Del 2
Vurderinger

6 Vurdering av strukturvirkemidlene

Den norske fiskeflåten er sammensatt av mange ulike fartøystørrelser som anvender forskjellig fangstteknologi, drifter på ulike fangstfelt og har ulike kombinasjoner av fisketillatelser. Det innebærer blant annet at behovet for strukturtiltak og effektene av tiltak kan være forskjellige i ulike flåtegrupper. Utvalget har hatt begrenset tid til sitt arbeid, og har vært nødt til å begrense analysene til de viktigste gruppene. Samtidig har det vært utvalgets intensjon å fremskaffe det nødvendige tallmaterialet for å vurdere effekten av virkemidlene. Virkemidlene har vært tilgjenglige i kort tid. Dette gjør det vanskelig å trekke entydige konklusjoner om de mer langsiktige effektene.

Utvalgets mandat gir retningslinjer for hvilke hensyn som skal ivaretas i vurderingen av strukturtiltak. I tillegg til å sørge for bedre tilpasning mellom fangstkapasitet og ressurser, er det trukket opp tre mål. Disse målene er brede og krever en videre dekomponering i analyserbare elementer. Utvalgets valg av vurderingskriterier er presentert i tabell 6.1. Disse beskrives nærmere i analysen av hvert enkelt kriterium, men det gis en kort presentasjon nedenfor.

I forhold til målet om fiskeressursene som felles eiendom er det gjort en enkel juridisk vurdering og en samfunnsfaglig utredning av Norges fiskerihøgskole. Disse studiene er supplert med vurderinger av strukturordningenes legitimitet i samfunnet, geografisk og eiermessig fordeling av fisketillatelser og rekruttering. Det er ikke gjort vurderinger rundt urfolks rettigheter innen fiskeri.

Aktivitet langs kysten er vurdert gjennom analyser av hvordan fisketillatelser fordeler seg geografisk, hvordan landingsmønsteret fordeler seg mellom fylker, hvordan strukturkvoter påvirker fartøyenes landingsmønster gjennom året og vurderinger rundt hvordan ordningene påvirker sysselsettingen innen fangstleddet.

Hvordan strukturordningene har påvirket målet om en moderne, variert og lønnsom fiskeflåte belyses gjennom teoretiske betraktninger rundt lønnsomhetseffekter, en vurdering av kapasitetsreduksjonen som er oppnådd og vurderinger rundt effekten på strukturen i fiskeflåten.

Det er åpenbare konflikter mellom flere av delmålene. Som avslutning av kapitlet blir det gitt en samlet vurdering av hvordan utvalget oppfatter at virkemidlene har påvirket målene i mandatet. For vurderingskriteriene som består av flere elementer, har utvalget valgt å oppsummere og trekke sine konklusjoner i et eget delkapittel kalt «utvalgets vurdering».

6.1 Vurdering av kapasitetseffekt

Et av de viktigste motivene for strukturordningene var å tilpasse fangstkapasiteten til ressursgrunnlaget. Dette har for Norge betydd at den samlede kapasiteten må reduseres. Med fartøykvotesystemer vil uttak av fartøy bidra til å øke fangstgrunnlaget for de gjenværende fartøyene. Som diskutert i kapitlet om fiskekapasitet, er det ønskelig at også den tekniske kapasiteten reduseres av bestandshensyn. Erfaringer fra tidligere kondemneringsprogram i Norge og andre land har vist at dette ofte ikke er tilfelle, da de uttatte fartøyene har vært vesentlig mindre effektive enn de gjenværende. I tillegg har fartøyene økt kapasiteten gjennom økte investeringer i uregulerte parametere som motoreffekt og annet utstyr.

Kapastet kan, som nevnt i kapittel 3, måles i en rekke dimensjoner. Utvalget har valgt å undersøke antall fartøy, tekniske karakteristika, alder og kvoteutnyttelse for fartøyene som tas ut for å gi et bilde av utviklingen.

6.1.1 Tekniske karakteristika ved uttatte fartøy

For å gi en indikasjon på den tekniske kapasiteten som tas ut gjennom strukturordningene, er det analysert tekniske parametere for fartøyene som er tatt ut av flåten. Disse er sammenlignet med de helårsdrevne fartøyene i Fiskeridirektoratets lønnsomhetsundersøkelse for 2003. Resultatene er vist i tabell 6.2. De kondemnerte fartøyene er i gjennomsnitt noe eldre, og har vesentlig lavere motorkraft enn et gjennomsnittlig helårsdrevet fartøy. Fartøyene som er tatt ut gjennom strukturkvoteordningen er vesentlig eldre og har svakere motorer. Forskjellen i motorkraft er ikke vesentlig for gruppen mellom 15 og 20,9 m.

6.1.2 Kvoteutnyttelse uttatte fartøy

Ettersom fartøyenes tekniske parametre ikke sier noe om hvordan kapasiteten er utnyttet, er det vanskelig å si noe om den kapasitetsreduserende effekten av at fartøyene tas ut av fiske. Som introdusert i diskusjonen av overkapasitet, kan det eksistere latent kapasitet i et fiskeri. Disse fartøyene vil ha liten eller ingen utnyttelse av den tildelte kvoten. Dersom program for reduksjon av kapasiteten viser seg å tiltrekke seg slike fartøy, vil den reelle kapasitetsreduksjonen være liten, og gevinsten for de gjenværende tilsvarende. For å undersøke om dette har vært tilfelle for strukturkvote- og kondemneringsordningen har vi valgt å undersøke kvoteutnyttelsen i foregående år for fartøyene som ble tatt ut i 2004 og 2005. Som sammenligningsgrunnlag hadde fartøy under 15 m i Gruppe I gjennomsnittlig kvoteutnyttelse på 60 % av tildelte torskekvoter i 2004. Denne lave kvoteutnyttelsen må sees i sammenheng med at kvotene for denne gruppen var sterkt overregulerte. Fartøy over 15 m i Gruppe I utnyttet i gjennomsnitt 99 % av tildelte torskekvoter i 2004.

Vi har valgt å undersøke de viktigste fiskeriene for kystflåten, og presenterer her resultatene for deltageradgangene i Gruppe I, NVG-sild, makrellnot og reke sør. Havflåten er antatt å ha svært høy utnyttelse både før og etter at strukturordningen er benyttet. Kondemneringsår er her det år adgangen ble slettet fra Fiskeridirektoratets rettighetsregister. Resultatene for kondemneringsordningen er presentert i tabell 6.3 og for strukturkvoteordningen i tabell 6.4.

For kondemneringsordningen skiller resultatene for Gruppe I seg noe fra de pelagiske adgangene. Fartøyene i Gruppe I har i all hovedsak en relativt høy utnyttelse av kvoten i årene før kondemnering. Graden av utnyttelse synker frem mot kondemneringsåret, hvor relativt mange av fartøyene ikke har fisket. Dette kan sannsynligvis forklares gjennom at eieren ønsker å trappe ned, og planlegger for kondemnering. Fartøyene i de pelagiske fiskeriene har lav kvoteutnyttelse årene før destruksjon. Dette kommer sannsynligvis av at det i disse fiskeriene, i tillegg til deltageradgang, krevdes at fartøyet var egnet, utrustet og godkjent for fiskeriet. Mange av fartøyene oppfylte neppe kravene til å gjennomføre fisket, og eieren anså det neppe som formålstjenlig å investere i det nødvendige utstyret.

Også strukturkvoteordningen viser den samme høye kvoteutnyttelsen for de uttatte Gruppe I-fartøyene. For de pelagiske tillatelsene finner vi også en relativt stor andel som har høy kvoteutnyttelse, spesielt for fartøyene uttatt i 2005. De strukturerte fartøyene med reketråltillatelse viser generelt svært lav utnyttelsesgrad.

6.1.3 Utvalgets vurdering - kapasitetseffekt

Utvalgets funn viser at i kystflåten er totalt 31 % av deltageradgangene over 15 m tatt ut gjennom strukturkvoteordningen. Gjennom kondemneringsordningen er 8 % av fartøyene under 15 m tatt ut. Disse funnene indikerer at en betydelig kapasitetsreduksjon har funnet sted.

I forhold til reduksjon av fangstkapasitet viser resultatene at eldre fartøy med lavere motorkraft tas ut av fisket. Dette tyder på at fartøy med lavere enn gjennomsnittlig teknisk kapasitet tas ut, og reduksjonen av den tekniske kapasiteten blir dermed lavere enn antallet fartøy skulle tilsi. På den annen side virker dette positivt i forhold til at man sitter igjen med en mer moderne flåte. Dette poenget illustrerer at ønsket om en moderne flåte isolert sett virker i motsatt retning av målet om kapasitetsreduksjon.

Kapasiteten som de uttatte fartøyene gjorde bruk av ble undersøkt gjennom analyser av kvoteutnyttelse før fartøyene ble tatt ut av fisket. Torsketillatelsene hadde høy utnyttelsesgrad, noe som tilsier at reell kapasitet tas ut. Ordningene har med andre ord ikke i stor grad trukket latent kapasitet ut av fiske i denne gruppen. I de pelagiske fiskeriene og reke sør for 62°N fant vi at de uttatte fartøyene i varierende grad hadde utnyttet kvotene, og en relativt stor andel hadde lav utnyttelse. For disse gruppene indikerer resultatene at deler av de uttatte tillatelsene har vært latent kapasitet.

Funnene som er presentert i dette avsnittet, sammen med resultatene fra kapittel 5, viser at struktur- og kondemneringsordningen har hatt ulik effekt i ulike fartøygrupper. Dette har sannsynligvis sammenheng med hvor lenge adgangen i gruppene har vært lukket, samt forholdet mellom ressurstilgang og kapasitet i gruppene. Man kan også forvente at etter hvert som ordningene virker over tid, vil problemene knyttet til uttak av latent kapasitet reduseres.

Strukturkvotene kan spesielt gi problematiske utslag i fiskeri som reguleres med en maksimalkvote for alle fartøy, og i fiskeri med åpne grupper, eksempelvis fisket etter reke i sør. Slike maksimalkvoter er oftest fangstbegrensende bare for de største fartøyene, og incentivene for kjøp av strukturkvote fra et lite fartøy blir derfor sterke. Selger kan deretter kjøpe et nytt fartøy og fortsette fisket i åpen gruppe. I tillegg til at effekten med hensyn på kapasitetsreduksjonen blir mindre, vil dette gi mindre driftsgrunnlag for de opprinnelige fiskerne i den åpne gruppen. Sistnevnte problem, hvor eierne av uttatte fartøy fortsetter fiske i åpne grupper, gjelder også for kondemneringsordningen.

Medlemmene Rødås Johnsen, G. Pedersen, W. Pedersen og Aasjord viser også til diskusjonen vedrørende fangstbehov kontra teknisk fangstevne i kapittel 3. Det kan ut fra dette argumenteres for at en reduksjon i fartøyenes fangstbehov er minst like viktig som å redusere den tekniske kapasiteten i flåten

Samme medlemmer viser også til at flåten under 15 meter hadde en gjennomsnittlig kvoteutnyttelse av torsk på kun 60 % i 2004. Utnyttelsesgraden viser at det ikke er reell overkapasitet i gruppen under 15 meter sett under ett, og at det således ikke er grunnlag for å innføre nye strukturtiltak i denne flåtegruppen. Kvoteutnyttelsen må derimot sees i sammenheng med reguleringen og lengdeinndelingen i denne fartøygruppen. Medlemmene påpeker videre at den høye utnyttelsesgraden av torsk i gruppen over 15 meter kan være en indikator på økt torskepress innenfor drifts- og strukturordningene.

6.2 Legitimitet

Forvaltningen av fiskeriene er avhengig av legitimitet fra både fiskere og andre interessenter av næringen. For fiskerne først og fremst for å sikre etterlevelse av reglene som settes. Gjennom adgangsbegrensningene som nå fungerer for de aller fleste av de norske fiskeriene, har fiskerne i kraft av sin tidligere aktivitet eksklusivt fått anledning til å utnytte fiskeressurser kommersielt. Et slikt system er derfor også avhengig av legitimitet fra de øvrige interessentene, spesielt foredlingsindustri og fiskeriavhengige kystsamfunn.

Kriteriet er svært vanskelig å måle, og vurderingen vil nødvendigvis måtte bli gjenstand for diskusjon og subjektivitet.

Strukturtiltak ovenfor fiskeflåten er et tema som har vært behandlet av Stortinget flere ganger de siste 20 årene. Det har vært bred politisk enighet om at fangstkapasiteten må tilpasses ressursgrunnlaget. Tidligere strukturordninger, som kondemnering og enhetskvoter, har hatt bred politisk tilslutning fra sentralt hold.

Gjennom utformingen av strukturkvotene for kystfiskeflåten ble nye virkemidler lansert, og disse hadde ikke den samme brede politiske støtten som de tidligere strukturordningene, men bygde på et relativt lite flertall i Stortinget. Mindretallet pekte på at spørsmål knyttet til lønnsomhet, kapasitet og geografiske virkemidler burde blitt bedre behandlet av Stortinget, og at de samfunnsmessige konsekvensene ved strukturtiltakene burde utredes. Strukturkvotene bidro til å øke omsetteligheten av fiskekvoter, og mindretallet mente at dette strider mot prinsippet om at fiskeressursene skal være felles eiendom. Mindretallet mente også at tidsuavgrensede strukturkvoter var i strid med dette prinsippet.

Det er vanskeligere å vurdere aksepten for ordningene på øvrige politiske nivå og blant andre samfunnsinteressenter. Det er imidlertid klart at innføringen av strukturordningene la grunnlaget for en tung debatt blant politikere på både kommune- og fylkesnivå, og andre. Denne debatten var spesielt fremtredende i de nordnorske fylkene, og indikerer at ordningene savnet legitimitet på regionalpolitisk nivå i disse områdene.

På bakgrunn av den politiske uenigheten i Stortinget om strukturkvotene kan man ikke si at dette virkemidlet har hatt den samme brede politiske legitimitet som de foregående ordningene. Dette vises også gjennom nedsettelsen av et utvalg for å komme med forslag til fremtidige strukturordninger.

På organisasjonsnivå har Norges Fiskarlag gitt sin støtte til tiltakene. Organisasjonen har sett virkemidlene som nødvendige tiltak for å legge forholdene til rette for rasjonell drift av fartøy og utnyttelse av mannskap. Norges Kysfiskarlag var sterkt mot innføring av ordningene.

Selv om strukturordningene har hatt betydelig legitimitet, spesielt blant næringsaktørene, er det klart at den brede politiske legitimitet tidligere ordninger har hatt er noe redusert.

6.3 Fordeling av fisketillatelser

Fisketillatelser er et begrenset gode, som gir mulighet til å høste av naturressursene i havet. Det er viktig at fordelingen av kvoter oppfattes som legitim og rettferdig. Sterk geografisk konsentrasjon og konsentrert eierskap vil vanskelig kunne oppfattes som rettferdig, spesielt hvis fortjenesten tilfaller de få private eierne alene. Det er bred politisk enighet om at fiskefartøy bør være eid av aktive fiskere. Et viktig unntak fra denne bestemmelsen er fiskeindustriens dispensasjon for å kunne eie torsketrålere. Det har vært bred politisk enighet om at denne dispensasjonen skal videreføres.

Utvalget har analysert hvordan den geografiske fordelingen av fangstrettighetene har utviklet seg for å belyse om strukturordningene bidrar til geografisk konsentrasjon. I tillegg har utvalget ønsket å belyse om det også finner sted konsentrasjon og endringer i eierstrukturen til fiskeflåten.

6.3.1 Geografisk fordeling av kvoter

Fiskefartøyene er registrert som hjemmehørende i en kommune. Selve fisket og leveringen av fangsten kan finne sted i andre områder, men det er rimelig å anta at betydningen av kvotetilhørigheten er sterk. I strukturordningene er det lagt sterke geografiske begrensninger for viktige fisketillatelser. Til tross for disse begrensningene kan strukturkvote- og driftsordningene relativt raskt gi store geografiske forskyvninger i hvor kvotene hører hjemme.

Når det gjelder geografisk konsentrasjon av kvoter er det vanskelig å måle i hvor stor grad dette er direkte knyttet til strukturordningene. Dette har dels sammenheng med at virketiden har vært kort, men også at andre forhold kan gi geografiske forskyvninger. Blant annet vet vi at dette påvirkes av salg av fartøy og tilhørende deltageradganger, alderssammensetning i befolkningen, flyttemønster, ressursutviklingen og tilgjengelighet.

Innenfor den tidsmessige rammen for arbeidet er det umulig å gi et komplett bilde av den regionale kvotefordelingen. Her analyseres og kvantifiseres derfor kvoteendringer mellom fylker og kommuner for de viktigste artene; torsk nord for 62°N, NVG-sild og makrell. Utvalget mener at en slik analyse gir en god indikasjon på det totale bildet. For alle fiskeriene rettes oppmerksomheten mot kystflåtens kvoter, da disse er mest stedsbundne i driften.

I havflåten vet man at den geografiske konsentrasjonen er større enn i kystflåten. Dette kommer delvis av at antall tillatelser er betydelig færre, men også at disse er samlet i regioner og kommuner. Eksempelvis er den geografiske konsentrasjonen i fartøygrupper som ringnot og autoline svært sterk. Autolinefartøyene hører nesten utelukkende hjemme i to fylker, og om lag halvparten av ringnotfartøyene i to kommuner. Dette er et resultat av både kjøp av fartøy uten tilleggskvoter og kjøp av enhetskvoter. Konsentrasjonen i disse segmentene viser at virkemidlene som skulle bidra til å opprettholde geografisk spredning, ikke har vært sterke nok til å hindre salg.

Gruppe I

Som forklart i beskrivelsen av ordningene er det lagt restriksjoner på hvor fartøy og kvoter kan selges og utveksles, og innenfor hvilke størrelsesgrupper dette kan gjøres. De geografiske begrensningene ligger på fylkesnivå, og forskyvninger kan derfor stort sett bare oppstå på kommunenivå.

Analysen er gjort ved at kvotene i kystflåten er talt opp pr. 1. januar 2004, 1. februar 2005 og 1. februar 2006. Disse tidspunktene er valgt for å få et utgangspunkt som i stor grad vil reflektere situasjonen før strukturordningene, og for å sikre at strukturkvoter og utveksling av kvoter er gjennomført for året. Overreguleringsgrader og gruppekvoter endres noe mellom årene, og det er derfor valgt å beregne hver kommunes andel av den totale kvoten for kystgruppen og beregne endringen fra 1. januar 2004 til 1. februar 2006 ut fra andelen av kvoten.

Tabell 6.5 viser den fylkesvise tilhørigheten til torskekvotene i 2004 og 2006. Tyngdepunktet for kystflåten med torsketillatelser ligger i Nord-Norge, og som ventet har de fylkesvise andelene vært svært stabile.

På kommunenivå viser resultatene at 156 kommuner hadde hjemmehørende fartøy med torskekvoter pr. 1. januar 2004, mot 145 pr. 1. februar 2006. Fra utgangspunktet var det 70 kommuner som hadde en nedgang større enn 5 % i sin relative andel av gruppekvoten, 36 falt mellom +/- 5 % og 53 økte sin andel med over 5 %. I tabell 6.6 er denne fordelingen for Finnmark, Troms og Nordland presentert. Spesielt for Nordland er det overvekt av kommuner med stor nedgang. Relativt mange av kommunene med store endringer hadde svært lav andel i utgangspunktet. Det ser imidlertid ikke ut til å være en sterk positiv sammenheng mellom størrelsen på kommunens andel og endringen i kvoteandel. Det ble heller ikke funnet noen sammenheng mellom «fiskeriavhengighet», målt som andel av sysselsetting i fiske og fangst, og endring i kvoteandel.

Fremstillingen i tabell 6.6 gir ikke informasjon om nivået på kvoter i den enkelte kommune. Det er derfor utarbeidet en oversikt over nivå på kvoter og endringer i andeler for de kommunene med sterkest tilbakegang og vekst. Tabell 6.1 i vedlegg 6 viser kommuner som hadde over 100 tonn torskekvote i 2003 og hvor nedgang i kvoteandelen har vært over 20 %. Tabell 6.2 i vedlegg 6 viser kommuner med over 100 tonn torskekvote og økning i sin andel på over 20 %.

NVG-sild

Denne reguleringsgruppen har som vist i den historiske gjennomgangen nylig gjennomgått store endringer. I 2003 var det 547 deltageradganger i denne gruppen, mens antallet var redusert til 465 pr 17. februar 2006, altså en vesentlig større endring enn i Gruppe I. Kvoter er også for denne gruppen talt opp pr. 1. januar 2004, 1. februar 2005 og 1. februar 2006, og det er beregnet kommunevise endringer i andeler av gruppekvoten. Det er ikke knyttet fylkesbindinger til strukturordningene for NVG-sild, og det er derfor interessant å undersøke om det har funnet sted forskyvninger mellom fylkene. Man må her være klar over at det har vært relativt store endringer i antall deltageradganger de senere årene, som forklart i kapittel 5.1.2. Resultatene er vist i tabell 6.7. Sterkest økning har vi i Sogn og Fjordane og Møre og Romsdal, mens nedgangen er størst på Sørlandet, langs Oslofjorden og i Trøndelagsfylkene.

På kommunenivå er det naturlig nok større endringer. 20 kommuner har mistet alle sine kvoterettigheter, 39 kommuner har fått redusert sin andel med over 5 %, 9 kommuner har endringer mellom + 5 og – 5 % og 62 kommuner har økt sin andel med over 5 %. De kommunevise endringene er illustrert for fylkene Nordland, Trøndelag og Møre og Romsdal i tabell 6.8 Kommunevise endringer i kvote NVG-sild kystgruppen. Heller ikke for NVG-sild indikerer resultatene at kvotene i stor grad konsentreres på kommunenivå. Imidlertid ser det igjen ut for at kommuner med svært små andeler faller ut. Dette tyder på at det kan være en «kritisk størrelse» for at fiskerimiljøer skal bestå ved tilgang på omsettelige kvoter.

Ved beregningen av vesentlige endringer på kommunenivå er det bare talt med kommuner med kvote over 750 tonn pr. 1. januar 2004. Kommuner med størst nedgang i NVG-kvoteandel er presentert i tabell 6.3 i vedlegg 6, og kommuner med størst økning er presentert i tabell 6.4 i vedlegg 6.

Kystmakrell not

Også i denne gruppen har det vært en vesentlig reduksjon i antall deltageradganger, med tilhørende potensial for forskyvninger i den kommunale fordelingen av kvoter. Kvotene er her talt opp pr. 1. januar 2004, 17. august 2005 og 1. februar 2006. Opptellingsdato for 2005 er valgt for å ta hensyn til at dette fiskeriet ikke starter før om sommeren, og fartøyeier kan derfor vente med å benytte strukturordningene. Ved å telle opp i august forventes det at de fleste kvoteutvekslingene har funnet sted.

Det er ikke knyttet fylkesbindinger til strukturordningene for kystmakrellgruppen, og det er derfor interessant å undersøke om det har funnet sted forskyvninger mellom fylkene. Resultatene er vist i tabell 6.9 Fylkesvise andeler (%) av kvote makrell kystgruppen. Sterkest økning har vi, som for NVG-sild, i Sogn og Fjordane og Møre og Romsdal, mens øvrige fylker har tapt eller har stabile andeler.

På kommunenivå er det naturlig nok større endringer. 12 kommuner har mistet alle sine kvoterettigheter, 32 kommuner har fått redusert sin andel med over 5 %, 3 kommuner har endringer mellom + 5 og – 5 % og 38 kommuner har økt sin andel med over 5 %. De kommunevise endringene er illustrert for fylkene Nordland, Møre og Romsdal og Hordaland i tabell 6.10 Kommunevise endringer i kvote makrellnot kystgruppen. Heller ikke for kystmakrell indikerer resultatene at kvotene i stor grad konsentreres på kommunenivå.

Ved presentasjonen av de største kommunevise endringene er det bare talt med kommuner med kvote over 175 tonn pr. 1. januar 2004. Kommuner med størst nedgang i andel kvote er presentert i tabell 6.5 i vedlegg 6, og kommuner med størst økning er presentert i tabell 6.6 i vedlegg 6.

6.3.2 Eierskap

Strukturordningene, og da spesielt strukturkvotene, vil åpenbart kunne gi en konsentrasjon av eierskapet til den norske fiskeflåten ettersom ett eller flere fartøy tas ut av fiske og kvotene overføres til et annet fartøy. Spesielt i kystflåten har det vært tradisjon for at fartøyene har en eier og en eier har ett fartøy. Med fallende torskekvoter fra slutten av 90-tallet har man sett at enkelte fartøyeiere tilpasser seg ved å kjøpe flere fartøy, for å kunne gi skipper og mannskap mer langvarig arbeid og akseptabel avlønning. Dersom strukturkvoteordningen benyttes på et slikt forhold vil det ikke medføre økt eierkonsentrasjon.

Strukturkvoteordningen var utformet slik at et enkelt fartøy i kystflåten kunne utvide kvotegrunnlaget sitt til tre ganger den originale kvotefaktoren/basiskvoten. Potensielt kunne da fiskeflåten reduseres til 1/3 av utgangspunktet i 2004. Imidlertid kunne man også overføre strukturkvoter til fartøy uten deltageradgang i det aktuelle fiskeri. Dette gjorde den potensielle reduksjonen av fartøy større.

Andelen fartøyeiere med flere fartøy innenfor lengdegruppene som var omfattet av strukturkvoteordningen var ikke betydelig, og vi gjør følgelig ingen stor feil dersom vi antar at alle strukturkvotene er overført fra en eier til en annen. Eierskapskonsentrasjonen vil da være om lag tilsvarende antall fisketillatelser som har skiftet eier fratrukket eventuell avkorting. I kystflåten mellom 15 og 28 m var andelen overførte deltageradganger om lag 30 %.

Kjøp av strukturkvoter medfører en vesentlig investering for fartøyeierne. I stor grad finansieres kapitalbehovet gjennom egenkapital og lån i bank. Enkelte har ikke tilstrekkelig egenkapital eller mulighet for å lånefinansiere denne investeringen, og kan hente inn ny egenkapital fra private eller selskaper, som dermed kommer inn på eiersiden i fartøyet. Dette kan gi utvanning av fiskereierskapet til flåten. I tillegg til de nevnte kapitalkildene har flere kommuner bidratt med lån til kjøp av strukturkvoter, for å sikre fartøy i kommunen. Disse har blant annet vært finansiert gjennom salg av aksjer, utbytte og driftsoverskudd.

For å analysere om strukturordningene har medført endringer i eierstrukturen, har vi benyttet oss av Fiskeridirektoratets database over eierinformasjon til fartøyene og talt opp eierskapet pr. 1. januar 2004 og pr. 1. januar 2006. Vi har konsentrert oss om kystflåten, da det store antall fartøy finnes her samt at havflåten i stor grad har hatt tilgang på tilsvarende ordninger over tid.

Hvordan eierskapet til fartøyene er organisert varierer sterkt; fartøyene kan være eid av privatpersoner, gjennom enkeltmannsforetak, partsrederi, aksjeselskap eller kombinasjoner av disse. For å gi et godt bilde av fiskereierskapet har vi gått to trinn bakover i eierstrukturen og undersøkt eierskapet til organisasjoner som står oppført som eiere. I ytterste konsekvens er de aller fleste selskaper eid av privatpersoner, men en slik analyse ville være svært omfattende.

Resultatene for henholdsvis fartøy under og over 15 m er henholdsvis vist i tabell 6.11 Andel av typer eierskap, kystflåten < 15 m og tabell 6.12 Andel av typer eierskap, kystflåten > 15 m. For den minste kystflåten, som ikke har hatt tilgang til strukturkvoteordningen, er det små endringer i eierstrukturen, da den i stor grad er eid av en enkelt person. For den større kystflåten er det en moderat dreining fra enkeltpersoneierskap til at flere personer og andre firma er inne på eiersiden. Spesielt andelen «andre firma» er interessant da denne kan inneholde «eksterne» kapitalkilder. En økning på 4 prosentpoeng tyder på at utvanningen av fiskereierskapet er liten.

I havfiskeflåten er eierskapet, på grunn av kapitalbehov, verdier og omsetning, i større grad organisert gjennom aksjeselskaper. Her er også eier i mindre grad den som utøver fisket. Deltagerloven likestiller administrative redere med aktive fiskere.

Problematikken rundt havfiskeflåten knyttes derfor hovedsakelig til eierkonsentrasjon av kvoter. Jørgensen og Trondsen (2005) 1 gjennomførte en studie der kvoteandelenes organisasjonsmessige tilhørighet ble kartlagt. Disse ble henført til kontrollerende familie, rederi eller aksjeselskap. Resultatene viste at de 100 største eierkonstellasjonene kontrollerte 50 % av førstehåndsverdien av kvotene i norsk fiskeri. Antall fartøy med kvote er i størrelsesorden 3.000 stk, og en slik konsentrasjon kan virke sterk. Resultatene viser imidlertid at et fåtall, 13 av de 100 største enhetene, kontrollerer mer enn to fartøy. Hovedårsaken til at en så stor andel av førstehåndsverdien leveres av en liten andel av aktørene, er at spesielt ringnotfartøyene leverer fangst for store verdier, i gjennomsnitt om lag 0,4 % av total norsk fangstverdi for hvert fartøy. To konstellasjoner innen torsketrål var spesielt store, og kontrollerte i 2005 til sammen 25 fartøy og 9,6 % av den totale førstehåndsverdien. Av torsketrålerflåten utgjorde disse fartøyene om lag 35 %.

6.3.3 Utvalgets vurdering av fordeling av fisketillatelser

Analysen av kvotenes geografiske tilhørighet viser at betydelige regionale forskyvninger har funnet sted. Dette har naturlig vært positivt for noen kommuner og negativt for andre. Enkelte kommuner taper kvoteandeler i alle fiskerier, noen tilegner seg i alle fiskerier, mens andre ser ut til å bli mer spesialiserte ved å redusere innenfor hvitfisk og øke innen pelagisk, og vice versa.

For torskefisket i kystflåten er det bare mindre endringer mellom fylker, mens det er større endringer på kommunenivå. Mange kommuner med svært små kvoteandeler har solgt ut alle sine kvoteandeler. I fisket etter NVG-sild har det funnet sted en geografisk forskyvning til vestlandsfylkene, mens øvrige fylker har redusert sin andel. Også her finner vi relativt store endringer mellom kommuner. Trenden er også for sild slik at kommuner med svært små kvoter blir borte. Utvalget finner ut over dette ingen indikasjon på geografisk konsentrasjon, ettersom både kvotemessig store og små kommuner øker og reduserer sine andeler. For makrell i kystnotgruppen viser resultatene en viss konsentrasjon mot fylkene Sogn og Fjordane og Møre og Romsdal, mens øvrige fylker reduserer sin andel.

Med hensyn på eierskapskonsentrasjon finner utvalget at strukturordningene gir økt konsentrasjon av eierskap. Et estimat på omfanget er andelen deltageradganger som er tatt ut gjennom strukturordningen. Dette ble funnet til om lag 31 % for fartøyene mellom 15 og 28 m lengde. Dette er en betydelig økning i eierkonsentrasjonen, selv om man tar høyde for at en del av fartøyene hadde samme eier før strukturering. Man ser også tendenser til at andre interesser, som fiskeindustri og kommuner, kommer inn på eiersiden i fartøy.

I havflåten er det et fåtall enheter som har samlet mange fartøy og kvoteandeler, og dermed bidrar til økt eierkonsentrasjon. Også i denne flåten kontrollerer de enkelte eierne i stor grad bare ett eller to fartøy. Konsentrasjonen av eierskap vurderes derfor ikke som svært problematisk, men strukturordningene legger til rette for at denne kan øke betydelig. Det kan derfor være formålstjenlig å begrense potensialet for konsentrasjon. I torsketrålerflåten er konsentrasjonen betydelig større, da to aktører kontrollerte 9,6 % av førstehåndsverdien fra norske fiskerier i 2005, og dermed en betydelig større andel av gruppekvoten.

Resultatene viser at det bare er mindre endringer med hensyn på eierskapsform og eierstruktur. Kystflåten under 15 m lengde er nesten utelukkende eid gjennom ulike former for enkeltmannsvirksomheter. I kystflåten over 15 m er en større andel eid gjennom flerpersonskonstellasjoner. Andelen fartøy som er eid delvis gjennom andre firma har gått fra 17 til 21 % i perioden strukturordningene har virket. Sett i forhold til det betydelige kapitalbehovet som har oppstått i forbindelse med kjøp av strukturkvote, er denne økningen relativt liten.

6.4 Rekruttering

En viktig dimensjon ved norsk fiskeridiskusjon har vært spørsmålet om rekruttering. Dagens samfunnsutvikling indikerer at ulike næringer i større grad enn før konkurrerer om arbeidskraft, og de næringer som kan tilby interessante arbeidsplasser og god avlønning vil ha en fordel i denne konkurransen. Utvalget er kjent med at det er satt ned et eget utvalg for å utrede rekrutteringsordninger for ungdom til den norske fiskeflåten.

Å legge til rette for rekruttering er til en viss grad i konflikt med intensjonen bak strukturordningene; å redusere kapasitet gjennom redusert antall driftsenheter. Samtidig er det nødvendig for næringens overlevelse å sikre at yngre aktører kan komme inn i bransjen, både som fartøyeiere og mannskap.

Rekrutteringen til fiskeryrket har tradisjonelt skjedd ved at ungdom startet sin yrkeskarriere som mannskap på fiskebåten etter fullført utdanning. I tillegg har det vært mulig å drive hel- eller deltidsaktiviteter med forskjellige former for kystnært fiskeri, som for eksempel torskefiske, krabbefiske eller rognkjeksfiske. Før adgangsbegrensninger ble innført i torskefiskeriene, var det relativt enkelt for ungdom å komme i gang med et slikt fiske. Avhenging av kapitaltilgang, ambisjons- og aktivitetsnivå, kunne man relativt enkelt skaffe seg fartøy og starte fiske. Etableringskostnadene var i hovedsak knyttet til anskaffelse av båt og redskap.

Da adgangsbegrensingene ble innført, rammet dette naturlig nok også ungdom som ville inn i næringa. Terskelen for å starte et mer profesjonelt heltidsfiske, ble høyere ved at selve deltakeradgangen fikk en pris som bidro til å øke de totale etableringskostnadene. Ved siden av kunnskap ble kapital en viktigere innsatsfaktor for å komme inn i fiskeryrket som reder eller enefisker.

Etter dette har ungdom uten deltakeradgang, bare kunnet drive fiske i adgangsbegrensede fiskeri innenfor fritidsfiskebestemmelsene og bestemmelsene om ungdomsfiske, med mindre de tar steget inn i et fiske innenfor gruppe II.

For å drive et maksimalkvotefiske i gruppe II, kreves det i dag at fiskeren er registrert i fiskermanntallet og at båten er fiskeriregistrert og egnet for det aktuelle fisket. De årlige kostnadene med dette er 1500 og 2000 kr for henholdsvis fartøy under 10 m og mellom 10 og 15 m.

I tillegg finnes det fortsatt en del fiskeri hvor ungdom uten generelle deltakeradganger, fortsatt kan drive en viss aktivitet: taskekrabbe, rognkjeks, hvitfisk utenom torsk, hyse, sei og blåkveite.

Med adgangsbegrensinger innført i de fleste større fiskerier, vil rekruttering inn i disse først og fremst skje ved at nye fiskere blir mannskap på fartøy som er inne i fiskeriet, eller en fisker kjøper et fartøy med nødvendige fisketillatelser.

Når det gjelder rekruttering av mannskaper, vil dette særlig påvirkes av lønnsomhet og kvotestørrelse. Årene hvor kvotene har vært relativt lave, har man sett en tendens til at fartøyene forsøker å klare seg med færre fiskere, og man har for de minste båtene fått et såkalt skipperfiske hvor eieren forsøker å fiske kvoten i størst mulig grad uten bruk av mannskap. I en slik situasjon vil det være vanskeligere for ungdom uten erfaring å få arbeid som mannskap.

Utvalget har ønsket å undersøke hvordan strukturordningene har påvirket næringens evne til å beholde og rekruttere arbeidskraft til yrket. Flere forhold kan tyde på at ordningene har bidratt til å gjøre fiske mer interessant for ungdom. Økt driftsgrunnlag muliggjør modernisering og bedring av arbeidsmiljø. Kvotegrunnlaget gjør det mer interessant lønnsmessig, og fartøyene kan i større grad benytte avløserordninger og gi en helårlig arbeidsplass. Dette gir rom for planlegging av fritid og kombinasjon med familieliv. Disse forholdene taler for at fartøy med bedre kvotegrunnlag vil stå sterkere i konkurransen om arbeidskraften fremover.

Generelt antas det at disse fartøyene også får et bedre grunnlag for å rekruttere ungdom inn som mannskap. Imidlertid vil tilgangen på erfarne mannskaper være høy p.g.a. reduksjon i sysselsettingen på fartøy som tas ut av fiske, noe som kan gjøre det vanskeligere for ungdom å få plass på kort sikt. Det presiseres at utvalget ikke har gjennomført empiriske analyser for å undersøke om rekrutteringen av mannskap og ungdom virkelig er forbedret.

Rekruttering dreier seg ikke bare om rekruttering av mannskap, men også av fartøyeiere. Dette er kanskje den rekrutteringsproblematikken det fokuseres sterkest på i den offentlige debatten.

Strukturkvoter og kondemneringsordningen medfører at fartøyene med fisketillatelser får en høyere verdi. Høy pris gjør etableringsbarrierene høyere for yngre som vil kjøpe eget fartøy, og for yngre generasjoner som vil overta familieselskaper. Kapitalbehovet kan slik medføre at fiskereierskapet til flåten vannes ut.

6.5 Sysselsettingseffekter

Sysselsettingen i fiskeflåten har variert betydelig siden 1924. Frem mot andre verdenskrig økte antall personer med fiske som hovedyrke til en topp på ca. 80.000 mann i 1940. Siden da har antallet falt kraftig, og siden 1970 har vi hatt en jevn nedgang på noe over 500 mann per år som vist i figur 6.1 Antall registrerte fiskere med fiske som hovedyrke. Kravene for å bli registrert som fisker ble også endret i 1982, men dette påvirket i størst grad fiskere med fiske som biinntekt.

Utviklingen illustrerer produktivitetsutviklingen i fiske, samt trender i samfunnet som påvirker sysselsettingen i fiskeflåten. Behovet for arbeidskraft i fiskeriene avtar på grunn av teknologisk utvikling og økt produktivitet, mens behovet for arbeidskraft øker i andre næringer som er i vekst. Dette muliggjør økt velferd for de gjenværende fiskerne. Samtidig er det, som i andre næringer, behov for kontinuerlig rekruttering av ny arbeidskraft.

Selv om eksportverdien fra fiske og fangst er betydelig i nasjonal sammenheng, er andelen av BNP og sysselsetting mer beskjeden med henholdsvis ca. 0,5 og 0,7 %. I regioner og enkeltkommuner er betydningen likevel vesentlig større.

Strukturordningene har vært i funksjon i svært kort tid, og det er derfor vanskelig å isolere og kvantifisere effektene av disse. Ordningene muliggjør kondemnering av fartøy og samling av kvoter på færre fartøy. Dette medfører ofte at mannskapet fra fartøyet som avgir kvote, mister arbeidet. Det har også vært vanlig at samme mannskap benyttes på flere fartøy. Fartøyene som bedrer sitt driftsgrunnlag, eksempelvis ved å kjøpe kvote, vil få et bedre grunnlag for å kunne ha et noe større mannskap. Dette kan for eksempel gjøres ved at man innfører ordninger med to mannskap, også på enkelte av de største kystfartøyene. Mellomvarianter med at en eller to mann byttes ut fra tur til tur, benyttes også. Data fra Fiskeridirektoratets lønnsomhetsundersøkelse viser et noe høyere antall årsverk hos fartøy med strukturkvote innen Gruppe I i torskefiskeriene. Resultatene er presentert i tabell 6.15 Tekniske parametre fartøy for lønnsomhetsberegning, i kapittel 6.7.1.

Selv om disse faktorene demper effekten er det klart at strukturordninger vil medføre at sysselsettingen i fiskeflåten faller kraftigere enn det man kunne forvente fra den historiske trenden. I hvilken grad dette vil skje er imidlertid vanskelig å kvantifisere.

Vi kan benytte gruppene i havflåten som har hatt tilgang på enhets- og strukturkvoter over lengre tid som indikator for hvilken endring i sysselsetting man kan forvente i kystgruppene. Tabell 6.13 Sysselsetting i autolineflåten 1998 - 2004 viser utviklingen i antall helårsdrevne fartøy og sysselsetting i form av normaliserte 2 årsverk i autolineflåten. Vi ser at det er en klar lineær sammenheng mellom antall fartøy og sysselsetting. Mens antall fartøy er gått ned med 45 % er sysselsettingen redusert med 39 %.

Sammenhengen mellom sysselsetting og antall fartøy er sannsynligvis noe annerledes i kystflåten i forhold til autolineflåten, ettersom fartøyene i kystflåten generelt har kortere driftstid. Målt i normaliserte årsverk vil vi derfor forvente at nedgangen i sysselsetting er vesentlig mindre enn nedgangen i antall fartøy. Målt i antall sysselsatte vil nedgangen ha sterk sammenheng med antall fartøy som tas ut.

Samfunnsøkonomisk er bortfall av arbeidsplasser et problem dersom personene som rammes ikke finner alternativ sysselsetting. Dette vil vises som økt arbeidsledighet blant fiskere. Garantikassen for fiskere administrerer blant annet dagpenger til ledige fiskere. Utbetalingene til denne ordningen er vist i tabell 6.14 Utbetalinger til A-trygd (nominelle kroner). Spranget fra 2001 til 2002 skyldes delvis at dagbeløpet ble økt fra 250 til 315 kr for 2002.

Arbeidsledigheten kan skyldes en rekke faktorer, eksempelvis havari, sykdom, oppsigelse med flere. Utviklingen i antall dager det betales A-trygd for i perioden 2000 – 2005 er vist i figur 6.2 Årsaker til A-trygd 2000 – 2005 (Kilde: Garantikassen for fiskere). Havari er gjennom hele perioden den viktigste årsaken til ledighet, og har falt kraftig frem til 2005. Ledighet som skyldes at fartøy har benyttet strukturordningene antas å finnes i kategoriene for «oppsigelse» og «ledig etter salg». Ledighetstallene svinger noe, men resultatene tyder ikke på at ledigheten har økt betydelig mens strukturordningene har virket.

6.5.1 Utvalgets vurdering sysselsetting

Sysselsettingen i norske fiskerier har gått kraftig ned helt siden 1940-tallet. Betydelig kapasitetsreduksjon i form av uttak av fartøy vil medføre ytterligere nedgang i sysselsettingen. Datagrunnlaget utvalget har hatt tilgjengelig gjør det vanskelig å isolere effekten av strukturordningene.

Den tilgjengelige indikatoren for arbeidsledighet blant fiskere indikerer en nedgang i arbeidsledige fiskere. Dette kan ha sammenheng med den gunstige perioden norsk økonomi er inne i for arbeidstakere, med høy sysselsetting. For Norge som helhet representerer dermed ikke nedgangen i sysselsetting noe samfunnsøkonomisk problem. For enkeltkommuner vil nedgang i sysselsettingen knyttet til fiske kunne medføre betydelige omstillingproblemer. Små fiskeriavhengige kystsamfunn er spesielt sårbare for bortfall av fiskeriarbeidsplasser fordi de har en mer ensidig næringsstruktur enn større samfunn. Igjen får vi illustrert konflikten mellom målet om kapasitetsreduksjon og opprettholdelse av sysselsetting.

Arbeidsintensiteten er forskjellig mellom fartøygruppene, og generelt høyere i kystflåten enn havflåten. Nedgang i sysselsetting som følge av kapasitetsreduksjon vil derfor kunne motvirkes gjennom endringer i fordelingen mellom fartøygruppene. Flertallet 3 i utvalget har imidlertid ikke tolket mandatet slik at dette er en aktuell mulighet. Spesielt alderssammensetningen i befolkningen gjør at det forventes knapphet på arbeidskraft i Norge i tiden som kommer.

6.6 Effekter på landingsmønster

Aktivitet avledes også fra leveranser av fisk fra flåten, noe som er vanskeligere å styre politisk. Det er imidlertid viktig å ikke utforme ordninger som ytterligere stimulerer til kappfiske og forsterkning av de naturgitte sesongvariasjonene i tilgjengelighet.

Samling av kvoter på færre fartøy kan ha konsekvenser for landingsmønsteret. Disse endringene kan finne sted langs flere dimensjoner, og påvirker mulighetene for samlet verdiskaping av fiskeressursene og sysselsettingsmulighetene i lokalsamfunn. I første rekke kan man tenke seg at den geografiske fordelingen av fangstene kan endres, men også endringer i sesongfisket gjennom tiden fangstene landes over og kvalitetsendringer kan finne sted som resultater av struktureringen.

Et viktig mål med innføringen av strukturkvoter i 2003/2004 var å bidra til en markedsmessig bedre tilpasning av fiskemønsteret, ved å utligne noen av de naturgitte svingningene i enkeltfiskerier. Bakgrunnen for denne tilnærmingen var at fiskerinæringen som helhet ikke innrettet fiske, produksjon og eksport tilstrekkelig markedsorientert. Markedet ønsker forutsigbare og stabile leveranser av sjømat året rundt. Strukturkvoter skulle bidra til å jevne ut det sterkt sesongbetonte fisket.

6.6.1 Geografisk fordeling av landinger

Tradisjonelt har den landbaserte industrien som foredler fangstene fra fiskeflåten vært lokalisert nært fiskefeltene. I motsetning til fangstleddet er produksjonsleddet stedsbundet og avhengig av at fisken er tilgjengelig i nærområdet eller av en mobil fiskeflåte. Områder og regioner som har høy andel av fiskefartøy, har tradisjonelt også hatt stor sysselsetting i foredlingsindustrien.

Figur 6.3 viser fylkesvis utvikling i andel av landet verdi fra fiskeflåten. Møre og Romsdal er klart størst, med om lag 30 % av førstehåndsverdien. Deretter følger Nordland med 21 %, Troms med 14 %, Sogn og Fjordane med 10 % og Finnmark med 9 %. Til sammen har disse fem fylkene 85 % av landingene. Fremstillingen viser også at det er svingninger i andelene som landes i fylkene. Dette har spesielt sammenheng med variasjoner i bestander, kvoter, priser og tilgjengelighet. Eksempelvis vil omfanget av lofotfisket og vårtorskefisket påvirke Nordlands og Finnmarks andel av førstehåndsverdien.

Regionale endringer i landingsmønsteret som følge av strukturendringer i fiskeflåten kan føre til regionale endringer i sysselsetting i foredlingsleddet og tilknyttet virksomhet. Å isolere effekten av strukturordningene på den geografiske fordelingen av landingene er svært vanskelig. Blant annet vil endringer i tilgjengelighet, vandringsmønster og aldersfordelingen i bestanden påvirke landingsmønsteret i mye sterkere grad. Det samme vil andre eksterne faktorer som markedsforhold og endringer i industristrukturen. Samtidig skjer det teknologiske endringer på fartøysiden som redskapsbruk, mobilitet og fangsthåndtering, som også påvirker landingsmønsteret.

6.6.2 Sesongfiske

De fiskebestandene som er økonomisk viktigst for fiskeflåten, har som fellestrekk at de migrerer mellom gyte-, oppvekst- og overvintringsområder. I en av disse fasene befinner den seg nært land og i stor tetthet. Dette gir grunnlag for et svært kostnadseffektivt fiske som igjen betyr at landingene blir sesongbetonte. Mens dette gir fordeler på fangstkostnadssiden, er dette problematisk for deler av den videre verdikjeden som ønsker kontinuerlige leveranser. Man skal samtidig være klar over at andre deler av foredlingsindustrien er godt tilpasset til og ønsker de naturgitte sesongvariasjonene.

Maksimalkvoter var lenge dominerende i mange fiskeri. Disse gir ofte fartøyene sterke incentiver til å fiske svært intensivt for å sikre seg størst mulig andel av gruppekvoten – dette kalles gjerne kappfiske eller olympisk fiske. Etter hvert har man i sterkere grad gått over til å regulere fartøyene med fartøykvoter. Med dette systemet skulle incentivet til kappfiske fjernes, og fartøyene skulle kunne planlegge fangsten etter eget ønske. Flere studier har imidlertid vist at reduksjonene i både direkte fangstkostnader og alternativkostnader, samt risiko for å ikke få tatt kvoten, i sterk grad favoriserer et intensivt sesongfiske. Det er likevel stor grad av enighet om at reguleringene ikke bør stimulere til forsterket fangstintensitet.

En annen faktor som kan gi incentiver til hurtig fangst, er deltagelse i flere fiskeri. For et fartøy med tillatelse til fiske etter flere bestander kan det være økonomisk gunstig å gjennomføre de enkelte fiskeriene hurtigst mulig. Selv om dette ikke er problematisk for de øvrige fartøyene i et fartøykvotesystem, er det ikke ønskelig fra et foredlingsperspektiv da dette forsterker de naturgitte sesongsvingningene samt kan bety dårligere fangstbehandling og sluttkvalitet.

Strukturordningene ga anledning til å samle kvoter innen flere fiskeri. Dette kan medføre økt intensitet i fisket. For å gi indikasjoner på hvordan kvotekonsentrasjonen slår ut for disse fartøyene, har vi analysert landingene fra gruppen av fartøy mellom 21 og 28 m. Fartøyene med deltageradgang kun innenfor Gruppe I ble benyttet som modell for analysen av hvordan økte kvoter innenfor ett enkelt fiskeri påvirker fangstintensitet og sesonglengde.

Figur 6.4 viser kumulative landinger av torsk i 2005 fra fartøy med og uten struktur- eller driftskvote. Resultatene viser at fartøyene med ekstra kvote har en noe lengre hovedsesong på våren, og i tillegg fisker en del av torskekvoten på høsten. Dette er i tråd med det man på forhånd kunne forvente. Det er viktig å legge til at antall fartøy i gruppene er henholdsvis 7 og 13 med og uten struktur- eller driftskvote. Strukturkvote kan være kjøpt mot slutten av året og slik forklare landingene på høst/vinter.

For å gi indikasjoner på hvordan sesongprofilen til fartøy med flere rettigheter påvirkes av struktur, har vi sortert ut fartøy med deltageradgang i Gruppe I, NVG-kystgruppen og Seinot nord. Disse igjen er delt inn i en gruppe uten strukturordninger og en der fartøyene har benyttet strukturordninger for å øke kvoten både innen Gruppe I og NVG-sild. Kumulative landinger av torsk er for disse fartøygruppene vist i figur 6.5 Kumulative landinger av torsk, Gruppe I, NVG og Seinot nord 21 – 28 m. I motsetning til fartøyene med bare deltageradgang i Gruppe I er det relativt liten forskjell mellom gruppene. Strukturfartøyene fisker lik andel av kvoten i starten av sesongen, og noe saktere mot slutten av våren. Til forskjell fra Gruppe I-fartøyene ser vi at denne gruppen starter torskefisket noe senere på grunn av sildefisket i januar og fisker ikke torsk mot slutten av året, igjen på grunn av sildesesongen. Fra slutten av våren fisker disse en del hyse, og sommer og høst fiskes sei med not.

6.6.3 Kvalitet

En viktig dimensjon ved landingsmønsteret er kvaliteten på fisken som landes. Lav lønnsomhet kan også skyldes at det ikke skapes nok verdier fra kvotene som er tilgjengelige. Et slikt verditap kan skyldes flere forhold, eksempelvis feil fangststrategi og –mønster. Lav kvalitet på fangstene vil være en indikasjon på at man kunne oppnådd høyere verdier. Dersom strukturordningene bidrar til økt fokus på volum på bekostning av kvalitet, er dette problematisk.

Indikasjoner tyder på at samling av flere fisketillatelser på fartøy kan gi redusert kvalitet på fangsten, gjennom store volumer og for dårlig fangstbehandling (Isaksen et al . 2003 4 ). Dette problemet er særlig knyttet til fartøy med fisketillatelser innen flere fiskeri og i spesielle fiskesesonger som vårtorskefisket. I et velfungerende marked ville slik atferd kontrolleres gjennom prismekanismer. Kapasiteten i fiskeindustrien betyr imidlertid at slike store landinger blir viktige for kjøperne. Konkurransen blir derfor hard om disse landingene, selv om kvaliteten ikke nødvendigvis er fullgod.

Basert på erfaringene i strukturprosessen så langt, har man ikke lykkes med å bedre kvaliteten på råstoffet. Fartøy med strukturkvoter fisker fortsatt svært intensivt i hovedsesongen, og i enkelte tilfeller har dette gitt kvalitetsreduksjon på råstoffet.

6.6.4 «Torskefokus»

Fiskeressursene Norge forvalter spenner fra arter som gir svært god driftsøkonomi til arter som er bare marginalt lønnsomme å fiske. Eksempler på disse er torsk, med høyt dekningsbidrag, og reke i Barentshavet, der spesielt drivstoffkostnadene og prisene gjør fisket ulønnsomt.

Både i forhold til god utnyttelse av økosystemet, for å maksimere verdiskapingen fra norske fiskeri og å sikre industrien tilførsel av råstoff, bør også de mer marginale fiskeriene beskattes. Strukturkvote- og driftsordningen gir fartøyene mulighet for å øke driftsgrunnlaget sitt på de mest lønnsomme artene så mye, at de vil redusere sitt fiske på de marginale artene.

Utvalget har, av tidshensyn, ikke gjort spesifikke analyser på i hvilken grad denne strategien følges av fartøyene. Indikasjoner tyder på at flere fartøy velger å bare fokusere på de mest lønnsomme artene, og ligge ved kai utenom sesongene for disse. Dette kan ha sammenheng med at fisket etter disse artene gir negativt dekningsbidrag, men sannsynligvis tilfredsstiller høymarginfisket kravet til avkastning, og eiere og mannskap prioriterer fritid foran en relativt liten økning i inntekt.

Ved en situasjon der flåten ikke fisker den tildelte kvote, vil man kunne måtte foreta omfordelinger av disse ressursene til fartøy som ønsker å fiske, eller benytte andre tiltak for å sørge en fornuftig utnyttelse av økosystemet.

6.7 Lønnsomhet

Store deler av fiskeflåten har i flere år vist svake økonomiske resultater. Et av hovedargumentene for å innføre strukturordningene var at disse skulle bedre lønnsomheten i driften for de gjenværende fartøyene. Det er derfor interessant og relevant å analysere om dette målet oppnås, slik ordningene har vært utformet. Ettersom virketiden har vært svært kort, kan analysen bare gi indikasjoner på effekten av ordningene. Det er viktig å klargjøre at lønnsomheten påvirkes av andre forhold enn strukturvirkemidlene. Spesielt vil endringer i tilgjengelighet, kvote- og prisendringer på produktene, sannsynligvis influere på lønnsomheten i sterkere grad enn strukturvirkemidlene.

Lønnsomhet kan analyseres ut fra flere perspektiver; bedriftsøkonomisk, samfunnsøkonomisk og kompensasjon til arbeidskraft. I den følgende presentasjonen vil virkningene på bedriftsøkonomi og kompensasjon til arbeidskraft diskuteres. Blant annet presenteres det beregninger av hvordan ordningen har påvirket lønnsomheten til de gjenværende fartøyene, lottutbetalinger og flåtens fornyingsevne. I tillegg presenteres vurderinger av hvordan ordningene har påvirket gjeldsutvikling og forventet framtidig inntekt. Analysen av samfunnsøkonomiske effekter presenteres til slutt i kapittel 6.

6.7.1 Bedriftsøkonomiske effekter

Kondemneringsordningen finansieres med like bidrag fra næringen og staten. Næringens bidrag kreves inn som en avgift på førstehåndsverdien fra alle norske fartøy. Ordningen benyttes til å kjøpe ut fartøy mindre enn 15 m. Kostnaden ved ordningen belastes dermed alle fartøy og staten, mens gevinsten tilfaller de minste fartøyene. Bare i spesielle tilfeller vil dette ikke gi forbedret lønnsomhet for fartøyene som tilgodeses. Vi har funnet at kvoteutnyttelsen for de uttatte fartøyene var relativt høy i Gruppe I, og varierende i de pelagiske fiskeriene. Dette betyr at de uttatte deltageradgangene gir økte kvoter for de gjenværende og dermed høyere lønnsomhet på kort sikt, alt annet likt. Hvordan ordningen virker på lengre sikt vil vi komme tilbake til. For fartøyene som ikke tilgodeses gjennom ordningen vil naturligvis avgiften redusere deres bedriftsøkonomiske resultater.

Drifts- og strukturkvoteordningen virker ulikt i forhold til fartøyenes kostnader, og krever ulike analytiske tilnærminger. Med driftsordningen leies ekstra kvote inn til fartøyet for ett år av gangen. Den fulle kostnaden vil dermed vises i fartøyets regnskaper for det året kvoteleien fant sted, og markedsverdien på fartøyet er uendret. Om kvoteleien økte lønnsomheten eller ei, blir dermed et spørsmål som avhenger av leieprisen, de oppnådde priser og kostnadene forbundet med den ekstra fangsten. På så kort sikt som driftsordningen virker, er det naturlig å anta at kjøper er godt i stand til å vurdere hvor mye han kan betale i kvoteleie. Det har også vært vanlig at en eier har flere fartøy i et rederi, og benytter seg av driftsordningen mellom egne fartøy. Kostnaden vil da ikke komme i form av en leiesum, men i form av kapitalkostnader på det innkjøpte fartøyet og driftskostnadene ved å holde samme fartøy ved kai.

Dersom en fartøyeier benytter seg av strukturkvoteordningen vil kvoteøkningen gjelde over flere år, og lønnsomhetsberegningen kan gjøres i form av en investeringsanalyse. Denne analysen må ta hensyn til kjøpesummen, verdiutvikling på fisketillatelsen, endringer i inn- og utbetalinger i den forventede levetiden, risiko og tidsverdien av penger. Dette er parametre det er knyttet relativt stor usikkerhet til, og lønnsomheten påvirkes følgelig sterkt av når kjøpet gjøres og forventningene til fremtiden på kjøpstidspunktet. Om investeringen var lønnsom eller ei får vi derfor ikke gode svar på før om flere år.

Strukturkvoteordningen virker slik at driftsgrunnlaget, i form av kvoter og inntekter, vil forbedres for de kjøpende fartøyene. Dette er naturligvis ikke ensbetydende med forbedring av lønnsomheten. Dette har sammenheng med at fartøy, fisketillatelser og tilleggskvoter omsettes i et marked. I et velfungerende marked vil prisen på disse godene reflektere inntjeningspotensialet, fordi kjøperne er villige til å betale tilnærmet like mye som de forventer å tjene på det økte fangstgrunnlaget. Investeringen er lønnsom, i form av at inntjeningen dekker avkastningskravet, men ressursrenten vil tilfalle selgeren. Lønnsomheten for de gjenværende fartøyene vil derfor bare forbedres dersom resultatene fra før ikke var store nok til å tilfredsstille avkastningskravet. På grunn av at faste kostnader er irrelevante ved prising av tilleggskvoter, vil kjøper kunne være villig til å betale mer enn ressursrenten for ekstra kvote (Hannesson 2005 5 ). De begrensede bedriftsøkonomiske effektene ble også funnet i en empirisk studie av ringnotflåten i perioden 1983-1984 (Flaaten et. al. 1995 6 ).

Markedene som strukturordningene fungerer i, er ikke perfekte i henhold til økonomisk teori. Antall kjøpere og selgerer er i utgangspunktet begrenset, og reduseres ytterligere gjennom geografiske bindinger og bindinger til flåtegrupper. Disse begrensningene reduserer imidlertid ikke antall aktører i markedet så mye at man kan forvente at markedet ikke fungerer rimelig effektivt. Fiskeri er i tillegg en bransje med høy risiko da kvoter, priser på produkter og innsatsfaktorer og valutaforhold er utenfor aktørenes kontroll og kan variere sterkt. Andre tilfeldige faktorer påvirker også lønnsomheten sterkt. Dette vises godt i form av sterk variasjon i lønnsomhet også mellom fartøy med om lag likt kvotegrunnlag.

På lang sikt vil vi også forvente den samme begrensede effekten på lønnsomheten for kondemneringsordninger. Dette vil skje på grunn av at fartøy og fisketillatelser omsettes i rimelig effektive markeder. Prisen på fartøy og fisketillatelse avhenger av de fremtidige inntjeningsmulighetene, og man oppnår «bare» en normalavkastning.

Empirisk undersøkelse

Som introdusert i innledningen til delkapitlet, har ordningene virket i for kort tid til å gi svar på lønnsomhetseffekter av strukturkvoteordningen. Materiale fra Fiskeridirektoratets lønnsomhetsundersøkelse for 2004 kan imidlertid benyttes som grunnlag for indikasjoner på effekten av strukturkvotekjøp. Fartøyenes inntekter og kostnadsstruktur påvirkes av blant annet størrelse, redskap og kombinasjoner av fisketillatelser. For analysen av det empiriske datamaterialet er det derfor valgt å gruppere fartøyene i lengdegrupper og etter fangst. Fartøyene i gruppene er videre delt inn i undergrupper, med og uten strukturordning, og sterkt avvikende observasjoner er fjernet fra datamaterialet etter en subjektiv vurdering.

Gruppeinndelingen, ulike tekniske parametere og antall observasjoner er vist i tabell 6.15 Tekniske parametre fartøy for lønnsomhetsberegning. Antallet observasjoner i gruppene er svært lavt, unntatt blant fartøy uten tilleggskvote mellom 15 og 21 m. Dette betyr at resultatene ikke vil være statistisk sikre, og at man derfor må være svært varsom med å trekke konklusjoner ut fra materialet.

Med utgangspunkt i gjennomsnittsverdier fra lønnsomhetsundersøkelsen i 2004, er det gjort beregninger av kontantstrømmer for de samme fartøygruppene. Driftsinntektene er rene gjennomsnittstall fra de utvalgte fartøyene og vi ser at fartøy med strukturordning har vesentlig høyere inntekter. Dette stammer i de fleste gruppene fra økt fangst, men som i torske- og fabrikktrålgruppen skyldes det også økt fangst på de mest lønnsomme fiskeslag, i stedet for reke.

Kostnadsposter som drivstoff, produktavgift, strukturavgift, agn/is/salt og arbeidsgodtgjørelse er relativt direkte avledet av driftsinntektene, og det er antatt at gjennomsnittskostnadene gir et relativt godt bilde av de reelle kostnadene. Gjennomsnitt er også benyttet for postene for forsikring fartøy og proviant. For de øvrige postene er ikke årsakssammenhengen like klar, og tilfeldige svingninger, uriktig periodisering av kostnadene og forskjeller mellom fartøyene kan ha stor påvirkning på de rapporterte kostnadene. Spesielt posten diverse kan inkludere store avskrivninger på enhetskvote, som ikke er betalbare kostnader. Disse postene er derfor estimert ut fra en antatt kostnadsdriver og gjennomsnittskostnadene for fartøy uten strukturkvoter.

For trålfartøyene er antall driftsdøgn benyttet som kostnadsdriver for postene sosiale kostnader, andre forsikringer, vedlikehold fartøy og diverse kostnader. For vedlikehold av fartøy er det i tillegg antatt å være en fast kostnad på 50 % av ikke-strukturkvotefartøyenes kostnad. Vedlikehold/nyanskaffelse redskap er antatt å avhenge av fartøyets totale fangst i kvantum.

For kystfartøyene er kvantum fangst benyttet som kostnadsdriver for alle postene, men for vedlikehold fartøy er det antatt faste kostnader på 50 % av gjennomsnittskostnadene for fartøy uten strukturkvote.

Resultatene i tabell 6.16 inkluderer ikke kostnadene ved kvotekjøp og –leie. Disse må da finansieres gjennom differansen i driftsresultat før avskrivninger. Alle kystgruppene kan benytte begge mulighetene, mens det for trålgruppene kun er strukturkvote som gjelder. Dersom vi antar at alle gruppene benytter strukturkvote, kvoten beholdes i evighet og antar at forskjellen i driftsresultat før avskrivninger gjelder for alle fremtidige år, kan vi gi et anslag på nåverdien av de fremtidige gevinstene ved kvotekjøpet. Denne verdien kan sammenlignes med anslåtte priser på omsatte kvoter i markedet og gi en indikasjon på lønnsomheten forbundet med kvotekjøp.

Nåverdier av forbedringen i kontantstrøm og investeringskostnad for strukturkvote er vist i tabell 6.17. Det er benyttet et subjektivt anslått reelt avkastningskrav på 10 %. Investeringskostnaden er beregnet ut fra interpolasjon mellom kvoteprisene som oppgitt i tabell 6.18. I tillegg til prisen for strukturkvoten kommer kostnader knyttet til anskaffelse av fartøy og kondemneringskostnader. Disse vil variere etter hvilken tilstand fartøyet som kjøpes for kondemnering er i. I beregningene er det lagt til netto kondemneringskostnader på 0,5 og 1 mill kr for henholdsvis den minste og største kystfartøygruppen. For torsketrålerne er det lagt til en kostnad på 5 mill kr.

Under de gitte forutsetningene viser resultatene at investeringene i strukturkvote er moderat lønnsomme prosjekter. Det er igjen nødvendig å minne om usikkerheten knyttet til fremtidig utvikling, det lille empiriske materialet og forutsetningene som ble lagt rundt kostnader.

De økonomiske resultatene vil være sterkt avhengige av kvotestørrelse, priser og tilgjengelighet. Da fartøygruppene opererer med forskjellige fangstmetoder er det klart at endringer i de nevnte parametrene vil slå ulikt ut med hensyn på økonomi. I havflåten har man en kostnadsstruktur med større faste kostnader enn i kystflåten. Dette betyr at endringer i fangst og priser vil slå sterkest ut på resultatet for denne gruppen, både positivt og negativt.

Den havgående flåten, og spesielt trålerne, forbruker vesentlig mer drivstoff per enhet fangstinntekt i både pelagisk- og torskefiske. Deres økonomiske resultater vil derfor være mer sårbare for prisendringer på bunkers. Oljeprisene har steget kraftig de siste årene, noe som legger kraftig press på lønnsomheten i trålsektoren. Miljøhensyn taler for reduksjon av utslipp av gasser fra oljeforbrenning. Mest sannsynlig vil dette gjøres gjennom økte avgifter på drivstoff, noe som vil virke negativt med hensyn på lønnsomheten i fiskeflåten, men kraftigst for havflåten.

I en studie modellerer Eide (upubl. 7 ) de økonomiske resultatene dagens (2001) fiskeflåte ville oppnådd i fisket fra 1946 til i dag. Resultatene viser at hvilken flåtegruppe som er mest lønnsom varierer sterkt, og at nesten alle kunne vært best i ett av årene. Denne variasjonen kommer av at både bestandsstørrelse og alderssammensetningen i bestanden endres betydelig fra år til år. Sammen med variasjoner i tilgjengelighet gjør dette at ulike fartøystørrelser og redskaper favoriseres i fisket.

Finansiering

Kvotekjøpene må finansieres enten gjennom egenkapital eller gjeldsøkning. Da de økonomiske resultatene i fiskeflåten har vært dårlige over tid, er det grunn til å anta at kjøpene i stor grad er finansiert med låneopptak. Dette er i overensstemmelse med Hannessons (2005 8 ) funn for enhetskvotene i ringnot- og autolineflåten. Med høy gjeldsgrad vil, naturlig nok, regnskapsresultatene avhenge av renteutviklingen.

Medlemmene Rødås Johnsen, G. Pedersen, W. Pedersen og Aasjord ønsker å illustrere omfanget av kapitaliseringen som omsettbare kvoter medfører, gjennom utviklingen i autolineflåten, en gruppe som har hatt tilgang til en slik kapasitetsreduserende ordning siden 2000. Utviklingen i gjennomsnittlige aktiva og passiva per fartøy i perioden 1998 – 2004 er vist i figur 6.6.

Mens kortsiktig gjeld og egenkapital er relativt konstante, er langsiktig gjeld økt kraftig. Selv om deler av gjelden kan knyttes til investering i nye fartøy er det klart at store deler knytter seg til finansiering av kvotekjøp.

Kilde: Fiskeridirektoratets lønnsomhetsundersøkelser. Balansen «balanserer» ikke, da omløpsmidler er utelatt.

6.7.2 Arbeidsgodtgjørelse

Mannskapet på fiskefartøy avlønnes i all hovedsak gjennom lott. Fordelingen mellom fartøy og mannskap, og internt mellom mannskapet, er fastsatt gjennom tariffavtaler, slik at hver arbeider får en definert andel av verdien av fangsten. Denne fordelingen gjøres etter at definerte felleskostnader som drivstoff, proviant med flere er trukket fra.

Lottsystemet betyr at fiskere generelt avlønnes etter fangst, ikke antall timer arbeidskraften stilles til rådighet. Ofte vil det være god sammenheng mellom avlønning og innsats i form av tid, men sammenhengen avhenger av hvor godt fisket er og ikke minst av vær.

Det er generelt vanskelig å estimere fiskernes årsinntekter i de ulike fartøygruppene. Dette kommer av at mannskapet på hvert fartøy kan variere og mannskap kan være sysselsatt på andre fartøy eller i andre sektorer deler av året. Isolert sett vil inntekten fra fiske for mannskapet være svært avhengig av fartøyets kvote. En økning i fartøyets kvote vil derfor klart gi grunnlag for økt årsinntekt for mannskapet. Dette gjelder også selv om mannskapene er med på å finansiere strukturkvotekjøp i form av at andelen av delingsfangsten som tilfaller fartøyet øker. Dette vises klart i oversikten over gjennomsnittlig arbeidsgodtgjørelse i fartøygruppene som vist i Tabell 6.16 Lønnsomhet ulike grupper med og uten strukturordning (1000 kr). Arbeidsgodtgjørelsen er økt vesentlig mer enn antall årsverk, spesielt i kystflåten.

6.7.3 Utvalgets vurdering - bedriftsøkonomi og arbeidsgodtgjørelse

Utvalget poengterer at konklusjonene med hensyn på den bedriftsøkonomiske lønnsomheten i kjøp av strukturkvote, først kan gjøres om flere år. Likevel tilsier økonomisk teori at effekten på den bedriftsøkonomiske lønnsomheten skal være relativt liten. Dette skyldes at kvotene omsettes i et marked, hvor kjøper er villig til å betale tilnærmet like mye som gevinsten av kjøpet. Begrensningene i form av antall deltagere, fartøylengde og geografi er ikke sterke nok til å konkludere med at markedet ikke fungerer.

Økte kvoter gjennom strukturordningene vil gi grunnlag for økt arbeidsgodtgjørelse til mannskapet, ettersom lott avhenger av delingsfangst. Andelen som fordeles til mannskapet er imidlertid gjenstand for tarifforhandlinger, og lønnsutviklingen og maktforhold i arbeidslivet vil definere fremtidige andeler.

6.8 Variasjon i flåten

Det har lenge vært et mål for fiskeripolitikken at fiskeflåten skal bestå av et mangfold av fartøy, både i form av størrelse og driftsform. Dette målet er ikke tilfeldig satt, men den ønskede variasjonen vi ser og har sett i flåtestrukturen er et resultat av fiskernes tilpasning til svært omskiftelige omgivelser. I gitte situasjoner er det gunstig med en tilpasning, mens det under andre forhold er en annen kombinasjon av fartøy og driftsform som er best. Dette vises gjennom store variasjoner i hvilken flåtegruppe som leverer de beste økonomiske resultatene (Eide upubl. 9 ).

Med innføring av reguleringer og begrensninger kan denne variasjonen bli redusert, da enkelte tilpasninger blir favorisert. Delvis for å motvirke slike trender er det i mange fiskeri og for strukturordningene innført lengdegrupper som begrenser eiernes handlefrihet.

Strukturordningene, spesielt strukturkvoter, kan favorisere enkelte driftsformer og størrelser slik at variasjonen i flåten minker. Eksempelvis kan ordningen gi incentiv til volumfokus slik at de mest fangsteffektive redskapene foretrekkes. I dette ligger det også incentiver til å øke fartøystørrelsen opp mot og over gruppeinndelingens størrelsesbegrensninger. Dette vil gi en mindre variert og tilpasningsdyktig flåte.

6.9 Rettighetsforhold til ressursen

Utvalget har valgt å dele opp diskusjonen av rettighetsforholdene til ressursen i en enkel juridisk vurdering og en bredere samfunnsfaglig vurdering. Det presiseres at den juridiske vurderingen ikke er utført av spesialister.

6.9.1 Juridisk vurdering

Eiendomsrett gir eieren av et objekt full råderett over objektet, med unntak av det som er særskilt definert gjennom lov og rettsgyldige handlinger. Råderetten kan deles inn i en juridisk del, eksempelvis retten til å selge objektet, og en faktisk del, eksempelvis retten til å benytte objektet.

Gjennom Havrettskonvensjonen er statene gitt rett og plikt til å forvalte naturressursene i sine økonomiske soner på en bærekraftig måte. Til dette har man suverene rettigheter til å undersøke, utnytte, bevare og forvalte ressursene. Retten til fiske i saltvann er tradisjonelt betraktet som en allemannsrett da «ville dyr og vill fisk anses som eierløse». Fiskeressursene kan man således si er felles eiendom gjennom at ingen har formell eiendomsrett til vill fisk i havet.

Et annet element er den fysiske råderetten, dvs. retten til å høste av ressursene. Av hensyn til fiskebestandene og næringens interesser, har fiskerimyndighetene lenge regulert fisket. Hovedelementer i reguleringen har vært innsatskontroll, i form av begrensninger i deltagelsen, samt uttaksbegrensning i form av kvoter. Denne innskrenkningen av frie rettigheter har ikke utløst erstatning fra staten.

Valget av disse reguleringsmekanismene betyr nå at de langt fleste fiskeri er lukket, dvs. at en begrenset gruppe har adgang til å utøve dem. Begrensningen er med på å gi tillatelsene verdi, og tillatelsene har i praksis vært mulig å selge, både før og etter at strukturordningene trådte i kraft. På grunn av at private investerer kapital i kvoteandeler hevdes det, spesielt fra næringshold, at disse burde ha en sterkere rettsbeskyttelse.

Fisketillatelse gis som enkeltvedtak med hjemmel i deltagerloven. Tillatelsen gir derfor rett til å drive en viss virksomhet, begrenset av lov, forskrifter og eventuelle andre vilkår. Rammene for virksomheten kan også endres av myndighetene, enten med hjemmel i eksisterende lovverk, eller som følge av lovendringer. Risiko for slike endringer følger av at driften er basert på offentlig tillatelse. At tillatelsen selges etter avtale mellom to private parter gir ikke nytt innhold i selve fisketillatelsen, og følgelig kan man ikke hevde eiendomsrett som følge av at man har betalt for løyvet.

I forvaltningen av fisket kan myndighetene legge større eller mindre vekt på at verdien av tillatelsen påvirkes av tiltakene, men det er ikke til hinder for endringer i kvotefordeling mellom grupper, tildeling av nye konsesjoner eller andre tiltak. Eksempelvis ble det overført kvoteandeler fra fabrikktrålflåten til ferskfisktrålerne over en forholdsvis kort periode på 1980-tallet. Denne omfordelingen representerte en betydelig begrensning i fabrikktrålernes inntjeningsmuligheter, men medførte ikke erstatningsansvar for staten 10 . Det er derfor rimelig sikkert at ingen kan hevde noen privat eiendomsrett til verken fiskeressursene som bestand eller kvoter rent juridisk.

6.9.2 Samfunnsperspektiver rundt eiendomsbegrepet

Tolkningen av mandatet tilsa at en ren juridisk avklaring av eiendomsrettighetsspørsmålet ville være et for smalt grunnlag til å dra konklusjoner om hvordan strukturordningene har påvirket fiskeressursene som felles eiendom. Også hvordan ordningene har påvirket myndighetenes styringsmuligheter er relevant. Norges fiskerihøgskole ved professor P. Holm fikk i oppdrag av utvalget å belyse andre samfunnsmessige forhold ved felles eiendom og strukturordningene. Utredningen er presentert i vedlegg 7. Utredningen gir i tillegg en redegjørelse for noen problemstillinger knyttet til hvordan begrepet «allmenningens tragedie» oppfattes.

Gjennom de siste 100 år har det funnet sted en omfattende lukkeprosess i fiskeri. Fiske har blitt profesjonalisert og sektorisert, og tatt form som spesialisert næringsvirksomhet. I følge Holm er det vanskelig å se for seg en reversering av lukkingen og retur til åpen fiskeriallmenning. Samtidig er det like vanskelig å se for seg fiskeressursene som privat eiendom. Førstnevnte på grunn av behovet for bærekraftighet i forvaltningen og sistnevnte fordi private eiendomsretter kun vil kunne knyttes til andeler av overskuddsproduksjonen, og ikke til fiskeressursen som bestand. Så lenge eiendomsretter er knyttet til kvotene, vil myndighetenes styringsmuligheter ovenfor fiskebestanden være betydelige.

Holm viser at spørsmålet om idealtypisk eiendom versus åpen allmenning er en flerdimensjonal størrelse, som avhenger av tre faktorer - hvilke sosiale enheter rettighetene er knyttet til, hvor sterkt institusjonalisert de er og hvilke dimensjoner ved objektet rettighetene defineres i forhold til. Velfungerende eiendomsrett forutsetter at den sosiale enheten er veldefinert, mens det er vanskeligere å opprettholde rettigheten når enheten er mer diffus. Institusjonaliseringsgraden dreier seg om hvor sterk samfunnsmessig makt som allokeres for å opprettholde rettighetene, men også egenskaper ved objektet som definerer hvor enkelt det kan beskyttes. Sist vil eiendomsrettighetene avhenge av hvilke dimensjoner ved objektet de kan knyttes til. Dersom disse inkluderer svært mange kalles de multiplekse, og dersom de bare omfatter noen av egenskapene kalles de uniplekse.

Forholdet mellom allmenningsressurs og privat eiendom kan gjennom disse dimensjonene illustreres som i figur 6.7 Eiendomsrettighetens tre dimensjoner. Idealtypisk eiendom finnes jo nærmere origo man kommer, mens eiendommen svekkes når man beveger seg utover langs aksene. Almenningen vil, som positiv forvaltningsinstitusjon, være flaten som defineres av middels sterkt kollektiv, svak formell institusjonalisering og med et antall rettigheter som ikke inkluderer muligheten til salg. Co-management vil finnes som en flate nærmere origo, ettersom alle tre dimensjonene trekkes nærmere origo.

Problemstillingen rundt felles eiendom inneholder som vist flere dimensjoner enn en rent juridisk fremstilling favner, og motsetningen mellom felles og privat er ikke absolutt. Mens motsetningen vil være gjeldende langs de enkelte dimensjonene, kan summen av rettigheter være en kombinasjon av felles og privat. Man kan også ha felles eiendom, selv om rettighetene er multiplekse, velinstitusjonaliserte og sterkt sosialt avgrenset. Eksempelvis kan dette være når staten eier og forvalter ressurser.

Som nevnt karakteriseres fiskerinæringen de siste 100 årene av at det har foregått en lang og sterk lukkeprosess. I figuren illustreres dette som en bevegelse mot origo langs alle dimensjonene. Ved starten av 1900-tallet kan næringen sies å være en allmenning; den sosiale enheten var diffus og rettigheter var svakt institusjonaliserte og uniplekse. Etter hvert ble den sosiale enhet definert som kollektivet av «fiskere» gjennom lov om eiendomsrett til fiskefartøy. Rettighetene ble institusjonaliserte og forankret i forvaltning og samfunn, gjennom etablering av fiskesalgslag, avtaler som Hovedavtalen og lovverk som råfiskloven.

Etter om lag 1970 øker farten i lukkeprosessene. Dette har dels sammenheng med at teknologiutviklingen raskt fører til at stadig flere bestander blir truet av overfiske. I tillegg etableres et nytt havrettsregime gjennom internasjonalt lovverk, med kyststatene som ansvarlig forvaltningsinstans, med både rettigheter og plikter. Innføring av økonomiske soner var en betingelse for at det primære fiskerihensyn kunne endres til bestandsbevaring og fangstoptimalisering. I seg selv bidro regimeskiftet til lukking av fiskeriene, gjennom å definere de sosiale aktørene til «norske fiskere». Ressursforvaltningshensynet ble institusjonalisert gjennom oppbygging av et stort organisatorisk apparat, i form av eksempelvis havforskning, rådgivende internasjonale vitenskapsråd, nasjonale institusjoner for fiskerikontroll med flere. Utviklingen av måleteknikker for å bestemme bestandenes størrelse, og dermed TAC, gjør at flere aspekter ved fiskeressursen kan legges inn i rettighetsbegrepet.

Fra 1990 øker farten i lukkeprosessene ytterligere, hovedsakelig i form av adgangsbegrensninger i fiskeri etter fiskeri for kystflåten. De sosiale aktørene blir klart avgrenset, nå til en aktør med mye større incentiv for interessedrevet handling. Institusjonaliseringsgraden øker, og en ny rettighetsdimensjon bringes til fiskerne ettersom de får individuelle rettigheter, med verdi og mulighet for omsetning, innen hvert fiskeri. Hovedavtalen mellom staten og Norges Fiskarlag, som garantist for fiskernes inntekter fjernes, og oppmerksomheten rettes i større grad mot flåtestruktur og effektivitet for å oppnå lønnsomhet.

Innføring av strukturordningene i 2003 innebar ytterligere bevegelse mot origo i figur 6.7, og markerer seg dermed som en videreføring av de langvarige lukkeprosessene i næringen. Kollektivet av fiskere blir færre, og fangstrettighetene konsentreres på færre aktører. Ordningene styrker institusjonaliseringen av rettighetene, gjennom å nærmere spesifisere begrensninger og betingelser knyttet til rettighetene. Dimensjonene knyttet til rettighetene øker ved at kvotene kan deles opp, slås sammen og leies ut. Samtidig avgrenses rettighetene i form av geografiske bindinger, avkorting og tidsavgrensning.

Fra et slikt perspektiv er det, i motsetning til jus, svært vanskelig å trekke noen klar grense for begrepet «felles eiendom». Samlet sett har utviklingen i fiskerinæringen gått fra allmenning mot eiendomsrettigheter over en lang periode, og strukturordningene har bidratt i denne retning. Lukkingen av allmenningen har funnet sted ved at enkeltaktørers rettigheter har blitt definert og institusjonalisert.

Fiskernes sterkere rettigheter defineres i forhold til de årlige kvotene som fastsettes. Disse kvotene gir verdiene fra fisket, og disse privatiseres når fisken fanges, da fiskeren oppnår eiendomsrett til fangsten. Hvordan kvotene allokeres blir dermed sentralt i fordelings- og fiskeripolitikken. Samtidig som lukkeprosessene har gjort det mulig å bygge ned overkapasiteten, kan de gi sterke føringer for myndighetenes muligheter til å påvirke fordelingen. Privatfinansiert kapasitetsreduksjon, i form av eksempelvis strukturkvoter, fordrer at rammebetingelsene er forutsigbare og stabile over relativt lang tid. I tillegg gir lukkeprosessene økte politiske ressurser til fiskerne gjennom at kapasiteten til politisk mobilisering er mye større for en gruppe med felles og sterke interesser. Den sterkere defineringen av kvoterettigheter som lukkeprosessene har bidratt til, gjør fiskerne til en mer effektiv aktør med betydelig evne til å mobilisere til forsvar for sine interesser. Dette, og ikke fordi eksisterende ordninger er juridisk bindende, er årsaken til at mange hevder at utviklingen ikke kan reverseres. Dette betyr at friheten til å drive fordelingspolitikk endres, og at fordelingshensyn i større grad må bygges inn i forvaltningsregimet.

Et system med sterkere individuelle rettigheter til kvoter vil kunne påvirke utviklingen av forvaltningsregimet. I dag domineres forvaltningsregimet av vurderinger av kvoter på enkeltbestandsnivå. Dette regimet er under utvikling, og man forsøker å benytte økosystemer som forvaltningsenhet og benytte andre reguleringsinstrumenter som marine verneområder i forvaltningen. Et sterkt individuelt kvoteregime vil kunne bidra til å forsinke disse potensielle reformene. Gjennom den politiske kapasiteten rettighetshaverne kan få, vil de også i sterkere grad kunne definere sin fangst som den primære samfunnsinteressen til ressursene. De vil dermed kunne dominere over andre bruksinteresser, som turisme, biodiversitet og rekreasjon.

At et stadig mindre antall fiskere får sterkere rettigheter i forhold til de årlige kvoter, står ikke nødvendigvis i motsetningsforhold til fellesskapets rettigheter. Dette må sees som en av mekanismene som er benyttet for å realisere fellesskapets retter og ansvar i forhold til å unngå overfiske og drive bærekraftig forvaltning.

Myndighetenes muligheter for forvaltning endres gjennom lukkeprosessen, og stabilitet er svært viktig for kapasitetsreduksjonseffekten. Likevel er den offentlige innflytelse på fordeling og forvaltning betydelig. Dette fordi koblingen mellom fisketillatelse og person er for løs til at man kan hevde at dette er privat eiendom. At mange i samfunnet oppfatter det slik er kanskje mest knyttet til konsentrasjonseffekten lukkeprosessene og strukturordningene kan gi, og dermed hvordan fordelingen av verdiene fra fiskeressursene gjøres.

For å sikre og styrke opprettholdelsen av fiskeressursene som samfunnets felles eiendom, kan man benytte flere tiltak:

• Eksplisitt lovbeskyttelse

• Ressursavgift

• Verdikommisjon

For særlig å sikre at fordelingen av verdistrømmene fra fiskeriene er i tråd med fordelingspolitiske mål, kan man benytte tiltak som:

• Kvotefordeling mellom flåtegrupper

• Strukturordninger

• Hjemfallsrett

• Kvoteauksjoner

• Omsettelige kvoter

• Ressursrenteavgift

For en videre utdyping av disse forslagene vises det til Vedlegg 7.

6.9.3 Urfolks rettigheter

Utvalget er innforstått med at Norge har klare forpliktelser ovenfor den samiske folkegruppe, men at det fortsatt er uavklart hvordan disse skal gjennomføres i forhold til samenes rett til utnyttelse av de marine ressursene og rett til deltakelse i forvaltningen. Utvalget er kjent med at Stortinget i forbindelse med behandlingen av finnmarksloven fattet følgende vedtak:

«Stortinget ber Regjeringen snarest mulig foreta en utredning av samer og andres rett til fiske i havet utenfor Finnmark, herunder minimumskvote for båter under ti meter, og fremme en oppfølgende sak om dette for Stortinget.»

Strukturutvalget er kjent med at regjeringen har nedsatt et utvalg, som har som hovedoppgave å utrede samers og andres rett til fiske i havet utenfor Finnmark på prinsipielt grunnlag. Før en slik avklaring har funnet sted finner ikke utvalget grunnlag for å vurdere utvalgets forslag i forhold til urfolksrettigheter og ønsker derfor ikke ta stilling til dette.

6.10 Forholdet mellom drifts- og strukturkvoteordningen

Ved siden av strukturordningene, ble det etablert en såkalt driftsordning for kystfiskeflåten. Denne gir adgang til utveksling av kvoter mellom fartøyene, uten at noe fartøy tas permanent ut av fiske. Ordningen har således ikke struktureffekt.

Driftsordningen ble innført i 2004, og videreført i 2005, som en prøveordning. Fiskeri- og kystdepartementet valgte i forbindelse med strukturpausen å videreføre driftsordningen også for 2006, primært for at enkeltaktører ikke skulle rammes unødvendig hardt som følge av strukturpausen.

Ordningen ble innført samtidig med strukturkvoteordningen, men formålet var noe annet. Driftsordningen skal først og fremst være et fleksibelt redskap for å utnytte lokale variasjoner i tilgjengeligheten av fisk langs kysten, legge til rette for en arbeidsdeling innen kystflåten slik den tradisjonelt har hatt og for en spesialisering av fartøy, redskap og kunnskap.

Dette må sees på bakgrunn av at innføring av adgangsbegrensninger i stadig flere fiskerier har påvirket kystflåtens tradisjonelt varierte driftsmønster langs kysten. Mange har deltatt i fiskerier de ellers ville valgt bort, for å sikre fortsatt adgang til å delta i tilfelle vilkårene skjerpes. Dette kan ha bidratt til en endret driftssituasjon, ikke bare for de som gjør slike strategiske valg, men også for de fartøyene som tradisjonelt har drevet vedkommende fiske.

Siktemålet med driftsordningen er altså et annet enn strukturordningene, men ordningene virker sammen i de samme fartøygruppene. Driftsordningen gjelder innen alle de fire lengdegruppene i Finnmarksmodellen.

Et av hovedformålene med strukturkvoteordningen var å oppnå en flåte som kapasitetsmessig er tilpasset fangstgrunnlaget. Mens fartøy som benyttet denne muligheten fikk en avkorting i kvoten på 20 %, var det ingen avkorting i kvoter utvekslet gjennom driftsordningen. Det ville derfor være en betydelig økonomisk gevinst ved å benytte driftsordningen, og man skulle forvente at driftsordningen i større grad ville benyttes. En annen positiv faktor i dette regnskapet er at man utsetter kostnaden forbundet med opphugging av fartøyet, men samtidig påløper det kostnader ved å ha fartøyet liggende ved kai.

Fiskeridirektoratet har gjennomført to evalueringer av driftsordningen, og begge konkluderer med driftsordningen har blitt foretrukket fremfor permanent strukturering. Driftsordningen kunne maksimalt benyttes i tre av fem år. Av hensyn til eierens manntallsføring betydde dette at ordningen maksimalt kunne benyttes i to etterfølgende år.

For fartøyeiere som i utgangspunktet ønsker å gå ut av fiske permanent, vil muligheten for å utveksle kvoten gjennom driftsordningen bety at den permanente kapasitetsreduksjonen utsettes i minimum to år. Man har naturligvis mulighet for å benytte fartøyet i fiske i år tre, for så å leie ut kvoten ett år til, men i følge Fiskeridirektoratets vurderinger har fartøyeierne stort sett posisjonert seg for å benytte strukturkvoteordningen etter utveksling av kvoten.

Driftsordningen har bidratt til aktivering av latent kapasitet, i følge Fiskeridirektoratets evaluering. Utveksling av kvoter fra et fartøy med lav kapasitetsutnyttelse vil gi en betydelig høyere inntekt for eieren enn om han skulle fortsatt sitt fiskemønster. Problemene knyttet til aktivering av kapasitet gjelder imidlertid også for strukturkvoteordningen.

Fleksibiliteten i driften av de enkelte fartøy øker betydelig gjennom driftsordningen i forhold til strukturkvoteordningen. Selv om man ikke har sett stor grad av spesialiseringseffekter, har ordningen vært benyttet til ulike kortsiktige tilpasninger for fiskerne, der enkelte har ønske om å fiske mer, mens andre ikke ønsker å fiske.

Oppsummert ser utvalget det som negativt at driftsordningen virker utsettende på en permanent kapasitetstilpasning. Den positive effekten kommer hovedsakelig fra økt fleksibilitet, både for kjøper og selger.

Utvalget har notert at det blant mange fiskere, spesielt i de minste fartøygruppene, er et sterkt ønske om at det bør gis mulighet for driftssamarbeid uten kjøp, salg eller leie av kvoter mellom fartøyene. Dette hevdes å gi positive virkninger for sikkerheten til sjøs ved at man kan være flere mann om bord og kostnadsbesparelser i form av rigging og utstyr. Dette vil også gi redusert incentiv til å benytte strukturordninger i denne gruppen.

7 Fiske i et samfunnsøkonomisk perspektiv

Kapittel 7 er utarbeidet av cand. polit. Helle Stensbak, dr. oecon. Linda Nøstbakken og dr. scient. Claire Armstrong. Utvalgsmedlemmene Maråk, Mordal, Osmundsvåg og Skjærvø støtter de vurderinger som er gjort. Det øvrige utvalget, som utgjør flertallet, har ikke realitetsbehandlet kapitlet.

7.1 De politiske mål for fiskeriene

Strukturutvalget skal vurdere effekten av strukturtiltakene og fremme forslag til strukturpolitikk. Strukturpolitikken regulerer de økonomiske rammebetingelsene for fangstnæringen og får også betydning for samfunnet rundt. Dette kapittelet er laget for å gi et grunnlag for de politiske myndigheter når de skal velge reguleringssystem for fiskeriene.

I mandatet står det at strukturutvalgets vurderinger og forslag skal gjøres i forhold til regjeringens mål om

• å sikre fiskeressursen som felles eiendom

• å sikre en fiskeflåte som bidrar til aktivitet langs hele kysten, og

• å sikre en flåte som er moderne, variert og lønnsom

Formålet med kapittelet er å etablere et rammeverk for analyse av i hvilken grad disse politiske målene kan nåes og med hvilke virkemidler. I utgangspunktet kan man ikke utelukke at målene kan ha innbyrdes konflikter. Kanskje vil det ikke være mulig å ha en moderne, variert og lønnsom felleseiendom langs hele kysten på samme tid.

Hvis det er målkonflikter, kan man stå overfor en situasjon hvor man ved å innfri ett mål vil måtte gi slipp på et annet. Da må myndighetene håndtere dilemmaet, avveie mellom ulike hensyn, og til slutt foreta politikkvalg som kan bli upopulære hos bestemte grupper.

Strukturen i kapittelet er følgende: Først gjøres det rede for de samfunnsøkonomiske rammene som fisket må operere innenfor, deretter presenteres enkelte mulige tiltak (virkemidler, politikkinngrep) og kort om hvilke samfunnsøkonomiske effekter de ulike tiltak vil kunne få, og til slutt gis en summarisk oversikt over hvordan de ulike tiltak vil imøtekomme de tre politiske målene som regjeringen har satt.

7.2 Fisket som økonomisk aktivitet og det politiske handlingsrom

Først i beskrivelsen er hvilke grenser fangstnæringen må holde seg innenfor, for å kunne eksistere som næring i et samfunn. Hvilke krefter som virker, og forstyrrer, i fiskerinæringen vil også omtales. Denne delen vil vise hvilket handlingsrom myndighetene har når de vil oppnå sine politiske mål. Grensene belyses under overskriftene Privat eller felles eiendom, Produktivitet, Grunnrente, Almenningens tragedie og Næringspolitikk som fordelingsinstrument.

7.2.1 Privat eller felles eiendom

Siden fiskeressursen representerer en verdi, kan man ikke utøve fiskeripolitikk uten å fordele verdier på en eller annen måte. Fiskeripolitikk blir dermed også et fordelingsproblem, hvor man ikke kommer utenom å måtte fordele mellom private, og mellom privat og offentlig sektor.

I Norge har vi sett at enkeltindivider har høstet ulik privat rikdom av fiskerettigheter, og det har vekket harme hos mange som er opptatt av fordelingspolitikk. Privatisering av fiskeressursene er blitt et politisk diskusjonstema, og det er blitt hevdet at fiskeressursene stadig blir mer privatiserte. Dette reiser behov for presisering i forhold til hvordan vi kan betrakte fordelingsproblemet langs den økonomiske dimensjonen.

Rent juridisk kan fiskeressursen være en ressurs som myndighetene har enerett til å forvalte, i norsk økonomiske sone, innenfor rammen av havrettstraktatens regler. Som ressurs kan fisken, så lenge den svømmer i havet, sees på som en felles eiendom under myndighetenes forvaltning. I denne sammenheng er ingenting av fiskeressursen privat.

Økonomisk kan man likevel hevde at verdiene som høstes fra fiskeressursene er privatiserte, så lenge all fortjeneste av å fange og selge fisk tilfaller fiskerne alene. Hittil har avkastningen fra fiske i Norge vært helt privatisert, og det vil den kunne fortsette å være enten fiskerne er få eller mange, og enten fisket er fritt eller lukket. I spørsmålet om økonomisk fortjeneste er det ikke riktig å si at det har skjedd en økt privatisering så lenge 100 % av avkastningen alltid har tilfalt private.

Dersom vi har fritt fiske, slik at alle som vil skal kunne fiske, er fiskeressursen «felles eiendom» så lenge fisken befinner seg i havet, mens den er «privatisert» når den er fisket opp og spist eller solgt. I de lukkede fiskeriene tildeler myndighetene fiskere retten til å høste gitte andeler av fiskeressursen per år. Denne innhøstingsretten har i Norge gitt en økonomisk gevinst som den enkelte fisker har kunnet holde i privat eie. Verdiene fra fiskeressursen har kommet til uttrykk som lott, overskudd og kvotepris, og tilfalt fiskere uansett, enten de har solgt rettigheter eller fisk.

Verdiene som kan hentes ut av fiskeressursen kan altså være helt privatiserte under ulike politiske reguleringsregimer. For å omgjøre disse verdiene til felles eiendom, må spesifikke reguleringsgrep innføres.

Fiskeren skal ha lønn for å arbeide, og fiskebåteieren skal ha avkastning av sin kapitalinvestering. Lønn og avkastning må minst være like høy som lønn og avkastning i alternativ jobb eller alternativ kapitalplassering. Hvis en del av fortjenesten i fiskeriene skal gjøres om til felles eiendom, må denne delen komme fra overskytende verdier etter at kostnader til arbeid og kapital er dekket. Andelen av fortjenesten fra fiskeressursen som rent økonomisk kan inndras til felles eiendom, blir omhandlet senere i fremstillingen.

7.2.2 Produktivitet

Alle som oppholder seg i Norge må betale gjeldende norske priser for husvære og nødvendige konsumvarer. Norske priser reflekterer bytteforholdet mellom realgoder 11 i Norge. Alle som oppholder seg i Norge må i realiteten bytte et visst antall reelle goder mot å få mer av et annet gode. Slik stiller levekostnadene og levestandarden i Norge visse krav til realinntektsnivået i den norske økonomien.

Kravet til realinntektsnivå krever igjen en viss produktivitet i arbeidsinnsatsen. Det vil si at en som arbeider, må produsere et visst antall reelle goder per tidsenhet (et visst antall kilo fisk per time) for å kunne være fullverdig deltaker i den norske økonomien. Denne sammenhengen omtales som produktivitet. Jo høyere levestandard, velferdsnivå eller inntektsnivå en nasjon har, jo høyere er produktiviteten. Produktiviteten er grunnlaget for realinntekten, og bestemmer nivået på velferd og levestandard.

Næringer som sakker etter i produktivitetsutviklingen, sammenliknet med andre næringer, står overfor følgende valg:

1. de må øke egen produktivitet, det vil si bli mer effektive,

2. de må kreve stadig høyere priser for sine varer og tjenester relativt til andres,

3. de må belønne sine ansatte med stadig lavere reallønn,

4. de må flytte produksjonen til en annen økonomi (et annet land, såkalt utflagging) med lavere produktivitetskrav og lavere reallønnsnivå 12 , eller

5. de må velge å motta støtte fra myndighetene (subsidier).

Alternativ 5 er alltid en teoretisk mulighet hvis tilstrekkelig få næringer steller seg slik. For at alternativ 5 skal være en praktisk mulighet, må det være politisk vilje til å subsidiere den aktuelle næringen. En subsidiert næring som skal avvikle subsidiene, står ofte overfor nødvendige endringer i strukturen hvis den skal overleve.

Dersom man selger sine varer og tjenester innenfor landets grenser, skjermet for konkurranse fra utenlandske leverandører, er alternativ 2 et valgbart alternativ 13 . Dersom næringen er utsatt for konkurranse fra utlandet, det vil si at det finnes eksport eller import av slike varer, utgår alternativ 2. Da gjenstår økt produktivitet (1), synkende lønn (3) eller utflagging (4) som alternativer.

Siden fisket rent fysisk må foregå i Norges havområder, utgår også alternativ 4 hva gjelder norske fiskere. Skal man nå de politiske målene om sysselsetting og bosetting langs hele kysten, står man igjen med alternativ 1 og 3 for fiskerinæringen, enten økt produktivitet eller fallende reallønn.

Disse to alternativene vil tvinge seg fram den dagen norske fiskerier har en tilstrekkelig lav produktivitet i forhold til andre næringer i Norge. Hvis næringer med høy avkastning (som olje og gass) etterspør sjødyktig arbeidskraft nær kysten i Norge, vil alternativ 3 settes under press. Dersom man ønsker å beholde norsk fiskerinæring, vil vi kunne havne i en situasjon der man ikke lenger har noe valg: Produktiviteten må økes til det avkastningsnivået konkurrerende næringer setter. Da vil en fiskeripolitikk der fiskekvotene er spredd tynt utover settes under kraftig, kanskje uimotståelig press.

Utviklingen i næringen de siste 50 år vises i figur 2.1 i kapittel 2.2.

7.2.3 Grunnrente 14 (ressursrente)

Hvorfor er ikke privatisering av bakernæringen eller frisørnæringen politiske diskusjonstema? Hvorfor ilegges ikke revisjonsbransjen eller entreprenørbransjen ansvar for sysselsetting i distriktene? Kanskje fordi disse næringene ikke høster grunnrente.

Grunnrenten (i fiskerinæringen ofte kalt ressursrenten) er spesiell for, og spiller vesentlig inn i, næringer som utvinner naturressurser. Grunnrenten behøver verken synes eller kjennes for de fleste norske fiskere, likevel er den en svært viktig økonomisk størrelse som gjør seg gjeldende fordi den påvirker næringens funksjon på ulike måter.

Grunnrenten inngår slik i sammenhengen: Mennesket kan skape verdier gjennom arbeidsinnsats og bruk av arbeidsredskaper, som vi heretter kaller arbeid og kapital. Produktiviteten (antall produserte «brød» (realgoder) per time) i en normal tilvirkingsprosess bestemmer avkastningen av arbeid og kapital.

Alle næringer som kjøper råstoff og produserer med innsats av arbeid og kapital, må oppfylle kravene til avkastning, som bestemmes av blant annet lønnsnivå (pris på arbeid), rentenivå og risiko (pris på kapital). En næring kan ikke eksistere i et økonomisk vakuum, men må innfri visse økonomiske minimumskrav som bestemmes av hva ressursene alternativt kan kaste av seg. Denne beskrankningen gjenspeiles i regjeringens mål om lønnsomhet.

Næringer som høster av naturressurser, høster også grunnrente, som er en «tredje» avkastning, en avkastning fra naturens egen produksjon, en slags naturens egen renprofitt. Grunnrenten er et resultat av å kunne høste et «manna fra himmelen», hvor naturen utfører deler av produksjonen uten å ta betalt for det. Dette gjør meravkastning i form av grunnrente til en økonomisk realitet i naturressursnæringer.

Grunnrenten kan brukes på ulike måter, for eksempel til svært høy lønnsomhet for et begrenset antall aktører 15 , eller den kan konsumeres ved å tillate slakke krav til avkastning på arbeid og kapital. Ved slakke avkastningskrav (relativt til andre næringer) kan grunnrenten brukes til overinvestering i kapitalvarer (overkapitalisering, eller sløsing med kapitalvarer), eller til å holde flere enn nødvendig i arbeid (oversysselsetting, eller sløsing med menneskers arbeidskraft 16 ).

En vesentlig økonomisk grense for fiskerinæringen er TAC (total allowable catch, totalkvoten som kan høstes av hvert fiskeslag per år). Fiskerinæringen har altså et begrenset kvantum fisk som fordeles mellom ulike fartøygrupper. Grunnrentens tilstedeværelse gjør at noen aktører kan høste svært stor fortjeneste ved å konsentrere kvantum på fartøy, mens andre aktører kan oppleve fallende realinntekt fordi grunnrenten brukes til å opprettholde en stor flåtegruppe (dvs. overkapasitet og lav produktivitet). Den siste gruppen fiskere kan ha for høy kapitalgrad per tonn fangst eller for liten kvote per fisker, relativt til graden av økonomisk avkastning i omgivelsene, mens det er omvendt hos den første gruppen.

Det kan med andre ord oppstå svært store inntektsforskjeller innen en og samme næring, hvis den politisk bestemte fordeling av fartøykvoter gir ulik produktivitet mellom ulike fartøygrupper. Det er vanskelig for myndighetene å avdekke korrekt informasjon om hvilke fartøykvoter som gir likt fordelt og riktig nivå på produktiviteten. Dessuten vil den «usynlige» grunnrenten medvirke til, og forsterke, de inntektsforskjellene som utilsiktet blir skapt av gitte kvotetak innen de enkelte fartøygrupper.

Så lenge fisken hentes fra et felles hav, kan store inntektsforskjeller oppleves som urettferdig. Det politiske kravet om å sikre fiskeressursen som felles eiendom stammer kanskje også fra et krav om rettferdighet. Å regulere med hensyn på grunnrenteavkastningen kan redusere inntektsforskjellene og gi en løsning på den urettferdigheten som befolkningen opplever.

Som vist er det grunnrenteavkastningen som skiller fiskerinæringen fra «normale» næringer, slik at det kan oppleves naturlig å snakke om «felles eiendom» og «privatisering» når det gjelder fiskeri, men ikke når det gjelder frisører eller bakeri. Det er unaturlig å kreve samfunnsmessige tilleggsforpliktelser fra en næring som bare har avkastning fra arbeid og kapital. Generelt gjelder det for alle næringer at avkastningen fra arbeid og kapital må gå tilbake til arbeid og kapital. Dette gjelder også for fiskere og fiskebåteiere.

Det spesielle i fiskeriene er at selve grunnrenteavkastningen kan avkreves en «samfunnstjeneste» og benyttes som fordelingsinstrument av myndighetene. Spørsmålet blir hvordan myndighetene best «iverksetter» samfunnsforpliktelsen hos en ressurshøstende næring, uten at man samtidig lager for store problemer for næringsutøvelsen.

Politisk regulering av grunnrenten kan være å trekke avkastningen inn som skatt ved hjelp av auksjon eller avgift. Grunnrenten kan også brukes som instrument for fordelingspolitikk, for eksempel til overkapitalisering eller oversysselsetting, for å ivareta arbeidsplasser i kystkommuner. Selv om grunnrenten gir et visst handlingsrom, går det likevel en grense et sted. Grunnrenten tillater «ulønnsom» drift (lav produktivitet), men hvis hele grunnrenten er brukt til overkapitalisering eller oversysselsetting, befinner man seg ved den nedre grensen for hvor ulønnsomt det går an å drive. Dette kan være situasjonen for enkelte fartøy og fartøygrupper.

7.2.4 Almenningens tragedie

Visse fysiske beskaffenheter avgjør om det vi kaller allmenningens tragedie kan inntreffe. Hvis en naturressurs foreligger i en begrenset mengde, hvis det er fysisk enkelt å høste av ressursen samtidig som det er fysisk eller juridisk vanskelig å håndheve en adgangsbegrensning, og hvis ressursen gir avkastning i form av grunnrente, da kan vi få en økonomisk og en biologisk overbeskatning.

Det er selve overbeskatningen som utgjør tragedien. Aktører vil tre inn i et marked hvor det er fri adgang så lenge det er positiv avkastning av arbeidskraft og kapital. Meravkastningen som grunnrenten skaper i fisket, har gitt rom for at flere aktører har kunnet tre inn enn i næringer uten grunnrente. For høy inntreden spiser opp grunnrenten, og leder til fallende utbytte for dem som skal dele fiskeressursen mellom seg 17 .

I et fritt og uregulert fiskeri kan grunnrenten altså brukes til å finansiere overfiske. Fiskeressursen er en potensiell eiendom for den som kan dra ut og fiske, men volumet og verdien vil reduseres på grunn av overfisket, det vil si det faktum at alle de andre, som til sammen er for mange, også er der 18 . Derfor er avgrensning av tillatte fiskerettigheter et nødvendig politisk inngrep, og et effektivt inngrep når allmenningens tragedie foreligger.

Men avgrensning av fiskerettigheter behøver ikke være et tilstrekkelig politisk inngrep. Ressursrenta kan også finansiere et overfiske i et regulert og lukket fiskeri. Man kan få «olympisk fiske», oversysselsetting osv, hvis de politiske inngrep utformes slik at næringen får gale incentiver i biologisk, miljømessig og samfunnsøkonomisk forstand.

7.2.5 Næringspolitikk som fordelingsinstrument

Grunnrenten har gjort det mulig å bruke fiskerinæringen som verktøy for å ivareta utenforliggende politiske mål. Det betyr at deler av inntektene i fiskerinæringen er blitt brukt til å oppfylle distriktspolitiske mål om bosetting og sysselsetting. Siden også fiskere skal ha normal avkastning av arbeid og kapital, er det bare grunnrenten, naturens avkastning, som kan brukes til politiske formål som sysselsetting og spredt bosetting.

Å velge hvordan grunnrenten skal brukes, er et politisk valg. Myndighetene kan bruke enten penger eller rettigheter som fordelingsinstrument og styringsverktøy.

Dersom myndighetene velger å fordele rettigheter, kan de påvirke fordelingen av arbeidsplasser og produktivitet i den næringen rettighetene knytter seg til. Da kan grunnrenten brukes som sysselsettingsinstrument ved å tillate oversysselsetting i fiskeriene.

Hvis myndighetene derimot velger å fordele penger, kan de påvirke arbeidsplasser og produktivitet i en rekke ulike bransjer. Da er de ikke begrenset til å styre kun den aktuelle næringen som høster en grunnrente.

Rent praktisk kan grunnrenten omdannes til penger som styringsinstrument ved at myndighetene trekker den inn som skatt i en eller annen form 19 . Ved å skattlegge og trekke inn grunnrente kan denne benyttes til oppkjøp og overføring av fiskerettigheter både mellom fartøygrupper og geografiske områder.

Men penger som politisk styringsinstrument behøver ikke få heldige virkninger på næringen. Dersom de brukes feil, vil inngrepene kunne ha negative effekter for fiskere, næringen eller miljøet, ved å utløse konkurser, drive kvoteprisene oppover eller øke presset mot overfiske.

7.2.6 Eksempler på heldige og uheldige effekter av politikkinngrep

Skrankene som er skissert under Privatisering, Privat eller felles eiendom, Produktivitet, Grunnrente, Almenningens tragedie og Næringspolitikk som fordelingsinstrument danner ulike hindre på veien mot de politiske målene om «rettferdig fordeling», «levende distrikter» og «høyt velferdsnivå», gjengitt spesifikt for fiskerinæringen som «felles eiendom», «langs hele kysten» og «moderne, variert og lønnsom».

Man kan for eksempel se for seg at investeringstilskudd til kjøp av båter, motivert av et ønske om flere arbeidsplasser langs kysten og lavere gjennomsnittsalder på flåten, vil kunne føre til et ras av konkurser så lenge fiskeressursen er begrenset og næringen er «overbefolket» i forhold til realinntektskravet i økonomien for øvrig.

Vi kan også se for oss at hvis kvotetakene settes slik at noen lengdegrupper har høy lønnsomhet mens andre har lav, vil gruppene med lav lønnsomhet ha problemer med å håndtere rådende kvotepriser. Dermed vil kvotehopping bli fristende for de relativt produktive, de som tåler mer gjeld, mens de mindre finansielt robuste vil presses ut. Gjeld er ikke negativt i seg selv, det avgjørende er at nivået på gjelden står i et sunt forhold til nivået på forventet framtidig inntekt. Derfor er jevn produktivitetsutvikling mellom fartøygruppene avgjørende hvis vi ønsker en variert flåtestruktur.

Disse eksemplene antyder at næringen trenger adgangsbegrensning (lukking) dersom man skal opprettholde en moderne flåte, den trenger stabile og forutsigbare kvoter (dvs stabil politikk) dersom man skal opprettholde en lønnsom flåte, og den trenger forholdsvis lik grad av lønnsomhet (produktivitet) de ulike gruppene i mellom dersom man skal opprettholde en variert flåte.

7.3 Samfunnsøkonomiske effekter

7.3.1 Samfunnsøkonomisk lønnsomhet og fordeling av verdiene fra fisket

Mens bedriftsøkonomisk lønnsomhet bare medregner de kostnader og inntekter som tilfaller bedriften selv, omfatter samfunnsøkonomisk lønnsomhet både bedriftenes, individenes og de øvrige institusjonenes «overskudd». Ofte er lønnsomhetsmålene sammenfallende, men i noen situasjoner er det slik at det som er gunstig for bedriften ikke er bra for samfunnet og vise versa. I et samfunn med desentraliserte beslutninger forsøker man å sørge for at beslutninger i bedrifter er i samsvar med samfunnshensyn gjennom rammebetingelser som priser, skatter, avgifter og subsidier.

Samfunnsøkonomisk lønnsomhet skal gi grunnlaget for vurdering av tiltak ut fra en helhetlig, samfunnsmessig synsvinkel. Hva som skal inkluderes i analysen er gjenstand for vurdering. I følge Johansen (1977 20 ) bør man, i tillegg til de bedriftsøkonomiske effektene, ta hensyn til tre kategorier av virkninger.

• Indirekte virkninger på resultatene i andre foretak

• Virkninger som gir besparelser eller kostnader i andre organisasjoner

• Virkninger som ikke har registrerbar verdi gjennom priser og markeder

I kategori 1 finner vi effektene av ikke avtalte økonomiske transaksjoner hos bedrifter. Dersom en aktør i fiske velger å øke sin innsats og fiske mer, vil dette gi en negativ effekt for bestanden, og gjennom denne redusert fangst eller økte kostnader for de øvrige fiskerne (som beskrevet i avsnittet om allmenningens tragedie).

De samme effektene for andre enn bedrifter, eksempelvis husholdningene og offentlige institusjoner, plasseres i kategori 2. Det kan ofte være vanskelig å finne sammenhengene mellom tiltak og konsekvens i denne kategori.

I kategori 3 trekkes det inn virkninger på miljø, natur, kulturelle forhold m.v. Tallfesting av kostnadene er her ofte vanskelig, men gjennom identifikasjon av effektene vil konflikter lettere kunne gjøres til gjenstand for åpen diskusjon.

I samfunnsøkonomiske betraktninger er det vanlig å benytte en lavere diskonteringsrente enn i bedriftsøkonomiske vurderinger. Effekter i fremtiden vektes dermed tyngre samfunnsøkonomisk enn bedriftsøkonomisk.

Innen fiskeri er det samfunnsøkonomisk lønnsomt å begrense deltagelsen i fiske, da man unngår de negative effektene av fritt fiske. Denne effekten oppstår fordi den enkelte aktør ikke belastes den eksterne virkningen av økt innsats som er reduksjon i de øvrige deltagernes profitt.

I samfunnsøkonomiske analyser antar man at man kan skille mellom hva som er gunstig for å oppnå effektiv produksjon og hva som gir god fordeling av overskuddet. Man bør da tilstrebe et maksimalt produksjonsnivå, for så å fordele dette i samfunnet. I billedlig tale: Først bake kaken så stor som mulig, deretter dele kaken så rettferdig som mulig.

Det er ofte vanskelig å hevde at denne forutsetningen holder, og det kan være at man gjennom et noe lavere produksjonsresultat (mindre kake) oppnår en fordeling som er å foretrekke. I praktiske analyser overlater man oftest fordelingshensynene til politisk avveining. Innen fiskeri finner vi et klart eksempel på fordelingsvirkninger når fiskerier stenges og rettigheten til kvoter tilfaller fartøyeieren mens mannskapet holdes utenfor.

7.3.2 Samfunnsøkonomiske virkninger av kapasitetsreduksjon

Som et utgangspunkt kan vi vurdere virkningene av de kapasitetsreduserende tiltakene for Norge som helhet. Kvantifisering av verdier vil kreve en inngående studie, og vi vil derfor bare gjøre en generell vurdering av hvilken retning effektene tar og omfanget av dem.

Reduksjon i fangstkostnader

Økt skala (kvote) for de gjenværende aktørene i fisket vil gi lavere fangstkostnader i form av at de faste kostnadene blir fordelt på større fangst. Disse besparelsene vil kunne representere en betydelig samfunnsøkonomisk gevinst i form av at grunnrenten realiseres.

Andreasson og Flåten (1996 21 ), Flåten (1988 22 ) og Steinshamn (2005) 23 er eksempler på studier av potensiell grunnrente i norske fiskeri. De to førstnevnte fant gjennom bioøkonomiske analyser at grunnrenten som andel av førstehåndsverdien i henholdsvis torske- og sildefisket var mellom 25 og 40 % for torsk og om lag 60 % for sild. Sistnevnte studie modellerte potensiell grunnrente gjennom en lineær programmeringsmodell og ved forskjellige omstruktureringer av fiskeflåten til mellom 30 og 50 % av førstehåndsverdien. Disse estimatene er grove, og analysene legger flere diskutable forutsetninger til grunn for beregningene. De illustrerer likevel at det er et betydelig potensial for samfunnsøkonomisk positive effekter av kapasitetsreduksjon. Gevinsten består i all hovedsak av reduserte fangstkostnader.

Alternativkostnaden til arbeidskraft

Reduksjon av antall fartøy i fiskeflåten vil medføre redusert sysselsetting. De som blir overtallige og som ikke finner nytt arbeid, representerer en samfunnsøkonomisk kostnad. Det er et samfunnsøkonomisk tap for alle som etter en omstilling ikke finner alternative anvendelser av arbeidskraften sin. Dette tapet er sterkest knyttet til dem som vanskeligst kan omstille seg til arbeid i andre bransjer.

Det er ikke gitt at dette representerer et omfattende problem. Ser man på historikken i fiskerinæringen ser man en sysselsettingsnedgang tilsvarende de fleste andre industrisektorer; de er i kontinuerlig omstilling og har vært det de seneste 50 år. Utviklingen i arbeidsledighetstrygd til fiskere tyder ikke på at fiskere har store problemer med arbeidsledighet, og projeksjoner av fremtidig behov for arbeidskraft i Norge tilsier at det snarere vil bli økt knapphet på arbeidskraft i relativt nær fremtid. Å operere med ledig kapasitet i fiskerisektoren (å ha oversysselsetting i fiskeriene) blir da en samfunnsøkonomisk kostnad.

På bakgrunn av denne diskusjonen antas det at den samfunnsøkonomiske kostnaden knyttet til omstilling av sysselsettingen vil være kortvarige og relativt små.

Omstillingskostnader

Selv om effektene for samfunnet som helhet er vesentlig positive er det overveiende sannsynlig at lokalsamfunn som er svært fiskeriavhengige vil måtte gå gjennom mye sterkere omstillingsprosesser dersom sysselsettingen i fiskeflåten reduseres. Flåten bidrar ikke bare med sysselsetting i flåteleddet, men skaper også betydelige lokale ringvirkninger (Heen & Aanesen 1993 24 ). Reduksjoner i fiskeflåten vil dermed kunne gi betydelige kortsiktige problemer i arbeidsmarkedet i slike områder, og på lengre sikt true samfunnets eksistens. Dette betyr at infrastruktur og realkapitalen i området vil falle i verdi, noe som må anses som et samfunnsøkonomisk tap.

7.3.3 Økonomisk effektivitet i strukturordningene

De to reguleringsformene som utvalget skal evaluere, kondemnering og strukturering, er metoder som er brukt i fiskerier i mange land. I det følgende diskuteres de samfunnsøkonomiske effektene av disse to regimene isolert. I diskusjonen forutsettes det at det ligger en fartøykvoteordning som fundament i disse reguleringene.

Kondemnering

Kondemneringsordninger, altså det å betale for uttak av fartøy fra fiskeri, har lenge vært brukt i en lang rekke land. Målsettingene har vært å 1) øke lønnsomhet eller å modernisere flåten, 2) trygge fiskebestander og/eller å kompensere aktører i en krisesituasjon. Erfaringene med slike ordninger har vært nokså blandet (Clark et al. 2005 25 , Holland et al. 1999 26 , Jensen 2002 27 , Woodrow 1998 28 ), og samfunnsøkonomer flest er nokså skeptiske til hvorvidt slike ordninger fungerer etter hensikten, det vil si hvorvidt de faktisk reduserer kapasitet over tid. Dette fordi kondemnering tar ut fartøy, mens faktisk kapasitet ikke kun er bestemt av antall fartøy.

La oss si at kapasitet i flåten kan beskrives som antall fartøy multiplisert med den kapasitet et gjennomsnittsfartøy til enhver tid besitter. Denne gjennomsnittskapasiteten kan forventes å øke som følge av kondemneringsordninger ved at de minst aktive eller effektive velger å forlate næringen når de får tilbud om kondemnering 29 . Gjennomsnittskapasiteten kan også forventes å øke over tid ved teknologisk utvikling. Dette kan være en mer passiv utvikling, eller en mer aktiv utvikling som fremgår av behovet for produktivitetsøkning slik skissert tidligere.

En kondemneringsordning som virker en gitt tidsperiode og så avsluttes, vil i et adgangsbegrenset fiskeri medføre en kortsiktig økning i lønnsomheten, eventuelt også at mer av grunnrenten framkommer som overskudd. På sikt vil imidlertid kapasiteten bygge seg opp, og lønnsomheten og grunnrenteoverskuddet vil reduseres.

Også norske erfaringer viser at gjennomsnittskapasiteten har økt kraftig, og at kondemneringsordninger ikke har klart å holde tritt med kapasitetsøkningene innad i den gjenværende flåten.

Effekter av kondemneringsordninger kan forventes å være påvirket av finansieringsmetoden som anvendes. I Norge, som i mange andre land, har det offentlige spilt en aktiv rolle som finansiør av kondemneringsordninger. Den eksisterende ordningen der det offentlige betaler halvparten og hele næringen betaler andre halvdel er til dels et brudd med tidligere praksis, men effektene er sannsynligvis ikke særlig endret. I og med at kondemneringsordningen er kun brukt i gruppen under 15 m, mens hele flåten er med på å betale, fungerer dette for gruppen det gjelder som at andre tar regningen med effektiviseringen av deres gruppe. De betaler kun en liten del av lønnsomhetsforbedringen, og man vil forvente at ordningen på kort sikt medfører en større reduksjon i antall fartøy enn om aktørene selv betalte for denne reduksjonen.

Myndighetene kan også risikere å feilberegne den ønskede kapasitetsreduksjonen slik at det kan medføre en så kraftig reduksjon at kapasiteten i fiskeriet på kort sikt er lavere enn det som trengs for å ta opp den tildelte kvote. Dette er i så fall et samfunnsøkonomisk tap.

Strukturkvoter

Strukturkvoteordningen fungerer som en individuell omsettelig kvote, der aktørene som ønsker å kjøpe kvote kan gjøre det fra dem som ønsker å selge, og fartøy som selger kvoten må forlate fisket i gruppen. Samfunnsøkonomisk teori viser at dette medfører en velferdsforbedring gjennom at de som har høyest betalingsvilje dermed får økt sin kvotetilgang. Gitt at de som har høyest betalingsvilje er de mest effektive aktørene, vil dette medføre en effektivisering i flåten. Her vil dermed den minst effektive delen av flåten kjøpes ut og den mest effektive delen bli igjen. Dersom de som forlater fisket ikke fullt har utnyttet sine rettigheter, er det klart at den gjennomsnittlige kapasiteten i fisket vil øke. De samme effektene med hensyn på kapasitetsøkning over tid nevnt i avsnittet over, er også til stede her.

7.3.4 Sammenligning

Strukturkvoter og kondemnering er to forskjellige tiltak for å oppnå et og samme mål: kortsiktig reduksjon i kapasitet. For å kunne sammenligne de to ordningene forutsettes i det følgende at aktørene i fisket betaler for hele kondemneringen selv, uten offentlig eller annen deltagelse. Slik sett betaler aktørene for kapasitetsreduksjonen innen eget fiskeri i begge tilfellene, men utfallet blir likevel ulikt.

Kondemneringsordningen kan sies å være en mer egalitær ordning enn strukturkvoteordningen i den forstand at alle er med på å betale regningen (gitt at aktørene i fiskeriet selv betaler kondemneringen), og alle som er igjen deler likt på muligheten for lønnsomhetsøkningen som oppstår.

Tapet i forhold til strukturkvoteordningen består i at kondemnering (kombinert med en uomsettelig fartøykvoteordning) ikke tillater aktører som kan øke produktiviteten ytterligere å gjøre dette, gjennom økt oppkjøp av kvote. Dette er et effektiviseringstap, som eventuelt kan rettes på ved refordeling av kvote i løpet av sesongen, etter hvert som de minst produktive ikke makter å ta hele sin andel av kvoteøkningen. Imidlertid vil dette innebære en kostnad for de produktive aktørene gjennom den usikkerheten som dette medfører.

En kondemneringsordning (som er hundre prosent finansiert av aktørene selv) vil ikke redusere antall fartøy like mye som en strukturkvoteordning. I en kondemneringsordning fordeles faktiske kostnader og muligheten for gevinster likt på alle aktører. Imidlertid er ikke aktørene like, og dette medfører at det totalt sett er en lavere betalingsvilje for en kondemneringsordning enn en strukturkvoteordning. I en strukturkvoteordning er kostnad og gevinst tatt direkte av aktørene som er interessert i å utnytte muligheten for kvoteøkning. Her vil det derfor ikke være et effektivitetstap i så måte. På grunn av effektivitetstapet i kondemneringsordningen er prisen på kvoten lavere i et fiske dersom man anvender kondemnering enn strukturkvoter.

I strukturkvoteordningen betaler aktørene direkte for kapasiteten som tas ut av fiske, mens dette fungerer indirekte i kondemneringsordningen. I en offentlig finansiert kondemneringsordning må det offentlige forsøke å bestemme hva den optimale kondemneringen skal være. Dette er vanskelig, og kan lede til inneffektivitet slik nevnt ovenfor. Denne form for ineffektivitet vil man ikke forvente å se i en strukturkvoteordning.

I ordninger der man har geografiske og gruppemessige begrensninger i kondemnering og strukturkvoteordning, vil man ikke forvente store forskjeller mellom de to ordningene. I den norske kondemneringsordningen, som ikke er geografisk begrenset vil man kunne få større geografiske effekter enn for strukturkvoteordningen, hvor geografiske begrensninger er på plass.

Det er imidlertid klart at begge ordningene må opprettholdes over tid, eller i det minste gjentas over tid, dersom man ønsker å unngå kapasitetsoppbygging, gitt presset på produktivitetsøkning.

7.3.5 Kvotepris og rekruttering

I fiskerier hvor fangstrettigheter kan overføres mellom aktører, vil det oppstå et marked for fiskerettigheter hvor rettighetsprisen blir bestemt. Prisen gjenspeiler forventet samlet fremtidig inntjening fra fisket (eller fiskeriets grunnrente), justert for risiko. Dette er uavhengig av om kvoten er tidsavgrenset eller tidsuavgrenset. Høyere risiko om fremtidig utvikling i fiskeriet, inkludert politisk usikkerhet, vil gi en lavere pris, alt annet likt. En høg kvotepris gjenspeiler dermed at en relativt stor del av den potensielle grunnrenten kan hentes ut. Lavere kvotepris kan være et signal om at effektiviteten i næringen er lavere enn den kunne vært (eksempelvis som følge av overkapasitet, eller andre former for økonomisk sløsing). Det er ønskelig å minimere økonomisk sløsing.

Vi kan tenke oss at det er to ulike former for rekruttering til fiskerinæringen. Først, rekruttering av mannskap til fartøyene. En høg kvotepris kan ikke ventes å være til særlig hinder for denne type rekruttering. Tvert i mot, i et fiskeri med god lønnsomhet (reflektert i høg pris på fangstrettigheter), vil lottordningen, dersom denne består, gjøre fiskeryrket meget attraktivt for potensielle fiskere. Den andre formen for rekruttering til fiskerinæringen er rekruttering av fiskebåteiere. Tradisjonelt har det å starte opp som fisker i egen båt vært en mulighet som har eksistert for de som har ønsket det. Etter hvert som fiskerettighetene har gått veien via ikke-omsettelige til omsettelige fartøykvoter, har det blitt vanskeligere (les: dyrere) å kjøpe fartøy og kvote og starte fiske som fartøyeier.

Beregninger gjort av Hannesson (2005) 30 , viser eksempelvis at kvoteverdi i ringnotflåten kan være ca 225 000 kr per tonn enhetskvote på 18 år. For et fartøy på 15 000 hl, svarer dette til over 100 mill. kr. I tillegg må en investere i fartøy og det som ellers trengs av produksjonsutstyr. Dette er åpenbart ikke summer hvem som helst kan skaffe til veie. Etter som også fartøyene i noen fartøygrupper (eksempelvis havgående fartøy) er relativt store og dermed krever store investeringer, kan det uansett kvotepris ikke forventes at hvem som helst skal ha mulighet til å starte opp som fiskebåtreder i disse gruppene. Vi står da igjen med kystflåten som den mest naturlige vei inn i næringen som fiskebåteier.

La oss vende tilbake til kvoteprisen. Det er i samfunnets interesse å hente ut så mye som mulig av den potensielle grunnrenten som ligger i fiskeressursen. Å legge til rette for stor grad av overkapasitet og på den måten å bruke grunnrenten til betaling av overflødig fangstkapasitet er et eksempel på hva som kan gjøres for å redusere kvoteprisen og dermed gjøre det enklere å kjøpe kvote og starte opp med fiske. Prisen en betaler ved å sløse bort grunnrenten for å oppnå lave kvotepriser, er nettopp at grunnrenten går tapt. Næringsaktørene oppnår ikke fortjeneste utover det en kunne forventet i en lignende næring med samme risikoprofil etc. Det er heller ingen andre som vil tjene på en slik ordning. For å senke terskelen for rekruttering til fiskeriet bør en derfor lete etter ordninger som både maksimerer grunnrenten fra fiskeressursen og senker kvoteprisen for potensielle fiskebåtredere. I fortsettelsen diskuteres kort ulike tiltak som i stor grad kan tenkes å oppfylle dette kravet. Alle tar utgangspunkt i en ordning med eller annen form for omsettbare kvoter.

Grunnrentebeskatning

Dersom kvoteeiere på en eller annen måte beskattes for uttak av fisk, vil dette redusere strømmen av fremtidige nettofangstinntekter. Som tidligere nevnt er det summen av neddiskonterte fremtidige nettofangstinntekter, samt risiko, som vil bestemme prisen en er villig til å betale for en kvote. Følgelig vil innføring av grunnrenteskatt redusere kvoteprisen. Til høgere beskatning av grunnrente, til lavere vil kvoteprisen være.

Et veldig stilisert eksempel:

La oss tenke oss en situasjon med evigvarende kvoter. Årlig nettofangstinntekt er 10 (konstant over tid), mens den årlige diskonteringsraten er 5 %. Det er ingen risiko. Nåverdien av kvoten vil da være: P1 = 10/0,05 = 200.

Dersom vi i tillegg tenker oss at det er en grunnrenteskatt i fiskeriet som reduserer nettofangstinntekten til 9,5 (også konstant over tid), vil nåverdien av kvoten bli: P2 = 9,5/0,05 = 190, en reduksjon i forhold til tilfellet uten grunnrenteskatt.

Konklusjonen er at en gjennom en ordning som kombinerer grunnrentebeskatning og overførbare kvoter, vil kunne få enn samfunnsøkonomisk optimal produksjon samtidig som kvoteprisen blir lavere enn i tilfellet med en ordning med omsettelige kvoter uten grunnrentebeskatning. I stedet for å betale hele prisen for den underliggende grunnrenten til selgeren av kvoten, vil en i dette tilfellet betale en del gjennom kvotekjøpet, mens resten blir betalt til fellesskapet som avdrag over tid. Den samlede effekten for en potensiell fiskebåtreder som uansett ikke har problemer med å skaffe kapital til å starte opp, vil være null. Ordningen vil likevel være positiv for de som har problemer med å skaffe til veie kapital til å investere i fartøy og kvote.

Tidsavgrensede omsettelige kvoter

På samme måte som en grunnrenteskatt reduserer nåverdien av ventede fremtidige nettoinntekter og dermed reduserer kvoteprisen, vil en ordning med tidsavgrensede kvoter kunne gi en lavere kvotepris. Betalingsviljen for en kvote med 5 år igjen, vil åpenbart ha en lavere pris i et kvotemarked enn en tilsvarende kvote med 10 år igjen. For at en slik ordning skal fungere så effektivt som mulig, er det viktig at det til en hver tid er tilgjengelig kvoter med ulike gjenværende levetid. På den måten har enhver mulighet til å kjøpe kvote som står i stil til kapitaltilgang og investeringshorisont.

Jo flere ulike priser aktørene må forholde seg til, jo vanskeligere kan det være å få til et velfungerende og effektivt kvotemarked. Dette skulle likevel ikke være et spesielt stort problem, siden det eneste som betyr noe for prisen her er kvotenes restlevetid. Kvotene er ellers like.

Et annet viktig forhold for å sikre økonomisk effektivitet er at den effektive kvoteprisen er lik for kjøper og selger. Dette er ikke tilfellet i en situasjon der kvotens gjenværende levetid blir økt eller redusert ved salg. Problemet er at næringen i slike tilfeller ikke gis sterke nok incentiver til å sikre økonomisk effektivitet. Jo større avvik det er mellom verdien av kvoten for kjøper og selger, jo større må forskjellen i lønnsomhet for de to være for at transaksjonen skal finne sted. Og omvendt: jo nærmere hverandre kjøpers og selgers verdi av kvoten ligger, jo flere effektiviserende transaksjoner vil finne sted.

La oss gå tilbake til det stiliserte eksempelet:

Evigvarende kvoter gav en kvotepris på: P1 = 10/0,05 = 200.

Til sammenligning er verdien av en kvote med gjenværende levetid 15 år, alt annet likt:

Dette er en betydelig reduksjon i forhold til tilfellet med evigvarende kvoter. Reduksjonen i kvotepris vil i tillegg til resterende levetid for kvoten, avhenge av rentefoten. En høyere diskonteringsrate vil gjøre at forskjellen mellom evigvarende og tidsavgrenset i eksempelet blir mindre.

Konklusjon: Tidsavgrensede omsettelige kvoter reduserer kapitalkravet for en nyetablert fiskebåteier, sammenlignet med tidsuavgrensede kvoter. Dersom man har en ordning der det til en hver tid er kvoter tilgjengelig med ulik levetid, i tillegg til at resterende levetid på kvoter ikke endres ved salg (effektiv kvotepris er lik for selger og kjøper), vil tidsavgrensing gjøre rekruttering av fiskebåteiere enklere i form av at kvoteprisen er lavere enn ved tidsuavgrensede kvoter samtidig som en kan oppnå effektiv ressursutnyttelse.

Rekrutteringskvoter og lignende

En ordning med rekrutteringskvoter kan tenkes å kombineres med de fleste former for omsettelige kvoter. Ved tidsavgrensede kvoter kan for eksempel en viss andel av kvoter som blir tilbakeført til fellesskapet (staten) være øremerkede for rekruttering. Ved grunnrenteskatt kan en andel av innkrevd grunnrenteskatt gå til tilbakekjøp av kvoter for rekrutteringsformål. Rekrutteringskvoter kan så bli solgt, utleid, utlånt eller gitt bort til de grupper av befolkningen som kvalifiserer til å komme inn under rekrutteringsordningen. Prisen en betaler for rekrutteringskvotene kan da ligge under markedspris. For å unngå at nye «rekrutter» kjøper billige rekrutteringskvoter for så umiddelbart å selge i det frie kvotemarked til høyere pris, bør det innføres begrensninger på slik handel.

Et annet alternativ vil være å opprette en egen omsettbarkvote for de som kvalifiserer til å komme inn under rekrutteringsordningen. En kan da ha et eget marked for kjøp og salg av rekrutteringskvote, der bare kvalifiserte rekrutter kan kjøpe kvote. Etter hvert som en har operert i dette rekrutteringsfiskeriet og lagt seg opp både kapital og kunnskap, vil en kunne kjøpe ordinære kvoter og la andre slippe til i rekrutteringsfisket.

Oppsummering om rekruttering

Det er utallige måter å senke investeringsbarrierene nye aktører møter i form av dyre kvoter som må kjøpes i tillegg til fartøy og fangstutstyr. Fra et samfunnsøkonomisk ståsted er det likevel viktig at rekrutteringsmålsettingen, eller andre argumenter, ikke går på bekostning av effektiv ressursutnyttelse. Prisen en betaler for å oppnå politiske målsettinger kan da bli meget høy. Det er mulig å oppnå effektivitet samtidig som en har ordninger som gjør det lettere for nye fiskere å kjøpe båt og kvote for å starte fiske.

7.4 Hvordan tiltakene innfrir de politiske mål

I tabell 7.1 finnes en summarisk oversikt over tiltak/politikkinngrep og graden av oppnåelse av de politiske mål. Et + i tabellen antyder gunstig effekt på målet, mens et – antyder en ugunstig effekt. Når felter i tabellen ikke har innhold, betyr det at det ikke finnes direkte effekt av tiltaket på målet, og at eventuelle effekter på målet kommer fra andre tiltak, strukturelle, fysiske eller juridiske forhold.

Tabellen ovenfor viser noen av de ventede effektene av ulike aktuelle reguleringstiltak på de tre nevnte politiske målsettingene. Effektene av tiltakene er komplekse og vil avhenge av hvordan tiltakene gjennomføres. Nedenfor oppsummeres noen av effektene av de nevnte tiltakene som en forklaring til tabellen.

Strukturkvoteordning.

Dette er et kapasitetsreduserende tiltak. Ventet effekt er høyere samfunnsøkonomisk lønnsomhet i anvendelsen av arbeidskraft og kapital. Dette kommer som følge av at kvoter blir samlet på færre fartøyer, fartøyer som i utgangspunktet hadde ledig kapasitet. Økt lønnsomhet i næringen setter også næringen bedre i stand til å sikre en moderne flåte. Effekten på målet om en variert flåte er vanskeligere å vurdere. En strukturkvoteordning legger opp til større konsentrasjon av fangstrettigheter i næringen, noe som kan virke negativt i forhold til målet om aktivitet langs hele kysten.

Kondemneringsordning.

Målet med denne ordningen er typisk å redusere kapasiteten i fiskeflåten. I en situasjon med overkapasitet der man benytter en kondemneringsordning vil gjenværende fartøyer i gjennomsnitt få større fangstkvantum, noe som medfører økt lønnsomhet. Dette øker også flåtens evne til å oppgradere utstyr og fartøy. Ved at noen fartøy forlater fiskeflåten gjennom en kondemneringsordning, vil dette kunne virke negativt i forhold til målet om aktivitet langs hele kysten.

Omsettelige kvoter

Effekten er at omsettelige kvoter øker samfunnsøkonomisk overskudd idet lønnsomheten øker både for den som kjøper og for den som avgir kvoter. Produktiviteten øker og kapasitetsoverskuddet reduseres. Gjennom økt lønnsomhet vil næringen også være bedre i stand til å modernisere. Ved at omsettelighet betyr at kvoter kan overføres også geografisk, er det ventet at omsettelighet til en viss grad vil virke negativt i forhold til målet «langs hele kysten.»

Grunnrentebeskatning.

Effekten av å inndrive grunnrente er mindre privatisering av fiskeressursen. Naturens avkastning kan anvendes til universelle velferdsgoder og dermed kan myndighetene omfordele verdiene av fiskeressursen fra private fangstmenn (rettighetshavere) til alle i samfunnet. Grunnrentebeskatning kan også benyttes som et middel til å drive fiskeripolitikk med penger ved at kvoter kan kjøpes fra en fartøygruppe eller geografisk område og overføres til andre. Muligheter for å utjevne inntektsforskjeller både mellom fiskere og i samfunnet for øvrig, er derfor en effekt. Grunnrentebeskatning vil kunne ha en positiv effekt i forhold til målet om en variert flåte.

Kvotetak.

Myndighetene kan fastsette en maksimumsgrense for hvor mange kvoter som kan samles på hvert enkelt fartøy. Effekten av dette er at sentralisering av rettighetene motvirkes, og aktiviteten i større grad spres langs kysten. Myndighetene må imidlertid passe på å ikke sette kvotetaket så lavt at det truer de nedre grensene for produktivitetskravet. Siden kvotetak legger beskrankninger på fartøyenes muligheter til å tilpasse kvotebeholdningen til fangstkapasiteten, er effekten negativ i forhold til målet om lønnsomhet.

Geografisk diskriminering.

Myndighetene kan avkorte kvoter som selges «sørover», for eksempel fra Finnmark til Sunnmøre, med en høyere andel enn om kvoten omsettes innen fylket eller «nordover», og slik positivt diskriminere spredt befolkede områder. En effekt av dette inngrepet er at fiskerettighetene i større grad spres langs hele kysten. Når det gjelder målet om lønnsomhet, vil det å legge beskrankninger på kvotetransaksjoner ha en negativ effekt.