5 Temamessig gjennomgang

5.1 Innledning

I mandatet heter det:

”Utvalget skal med utgangspunkt i Regjeringens foreløpige forslag til indikatorer i Nasjonal Agenda 21 utarbeide et forslag til et begrenset sett av hovedindikatorer for en bærekraftig utvikling. Hovedindikatorsettet skal konsentrere seg om de mest sentrale utfordringene for bærekraftig utvikling, i tråd med avgrensningene i Nasjonalbudsjettet.”

Følgende temaområder utheves som særlig viktige i et bærekraftperspektiv:

1. Klima, ozon og langtransporterte luftforurensninger

2. Biologisk mangfold og kulturminner

3. Naturressurser

4. Helse- og miljøfarlige kjemikalier

5. Bærekraftig økonomisk utvikling

6. Sosiale områder med direkte betydning for bærekraftig utvikling

Det heter videre i mandatet at

”Utvalget bes også om å komme med tilrådinger når det gjelder å videreutvikle beregninger av nasjonalformuen og anvendelse av slike beregninger.”

I dette kapitlet går vi først gjennom temaområdene og foreslår konkrete indikatorer knyttet til disse. Kapitlet avsluttes med en redegjørelse for hva utvalget ser som prioriterte områder for videre arbeid med indikatorene, herunder tilråding når det gjelder videre utvikling av beregninger av nasjonalformuen.

5.2 Samlet oversikt over indikator­settet

Utvalget har i kapittel 3 presisert spørsmålet om bærekraftig utvikling til et spørsmål om vi forvalter vår nasjonalformue (vår totale beholdning av menneskelige ressurser, økonomiske ressurser og miljø- og naturressurser) på en måte som sikrer opprettholdelse av denne. Nasjonalformuen, med de ulike formueskomponentene, utgjør dermed et rammeverk for utvalgets valg av indikatorer for bærekraftig utvikling.

Utvalget foreslår at indikatorene presentert i tabell 5.1 utgjør hovedindikatorene i det nasjonale settet av bærekraftindikatorer. I alt foreslås 16 indikatorer. I tabellen er indikatorene relatert til de seks temaområdene gitt i mandatet samt til fem komponenter av nasjonalformuen. Det gjelder for de fleste av indikatorene at de kan relateres til flere temaområder og formueskomponenter; kun de viktigste er vist i tabellen. De prioriterte problemstillingene som indikatorene skal peke på, er også angitt. I tillegg kan indikatorene systematiseres i forhold til de tre dimensjonene i bærekraftbegrepet: den økonomiske, sosiale og miljømessige dimensjon. Dette er ikke direkte indikert i tabellen, men indikatorsettet dekker alle disse tre dimensjonene. Drøfting av indikatorene, samt definisjoner m.m., er beskrevet senere i kapitlet.

I det følgende kommenteres indikatorene mer detaljert, begrunnelse for valg blir gitt, og en grafisk illustrasjon blir presentert med noen korte kommentarer. Vi har valgt å organisere gjennomgangen etter de seks temaområdene angitt i mandatet.

5.3 Temaområde 1: Klima, ozon og langtransporterte luftforurens­ninger

Temaet har atmosfæriske forstyrrelser eller forurensning som fellesnevner. De tre enkeltområdene klima, ozon og langtransporterte luftforurensninger er likevel svært ulike.

5.3.1 Klima

Temaets relevans for bærekraftig utvikling

Klima er en kritisk miljøressurs som vanskelig lar seg verdsette i kroner og øre. Det er særlig trusselen om et mer ustabilt klima med hyppigere ekstremhendelser som er viktig for Norge, men også endringer i midlere sesongtemperaturer og sesongnedbør kan ha betydning for næringsvirksomhet og trivsel. Uansett hva vi på global skala gjør med utslippene på kort sikt, forventes klimaendringer de neste tiårene. Endringene vil ventelig føre til høyere minimumstemperaturer, særlig om vinteren, og mest markant i nordlige kystfarvann (se RegClims hjemmesider, http://regclim.met.no/).

Rapporten ”Impacts of a Warming Arctic” (ACIA 2004) peker på at temperaturøkningen i de senere tiårene har vært nærmere dobbelt så rask i arktiske områder som i resten av verden. Klimaendringene vil ha betydelige effekter på miljø, ressurser, samfunn og økonomi. Ikke alle effektene vil være negative, men vil uansett kunne representere store utfordringer for samfunnet.

Valgt indikator:

Norske klimagassutslipp relatert til Kyotomålet.

Definisjon

Klimagasser omfatter CO2 (karbondioksid), CH4 (metan), N2O (lystgass), PFK (perfluorkarboner), HFK (hydrofluorkarboner) og SF6 (svovelheksafluorid) målt i tonn CO2-ekvivalenter slik dette er beskrevet i Kyotoprotokollen og rapportert til FNs klimasekretariat. Utslippene relateres til norske utslippsforpliktelser (dvs. utslipp innenfor norsk territorium) for første forpliktelsesperiode for Kyotoprotokollen (2008-2012).

Indikatorens relevans for temaet

Indikatoren er presis og lett forståelig. Den er tett koplet til det nasjonale målet på feltet, slik dette er nedfelt i Kyotoprotokollen, og kan påvirkes av nasjonal politikk. Det foreligger utslippstall for de viktigste klimagassene på kommunenivå. Indikatoren har derfor lokal relevans.

Indikatoren er imidlertid mindre tett knyttet til formuesperspektivet. Her ville en tilstandsindikator som f.eks. konsentrasjonen av drivhusgasser i atmosfæren, eller indikator knyttet direkte til observerte klimavariable, som f.eks. global middeltemperatur eller endring i vekstsesongens lengde, gi mer direkte informasjon om utviklingen og tilstanden til miljøformuen med hensyn på klimaforhold. En tilstandsindikator ville imidlertid, slik utvalget vurderer det, i mindre grad kunne knyttes til norsk politikk på området. I avveiningen mellom en politisk relevant og internasjonalt ofte brukt indikator som utslipp av klimagasser på den ene side, og en formuesrelatert tilstandsindikator på den annen side, foreslår utvalget derfor utslipp som indikator.

Status

Indikatoren er ferdig utviklet og publiseres årlig som en del av utslippsregnskapet til Statistisk sentralbyrå og Statens forurensningstilsyn. Tidsseriedata er lett tilgjengelig, også på kommune- og sektornivå, noe som vil kunne vise hvilke regioner og samfunnssektorer som står som ansvarlig for utslippene. Finansdepartementet utarbeider jevnlig fremskrivninger av klimagassutslipp til sine politikkdokumenter, jf. Perspektivmeldingen (Finansdepartementet 2004).

Internasjonal sammenlignbarhet

Den samme eller liknende indikatorer er ofte benyttet i internasjonale og andre nasjoners indikatorsett (både miljøindikatorsett og indikatorsett for bærekraftig utvikling). Kvaliteten på dataene med tanke på sammenlignbarhet er god, og internasjonale oversikter som viser utslipp per enhet BNP og utslipp per innbygger er lett tilgjengelig, bl.a. fra OECD.

Kort presentasjon av indikatoren

Kilde: Utslippsregnskapet til Statistisk sentralbyrå og Statens forurensningstilsyn.

Utslippene av klimagasser i Norge gikk opp med 2 prosent i 2003 i forhold til 2002. Økningen siden 1990, basisåret for Kyotoprotokollen, har vært 9 prosent (se figur 5.1). Nesten hele økningen i 2003 skyldes utslipp av CO2, som økte med 5 prosent. CO2-utslippene økte på grunn av økte utslipp fra olje- og gassvirksomhet på sokkelen og på land. Høye strømpriser i 2003 førte til en sterk økning i bruken av fyringsoljer, som gir betydelige CO2-utslipp. Utslipp fra bruk av autodiesel i biler og marine gassoljer i innenriks sjøfart er også økende.

5.3.2 Ozon

Temaets relevans for bærekraftig utvikling

Ozonlaget beskytter mot skadelig UV-stråling fra sola. Økt UV-stråling som følge av nedbryting av ozonlaget kan føre til skader på mennesker, planter og dyr, samt havets økosystemer.

Engelske forskere oppdaget i siste halvdel av forrige århundre at det utviklet seg ”et hull” i det stratosfæriske ozonlaget over Antarktis hver vår når solen kom frem etter vintermørket. Etter hvert ble det klart at nedbrytningen av ozonlaget skyldes kombinasjon av klor-fluor-forbindelser (KFK) og enkelte andre bromholdige ozonnedbrytende substanser, en meget kald stratosfære og fremkomsten av sollys etter vintermørket. Erkjennelsen av at ozonhullet var menneskeskapt ledet til internasjonale forhandlinger som i 1987 munnet ut i Montreal-protokollen. Denne, sammen med etterfølgende avtaler, har på et relativt effektivt sett regulert utslippene av ozonnedbrytende substanser. Ozonhullet over Antarktis er derfor nå i ferd med å ”lukkes”, selv om det vil ta mange ti-år før tilstanden er tilbake til ”normalen” igjen.

Det er noe usikkerhet knyttet til hvordan ozonproblemet blir påvirket av, og virker på, klimaproblemet. Uansett anses problemet ikke lenger som akutt, siden den menneskelige påvirkningen synes under kontroll gjennom Montrealprotokollen med etterfølgende avtaler, og utgjør dermed ikke noen fundamental trussel for bærekraften, verken globalt eller nasjonalt. Dette er trolig grunnlaget for at problemområdet sjelden er representert i internasjonale indikatorsett for bærekraftig utvikling. Utvalget har derfor valgt å ikke foreslå noen indikator for dette temaet i bærekraftsammenheng. Ozon-problematikken bør likevel følges opp i miljøpolitikken.

5.3.3 Langtransporterte luftforurensninger

Temaets relevans for bærekraftig utvikling

Nedfall av sur nedbør spredte om seg på 1970-tallet, med synlige virkninger som fiskedød i ferskvann og skader i skog. Langtransport av forsurende komponenter, først og fremst som resultat av utslipp av SO2, NOx og NH3 i Europa, ble relativt raskt gjenstand for regulering gjennom internasjonale avtaler. Den siste av disse, Gøteborgprotokollen, setter grenser for nasjonale utslipp av de enkelte forsurende komponenter i 2010 i en lang rekke europeiske land samt Canada og USA. I forbindelse med arbeidet med protokollene ble det utviklet såkalte kritiske nivåer eller tålegrenser i ulike områder avhengig av jordbunnsforhold og naturtype forøvrig. Disse nivåene angir hvor mye forsuring et område er forventet å tåle uten vesentlig skade på flora eller fauna.

Sur nedbør er fortsatt et alvorlig miljøproblem i Norge, til tross for at utslippsreduksjoner har ført til redusert forsuring. Det er spesielt Sør-Norge som er utsatt for sur nedbør, men deler av Øst-Finnmark er også betydelig påvirket. Den mest synlige effekten er skader på fiskebestander og andre organismer i ferskvann, men forsuring har også effekter på artssammensetningen i forsurede lokaliteter. Forsuring kan også bidra til skader på skogen bl.a. ved at tilførsler av nitrogenoksider og ammoniakk kan gi overgjødsling. Utvalget mener derfor at dette problemområdet bør inkluderes i indikatorsettet.

En påvirkningsindikator for temaet forsuring er nasjonale utslipp av forsurende komponenter, gjerne sammenholdt med internasjonale forpliktelser. Avsetning av forsurende stoffer er også en vanlig brukt påvirkningsindikator. En mulig tilstandsindikator er andel av Norges areal med forsuring over kritiske nivåer (overskridelser av tålegrenser). Siden overflatevann er det økosystem som generelt er mest følsomt for forsuring i Norge, er det naturlig å se på de områdene av landet der tålegrensen for forsuring i overflatevann er overskredet. Utvalget har valgt å inkludere tilstandsindikatoren i indikatorsettet, da denne måler effekten av nasjonal og internasjonal virkemiddelbruk, samt på en god måte indikerer tilstanden til miljøformuen med hensyn på forsuring. Denne indikatoren benyttes også i flere internasjonale indikatorsett, selv om utslippsindikatorer nok er vanligere.

Valgt indikator:

Andel av Norges areal der tålegrensen for forsuring er overskredet.

Definisjon

Tålegrensen for forsuring av overflatevann (innsjøer og elver) er basert på at syretilførselen ikke skal overskride forvitringshastigheten (bufferproduksjonen) i nedbørfeltet minus en mengde buffer som skal beskytte utvalgte organismer mot skader. I praksis er grenseverdiene satt for å kunne opprettholde en selvreproduserende ørretbestand (Larsen og Høgåsen 2003). Tålegrenser og overskridelser er modellberegnet. I dette tilfellet er data fremkommet med modellen Steady-State Water Chemistry (SSWC).

Datagrunnlaget er samlet i en database som inneholder tålegrenser for overflatevann, skogsjord og vegetasjon i et definert rutesystem. Overskridelsene beregnes ved å trekke tålegrenseverdien fra nedfallsverdien for hver enkelt rute.

Indikatorens relevans for temaet

Forsuring er et problem som i stor grad skyldes langtransportert forurensning. Overflatevann er det økosystemet som er mest følsomt for sur nedbør i Norge, og derfor en egnet basis for indikatoren. Indikatoren kan utarbeides på lokalt nivå, og har derfor lokal relevans.

Status

Relativt lang tidsserie (for perioder) finnes. Kartfremstillinger der den regionale dimensjonen kommer tydelig frem, er lett tilgjengelige (tålegrenser, overskridelser og effekter).

Internasjonal sammenlignbarhet

Den internasjonale sammenlignbarheten er vurdert å være god, siden dette arbeidet bygger på internasjonalt samarbeid relatert til CLRTAP (konvensjonen om langtransporterte luftforurensninger). Medlemslandenes rapportering koordineres og sammenstilles av et senter lagt til RIVM (National Institute of Public Health and the Environment) i Nederland. FNs Økonomiske kommisjon for Europa (UN-ECE) har etablert et ”International Cooperative Programme on Modelling and Mapping of Critical Loads & Levels and Air Pollution Effects, Risks and Trends”.

Kort presentasjon av indikatoren

Kilde: Norsk institutt for vannforskning (NIVA).

Rundt 1980 var tålegrensene overskredet i rundt 30 prosent av Norges areal. Utslippene i Europa er redusert, og dermed har belastningen på norsk natur avtatt. I år 2000 var areal med overskridelse av tålegrensene redusert til 13 prosent av Norges areal (figur 5.2). Dersom alle land oppfyller vilkårene i Gøteborgprotokollen innen 2010, vil overskridelsene etter hvert avta til rundt 7 prosent. Fortsatt fiskedød og fiskeskader kan dermed forventes. Fiskebestander i vassdrag med overskridelser kan imidlertid reetableres ved hjelp av kalking.

5.4 Temaområde 2: Biologisk mangfold og kulturminner

5.4.1 Biologisk mangfold

Temaets relevans for bærekraftig utvikling

Biologisk mangfold er et komplekst og mangesidig begrep som omfatter mangfold på mange nivåer, fra gener via arter til økosystemer og landskap. Mennesket er fundamentalt avhengig av at jorda fortsetter å fungere som et overordnet økologisk livssystem. Vi vet at mange økosystemer synes å være mer robuste jo større det biologiske mangfoldet er. I forhold til en bærekraftig utvikling vil derfor egenskaper ved biologisk mangfold som representerer viktige økosystemprosesser, være sentrale. Det er nettopp denne typen egenskaper som kan vise oss om vi vedlikeholder økosystemenes evne til å bestå og til å produsere produkter og tjenester for kommende generasjoner. Samtidig er det vanskelig å si hvilke egenskaper ved det biologiske mangfoldet som kommende generasjoner måtte komme til å trenge. Dermed vil bevaring av biologisk mangfold på bred basis, med gener, arter og økosystemer og deres tilknyttete prosesser, være nødvendig for en bærekraftig utvikling. I 2002 ble det på partsmøtet under konvensjonen om biologisk mangfold (CBD) og på verdenstoppmøtet om bærekraftig utvikling i Johannesburg (WSSD) vedtatt å redusere tapet av biologisk mangfold betydelig innen 2010. Dette målet er av den norske regjering senere forsterket til å stanse tapet av biologisk mangfold innen 2010.

Internasjonalt er det vanlig å bruke omfang av vernet areal, eventuelt sammen med antall truede arter (”rødliste”-arter) som indikatorer på biologisk mangfold. Dette henger i stor grad sammen med relativt god datatilgjengelighet for disse indikatorene. Data for dette er også tilgjengelig i Norge, men etter utvalgets syn fanger disse likevel i mindre grad opp viktige dimensjoner ved problemkomplekset biologisk mangfold. Utvalget vil derfor foreslå indikatorer som i noe større grad sier noe om tilstanden med hensyn på mangfold og som belyser ulike økosystemer. Det er valgt tre indikatorer for temaet; en som går på utvikling i fuglebestander og som er ment å fange opp biologisk mangfold i landbaserte (terrestriske) økosystemer, og to som viser økologisk status i vannforekomster, henholdsvis ferskvann og kystvann.

Valgt indikator for landbaserte økosystemer:

Bestandsutvikling for hekkende fugl i økosystemer på land.

Definisjon

Antall hekkende fugl i økosystemer på land (kulturlandskap, skog, fjell) i systematisk utlagte tellearealer.

Indikatorens relevans for temaet

Valget av en fugleindikator er begrunnet både i anbefalinger i utredningen om indikatorer for biologisk mangfold som NINA utarbeidet for utvalget (se vedlegg 4), og i senere anbefaling og vurdering av datatilfang i Direktoratet for naturforvaltning (DN). Utvikling i fuglebestander er vurdert å gi en god indikasjon på økosystemets tilstand og vil på grunn av stedfestede tellinger kunne ha god lokal relevans. Viktige momenter for valg av fugler som indikatororganismer har vært at:

• fugler representerer forskjellige nivåer i næringskjeden

• fugler er kjent for å respondere på aktuelle trusselfaktorer

• fugler er utbredt i alle naturtyper

• det finnes velutviklet kunnskap om artene og deres økologi

• det finnes velutviklete metoder for bestandsestimeringer

• det eksisterer omfattende nettverk av personer med nødvendig artskunnskap for å gjøre opptellinger

• fugler er en artsgruppe folk flest i lokalmiljøet er opptatt av og kjenner til (lokalt engasjement og lokal relevans).

Indikatoren vil kunne splittes på geografiske, forvaltningsrelevante regioner.

Status

Data som i dag er tilgjengelig for en fugleindikator, kommer fra Terrestrisk naturovervåkingsprogram (TOV), hekkefuglovervåkingen til Norsk ornitologisk forening (NOF) og trekkfugltellinger ved fuglestasjoner. Disse dataene er imidlertid ikke representative for hele Norge. For å få representativ informasjon om bestanden av hekkefugl i terrestriske økosystemer, er det i regi av DN og NIJOS under etablering to nasjonalt representative nettverk for bestandsregistrering av fugl. DNs nettverk vil inkludere alle naturtyper (ca. 500 telleområder), mens NIJOS sitt nettverk fokuserer spesielt på kulturlandskapet (ca. 150 telleområder).

Internasjonal sammenlignbarhet

EU har i sitt forslag til indikatorsett for bærekraftig utvikling foreslått en indikator som går på utvikling i fuglebestander, se vedlegg 1. Indikatoren må derfor anses å ha god internasjonal sammenlignbarhet.

Kort presentasjon av indikatoren

Kilde: Direktoratet for naturforvaltning. Basert på foreløpige og ufullstendige data.

I fjellområdene har det vært en vekst i hekkebestand; en forventet utvikling ved mildere klima og fortetting av fjellskogen. Tallene for skog viser store variasjoner mellom år og ingen entydige trender, se figur 5.3. Den store variasjonen kan skyldes reelle bestandsvariasjoner, men kan også være påvirket av datainnsamlingsmetoden. Bestandsutviklingen i kulturlandskapsområder er også usikker. For alle disse tre dataseriene er datagrunnlaget mangelfullt og ikke representativt for landet som helhet.

Valgte indikatorer for biologisk mangfold i ferskvann og kystvann:

Vannforekomster med god eller svært god økologisk status i henholdsvis ferskvann (elver og innsjøer) og kystvann.

Definisjon

Med ”god økologisk status” menes at vannforekomsten viser lite avvik fra naturtilstanden. En ”svært god økologisk status” indikerer ingen endring fra naturtilstanden. Status beskrives på grunnlag av fire økologiske kvalitetselementer. Disse er: Fisk (gjelder bare ferskvann), planteplankton, makrovegetasjon og bunndyr, dvs. det er tilstanden til det biologiske mangfoldet som bestemmer hvilken status vannforekomsten skal få. Alle kvalitetselementene skal ha minst god økologisk status for at vannforekomsten skal få denne klassifiseringen.

Nord-Norge omfatter i denne sammenheng grovt sett fylkene Finnmark, Troms og deler av Nordland. Midt-Norge omfatter deler av Nordland, Nord-Trøndelag, Sør-Trøndelag og deler av Møre og Romsdal. Vest-Norge omfatter deler av Møre og Romsdal, Sogn og Fjordane, Hordaland, Rogaland, Vest-Agder, Aust-Agder og Telemark, Øst-Norge omfatter Vestfold, Buskerud, Oppland, Hedmark, Oslo, Akershus og Østfold.

Kystvann er delt inn i samsvar med DNs fjordkatalog (DN 1999) som er en inndeling av kyst og fjorder etter geografiske og hydrografiske forhold.

Indikatorenes relevans for temaet

Valget av indikatorene på økologisk status i vannforekomster er begrunnet i anbefalinger fra Direktoratet for naturforvaltning. Indikatorene er klart politikkrelevante, da de er knyttet til EUs vannrammedirektiv. Norge omfattes av EUs vanndirektiv som skal beskytte Europas vann (ferskvann, kystvann). Vannrammedirektivet skiller mellom 5 kategorier vannforekomster; innsjø, elv, kystvann, grunnvann og sterkt modifiserte vannforekomster. Vannforekomstene skal klassifiseres i forhold til 5 klasser. Disse klassene er: svært god, god, moderat, dårlig og svært dårlig økologisk status.

Miljømålene i direktivet er:

• Alle vannforekomster skal ha minst god økologisk status innen 2015.

• Ingen vannforekomster skal forringes.

• For sterkt modifiserte vannforekomster må egne miljømål defineres.

Det biologiske mangfoldet i marine systemer fanges også i noen grad opp av ressursindikatoren for fisk, som er en av indikatorene som foreslås under temaet Naturressurser (se avsnitt 5.5.2).

Status

Per i dag finnes bare foreløpige data for vannforekomster med ”åpenbart god økologisk status”. Det er fortsatt en del vannforekomster som har usikker status, og videre utredning frem til 2007-2008 vil gi fullstendige data for indikatorene.

Kilde: Direktoratet for naturforvaltning og Statens forurensningstilsyn.

Internasjonal sammenlignbarhet

Kilde: Direktoratet for naturforvaltning og Statens forurensningstilsyn.

De to indikatorene på økologisk status i vannforekomster er relatert til EUs vannrammedirektiv. Økologisk status skal ifølge dette direktivet klassifiseres i fem klasser; svært god, god, moderat, dårlig og svært dårlig, og hvert medlemsland må utvikle metoder for klassifisering og overvåking av vannforekomstene. Det skal gjennomføres en interkalibrering mellom de enkelte landene, slik at grensene mellom klassene blir like. Siden disse indikatorene er knyttet til vannrammedirektivet og rapportering til dette, vurderes de å være gode i forhold til kriteriene om politikkrelevans og internasjonal sammenlignbarhet.

Kort presentasjon av indikatorene

Mange undersøkte vannforekomster med usikker økologisk status vil sannsynligvis bli kategorisert som å ha god status etter nærmere vurdering. Figur 5.4 og 5.5 viser allikevel at de fleste vannforekomstene har god økologisk status. Dette er mest tydelig i de tynnest befolkede områdene (Vest-Norge, Midt-Norge og Nord-Norge). Tilstanden ser ut til å være dårligere i østlige regioner, særlig i kystvann. Her er ingen av vannforekomstene kategorisert som åpenbart gode. Dette er imidlertid foreløpige tall, og en del av disse kystvannforekomstene vil sannsynligvis få endret status til kategorien god.

5.4.2 Kulturminner

Temaets relevans for bærekraftig utvikling

Sporene etter alt som mennesker har skapt, kaller vi kulturminner. Slike spor kan være verdifulle. Også de omgivelsene som kulturminnene er en del av, kan være verdifulle. Denne helheten utgjør kulturmiljøet.

Kulturminnene er illustrasjoner til historien. I Norge forteller de om menneskenes liv og virke og om utviklingen av deres kunstneriske og tekniske ferdigheter over et tidsspenn på 12 000 år. Livet i tiden før vi fikk et skriftspråk kjenner vi bare gjennom kulturminnene og landskapselementene. Kulturminnene representerer betydelige verdier kulturelt og økonomisk, og bidrar til så vel nasjonsbygging som lokal identitet.

Utvalget har vurdert ulike mulige indikatorer, men har ikke blitt forelagt eller klart å finne frem til noen som på en god og ukontroversiell måte kan fange opp verdien av kulturminner i bærekraftsammenheng. Utvalget regner med at de relevante forvaltnings- og fagmyndigheter (bl.a. Riksantikvaren og NIKU - Norsk institutt for kulturminneforskning) vil fortsette arbeidet med nøkkeltall og indikatorer for kulturminneområdet. Når bedre metodisk grunnlag og datatilfang er på plass, kan en slik indikator eventuelt vurderes inkludert i indikatorsettet.

5.5 Temaområde 3: Naturressurser

Norsk økonomisk utvikling har i alle år vært basert på utnytting av naturressursene, og naturressursene inngår som en viktig del av nasjonalformuen. Norges rike naturressurser har vært en basis som har lagt grunnlaget for en sterk økonomisk vekst og en økonomisk handlefrihet mange land har misunt oss i de senere år. Utnytting av fisk, skog og vannkraft la grunnlaget for industrialiseringen av landet. Deretter har avkastning av olje- og gassutvinningen bidratt til at velstandsveksten har kunne utvikle seg videre også etter at industriens betydning for nasjonaløkonomien kulminerte.

Et bærende prinsipp for forvaltning av naturressursene bør være at også fremtidige generasjoner skal gis tilsvarende muligheter til å kunne høste av avkastningen av disse ressursene. Dette fordrer at de ikke-fornybare naturressursene utnyttes på mest mulig effektiv måte og at fornybare ressurser forvaltes slik at ressursgrunnlaget ikke utarmes.

Flere aspekter ved naturressursene av betydning for fremtidig økonomisk utvikling vil fanges opp av indikatorene som er foreslått under temaområde 5: Bærekraftig økonomi. Der presenteres ressursrenter knyttet til petroleumsressursene, fiske (både i form av tradisjonelt fiske og oppdrett), jord- og skogbruksressurser samt vannkraft og mineralressurser.

Utvalget er imidlertid av den oppfatning at det i tillegg til verdsetting i kroner også trengs noen få fysiske indikatorer knyttet til bruk av naturressursene. Indikatorsettet må gjenspeile om vi forvalter vårt ressursgrunnlag bærekraftig, og om vi bruker våre ressurser effektivt.

5.5.1 Effektivitet i ressursbruken

Temaets relevans for bærekraftig utvikling

Uttak, transport, omforming og bruk av naturressurser fører så godt som uten unntak med seg enkelte ulemper for omgivelsene; såkalte negative eksterne virkninger. Dette kan være inngrep i urørt natur, forurensning, ulykker eller det avfall forbruk av materielle ressurser medfører med tilhørende forurensningsproblematikk. Blant annet av denne grunn påligger det oss å søke mest mulig effektiv utnyttelse av ressursene.

Forbruk av naturressurser har noen ganger en irreversibel karakter uten at man har klare substitutter (erstatninger) for de naturressursene som benyttes. Det mest iøynefallende eksemplet på dette er energiforbruket, som i verdensmålestokk i dag i stor grad er basert på fossile brensler som med dagens forbruk og kjente reserver har begrenset varighet. Alternativene til fossil energi finnes, men det er ikke klart hvordan man innen rimelig tid kan utnytte disse i et tilsvarende omfang og innenfor en rimelig kostnad.

Nedbygging av biologisk produktivt areal er et annet eksempel der inngrep vi gjør for å utnytte naturressurser noen ganger kan ha praktisk talt irreversible konsekvenser, se omtale i avsnitt 5.9.1.

Valgt indikator:

Samlet energibruk per enhet BNP.

Definisjon

Samlet energibruk innenfor norsk territorium av elektrisitet, olje og gass, ved og biobrensel samt andre energiformer, sett i forhold til bruttonasjonalproduktet i faste priser innen samme territorielle avgrensning, dvs. at utenriks sjøfart og luftfart samt annen norsk økonomisk aktivitet i utlandet er holdt utenfor.

Indikatorens relevans for temaet

Gitt de mange typer naturressurser som finnes, er det vanskelig å finne indikatorer som dekker problemstillingen godt. I moderne økonomier er imidlertid energi en helt sentral innsatsfaktor, og energibruk og -produksjon innebærer eksterne virkninger nær sagt uansett energikilde. Effektiv energibruk er derfor særlig viktig i en bærekraftsammenheng. Dette er bakgrunnen for den foreslåtte indikatoren.

Indikatoren gir uttrykk for effektiviteten i energibruken sett i forhold til den økonomiske verdiskapningen, og er i nasjonal og internasjonal sammenheng ofte omtalt som en såkalt ”frakoplingsindikator”. Frakopling, bl.a. ved økt miljøeffektivitet i produksjon og forbruk, innebærer at en bryter sammenhengen mellom økonomisk utvikling og økte miljøbelastninger, som historisk har forekommet og fortsatt skjer på en rekke områder. Mange miljøbelastninger er redusert i absolutte størrelser, og de fleste øker mindre enn den økonomiske veksten målt ved brutto nasjonalprodukt. Slik frakopling er blitt et viktig element i mange strategier for bærekraftig utvikling, både nasjonalt og internasjonalt, også i den norske strategien og handlingsplanen.

Bruk av energi kreves i alle deler av samfunnet og økonomien, og ulike energiformer kan veies sammen ut fra energiinnholdet selv om de fortsatt kan ha svært ulike miljø­virkninger. Energibruken trekker med seg og utgjør en betydelig andel av den totale materialstrømmen gjennom økonomien, og forårsaker en betydelig andel av miljøbelastningene, særlig fra bruken av fossile energivarer, som kull, olje og natur­gass.

Indikatoren kan brytes ned på næringsnivå. Den har også en lokal dimensjon, men relevansen av denne kan diskuteres.

Status

Tidsserie for indikatoren finnes lett tilgjengelig. Det er likevel ønskelig med noe utviklingsarbeid. Problemstillingen er særlig knyttet til at det er to uavhengige datasett som skal sammenlignes, der den ene knyttes til norsk territorium, og den andre til norsk økonomi, og det har hittil ikke vært mulig å få dette fullstendig harmonisert, men en brukbar tilnærming er mulig.

Internasjonal sammenlignbarhet

Indikatoren, i ulike varianter, inngår ofte i internasjonale indikatorsett.

Kort presentasjon av indikatoren

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Med unntak av årene rundt tiårsskiftene 1980 og 1990, har økonomien i Norge hatt en sterkere vekst i sin verdiskaping (BNP) enn det innenlandske energiforbruket, selv om energiforbruket har økt vesentlig. Fra 1976 til 2003 økte energiforbruket i alt med 69 prosent. Det har vært litt sterkere vekst i bruk av ikke-fornybar energi enn av fornybar energi. Veksten i BNP var imidlertid på hele 135 prosent i den samme perioden, slik at det har vært en vesentlig bedre utnytting av energitilførslene i forhold til verdiskapningen i perioden.

5.5.2 Forvaltning av fornybare ressurser

Temaets relevans for bærekraftig utvikling

Betinget fornybare ressurser, som f.eks. våre fiskebestander, er avhengige av en fornuftig forvaltning som sikrer at disse opprettholdes på slike nivåer at de over tid gir et vedvarende utbytte og helst på et høyt og forutsigbart nivå. I tillegg til det som er vist om de økonomiske inntektene fra både ikke-fornybare og fornybare naturressurser i avsnitt 5.7.1, er det derfor åpenbare grunner til å inkludere en indikator som antyder hvorvidt betinget fornybare ressurser forvaltes bærekraftig eller ikke.

Fiske og fangst har i hele Norges historie vært et viktig grunnlag for bosetting og økonomi. De siste 25 årene har den norske fiskerinæringen utviklet seg fra tilnærmet fritt fiske til en gjennomregulert næring med kvoter og konsesjoner. Den teknologiske utviklingen i etterkrigstiden har skapt en så effektiv fiskeflåte at strenge reguleringer er nødvendige for å hindre overfiske og nedfisking av ressursene (Michalsen 2004).

Det internasjonale råd for havforskning (ICES) definerer økosystembasert forvaltning som ”en helhetlig forvaltning av menneskeskapt aktivitet basert på kunnskap om økosystemenes virkemåte for å oppnå bærekraftig bruk av varer og tjenester fra økosystemene og opprettholdelse av deres funksjoner”. De norske myndighetenes målsettinger om en økosystembasert forvaltning av ressurser og miljø i våre havområder er beskrevet i St.meld. nr. 12 (2001-2002) Rent og rikt hav.

Bærekraftig forvaltning av fiskeressursene forutsetter at bestandene ikke høstes ned til under et nivå der det er fare for at rekrutteringen blir dårlig. Uten tilstrekkelig rekruttering ødelegger man grunnlaget for en langsiktig og bærekraftig utnyttelse av denne ressursen.

ICES har definert ”faregrenser” (biologiske referansepunkter) for både fiskepress og størrelse på gytebestander for en rekke fiskebestander. Rådene eller anbefalingene fra havforskerne uttrykker hvordan man anser at tilstanden til ulike bestander er i forhold til disse grensene og hvordan man bør forholde seg fremover for å sikre at rekrutteringen ikke svikter. Usikkerhet i bestandsanslag gjør at man har en ”føre-var-tilnærming”; dvs. jo mer usikker kunnskapen om en bestand er, jo mer forsiktig bør den beskattes.

Valgt indikator:

Anbefalt kvote, vedtatt kvote og registrert fangst av norsk-arktisk torsk.

Definisjon

Kvoter fastsettes av Den blandete norsk-russiske fiskerikommisjonen på basis av den forvaltningsregelen som er utarbeidet for torsk, og som første gang kom til anvendelse ved fastsetting av kvoten for norsk-arktisk torsk i 2004. Anbefalinger om beskatningsgrad gis av det internasjonale råd for havforskning (ICES). Fangstdata utarbeides av Fi­skeridirektoratet.

Indikatorens relevans for temaet

Den norsk-arktiske torsken regnes (sammen med norsk vårgytende sild og lodde) som en av nøkkelartene i økosystemene Norskehavet-Barentshavet, dvs. den er en viktig faktor i samspillet mellom artene her. Torsken er også den arten som har størst verdi i de tradisjonelle norske fiskeriene. Fangstverdien av torsk i 2003 var 2,3 milliarder kroner (omfatter all torsk) eller om lag en fjerdedel av total fangstverdi.

Indikatoren gir et bilde på i hvilken grad forvaltningsmyndighetene følger de råd som gis fra havforskere om forvaltning og hvordan fangstene er i forhold til de kvoter som fastsettes. Hvis dette også ses i sammenheng med faktisk utvikling i gytebestand sammenlignet med biologiske referanseverdier, gir det et godt bilde på forvaltningen av denne viktige ressursen.

Status

Data er lett tilgjengelige i oversikter fra Havforsk­ningsinstituttet og ICES.

Internasjonal sammenlignbarhet

Kilde: Havforskningsinstituttet og ICES.

Internasjonal sammenligning er ikke spesielt relevant med tanke på det indikatoren viser, men fiskerier og bestandsutvikling er inkludert i en rekke indikatorsett for bærekraftig utvikling (f.eks. Danmark, Finland, Portugal, Storbritannia, Sverige og EU).

Kort presentasjon av indikatoren

Den norsk-arktiske torskebestanden forvaltes av Norge og Russland i fellesskap. Kvotefastsettelsen skjer nå etter en ny beslutningsregel vedtatt av partene. Kort beskrevet har man nå en 3 års horisont på kvotenivået (TAC), og det er regler for hvor mye kvotene kan endres i perioden og regler for hvordan kvotene skal fastsettes i forhold til nivå på gytebestand og fiskedødelighet.

Ser man på hele perioden fra 1978 til 2003, har fangstene vært rundt 600 000 tonn over fastsatte kvoter. Da er tall for anslått urapportert fiske lagt inn i fangsttallene for flere år i perioden. For perioden sett under ett kan man si at de registrerte fangstene er godt i samsvar med kvotene.

5.6 Temaområde 4: Helse- og miljøfarlige kjemikalier

Temaets relevans for bærekraftig utvikling

Det har i de siste tiårene vært en økende bevisstgjøring om sammenhengen mellom eksponering for helse- og miljøfarlige kjemikalier og helseskader hos mennesker. Fra man på midten av 1960-tallet ble oppmerksom på skader påført fuglebestander på grunn av forurensning med DDT, har forskningen påvist stadig klarere at utslipp av en lang rekke kjemikalier påvirker miljøet på en ødeleggende måte. Dette bør ha klare konsekvenser for hvordan man forholder seg til utslipp og bruk av slike kjemikalier i et bærekraftsperspektiv. De viktigste kjemikaliene i denne sammenhengen er de som faller under betegnelsen miljøgifter. Dette er kjemikalier som er lite nedbrytbare, kan hope seg opp i levende organismer og er giftige. Når vi bruker begrepet giftig her, omfatter dette også langtidsvirkninger som kreft, reproduksjonsskader (inkludert hormonforstyrrende virkninger) og arvestoffskader (mutagene virkninger), i tillegg til akutt giftighet.

Det er stor usikkerhet knyttet til måling av kjemikalieutslipp og de skadene disse medfører. Det er flere grunner til dette. En viktig grunn er relatert til at vi ofte har for liten kunnskap om hvordan utslipp vil påføre skade over tid. Ofte viser det seg at det man på ett tidspunkt trodde var ufarlig, i ettertid viser seg å ha store miljømessige og/eller helsemessige konsekvenser. Det er vanskelig å forutsi konsekvensene, og det oppstår ofte en tidsforsinkelse mellom når eksponering eller utslipp skjer, når eventuell skade kan påvises, og ofte også når eventuell skade oppstår. Det er derfor viktig å foreta en nøye kartlegging av bruk og sluttdisponering av kjemikalier.

Med utgangspunkt i dette anses det som viktig å inkludere en indikator for helse- og miljøfarlige kjemikalier i indikatorsettet, siden disse ofte kan ha irreversible langtidskonsekvenser for natur og mennesker.

Valgt indikator:

Bruk av helse- og miljøfarlige kjemikalier i husholdningene.

Definisjon

Mengder (vekt) av deklarasjonspliktige (faremerkede) produkter som inneholder helse- og miljøfarlige kjemikalier beregnet på husholdningsbruk. De faremerkede produktene kan klassifiseres i ulike grupper etter sine iboende egenskaper 1 :

1. Kreftfremkallende, arvestoffskadelige eller reproduksjonsfarlige stoffer (CMR).

2. Stoffer med kronisk skadevirkning.

3. Akutt giftige stoffer.

4. Allergifremkallende stoffer.

5. Miljøskadelige stoffer.

6. Helseskadelige produkter (mindre alvorlige enn 1-4)

Omfanget er begrenset til å gjelde produkter som er registrert i Produktregisteret, som er statens sentrale register over kjemiske produkter, og dermed den eneste landsdekkende datakilde for kjemikalier i Norge. Registeret inneholder opplysninger om mengder produsert, importert og eksportert av produkter som er deklarasjonspliktige (faremerkede produkter) samt opplysninger om stoffsammensetningen av produktene. Noen produkter er foreløpig holdt utenom, f.eks. pesticider, radioaktive stoffer og kosmetikk. Pesticider vil bli lagt inn i Produktregisteret på samme format som andre stoffer i løpet av 2005.

Indikatorens relevans for temaet

Indikatoren gir utsagnskraftig informasjon om bruken av de mest vanlige helse- og miljøfarlige kjemikalier i husholdninger i Norge, med de begrensningene som foreløpig ligger i datagrunnlaget.

Temaet helse- og miljøfarlige kjemikalier er imidlertid så komplekst at det ikke kan påregnes at én indikator alene kan dekke alle problemstillinger innen området. Utvalget har derfor også vurdert flere indikatorer som kan gi et godt bilde på eksponering for, eller effekter av, miljøgifter. Disse inkluderer bl.a. innhold av miljøgifter i organismer, farlig avfall, forekomst av kreft, mfl. Utvalget har konkludert med at det datamaterialet som foreligger per i dag, synes å være for ufullstendig til å kunne inkludere en indikator som viser direkte virkning på naturmiljøet eller menneskenes helse. Temaet er imidlertid viktig, og utvalget vil derfor anbefale at datagrunnlag og løpende statistikkproduksjon, som grunnlag for indikatorutvikling på dette feltet styrkes, for eksempel via mer systematiske overvåkingsprogrammer for innhold av miljøgifter i organismer, se også avsnitt 5.9.

Status

Data for forbruk i husholdninger foreligger (Finstad og Rypdal 2003). I tillegg til husholdningene, finnes det ved utgangen av 2004 også kjemikaliestatistikk for bygg- og anleggsnæringen, annen personlig tjenesteyting, grafisk industri og noen få andre næringer. Statistikken er utviklingspreget.

I første omgang vil utvalget anbefale at indikatoren omfatter husholdningene. Utvalget anbefaler også at indikatoren videreutvikles til å gjelde også kjemikaliebruk i næringslivet, dvs. at det på sikt bør produseres en kjemikaliestatistikk fordelt på næringer (etter standard for næringsgruppering), se avsnitt 5.9. Produktene i produktregisteret er katalogisert etter denne næringsinndelingen, og på denne måten er det tilrettelagt for at man også kan få kunnskap om spredningen av disse produktene.

Internasjonal sammenlignbarhet

Sverige er ett av de få land som har utviklet en omfattende kjemikaliestatistikk. Deres metode er overførbar til norske forhold og kan brukes i alle fall for å sammenligne norske og svenske forhold når det gjelder bruk av kjemikalier. Særlig relevant i bærekraftsammenheng er de to gruppene ”mi­ljøskadelige” og ”kreftfremkallende, mutagene eller reproduksjonsskadelige” kjemikalier. I europeisk sammenheng er det stor interesse for arbeidet Statistiska centralbyrån i Sverige har gjort på dette området, og deres arbeid blir fremhevet som en mulig modell for andre lands arbeid.

I EU, Norge og andre land har det vært arbeidet med utvikling av indekser der ulike stoffer vektes etter farlighet for helse og miljø. Disse indeksene er imidlertid usikre og ikke allment akseptert. Utviklingen av EUs kjemikaliereguleringsplan (REACH) er per i dag kommet for kort til å kunne bidra konkret til opprettelsen av et indikatorsett for helse- og miljøfarlige kjemikalier. Gjennom dette programmet er det imidlertid muligheter for at flere land iverksetter arbeid med kjemikalier som kan gi grunnlag for internasjonal sammenlignbarhet på europeisk nivå.

Kilde: 1 Noen produkter kan inngå i flere av fareklassene, men telles bare med i én. 2 CMR = Kreftfremkallende, arvestoffskadelig, reproduk- sjonsskadelig. Finstad og Rypdal 2003. Kilde: Finstad og Rypdal 2003.

Kort presentasjon av indikatoren

Forbruket av kreftfremkallende, arvestoff- eller reproduksjonsskadelige produkter gikk ned med over 60 prosent fra 1999 til 2001 (se figur 5.8). Hovedårsaken er at tekstilbransjen bruker mindre av slike stoffer etter at det ble innført avgift på perkloretylen i renseriprodukter. Forbruket av produkter med allergifremkallende virkning økte med 14 prosent i samme periode. Når det gjelder produkter som kan gi kroniske effekter, produkter klassifisert som ”akutt giftige” og miljøklassifiserte produkter, er forbruket lavt med både små mengder og få produkter. Datagrunnlaget for disse gruppene er imidlertid spinkelt, og mange miljøskadelige produkter fanges opp i de andre gruppene. Gruppen ”Helseskadelige produkter” utgjør de største kvanta av helsefarlige kjemikalier husholdningene utsettes for. Denne gruppen inneholder ulike løsemiddelskadelige (YL-merkede) produkter (maling, lim, lakk, osv.), etsende og irriterende produkter, etc. Forbruket i 2001 var nærmere 38 000 tonn og det har vært en økning i forbruk på 9 prosent i treårsperioden fra 1999.

5.7 Temaområde 5: Bærekraftig økonomi

Temaområdets relevans for bærekraftig utvikling

Økonomisk utvikling er en av de tre hoveddimensjonene i bærekraftbegrepet, og indikatorer for bærekraften i den økonomiske utvikling vil derfor være sentrale i indikatorsettet. Som nærmere omtalt i kapittel 3, er grunnlaget for økonomisk produksjon, forbruk og velstand vår ressursbasis eller nasjonalformue, som foruten real- og finanskapital, omfatter natur- og miljøressurser samt menneskelig kapital. Landets løpende inntekt kan derfor betraktes som en avkastning på nasjonalformuen. En bærekraftig utvikling fordrer at nasjonalformuen, uttrykt gjennom de formueskomponentene den består av, ikke avtar over tid. Dersom Norges inntekter synker over tid, kan dette være et tegn på at nasjonalformuen er blitt redusert, for eksempel fordi den ikke blir forvaltet etter prinsipper for bærekraftig utvikling. Omvendt er det naturlig å vente at en økende formue, for eksempel i form av stadig høyere kompetanse hos arbeidsstokken, vil gi seg utslag i økende nasjonalinntekt.

Det er likevel viktig å ha klart for seg at det ikke er noen entydig sammenheng mellom inntektsøkning og formuesøkning. Økende nasjonalinntekt kan både skrive seg fra bedre utnyttelse av formuen og økt formue. Det er også en risiko for at noe av det som registreres som inntekt, egentlig er tæring på formuen, og i bærekraftsammenheng er dette særlig viktig (en nærmere omtale er gitt under ”petroleumskorrigert sparing” i avsnitt 5.7.2). Inntektsutviklingen må derfor ses i sammenheng med andre indikatorer for utvikling i de ulike formueskomponentene.

Utvalget har vurdert å bruke anslag for den markedsverdsatte delen av nasjonalformuen, se vedlegg 2, som indikator for bærekraftig økonomi. Blant annet fordi disse beregningene er kompliserte og kan feiltolkes, og samtidig i svært stor grad er basert på tall for verdiskapningen, har utvalget i stedet valgt å vise tall for landets observerte netto inntekt målt per innbygger og dekomponert på noen formueskomponenter, se avsnitt 5.7.1. Med dette fanger vi opp de markedsbaserte varer og tjenester som kommer fra nasjonalformuen i dag. Viktige velferdseffekter som ikke omsettes i noen markeder og som derfor ikke har noen direkte observerbar pris, fanges ikke opp av denne indikatoren.

En slik dekomponering viser at ressursrente, dvs. ekstraordinært høye inntekter som kan oppnås ved utvinning av begrensede naturressurser, kun utgjør en mindre del av Norges nasjonalinntekt, mens en dominerende del av nasjonalinntektene kan betraktes som avkastning på menneskelig kapital. Utvalget velger derfor også å ta med en indikator som viser kvaliteten av den menneskelige kapital, se avsnitt 5.7.3.

En bærekraftig utvikling fordrer at vi ikke konsumerer mer enn vi tjener, dvs. at vi ikke tærer av formuen og dermed reduserer den ressursbasisen som er tilgjengelig for fremtidige generasjoner. Utvalget har derfor valgt å inkludere en indikator som viser hvordan sparingen, korrigert for uttak av ressursrenten fra olje- og gassutvinning, har variert over tid, se avsnitt 5.7.2.

Offentlig sektor spiller i Norge en viktig rolle for den samlede velferden, ved å legge til rette for den økonomiske aktiviteten i privat sektor, frembringe grunnleggende tjenester blant annet innen utdanning, helse og sosial omsorg og ved å opprettholde et omfattende trygde- og stønadssystem. Over tid må utgiftene til disse ordningene finansieres innenfor de rammene de samlede inntektene setter. Utvalget foreslår derfor å inkludere en indikator for bærekraften i offentlig økonomi basert på det såkalte generasjonsregnskapet som utarbeides regelmessig av Finansdepartementet, se avsnitt 5.7.4.

Endelig er den fremtidige økonomiske avkastningen av våre betinget fornybare ressurser avhengig av at de forvaltes på en bærekraftig måte som ikke ødelegger ressursgrunnlaget. Vi har derfor også valgt å ta med en indikator på hvordan vi forvalter en spesiell, men i norsk sammenheng viktig fornybar ressurs: norsk-arktisk torsk. Denne er behandlet tidligere under avsnitt 5.5 Naturressurser.

Samlet foreslår derfor utvalget at fire indikatorer for disse aspektene av bærekraftig økonomi inkluderes i indikatorsettet:

• Netto nasjonalinntekt fordelt på kilder til inntekt.

• Petroleumskorrigert sparing

• Befolkningens utdanningsnivå.

• Bærekraftig offentlig økonomi og generasjonsregnskap.

5.7.1 Kilder til inntekt

Valgt indikator:

Netto nasjonalinntekt per innbygger fordelt på kilder.

Definisjon og praktisk beregning av indikatoren

Indikatoren ”Netto nasjonalinntekt per innbygger fordelt på kilder” defineres som Norges netto nasjonalinntekt per innbygger målt i faste priser, fordelt på ressursrente fra henholdsvis fornybare og ikke-fornybare naturressurser, avkastning av produsert realkapital, nettoinntekt fra utlandet samt en rest (residual) som tolkes som avkastning av menneskelig kapital og miljøkapital.

Nedenfor går vi kort igjennom hvordan bidragene fra de ulike formueskomponentene er beregnet, se også vedlegg 2.

Avkastning av realkapitalen

For å beregne avkastning av den totale realkapitalen, beregnes avkastningsraten for realkapitalen i Fastlands-Norge med utgangspunkt i det faktiske driftsresultatet som fremkommer i nasjonalregnskapet det enkelte år. Samme avkastningsrate legges til grunn for den totale realkapitalen. Grunnen til at det er avkastningen til Fastlands-Norge som benyttes, og ikke avkastningen for hele Norge, er at kapitalavkastningen er spesielt høy for olje- og gassvirksomheten.

Avkastning av finanskapitalen

Netto finansinntekter for det enkelte år hentes direkte fra Nasjonalregnskapet.

Avkastning av naturressurskapital

Årlig avkasting av en naturressurs utover normalavkastning på arbeid og realkapital kaller vi ressursrenten. Ressursrenten beregnes som inntektene fra salg av naturressurser fratrukket alle utgifter knyttet til fremskaffelse og salg, se boks 5.2.

I beregningen av kilder til inntekt har vi inkludert ressursrenten fra betinget fornybare og fornybare ressurser som fisk, oppdrettsfisk, skog, jordbruk og vannkraft. Av ikke-fornybare ressurser dekkes olje, gass og produkter fra bergverk av beregningene.

Avkastningen av menneskelig kapital

Den delen av inntekten som ikke kan tilskrives de andre kapitalartene, tolkes som et mål på avkastningen av menneskelig kapital og miljøkapital. Beregninger indikerer at den viktigste kilden til inntekt er den menneskelige kapitalen. Dette gir et grunnlag for å si at nettopp denne kapitalarten må forvaltes på en god måte.

For nærmere detaljer om beregningsmetoder og anslag over markedsbaserte formuesanslag for årene fra 1985 til 2001, henvises det til vedlegg 2.

Indikatorens relevans for temaet

Nasjonalinntekten kan betraktes som den markedsmessige avkastningen av vår nasjonalformue. Endringer i nasjonalinntekten over noe tid kan derfor være en indikasjon på at formuen er endret, selv om mer kortsiktige svingninger i inntekten ofte kan skyldes endret kapasitetsutnyttelse.

Informasjon om sammensetningen av kildene til inntekt vil gi nyttig informasjon om hvilke av de inkluderte komponentene som er av stor, henholdsvis liten betydning for å opprettholde en bærekraftig økonomisk utvikling.

Videre vil endringer i størrelsen av de enkelte inntektskildene kunne signalisere at ressursgrunnlaget for samfunnet er i ferd med å endres, og være en meget viktig informasjon for beslutningstakere om behov for endringsprosesser i samfunnet, dvs. endringsprosesser som medfører at vi ikke svekker den samlede bærekraften i samfunnet.

Det er imidlertid viktig å være klar over at miljøkapitalen kan ha bidratt til en høyere beregnet avkastning av de øvrige kapitalartene.

Status

NNI og befolkningsdata er tilgjengelig i offisiell statistikk. Statistisk sentralbyrå har utarbeidet oppdaterte beregninger av fordeling på kilder og nasjonalformuesberegninger i forbindelse med dette utvalgets arbeid. Metodikken, som er dokumentert i vedlegg 2, er svært lik det metodiske utgangspunktet som ligger til grunn for Finansdepartementets beregninger av nasjonalformuen, men uten den fremoverskuende delen av nasjonalformuesberegningene, se Perspektivmeldingen (Finansdepartementet 2004). Det vil kunne utarbeides tilsvarende beregninger årlig etter samme beregningsmetoder.

For behov for videreutvikling av beregningene, særlig med hensyn til bidrag til inntekt fra den menneskelige kapital, se avsnitt 5.9.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Internasjonal sammenlignbarhet

Netto nasjonalinntekt er et standard nasjonalregnskapsbegrep som er lett sammenliknbart internasjonalt. Fordeling på ressursrente og øvrige kilder, slik det er gjort her, er mindre vanlig, spesielt som elementer i indikatorsett for bærekraftig utvikling.

Kort presentasjon av indikatoren

Indikatoren som vist i figur 5.9, indikerer klart at menneskelig kapital og miljøkapital har stor betydning for vår økonomiske velferd. Betydningen av utvinning av ikke-fornybare naturressurser, hovedsakelig olje og gass, har økt sterkt siden 1985, og nærmer seg nå avkastningen av den produserte kapitalen. Ressursrenten fra primærnæringene jordbruk, skogbruk og fiskerier, som utnytter fornybare naturressurser, har, sett under ett, vært negativ, hovedsakelig som følge av subsidiene til jordbruket. Underskuddet har imidlertid vært avtakende i perioden.

5.7.2 Bærekraftig konsum

Valgt indikator:

Petroleumskorrigert sparing.

Definisjon

Disponibel inntekt for Norge fratrukket konsum og ressursrente fra olje- og gassutvinning, pluss beregnet avkastning av gjenværende petroleumsformue. Avkastningen av gjenværende petroleumsformue er beregnet som 4 prosent av nåverdien av antatt gjenværende (ikke utvunnet) petroleumsformue, etter fratrekk for årets ressursrente, beregnet ut fra de prisforventninger som gjaldt på beregningstidspunktet. Indikatoren er omregnet til faste priser ved prisindeks for samlet offentlig og privat konsum.

Indikatorens relevans for temaet

Konsumerer vi for mye? Dette er et spørsmål som kan presiseres og utdypes på mange ulike måter. Én mulig presisering, som er relevant for økonomiens bærekraft til tross for at den utelater mange viktige problemstillinger knyttet til bærekraftig konsum, er følgende: ”Har Norges befolkning konsumert mer i løpet av et år enn det konsumnivået vi hadde grunn til å tro ville kunne opprettholdes over tid?” Hvis svaret på dette spørsmålet er ”ja”, kan konsumet i en viss forstand sies å ikke ha vært bærekraftig.

Indikatoren ”petroleumskorrigert sparing” er ment å svare på dette spørsmålet. Indikatoren er basert på Norges sparing, slik dette tradisjonelt måles i Nasjonalregnskapet (nasjonalinntekt minus konsum), men tar i tillegg hensyn til at petroleumsinntektene er knyttet til en formue. Når vi selger olje og gass, tapper vi verdier fra formuen av petroleum i grunnen. En utvikling der vi tapper ut svært mye olje og gass og konsumerer salgsinntektene med det samme, kan neppe opprettholdes over tid. Samtidig må vi huske at fremtidige oljeinntekter tross alt gjør oss rikere enn vi ville ha vært uten dem: Når inntektene en dag kommer, kan de f.eks. reinvesteres i produktiv kapital, noe som vil kunne øke det varig opprettholdbare konsumnivået. Dette tas hensyn til ved å beregne en avkastning av den gjenværende petroleumsformuen (for en nærmere omtale, se Aslaksen, mfl. 1990, Brekke 1997).

Hvis indikatoren ”petroleumskorrigert sparing” er positiv, indikerer det at konsumnivået ikke har vært større enn at vi ville kunne forvente å opprettholde det over tid.

I likhet med indikatoren for kilder til inntekt, se avsnitt 5.7.1, er det imidlertid også her slik at kun inntekt og konsum som er verdsatt i markeder, eller mer presist, er registrert i Nasjonalregnskapet, inkluderes i indikatoren. ”Petroleumskorrigert sparing” kan derfor tenkes å være positiv selv om nasjonen f.eks. samtidig bygget ned deler av den ikke markedsverdsatte miljøkapitalen. Videre er det ikke gjort korreksjoner for investering i menneskelig kapital. Hvis beholdningen av menneskelig kapital øker tilstrekkelig mye, kan forbruket være bærekraftig selv om sparingen, slik den er omtalt ovenfor, skulle være negativ.

Endelig er det slik at for å kunne vurdere om konsumet er bærekraftig, må en forutsette noe om hvorvidt den historiske sparing som måles, vil kunne fortsette fremover i tid.

Momentene ovenfor gjør at utvalget er delt i synet på om det er hensiktsmessig å ha med en spareindikator i indikatorsettet.

Status

Tall for disponibel inntekt og konsum fremkommer av de årlige nasjonalregnskap. Tall for ressursrente i petroleumssektoren er også lett tilgjengelig, se omtale i kapittel 5.7.1. Tall for antatt gjenværende petroleumsformue utarbeides jevnlig av myndighetene, se også vedlegg 2.

Antatt gjenværende petroleumsformue endrer seg fra år til år som følge av endringer i antatte gjenværende reserver og endrede oljeprisforventninger. Slike omvurderinger skal ikke regnes som sparing i indikatoren, fordi denne er ment å svare på spørsmålet om hvorvidt man i året det gjaldt hadde grunn til å tro at konsumnivået kunne vare. Imidlertid har utvalget foreløpig, av praktiske grunner, beregnet avkastningen ut fra de forventninger om gjenværende petroleumsformue som ble brukt høsten 2004 til Perspektivmeldingen (Finansdepartementet 2004). Dette betyr at det i beregningene ikke vil være noen omvurdering av petroleumsformuen på noe tidspunkt. Avkastningen for et gitt år bør heller beregnes ut fra de forventninger myndighetene hadde i det angjeldende året. Kun da gir indikatoren svar på om man i året beregningen gjelder for hadde grunn til å tro at konsumnivået kunne opprettholdes (deler av tallgrunnlaget finnes i Aslaksen mfl. 1990 og i SSBs publikasjon Naturressurser og miljø ). Det bør også foretas en nærmere vurdering av behandlingen av risiko ved avkastningsberegningen. Indikatoren bør derfor, som påpekt i avsnitt 5.9.2, videreut­vikles noe.

Internasjonal sammenlignbarhet

Sparing er en vanlig brukt økonomisk indikator og er definert etter internasjonale nasjonalregnskapskonvensjoner og finnes også i internasjonale indikatorsett.

Kort presentasjon av indikatoren

Kilde: Finansdepartementet og Statistisk sentralbyrå.

Petroleumskorrigert sparing har vært positiv i hele perioden. Konsumnivået i Norge ser dermed ut til å ha ligget på et opprettholdbart nivå. Tall for avkastningen av gjenværende formue er basert på forventninger og er derfor usikre. Det er likevel grunn til å merke seg at sparingen ville ha vært positiv i hele perioden selv dersom vi hadde sett helt bort fra denne avkastningen, dvs. dersom vi hadde definert petroleumskorrigert sparing kun som sparing minus ressursrenten fra petroleum.

5.7.3 Befolkningens utdanningsnivå

Beregningene av ”kilder til inntekt” indikerer at den menneskelige kapitalen er en formueskomponent med betydelig bidrag til den økonomiske veksten. Befolkningens utdanningsnivå kan ses på som en indikator for tilbudet av kvalifisert arbeidskraft til offentlig og privat sektor.

OECD uttrykker i publikasjonen ”The Well-being of Nations” (OECD 2001d) at ”Utdanning, opplæring og læring kan spille en viktig rolle som grunnlag for økonomisk vekst, sosial utjevning og personlig utvikling”.

Valgt indikator:

Befolkning fordelt etter høyeste utdanning.

Definisjon

Høyeste fullførte utdanning for personer 16 år og over, vist for utvalgte år. Antall personer i populasjonen 16 år og over.

Indikatorens relevans for temaet

Mange undersøkelser (se f.eks. Hægeland og Møen 2000) viser at utdanning gjennomgående lønner seg privatøkonomisk, selv om det kan være vanskelig å vite hvor stor del av denne lønnsomheten som skyldes seleksjonseffekter 2 . Dette resultatet er forenlig med at lenger utdanning gir høyere produktivitet. Det kan også hevdes at økt utdanning har effekter for samfunnet utover de privat­økonomiske effekter for den enkelte, selv om disse samfunnsøkonomiske effektene er vanskelige å måle.

Det er gjennomført flere empiriske analyser, se f.eks. OECDs vekststudie (OECD 2003c), som antyder at økning i det gjennomsnittlige utdanningsnivået i befolkningen kan spille en viktig rolle i vekstprosesser. Styrken i utslaget må likevel antas å være sterkt avhengig av det initiale utdanningsnivået.

Beregninger gjort av Finansdepartementet i Perspektivmeldingen (Finansdepartementet 2004) viser at i årene som kommer, vil nedgangen i andelen av befolkningen i yrkesaktiv alder isolert trekke i retning av lavere vekst i inntekt per innbygger. Dersom arbeidsstyrkens kvalifikasjoner forbedres, kan disse utslagene trolig dempes.

Status

Det foreligger relevant statistikk som Statistisk sentralbyrå utarbeider jevnlig. Tall finnes også på fylkes- og kommunenivå.

Internasjonal sammenlignbarhet

OECD publiserer årlig en rekke utdanningsindikatorer i publikasjonen ”Education at a glance” . I tillegg benyttes det utdanningsindikatorer i enkelte av de eksisterende indikatorsettene for bærekraftig utvikling, slik som befolkningens utdanningsnivå, ressursinnsats til utdanning, leseferdigheter, mv.

Kort presentasjon av indikatoren

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Utdanningsnivået i befolkningen har hatt en markant stigning i de siste 33 årene (se figur 5.11), både absolutt og som andel av befolkningen. I 1970 hadde om lag 7 prosent av den norske befolkningen en utdanning på universitets- eller høgskolenivå. I 2003 var dette steget til rundt 23 prosent - en økning på 16 prosentpoeng i løpet av de siste drøye 30 årene. De siste 20 årene av denne perioden (1983-2003) har antall personer med forskerutdanning (doktorgrad) økt med hele 286 prosent (fra 3 550 til 13 750 personer). Dette tallet er for lite til å synes i figuren, men er en interessant størrelse som bør omtales f.eks. i en nærmere analyse av denne indikatoren. I den andre enden av skalaen har andel personer med grunnskole som sin høyeste utdanning, avtatt med mer enn 30 prosentpoeng siden 1970.

5.7.4 Bærekraftig offentlig økonomi

Offentlig sektor spiller i Norge en viktig rolle for den samlede velferden, ved å legge til rette for den økonomiske aktiviteten i privat sektor, frembringe grunnleggende tjenester bl.a. innen utdanning, helse og sosial omsorg og ved å opprettholde et omfattende trygde- og stønadssystem. Over tid må utgiftene til disse ordningene finansieres innenfor de rammene de samlede inntektene setter. Det framtidige handlingsrommet i budsjettpolitikken snevres inn dersom det føres en politikk som bygger ned offentlig sektors formue, svekker det framtidige inntektsgrunnlaget eller øker de framtidige utgiftene utover det veksten i inntektene gir rom for.

Den langsiktige bærekraften i offentlige finanser kan belyses bl.a. ved hjelp av beregninger av såkalte generasjonsregnskap. Finansdepartementet presenterer jevnlig oppdaterte beregninger av generasjonsregnskapet, sist i Perspektivmeldingen 2004 – utfordringer og valgmuligheter for norsk økonomi (Finansdepartementet 2004), der det også gis en oversikt over utviklingen i de siste årene.

I Steigum (2004) er det gitt en generell omtale av bruken av generasjonsregnskapet som en budsjettmetode for å belyse hvordan konsummulighetene til både nålevende og fremtidige generasjoner blir påvirket av finanspolitikken.

Valgt indikator:

Generasjonsregnskapet: Innstrammingsbehov i offentlige finanser som andel av brutto nasjonalprodukt (BNP).

Definisjon

I generasjonsregnskapsberegninger sammenliknes nåverdien av forventede framtidige offentlige utgifter med nåverdien av framtidige skatteinntekter tillagt offentlig sektors formue. Hvis nåverdien av utgiftene er større enn nåverdien av inntekt og formue, må utgiftene reduseres eller inntektene økes nå eller i fremtiden. Ved presentasjonen av resultatet fra generasjonsregnskapsberegningen angis hvor store endringene i budsjettet må være nå, i prosent av bruttonasjonalproduktet, for at det ikke skal være nødvendig med endringer senere.

Generasjonsregnskapet baserer seg blant annet på informasjon om hvordan ulike budsjettposter, herunder utgiftene under folketrygden, er fordelt på kjønn og ulike aldersgrupper i samfunnet. Sammen med blant annet anslag for endringer i befolkningssammensetningen, kan fremtidige utgifter og inntekter anslås. Det legges til grunn at dagens standard og dekningsgrad for offentlige tjenester opprettholdes.

Indikatorens relevans for temaet

Generasjonsregnskapet er en indikator for om dagens finanspolitikk er opprettholdbar på lang sikt. For at dette skal være tilfellet, må nåverdien av de ressursene som står til rådighet for offentlig sektor (offentlig formue og løpende skatteinntekter), være om lag like stor som nåverdien av utbetalingene (i form av overføringer og forbruk som offentlig sektor foretar) over tid.

I Regjeringens budsjettdokumenter omtales den økonomiske politikken og bærekraften i de offentlige finansene. Generasjonsregnskapet inngår som én av flere indikatorer i denne sammenhengen. Kompleksiteten i problemstillingen tilsier at det å ta utgangspunkt i en enkelt indikator kan gi et ufullstendig bilde av situasjonen. Beregningen og rapporteringen av generasjonsregnskapet bør foretas av Finansdepartementet og også fremover skje som ledd i de helhetlige vurderinger av bærekraften i offentlige finanser som foretas i Regjeringens budsjettdokumenter, og som ledd i oppfølgingen av Nasjonal Agenda 21 (NA21), f.eks. i Nasjonalbudsjettet.

Status

Indikatoren beregnes av Finansdepartementet og rapporteres jevnlig i nasjonalbudsjettdokumentene og enkelte andre steder, sist i Perspektivmeldingen (Finansdepartementet 2004).

Internasjonal sammenlignbarhet

Kilde: Finansdepartementet.

Det utarbeides varianter av generasjonsregnskap i mange land og av OECD og EU. Det ligger derfor til rette for internasjonale sammenligninger, og bærekraften i offentlige finanser drøftes regelmessig i sentrale internasjonale politikkfora.

Kort presentasjon av indikatoren

Figur 5.12 viser at innstrammingsbehovet, slik det anslås i generasjonsregnskapet, har økt over tid, bl.a. som følge av endrede forutsetninger om utviklingen i levealderen fremover. Ved siste beregning ble innstrammingsbehovet anslått til i størrelsesorden 75-105 milliarder kroner, jf. Perspektivmeldingen (Finansdepartementet 2004). Dette utgjør grovt regnet mellom 5 og 6 prosent av bruttonasjonalproduktet for 2004 3 .

5.8 Temaområde 6: Sosiale indikatorer med direkte relevans for bærekraft

Sosiale indikatorer av direkte betydning for bærekraften har to svært ulike dimensjoner: En internasjonal dimensjon knyttet til fattigdom og fordeling av goder på et globalt nivå og en nasjonal dimensjon.

Tusenårsmålene (MDG - Millennium Development Goals) som ble vedtatt av FN høsten 2000, samlet sentrale mål for reduksjon av fattigdom internasjonalt. Tusenårsmålene inneholder mål for utvikling i utviklingslandene og mål knyttet til bistand, markedsadgang og gjeldslette. Tusenårsmålene er viktige både ved å være internasjonalt omforente mål og ved at fattigdomsreduksjon er kommet i fokus som det sentrale utviklingsmålet.

Når det gjelder den nasjonale dimensjonen, kan velferdsstaten Norge vanskelig beskrives som et land med stor sosial nød, selv om enkelte individer og mindre grupper kan ha det vanskelig. Problemstillingen her handler derfor mer om hvordan sosiale sikkerhetssystemer kan bidra til å skape inkluderende samfunn.

Nedenfor omtaler vi først den nasjonale dimensjonen.

5.8.1 Sosiale indikatorer. Nasjonal dimensjon

Temaets relevans for bærekraftig utvikling

Den sosiale dimensjonen kan omfatte ulike aspekter ved samfunnsutviklingen som befolkningsutvikling og befolkningssammensetning, helsetilstand og levekår, etc. Utvalget har foreslått indikatorer som fokuserer på:

• Helse og velferd

• Utstøting fra arbeidslivet

Valgt indikator for helse og velferd:

Forventet levealder ved fødselen.

Definisjon

Det demografiske begrepet ”forventet levealder” betyr det antall år en person i en gitt alder kan forventes å leve under gjeldende dødelighetsforhold i en bestemt periode, som regel et kalenderår. Forventet levealder beregnes i en dødelighetstabell fra de alderavhengige dødssannsynlighetene for et gitt år for hvert kjønn og for ulike alderstrinn.

Indikatorens relevans for temaet

Forventet levetid er en indikator som fanger opp svært mange velferdsrelevante forhold. Endringer i indikatoren kan si noe indirekte om en rekke faktorer som satsing på og kvalitet av helsevesen og helseforskning, endringer i livsstil, trivsel, ernæring, rusmisbruk, ulykker, etc.

Status

Den foreslåtte indikatoren beregnes med utgangspunkt i data som samles inn av Statistisk sentralbyrå. Den blir regelmessig publisert.

Internasjonal sammenlignbarhet

Kilde: Statistisk sentralbyrå (Brunborg 2004).

Indikatoren er vanlig brukt i flere nasjonale og internasjonale indikatorsett for bærekraftig utvikling og også generelt i økonomiske og sosiale analyser.

Kort presentasjon av indikatoren

Levealderen har økt i Norge i snart to hundre år, og økningen ser ikke ut til å stoppe opp. De siste årene har veksten vært særlig rask for menn, etter en stagnasjon på 1950-60 tallet. Forventet levealder for menn er nå 77 år, mens den for kvinner er 82 (figur 5.13).

Befolkningsfremskrivinger viser at befolkningen i gjennomsnitt vil bli eldre, nesten uansett hvilke forutsetninger som gjøres. Norge får dermed en varig høyere eldreandel og forsørgerbyrde enn det vi har i dag. Dette kan ikke unngås ved for eksempel økning av fruktbarheten eller økt nettoinnvandring innenfor realistiske nivåer (Brunborg 2004).

Valgt indikator for utstøting fra arbeidslivet:

Uførepensjonister og langtidsarbeidsledige som andel av arbeidsstyrken.

Definisjon

Tidsserie over uførepensjonister og langtidsarbeidsledige som andel av befolkningen i aldersgruppen 18-66 år. I statistikken som ligger til grunn for figur 5.14, inkluderes uførepensjonister i aldersgruppen 18-66 år (basert på definisjon brukt av Rikstrygdeverket). Langtidsledige er i den offisielle statistikken definert som personer i aldersgruppen 16-74 år med en sammenhengende ledighetsperiode på mer enn 26 uker. I indikatoren er kun langtidsledige i aldersgruppen 18-66 år inkludert, slik at tall for langtidsledige og uførepensjonister skal gjelde samme aldersgruppe. Uførepensjonister er definert som mottakere av uførepensjon etter folketrygden. Uførepensjon gis til personer i alderen 18 til og med 66 år som på grunn av sykdom, skade eller lyte har fått sin inntektsevne eller arbeidsevne varig nedsatt. Evnen til å utføre inntektsgivende arbeid må være varig nedsatt med minst halvparten.

Indikatorens relevans for temaet

For den enkelte vil sysselsetting være en viktig del av det å delta i samfunnslivet samt være viktig for trivsel og det å føle seg inkludert og verdsatt, selv om vi i Norge i dag har gode sikkerhetsnett og velferdsordninger for dem som faller utenfor arbeidslivet. Å være langvarig utenfor sysselsetting vil også medføre at muligheten for å komme inn på arbeidsmarkedet igjen vil være vanskeligere, f.eks. på grunn av utdatert utdanning og kvalifikasjoner og brudd i erfaring.

Det kan være mange årsaker til at personer blir langtidsledige eller uførepensjonister, som for eksempel økonomiske nedgangstider, sykdom og arbeidsulykker. Ordningene kan også ha insentiver i seg selv til at folk trer ut av arbeidslivet. Økningen i tallene kan være en indikasjon på et tøffere arbeidsliv, med harde lønnsomhetskrav og effektiviseringer i både privat og offentlig sektor. Indikatoren kan da indikere en form for ”utstøting fra arbeidslivet”.

Antall uførepensjonister og langtidsledige er variabler som vil influere på forsørgelsesbyrden de yrkesaktive har. Dette har betydning for bærekraften til de offentlige velferdsordningene. En bør merke seg at antall uførepensjonister også kan øke om flere tilstander aksepteres som grunnlag for uførepensjon. Dette ville innebære en velferdsforbedring for personer som uansett ville hatt problemer med å delta i yrkeslivet.

At en stor andel av befolkningen er utenfor arbeidslivet når de er i arbeidsdyktig alder, kan være en viktig trussel mot opprettholdelse av den menneskelige kapital. Dette kan ha betydning for landets økonomisk produktive evne på lang sikt og dermed bærekraften i samfunnet. Videre vil en utstrakt utstøting kunne ha store innvirkninger på sosiale strukturer, eksempelvis knyttet til kriminalitet, trygghet, sosial uro og strukturer på siden av det etablerte samfunnet.

Status

Langtidsledige: Det er tilgjengelig statistikk på dette i Norge gjennom Arbeidskraftundersøkelsen (AKU). Hovedkilden for AKU er kvartalsvise, representative utvalgsundersøkelser. Populasjonen i AKU er personer i alderen 16-74 år registrert bosatt i Norge. For dette formålet er populasjonen begrenset til personer i aldersgruppen 18-66 år. Tall for denne populasjonen kan utarbeides rutinemessig.

Aetats statistikk for langtidsledige, fylkes- og kommunefordelt, kan ivareta en lokal dimensjonen for dette temaet, men er utarbeidet etter en annen metodikk og vil gi andre resultater på nasjonalt nivå. Uførepensjonister: Utviklingen i antall uførepensjonister er tilgjengelig som en del av Trygdestatistikken som utarbeides av Rikstrygdeverket. Statistikken utarbeides per kvartal og per år.

Internasjonal sammenlignbarhet

Mål på sysselsetting og langtidsledige er vanlig brukte økonomiske indikatorer, og også brukt i en del andre internasjonale og nasjonale indikatorsett for bærekraftig utvikling.

Kort presentasjon av indikatoren

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

I de økonomiske nedgangstidene i første halvdel av 1990-tallet var andelen som falt utenfor arbeidslivet stor, jf. figur 5.14. Dette gjelder både for uførepensjonister og langtidsledige. Etter en forbigående nedgang til 1998, har andelen igjen økt, og var i 2003 på 11 prosent. Det er de uføretrygdede som utgjør både den største andelen og den største økningen.

5.8.2 Sosiale indikatorer. Internasjonal dimensjon: Global fattigdoms­reduksjon

Temaets relevans for bærekraftig utvikling

De viktigste utfordringene i forhold til å fremme bærekraftig utvikling internasjonalt er knyttet til miljøtrusler og fattigdomsreduksjon. I FNs tusenårsmål vedtatt høsten 2000, er det mest sentrale målet å redusere fattigdommen. Beregninger gjort av Verdensbanken viser at økonomisk vekst er avgjørende for fattigdomsreduksjon. En dobling av inntekt per innbygger i et land reduserer i gjennomsnitt andelen ekstremt fattige til 25-50 prosent av opprinnelig nivå (World Bank 2003b).

Viktige tiltak for å bidra til økonomisk utvikling i u-landene er først og fremst å gi disse landene anledning til å selge sine varer og tjenester til industrilandene på like vilkår med andre land, men også å yte økonomisk og teknisk bistand til økonomisk utvikling, økt utdanning og bedre helse. Utvalget anbefaler derfor at det benyttes to hovedindikatorer relatert til Norges bidrag til fattigdomsreduksjon i u-land. I tillegg vil utvalget fokusere på Afrika, som er den regionen som kanskje ligger lengst unna å nå FNs tusenårsmål, spesielt gjelder dette landene sør for Sahara. Det er i dag 49 land som er definert å tilhøre gruppen av minst utviklede land, de såkalte MUL-land. 33 av disse landene er i Afrika. I 1990 befant om lag 20 prosent av verdens ekstremt fattige seg i Afrika sør for Sahara. I 2015 ventes halvparten av verdens ekstremt fattige å bo i dette området, ifølge beregninger gjort av Verdensbanken (World Bank 2003b).

Valgt indikator for handel:

Import fra afrikanske land og MUL-land i Afrika.

Definisjon

Import fra afrikanske land måles som import i verdi målt i faste priser, og i prosent av den totale importen med basis i utenrikshandelsstatistikk. MUL-land (minst utviklede land) i Afrika er de land som er klassifisert av FN som MUL-land i det siste året indikatoren gjelder for. For figur 5.15 er dette 2003, da 33 land i Afrika var klassifisert som MUL-land (se også vedlegg 5).

Indikatorens relevans for temaet

Det er vanlig å anta at det er en sammenheng mellom økonomisk utvikling og handel. Imidlertid er ikke kausalsammenhengen helt entydig i forhold til om det er handel som fremmer økonomisk vekst eller økonomisk vekst som fremmer handel. I St.meld. nr. 35 (2003-2004) Felles kamp mot fattigdom (Utenriksdepartementet 2004), fremheves det at handel er sentralt for at utviklingsland skal få inntekter, produktivitetsvekst og arbeidsplasser. Imidlertid påpekes det også at det ikke er automatikk i at økt handel medfører bedre fattigdomsbekjempelse. Reformer når det gjelder handel og reformer på andre områder må støtte hverandre. Forutsetninger vil her bl.a. være forbedringer på tilbudssiden i økonomien, endringer i skatte- og fordelingspolitikken, bedring av nasjonale rammebetingelser, godt styresett og reduksjon av korrupsjon, mv.

Viktigst for å bidra til økt handel med utviklingslandene er økt markedsadgang gjennom økt tilgang til markeder i den rike delen av verden. Et konservativt anslag fra Verdensbanken viser at en halvering av antall handelshindringer globalt ville gi en årlig gevinst for utviklingslandene på 159 milliarder USD i 2015, og dette er mer enn det dobbelte av verdien av dagens bistand (World Bank 2003b). I tillegg arbeides det både i norsk og internasjonal bistand med tiltak for at u-landene faktisk skal kunne nyttiggjøre seg en økt markedsadgang.

MUL-landenes andel av verdenshandelen falt fra 1,7 prosent i 1970 til 0,6 prosent i 2002. Årsakene til den lave verdenshandelsandelen med afrikanske land og MUL-land i Afrika er komplekse og finnes i proteksjonisme fra rike land, dårlig økonomisk politikk, svak kapasitet til å drive handel, dårlig infrastruktur og beliggenhet med hensyn til vanntransport og prisfall på råvarer. Handelshindringer kan omfatte tollbarrierer, subsidier i i-landene rettet mot egen landbruksproduksjon, og ulike nasjonale og internasjonale kvalitetskrav til produktene begrunnet ut fra hensynet til helse, miljø, sikkerhet, påberopelse av antidumping, etc.

Det generelle tollpreferansesystemet for import fra utviklingsland - GSP; Generalized System of Preferences - er en frivillig ordning som industriland kan benytte for å gi utviklingsland ensidige handelsfordeler utover generelle tollreduksjoner i Verdens handelsorganisasjon (WTO). Med virkning fra 1. juli 2002 innførte Norge toll- og kvotefritak for import av alle slags varer fra MUL-land. I tillegg har vi særavtaler for Namibia og Botswana. Videre arbeides det generelt med å tilrettelegge for at u-landene får utnyttet sitt eksportpotensial. Importen til Norge i 2003 fra afrikanske land og afrikanske MUL-land lå på et meget lavt nivå. Det er derfor nødvendig med et sett av virkemidler for å øke importen fra Afrika og andre utviklingsland, jf. også omtalen av vektleggingen av handelsrelatert bistand under omtalen av indikatoren ”offisiell norsk bistand som andel av BNI”.

Status

Det finnes relevante data tilgjengelig i Statistisk sentralbyrå.

Internasjonal sammenlignbarhet

Utenrikshandelsstatistikken bygger på internasjonale standarder og retningslinjer, og sammenlignbarheten med tilsvarende indikatorer for andre land er dermed god.

Kort presentasjon av indikatoren

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Import fra Afrika som andel av samlet norsk import, er meget liten. Importandelen hadde et lite oppsving på midten av 1990-tallet, men utgjorde selv da kun 2 prosent av den totale importen. Siden har de afrikanske landenes andel av den norske importen falt til under 1 prosent med en verdi på 2,7 milliarder kroner, se figur 5.15. Import fra MUL-landene i Afrika utgjorde i 2003 i underkant av 0,1 prosent; det laveste nivået på mer enn 10 år. Liberia er definert som et MUL-land. Den norske handelen med MUL-land i Afrika domineres klart av norsk import av brukte skip fra dette landet, noe som må ses i sammenheng med norske rederes bruk av det internasjonale skipsregisteret i Liberia. Når en ser bort fra dette, viser tallene at importen fra øvrige MUL-land i Afrika har vært meget beskjeden og relativt stabil i hele perioden, og utgjorde i 2003 kun 0,04 prosent av totalimporten til Norge. Denne importen domineres av malmer og blomster.

Valgt indikator for bistand:

Offisiell norsk bistand som andel av brutto nasjonalinntekt (BNI).

Definisjon

Norsk internasjonal bistand regnes som regnskapsførte utgifter under Utenriksdepartementets Programområde 03, som inkluderer administrasjon av utviklingshjelpen, bilateral bistand, globale ordninger og øvrig bistand. Tallet inkluderer også programkategori 03.50 Øvrig bistand som ikke inngår i definisjonen av ODA-godkjent bistand (ODA: Official Development Assistance). Bidraget herfra er imidlertid svært lite. BNI (bruttonasjonalinntekt, se boks 5.1) fremkommer i de årlige nasjonalregnskap. BNI er i nasjonalregnskapet definert som BNP for Norge pluss netto finansinntekter og lønn fra utlandet.

Indikatorens relevans for temaet

Effekten av bistand på fattigdomsreduksjon og økonomisk vekst er omdiskutert. Det dominerende synet synes likevel å være at bistand har effekt, men bare under bestemte betingelser. Bistand gir fattigdomsreduserende effekt i land med god økonomisk politikk, gode institusjoner og et høyt fattigdomsnivå (jf. World Bank 1998). Bistand er i tillegg en viktig inntektskilde for de fattigste landene.

Omlegging av bistand fra prosjektsstøtte til budsjettstøtte og bredere sektorprogrammer, samt fokus på bedring i styresett i utviklingslandene og styrking av den sentrale finansforvaltning i giverlandene, har bidratt til at utviklingseffekten av bistand har økt i de siste årene. Norge har vært pådriver for disse reformene i internasjonal bistand. I norsk strategi for utviklingsbistanden som følger av blant annet St.meld. nr. 35 (2003-2004) Felles kamp mot fattigdom, legges det nå betydelig vekt på at bistanden rettes mot næringsutvikling i utviklingslandene for å bidra til sysselsetting og vekst innenlands. Handelsrelatert bistand er også et viktig virkemiddel for at de fattigste landene skal kunne utnytte sitt eksportpotensial, bl.a. gjennom å øke produktiviteten og bedre kvaliteten på landets produkter.

Status

Det finnes relevante data tilgjengelig i Statistisk sentralbyrå.

Internasjonal sammenlignbarhet

Tilsvarende indikatorer er vanlig brukt i internasjonale indikatorsett for bærekraftig utvikling. Spesielt gjelder dette ODA-godkjent bistand i prosent av BNI, men også importandeler fra utviklingsland. I tillegg rapporteres en rekke andre indikatorer i forbindelse med oppfølgingen av FNs tusenårsmål, jf. tabell 7.1 i Utenriksdepartementets budsjettproposisjon nr. 1 for 2003-2004. 2005 vil være det første året hvor det skal rapporteres på alle tusenårsmålene frem mot 2015. Da vil det bli rapportert om tilstanden i utviklingslandene, og bli oppgitt indikatorer som sier noe om hvordan giverlandene bidrar til fattigdomsreduksjon. Disse indikatorene omfatter bl.a. indikatorer for bistand, handel og markedsadgang, herunder toll, jordbruksstøtte i eget land, mv.

Kort presentasjon av indikatoren

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Internasjonalt, i henhold til FNs tusenårsmål, er det satt som et mål at giverlandene skal yte 0,7 prosent av bruttonasjonalinntekten (BNI) i bistand. Norges regjering har som mål å yte bistand på 1,0 prosent av BNI innen 2005. Figur 5.16 viser at Norge i 2002 og 2003 ytte bistand på 0,9 prosent av BNI.

5.9 Utvalgets forslag til videre arbeid med indikatorsettet

På enkelte områder tar utvalgets forslag til indikatorer utgangspunkt i et datagrunnlag som enten ikke er så godt utviklet som man kunne ønske, eller det er metodiske problemer knyttet til indikatorene. På andre områder har også utvalget vært på jakt etter en egnet indikator uten å ha funnet løsninger som er blitt bedømt som gode nok på det nåværende tidspunkt til at en indikator kunne foreslås. Dette er forhold som det etter utvalgets mening bør arbeides videre med.

5.9.1 Områder der gode indikatorer mangler

Kulturminner

Utvalget har tidligere konstatert, jf. avsnitt 5.4.2 at relevante indikatorer for kulturminner i bærekraftsammenheng mangler. I tråd med dette bør Miljøverndepartementet gjennom kulturminnemyndighetene arbeide videre for å utvikle indikatorer som gir meningsfylt informasjon, innenfor konteksten av en bærekraftig utvikling.

Irreversibel avgang av biologisk produktivt areal

Arealer er en kritisk ressurs i naturressursforvaltningen. I alle land er det knapphet og strid om arealressursene og disponering av disse. Problemstillingene er blant annet knyttet til urbanisering, matproduksjon, infrastruktur, kulturlandskap, energi-forsyning, ressursuttak, biologisk mangfold og naturverdier. Deler av den omdisponeringen som følger av utbygninger o.a., kan ha en irreversibel karakter. Utvalget har ønsket en indikator som fanger opp irreversibel bruk av viktige naturressurser, og har derfor ønsket seg utvikling av en indikator som viser irreversibel avgang av biologisk produktive arealer 4 .

Infrastrukturen for datarapporteringen er til stede og vil bli forbedret. Det tekniske utviklingsarbeidet består i å etablere rapporteringsstandarder og overføringsformater. Dette er, etter utvalgets oppfatning, en overkommelig oppgave. Mer arbeid vil ligge i å vurdere omdisponering for andre formål enn omdisponering av jordbruks­areal til utbygging, og av andre arealtyper enn dyrket og dyrkbar mark, og å beslutte dette og få det hjemlet i henhold til gjeldende lovverk. Dette er forvaltningspreget virksomhet og vil falle innenfor ansvaret til Landbruksdepartementet, Miljøverndepartementet og underliggende organer. Statistisk sentralbyrå er en naturlig dataprodusent for endringsdata gjennom KOSTRA.

Den foreslåtte indikatoren blir mer meningsfull dersom avgangen av areal kan relateres til de totale arealressursene av biologisk verdi. Imidlertid finnes det ikke noen oppdatert oversikt over alt biologisk produktivt areal i Norge. Noen arealtyper er statistikkført (spesielt jordbruksareal og produktiv skog) mens størrelsen av andre arealressurser er ukjente. I noen grad kan man støtte seg på et landsdekkende kartverk, men dette oppdateres med for lange mellomrom, særlig i sparsomt bebygde områder, og er ikke innrettet på å identifisere biologisk produktive arealer særskilt. Det må derfor etableres virksomhet som kan gi et statistikkgrunnlag for de viktigste biologisk produktive arealtypene. Dette er imidlertid en ressurskrevende oppgave. Landbruksdepartementet og Miljøverndepartementet har ansvar for at slik kartlegging iverksettes.

Helse- og miljøfarlige kjemikalier: Innhold av miljøgifter i organismer

Som påpekt i avsnitt 5.6, anser utvalget at temaet helse- og miljøfarlige kjemikalier er så komplekst at det ikke kan forventes at én indikator alene skal kunne dekke alle problemstillingene. Utvalget har vurdert flere mulige indikatorer for innhold av miljøgifter i organismer eller effekter av miljøgifter. Disse omfatter blant annet miljøgifter i morsmelk, PCB i isbjørn, bly og kadmium i moser, farlig avfall samt lokaliteter med forurenset grunn, mfl. Forekomst av ulike slag kreftsykdommer har også vært vurdert som en mulig indikator, men fortsatt er det vanskelig å peke på at spesielle kreftformer har kjemikalier som entydig årsak, selv om det foreligger indisier i noen tilfeller.

Selv om det f.eks. finnes relativt gode data for innhold av tungmetaller i mose, som dekkes av landsomfattende undersøkelser, gjelder dette stoffer der bruken i flere tilfeller er blitt sterkt begrenset av politiske tiltak, og presentert uten tilleggsinformasjon om andre stoffer kan disse tallene dermed gi et bilde av utviklingen som ikke er representativt for situasjonen når det gjelder helse- og miljøfarlige kjemikalier mer generelt. Utvalget anser at tilgjengelige data på dette området er for lite representative for hele kjemikalieområdet til å kunne presenteres i et begrenset indikatorsett for bærekraftig utvikling. Der trengs det en indikator som gir et mer generelt bilde av eksponering for eller effekter av kjemikalier. I Brunvoll et al. (2000) presenteres en del ulike metodiske tilnærmingsmåter på området indikatorer for helse- og miljøfarlige kjemikalier, og det gis også anbefalinger om viktige hensyn å ta ved videreutvikling av slike indikatorer.

Miljøverndepartementet bør være ansvarlig departement for å utvikle indikatorer på dette området og iverksette overvåkingsordninger for å sikre data til slike indikatorer. Helsemyndighetene må inn i bildet når indikatorer for effekter på mennesker (f.eks. miljøgiftrelaterte sykdommer) skal utvikles.

5.9.2 Indikatorer der metodegrunnlaget bør forbedres

Miljøkapital og menneskelig kapital

Vi har tidligere beskrevet hvordan den menneskelige kapital fremstår som en sentral kilde til inntekt (se avsnitt 5.7.1). Per i dag bestemmes avkastningen av den menneskelige kapital, sammen med deler av miljøkapitalen, ved en residualberegning. Det vil, sett i lys av størrelsen og viktigheten av disse komponentene, være nødvendig å få bedre data og metoder slik at betydningen av begge disse formueskomponentene i større grad kan bestemmes ved selvstendige analyser, og ikke residualbestemmes som i dag.

Finansdepartementet er ansvarlig for å prioritere slikt arbeid. Statistisk sentralbyrå bør være utøvende organ.

Petroleumskorrigert sparing

For indikatoren ”petroleumskorrigert sparing” bør noe videreutvikling foretas for å sikre at korrigeringen foretas på en relevant og faglig korrekt måte.

5.9.3 Indikatorer der datagrunnlaget bør forbedres

Biologisk mangfold

Vi har tidligere beskrevet fugleindikatoren som en indikator for biologisk mangfold i økosystemer på land. Datagrunnlaget for denne er i dag begrenset til kun noen deler av landet og avgrensede naturtyper, og det er derfor nødvendig å utvide dekningsgraden betraktelig for å forbedre kvaliteten og representativiteten på indikatoren.

For de to indikatorene for økologisk status i vannforekomster, må metoden for klassifisering og overvåking av vannforekomster utvikles slik at regelmessig oppdatering for alle kvalitetsklasser definert i EUs vannrammedirektiv sikres.

Miljøverndepartementet er ansvarlig departement for å iverksette overvåkingsordninger for å sikre data til disse indikatorene.

Helse- og miljøfarlige kjemikalier

Analyser av datainnholdet i Produktregisteret viser at fra år 1999 ble kvaliteten vurdert som tilstrekkelig god til at statistikk over tidsserier kan gi meningsfull informasjon. Det må imidlertid fortsatt arbeides med kvalitetsheving av registeret og innrapporteringsrutinene, og tilbakeregning er aktuelt når dette har satt seg mer. Register- og rapporteringsforbedringer er en kontinuerlig oppgave.

Det statistiske grunnlaget for indikatoren er best utviklet for husholdninger. I tillegg er det foreløpig utviklet statistikk for noen enkeltnæringer. Det bør arbeides videre for å dekke flere næringsgrupper slik at man kan få en mer fullstendig statistikk for befolkningens eksponering både i arbeid og fritid, og også naturmiljøets eksponering (se avsnitt 5.9.1).

Videre bør det vurderes om det skal arbeides for å få på plass et statistisk grunnlag for produkter som per i dag ikke deklareres i Produktregisteret. Dette gjelder noen typer stoffer som omsettes i små mengder og derfor ikke er deklarasjonspliktige. Videre bør det vurderes om indikatoren skal omfatte plantevernmidler, kosmetika og radioaktive forbindelser. Det finnes egne administrative systemer for å håndtere disse elementene. Plantevernmidler vil bli å finne i Produktregisteret fra 2005, tilbakeregning til år 1999 må vurderes.

Miljøverndepartementet er ansvarlig departement for å iverksette de tiltak som trengs for at indikatoren skal kunne utarbeides.