Del 3
Tiltak

8 Tiltak for kapasitetsreduksjon

I tidligere kapitler er det vist at kyststaten, gjennom internasjonalt lovverk, er forpliktet til å forvalte fiskebestandene på en bærekraftig måte. En fundamental utfordring er å sørge for at bestandene ikke overbeskattes. Det er også vist at fiskernes incentiver trekker i retning av overfiske og overkapasitet, som nødvendiggjør regulering fra myndighetene. Disse problemene er knyttet sammen gjennom at overkapasiteten vanskeliggjør beskyttelsen av ressursen gjennom å utvide problemene knyttet til kontroll og overvåkning samt politisk press for økt fiske.

Ideelt sett bør man sørge for at overkapasitet ikke bygges opp fra starten av. Ressursrente, teknologisk fremgang og kapital som er vanskelig å avhende gjør at denne idealsituasjonen er sjelden. Dette betyr at man oftest er i en situasjon med overbeskatning av ressursen, lav lønnsomhet og høye fangstkostnader. Denne situasjonen løser seg ikke selv med dagens reguleringssystem, og man har behov for offentlige inngrep for å avhjelpe situasjonen. Disse kan fungere langs ulike dimensjoner, og dette kapitlet skal presentere noen av alternativene man har, hvilke erfaringer bruk av disse har gitt og utvalgets forslag til hvilke som bør benyttes for ulike grupper i norske fiskeri.

8.1 Internasjonale forpliktelser og prinsipper for ansvarlig fiske

Utvalget skal vurdere effekten av de eksisterende strukturtiltakene og fremme forslag til strukturpolitikk som oppfyller de tre fiskeripolitiske målene formulert i mandatet. I tillegg må den politikken som foreslås være i tråd med Norges internasjonale forpliktelser på området.

Det innebærer for det første at hensynet til bærekraft må være overordnet. Fiskeriforvaltningen skal være slik at ressursene og det økosystemet de er avhengige av ikke forringes. De skal gi det samme grunnlag for økonomisk aktivitet for de neste generasjoner som for oss. Dersom ressursene eller økosystemet er overbelastet av tidligere generasjoner er vi forpliktet til å bygge dem opp igjen. Det er ikke nok at man sikrer at fiskebestandene ikke bryter sammen. De skal forvaltes slik at de gir et godt langsiktig utbytte.

Norge har sluttet seg til flere internasjonale avtaler og konvensjoner med betydning for fiskeripolitikken. I tillegg har Stortinget lagt fiskeripolitiske føringer som har betydning for strukturpolitikken.

Norges eksklusive rett og plikt til forvaltning av ressursene i norsk økonomisk sone er basert på havrettstraktaten (UNCLOS). Traktaten er internasjonal og folkerettslig bindende. I tillegg til traktaten av 1982 ble det i 1995 framforhandlet et tillegg som omhandler forvaltningen av vandrende bestander. Denne tilleggsavtalen inneholder også bestemmelser som gjelder forvaltningen innenfor statenes 200 mils soner.

Disse to avtalene utgjør det folkerettslige grunnlaget for norsk forvaltnings- og utnyttelsesrett til fiskerressursene. I tillegg til rettigheter, inneholder de også forpliktelser for kyststaten. Den viktigste av disse er at statene forpliktes til å drive en bærekraftig forvaltning av ressursene.

Innenfor rammen av UNCLOS har Stortinget vedtatt fiskeripolitiske mål. Disse er blant annet reflektert i Strukturutvalgets mandat. I tillegg finnes det andre politikkfelt som legger føringer for fiskeripolitikken, blant dem miljøpolitikk og Norges internasjonale forpliktelser på dette feltet. Blant annet omfatter disse Kyoto-protokollen for klimagasser og europeiske avtaler som regulerer utslipp av stoffer som gir sur nedbør.

Norske myndigheter er både gjennom folkeretten og nasjonal rett, forpliktet til å legge forholdene til rette for at den samiske folkegruppen skal kunne sikre og utvikle sitt språk, sin kultur og sitt samfunnsliv, bla. gjennom vedtakelsen av Grunnloven § 110 a i 1988 og ratifikasjon av ILO-konvensjon nr. 169 om urfolk og stammefolk i selvstendige stater i 1990. Det er også anerkjent at art. 27 i FNs konvensjon av 1966 om sivile og politiske rettigheter i forhold til samer som urfolk omfatter de materielle forutsetningene for samenes totale kulturutøvelse.

Videre har Norge gjennom FAO sluttet seg til FAOs kodeks for bærekraftig fiske (Code of Conduct for Responsible Fisheries). Denne fungerer som et internasjonalt rammeverk for god fiskeripolitikk, men er ikke folkerettslig bindende. Kodeksen behandler blant annet behovet for å regulere fangstkapasiteten i fiskeflåten. Artikkel 7.6.3 anbefaler, i likhet med flere artikler, at statene bør unngå overkapasitet, sikre at fangstinnsatsen er i tråd med produksjonen i fiskeressursene og overvåke kapasitetsutviklingen.

Kodeksen peker på behovet for både å bevare og å utvikle selektive redskaper og å utvikle og implementere energieffektive fangstmetoder for å minimere utslipp av klimagasser.

Kodeksen anbefaler at statene beskytter interessene til småskalafiskere, gjennom å sikre dem økonomisk levelige rammevilkår og tilgang til fiskefelter og –ressurser. Dette på grunn av viktigheten denne gruppen har for sysselsetting, inntekt og matleveranser. I tillegg anbefales det i kodeksen at urfolks og fiskeriavhengige kystsamfunns interesser blir tatt hensyn til i fiskeriforvaltningen.

Medlemmene Rødås Johnsen, G. Pedersen, W. Pedersen og Aasjord oppfatter at prinsippet om at nærhet gir rett også er relevant for forvaltning av fiskerressursene og i nasjonal fordelingspolitikk. Man kan si at Havrettstraktatens hjemling av 200 mils eksklusive økonomiske soner er et uttrykk for en slik tankegang i internasjonal rett. Vi finner også uttrykk for det i en domsavsigelse fra den internasjonale domstolen i Haag fra 1951. I 1935 definerte den norske regjeringen den norske grunnlinjen til å være trukket i rette linjer mellom de ytterste holmer og skjær. England, som i tiden fra 1906 hadde hatt et økende antall trålere i fiske på norskekysten, mente denne metoden var i strid med internasjonal rett. I 1949 reiste de sak mot Norge for den internasjonale domstolen i Haag. Dommen av 18. desember 1951, peker blant annet på kystbefolkningens lange tradisjoner for fiske i disse kystnære områdene da Norge fikk medhold.

8.2 Hvilke erfaringer har man?

Fiskeriforvaltning i industrialiserte land har i stor grad dreid seg om å motvirke fiskernes incentiver til overfiske og overkapasitet, og kontrollere problemene som oppstår (Bjørndal & Munro 1998 1 ). Historisk har man hatt to systemer for å håndtere dette. Man har forsøkt å holde kontroll med fangsten gjennom kvoter, og kontroll med deltagelsen gjennom lukking av fiskeri. I tillegg har man ofte introdusert tilbakekjøpsordninger for å redusere kapasiteten.

Bortsett fra å bidra til bevaring av ressursene har disse, i følge Bjørndal og Munro (op cit), generelt gitt små resultater. Å sikre at totalkvotene overholdes har man store problemer med, og dette krever store ressurser. Effekten av begrensningen i deltagelsen er ikke så stor på grunn av rask produktivitetsfremgang. En rekke av innsatsfaktorene i fiske er substituerbare, og det er svært vanskelig å kontrollere alle. Til sist har ofte tilbakekjøpsordningene vært dårlig designet, slik at de har blitt benyttet til å kjøpe ut liten og latent kapasitet, eller sluppet aktørene tilbake i fiske igjen.

De svake resultatene fra forsøkene med å kontrollere innsatsfaktorene, har ført til et søk etter alternativer. I første rekke er det foreslått å benytte mekanismer som endrer fiskernes økonomiske incentiver til overinvestering. Incentivene kan endres gjennom flere tiltak. Eksempelvis vil skattlegging av ressursen internalisere kostnaden med ressursbruken, og dermed redusere ressursrenten som finansierer overkapasiteten. Optimale skattesatser vil imidlertid variere for forskjellige fiskeri og over tid. I tillegg kan de være vanskelige å håndheve. Det finnes imidlertid eksempler på at skattlegging kan være gjennomførbart i enkelte fiskeri, særlig i kombinasjon med andre reguleringsvirkemidler.

Et annet tiltak som foreslås for å motvirke overkapasitet er omsettbare kvoter (ITQs). Slike systemer er implementert i mange land; eksempelvis Island, New Zealand, Australia, USA og Canada, og for mange forskjellige fiskeri. Med slike systemer tildeles fiskeren en andel av totalkvoten, noe som i følge økonomisk teori vil bidra til å redusere eller fjerne incentivet for overinvestering. Problematikken med disse systemene dreier seg i hovedsak om fordelingsspørsmål og konsentrasjon, både geografisk og eiermessig.

I tillegg er regionale fiskeriforvaltnings­systemer foreslått. Med slike systemer gis fiskerne eiendomsrettigheter til ressursen og forvalter den selv. Slik kan også incentiv til overinvestering og –fiske reduseres eller fjernes.

Historisk sett er det benyttet mange forskjellige systemer for reduksjon av kapasitet. Disse bygger i hovedsak på to hovedmodeller; incentivbaserte og innsatsbegrensende. Innsatsbegrensning der man har satt tak på antall fartøy, motorkraft, tonnasje eller andre innsatsfaktorer har lenge vært en bærebjelke i forvaltningen av fiskeri. I den senere tid har incentivbaserte modeller som individuelt overførbare kvoter (ITQ) blitt mye omtalt og også benyttet i mange land. Disse systemene legger opp til at næringen selv skal justere kapasiteten med endringer i ressursene. I disse har man sett en svært rask kapasitetsreduksjon, drevet av næringen selv.

Begrensninger i deltagelsen og innsatsfaktorer er hovedalternativet til incentivbaserte metoder. Dersom disse benyttes må man være observant på at dersom det er substitusjonsmuligheter mellom innsatsfaktorer, kan dette undergrave kapasitetsbegrensningen. Man må da nøye vurdere hvilke innsatsfaktorer som skal begrenses, varigheten av lisenser, betingelser for tildeling og reallokering. Slike systemer kan gjøres mer robuste gjennom industrideltakelse og co-management.

Tilbakekjøp av kapasitet er sannsynligvis det mest benyttede alternativ. Disse har oppnådd blandede resultater og erfaringen er også her at den praktiske utformingen av tiltaket må være god, spesielt med hensyn på destruksjon av fartøy. Det bør være reell kapasitet som fjernes, samt at man sikrer at kapasitetsproblemer ikke overføres til andre fiskerier gjennom salg av fartøy.

8.3 Erfaringer fra analysene

I tillegg til erfaringene fra internasjonale studier og teoribetraktninger, er det ønskelig at utvalgets forslag i størst mulig grad reflekterer og forsøker å ta hensyn til hvilke positive og negative effekter man har erfart med de faktiske strukturordningene. Disse ble analysert og presentert i kapittel 6.

Innledningsvis vil utvalget kommentere at vurderingen av strukturordningenes effekt er vanskelig. Dette skyldes hovedsakelig at virkemidlene bare har fungert i om lag to år. I tillegg er det betydelige måleproblemer knyttet til flere av de fiskeripolitiske målene som er trukket frem i mandatet. Til sist er det også konflikter mellom målene.

8.3.1 Kapasitetsreduksjon

Ved innføringen av strukturordningene gjorde myndighetene et skille mellom fartøyene over og under 15 m lengde ved at disse fikk adgang til forskjellige sett virkemidler for reduksjon av kapasitet. Ut over dette lengdeskillet ble det ikke gjort ytterligere vurderinger rundt at behovet for kapasitetsreduksjon kunne variere mellom grupper. For strukturkvoteordningen ble det antatt at den ville være selvregulerende, mens man hadde politisk innflytelse på hvilke fartøy som skulle prioriteres i kondemneringsordningen.

Med en reduksjon i antall deltageradganger på 31 % i kystflåten over 15 m på to år vil utvalget konkludere med at strukturkvoteordningen har vært svært effektiv med hensyn på å ta ut fartøy. Dette er også i tråd med det man kunne forvente ut fra andre lands, og Norges erfaringer med tilsvarende systemer. Med hensyn på latent kapasitet har ordningen gitt noe ulike erfaringer for pelagisk-, kystreke og hvitfiskflåten. For pelagisk kystflåte og kystreke ble det funnet at en del latent kapasitet ble kjøpt ut, mens dette ikke i samme grad fant sted i hvitfisk. Dette har sannsynligvis sammenheng med at lukkingen av de pelagiske kystfiskeriene er gjort relativt nylig, mens kystflåtens fiske etter torsk ble lukket fra 1990. For kystreke at flåten ikke er delt inn i grupper etter størrelse og at alle fartøy har samme maksimalkvote.

For flåten under 15 m er det tatt ut om lag 8 % av deltageradgangene. Effekten av kondemneringsordningen er altså noe mindre med hensyn på kapasitetsreduksjon. Denne vil naturlig nok avhenge sterkt av midlene som gjøres tilgjengelig. Utvalget fant tilsvarende forskjeller med hensyn på latent kapasitet i pelagisk-, kystreke sør og hvitfiskflåten. Det er nærliggende å anta at årsakene er tilsvarende.

Strukturordningene har gitt både positive og negative effekter. De negative i form av at den kan ha gitt økt kapasitet i åpne grupper, som Gruppe II i torskefiskeriene og det åpne rekefisket med fartøy under 11 m. De gir også uheldige utslag i fiskeri som reguleres med en lik maksimalkvote for alle fartøyene, og fiskeri der det ikke er etablert klare regler som hindrer overføring av kvote fra små til store og mer effektive fartøy, eksempelvis reke sør for 62°N.

På den positive siden har ordningene, til tross for at en del latent kapasitet er kjøpt ut av fisket, vist seg rimelig effektive til å redusere overkapasitet. Krav om kondemnering, eller at fartøyet aldri skal nyttes i fiske, sikrer at uttatt kapasitet ikke finner veien tilbake i fiske, eller gir problemer i andre fiskeri.

8.3.2 Felles eiendom

Utvalgets vurdering av hvordan strukturordningene har påvirket målet om at fiskeressursene skal være felles eiendom baserer seg på vurderinger rundt legitimitet, fordeling av fisketillatelser, ressursrente og rettighetsforhold til ressursen.

Da strukturordningene ble innført savnet de den brede legitimitet som tidligere tiltak har hatt, spesielt fra sentralt og regionalt politisk hold, men også fra deler av næringen og kystbefolkningen. Særlig var det problematisk for mange at strukturkvotene ble gjort tidsuavgrensede. På den andre siden har ordningenes popularitet blant næringsaktørene vist at de økonomiske incentivene har vært sterke for å ta dem i bruk. Legitimiteten har da også vært sterkest forankret blant fiskernes egne organisasjoner, med unntak av Norges Kystfiskarlag.

En naturlig konsekvens av ordningene er at fangsttillatelsene konsentreres til færre aktører. Dette bildet ble forsterket, da ordningene ble tatt i bruk av mange fartøy.

Ordningene viste seg å være effektive med hensyn på å ta ut fartøy og fangstkapasitet. Dette bidrar imidlertid til å synliggjøre fordelingspolitiske utfordringer knyttet til reduksjon av antall driftsenheter. Fisketillatelsene, og dermed den potensielle verdiskapningen, samles på færre hender. Fartøyeier som selger fartøy og kvote får store verdier, mens tidligere mannskap ikke får del i gevinsten, samtidig som de står i fare for å miste sine arbeidsplasser. Kvoter omfordeles også mellom regioner, noe som lett skaper konflikter.

Utredningen som ble gjennomført på oppdrag av utvalget, viste at norske fiskeri har gått gjennom en langvarig lukkeprosess, hvor det foreløpig siste steget har vært innføringen av strukturordningene. Gjennom disse lukkeprosessene har fiskeriene gått fra å være en allmenning til et system der aktørene stadig har blitt snevrere definert, rettighetene sterkere institusjonalisert og hvilke aspekter rettighetene omfatter har blitt stadig flere.

Det er vanskelig å trekke noen grense for hvor felles eiendom slutter og privat eiendom starter i et slikt perspektiv. Det er imidlertid klart at man har beveget seg fra allmenning mot eiendom gjennom disse prosessene. Den offentlige innflytelse på hvordan bestandene skal forvaltes og fordelingen av rettighetene til å høste fra den er likevel betydelig, og koblingen mellom fisketillatelse og person er dermed for løs til at man kan vurdere dette som privat eiendom. Lukkeprosessene gir imidlertid økte politiske ressurser til de gjenværende fartøyeierne, gjennom at de blir en gruppe med sterke felles interesser. Dette betyr at myndighetenes mulighet for å drive fordelingspolitikk endres.

For mange er økt konsentrasjon av fisketillatelsene og fordelingseffekter som vist ovenfor ikke forenlig med begrepet felles eiendom, og ordningene har følgelig svekket deres oppfatning av fiskeressursene som fellesskapets eiendom.

Andre i utvalget har hatt en annen oppfatning av begrepet felles eiendom, og hvordan ordningene har påvirket dette. Fortjenesten av fisket har hittil tilfalt private fiskere, og i den forstand har avkastningen fra fisket hele tiden blitt privatisert. Realisasjon av felles eiendom i fiske innebærer at avkastningen fra fiske fordeles i hele samfunnet, og ikke bare fiskerne. Disse mener dermed at spørsmålet om felles eiendom er uavhengig av graden av konsentrasjon av fangstrettighetene.

Strukturordningene har også bidratt til å understreke at Norge, i sin rolle som kystnasjon, vektlegger sine internasjonale forpliktelser som ansvarlig forvalter av viktige fiskebestander. Innføringen av strukturordningene innebærer en ytterligere bekreftelse på at en bærekraftig forvaltning prioriteres høyt, og at reduksjon i fangstkapasiteten er et viktig virkemiddel for å oppnå dette. Professor Holm påpeker at den sterkere prioritering av bærekraft som prinsipp for forvaltning av fiskeressursene, har bidratt til å styrke grunnlaget for å hevde at fiskeressursene er felles eiendom.

8.3.3 Aktivitet langs hele kysten

I vurderingen av hvordan strukturordningene har virket i forhold til målet om at flåten skal bidra til aktivitet langs hele kysten, har utvalget lagt vekt på den geografiske og eiermessige fordelingen av fisketillatelsene. Strukturordningene har gitt til dels betydelige endringer i den geografiske tilhørigheten, både på fylkes- og kommunenivå. Mellom fylker har ordningene til en viss grad gitt omfordeling. For kommunene er det generelt sterkere endringer. I mange av kommunene med svært små kvoteandeler, selges kvoteandelene helt ut. Ut over dette ser ordningene imidlertid ikke ut til å gi stor grad av sentralisering av kvoteandelene, ettersom det selges og kjøpes kvoter til og fra både små og store kommuner.

Den kanskje mest åpenbare virkningen av strukturordningene er at kvotene blir samlet på færre fartøy, og dermed på færre personer. Sentraliseringseffekten er ikke forsøkt kvantifisert, men et godt utgangspunkt er andelen av fisketillatelsene som er tatt ut av fiske. Begge formene for sentralisering av kvoteandeler virker i motsatt retning av målet om aktivitet langs hele kysten, og illustrerer dermed konflikten mellom enkelte av målene.

Konsentrasjonen av kvoter øker, både geografisk og eiermessig. Sammen med nedgang i sysselsetting som følge av ordningene, vil dette kunne gi sterke negative konsekvenser for enkelte lokalsamfunn. Utvalget har ikke funnet at reduksjonen i sysselsetting har gitt økt arbeidsledighet blant fiskere.

Sterk samling av kvoter på enkeltfartøy vil kunne gi incentiv til et svært intensivt fiske, der tid vil bli en knapp faktor. Dette kan føre til forsterkede sesongsvingninger og at kvaliteten på fisken som råstoff faller. Det er klare indikasjoner på at markedsmekanismene ikke fungerer, og at råstoff av lav kvalitet ikke prises lavere. Dette kan ha negativ betydning for den samlede verdiskapingen fra fiskerressursene.

8.3.4 Moderne, variert og lønnsom flåte

Som indikator på moderniteten i flåten har utvalget fokusert på gjennomsnittsalder i ulike flåtegrupper. Selv om resultatene er noe varierende i de ulike gruppene, er det en klar tendens til at alderen i flere av fartøygruppene faller i perioden ordningene har virket. Siden denne perioden har vært kort er det rimelig å anta at denne effekten, i all hovedsak relaterer seg til at eldre fartøy tas ut av fiske.

Et av hovedargumentene for ordningene var å bedre grunnlaget for bedriftsøkonomisk lønnsom drift. Økonomisk teori tilsier imidlertid at denne effekten vil være svært begrenset ved bruk av systemer med omsettelige kvoter. For kondemneringsordningen, der store deler er finansiert gjennom statlige bidrag og av andre flåtegrupper, vil effekten være positiv på kort sikt. På lengre sikt vil imidlertid omsetningen av fartøy med fisketillatelse føre til at man ikke oppnår mer enn normal avkastning på kapitalen.

Grunnlagsmaterialet utvalget har hatt tilgjengelig er for tynt, med hensyn på tidsperspektivet og antall observasjoner, til å trekke sikre konklusjoner om hvilken effekt ordningene har hatt for lønnsomheten i flåten. Et annet forhold som begrenser konklusjonene er at lønnsomheten i flåten påvirkes av mange faktorer som utvalget ikke har hatt anledning til å analysere. Utvalgets analyser indikerer likevel, i tråd med teori, at forbedringen i bedriftsøkonomisk lønnsomhet er moderat. På grunn av den høye betalingsvilligheten for kvoter vil grunnrenten i fiskeriet realiseres hos selger av kvote, og ikke direkte for samfunnet.

Forhold rundt rekruttering er ikke empirisk analysert av utvalget, og det kan ikke konkluderes med hvordan ordningene har påvirket rekruttering av ungdom til næringen. Flere faktorer indikerer at ordningene kan gi godt grunnlag for rekruttering av mannskap, da de legger til rette for mer ordnede arbeidsforhold, og ikke minst økt arbeidsgodtgjørelse gjennom lottsystemet.

8.4 Utvalgets forslag til fremtidig strukturpolitikk

Strukturpolitikk innen fiskeri må ses i sammenheng med det øvrige fiskeriforvaltningsystemet, internasjonale forpliktelser og prinsipper om bærekraftige fiskerier som Norge har sluttet seg til. I fiskeripolitikken fremholdes det gjerne flere mål, og mellom målene kan det ofte være konflikter. Å samtidig optimere disse målene er en stor utfordring, og man må derfor finne kompromissløsninger som avspeiler hvordan de ulike målene prioriteres. Flere studier har fokusert på problematikken rundt de mange og ofte motstridende målene, eksempelvis Gulland (1977) 2 . En kilde til konflikt mellom ulike interessegrupper er mangel på forståelse av hvordan andre grupper prioriterer mellom ulike mål.

Utvalget har diskutert flere modeller som kan bidra til å bringe fangstkapasitet og ressurssituasjon mer i samsvar med hverandre. Medlemmene har noe ulik vektlegging av målene, og i tillegg noe forskjellig oppfatning av årsakssammenhenger. Dette har medført at utvalget har delt seg i tre grupper, gruppe 1, gruppe 2 og gruppe 3, som har utarbeidet ulike forslag til helhetlige tiltak. Gruppe 1 består av de fire medlemmene Rødås Johnsen, G. Pedersen, W. Pedersen og Aasjord. Gruppe 2 består av de fire medlemmene Larsen, Lian, Myrvang og Olsen. Gruppe 3 består av de syv medlemmene Armstrong, Maråk, Mordal, Nøstbakken, Osmundsvåg, Skjærvø og Stensbak.

Tiltakene som foreslås i de ulike delene av utvalget er på mange områder sammenfallende, men det er også en del uenighet i utvalget om hvilke tiltak som bør gjennomføres. Hensikten med dette avsnittet er derfor å oppsummere hvilke av utvalgets forslag som det er bred enighet om og flertall for i utvalget. I tillegg er det en intensjon med avsnittet å vise på hvilke områder det har vært uenighet. Oppsummeringen vil også reflektere at medlemmer har gitt tilslutning til delforslag fra andre grupper. For mer detaljert informasjon om hva de ulike delene av utvalgene har foreslått, vises det til kapitlene 8.5 til 8.7.

8.4.1 Hovedskillelinje

Et flertall, utgjort av Gruppe 2 og 3 med 11 medlemmer i utvalget, foreslår at det benyttes strukturkvoter for fartøy over 11 m. Utvalgsmedlemmene er i stor grad samstemte om prinsippene for en slik ordning, men skiller seg når det gjelder varigheten av slike kvoter og innføring av en ressursrenteavgift for fiskeflåten. Dette skillet har i stor grad preget debatten i utvalget.

Et flertall, utgjort av Gruppe 1 og 2, med 8 av utvalgets medlemmer, anbefaler at dersom det åpnes for strukturkvoter, bør disse gis for en begrenset periode på 15 år. Gruppe 1 presiserer at dette er en subsidiær tilslutning. De samme medlemmer ønsker ikke innføring av ressursrentebeskatning. Gruppe 3, med 7 medlemmer, ser disse to elementene i sammenheng, og anbefaler at strukturkvotene gjøres tidsuavgrensede, og at det innføres ressursrenteavgifter i norske fiskerier.

8.4.2 Forslag med allmenn tilslutning

Flere av forslagene fra gruppene har i stor grad bærende elementer som er sammenfallende. Selv om de viktigste forskjellene i forslagene er trukket opp, er det nødvendig å gå til gruppenes separate forslag for å få frem helheten.

Aktivitets- og nasjonalitetskrav

Utvalget mener at eierskapet til flåten fortsatt bør være hos aktive fiskere, og at deltagerloven er av stor betydning for næringen. Spesielt i forbindelse med kapitalbehovet som skapes av strukturkvotekjøp, har man sett indikasjoner på at lovens intensjoner omgås gjennom stråselskaper, aksjonæravtaler og avtaler mellom långiver og fisker. Utvalget understreker derfor at deltagerloven må praktiseres i henhold til intensjonene.

Gruppe 1 og 2, med 8 medlemmer, foreslår i tillegg at det vurderes å høyne kravet om aktive fiskeres eierskap til fiskefartøy til 2/3 og kravet om nasjonalt eierskap til fiskefartøy til 2/3.

Utvalgsmedlem Mordal reserverer seg på dette punktet, og mener at fiskeindustrien bør ha adgang til vertikal integrasjon i fiskeflåten. Å sikre råstofftilførsel er en avgjørende forutsetning for å kunne operere rasjonelt i produksjonsleddet og med forutsigbarhet i eksportmarkedet. Dette er også sentralt for at fiskeindustrien skal kunne bidra til å oppnå målene om rettferdig fordeling, aktivitet og bosetting langs kysten.

Ny fartøygrense for de minste fartøyene

Finnmarksmodellen fungerer i torskefiskeriene, og deler fiskeflåten inn i ulike lengdegrupper. For den lengdemessig minste gruppen av fartøy går grensen i dag ved 10 m. Gruppe 2 og 3, med 11 medlemmer, foreslår å endre lengdegrensen til 11 m. Det forutsettes at gruppens andel av kvoten følger med, etter en vurdering av kvoteutnyttelsen i de enkelte lengdeintervallene.

Gruppe 1, med 4 medlemmer, går inn for å skjerme hele flåten under 15 meter for videre nedbygging gjennom strukturering, og foreslår ut fra dette lengdegrensen satt til 15 meter.

Åpne fiskeri

Bruk av ulike virkemidler for kapasitetsreduksjon kan føre til at aktører som kjøpes ut av de lukkede fiskeriene velger å etablere seg i åpne fiskeri, noe som vil kunne ha negative effekter for driftsgrunnlaget for fiskerne i disse gruppene. Utvalget er enige i at dette i størst mulig grad bør unngås. Det bør derfor ikke være tillatt å benytte fartøy større enn 15 m i åpne grupper. Denne regelen skal ikke ha tilbakevirkende kraft.

Eierskapskonsentrasjon

Utvalgets medlemmer ønsker at det utarbeides klare regler som setter grenser for hvor store fangstrettigheter enkeltaktører kan ha for å unngå at konsentrasjonen av rettigheter blir for stor. Utvalget foreslår en maksimal grense på 10 % av gruppekvoten i de reguleringsgrupper det ikke allerede er fastsatt strengere krav. For små fiskeri bør det gjøres unntak fra begrensningen.

Driftsordning og samdrift

Et samlet utvalg foreslår at dagens driftsordning fjernes.

Gruppe 2 og 3, med 11 medlemmer, anbefaler at det legges til rette for samdrift mellom to tilnærmet like enmannsfartøy i gruppen av fartøy under 11 meter. Hensikten er å øke sikkerheten og legge til rette for rasjonell drift. Reglene for en slik ordning bør utformes slik at man sikrer at begge fiskere er aktive.

Gruppe 1, med 4 medlemmer, foreslår at en slik ordning bare benyttes i pelagiske fiskeri som låssetter fangsten.

Faktisk lengde og hjemmelslengde

I mange tilfeller er det forskjell mellom fartøyets faktiske lengde og hjemmelslengde. Et samlet utvalg går inn for at det etableres regler som sikrer større grad av samsvar mellom disse. Utvalget har ikke konkret vurdert forslag til regelendringer.

8.4.3 Flertallsforslag

Forslag det er flertall for i utvalget presenteres i dette delkapittelet. Fremstillingen vil ikke reflektere nyansene i hver enkelt gruppes forslag.

Kondemnering

Gruppe 2 og 3, med 11 medlemmer, anbefaler at kondemneringsordningen bør videreføres i gruppen mellom 10 og 11 m i torskefiskeriene, og under 13 m i kystmakrellfisket.

Et mindretall av utvalget på 4 medlemmer (Gruppe 1) går inn for å skjerme kystflåten under 15 meter mot videre nedbygging, og mener eventuelle strukturtiltak i denne flåtegruppen må begrenses til en frivillig kondemneringsordning som ses i sammenheng med behovet for fornyelse av flåten.

Gruppe 2 og 3, med 11 medlemmer, forutsetter at kvotene tilfaller den lengdegruppen som det kondemnerte fartøyet tilhørte. Gruppe 1 anbefaler at frigjorte kvoter gjennom en eventuell kondemneringsordning fordeles på hele flåtegruppen under 15 m.

Når det gjelder finansiering av kondemneringsordningen har hele utvalget stort sett sammenfallende syn. Ordningen bør finansieres gjennom en kombinasjon av offentlige midler og avgift på fangstverdien som definert i eksisterende forskrift. 4 medlemmer (Gruppe 2) foreslår at fartøy i åpne fiskeri unntas fra avgiftsbelastning. Gruppe 1 ser tilrettelegging av opprykksordninger som sikrer fartøy regulert i gruppe II mulighet til å kvalifisere seg til deltakelse i gruppe I som en forutsetning for videre medfinansiering til strukturfondet fra denne fartøygruppen.

Strukturkvoter

Medlemmene i utvalget er uenige i hvorvidt ordninger med strukturkvoter skal anbefales. Et flertall på 11 medlemmer (Gruppe 2 og 3) anbefaler at det gis tillatelse for strukturkvoter i alle fartøygrupper for fartøy over 11 meter, unntatt kystmakrell, hvor grensen bør være 13 meter. Basert på analyseresultatene og de generelle erfaringene med ordningene anbefaler et mindretall på 4 medlemmer (Gruppe 1) ordningen med strukturkvoter avvikles i kystflåten og ikke innføres i nye fartøygrupper.

Varighet strukturkvoter og ressursrenteavgift

Utvalgets medlemmer er uenige om prinsippene som skal gjelde for hvor lenge ett fartøy kan eie strukturkvoter. Gruppe 1 og 2, med 8 av utvalgets medlemmer, anbefaler at, dersom det åpnes for strukturkvoter, bør disse gis for en begrenset periode på 15 år. Gruppe 1 presiserer at dette er en subsidiær tilslutning. Når denne perioden er utløpt, anbefales det at strukturkvoten tilfaller den fartøygruppen kvoten er kjøpt fra. Dette prinsippet gis tilbakevirkende kraft, ved at strukturkvoter som er kjøpt før 19. oktober 2005, blir omfattet av en slik tidsavgrensning på det tidspunktet dette prinsippet innføres. De samme 8 medlemmer anbefaler at ressursrenteavgift ikke innføres i norske fiskeri.

Gruppe 3, med 7 av utvalgets medlemmer, mener at strukturkvotene, dersom det åpnes for slike kvoter, bør være tidsuavgrensede. Det forutsettes at det samtidig innføres en form for ressursavgift. Ressursrenteavgift innføres etter utredning og høring av skattemodeller. Skatten må ivareta at det kun er superprofitt, avkastning ut over normalt til arbeidskraft og kapital, som beskattes. Gruppe 3 anser at dette tiltaket ivaretar regjeringens mål om å sikre fiskeressursene som felles eiendom.

Kvotetak strukturkvoter

De 11 medlemmene som anbefaler bruk av strukturkvoter foreslår at fartøyene i kystflåten som har fisketillatelser både innenfor konvensjonell under 28 m og pelagiske fiskeri kan ha inntil en ekstra kvote innen hvert fiskeri, altså en dobling av hjemmelslengdekvoten innen hvert fiskeri. Samme medlemmer anbefaler at havflåten får samme kvotetak som definert i eksisterende forskrift. Strukturkvoter kjøpt før 19. oktober 2005 medregnes i kvotetakene.

Gruppe 2 og gruppe 3, med 11 medlemmer, anbefaler at fartøy over 15 m med ensidig fangstgrunnlag, eksempelvis bare innen torskefiskeriet, kan ha inntil to ekstra kvoter innen hvert fiskeri.

For å redusere faren for at for mange fangstrettigheter samles på ett fartøy, anbefales det også at det settes en maksimalgrense på hvor mange strukturkvoter ett fartøy totalt kan ha innen alle fiskerier etter en nærmere vurdering.

Geografiske og gruppebegrensninger strukturkvoter

Utvalgets medlemmer som anbefaler bruk av strukturkvoter, Gruppe 2 og 3, tilrår at omsetningen av strukturkvoter begrenses til å gjelde innen de definerte lengdegrupper i Finnmarksmodellen. De geografiske begrensningene i eksisterende forskrifter om strukturkvoter, for både kyst- og havflåten, foreslås videreført av de samme medlemmer.

Avkorting

Utvalgets medlemmer som anbefaler bruk av strukturkvoter, Gruppe 2 og 3, anbefaler at strukturkvotene i kystflåten avkortes med 20 %. Avkortede kvoter tilfaller lengdegruppen selger av kvote tilhører.

Evaluering

Et samlet utvalg anbefaler at effektene av strukturkvotene evalueres etter 2 år.

Gruppe 1 og 2, med 8 medlemmer, anbefaler at en slik evaluering tar for seg strukturkvoteordningen i et bredt perspektiv, herunder behovet for ordningen og begrensningene som er lagt.

Gruppe 3, med 7 medlemmer, anbefaler at evalueringen fokuserer på effekter og hensiktsmessigheten i de fastsatte kvotetak.

Suppleringskvote

Gruppe 1 og 2, med 8 medlemmer, anbefaler at dersom regjeringen ønsker å benytte en distriktskvote, så kan denne innrettes som en suppleringskvoteordning med vekt på å sikre det politiske mål om aktivitet langs hele kysten. Denne suppleringskvoten kan for eksempel brukes til å korrigere for kortsiktige uheldige utslag i strukturkvoteordningen for å skjerme flåten under 15 meter. Den kan også for eksempel brukes til å prioritere landingene av ferskt kvalitetsråstoff på høsten. En slik ordning bør innrettes slik at den ivaretar en viss dynamikk og regional konkurranse om fiskeråstoffet. Gruppe 3, med 7 medlemmer, viser til at temaet ikke var drøftet i utvalget og anser det som utenfor utvalgets mandat.

8.4.4 Mindretallsforslag

Et mindretall, bestående av 4 medlemmer (Gruppe 1), mener det er nødvendig med en helhetlig gjennomgang og evaluering av norsk fiskeripolitikk i perioden fra og med 1990.

Gruppe 1 fremmer forslag om utredning og utprøving av nye forvaltnings-og reguleringsmodeller som regionale forvaltningsmodeller og Kystkvotemodell.

Gruppe1 ønsker en større samfunnsmessig kontroll med fordelingen av fisketillatelser. En samfunnsstyrt fordeling og omfordeling av kvoter vil bidra til en mer rettferdig fordeling av ressursene. Gruppen anbefaler at kystflåten gjennom ulike virkemidler tilføres kvoter fra havflåten til kystflåten.

Andre kapasitetsreduserende tiltak og mekanismer må tillegges større vekt. Dette kan være i form av adferdsreguleringer som områdebegrensninger, redskaps og tekniske begrensninger, minstemål, tidsbegrensninger og kontraheringsstopp.

Flåten under 15 meter må sees på spesielt, og skjermes mot reduksjoner i antall fartøy gjennom strukturering og eventuelle kutt i ressursgrunnlaget. Det bør fastsettes garanterte minimumskvoter for denne gruppen.

8.4.5 Tabellarisk oppstilling av forslag

Forslagene fra de ulike gruppene er oppsummert i Tabell 8.1 Oversikt over utvalgets forslag.

8.5 Forslag fra Gruppe 1

Gruppe 1 består av medlemmene Rødås Johnsen, G. Pedersen, W. Pedersen og Aasjord.

8.5.1 Grunnleggende utgangspunkt

Gruppe 1 viser til tolkningen av mandatet der det påpekes at strukturpolitikken ikke kan vurderes løsrevet fra resten av fiskeripolitikken, men må spesielt sees i sammenheng med internasjonale avtaler, bærekraftsperspektivet, urfolks rettigheter og mål om rettferdig fordeling og bosetting langs hele kysten. Gruppen mener derfor at utvalget ikke skal vurdere strukturvirkemidlene isolert, men må sees på som en del av en helhetlig fiskeripolitikk. Gruppen mener at en slik helhetlig vurdering også må inkludere spørsmålet om omfordeling av fiskeressurser.

Gruppen vil videre innledningsvis vise til hva Næringskomiteen i Stortinget uttalte i forbindelse med vedtagelsen av deltagerloven i Innst. O. nr. 38 (1998-99):

«Komiteen vil påpeke at fiskeressursene tilhører det norske folk i fellesskap. Det er derfor i utgangspunktet ingen enkeltpersoner eller enkeltselskaper som kan gis evigvarende eksklusive rettigheter til vederlagsfritt å høste av (og tjene på) disse ressursene, mens andre stenges ute fra å delta i fisket.»

Innføringen av system med omsettelige strukturkvoter er et brudd med en lang tradisjon i norsk fiskeripolitikk, hvor politiske beslutninger ligger til grunn for utviklingen av norsk fiskerinæring. Et system med omsettelige kvoter begrenser de politiske og samfunnsmessige påvirkningsmuligheter i form av mulighetene til å foreta beslutninger i forhold til aktørene. Innføring av omsettelige og tidsuavgrensede kvoter gir et system som vil bli vanskeligere å endre jo lenger det får virke.

Fiskeressursene som fellesskapets eiendom og en rettferdig fordeling er utgangspunktet for våre forslag og tilrådninger. Innføring av ressursrenteavgift som er ment å ivareta fellesskapets interesser vil bryte med forutsetningen om at fiskeressursene skal komme kystbefolkningen til gode, og ikke bøte på det tap av handlingsrom som tidsavgrensede strukturkvoter vil innebære. Fordelingen (og omfordelingen) av fiskerressursene gjennom reguleringssystemer kan sees som samfunnets bruk av ressursrenten til utvikling av fiskerinæringen og samfunnene langs kysten.

Nærhets- og avhengighetsprinsippet.

Forslaget fra Gruppe 1 begrunnes først og fremst ut fra at fiskeforvaltningen må bygge på nærhets- og avhengighetsprinsippet. Her sees ressursfordelingen i et regionalt og lokalt perspektiv, slik at grunnlaget for sysselsetting og bosetting langs kysten sikres. Et slikt grunnprinsipp innebærer at de som bor nærmest og er mest avhengig av ressursen for å livnære seg, skal ha en fortrinnsrett ved fangst av ressursen. Dette medfører at fiskerettigheter som har blitt fratatt kyst- og fjordområdene, spesielt fra og med 1989 og utover, blir tilbakeført. Disse rettighetene var i hovedsak knyttet opp mot de mindre flåtegruppene, som både var lønnsomme og spilte en avgjørende rolle for sysselsetting og bosetting langs kysten. For å sikre en fremtidig livskraftig samfunnsutvikling langs kysten er det avgjørende at det utvikles forvaltningsmodeller hvor lokalbefolkningen kan dra nytte av å ha nærhet til fiskeressursene. Våre forslag har til hensikt å endre en utvikling hvor det blir stadig færre fiskere, og hvor stadig flere kystsamfunn har mistet sitt fortrinn i form av nærheten til ressursene.

Flåtestruktur og bosetning

Eksportverdien fra fiske og fangst er betydelig i nasjonal sammenheng, og selv om sysselsettingen er mer beskjeden i nasjonal målestokk har fiskeriene avgjørende betydning i enkelte regioner og enkeltkommuner. Særlig flåten under 15 meter er en bærebjelke i opprettholdelse og utvikling av kyst- og fjordsamfunnene, og grunnlaget for store deler av bosettingen langs kysten. Det er derfor viktig å synliggjøre utviklingen i de minste flåtegruppene. I korte trekk kan det sies at det over tid har funnet sted en utvikling med tap av rettigheter fra mindre fartøy til større fartøy, og fra mange selvstendige eiere til en samling av eierskap på færre hender/selskap. Dette har medført at en rekke steder langs kysten har passert eller er i ferd med å passere et kritisk minimum for opprettholdelse av bosetning og infrastruktur. En slik utvikling forsterkes gjennom strukturtiltak. Flåten under 15 meter må derfor sees på spesielt, og skjermes mot reduksjoner i antall og eventuelle kutt i ressursgrunnlaget pga. betydningen for fjord- og kystsamfunnene. Fastsettelse av minimumskvoter som sikrer at denne flåtegruppen kan opprettholde et nødvendig driftsgrunnlag også ved nedgang i totalkvoten bør vurderes, og innarbeides i fordelingen hav - kyst. En skjerming av flåten under 15 m vil bidra til å motvirke en utvikling, hvor kostnadene for å delta i fisket er i ferd med å utelukke mange.

8.5.2 Evaluering av fiskeriforvaltningen fra 1990

Et overordnet mål i fiskeriforvaltningen siden 1990 har vært å tilpasse fiskeflåtens kapasitet til ressursgrunnlaget. Innføringen av strukturkvoteordningen i 2003 tilsier at man må stille spørsmål ved om tiltakene har vært hensiktsmessige og fungert etter målet. Dette gjelder både i forhold til kapasitetstilpasning og andre politiske mål i perioden. I forhold til kapasitetstilpasning viser forslagsstillerne spesielt til Riksrevisjonens uttalelser om at det synes å ha vært lagt for stor vekt på antall fartøy for å redusere kapasitet, fremfor andre kapasitetsreduserende faktorer. Videre til revisjonens kritikk av manglende mål og indikatorer for en optimal flåtestruktur.

Regjeringen har gjennom Soria Moria-erklæringen slått fast at den ønsker å etablere en «ny» fiskeripolitikk. Gruppe 1 mener dette krever en grundig analyse av dagens fiskeriforvaltning sett i forhold til nærings-, distrikts- og samfunnspolitiske mål. En isolert evaluering av strukturtiltakene og virkningen av ordningene i årene 2003-2005 vil alene ikke være tilstrekkelig for å avklare hvorvidt norsk fiskeriforvaltning fungerer i henhold til de politiske målsettinger.

Forslag til tiltak

På denne bakgrunn er det nødvendig med en helhetlig gjennomgang og evaluering av norsk fiskeripolitikk i perioden fra og med 1990. I denne vil det være behov for nærmere utredninger knyttet til blant annet:

• Fiskeressursene som fellesskapets eiendom og rettferdig fordeling av ressursene.

• Fiskerinæringens rolle i forhold til bosetting og sysselsetting.

• Bærekraft i fiskerinæringen, både biologisk, økonomisk og sosialt

• Samiske interesser

• Ønsket fremtidig struktur i fiskerinæringen, herunder spørsmål om hvordan fisken skal landes i fremtiden og hvordan sørge for størst mulig verdiskaping og jevn aktivitet på land.

Eventuelle fremtidige strukturtiltak må etter disse utvalgsmedlemmenes syn utformes med sikte på å legge til rette for å utvikle den flåtestrukturen som anses best egnet for å oppfylle vedtatte politiske målsettinger.

Mandatets mål om aktivitet langs hele kysten har også støtte i internasjonale konvensjoner, ikke minst i FAOs prinsipper for ansvarlig fiske. Det må innebære at fiskerinæringen struktureres slik at den bidrar mest der det er færrest andre muligheter for økonomisk aktivitet, og slik at tradisjonelt småskalafiske med selektive redskaper opprettholdes.

8.5.3 Kapasitetsbegrensning

Gruppe 1 mener at utvalgets funn samsvarer med Riksrevisjonens konklusjoner om at en ensidig reduksjon av antallet fiskere og fartøy, ikke har ført til målet om å redusere kapasiteten i fiskeflåten. Fartøyene som tas ut gjennom ordningene har en teknisk kapasitet lavere enn gjennomsnittet, og reduksjonen av den tekniske kapasiteten blir derfor mindre enn reduksjonen av antall fartøy skulle tilsi. Strukturordningene har også gitt negative effekter i form av økt kapasitet i åpne grupper, og for maksimalkvoteregulerte fiskeri.

I tillegg mener forslagstillerne det er behov for reguleringer som styrker oppbyggingen av ressursgrunnlaget gjennom vektlegging av beskatningsmønster, fangstsammensetning og metoder. Det er derfor nødvendig å fokuser på hvordan man fisker, fremfor hvor mange som fisker.

Forslag til tiltak

Den teknologiske utviklingen må antas å gå fremover, også i fremtiden. Å kompensere dette gjennom en fortsatt ensidig nedbygging av antall fartøy, vil over tid ikke kunne være forenlig med målet om å sikre en fiskeflåte som bidrar til aktivitet langs hele kysten, og å opprettholde en variert flåtestruktur. Dette tilsier at andre kapasitetsreduserende tiltak og mekanismer må tillegges større vekt. Den kontinuerlige teknologiske utviklingen og effektivisering i form av redskapstyper og fangstmetoder, støtter opp om denne vurderingen. Blant annet har det vært reist problemstillinger vedrørende områdebegrensninger for ringnot, snurrevad og til dels trål. Dette er noe som må sees spesielt på i forhold til å begrense fiskepresset i fjorder og kystnære farvann.

Adferdsreguleringer i form av områdebegrensninger, redskaps- og tekniske begrensninger, minstemål, tidsbegrensninger, kontraheringsstopp samt overføring av kvantum fra større til mindre fartøy er eksempler på kapasitetsbegrensende tiltak som har effekt både på kort og lang sikt. Disse vil virke uten å redusere sysselsettingen i næringen, eller bidra til ytterligere svekking av kystsamfunnene. Dette er også eksempler på politiske virkemidler som kan endres ut fra de til en hver tid biologiske og miljømessige forhold (ressursgrunnlaget).

8.5.4 Omfordeling

Forslagstillerne viser til at det er regjeringens uttalte mål at kyst- og fiskeripolitikken skal bidra til langsiktig miljømessig forsvarlig verdiskapning for hele samfunnet, og samtidig bidra til en rettferdig fordeling av ressursene. Utformingen av en ny strukturpolitikk må ses i sammenheng med dette målet.

En rettferdig fordeling vil være en fordeling som sikrer;

• størst mulig langtidsutbytte av ressursgrunnlaget

• størst mulig økonomisk avkastning per kilo fisk

• mest mulig verdiskaping i form av lønnsomme arbeidsplasser for flest mulig langs kysten.

• best mulig biologisk og miljømessig forvaltning.

En ny fiskeripolitisk kurs krever mot og vilje til nytenkning og til å iverksette nødvendige reformtiltak. Mindre korrigeringer i form av «flikking» på tidligere regjeringers politikk og strukturtiltak vil ikke i tilstrekkelig grad oppfylle kystbefolkningens forventninger om en ny kurs i fiskeripolitikken.

Ressursfordelingen er i seg selv et viktig strukturpolitisk virkemiddel som kan og bør benyttes. At ressursfordelingen er politisk bestemt, og kan endres fremkommer i Riksrevisjonens rapport fra 2004. Blant annet den høye andelen uorganiserte fiskere tilsier at en ressursfordeling utelukkende fastsatt på bakgrunn av interne forhandlinger i en av fiskeriorganisasjonene, ikke nødvendigvis har legitimitet. Den fremtidige ressursfordelingen må i langt større grad enn i dag ses i sammenheng med hvilken flåtestruktur det ut fra ovennevnte hensyn anses ønskelig å stimulere utviklingen av, og øvrige strukturtiltak utformes på denne bakgrunn.

Målet om en langsiktig miljømessig forsvarlig verdiskapning tilsier at det vil være nødvendig å legge vekt på å oppnå størst mulig verdi og sysselsetting pr kg tilgjengelig fisk, og samtidig styrke ressursgrunnlaget på en måte som sikrer at dette kan gi utkomme til flest mulig. Samtidig må internasjonale forpliktelser ivaretas. En prioritering av kystflåten ved ressursknapphet vil være i tråd med FAOs prinsipper for ansvarlig fiske, som Norge har sluttet seg til.

Forslag til tiltak

Strukturpolitikken må legge til rette for omfordeling av fiskeressursene med sikte på å gi biologisk og miljømessig forsvarlig utnytting av fiskeressursene, styrking av sysselsetting og bosetting langs kysten og økt verdiskapning. En omfordeling bør skje over tid, og ha som formål å styrke kystflåtens driftsgrunnlag og prioritere leveranser av ferskt høykvalitetsråstoff. Tidsavgrensning av eventuelle strukturkvoteordninger gjeldende fra 2007 vil være avgjørende for at en slik omfordeling over tid skal kunne la seg realisere.

Forslagstillerne viser til at en omfordeling, i tråd med målsettingen om en langsiktig miljømessig forsvarlig verdiskapning, kan oppnås gjennom ulike innfallsvinkler, eksempelvis:

1) Nedkorting av kvoter

I forvaltningen av fisket kan myndighetene legge større vekt på endringer i kvotefordeling mellom grupper, tildeling av nye konsesjoner eller andre tiltak. Beskatningsmønster og flåtestruktur kan endres gjennom nedkorting av de årlige kvotetildelingene, slik at kvantum frigjøres for refordeling. Frigjorte kvoter bør overføres til flåtegrupper man ønsker å styrke, ut fra hensynet til langsiktig miljømessig forsvarlig verdiskapning, bosetting, sysselsetting osv. Frigjort kvantum bør fortrinnsvis tildeles kystflåten i form av økt kvotegrunnlag for flåtegruppen og/eller som rekrutteringkvoter. Endringer av verdien av tillatelsen påvirkes av tiltakene, men dette er ikke til hinder for endringer i kvotefordeling mellom grupper, tildeling av nye konsesjoner eller andre tiltak.

Eksempelvis ble det overført kvoteandeler fra fabrikktrålflåten til ferskfisktrålerne over en forholdsvis kort periode på 1980-tallet. Denne omfordelingen representerte en betydelig begrensning i fabrikktrålernes inntjeningsmuligheter, men medførte ikke erstatningsansvar for staten 3 . Det er derfor rimelig sikkert at ingen kan hevde noen privat eiendomsrett til verken fiskeressursene som bestand eller kvoter rent juridisk. (Kap. 6.10.1).

2) Målrettet kondemneringsordning

Beskatningsmønster og flåtestruktur kan endres gjennom en bevisst utfasing av kapasitet ut fra biologiske, økonomiske og politiske vurderinger. Frigjorte kvoter bør overføres til flåtegrupper man ønsker å styrke, ut fra hensynet til langsiktig miljømessig forsvarlig verdiskapning, bosetting, sysselsetting osv. Utfasing av fabrikktrålere og overføring av frigjort kvantum til konvensjonell flåte / fersk leveranse vil være eksempel på en slik målrettet kondemneringsordning. Overføring av kvantum fra større til mindre fartøy ved kondemnering for å kompensere for økende teknisk kapasitet i flåten vil kunne være et annet eksempel.

3) Tilbakeføring av kystflåtens andel i kvotebyttene og/eller endring av kvotebyttene i fiskeriavtalene

Mens de kvotene Norge bytter til seg gjennom fiskeriavtalene med bl.a. EU fiskes nærmest utelukkende av havfiskeflåten, trekkes (torske) kvotene Norge gir fra seg fra totalkvoten, og dermed både fra hav- og kystflåten. For å rette opp dette misforholdet, samtidig som andre fiskeripolitiske mål styrkes, bør dette kvotebyttet for fremtiden trekkes fra kvotene for den havgående flåten. En slik omlegging vil kunne innføres gradvis.

Et alternativ /tillegg til ovennevnte omfordeling vil kunne være å kreve økte andeler av f.eks makrell til norsk kystflåte som kompensasjon i bytteavtalene med EU. Dette som alternativ til arter som i dag inngår i bytteavtalene, men som i mindre grad utnyttes. En slik løsning vil kunne bidra til å styrke driftsgrunnlaget for spesielt kystfartøy sør for 62°N. En slik løsning vil innebære en omfordeling fra hav til kystflåten på norsk side, men også en viss geografisk omfordeling fra nord til sør. Konsekvensene av et slikt forslag bør derfor vurderes nøye.

4) Overføring av konvensjonelle fartøy over 28 m fra konvensjonell sektor til hav i kvoteregnskapet

Den norske totalkvoten er i dag delt mellom trål og konvensjonelle redskaper hvor den konvensjonelle andelen også omfatter fartøyene over 28 meter. Fartøystørrelse, mobilitet og driftsmønster tilsier at konvensjonelle fartøy over 28 meter bør betegnes som havgående flåte og avregnes kvotemessig av havflåtens kvoteandel.

5) Ren kvoteoverføring mellom grupper, f.eks fra ringnot til pelagisk kystflåte.

Gjennom tidligere statlig finansierte strukturtiltak har det utviklet seg en effektiv ringnotflåte. Denne består av et begrenset antall fartøy som innehar svært store ressursandeler. Denne flåten har i dag svært god lønnsomhet, og fisketillatelsene omsettes i dag for enorme verdier. Dette er en situasjon som vanskelig kan sies å være i tråd med målet om en rettferdig ressursfordeling. Reduksjon i kystflåtens kvoter over tid, og en generelt vanskelig ressurssituasjon i Nordsjøen har samtidig bidratt til at driftsgrunnlaget for tradisjonelle kystfartøy sør for 62°N er svært lite. Det bør ut fra dette legges til rette for en omfordeling av kvantum fra ringnot- til kystgruppen i pelagiske fiskerier. Det vil selv etter en omfordeling til kyst være god lønnsomhet i ringnotflåten. Verdien på rettighetene vil derimot gå ned. Alternativet til en slik omfordeling vil måtte være å slippe nye aktører inn i ringnotfisket.

Listen er ikke uttømmende. Alternative løsninger for omfordeling av ressurser over tid bør utredes nærmere og inkludere kvotemessige effekter og konsekvenser for berørte flåtegrupper. En slik utredning anbefales iverksatt snarest.

8.5.5 Kystflåten under 15 m lengde

Den tradisjonelle kystflåten under 15 meter har stor betydning for bosetting og sysselsetting i kystsamfunnene, også i samiske områder. I tillegg tilsier dens rolle som leverandør av ferskt høykvalitetsråstoff til lokale videreforedlingsanlegg og som rekrutteringsarena, at det er ønskelig å skjerme denne flåtegruppen fra en videre nedbygging i størst mulig grad.

Lønnsomhetsundersøkelsene for fiskerinæringen viser at flåtegruppen mellom 10 og 14,9 meter, både i 2003 og 2004, hadde bedre lønnsomhet og positiv egenkapital, sammenlignet med gruppene over 15 meter. Blant næringsaktørene etterspørres det likevel til en viss grad tiltak for å styrke lønnsomheten og øke lottutbetalingene i denne flåtegruppen. Strukturutvalgets analyser viser at lønnsomheten innenfor strukturkvoteordningen benyttet i flåtegruppen over 15 meter, kun er moderat. Sett på denne bakgrunn mener forslagstillerne det er nødvendig å vurdere andre virkemidler for å styrke lønnsomheten i kystflåten under 15 meter. Strukturutvalgets funn viser at flåten under 15 meter hadde en gjennomsnittlig kvoteutnyttelse av torsk, hyse og sei på kun 60 % i 2004. Tiltak for å oppnå økt lønnsomhet og lottutbetaling må ut fra dette ses i sammenheng med reguleringen av denne flåtegruppen. Det anbefales å se nærmere på årsakene til den lave kvoteutnyttelsen, og i den sammenheng gjennomføre en mer omfattende lønnsomhetsundersøkelse for denne gruppen. En skjerming av flåtegruppen under 15 meter må videre ses i sammenheng med forslaget om omfordeling av de norske fiskeressursene, der kystflåten bes prioritert i ressursfordelingen.

Gruppe 1 mener at utvalgets analyser viser at strukturkvoteordningen ikke har hatt den forventede kapasitetsreduserende effekt. Samtidig viser analysen at ordningene har potensial for å gi betydelig konsentrasjon i eierskap og tilsvarende geografiske forskyvninger i kvoterettigheter. Erfaringene viser også at ordningene ytterligere har ført til økt torskefokus, volumfokusering og et mer intensivt fiske, med fare for kvalitetsforringelse og redusert verdiskaping som resultat. Det er ikke grunnlag i utvalgets empiriske funn til å hevde at ordningene gir økt sysselsetting eller rekruttering, men ordningene medfører vesentlig mindre fiskerirelatert sysselsetting. Videre synes inngangsbilletten for nye (unge) fartøyeiere i kystflåten å ha blitt ytterligere forhøyet som følge av økte rettighetskostnader.

Forslag til tiltak

Gruppe 1 mener at kystflåten under 15 m må skjermes mot videre nedbygging, både i torskefiskeriene og pelagisk sektor. Dette kan gjøres gjennom en garantert minimumskvote for fartøyene i denne gruppen, slik at den skjermes ved en eventuell nedgang i TAC. Minimumskvoter for de minste flåtegruppene er viktig for sysselsettingen og bosettingen langs kysten. Stortinget ber i forbindelse med vedtaket om Finnmarksloven i 2005 også om at et forslag om minimumskvoter for små fartøy utredes for å ivareta de samiske interessene. Innføring av en slik minimumskvote må innarbeides i ressursfordelingen mellom kyst og hav, og ikke trekkes av andre grupper i kystflåten.

Eventuelle strukturtiltak i denne flåtegruppen må begrenses til en frivillig kondemneringsordning, der frigjorte kvoter fordeles på hele fartøygruppen, og der kondemneringsordningen ses i sammenheng med behovet for fornyelse av flåten.

En eventuell kondemneringsordning må også sees i sammenheng med avviklingen av driftsordningen. I en overgangsfase på inntil 1 år bør rederier som innehar mer enn ett fartøy med hjemmelslengde i gruppen under 15 meter prioriteres ved søknad om kondemnering. Etter dette må samtlige rederier likestilles, men likevel slik at kondemneringsordningen ses i sammenheng med behovet for fornyelse av flåten.

Det kan vurderes å videreføre driftsordningen i en overgangsfase på inntil 6 måneder for å gi rederi som tidligere har vært inne på driftsordning nødvendig tid til å gjennomføre en eventuell kondemnering. Ordningen avvikles deretter permanent.

Forslaget innebærer at det vil være behov for en økning i kondemneringsstøtten for fartøy under 15 meter. Den statlige andelen til kondemneringsfondet bør økes minimum i nevnte overgangsperiode på inntil 1 år. Deretter kan dagens finansieringsmodell videreføres. Den statlige andelen må minimum utgjøre 50%.

Det må foretas en løpende vurdering av behovet for og varigheten av en eventuell kondemneringsordning for flåten under 15 meter. I tilfelle underkapasitet må frigjort kvantum stilles til rådighet for rekruttering og opprykk av fartøy fra gruppe II. Tilrettelegging av en opprykksordning for fartøy fra gruppe II til gruppe I bør være en forutsetning for videre medfinansiering fra denne flåtegruppen til strukturfondet.

Samtidig må det foretas en opprydding i lengdeinndelingen og kvotefordelingen i gruppen under 15 meter. En slik opprydding bør inkludere fastsettelse av ny kvotestige 0-14,9 meter i torskefiskeriene, samt ny skjæringsdato der fartøyene gis kvote etter faktisk lengde. Fartøy som er mindre enn hjemmelslengden bør beholde dagens kvote, da de allerede har bidratt til kapasitetsreduksjon. Fartøy med faktisk lengde over 15 meter forutsettes flyttet til reguleringsgruppene over 15 meter ut fra faktisk lengde. Det må deretter sikres at en ny utglidning av lengdeinndelingene etter hjemmelslengde ikke tillates.

For den pelagiske flåten bør det foretas en nærmere vurdering av hvilken regulering som best ivaretar den mindre kystflåten. For pelagiske fiskeri som benytter låssetting av fangsten, bør det innføres regler som tillater samfiske mellom fartøy i alle fiskeri der dette er aktuelt. Det bør videre tas sikte på å øke den pelagiske kystflåten under 21 meter sin andel av ressursgrunnlaget.

8.5.6 Forvaltningsmodeller

Strukturordningene har potensial for å gi betydelig konsentrasjon av fisketillatelser og kvoter. Dette vil ha store negative konsekvenser for bosetting, sysselsetting og utviklingen i mange kystsamfunn. Fordelingen av kvotene kan derfor ikke overlates til markedskreftene alene, men krever samfunnsmessig kontroll med fordelingen av fisketillatelser og kvoter for å gi en rettferdig og fornuftig fordeling. Dette reflekteres i regjeringen Stoltenberg IIs Soria Moria-erklæring, som fokuserer på at forvaltningen av fiskeressursene skal inngå som en integrert del av en kystpolitikk.

Som en reaksjon på den økende konsentrasjon og sentralisering av rettighetene til de norske fiskekvotene og regjeringen Bondeviks lansering av drifts- og strukturordninger i kystflåten, har det i Finnmark Fylkeskommune (FFK) og Norges kystfiskarlag (NKF) de siste 3 årene vært arbeidet med alternative modeller for forvaltning av de nasjonale fiskekvoter som i større grad er tilpasset politiske ønsker for bærekraftig verdiskapning i kystsamfunnene som historisk sett er basert på fiskeriene. Felles for disse initiativene har vært å få frem alternative løsninger som kan dempe de negative effektene av drifts- og strukturordningene, mer enn en beskrivelse av optimale reguleringsforslag for hele flåten.

Konkrete forslag til nye modeller er fremmet av FFK om kvoteforvaltning med regional deltakelse og av NKF om regulering gjennom kystkvoter og fangstlag. Det nye i disse forslagene er at det næringsøkonomiske styringsfokus i større grad flyttes fra blind kapasitetsnedbygging styrt av sterke næringsaktører og finansinstitusjoner, til en samfunnsmessig rettferdig og fornuftig fordeling av fiskerettigheter og kvoter med større grad av samfunnsmessig kontroll. Felles for forslagene til både FFK og NKF er at en del av de nasjonale kvoter legges inn i kollektive organer som fiskerne kan disponere enten gjennom leie fra ressursselskap eid av kommuner og fylkeskommuner (FFK’s forslag), eller gjennom deltakelse i fangstlag administrert av fiskesalgslagene (NKF’s forslag).

Forslag til tiltak

Gruppe 1 foreslår at de fremsatte forslag fra Finnmark Fylkeskommune og Norges Kystfiskarlag til alternative modeller for en bedriftsøkonomisk strukturering av kystflåten, der også samfunnsmessige hensyn ivaretas, utredes med sikte på utprøving gjennom pilotprosjekter. Slike modeller vil kunne bidra til å dempe konsentrasjons- og sentraliseringstendenser i fiskeriene. Modellen med regionale ressursselskap er nærmere beskrevet i Trondsen (2004 4 ), og består i hovedsak i at en andel av den norske kvoten overføres til et ressursselskap under regionalpolitisk kontroll. Ressursselskapet skal drives etter politisk vedtatte retningslinjer, og leie ut fiskekvoter til fiskere. Alle fiskere skal ha samme mulighet til å konkurrere om utleiekvotene. Leieprisen kan eksempelvis være penger, men også samfunnskrav som stilles, eller kombinasjoner av disse.

Fangstlagsmodellen er beskrevet i Norges Kystfiskarlag (2004 5 ), og også kjent som kystkvotemodellen. I denne kan fiskerne i en region frivillig danne et fangstlag. I første rekke bør den nasjonale kvotefordelingen gjøres etter verdi, og ikke kvantum. En slik fordeling vil kunne redusere svingningene i økonomisk fangstgrunnlag for det enkelte fartøy. Fangstlaget tilføres kvoter fra de enkelte medlemmene, eventuelle regionale tilleggskvoter fra myndighetene og fra fiskere som går ut av fiske. Innad i fangslaget kan kvoter byttes mellom medlemmene, noe som gir grunnlag for et mer rasjonelt og sikkert fiske.

Fordelene ved modellene er i første rekke at kvoterettighetene knyttes til regioner, og dermed sikrer regional stabilitet. Dette gir mer forutsigbare rammebetingelser og reduserer risiko for fiskeriavhengige kystsamfunn. Gjennom en slik forvaltning gis fiskerne økt incentiv til å utnytte kvotene for maksimal verdiskaping. Fleksibiliteten for fiskerne økes gjennom muligheten for leie (FFKs modell) eller utveksling av kvote (NKFs modell). Dette kan utnyttes for å gi et mer rasjonelt fiske, gjennom spesialisering og ved å sette sammen fornuftige fiskesesonger. Innad i fangstlaget vil man ha mulighet til å trekke ut fangstkapasitet, slik at de gjenværende fartøyene kan utnytte kapasiteten bedre. Ledig kapasitet kan også utnyttes til økt verdiskaping, eksempelvis bedre utnyttelse av biprodukter, bedre ivaretakelse av kvalitet, fiske på nye og underutnyttede arter, levendelagring etc.

I ressursselskapmodellen kan leieprisen sees på som en ressursrenteavgift. Denne leieprisen kan justeres etter hvor sterke restriksjoner, eksempelvis leveringsplikt, som legges inn i kontrakten. Dess større forpliktelser som legges i kontrakten, dess lavere leiepris. Forpliktelsen anses da som betaling for ressursen. Auksjon av leiekontraktene vil sannsynligvis sterkest motivere til økt verdiskapning, da den individuelle konkurransedyktigheten avhenger av rederiets evne til verdiskaping. En slik leiekontrakt vil gi vesentlig lavere kapitalbinding enn kjøp av mer langsiktige kvoter.

En nærmere presentasjon av modellene er gitt i Vedlegg 10

8.5.7 Rekrutteringstiltak og gruppe II

En rekke personer har fiske som eneyrke, men har av ulike årsaker likevel aldri klart å komme inn i gruppe I, eller har mistet sine rettigheter gjennom tidligere adgangsbegrensninger og aktivitetskrav. Adgang til å delta i gruppe I oppnås i dag utelukkende gjennom kjøp av fiskefartøy med slik fisketillatelse. De geografiske begrensningene ved omsetning av fartøy med kvote tilsier at det for fiskere bosatt i fylker der det fra før er et begrenset antall gruppe I-tillatelser, vil være svært vanskelig å oppnå innpass i gruppe I gjennom kjøp av fartøy med kvote. For en del fiskere kan manglende gruppe I-adgang derfor være geografisk betinget. Det er viktig at det legges til rette for ordninger som sikrer fiskerne i gruppe II en mulighet til å kvalifisere seg til gruppe I. Det vil videre være avgjørende for å sikre fremtidig rekruttering til gruppe I, at det gis mulighet til opprykk fra gruppe II.

Gruppe 1 er av den oppfatning at alle yrkesfiskere bør i utgangspunktet ha like muligheter til å livberge seg av havets ressurser. Det vil være avgjørende at det gis mulighet til opprykk fra gruppe II. Det må legges til rette for en opprykksordning som sikrer heltidsfiskere i gruppe II mulighet til å kvalifisere seg for opprykk til gruppe I. Nærmere kriterier for overføring av fartøy fra gruppe II til gruppe I må utarbeides i samråd med næringen. Spørsmål om overføring fra gruppe II til gruppe I må også ses i sammenheng med behovet for å tilrettelegge rekrutteringsordninger for ungdom. Det må videre fastsettes nødvendige begrensninger for å hindre at en slik opprykksordning danner grunnlag for kvotespekulasjon.

Forslagsstillerne er kjent med at regjeringen har nedsatt et eget utvalg som skal behandle rekrutteringsspørsmålet spesielt. Utvalget vil etter det vi forstår ha hovedfokus på rekruttering av ungdom til fiskerinæringa. Det er derfor viktig å påpeke betydningen av at ikke gruppe II-fiskerne nok en gang forbigås.

Det er bred enighet om at reguleringsregimet som ble innført fra 1990, svekket rekrutteringen til fiskeryrket. Dette gjelder ikke minst kystflåten under 15 meter, som tradisjonelt har vært en sentral rekrutteringsarena for ungdom. For å motvirke dette foreslås det å innføre rekrutteringstiltak for rekruttering av ungdom under 26 år til fiskeflåten. Tiltakene utformes i tråd med rekrutteringsordninger i det øvrige næringslivet, eksempelvis praksisplass, lærlingordninger og kompensasjon for opplæring.

8.5.8 Innskjerping av deltagerlov og nasjonalitetskrav

Innføring av markedsbaserte ressursallokeringssystemer reiser spørsmål om hvorvidt det kan oppstå press for omsetning av fiskerettigheter over landegrensene. Gruppe 1 merker seg at land som tidligere har innført omsettelige kvoter, som USA og New Zealand, i ettertid har skjerpet nasjonalitetskravet for eierskap i fiskeflåten (begge land har økt kravet fra 50 til 75 %). En markedsbasert resursallokering aktualiserer viktigheten av nasjonalt eierskap også i norske fiskerier. Gruppe 1 understreker at deltakerlovens nasjonalitetskrav på 60 % er viktig å opprettholde. Gruppe 1 ber myndighetene om å utrede en skjerping av kravet til nasjonalt eierskap til 2/3, i forhold til gjeldende handelspolitiske forpliktelser på investeringsområdet.

Sentralisering av fiskerettigheter, som fremmer færre og større aktører i fangstleddet, kan komme i konflikt med deltakerlovens intensjon om å sikre en fiskereid flåte. Dette vil undergrave lovens formål, både om å sikre sysselsetting og bosetting langs kysten og at høstningen av de marine ressurser fortsatt skal komme kystbefolkningen til gode. Gruppe 1 understreker nødvendigheten av at deltakerlovens aktivitetskrav må praktiseres i tråd med lovens intensjon. Gruppe 1 ønsker også en skjerping av aktivitetskravet, slik at dagens vilkår om at aktive fiskere må kontrollere mer enn 50 % av eierinteressene i et fiskeriselskap, økes til 2/3.

8.6 Forslag fra gruppe 2

Gruppe 2 består av medlemmene Larsen, Lian, Myrvang og Olsen.

8.6.1 Grunnleggende utgangspunkt

Den norske fiskeripolitikken har som et av sine hovedmål å sikre at fiskeressursene kommer kystbefolkningen i Norge til gode. Inntektene fra fiskeressursene bør dermed tilfalle kystbefolkningen, og det må unngås at fiskeressursene blir et investeringsobjekt for andre enn kystens befolkning. Rettighetene til å fiske må av den grunn ikke konsentreres for sterkt.

Samtidig må fangstkapasiteten tilpasses ressursgrunnlaget for å sikre en rasjonell og bærekraftig utnyttelse av ressursene. Dette kan også i størst mulig grad gjøres gjennom spredt eierskap til rettighetene til å fiske.

Lønnsom verdiskapning på kysten er helt nødvendig for å trygge bosetting og arbeidsplasser. I svært mange kystsamfunn er fiskerinæringen bærebjelken. Dette betyr at det må det legges grunnlag for en lønnsom flåte og industri.

Strukturordningene har først og fremst vært utformet for å skape bedre lønnsomhet i flåteleddet gjennom å ta ut kapasitet, slik at gjenværende fartøyer får høyere fiskekvoter. Konsentrasjonen av flere fisketillatelser eller kvoter på færre hender på tidsuavgrenset tid kan lett komme i konflikt med nevnte mål om spredt eierskap og aktivitet langs hele kysten. Det er derfor viktig å utforme eventuelle strukturordninger slik at de positive hensikter, som bedre lønnsomhet i flåteleddet, ikke overskygges av negative konsekvenser for kystens befolkning sett under ett.

Det må erkjennes at deler av de etablerte strukturordningene kunne vært utformet annerledes, slik at fiskeripolitikkens hovedmålsettinger hadde blitt bedre ivaretatt. På den annen side har strukturordningene i deler av fiskeflåten bidratt til bedre lønnsomhet. Det må også erkjennes at det fortsatt vil være behov for strukturering innenfor visse flåtegrupper.

Når det skal lages tiltak som skal ivareta nevnte mål, er det nødvendig å ta et helhetlig grep om hele flåtepolitikken i erkjennelse av at «alt henger sammen med alt». Det er derfor nødvendig å se både på regelverket for strukturordningene og bestemmelser i deltakerloven, og å løfte blikket frem i tid. Fiskeflåten trenger stabile og langsiktige rammebetingelser som ender opp i en forutsigbar og likeverdig fremtid.

8.6.2 Kondemneringsordning

Kondemneringsordningen har hatt en viss effekt for torskeflåten under 10 m i nord. Denne flåtegruppen må nå anses som tilpasset ressursgrunnlaget, og ordningen kan oppheves for denne fartøygruppen. For torskeflåten mellom 10-15 m i nord har ordningen ikke gitt like sterk effekt. Lønnsomhetsberegningene viser at det fortsatt kan være behov for strukturering i denne flåtegruppen, dersom gruppen ikke tilføres mer fisk. Denne flåtegruppen er imidlertid et viktig grunnlag for aktivitet langs hele kysten. Derfor må det vises varsomhet, slik at en strukturering ikke i for stor grad svekker bosetting og arbeidsplasser på kysten.

Forslag til tiltak

Det foreslås derfor å dele denne gruppen, slik at fartøy mellom 10 og 11 m, som utgjør om lag halvparten av fartøyene i gruppen, går inn i gruppen under. Det forutsettes at fartøyene tar sin del av gruppekvoten med til gruppen under 11 m. Kvoteutnyttelsen i de ulike meterintervallene bør imidlertid tas med i vurderingen. Fartøyene mellom 10 og 11 meter tilbys fortsatt kondemnering innenfor gjeldende ordning. Varigheten bør være ut tiden den eksisterende forskriften definerer.

I rekefisket sør for 62°N, har kondemneringsordningen hatt liten hensikt så lenge det er fri deltakelse for fartøyer under 11 m og at disse fartøyer har samme kvotegrunnlag som fartøy over 11m. Det forelås at ordningen ikke videreføres, med mindre fisket blir å regulere på annen måte enn i dag.

I kystmakrellfisket er det behov for en kondemneringsordning for fartøyer under 13m. Det må imidlertid være en forutsetning at kvantum fra kondemnerte fartøy tilfaller gruppen under 13m. Ordningen bør gjelde ut forskriftens virketid.

Finansieringen av kondemneringsordningene bør deles mellom fiskerne og staten. Prinsipielt bør finansieringen fra fiskersiden belastes de grupper som nyter godt av ordningen. Måten ordningen finansieres i dag, med bidrag fra alle norske fiskere, virker svært urimelig for dem som ikke nyter godt av ordningene, spesielt fiskere i åpne fiskeri.

8.6.3 Strukturkvoter kystflåten 11 – 28 m

Det er nødvendig, for å opprettholde et spredt og likeverdig eierskap til fiskerettighetene, at ordningen innrettes mot at ett fartøy kun skal ha en kvote i det respektive fiskeri, etter utløp av tidsavgrensede strukturkvoter. Ved utløp av tidsavgrensningen faller kvoten tilbake til reguleringsgruppen og fordeles på aktørene der. Strukturkvoteordningen må derfor ikke bidra til at det samles flere rettigheter i respektive fiskeri på ett fartøy utover normal avskrivningstid.

Tidsavgrensning vil gi et lavere og mer forutsigbart prisnivå på strukturkvoter, lavere gjeldsbelastning og en fremtidig flåte skapt på likhet og rettferdighet i forhold til adgang til ressursene. Lavere pris på strukturkvoter vil redusere den bundne kapitalen i rederiene, og slik bidra til å sikre at fiskeflåten forblir fiskereid, i tråd med målene i deltagerloven. Lavere kvotepriser vil også forenkle rekruttering av nye fartøyeiere.

En tidsavgrenset strukturkvoteordning vil også gi myndighetene bedre styringsmuligheter i forhold til fremtidige fiskeripolitiske mål.

Forslag til tiltak

Gruppe 2 foreslår at fartøy mellom 11 og 28 m i kystflåten får tilgang til strukturkvoteordning. Strukturkvotene tidsbegrenses til 15 år, og omsatte strukturkvoter avkortes med 20 %, som fordeles på reguleringsgruppen.

Strukturkvoter foreslås for kystmakrell mellom 13 og 21,35 m, da gruppen under 13 m har tilgang på kondemneringsordning.

Kystreke sør gis ikke anledning til å benytte strukturkvoter, med mindre det etableres et regelverk som effektivt hindrer at kvoter fra mindre fartøyer ender opp på vesentlig større fartøyer.

Noen fartøyeiere har etablert flerbåtsrederier med både fartøy mellom 10 og 11 m og mellom 11 og 15 m. Gruppe 2 foreslår at det etableres en overgangsordning for å kunne benytte strukturkvoter på fartøy mellom 10 og 11 m i flerbåtsrederier, der fartøyet er kjøpt før stoppen i strukturordningene.

Evaluering, herunder spørsmål om videreføring, eventuelt økning/reduksjon av strukturkvoter i de respektive flåtegrupper bør gjennomføres etter 2 år.

I tillegg til disse rammene foreslås det et sett med spesifikke begrensninger, i form av grupper kvotehandelen kan gjennomføres i, kvotetak og geografiske begrensninger.

Kvotehandel innen grupper

Handelen med kvoter skal kun kunne foregå innen de definerte regulerings- og lengdegrupper. Dette for å sikre at ikke flåten homogeniseres i for stor grad og for å begrense markedene slik at prisingen av kvoter dempes og en mer rettferdig konkurranse om tilleggskvoter mellom gruppene.

Kvotetak

For fartøy mellom 11 og 15 m, foreslår gruppe 2 at hvert fartøy maksimalt kan ha en kvote som er lik to ganger hjemmelslengdekvoten innen hvert fiskeri.

For fartøy mellom 15 og 28 m, foreslår gruppe 2 at hvert fartøy maksimalt kan ha en kvote som er lik to ganger hjemmelslengdekvoten innen hvert fiskeri. Fartøy som har et ensidig fiskegrunnlag, eksempelvis bare i torskefiskeriet, kan på særlige vilkår ha en kvote som er lik tre ganger hjemmelslengdekvoten.

Fartøy med eksisterende strukturkvoter som overstiger dette kvotetaket, beholder disse ut strukturkvotenes levetid.

Gruppe 2 ber myndighetene vurdere et hensiktsmessig totalt tak på antall strukturkvoter innen alle fiskeri som kan samles på ett fartøy

For kystmakrell mellom 13 og 21,35 m bør det vurderes å dele gruppen inn i lengdegrupper for å unngå at kvotene konsentreres kun på de største fartøyene i gruppen.

Geografiske begrensninger

For strukturkvoteordningen i kystflåten foreslår gruppe 2 at fylkesbegrensningene fra den tidligere strukturkvoteordningen opprettholdes.

8.6.4 Forslag til tiltak havflåten

Gruppe 2 anser at flere av gruppene i havfiskeflåten, eksempelvis ringnot og konvensjonell over 28 m, har kommet svært langt i strukturrasjonaliseringen. Behovet for dynamiske virkemidler og strukturkvoteordningens selvregulerende effekt gjør at de tidligere strukturordningene foreslås videreført.

Ringnotgruppen er den mest lønnsomme i norsk fiskeflåte. Flåtens lønnsomhet skyldes i hovedsak en kombinasjon av betydelig strukturering, med et ikke uvesentlig bidrag fra staten over tid, økte pelagiske ressurser, åpning av nye og godt betalende markeder mv. Til tross for at myndighetene gjennom ulike tiltak har forsøkt å opprettholde en viss geografisk spredning av flåten, er status pr i dag at flåten i stor utstrekning er konsentrert til 2 fylker. I så måte har fiskerimyndighetene i liten grad lykkes i en geografisk spredning av denne flåten. Myndighetene må derfor ta problematikken om geografisk konsentrasjon av fiskerettighetene opp til ny vurdering, for å se på hvilke virkemidler som kan brukes for å få en bedre geografisk spredning.

8.6.5 Tilbakeføring av tidsuavgrensede strukturkvoter

Gruppe 2 anser at innføringen av tidsuavgrensede strukturkvoter i 2003/05 var uheldig i forhold til politiske mål om fiskeressursene som felles eiendom og aktivitet langs hele kysten. For å oppnå likeverdige forhold i flåten, bedre politisk styring med fiskerinæringen og å bevare en fiskereid flåte i tråd med målene i deltakerloven, må myndighetene, dersom mulig, gjøre også de tildelte strukturkvoter tidsavgrensede. Dette må vurderes nærmere av myndighetene ut fra juridiske og økonomiske forhold.

Grunnen til å foreslå en slik vurdering, er at tidsavgrensning og avkorting av strukturkvotene, vil virke prisdempende. Dette vil virke inn på den samlede kapital som bindes opp i kvoter, og kan slik være med på å sikre en fiskereid flåte i henhold til deltakerloven, og i fremtiden gjøre det enklere å rekruttere nye fartøyeiere.

Omgjøringen fra evigvarende til tidsavgrensede kvoter, må gjøres på en slik måte at aktørene blir holdt skadesløse i forhold til de merinvesteringer som antagelsen om tidsuavgrensede strukturkvoter kan ha utløst. En rimelig avskrivningstid for disse strukturkvotene kan være 15 år fra 2007.

8.6.6 Driftsordningen

Gruppe 2 foreslår at driftsordningen avvikles fra og med 2007. I mange tilfeller har den ført til økt kapasitet, og dermed motvirket hensikten bak strukturkvote- og kondemneringsordningen.

8.6.7 Fartøy- og hjemmelslengde

Det foreslås at det etableres nye regler, som gjør at fartøylengde kommer mer i samsvar med hjemmelslengden som gir fartøyets kvotegrunnlag. Det må vurderes å sette en øvre grense, for eksempel 15 m, for nye fartøy som skal delta i gruppe II.

8.6.8 Generelt for å styrke fiskeripolitiske mål

Bindingen mellom rettigheter og områder styrkes ved målet om en rettighet pr fartøy i det respektive fiskeri. Det er imidlertid vel så viktig å få klare regler for å hindre for sterk konsentrasjon av eierskap i flåten. Det må innføres et øvre tak på kvoter som kan eies på en hånd. Størrelsen på et slikt kvotetak må settes forskjellig i forhold til den enkelte gruppekvote. Det antydes 10 % av gruppekvoten, dog med unntak der det i dag er en lavere grense som f.eks i ringnot. I tillegg må det i små reguleringsgrupper som seitrål, tillates en høyere eierkonsentrasjon.

Innføringen av markedsbaserte ressursallokeringssystemer som de privatfinansierte strukturkvoteordningene, reiser spørsmål om hvorvidt det kan oppstå press for omsetning av fiskerettigheter over landegrensene. Land som tidligere har innført omsettelige kvoter, som USA og New Zealand, har begge i ettertid skjerpet nasjonalitetskravet for eierskap i fiskerflåten fra 50 til 75 %. Innføringen av strukturkvoter aktualiserer viktigheten av nasjonalt eierskap også i norske fiskerier. Det er derfor meget viktig at deltakerlovens nasjonalitetskrav på 60 % ikke svekkes. Derimot bør myndighetene utrede en skjerping av kravet til nasjonalt eierskap på 2/3, i forhold til gjeldende handelspolitiske forpliktelser på investeringsområdet.

Sentralisering av fiskerettigheter som fremmer færre og større aktører i fangstleddet kan fort komme i konflikt med deltakerlovens intensjon om å sikre en fiskereid flåte. Dette vil undergrave lovens formål, både om å sikre sysselsetting og bosetting langs kysten og at høstingen av de marine ressurser fortsatt skal komme kystbefolkningen til gode. I lys av dette må aktivitetskravet i deltakerloven praktiseres i tråd med lovens intensjon. Det må også vurderes en skjerping av aktivitetskravet, slik at dagens vilkår om at aktive fiskere må kontrollere mer enn 50 % av eierinteressene i et fiskeriselskap, økes til 2/3.

Det forutsettes at tidligere unntak fra eierskapskravet (dispensasjoner) blir oppretthold men at vilkårene satt i denne forbindelse blir håndhevet fullt ut.

8.6.9 Ingen ressursrenteavgift

Spørsmålet om ressursrenteavgift har vært reist fra flere hold. Forholdet er nærmere omtalt i forslaget til ny havressurslov. Der forelås det innført lovhjemmel for slik avgift. Gruppe 2 anser at ressursrenteavgift på mange måter er et akademisk spørsmål, og vanskelig praktiserbart. Så lenge det er behov for å strukturere flåten med offentlige ordninger for å oppnå bedre lønnsomhet, vil en ekstra skatt på fiskerne ikke være logisk. En ressursrenteavgift, gitt nivået den legges på, kan også innebære en sterkere strukturering og rasjonalisering i flåteleddet.

Dersom grunnlaget for ressursrenteavgift er at noen flåtegrupper har en ekstraordinær lønnsomhet over lengre tid, så må spørsmålet heller dreie seg om ressursene er riktig fordelt i, og eventuelt mellom, fartøygruppene før ekstraskatt skal pålegges.

Gruppe 2 anser at ressursrente også kan ses på som den aktivitet og kunnskap fiskerne tilbyr samfunnet gjennom å høste ressursene på en rasjonell og bærekraftig måte gjennom den rett og hevd som er opparbeidet gjennom generasjoner.

8.6.10 Suppleringskvoter

Det konstateres at det er etablert en distriktskvoteordning for å bidra til aktivitet i spesielt utsatte distrikter. Selv om distriktskvoteordningen ikke har direkte sammenheng med strukturordningene, kan den benyttes for å sikre overordnede mål som «aktivitet langs hele kysten». Samtidig har myndighetene her et verktøy for å kompensere for kortsiktige uheldige utslag i strukturordningene. Eksempelvis kunne ordningen spesielt rettes inn mot flåtegruppen under 15 m, dersom denne periodevis får for liten kvote. Dette ut fra den erkjennelse av at denne flåtegruppen har en helt spesiell rolle som leverandør til lokal industri og for sysselsetting.

Gjennom distriktskvoteordningen vil man også ha en politisk mulighet til å stimulere for eksempel landinger av fersk fisk fra lineflåten. Lineflåten er en flåtegruppe som har slitt med lønnsomheten, og som leverer ferskt kvalitetsråstoff til industrien. Ved tildeling av suppleringskvote om høsten, vil dette kunne bidra til å øke landingene av ferskt råstoff i en periode hvor industrien har lav kapasitetsutnyttelse og stort behov for økte tilførsler.

Effekten av en slik bruk av distriktskvoteordningen vil være avhengig av hvilken grad man velger å hente distriktskvoten fra totalkvoten, før den fordeles etter faste fordelingsnøkler på de forskjellige flåtegruppene. Dersom man avsetter til distriktskvote av totalkvoten, og fordeler den til en spesiell flåtegruppe, så vil dette innebære en politisk prioritering og omfordeling av ressursen.

I forhold til målet om aktivitet langs kysten er det også vesentlig at distriktskvoteordningen ivaretar hensynet til en viss regional konkurranse om fisken som skal leveres under denne ordningen. I denne sammenheng kan det være relevant å se på de erfaringer man har gjort med ordningen med leveringsplikt for trålere, og hvor leveringsplikt til enkeltbedrifter i liten grad har bidratt til å styrke lønnsomheten for flåten eller fiskeindustrien.

8.7 Forslag fra gruppe 3

Gruppe 3 har bestått av medlemmene Armstrong, Maråk, Mordal, Nøstbakken, Osmundsvåg, Skjærvø og Stensbak.

8.7.1 Grunnleggende utgangspunkt

Fiskerinæringen er av fundamental betydning for bosetting og sysselsetting langs kysten. Gjennom nærheten til ressursene har befolkningen i kyst-Norge naturlige fortrinn i å drive fiskeri. Følgende tre forhold er av avgjørende viktighet for fiskerinæringen:

1. Ressursgrunnlaget må sikres ved en bærekraftig forvaltning. Hvis ikke dette oppfylles, ødelegges driftsgrunnlaget for fiskerinæringen og bosettingen langs kysten trues.

2. Fiskerinæringen må ha en avkastning som er tilstrekkelig for å drive næringsvirksomhet.

3. Den enkelte fisker må sikres et økonomisk utkomme av sin innsats som over tid lar seg sammenligne med utkommet i andre yrker i Norge.

I tillegg til de overnevnte forhold skal forslaget fra Gruppe 3 til ny strukturpolitikk i tillegg ivareta hensynene som beskrives under.

Bærekraft og lønnsomhet

Unødvendig overkapasitet, utilstrekkelig driftsgrunnlag, manglende eller feil regulering kan drive fiskere kollektivt inn i en økonomisk aktivitet som ikke er bærekraftig, slik at fiskeressursen overbeskattes. Dette kan på sikt true både fiskebestandene, lønnsomheten, sysselsettingen og bosettingen langs kysten.

For fiskerinæringen går heldigvis økonomisk lønnsomhet og bærekraftig høsting av ressursen hånd i hånd, men myndighetene må regulere næringen for at man skal kunne nå begge mål samtidig. Hvilken som helst regulering fører ikke nødvendigvis til målene, og utilstrekkelig eller feil regulering kan føre til overkapasitet og skape økt press for å overfiske ressursene. Fiskeripolitikkens utforming er således viktig både for en bærekraftig forvaltning, den bedrifts- og samfunnsøkonomiske lønnsomheten og bosettingen langs kysten.

Norge trenger derfor en fiskeripolitikk som gir fiskerinæringen adgang til å drive på en økonomisk lønnsom og ressursmessig bærekraftig måte.

Legitimitet

Flere grupper med ulike politiske interesser debatterer i dag hvorvidt fiskerienes forvaltning er rettferdig, lønnsom og miljømessig forsvarlig. Selv om fiskeripolitikken til skiftende regjeringer har vært bredt forankret i næringen, vil noen hevde at dagens fiskeripolitikk har for svak legitimitet . Uro og usikkerhet om framtidige reguleringer skaper problemer for hele fiskerinæringen. Derfor er det viktig å få ro omkring rammebetingelsene.

Hvis fiskeripolitikken utformes slik at den er bærekraftig, og hvis verdiene fra fiskeressursen blir spredd på en måte som oppleves rettferdig og hensiktsmessig, kan man kanskje forvente større politisk ro og stabilitet. Det er en utfordring å utforme en fiskeripolitikk som ivaretar tilstrekkelig bærekraft og lønnsomhet, og som samtidig oppleves rettferdig og hensiktsmessig av de fleste.

Nasjonen trenger på denne bakgrunn en fiskeripolitikk som oppleves hensiktsmessig, er stabil og har sterk legitimitet.

Felles eiendom

Fisken i havet er en felles eiendom som fiskeren har en særrett til å høste av. Fisken er produsert fra naturens egen hånd, og fiskeren kan normalt innhente en meravkastning som ikke gis i de fleste andre yrker. Denne meravkastningen kalles grunnrente eller ressursrente . Ressursrentens tilstedeværelse gjør at mange finner det rettferdig å kreve noe tilbake fra den som får spesiell tillatelse til å høste fisk. Dette framkommer ved at mange politisk aktive fremmer ulike standpunkter om hvordan fiskeriene bør organiseres og forvaltes. Forslagene er mange og varierte.

Effektene av de ulike forslagene må likevel underlegges en grundig analyse for å finne ut om man virkelig når de målene man ønsker å nå. Det er ikke gitt at effektene blir slik de hevdes å bli.

Nasjonen trenger derfor en fiskeripolitikk som ivaretar aspektet med felles eiendom samtidig som man sikrer tilstrekkelig langsiktighet, lønnsomhet og bærekraft for fiskerinæringen.

Risiko

Fiskerinæringen er risikoutsatt . Valutakursendringer, variasjoner i fiskebestandene, skiftende konkurranseforhold både i arbeidsmarkedet og i varemarkedene, er alle normale risikoelementer som det er vanlig at næringer må leve med.

For fiskerinæringens vedkommende krever politiske pressgrupper at næringen som sådan ivaretar ulike samfunnshensyn, som ligger utenfor normale næringshensyn. Dersom skiftende politiske regimer etterkommer ulike krav, forårsaker dette en ekstra risiko, eller mangel på stabilitet, som rammer fiskerinæringen. Denne tilleggsrisikoen gjør det vanskeligere å påta seg langsiktige forpliktelser som finansiering av kapital og ansettelse av mennesker under gode arbeidsforhold.

Nasjonen trenger av denne grunn en stabil og forutsigbar fiskeripolitikk for at fiskerinæringen skal kunne opprettholde effektive kapitalinvesteringer og gode, solide arbeidsplasser langs kysten.

Oppsummering

Fiskerinæringen kan høste av en felles ressurs, og grunnrenten kan i større grad tilbakeføres til samfunnet for å oppnå god legitimitet. Næringen må drive bærekraftig og økonomisk lønnsomt, og hører naturlig hjemme langs kysten. Næringen trenger stabile politiske rammebetingelser. Disse hensyn ligger bak politikkforslaget som fremmes nedenfor.

8.7.2 Generelle forslag til strukturpolitikk

Gruppe 3 foreslår at strukturkvoteordningen videreføres. Strukturkvotene bør fortsatt være tidsuavgrensede, og ses i sammenheng med innføring av ressursrenteavgift.

Begrunnelsen for forslaget er tredelt. For at fisket skal være bærekraftig, kreves det at myndighetene setter en totalkvote. For at fiskeryrket skal være økonomisk likeverdig med andre yrker, må den enkelte fisker kunne fiske en nødvendig andel av totalkvoten, noe som krever at adgangen til å drive ervervsmessig fiske begrenses, og at yrkesfiskere tillates å holde nødvendig produktivitet. For at noen skal være villige til å trekke seg ut av fiskeryrket, må de kompenseres for tapet av fremtidig inntekt, og få dekket inn gjeld som er basert i fiskevirksomheten. Det er rettferdig at den som får høste verdien av kvoten også betaler for den.

Gruppe 3 ser mange positive effekter ved å benytte omsettbare kvoter for å oppnå kapasitetsreduksjon. Strukturkvoter er et godt virkemiddel for å sikre både bærekraft og tilstrekkelig økonomisk lønnsomhet. Utvalget har mottatt synspunkter på ordningen fra flere representanter for næringen, og personer og organisasjoner nært knyttet til næringen. Et flertall av disse har uttrykt seg positive til ordningen, som det beste virkemiddelet for de nevnte målene.

Et annet fortrinn ved strukturkvoteordningen er at den tillater en dynamisk tilpasning av nødvendig kapasitet over tid. Dette betyr at justeringer av kapasiteten i forhold til kvotestørrelsen vil finne sted uten av myndighetene til stadighet må omregulere og anslå hvilken kapasitet som til en hver tid er riktig i forhold til kvoter og produktiviteten i økonomien ellers.

Slike virkemidler er ikke uten ulemper. Omstillinger kan ramme enkeltpersoner hardt, spesielt dersom kostnadene ved omstillinger veltes over på ansatte, uten at de kompenseres. Dersom kvotesalg forårsaker at mannskapet mister arbeidet, bør disse prioriteres hos kvotekjøperen.

Strukturkvoteordningen vil føre til at fiskere med store kvoter og fiskere som selger seg ut av næringen høster privat fortjeneste av en ressurs som er befolkningens felles eiendom. Dette oppleves urettferdig av mange, og gir fiskeripolitikken et legitimitetsproblem.

Ressursrenteavgift

For å oppnå større legitimitet, kan myndighetene ilegge en ressursrenteavgift på dem som har særlige tillatelser til å høste inntekter av fellesressursen, og som har en avkastning ut over normalt. Dersom disse avgiftene tilfaller kystkommunene, vil dette kunne øke velferdstilbudene og sysselsettingen og spre avkastningen fra fiskeressursene til flere enn bare dem med fiskerettigheter. Ikke minst vil en slik ordning kunne gi flere arbeidsplasser for kvinner i kystkommunene.

En del av ressursrenteavkastningen har blitt brukt til investeringer i kyst-Norge. Forslaget vil innebære at større deler av denne avkastningen anvendes til sysselsetting, bosetting og investeringer langs kysten.

Innføring av ressursrenteavgift vil senke kvoteprisene. Næringsaktører som allerede har strukturert, har betalt en kvotepris basert på at det ikke eksisterer en slik ressursrenteavgift eller annen form for tilbakeføring av ressursrente til det offentlige (fellesskapet). Dette har med høy sannsynlighet medført en høyere kvotepris enn hva den ville vært hvis de hadde kunnet regne med at en ressursrenteavgift ville bli innført. Ved eventuell innføring av et skattesystem for ressursrenteavgift bør dette tas hensyn til. For eksempel kan kun netto overskudd beskattes, man kan utarbeide egne avskrivingsregler eller på annen måte lage innretninger som vil ha legitimitet i forhold til næringsaktører som ikke har gjort annet enn å forholde seg til myndighetenes aktuelle regulering på et gitt tidspunkt.

Ressursrenteavgift innkreves i petroleumsnæringen, hvor arbeidsoperasjonene i hovedsak utføres av private selskaper. Lønnsomheten for de private aktørene er tilstrekkelig, de opererer under stabile politiske betingelser og de gir gode arbeidsplasser. Fellesskapet, gjennom myndighetene, får også gode inntekter fra ressursutnyttelsen. Ressursrenteavgiften for petroleumssektoren er en særskatt på overskudd etter driftskostnader, avskrivinger, nettofinanskostnader, ordinær selskapsskatt og en friinntekt for sikring av normalavkastning på investeringer. Det er denne skatteinntekten som danner Statens pensjonsfond, (tidligere Statens petroleumsfond), eller de såkalte «oljepengene».

Det må være en forutsetning at en ressursrenteavgift ikke veltes over på ansatte fiskere som mottar lott. Skatten må innrettes slik at provisjonsmessig avlønning går klar. Reguleringen må også innrettes slik at samfunnsøkonomisk lønnsom sysselsetting opprettholdes, at fiskernes inntekter spres på en god måte og at fiskere får arbeidstidsordninger tilnærmet det som er vanlige i norsk arbeidsliv, med forutsigbarhet både for arbeidstid og fritid. Det er en forutsetning at ressursrenteavgift ikke innrettes slik at det fører til økt ulovlig fiske.

En skatteinntekt vil gi myndighetene handlingsrom for å utøve politikk, samtidig som det vil gi næringen stabile og normale næringsmessige rammevilkår. Dette vil innebære at myndighetene kan utøve fiskeri- og kystpolitikk ved hjelp av finanser (ved å allokere inntekten fra ressursrentavgiften) i stedet for å drive politikk ved hjelp av kvoter (ved å allokere rettigheter).

Varighet på strukturkvoter

Fisketillatelsene er i all hovedsak tidsuavgrensede. Så lenge fastsatte vilkår oppfylles, opprettholdes denne. Unntaket fra dette prinsippet er enhetskvotene, som er tidsavgrenset til å gjelde et gitt antall år.

Strukturordningene de siste tiår – der fiskerne får beholde hele eller deler av kvoten til fartøy som blir tatt ut av fiske – har vært både tidsuavgrensede og tidsbegrensede. Tidsuavgrensing er således ikke noe nytt prinsipp i strukturpolitikken. I strukturkvoteordningen for kystflåten i 2003 og havfiskeflåten i 2005 ble tidsuavgrensingen utvidet, idet alle fiskeri med strukturkvoteordninger fikk tilgang på tidsuavgrenset strukturordning. Det betydde at fiskere som hadde to eller flere fartøy, kunne drifte videre med færre fartøy, men samme tidsuavgrensede kvotegrunnlag. Det er viktig å være oppmerksom på at kvoterettighetene kunne beholdes på samme vilkår som fiskerne opprinnelig hadde før de tok ut et fartøy.

Tidsuavgrensingen i strukturkvoteordningen stiller således ikke kvoterettighetene i noen ny prinsipiell stilling. Den gir derfor ikke saklig grunnlag for en debatt om økt privatisering av ressursene som følge av strukturkvoteordningen.

Kvoterettighetene – enten det er den opprinnelige kvoten eller strukturkvoten – gjelder bare så lenge man oppfyller kravene som samfunnet stiller gjennom lovverket.

Mange fiskere benyttet seg av muligheten til strukturrasjonalisering og har i dag fått tidsuavgrensede strukturkvoter, dvs. de har fått økt sitt kvotegrunnlag like varig som de opprinnelige kvotene fiskerne hadde.

Fordeler med tidsuavgrensing

Fiskerinæringen er som andre næringer tjent med mest mulig stabilitet i rammebetingelsene. Svært mange rammebetingelser svinger, bl.a. marked, kvoter og driftskostnader. Det er viktig å stabilisere betingelsene mest mulig. Tidsuavgrensing gir kontinuerlig stabile rammebetingelser i en nødvendig strukturtilpasning, slik at aktørene kan gjøre investeringer under mindre usikkerhet.

En fastlagt varig andelsfordeling av totalkvoten er en viktig forutsetning for den enkelte næringsutøvers mulighet for å kunne planlegge investeringer og drift i fiskeflåten. Det gir også mindre usikkerhet og bedre finansieringsvilkår.

Tidsuavgrensing fører også til en raskere strukturtilpasning. Aktørene har et langsiktig perspektiv på næringsvirksomheten som går over flere generasjoner. Strukturering styres ikke bare av analyser av tidshorisonten som må være tilstede for at investeringen skal være lønnsom, men mange faktorer. Hvis man innfører tidsbegrensning, vil et rederi som har to fiskefartøy med tidsuavgrensede kvoterettigheter, i mindre grad ta ut et fartøy hvis de mister kvoterettigheten etter et gitt antall år. Tilsvarende for bedriftseide fartøy, som også har et industrielt og langsiktig perspektiv, de vil i mindre grad ta ut fartøy dersom de mister kvoterettighetene etter et gitt antall år.

Når rettigheter er tidsavgrensede, vil man få underinvestering de siste årene av hver kvoterettighetsperiode. Det betyr at for en fisker synker investeringsviljen ettersom det blir færre år igjen av perioden. Dette medfører at samfunnsøkonomisk lønnsomme investeringer blir utsatt, noe som vil representere et økonomisk tap.

Ved tidsuavgrensede rettigheter reduseres også usikkerheten knyttet til fremtidige kvotepriser ved investering i fartøy.

Fordeler ved tidsbegrensning

Ved tidsbegrensning kan myndighetene refordele frigjorte kvoter uten å måtte kjøpe dem ut til markedspris. En slik politikk vil imidlertid være i strid med Stortingets forutsetninger for enhetskvote- og strukturkvoteordningen. Det vil også bidra til redusert kapasitetstilpasning i flåten og mer usikkerhet i næringen.

For aktørene vil tidsbegrensning gjøre at de kan nedskrive verdien av kvoten og ha skattefordeler av det. Dette vil utgjøre en økonomisk verdi, som aktøren ikke har ved tidsuavgrensede kvoter. Tidsbegrensning kan senke kvoteprisene i forhold til tidsuavgrensing. Høye kvotepriser vil motvirkes av ressursrenteavgift.

Dersom myndighetene innfører tidsbegrensede kvoter, vil aktører i næringen ikke behandles likt. Myndighetene vil da opprette et A- og B-lag i flåten; de som allerede har strukturert og sitter med et økt tidsuavgrenset kvotegrunnlag, og de som for fremtiden får et tidsbegrenset kvotegrunnlag. Sistnevnte vil bli tapere, både lønnsomhetsmessig og i konkurransen om arbeidskraften. På lengre sikt vil de fases ut av næringen.

Åpne fiskeri

Bruk av ulike virkemidler for kapasitetsreduksjon kan føre til at aktører som kjøpes ut av de lukkede fiskeriene velger å etablere seg i åpne fiskeri, eksempelvis gruppe II i torskefiskeriene og med fartøy under 11 m i rekefisket i sør. Dette motvirker den effektive kapasitetsreduksjonen, og vil kunne ha negative effekter for driftsgrunnlaget for fiskerne i disse gruppene. Gruppe 3 er enige i at dette i størst mulig grad bør unngås, men har ikke nærmere gått inn på hvordan regelverket kan utformes for å oppnå dette.

Aktivitets- og nasjonalitetskrav

Gruppe 3 mener at eierskapet til flåten fortsatt bør være hos aktive fiskere, og at deltagerlovens rammer er gode. Spesielt i forbindelse med kapitalbehovet som skapes av strukturkvotekjøp, har man sett indikasjoner på at lovens intensjoner omgås gjennom stråselskaper, aksjonæravtaler og avtaler mellom långiver og fisker. Fra myndighetenes side er det fokusert sterkere på disse problemstillingene den senere tid.

Resultatene fra utvalgets analyser viser at det bare er mindre endringer med hensyn til eierskapsform og eierstruktur i fiskeflåten.

Det økte kapitalbehovet gjør at man kan komme i konflikt med deltakerlovens intensjon om å sikre en fiskereid flåte. Dette vil undergrave lovens formål, både om å sikre sysselsetting og bosetting langs kysten og at høstingen av de marine ressurser fortsatt skal komme kystbefolkningen til gode. I lys av dette må aktivitetskravet i deltakerloven praktiseres i tråd med lovens intensjon.

Geografiske begrensninger

Strukturkvoteordningen la fylkesbinding på overføring av kvoter for torsk, hyse og sei med konvensjonelle redskap. I tillegg er det for enkelte grupper i havflåten ulike avkortingssatser dersom kvoter selges fra nord til sør. Det er klart at strukturkvoter kan bidra til betydelige geografiske endringer i kvotetilhørighet, herunder konsentrasjon av kvoter til enkeltkommuner.

For å unngå at noen områder kommer dårligere ut med hensyn på kvoteandeler, kunne man lagt sterkere geografiske bindinger på overføring av kvoter. En begrensning på eksempelvis kommunenivå ville medføre at markedet for fisketillatelser ville bli svært lite, og kapasitetsreduksjonen liten.

Gruppe 3 foreslår derfor at de geografiske bindinger som ble benyttet i strukturordningene videreføres, både for kyst- og havfiskeflåten.

Eierskapskonsentrasjon

Med anledning til å samle kvoter på fartøy og på eiere er det potensial for konsentrasjon av kvoter. En svært sterk konsentrasjon av eierskapet er ikke forenlig med målet om felles eierskap. Med en fungerende deltagerlov antas det ikke å være behov for å sette begrensninger for eierskap i kystflåten, slik at det bare er nødvendig å definere begrensninger for grupper i havfiskeflåten. Her er det spesielt i torsketrålgruppen svært sterk konsentrasjon.

Størrelsen på et slikt kvotetak må settes noe forskjellig i forhold til den enkelte gruppekvote. Gruppe 3 foreslår en begrensning på maksimalt 10 % av gruppekvoten. Grupper der det i dag er en lavere grense, eksempelvis i ringnot med 5 %, beholder denne. I tillegg må det i små reguleringsgrupper, som seitrål, tillates en noe høyere eierkonsentrasjon.

Driftsordningen

Gruppe 3 foreslår at driftsordningen avvikles fra og med 2007. Denne utsetter i mange tilfeller kapasitetstilpasning, og motvirket hensikten bak strukturkvote- og kondemneringsordningen. Ordningen har i mindre grad fungert etter intensjonen om å legge til rette for spesialisering og mer rasjonelt fiske for de enkelte fartøy, men har i større grad blitt benyttet til å øke driftsgrunnlaget på enkelte fartøy og legge utleiende fartøy i opplag.

8.7.3 Spesifikke forslag kystflåten

Gjennom flere tiår har fiskeflåten hatt tidsuavgrenset og tidsbegrenset sammenslåingsadgang, men ordningene for de enkelte flåtegrupper har variert. Ulike regjeringer og Storting har stilt seg bak strukturordningene, men ordningene har vært gjenstand for endringer motivert av utfordringer i næringen eller etter skifte av politisk regime. En viktig utfordring har vært å få til en tilstrekkelig kapasitetsnedbygging i flåten. For hele fiskerinæringen er det viktig å ha likeverdige og velfungerende strukturordninger som ligger fast over tid.

Endringer i etablerte strukturordninger er ikke forenlig med en positiv utvikling for næringen, og det er viktig at alle aktører i den enkelte flåtegruppe gis en lik mulighet til å skape tilstrekkelig lønnsom drift. Strukturordninger som skaper et A-lag og et B-lag i fiskerinæringen vil ikke oppnå legitimitet eller oppleves som rettferdige. Det er også viktig at strukturordningene er enkle og oversiktlige, og at ikke myndighetenes regulering gjøres unødvendig komplisert eller vanskelig tilgjengelig for næringens aktører og kystens befolkning.

Fartøy under 11 meter

Finnmarksmodellen ble innført i reguleringen av torskefisket nord for 62°N i 2002. Modellen skulle sikre relativ like konkurranseforhold mellom fartøyene innen kystflåtegruppene og sikre fordelingen av kvoteandeler mellom gruppene. Skillet mellom de to minste gruppene ble satt ved 10 m lengde. Flere forhold taler for å endre dette skillet til 11 m. Fartøyene mellom 10 og 11 m lengde har i betydelig grad sammenfallende driftsmønster med fartøyene under 10 m, med sesongfiske og enmannsdrift. De utgjør om lag halvparten av fartøyene i gruppen 10 – 15 m, fangster og leverer lokalt, i tillegg til sesongfiskeri. Betydningen for lokalsamfunnene er derfor svært stor. Det forutsettes at fartøyene tar sin del av gruppekvoten med til gruppen under 11 m. Kvoteutnyttelsen i de ulike meterintervallene bør imidlertid tas med i vurderingen. Fartøyene over 10 m ikke i samme grad som fartøyene under 10 m benyttet seg av kondemneringsordningen, og har en lavere kvote. Det antas derfor at det fortsatt er overkapasitet i gruppen 10-10,9 m.

I torskefisket har gruppen under 10 m ikke klart å fiske hele gruppekvoten. Dette tilsier at det ikke er behov for å benytte statlige og private midler til ytterligere kapasitetsreduksjon. De overnevnte faktorene tilsier at det er behov for kapasitetsreduserende ordninger for fartøyene i gruppen mellom 10-15 m. Samtidig tilsier hensynet til sysselsetting, variert flåtestruktur og geografisk fordeling at man bør ha en viss offentlig styring med kapasitetsreduksjonen.

Gruppe 3 foreslår derfor at kondemneringsordningen videreføres for fartøy mellom 10 – 10,9 m. Ordningen bør videreføres på de samme vilkår som den eksisterende. Dette vil si 50 % statlige bidrag og 50 % fra en avgift som betales av hele næringen. For fartøy i grupper med annen lengderegulering enn Finnmarksmodellen bør kondemneringsordningen gjelde den minste lengdegruppen. Eksempelvis fartøyene under 13 m i makrellfisket. For fartøy med fisketillatelser i flere grupper bør tilhørigheten i torskefisket være avgjørende.

Viktige aspekter for driften av fartøyene i denne gruppen er fleksibilitet i fisket og mulighet for å være flere om bord. Disse faktorene tilsier at det bør gis mulighet for samfiske i denne gruppen. Dette betyr at to fartøyeiere kan gå sammen om fiske av en kvote med det fartøy som er best egnet til dette fisket og de rådende forhold. Samfiskeordningen bør gjelde for både torske- og pelagiske fiskeri. Gruppe 3 foreslår derfor at myndighetene utarbeider regler for en slik samfiskeordning. I reglene bør det forutsettes at begge fiskere er aktive og tar del i fisket, samt at begge fartøy skal benyttes i fiske.

Fartøy mellom 11 og 28 meter

For denne fartøygruppen anbefaler gruppe 3 at tidsuavgrensede strukturkvoter kombinert med ressursrenteavgift benyttes. Omsatte strukturkvoter foreslås avkortet med 20 %, som fordeles gjennom gruppekvoten. I tillegg til de generelle tiltakene som er beskrevet foreslås det et sett med spesifikke begrensninger som det redegjøres for i dette delkapitlet. Disse begrensningene gjøres for å forene de potensielt motstridende fiskeripolitiske målene i størst mulig grad, og begrense de negative omstillingsvirkningene. I denne redegjørelsen belyses også ordningens forventede positive og negative virkninger på målene.

Kvotehandel innen grupper

Handelen med kvoter skal kun kunne foregå innen de definerte regulerings- og lengdegrupper. Dette for å sikre at ikke flåten homogeniseres i for stor grad og for å begrense markedene slik at prisingen av kvoter dempes og en mer rettferdig konkurranse om tilleggskvoter mellom gruppene.

Kvotetak

Omsettelige kvoter gir stort potensial for en sterk eierkonsentrasjon av kvoter, regional konsentrasjon og kvalitetsproblematikk i forhold til for sterkt kvantumsfokus hos det enkelte fartøy. Sysselsettingsnedgangen vil sannsynligvis også bli svært stor. For fartøy som har fisketillatelse både i gruppen konvensjonell under 28 m og pelagiske fiskeri foreslår derfor gruppe 3 at hvert fartøy maksimalt kan ha tilleggskvote innen hvert fiskeri lik kvoten som gis ut fra fartøyets hjemmelslengde. Dette betyr at fartøyene kan ha en kvote som er lik to ganger hjemmelslengdekvoten innen hvert fiskeri.

Gitt de sterke naturlige svingninger i bestander, kvoter og tilgjengelighet er det i utgangspunktet svært økonomisk gunstig for fartøyene å diversifisere fisketillatelsene sine. Dette bidrar til forsterkning av de naturlige sesongsvingningene. Spesialisering på enten pelagiske eller bunnfisk vil kunne gi landinger over et lengre tidsrom. For å gi fiskerne incentiv til spesialisering foreslår gruppe 3 at fartøy over 15 m med fisketillatelser kun innenfor konvensjonell under 28 m eller pelagiske fiskeri gis anledning til å ha kvote inntil tre ganger hjemmelslengdekvoten.

Gruppe 3 ber myndighetene samtidig vurdere et hensiktsmessig totalt tak på antall strukturkvoter innen alle fiskeri som kan samles på ett fartøy

Faktisk- og hjemmelslengde

I enkelte tilfeller er det stor forskjell mellom et fartøys faktiske- og hjemmelslengde. Utvalget har blitt kjent med at det eksempelvis er fartøy på over 20 m som har kvote som fartøy under 10 m i torskefiskeriene. Disse fartøyene har vesentlig forskjellig kapasitet, noe som vanskeliggjør fornuftig regulering av fisket, og det er spesielt urimelig at slike fartøy skal kunne utnytte en friere regulering i gruppen under 10 m.

Gruppe 3 anbefaler derfor at myndighetene utarbeider regelverk som bringer faktisk- og hjemmelslengde mer i samsvar.

8.7.4 Spesifikke forslag havfiskeflåten

Gruppe 3 foreslår at strukturkvoteordningen videreføres med de tidligere etablerte kvotetak og geografiske bindinger, og at myndighetene utreder grunnrenteskatt med de hensyn det er gjort merknader om; stabile rammebetingelser, skjerming av lott og normalavkastning, normale arbeidsforhold og fastsatt arbeidstid, sikring av sysselsetting og vern mot ulovlig fiske.

8.8 Næringsøkonomiske konsekvenser

De næringsøkonomiske konsekvensene av hvert av utvalgets forslag er i stor grad beskrevet under hvert enkelt forslag. To av forslagene er i stor grad sammenfallende med strukturordningene fra 2003 og 2005. Forslaget fra gruppe 1 er omfattende og skiller seg sterkt fra fiskeripolitikken som har vært ført de senere år. Forslaget inneholder i hovedsak ulike tiltak for omfordeling av kvoteandeler fra havfiskeflåten til kystflåten, samt bruk av regionale forvaltningsenheter for deler av kvotene. En detaljert vurdering av konsekvensene av forslaget avhenger sterkt av hvilke av elementene som benyttes, og krever et svært omfattende arbeid som utvalget ikke har hatt kapasitet til å gjennomføre.

8.9 Administrative konsekvenser

Strukturkvoteordning og kondemnering har vært praktisert av myndighetene en tid. Gruppenes forslag om disse ordningene er i stor grad sammenfallende med ordningene slik de har vært praktisert, og forventes derfor ikke å gi vesentlige endringer i myndighetenes arbeidsmengde. Da ordningene har vært stoppet en tid, og de foreslås utvidet til en forholdsvis stor gruppe fartøy, må det påregnes en relativt stor pågang i starten av iverksettelsen. Driftsordningen foreslås avviklet, noe som vil redusere belastningen for forvaltningen.

Det er også fremsatt forslag om utredning av regionaliserte forvaltningsmodeller i fiskeriene. Utredning av disse antas å kunne håndteres innenfor dagens ressurser.

Referanseliste

Andreasson & Flåten 1996. Bioeconomic and biological effects of size-selective harvesting of North-East Arctic cod. ICES CM 1996/P:4, ICES, Copenhagen.

Clark et al. 2005. Subsidies, buybacks and sustainable fisheries. Journal of Environmental Economics and Management vol. 50.

Copes (1986). A Critical Review of the Individual Quota as a Device in Fisheries Management . Land Economics Vol. 62 (3).

FAO 1998. Report of the FAO Technical Working Group on the Management of Fishing. FAO Fisheries Report 586. FAO, Rome.

FAO 2003. The ecosystem approach to fisheries. Issues, terminology, principles, institutional foundations, implementation and outlook. FAO Fisheries Technical Paper no. 443. FAO, Rome.

FAO 2004. The State of World Fisheries and Aquaculture 2004, FAO, Rome.

Fiskeri- og kystdepartementet 2004. Høringsnotat 26.11.2004. Strukturkvoter for havfiskeflåten.

Fitzpatrick 1996. Technology and Fisheries Legislation. In FAO 1996. Precautionary Approach to Fisheries, Part 2: Scientific papers. FAO Fisheries Technical Papers 350/2. FAO, Rome.

Flaaten et. al . 1995. The invisible resource rent in limited entry and quota managed fisheries – the case of Norwegian purse seine fisheries. Marine Resource Economics vol. 10.

Flåten 1988. The economics of multispecies harvesting: Theory and application to the Barents Sea fisheries. Springer, Berlin.

Garcia & Newton 1997. Current situation, trends and prospects in world capture fisheries. In Pikitch et al (eds). Global trends: Fisheries management. American Fisheries Symposium 20, American Fisheries Society, Bethesda.

Grafton 1996. Individual Transferable Quotas: Theory and Practice. Reviews in Fish Biology and Fisheries vol. 6.

Hannesson 2005. Fiskerettigheter og ressursrente. SNF rapport 05/05. SNF AS, Bergen.

Heen & Aanesen 1993. Kryssløpsmodell for nordnorsk økonomi 1987. Norut samfunnsforsk­ning, Tromsø.

Hersoug 2006. Closing the Commons. Eburon, Amsterdam.

Holland et al. 1999. Do fishing vessel buyback programs work: A survey of the evidence. Marine Policy vol. 23 (1).

Isaksen et al . 2003. Kappfiske etter loddetorsk. Rapport 14/2003. Fiskeriforskning, Tromsø.

Jensen 2002. Reduction of fishing capacity in «Common Pool» fisheries. Marine Policy vol. 26.

Johansen 1968. Production Functions and the Concept of Capacity. Recherches Recentes sur la Function de Production. Collection Economic Mathematique et Econometrie 2.

Johansen 1977. Samfunnsøkonomisk lønnsomhet. Rapport 1/1977. Industriøkonomisk institutt, Oslo.

Jørgensen og Trondsen 2005. Fordeling av norske kvoter 2005 på eiernivå. Arbeidsnotat. www.fishmarketing.com

Kirkley & Squires 1999. Measuring capacity and capacity utilization in fisheries. I Greboval (ed). Managing Fishing Capacity. FAO Technical Paper 386. FAO, Rome.

Norges Kystfiskarlag 2004. Kystkvotemodell for fiskefartøy 15 – 28 m. Utredning fra arbeidsgruppe oppnevnt av Norges Kystfiskarlag. Norges Kystfiskarlag, Ramberg.

OECD 2004. Further examination of economic aspects relating to the transition to sustainable fisheries: A case study of Norway. OECD, Paris.

Rettstidende 1993-578. AS Peder Huse m.fl. mot Staten v/ Fiskeridepartementet.

Steinshamn 2005. Ressursrenten i norske fiskerier. SNF rapport nr. 6/05. SNF, Bergen.

Ward et. al. 2004. Measuring and Assessing Capacity in Fisheries. FAO Fisheries Technical Paper 433/1. FAO, Rome.

Warming 1911. Om grundrente av fiskegrunde. Nationaløkonomisk tidsskrift, 49.

Woodrow 1998. A case study of fisheries reduction programs during the northern cod moratorium. Ocean and Coastal Management vol. 39.