Del 1
Innledning og sammendrag

1 Innledning

1.1 Utvalgets oppnevning og arbeid. Bakgrunn

Bygningslovutvalget legger med dette fram sin andre delutredning. Utredningen inneholder en bred gjennomgang av bygningslovgivningen og forslag til ny byggesaksdel i plan- og bygnings­loven. Utvalgets vurderinger og forslag er enstemmige med unntak av punkt 13.9 Lovfesting av forhandlinger og mekling i saker om tillatelse til tiltak.

Bygningslovutvalget ble oppnevnt av Kongen i statsråd 15. mars 2002. Bakgrunnen for oppnevningen var at regjeringen så behov for en gjennomgående revisjon av bygningslovgivningen. Det er ikke tidligere blitt foretatt noen helhetlig gjennomgang av dette lovverket, og mange delrevisjoner gjennom årene har gjort loven uoversiktlig og lite systematisk. Særlig har det vært behov for en ny helhetlig struktur i loven, forenkling av reglene og opprydding i forholdet mellom lov og forskrifter. Dette for å gi mer oversikt for brukerne og å lette praktiseringen av loven.

Bygningslovutvalget har vært sammensatt av personer med ulik faglig bakgrunn. Det viktigste utvelgelseskriteriet var at medlemmene skulle være teoretisk kyndige og ha praktisk innsikt i plan- og bygningslovgivningen.

Det har ikke vært representanter fra Kommunal- og regionaldepartementet i utvalget. Departementets og utvalgets behov for samordning og kontakt er ivaretatt ved at utvalgets sekretariat har vært lokalisert i departementet.

I delutredning I behandlet utvalget prinsipielle spørsmål knyttet til de fleste av de temaene utvalget er bedt om å se på, samt la frem forslag til lovregulering av utbyggingsavtaler.

I delutredning II behandles bygningsrettslige temaer som hovedsakelig er behandlet på et prinsipielt nivå i første delutredning. Videre behandles temaer som ikke ble behandlet i første delutredning, som eksempelvis tilgjengelighet, miljøkrav, opparbeidelsesplikten, justering av eiendomsgrenser, byggfeilforsikring, brann, gebyr og byggteknisk nemnd.

1.2 Mandatet

Bygningslovutvalgets mandat er fastsatt ved kongelig resolusjon 15. mars 2002 og lyder:

”1 Innledning

Bygg og anlegg innebærer store samfunnsmessige investeringer og det er derfor viktig at bygningslovgivningen ikke blir et unødig hinder for en rask og effektiv byggesaksbehandling. En god bygningslovgivning må bidra til kvalitet, effektivitet og rettssikkerhet i byggeprosessen og dessuten ivareta hensynet til en god estetisk utforming, tilgjengelighet og helse, miljø og sikkerhet. Regelverket skal legge til rette for en avveining mellom utbyggernes-, det offentliges- og allmennhetens/andre parters interesser til beste for alle involverte i prosessen. Loven bør være oversiktlig og brukervennlig og tilpasset de ulike typer av tiltak som omfattes av regelverket.

Plan- og bygningsloven av 14. juni 1985 nr. 77 har gjennomgått flere delrevisjoner siden byggesaksdelen fikk sin nåværende form i 1965, uten at det har vært foretatt noen helhetlig gjennomgang. Loven er derfor blitt uoversiktlig og lite systematisk. Lovutvalget for byggesaker skal foreta en total gjennomgang av bygningslovgivningen. Dette omfatter først og fremst byggesaksdelen av plan- og bygningsloven, men vil også i samarbeid med Planlovutvalget kunne omfatte hele loven når det gjelder å vurdere en ny lovstruktur.

2 Utvalgets arbeid

Utvalget skal foreta en total gjennomgang av bygningslovgivningen med sikte på forenkling. Enklere og raskere prosesser vil gi grunnlag for kostnadsreduksjoner for både boligprosjekter og øvrige byggetiltak og virke motiverende for igangsetting av nye tiltak. Utvalget bør legge vekt på å utrede og foreslå lovregler eller endringer i eksisterende bestemmelser eller fjerning av bestemmelser der utvalget selv mener det er behov for reform. Fordeling av regelverket på lov og forskrift bør vurderes dersom utvalget finner det nødvendig. Av spørsmål som utvalget bør vurdere, peker departementet særlig på:

Lovens struktur

Utvalget bør så tidlig som mulig ta kontakt med Planlovutvalget for å utarbeide grunnlag for ny lovstruktur, som begge utvalg kan arbeide videre etter. Utvalget bør ta stilling til de anbefalinger som Lovstrukturutvalget har gitt i NOU 1992: 32. Lovens struktur bør gjennomgås bl.a. med henblikk på forenkling og brukervennlighet for alle aktuelle brukere, dvs utbyggere (både privatpersoner og bedrifter) og forvaltningsmyndigheter. Loven er svært varierende i fremstillingen og systematikken og temaene kan synes å ha manglende sammenheng. En nærmere sammenheng mellom plansak og byggesak vil også føre til behov for gjennomgang av strukturen, samtidig som språket trenger forenkling.

Utvalget bør også vurdere om en del av de tekniske kravene kan skyves til forskrift, eller eventuelt gjøres til gjenstand for standardisering.

Dagens lov har et ”to-sporet” system med adgang til å gi lokale vedtekter for hele eller deler av kommunen og bestemmelser til kommuneplan og detaljplan innenfor de enkelte planområdene. Utvalget bør vurdere om det er nødvendig å opprettholde systemet med egne kommunale vedtekter i tillegg til bestemmelser i kommuneplan og detaljplan.

Formål

Det må vurderes hvorvidt lovens formålsbestemmelse også dekker bygningslovgivningens område. Det bør vurderes om en mer generell formålsbestemmelse er mer hensiktsmessig fremfor dagens bestemmelse som inneholder kasuistiske innslag av særinteresser som skal ivaretas. Formålsbestemmelsen må utformes i samråd med Planlovutvalget.

Virkeområde

I gjeldende plan- og bygningslov er det i § 1 annet ledd fastsatt at Kongen kan bestemme at loven helt eller delvis skal gjelde for Svalbard. Denne bestemmelsen er imidlertid ikke benyttet. Det er derimot fastsatt bestemmelser om arealplanlegging i planområdene på Svalbard i lov 15. juni 2001 nr. 79 om miljøvern på Svalbard. Justisdepartementet er dessuten gitt fullmakt til å fastsette bestemmelser om bygningsvesenet på Svalbard i medhold av lov 17. juli 1925 nr. 11 om Svalbard § 4. Langt på vei synes derfor behovet for å la plan- og bygningsloven gjelde for Svalbard å være oppfylt på annen måte. Utvalget bes imidlertid vurdere om det likevel er behov for egne bestemmelser i loven om anvendelsen på Svalbard. En slik vurdering må skje i samarbeid med andre myndigheter.

Utvalget bør vurdere hensiktsmessigheten av å innføre en saklig angivelse av hvilke områder som loven skal gjelde for, under hensyntagen til særlovgivning som også regulerer bygging og drift av ulike typer infrastruktur. En slik vurdering må også ses i sammenheng med vurderingen av formålsbestemmelsen.

Utvalget bør vurdere hvorvidt reglene for virkeområde i sjø er tilstrekkelige og hensiktsmessige, f eks i forhold til undersjøiske tiltak eller tiltak som er festet til havbunnen, også av midlertidig karakter.

Forholdet til annet regelverk

Forholdet mellom bygningslovgivningen og aktuelle særlover bør vurderes for å unngå unødvendig dobbeltbehandling av samme tiltak etter flere lovverk, men slik at krav til helse, miljø og sikkerhet og andre sentrale hensyn blir tilstrekkelig ivaretatt på en samfunnsmessig rasjonell måte.

Rollefordelingen mellom bygningsmyndighetene og utbyggerne

Utvalget bør vurdere og komme med konkrete forslag til hva det offentliges rolle i byggesaker bør være, hvilke opplysninger og hvilke forhold som er nødvendig for bygningsmyndighetene å vurdere. Erfaringer med overgang fra kontroll til tilsyn, samt tilsvarende diskusjoner på andre sektorer, vil kunne være viktige grunnlag.

Forholdet mellom plansaker og byggesaker

Planlovutvalget åpner for diskusjon om en sterkere integrering mellom plansaker og byggesaker, noe som til en viss grad er basert på at svært mange reguleringsplaner i dag blir til på bakgrunn av innsendte planer knyttet til konkrete prosjekter. Utvalget bør vurdere om det er mulig med felles prosess og vedtak for detaljert reguleringsplan og byggesaksbehandling og om nabovarsling og andre offentlige myndigheters medvirkning kan skje som en del av planbehandlingen i stedet for i byggesaken. Det bør også vurderes å foreta en reduksjon av lovens materielle (tekniske) bestemmelser slik at man ikke får parallelle bestemmelser i plan og lovgivning.

Søknadssystem og saksbehandling

Ved ”byggesaksreformen” som trådte i kraft i 1997 ble det innført nye regler om ansvar, godkjenning og kontroll, samtidig som dokumentasjonskravene ble utvidet. Dette har ført til større variasjoner mellom kommunene når det gjelder krav til søknadene. Det har også ført til større press for å få flere saker behandlet som ”melding”, dvs at man slipper krav til ansvarlige foretak, kontrollplaner osv. Det er ikke dokumentert om det er regelverket eller den enkelte kommunes organisering som er utslagsgivende for de store forskjellene. Departementet har satt i gang et prosjekt for å kartlegge sakstyper og forskjeller i saksbehandling, med sikte på å vurdere hva som er de grunnleggende kravene i den offentlige saksbehandlingen, og hvordan kommunene best kan håndtere dette.

Et hovedformål med utvalgets gjennomgang av søknads- og meldingssystemet skal være forenkling. Utvalget må ta utgangspunkt i reformen fra 1997 basert på de foreløpige evalueringer og vurdere reglene med sikte på enklere prosesser for kommunenes behandling av de enkelte byggesaker. Det bør i denne sammenheng vurderes ytterligere bruk av tidsfrister.

Utvalget bør vurdere om det er mulig å komme frem til et system for søknad/melding til kommunen som er tilpasset de behov kommunen har for å vurdere tiltaket i forhold til de kravene som er utpekt som viktige. Vurderingen må ta utgangspunkt i en diskusjon om hvilken rolle kommunen skal ha i byggesaken og hvilke opplysninger den trenger for å kunne ivareta denne rollen. Utvikling av kommunens tilsynsfunksjon må vurderes i denne sammenheng.

Materielle bestemmelser om byggetomta bebyggelsen og særlige bygg og anlegg

Utvalget bør gjennomgå disse bestemmelsene med sikte på en mer hensiktsmessig fordeling mellom lov, forskrift og standarder, og fordeling mellom lovgivning og kommunale planer.

I tillegg er det behov for å vurdere de bestemmelser som angir kommunalt skjønn, der det er behov for opprydding og avgrensning bl.a. av hensyn til likebehandling og forutberegnelighet i saksbehandlingen. En del av disse kravene er gjenstand for standardisering mht dokumentasjon, og utvalget bør vurdere om standardisering kan redusere behovet for lovfesting.

Tilgjengelighet

Utvalget bør vurdere om lovgivningen ivaretar tilgjengelighet for funksjonshemmede på en god nok måte.

Miljøkrav

Utvalget bør vurdere i hvilken grad klare miljøkrav skal inntas i plan- og bygningsloven. Utvalgets oppgave blir i så fall å vurdere selve lovkravet, mens de konkrete valg av løsninger hører inn under et forskriftsarbeid. Dette forutsetter en avklaring i forhold til andre myndigheter og annet regelverk.

Forholdet til eksisterende bebyggelse

Plan- og bygningsloven tar utgangspunkt i nybygg, og lovens krav til bestående byggverk er relativt svak. Utvalget bør vurdere om man i plan- og bygningsloven skal gå lenger i å stille krav til bestående byggverk enn i dag. Det er i underkant av 2 % av bygningsmassen som fornyes årlig. Det kan derfor oppstå et misforhold i kvaliteten på eksisterende bygg og nybygg. Noe av dette misforholdet avhjelpes ved krav til bruk gjennom annet regelverk (helse, arbeidsmiljø osv). Det vil imidlertid være behov for å vurdere om kravene i de forskjellige regelverk i tilstrekkelig grad ivaretar myndighetenes behov for innflytelse på utbedring og vedlikehold, eller om dette bør forsterkes gjennom plan- og bygningslovgivningen.

Andre gjennomføringsbestemmelser enn byggesaksbehandling

I tillegg til byggesaksbehandling bør utvalget særlig vurdere tre andre hovedelementer i gjennomføringen av planer, som har utpekt seg som sentrale i den senere tids diskusjon:

Justering av eiendomsgrenser . Det bør vurderes om det er mulig å finne frem til andre virkemidler enn ekspropriasjon, som jordskiftelignende løsninger, bruk av konsesjon eller forkjøpsrett, samarbeidsplikt om arealutnyttelse, tidsfrister for gjennomføring osv.

Kostnadsfordeling. Plan- og bygningsloven har regler om refusjon for utgifter til veg, vann og avløp, dvs tekniske infrastrukturtiltak. Reglene er detaljerte og vanskelige, og krever meget god innsikt for å kunne brukes hensiktsmessig. Utvalget bør vurdere andre muligheter med sikte på å finne frem til nye, enklere regler, jf. også Holt-utvalgets forslag i NOU 1987: 33 om et kommunalt administrert regulativ for kostnadsfordeling.

Utbyggingsavtaler . Utvalget bør vurdere eventuelle behov for særskilte regler om avtalebasert gjennomføring med virkning for byggesak, kostnadsfordeling, eiendomserverv, og andre vilkår i avtalene. Utvalget bør søke samarbeid med Planlovutvalget om muligheten for integrering av avtaleinngåelse og andre gjennomføringselementer, som ledd i planbehandlingen.

Gebyr

Utvalget bør vurdere hjemmelen for kommunenes gebyrregulativ, herunder klargjøre rekkevidden og behovet for eventuell utvidelse av bestemmelsen.

3 Økonomiske og administrative konsekvenser

Utvalget må klarlegge eventuelle økonomiske og administrative konsekvenser av de forslag som fremmes. Brukerkostnader ved forslagene bør så langt det er mulig også belyses. Det forutsettes at forslag som fremmes skal bidra til effektivisering av ressursbruken og forenkling av byggesaksbestemmelsene i loven.

4 Utfylling av mandatet

Kommunal- og regionaldepartementet kan konkretisere og utdype mandatet og etter behov foreta mindre endringer i mandatet for å sikre en mest mulig hensiktsmessig utforming og sammenheng i lovsystemet.

5 Tidsrammer

Utvalget skal ha en funksjonstid på 3 år fra opprettelsen. Det skal leveres to delinnstillinger, hvorav første delinnstilling etter ett års funksjonstid.

6 Sammensetning

Utvalgets sammensetning ifølge egen liste.

Kommunal- og regionaldepartementet kan oppnevne nye medlemmer i utvalget til erstatning for eventuelle medlemmer som fratrer i utvalgets funksjonstid. Likeledes kan Kommunal- og regionaldepartementet supplere representasjonen i utvalget ut fra behov som eventuelt måtte vise seg i utredningsarbeidet.

7 Arbeidsform

Det forutsettes at utvalget så tidlig som mulig tar stilling til på hvilken måte det vil samarbeide med Planlovutvalget, spesielt mht ny lovstruktur. Utvalget bør også tidlig lage oversikt over hvilke temaer som krever særskilte utredninger, enten av sekretariatet eller eksterne krefter.

Utvalget forutsettes å kartlegge situasjonen og utviklingen i de andre nordiske land, og eventuelt andre land det kan være naturlig å hente opplysninger fra. Utvalget bør også undersøke om det er trekk i utviklingen av EU-regelverk som det vil være grunn til å ta hensyn til og eventuelt innarbeide i norsk regelverk. Utvalget bør også ha for øye annen internasjonal utvikling, for eksempel på området standardisering, som kan gi grunnlag for regelverksutviklingen.

Utvalget forutsettes å vurdere om Norges Forskningsråds prosjekt for evaluering av lovendringene i 1997 gir grunnlag for regelverksutviklingen. Utvalget bør også vurdere i hvilken grad det kan rette henvendelser til NFR om bestemte evalueringsbehov.

Utvalget bør vurdere tilsvarende diskusjoner på andre sektorer. Særlig er diskusjonen om roller, kontroll og tilsyn noe som skjer parallelt på flere sektorer, og det bør tas sikte på størst mulig grad av felles utvikling, ikke minst av hensyn til kommunenes kompetanse og organisering, samtidig som det må tas hensyn til sektorens egenart.

Retningslinjene i veiledningen Lovteknikk og lovforberedelse (Justisdepartementets lovavdeling 2000) skal legges til grunn ved utformingen av lovforslaget.

8 Økonomi og utvalgsgodtgjørelse

Den budsjettmessige ramme for utvalgets arbeid vil bli fastsatt særskilt. Godtgjøring til medlemmene og sekretariatet dekkes etter gjeldende bestemmelser for statlige utvalg.

Engasjement av sakkyndige for å bistå utvalget skal godkjennes av Kommunal- og regionaldepartementet.

9 Sekretariat

Kommunal- og regionaldepartementet vil stille nødvendige personellmessige og faglige ressurser til rådighet for sekretariatarbeidet i utvalget.”

I brev av 18. mars 2003 fikk Bygningslovutvalget en tilleggsanmodning om å ferdigstille arbeidet med emnet utbyggingsavtaler i delutredning I.

I brev av 23. september 2004 fikk utvalget et tilleggsmandat:

”Utredning om garanti- og forsikringsordning

Henvendelser til departementet har reist spørsmål om det bør innføres garanti- og forsikringsordninger for byggefeil, bl a med henvisning til at kontrollsystemet etter plan- og bygningsloven ikke fungerer etter hensikten. Slike ordninger ble vurdert i forbindelse med Ot.prp. nr. 39 (1993-94), og en egen arbeidsgruppe utarbeidet forslag til en frivillig forsik­ringsordning. Lovfesting av garanti ble ikke foreslått. Garanti i privatrettslige forhold er i hovedsak ivaretatt gjennom kontrakter, og garantier overfor det offentlige ble ansett uhensiktsmessig.

Departementet ber Bygningslovutvalget vurdere behovet for innføring av slike ordninger. Forhold departementet ønsker belyst i denne sammenheng er f eks:

• Hvor stor del av behovet dekkes av eksisterende garanti- eller forsikringsordninger?

• Hvordan ser de enkelte bransjer (byggenæringen, forsikringsbransjen, forbrukerne) på situasjonen?

• Er det behov for lovfestede ordninger, eller er reglene om ansvar og kontroll sammen med kontraktsrettslige forhold, bustadoppføringslov osv, tilstrekkelig til å stadfeste og gjennomføre økonomisk ansvar for byggefeil?

• Er det eventuelt behov både for garantiordninger og forsikringsordninger?

Departementet forventer at utvalgets utredning om garanti- og forsikringsordning leveres sammen med delutredning II. Departementet ber om utvalgets tilrådning om og på hvilken måte man eventuelt bør arbeide videre med utvalgets forslag på dette punkt.”

1.3 Utvalgets sammensetning

Utvalget har bestått av følgende medlemmer:

• Nils Terje Dalseide, Elverum, utvalgsleder, sorenskriver i Sør-Østerdal tingrett

• Elisabeth Stenwig, Oslo, advokat hos Regjeringsadvokaten

• Anne E. Prøsch Hage, Oslo, advokat i OBOS

• Bente Haugrønning, Klæbu, strategileder i Veidekke Eiendom AS, Region Nord

• Tor Saghaug, Oslo, sivilingeniør og prosjektleder i Prosjekt- og teknologiledelse AS

• Audun Sture, Askøy, byggmester og leder av Askøy Byggsenter AS

• Halvor Westgaard, Oslo, sivilarkitekt og fagsjef i Norges Praktiserende Arkitekter ANS

• Liv Zimmermann, Bærum, advokat i Bull & Co Advokatfirma AS.

I utvalgets funksjonstid ble Monica Mæland, Bergen, kommunalråd i Bergen, løst fra sitt verv. Kommunal- og regionaldepartementet oppnevnte 1. november 2002 Bente Haugrønning som nytt medlem til erstatning for Monica Mæland.

Anne E. Prøsch Hage har etter oppnevnelsen 15. mars 2002 skiftet arbeidsgiver fra Huseiernes Landsforbund til OBOS. Bente Haugrønning har skiftet arbeidsgiver fra Plan- og bygningsenheten i Trondheim kommune til Veidekke Eiendom AS. Tor Saghaug har skiftet arbeidsgiver fra RIF Organisasjon for rådgivere til Prosjekt- og teknologiledelse AS.

Liv Zimmermann har skiftet arbeidsgiver fra Plan- og bygningsetaten i Oslo kommune til Bull & Co Advokatfirma AS. I perioden 28. august 2004 til 30. april 2005 har Liv Zimmermann vært ansatt i Kommunal- og regionaldepartementet på fulltid/deltid som skrivende utvalgsmedlem.

1.4 Sekretariatets sammensetning

Sekretariatet har vært lagt til Kommunal- og regionaldepartementet. Ansatt i sekretariatet har vært:

• Cand. jur. Louise Olsrud, sekretariatsleder, hele utvalgets funksjonstid

• cand. jur. Grethe Sibbern, utvalgssekretær, hele utvalgets funksjonstid

• cand. jur. Øistein Langbakk, utvalgssekretær, hele utvalgets funksjonstid

• cand. jur. Synne Offenberg Bye, utvalgssekretær fra juli 2003 til ut utvalgets funksjonstid

• cand. jur. Gaute Hanssen, utvalgssekretær fra mars 2005 til ut utvalgets funksjonstid.

Utvalgssekretær Øistein Langbakk har i deler av utvalgets funksjonsperiode vært ansatt i deltids­stilling.

1.5 Utvalgets første delutredning

Bygningslovutvalgets første møte ble avholdt 13. juni 2002. Det opprinnelige tidspunktet for levering av første delutredning ble satt til 20. juni 2003. På bakgrunn av Planlovutvalgets forsinkelse med levering av sin delutredning II, ba Bygningslovutvalget i brev av 18. februar 2003 Kommunal- og regionaldepartementet om å fastsette en ny frist for Bygningslovutvalgets levering av første delutredning. I brev av 18. mars 2003 fastsatte departementet ny frist til 20. oktober 2003, samtidig som Bygningslovutvalget ble anmodet om å vurdere lovregulering og eventuelt utarbeide konkrete forslag til lovfesting av utbyggingsavtaler allerede i første delutredning.

I arbeidet med første delutredning hadde Bygningslovutvalget totalt 27 møter over 30 møtedager, inkludert 2 helgesamlinger. Det første halvåret ble i stor grad benyttet til en omfattende informasjonsinnhenting om norske og utenlandske faktiske forhold og rettsforhold ved litteraturundersøkelser og møter med norske og utenlandske bygningsmyndigheter og andre berørte myndigheter. Flere eksterne bidragsytere ble invitert til utvalgsmøter for å orientere om ulike temaer og praksis.

Under arbeidet med første delutredning har utvalget drevet informasjonsinnhenting og informasjonsvirksomhet for fylkesmenn, kommuner, interesseorganisasjoner og aktørene i byggenæringen på ulike seminarer, konferanser og kurs.

Bygningslovutvalgets første delutredning, NOU 2003: 24 Mer effektiv bygningslovgivning ble avgitt til Kommunal- og regionaldepartementet 21. oktober 2003, i samsvar med fristen. Utredningen gir på et overordnet nivå en oversikt over aktuelle problemstillinger og mulige mangler og svakheter ved dagens system/regelverk. Den inneholder analyser av dagens system på flere områder og det pekes på reformbehov og mulige løsningsalternativer.

Utredningen er inndelt i fire hoveddeler. I del I redegjøres det for bakgrunnen for oppnevningen av utvalget, mandatet, sammensetningen av utvalget, arbeidet med delutredning I og forholdet mellom denne og delutredning II. Det er i tillegg et sammendrag av hele utredningen på norsk og engelsk. Del II inneholder en omtale av gjeldende regelverk som også omfatter nordisk bygningslovgivning i hovedtrekk og EU- og EØS-rettslige rammer for bygningslovgivningen. Det er videre i del II redegjort grundig for grunnhensyn i bygningslovgivningen, både de som er rådende i dag og hensyn i et historisk perspektiv. Faktiske samfunnsendringer av betydning for bygningslovgivningen er også omtalt i del II. Dette gjelder blant annet internasjonalisering, oppgaveforskyvning, demografi og flyttemønstre, fortetting, utvikling av byggenæringen og informasjonsteknologi i byggesaksbehandlingen. Til slutt i del II er det redegjort for de reformbehov utvalget ser for seg. Kapitlet om reformbehov er både basert på innspill utvalget har mottatt fra kommuner, byggenæringen og andre, og de behov utvalget selv har sett ut fra den bakgrunn de enkelte utvalgsmedlemmene har.

I utredningens del III har utvalget skissert prinsipper for ny lovstruktur, og redegjort for sine prinsipielle vurderinger av noen hovedspørsmål i henhold til mandatet. Enkelte temaer i mandatet er utsatt til delutredning II. Utvalget har under hvert av hovedspørsmålene i del III kommet med en kort redegjørelse for sitt veivalg eller forslag til videre veivalg basert på høringsuttalelsene. De hovedspørsmålene som omhandles er som følger:

Utvalget foreslår i kapittel 7 en skisse til ny struktur for ny felles plan- og bygningslov. Forslaget går ut på at loven inndeles i fire deler: Første del: Plan- og bygningslovens alminnelige del, andre del: Om planer, tredje del: Om bygninger mv. og en fjerde del: Avsluttende bestemmelser (gjennomføring og håndheving).

I kapittel 8.1 redegjøres det blant annet for oppgavefordeling, tilsyn og kontroll etter byggesaksreformen i 1995 og en foreløpig evaluering av byggesaksreformen fra Norges byggforskningsinstitutt. Utvalget ønsker blant annet å se nærmere på muligheten for å etablere et system med en privatisert og uavhengig kontroll. Det vises også til at interkommunalt samarbeid og samarbeid med private aktører om tilsynsfunksjonen kan være en aktuell vei å gå. Utvalget ønsker også å se på muligheten for å etablere et privat godkjenningsorgan for godkjenning av aktører i byggenæringen.

I kapittel 8.2 gjennomgår utvalget dagens søknadssystem og gir uttrykk for at det må være en målsetting å utarbeide et system som er mer logisk, der det finnes en grunnstamme som er felles for alle saker. Utvalget vurderer å foreslå å sløyfe meldingsordningen og bare ha søknadsplikt, men innføre enklere krav til ansvar og kontroll for visse typer tiltak. Utvalget ønsker også å se på muligheten for å legge bedre til rette for parallell behandling av plan- og byggesak.

Utvalget foreslår i kapittel 8.3 mekling som alternativ til tradisjonell klagesaksbehandling i byggesaker. Utvalget vil vurdere å etablere en frivillig mekling i saker der private parter står mot hverandre og der bygningsmyndighetene finner det hensiktsmessig.

Utvalget redegjør i kapittel 8.4 for hvordan regelverket praktiseres og stiller spørsmål om hvorfor så få saker følges opp med sanksjoner. Utvalget har sett på muligheter for finansiering av ulovlighetsoppfølging innenfor dagens regelverk og signaliserer at et utgangspunkt bør være at den som skaper ekstra kostnader, skal betale. Utvalget mener det er viktig å sette kommunene bedre i stand til å drive en aktiv ulovlighetsoppfølging, også som et ledd i å oppnå større effektivitet i systemet.

I kapittel 8.5 ser utvalget på kostnadsfordelingen ved finansiering av fellesinnretninger. Utvalget har vist til flere typer instrumenter som kan benyttes for å sikre investeringer i fellesinnretninger og ønsker spesielt høringsinstansenes syn på to modeller for et enklere system for finansiering av veg, vann og avløp. Modellene er, kort beskrevet, 1) en sammenkopling av refusjonsreglene i en noe forenklet form, avtaleordninger og tilknytnings­avgifter som også omfatter vei, og 2) å sløyfe refusjonsreglene og i stedet basere seg på en ordning med tilknytningsavgifter (i tillegg til utbyggings­avtaler).

Utvalget slutter seg i kapittel 8.6 til Planlov­utvalgets forslag om å dele bestemmelsen om lovens virkeområde i to paragrafer og mener loven fortsatt bør ha samme geografiske virkeområde for plan- og byggesaksdelen. Utvalget foreslår ingen prinsipielle endringer av lovens saklige virkeområde. Det vises imidlertid til en rekke tiltak (fenomener) hvor behandlingen etter plan- og bygningsloven oppfattes som uklar, og høringsinstansene inviteres til å redegjøre for hvordan slike tiltak behandles i dag og om det er behov for endringer i bygningslovgivningen, eventuelt i særlovgivningen, i forhold til saksbehandlingen av slike tiltak.

I kapittel 8.7 tar utvalget opp spørsmål knyttet til forholdet til annet regelverk. Utvalget beskriver samordnings- og koordineringsspørsmål og tar spesielt opp forholdet mellom plan- og bygningsloven og privatrettslige forhold. Utvalget vil i delutredning II gå nærmere inn på bygningsmyndighetenes rolle og virkemidler i forhold til sektormyndighetenes behandling av tiltak som krever tillatelse etter plan- og bygningsloven. Når det gjelder privatrettslige forhold, mener utvalget at utgangspunktet fortsatt bør være at disse i hovedsak faller utenfor det bygningsmyndighetene har plikt til å ta stilling til. Utvalget tar likevel sikte på å foreslå en kodifisering og klargjøring av det som i dag anses å være gjeldende rett.

I kapittel 8.8 ser utvalget på forholdet mellom byggsaksregler og kostnader. Det vises til påstander fra enkelte hold om at byggesaksreformen vedtatt i 1995 var sterkt fordyrende. Utvalget fremhever at det er viktig å forhindre unødige kostnader. Samtidig er utvalget opptatt av at kravet til et enkelt og effektivt regelverk ikke må føre til kompromisser som gjør at kvalitet i det som blir bygget må vike. Utvalget viser til at det å sikre tilstrekkelig og relevant kompetanse hos dem som skal ivareta de forskjellige ansvarsfunksjonene, vil innebære et klart potensial for kostnadsreduksjon.

1.6 Generelt om høringen av første delutredning

Utvalgets første delutredning ble sendt på høring av Kommunal- og regionaldepartementet i brev av 5. november 2003 med høringsfrist 6. februar 2004. Formålet med høringen var å få kunnskap, synspunkter og ideer til utvalgets videre arbeid med delutredning II, samt å gi departementet et viktig grunnlag for arbeidet med de konkrete lovforslag om utbyggingsavtaler som ble fremmet av utvalget.

Departementet mottok høringsuttalelser fra 13 departementer, 10 fylkesmenn, 21, kommuner, Longyearbyen lokalstyre, 2 fylkeskommuner, 17 statlige direktorater, etater, råd og forvaltnings­bedrifter, 4 forskningsinstitusjoner, 29 interesse­organisasjoner, 4 bedrifter og stiftelser samt Regjeringsadvokaten. Høringsuttalelsene er publisert på www.krd.dep.no.

Høringsinstansene ga bred tilslutning blant annet til behovet for en samlet gjennomgang av bygningslovgivningen, at lovverket forenkles og effektiviseres og at brukervennligheten blir forbedret. Høringsinstansene er i det vesentlige enige om hvilke deler av lovgivningen som ikke fungerer tilfredsstillende, men har ulike synspunkter på hvilke virkemidler som vil kunne bidra til forbedringer. Flere høringsinstanser peker på at utvalgets beskrivelse av dagens situasjon er grundig, og kan i det vesentlige tiltre innholdet i den.

I hovedsak er høringsinstansene positive til utvalgets prinsipielle avklaringer. Det gis bred støtte til at byggesaksgjennomføringen i framtiden bør bygge på de fire grunnprinsippene: Klare ansvarsforhold, bedre tilsynsordninger, kompetanse i foretakene og privatisert og uavhengig kontroll. Mange påpeker at etterlevelsen av regelverket må bedres.

Utvalget får i det vesentlige støtte for at det fortsatt skal være en felles plan- og bygningslov. De høringsinstansene som har uttalt seg, er også positive til den strukturen utvalget foreslår.

Mange høringsinstanser oppfatter dagens rollefordeling mellom kommuner og foretakene som uklar, og mener dagens system for ansvarsrett, tilsyn og kontroll ikke fungerer tilfredsstillende. Flere etterlyser en klargjøring av ansvarsområdene og oppgavefordelingen mellom kommunene og foretakene. Det etterlyses også en bedre oppfølging av aktørene i byggeprosessen. Generelt er det et ønske om mer uavhengig kontroll, fordi dagens ordning med dokumentert egenkontroll ikke fungerer tilfredsstillende. Et stort flertall av høringsinstansene ønsker at tilsynet i kommunene skal styrkes, og de fleste antar at interkommunalt samarbeid kan være et verktøy for effektivisering, i tillegg til at antallet gjennomførte tilsyn i hver kommune bør økes.

Noen av høringsinstansene mener dagens system bør få mer tid til implementering og tilvenning i praksis. Hoveddelen av høringsinstansene slutter seg til angivelsen av behovet for endringer, og er positive til at det søkes utviklet et mer logisk system. Forslaget om en grunnstamme/ett spor for alle saker og å fjerne meldingsordningen fikk tilslutning fra flere. Av de som har uttalt seg om temaet parallell behandling av plansak og byggesak, er alle positive til en sterkere integrering.

Når det gjelder mekling i byggesaker stiller de fleste høringsinstansene seg positive til mekling som virkemiddel og alternativ til tradisjonell klagebehandling. Innvendingene mot mekling uttrykkes i hovedsak å være fare for økt tidsbruk, kapasitets- og kompetansemangler i kommunene og fare for økt byråkratisering.

Høringsinstansene er positive til en mer aktiv ulovlighetsoppfølging og støtter prinsippet om at den som skaper kostnader bør betale. Interkommunalt tilsyn anses av flere som positivt for å effektivisere dette arbeidet.

Alle kommunene som har uttalt seg om kostnadsfordeling ved finansiering av fellesinnretninger, ønsker at regelverket forenkles. Flere ønsker imidlertid å beholde refusjonsinstituttet. Mange av høringsinstansene er positive til å supplere refusjonsreglene med avgift for å fordele utgifter til opparbeidelse av vei.

Høringsinstansene støtter forslaget om å dele lovens virkeområdebestemmelse i to, en som angir saklig virkeområde og en som angir geografisk virkeområde. Utvalget fikk positiv respons på oversikten over ulike fenomener som kunne tenkes å falle inn under plan- og bygningsloven.

Flere høringsinstanser peker på at det er et samordningsbehov mellom plan- og bygnings­loven og sektorlovene. Høringsinstansene ønsker ikke at bygningsmyndighetene skal ta stilling til privatrettslige forhold.

1.7 Arbeidet med andre delutredning

Bygningslovutvalget har siden avleveringen av første delutredning hatt 63 møter over 75 møtedager. Det er avholdt endagsmøter i Oslo hver 14. dag. I tillegg er det avholdt møter i Bergen, Trondheim, Elverum og på Svalbard. Utvalget har hatt en helgesamling ved Randsfjorden og en ukesamling i Solør.

Utvalget har vært organisert i arbeidsgrupper som har arbeidet parallelt med ulike temaer og problemstillinger i mandatet. Arbeidsgruppene har avholdt møter i tillegg til utvalgsmøtene. Arbeidsgruppene har for det meste blitt ledet av utvalgsmedlemmene og i det vesentlige bestått av utvalgsmedlemmer. I tillegg har blant annet cand. jur. Gunvor Skaar Kulseng, Trondheim kommune, senioringeniør Thomas Ruyter, Oslo kommune, rådgiver Pål A. Frostad Lorentzen, Kommunal- og regionaldepartementet og Gunnar Grini i Bellona deltatt i arbeidsgrupper.

Utvalget har hatt flere møter med myndig­heter, organisasjoner og næringsinteresser. I april 2004 var utvalget på Svalbard og hadde møte med Sysselmannen, Longyearbyen lokalstyre og Svalbard Samfunnsdrift. I juni 2004 var utvalget i møte med Øygarden kommune og befarte blant annet Stureterminalen og tiltak i sjø.

I desember 2003 var enkelte av utvalgsmedlemmene i Stockholm i møte med Svenska Kommunförbundet, Boverket, Sveriges Byggindustrier og sekretariatslederen for PBL-kommittén.

I oktober 2004 avholdt utvalget et fagseminar om refusjon med ressurspersoner fra ulike deler av næringen, interesseorganisasjoner, kommuner og praktiserende advokater. Siktemålet med seminaret var å få innspill og synspunkter på ulike modeller for finansiering av fellesinnretninger.

I desember 2004 arrangerte utvalget en temadag med deltakere fra interesseorganisasjoner og ressurspersoner fra ulike fagmiljøer for å få synspunkter på utvalgets foreløpige betraktninger på emner omfattet av mandatet.

Utvalget har vært i kontakt med og fått en rekke innspill fra interesseorganisasjoner i byggenæringen, praktiserende advokater og representanter fra kommuner og fylkesmenn. Utvalget har vært i kontakt med representanter for ulike myndigheter, blant annet Samferdselsdepartementet, Miljøverndepartementet, Landbruks- og matdepartementet, Statens bygningstekniske etat, Direktorat for brannsikkerhet og samfunnssikkerhet, Forbrukerrådet Møre og Romsdal, Nord-Trøndelag, Sør-Trøndelag, Statens råd for funksjonshemmede og Plan- og bygningsetaten i Oslo kommune.

Utvalget har hatt tilgang på en rekke utredninger, blant annet fra Norges byggforskningsinstitutt, BNL, ECON og Holte Prosjekt.

Flere av utvalgsmedlemmene har holdt informasjonsmøter for fylkesmenn, kommuner, interesseorganisasjoner og byggenæringen for å orientere om utvalgets lovforslag om utbyggingsavtaler, delutredning I og arbeidet med delutredning II.

Under arbeidet med første delutredning ble det opprettet en referansegruppe for arbeidet i utvalget. Referansepersonene har ikke fungert som en egen gruppe, men som enkeltpersoner utvalget ved behov har hatt anledning til å benytte som utredere og kvalitetssikrere.

Ved tidspunkt for avgivelse av andre delutredning bestod gruppen av:

• Seksjonssjef Anders Evjenth, Fylkesmannen i Oslo og Akershus, Oslo

• Daglig leder Helge Gulbrandsen, Byggmesterforsikring, Ski

• Sivilingeniør Torbjørn Ingvaldsen, Norges byggforskningsinstitutt, Oslo

• Sivilarkitekt MNAL Ketil Kiran, Oslo

• Byggesakssjef, Paul A. Paulsen, Stavanger kommune, Stavanger

• Sivilarkitekt Henning Krogh Stabell, Oslo

• Professor dr. juris Daniel Rogstad, Universitetet for miljø- og biovitenskap, Ås

• FOU-leder, Professor II, Svein Bjørseng, Multiconsult, Oslo

• Kvalitetssjef Endre Grimsmo, Interconsult, Trondheim

• Advokat Ingrid Skaanes Sørensen, Kluge Advokatfirma DA, Oslo.

Utvalget har i forbindelse med andre delutredning innhentet utredninger fra advokatene Helge Skaaraas, Bjørge og Skaaraas ANS Advokatfirma, Liv Aandal, Advokatfirmaet Haavind Vislie DA, Helge Svarva, Wiersholm, Melbye og Bech advokatfirma AS, kst. førstestatsadvokat Morten Holmboe, Riksadvokatsembetet, professor dr. juris Daniel Rogstad, Universitetet for miljø- og biovitenskap, advokat Line Gulbrandsen, Advokatene Welde og Sorte, førsteamanuensis Marius Emberland, Norsk senter for menneskerettigheter, stipendiat Margrethe Buskerud Christoffersen, Universitetet i Oslo, seniorrådgiver Knut F. Rasmussen, Kommunal- og regionaldepartementet, samt rådgiver Frode Grindahl, Kommunal- og regionaldepartementet. Anne Flagstad, Hay Group AS har utarbeidet en rapport for utvalget.

Utvalget har knyttet til seg en rekke ressurs/kompetansepersoner som i ulik grad har bistått utvalget, blant annet:

• Seniorrådgiver Ketil Krogstad, Kommunal- og regionaldepartementet

• Seniorrådgiver Egil Stabell Rasmussen, Kommunal- og regionaldepartementet

• Prosjektleder Mariann Jodis Blomli, Kommunal- og regionaldepartementet

• Rådgiver Bent Devik, Kommunal- og regionaldepartementet

• Ekspedisjonssjef Tom Hoel, Miljøverndepartementet

• Seniorrådgiver Christian Wetlesen Horn, Statens bygningstekniske etat

• Overingeniør Brita Dagestad, Statens bygningstekniske etat

• Forskningssjef Arvid Strand, Norsk institutt for by- og regionsforskning

• Ingeniør Harald Nilsen, Bergen

• Bygningssjef Per Prestrønning, Røyken kommune

• Byggesakssjef Ann Iren Fagerbakke, Bergen kommune

• Professor August E. Røsnes, Universitetet for miljø- og biovitenskap

• Advokat Hanne Krüger, Entreprenørforeningen - Bygg og Anlegg (EBA)

• Administrerende direktør Per Jæger, Boligprodusentene

• Torbjørn Trageton, rådgiver, Bergen

• Advokat Tarjei Pedersen, Kluge Advokatfirma DA

• Advokat Per Sandvik, Kluge Advokatfirma DA

• Konsernsjef Ole Gunnar Selvaag, Selvaag Gruppen

• Rådgiver Andreas Pihlstrøm, Statens forurensningstilsyn

• Fylkeskartsjef Arne Olav Berg, Statens kartverk Tromsø

• Avdelingsleder Reidar Sverdrup, Plan- og bygningsetaten, Oslo kommune

• Prosjektingeniør Sverre Valde, Plan- og bygningsetaten, Oslo kommune

• Ingeniør Bernt Lund, Bærum kommune

• Advokat Gunnar Hammerstad, Bergen tomteselskap

• Teknisk sjef Lloyd Lilleng, Ski kommune

• Hege Ovesen, Norges byggforskningsinstitutt

• Berit Nordahl, Norges byggforskningsinstitutt.

Bygningslovutvalget har mottatt meget verdifull bistand fra Fagpanel for økonomiske konsekvensanalyser og Samfunnsøkonomisk gruppe i Senter for statlig økonomistyring når det gjelder å få utført en kost-nytteanalyse knyttet til spørsmålet om inn­føring av ytterligere tidsfrister i bygge­-sak. Fagpanelet har redegjort for utredningen i møte med utvalget og levert skriftlig sluttrapport.

Bygningslovutvalget har lagt avgjørende vekt på å levere begge delutredninger i henhold til den av oppdragsgiveren til enhver tid fastsatte frist. I henhold til mandatet har Bygningslovutvalget således lagt til rette for levering av delutredning II den 20. juni 2005. Da mandatets tidsfrist imidlertid faller sammen med statsrådens utenlandsreise, er dato for overlevering satt til 28. juni 2005 etter oppdragsgivers ønske.

1.8 Rettslige og samfunnsmessige endringer av betydning for ­utvalgets andre delutredning

1.8.1 Rettslige forhold

Etter at utvalgets første delutredning ble avgitt, er det kommet en del ny lovgivning av betydning for problemstillingene i mandatet. Plan- og bygningsloven har blitt endret ved lov 7. mai 2004 nr. 24 (klage og innsigelse) med ikrafttreden 1. juli 2004 og ved lov 24. september 2004 nr. 72 (konsekvensutredninger) med ikrafttreden 1. april 2005. Stortinget har vedtatt at utbyggingsavtaler skal lovreguleres, se Ot.prp. nr. 22 (2004-2005) og Innst. O. nr. 73 (2004-2005) og Besl. O. nr. 65 (2004-2005).

Bestemmelsene i forskrift om saksbehandling og kontroll i byggesaker (SAK) om tilbakebetaling av gebyr ved kommunens overskridelse av tidsfrister for behandling av byggesaker, herunder delingssaker på 12 uker, trådte i kraft 1. juli 2004, jf. § 23 nr. 1 bokstav d.

Miljøverndepartementet har foreslått ny lov om eiendomsregistrering, jf. Ot.prp. nr. 70 (2004-2005) om lov om eigedomsregistrering.

Av nyere offentlige utredninger som har hatt betydning for Bygningslovutvalget kan nevnes Planlovutvalgets siste delutredning NOU 2003: 14, der det foreslås ny plandel i plan- og bygningsloven, Eiendomsforvaltningsutvalget som i NOU 2004: 22 foreslår ulike vedlikeholdstiltak for kommunale bygninger og kirkebygninger, samt NOU 2004: 28 der Biomangfoldlovutvalget, foreslår endringer i plan- og bygningsloven §§ 20-4 andre ledd, 69 nr. 1, 70 nr. 1 andre ledd og 107 første ledd. I løpet av trykkeperioden for Bygningslovutvalgets delutredning II fremla ”Syseutvalget” NOU 2005: 8 Likeverd og tilgjengelighet. Bygningslovutvalget har mottatt orientering om deler av lovforslaget vedrørende tilgjengelighet til bygninger fra ”Syse­utvalget”, og har så langt som råd søkt å samordne arbeidet med forbedring av bygningslovgivningen med de generelle regler om tilgjengelighet.

1.8.2 Samfunnsmessige forhold

Bygningslovutvalget har i delutredning I (NOU 2003: 24), side 71-79 redegjort nærmere for samfunnsmessige endringer etter forrige lovrevisjon av betydning for lovgivning på bygningsrettens område.

I det alt vesentlige er situasjonen uendret, dog slik at flere av de faktiske utviklingstrekk fremtrer som enda tydeligere, for eksempel fremveksten av IKT-baserte søke- og saksstøttesystemer og utviklingen i internasjonale rettskildefaktorer. Erfaringene fra storbrannen i Trondheim har forsterket behovet for fokus på brann- og sikkerhet, ansvar, kontroll, tilsyn og ulovlighetsoppfølging.

2 Sammendrag

Utvalgets arbeid i hovedtrekk

Bygningslovutvalget legger med dette fram sin andre delutredning. Utvalget er anmodet om å foreta en total gjennomgang av bygningslovgivningen med sikte på forenkling. I delutredning I behandlet utvalget prinsipielle spørsmål knyttet til de fleste av de temaene utvalget er bedt om å se på, samt la frem forslag til lovregulering av utbyggingsavtaler. I delutredning II behandles de førstnevnte temaene grundigere, samt temaer som ikke har vært omtalt tidligere. I tillegg fremlegger utvalget et forslag til det utvalget mener bør bli en ny byggesaksdel i plan- og bygningsloven.

Rettslige normer (kapittel 5)

Bygningslovutvalget finner at det er effektiviserende og forenklende å skille klart mellom normer med og uten rettsvirkning, og å ha færrest mulige normnivåer. Behovet for normer til å styre byggesaksbehandlingen synes tilfredsstillende dekket gjennom lov, forskrift og planbestemmelser. Det foreslås derfor at vedtektshjemmelen oppheves, og at retningslinjer uten rettsvirkning bør gis som veiledninger og anbefalinger.

Lovstruktur (kapittel 6)

Utvalget har utarbeidet forslag til ny lovstruktur ut fra de prinsipper som ble omtalt i første delutredning. Det foreslås en felles plan- og bygningslov med en inndeling i fire deler som igjen inndeles i kapitler. Paragrafene er nummerert med en kombinasjon av kapittelnummer og paragrafnummer, samtidig som hver enkelt paragraf er utstyrt med en overskrift som angir hva paragrafen omhandler.

Planlovutvalgets lovforslag er lagt til grunn når det gjelder store deler av del I (Plan- og bygningslovens alminnelige del) og hele del II (Om planer). Bygningslovutvalgets hovedfokus har vært på del III (Om bygninger mv.) og del IV (Avsluttende bestemmelser (gjennomføring og håndheving)).

Med bakgrunn i mandatets pålegg om å foreta en gjennomgang av lovens struktur med henblikk på forenkling og brukervennlighet, foreslås følgende systematikk i del III (Om bygninger mv.): Reglene om søknadsplikt/unntak fra søknadsplikt og saksbehandlingsreglene samles og plasseres først. Deretter kommer alle materielle bestemmelser. Reglene er plassert i kronologisk rekkefølge i forhold til normal saksflyt i en byggesak, og i forhold til hva som fremstår som en naturlig og logisk rekkefølge for de som skal bruke loven. Utvalget har videre lagt vekt på å foreta en språklig forenkling og en opprydding i lovtekstene.

Gjennomførings- og håndhevingsbestemmelser foreslås samlet i fjerde og siste del av loven. Til forskjell fra gjeldende lov er således bestemmelsene om ekspropriasjon, skjønnsmyndighet og refusjon plassert mot slutten av loven, sammen med de nye bestemmelsene om utbyggingsavtaler. I likhet med gjeldende lov er bestemmelsene om ulovlighetsoppfølging, gebyr og ikrafttredelses- og overgangsbestemmelsene plassert bakerst i loven.

Lovens formål (kapittel 7)

Bygningslovutvalget slutter seg til Planlovutvalgets forslag om at det bør være en felles formåls­bestemmelse i den innledende del av loven. Utvalget er imidlertid i tvil om hensiktsmessigheten av en så omfattende formålsbestemmelse som Planlovutvalget har foreslått i NOU 2003: 14.

Bygningslovutvalget foreslår en kortere formålsbestemmelse som synliggjør de mer spesifikke hovedformål med en felles plan- og bygningslov. For ikke å vidløftiggjøre formålsbestemmelsen, og dermed gjøre den vanskelig tilgjengelig, foreslås at det bare i liten utstrekning sies noe om hvilke hensyn og interesser som skal tillegges særskilt vekt ved behandlingen av planer og byggesaker. Helt grunnleggende hensyn og verdier som bærekraftig utvikling, universell utforming, forsvarlige bygninger, åpenhet, forutsigbarhet og medvirkning foreslås likevel synliggjort i formålsbestemmelsen. Ytterligere hensyn omtales i merknadene til formålsbestemmelsen, samtidig som det presiseres at lovtekst og merknadene ikke er ment å være uttømmende.

Lovens virkeområde (kapittel 8)

Lovens geografiske virkeområde

Bygningslovutvalget slutter seg til Planlovutvalgets forslag om å dele dagens bestemmelse om lovens virkeområde i to paragrafer, en for det geografiske og en for det saklige virkeområde. Likeledes slutter utvalget seg til Planlovutvalgets forslag om en utvidelse av virkeområdet med 1 nautisk mil og har ingen merknader til Planlovutvalgets forslag om å åpne for at Kongen kan utvide eller innskrenke virkeområdet i sjø.

Bygningslovutvalget slutter seg også til flertallet i Planlovutvalget som foreslår å oppheve unntaket for rørledninger i sjø slik at disse inngår i arealplanleggingen etter plan- og bygningsloven. Bygningsmyndighetene kan ha behov for å vurdere den konkrete plassering og utforming av rørledningene og ilandføringsområdet i forhold til andre tiltak og omgivelsene ellers, og plan- og bygningslovens regler for ansvar og kontroll bør gjelde for slike tiltak.

Særlig om Svalbard

Bygningslovutvalget er i mandatet bedt om å vurdere om det er behov for egne bestemmelser i loven om anvendelse på Svalbard.

Bygningslovutvalget har innhentet synspunkter fra Polarutvalget gjennom Justisdepartementet. Justisdepartementet viser til prinsippene for lovgivning på Svalbard gjennom St.meld. nr. 9 (1999-2000), og er av den oppfatning at et forslag om å gjøre deler av plan- og bygningsloven gjeldende bare for Longyearbyen arealplanområde vil stride mot disse. Det vises videre til at forskriftsmyndigheten i byggesaker er delegert til Longyearbyen lokalstyre for longyearbyen arealplanområde og at denne forskriftsmyndigheten skulle dekke lokalstyrets behov også i tida framover.

Bygningslovutvalget er av den oppfatning at innføring av bygningsdelen av plan- og bygningsloven for Longyearbyen arealplanområde vil skape et enhetlig regelverk som er forutsigbart for alle aktører innenfor byggeprosessen. På sikt kan det dessuten synes uhensiktsmessig å flytte alle spesiallover og tilhørende forskriftsverk inn under Svalbardloven etter hvert som utviklingen på deler av øygruppen får flere likhetstrekk med utviklingen på fastlandet. Under henvisning til Polarutvalgets standpunkt finner Bygningslovutvalget imidlertid ikke grunn til å fremme noe forslag om anvendelsen av plan- og bygningsloven for Longyearbyen arealplanområde. Utvalget påpeker likevel at dagens praksis med bruken av byggesaksforskriften for Longyearbyen bør evalueres.

Lovens saklige virkeområde

Plan- og bygningslovgivningen skal sikre gjennomføringen og realiseringen av vedtatte planer, og lovens saklige virkeområde bør gjenspeile dette.

Etter utvalgets syn bør det være mulig å unnta fra byggesaksbehandling mindre tiltak uten avgjørende offentligrettslig eller samfunnsmessig betydning, som ofte er av bagatellmessig art. Hensyn til effektivitet og forenkling taler for å flytte samfunnets ressursbruk i slike mindre saker over til saker som er av større viktighet for samfunnet som helhet. Utvalget finner det imidlertid vanskelig i en generell bestemmelse om lovens saklige virkeområde, å definere hvilke tiltak som ikke skal omfattes av loven. En slik avgrensning må eventuelt foretas i forskrift. Utvalget gjør nærmere rede for kriterier for unntak og hvor grensen for slike mindre tiltak etter utvalgets syn bør gå.

Forholdet til andre lover og ulovfestet rett (kapittel 9)

De mest sentrale spørsmålsstillingene innenfor emnet ”forholdet til annet regelverk” knytter seg til tilfeller der et tiltak omfattes av flere regelverk som hører inn under forskjellige myndigheters forvaltningsansvar. Dette reiser spørsmål om behov for samordning og koordinering: Unødig dobbeltbehandling bør unngås og det kan være behov for regler om parallell behandling. Et annet spørsmål er om og eventuelt i hvilken grad bygningsmyndighetene skal ha ansvar for å avklare privatrettslige forhold av betydning for byggesaken.

Når det gjelder oppgavefordelingen mellom bygningsmyndighetene og andre myndigheters sektoransvar i tilknytning til byggesaker finner Bygningslovutvalget at denne i det alt vesentlige er hensiktsmessig i dag. De kommunale bygningsmyndighetene antas å ha begrensede muligheter til å påta seg nye oppgaver ut over de som følger av gjeldende overordnede rolle- og oppgavefordeling. Utvalget antar imidlertid at ytterligere forenkling og effektivisering med hensyn til oppgavefordeling mellom myndighetsorganene på dette området kan oppnås ved å klargjøre grensesnittet mellom myndighetsorganene bedre.

Når det gjelder spørsmålene knyttet til behov for bedre samordning og koordinering av behandlingen av sakene som nevnt, har utvalget vurdert flere forskjellige tiltak. Utvalget foreslår en klargjøring og presisering av bygningsmyndighetenes koordineringsansvar i forhold til andre myndigheter (både internt i kommunen og overfor andre myndigheter). Videre foreslås å kombinere bygningsmyndighetenes oppgaver i denne sammenheng med bedrede og mer effektive virkemidler både i forhold til særlovsmyndighetene og den private part, særlig ved økt bruk av forhåndskonferanser med særlovsmyndigheter inkludert. Å pålegge tiltakshaver selv i større grad enn i dag å forhåndsavklare tiltaket i forhold til sektor-/særlovsmyndigheter, foreslås også. Dette forutsetter at bygningsmyndighetene oppfyller sin plikt til å veilede om hvilke andre myndigheter som er aktuelle i den konkrete sak, og dette foreslås kombinert med en uttrykkelig hjemmel for bygningsmyndighetene til helt å unnlate realitetsbehandling av saken før tiltakshaver har innhentet de nødvendige tillatelser eller samtykker fra særlovsmyndigheter.

Etter Bygningslovutvalgets oppfatning er det neppe grunnlag for å foreta vesentlige endringer i dagens rettstilstand når det gjelder forholdet til privatrettslige spørsmål i byggesaker utover å lovfeste prinsippene som er trukket opp i praksis.

Oppgave og rollefordeling mellom myndighets­organer og mellom myndigheter og private (kapittel 10)

Det mest grunnleggende skille for oppgave- og rollefordeling mellom det offentlige og de private handler om hva bygningsmyndighetene skal befatte seg med.

Bygningsmyndighetenes oppgaver har i stor grad karakter av offentlig myndighetsutøvelse. Å treffe avgjørelser om tillatelser, utøvelse av tilsyn eller bruk av sanksjoner mot ulovligheter, ligger i kjerneområdet for den offentlige myndighetsutøvelse på dette feltet. Slike oppgaver stiller særlige krav til ivaretakelse av offentlige interesser, herunder å sikre rettssikkerhet, legitimitet og nøytralitet i håndhevelsen av plan- og bygningslovgivningen. Noen kompetanseoverføring til private av slike oppgaver synes statsrettslig, legitimitetsmessig og rettssikkerhetsmessig mindre aktuelt. Dette stiller seg annerledes når det gjelder forberedelsen av de avgjørelser som skal treffes.

Bygningslovutvalget har ved utformingen av lovforslaget gjennomgått en rekke ulike tiltak som i dag er undergitt regulering og behandling av bygningsmyndighetene, for å se om de bør ligge innenfor eller utenfor plan- og bygningslovens saklige og/eller geografiske virkeområde, om de skal omfattes av handleplikter (søknadsplikt, varslingsplikt og/eller materielle normer), og om de bør omfattes av sanksjonssystemet. Likeledes har utvalget vurdert om det er forhold som i dag ikke omfattes av plan- og bygningsloven, som bør omfattes av loven som helhet eller av enkeltbestemmelser i loven. Lovforslaget gjenspeiler disse vurderingene.

Byggteknisk nemnd (kapittel 11)

Teknisk forskrift (TEK) er i det vesentlige bygget opp med krav til funksjoner. Med funksjonsbaserte forskrifter vil det imidlertid kunne oppstå tvil om hva som i det konkrete tilfelle er en forsvarlig løsning. Utvalget foreslår også at de materielle kravene i lov, der dette er hensiktsmessig, uttrykkes gjennom funksjonskrav.

Det finnes i Norge ikke noe organ som vurderer de faktiske løsninger og angir om de tekniske løsningene tilfredsstiller kravene i TEK. Dette er særlig uheldig for den innovative prosjekterende, som ønsker å prøve ut nye løsninger. Bygningslovutvalget foreslår at det opprettes en Byggteknisk nemnd med høy tverrfaglig kompetanse, som skal gi rådgivende uttalelser om tekniske løsninger vedrørende byggverk etter henvendelse fra en prosjekterende.

Forholdet mellom byggesaksregler og kostnader (kapittel 12)

Norges byggforskningsinstitutt (NBI) har på oppdrag fra Bygningslovutvalget utarbeidet en rapport om hvilke regler som på hvilke stadier/faser i prosessen utløser kostnader. Rapporten viser at risikoen for økte kostnader blant annet øker når tiltakshaver gjør avvik fra offentlige planer. Dette fører ofte til protester/innsigelser. I høringen av NOU 2003: 24 har flere høringsinstanser dessuten kommentert at lang saksbehandlingstid medfører høye byggekostnader, noe som igjen begrenser nybyggingen.

Utvalget har vurdert om det bør innføres en karanteneordning for reguleringsplaner for å redusere forekomsten av planavvik. En slik ordning kan for eksempel innebære at kommunen ikke har adgang til å dispensere fra en reguleringsplan de første tre år etter at planen er vedtatt. Utvalget har imidlertid kommet til at selv om nettopp avvik fra offentlige planer er kostnadsdrivende i byggesaksprosessen, bør det ikke innføres en slik karanteneordning.

Flere av de årsaker til kostnadsøkninger som Norges byggforskningsinstitutt peker på i sin rapport, kan knyttes til svak kompetanse i en tidlig fase av prosjektet. Det er særlig tydelig når det blir nødvendig med flere runder med kommunal behandling. Det er nærliggende å anta at så lenge det bare er påkrevet med ansvarsrett for ansvarlig søker ved innsendelse av rammesøknad, vil dette medføre at tiltakshaver nedvurderer behovet for prosjekteringskompetanse på et så tidlig stadium i prosjektet.

Utvalget har også vurdert å stille krav til kompetanse hos den som står for utarbeidelse av private planforslag, i et forsøk på å redusere behovet for senere avvik fra planen. Det antas i så fall hensiktsmessig å avgrense ordningen til kun å gjelde saker der regulering skal skje som en del av en senere byggesak og hvor det er private tiltakshavere. Utvalget har imidlertid kommet til at det er uklart hvor stort behovet for et slikt kvalifikasjonskrav er, og vil derfor ikke anbefale at det innføres slike krav nå.

Det er med virkning fra 1. juli 2003 innført frist for kommunens behandling av klager (6 uker). For fylkesmannens behandling av klager gjelder som hovedregel ingen frist, med unntak for der klagen er gitt oppsettende virkning (6 uker). I et tids- og kostnadsperspektiv foreslår utvalget at det også innføres en frist for fylkesmannens ordinære behandling av klagesaker etter plan- og bygningsloven. Fristen foreslås satt til 12 uker.

Søknadssystem og saksbehandling (kapittel 13)

Søknadssystem

Reglene om søknads- og meldingssystemet har vært gjenstand for kontinuerlig oppfølging fra Kommunal- og regionaldepartementets og underordnede organers side. Bygningslovutvalget har imidlertid i sitt mandat også fått i oppdrag å foreta en gjennomgang av disse reglene med sikte på enklere og mer effektive prosesser for kommunenes behandling av de enkelte byggesaker.

Utvalget har funnet det hensiktsmessig å beholde hovedtrekkene i dagens regelverk så langt de forskjellige tiltakstyper der er definert innenfor eller utenfor søknadsplikten. Noen mindre justeringer er foretatt for enkelte tiltakstyper. Det foreslås videre en reduksjon av antallet ”spor”, herunder avvikling av de særlige meldingsordningene. Dette grepet kombinert med behovet for en mer tilgjengelig fremstilling av søknadsplikten, har ført til relativt betydelige endringsforslag i forhold til gjeldende rett. Utvalget har tatt sikte på å få til en mest mulig uttømmende regulering av søknadspliktens omfang i et eget kapittel om søknadsplikt i loven.

Etter utvalgets forslag til nytt system vil tiltak heretter enten være omfattet av søknadsplikt eller ikke. Søknadsbehandlingen vil - som i dag - enten resultere i en rammetillatelse eller en igangsettingstillatelse. På samme måte som i dag vil saksbehandlingsforskriften gi nærmere veiledning om hva som skal dokumenteres for de ulike typer tiltak, og på hvilken måte. Utvalget har ved utforming av søknadssystemet tatt sikte på å synliggjøre de ulike aktørenes ansvar i de ulike fasene i byggesaken, og utvalget foreslår et eget kapittel i loven om oppgaver og ansvar i byggesaker.

Særlig om driftsbygninger i landbruket

På bakgrunn av at situasjonen gradvis har endret seg når det gjelder tradisjonell landbruksdrift mot stadig større enheter og mer kompliserte bygg, er utvalget av den oppfatning at begrunnelsen for å unnta landbruksbygg fra reglene om søknadsplikt mv. ikke lenger er til stede i samme grad som tidligere. Dette gjelder blant annet manglende krav til sikkerhet ved brann, som har resultert i mange store branner i driftsbygninger der et stort antall dyr er omkommet.

På den andre side er problematikk knyttet til blant annet naboer, høyder og utnyttingsgrad normalt ikke så fremtredende for landbrukseiendommer, som ved oppføring av bygninger i byer og mer tettbygde strøk. Dette tilsier etter utvalgets oppfatning at reglene bør tilpasses tiltakets omfang og kompleksitet. Dette bør imidlertid være avgrensningskriteriet for alle tiltakstyper, mens en avgrensning etter type næring bør unngås.

Saksbehandling

Den overordnede målsettingen for saksbehandlingsreglene er å legge til rette for en prosess som er rask og effektiv samtidig som hensynet til forutberegnelighet, rettssikkerhet og kvalitet ivaretas.

Bygningslovutvalget har tatt utgangspunkt i gjeldende saksbehandlingsregler og foreslår i det alt vesentligste å videreføre det systemet for behandling av byggesaker som er vel innarbeidet hos tiltakshavere, kommunene og øvrige involverte i en byggesak. Utvalget har imidlertid arbeidet særskilt med en del av enkeltelementene i prosessen hvor utvalget mener det foreligger et potensial for forbedringer. Dette gjelder bestemmelsene om:

• forhåndskonferanse

• tidsfrister

• tredjemannsinteresser, herunder bestemmelsene om nabovarsling

• forholdet mellom plan- og byggesak, felles prosess mv.

• klageordningen

• lovfesting av regler om forhandlinger og mekling i byggesaker

• dispensasjon.

Utvalget er av den oppfatning at det innenfor hvert enkelt av disse prosesselementene foreligger muligheter for tiltak som hver for seg og særlig samlet sett kan bidra til en enklere, mer effektiv og forutsigbar saksflyt.

I tillegg til konkrete forslag til endringer i måten å utføre byggesaksbehandlingen på, legger utvalget frem forslag til endringer i lovteksten som har til hensikt å skape bedre oversikt og systematikk i reglene. For det første foreslås saksbehandlingsreglene samlet i et eget kapittel, og bestemmelsene tematisk inndelt på en måte som skal tydeliggjøre hva som på den ene siden er tiltakshaver/ansvarlig søkers oppgaver knyttet til byggesaksbehandlingen, og hva som er kommunens oppgaver. For det andre foreslås en språklig og innholdmessig forenkling av bestemmelsene for å gjøre dem mer brukervennlige.

Forhåndskonferanser

Etter utvalgets syn er forhåndskonferansen et nyttig verktøy for tidligavklaring i byggesak, og det oppfordres til økt bruk av forhåndskonferanser. En forutsetning for at forhåndskonferansen skal ha den tiltenkte funksjon og betydning, er at forhåndskonferansen benyttes som forutsatt i lov og forskrift. Tiltakshaver må bidra med så vidt konkret informasjon om tiltaket at det muliggjør kommunens oppgaver i forhåndskonferansen. Vedkommende som møter fra kommunen bør ha saksforberedt forhåndskonferansen, herunder ha gjort seg refleksjoner om saksbehandlingstid, - form, - måte, og hva kommunen krever av ytterligere dokumentasjon og informasjon for å kunne saksbehandle effektivt og forsvarlig. Utvalget peker også på at andre fagmyndigheters deltakelse i forhåndskonferansen kan klarlegge forutsetninger og forenkle og effektivisere prosessen videre. Det foreslås enkelte presiseringer i lovteksten av plikten til å føre referat fra forhåndskonferansen.

Tidsfrister

Undersøkelser har vist at innføringen av tidsfristene i 2003 har ført til at saksbehandlingstiden har gått ned i et stort antall kommuner. Den viktigste begrunnelsen for å ha saksbehandlingsfrister ligger i behovet for en forutsigbar saksbehandling som samtidig ikke må ta for lang tid. Stramme tidsfrister vil imidlertid kunne føre til redusert kvalitet på saksbehandlingen ved for eksempel forhastede avgjørelser eller uten at berørte interesser er vurdert på forsvarlig måte. Tidsfrister kan dermed føre til at partenes rettssikkerhet svekkes. Det man oppnår ved tidsfrister må derfor vurderes opp mot disse mulige negative konsekvenser.

Bygningslovutvalget har foretatt en samlet gjennomgang av fristreglene. Gjeldende tolv ukers frist gjelder kun ”rene” byggesaker, dvs. saker som ikke reiser planspørsmål. En konsekvens av at byggesaker med planspørsmål er unntatt fra fristreglene vil kunne være at en del kommuner prioriterer disse sakene lavt og at de derfor blir liggende uforholdsmessig lenge. Det kan hevdes at dagens ordning likevel er rettferdig, dvs. at kommunene må prioritere søkere som holder seg innenfor gjeldende plan. I mange kommuner er imidlertid mange planer så gamle og uaktuelle at det er helt nødvendig å søke om dispensasjon fra plan. Sett fra søkers side er det i slike tilfelle ikke rimelig at det ikke skal være frist også for disse sakene.

Utvalget foreslår at det settes en frist på 16 uker for saker som inneholder dispensasjon fra plan samt for særskilte søknader om dispensasjon fra plan. Den foreslåtte frist antas i de fleste tilfelle å være relativt romslig for denne type saker, og det skulle således ikke føre til nevneverdige problemer for kommunene å overholde fristen selv om søknaden må behandles politisk.

Det foreslås også innført frister (6 uker) for de to vedtakene som skal treffes av kommunen i en refusjonssak, samt en 12-ukers frist for fylkesmannens klagesaksbehandling.

Tredjemannsinteresser

Tredjemannsinteresser dekker et bredt felt av interessetyper og interessehavere fra tilknytningsformer med privatrettslig baserte kjennetegn, så som interessene til naboer og gjenboere, og til mer generelle samfunnsinteresser som for eksempel allmennhetens friluftsinteresser. I punkt 13.6 har utvalget foretatt en nærmere gjennomgang av de ulike interessetypene det her tale om, samt en gjennomgang av gjeldende rett med sikte på hvorledes tredjemannsinteressene kommer inn og sikres ved de ulike planprosessene.

Gjennomgangen har vært med å danne grunnlag for utvalgets vurderinger av hvorledes hensynene til effektivitet, kvalitativt gode avgjørelser og rettssikkerhet ved bygningsmyndighetenes senere behandling av konkrete saker om tiltak best kan avveies mht. ivaretakelse av tredjemannsinteressene. Det vises i denne forbindelse til de konkrete lovforslagene knyttet til behov for ytterligere begrensning av klageadgangen, endring i reglene om nabovarsling og endring av bestemmelsene om foreleggelse av søknader om tillatelse til tiltak for berørte fagmyndigheter mv. Også utvalgets forslag om lovfesting av en meklingsordning og kodifisering av gjeldende prinsipper om bygningsmyndighetenes forhold til privatrettslige spørsmål som kan oppstå i slike saker har en side mot hensynet til ivaretakelse av tredjemannsinteresser.

Ved vurderingene som nevnt har utvalget også hatt for øyet den motstående interesse, nemlig interessen til den som ønsker sitt private planforslag vedtatt eller å få samtykke til det omsøkte tiltak. Effektivitet omfatter ikke bare rask og riktig saksbehandling med ivaretakelse av rettssikkerhet og tredjemannsinteresser, men også at den som ønsker samtykke får gjennomført sitt prosjekt med minst mulig kostnader når vilkårene er oppfylt.

Forholdet plan- og byggesak. Felles prosess mv.

Lovregler som åpner for en sammenslåing av behandlingen av detaljplan og rammesøknad med felles varsling, felles saksbehandling, felles behandling av merknader og eventuelle klager vil kunne medføre besparelser i tid og ressurser for både kommune og utbygger. En felles prosess vil også innebære at både politikere og administrasjon får et bedre materiale som grunnlag for sine beslutninger, i hovedsak fordi planens faktiske konsekvenser blir anskueliggjort ved behandlingen. Også for høringsinstanser, naboer og andre som har uttalerett/klagerett vil den samlede dokumentasjon gi et bedre bilde av det de skal forholde seg til.

Selv om planen og byggesaken behandles i en felles prosess frem til endelig vedtak, må det etter utvalgets vurdering fattes ett planvedtak og ett vedtak om rammetillatelse, særlig fordi planvedtak har en annen rettsvirkning enn et vedtak om rammetillatelse. De to vedtakene kan imidlertid fattes i samme møte. Utvalget mener valg av ordning skal være frivillig og foreslår regler om dette.

Lovfesting av regler om forhandlinger og mekling i saker om tillatelse til tiltak

Bygningslovutvalget har delt seg i et flertall og et mindretall når det gjelder spørsmålet om lovfesting av regler om adgang til forhandlinger og mekling. Flertallet har kommet til at en adgang til frivillig mekling bør være lovhjemlet.

Flertallet finner at de samme hensyn som har begrunnet mekling som alternativ konflikt- og tvisteløsningsmåte i andre prosessformer enn i forvaltningsretten både i Norge og i sammenlignbare retts- og forvaltningssystemer, også tilsier tilrettelegging for mekling på dette område. Empiriske undersøkelser og erfaringer fra andre land, for eksempel Tyskland, England og Australia viser at mekling innenfor plan- og bygningsrettens område kan gi fordeler for partene, for eksempel mht. innflytelse på det endelige resultat, og tids- og ressursbruk. Det kan også gi effektiviseringsgevinster for forvaltningen.

Med bakgrunn i de erfaringer man har gjort i andre land, for eksempel Tyskland, har flertallet funnet det ønskelig at det fremgår direkte av loven at vedkommende bygningsmyndighet kan foreta mekling som et ledd i sin saksbehandling - dersom det finnes hensiktsmessig i den enkelte sak. Loven er den viktigste informasjonsbærer for publikum, og det synes derfor mest hensiktsmessig at opplysning om at mekling kan finne sted inntas der. Saksbehandlingsreglene i meklingssaker bør inntas i forskrift for å skape større forutsigbarhet for partene og gi mest mulig enhetlig behandling over hele landet. På den måten kan viktige rettssikkerhets- og effektivitetshensyn i meklingsprosessen ivaretas på en betryggende måte.

Det synes hensiktsmessig i denne omgang å begrense den lovfestede ordningen til å gjelde kommunenivået. Etter en passende erfaringsperiode synes det naturlig å vurdere mekling i klageinstansen.

For å sikre at mekling bare blir valgt i de tilfeller hvor alle parter finner at det – enten tids-, kostnads- eller resultatmessig – er å foretrekke fremfor en ordinær klagebehandling, er meklingsordningen gjort ubetinget frivillig. Mekling skal bare finne sted hvor den/de private parter finner det ønskelig, og hvor kommunen finner det hensiktsmessig. Ingen har således rettskrav på at det finner sted mekling, og ingen kan tvinges til å delta i mekling.

Mindretallet, utvalgsmedlemmene Anne Prøsch Hage og Elisabeth Stenwig, går ikke inn for å lovfeste en slik frivillig ordning.

Klageordningen

Utvalget har vurdert mulige virkemidler for å redusere antall klagesaker, uten at dette går på bekostning av borgernes rettssikkerhet. Begrensninger i klageadgangen ble gjennomført ved lovendring 7. mai 2004 og utvalget har tatt utgangspunkt i disse, men foreslått ytterligere innstramning. Utvalget foreslår en endring av gjeldende rett slik at det ikke kan klages på forhold som er avgjort i bindende områdeplan eller detaljplan eller ved dispensasjon, og hvor klagefristen for disse vedtakene er utløpt. I tillegg foreslår utvalget en 12 ukers frist for fylkesmannens klagesaksbehandling. Utvalget foreslår også et mindre gebyr for kommunens klagesaksbehandling.

Dispensasjon (kapittel 14)

I Planlovutvalgets andre delutredning (NOU 2003: 14) er det foreslått nye regler om dispensasjon fra byggeforbudet i 100-metersbeltet, fra lovens krav om detaljplan og områdeplan, samt fra vedtatt arealplan. Det forutsettes samtidig at nåværende § 7 opprettholdes med nødvendige justeringer i samsvar med tidligere forslag inntatt i Planlovutvalgets første delutredning. Det er i tilknytning til dette uttrykkelig forutsatt at Bygningslovutvalget vurderer endringer i gjeldende § 7 for byggesaksdelen.

Den praktiske bruk av dispensasjonsreglene viser etter Bygningslovutvalgets oppfatning at det er et behov for å kunne fravike plan- og bygningslovens regelverk i enkeltsaker for å få gode og hensiktsmessige løsninger. Selv om slike avvikende løsninger går ut over reglenes forutberegnelighet, tilsier hensynet til en fleksibel og effektiv byggesaksbehandling at dispensasjonsinstituttet opprettholdes.

Bygningslovutvalget har kommet til at dispensasjonsreglene i utgangspunktet bør opprettholdes, og være de samme i alle typer saker; både dispensasjon fra lov, forskrift og plan. En bør imidlertid i plansaker være særskilt oppmerksom på de muligheter en har etter dagens regelverk – og etter tilsvarende forslag til nye regler om det samme fra Planlovutvalget - til å endre planen gjennom mindre omfattende saksbehandling. Reglene om såkalte ”mindre vesentlige reguleringsendringer” vil derfor være et alternativ til dispensasjon som eventuelt kan utdypes og gjøres mer praktikabelt. Dette temaet faller likevel noe på siden av Bygningslovutvalgets mandat.

Planlovutvalgets forslag til nye dispensasjonsbestemmelser trekker i retning av at det innenfor visse områder i en kommune kan være grunnlag for å stille særlig strenge krav til dispensasjoner. Bygningslovutvalget antar på denne bakgrunn at det for enkelte bestemmelser kan være hensiktsmessig å gjøre loven ufravikelig. Dette bør vurderes i forhold til den enkelte bestemmelse. I så fall vil det være aktuelt å fastsette at den generelle bestemmelsen om dispensasjon ikke kommer til anvendelse, eventuelt bare kommer til anvendelse på vilkår som fastsettes særskilt.

Bygningslovutvalgets forslag til materielle vilkår i en ny generell dispensasjonsbestemmelse har som hovedformål å forenkle, klargjøre og samtidig stramme inn. Kriteriet ”særlige grunner” er beholdt, men ytterligere vilkår er føyd til. Forslaget til nye saksbehandlingsregler er i hovedsak i samsvar med gjeldende rett, men inneholder blant annet et eksplisitt krav om at søknadene må grunngis.

Ansvar og kontroll (kapittel 15)

Utvalget har gjennomgått reglene for ansvar og kontroll og foreslår endringer som etter utvalgets vurdering vil virke effektiviserende og klargjørende. Forslagene må ses i sammenheng med utvalgets forslag til grep for å styrke kommunens tilsynsarbeid. Styrking av tilsynet er det som til sist avgjør om reglene fungerer etter hensikten.

Utvalget mener det er behov for klargjøring i loven når det gjelder ansvarsforholdene.

Plan- og bygningsloven med forskrifter har til dels detaljerte regler om tildeling og plassering av ansvar for de ulike områder/oppgaver i en byggesak. Utvalget finner imidlertid at dagens regler om ansvar totalt sett er mangelfullt beskrevet i loven og forskriftene, og i tillegg uoversiktlige og uklare både når det gjelder formuleringer, plassering og fordeling mellom lov og forskrift. Kommunens ansvar er ikke beskrevet samlet og oversiktlig verken i loven eller forskriftene.

Utvalget foreslår derfor nye bestemmelser om ansvar. De nye bestemmelsene beskriver systematisk ansvaret for de ulike aktørene i byggesaker, inkludert kommunens oppgaver.

Når det gjelder kontroll mener utvalget at det er riktig å bygge på dagens system med en privatisert kontroll. På samme måte som for reglene om ansvar mener utvalget at dagens regler om kontroll til dels er mangelfullt beskrevet i loven og forskriftene, og i tillegg dels uoversiktlige og uklare både når det gjelder formuleringer, plassering og fordeling mellom lov og forskrift.

Utvalget mener det er behov for klargjøring i loven og foreslår en ny bestemmelse om kontroll av prosjektering og utførelse til erstatning for de reglene man har i dag. Regelen omtaler kun det overordnede vedrørende kontroll, og det er en forutsetning at det gis utfyllende regler i forskrift. I tillegg foreslår utvalget obligatorisk uavhengig kontroll på viktige og kritiske kontrollområder.

Utvalget ser at det har utviklet seg en oppfatning av at egenkontroll er lovens ”hovedregel” og at krav om uavhengig kontroll er et signal fra bygningsmyndigheten om at man trekker kontrollforetakets kompetanse i tvil. Utvalget foreslår at det i loven gjøres klart at dette er to likeverdige kontrollformer.

Godkjenning av foretak (kapittel 16)

Bygningslovutvalget har gjort en vurdering av godkjenningsordningen, alt fra å fjerne den, via å privatisere den eller erstatte den med et annet system, til å gjøre mindre grep i den eksisterende ordningen.

Utvalget mener at det er svakheter ved dagens godkjenningsordning, men at den likevel bør beholdes og videreutvikles, fremfor å erstattes av andre systemer/ordninger. Det er en vesentlig forutsetning for ordningen at den blir fulgt opp gjennom statlig og kommunalt tilsyn og at man virkelig benytter sanksjonsmulighetene der det er aktuelt. Dette fungerer ikke godt nok i dag, og det er således dette det bør satses på for å forbedre systemet. Utvalget foreslår også en opprydning og tydeliggjøring i terminologien og i lovbestemmelsene om godkjenning.

Av hensyn til viktige forutsetninger og hensyn som må ivaretas gjennom ordningen, slik som likebehandling, habilitet/uavhengighet, rettssikkerhet, autoritet, bred kompetanse, samlet oversikt, kjennskap til kommunene - hensyn som tradisjonelt regnes for å bli best ivaretatt av det offentlige, vil ikke utvalget foreslå å privatisere ordningen. Utvalget foreslår ordningen med lokal godkjenning fjernet, og opprettholder kun en ”sentral” godkjenningsordning. Den gjøres obligatorisk i den forstand at det er et vilkår for å få tildelt ansvarsrett at man har godkjenning.

Tilsyn (kapittel 17)

Dagens rollefordeling, som foreslås beholdt, overlater store deler av ansvaret til tiltakshaver og de ansvarlige prosjekterende, utførende og kontrollerende. Men samtidig må det legges til grunn at mange sider ved byggesakene er et viktig offentlig anliggende. Det offentlige engasjementet må i dagens system i stor grad løses gjennom et effektivt tilsyn. Tilsynet er således en svært viktig faktor i et effektivt byggesakssystem.

Bygningslovutvalget har lagt til grunn at kommunenes tilsyn ikke fungerer så effektivt som ønskelig. Høringen viser at det er stor enighet om dette. Utfordringen ligger i å finne frem til løsninger som i praksis styrker kommunenes tilsyn.

Utvalget har funnet det hensiktsmessig å foreslå lovfesting av tilsynsplikten i et eget kapittel i loven, og gi bestemmelser om tilsynets innhold og organisering. Det er hensiktsmessig å presisere i lovteksten at tilsyn er en oppgave som egner seg for interkommunalt samarbeid i ulike former. Det er vurdert som mindre ønskelig å overføre myndighet fra det offentlige til private på dette området, men kommunen kan kjøpe bistand mens den beholder myndighetsutøvelsen selv.

Tilsynsrutiner kan være et godt hjelpemiddel for å få til et effektivt tilsyn. Tilsyn i byggesaker er imidlertid en svært uensartet oppgave. Bygningslovutvalget har derfor kommet til at det ikke er riktig å lovfeste hva slags rutiner kommunene skal ha, men at dette egner seg for nærmere regulering gjennom forskrift.

Utvalget har likevel foreslått å presisere i lovteksten at alle tilsyn skal avsluttes med en tilsynsrapport. Rapportene vil gi kommunen oversikt over de feil og uregelmessigheter som forekommer, og dermed gi grunnlag for å forebygge disse avvikene og effektivisere tilsynet. Denne rapporten foreslås det at oversendes et statlig organ. Det mest nærliggende ut i fra dagens organisering er Statens bygningstekniske etat. Rapportene skal danne grunnlag for å påse at kommunene faktisk overholder sin tilsynsplikt i henhold til loven. Dersom det er Statens bygningstekniske etat som mottar rapportene, vil det også etter Bygningslovutvalgets syn være informasjon som kan anvendes i vurderingene av om foretak skal gis godkjenning eller om det er grunnlag for tilbaketrekking av allerede gitt godkjenning. Utvalget mener at man på denne måten også gjennom utførte tilsyn vil styrke godkjenningsordningen.

Ulovlighetsoppfølging (kapittel 18)

Ulovlighetsoppfølgingen er en typisk myndighetsoppgave, som må ses i sammenheng med prosessen fra kommunens byggesaksbehandling via tilsyn til eventuell ulovlighetsoppfølging. Ulovlighetsoppfølging synes også egnet for inter­-kommunalt samarbeid.

Av hensyn til det generelle mål om forenkling og effektivisering av regelverket, foreslår utvalget et eget kapittel i plan- og bygningsloven om ulovlighetsoppfølging. Kapitlet skal omfatte samtlige tiltak og sanksjoner som står til myndighetenes rådighet, og gi veiledning om bruken av disse samlet og hver for seg.

Innledningsvis i lovens kapittel om ulovlighetsoppfølging foreslås at myndighetenes plikt til å forfølge ulovligheter slås fast, samtidig som det gjøres unntak for de bagatellmessige overtredelser. Hensikten er å understreke viktigheten av at denne oppgaven blir utført slik at respekten for regelverket ikke blir skadelidende.

Hovedtrekkene i gjeldende lovs bestemmelser om tiltak mot ulovlige byggearbeider foreslås beholdt, men med en del endringer for å effektivisere prosessen med å følge opp ulovligheter. Utvalget foreslår også at departementet i samarbeid med Statens bygningstekniske etat etablerer støttefunksjoner som setter kommunene i bedre stand til å drive aktiv ulovlighetsoppfølging, for eksempel i form av kvalitetshåndbøker, sjekklister og standardiserte maler for de vedtak som skal treffes.

Politianmeldelse for overtredelse av plan- og bygningsloven resulterer kun i sjeldne og svært alvorlige tilfeller i bøtestraff. Utvalget foreslår at plan- og bygningsmyndighetene gis adgang til å ilegge et overtredelsesgebyr ved brudd på plan- og bygningsloven. Forslaget er inspirert av Sanksjonsutvalgets forslag i NOU 2003: 15, og er ment som et alternativ til kriminalisering. Et mer nyansert sanksjonssystem kan være positivt, dersom man ønsker å øke potensialet for regelverksetterlevelse.

Sanksjonen straff foreslås beholdt, men forbeholdes de alvorlige lovbruddene, dvs. grove overtredelser, gjentatte overtredelser og overtredelser som har eller kan ha alvorlige samfunnsmessige konsekvenser. Lovens betydning som miljølov foreslås styrket, ved at strafferammen foreslås økt til fengsel i ett år (med skjerpet sideramme på to år ved særlig skjerpende omstendigheter). Straffeprosessuelle tvangsmidler som pågripelse, fengsling og beslag kan da benyttes. For å sikre ressurser til ulovlighetsoppfølgingen, foreslås at overtredelsesgebyr tilfaller kommunen. Bøter derimot skal fortsatt tilfalle statskassen. Utvalget har gjennomgått forslaget til sanksjonssystem med sikte på å unngå strid mot forbudet mot dobbelstraff i Den Europeiske menneskerettskonvensjon tilleggsprotokoll nr. 7 art. 4.

Materielle bestemmelser (kapittel 19)

Paragrafene i dagens lov har ikke noen god strukturmessig sammenheng. Dette skyldes i det vesentlige at det ikke har vært foretatt noen total revisjon av loven siden 1965. Utvalget har på denne bakgrunn gjennomgått de materielle bestemmelsene i loven med sikte på forenkling og brukervennlighet gjennom omstrukturering og språklig forenkling. På enkelte punkter er bestemmelsene foreslått endret fordi det ikke lenger anses å være et praktisk behov for dem, eller p.g.a. andre reformbehov. Utvalget foreslår eksempelvis at de materielle kravene, der det er hensiktsmessig, uttrykkes gjennom funksjonskrav. Funksjonskrav beskriver hva målet er og gir større fleksibilitet mht. fremgangsmåter for å nå dette målet.

Eksisterende bebyggelse (kapittel 20)

Utvalget har vurdert de mest sentrale bestemmelsene som gjelder for eksisterende byggverk i gjeldende lov kapittel XV Bestående byggverk. I henhold til mandatet har utvalget også vurdert om kravene i de mest sentrale andre regelverk, så som helse, arbeidsmiljø osv. i tilstrekkelig grad ivaretar myndighetenes behov for innflytelse på utbedring og vedlikehold av eksisterende byggverk, eller om dette bør forsterkes gjennom plan- og bygningslovgivningen.

Bygningslovutvalget har kommet til at hjemlene for pålegg om vedlikehold og standardheving i det øvrige regelverk antas å være tilstrekkelige og ser av den grunn ikke behov for å styrke hjemmelen i plan- og bygningsloven om krav til vedlikehold og utbedring. Utvalget har likevel foreslått et tilleggskriterium i en ny bestemmelse om utbedring, slik at utbedring også skal kunne kreves hvis det er nødvendig på grunn av bevaringsverdighet. Utvalget har anbefalt at departementet utformer forskriften som er hjemlet i gjeldende lov § 89, slik at kommunene i de konkrete tilfellene kan gi pålegg om utbedring til eier av byggverk.

Utvalget har for øvrig foreslått forenklinger i ordlyden i bestemmelsen som gjelder endringer i bestående byggverk, gjeldende § 87, og en bedre og mer oversiktlig hjemmel for å kreve vedlikehold og utbedring, ved å dele § 89 i to paragrafer. Det er dessuten foreslått å fjerne enkelte av bestemmelsene i kapitlet om bestående byggverk, fordi det antas at bestemmelsene fanges opp av de øvrige reglene i loven.

Enkelte forslag vedrørende eksisterende bebyggelse behandles i kapitlet om miljøkrav.

Særlig om opparbeidelse av veg-, vann- og avløpsanlegg (kapittel 21)

Utvalget har vurdert reglene om opparbeidingsplikt for veg, vann og avløp i § 67, herunder med tanke på om de kan forenkles eller om deler av bestemmelsene kan overføres til forskrift. Ut fra bestemmelsenes spesielle karakter foreslås i all hovedsak presiseringer innenfor den utforming § 67 har i dag.

Finansiering av fellesinnretninger – kostnadsfordeling (kapittel 22)

Avgifter

Utvalget har vurdert om avgifter kan erstatte refusjonsreglene, for eksempel ved å utvide gjeldende lov om kommunale vass- og kloakkavgifter, eller kombineres med et forenklet refusjonssystem. Det er refusjonsreglenes anvendelsesområde, de såkalte områdeinterne anlegg, som i så fall skal avgiftsfinansieres. Et avgiftssystem har både styrker og svakheter. En vesentlig styrke, som harmonerer med grunntanken i utvalgets arbeid generelt, er at finansiering gjennom avgifter antas enkelt og forutsigbart. Avgifter forbindes med enkel administrasjon og lave transaksjonskostnader. Av svakheter kan nevnes at avgifter generelt har en tendens til å virke aktivitetsdempende, kan være vanskelig å tilpasse lokale markeder og konkrete prosjekter, samt antas å kunne få uheldige konsekvenser for prismekanismen for fast eiendom.

Ved vurderingen har utvalget tatt i betraktning at samfunnsutviklingen går i retning av økt privat initiert utbygging. Et avgiftssystem er i utgangspunktet basert på situasjoner der kommunen står for utbyggingen på ubebygget/jomfruelig grunn, og hvor det derfor er rimelig og hensiktsmessig at avgiftene innkreves av og innbetales til kommunen. En avgiftsfinansiering ville således måtte inkludere regler om at den private tiltakshaver overtar kommunens krav på tilknytningsavgiften, eller får sine utlegg refundert fra avgiftssystemet. Etter utvalgets syn vil et system med kommunen som finansielt mellomledd sannsynligvis bli byråkratisk og ressurskrevende, og neppe bli vesentlig mindre omfattende enn behandling av refusjonssaker etter dagens system. Utvalget har således konkludert med at avgifter i dagens situasjon med privat initiert utbygging og betydelig grad av fortetting, synes mindre egnet som erstatning eller supplement til refusjonsreglene.

Refusjon

Bygningslovutvalget foreslår at refusjonsinstituttet beholdes, men i en forenklet form. Dette, kombinert med en lovfesting av adgangen til å inngå utbyggingsavtaler, antas å dekke behovet for finansiering og fordeling av kostnadene ved veg, vann og avløp. Når grunntrekkene i det gjeldende refusjonskapitlet er beholdt til tross for betydelige forenklingsgrep, vil dette etter alt å dømme gjøre det lett for brukerne å anvende de nye refusjonsreglene fordi systemet er kjent fra før.

Konkret foreslår utvalget at saksbehandlingsreglene forenkles vesentlig. Dagens system med så vel foreløpig beregning som endelig fastsetting av refusjon i vedtaks form, foreslås erstattet av bare et refusjonsvedtak som skal treffes etter at tiltaket er fullført. Videre foreslås at tiltakshaver i større utstrekning er bundet av det kostnadsoverslag som utarbeides før tiltaket påbegynnes. Hensikten med dette er at de priser som oppgis på det stadiet planene skal godkjennes av kommunen, skal være realistiske.

Regelen om at det refusjonsbeløp som kan pålegges den enkelte eiendom skal være begrenset til den verdiøkning som tiltaket antas å føre med seg for eiendommen, foreslås opprettholdt. Adgangen til å kreve verdistigningen fastsatt ved takst, foreslås imidlertid opphevet. Utvalget har her lagt vekt på at systemet for fastsettelse av refusjonsbeløpet er for komplisert totalt sett, og at systemet med å kreve takst er et element som skaper atskillige problemer. Utvalget ser ikke behovet for den gjeldende innløsningsretten av areal ved siden av verdistigningsprinsippet, og foreslår at innløsningsretten oppheves.

Utvalget har videre anbefalt at departementet utarbeider et normdokument for hvilke utgifter som kan kreves refundert i medhold av loven. Dette vil lette så vel tiltakshavers som kommunens arbeid med saken, idet det skaper klarhet rundt hvilke utgifter som kan medtas i refusjonsoppgjøret.

Som et ytterligere forenklingsgrep foreslår utvalget at kommunene gis adgang til å fastsette refusjon basert på normalkostnader (ihht. et kommunalt regulativ), og ikke basert på kostnadene ved det enkelte tiltaket. Utbygger slipper å utarbeide et detaljert kostnadsforslag til kommunen, og kommunen slipper å ta stilling til dette kostnadsforslaget. Det forutsettes at departementet utarbeider forskrifter som sier noe om hvordan normalkostnadene skal beregnes før ordningen tas i bruk.

Utvalget er generelt bedt om å vurdere ytterligere bruk av tidsfrister for kommunens saksbehandling i byggesaker. Etter utvalgets syn er kommunens behandling av refusjonssaker egnet for tidsfrister, blant annet av hensyn til tiltakshavers behov for avklaring i forhold til sine kontraktsparter i utførelsesfasen. Det er derfor foreslått frister for kommunens godkjenning av planer samt fastsetting av refusjon etter at tiltaket er fullført.

For øvrig inneholder lovforslaget en rekke presiseringer og klargjøringer.

Utvalgsmedlemmene Audun Sture, Tor Saghaug og Halvor Westgaard finner at man bør gå lengre og foreslår ytterligere forenklinger av refusjonsreglene. Hovedinnholdet i forslagene er at kommunen skal behandle det vesentlige av refusjonsspørsmålene samtidig som kommunen treffer vedtaket som foranlediger bruken av refusjonskapitlet i plan- og bygningsloven. Konkret betyr dette at kommunen skal vurdere og avgjøre om et tiltak er refusjonsberettiget, hva som er refusjonsenheten, hvem som omfattes av refusjonen (refusjonsplikte areal), samt hvilken prosentvis andel av kostnadene den enkelte av disse vil få, samtidig som kommunen behandler den byggesøknaden som begrunner pålegget etter plan- og bygningsloven § 67 (for eksempel en søknad om å få bygge boliger - vedtak I). Alternativt kan refusjonsspørsmål behandles samtidig med den søknad som er resultatet av pålegget (søknaden om tillatelse til bygging av veien eller VA anlegget som er pålagt - vedtak II). En tredje mulighet er at dette gjøres som en del av igangsettingstillatelsen for vedtak I eller II.

Sammenhengen mellom plan- og bygningsloven § 67 og refusjonsreglene vil på denne måten tydeliggjøres ytterligere, samtidig som de foreslåtte forenklinger vil resultere i at kommunene blir mer bevisste ved bruken av plan- og bygningsloven § 67. De foreslåtte forenklinger antas videre å bidra til at refusjonsreglene faktisk blir tatt i bruk i samsvar med de hensyn som begrunner refusjonsreglene. I tillegg vurderes forenklingene å kunne gi en betydelig raskere behandling av den totale byggesaken, en klarere og riktigere ansvars- og oppgavefordeling ved behandlingen av refusjonssakene, samt øke forutberegneligheten knyttet til kostnadsfordelingen for både utbygger og grunneier i sakene hvor kommunene plikter/velger å gi pålegg om tiltak med hjemmel plan- og bygningsloven § 67.

Tilgjengelighet (kapittel 23)

Bygningslovutvalget finner at hensynet til tilgjengelighet og brukbarhet for bygninger og utearealer bør ivaretas sterkere enn i gjeldende rett. Det er gjort ved at prinsippet universell utforming er foreslått inntatt i formålsbestemmelsen i loven. Det grunnleggende krav om at bygninger skal kunne brukes av alle er innarbeidet i bestemmelsen om krav til nye bygg, og vil også gjelde eksisterende byggverk som det foretas hovedombygging på. Gjennom styrket kontroll, tilsyn og ulovlighetsoppfølging antar utvalget at brukbar­-hetshensynet vil bli vesentlig bedre ivaretatt enn tidligere.

Brann (kapittel 24)

Bygningslovutvalget finner, blant annet på bakgrunn av erfaringene fra storbrannen i Trondheim, at brannhensyn bør ivaretas bedre enn i dag. Det er vurdert endringer i forskjellige elementer i den rettslige regulering av brannhindrende tiltak. Plan- og bygningsloven regulerer blant annet rollefordelingen mellom private ansvarlige foretak og kommunen som bygningsmyndighet. Kommunen kan allerede innenfor gjeldende lovverk fastsette interne rutiner som involverer brannvernmyndigheten på relevant måte både i byggeprosessen og i anledning dens tilsynsoppgave i driftsfasen. Det foreslås en bestemmelse i loven om at alle byggetiltak i ”særskilte brannobjekt” skal meddeles brannvesenet.

Regelverket om tiltak i bestående byggverk berører også forholdet til forskrift om brannforebyggende tiltak og tilsyn § 2-1. Bygningslovutvalget foreslår at det skal kunne kreves at eier legger fram dokumentasjon for byggets tilstand i forhold til de materielle bestemmelser det forutsettes å tilfredsstille.

Brannfaglig kompetanse er et relativt nytt fagområde. Plikt til å overvåke all detaljprosjektering, utførelse og kontroll, samt sikre forutsetningene for driftsfasen i større bygg anser Bygningslovutvalget som mer aktuelt å løse i godkjenningsforskriften. Imidlertid foreslås det en presisering i loven av at godkjenningen skal knyttes til det fagområde vedkommende foretak har egen kompetanse til. Dagens lov inneholder ikke noen slik presisering.

Bestemmelsen i gjeldende lov § 65 foreslås utvidet til også å gjelde slokkevann for brann. Tilgang på tilstrekkelig slokkevann vil være et forhold som prosjekterende må få avklart i forkant av søknad ettersom det er et forhold som kan ha betydning for valg av brannteknisk løsning.

Miljøkrav (kapittel 25)

Ca 40 % av materialene som brukes i samfunnet benyttes av byggesektoren. Mange av materialene som har vært benyttet, eller benyttes i bygningsvirksomheten har negative konsekvenser for miljøet, enten i form av dårlig inneklima eller som byggavfall og forurensning. Ca. 40 % av alt avfall til deponi kommer fra denne sektoren, i tillegg til at sektoren står for ca. 40 % av energiforbruket.

Utvalget har behandlet 4 tema under overskriften miljø: Estetikk, energi, håndtering av avfall, og bestående byggverk. I tillegg vurderer utvalget en del generelle problemstillinger knyttet til byggverks miljøpåvirkning. Utvalget foreslår endringer i loven på områdene estetikk, energi, håndtering av avfall og bestående byggverk.

Endringene på avfallshåndteringsområdet innebærer at det stilles krav til forsvarlig avfallshåndtering av bygningsavfall. Utvalget foreslår at kravene til avfallshåndtering tilpasses gjeldende regler om saksbehandling, ansvar og kontroll.

Noen av endringene i reglene om bestående byggverk er av presiserende art.

På estetikkområdet vurderer utvalget at loven inneholder tilfredsstillende krav. Utvalget har likevel valgt å klargjøre gjeldende lov § 72 nr. 2.

Gebyr (kapittel 27)

Utvalget er i mandatet bedt om å vurdere hjemmelen for kommunenes gebyrregulativ, herunder klargjøre rekkevidden og behovet for eventuell utvidelse av bestemmelsen. Byggesaksbehandlingen bør etter utvalgets mening fortsatt finansieres gjennom gebyrer, innen rammen av selvkost. Etter utvalgets syn bør det fremgå av lovteksten at gebyret ikke skal overstige kommunens nødvendige kostnader på sektoren. For øvrig søker utvalget å klargjøre hva som inngår i selvkostkalkylen samt hvilke typer arbeid som omfattes av gebyrbestemmelsen. Det foreslås ingen utvidelse av bestemmelsen. Utvalget anbefaler at kommunaldepartementets veileder for beregning av selvkost vurderes inntatt i forskrift.

Byggfeilforsikring (kapittel 28)

Bygningslovutvalget fikk høsten 2004 et tilleggsmandat som gikk ut på å vurdere behovet for innføring av garanti- og forsikringsordninger for byggfeil. Konsekvensene av byggfeil kan særlig bli store for den alminnelige boligkjøper, som gjerne oppfører eller kjøper hus en gang i livet. Spesielt dramatisk kan situasjonen bli i tilfeller der det er snakk om alvorlige feil og/eller situasjoner der entreprenøren går konkurs.

For å kartlegge behovet for innføring av en eventuell ny garanti- eller forsikringsordning for byggfeil har Bygningslovutvalget hatt samtaler med representanter for forsikringsbransjen, byggenæringen og forbrukerne. Videre har utvalget foretatt en gjennomgang av relevante lover og eksisterende forsikrings- og garantiordninger, samt undersøkt utenlandske ordninger og et tidligere forslag til en lovfestet garanti- og forsikringsordning som en arbeidsgruppe nedsatt av Kommunal- og arbeidsdepartementet la frem i 1995.

I likhet med hva man kom frem til i 1995 og hva som er ordningen i andre land som det er naturlig å sammenligne med, har utvalget kommet til at behovet for lovfesting av en garanti- eller forsikringsordning for byggfeil særlig gjelder for feil på bolighus og i forholdet mellom entreprenør og boligkjøper/forbruker. Ved bustadoppføringslovas ikrafttredelse 1. juli 1998 ble det innført en lovfestet plikt for entreprenører som inngår avtale med forbruker om oppføring av bolig, til å stille garanti for kontraktsmessig oppfyllelse av avtalen. Utenfor bustadoppføringslovas virkeområde legger utvalget til grunn at man i hovedsak har å gjøre med relativt profesjonelle parter som får behovet for sikkerhet mot byggfeil dekket gjennom standard entreprisekontrakter og gjennom plan- og bygningslovens regler om ansvar og kontroll.

Utvalget mener det fortsatt er behov for å forbedre eksisterende virkemidler eller å finne frem til nye virkemidler som kan bidra til høyere kvalitet på all typer bygg og byggearbeider. Det kan ikke utelukkes at innføring av en garanti- eller forsikringsordning for byggfeil kunne være et virkemiddel med en viss kvalitetsforbedrende effekt. Sett i sammenheng med de andre virkemidlene på byggesaksområdet som vårt system er basert på her i Norge, vil utvalget imidlertid heller anbefale at det legges innsats og ressurser i å forbedre og få økt effekt av disse, fremfor å innføre en ny ordning.

Når det gjelder bustadoppføringslova peker utvalget på at det synes å være behov for en gjennomgang av lovens garantibestemmelse når det gjelder garantiens minimumsstørrelse og varighet. Ved alvorlige byggfeil og i tilfeller der entreprenøren går konkurs vil en garanti etter bustadoppføringslova bare dekke en liten del av forbrukerens reelle tap. Utvalget anbefaler også en gjennomgang av deler av avhendingslova med tanke på om den gir forbrukerne godt nok vern ved avtale om kjøp av nye boliger som ikke omfattes av bustadoppføringslovas garantibestemmelse. En videre vurdering av temaet anbefales utført i samarbeid mellom representanter for forbrukerne, byggenæringen og forsikringsbransjen.

2.1 Summary in English

Main aspects of the Committee’s work

The Building Legislation Committee hereby presents its second Interim Report. The Committee was asked to undertake a total review of building legislation with a view to its simplification. In Interim Report I, the Committee addressed a number of fundamental issues related to most of the topics that the Committee was requested to consider, and presented proposals for the statutory regulation of planning obligation agreements. Interim Report II deals with the aforementioned topics in greater detail, along with topics that have not previously been discussed. The Committee has also presented a draft of what should, in its opinion, constitute a separate part of the Planning and Building Act that relates solely to building matters.

Legal norms (Chapter 5)

The Building Legislation Committee deems that it is more efficient and simplifies matters to make a clear distinction between norms that have a legal effect and those that do not, and to have as few levels of norms as possible. The need for norms to govern the administrative processing of building matters seems to be met satisfactorily by statutes, regulations and planning provisions. The Committee therefore proposes that the provision regarding authoritative by-laws should be repealed, and that guidelines with no legal effect should be issued to provide guidance and recommendations.

The structure of the Act (Chapter 6)

The Committee has prepared a proposal for restructuring the Act on the basis of the principles described in Interim Report I. It proposes a combined planning and building statute divided into four parts, each of which is subdivided into chapters. The sections are numbered using a combination of chapter number and section number, and each section has a heading indicating the subject of the section.

The draft Bill prepared by the Planning Legislation Committee has formed the basis for much of Part I (The General Part of the Planning and Building Act) and all of Part II (On plans). The Building Legislation Committee has focused primarily on Part III (On buildings, etc.) and Part IV (Concluding provisions (implementation and enforcement)).

In the light of the instructions in the Committee’s terms of reference to review the structure of the Act with a view to simplifying it and making it more user-friendly, the Committee proposes that the following system be applied in Part III (On buildings, etc.): provisions regarding the duty of application and on exemptions from this duty as well as the rules of administrative processing should all be placed at the start of Part III, followed by all the substantive provisions. The rules have been ordered chronologically according to the normal order of administrative procedures in a building matter, and according to what should seem to be a natural, logical order for persons using the Act. The Committee has also attached importance to simplifying the language and tidying up the wording of the statute.

The Committee proposes that all implementation and enforcement provisions should be placed together in the fourth and last part of the Act. In contrast with the current Act, therefore, the provisions regarding expropriation, assessment authority and refunds have been placed towards the end of the Act, together with the new provisions regarding planning obligation agreements. As is the case in the current statute, the provisions regarding the follow-up of unlawful actions, fees and the entry into force of the Act and the transitional provisions have been placed at the very end of the Act.

The purpose of the Act (Chapter 7)

The Building Legislation Committee endorses the proposal of the Planning Legislation Committee that there should be a common objects clause in the introductory part of the Act. However, the Committee has doubts regarding the expediency of an objects clause that is as comprehensive as the one proposed by the Planning Legislation Committee in Norwegian Official Report NOU 2003: 14.

The Building Legislation Committee proposes a shorter objects clause that highlights the more specific main purposes of a combined planning and building statute. So as not to make the objects clause too complicated and thereby difficult to understand, the Committee proposes that there should be only limited mention of the considerations and interests that must be particularly emphasized when dealing with plans and building matters. However, it proposes that the objects clause should focus on such fundamental considerations and values as sustainable development, design for universal access, safe buildings, transparency, predictability and public participation. Other considerations are discussed in the comments to the objects clause, while emphasizing that the wording of the Act and the appurtenant comments are not intended to be exhaustive.

The scope and extent of the Act (Chapter 8)

The territorial extent of the Act

The Building Legislation Committee concurs in the proposal of the Planning Legislation Committee to divide the current provision regarding the scope of the Act into two sections, one defining the territorial extent of the Act and the other its substantive scope. The Committee also agrees with the Planning Legislation Committee’s proposal to expand the territorial extent by 1 nautical mile and has no comments on the latter’s proposal to make provision for the King to expand or reduce the territorial extent at sea.

The Building Legislation Committee also agrees with the majority of the Planning Legislation Committee, who propose to repeal the exemption for submarine pipelines, thereby making them subject to land-use planning pursuant to the Planning and Building Act. The building authorities may need to assess the specific location and design of the pipelines and their landing site in relation to other projects and all other surroundings, and the provisions of the Planning and Building Act regarding responsibility and control should apply to such projects.

On Svalbard

Under its terms of reference, the Building Legislation Committee was asked to assess whether there is a need to include special provisions in the Act regarding its application to Svalbard.

The Building Legislation Committee has consulted the Polar Affairs Committee. The Polar Affairs Department (of the Ministry of Justice) refers to the principles for legislation on Svalbard that are laid down in Report No. 9 (1999-2000) to the Storting (the Norwegian parliament), and is of the opinion that a proposal to make parts of the Planning and Building Act applicable only to the area covered by the Longyearbyen land-use plan will be contrary to these principles. It also refers to the fact that regulatory authority for building matters has been delegated to the Longyearbyen Local Council in the case of the Longyearbyen land-use planning area and that this regulatory authority should also suffice to meet Longyearbyen’s needs in the years ahead.

In the opinion of the Building Legislation Committee, making the building-related provisions of the Planning and Building Act applicable to the Longyearbyen land-use planning area will ensure a uniform regulatory framework that is predictable for all those involved in the building process. In the long term, moreover, as the development of parts of the Svalbard archipelago increasingly resembles mainland development, it may seem inappropriate to place all sector legislation and appurtenant regulations under the Svalbard Act. With reference to the Polar Affairs Committee’s point of view, however, the Building Legislation Committee sees no reason to propose applying the Planning and Building Act to the Longyearbyen land-use planning area. The Committee points out, nonetheless, that the current practice of applying the special building regulations for Longyearbyen should be evaluated.

The substantive scope of the Act

Planning and building legislation is intended to ensure that adopted plans are duly carried out and realised, and the substantive scope of the Act should reflect this intention.

In the Committee’s view, it should be possible to exempt from processing as a building matter minor projects that have no decisive public law or societal significance and are often trivial matters. In the interests of increased efficiency and simplification, the resources devoted by society to such minor matters should instead be focused on matters of greater importance to society as a whole. However, the Committee finds it difficult, in a general provision regarding the substantive scope of the Act, to define which projects should not be covered by the Act. Any delimitation of this nature will have to be made in regulations. The Committee further explains the criteria for exemption and where, in the Committee’s opinion, the limit for such minor projects should be drawn.

Relationship to other statutes and non-statutory rights (Chapter 9)

The key issues under the topic ”relationship to other legislation” are linked to cases in which a project falls within the scope of several sets of regulations that come under the administrative responsibility of different authorities. This raises the question of the need for coordination: unnecessary duplication of processing should be avoided and it may be necessary to introduce rules regarding parallel processing. Another question is whether and, if so, to what degree the building authorities should be responsible for clarifying private law matters of significance for the building matter.

As regards the distribution of tasks between the building authorities and other authorities that have sector responsibility in connection with building matters, the Building Legislation Committee deems that the current division of tasks is essentially appropriate. It is assumed that municipal building authorities have limited possibilities of taking on new tasks in addition to those imposed on them by the current distribution of upper-level roles and responsibilities. However, the Committee believes that further simplification and rationalization with regard to the division of tasks between official bodies in this field can be achieved by more clearly defining the interface between the various authorities.

With regard to the questions related to the need for better coordination of the processing of such matters as are mentioned above, the Committee has considered several different measures. The Committee proposes that the building authorities’ responsibility for coordinating processing with that of other authorities (both within the municipality and in respect of other authorities) should be clarified and defined more precisely. It also proposes to combine the tasks of the building authorities in this connection with better, more effective means of procedure, in relation both to sector authorities and to private parties, particularly by making greater use of preliminary conferences in which sector authorities are included. The Committee also proposes requiring the developer himself, to a greater degree than is the case at present, to clear the project in advance with sector authorities. This is contingent on the building authorities fulfilling their duty to provide information as to which other authorities are relevant to the project in question, and the Committee proposes combining this with giving building authorities explicit authority to entirely refrain from dealing with a building matter on its merits until the developer has obtained the necessary permits or consents from the sector authorities.

In the opinion of the Building Legislation Committee, there is hardly reason to make any significant changes in the current state of the law as far as private law matters are concerned, beyond clarifying in the Act the principles that have been established in practice.

Division of tasks and roles between official agencies and between public authorities and private individuals (Chapter 10)

The division of tasks and roles between public authorities and private individuals is basically determined by what is to be dealt with by the building authorities.

The tasks of building authorities are largely in the nature of the exercise of public authority. Making decisions on permits, carrying out supervision or imposing sanctions for unlawful actions are core functions in the exercise of public authority in this field. Such functions place particular emphasis on safeguarding public interests, including ensuring due process of law, legitimacy and neutrality in the enforcement of planning and building legislation. Any transfer of authority to the private sector in connection with such functions appears to be somewhat unlikely in the context of constitutional law, legitimacy and due process of law. The situation is different when it comes to preparing the decisions that must be made.

In formulating the draft Bill, the Building Legislation Committee has reviewed a number of different types of projects that are currently subject to regulation and administrative processing by building authorities, in order to ascertain whether they should fall within or outside the substantive scope and/or territorial extent of the Planning and Building Act, whether they should be required to take certain action (submit an application, provide notification and/or comply with substantive norms), and whether they should be subject to the system of sanctions. The Committee has also considered whether there are matters that are currently not covered by the Planning and Building Act which should be covered by the Act as a whole or by certain provisions of the Act. The draft Bill reflects these assessments.

A building technology advisory board (Chapter 11)

Technical regulations under the Planning and Building Act essentially consist of functional requirements. However, when regulations are based on functions, doubt may arise as to what is a satisfactory solution in a specific situation. The Committee proposes that, where appropriate, the substantive statutory requirements should also be expressed in the form of functional requirements.

In Norway there is no body that assesses actual solutions and determines whether the technical solutions satisfy the requirements set out in the technical regulations. This is particularly unfortunate for innovative project designers who wish to test new solutions. The Building Legislation Committee proposes that a building technology advisory board with a high level of interdisciplinary expertise be established to provide advisory expert opinions on technical solutions for buildings and installations upon application by project designers.

Relationship between rules governing building matters and costs (Chapter 12)

The Norwegian Building Research Institute was commissioned by the Building Legislation Committee to prepare a report stating which rules at which stages or phases in the process generate costs. The report shows that the risk of higher costs increases when the developer deviates from public plans. This often results in protests and objections to the project. In the consultation process relating to NOU 2003:24, moreover, several consultative bodies commented that long processing time results in high building costs, a factor that in turn limits new construction.

The Committee has considered whether a system of restriction should be introduced for zoning plans in order to reduce the incidence of planning deviations. Under such a system, for instance, municipal authorities might be restricted from granting dispensation from a zoning plan in the first three years after the plan is adopted. However, the Committee concluded that even if deviations from public plans increase the costs of the building process, no such restriction system should be introduced in view of the consequences for the developer.

Several of the reasons for increased costs that were pointed out in the report of the Norwegian Building Research Institute may be attributed to a lack of expertise at an early stage of the project. This is particularly evident when several rounds of municipal processing are required. An obvious assumption is that as long as only the responsible applicant is required to have the right to accept responsibility for applying for general permission, this will result in the developer downgrading the need for project design expertise at such an early stage of the project.

The Committee has also considered imposing a requirement whereby the person responsible for preparing private plan proposals must have a certain level of expertise, in an attempt to reduce the need for subsequent deviations from the plan. In such case, it would presumably be expedient to limit the requirement to applying only in cases where zoning is to be part of a subsequent building matter and where the developers are private individuals. However, the Committee concluded that the extent of the need for such a qualification requirement is unclear, and therefore does not wish to recommend that such a requirement be introduced at present.

With effect from 1 July 2003, a time limit (six weeks) was introduced for the municipal hearing of appeals. As a rule, no time limit applies to the county governor’s hearing of an appeal, except for cases in which the appeal has been given suspensive effect (six weeks). With a view to saving time and costs, the Committee proposes that a time limit also be introduced for the county governor’s ordinary hearing of appeals pursuant to the Planning and Building Act. It is proposed that the time limit be set at 12 weeks.

The application system and administrative processing (Chapter 13)

The application system

The provisions regarding the system of application and notification have continuously been evaluated and updated by the Ministry of Local Government and Regional Development and its subordinate agencies.

However, under its terms of reference, the Building Legislation Committee has also been charged with reviewing these provisions with a view to establishing simpler, more efficient procedures for the municipal processing of individual building matters.

The Committee has found it appropriate to retain the main aspects of the current regulatory framework insofar as the various types of projects are defined there as being subject or not subject to application. A few minor adjustments have been made for certain types of projects. The Committee also proposes to reduce the number of ”tracks”, including discontinuing the special notification systems. This change, combined with the need for a more easily understandable explanation of the application requirement, has led to proposals for relatively significant amendments to current law. The Committee has aimed at regulating the scope of the application requirement as exhaustively as possible in a separate chapter of the Act.

Under the new system proposed by the Committee, projects henceforth either will or will not be subject to application. The processing of the application will – as is the case at present – result in the granting of either general permission or project start-up permission. As at present, the regulations on administrative processing will provide further guidance as to what is to be documented for the various types of projects, and in what way. One of the Committee"s objectives in designing the new application system has been to make the different participants" responsibilities in the various phases of building matters more visible, and the Committee therefore proposes a separate chapter of the Act devoted to tasks and responsibilities in building matters.

On agricultural buildings

In the light of the gradual change in traditional agriculture towards increasingly larger units and more complicated buildings, the Committee is of the opinion that the reasons for exempting agricultural buildings from the rules regarding the duty of application no longer exist to the same degree as before. This applies, for instance, to the lack of fire safety requirements, as a result of which there have been numerous major fires in agricultural buildings in which a large number of animals have perished.

On the other hand, problems relating to neighbours, heights and building density are normally not as salient for agricultural properties as for the construction of buildings in towns and more urban areas. In the Committee’s opinion, the rules should therefore be adapted to the scope and complexity of the project. However, this should be the defining criterion for all types of project, whereas delimitation based on the type of industry should be avoided.

Administrative processing

The main goal of the rules governing administrative processing is to promote a process that is quick and efficient while ensuring predictability, due process of law and quality.

The Building Legislation Committee has taken the existing rules as its point of departure and essentially proposes to continue the present system for the administrative processing of building matters, with which developers, municipal authorities and other parties involved in a building matter are all familiar. However, the Committee has paid special attention to some of the individual elements of the process where the Committee believes there is potential for improvement. This applies to the provisions regarding:

• a preliminary conference

• time limits

• third party interests, including the provisions regarding notice to neighbours

• the relationship between planning and building matters, joint processing, etc.

• the appeal system

• enactment of provisions governing negotiations and mediation in building matters - dispensation

In the Committee’s opinion, within the scope of each of these elements of the processing system, measures can be implemented that individually and, in particular, collectively can contribute to achieving a simpler, more efficient and predictable administrative flow.

In addition to specific proposals for altering the way in which the administrative processing of building matters is carried out, the Committee has proposed amending the wording of the statute in order to make the rules clearer and more systematic. Firstly, the Committee proposes to collect all the provisions regarding administrative processing in a separate chapter, grouping them by subject-matter so as to show clearly what the responsibilities of the developer or responsible applicant are in connection with the processing of the building matter, and what the municipal authorities’ responsibilities are. Secondly, the Committee proposes to simplify the language and the content of the provisions in order to make them more user-friendly.

Preliminary conferences

In the Committee’s view, the preliminary conference is a useful tool for clarifying building matters at an early stage, and it encourages the increased use of such conferences. If the preliminary conference is to have the intended function and impact, it is essential that it be used as prescribed in the statute and regulations. The developer must provide sufficiently specific information on the project to enable the municipal authorities to fulfil their responsibilities at the preliminary conference. The municipal representative should have prepared for the conference by assessing the amount of time required for administrative processing, considering the procedures and methods, and ascertaining what the municipality will require in the way of further documentation and information in order to be able to deal with the building matter effectively and satisfactorily. The Committee also points out that the participation of other expert authorities in the preliminary conference may help to clarify conditions, thereby further simplifying and rationalizing the process. It is proposed that the duty to take minutes at the preliminary conference be defined more precisely in the text of the statute.

Time limits

Surveys have shown that the introduction of time limits in 2003 has resulted in shorter processing times in a large number of municipalities. The most important reason for having time limits for administrative processing is the need for predictable processing that, at the same time, must not take too long. Tight time limits might, however, lead to lower quality processing, for instance in the form of hasty decisions or failure to consider the interests concerned in an adequate manner. Time limits can thus weaken parties’ legal safeguards. The positive results achieved by imposing time limits must therefore be weighed against these possible negative consequences.

The Building Legislation Committee has carried out an overall review of the time-limit rules. The current 12-week time limit applies only to ”pure” building matters, i.e. matters that do not raise any planning issues. A consequence of exempting building matters that entail planning issues from the time-limit rules could be that some municipalities give low priority to such matters, which therefore remain unprocessed for a disproportionately long period of time. It is arguable that the current system is nevertheless fair, i.e. municipal authorities must give priority to applicants who comply with the requirements of the current plan. In many municipalities, however, many of the plans are so old and outdated that it is absolutely essential to apply for a dispensation. From the applicant’s point of view, in such cases it is unreasonable not to have a time limit for these matters as well.

The Committee proposes to set a time limit of 16 weeks for matters involving dispensation from a plan and for special applications for dispensation from a plan. The proposed time limit is presumed to be relatively ample in most cases for such matters, and municipalities should therefore not have any significant problems in complying with the time limit even if the application must be dealt with by the political authorities.

It is also proposed that a time limit of six weeks be introduced for the two administrative decisions that must be made by the municipal authorities in refund proceedings, and a time limit of 12 weeks, as mentioned above, for the county governor’s hearing of an appeal.

Third party interests

Third party interests cover a broad spectrum of types of interest and interest holder, ranging from forms of association with rights and interests based on private law, such as the interests of adjoining and opposite neighbours, to more general societal interests such as the outdoor recreation interests of the public at large. In chapter 13.6 the Committee has reviewed in greater detail the various types of interest concerned and current legislation with a view to determining how third party interests are involved and safeguarded in the different planning processes.

The review has helped to provide a basis for the Committee’s assessments of how the considerations of efficiency, good decisions and due process of law in the building authorities’ subsequent processing of specific building matters can best be balanced against the need to safeguard third party interests. In this connection, reference is made to the specific draft Bills relating to the need to further limit the right of appeal, amendments in the rules regarding notice to neighbours and amendment of the provisions regarding the submission of applications for permission to carry out a project to the specialised authorities concerned, etc. The Committee’s proposal to enact a system of mediation and to codify the principles currently underlying the building authorities’ relationship to private law issues that may arise in such cases also has an aspect that conflicts with the need to safeguard third-party interests.

In carrying out the aforementioned assessments, the Committee has also had a view to the opposite interest, i.e. the interest of the person who wishes to have his private plan proposal adopted or to obtain consent for the project for which he has applied. Efficiency is not merely a question of quick, correct administrative processing that safeguards due process of law and third party interests, it is also a question of ensuring that the person applying for consent is able to carry out his project at the lowest possible cost when he has satisfied the prescribed conditions.

The relationship between planning and building matters. Joint process, etc.

Introducing statutory provisions that permit the joint processing of detailed plans and applications for general permission with joint notification, joint administrative processing, joint processing of comments and hearing of any appeals could save time and resources for both municipal authorities and developers. A joint process would also ensure that both politicians and the administration would have a better documented basis for making decisions, mainly because the actual consequences of the plan would become evident in the processing. The joint documentation would also give consultative bodies, neighbours and other parties who have the right to express an opinion or to appeal a better picture of what they are dealing with.

Even if the plan and the building matter are processed jointly until the final decision is made, the Committee is of the opinion that both a planning decision and a decision regarding general permission must be made, particularly because a planning decision has a different legal effect than a decision regarding general permission. However, the two decisions may be made at the same meeting. It is the opinion of the Committee that the choice of system must be voluntary, and it proposes rules to this effect.

Enactment of provisons regarding negotiations and mediation in matters concerning permission for projects.

The Building Legislation Committee has split into a majority and a minority on the issue of the enactment of provisions regarding the right to negotiations and mediation. The majority has concluded that the right to voluntary mediation should be authorized by statute.

The majority finds that the same considerations that have justified mediation as an alternative means of resolving conflicts and disputes in proceedings other than those under public administrative law both in Norway and in comparable legal and administrative systems also justify providing for mediation in this area. Empirical studies and experience from other countries, such as Germany, the UK and Australia, show that mediation in the field of planning and building law may offer advantages to the parties concerned, e.g in terms of influence on the final outcome, and the use of time and resources. It can also result in efficiency gains for the public administration.

In the light of the experience gained in other countries, such as Germany, the majority has found it advisable that the Act state directly that the building authority concerned may conduct mediation as part of its administrative processing, if this is deemed to be appropriate in the case in question. The Act is the most important source of information for the general public, and it therefore seems most appropriate to include the information that mediation may take place in the statute. The rules of administrative processing in mediation cases should be included in regulations in order to ensure greater predictability for the parties concerned and to ensure that processing is as uniform as possible all over the country. In this way, important interests relating to due process of law and efficiency in the mediation process can be safeguarded in a satisfactory manner.

It appears expedient for the time being to limit the statutory system to the municipal level. After a suitable trial period, it seems natural to consider mediation in the appeal body.

To ensure that mediation is only chosen in cases where all parties find that it is preferable – in terms of time, cost or results – to an ordinary appeal process, the mediation system has been made unconditionally voluntary. Mediation must only take place when the private party or parties so wish, and when the municipal authorities find it expedient. Thus no one has a legal right to demand mediation, and no one can be forced to take part in mediation.

The minority, Committee members Anne Prøsch Hage and Elisabeth Stenwig, do not support the enactment of such a voluntary arrangement.

The appeals system

The Committee has considered possible means of reducing the number of appeals without prejudicing the legal safeguards of private citizens. Limitations on the right of appeal were imposed by the statutory amendment of 7 May 2004 and the Committee has taken these limitations as its point of departure, but has proposed to tighten them further. The Committee proposes significant changes to the existing rules on the extent of the right of appeal in building matters. The Committee proposes amending existing rules to the effect that no complaints may be submitted concerning matters that have been decided in connection with the adoption of land-use plans or with despensation, and where the time limit for appealing these decisions has expired. In addition the Committee proposes a 12 week time limit for the county governor’s hearing of appeals. The committee also proposes a small fee for the handling of appeals at the municipal level.

Dispensation (Chapter 14)

In the Planning Legislation Committee’s second interim report (NOU 2003:14), new rules are proposed as regards dispensation from the prohibition against building in the 100-metre wide belt along the shoreline to the sea, from the requirements of the Act concerning the provisional prohibition on building and division, and from adopted land-use plans. At the same time, it is stipulated that the present section 7 is to be maintained with necessary adjustments in accordance with earlier proposals included in the Planning Legislation Committee’s first interim report. In this connection, it is explicitly stipulated that the Building Legislation Committee must consider amendments to the current section 7 with regard to the part of the Act that deals with building matters.

In the opinion of the Building Legislation Committee, the application of the dispensation rules in practice shows that there is a need to be able to deviate from the rules of the Planning and Building Act in individual cases in order to achieve good and appropriate solutions. Even if such deviating solutions affect the predictability of the provisions, the institution of dispensation should be maintained in the interests of flexible, effective administrative processing of building matters.

The Building Legislation Committee has concluded that the dispensation rules should basically be maintained, and be the same for all types of matters, be it a question of dispensation from a statute, regulations or a plan. In planning matters, however, particular attention should be paid to the possibilities under the present regulatory framework – and in accordance with similar proposals by the Planning Legislation Committee for new rules to the same effect – for changing the plan by means of less extensive processing. The rule regarding so-called ”less important changes to a zoning plan” will therefore be an alternative to dispensation that could be elaborated and made more practicable. However, this topic lies slightly outside the scope of the Building Legislation Committee’s terms of reference.

The Planning Legislation Committee’s proposal for new dispensation provisions leans towards the view that there may be grounds for setting particularly stringent criteria for dispensation in certain areas in a municipality. In the light of this, the Building Legislation Committee assumes that it may be appropriate to make certain provisions of the Act mandatory. This should be assessed in relation to individual provisions. In such case, it will be relevant to prescribe that the general provision regarding dispensation shall not apply, or shall only apply on specially stipulated conditions.

The proposals of the Building Legislation Committee as regards substantive conditions in a new general provision regarding dispensation are primarily aimed at simplifying, clarifying and, at the same time, tightening the conditions. The criterion of ”special grounds” has been maintained, but other conditions have been added. The proposed new administrative rules are largely in accordance with current legislation, but contain an explicit requirement that grounds must be given in the applications.

Responsibility and control (Chapter 15)

The Committee has reviewed the provisions regarding responsibility and control and proposes amendments which, in its opinion, will make the rules clearer and more effective. The proposals must be seen in connection with the measures proposed by the Committee to strengthen municipal supervision. Strengthening supervision is what will ultimately determine whether the rules function as intended.

The Committee sees a need to make the Act clearer as regards the distribution of responsibility. The Planning and Building Act and appurtenant Regulations have rules, some of which are very detailed, governing the allocation of responsibility for the various areas/tasks in a building matter. However, the Committee finds that, on the whole, the current rules regarding responsibility are inadequately described in the Act and Regulations, besides being confusing and unclear in terms of their formulation, location in the Act and distribution between statute and regulations. There is no coherent, clear definition of the responsibility of the municipality in either the Act or the Regulations.

The Committee therefore proposes new provisions on responsibility. The new provisions systematically describe the responsibility of the various participants in building matters, including that of the municipal authorities.

As far as control is concerned, the Committee finds it right to expand the present system by adding a system of privatized control. In the same way as for the provisions on responsibility, the Committee finds that the present rules governing control are, to some extent, inadequately described in the Act and the Regulations, as well as being confusing and unclear in terms of their formulation, location and distribution between statute and regulations.

The Committee considers it necessary to clarify the Act and proposes a new provision regarding control of project design and execution that will replace the existing rules. The provision only refers to the main aspects of control, and it is essential that supplementary rules are laid down in regulations. The Committee also proposes to make independent control mandatory in important, critical areas that are subject to control.

The Committee sees that there is now a general perception that the ”basic rule” of the Act is that control is to be carried out by the developer himself, and that when building authorities demand control by an independent body, they are signalling that the expertise of the enterprise responsible for control is being called into question. The Committee proposes that it be made clear in the Act that the two forms of control are equal in all respects.

Approval of enterprise (Chapter 16)

The Building Legislation Committee has assessed the approval system and considered all the alternatives ranging from eliminating it, privatizing it or replacing it with another system, to making minor changes in the existing system.

The Committee considers that there are deficiencies in the current system of approval, but that it should nevertheless be retained and further developed rather than be replaced by other systems or arrangements. It is essential that the system be followed up through central government and municipal supervision, and that the possibilities of imposing sanctions are really used where relevant. This aspect does not function well enough at present, and this is therefore where efforts should be made to improve the system. The Committee also proposes to straighten up and clarify terminology and statutory provisions regarding approval.

In the interests of important basic principles and considerations that must be safeguarded through the system, such as equal treatment, competence/autonomy, due process of law, authority, broad-based expertise, a general overview, knowledge of municipalities – all considerations that are traditionally deemed to best be safeguarded by public authorities – the Committee does not wish to propose that the system be privatized. The Building Legislation Committee proposes to phase out the system of local approval, but finds that the ”national” approval system should be maintained and even made mandatory, in the sense that approval is a prerequisite for the right to accept responsibility.

Supervision (Chapter 17)

The current distribution of roles, which the Committee proposes to maintain, leaves large areas of responsibility to the developer and the responsible designer, contractor and controller. At the same time, however, the basic premise must be that many aspects of building matters are an important public concern. Under the current system, public sector responsibilities must be fulfilled through effective supervision. Thus supervision is an extremely important factor in an effective system for the administrative processing of building matters.

The Building Legislation Committee has found that municipal supervision hardly does function as effectively as desired. The consultative comments show that there is considerable agreement on this. The challenge lies in finding solutions that strengthen municipal supervision in practice.

The Committee has found it appropriate to propose that the requirement of supervision be enacted in a separate chapter of the statute, and to lay down provisions regarding the nature and organization of the supervision. It is appropriate to emphasize in the wording of the statute that supervision is a task that lends itself well to various forms of inter-municipal cooperation. The Committee has deemed it inadvisable to transfer authority from the public to the private sector in this area, but municipalities may purchase expertise to assist them in this field as well, while retaining the exercise of authority themselves.

Supervisory routines can be useful in achieving effective supervision. However, the way supervision is carried out can vary greatly from one building matter to another. The Building Legislation Committee has therefore concluded that it is not appropriate to define in a statute what kind of routines municipalities must have, and that further regulation of such routines can more suitably be determined by regulations.

The Committee has nonetheless proposed to specify in the Act itself that all supervisory processes must culminate in a supervision report. These reports will give the municipal authorities a general overview of the defects and irregularities that are found, and thereby provide a basis for measures to prevent these deviations and make supervision more effective. It is proposed that this report should be sent to a central government body; under the current organizational framework, it would be most natural to send it to the National Office of Building Technology and Administration. These reports are to form the basis for ensuring that municipalities actually fulfil their supervisory duties in accordance with the Act. If the reports are sent to the National Office of Building Technology and Administration, they will also, in the Committee’s opinion, provide the agency with information that can be used in assessing whether companies are to be granted approval or whether there is reason to retract approval that has already been granted. In this way, in the Committee’s view, the supervision that is carried out will also strengthen the approval system.

Follow-up of unlawful actions (Chapter 18)

Following up unlawful action is typically a task for the authorities, which must be seen as part of the overall process, beginning with the municipal processing of building matters, via supervision and culminating in the follow-up of any unlawful action. Such follow-up also seems to be an appropriate area for inter-municipal cooperation.

In the light of the general goals of simplifying and rationalizing the regulatory framework, the Committee proposes to include a separate chapter on the follow-up of unlawful actions in the Planning and Building Act. This chapter is to cover all the measures and penalties that are available to the authorities, and to provide guidance in the use of such measures and penalties, collectively and individually.

The Committee proposes to begin the chapter of the Act relating to the follow-up of unlawful actions with a provision establishing the duty of the public authorities to prosecute unlawful actions, while granting exemptions for minor infringements. The object is to underscore the importance of this task being carried out in a way that ensures that respect for the rules is not undermined.

It is proposed that the main aspects of the provisions of the current Act regarding measures to prevent unlawful building work be retained, but that a number of amendments be made to make the process of following up unlawful actions more effective. The Committee also proposes that the Ministry, in cooperation with the National Office of Building Technology and Administration, establish support functions that will better enable municipalities to actively follow up breaches of the law, for instance by providing quality manuals, checklists and standardized examples of the decisions that are to be made.

Only in rare and extremely serious cases does a building matter reported to the police for contravening the Planning and Building Act result in a fine being imposed. The Committee proposes that the planning and building authorities be empowered to impose a penal charge for contravention of the Planning and Building Act. This proposal was inspired by the proposal of the Penalty Committee in NOU 2003: 15, and is intended to serve as an alternative to criminalization. Establishing a more nuanced system of penalties could have a positive impact, if the goal is to increase the potential for compliance with the rules.

The Committee proposes to retain the sanction of a penalty, but to reserve it for serious breaches of the law, i.e. serious contraventions, repeated contraventions and contraventions that have or may have serious consequences for society. It is proposed that the significance of the Act as an environmental statute be reinforced by increasing the maximum penalty to imprisonment for a term of one year (with a more stringent subsidiary penalty of two years in the case of particularly aggravating circumstances). Coercive measures applicable to criminal procedure such as arrest, remand in custody and confiscation may then be used. To ensure that there are resources for the follow up of unlawful actions, the Committee proposes that contravention charges accrue to the municipality. Fines on the other hand will still accrue to the Treasury.

The Committee has examined the proposed system of penalties with a view to avoiding any conflict with the prohibition in the European Convention on Human Rights, Protocol No. 7, Article 4, against trying or punishing a person twice.

Substantive provisions (Chapter 19)

The structural coherence of the sections in the current Act is not satisfactory. This is essentially due to the fact that no overall revision of the statute has been carried out since 1965. In the light of this, the Committee has examined the substantive provisions of the Act with a view to making them simpler and more user-friendly by restructuring them and simplifying the language used. The Committee has proposed amending the provisions in some respects because it considers that there is no longer a practical need for them, or because of other needs for reform. For instance, the Committee proposes that the substantive requirements be expressed in the form of functional requirements, where this is appropriate. Functional requirements define the goal and provide greater flexibility in terms of methods of achieving this goal.

Existing buildings (Chapter 20)

The Committee has considered the most important provisions that apply to existing buildings in chapter XV Existing Structures of the current Act. In accordance with its terms of reference, the Committee has also assessed whether the requirements laid down in the most important laws and regulations in other sectors, such as health, the working environment, etc., adequately meet the authorities’ need to be able to influence the improvement and maintenance of existing structures, or whether this ability should be strengthened through planning and building legislation.

The Building Legislation Committee has concluded that the legal authority provided in other legislation for making orders regarding maintenance and the improvement of standards is presumed to be adequate, and thus sees no need to strengthen the power in the Planning and Building Act to require maintenance and improvement. Nevertheless, the Committee has proposed to include an additional criterion in a new provision on improvement, whereby improvement may also be required if necessary because the structure is officially deemed to be worthy of preservation. The Committee has recommended that the Ministry formulate the regulation laid down pursuant to the current section 89 in such a way as to enable municipalities, in specific cases, to order the owner of a structure to make improvements.

The Committee has otherwise proposed to simplify the wording of the provision that applies to changes in existing structures, current section 87, and has proposed a better, more distinct legal basis for requiring that structures be maintained or improved by splitting section 89 up into two sections. It also proposes to remove several of the provisions in the chapter on existing structures, because the subject of these provisions is assumed to be covered by the other provisions of the Act.

Certain proposals concerning existing buildings are discussed in the chapter on environmental requirements.

On the building of roads and common main pipelines for water and waste water (Chapter 21)

The Committee has considered the provisions of section 67 regarding the obligation to build roads and common main pipelines for water and waste water, partly with a view to ascertaining whether they can be simplified or whether parts of the provisions can be transferred to the regulations. In view of the special nature of the provisions, the Committee generally proposes to clarify the current formulation of section 67.

Financing of common installations – apportionment of costs (Chapter 22)

Charges

The Committee has considered whether the provisions regarding refunds could be replaced by charges, for instance by expanding the current Act on municipal water and sewage charges, or whether charges could be combined with a simplified refund system. In such case, it is the area to which the refund provisions apply, i.e. installations that are internal to an area, that are to be financed by charges. A system of charges has both strengths and weaknesses. A significant strength, which harmonizes with the basic philosophy of the work of this Committee in general, is that financing by means of charges is presumed to be simple and predictable. Charges are associated with uncomplicated administration and low transaction costs. Among the weaknesses, mention may be made of the fact that charges generally have a tendency to place a damper on activity, may be difficult to adapt to local markets and specific projects, and may have an unfortunate impact on the pricing mechanism for real estate.

In its assessment, the Committee has taken account of the fact that society is moving in the direction of an increase in physical development initiated by the private sector. A system of charges is essentially based on situations in which the municipality is responsible for the physical development of undeveloped or untouched sites, and where it therefore is reasonable and appropriate for charges to be collected by and paid to the municipality. A system of financing based on charges would thus have to include rules requiring the private developer to take over the municipality’s right to collect the charge for connection to municipal water and sewage lines, or to have his expenditures refunded from the charge system. In the Committee’s opinion, a system in which the municipality is the financial middleman is likely to be bureaucratic and resource-intensive, and will hardly be much less cumbersome than the current system of processing refund applications. The Committee has thus concluded that, given the present situation of privately initiated development and rapidly growing building density, charges seem to be less suitable as a replacement for or supplement to the refund rules.

Refunds

The Building Legislation Committee proposes that the system of refunds be maintained, but in a simplified form. This, combined with the enactment of the right to enter into planning obligation agreements, is expected to meet the need for financing and apportionment of road, water and sewage costs. Since the basic elements of the current chapter of provisions on refunds have been retained despite substantial amendments to simplify them, users will in all likelihood find it easy to apply the new refund rules because they are already familiar with the system.

In specific terms, the Committee proposes that the rules of administrative procedure be substantially simplified. It proposes to replace the current system, which entails both a preliminary calculation and the final stipulation of the refund in the form of a decision, with a single refund decision that is to be made after the project has been completed. Furthermore, the Committee proposes that the developer should be bound to a greater degree by the cost estimate that he prepares prior to commencing work on the project. The purpose of this is to ensure that the prices indicated at the stage at which the plans are to be approved by the municipality are realistic.

The Committee proposes to maintain the rule requiring that the refund amount that may be imposed on an individual property must be limited to the increase in the value of the property that is expected to result from the project. However, it proposes that the right to require that the increase in value be fixed by means of a valuation should be abolished. In this connection, the Committee has attached importance to the fact that the system for fixing the amount of the refund is too complicated on the whole, and that the system of requiring a valuation is an element that creates numerous problems. The Committee sees no need to have both the current right to realize property and the increase in value principle, and proposes that the right to realise property be abolished.

The Committee has also recommended that the Ministry prepare a standard document specifying the costs for which a claim for a refund may be made pursuant to the Act. This will facilitate the work of both the developer and the municipal authorities, as it will clarify which costs may be included in the calculation of the refund.

As a further means of simplifying the system, the Committee proposes that municipalities be given the right to determine the amount of the refund on the basis of standardised costs (according to a municipal scale of costs), and not on the basis of the costs of individual projects. In this way, the developer will not have to prepare a detailed cost proposal for submission to the municipality, and the municipality will not have to assess his proposal. This is contingent on the Ministry preparing regulations that stipulate how standardised costs should be computed before the system is taken into use.

The Committee has generally been asked to assess the more extensive use of time limits for municipal processing of building matters. In the Committee’s opinion, time limits are suitable for municipal processing of refund cases, partly in view of the developer’s need to clarify matters in relation to the other parties to his contracts during the execution phase of the project. The Committee has therefore proposed setting time limits for municipal approval of plans and for determining the refund after completion of the project.

The draft Bill otherwise contains a number of amplifications and clarifications.

Committee members Audun Sture, Tor Saghaug and Halvor Westgaard deem that the Committee should go further and propose further simplification of the rules governing refunds. The gist of their proposals is that the municipality should deal with the majority of refund issues at the same time as the municipality makes the decision that gives rise to the application of the chapter on refunds in the Planning and Building Act. In specific terms, this means that the municipality must assess and decide whether a project qualifies for a refund, what the refund unit is, who is covered by the refund (area liable to pay a refund), and which percentage of the costs each of the aforementioned will receive, at the same time as the municipality processes the building application on which the order pursuant to section 67 of the Planning and Building Act is based (for instance, an application for permission to build housing – decision I). Alternatively, the question of a refund can be dealt with at the same time as the application arising from the order (the application for permission to build the road or the water and sewer installation as ordered – decision II). A third possibility is that this be done as part of the project start-up permission for decision I or II.

In this way, the connection between section 67 of the Planning and Building Act and the rules regarding refunds will be made even clearer, and the proposed simplifications will result in the municipalities making even more conscious use of section 67 of the Act. The proposed simplifications are also expected to help ensure that the refund rules actually are applied in accordance with the considerations on which the refund rules are based. Furthermore, the Committee believes that the simplifications will result in considerably faster processing of the entire building matter and the clearer, more correct distribution of responsibility and tasks in the processing of refund matters, and will increase the predictability of the way costs are apportioned for both the developer and the landowner in the cases where municipalities are required/choose to make an order regarding projects pursuant to section 67 of the Planning and Building Act.

Accessibility (Chapter 23)

The Building Legislation Committee finds that the accessibility and usability of buildings and outdoor areas should be safeguarded more strongly than is the case under current law. To this end, it proposes that the principle of design for universal accessibility be incorporated into the objects clause of the Act. The basic requirement that everyone must be able to use buildings is included in the provision regarding requirements for new buildings, and will also apply to existing buildings that are to undergo total renovation. The Committee presumes that strengthened control, supervision and follow-up of unlawful actions will ensure that usability is substantially better safeguarded than it has been in the past.

Fire (Chapter 24)

Partly in the light of the lessons learned from the major fire in Trondheim, the Building Legislation Committee deems that better measures should be taken for fire protection and prevention than is the case today. It has considered amending various elements in the legal regulation of fire prevention measures. The Planning and Building Act regulates, among other things, the distribution of roles between private responsible enterprises and the municipality as building authority. The municipality may already, under existing legislation, prescribe internal routines that involve the fire protection authorities in a relevant way in both the building process and in connection with their supervisory function in the operational phase.

The rules for projects in existing structures also affect the relationship to section 2-1 of the Regulations on fire prevention measures and supervision. The Building Legislation Committee proposes to make it possible to require that the owner present documentary proof of the state of the building in relation to the public building rules that it is supposed to satisfy.

Fire prevention and fire safety are a relatively new field of expertise. The Building Legislation Committee considers that it would be more relevant to deal with the obligation to monitor all detailed project design, execution and control, and to ensure that major buildings are safe from fires during their total period of use, in the Regulations for the approval of building contractors. However, the Committee proposes that it be specified in the Act that such approval must be linked to the field of expertise in which the enterprise in question has qualified professionals. The current Act contains no such specification.

The Committee proposes to expand the provision in section 65 of the current Act to also apply to water for extinguishing fires. Access to sufficient water for fire extinction will be a matter which the project designers must have clarified before submitting an application if it is a matter that might have a bearing on the choice of fire safety technology.

Environmental requirements (Chapter 25)

About 40 % of the materials used in society are utilised by the construction sector. Many of the materials that have been or are currently used in the building industry have a negative impact on the environment, either in the form of a poor indoor climate or as building waste and pollution. Around 40 % of all waste deposit at landfills derives from this sector, in addition to which the sector accounts for about 40 % of energy consumption.

The Committee has dealt with five topics under the heading of the environment: Aesthetics, energy, waste management, building products and existing structures. Furthermore, the Committee has considered a number of general problems related to the environmental impact of structures. The Committee proposes amendments to the Act that relate to the fields of aesthetics, energy, waste management and existing structures.

The Committee has not found it necessary to amend the Act to fulfil the requirements of the EU Energy Performance of Buildings Directive. The amendments relating to energy are made to facilitate the implementation of the Directive in the Building Regulations.

The amendments relating to waste management entail requirements for the management of construction waste. The Committee proposes that the waste management requirements be adapted to the current rules for administrative procedures, responsibility and control.

Some of the amendments to the provisions regarding existing structures are of a clarifying nature.

As far as aesthetics are concerned, the Committee deems that the requirements of the Act are satisfactory, and that there is therefore no need to propose substantial amendments.

Fees (Chapter 27)

Under its terms of reference, the Committee was requested to assess the legal basis for the municipal scale of fees, including clarifying the scope of and need for a possible extension of the provision. In the Committee’s opinion, the administrative processing of building matters should continue to be financed by means of fees, which should cover but not exceed the full costs of such processing. The Committee’s view is that it should be evident from the wording of the statute that the fee must not exceed the costs necessarily incurred by the municipality in this sector. The Committee has otherwise sought to elucidate the elements that are included in the full cost computation and the types of work that are covered by the provision regarding fees. No extension of the provision is proposed. The Committee recommends that the possibility of promoting the Ministry of Local Government and Regional Development’s guidelines for computing full costs to the level of regulations be considered.

Construction defect insurance (Chapter 28)

In autumn 2004 the terms of reference of the Building Legislation Committee were supplemented in order to include assessment of the need to introduce guarantee and insurance schemes for construction defects. The consequences of construction defects can be particularly significant for the ordinary house buyer, who usually builds or purchases a house once in his lifetime. The situation can become specially dramatic in cases where it is a question of serious defects and/or situations where the contractor goes bankrupt.

To ascertain whether there is a need to introduce a new guarantee or insurance scheme for construction defects, the Building Legislation Committee met with representatives of the insurance industry, the construction industry and consumers. The Committee has also reviewed relevant legislation and existing insurance and guarantee schemes, and examined relevant schemes in other countries and an earlier proposal for a statutory guarantee and insurance scheme which was presented in 1995 by a working group appointed by the Ministry of Local Government and Labour.

In conformity with the conclusion reached in 1995 and the system that prevails in other countries with which it is natural to compare Norway, the Committee has concluded that the need to enact a guarantee or insurance scheme for construction defects applies in particular to defects in private dwellings and to the relationship between the contractor and the house buyer/consumer. Upon the entry into force of the Housing Construction Acton 1 July 1998, a statutory requirement was introduced whereby contractors who enter into an agreement to build a house for a consumer must provide a guarantee for the contractual fulfilment of the agreement. Outside the scope of the Housing Construction Act, the Committee finds that the parties concerned are relatively professional and that their need for a guarantee against construction defects is met through standard enterprise contracts and through the provisions in the Planning and Building Act regarding responsibility and control.

In the Committee’s opinion, there is still a need to improve existing means or to find new means of promoting higher quality in all types of buildings and building work. The possibility that the introduction of a guarantee or insurance scheme for construction defects might be a somewhat effective means of improving quality cannot be ruled out. Seen in connection with the other instruments related to building matters on which the Norwegian system is based, however, the Committee would rather recommend that efforts and resources be focused on improving and increasing the effectiveness of these existing instruments, rather than introduce a new scheme.

As regards the Housing Construction Act, the Committee points out that there appears to be a need to review the provision on guarantees in the Act with regard to the minimum amount and duration of the guarantee. In the event of serious construction defects and in cases where the contractor goes bankrupt, a guarantee pursuant to the Housing Construction Act will only cover a small portion of the consumer’s real losses. The Committee also recommends that parts of the Act on the sale of real property be reviewed in order to assess whether it provides consumers with adequate protection in connection with contracts for the purchase of new housing that are not covered by the guarantee provision of the Housing Construction Act. The Committee recommends that this topic be further considered in cooperation with representatives of consumers, the construction industry and the insurance industry.