eller dimensjonene i bærekraftig utvikling, og er også ofte hovedstrukturen i ulike nasjonale og internasjonale indikatorsett 2 .

Indikatorer for bærekraftig utvikling bør så langt som mulig bygge på og knytte seg til de statistikk- og indikatorsystemer som er utviklet for ulike politikkområder, og de tre hoved­pilarene. For den økonomiske politikken har man en lang tradisjon for utvikling og bruk av indika­torer, bygd på nasjonalregnskapsystemet. Bruttonasjonalproduktet (BNP) er kanskje den fremste indikatoren, men tilstanden til økonomien blir også bedømt på bakgrunn av en del andre indikatorer. Eksempler er prisvekst, arbeidsløshet, rentenivå, valutakurs, utenriksbalanse, mv., jamfør de årlige nasjonalbudsjetter. De mest sentrale av disse er nært knyttet opp til myndighetenes virkemiddelbruk. Således kan arbeidsløshetsnivået og prisvekst gi signaler til hvordan den økonomiske politikken bør innrettes (ekspan­sivt eller kontraktivt, høyere eller lavere styringsrente, etc.). Det er viktig å merke seg at man i arbeidet med å belyse den økonomiske utvikling likevel benytter seg av et relativt lite sett med hovedindikatorer.

For miljøvernpolitikken har spesielt OECD utviklet statistikk og indikatorer (se vedlegg 1 og OECD 2001c, 2003a og 2004b), organisert etter en årsak-virkningskjede (pressure-state-response), som også er tatt i bruk i modifisert form av andre internasjonale organisasjoner (se f.eks. EEA 2002). På nasjonalt nivå brukes tilsvarende systemer av mange land både i og utenfor OECD, i Norge gjennom resultat­mål, nøkkeltall og resultatdokumentasjon for Regjeringens miljøvern­politikk (se Miljøverndepartementet 2003).

Også for den sosiale pilaren er det både internasjonalt og nasjonalt utviklet systemer for statistikk og indikatorer som kan knyttes til et samlet sett av indikatorer for bærekraftig utvikling.

4.4 Noen kriterier for gode indikatorer

På lignende vis, som bl.a. for økonomisk politikk, er det ønskelig å finne frem til et begrenset sett med indikatorer for bærekraftig utvikling. Om mulig bør indikatorsettet gjøre mer enn å indikere om tilstanden er tilfredsstillende eller urovekkende; det bør også så langt det er råd gi signaler om hvilke virkemidler eller politikkområder som eventuelt bør endres, og i hvilken retning. Dette fordrer at indikatorene er knyttet til beslutningsprosesser i samfunnet.

Det finnes flere forslag til hvilke kriterier som bør legges til grunn for gode indikatorer. Av disse kan nevnes kriterier satt opp av OECD (se f.eks. OECD 2003a) og Bellagio-prinsippene (Hardi og Zdan 1997) som blant annet også peker på viktige formidlings- og organisasjonsmessige aspekter. Nedenfor har vi listet opp noen kriterier utvalget mener er viktige med hensyn på valg av indikatorer.

Kriterieliste

• 1. Formidling og fortolkning

  Indikatorene må kunne gi brukerne rask oversikt over et tema, være kommunikative og fortelle mottakeren noe. Det må være mulig å bedømme om en indikatorverdi er høy eller lav, god eller dårlig, enten som nivå eller som gjenspeiling av en trend.

• 2. Prioriterte problemstillinger

  Indikatorer skal velges ut for sentrale samfunnsmessig prioriterte problemområder. Indikatorsettet skal gjenspeile noen få hovedproblemstillinger innenfor de utvalgte resultatområdene og ikke alle aktuelle eller potensielle problemstillinger. Spesielt vil forhold knyttet til langsiktig utvikling og irreversibilitet få prioritet.

• 3. Politiske mål

  Indikatorsettet skal kunne knyttes til politiske mål og praktisk politikk; i vårt tilfelle uttrykt ved den nasjonale handlingsplanen for bærekraftig utvikling, og ved at Norge har påtatt seg internasjonale forpliktelser. Politiske mål og internasjonale forpliktelser representerer likevel som regel et avtalt kompromiss og et steg på vegen mot strengere forpliktelser og endelige mål for statene som inngår dem. Indikatorverdier bør derfor i noen sammenhenger måles opp mot mer ambisiøse målsettinger enn et lands forpliktelser til enhver tid.

• 4. Internasjonal sammenlignbarhet

  Bærekraftig utvikling er et globalt ansvar. Indikatorsettet bør derfor i størst mulig grad være sammenlignbart med andre lands indikatorsett. Mangfoldet av nasjonale og internasjonale løsninger gjør dette likevel vanskelig å oppfylle fullt ut i dag, og dette har derfor ikke vært noe hovedhensyn for utvalget.

• 5 . Godt og relevant datagrunnlag

  Det må finnes et solid sett med lite kontroversielle bakgrunnsdata for indikatorsettet, helst i form av offisiell statistikk. Alternativt må det være sannsynlig at data vil kunne fremskaffes i nær fremtid og til en akseptabel kostnad.

• 6. Lavere forvaltningsnivå og sektoroppdeling

  Gitt at deler av den praktiske politikken skal implementeres på lokalt nivå, er det en fordel om indikatorsettet i størst mulig grad har lokal relevans. Videre er det en fordel om indikatorene kan knyttes til utviklingen i de forskjellige samfunnssektorene, slik at innsats kan settes inn der det gir best utbytte.

• 7. Tidlig varsel, følsomhet/sensitivitet

  Indikatorene bør være følsomme for relativt små forandringer. Det er en fordel om de kan velges fra områder der endringer forventes å opptre først og tydeligst.

• 8. Analyser og scenarier

  Det bør være mulig å analysere utviklingen eller sette opp scenarier på bakgrunn av indikatorer med tilhørende bakgrunnsinformasjon. Det er en fordel om indikatorene lar seg fremskrive og kople til økonomiske modeller slik at den langsiktige utviklingen av indikatorverdier kan analyseres i forbindelse med politikkanalyser som for eksempel i Perspektivmeldingen (Finansdepartementet 2004).

Det synes klart at kravene nedfelt i mandatet; ønsket om et lite antall indikatorer, samt kriteriene listet opp i dette avsnittet, til sammen utgjør hva man i matematikken kaller et overbestemt system når man skal velge ut et begrenset sett med indikatorer. Det vil si at det i praksis ikke er mulig, og heller ikke hensiktsmessig, å oppfylle alle krav og kriterier. Utvalget finner det også vanskelig å peke på objektive kriterier som på en entydig og overbevisende måte kan peke ut indikatorer som i en eller annen forstand oppfyller flest mulig av de nevnte krav og kriterier. Utvalgets forslag til indikatorsett er derfor å forstå som et pragmatisk forslag som, med utgangspunkt i Nasjonalbudsjettet 2004, gir best mulig grunnlag i dag for å følge opp Regjeringens nasjonale handlingsplan. Sammen med jevnlige evalueringer bør det også kunne danne et godt utgangspunkt for en utviklingsprosess som etter hvert bedrer datagrunnlaget og det analytiske grunnlaget for en politikk for bærekraftig utvikling.

I neste kapittel vil vi gå igjennom de enkelte temaområdene listet opp i mandatet og kommentere våre valg av indikatorer med utgangspunkt i hovedtilnærmingen nærmere omtalt i kapittel 3.