7 Rettighetsstatus for fiskeressursene i et samfunnsperspektiv

En utredning for Strukturutvalget Petter Holm, Marema. Norges fiskerihøgskole, Tromsø 3. juli 2006

Innledning

Strukturutvalget ble nedsatt av regjeringen Stoltenberg 6. januar 2006. Utvalgets mandat var å «vurdere hvordan de nåværende strukturtiltakene virker i forhold til de konkrete målsettingene om å sikre fiskeressursene som felles eiendom, å sikre en fiskeflåte som bidrar til aktivitet langs hele kysten og å sikre en flåte som er moderne, variert og lønnsom.» Som ledd i sitt arbeid inviterte utvalget i brev av 31. mars 2006 Marema ved Norges fiskerihøgskole til å bidra med en utredning om rettighetsstatusen til fiskeressursene. I brevet heter det blant annet:

Vi ønsker oss i første rekke en utredning hvor rettighetsstatus for fiskeressursene belyses ut fra et samfunnsperspektiv på de organisatoriske og politiske prosessene som har ledet frem til strukturordningene som innført under regjeringen Bondevik II. I denne forbindelse ønsker vi også belyst hvordan samfunnsinteresser kan integreres i fiskeriforvaltningen for å sikre næringens forankring i kystsamfunnene. Dette ønskes spesielt belyst i forhold til hvordan strukturtiltakene har påvirket sysselsettingssystemet fiskerisektoren utgjør og de rekrutteringsutfordringene næringen står ovenfor.

Denne rapporten er resultatet av denne bestillingen. Rapporten har blitt utarbeidet av professor Petter Holm.

Presisering av utredningens problemstilling

Mandatet til Strukturutvalget er (bl.a.) å utrede konsekvensene av struktur og driftsordningene, samt fremme forslag til fremtidige strukturordninger. Selv om utvalget særlig er bedt om å fokusere på et spesifikt sett av virkemidler («struktur- og driftsordningen») springer mandatet ut av et bredere perspektiv på fiskeripolitikken, og diskusjonen om hvorvidt og det foregår en «privatisering» av fiskeressursene. Strukturutvalgets arbeid er et ledd i en gjennomgang av strukturtiltakene med henblikk på å legge grunnlaget for en politikk med bred legitimitet i næring og samfunn. Arbeidet skal ta utgangspunkt i målsettingene om:

• å sikre fiskeressursene som felles eiendom,

• å sikre en fiskeflåte som bidrar til aktivitet langs hele kysten og

• å sikre en flåte som er moderne, variert og lønnsom.

Mandatet for Strukturutvalget å utrede, for henholdsvis kyst og havfiskeflåten, hvilke konsekvenser strukturordningene har hatt, samt fremme forslag til framtidige ordninger. De evalueringskriteriene som er angitt for en slik evaluering (og for forslag til framtidige ordninger), er altså hensynet til fiskeressursene som felles eiendom, hensynet til fiskeriaktivitet langs hele kysten, samt hensynet til fiskeflåtens status og struktur («moderne, variert og lønnsom»).

Utredningsoppgaven Strukturtvalget har fått er ikke enkel. Problemet er ikke bare at de praktisk-politiske spørsmålene er komplisert og omstridte, men at mandatet, og særlig de målsettingskriteriene som er angitt, er mangetydig og til dels innbyrdes i motsetning. Hvis det, for eksempel, hadde vært rimelig entydig og ukontroversielt hva evalueringskriteriet «å sikre fiskeressursene som felles eiendom» kunne innebære, ville utredningsoppgaven vært forholdsvis enkel å løse. Men slik er det ikke.

Det er her særlig grunn til å drøfte relevansen av en smal fortolkning av begrepet «felles eiendom.» En nærliggende tolkningsmulighet, som likevel er problematisk, tar utgangspunkt i en enkel og direkte motsetning mellom felles eiendom og privat eiendom. Ut fra en slik todeling, innebærer enhver etablering av private eiendomsrettigheter knyttet til fiskeressursene en direkte svekkelse av fiskeressursene som felles eiendom. På samme vis vil en tilbaketrekking av private eiendomsrettigheter til fiskeressursene automatisk styrke fiskeressursene som felles eiendom.

Selv om en slik oppfatning kan synes tilforlatelig, og også kan spores i den offentlige debatt om strukturordningene, er dette en overforenkling. Slik det vil framgå nedenfor, er samspillet mellom offentlige og private rettigheter mye mer komplisert enn som så. Det er også grunn til å påpeke at et smalt fokus på rettighetsdannelser i juridisk forstand ikke vil gi rom for å ta opp spørsmål som det er nærliggende å tro at oppdragsgiver har ment at utredningen skal inneholde. Det aktuelle næringspolitiske spørsmål er ikke bare knyttet til formelle rettigheter, men også hvilke restriksjoner strukturordningene i samvirke med andre prosesser i fiskeriene har ført til når det gjelder offentlige myndigheters praktisk-politiske styringsmuligheter. En rimelig fortolkning her synes å være at oppdragsgiver har ment at Strukturutvalgets utredning skal inkludere disse dimensjonene. En slik tolkning støttes i mandatets formulering om at «Diskusjonen har imidlertid også vært en mer prinsipiell diskusjon om de underliggende og langsiktige konsekvenser for reguleringssystemet og synet på eier- og disposisjonsretten over fiskeressursene, når strukturordningene utformes slik de nå er.»

For å gi et fullgodt svar på denne utredningsoppgaven, kreves dermed at en først tar stilling til spørsmålet om hva evalueringskriteriet «felles eiendom» kan bety. Foreliggende utredning er ment som et grunnlag for Strukturutvalgets behandling av dette spørsmålet. I tråd med formuleringen i bestillingsbrevet fra utvalget, vil denne utredningen fokusere på rettighetsstatusen for fiskeressursene i et samfunnsperspektiv. Jeg tar her utgangspunkt i et bredt perspektiv på økonomiske, organisatoriske og politiske prosesser av relevans for segmenteringsprosessene i fiskerinæringa og utviklingen av rettighetsstatusen til fiskeressursene. Selv om denne delutredningen dermed setter spørsmålet om «felles eiendom» i sentrum, vil den også berøre spørsmålene om «aktivitet langs hele kysten» og en «moderne, variert og lønnsom» flåte.

Utredningens perspektiv og bidrag

Det ligger muligens i utkanten av mandatet for dette oppdraget å kommentere strukturutvalgets tilblivelse og dets rolle i norsk fiskerinæring. Jeg vil likevel starte med plassere utvalget og dets problemstillinger i en historisk kontekst, fordi dette kan bidra til at både deltakere og observatører kan få tilgang til et bredere perspektiv på de prosesser som utspiller seg.

Slik Bjørn Hersoug (2005) har påpekt, har norsk fiskerinæring vært gjenstand for en lukkeprosess i løpet av det siste århundret eller så. Strukturutvalget er nedsatt for å vurdere konsekvensene av denne prosessen, samt gi retning og regulere farten til dens videre forløp. Slik jeg skal vise i det følgende, kan ikke lukkeprosessen i norsk fiskerinæring forståes som en enkel bevegelse. Selv om det overordnede resultatet kan beskrives som en entydig bevegelse fra åpen til mer lukket; fra mange til færre; og fra små til større, så har det ikke vært de samme krefter og mekanismer som har drevet denne bevegelsen gjennom hele perioden. Når det gjelder de spørsmål som skal drøftes her, er det av avgjørende betydning å skille mellom to fundamentalt ulike perioder og regimer i norsk fiskeripolitikk. Den første, som varte til 1980-tallet, kan vi kalle næringspolitikkens regime. De sentrale hensyn og problemstillinger i fiskeriene angikk hvem fiskeriene skulle være for, og det dominerende svaret var «kystfiskeren som eiere og driver egen båt og bruk». Den andre perioden, som begynte med det nye havrettsregimets gjennombrudd, kan kalles ressursforvaltningens regime. Det sentrale hensyn i denne perioden er en ansvarlig og bærekraftig forvaltning av fiskeressursene. La meg tilføye at ingen av disse regimene har vært preget av total enighet om det som her er angitt som deres kjerne. Tvert om, det er drakampen om fortolkning, iverksetting, justering og (partiell) suspensjon av disse kjerneverdiene som skaper liv og røre i fiskeridiskursen. Det er heller ikke slik at det ene regimet avløser det andre fullstendig. Snarere er det slik at ressurshensynet gradvis har blitt dominerende, samtidig som de verdier og perspektiver som har vært knyttet til det gamle regimet delvis har holdt stand i enkelte segmenter i og utenfor næringa. I stedet for å tenke på de to regimene som sekvensielle, er det kanskje bedre å tenke på dem som overlappende, slik at perioden etter 1980 preges av ressursforvaltningshensynet samtidig som sentrale elementer av det foregående regimet holdes ved like.

Mens begge regimene har vært preget av lukkeprosesser, og diskusjoner og drakamper om adgang og utestengelse noen ganger har berørt de samme tema og ofte med de samme ord, har drivkreftene bak og logikken i disse lukkeprosessene vært forholdsvis forskjellige. Slik vi skal se i det følgende, inneholder debatten om privatisering og lukking som har oppstått rundt strukturordningene elementer fra begge disse regimene. Strukturdebatten har altså to helt ulike diskursive tilfang. Når striden rundt strukturordningene tidvis har vært så tilspisset og uforsonlig, har det også sammenheng med dette. Viktige sider av denne striden må selvsagt forståes som en verdikonflikt, og reflekterer som sådan ulike syn på hva fiskerinæringa er og bør være, hvilke hensyn som skal stå sentralt, hvilke deltakere som er legitime og hvem som ikke er det. Et hovedpoeng i denne utredningen er likevel at de to hovedfrontene i strukturdebatten i stor grad baserer sine argumenter på diskursive og politiske ressurser fundamentert i hvert av de to ulike fiskeripolitiske regimene. I tillegg til den grunnleggende verdikonflikten har debatten dermed fått et tilleggsproblem, nemlig at deltakerne fra de ulike leire snakker svært forskjellige språk. Selv om de to diskursive tradisjonene har mange nøkkelord felles – allmenning, felles eiendom, lukking, privatisering – så får begrepene disse ordene refererer til sin mening innenfor ulike referanserammer. Det sentrale spørsmålet i det følgende blir dermed å bidra til en systematisk begrepsavklaring, for på den måten å rydde av veien de kommunikasjonsproblemer som har sitt opphav i ulikheter i begrepsbruk.

En slik språklig oppklaring kan selvsagt ikke løse de verdikonflikter som ligger til grunn for strukturdebatten. På enkelte områder er det også mulig at det vil skjerpe dem, siden de derved vil stå klarere frem. Utredningen i det følgende baserer seg likevel på en antakelse om at strukturdebatten på noen områder er preget av kommunikasjonsproblemer, og at noen av stridstemaene vil bli mindre og lettere å løse dersom debattantene snakker samme språk.

I begynnelsen var allmenningen

Hvis vi betrakter norsk fiskerinæring i et hundreårsperspektiv, er det lett å se at næringa har blitt mindre og mer effektiv. Mens norsk fiskerinæring ved inngangen til det 20de århundre talte knapt 100 tusen fiskere, var det i år 2000 bare 20 tusen igjen. 1 Disse tallene kan stå som indikatorer på ulike og forholdsvis fundamentale transformasjoner i fiskeriene. For problemstillingene her er det av særlig interesse å se nærmere på de som kan oppsummeres under merkelappen «lukkeprosesser.» For hundre år siden ga det god mening å snakke om fisken i havet som en allmenningsressurs, og fiskeriene som en åpen allmenning (se nedenfor om begrepet «allmenning»). I dag er slike betegnelser mye mindre dekkende. I mellomtiden har det foregått en rekke lukkeprosesser. En måte å karakterisere forløpet er å si at fiskeriene har blitt profesjonalisert og sektorisert. Fiskeriene har tatt form som en spesialisert næringsvirksomhet, og dermed blitt skilt tydeligere ut fra de udifferensierte økonomiske, sosiale og kulturelle aktiviteter de tidligere var tett integrert i. I denne prosessen har næringa etter hvert blitt skilt ut som en klart identifiserbar sektor, med spesialiserte yrkesroller, egne organisasjoner og styringsorganer. Med dette har grensene mellom sektoren og de samfunnene de har sprunget ut fra blitt tydeligere. Fiskeriene har blitt mer lukket overfor omgivelsene. Der betegnelsene «åpen» og «allmenning» tidligere var treffende, er betegnelsene «lukket» og «privat» nå mer nærliggende. Det skal her tilføyes at siste setning karakterisere en historisk tendens, og bare sier at det er bevegelse langs en skala fra «åpen» mot «lukket». Hvor fort og hvor langt denne bevegelsen har gått, om den vil fortsette og om den eventuelt kan reverseres, står stadig som uavklarte spørsmål: En sentral målsetting med denne utredningen er nettopp å gi en mer nyansert vurdering av slike spørsmål. Det kan likevel allerede nå trekkes noen grove grenser for hvordan disse spørsmålene kan besvares.

På den ene siden er det vanskelig å forestille seg en prosess som vil bringe fiskeriallmenningen tilbake slik den var for hundre år siden. Blant annet på grunn av det nye havrettsregimet, forpliktelsene til bærekraftig forvaltning og føre-var-prinsippet samt fangstkapasiteten som kan genereres ved hjelp av moderne teknologi, er en forholdsvis åpen fiskeriallmenning i dag et uhensiktsmessig forvaltningsinstrument (se nedenfor om «Allmenningens tragedie»).

På den andre siden er det vanskelig å forestille seg en prosess som vil gjøre fiskeressursene til privat eiendom, slik at offentlige myndigheter i praksis står igjen uten effektive styringsinstrumenter. En av grunnene til dette er at private eiendomsrettigheter til fiskeressurser primært er knyttet til andeler i en kalkulert «overskuddsproduksjon» (TAC), ikke til den biologiske ressursen som reproduserende enhet (fiskebestanden). Så lenge de private eiendomsrettigheter primært er knyttet til kvotene, og ikke formuleres i relasjon til bestanden som sådan, vil myndighetenes styringsmuligheter være betydelige (Se nedenfor om Eiendomsrettigheter).

Allmenningens tragedie

Når spørsmålet om forvaltning av fiskeressurser reises, er det vanskelig å komme utenom begrepet «allmenningens tragedie.» Selv om dette resonnementet vil være kjent for de fleste, er det grunn til å drøfte det litt nærmere i denne sammenhengen. Det er fordi allmenningens tragedie ikke bare er en analytisk modell med relevans for forvaltning av fiskeressurser. I tillegg har allmenningens tragedie blitt et fagpolitisk stridstema. I årenes løp har begrepet fått så mange lag av mening at det i dag er vanskelig å anvende uten en eksplisitt bruksanvisning. For noen assosierer allmenningens tragedie ganske enkelt til en rasjonell og gyldig analyse av problemene ved åpen adgang samt hvordan disse kan løses. For andre assosierer det til et maktovergrep, der en logisk figur uten sterk forankring i virkeligheten brukes til å rettferdiggjøre at fattigfolk frarøves sitt levebrød. Med et slik tolkningsspenn egner ikke allmenningens tragedie seg uten videre som et kommunikasjonsmiddel i debatten om ressursforvaltning i fiskeriene. En liten oppklaringsrunde er påkrevd.

«The Tragedy of the Commons» er tittelen på en artikkel av humanøkologen Garrett Hardin (Hardin, 1968) 2 Artikkelens argument er at det ingen eier, for eksempel allmenningsressurser som det er relativt åpen adgang til, vil ingen heller ikke ta ansvar for. Det vil derfor oppstå en dynamikk der hver enkelt søker å sikre seg en andel mens det ennå finnes noe igjen. Allmenningen vil derfor overbeskattes og ødelegges. For å unngå en slik tragedie, må allmenningen lukkes. Det kan skje ved statlig forvaltning og regulering, eller ved etablering av private eiendomsrettigheter.

På et overordnet nivå kan en kanskje si at den dynamikken Hardins artikkel beskriver har blitt utspilt i norsk fiskerinæring over de siste hundre årene (Brox, 1990). I begynnelsen var det rimelig åpen adgang til fiskeriene. Når mer effektiv teknologi etter hvert ble tilgjengelig (eksplosjonsmotoren), begynte en å nærme seg ressursenes bærekapasitet. For å hindre en overbeskatningstragedie, har fiskeriallmenningen gradvis blitt lukket. Viktige milepæler i denne historien er blant annet sammenbruddet i bestanden av norsk vårgytende sild rundt 1970, som åpnet fiskernes og allmennhetens øyne for at fiskebestander er sårbare og at forvaltning må skje, og det nye havrettsregimet som ble institusjonalisert mellom 1977 og 1983, som utstyrte kyststatene med de nødvendige fullmakter for å opptre som ansvarlig forvalter.

En slik relativt løs anvendelse av Hardins resonnement vil være forholdsvis ukontroversiell. Hovedpoenget da er ganske enkelt at åpen adgang til verdifulle ressurser i et moderne høyteknologisk samfunn ikke gir bærekraftige resultater. Etter å ha konstatert dette, kan en gå over til å drøfte det neste spørsmål, som angår utformingen av og balansen mellom de to løsningsforslag Hardin skisserte, nemlig statlig forvaltning og private eiendomsrettigheter.

En slik anvendelse av Allmenningens tragedie vil kunne være formålstjenelig i Strukturutvalgets arbeid, siden det setter fingeren nettopp på det som er kjernen i utvalgets mandat, nemlig avveiningen mellom offentlig styring og privatisering.

Det er dersom en forsøker å anvende Hardins begreper i en mer presis analytisk sammenheng det kan oppstå vansker. Et problem hos Hardin er at begrepet «allmenning» («common property») er uklart definert. Slik Hardin anvender det i praktisk analyse, referere det til en situasjon med åpen adgang, der det ikke eksisterer positivt definerte rettigheter til vedkommende ressurs. At slike rettsløse tilstander kan være dysfunksjonelle er ukontroversielt. Men i vanlig språkbruk, både på norsk og engelsk, kan en allmenning også være en positiv og avgrenset sosial institusjon, der eksplisitte rettigheter holdes i fellesskap av en bestemt gruppe. I denne betydningen av begrepet, sier Hardins kritikere, er det slett ikke gitt at allmenningen gir overbeskatning. Tvert om, hevder de, slike allmenninger kan betraktes som forvaltningsinstrumenter, og dermed som institusjonelle alternativer til Hardins to løsningsforslag, nemlig statlig forvaltning og privat eiendomsrett (McCay & Acheson, 1987).

Dette er generelt sett en viktig innvending og korrektiv til Hardins analyse. Det svekker likevel ikke Hardins hovedpoeng, som er ment å gjelde for allmenninger av det åpne slaget. Dessuten gjenstår det et stort analytisk og praktisk arbeid for å bestemme nærmere hvor sterke kollektiver som må til for at logikken i allmenningens tragedie ikke skal utløses, og hvilke forutsetninger som må være til stede for at slike skal kunne utvikles (Ostrom, 1990). En senere tradisjon innen ressursforvaltningslitteraturen, kjent under betegnelsen «co-management» (Jentoft, 1989) har her pekt på at lokale og uformelle kollektiver ofte blir for svake til å løse slike forvaltningsoppgaver effektivt. Innenfor co-management-tradisjonen argumenterer en derfor for hensiktsmessigheten i et tettere samvirke mellom myndigheter og lokale grupper i forvaltningsspørsmål. Dette poenget er særlig relevant når det gjelder marine fiskeressurser, der betingelsene for organisasjonsdannelser rundt forvaltningsoppgaver generelt er dårlige uten myndighetsintervensjon 3 .

I sammenheng med Strukturutvalgets arbeid, er innvendingene mot Hardins analyse viktige fordi de slår fast at statlig styring og private eiendomsrettigheter ikke er de eneste aktuelle forvaltningsinstrumenter. I tillegg kommer det ulike modeller der forvaltningsfunksjoner og –ansvar tillegges brukergrupper av ulike slag og på ulike samfunnsmessige nivåer. I stedet for å snakke om «allmenningen» (les: fritt fiske) som forvaltningsproblemets kilde, og statlig styring eller privatisering som dets løsning, gir dette grunnlag for å se noen former for allmenningsorganisering og co-management som mulige løsningsmodeller for fiskeriene. Dette poenget, som kan synes åpenbart, er viktig å få med seg hvis en skal unngå at debatten om fiskeriallmenningen skal ende ut i ørkesløse konfrontasjoner mellom venner og fiender av Hardin.

Eiendomsrettigheter: En begrepsavklaring

I Hardins analyse framstår privatisering og offentlig styring som to alternative løsninger av forvaltningsproblemet. Men det er stadig uklart om de er gjensidig utelukkende, eller om de kan kombineres. Når vi, ved hjelp av Hardins kritikere, har føyd til de mer lukkede allmenningsmodeller som mulige tilleggsløsninger, begynner bildet å bli enda mer komplisert. For å rydde opp i dette bildet er det på plass med en begrepsavklaring.

I dagligtale snakker vi ofte om eiendom som om dette er fysiske objekter (jordarealer, hus & ting). Analytisk er det likevel ikke objektet for eiendomsretten i seg selv som er det sentrale, men relasjonene mellom ulike personer eller kollektiver i forhold til et gitt objekt. Hvis en person eier en ting, innebærer ikke dette bare at han selv kan disponere tingen. Han kan også nekte eller tillate en annen person å anvende den.

Eiendomsrettigheter er ikke en endimensjonal størrelse, men inneholder flere ulike dimensjoner. For det første vil det variere hvilke sosiale enheter («personer») slike rettigheter er knyttet til. Slike enheter eller personer er ikke nødvendigvis enkeltindivider, men kan også være kollektiver av ulike slag (stater, organisasjoner, bedrifter). Slike kollektiver kan noen ganger (men ikke alltid, se neste kulepunkt) gis formell status som rettslige personer. La oss her si at en velfungerende eiendomsrett forutsetter at den er definert i relasjon til en veldefinert sosial person. Når den sosiale enheten er diffus og flytende, er det vanskeligere å opprettholde slike rettigheter.

For det andre vil eiendomsrettigheter variere med hensyn på hvor sterke og veldefinerte de er. Dette har dels sammenheng med egenskaper ved eiendomsobjektet, dvs hvor enkelt det er å overvåke dem og beskytte dem mot uautorisert bruk. Små verdigjenstander (penger) er lett å eie fordi en kan forsvare dem direkte. Land egner seg som eiendom fordi en kan bosette seg, og overvåke og beskytte dem på den måten. Fisk i havet og snøen som falt i fjor er det derimot mye vanskeligere å etablere eiendomsrettigheter til. Her skal det tilføyes at nye måleinstrumenter og overvåkningsteknologier stadig bringer nye gjenstander innenfor rammen av det som er praktisk mulig å knytte eiendomsrettigheter til. Oppfinnelsen av piggtråd bidro for eksempel til at det ble praktisk mulig å forvandle store deler av skrint beiteland i det tørre vestlige landskapet i USA fra allmenning til privat eiendom. Elektronisk merketeknologi gjør det mulig å opprettholde private eiendomsrettigheter til fisk på havbeite, omtrent på samme vis som øreklips i dag gjør det mulig å opprettholde privat eiendomsrett til sau på fjellbeite. Hvor sterke og veldefinerte eiendomsrettigheter er, har også sammenheng med i hvilken grad de er institusjonaliserte. I denne sammenheng refererer «institusjonalisert» ganske enkelt til om det er allokert samfunnsmessig makt til å opprettholde en rettighet dersom den blir truet. En eiendomsrettighet er institusjonalisert hvis en tredjepart (politi, rettsvesen) effektivt trer inn og beskytter rettighetshaveren dersom hans rettigheter blir krenket. Siden en effektiv institusjonalisering oftest forutsetter at det eksisterer en velfungerende måle- og iverksettingsteknologi, skal vi sammenfatte disse to sidene under betegnelsen institusjonaliseringsgrad.

For det tredje vil det ha betydning hvilke dimensjoner ved et objekt rettigheter er definert i forhold til. Selv om du eier en tomt, betyr ikke det at du kan gjøre nøyaktig som du vil med den. Du kan nok slå opp telt der, men hvis du vil bygge hus må det godkjennes av rette myndigheter. Vanligvis omfatter ikke din eiendomsrett de mineralforekomster som eventuelt skulle befinne seg der, og du kan ikke bruke tomten som søppelplass uten godkjenning. Det er heller ikke alltid slik at en eiendomsrettighet innebærer fri adgang til salg av eiendomsobjektet. For enkelhets skyld skal vi sammenfatte dette innenfor en gradient mellom multiplekse og uniplekse rettigheter, der multiplekse rettigheter inneholder et større knippe av rettighetsdimensjoner en uniplekse.

Figur 7.1 viser sammenhengen mellom disse dimensjonene.

Vi kan her si at en idealtypisk eiendom kan lokaliseres i nærheten av origo i figuren, slik at den sosiale enheten rettigheten tilfaller er klart definert og sterk; samt at rettigheten det gjelder er multipleks og godt institusjonalisert. Når en beveger seg ut fra origo langs en eller flere dimensjoner, vil det bli stadig mindre treffende å snakke om eiendom. Når det gjelder situasjoner med åpen adgang, vil de karakteriseres ved diffust definerte kollektiver, manglende institusjonalisering og uniplekse rettigheter (dvs som minimum en negativt definert rettighet til ikke å bli ekskludert). En allmenning definert, slik Hardins kritikere foreslår, som en positiv forvaltningsinstitusjon, vil i figuren ta form som en flate definert ved middels sterkt kollektiv, med svak (formell) institusjonalisering, og med et knippe av rettigheter som ikke inneholder retten til salg. Co-management vil ut fra figuren kunne betraktes som et virkemiddel som trekker inn mot origo langs alle tre dimensjoner. Dette kan skje direkte (ved sterkere institusjonell beskyttelse av rettigheter samt gjøre dem mer multiplekse), men vil ofte skje indirekte ved at det aktuelle kollektivt blir styrket og kommer i posisjon til å forsterke de to andre dimensjonene.

Vi kan notere her at det ikke er en enkel sammenheng mellom idealtypisk eiendom (dvs ved origo i figuren) og privat eiendom. Dels er det ingenting i veien for at idealtypisk eiendom er definert i relasjon til andre sosiale enheter enn individer. Dels er det mange typer av individuelle eiendomsrettigheter som er svakt institusjonaliserte og uniplekse.

Dette har direkte betydning for utredningsoppdraget, siden begrepet «felles eiendom» utgjør et sentralt begrep i mandatet. Med utgangspunkt i den foregående drøftingen er det klart at felles eiendom ikke nødvendigvis befinner seg langt fra origo. Dette er viktig å nevne blant annet fordi en med utgangspunkt i Hardin lett kan komme til – mer eller mindre bevisst - å gjennomføre følgende slutningsrekke:

Felles eiendom (common property) = allmenning

Allmenning = åpen adgang

Åpen adgang = svakt institusjonaliserte, uniplekse rettigheter definert i relasjon til diffuse kollektiver

Men dette er ikke riktig, siden det ikke er noe i veien for at felles eiendom omfattes av vel-institusjonaliserte, multiplekse rettigheter definert i relasjon til sterke kollektiver. Et eksempel vil her være ressurser som eies/forvaltes av statlige myndigheter på vegne av befolkningen. Feilslutningen oppstår i argumentets andre ledd.

I tillegg til dette skal det nevnes at det i forhold til et gitt eiendomsobjekt ikke er en absolutt motsetning mellom individuell eiendom og felles eiendom. Mens en slik motsetning vil være til stede langs de enkelte rettighetsdimensjoner, kan det samlede knippe av eiendomsrettigheter i tilknytning til objektet bestå av en kombinasjon av felles og individuelle rettigheter. Dette innebærer at en «lukking» (dvs en bevegelse inn mot origo i figuren) av allmenningen ikke nødvendigvis innebærer «privatisering» (hvis privat her referer til «individuell eiendom»), og at etablering av sterke individuelle eiendomsrettigheter langs noen dimensjoner ikke nødvendigvis svekker de fellesskapelige eierrettigheter samlet sett.

La meg for ordens skyld føye til at dette er analytiske betraktninger og ikke skal tas til inntekt for spesifikke konklusjoner når det gjelder de pågående struktureringsprosesser i norsk fiskerinæring. Før slike konklusjoner kan trekkes, må en gå nærmere inn på en empirisk informert analyse av de pågående prosesser. Enkelte momenter som er relevant for en slik analyse skisseres nedenfor.

Eiendomsrettigheter i norsk fiskerinæring

La oss vende tilbake til norsk fiskerinæring i et hundreårsperspektiv og forsøke å karakterisere utviklingen i relasjon til figur 7.1. Generelt kan vi da si at det har foregått en lukkeprosess, dvs det har vært en gradvis bevegelse innover mot origo langs alle tre dimensjoner.

1900-1970 . Utgangspunktet for denne bevegelsen må vel sies å være en forholdsvis åpen allmenning, karakterisert ved diffuse kollektiver, samt svakt institusjonaliserte og uniplekse rettigheter. Vi kan her notere at situasjonen for hundre år siden ikke kan karakteriseres som fullstendig åpen og rettsløs. For eksempel har det vært noen formelle og uformelle barrierer mot at handelskapitalister skulle gå inn i fiskeriene (jfr Trollfjordslaget; Lofotloven), og en tradisjon for at fiskeriene skulle forbeholdes fiskerallmuen. Mot midten av det 20de århundre ble slike barrierer bygd ut og formalisert, blant annet ved Trålerloven (1936), Råfiskloven (1938), og Lov om Eiendomsrett til fiskefartøyer (1956). Vi kan her notere følgende:

Den relevante sosiale enheten som slike rettigheter ble formulert med hensyn til var kollektivet av «fiskere», der idealtypen av fisker ble definert som den selv-eiende kystfisker. Rettighetene var knyttet til dette kollektivet som sådan, mens adgangen til å bli medlem var åpen for alle som opererte rimelig i tråd med den gitte idealtypen.

Rettighetene ble etter hvert godt institusjonaliserte og forankret – foruten i sterke kulturelle oppfatninger i kystbefolkningen – i formelle organisasjoner (fiskesalgslagene, Norges fiskarlag), avtaleverk (Hovedavtalen) og lovgivning (Råfiskloven, Trålerloven, Lov om Eiendomsrett). Noen vil hevde at det fortsatt er et uavklart jurdisisk spørsmål om slike rettigheter kan oppfattes som en lovbeskyttet adgangsrettighet til fiske for enkelte grupper/individer, slik at en utelukking av slike grupper/individer fra fiske ikke har hjemmel eller forutsetter kompensasjon. De rettsavgjørelser som foreligger her så langt indikerer at dette ikke er tilfelle.

Rettighetene var i stor grad negative og uniplekse. I hovedsak dreide disse rettighetene seg om hvem som ikke hadde adgang til deltakelse ved å utelukke enkelte redskapsformer (trålere), ved å spesifisere krav til kopling mellom eierskap og utøvelse, samt å organisere avsetningen av fangsten for slike fiskere.

Situasjonen ved midten av forrige århundre tilfredsstiller betingelsene for det vi kan kalle en allmenningsorganisasjon. Det argumenteres noen ganger som om eksistensen av en slik allmenning, som primært var en defensiv mekanisme rettet mot kapitalistisk ekspansjon i fisket, også hadde positive effekter for bestandssituasjonen. Til inntekt for dette tas blant annet at fiskerne og deres representanter noen ganger har brukt overfiskeargumenter som begrunnelse for å stenge kapitalister og industriell teknologi ute fra fiskerinæringa. Det argumenteres også kontrafaktisk her, om at en friere adgang for de redskapsformer og aktører som har blitt utestengt ville ha gitt et overfiskeproblem, eller i det minste kunne ha fremskyndet dette (Jentoft & Kristoffersen, 1989). Selv om slike momenter har en viss vekt, må det bemerkes her at ressursforvaltning i betydningen bestandskonservering ikke var en viktig målsetting innenfor denne allmenningsformen, og at den heller ikke hadde de nødvendige kapabiliteter for å løse en slik oppgave. I stedet var dens primære funksjon å sikre kollektivet av kystfiskere en rimelig og stabilt økonomisk utbytte av fisket, særlig ved å stenge ute aktører og teknologier som ble oppfattet som fremmedelementer (Holm, Hersoug, & Raanes, 2000).

Innenfor allmenningsregimet som eksisterte i norske fiskerier fram til 1970-tallet var det stor åpenhet. Ikke bare var det lave adgangsbarrierer for alle som ville delta som kystfiskere. I vår sammenheng er det også viktig at allmenningsregimet var grunnlagt i en implisitt oppfatning om at fiskeressursen var praktisk talt ubegrenset. Mens kystfiskerne kunne være raskt ute for å mobilisere bekymringer om overfiske fra trålere og utenlandske fiskere, har det vært sterke barrierer mot mobilisering av bekymringer når det gjaldt overfiske fra egne rekker. Den åpne adgangen til kystfiskerkollektivet henger symmetrisk sammen med den hardnakkede oppfatning av ressursen som ubegrenset. Institusjonelt var dette forankret ikke bare i den gamle Mare liberum-doktrinen, men også i det institusjonelle byggverket etablert med utgangspunkt i Råfiskloven. Grunnlaget for denne loven var en overproduksjonskrise i fiskeriene som falt sammen med og ble forsterket av den økonomiske depresjonen i mellomkrigstida. Hovedproblemet den gang var at det var for mye fisk på markedene. Med institusjonaliseringsprosessen i fiskerinæringa med Råfiskloven i sentrum, ble denne problemdefinisjonen frosset fast og gjort til en grunnstein for fiskerinæringa (Holm, 1996).

1970-1989 . I perioden fra ca 1970 begynner lukkeprosessen i fiskeriene å skyte fart. Et grunnlag for dette er prosesser i og utenfor fiskerinæringa som allerede hadde vært underveis lenge. En sentral utviklingsprosess er at fiskerne blir færre og fartøyene større og mer effektive. Dette har sammenheng dels med allmenne moderniseringsprosesser i samfunnet, men også med prosesser forsterket av det institusjonelle komplekset etablert i fiskerinæringa med utgangspunkt i Råfiskloven av 1938, som ga et godt fundament for en modernisering og effektivisering også av kystfiskeriene. I etterkrigstida bidro dette til at fartøyene ble større og mer effektive, mens antallet fiskere gikk raskt nedover. Etableringen av Hovedavtalen fra 1964 var et viktig bidrag til denne prosessen (Holm, 1996).

Når denne prosessen ble forsterket fra 1970-tallet hadde dette sammenheng med overgangen til et nytt havrettsregime (1977-1983). Med kyststaten som ansvarlig forvaltningsinstans innenfor 200 mils økonomiske soner var betingelsene til stede for at ressursforvaltning (bestandskonservering og fangstoptimalisering) kunne etableres som det primære fiskeripolitiske hensyn. I løpet av 1970- og 1980-tallet ble det bygget opp en legal, organisatorisk og teknisk-vitenskapelige infrastruktur for å realisere dette hensynet (Holm, 2001). Av særlig betydning i denne sammenheng var konstruksjonen av et anvendbart vitenskapelig instrument for bestandsestimering. Med basis i ICES og VPA-metodikk ble det mulig på årlig basis å anslå størrelse og status for de kommersielt viktigste fiskebestandene, og dermed etablere et grunnlag for kunnskapsbaserte kvoteanbefalinger. Ut fra slike anbefalinger kunne kyststatene så, unilateralt eller i samarbeid med andre, fastsette bindende totalkvoter (TACs) for de enkelte fiskerier.

Det nye havrettsregimet kan i seg selv karakteriseres som en overgang fra en åpen til en lukket fiskeriallmenning. I relasjon til de tre dimensjonene i figur 1 over kan vi her notere, for det første, at det nye havrettsregimet la det politiske og legale grunnlaget for at kyststaten kunne opptre effektivt som ansvarlig forvalter av fiskeressursene innenfor et nærmere definert område (200 nautiske mil). Fordi det tok tid å etablere det praktiske apparat for å realisere kyststatens forvaltningsansvar, forble kyststane riktignok en forholdsvis diffus kollektiv aktør i noen år etter regimeskiftet. Etter hvert som de nødvendige legale og organisatoriske ressurser har kommet på plass, har mange kyststater – Norge er en av disse – etablert seg som rimelig effektive eiere og forvaltere fiskeressursene.

Denne prosessen kan beskrives – for det andre – som en gradvis sterkere institusjonalisering av ressursforvaltningshensynet. Dette er en prosess som har foregått langs mange dimensjoner. En av disse gjelder den allmenne aksept for at hardhendt ressursforvaltning noen ganger kunne være nødvendig (jfr kollapsen i bestanden av norsk vårgytende slild). En annen er ganske enkelt at et stort organisatorisk, teknisk og materielt apparat er bygd opp for ivareta ressursforvaltningshensynet, noe som i seg selv virker stabiliserende og institusjonaliserende. Et tredje er at dette hensynet er innskrevet i lovverk og at samfunnets maktapparat (politi; rettsvesen; kystvakt; fiskerioppsyn; kontrollverk, fiskesalgslag) settes systematisk inn for å beskytte dette.

1989 er et særlig viktig tidsskille i denne sammenhengen fordi dette var første gang totalkvoten for norsk-arktisk torsk ble gjort bindende for kystflåten. Når kvoten var oppfisket (18. april), ble fisket stanset. Med det begrepsapparat vi har innført kan vi si at totalkvoten (og ressursforvaltningshensynet) på dette tidspunktet hadde blitt så sterkt institusjonalisert at det tålte trykket ved å bli satt ut i livet. Mens fiskeriallmenningen i prinsippet ble lukket i 1977, var det først 12 år senere dette ble gjennomført i praksis (Apostle et al., 1998).

Vår tredje dimensjon dreier seg om hvilke aspekter ved fiskeriene det defineres rettigheter i relasjon til. Poenget her er at det nye havrettsregimet gjorde det mulig å definere rettigheter til en annen side ved fiskeressursen enn tidligere. Innenfor det nye regimet ble de rikeste delene av havet parsellert ut i eksklusive domener der enkeltaktører (kyststater) fikk forvaltningsansvar. Et første skritt for å realisere dette ansvaret var å etablere et målesystem slik at tilgjengelige fiskeressurser kunne kvantifiseres, og deres bæregrense spesifiseres i relasjon til fangstkapasiteten. I denne prosessen forvandles fisken fra en umålt og derfor i praksis ubegrenset størrelse til et begrenset og målbart gode. Fisken i havet tar nå tydeligere form som betinget reproduktive og sårbare bestander. Satt på spissen kan vi si at havet (i fiskerimessig sammenheng) forandret karakter, fra en ugjennomtrengelig villmark til et gjennomsiktig akvarium. Med staten som eier og forvalter, er det fiskebestanden som produktiv enhet som er forvaltnings- og eiendomsobjekt. Hvis vi, i tråd med dette, sier at en med «fiskeressurser» primært refererer til «fiskebestander», vil det være rimelig uproblematisk å fastslå at fiskeressursene under dette regimet må oppfattes som «felles eiendom» forvaltet av den norske stat på vegne av kollektivet.

1990-2000. Fra ca 1990 skyter lukkeprosessen i norske fiskerier ytterligere fart. En grunn til dette, og årsaken til at 1990 velges som skjæringsdato her, er at dette er tidspunktet for innføring av fartøykvoteordningen i norsk kystfiske etter torsk. Slik det framkommer over, kan dette sees som et sluttpunkt i en langvarig lukkeprosess. For enkelte fartøysegmenter (trål, ringnot) og for noen arter (sild, torsk) hadde mange ulike lukkemekanismer vært i bruk lenge, ikke bare når det gjaldt adgangen til fisket (lisenser; konsesjoner), men også i uttaket av fisk (TACs og fartøykvoter). Introduksjonen av fartøykvoteordningen innen kystfisket etter torsk er likevel viktig, fordi dette fiskeriet politisk og symbolsk sett representerte grunnstammen i norsk fiskerinæring. Alle tidligere kvotereguleringer hadde, selv om de primært og formelt var begrunnet ut fra ressursforvaltningshensyn, hatt en viss legitimitet fordi de rettet seg mot den mer kapitalintensive havfiskeflåten. Slike tiltak var derfor i samklang med den gamle og velkjente frykten for inntrengning av utenforstående kapitalkrefter.

Når fartøykvoteordningen ble innført i kystflåten var en slik særbegrunnelse og bortforklaring ikke lenger mulig. En stod for første gang overfor de restriksjoner som kunne og måtte følge av ressursforvaltningshensynet i sin ytterste konsekvens. I stedet for utopien om den ubegrensede fiskeressurs, symbolsk forankret i Råfisklovens opprinnelseshistorie, representerte fartøykvoteordningen den praktiske konsekvens av at fiskebestander er begrensete og sårbare. Heller ikke kystflåten kunne lenger unndra seg denne erkjennelsen. Når ordningen ble innført og motstrebende akseptert, var det blant annet på grunn av erfaringene fra 18. april 1989. Når totalkvoten ble opprettholdt som bindende og markerte det faktum at fiskeriallmenningen fra nå av hadde et ressurstak, fikk det dramatiske og svært tydelige fordelingskonsekvenser innad i kystflåten. I praksis gikk dette ut over de minste fartøyene, de som tradisjonelt startet fisket sent på sesongen. For mange av disse ble fisket stengt før de hadde satt bruk i havet. Sett i dette lyset kan fartøykvoteordningen sees som en defensiv mekanisme; et svar på at fiskeriallmenningen hadde blitt en lukket, målbar og avgrenset størrelse (Holm, Raanes, & Hersoug, 1998).

Likevel var det selvsagt ikke enkelt for fiskerne og deres organisasjoner å ta inn over seg denne lærdommen. En viktig ingrediens i den pakken som ble akseptert var foruten bevaring av en (symbolsk) åpen adgang (innen gruppekvoter) for de minst aktive fartøyene, en erklæring om at fartøykvoten bare var en kriseløsning og et midlertidig tiltak. Fartøykvoteordningen har likevel blitt en permanent institusjon i norsk fiskerinæring. Vi skal nedenfor vise til noen av mekanismene som har bidratt til det. Forestillingen om at fartøykvoteordningen bare skulle være et midlertidig krisetiltak var likevel helt i tråd med grunntema i det fiskeriregimet som var i ferd med å få nådestøtet: At fiskeressursene måtte – under normale vilkår og for kystflåten – være tilgjengelig i en relativt åpen allmenning.

Introduksjonen av fartøykvoteordningen for kystflåten representerte en ytterligere bevegelse mot origo langs alle de tre rettighetsdimensjonene i figur 7.1.

Relevant sosial enhet: Mens kyststaten som eier og forvalter av bestandene stadig forblir en viktig enhet, representerer fartøykvoteordningen et viktig skritt for å gjøre kollektivet av fiskere til en mer veldefinert og slagkraftig rettighetsbærer og aktør. Fartøykvotesystemet virker organiserende ved at det skiller ut en avgrenset gruppe fiskere som rettighetshavere. I denne sammenhengen er det ikke så viktig om disse rettighetene kan betraktes som eiendom eller ikke, men at de bidrar til å omskape kollektivet av fiskere (nå definert som rettighetshavere) til en aktør med svært mye større kapasitet for kollektiv og interessedrevet handling.

Institusjonaliseringsgrad: Introduksjonen av fartøykvoter i form av formelle, individuelle rettigheter representerer et langt skritt i institusjonaliseringsgrad. Formelt kan vi nå snakke om fiskerne som rettighetshavere, eller eiere av kvoter. Samtidig skal det tilføyes at siden disse kvotene er tidsavgrensete (årlige) rettigheter spesifisert til en TAC, så er dette ikke det samme som at ressursen selv (bestanden) har blitt privatisert. At det etableres en praksis at kvoterettigheter omsettes, dvs at den oppnår en pris når den selges sammen med et fartøy, innebærer heller ikke at den som betaler for en kvote får et sterkere rettighetskrav til det. Rettighetskravet her er ikke knyttet til selve transaksjonen mellom de to fiskere, men til at de relevante myndigheter godtar den nye fisker som rettighetshaver. Denne transaksjonen kan sammenliknes med et kjøp av et lodd, der kjøperen gambler på at myndighetene skal opptre på en bestemt måte. En slik kvotetransaksjon er nettopp karakterisert ved fravær av institusjonaliserte garantier: Hvis myndighetene av en eller annen grunn bestemmer at kvoterettigheten skal inndras, er det kjøperen som i sin helhet må bære tapet. Til dette må det likevel tilføyes at den som lider et slikt tap ikke nødvendigvis vil akseptere det godvillig. Koplet til poenget over, om at fiskerne som rettighetshavere har stor kapasitet for kollektiv handling, betyr dette at det lett vil oppstå mobilisering for å forhindre at slike tap oppstår. Mens slik mobilisering vil ha lite å hente på den juridiske arena, vil den utmerket godt kunne lykkes på den politiske arena.

Rettighetsdimensjoner: Fartøykvoter innebærer at det knyttes rettigheter til en ny dimensjon ved fiskeressursen. I tillegg til at slike rettigheter er formulert i relasjonen mellom kyststaten og fiskebestanden, innebærer fartøykvoteordningen at det etableres rettigheter i relasjonen mellom fiskeren og kvoten. Under forutsetning av at forvaltningssystemet for bestanden fungerer tilfredsstillende, for eksempel i tråd med prinsippene om bærekraftig forvaltning og ansvarlig fiske, er det forholdsvis uproblematisk å betrakte disse to dimensjonene ved fiskeressursen som atskilt fra hverandre. Dette betyr da at økt grad av individuelle rettigheter til kvotene, også når disse gjøres evige og omsettelige, ikke har direkte konsekvenser for det statlige eierskap og forvaltningsrett overfor fiskebestanden. Her må det likevel tilføyes at fordelingen av den TAC bestanden gir som årlig avkastning er en av de sentrale medier kyststaten og dermed fellesskapet kan utøve sitt forvaltningsansvar i forhold til. Selv om en derved, på formelt grunnlag, kan insistere på at privatisering av kvoter ikke innebærer privatisering av fiskebestander, vil likevel en privatisering av kvoter virke begrensende på mulighetene til å utøve de ansvar og plikter som er knyttet til ideen om fiskeressursene som «felles eiendom».

2000-2005. Det ligger utenfor mandatet til denne utredningen å gå detaljert inn i reguleringsordningene i fiskeriene i tida etter 1990. Vi kan nøye oss med å konstatere at lukkeprosessen har fortsatt både i bredde (flere fiskerier har blitt gjenstand for lukking) og i dybde (reguleringsmekanismene har blitt mer detaljerte og institusjonaliserte; jfr strukturordningene). Heller ikke de ordninger som utgjør hovedfokus for strukturutvalget, dvs strukturordningene, skal behandles utfyllende her, siden dette er en oppgave som tilligger strukturutvalget som sådan. Det som er relevant i denne sammenhengen angår det prinsipielle spørsmål om hvordan strukturordningene henger sammen med de generelle lukkeprosessene i norsk fiskerinæringa, og da særlig hvordan og i hvilken grad strukturordningen har konsekvenser for fiskeressursenes status som «felles eiendom».

Strukturordningene kan betraktes som en samling prosedyrer for regulert omfordeling av kvoterettigheter. Bakgrunnen for at disse ordningene ble konstruert og iverksatt var en voksende erkjennelse av problemstillinger knyttet til overkapasitet og uheldig kapasitetsfordeling. Dette problemet ble tydeligere mot slutten av 1990-tallet, da tilgjengeligheten av fisk i torskefiskeriene ble bedre og graden av overregulering ble redusert. I denne situasjonen ble ubalansen mellom den faktiske kapasitet (gitt en rimelig god tilgjengelighet) og tilgjengelige kvoter et mer synlig og akutt problem. Dette problemet angikk ikke bare behovet for å redusere den totale overkapasiteten i flåten, men også for å sikre en bedre balanse mellom ulike fartøyer og flåtegrupper.

Oversikt over Strukturordningene

Kondemneringsordningen

Kondemneringsordningen er en støtte til kondemndering for fartøyer under 15 m med adgang til å delta i adgangsbegrensede eller konsesjonspliktige fiskerier. Støtten utbetales fra et fond, som finansieres ved en strukturavgift av brutto fangstverdi. Avgiften gjelder all fangst som selges gjennom salgslagene, fangst som leveres i utlandet og når fisker selv overtar fangsten.

Strukturkvoter kystflåten

Ordningen med strukturkvote innebærer at kvoter i adgangsbegrensede fiskeri kan overføres til et annet fartøy. Formålet med ordningen, som gjelder Kystflåten mellom 15 og 27,99 m lengde med adgang til å delta i adgangsbegrensede fiskeri, er å utvide kvotegrunnlaget og legge til rette for økt spesialisering for fartøyene. Betingelsen for å benytte ordningen er at det givende fartøyet skal kondemneres. Det er også en rekke andre betingelser knyttet til overføringen:

• Fartøyet som skal tildeles strukturkvote må ha adgang til å delta i samme fiskeri.

• Strukturkvotene omfatter ikke hval, sel og kongekrabbe.

• Utveksling av kvote kan bare gjøres mellom fartøy som begge har hjemmelslengde mellom 15 og 20,99 m eller mellom 21 og 27,99 m. For fiskeri med annen gruppeinndeling etter lengde kan det gjøres unntak.

• For strukturkvote av torsk, hyse og sei må begge fartøyene ha vært registrert i samme fylke i minst ett år.

• Strukturkvoten gjelder for et år av gangen.

• Kvoten som overføres avkortes med 20 %, hvor avkortingen fordeles på alle fartøyene innen reguleringsgruppen.

• Et fartøy kan ikke tildeles mer enn det dobbelte av fartøyets egen kvote som strukturkvote.

Driftsordninger kystflåten

Driftsordningene innebærer at kystflåten har adgang til å utveksle (leie) kvoter mellom fartøy. Følgende begrensninger gjelder:

• Hele kvoten må utveksles.

• Fartøyet som leier ut kvoten kan ikke delta i fiske etter samme art i eventuelle åpne reguleringsgrupper.

• Eier av fartøy som leier ut kvote kan ikke delta i fisket etter samme art i åpne reguleringsgrupper med et annet fartøy.

• Kvoter på hval, sel og kongekrabbe kan ikke utveksles.

• Overføring av kvoter kan kun gjøres mellom fartøy som begge har hjemmelslengde under 10 m, mellom 10 og 14,99 m, mellom 15 og 20,99 eller mellom 21 og 27,99 m. Det kan gjøres unntak i fiskeri som er regulert med andre størrelsesgrupper.

• For utveksling av kvote for torsk, hyse og sei må begge fartøyene ha vært registrert i samme fylke i minst ett år.

• Utvekslingen gjelder for ett kalenderår.

• Kvoten for hvert fiskeslag kan ikke leies ut mer enn tre av fem år. Imidlertid lempes det ikke på reglene i deltagerloven om at fartøy må benyttes til ervervsmessig fiske minst tre av fem år.

• Et fartøy kan ikke tildeles mer enn det dobbelte av fartøyets egen kvote gjennom driftskvoter.

Strukturkvoter havflåten

Også havfiskeflåten har adgang til å benytte en strukturkvoteordning. Formålet med ordningen er å bidra til tilpasning til ressursgrunnlaget og å bedre driftsgrunnlaget for hvert enkelt fartøy gjennom å redusere antall fartøy. Strukturkvoteordningen tillater som for kystflåten utveksling av kvoter for enkelte fiskeslag fra et fartøy til et annet, eller fra et fartøy til flere andre fartøy. Ordningen omfatter fartøyer med torsketrålkonsesjon, ringnotkonsesjon, adgang til reketrål ved Grønland, Seitrålkonsesjon, Adgang til konvensjonell over 28 m og industritrålkonsesjon. Det stilles flere vilkår for å benytte strukturkvoteordningen.

• Både givende og mottakende fartøy må ha konsesjon eller deltageradgang i det aktuelle fiskeri.

• Givende fartøy kondemneres.

• Strukturkvotene tildeles for ett år av gangen.

• For fartøy i torsketrålgruppen gjelder en del spesielle begrensninger:

• Tildeling av strukturkvote til fabrikktrålere fordrer at fartøyet som tas ut driver ombordproduksjon eller fryser fangsten om bord.

• Det kan ikke tildeles strukturkvote til fartøy registrert i Sør-Norge på grunnlag av uttak av fartøy som pr. 1.1.1996 var registrert i Nord-Norge. Forbudet gjelder ikke ombordproduserende fartøy.

• Et rederi eller sammenslutning av rederi kan ikke tildeles mer enn ni strukturkvoter.

• Det kan ikke tildeles mer enn tre kvotefaktorer, inkludert fartøyets egen kvote, til ett fartøy. Denne begrensningen gjelder det enkelte fiskeslag.

  For de enkelte fiskerier gjelder det også enkelte særskilte begrensninger.

I relasjon til diskusjonen om rettighetsstatus for fiskeressursene, medfører ikke strukturordningen endringer av stor prinsipiell betydning i forhold til vedtaket om fartøykvoter fra 1990. I relasjon til de tre dimensjonene i figur 1 innebærer likevel strukturordningene en bevegelse inn mot origo:

Når det gjelder, for det første, den sosiale enhet rettighetene er knyttet til, har strukturordningene primært betydning for kollektivet av fiskere. I den grad strukturordningene bidrar til å løse et overkapasitetsproblem, innebærer det at dette kollektivet blir mer kompakt og består av færre og sterkere aktører. En kunne kanskje også si at strukturordningene – i den grad de representerer et effektivt virkemiddel for å redusere overkapasitet – samtidig bidrar til å styrke kyststaten i ressursforvaltningssammenheng. I begge tilfeller utgjør strukturordningen ikke noe prinsipielt nytt, men kan sees som en realisering og tydeliggjøring av etablerte tendenser.

Når det gjelder, for det andre, grad av rettighetenes institusjonalisering, kan en generelt si at strukturordningene også styrker denne. Strukturordningene representerer en utvikling og raffinering av de mekanismer og praksiser som skal sikre mot sentrale problemer og dysfunksjonaliteter i rettighetssystemet. En viktig måte dette skjer på er at begrensninger i og betingelser knyttet til rettigheter spesifiseres nærmere. Slik tydeliggjøring av hvordan rettighetenes grenser skal oppfattes representerer i seg selv et viktig skritt i deres institusjonalisering. I den grad de ordninger som derved etableres samtidig løser praktiske problemer og styrker rasjonaliteten i forvaltningen bidrar de til at systemet reproduseres.

Når det gjelder, for det tredje, hvilke rettighetsdimensjoner som er inkludert i relasjon til fiskeressursene, representerer strukturordningene viktige justeringer, blant annet ved at kvoterettigheter blir mer fleksible ved at de kan slås sammen, deles opp og leies ut. Samtidig blir strukturordningene en mekanisme for spesifikasjon og avgrensning av hvordan kvoterettighetene relaterer seg til svært mange dimensjoner, så som fartøyets størrelse og geografiske tilhørighet; tidsavgrensninger; relasjoner mellom ulike fiskerier; kvotekonsentrasjon; mekanismer for kvoteavkorting etc. Samlet sett representerer dermed strukturordningene et langt skritt i spesifikasjon og tydeliggjøring av kvoterettighetene langs mange dimensjoner. Som sosiale objekter er de dermed svært mye mer presist avgrensede og sofistikerte.

Samlet sett betyr dette at strukturordningene, selv om de ikke innebærer prinsipielle endringer, innebærer et markant skifte mot origo i vår figur. Siden dette samtidig er en bevegelse bort fra den åpne allmenningen, er det også forståelig at dette lett oppfattes og kritiseres som en «privatisering» og en svekkelse av myndighetenes styringsmuligheter. Men en slik oppfatning er ikke uten videre riktig, slik vi allerede har sett. Siden dette er et kjernepunkt i strukturdebatten, skal dette behandles mer inngående nedenfor.

Relasjonen mellom «privatisering» og «felles eiendom»

Selv om lukkingen av allmenningen har skjedd blant annet ved at rettigheter for enkeltaktører har blitt definert og fått institusjonell beskyttelse, har de fellesskapelige rettigheter til fiskeressursene samtidig blitt formalisert og styrket. Disse to bevegelser utgjør to sider av samme sak. Spesifikasjon og avgrensning av individuelle rettigheter står her ikke i et nødvendig motsetningsforhold til fellesskapets rettigheter. Tvert om må utvikling av individuelle rettigheter oppfattes som en av de mekanismer som har blitt tatt i bruk for å realisere fellesskapets rettigheter og ansvar. En av konse-kvensene av dette er selvsagt at mange som tidligere hadde adgang til allmenningen ikke lenger har det. Dette er imidlertid ikke i seg selv en indikasjon på at fellesskapets rettigheter er svekket. I den grad en slik eksklusjon er en konsekvens av at kyststaten på vegne av fellesskapet har valgt å disponere fiskeressursene på en bestemt måte, representerer dette formelt sett en styrking og tydeliggjøring av fellesskapets interesser.

Resonnementet her kan tydeliggjøres ved hjelp av figur 7.2.

I den prinsipielle drøftingen av eiendomsrettigheter over skilte jeg mellom ulike rettighetsdimensjoner ved et gitt objekt. I tråd med dette kan vi, når objektet er fiskeressurser, skille mellom bestanden på den ene siden og kvoten på den andre. Mens bestanden er definert som fiskeressursen som reproduktiv enhet, er kvoten den fiskemengden som, etter fastlagte vitenskapelige og politiske prosedyrer, gjøres tilgjengelig for fangst innen en gitt periode. Innenfor det etablerte forvaltningsregimet er, slik det framgikk i det foregående, de felles rettigheter særlig knyttet til forvaltningen av bestanden, herunder ansvaret for utforming, gjennomføring og kontroll med de prosedyrer som leder fram til fastsettelsen av en kvote. Det er kyststaten som ivaretar disse rettighetene på vegne av fellesskapet.

I den grad det i dag eksisterer private rettigheter til fiskeressursene i Norge, er disse knyttet til fisken som tas ut av bestanden, og da særlig i relasjon til den kvoten som årlig defineres for en fiskeressurs.

Skillet mellom bestanden, som de fellesskapelige rettigheter er definert i forhold til, og den årlig fastlagte kvoten, som er gjenstand for individuelle rettighetsdannelser, er i utgangspunktet en teoretisk distinksjon. I motsetning til epletrær, der det er et naturlig og tydelig skille mellom den produktive bestand, trærne, og overskuddet som kan høstes, eplene, kommer ikke fiskeressurser med et slik skille. For at forvaltning av fisk skal bli mulig, må et slik skille fastsettes og gjøres sosialt bindende. Å få til dette kan være både vanskelig og kostnadskrevende. Når en fiskebestand overbeskattes til tross for systematiske forvaltningsforsøk, slik det skjedde med Northern Cod ved Newfoundland på 1980- og 1990-tallet og 10 år senere for Nordsjøtorsk, er det nettopp denne grensen som bryter sammen.

Nå ligger den generelle diskusjonen om hvordan en slik grenselinje kan vedlikeholdes effektivt utenfor mandatet for denne utredningen (se likevel diskusjonen i neste avsnitt). For de viktigste kommersielle bestandene i norsk sammenheng kan en også si at en har lyktes forholdsvis godt med å opprettholde denne grensen. Det sentrale for denne utredningen er et annet spørsmål, nemlig i hvilken grad de forvaltningsløsningene som tas i bruk på hver side av denne grensen er avhengige av hverandre.

La meg her ta utgangspunkt i den forestilling, som verserer i debatten om strukturordningen, om at det foregår en «privatisering» av fiskeressursene, og at denne svekker disse som felles eiendom. I lys av det skillet jeg har innført mellom individuelle rettigheter til kvoter på den ene siden og felleskapelige rettigheter til fiskebestanden på den andre, kan dette tolkes som påstand om at de førstnevnte gir føringer og innskrenker de sistnevnte.

Selv om det under visse betingelser og på noen områder kan oppstå slike føringer, som vi skal se nærmere på nedenfor, er dette ikke korrekt som en generell påstand. Det er altså ikke et nødvendig motsetningsforhold mellom individuelle og felles rettigheter til en fiskeressurs. Under visse betingelser kan det tvert imot være slik at kombinasjonen av individuelle og felles rettigheter knyttet til ulike dimensjoner av ressursen styrker begge typer av rettigheter.

For det første er det slik at en effektiv felles forvaltning av bestanden er en forutsetning for å sikre de individuelle rettighetene til kvoten. Dette er særlig åpenbart når en mangelfull forvaltning fører til overbeskatning, slik at de individuelle rettighetene mister materielt innhold. Men det er samtidig, for det andre, slik at et velfungerende individuelt rettighetsregime knyttet til kvotene kan styrke fiskeressursen som felles eiendom. Dette blir særskilt tydelig når det gjelder strukturordningenes sentrale målsetting, som er å redusere overkapasitet. Slik overkapasitet generere en direkte trussel for overfiske, og skaper et kostbart kontrollproblem. I en slik situasjon kan et velfungerende regime basert på individuelle rettigheter og med gode incentiver for kapasitetstilpasning, utgjøre en viktig mekanisme for å bringe slike problemer under kontroll. I den grad dette lykkes, kan en si at individuelle rettigheter bidrar til å styrke fiskeressursen som felles eiendom.

Selv om det dermed kan være slik at «privatisering» av kvoter kan styrke fellesskapets interesser langs enkelte dimensjoner, kan dette samtidig representere føringer eller restriksjoner for forvaltning av en fiskeressurs.

«Forvaltning» versus «fordeling»

Det skille som jeg har innført mellom kvoter på den ene siden og bestanden på den andre er relevant i denne sammenhengen. Formalisering og institusjonalisering av fellesskapelige rettigheter til fiskeressursene som skjedde ved det nye havrettsregimet fokuserer ansvar for bærekraftig forvaltning, og dermed på kyststatens ansvar i relasjon til fiskebestandene. Dette betyr selvsagt ikke at fellesskapet og kyststatene gir avkall på forvaltningsmyndighet i tilknytning til anvendelse og fordeling av fiskekvotene. Tvert imot vil slike kvoter være den dominerende verdistrøm som fiskebestanden gir opphav til, og som forvaltningstiltakene skal sikre. Hvordan denne verdistrømmen best kan utnyttes og fordeles i samfunnet forblir et sentralt fiskeripolitisk spørsmål. For oversiktens skyld kan vi her skille mellom forvaltningspolitikk, hvis hensikt er optimalisering av verdistrømmen, og fordelingspolitikk, som angår distribusjon av verdistrømmen mellom verdige formål.

I utgangspunktet er det ikke sterke bindinger mellom forvaltningstiltak og fordelingstiltak slik dette er definert her. Men slike bindinger oppstår selvsagt straks en tar i bruk forvaltningsmekanismer som har sterke fordelingskonsekvenser. Det er her spørsmålet om «privatisering» og individuelle kvoterettigheter kommer inn. Slike kvoterettigheter kan, som det er anført over, være et svært viktig forvaltningsinstrument, blant annet fordi de kan utformes slik at det gir incentiver til nedbygging av overkapasitet. Samtidig vil et slik forvaltningsinstrument gi sterke føringer for myndighetenes muligheter til å drive fordelingspolitikk. Det er fordi individuelle rettigheter, i kraft av å være rettigheter, ikke fritt kan inndras, omfordeles eller omdefineres.

Selv om et rettighetsbasert forvaltningsinstrument gir føringer for muligheten til å drive fordelingspolitikk, betyr imidlertid ikke dette nødvendigvis at styringsmulighetene innskrenkes sterkt. I første rekke betyr det at formen for politisk intervensjon endres. Mens muligheten til å styre fordelingen direkte vil svekkes, øker muligheten for styring av fordelingsprosesser og -virkninger ved utforming av rettighetssystemet, inkludert hvordan rettigheter kan overdras.

Det skal likevel tilføyes her at optimal utforming av rettighetssystemer kan være både teknisk og politisk komplisert. Teknisk er det komplisert fordi en må ivareta det doble hensynet til en effektiv forvaltningspolitikk og en god fordelingspolitikk. Politisk er det en kompliserende faktor at individuelle rettighetsregimer av den typen det her er snakk om ikke bare angår fordeling av økonomiske ressurser, men også har spesifikke konsekvenser når det gjelder fordeling av politiske ressurser.

Generelt vil kapasiteten til kollektiv handling (herunder politisk mobilisering) være mye større for grupper med felles interesser knyttet til konsentrerte og sterke interesser enn for grupper med felles interesser knyttet til distribuerte og diffuse interesser. Det er for eksempel dette som gjør at eiendomsbesittere i strandsonen som regel har stor gjennomslagskraft for sine ønsker på bekostning av allmenninteressen knyttet til fri ferdsel, til tross for at lovgivningen formelt sett favoriserer sistnevnte gruppe. Når det gjelder spørsmålet om kvoterettigheter, er dette relevant fordi etablering av slike rettigheter bidrar til å konstituere rettighetshaverne til en effektiv kollektiv aktør, med betydelig evne til å mobilisere til forsvar av sine interesser. Introduksjonen av individuelle kvoterettigheter i norsk fiske har således hatt store konsekvenser for den politiske dynamikken i norsk fiskerinæring (Holm et al., 1998). Blant annet har Norges Fiskarlag ut fra dette skiftet karakter fra en bred og samlende allmenningsorganisasjon forankret i kyst-Norge, til en mye smalere og mer effektiv interesseorganisasjon forankret i redernes og kvoteinnehavernes interesser. I noen sammenhenger innebærer dette at de gamle og institusjonaliserte interessekonflikter, mellom havfiske og kystfiske og mellom nord og sør, svekkes til fordel for en klar felles interesse i forsvar for og institusjonalisering av de felles interesser som kvoteinnehavere (Christensen & Hallenstvedt, 2005).

Når fiskerne rekonstitueres som interessegruppe og blir kvotehavere, inntar de kollektivt en posisjon der de har sterke og legitime interesser i å opprettholde stabile rammebetingelser for sin økonomiske virksomhet, herunder at rettighetsregimet konsolideres og styrkes. En slik gruppe vil ha betydelig kapasitet til politisk mobilisering mot forslag som truer deres interesser. Når det fra noen observatører har blitt hevdet at «toget er gått» i ressurspolitikken (Hersoug, 2005), er dette ikke primært fordi eksisterende ordninger er juridisk og konstitusjonelt bindende, men fordi det individuelle rettighetsregimet setter i gang en dynamikk som skifter politiske ressurser til fordel for de aktørgrupper som oppnår de viktigste økonomiske rettigheter.

Overgangen til et individuelt rettighetsregime skaper dermed en situasjon der frihetsgradene til å drive fordelingspolitikk blir svært mindre enn tidligere. Fordi rettighetene til kvoten virker så sterkt konstituerende for fiskerne både som økonomisk og politisk interessegruppe, vil forvaltningsgrep som kommer i berøring med dette lett bli omstridt.

Som nevnt over, vil dette blant annet sette sterke restriksjoner på hvilke fordelingspolitiske virkemidler en kan ta i bruk. I stedet for direkte fordeling og omfordeling, må fordelingshensynene i større grad bygges inn i rettighetsregimet. Jeg kommer tilbake til dette i avsnittet om virkemidler til slutt i denne utredningen.

... og endestasjonen er?

Et hovedpremiss i argumentet over er at individuelle rettighetsregimer har politiske egenskaper som gjør dem til selvforsterkende institusjoner. Dette er utvilsomt en av grunnene til at mange frykter dem, og at debatten om dem preges av snøballer som ruller, enveiskjørte gater og tog som har forlatt stasjoner. Den betydelige mobiliseringen mot denne utviklinga antyder i seg selv at disse metaforene kanskje ikke er helt treffende. Foreløpig er fiskeressursene rimelig godt sikret som felles eiendom, og muligheten til å stanse og eventuelt reversere utviklinga i retning av privatisering av kvotene er til stede dersom det finnes politisk vilje til det.

I stedet for å gå videre inn i denne diskusjonen, som uansett ville bli spekulativ, skal jeg nevne to momenter der det er særlig grunn til å tro at et individuelt rettighetsregime for kvotene kan gi føringer for den framtidige utviklinga av forvaltningsregimet.

For det første kan et individuelt kvoteregime av den typen vi her snakker om bidra til å sementere et bestemt ressursforvaltningsregime og dermed sinke nødvendige reformer. Slik vi har sett over, er etablering av individuelle rettigheter knyttet spesifikt til et TAC-regime og til en forvaltningsform der enkeltbestander er den dominerende forvaltningsenhet. Dette regimet er under internasjonalt press, og mye tyder på at framtidas forvaltning vil legge større vekt på økosystemet som forvaltningsenhet og på andre reguleringsinstrumenter enn fiskekvoter (innsatsreguleringer, marine verneområder). En sterk institusjonalisering av rettigheter knyttet til TAC-andeler, vil da kunne stå i vegen for en slik reform, omtrent slik relativ stabilitet har bidratt til å sementere EUs ressurspolitikk.

For det andre representerer et individuelt kvoteregime en aksept av at kommersiell fangst i konvensjonell forstand utgjør den primære samfunnsmessige interessen knyttet til havets ressurser. Særlig på grunn av egenskapene til slike rettigheter som mobiliseringsgrunnlag på den offentlige og politiske arena, vil denne aksepten ha en tendens til å dominere over alternative og i utgangspunktet like høyverdige interesser knyttet til havet og dets ressurser. I den grad fiskerne som kvoteeiere oppnår definisjonsmakt, og framstår som de primære interessenter i relasjon til fiskeressursene, er det lite som beskytter mot at kvoteeierne kollektivt overtar eierskapsansvaret for fiskebestandene. Argumentet her vil kunne være omtrent slik: Hvis det likevel er kvoteeierne som disponerer de verdier bestanden gir opphav, hvorfor skal de ikke også forvalte selve bestanden?

Med utgangspunkt i en bred definisjon av fiskeressursene, som en verdi i seg selv, som del av en mangfoldig natur, som kilde til opplevelse og rekreasjon, er det selvsagt enkelt å forsvare felleskapets forvaltningsansvar. Det er dersom fangstinteressene knyttet til fiskeressursen oppnår en posisjon – for eksempel innenfor rammen av et individuelt rettighetsregime – der andre verdier enn de økonomiske kommer i bakgrunnen, at et slik forsvar kan bli vanskelig.

Er kvoterettigheter å betrakte som eiendom?

Slik det framgår av beskrivelsen foran, representerer fartøykvoteordningen at private rettigheter defineres i relasjon til fiskeressursene. Dette betyr ikke at fiskeressursen som sådan har blitt privat eiendom, i hvert fall hvis en med «ressurs» her mener fiskebestanden som reproduserbar biologisk enhet.

Et annet spørsmål er om fiskekvoten som sådan kan betraktes som eiendom. Dette er et juridisk spørsmål som faller utenfor mandatet til denne utredningen. Jeg vil likevel anføre her at slike kvoter i dagens norske rettighetssystem, selv om de har blitt gitt en sterkere institusjonell beskyttelse, ikke med rimelighet kan oppfattes som eiendom i konvensjonell forstand. Til det er de for tett innvevd i kontinuerlig offentlige forvaltningsbeslutninger, og for mange betingelser er knyttet til deres realisering. Selv om «kvoterettigheten» som sådan er rimelig godt sikret, er dens forbindelse til materielle verder (realisert fangst av fisk) for løs til at det er naturlig å snakke om eiendom. Når en anvender begrepet om eiendom er det vanligvis en mye tettere kopling mellom rettigheten og objektet. Det er først når rettigheten på denne måte oppfattes som innskrevet i objektet, at en vanligvis snakker om eiendom. Slik er det neppe når det gjelder fiskekvoter.

Når det gjelder den praksisen som har oppstått, og som strukturordningene delvis griper regulerende inn i, med at kvoter omsettes og får en pris når fartøyer skifter hånd, kan ikke dette tas til inntekt for at kvotene er å betrakte som eiendom. Slik det er anført over, er det ikke etablert institusjonell beskyttelse for slike transaksjoner, og de sanksjoneres ikke av myndighetene. At en aktør som har betalt for en kvote dermed vil kunne oppfatte dette som sin eiendom er en annen sak. Dersom denne praksisen får fortsette og omfatter mange, vil dette i seg selv ha en viss rettsskapende kraft, særlig hvis en slik praksis ikke settes under press.

Lukking og legitimitet

Drøftingen over kan danne grunnlag for en måte å besvare den problemstilling Strukturutvalgets mandat reiser, nemlig om forholdet mellom «privatisering» på den ene siden og sikring av fiskeressursene som «felles eiendom» på den andre. Et hovedpoeng har vært at det ikke er noen absolutt og nødvendig motsetning mellom privatisering og felles eiendom. Tvert imot vil det være slik at lukkeprosessene har bidratt til styrking av de individuelle rettigheter i fisket (kvoterettigheter) samtidig som at fellesskapets rettigheter er styrket, i hvert fall langs noen dimensjoner (særlig kyststatens rettigheter knyttet til forvaltning av fiskebestander som betinget fornybare ressurser).

Dette utgjør likevel ikke et fyllestgjørende svar på de problemstillinger og hensyn Strukturutvalgets mandat springer ut fra, som angår privatiseringstendensene i fiskeriene mer allment og en ambisjon om å legge grunnlaget for en politikk med bred legitimitet i næring og samfunn. I dette avsnittet skal jeg derfor fjerne meg litt fra spørsmålet om dannelsen av formelle rettigheter til fiskeressursene, og i stedet rette oppmerksomheten mot det mer generelle spørsmålet som angår den sosiale fordeling av de verdier fiskeriene produserer. I dette perspektivet angår spørsmålet om «privatisering» ikke primært eiendomsstatusen til fiskeressursene, men den sosiale lokalisering av verdistrømmene i fiskeriene. Fiskeriene privatiseres i den grad kontrollen av slike verdistrømmer i praksis konsentreres på private hender.

I den offentlige debatt omkring strukturordningene og privatiseringstendensene i næringa er det særlig denne siden av saken som har stått i fokus. Et eksempel på dette kan være oppslaget i Nordlys 18.mai 2006, skrevet av journalist Skjalg Fjellheim. En sentral påstand, som angir tonen og harmen som preger debatten, er denne:

«På vegne av oss alle er kystfolkets felles eiendom gitt vekk til en håndfull rederier og skippere.»

Dette følges opp av påstanden om at det er «vel dokumentert at noe i overkant av 100 personer eller selskaper kontrollerer halvparten av de norske fiskeressursene.» (Fjellheim, Nordlys 18. mai 2006: s 2).

Slike oppfatninger vil, slik det er argumentert over, være misvisende hvis «gitt bort» og «kontrollerer» over betyr at eiendomsrettigheter er etablert, og at objektet for disse rettighetene, «fiskeressurser» refererer til fiskebestandene som reproduktive enheter. Påstanden gir større mening hvis en i stedet tolker den løsere, om en sterk konsentrasjon (100 personer eller selskaper) av den praktiske kontroll med verdiene som årlig tas opp av havet, gir påstanden mening.

I utgangspunktet er det all grunn til å anta at det har skjedd en slik konsentrasjon, selv om jeg ikke kan gå god for det tallet som her antydes. Poenget i det følgende er likevel ikke å undersøke om dette faktisk stemmer eller ikke. I stedet skal jeg ta utgangspunkt i at det i løpet av de siste årene har skjedd en betydelig konsentrasjon av kontrollen med verdistrømmende i norsk fiskerinæring, og at strukturordningene kan ha bidratt til dette. Det er denne konsentrasjonstendensen som det refereres til under betegnelsen «privatisering», og som av mange oppfattes som en problematisk og illegitim. Det sentrale spørsmålet som drøftes vil være hvorfor slik privatisering oppfattes som illegitimt av mange.

I løpet av siste halvdel av det 20. århundre skjedde det en fundamental omveltning i norsk fiskerinæring. Denne hadde sammenheng med introduksjonen av det nye havrettsregimet, som i norsk fiskerinæring innebar at ressursforvaltningshensynet ble gjort til det primære næringspolitiske hensyn. Inntil denne omveltningen hadde helt andre hensyn og verdier vært dominerende i norsk fiskerisektor. Selv om fiskeriene, som andre næringer, alltid vil være en miks av ulike interesser, synspunkter og verdier, var et av de sentrale hensynene at fiskeriene skulle være av og for kystens folk.

«Kystens folk», eller «kystfolket» som Fjellheim refererer til i sitatet over, skal her ikke forståes som summen av de som faktisk bor på kysten. I stedet er «kystfolket» et kulturelt og politisk ladet begrep med sterk institusjonell forankring i fiskerinæringa. Den selveiende kystfisker er den sentrale figur, for ikke å si «ikon», i dette bildet. Slik jeg har framhevet i tidligere arbeider, kan store deler av det institusjonelle byggverket i norsk fiskerinæring inntil 1980-tallet forståes som et «hjem» for, og en forskansning til forsvar av kystfiskeren (Holm, 1996).

Det vil i denne sammenhengen føre for langt å gi en full kulturhistorisk og næringsmessig redegjørelse for framveksten til «kystfiskeren» i denne forstand. I kortform kan dens opprinnelse spores tilbake til Trollfjordslaget, og den oppnådde viktige institusjonelle ankerfester med Trålerloven og Råfiskloven på 1930-tallet, Lov om Eiendomsrett under krigen og Hovedavtalen fra 1964. Et av de sentrale hensyn bak denne prosessen gjaldt hvordan kystens folk, representert ved den alminnelige selveiende kystfisker, kunne beskyttes mot overgrep og utnytting fra eksterne krefter, enten dette var griske handelsmenn og spekulanter, fjerne markedskrefter eller pågående industrikapitalister.

For å antyde hvor fullastet «kystfiskeren» er av mening, og hvorfor den kunne gi opphav til en så sterk institusjonalisering, kan en ta utgangspunkt i en sammenlikning med «den norske bondens» betydning i norsk samfunnsliv. Det må selvsagt straks tilføyes her at mens bonden står i sentrum av det norske samfunn, og utgjør nasjonalstatens kulturelle og politiske fundament, representerer fiskeren den politiske og kulturell utkant, og inntar som sådan til en viss grad en kritisk og avventende posisjon til sentrum. Dette følger ikke bare av fiskerens plassering i den geografiske utkant, men er en integrert del av den «åpne» kystkulturen. Et tilfang til dette kan forståes med utgangspunkt i mekaniseringa av landbruket på 1800-tallet. Som en konsekvens av dette sank arbeidskraftbehovet på bygdene. En flyttestrøm gikk til fabrikkene i byene. En annen flyttestrøm gikk til Amerika. En tredje flyttestrøm gikk til kysten og fiskeriene. Satt på spissen kan en si at kystfolket er Norges (fattige) amerikanere; det er de som ikke ville underlegge seg industrikapitalismens disiplin, men ikke hadde råd til å dra til Amerika. De kunne dra til kysten nettopp fordi det var relativt åpen adgang til fiskeressursene; akkurat som den åpne «frontier» i det ville vesten, var havet og fisken en åpen allmenning som kunne ta imot de som hadde blitt marginalisert og stengt ute fra landbruket.

Når nordlendinger feirer seg selv som åpne og gjestfrie, i motsetning til de høflig avmålte østlendinger, kan dette knapt tolkes bokstavelig. I stedet kan det leses som en kulturhistorisk referanse til hvordan den åpne allmenningen har vært konstituerende for kystens kultur og selvforståelse, og hvordan denne reproduseres i kontrast til det dominerende og lukkede sør. Kystfiskeren og fiskarbonden står fram som bærere av denne selvforståelse, og blir dermed sentralfigurer i kystkulturen.

Kystfiskeren i denne forstand er dermed ikke bare forankret i et sterkt institusjonalisert næringssystem, men er også en bærer av kystkulturens identitet og historiske ankerfeste. Ved dette representerer kystfiskeren et stort mobiliseringspotensiale. Når kystfiskeren trues, kan det utløse betydelige politiske og sosiale krefter. I denne sammenheng er det relevant å nevne EU-kampene, hvis utfall kan forklares nettopp fordi kystfiskeren, og dermed kystbefolkningen, kunne mobiliseres utvetydig på NEI-sida.

Kystfiskeren i denne forstand representerer selvsagt et viktig omdreiningspunkt også i striden om strukturordningene. Årtier av akkumulert politisk retorikk og kulturell bagasje hentes opp igjen og gis ny kraft i bekymringen om privatisering av fiskeriene. Akkurat som forestillingen om invasjon av europeiske stortrålere i fjæresteinene i 1972, utløser påstander om privatisering og lukking av fiskeriene dyptfølt harme i kystfolkets sjel. Debatten om fiskekvoter blir dermed et spørsmål som engasjerer langt utover fiskernes rekker.

Med utgangspunkt i denne analysen kan en lettere forstå hvorfor strukturdebatten blir opphetet og polarisert. Det er ikke bare slik at denne debatten er en arena der mange av deltakerne kommer med sterke og verdiladede standpunkter. I tillegg blir debatten preget av at de sentrale ord og vendinger – som tilsynelatende er felles begreper som allmenning, eiendom, lukking, kvote, privatisering – henter sin mening innenfor svært ulike diskursive felt.

På den ene siden refererer den til ressursforvaltningshensynet, der spørsmålet om eiendomsrettigheter til fiskeressursene i en forholdsvis smal, teknisk betydning står sentralt. Her er etablering av individuelle rettigheter («privatisering») et særdeles effektivt forvaltningsinstrument for å realisere en sentral verdi, nemlig effektiv beskyttelse og utnyttelse av en felles ressurs.

På den andre siden aktiviserer strukturdebatten den velkjente frykten for kapitalistisk invasjon i og overtakelse av fiskeriene. Her overskygges ideen om rettighetsdannelse som teknisk forvaltningsinstrument av en rettferdig harme over at kystens helteskikkelse og fanebærer, kysfiskeren, stenges ute av allmenningen. Kysten er ikke lenger åpen; kystfolket frarøves sitt selvbilde som imøtekommende og gjestfrie. Satt på spissen kunne en kanskje si: Hvis fisken privatiseres, blir vi alle til østlendinger og Norge kunne like godt gå inn EU.

Det er slik vi må forstå bakgrunnen for at Fjellheim sier at: «På vegne av oss alle er kystfolkets felles eiendom gitt vekk til en håndfull rederier og skippere.» Problemet her er ikke bare at «kystfolket» har mistet tilgangen til det som en gang var en kilde til arbeidsplasser og levebrød, men at det kulturelle fundamentet for kystkulturen står på spill. I tillegg kommer det at de som nå disponerer disse verdiene ikke lengre oppfattes som representanter for «kystfolket.» I kraft av sine nye privilegier er rederne og skipperne ikke lengre å betrakte som «kystfiskere», men kommer til å likne mer og mer på kystfiskerens tradisjonelle fiende. De «hundre personer eller selskaper» som nå dominerer fiskeriene har mer til felles med kapitalister som Kjell Inge Røkke og John Fredriksen enn med fiskarbonden og den selveiende kystfisker. I dette lyset kan strukturdebatten forståes som en refleksjon av fiskerienes hamskifte. De som stadig identifiserer seg med og snakker på vegne av kystens småkårsfolk, ser utviklingen i fiskeriene som et «klassesvik». Satt på spissen kan vi kanskje si at fiskerne, som tidligere har representert allmuen og stått i opposisjon til kapitalistene og øvrigheta, har nå skiftet side og selv blitt til kapitalister og utbyttere.

Virkemidler for å sikre fiskeressursene som felles eiendom

Den holdningen man inntar til de endringsprosesser som er beskrevet over vil selvsagt være avhengig av ens generelle verdistandpunkt og politiske tilhørighet. Som sådan er dette et politisk spørsmål som ligger utenfor rammen denne utredningen. Fordi debatten, slik det er argumentert over, har tilfang fra svært ulike diskursive felt, og dermed til en viss grad er preget av at deltakerne snakker forbi hverandre, er det likevel mulig det kan finnes et noe større rom for kompromisser enn frontene gir inntrykk av.

En måte å nærme seg dette er å undersøke i hvilken grad hensynet til, på den ene siden, en rasjonell forvaltning av fiskebestandene, der privatisering av kvoter utgjør viktig sett av virkemidler, i noen grad kan frigjøres fra spørsmålet om hvem fiskeriene er til for og hvilke verdier de skal tjene på den andre. Antakelsen her er at et tydeligere og mer systematisk skille mellom disse to sidene – forankret i to ulike næringsformasjoner og diskursive felt – vil kunne gjøre det enklere å forstå noen av de hardeste kontroversene i norsk fiskerinæringa, og til en viss grad bidra til å rydde bort enkelte misforståelser. En slik tydeliggjøring kan også forhindre at sentrale verdivalg for næringa foretas implisitt og som bieffekt av et forsøk på teknisk-rasjonell ressursforvaltning.

I det følgende forsøker jeg å vise hvordan ulike strukturpolitiske virkemidler kan gjøres relevant i denne sammenhengen. I motsetning til struktutvalget selv, som har som del av sitt mandat å være pragmatisk og realistisk i sine forslag, er mitt anliggende i det følgende å få fram de prinsipielle sidene av saken. I lys av dette vil mange av forslagene jeg drøfter bli oppfattet som urealistiske og kanskje naive.

Tiltak som sikrer fiskebestandene som felles eiendom

Jeg har ovenfor insistert på betydningen av skillet mellom bestanden, den reproduktive enhet, på den ene siden og kvoten, overskuddet som disponeres til fangst på den andre. Videre har jeg hevdet at bestanden status som felles eiendom er rimelig godt sikret. Likevel vil dette i framtida til være avhengig av at forvaltningen lykkes, slik at bestanden ikke overbeskattes og fortsetter å produsere overskudd som kan fangstes. I lys av de politiske ressurser som følger av et individuelt rettighetsregime, er det også nødvendig å etablere mekanismer som er i stand til effektivt å forsvare fiskeressursenes status som felles eiendom.

Ut fra dette kan følgende tiltak vurderes:

Tiltak for å gi fiskeressursenes sterkere og mer eksplisitt lovbeskyttelse som felles eiendom. En del av dette vil være en tydeligere avveining av hvordan kvotehavernes rettigheter må vike i den grad de står i motsetning til fiskeressursens status som felles eiendom og det ansvar som følger av dette.

Opprustning av ressursforvaltningsinstitusjonen. Motsetningen mellom individuelle rettigheter til kvoten og felles rettigheter til bestanden vil særlig bli akutt dersom bestanden trues. Fiskeressursens status som felles eiendom avhenger derfor av at ressursforvaltningsinstitusjonen er legitim og fungerer effektivt. Generelt vil selvsagt vedlikehold og oppgradering av alle forvaltningsfunksjoner ha betydning her. Likevel skal det påpekes at en fornuftig kapasitetstilpasning generelt vil redusere trykket på alle forvaltningsfunksjoner.

Introduksjon av ressursavgift. En ressursavgift innebærer en institusjonalisering av fellesskapets eierskap til ressursen, samtidig som det styrker og institusjonaliserer kvotehavernes rettigheter overfor fellesskapet. Dette er to sider av samme sak. Hvilke av de to interesser (fellesskap vs kvotehaver) som kommer best ut her er vanskelig å si generelt; dette vil i stor grad avhenge av hvordan avgiftens spesifikke utforming. Det kan likevel anføres her at en ressursavgift, slik at fiskerne betaler økonomisk kompensasjon til staten for bruken av ressursen, er en markering av at ressursen tilhører fellesskapet. Rent symbolsk vil dette kunne oppnås ved en avgift som i liten grad reflekterer verdien av den fisken som høstes. Likevel vil fellesskapets rettigheter til ressursen være mye sterkere markert ved et prisinstrument som sikrer at fiskerne må betale i relasjon til den faktiske verdien av fangsten. En årlig kvoteauksjon vil for eksempel representere en institusjonell løsning som sikrer dette effektivt.

Permanent verdikommisjon for havets ressurser. Slik det er påpekt har individuelle rettighetsregimer en tendens til å skape tette og effektive interessegrupper. I fiskerisammenheng er det dermed en fare for at kvotehaverne kommer i en posisjon der de oppnår definisjonsmakt i forhold til mer diffuse og fragmenterte interessegrupper, for eksempel de som er opptatt av hensynet til et rikt og rent hav i seg selv, biodiversitet, eller hensynet til havet som kilde til rekreasjon og kontemplasjon. I en slik sammenheng vil en kunne gi allmenninteressene – som her er en samlebetegnelse for diffuse interesser som deles av brede lag – særskilt adgang til offentlige beslutningsprosesser. En mulighet som kan vurderes her er etablering av en permanent havressurskommisjon, dvs en bredt sammensatt verdikommisjon som vurderer avveiningen mellom ulike verdier i forvaltningen av fiskeressursene.

Tiltak som påvirker fordeling av verdistrømmene i fiskeriene

Slik det er argumentert for over er et viktig legitimitetsproblem i strukturpolitikken ikke nødvendigvis anvendelsen av individuelle rettigheter i seg selv, men at disse i praksis har ført til en sterk konsentrasjon av kontrollen med verdistrømmen i næringa. En viss konsentrasjon over tid er selvsagt forventet og nødvendig for at fiskeriene skal kunne produsere trygge og lønnsomme arbeidsplasser og samtidig fungere som effektiv leverandør av høykvalitets fisk til landindustrien. Innenfor rammen av dette er det likevel et visst rom for en annen fordelingspolitikk. Ved en flåtepolitikk som favoriserte mindre kystfiskefartøyer ville for eksempel langt mindre av verdiene i næringa bindes opp i kapitalkostnader, og fiskeriene kunne gi rom til et større antall arbeidsplasser. I stedet for et fåtall storredere, kunne en dermed vedlikeholde en fiskertype med sterk legitimitet på kysten, den selveiende kystfisker. En slik politikk ville selvsagt være problematisk hvis den ble realisert ved hjelp av direkte styringstiltak og paragrafbåter. Det er imidlertid ingenting i vegen for at den kunne gjennomføres ved hjelp av en langsiktig strukturpolitikk og incentivmidler.

I denne sammenheng er det aktuelt å nevne hensynet til å opprettholde en «moderne, variert og lønnsom flåte», som er et av kriteriene som er angitt for evaluering av strukturtiltakene. Hensynet til en variert eller differensiert flåte inngår i standard-settet av målsettinger for norsk fiskerinæring. Dette er en arv fra en tid da det var sterk polarisering mellom kystfiskeflåte og havfiskeflåte samt mellom nord og sør i norsk fiskerinæring. I så måte er formuleringen om å opprettholde en variert flåte et fredsforslag og kompromiss, som forplikter alle parter til å anerkjenne at de andre gruppene også har en legitim plass i næringa. Selv om mange av de gamle interessemotsetninger stadig gjør seg gjeldende, vil jeg hevde at de ikke lenger er like påtrengende, og at tiden er moden for å legge slike slagord bort. Dette er blant annet fordi flåtegrupper ikke lengre er like sterke interessemarkører i fiskerinæringa. Dels skyldes dette tekniske endringer; dels kommer det av at introduksjonen av individuelle kvoterettigheter har konstituert sterke interessefellesskap på tvers av flåtegrupper og geografiske skillelinjer. Innenfor rammen av en langsiktig strukturpolitikk, er det dermed lite hensiktsmessig å knytte strukturpolitikk opp til en differensiert flåtestruktur. En slik målsetting er i dag lite relevant som kompromiss. I tillegg begrenser den muligheten for å anvende flåtestrukturen som et næringspolitisk virkemiddel.

Ut fra dette kan følgende tiltak vurderes:

Kvoteordninger som inviterer til fordeling av kvoter på flere og mindre fartøyer og inneholder gode incentiver for småskaladrift.

Kondemneringsordninger og andre incentiver for kapasitetstilpasning.

Incentiver for bedre råstoffutnyttelse. Dette gjelder ikke bare utvikling av bedre systemer for kvalitetssikring (inkludert levendefangst) og ivaretakelse av biprodukter, utnyttelse av ukonvensjonelle arter etc. I tillegg må en legge til rette for nye produktformer, som for eksempel anvendelse av kvoter til turistfiske.

Hjemfallsrett for kvoter. Ordninger der kvoter etter en viss tid tilbakeføres til fellesskapet og refordeles, åpner et rom for rutinemessig politisk styring av kvotefordeling i næringa. Slike mekanismer må likevel designes slik at usikkerheten for kvotehaverne minimeres.

Kvoteauksjoner. En auksjonsmekanisme vil gi store muligheter for prisdifferensiering mellom ulike typer av kjøpere, og vil dermed ha betydelig potensiale for å utøve fordelingspolitikk.

Omsettelige kvoter. Et system med institusjonaliserte eiendomsrettigheter til kvoter og organisert kvoteomsetning gir store muligheter for å drive en effektiv fordelingspolitikk. Det er en utbredt misforståelse at omsettelige kvoter med nødvendighet betyr politikkens abdikasjon og kapitalkreftenes frie spill. Slik kan det selvsagt være – hvis det angjeldende marked er organisert med frikonkurransemarkedet som modell. I praksis vil en imidlertid kunne konstruere omsetningssystemer som effektivt kan realisere ulike fordelingsmål, inkludert en differensiert småskalastruktur i fiskeriene.

Regionaliseringstiltak

Slik det er argumentert over, bidro det nye havrettsregimet til å forankre forvaltningsretten av fiskeressursene til kyststaten. I den grad ressursene (bestanden) er en felles eiendom, er det kyststaten som disponerer denne. I den grad det oppstår legitimitetsproblemer knyttet til denne kyststatens disposisjoner, kunne en tenke seg at (deler av) forvaltningen av de felles interesser overføres til fellesskap som har sterkere legitimitet på kysten. Et nærliggende eksempel fra et annet felt er her overføringen av forvaltningsansvaret for statens grunn i Finnmark til et regionalt organ (Finnmarkseiendom).

Regionalisering er i seg selv et tiltak som kan imøtekomme hensynet til å «sikre aktivitet langs hele kysten», som er det tredje av evalueringskriteriene for Strukturutvalget. Hvis det med «aktivitet» her ikke refererer til forvaltningsoppgaver, men primært fisket selv, vil slik regionalisering ikke uten videre føre fram. Uansett hvor forvaltningsansvaret ligger, vil størrelsen på denne aktiviteten avhenge av den fordelingspolitikk som føres, og denne vil i stor grad fastlegges sentralt.

Ut fra dette kan følgende tiltak vurderes:

Overføring av forvaltningsmyndighet og -funksjoner til regionale myndigheter (fylkene, de nye regionene). Dette kan selvsagt gjøres på mange måter. Et overordnet hensyn er selvsagt at en ikke går for langt her, slik at felles fiskeressurser blir til lokale monopoler. En mild form for regionalisering kan imidlertid både skape større oppmerksomhet rundt og mulighet for regulering av regionale omfordelingsprosesser. Dessuten vil en geografisk basert forvaltning gi rom for en bredere samfunnsmessig forankring enn den funksjonelle og sektorbaserte forvaltning, som i særlig grad er bundet til de kommersielle fangsinteresser.

En regionalisering av forvaltningsansvar og funksjoner kan også skje ved at en aktiviserer eksisterende næringsorganisasjoner. For eksempel kunne man tenke seg at fiskernes salgslag kunne ivareta visse funksjoner, for eksempel på linje med POenes rolle i UK. En slik løsning vil imidlertid neppe ha sterk legitimitet utenfor fiskerinæringa uten at en sikrer en solid samfunnsmessig verdiforankring.

Referanser

Apostle, R., Barrett, G., Holm, P., Jentoft, S., Mazany, L., McCay, B. J., & Mikalsen, K. H. 1998. Community, State and Market on the North Atlantic Rim. Toronto: University of Toronto Press.

Brox, O. 1990. The Common Property Theory: Epistemological Status and Analytical Utility. Human Organizaton, 49(3): 227-235.

Christensen, P., & Hallenstvedt, A. 2005. I Kamp Om Havets Verdier : Norges Fiskarlags Historie. Trondhjem: Laget.

Gordon, H. S. 1954. The Economic Theory of a Common Property Resource: The Fishery. Journal of Political Economy, 62(2): 124-142.

Hallenstvedt, A. 1982. Med Lov Og Organisasjon. Tromsø: Universitetsforlaget.

Hardin, G. 1968. The Tragedy of the Commons. Science, 162: 1243-1248.

Hersoug, B. 2005. Closing the Commons : Norwegian Fisheries from Open Access to Private Property. Delft: Eburon.

Holm, P. 1996. Kan Torsken Temmes? Moderniseringsprosesser I Norsk Fiskerinæring 1935-1995. In E. O. Eriksen (Ed.), Det Nye Nord-Norge:Avhengighet Og Modernisering I Nord: 109-142. Bergen: Fagbokforlaget.

Holm, P. 2001. The Invisible Revolution: The Construction of Institutional Change in the Fisheries. Unpublished Ph.D., University of Tromso, Tromso.

Holm, P., Hersoug, B., & Raanes, S. A. 2000. Revisiting Lofoten: Co-Managing Fish Stocks or Fishing Space? Human Organizaton, 59(3): 353-364.

Holm, P., Raanes, S. A., & Hersoug, B. 1998. Political Attributes of Rights-Based Management Systems: The Case of Individual Vesel Quotas in the Norwegian Coastal Cod Fishery. In D. Symes (Ed.), Proerty Rights and Regulatory Systems in the Fisheries: 113-126. Oxford: Fishing News Books.

Jentoft, S. 1989. Fisheries Co-Management - Delegating Government Responsibility to Fishermens Organizations. Marine Policy, 13(2): 137-154.

Jentoft, S., & Kristoffersen, T. 1989. Fishermens Co-Management - the Case of the Lofoten Fishery. Human Organizaton, 48(4): 355-365.

McCay, B. J., & Acheson, J. M. (Eds.). 1987. The Question of the Commons: The Culture and Ecology of Communal Resources. Tucson, Ariz.: University of Arizona Press.

Ostrom, E. 1990. Governing the Commons. Cambridge: Cambridge University Press.