6 Tiltak

Utvalget foreslår i dette kapittelet en rekke tiltak som vil gjøre norsk fag- og yrkesopplæring bedre forberedt til å møte framtidas behov. Utvalget har ikke prioritert tiltakene. Selv om utvalget fremmer en rekke forslag til tiltak, mener utvalget på bakgrunn av beskrivelsene foran at norsk fag- og yrkesopplæring har flere kjennetegn som gjør den godt forberedt til å møte utviklingstrekkene i samfunnet slik de er beskrevet i kapittel 4. Disse kjennetegnene blir gjennomgått nedenfor.

6.1 Utvalgets vurdering av norsk fag- og yrkesopplæring

6.1.1 Rett til videregående opplæring

Både ungdom og voksne har rett til tre års videregående opplæring som fører til studie- eller yrkeskompetanse. Denne retten er en medvirkende årsak til at mer enn 96 prosent av dagens 16-åringer starter i videregående opplæring. 1 Retten til opplæring for ungdom inkluderer mulighet for omvalg og mulighet for å få tilpasset opplæring over fem år. Voksnes rett til videregående opplæring innebærer, slik den nå gjelder, en ny mulighet for alle som ikke tidligere har gjennomført videregående opplæring, til å fullføre og nå studie- eller yrkeskompetanse. Opplæringen er i hovedsak gratis. Dagens system legger derfor formelt godt til rette for at alle som ønsker det, skal kunne velge å gjennomføre videregående opplæring.

6.1.2 Lokalt ansvar

Fylkeskommunene tar et betydelig ansvar for å oppfylle ungdommenes rett til videregående opplæring. De har bygget opp en skolestruktur tilpasset regional bosetting, næringsstruktur og elevenes ønsker. I skoleåret 2007-2008 fikk 76 prosent av alle søkere oppfylt sitt primære ønske om utdanningsprogram og skole. 2 Det overveiende flertall av norsk ungdom kan bo hjemme til de har gjennomført videregående opplæring. Fylkeskommunene har etablert gode samarbeidsforhold med lokalt næringsliv om samarbeidet mellom skole og bedrift, utplassering av elever i bedrift, prosjekt til fordypning og om læreplasser. Fylkeskommunen har det regionale ansvaret for å oppfylle retten til videregående opplæring og til å organisere, drive og finansiere opplæringen. Utvalget mener at dette bidrar til at opplæringen er tilpasset regionale behov, og at den har stor evne til omstilling.

6.1.3 Arbeidslivets rolle i utdanningen

Arbeidslivet påvirker og deltar i videregående opplæring på mange områder. Som opplæringsarena er lærebedriftene helt avgjørende i norsk fagopplæring. Hvert år tar norske lærebedrifter imot 16 000 -17 000 nye lærlinger. Resultatene fra fag- og svenneprøvene viser at lærebedriftene gjør en god jobb som opplæringsansvarlig for lærlingene. Mange av bedriftene er medlemmer i opplæringskontorer som bidrar til kvalitetssikring av opplæringen og formidling av lærlinger. Arbeidslivets parter spiller også en sentral rolle i fylkeskommunens arbeid med videregående opplæring gjennom sitt arbeid i yrkesopplæringsnemndene og ved å stille med medlemmer til prøvenemndene som vurderer fag- og svenneprøvene.

Nasjonalt spiller partene i arbeidslivet en sentral rolle i utviklingen og overvåkningen av fag- og yrkesopplæringen gjennom arbeidet i Samarbeidsrådet for yrkesopplæringen og i faglige råd. Alle beslutninger staten tar om fag- og yrkesopplæringen er vurdert av SRY, og rådet har vide fullmakter til selv å ta opp temaer innenfor opplæringen. De faglige rådene har hatt avgjørende innflytelse på strukturen i videregående opplæring innenfor hvert utdanningsprogram og kommer med forslag til endringer etter behov. Innholdet i læreplanene for fagopplæringen er fastsatt med utgangspunkt i kompetanseplattformene som rådene har bidratt til å utarbeide for hvert yrke. Utvalget mener at lærebedriftenes rolle som opplæringsarena er helt sentral for kvaliteten på norsk fagopplæring. Det langvarige og gode samarbeidet mellom arbeidslivet og utdanningsmyndighetene nasjonalt og regionalt legger etter utvalgets oppfatning et godt grunnlag for at endrede behov i arbeidslivet kan bli fanget opp og fulgt opp raskt med nødvendige endringer i utdanningene.

6.1.4 Struktur

Strukturen i videregående opplæring er ny med Kunnskapsløftet, men baserer seg på hovedprinsippene fra endringene i Reform 94. Det er ni yrkesfaglige utdanningsprogrammer som gir inngang til hvert sitt brede område av yrker med større eller mindre felles innhold og arbeidsområder innenfor hvert program. Utdanningene blir mer spesialisert i Vg2, før forberedelsen til arbeidslivet skjer gjennom valg av fag med to års opplæring hovedsakelig i lærebedrift. Utvalget ser at denne strukturen gir ungdom mulighet til å utsette det endelige valget av yrke to år ut i videregående opplæring. Med de brede utdanningsprogrammene er det stort nok elevgrunnlag til å opprette klasser ved flere skoler, og elevene kan bo hjemme lenger enn ved en mer spesialisert struktur fra første år. Bredden i utdanningsprogrammene bidrar også til å gi elever og lærlinger en breddekompetanse som er en fordel både når de skal ut i yrkene sine, og når arbeidslivet i framtida vil kreve omstillinger. Utvalget legger også vekt på at dagens struktur med spesialisering i siste del av opplæringen bidrar til at endringer i kompetansebehovene i et yrke ofte kan ivaretas med endringer bare i læreplanen for bedriftsopplæringen. Utvalget mener det er en styrke ved den norske fagopplæringen at arbeidet med grunnleggende ferdigheter vektlegges så sterkt, og at fellesfagene har et felles innhold og en sentral plass i alle utdanningsprogrammene. Dette bidrar etter utvalgets oppfatning til å gi arbeidslivet fagarbeidere med høy kompetanse og stor evne til omstilling.

6.1.5 Økonomi

I internasjonal sammenheng bruker Norge mye penger per elev i videregående opplæring. Norske videregående skoler har i internasjonal sammenheng høy lærertetthet i forhold til antall elever. Opplæringen i bedrift skjer med tilskudd fra det offentlige, som bidrag til å dekke lærebedriftens utgifter til selve opplæringen. Etter utvalgets oppfatning gir den økonomiske situasjonen et grunnlag for en opplæring i skole og bedrift med høy kvalitet. Selv om tilgangen på læreplasser alltid vil påvirkes av konjunktursvingninger, bidrar offentlige tilskudd til å redusere betydningen av slike svingninger for læreplasstilgangen.

6.2 Raskere omstilling i utdanningssystemet

6.2.1 Systemnivå

Dagens fag- og yrkesopplæring består av et samarbeid mellom staten, fylkeskommunene og arbeidslivet. Staten fastsetter de overordnede rammebetingelsene som struktur i opplæringssystemet, innhold i læreplaner, vurderingsordninger og innhold i lov og forskrift. Alle beslutninger om endringer skjer imidlertid etter diskusjoner med og råd fra partene i arbeidslivet, dels gjennom rådsstrukturen for fag- og yrkesopplæringen og dels gjennom offentlig debatt og høringer. Selve opplæringen skjer i fylkeskommunenes skoler eller i bedrifter. Gjennom deltakelse i yrkesopplæringsnemndene er partene i arbeidslivet premissleverandører for fylkeskommunenes dimensjonering av opplæringen, kvalitetsarbeid og karriereveiledning. Fylkeskommunene har på sin side et ansvar for å godkjenne lærebedrifter og lærekontrakter.

Det finnes i dag om lag 20 000 godkjente lærebedrifter og i overkant av 450 videregående skoler. Det overveiende flertall av skolene tilbyr fag- og yrkesopplæring. I skolene og lærebedriftene får til sammen 80 000 elever og 30 000 lærlinger opplæring på yrkesfaglige utdanningsprogrammer. Opplæringen er innrettet på å forberede til nesten 200 forskjellige yrker. I tillegg tar mange etter- og videreutdanning i fagskoler eller på høyskoler og universiteter.

Omstilling innenfor slike store strukturer, med så mange interessenter og deltakere og med så stor spredning i faglig innhold, er krevende. Utvalget mener flere tiltak må gjennomføres for å få til en raskere omstilling i tråd med arbeidslivets behov. For det første må det etableres ordninger som raskere oppdager og definerer behov for endringer. Slike behov skal etter dagens organisering kanaliseres fra bransjene gjennom faglige råd til Utdanningsdirektoratet og Kunnskapsdepartementet. I dag finnes det ingen verktøy eller rutiner som sikrer at nye behov blir kartlagt og meldt fra om. Utvalget mener de faglige rådene som en fast rutine bør vurdere behovet for endringer i fagene innenfor sitt område. Dette vil inngå i de faglige rådenes mandat og vil ikke medføre ekstra kostnader. Som en del av dette arbeidet bør det vurderes om det er mulig å initiere forskning og utvikle statistiske verktøy for å kartlegge og analysere endringsbehovet.

Kunnskapsdepartementet og Utdanningsdirektoratet må legge til rette for at det kan skje nødvendige endringer i læreplaner for fag, i yrkesutdanninger eller i tilbudsstrukturen uten at det må gjennomføres som en del av en total reform i hele den videregående opplæringen. Under utviklingen av Kunnskapsløftet er det vist at samarbeidet mellom Utdanningsdirektoratet, aktuelle fagmiljøer og partene i arbeidslivet fungerer godt, slik at mindre endringer kan gjennomføres raskt.

For en lærer som ikke er i løpende kontakt med utviklingen av faget i arbeidslivet, kan det også være vanskelig å være oppdatert i de siste produksjonsmetodene og de nyeste verktøy og produkter. Selv om skoler ikke kan ligge i forkant når det gjelder anskaffelser av nytt og moderne utstyr, er det viktig at fylkeskommunene sørger for at utstyret er så bra at elevene kan gis opplæring i tråd med læreplanene. Utvalget ønsker derfor at fylkeskommunene pålegges å kartlegge utstyrssituasjonen på de videregående skolene. Kartleggingen bør vurderes fulgt opp med økte økonomiske ressurser til fylkeskommunene for å sikre at utstyr og undervisningsmateriell er oppdatert. Utvalget mener det er behov for å understreke fylkeskommunens plikt til å sørge for at lærerne får mulighet til å holde seg faglig oppdatert. Det er den enkelte skoleledelse som til daglig har ansvaret for å se til at det samlede lærerkorpset er faglig oppdatert. Lærebedriften har ansvar for at faglig ansvarlig og instruktører er faglig oppdaterte. Etter utvalgets mening kan dette skje gjennom etter- og videreutdanning, hospitering i bedrifter eller gjennom et tett samarbeid mellom skoler og lærebedrifter. Utvalget mener at den enkelte fylkeskommune i samarbeid med yrkesopplæringsnemndene må vurdere om en gjennom partssamarbeidet i større grad kan opprette faste ordninger som sikrer at alle lærere gis muligheter til å holde seg faglig à jour.

Fylkeskommunene som skoleeiere og lærebedriftene må løpende sørge for å tilpasse opplæringen til endringer i strukturen og til de andre rammebetingelsene for videregående opplæring. Fylkeskommunene har både i Reform 94 og i Kunnskapsløftet raskt tilpasset sine tilbud til struktur- og regelendringene i reformene. Imidlertid viste evalueringen av Reform 94 at det i mange tilfeller kunne ta lengre tid å få tilpasset all opplæring på tilfredsstillende nivå i henhold til nye faglige krav. Slik læreplanene er utformet i Kunnskapsløftet, vil det kunne skje mange endringer i et fag uten at det er nødvendig å endre læreplanen. Dette skyldes at læreplanen i stor grad beskriver funksjoner i arbeidet. Disse funksjonene kan være de samme selv om arbeidsmetoder, materialer og verktøy endres. Derfor er det viktig at fylkeskommunene og lærebedriftene følger med i utviklingen i fagene, slik at opplæringen hele tiden er tilpasset produksjonsmetodene i arbeidslivet.

En viktig del av grunnlaget for fagopplæringens sterke posisjon i norsk arbeidsliv er partenes innflytelse på opplæringen og opplæringens innhold. Læreplanene er sentrale dokumenter i denne sammenheng, og det er derfor avgjørende at partene i arbeidslivet har reell innflytelse i læreplanarbeidet.

6.2.2 Partssamarbeidet

Synovate Ltd gjennomførte en evaluering av dagens samarbeid mellom utdanningsmyndig­hetene og partene i arbeidslivet for utvalget. ­Hensikten med undersøkelsen var å få et godt kunnskapsgrunnlag for eventuelle forbedringer. Undersøkelsen ble sendt ut til medlemmer av Samarbeidsrådet for yrkesopplæringen, de faglige rådene og bransjer som ikke formelt er representert i strukturen, men som likevel kunna ha interesse av dette. Svarprosenten var på 46 prosent, og fordelingen blant respondentene fordelte seg nær opp til fordelingen mellom gruppene slik de er i populasjonen. Spørsmålene som ble stilt, var følgende:

• Gir dagens rådsstruktur partene innflytelse når staten fastsetter rammebetingelsene for fag- og yrkesopplæringen?

• Medfører dagens rådsstruktur dialog og samarbeid mellom staten og partene i arbeidslivet om de rammebetingelser som fastsettes?

• Bidrar dagens rådsstruktur til å etablere felles forståelse mellom partene i arbeidslivet og utdanningsmyndighetene av situasjonen i utdanningssystemet og av arbeidslivets behov for kompetanse?

• Bidrar dagens rådsstruktur til effektive beslutningsprosesser?

• Medfører dagens rådsstruktur dialog på tvers av bransjer og yrker?

Undersøkelsen viste at de fleste er fornøyde med strukturen på samarbeidet slik den er i dag. De bransjene og næringene som ikke er representert i strukturen, er gjennomgående klart mer misfornøyde med dagens rådsstruktur. På spørsmålet om rådsstrukturens evne til å bidra til effektive beslutningsprosesser er respondentens holdninger delte. Medlemmer i SRY er mest fornøyde, mens representanter fra organisasjoner som ikke deltar i partsorganene, er mest misfornøyde. I tillegg til alternativene på hvert spørsmål hadde hvert spørsmål et åpent kommentarfelt der respondentene kunne gi tilbakemeldinger. Nedenfor gjengis noen av de tilbakemeldingene som er hyppigst nevnt:

• ønske om større innflytelse

• ønske om tettere samarbeid og mer direkte dialog i samarbeidet

• ønske om større ryddighet og effektivitet i samarbeidsprosessene

• ønske om større tilgang på ressurser, både med tanke på tid, penger og kompetanse

Undersøkelsen peker på behovet for bedre kommunikasjon med parter som ikke er representert i strukturen, og viser til at partene kan gjøre dette innenfor mandatene som er fastsatt. Det er også viktig å få til en tydelig ansvarsfordeling i alle ledd i samarbeidet om fag- og yrkesopplæringen.

6.2.3 Forslag til tiltak

• Utvalget foreslår at de faglige rådene bør som en fast rutine vurdere behovet for endringer i fagene innenfor sitt område. Som en del av dette arbeidet bør det vurderes om det er mulig å initiere forskning og utvikle statistiske verktøy for å kartlegge og analysere endringsbehovet.

• Utvalget foreslår at Kunnskapsdepartementet og Utdanningsdirektoratet må legge til rette for at det kan skje nødvendige endringer i læreplaner for fag, i yrkesutdanninger eller i tilbudsstrukturen uten at det nødvendigvis gjennomføres som en del av en total reform i hele videregående opplæring.

• Utvalget foreslår at fylkeskommunene pålegges å kartlegge utstyrssituasjonen på de videregående skolene. Kartleggingen bør vurderes fulgt opp med økte økonomiske ressurser til fylkeskommunene for å sikre at utstyr og undervisningsmateriell er oppdatert.

• Utvalget foreslår at fylkeskommunene og lærebedriftene må følge med i utviklingen i fagene slik at opplæringen hele tiden er tilpasset produksjonsmetodene i arbeidslivet.

• Utvalget foreslår at Samarbeidsrådet for yrkesopplæringen og de faglige rådene må tilstreve bedre kommunikasjon med miljøer som har interesser i fag- og yrkesopplæringen, men som ikke er representert i de faglige rådene.

6.3 Tiltak for at flere skal gjennomføre videregående opplæring

Til tross for at alle som fullfører grunnskolen har lovbestemt rett til tre års videregående opplæring, er omfanget av elever og lærlinger som ikke fullfører og består opplæring, stort. Utvalget mener det er behov for både nasjonale og fylkeskommunale tiltak som bidrar til at arbeidet med å øke antallet som gjennomfører og består videregående opplæring, får tilstrekkelig oppmerksomhet, og at resultatene forbedres. Utvalget understreker at det med Kunnskapsløftet har kommet nye tiltak som kan bidra til å øke gjennomføringen, for eksempel utdanningsvalg i grunnskolen og prosjekt til fordypning i Vg1 og Vg2. Det er imidlertid for tidlig å si noe sikkert om hvordan disse tiltakene har virket. Kunnskapsløftet evalueres nå av flere forskningsmiljøer.

Det er viktig at nasjonale myndigheter og fylkeskommunene til enhver tid har oversikt over gjennomføringen og frafallet både på lands-, fylkes-, skole- og bedriftsnivå. En slik oversikt er en forutsetning for at alle nivåer prioriterer arbeidet med å øke gjennomføringsgraden, og for at de skal ha mulighet til å vurdere innsatsen av sitt eget arbeid. Utvalget mener det bør utarbeides et nasjonalt gjennomføringskart som til enhver tid viser frafallet i de ulike fylkene. Fylkeskommunene bør ha en tilsvarende oversikt over skolene og lærebedriftene i sitt fylke.

Slike tall vil måtte brukes med varsomhet, særlig der hvor utgangspunktet er et lavt antall elever eller lærlinger. Likevel vil slik statistikk vise utvikling over tid og kunne bidra til å peke ut fylkeskommuner, skoler og lærebedrifter med særlige utfordringer. Et gjennomføringskart vil også kunne identifisere fylkeskommuner, skoler og lærebedrifter som oppnår gode resultater, slik at andre kan lære av deres arbeid. I arbeidet med et gjennomføringskart er det ønskelig at det publiseres indikatorer for gjennomføring/frafall på hvert trinn i den videregående opplæringen. Utvalget foreslår derfor at det utvikles løpende statistikk som sier noe om frafallet i hvert fylke etter hvert trinn i videregående opplæring. Dette forslaget vil ikke medføre noen økonomiske konsekvenser fordi rapporteringen på gjennomføring er i drift allerede i dag. Behandlingen av rapporteringen må likevel sikres ressurser på sentralt nivå.

Utvalget har også merket seg at det i liten grad finnes insentiver som belønner skoler eller lærebedrifter for innsats som fører til at flere elever og lærlinger gjennomfører og består. Utvalget legger til grunn at økonomiske insentiver for skoler og lærebedrifter vil kunne ha effekt på innsatsen for å øke gjennomføringsgraden. For eksempel kan fylkeskommunen tildele en mindre andel av driftsmidlene til skolene på grunnlag av gjennomføringsgraden forrige skoleår. Utvalget tilrår at det settes i verk forsøk med ulike insentiver som skal bidra til høyere gjennomføring. Forsøkene skal evalueres. Forslaget kan gjennomføres innenfor gjeldende ressurser og har da ingen økonomiske konsekvenser. Dersom forslaget skal gjennomføres slik at insentivene skal komme i tillegg til dagens midler, vil dette måtte medføre en økning i overføringer til fylkeskommunene. Eventuelle administrative omlegginger i fylkeskommunene eller skolene antas å være minimale.

Den gruppen elever og lærlinger som avbryter videregående opplæring er sammensatt, både når det gjelder motivasjon og læreforutsetninger. Dette må etter utvalgets oppfatning avspeiles i de tiltakene som foreslås for å redusere antallet som avbryter. Alle elever og lærlinger skal ha mulighet for å nå lengst mulig ut fra sine læreforutsetninger. Fleksible opplæringsløp som veksler mellom opplæring i bedrift og opplæring i skole, vil kunne motivere noen. Andre vil kunne ha behov for en planlagt kompetanse på lavere nivå.

Tiltak som prøves ut for å bedre gjennomføringen, bør baseres på erfaringer og kunnskaper om målgruppen. Forskning om kjennetegn ved den gruppen av elever som har størst sannsynlighet for å avbryte opplæringen, framhever spesielt følgende: høyt fravær allerede i ungdomsskolen, lav motivasjon, svake karakterer, ikke bestått eksamener. Mange avbryter videregående opplæring mellom første og andre året i videregående, og etter det andre året da mange faller fra fordi de ikke får læreplass. Det er særlig mange som avbryter opplæringen i de nordligste fylkene.

Tett oppfølging av den enkelte elev er viktig for å forebygge avbrudd. Elever og lærlinger i videregående opplæring har større sjanse til å fullføre opplæringen når de har tett oppfølging av lærer eller instruktør. Skreddersydde tilbud for den enkelte må derfor utvikles i nært samarbeid mellom elev/foresatt, skole og/eller lærebredrift. Det må derfor etableres forpliktende møtearenaer mellom skolene og bedriftene, både for felles kompetanseheving av lærere og instruktører og for å utforme et helhetlig opplæringsløp for den enkelte elev/lærling. Utvalget forutsetter at slike møtearenaer kan etableres på forskjellige måter. Utgiftene vil kunne være helt ubetydelige hvis dette skjer innenfor rammen av lærernes og instruktørenes tid til planlegging, men bli høyere hvis dette skal skje utenom arbeidstiden. Omfang og organisering må etter utvalgets oppfatning skje lokalt. Utvalget har derfor ikke beregnet eventuelle kostnader ved tiltaket. I oppfølgingen må det legges til rette for et forpliktende samarbeid om fag- og yrkesopplæringen med utgangspunkt i elevenes, lærlingenes og lærekandidatens samlede opplæring.

Kravene i fellesfagene har økt. Det må derfor utvikles fleksible opplæringsløp som motiverer flere til å fullføre videregående opplæring enten med yrkeskompetanse eller studiekompetanse. Skoler landet rundt har erfaringer med tilbud der elever kan veksle mellom opplæring i skole og bedrift. Rapporter fra skolene viser at det for noen elever virker motiverende å starte opplæringen i bedrift. Når en elev skal ha opplæring i bedrift, må ansvaret for elevens opplæringsløp være avklart og ligge hos fylkeskommunen på lik linje med videregående opplæring for øvrig. Når opplæringen skjer på skolen, er det nødvendig med tilgang til oppdatert utstyr slik at yrkesrettingen av programfagene kan gjennomføres. Dette vil kunne medføre at undervisningen blir praksisrettet og motiverende. Utvalget konstaterer at de økonomiske overføringene fra staten til fylkeskommunene ikke er blitt økt for å kompensere for endrede utstyrsbehov i Kunnskapsløftet.

Høyt frafall og økende kompetansekrav tilsier at det er nødvendig å gjøre vesentlige grep for at flere skal fullføre videregående opplæring. I denne rapporten legges det fram flere tiltak som utvalget mener vil legge til rette for en bedre gjennomføring. Utvalget har i arbeidet med denne rapporten ikke tatt stilling til spørsmålet om utvidet opplæringsplikt. Utvalget mener det på sikt bør kunne vurderes om videregående opplæring helt eller delvis skal være obligatorisk

6.3.1 Læreplaner i fellesfagene

Med Reform 94 ble innslaget av obligatoriske felles allmenne fag i yrkesfaglige utdanningsprogrammer økt betydelig. Læreplanene i fellesfagene ble gjennomgående læreplaner felles for alle elever uavhengig av studieretninger. Forskjellen mellom yrkesfaglige og studieforberedende studieretninger var progresjon og omfang. Denne typen fellesfag er videreført i Kunnskapsløftet, der timetallet i fellesfag også er økt.

Utvalget støtter ordningen som ble innført ved Reform 94 og videreført i Kunnskapsløftet, med at det skal være felles læreplaner i fellesfagene uavhengig av studieretning. De felles læreplanene har i hovedsak et innhold som er nødvendig for å utøve de fleste yrker, og de er med på å legge grunnlaget for en omstillingskompetanse som er nødvendig i dagens arbeidsliv. Fellesfagene er viktige i arbeidet med å styrke de grunnleggende ferdighetene og for å nå målene i generell del av læreplanen. Slik bidrar fellesfagene også til den enkelte elevs dannelse og gir grunnlag for aktiv deltakelse i et demokratisk samfunn. Ved at læreplanene i fellesfagene er de samme i studieforberedende og yrkesfaglige utdanningsprogrammer forenkles også overgang til høyere studier fra en yrkesfaglig utdanning. Med unntak av ett utvalgsmedlem, Per Aahlin, mener utvalget at fellesfagene sammen med programfagene har et innhold som kan gjøre elever fra alle utdanningsprogrammer klare for studier ved høyskoler og universiteter, jf. punkt 6.4.6.

Samtidig hevdes det i den offentlige debatten at fagopplæringen er for teoretisk, og at mange elever i yrkesfaglige utdanningsprogrammer sliter med fellesfagene. Karakterstatistikk fra de to første årene etter innføringen av Kunnskapsløftet viser at elever på de yrkesfaglige utdanningsprogrammene gjorde det noe dårligere i matematikk enn i de øvrige fellesfagene og i programfagene i de yrkesfaglige utdanningsprogrammene. Ellers er det forholdsvis små forskjeller i karakternivået mellom fellesfag og programfag blant yrkesfagelever. På dette grunnlaget kan utvalget ikke se at fellesfagene, med et mulig unntak av matematikk, utgjør et større problem for yrkesfagelevene enn programfagene. Likevel ser utvalget at enkelte av målene i læreplanene i fellesfagene kan oppfattes som fjernt fra yrkesutøvelsen og fra en ungdoms hverdag. Utvalget tilrår at det foretas en gjennomgang av læreplanene i fellesfagene med sikte på å omformulere eller erstatte denne typen læreplanmål. Slike endringer må etter utvalgets oppfatning gjennomføres slik at de faglige ambisjonene i faget ikke reduseres. Utvalget legger til grunn at det ikke er behov for en totalrevisjon av læreplanene i fellesfagene, slik at det ikke er behov for å starte store nye læreplanprosesser i disse fagene. Selv om det er nødvendig å engasjere fagkompetanse og gjennomføre høringer, legger utvalget til grunn at tiltaket kan gjennomføres innenfor rammen av Utdanningsdirektoratets bevilgning.

6.3.2 Yrkesretting av fagene

Ved innføringen av Reform 94 ble det forutsatt at opplæringen i de felles allmenne fagene skulle yrkesrettes. Dette stilte store krav til den enkelte skole og lærer. Yrkesrettingen skulle omfatte både innhold og aktiviteter.

Målet med yrkesrettingen av fellesfagene var å gjøre opplæringen mer relevant for yrkeslivet, og dermed mer interessant for elevene. Evalueringen av reformen antyder at opplæringen ikke hadde blitt yrkesrettet i den grad det var forventet. Ifølge forskerne bak evalueringen rammet dette særlig de elevene som i utgangspunktet har størst problemer med å nå målene i læreplanene for disse fagene.

Utvalget vil legge denne definisjonen av yrkesretting til grunn:

«Med yrkesretting av fellesfagene menes at fagstoff, læringsmetoder og vokabular som brukes i undervisningen av fellesfaget, i størst mulig grad skal ha relevans for den enkeltes yrkesutøvelse. Yrkesrettingen innebærer også å forklare hvordan kompetanser fra fellesfaget blir brukt og kommer til nytte i opplæringen i programfagene og i yrkesutøvelsen innenfor de relevante yrker.»

I dagens struktur for den videregående opplæringen er det et stort antall fag som bygger på samme Vg1 og Vg2 innenfor enkelte utdanningsprogrammer. Forskjellene mellom fagene, deres yrkesutøvelse og arbeidsplasser kan være svært store. Derfor er det i mange tilfeller en utfordring å gi opplæring i programfag på en slik måte at det oppleves som relevant for de forskjellige yrkene som bygger på faget. Programfagene gir ofte begrunnelser for de valgene som yrkesutøveren står overfor. Det er derfor viktig at opplæringen i programfag er yrkesrettet og knyttet til praksis i de forskjellige fagene.

Det finnes ikke forskning eller annen dokumentasjon som kan si noe om i hvilken grad Kunnskapsløftet legger godt til rette for yrkesretting, eller om det drives yrkesretting i større eller mindre grad enn før. Begrepet yrkesretting er imidlertid tatt ut av styringsdokumentene, og dette kan føre til at man ikke i samme grad som før har fokus på yrkesretting. Det er også innført sentralt gitt eksamen på Vg2 i engelsk som er felles for elever i studieforberedende og yrkesfaglige utdanningsprogrammer. Sentralt gitt eksamen som er felles for alle utdanningsprogrammene kan oppfattes som et hinder for yrkesretting av opplæringen.

Utvalget mener at dagens læreplanmål er formulert slik at det er fullt mulig å tilrettelegge opplæringen i både fellesfagene og programfagene for elevene på de ulike utdanningsprogrammene på en måte som gjør opplæringen relevant for elevene og for de yrkene de utdanner seg til.

For å fjerne enhver tvil må det etter utvalgets oppfatning stilles krav i forskriften eller i læreplanene for fellesfagene og programfagene i de yrkesfaglige utdanningsprogrammene om at opplæringen skal yrkesrettes. Det må også fastsettes hva yrkesretting innebærer. Formelle forhold som for eksempel eksamensordninger må støtte opp under muligheten til yrkesrettet innretning på opplæringen. Dette vil etter utvalgets oppfatning ikke medføre merkostnader.

Utvalget mener det er nødvendig at skoleledelsene legger til rette for yrkesretting. Dette innebærer å ta hensyn til muligheten for yrkesretting ved sammensetning av elevgrupper som skal ha undervisning sammen, og veksling mellom bruk av klasserom og verksted. Utvalget mener at fylkeskommunene og skolenes ledelse har plikt til dette allerede etter opplæringslovens bestemmelser om tilpasset opplæring og pedagogisk forsvarlige grupper. En tydeliggjøring av dette medfører ikke merkostnader.

Skoleledelsen må også sikre at lærere som underviser i yrkesfaglige utdanningsprogram har kompetanse i å yrkesrette opplæringen. Lærerne må om nødvendig få tilbud om relevant opplæring eller annen kompetanseutvikling, og lærerne bør være forpliktet til å tilegne seg slik kompetanse. Utvalget foreslår at det utvikles fagdidaktiske kurs i yrkesretting for lærere som underviser i fellesfag og programfag i yrkesfaglige utdanningsprogrammer.

Utvalget foreslår at det utarbeides forpliktende veiledninger om yrkesretting til de forskjellige læreplanene i fellesfagene. Arbeidet med veiledninger må skje i samarbeid med de faglige rådene. Utvalget forutsetter at utarbeidelse av slike veiledninger ligger innenfor ansvarsområdet til Utdanningsdirektoratet og kan dekkes under de årlige bevilgningene til kvalitetsutvikling.

Utvalget mener videre at yrkesretting av opplæringen er en så sentral forutsetning for et godt læringsutbytte at fylkeskommunens system for slik yrkesretting bør være gjenstand for nasjonalt tilsyn.

Bruk av ungdomsbedrift er også en metode som har vist seg å være vellykket for å bedre yrkesrettingen, og bør derfor tas i bruk i større grad enn i dag.

Særmerknad fra utvalgsmedlem Marit Schønberg

Det er brei enighet om at lærernes og instruktørenes kompetanse er av vesentlig betydning for om elever og lærlinger skal lykkes. Utvalgsmedlemmet vil påpeke at lærernes arbeidstid er lagt til 39 uker i året, hvor 38 uker er sammen med elevene. Lærernes sammenklemte arbeidstid er til hinder for en god organisering av etter- og videreutdanning og samarbeid med eksterne parter. Utvalgsmedlem Schønberg mener derfor at en kartlegging av tidsbruken i skolen må benyttes til å vurdere om organisering av tidsressursen i skolen er til hinder for utvikling av kvalitet i opplæringa.

6.3.3 Fleksible løp i fagopplæringen

Som beskrevet i punkt 3.1.6 gir opplæringsloven mange muligheter for å organisere opplæringen på en annen måte enn etter 2 + 2 modellen. Det er for eksempel mulig å tegne lærekontrakt rett etter ungdomsskolen eller å gå ut i lære etter Vg1. Disse mulighetene bør utnyttes i større grad enn i dag.

En annen mulighet er å tegne lærekontrakt med sikte på en mindre omfattende prøve enn en fag- eller svenneprøve, lærekandidatordningen. Dette innebærer at det settes andre mål for opplæringen enn de som er fastsatt i læreplanene. Denne muligheten benyttes i dag i liten grad, bare ca. en halv prosent av et årskull tegner slik lærekontrakter 3. Utvalget understreker at det er ønskelig at flest mulig skal nå full kompetanse. Det er ikke en målsetting at mange elever skal få opplæring som lærekandidater, men at ordningen brukes i større grad enn i dag.

Som et alternativ innenfor rammen av lærekandidatordningen startet Kunnskapsdepartementet i 2007 utprøving av en opplæring med mulighet for å oppnå praksisbrev etter to år i tømrerfaget, anleggsgartnerfaget og industriell matproduksjon. Siktemålet med utprøvingen er å få flere til å gjennomføre videregående opplæring og få fag- eller svennebrev gjennom en mer praktisk innrettet opplæring fra første år i videregående opplæring. Samtidig er opplæringen lagt opp slik at kandidatene sikter mot læringsmål som skal nås etter to år, og som gir en dokumentert og gjenkjennelig kompetanse som arbeidslivet etterspør. Det er fastsatt mål for opplæringen som skal nås etter to år, der målene er hentet fra læreplanene i de aktuelle fagene. Målene er valgt fra læreplanene for opplæring i bedrift i faget og det Vg1 og Vg2 faget bygger på. Opplæringen er i hovedsak praktisk og foregår i lærebedrift. Kandidatene får også opplæring etter læreplanen i norsk for Vg1, matematikk for Vg1 og samfunnsfag for Vg2. Etter to år får kandidaten kompetansebevis med ordinær vurdering i fellesfagene og en praktisk prøve etter modell fra fagprøven. Omfanget av opplæringen er slik at kandidatene har rett til å fortsette opplæringen etter å ha fått praksisbrev og på den måten nå full kompetanse i faget etter ordinær tid på fire år. De kandidatene som vil kunne få mer enn tre års opplæring etter opplæringsloven § 3–1, femte ledd vil også kunne få utvidet opplæringstid som kandidater i praksisbrevordningen. I skoleåret 2007/2008 har det i Rogaland, Vestfold og Oslo blitt tatt inn ungdom til opplæring i prosjektet. Denne ordningen blir nå utvidet til i alt 16 fag. Alle fylkeskommuner er invitert til å ta ordningen i bruk.

Utvalget støtter videreutviklingen av dette prosjektet og forutsetter at de faglige rådene involveres i avgjørelsene om hvilke fag som skal omfattes av ordningen. Etter utvalgets oppfatning er det viktig å holde fast ved prinsippene om at opplæringen skal skje etter et utvalg av de ordinære målene i læreplanen, og at kompetansen som oppnås, skal være etterspurt av arbeidslivet. Utvalget mener også at opplæringen i hovedsak skal foregå i lærebedrift, og at de som følger denne opplæringsordningen, skal kunne velge å fortsette opplæring innenfor faget og ha mulighet til å nå full kompetanse på ordinær tid eller med tilleggstid i henhold til utdanningsretten. Forsøksordningen gjennomføres innenfor gjeldende lovgivning og er en tilpasset opplæring for ungdom med rett til opplæring. Tiltaket pålegger ikke fylkeskommunen nye forpliktelser eller økte utgifter. Utvalget er også kjent med at ordningen med praksisbrev skal evalueres. Utvalget finner ikke grunnlag for å ta stilling til en formalisering av ordningen med praksisbrev før evalueringen er sluttført.

6.3.4 Oppfølging av elevene

I kapittel 3 ble det påvist at elever med svake karakterer fra ungdomsskolen er overrepresentert i gruppen som ikke gjennomfører videregående opplæring. Mange av disse elevene har store kunnskapsmangler etter avsluttet ungdomsskole. Derfor vil det være en stor oppgave å ta igjen manglene og samtidig tilegne seg ny kunnskap i den videregående opplæringen. I PISA-undersøkelsen i 2006 skåret 22 prosent av norske 15-åringer på nivå 1 eller under, mens over 40 prosent hadde skår på 2 eller lavere på en skala fra 1 til 5. Andelen av norske ungdommer på lavt nivå har økt fra år 2000 til år 2003 og videre til år 2006. På de nasjonale prøvene i 2007 lå omtrent 25 prosent av 8.-klassingene på nivå 1 eller nivå 2, av i alt fem nivåer, i lesing og regning. Over 40 prosent lå på nivå 3. Elever på nivå 2 og lavere kan ha behov for spesiell oppfølging. Disse resultatene viser at den videregående skolen både har og trolig vil stå overfor store utfordringer når det gjelder å gi en stor del av elevene tilpasset opplæring.

Fylkeskommunene er forpliktet i opplæringsloven § 1-2, som sier at opplæringen skal tilpasses evnene og forutsetningene til den enkelte eleven, lærlingen og lærekandidaten. Lovens § 5–1 gir elever som ikke kan få tilfredsstillende utbytte av det ordinære opplæringstilbudet rett til spesialundervisning. For at en elev skal ha rett til spesialundervisning, må det foreligge en sakkyndig vurdering. Etter utvalgets oppfatning vil elever med store kunnskapsmangler fra ungdomsskolen ikke kunne ha tilfredsstillende utbytte av det ordinære opplæringstilbudet i videregående opplæring. For at fylkeskommunen skal være i stand til å oppfylle sine forpliktelser og elevenes rettigheter etter opplæringsloven § 1-2 og § 5-1, må skolen kartlegge elevenes evner og forutsetninger og mulighet til å få tilfredsstillende utbytte av den ordinære opplæringen. Utvalget mener at fylkeskommunens plikt til å undersøke dette bør komme tydeligere til uttrykk i loven. Utvalget foreslår derfor at det presiseres i opplæringsloven eller forskriftene til denne at fylkeskommunene er forpliktet til å skaffe seg kunnskap om den enkelte elevens kunnskaper og ferdigheter ved skolestart. Det er etter utvalgets oppfatning en forutsetning for å gi tilpasset opplæring og ta stilling til et eventuelt behov for spesialundervisning at skolen har oversikt over den enkelte elevs kunnskaper og ferdigheter. Tiltaket er følgelig bare en tydeliggjøring av gjeldende rett og medfører ingen økte kostnader. Når en elev i ungdomsskolen har rett til spesialundervisning eller behov for ekstra opplæringstiltak, vil skolen være kjent med dette. Kommunen bør i slik tilfeller være forpliktet til å informere fylkeskommunen om dette, med mindre eleven eller elevens foresatte motsetter seg at slik informasjon blir gitt. Dette er et tiltak som flere kommuner allerede har innført innenfor gjeldende rammer. Utvalget legger til grunn at tiltaket ikke vil medføre vesentlige merkostnader for kommunene.

I St.meld. nr. 31 (2007-2008) Kvalitet i skolen foreslår Kunnskapsdepartementet å innføre obligatoriske kartleggingsprøver i lesing og regning ved starten på 1. trinn i videregående opplæring. Forslaget er at regneprøvene skal gjennomføres for første gang høsten 2009, mens leseprøvene vil være ferdig til høsten 2010. Prøvene skal hjelpe skolene med å avdekke hvilke elever som har behov for ekstra oppfølging. Det er også foreslått frivillige kartleggingsprøver i engelsk. Stortingsmeldingen er ikke behandlet i Stortinget ennå. Utvalget mener innføring av kartleggingsprøver kan bidra til å redusere frafallet forutsatt at prøvene følges opp med støtte til elever med svake grunnleggende ferdigheter. Utvalget støtter forslaget om obligatoriske kartleggingsprøver i regning og lesing ved starten av Vg1. Utvalget støtter også forslaget om en frivillig kartleggingsprøveprøve i engelsk Utvalget foreslår videre at ungdom som har behov for ekstra tid til opplæringen fordi de mangler nødvendige ferdigheter fra grunnskolen, får utvidet opplæringsretten med et år. Utvalget har ikke grunnlag for å anslå hvor mange som vil komme innunder en slik rett, og har derfor ikke gitt noe anslag over kostnadene.

Innføring av mentorordninger for elever og lærlinger som er i faresonen for å avbryte opplæringen kan også være et godt tiltak. Mentorene kan oppnevnes fra skole- og arbeidsliv og bidra til personlig oppfølging og motivasjon. Dersom en legger til grunn at 10 000 elever eller lærlinger vil ha behov for en mentor, og at kostnaden i gjennomsnitt er om lag 10 000 kroner årlig per elev eller lærling, vil tiltaket medføre en årlig merutgift på om lag 100 millioner kroner i året.

I perioden 1995-1998 ble det iverksatt en forsterket innsats rettet mot langtidsledige ungdommer i aldersgruppen 20-24 år. Innsatsen fikk navnet Ungdomsgarantien og innebar at ungdom i den aktuelle aldersgruppen var garantert et utdanningstilbud eller en jobb. I en rapport fra Institutt for samfunnsforskning 4 evalueres effektene av denne innsatsen.

Rapporten viser at den forsterkede innsatsen bidro til økt deltakelse i arbeidsmarkedstiltak og til raskere overgang fra ledighet til jobb. Effektene var sterkest for ungdom som var arbeidsledige over seks måneder, men gjorde seg i noen grad også gjeldende for ungdom som er arbeidsledige i kortere perioder. På den annen side er det ingen indikasjoner på at den forsterkede tiltaksinnsatsen påvirket tilbøyeligheten til å gjenoppta ordinær utdanning. Utvalget mener at ungdomsgarantien var et godt tiltak for ungdom som avbrøt videregående opplæring, og foreslår derfor å innføre en ny ungdomsgaranti. Tiltaket innebærer økt innsats for ungdom i den aktuelle aldergruppen innenfor eksisterende ordninger med rett til videregående opplæring eller bistand fra arbeids- og velferdsstaten. Den økte aktiviteten må finansieres innenfor disse ordningene.

6.3.5 Tilgang på læreplasser

Et av fagopplæringens kritiske punkter er tilgangen på læreplasser. For å kunne gi alle yrkesfagselevene en fullverdig utdanning, må det være tilbud om læreplass til alle som avslutter Vg2 og som ønsker å utdanne seg til fagarbeidere. Som redegjort for i avsnitt 3.2, kan tilbudet på læreplasser variere fagene imellom og fra år til år, blant annet på grunn av økonomiske konjunkturer. De aller fleste årene har det imidlertid vært vanskelig å skaffe læreplasser til alle elevene som har behov, og mange kontrakter mellom bedrifter og lærlinger har blitt tegnet en god stund etter at høstsemesteret har startet. En utdanningsordning som baserer seg på opplæring i bedrift, er avhengig av den lokale næringsstrukturen og en aktiv innsats fra fylkeskommunen. Foreløpige tall for formidling av lærlinger per 1. august 2008 viser en økning i forhold til tidligere år. Dette kan være et resultat av at fylkeskommunene har arbeidet aktivt med å framskynde formidlingsprosessen.

Før innføringen av Reform 94 ble det inngått en såkalt samfunnskontrakt mellom staten og partene i arbeidslivet, representert ved Næringslivets Hovedorganisasjon og Landsorganisasjonen i Norge, der partene forpliktet seg til å opprette tilstrekkelig med læreplasser. Sammen med andre tiltak førte dette til at målet om 17 000 nye lærekontrakter hvert år i hovedsak ble nådd. I årene som er gått, har behovet for læreplasser i fag som først og fremst kan tilbys i offentlig sektor, økt. Dette forholdet og øvrige endringer i arbeidslivet tilsier at det kan være behov for å inngå en ny samfunnskontrakt mellom alle landsomfattende tariffparter, inkludert organisasjoner som representerer det offentlige. Inngåelse av en eventuell ny samfunnskontrakt vil i seg selv ikke medføre økte kostnader. Innholdet i en eventuell kontrakt, utviklingen i arbeidsmarkedet og partenes organisering av arbeidet med å oppfylle kontrakten vil imidlertid ha betydning for eventuelle kostnader som følge av en ny samfunnskontrakt. Utvalget har ikke holdepunkter for å kunne gjøre noe anslag over dette.

For en del bedrifter vil økonomien forbundet med å ha lærling være vesentlig. Selv om Norge bidrar med et, i internasjonal sammenheng, høyt tilskudd til lærebedriftene, er ikke tilskuddet alltid tilstrekkelig til å dekke utgiftene forbundet med å ha lærling. Et annet problem har vært at tilskuddet i perioder ikke har fulgt prisutviklingen. Utvalget mener det er rimelig at bedriftenes tilskudd for å ansette en lærling følger den gjennomsnittlige årlige kostnaden per elev i yrkesfaglige utdanningsprogrammer. Utvalget mener også det kan være nødvendig at økonomien i lærlingordningen gjennomgås. Ulikhetene mellom forskjellige bransjer og fag er store. Lærlinger i noen fag kan raskt delta i verdiskapingen i virksomhetene, mens det i andre fag kan ta lengre tid. Det går derfor an å tenke seg differensierte tilskudd til lærebedrifter. En slik ordning må eventuelt veies mot utfordringene det vil være å fastsette tilskuddene og byråkratiet forbundet med dette. Størrelsen på de tilskuddene som er nødvendige for å opprettholde de små håndverksfagene, må være en del av en slik gjennomgang. Utvalget foreslår at lærlingtilskuddet justeres slik at det følger kostnaden for elever på yrkesfaglige utdanningsprogrammer i videregående skole. Tilskuddet til lærebedrifter er i dag om lag 25 000 kroner under gjennomsnittlig driftsutgift for elever i yrkesfaglige utdanningsprogrammer. En slik økning for om lag 18 000 nye kontrakter vil medføre en økning i de årlige utgiftene til tilskudd til lærebedrifter på 450 millioner kroner. På noe lengre sikt foreslås det at økonomien i fagopplæringen gjennomgås for å vurdere en mer fleksibel tilskuddsordning, der blant annet ulike fag og ulike kategorier lærlinger vurderes

I forbindelse med offentlige anbud bør det innarbeides som et konkurransekriterium at den som får anbudet, deltar i opplæring innenfor fag- og yrkesopplæringen. Innenfor EU-retten er det akseptert at det benyttes samfunnsmessige kriterier som ikke er direkte relevante for anbudet. Dette gjelder blant annet etiske kriterier eller miljøkriterier. Samfunnets behov for arbeidskraft kan være et tilsvarende samfunnsmessig behov. Ved at det ikke stilles absolutt krav om læreplasser, men om deltakelse i fag- og yrkesopplæringen, vil kriteriet ikke virke diskriminerende overfor virksomheter i land som ikke har lærlingordning.

Lovfestet rett til læreplass

Ifølge mandatet skal utvalget utrede muligheten for å lovfeste rett til læreplass. I dag har elever som har gjennomført Vg2, rett til å fortsette utdanningen i et fag som bygger på det utdanningsprogrammet de har fulgt. De aller fleste som fortsetter med yrkesfaglig utdanning, får denne utdanningen som lærling i virksomhet. Mange fortsetter utdanningen med påbygging til generell studiekompetanse. I 2007 begynte 1235 elever som hadde søkt læreplass, isteden på påbygging til generell studiekompetanse. Dette utgjør ca. 13 prosent av alle som begynte på påbygging i 2007. Strykprosenten på påbygging til generell studiekompetanse er svært høy. Blant elevene som begynte på påbygging i 2007, var det 40 prosent som strøk 5

Det er et mål at arbeidet med å skaffe læreplasser skal lykkes bedre i framtida enn i dag. Likevel vil den endelige garantien for gjennomført opplæring ligge i at fylkeskommunen tilbyr opplæring. Dersom det viser seg at det ikke er mulig å skaffe læreplass, skal eleven tilbys å få den resterende utdanningen som elev på Vg3 i regi av skolen i et yrkesfag innen eget utdanningsprogram. Som redegjort for i kapittel 3, er strykprosenten blant elever som avslutter fagutdanningen med Vg3 i skole, vesentlig høyere enn for lærlinger. Forskning viser at selv etter kontroll for karakterer og fravær har elever ved skolebaserte Vg3-tilbud høyere sannsynlighet for stryk sammenlignet med lærlinger. Dette indikerer at skoletilbudet, som bare går over ett år, er et kvalitativt dårligere tilbud.

I lys av dette mener utvalget at kvaliteten på dagens tilbud om Vg3 i skole som erstatning for læretid i bedrift må gjennomgås. Det bør også vurderes å gjennomføre tiltak for å øke kvaliteten. Utvalget mener opplæringstilbudet bør være praksisnært, og så langt som mulig foregå i bedrift. Utvalget foreslår også at ungdommer som ikke får læreplass etter Vg2, må få rett til to års opplæring som et alternativ til ordinær læreplass. Gjennomsnittskostnaden per elev i yrkesfaglige utdanningsprogrammer er om lag 125 000 kroner. Dersom 500 elever skal få et ekstra års opplæring, vil merkostnaden bli i overkant av 60 millioner kroner i årlig utgift. Midlene må legges i overføringene til fylkeskommunene.

Utvalget anser en lovfestet rett til læreplass i en virksomhet som et tiltak som vanskelig lar seg gjennomføre. En rett gitt elevene krever at en annen part har en plikt til å innfri retten. Å pålegge bedrifter en slik plikt vil ikke la seg gjennomføre. For det første vil det oppfattes som en uakseptabel overstyring av bedrifters frihet. Videre vil det skape store problemer å avgjøre hvilke bedrifter som skal oppfylle enkeltelevers rett. Det vil også i mange tilfeller være vanskelig å vurdere hvilke bedrifter som kan være i stand til å gi utdanning i mange av lærefagene. Til slutt er det grunn til å stille spørsmål ved om kvaliteten på opplæringen kan bli akseptabel hos en bedrift som ikke ønsker å ta inn lærlingen. Utvalget vil derfor ikke foreslå å innføre en rett til læreplass for elevene.

Ut fra de problemer utvalget ser med innføring av en lovbestemt rett til læreplass, og på grunnlag av de mange forslag utvalget fremmer for å øke gjennomføringen av videregående opplæring, vil utvalget ikke foreslå innføring av lovbestemt rett til læreplass. Utvalget viser blant annet til forslagene om økt rådgiving, utvidet rett til opplæring for de som får alternativ opplæring i Vg3, ny samfunnskontrakt, tydeligere fylkeskommunal plikt til å følge opp elevene og inntak av alle søkere til utdanningsprogram for helse- og sosialfag.

Læreplasser i offentlig sektor

Helse- og sosialsektoren er, som vist i denne rapporten, et område der behovet for arbeidskraft er stort, og behovet vil stige i framtida. Det vil derfor være nødvendig å utdanne mange helsefagarbeidere. De fleste av arbeidsplassene for helsefagarbeidere er i offentlige virksomheter, først og fremst i kommunene. Offentlige virksomheter i kommuner, fylkeskommuner og i staten kan også være lærebedrifter for flere andre fag. For eksempel bør de fleste offentlige kontorer kunne ha lærlinger blant annet i kontor- og administrasjonsfaget og IKT-servicefaget. Universiteter og museer har mulighet til å ansette lærlinger i flere fag, for eksempel i små og verneverdige fag. Forsvaret er et eksempel på offentlig virksomhet med lange tradisjoner som lærebedrift, og som i dag kan tilby læreplasser i opp mot 40 ulike fag innenfor alle de ni utdanningsprogrammene.

Som vist i avsnitt 3.2 varierer inntaket av lærlinger i offentlige virksomheter sterkt mellom kommuner og mellom bedrifter. For de kommunale virksomhetene ser det ut til at måten kommuner og bedrifter har organisert og finansiert sin lærlingvirksomhet på er avgjørende. Dette er forhold som det kan være vanskelig for sentrale myndigheter å gå inn i. Utvalget mener det er nødvendig for staten å pålegge egne helseforetak å opprette læreplasser for helsefagarbeidere. En ny samfunnskontrakt kan ansvarliggjøre kommunene til å ta inn flere lærlinger i en rekke fag.

Kunnskapsdepartementet bør ta initiativ overfor andre aktuelle departementer for å utarbeide strategier for lærlinginntak i offentlige bedrifter. Strategien må omhandle forpliktelser, støttetiltak, veiledning, erfaringsspredning, måltall og oppfølging av måloppnåelse. Tilsvarende strategi utarbeides for læreplasser i kommunale bedrifter og regionale helseforetak. Selve utarbeidelsen av strategien må etter utvalgets oppfatning skje innenfor rammen av gjeldende bevilgning for de ansvarlige instanser. Kostnadene til gjennomføring av strategien må vurderes når strategien er utarbeidet.

For å bedre rekrutteringen til helse- og sosialfagene foreslår utvalget at fylkeskommunene skal være forpliktet til å ta inn alle søkere til Vg1 helse- og sosialfag.

Dimensjonering

Det er en kontinuerlig utfordring å få til en balanse mellom tilbud og etterspørsel etter læreplasser. Tilgangen på læreplasser varierer sterkt mellom fagene. En kartlegging foretatt i 2005/2006 viser ulikheter mellom fire lærefag. 6 I elektrofaget klarer ikke bedriftene å finne plass til alle elevene fra de aktuelle utdanningsprogrammene, til tross for at søkerne er godt kvalifisert. I bilfaget er det også mangel på kapasitet i bedriftene, til tross for at det er mangel på fagfolk i bransjen. I kokkefaget er det overskudd av plasser, men mange søkere får ikke plass på grunn av at de ikke har bestått fag i skolen, og fordi de har stort fravær og manglende motivasjon. Når det gjelder butikkfaget, velger mange elever fra aktuelt utdanningsprogram påbygging til studiekompetanse, slik at bedriftene ikke får elever til å søke de læreplassene som tilbys.

Disse eksemplene viser at det er nødvendig med ulike virkemidler for å oppnå større balanse mellom tilbud og etterspørsel etter læreplasser. Sett fra elevenes og utdanningsmyndighetenes side vil det viktigste tiltaket være å påvirke flere bedrifter til å ta inn lærlinger. Fylkeskommunenes dimensjonering av tilbudene har stor betydning.

Som vist i kapittel 4 står helsesektoren overfor helt spesielle utfordringer i tiårene som kommer. Utvalget mener det er særlig viktig å sikre rekrutteringen av fagarbeidere på dette området. På bakgrunn av det store behovet for helsefagarbeidere bør tilbudet organiseres slik at alle som søker om det, garanteres en skoleplass innenfor helsefag. Ingen søkere bør avvises fordi plassene i eksisterende klasser er opptatt, eller på grunn av annen kapasitetsmangel. Dette kan bety at det må opprettes nye klasser, og at det kan bli få elever i hver klasse. I Norge er det ulike muligheter til å gå på videregående skole i nærheten av hjemstedet. Der hvor det bor folk, finnes det pleie- og omsorgstjenester, og det er således muligheter for læreplasser. Å opprette tilbud om helsefag på flest mulig videregående skoler bør tilstrebes. Kortere reisevei fra hjemstedet vil føre til at utdanningsløpet framstår som mer attraktivt. Derfor mener utvalget det er nødvendig å pålegge fylkeskommunene å tilby plasser til alle elever som søker seg til helse- og sosialfag. Disse forslagene vil medføre ekstra kostnader som det må kompenseres for. Utvalget mener også det er nødvendig at staten pålegger egne helseforetak å opprette læreplasser for helsefagarbeidere.

Opplæringskontorene spiller i mange tilfeller en viktig rolle i formidlingen av læreplasser. De har oversikt over medlemsbedriftene, og vil vanligvis også ha en oversikt over alle bedriftene i bransjen. Ansatte i opplæringskontorer vil kunne påvirke bedrifter til å ta inn lærlinger, og vil ofte ha oversikt over bedriftsledere eller instruktører som kan gå godt sammen med elever som kan forventes å by på spesielle utfordringer.

Et viktig spørsmål ved dimensjoneringen av tilbudene i skolen er avveiingen mellom å ta hensyn til elevenes ønsker og arbeidslivets behov. Som vist i avsnitt 3.2 er frafallet noe høyere blant de elevene som ikke har fått innfridd sitt førsteønske.

Etter endring i opplæringsloven har yrkesopplæringsnemndene fra høsten 2007 fått eksplisitt i oppgave å arbeide for best mulig dimensjonering av den videregående opplæringen ved å gi fylkeskommunen råd i forbindelse med den årlige fastsettingen av tilbud. Denne lovendringen kan føre til at arbeidslivets behov blir sterkere vektlagt i dimensjoneringen.

Blant annet på grunn av fluktuasjoner i konjunkturene og endringer i arbeidslivet vil det aldri bli mulig å få til en helt riktig dimensjonering. Økte muligheter til å rekruttere til et lærefag fra forskjellige Vg2, såkalte kryssløp, kan bidra til å skaffe flere læreplass og til at flere bedrifter får lærlinger. Utvalget foreslår at de faglige rådene vurderer mulighetene for flere nye kryssløp. Forslaget kan bidra til at flere oppnår å få læreplass. Alternativet for disse ville være å få opplæring i skole, enten ved omvalg der de gjennomfører et nytt Vg2, i et alternativt Vg3 eller i allmennfaglig påbygning. Forslaget vil derfor ikke medføre økte utgifter for fylkeskommunen.

Søkere med svake resultater fra skolen

Den største utfordringen ved formidling av læreplasser er å skaffe plass til elevene med svake karakterer, oftest stryk, og/eller stort fravær i Vg1 og Vg2. De fleste bedrifter som kan, velger naturlig nok de beste søkerne. Mange virksomheter vil kvie seg for å tegne lærekontrakt med elever som har svake resultater fra skolen. Lærlingene deltar i verdiskaping i virksomhetene. Derfor er mange av lærebedriftene avhengige av lærlinger som kan være stabil arbeidskraft. Virksomhetene kan frykte for at det kan bli mer arbeid med lærlinger som har prestert svakt på skolen. I tillegg kan det medføre ekstra utfordringer ved at lærlingen må ta opp skolefag som ikke er bestått, eller at lærlingen ikke vil få fagbrev på grunn av strykkarakter i ett eller flere fag. Egeninnsatsen for å skaffe seg læreplass er i mange tilfeller også svakere blant disse elevene.

Tiltak for å møte utfordringene kan være økte tilskudd eller ekstra støtte til bedrifter som påtar seg å tegne lærekontrakt med elever som har mangler fra skolen, i tillegg til forsterket innsats fra skolen og fylkeskommunen for oppfølging av elevene. I en viss utstrekning gjør enkelte fylkeskommuner dette allerede i dag. Ofte er slike tilskudd eller ekstra støtte en forutsetning for å skaffe læreplass for denne gruppen elever. Disse koster vanligvis mer enn gjennomsnittseleven hvis de ikke får læreplass og gis opplæring i skole. Hvis fylkeskommunen betaler lærebedriften et tilskudd som tilsvarer kostnadene med den alternative plassen i skole, vil forslaget ikke medføre merkostnader for fylkeskommunene.

Fylkeskommunenes formidling av læreplasser

Mange av lærlingene har fått læreplass ved direkte kontakt med arbeidsgiveren. Veldig ofte skjer det i forbindelse med utplassering. Med Kunnskapsløftet kom prosjekt til fordypning, som i mange tilfeller vil finne sted i en bedrift. Et av målene med det nye faget er at det skal bidra til å øke kontakten mellom elevene og lærebedriftene. Utdanningsadministrasjonen i fylkeskommunene har ansvaret for å formidle læreplass til de elevene som ikke har klart dette selv. Tidlig start og systematikk i arbeidet med å formidle læreplasser, spesielt for de elevene der utfordringene er størst, kan bidra til å lette arbeidet.

6.3.6 Rådgiving og karriereveiledning

Rådgivingstjenesten skal veilede elevene i deres valg av videre utdanning eller arbeid. Noe av grunnen til at mange elever slutter kan være dårlig rådgiving eller feil valg av utdanningsprogram. I tillegg til at feil valg av utdanningsprogram og lærefag kan være en medvirkende årsak til at noen slutter, blir forsinket eller ikke klarer den avsluttende prøven, er det også en del av elevene som har valgt studieforberedende utdanningsprogram, som starter på en yrkesutdanning etter avsluttet videregående. Noen av disse kunne muligens fått bedre utbytte av å starte på yrkesfag i stedet for studieforberedende da de startet i videregående. Sett fra et yrkesfaglig perspektiv vil riktigere utdanningsvalg kunne føre til bedre gjennomstrømming og i tillegg noen flere søkere.

Det er også spørsmål om rådgivernes kompetanse. Ett tema er sammenkoblingen av den sosialpedagogiske rådgivingen og karriererådgivingen. I St.m. nr. 16 (2006-2007) ...og ingen sto igjen foreslår Kunnskapsdepartementet at rådgivingen som hovedregel skal deles mellom sosialpedagogiske formål og yrkes- og utdanningsveiledning. Det foreslås også å utarbeide veiledende kriterier for rådgivernes kompetanse. Disse forslagene ble sommeren 2008 fulgt opp med utkast til endringer i forskriften til opplæringsloven der den sosialpedagogiske rådgivingen og utdannings- og yrkesrådgivingen behandles i egne paragrafer, og med anbefalte kompetansekriterier for rådgivere. Utvalget mener det er for lite forpliktende at kompetansekriteriene bare er veiledende. Utvalget foreslår derfor at Kunnskapsdepartementet fastsetter nasjonale kompetansekrav for å arbeide som utdannings- og yrkesrådgiver i grunnskolen og videregående opplæring og ved karrieresentrene.

Dagens rådgivingsressurs er på et halvt årsverk per 250 elever. Utvalget mener dette er altfor lite og at det bør økes. Fylkeskommunene bør bli økonomisk kompensert for den økte rådgivingsressursen.

Et annet tema er spørsmålet om det bør vurderes en egen utdanning for rådgivere. En naturlig oppfølging av bindende krav il kompetanse hos rådgiverne er å etablere egne grunn- og videreutdanninger på fagfeltene sosialpedagogisk veiledning og/eller karriereveiledning. Slike utdanninger bør for eksempel være på 60 studiepoeng.

Yrkesrådgiving må ikke bli en oppgave for rådgiveren alene. Skolene må organiseres slik at rådgiveren blir en av fagpersonene som skal bidra til at kollegiet utvikles til en kompetent rådgiverstab. Det må også legges til rette for et utstrakt samarbeid med aktuelle grunnskoler og med karriereveiledningssentrene og andre eventuelle eksterne rådgivingstjenester. Utvalget foreslår at det utarbeides klare forskrifter om mål og oppgaver for utdannings- og yrkesrådgiverarbeidet. Rådgivertjenesten må være en del av skolens oppgave, og rådgiveren må ha en rolle som bidrar til at kollegiet og avdelingslederen settes i stand til å gi råd og bidra i karriereveiledningen. Utvalget mener at dette tiltaket må ses i sammenheng med forslaget om å øke ressursene til rådgivingstjenesten. Klarere mål og oppgaver må kunne løses innenfor rammen av de utvidete ressursene.

I dag har ikke lærlinger som har tegnet lærekontrakt, rett til rådgiving fra skolenes yrkes- og sosialpedagogiske rådgivertjeneste etter tegnet lærekontrakt. Utvalget mener dette er urimelig, og ønsker at også lærlinger skal få mulighet til å benytte seg av rådgivertjenesten.

Som oppfølging av St.meld. nr. 30 (2003-2004) Kultur for læring ble det iverksatt forsøk med regionale partnerskap for karriereveiledning i tre fylkeskommuner. Samtidig ble også de øvrige fylkene henstilt om å opprette slike partnerskap. Partnerskap slik det ble beskrevet i St.meld. nr. 30 innebærer samarbeidsavtaler om utdannings- og yrkesveiledning mellom kommune, fylkeskommune, NAV, universiteter/høyskoler og partene i arbeidslivet lokalt. Målet er å styrke rådgivings- og veiledningstjenester i alle sektorer gjennom kompetanseheving av veiledere og rådgivere, kvalitetssikring av tjenestene, styrking av informasjonsarbeidet og andre samarbeidsprosjekter, som for eksempel opprettelse av karrieresentre. Erfaringene fra de tre forsøkene var i hovedsak positive. 7 I 2006 hadde tolv fylker opprettet eller var i ferd med å opprette partnerskap. Variasjonen var imidlertid stor mellom fylkene, og VOX anbefalte at det ble utarbeidet nasjonale retningslinjer for partnerskap 8. I revidert nasjonalbudsjett i 2008 ble det bevilget 10 millioner kroner til regionale karriereveiledningssentre i fylkeskommunene. Fylkeskommunene er imidlertid ikke forpliktet til å opprette slik sentre.

Utvalget mener regionale karriereveiledningssentre og partnerskapsmodeller kan bidra til bedre tverrsektorielt samarbeid, og bedre koordinering av rådgivingstjenester i grunnopplæringen, høyere utdanning og arbeids- og velferdsetaten. Utvalget mener det bør opprettes et nasjonalt senter for karriereveiledning som kan være et faglig ressurssenter og samtidig sikre koordinering av de regionale karriereveiledningssentrene.

6.3.7 Forslag til tiltak

Gjennomføring

• Utvalget foreslår at det utarbeides et nasjonalt gjennomføringskart som til enhver tid viser frafallet i de ulike fylkene. Fylkeskommunene bør ha en tilsvarende oversikt over skolene og lærebedriftene i sitt fylke. Derfor bør det utarbeides et felles rapporteringssystem som viser gjennomføringsgraden på den enkelte skole på hvert årstrinn og gjennomføringen i den enkelte lærebedrift. Fylkeskommunene pålegges å bruke rapporteringssystemet.

• Utvalget foreslår at det settes i gang forsøk med bruk av økonomiske og andre insentiver som bidrar til at flere elever og lærlinger gjennomfører videregående opplæring. Forsøkene skal evalueres.

• Utvalget foreslår at fylkeskommunene pålegges å kartlegge utstyrssituasjonen i skolen. Kartleggingen bør vurderes fulgt opp med overføringer til fylkeskommunene slik at utstyr og undervisningsmateriell er tilstrekkelig oppdatert.

• Utvalget foreslår at fylkeskommunene og yrkesopplæringsnemndene etablerer forpliktende møtearenaer mellom skolene og bedriftene, både for felles kompetanseheving av lærere og instruktører og for å utforme et helhetlig opplæringsløp for den enkelte elev/lærling.

Yrkesretting

• Utvalget foreslår at alle skoler bør ha tilbud om ungdomsbedrift.

• Utvalget foreslår at læreplanene i fellesfagene gjennomgås med sikte på at læreplanmålene i størst mulig grad skal egne seg for yrkesretting.

• Utvalget foreslår at det stilles krav i forskriften til opplæringsloven eller i læreplanene for fag om at opplæringen skal yrkesrettes i de yrkesfaglige utdanningsprogrammene og at det skal fastsettes hva yrkesretting innebærer. Formelle forhold som for eksempel eksamensordninger må støtte opp under muligheten til lokal og yrkesrettet innretning på opplæringen.

• Utvalget foreslår at det utarbeides forpliktende veiledninger for yrkesretting.

• Utvalget foreslår at det utvikles fagdidaktiske kurs i yrkesretting for lærere som underviser i fellesfag og programfag i yrkesfaglige utdanningsprogrammer. Disse lærerne bør ha både rett og plikt til å delta i slik etterutdanning.

• Utvalget foreslår at fylkeskommunen må ha plikt til å legge til rette for yrkesretting av fellesfagene. Elevgrupper/klasser i fellesfagene skal organiseres slik at yrkesretting muliggjøres og fremmes.

• Utvalget foreslår at fylkeskommunens system for yrkesretting må være gjenstand for nasjonalt tilsyn.

Fleksible løp i fagopplæringen

• Utvalget foreslår at forsøksordningen med praksisbrev videreføres, og at den, etter råd fra de faglige rådene, utvides til flere fag og fylkeskommuner. Etter at ordningen er evaluert, bør det tas stilling til om ordningen skal formaliseres.

Oppfølging av elevene

• Utvalget foreslår at det presiseres i opplæringsloven eller forskriftene til denne at fylkeskommunene er forpliktet til å skaffe seg kunnskap om den enkelte elevens kunnskaper og ferdigheter ved skolestart.

• Utvalget foreslår at det innføres en plikt for kommunen til å informere fylkeskommunen om elever som på en eller annen måte har behov for ekstra opplæringstiltak. Plikten trer i kraft med mindre eleven eller elevens foresatte motsetter seg at slik informasjon blir gitt. Informasjonsplikten gjelder både elever som er omfattet opplæringsloven § 5-1, og elever som ikke er omfattet av opplæringsloven § 5-1, men som har behov for ekstra opplæringstiltak.

• Utvalget foreslår at det opprettes mentorordninger for elever og lærlinger som er i faresonen for å avbryte opplæringen.

• Utvalget foreslår å utvikle en ny ungdomsgaranti for ungdom mellom 20 og 24 år.

Tilgang på læreplasser

• Utvalget foreslår at staten tar initiativ overfor alle aktuelle parter for å vurdere å inngå en ny samfunnskontrakt om forpliktelser til å opprette læreplasser.

• Utvalget foreslår at de sentrale myndighetene utarbeider en strategi for læreplasser i statlige og kommunale virksomheter. Strategien må omhandle forpliktelser, støttetiltak, veiledning, erfaringsspredning, måltall og oppfølging av måloppnåelse. Tilsvarende strategi utarbeides for læreplasser i regionale helseforetak.

• Utvalget foreslår å pålegge fylkeskommunene å tilby plasser til alle elever som søker seg til helse- og sosialfag, og at staten pålegger sine egne helseforetak å opprette læreplasser for helsefagarbeidere.

• Utvalget foreslår at ett av konkurransekriteriene ved offentlige innkjøp skal være at tilbyderne deltar i opplæring innenfor fag- og yrkesopplæringen.

• Utvalget foreslår at lærlingtilskuddet justeres slik at det følger kostnaden for elever på yrkesfaglige utdanningsprogrammer i videregående skole. Det foreslås at økonomien i fagopplæringen gjennomgås for å vurdere en mer fleksibel tilskuddsordning, der blant annet ulike fag og ulike kategorier lærlinger vurderes.

• Utvalget foreslår at det gis ekstra tilskudd og tilbud om annen støtte som oppfølging fra fylkeskommunen til lærebedrifter som tegner lærekontrakt med elever med spesielle oppfølgingsbehov.

• Utvalget foreslår at det gis større adgang til å tegne lærekontrakt i fag utenom eget utdanningsprogram (kryssløp), med et større ansvar for fylkeskommunen til å tilby opplæring i områder slike lærlinger mangler fra Vg2. De faglige rådenes rolle ved fastsetting av kryssløp må opprettholdes. I denne sammenhengen må reglene for godskriving i læretiden for gjennomført opplæring i andre utdanningsprogrammer gjennomgås. Det må også gis anledning til å avkorte læretiden med bakgrunn i realkompetansevurdering.

• Utvalget foreslår at alle elever som ikke får læreplass etter Vg2, får rett til to års yrkesfaglig opplæring.

Rådgiving og karriereveiledning

• Utvalget foreslår at Kunnskapsdepartementet fastsetter nasjonale kompetansekrav for å arbeide som utdannings- og yrkesrådgivere i grunnskolen og videregående opplæring og ved karrieresentre.

• Utvalget foreslår at det utarbeides klare forskrifter om mål og oppgaver for utdannings- og yrkesrådgiverarbeidet. Rådgivertjenesten må være en del av skolens oppgave, og rådgiveren må ha en rolle som bidrar til at kollegiet og avdelingslederen settes i stand til å gi råd og bidra i karriereveiledningen.

• Utvalget foreslår at etter- og videreutdanningstilbud for rådgivere styrkes.

• Utvalget foreslår at dagens rådgivingsressurs dobles.

• Utvalget foreslår at lærlingene gis rett til å benytte skolenes yrkes- og sosialpedagogiske rådgivertjeneste etter tegnet lærekontrakt.

• Utvalget foreslår å opprette et nasjonalt senter for karriereveiledning.

6.4 Bedre mulighet til å bygge videre på fag- eller svennebrev

Som beskrevet i kapittel 4 vil arbeidslivet etterspørre høyere kompetanse i framtida. Dette vil dreie seg om et generelt høyere utdanningsnivå i arbeidsstyrken, men også høyere kompetanse innenfor mange av dagens utdanninger og innenfor nye yrker som vil oppstå. I tillegg vil det i framtida være behov for mer spesialisert kompetanse og mer breddekompetanse. Utviklingen i arbeidslivet forventes å skje raskt. Nye opplæringstilbud til de som utdanner seg og til de som allerede er i arbeidslivet, må derfor kunne etableres raskt. Å sikre overgangsmuligheter for fagarbeidere er viktig for å sikre samfunnet høyere kompetanse. Ungdom har også behov for å se at det finnes en videre karrierevei etter endt fag- eller svennebrev. Tydelige overganger vil av den grunn trolig bedre rekrutteringen til yrkesfag.

6.4.1 Behovet for mer spesialisert kunnskap

En mulighet for å sikre høyere kompetanse blant fagarbeidere er å foreta en generell utvidelse av videregående opplæring til fem år. Dette vil sikre en høyere kompetanse for alle fagarbeidere ved at man kan legge inn mer spesialisering i fagene. Utvalget mener likevel at dette kan være problematisk av flere grunner. For det første er ikke høyere kompetanse og mer spesialisering like nødvendig i alle fag i videregående opplæring. Det viktigste er at det finnes et tilbud for de som har behov for det. Det vil også være veldig kostbart å innføre ett år ekstra opplæringstid for alle. Gitt det store frafallet fra yrkesfag i dag kan heller ikke utvalget se at det er hensiktsmessig å innføre et lengre studieløp for alle, men heller fokusere på at flere skal oppnå yrkeskompetanse. I avsnitt 6.2 er det også beskrevet hvordan endringer i selve utdanningssystemet må kunne skje raskere. Et lengre utdanningsløp gjør det vanskeligere å gjennomføre endringer raskt.

Fagskoleutdanning er et alternativ som bygger på fullført fag- eller svennebrev. Utdanningen kan enten tas som en forlengelse etter videregående opplæring eller på et senere tidspunkt. Utdanningen kan tas som en kort videreutdanning, halvt års enhet, eller bygges ut til en lengre videreutdanning tilsvarende to år. Fagskoleutdanningen er etter utvalgets vurdering vel egnet til å tilby spesialiseringer som bygger på fag- eller svennebrev, i fag der arbeidslivet i framtida etterspør typer av spisskompetanse. Med et omfang på et halvt til to år kan ulike tilbud ha ulik lengde etter behov.

Fagskoleutdanningen er ikke bare en yrkesrettet spesialisering. Den kan også være en profesjonsutdanning på linje med profesjonsutdanninger i annen høyere utdanning, eksempelvis profesjonsbachelorgraden. I mange tilfeller er profesjonsutdanningen en spesialisering som kan avsluttes på mindre enn tre - fire år Det er i dag mange som begynner på høyskole og universitet uten å fullføre. Den nylig gjennomførte evalueringen av ingeniørutdanningen dokumenterer en gjennomføringsprosent på 44. Mange av de som faller fra, vil kunne være aktuelle for fagskolen. Det kan derfor være god samfunnsøkonomi å øke kapasiteten i fagskolen for å redusere tilsvarende i annen høyere utdanning.

Utvalget foreslår at faglig spesialisering som ikke kan finne sin plass innenfor dagens videregående opplæring, som hovedregel skal gis som tilbud i fagskolen. Forslaget gjelder spesialisering som ikke er en del av videregående opplæring i dag og som vil komme som følge eventuelle endrede behov i arbeidslivet. Det er ikke mulig i dag å gjøre noe realistisk anslag over behovet for slik spesialisering i framtida .

Erfaring viser at næringslivet kan ha behov for kompetanse på helt nye fagområder som kommer som følge av ny teknologi. Dette kan også være fagområder som det heller ikke eksisterer grunnleggende tilbud på i videregående opplæring, da det kan gå mange år mellom hver gang læreplanene oppdateres. Eksempler på dette er IKT i 80-årene, webdesign og multimedier i 90-årene og 3D-animasjoner i det siste tiåret

De relativt korte løpene gjør også at innholdet i utdanningene kan endres raskt. Fagskoleutdanningen er derfor et alternativ for de som ønsker og har behov for mer faglig kompetanse, og kompetanse som raskt kan endres etter arbeidslivets behov. Ved at utdanningen er nivåmessig plassert høyere enn videregående opplæring, henvender utdanningen seg i større grad også til de som allerede befinner seg i arbeidslivet og har behov for faglig oppgradering, så vel som til de som kommer rett fra videregående og vil ha mer spesialisering. Fagskoleutdanningen vil derfor kunne være et tilbud for unge og voksne med en relevant erfaring som ønsker en mer praktisk rettet videreutdanning. Utbygging av fagskolen vil også bidra til utvikling av et yrkesrettet videreutdanningstilbud.

Fagskoleloven tar utgangspunkt i at tilbudet av utdanninger skal være styrt av etterspørsel i arbeidslivet. Dette gjør at fagskoleutdanningen skal ha en annen fleksibilitet enn videregående opplæring når det gjelder å imøtekomme skiftende kompetansekrav. Likevel har det tatt tid å ha fått godkjent nye tilbud. Utvalget er kjent med at det nå er blitt lettere å opprette nye tilbud gjennom en ny godkjenningsforskrift som ble vedtatt av Kunnskapsdepartementet fra og med april 2008. Denne åpner for at tilbydere av utdanning som er godkjent som fagskoleutdanning, på bestemte vilkår kan få fullmakt til selv å opprette og legge ned fagskoleutdanninger på avgrensede fagområder (godkjent tilbyder). Dette vil gjøre det enklere for tilbydere å etablere tilbud det er behov for raskt.

Fagskoleutdanningen er i dag en allerede etablert ordning med et godkjenningssystem (NOKUT) og et etablert samarbeid med partene i arbeidslivet gjennom de nasjonale utvalgene for fagskoleutdanning. Utvalget mener at dette gjør at fagskoleutdanningen har et godt potensial for videre utbygging. Utdanningen representerer likevel en rekke utfordringer. Flere tiltak må derfor settes i verk for at fagskoleutdanningen skal fungere hensiktsmessig og effektivt. En hovedutfordring er å få på plass et forutsigbart og rettferdig finansieringssystem.

Finansiering

I dagens fagskolelov er det lagt godt til rette for at fagskoleutdanningen skal være fleksibel, blant annet ved at man skiller mellom godkjenning av tilbud og rett til offentlig tilskudd. Loven har en generell adgang til å gi statlig tilskudd til godkjente fagskoler, men tilskudd gis i dag bare som en del av de overgangsordningene som ble etablert da loven ble vedtatt. Dette innebærer at det bare er de tidligere tekniske fagskolene og skoler som gikk inn under den tidligere privatskoleloven § 6A som får tilskudd. Tilskuddet gis på grunnlag av elevtall innenfor den budsjettrammen Stortinget fastsetter. Tilbydere av fagskoleutdanning kan bare kreve egenbetaling hvis det ikke er bestemt at utdanningen skal være gratis. Statstilskudd og egenbetaling skal komme studentene til gode, og loven gir ikke adgang til å ta ut økonomisk utbytte. Hovedvekten av tilbydere av fagskoleutdanning har ikke offentlig finansiering utover at utdanningene kvalifiserer for lån hos Statens lånekasse. Utvalget mener at flere av fagskolene bør ha offentlig finansiering.

I dag gir mange av fagskolene tilbud om utdanninger som fører til en kompetanse som er viktig i samfunnet og som etterspørres av arbeidslivet. Dette gjelder for eksempel fagskoleutdanning innenfor helse- og sosialfag, mesterutdanning og IKT. Ut fra en likhets- og rettferdighetstanke kan utvalget ikke se noen saklig begrunnelse for at disse fagskoletilbudene ikke skal ha samme offentlige finansiering som de tekniske og maritime fagskolene. Utvalget mener også at dersom fagskolene skal gi opplæring som dekker økt kompetansebehov innen yrkesfagene, må denne utdanningen ha en offentlig finansiering tilsvarende finansieringen av høyskolene og universitetene. Gratisprinsippet må også være hovedprinsippet i fagskolene. Utvalget foreslår at fagskoletilbud som er en spesialisering som bygger på et fag- eller svennebrev, som hovedregel skal gis offentlig finansiering.

Utvalgets forslag innebærer en økning i tilskudd til fagskoleutdanningen som i første rekke bør dekke finansiering av fagskoleutdanning i helse- og sosialfag. Helsedirektoratet har anslått at det er om lag 1000 studenter som tar fagskoleutdanning på dette området i dag. Basert på den tilskuddssatsen som gis de tekniske fagskoleutdanningene, innebærer dette en økning med i underkant av 100 millioner kroner til fagskoleutdanningen i året. Utvalget mener at staten bør etablere ett eget råd for fagskoleutdanning. Rådet bør fortløpende vurdere kompetansebehovet i arbeidslivet, og gi råd om hvilke utdanningstilbud i fagskole som bør få offentlig støtte. Rådet bør samarbeide med SRY, de faglige rådene, de nasjonale utvalgene for fagskoleutdanning og øvrige fora som representerer fagskolene. Utvalget legger til grunn at sekretariat og kostnader i forbindelse med møter for utvalget til sammen vil koste 2 millioner kroner i årlig utgift.

Utvalget mener også at det vil være viktig å øke kunnskapsgrunnlaget rundt fagskoleutdanningen. Det bør være et mål å få god statistikk på feltet for å kunne anslå omfanget av tilbud, men også for å vite noe om hvor lang tid det tar før fagskoleutdannede kommer ut i jobb, og hvorvidt utdanningen er treffsikker i den forstand at man får jobb på et relevant fagområde. Sistnevnte vil også kunne være et anslag på etterspørselen i arbeidsmarkedet og således være et nyttig verktøy for tilskuddsberegning. Utvalget foreslår å bedre kunnskapsgrunnlaget om fagskoleutdanningen ved at Kunnskapsdepartementet får ansvar for innhenting av aktuell statistikk. Utvalget mener at dette bør gjennomføres innenfor rammen av 5 millioner kroner.

Synliggjøring av fagskoleutdanningen

Som nevnt tidligere i rapporten har arbeidslivet behov for personell med en praktisk og yrkesrettet utdanning og fagarbeidere med mer spisskompetanse. Omtrent halvparten av søkere til videre­gående utdanning i dag søker et yrkesfaglig utdanningsprogram. Det er viktig at de som søker en yrkesfaglig utdanning, ser at de har videre faglige utviklingsveier og karrieremuligheter etter endt fag- eller svennebrev. En utfordring for fagskolene framover er derfor å gjøre utdanningene kjent for potensielle søkere både på ungdomsskolenivå og på videregående opplærings nivå. For unge vil det være viktig å se at de har en videre karrierevei som er yrkesrettet, og dette kan virke positivt på rekrutteringen til yrkesfagene. Andre målgrupper for synliggjøring av fagskoleutdanning er voksne fagarbeidere med relevant praksis, men også arbeidsgivere. Det bør derfor utarbeides systemer som sikrer en synliggjøring av de faktiske tilbud for både bedrifter og potensielle søkere.

6.4.2 Uttelling av fagskolen i høyere utdanning

Slik fagskoleutdanningen er organisert i dag, er den ikke gjenstand for en sentral regulering annet enn at utdanningen må godkjennes av NOKUT. Dette gjør at det er stor variasjon i hvilke tilbud som gis i fagskolen. Fagskoletilbydere har selv ytret ønsker om å utvikle fagskolepoeng eller studiepoeng som kan si noe om læringsomfanget ved utdanningene. Samtidig skal fagskoleutdanningen være basert på etterspørsel i arbeidslivet. Å innføre fagskolepoeng eller studiepoeng for fagskoleutdanning bør likevel vurderes for å sikre at fagskoleutdannede får en uttelling for sin utdanning i et eventuelt senere studieløp ved avkortning. Selv om fagskoleutdanningen primært skal være yrkesrettet, vil utdanningen for noen være en del av et lengre utdanningsløp, og det er derfor viktig at man får uttelling for fagskoleutdanningen i universitets- og høyskolestudier. Utvalget mener at det er svært viktig å finne overgangsordninger som gjør det mulig å gå over til annen høyere utdanning fra fagskoleutdanningen. Ikke minst kan en tydelig karrieremulighet være viktig for rekrutteringen til fag- og yrkesopplæringen fordi elever som velger fag- og yrkesopplæring på videregående skole har behov for å se at de senere i livet har muligheter til utdanning ved universiteter og høyskoler. Å sikre overganger fra fagskoleutdanningen til høyere utdanning er viktig for å gi studenter/fagutdannede uttelling for den kompetansen de har ervervet seg gjennom en fagskoleutdanning. I dagens system har universitetene og høyskolene stor grad av autonomi i faglige spørsmål. Kunnskapsdepartementet kan derfor vanskelig gi institusjonene pålegg om å gi avkortning eller innpassing for kandidater med fagbrev/svennebrev eller fagskoleutdanning ved studier på høyskole eller universitet. § 3-5 i universitets- og høyskoleloven åpner imidlertid for at institusjonene kan gi avkortning basert på individuell vurdering av søkerne. Poengberegninger kan gjøre denne prosessen enklere.

6.4.3 Overganger til høyere utdanning ved universitet og høyskole

Med økende krav til kompetanse og raskere omstillinger for fagarbeidere blir det desto viktigere å finne gode etter- og videreutdanningsmuligheter for fagarbeidere. Fagskoleutdanningen er en mulig vei som utvalget har foreslått, men også andre videreutdanningstilbud ved høyskoler og universiteter er det viktig å skaffe gode overgangsmuligheter til. Det viser seg også at mange fagarbeidere ønsker og har behov for mer utdanning utover fag- og svennebrev. Fafo 9 har gjennomført en spørreundersøkelse om bruk av fagkompetanse blant et utvalg av de som tok fagbrev i 2002. I denne undersøkelsen kom det fram at 57 prosent av de som svarte, har skaffet seg ny kunnskap etter fagbrevet. Av disse har 25 prosent tatt høyere utdanning som gir studiepoeng. Utvalget mener det er viktig å sikre fagarbeidere smidige overganger til høyere utdanning uten at de skal måtte gå unødvendige omveier.

6.4.4 Utbygging av Y-veien til flere fag

Y-veien, beskrevet i avsnitt 3.3, er et tilbud først og fremst innenfor elektrofagene ved enkelte høyskoler som har godkjent inntak av studenter som har aktuelt fag- eller svennebrev, men ikke generell studiekompetanse. Denne ordningen blir gjort permanent fra 1. januar 2009 for opptak til spesielt tilrettelagt ingeniørutdanning. Fordi rekruttering til ingeniørutdanningen har vært svak, men behovet stort, har det vært stor vilje til å finne nye rekrutteringsveier for dem med teknisk fagbakgrunn. Nylig mottok Høgskolen i Telemark Utdanningskvalitetsprisen for deres prosjekt med å utvikle Y-veien. Høyskolen har tilbudt Y-veien innenfor elektrofaget, men utvidet ordningen til også å gjelde for kjemi-, bygg- og maskinfag. Høgskolen rapporterer om en stadig økende interesse for å ta denne utdanningsveien etter fagprøven. Y-veien har også stor støtte blant partene i arbeidslivet.

Tilbakemeldinger på at Y-veien fungerer godt, samt forskning som viser at fagarbeidere ved yrkesrettede høyskolestudier gjør det bra, taler til sammen for å videreutvikle Y-veien for sektorer som har en naturlig videre kvalifikasjonsvei. Utvalget anbefaler en utvidelse av Y-veien innenfor flere fagområder. Y-veien innebærer ikke noen avkorting, men en tilrettelagt høyere utdanning. Selv om studieløpet tilrettelegges, endrer ikke dette kravene til sluttkompetanse i studiet. Dagens tilbud om Y-veien finansieres innenfor den ordinære bevilgningen til de aktuelle høyskolene. Utvalget legger til grunn at det må også være slik når Y-veien utvides til andre relevante fagområder.

En utfordring vil være å fortsatt beholde et oversiktlig opptakssystem. Dette er noe som bør etterstrebes ikke minst for å ivareta forutsigbarhet. Samtidig er det viktig å huske at voksne som mangler generell studiekompetanse, kan søke om opptak til bestemte studier på grunnlag av realkompetanse. Utvalget mener at adgangen til realkompetansevurderinger bør videreføres og videreutvikles.

6.4.5 Individuelle løsninger

Voksne har ifølge opplæringsloven § 4-A 3 rett til inntak til videregående opplæring innenfor søkte utdanningsprogrammer. Inntaket skal bygge på vurdert, godkjent og dokumentert realkompetanse. Voksne kan få vekslet arbeidserfaringer inn i formell kompetanse, ved å få godkjent og dokumentert realkompetansen i ett eller flere fag innenfor et utdanningsprogram. Voksne uten rett til videregående opplæring må ha en henvisning fra kommune eller NAV for å få en gratis vurdering og dokumentasjon av kompetansen. For voksne med rett til videregående opplæring er vurdering og dokumentasjon av realkompetanse gratis.

Realkompetanse omfatter all formell, ikke-formell og uformell kompetanse man har opparbeidet seg, uavhengig av hvilken opplæringsarena som er benyttet.

Yrkesprøving er en metode for realkompetansevurdering. Yrkesprøvingen gjør det mulig for voksne med en udokumentert fagutdanning fra andre land å vise hva de kan, ved en praktisk prøving.

Praksiskandidatordningen gir voksne med praksiserfaringer mulighet til å ta fagbrev uten krav til fellesfagene. Ordningen er benyttet av svært mange voksne, og i de fylkeskommunene som har satset på voksnes rettigheter, er ordningen en viktig del av de individuelle tilbudene til voksne.

Realkompetansevurdering blir først og fremst benyttet som grunnlag for inntak til utdanning og eventuelt avkortning av opplæringsløp. Vurdering av realkompetanse kan også benyttes for å dokumentere yrkeskompetanse med sikte på å søke arbeid. Det nasjonale systemet for vurdering og godkjenning av realkompetanse inn mot videregående opplæring og ved inntak til høyere utdanning bør følges opp på forpliktende vis av de forskjellige forvaltningsnivåene. OECD peker på at Norge har et nasjonalt system for realkompetansevurdering som bør videreutvikles, blant annet ved bedre styring og oppfølging, bedre kunnskapsgrunnlag og likere praktisering av selve vurderingen. 10

En forskningsstudie 11 har sett på gjennomføring og studiepoengproduksjon for studenter som er tatt opp til et høyskole- eller universitetsstudium på bakgrunn av realkompetanse, sammenlignet med de som er tatt opp ved normalt opptak. Rapporten viser at realkompetansestudentene på de profesjonsrettede høyskoleutdanningene oppnår resultater på høyde med studenter som er tatt inn på generell studiekompetanse. Studenter som er realkompetansevurdert inn på universiteter, har derimot dårligere gjennomføring og lavere studiepoengprogresjon sammenlignet med de som er tatt inn på generell studiekompetanse. Hovedvekten av gruppen av realkompetansevurderte går på høyskolestudier.

Utvalget ønsker at ordningen med dokumentasjon og verdsetting av realkompetanse i overgangen mellom videregående opplæring/fagopplæring og høyere utdanning blir videreutviklet. I lys av rapporten til Helland, som viser at realkompetansestudenter på høyskoler har like god gjennomføring som andre studenter, mener utvalget at det bør vurderes å senke aldersgrensen på 25 år. Dette vil gi studiemuligheter til individer som i dag må ta fag for å bli generelt studiekompetente eller vente til de er 25 år for å kunne begynne i høyere utdanning. Dette vil medføre endringer i opptaksreglene, og det må vurderes hvordan søkerne skal rangeres.

6.4.6 Generell studieforberedthet

Den generelle inntaksregelen for å kunne studere ved høyskoler og universiteter er at man har bestått et av utdanningsprogrammene som fører til generell studiekompetanse. I tillegg kan relevant fagbrev gi inntak til spesielt tilrettelagt ingeniørutdanning på høyskoler gjennom Y-veien uten at kravet om generell studiekompetanse er oppfylt. Opptak kan også skje på bakgrunn av realkompetansevurdering for søkere over 25 år. Med unntak av Y-veien og realkompetansevurdering må fagarbeidere i dag ta påbygging i fellesfag fra videregående skole for å få generell studiekompetanse, som er kravet for å kunne studere ved høyskoler og universiteter. Dette følger av opplæringsloven § 3-3, der det står at videregående opplæring fører fram til «... studiekompetanse, yrkeskompetanse eller kompetanse på lågare nivå». Dette betyr at fullverdig videregående opplæring enten fører fram til studiekompetanse eller til yrkeskompetanse.

Kvalitetsutvalget foreslår i sin innstilling I første rekke12 at alle som har gjennomført 13 års skolegang, skal være generelt studieforberedte. Utgangspunktet for forslaget var å gjøre det enklere for elever ved de yrkesfaglige utdanningsprogrammene å begynne i høyere utdanning uten å måtte ta påbyggingsåret. Til grunn for forslaget ble det blant annet argumentert med at en gjennom Kunnskapsløftet vil oppnå følgende:

• Grunnopplæringen vil bli betydelig styrket gjennom sterk vekt på basiskompetanse. Kravene til basiskompetanse representerer både en faglig bredde og har så stor grad av faglig fordypning at en godt utviklet basiskompetanse kombinert med fagkompetanse vil imøtekomme de krav som settes i en studiesituasjon.

• Grunnopplæringen vil utvides i omfang, og den tilpassede oppfølgingen av den enkelte forsterkes.

• At et justert læreplanverk og fornyet struktur i videregående opplæring vil gi økt fordypning og spesialisering

I tillegg vises det til at grenser mellom ulike utdanningsnivåer bygges ned både nasjonalt og internasjonalt. Kvalitetsreformen som er innført ved universiteter og høyskoler, har også som intensjon å følge opp studentene i større grad.

Resonnementet til Kvalitetsutvalget hviler i stor grad på en forutsetning om et system som sikrer yrkesfagelever med høy kompetanse i felles­fagene. Kvalitetsutvalget argumenterer for at forslaget om økt kompetanse i fellesfag i Kunnskaps­løftet vil skjerpe kravene for alle elever, også yrkes­fagelever, og at disse økte kravene vil gi gode forutsetninger for videre studier ved høyskoler og universiteter. Påbyggingsåret ble derfor foreslått fjernet. I etterkant av Kvalitetsutvalgets forslag ble ikke kravet om generell studieforberedthet fulgt opp. Begrunnelsen for dette ble gitt i St.meld. nr. 30 (2003-2004) Kultur for læring, der departementet påpeker at en kvalitetsforbedring i grunnopp­læringen som Kvalitetsutvalget la til grunn for sitt argument, først vil være en realitet etter at reformen er gjennomført og har fått virke. Flere av høringsinstansene var skeptiske til forslaget. Blant annet var universitets- og høyskolesektoren bekymret for en ytterligere nivåsenkning. Det ble vist til at det allerede er mange som sliter med å fullføre et universitetsstudium, noe som kan tyde på at den delen av videregående opplæring som skal gjøre elever studieforberedte, ikke fungerer optimalt i dag. Å fjerne krav til fagsammensetning som har til formål å gjøre studentene studieforberedte, ble av sektoren oppfattet som lite hensiktsmessig.

Utvalget er enig i Kvalitetsutvalgets resonnement. 13 Utvalget antar at de ungdommer som ønsker å ta høyere utdanning, vil være både motiverte for studier og ha forutsetninger for det. I dagens samfunn er det ikke nødvendigvis en sammenheng mellom formell kompetanse og realkompetanse. Dessuten forutsetter utvalget at alle elever dette er aktuelt for, har fått god rådgiving om sine framtidige valg i løpet av sin videregående opplæring. Utvalget vil også påpeke at Kunnskapsløftet nå er gjennomført i grunnskolen og har fått virke, og at den kvalitetshevingen som Kvalitetsutvalget la til grunn for sin argumentasjon, derfor bør vektlegges. Dessuten mener utvalget at argumentet om at det selv med dagens krav til studiekompetanse er mange som faller fra, viser at universitetene i større grad bør ta utgangspunkt i studentenes forutsetninger og tilpasse seg de utfordringer som en mer heterogen studentgruppe medfører. I dagens ordninger er det eksempler på at enkelte studier utjevner studentenes ulike forutsetninger ved innføringskurs eller innføringsklasser. Dette kan utvides til flere studier. Forslaget vil i seg selv ikke medføre økte kostnader utover eventuelle endringer i regelverket for poengberegning ved inntak og tilpasninger av inntakssystemet til Samordnet opptak.

Utvalget mener at det er unødvendig å forutsette at søkere som ønsker høyere utdanning direkte fra yrkesfag, trenger påfyll av allmenne fag / fellesfag for å kunne være generelt studiekompetente. Det kan likevel være hensiktsmessig at de som har gått yrkesfag, kan få en vurdering av om de bør ta hele eller deler av de seks allmenne fagene som i dag kreves for å være generelt studieforberedt. Men dagens opplæringsrett legger ikke til rette for det. I dag har ungdom som har fullført grunnskolen, rett til tre års heltids videregående opplæring. I fag der læreplanen forutsetter lengre opplæringstid enn tre år, har ungdommene rett til opplæring i samsvar med den opplæringstiden som er fastsatt i læreplanen. Etter avsluttet videregående opplæring har ikke eleven lenger opplæringsrett. Dette betyr at ungdom som etter avsluttet fag- eller svennebrev ønsker generell studiekompetanse, må finansiere nødvendige kurs selv. Utvalget er kjent med at mange elever på yrkesfag, kanskje spesielt innenfor helse- og sosialfag, velger å ta påbyggingskurs til generell studiekompetanse på Vg3 i stedet for å fullføre læretiden. For å sikre at elever fullfører sin påbegynte yrkesfaglige utdanning bør elever som velger å fullføre sin fagutdanning, få rett til en vurdering av hvilke påbyggingskurs de bør ta før de søker høyere utdanning. De bør også gis rett til å fullføre påbyggingskursene etter fullført fagopplæring. Dette medfører at retten til videregående opplæring bør utvides noe i omfang. Utvalget foreslår derfor at retten til videregående opplæring utvides slik at de som har fullført et yrkesfaglig utdanningsprogram, har rett til nødvendig påbyggingskurs i fellesfagene. Utvalget legger til grunn at påbyggingskurset har lavere timetall enn ordinære årskurs, og at elevene som tar påbygging etter fagprøven, kan få opplæring komprimert. Den gjennomsnittlige kostnaden per elev kan derfor anslås til halvparten av gjennomsnittlig kostnad per elev i studiefor­beredende utdanningsprogrammer. Kostnaden anslås da til om lag 45 000 kroner per elev. Dersom retten utnyttes av 2000 elever per år, vil den årlige merkostnaden være på om lag 90 millioner kroner.

Til grunn for forslaget om generell studieforberedhet for alle som har fullført en videregående opplæring, legger utvalget vekt på at dette også er viktig for sosial utjevning. I dag er rekrutteringen til de yrkesfaglige og studiespesialiserende utdanningsprogrammene i videregående skole svært skjev. Blant annet har Støren mfl. 14 vist at nesten ni av ti tar sikte på studiekompetanse dersom foreldrene har lang høyere utdanning, mens dette gjelder i underkant av en tredjedel av elevene hvis foreldre har grunnskole som høyest fullførte utdanning. Med dagens opptaksregler til høyere utdanning videreføres den skjeve rekrutteringen. Ved å åpne for at alle elever også fra de yrkesfaglige utdanningsprogrammene har rett til å søke opptak til høyere utdanning, kan noe av denne forskjellen utjevnes. Utvalget mener også at forslaget vil kunne bidra til å øke statusen til fag- og yrkesopplæringen. Dette kan igjen bidra til at elever fra flere sosiale lag velger yrkesfaglige tilbud på videre­gående nivå. En generell statusheving er også viktig for å øke rekrutteringen til fagopplæringen generelt.

Særmerknad

Utvalgsmedlemmet Per Aahlin har følgende merknad til punkt 6.4.6:

Dette medlemmet støtter ikke forslaget om at fullført videregående opplæring skal gjøre elevene generelt studieforberedte uavhengig av utdanningsprogram. Dette medlemmet støtter utvalgets forslag om lettere overganger til høyere utdanning gjennom blant annet utbygging av Y-veien og retten til 3. påbyggingsår.

Dette medlemmet mener at forslaget om at alle med fullført og bestått videregående opplæring, uavhengig av studieprogram, skal være generelt studieforberedt, vil vanskeliggjøre realiseringen av utbyggingen av Y-veien og undergrave berettigelsen av et 3. påbyggingsår.

Dette medlemmet viser også til at flertallsforslaget fra Kvalitetsutvalget om generell studieforberedthet møtte stor motstand i høringen. I St.meld. nr. 30 (2003-2004), kapittel 7.10, begrunner departementet hvorfor de ikke følger opp Kvalitetsutvalgets forslag om å gi alle elever med fullført og bestått videregående opplæring en status som generelt studieforberedt. De viser blant annet til at det i høringen fra flere ble påpekt at det er viktig at videregående opplæring fortsatt kvalifiserer til høyere utdanning, slik at ikke opplæringens studieforberedende betydning blir svekket. Departementet skriver videre: «Dersom yrkesfaglige utdanningsprogrammer skal gi studiekompetanse uten å redusere det yrkesfaglige innholdet, vil elevenes forutsetninger for høyere utdanning svekkes. Dette vil kunne undergrave målsettingen i Kvalitetsreformen i høyere utdanning om at flere studenter skal gjennomføre på normert tid.» Dette sluttet Stortinget seg til og strammet dessuten inn på kravene til generell studiekompetanse. Dette medlemmet slutter seg til disse vurderingene og mener det ikke er framført nye begrunnelser i denne utredningen som endrer på dette. Dette medlemmet mener at forslaget om at alle som har fullført og bestått en videregående utdanning skal være generelt studieforberedte, vil kreve endringer i forskriften om opptak til høyere utdanning. Det vil måtte innføres nye rangeringsregler for kvalifiserte søkere. Både endringer i reglene for poengberegning og eventuelt innføring av nye opptakskvoter vil medføre uheldige konsekvenser for elever i videregående opplæring. Et sannsynlig resultat vil bli at universiteter og høgskoler vil fastsette særskilte studiekompetansekrav til flere studier eller innføre bestemmelser om å avholde opptaksprøver for å se hvem som er reelt studiekompetente. Dette vil gjøre det vanskeligere for ungdom å planlegge sin karriere.

Dette utvalgsmedlemmet mener derfor at forslaget verken tjener den enkelte som tar videre­gående opplæring, eller kvaliteten i opplæringen.

6.4.7 Forslag til tiltak:

Behov for mer spesialisert kunnskap

• Utvalget foreslår at faglig spesialisering som ikke kan finne sin plass innenfor dagens videregående opplæring, som hovedregel skal gis som tilbud i fagskolen.

• Utvalget mener at staten bør etablere ett eget råd for fagskoleutdanning. Rådet bør fortløpende vurdere kompetansebehovet i arbeidslivet, og gi råd om hvilke utdanningstilbud i fagskole som bør få offentlig støtte. Rådet bør samarbeide med SRY, de faglige rådene og de nasjonale utvalgene for fagskoleutdanning.

• Utvalget foreslår at fagskoletilbud som er en spesialisering som bygger på et fag- eller svennebrev, som hovedregel skal gis offentlig finansiering.

• Utvalget foreslår å bedre kunnskapsgrunnlaget om fagskoleutdanningen ved at Kunnskapsdepartementet får ansvar for innhenting av aktuell statistikk.

Utbygging av Y-veien til flere fag

• Utvalget foreslår å bygge ut Y-veien til flere fagområder.

Individuelle løsninger

• Utvalget foreslår at aldersgrensen for realkompetansevurdering vurderes satt ned.

Generell studieforberedthet

• Utvalget foreslår at fullført videregående opplæring skal gjøre elevene generelt studieforberedte uavhengig av utdanningsprogram. Kravet om generell studiekompetanse faller dermed bort.

• Utvalget foreslår at retten til videregående opplæring utvides slik at de som har fullført et yrkesfaglig utdanningsprogram, har rett til påbyggingskurs i fellesfagene.

Utvalgsmedlemmet Per Aahlin viser til sin merknad ovenfor.

6.5 Grunnopplæring for voksne

Som beskrevet i kapittel 3 og 4 vil norsk arbeidsliv ha behov for økt tilgang på arbeidskraft i årene som kommer. Utvalget mener at tiltak som kan bidra til å dekke dette behovet, er

• opplæring som bidrar til at flere voksne som ikke deltar i arbeidslivet, blir yrkesaktive

• opplæring til voksne som trenger ny eller oppdatert utdanning for ikke å falle ut av arbeidslivet

• opplæring av innvandrere som gjør dem i stand til å delta i norsk arbeidsliv

Opplæring som fører til økt yrkesdeltakelse blant voksne, vil i tillegg til å bidra til å dekke arbeidslivets behov også være samfunnsøkonomisk nyttig fordi verdiskapingen i samfunnet øker, det offentliges sosiale utgifter går ned, og det vil føre til bedre livskvalitet for den enkelte.

Voksne med behov for opplæring er en sammensatt gruppe, med ulike opplæringsbehov, med ulike tilknytninger til samfunnet og med behov for forskjellig progresjon, opplæringsmetodikk og læringsarenaer.

En gruppe voksne med behov for opplæring er de som ikke har fullført grunnskolen, og som trenger vitnemål i fag for inntak til videregående opplæring. En annen gruppe er voksne som har fullført grunnskolen eller videregående opplæring, men har behov for fornyet opplæring i grunnleggende ferdigheter som for eksempel lesing og regning for å fungere bedre i arbeids- og samfunnsliv. En tredje gruppe er nyankomne innvandrere som enten har behov for vitnemål fra grunnskolen for å komme videre i utdanningssystemet eller har et generelt behov for å styrke sine grunnleggende ferdigheter. Disse gruppene vil vanligvis ha rett til grunnskoleopplæring etter opplæringsloven § 4A – 1.

En helt annen gruppe er voksne med grunnskoleutdanning eller tilsvarende, som ikke har fullført videregående opplæring, og som trenger en yrkesutdanning. Noen har behov for et helt opplæringsløp fram til fag- eller svennebrev. Andre kan ha behov for å fullføre en allerede påbegynt opplæring, mens andre igjen har behov for avkortet opplæring på bakgrunn av realkompetansevurdering. I disse gruppene inngår også innvandrere som har yrkesopplæring eller -praksis fra hjemlandet som ikke er likeverdig med norsk fagutdanning. Fra og med høsten 2008 har alle voksne som har fullført grunnskolen, men ikke fullført videregående opplæring, rett til videregående opplæring. Dette reguleres i opplæringsloven § 4A – 3. Her reguleres også voksnes rett til realkompetansevurdering med tilhørende kompetansebevis.

6.5.1 Informasjon og motivering

Med Kompetansereformen tok Norge et langt steg i riktig retning i arbeidet med livslang læring, blant annet gjennom å gi voksne en rekke individuelle rettigheter. Reformen har likevel ikke ført til økt deltakelse i opplæringstilbud. Antall voksne som deltar i grunnskoleopplæring har i de siste årene ligget på rundt 4500 i året 15. Cirka 70 prosent av dem som tar slik utdanning, er personer med minoritetsbakgrunn. 16 Det er undersøkelser som tyder på at årsakene til at reformen har hatt så liten effekt, er at informasjon om retten til opplæring ikke har nådd fram til dem den gjelder for. Videre har mange av de voksne med behov for slik opplæring dårlige erfaringer med skole og er derfor lite motiverte for å delta i den skolebaserte undervisningen på dagtid, som er det tilbudet mange kommuner tilbyr.

Det har ikke vært en vesentlig økning i antall voksne i videregående opplæring etter at retten ble innført i 2000. Antallet voksne som tar videregående opplæring, ligger trolig på rundt 20 000 i året, men tallet er noe usikkert på grunn av dårlig statistikkgrunnlag. 17 Statistikk fra SSB viser at det er cirka 610 000 personer over 25 år som ikke har gjennomført videregående opplæring. Også her viser undersøkelser at en av årsakene til den lave deltakelsen er at informasjon og motivasjonsarbeid ikke når fram til de mest relevante brukergruppene.

Undersøkelser fra Vox viser at mange fylkeskommuner ikke informerer godt nok om retten. En undersøkelse viser at 20 prosent av de voksne eksamenskandidatene hadde lese- og skrivevansker, 40 prosent av disse ble testet for slike vansker, og av disse igjen fikk bare 16 prosent tilrettelagt opplæring. 18 En del fylkeskommuner har utviklet systemer for å identifisere voksne deltakere i videregående opplæring som har svake grunnleggende ferdigheter og tilbud som møter denne gruppens behov for tilpasset opplæring. Likevel ser det ut til at tilbudet i for stor grad er preget av tilfeldigheter. 19

Utvalget konstaterer at selv om det er mange aktører som har ansvar for opplæring av voksne er det likevel vanskelig å nå fram med informasjon om rettigheter og tilbud til de som trenger det. ALL-undersøkelsen viser at elleve prosent av de sysselsatte (ca. 240 000 personer) har svært dårlige ferdigheter i lesing og/eller tallforståelse. 20 Mange av disse vurderer imidlertid seg selv til å ha gode grunnleggende ferdigheter. Etter utvalgets vurdering viser dette at det også er behov for innsats for å bevisstgjøre voksne om deres nytte av mer opplæring og å motivere dem for å delta i opplæring.

Det er i dag ingen som har ansvar for å motivere voksne til å søke ny opplæring. Utvalget mener at det bør utvikles en nasjonal strategi for oppfølging av voksnes lovfestede rettigheter til grunnopplæring. Utvalget foreslår at det blir laget en oversikt over vellykkede fleksible modeller knyttet til voksenopplæring, og at denne gjøres tilgjengelig for alle tilbydere av grunnopplæring for voksne. Utvalget forutsetter at dette er oppgaver som hører inn under ansvarsområdet til VOX, slik at oppgavene derfor vil kunne utføres innenfor rammen av gjeldende bevilgninger.

Kunnskap om behovet blant voksne for grunnopplæring er svært usikkert. Riksrevisjonens undersøkelse av tilbudet til voksne 21, avdekker at halvparten av kommunene i perioden 2005-2007 har unnlatt å informere om voksnes grunnskolerett. En tredjedel av kommunene har ikke grunnskoletilbud for voksne. Mange voksne med rett til å bli realkompetansevurdert på videregående nivå får ikke en slik vurdering. Riksrevisjonens undersøkelse viser også at det er store svakheter ved statistikken og rapporteringen om voksne. Dessuten er det i liten grad blitt gjennomført tilsyn med oppfølging av kommunenes og fylkeskommunenes oppfølging av voksnes rettigheter.

Mange voksne som kan ha nytte av grunnskole eller videregående opplæring, har kontakt med forskjellige offentlige etater. NAV har kontakt med arbeidssøkere og mottakere av trygdeytelser og sosialhjelp. Kommunene har kontakt med asylsøkere. Helsevesenet og fengselsvesenet har også kontakt med brukergrupper der voksne uten videregående opplæring eller mangelfulle grunnleggende ferdigheter er overrepresentert. Utvalget mener at disse instansene kan utøve en viktig funksjon i motiveringsarbeidet, og at det er behov for bedre koordinering og samarbeid mellom disse instansene og kommuner og fylkeskommuner, som de ansvarlige for oppfyllelse av retten til grunnskole og videregående opplæring. Utvalget mener det er behov for et tettere samarbeid mellom kommuner/fylkeskommuner og arbeidslivet slik at arbeidslivet, gjør mer aktiv bruk av kompetanseutvikling, og at arbeidstakere som har behov for grunnopplæring, kan få dette mens de er i arbeid. Utvalget foreslår at praksisnære opplæringer innenfor dagens arbeidsmarkedsopplæring videreutvikles. Tiltaket innebærer nye måter å tilrettelegge undervisning på. Utvalget forutsetter at dette er en form for videreutvikling av praksis som kan skje innenfor eksisterende økonomiske rammer.

Mange innsatte får i dag tilbud om opplæring i grunnleggende ferdigheter eller utdanning til yrke ved opphold i fengslene. Opplæringen foregår i moduler slik at de kan få et kompetansebevis. De som trenger opplæring i grunnleggende ferdigheter eller ikke har fullført videregående opplæring, har etter opplæringsloven rett til å fortsette opplæringen etter endt soning. En utfordring for elever og lærlinger under opplæring i kriminalomsorgen er å fortsette med og fullføre påbegynt opplæring og utdanning etter endt soning. For å få denne overgangen så god som mulig kreves det gode og forpliktende samarbeidsstrukturer mellom opplæringsstedene og andre etater som skal bidra til at innsatte og løslatte tilbakeføres til samfunnet. Utvalget mener at kommuner og fylkeskommuner må etablere bedre rutiner, slik at innsatte etter endt soning får muligheter til å fullføre utdanningsløp de har startet på. I tråd med de innsattes ønsker bør det også legges til rette for mer yrkesrettet opplæring i fengslene. For å få til dette er det behov for et tett samarbeid mellom skole og arbeidsdrift i fengselet, og gjerne også samarbeid med lokalt næringsliv utenfor fengselet.

I 2007 inngikk KS og Arbeids- og inkluderingsdepartementet en samarbeidsavtale om felles ansvar for å legge til rette for et godt samarbeid mellom Arbeids- og velferdsetaten og kommunesektoren. Avtalen mellom Arbeids- og inkluderingsdepartementet og KS er en overordnet avtale som forplikter avtalepartene til å arbeide for at det inngås regionale avtaler mellom NAV og fylkeskommuner og/eller kommuner om samarbeid, tiltak og tjenester på utdannings- og opplæringsområdet. Utvalget ser på avtalene som et virkemiddel til bedre utdannings- og yrkesveiledning, kartlegging av arbeidsmarkedets kompetansebehov og kompetansebehov hos den enkelte arbeidssøker som grunnlag for opplæringstilbud. Denne avtalen vil kunne bidra til å skape en god infrastruktur for voksenopplæringen. Store deler av voksne med svake grunnleggende ferdigheter henvender seg til NAV, og slik kan avtalen, gjennom spredning lokalt, skape den koblingen til arbeidslivet som kan være nødvendig for å få voksne inn i et formelt opplæringsløp. Utvalget ønsker at denne avtalen skal følges opp og utvikles videre. I tråd med St.meld. nr. 9 (2006-2007) Arbeid, velferd og inkludering mener utvalget det er særlig viktig at NAV-kontorenes individuelle vurdering av den enkelte arbeidssøker tilflyter kommunen/fylkeskommunen, slik at tilbudet som gis blir best mulig tilpasset 22.

I St.meld. nr. 16 (2006-2007) viser Regjeringen til at andre land har gode erfaringer med egne tillitsvalgte, forankret i lov eller avtale, som jobber spesielt med motivering og tilrettelegging av opplæring for de ansatte. Informasjon om rettigheter og tilbud, og om betydningen av kompetanse er en utfordring både for arbeidstakerorganisasjonene og myndighetene. En lokal infrastruktur for informasjon og veiledning om yrke og utdanning vil trolig i langt større grad kunne bidra til kontinuitet og lokal tilpasning av informasjons- og bevisstgjøringsarbeidet blant arbeidstakerne. 23 Det partssammensatte utredningsarbeidet knyttet til inn­føringen av en slik ordning som Regjeringen signaliserer i St.meld. nr. 16 (2006-2007) er ikke igangsatt. Utvalget anbefaler at dette arbeidet prioriteres.

Finansiering av livsopphold

Voksne som tar grunnskole eller videregående opplæring i samsvar med retten, kan etter gjeldende regler få støtte gjennom Lånekassen, primært som lån. Utvalget ser det som problematisk at voksne som har rett til grunnskole- og videregående opplæring, må finansiere livsopphold gjennom ordinær studiefinansiering. Mange i denne gruppen har lav motivasjon for å investere i egen utdanning, svak tilknytning til arbeidslivet og vil i en del tilfeller ha problemer med å betjene et lån. Samtidig er stønadssatsene i Statens lånekasse ikke tilpasset voksne, som i større grad enn ungdom har forsørgeransvar og økonomiske bindinger i form av huslån og lignende. I en forskningsrapport 24 som oppsummerer effektene av kompetansereformen, peker forfatterne på at generelle finansieringsordninger trolig ikke vil treffe denne målgruppen samtidig som målgrupper med mindre behov trolig vil benytte seg av slike ordninger. På den måten kan generelle finansieringsordninger totalt sett bidra til ineffektiv ressursbruk. Utvalget mener derfor det bør vurderes å etablere egne stønadsordninger for voksne som tar grunnopplæring. Kostnadene i forbindelse med dette forslaget vil avhenge av nivået på ordningen og antallet som benytter seg av den. Antallet som benytter seg av ordningen, vil trolig bli høyere jo bedre ordningen er. Utvalget har ikke foreslått konkret hvordan ordningen bør utformes, men full stipendiering for 5000 voksne vil koste i underkant av 450 millioner kroner i året. Utvalget viser også til forslaget nedenfor om videreutvikling av ordningen Basiskompetanse i arbeidslivet, slik at den i større grad treffer gruppene med størst opplærings­behov.

Voksne over 26 år kan også få opplæring som yrkesrettet attføring. Retten er begrenset til tre års ordinær utdanning og gis til personer som har fått sin arbeidsevne nedsatt. Utover dette gis det ikke støtte til livsopphold for ordinær opplæring i henhold til gjeldende ordninger i arbeids- og velferdsetaten. Arbeids- og inkluderingsdepartementet har nå et lovendringsforslag ute til høring der det åpnes for å endre den nedre aldersgrensen for formelle opplæringstiltak av lengre varighet til 19 år. I høringsbrevet forutsettes det at retten til videregående opplæring etter opplæringsloven er benyttet fullt ut.

Utvalget støtter Arbeids- og inkluderingsdepartementets forslag om å senke aldersgrensen fra 26 til 19 år for å kunne bli vurdert til å få skolegang av lengre varighet som arbeidsmarkedstiltak. Utvalget har også forståelse for at det er behov for å gjøre visse avgrensninger, slik at tiltakene ikke kommer som erstatning for ordinær utdanning som finansieres gjennom Statens lånekasse. Utvalget mener dette særlig gjelder de gruppene som i alder er nærmest de som følger normalordninger i utdanningssystemet.

Utvalget mener imidlertid at Arbeids- og inkluderingsdepartementets forutsetning om at «retten til videregående opplæring etter opplæringsloven må være uttømt», vil kunne få uheldige konsekvenser for voksne, og at kriteriet derfor bare bør omfatte ungdomsretten i henhold til § 3-1 i opplæringsloven. Et krav om uttømming av voksenretten til videregående opplæring vil kunne ramme særlig utsatte grupper, med svak arbeidstilknytning og lite utdanning. Dersom disse gruppene ikke får utdanning som tiltak, må de ta opp lån i Statens lånekasse i stedet. Utvalget anser det som lite sannsynlig at en voksen som i utgangspunktet har rett til en trygdeytelse, vil ta opp lån for å ta videregående opplæring. Disse gruppene har ofte fra før liten inntekt og derfor vanskeligheter med å betjene lån. Utdanningslån vil også for mange komme i tillegge til andre økonomiske forpliktelser som følge av for eksempel familieetablering, og gjøre gjeldsbyrden enda tyngre. Utvalget mener det er stor sannsynlighet for at disse gruppene heller vil velge en videre trygdekarriere, framfor utdanning som vil kunne gi dem varig tilknytning til arbeidslivet. Utvalget vil derfor advare mot å gjøre uttak av voksenretten til et kriterium for opplæring som arbeidsmarkedstiltak.

Utvalget ser imidlertid klare utfordringer knyttet til å finne hensiktsmessige kriterier for hvilke unge voksne som eventuelt skulle være berettiget til slik støtte, og at det vil være uhensiktsmessig om alle skulle få tilgang til gunstige støtteordninger fordi de ikke har gjennomført grunnopplæringen innenfor rammen av den retten de har.

Fleksible løp tilpasset voksnes behov

I St.meld. nr. 9 (2006-2007) vises det til eksempler på prosjekter som innenfor dagens arbeidsmarkedsopplæring har klart å gjøre opplæringen mer attraktiv og bedre tilpasset målgrupper med svak utdanningsbakgrunn, ved å flytte opplæringen ut av klasserommet og inn i arbeidslivet. 25 Utvalget mener at flere voksne vil kunne ha nytte av slike opplæringsløp og at gode eksempler bør samles og gjøres tilgjengelige for alle med ansvar for opplæring for voksne.

Utvalget viser til Vox-undersøkelsen som påpeker at ikke alle voksne blir realkompetansevurdert, og at avkortning i samsvar med den realkompetansen de har praktiseres ulikt mellom fylkeskommunene. 26 For å sikre lik praksis i alle fylkeskommuner ønsker utvalget at det utarbeides nasjonale prinsipper for realkompetansevurdering av voksne som ønsker å ta videregående opplæring.

Spesiell tilrettelegging basert på realkompetansevurdering og nært samarbeid mellom fylkeskommune og lærebedrift er viktige forutsetninger for å møte behovet for utdannede fagarbeidere til pleie- og omsorgssektoren i tiden framover. Behovet for arbeidskraft vil vokse, og få andre bransjer står overfor et tilsvarende behov for rekruttering. Mange som søkte hjelpepleierutdanning eller utdanning til omsorgsarbeider tidligere, var voksne. Det meldes nå om nedgang i søknad fra voksne. De første lærlingene tegner lærekontrakt i helsearbeiderfaget i 2008. Det er etter utvalgets oppfatning viktig for å sikre rekrutteringen av voksne til faget at det etableres kontakter mellom forskjellige lærebedrifter og fylkeskommunene slik at de voksne får en riktig avkortning på grunnlag av sin realkompetanse og at opplæringen legges opp slik at lærlingene får tilstrekkelig opplæring knyttet til de forskjellige læreplanmålene.

Styrking av kompetansen til arbeidstakere med svake grunnleggende ferdigheter

Mange voksne som er i arbeid, har svake grunnleggende ferdigheter. Dette er en gruppe som er særlig utsatt for å falle ut av arbeidslivet ved omstillinger og strukturendringer. Et viktig tiltak for å redusere antallet voksne med svake grunnleggende ferdigheter i framtida, er å sikre en god grunnskole som sørger for at alle elever har disse ferdighetene før de begynner i videregående opplæring eller går ut i arbeidslivet. Tidlig innsats og videreføring av vektleggingen av grunnleggende ferdigheter fra første årstrinn i videregående opplæring er virkemidler for å styrke de grunnleggende ferdighetene hos framtidas voksne.

Utvalget ønsker å stimulere til at flere som er i jobb, får muligheten til å heve kompetansen sin. En særlig viktig gruppe er ufaglærte arbeidstakere som får vanskeligheter med å ta fagbrev som praksiskandidater fordi de har for dårlige grunnleggende ferdigheter til å klare den obligatoriske yrkesteorien.

På grunn av manglende finansieringsordninger vil en oppgradering av denne gruppens kompetanse som regel medføre store kostnader for den enkelte arbeidstaker. Dette er noe av bakgrunnen for opprettelsen av Program for basiskompetanse i arbeidslivet. Evalueringen av programmet viser i all hovedsak at det fungerer bra. En svakhet ved programmet hittil er at det først og fremst er de store bedriftene som har benyttet seg av det.

Utvalget ønsker å sikre denne ordningen på et nivå som er tilpasset behovet. I tråd med de høye tallene som er dokumentert av OECD, og forslaget i St.meld. nr. 16 (2006-2007) foreslår utvalget å øke bevilgningen til kr 80 millioner årlig. En forutsetning for dette er at ordningen i større grad innrettes slik at også ansatte i små og mellomstore bedrifter nås. Som en forsøksordning er det i 2008 mulig for fagforeninger og arbeidstakerorganisasjoner å søke om støtte til opplæringstiltak. 27 Dette har gjort det mulig å samle deltakere også fra flere mindre bedrifter. Den muligheten bør derfor gjøres som en permanent del av ordningen. Ordningen bør også følges opp med videre evaluering som sikrer at den fungerer etter intensjonen.

Utvalget mener offentlige myndigheter i størst mulig grad bør være tilbydere av relevante kurstilbud for arbeidstakere som er omfattet av programmet. I St. meld. nr. 16 (2006-2007) er det foreslått å utarbeide et utviklingsprogram for offentlige opplæringstilbydere som skal bidra til å utvikle opplæringstilbudet i grunnleggende ferdigheter for voksne, og styrke kvaliteten på dette tilbudet. Utvalget støtter et slikt utviklingsprogram.

Styrking av arbeidsinnvandreres rett til opplæring

Arbeidsinnvandrere har ikke rett til gratis norskopplæring. Arbeidsinnvandrere fra land utenfor EØS-/EFTA-området har imidlertid plikt til å gjennomføre 300 timer norskopplæring, og gjennomførte timer er en forutsetning for å få bosettingstillatelse og norsk statsborgerskap. Plikten gjelder bare dem som har fått en oppholds- og arbeidstillatelse som gir grunnlag for bosettingstillatelse. I dette ligger at plikten for eksempel ikke gjelder sesongarbeidere og au pairer. Arbeidsinnvandrere fra EØS-/EFTA-området omfattes verken av rett eller plikt til norskopplæring. 28

Regjeringen utreder nå tilbud om opplæring i norsk for alle arbeidsinnvandrere, både fra EØS-/EFTA-området og andre land. 29 Dette tilbudet vil bare gjelde gruppen som er registrert bosatte og deres familier, det vil si de som oppholder seg i Norge i minst seks måneder. Sesongarbeidere er ikke i målgruppen. Utredningen skal vurdere målgrupper, omfang og finansiering. Regjeringen vurderer også en startpakke med informasjon om sentrale spørsmål ved arbeid og opphold i landet for alle nye arbeidsinnvandrere og deres familiemedlemmer. 30

Utvalget mener alle arbeidsinnvandrere som bosetter seg i Norge, bør få en rett til opplæring i norsk og samfunnskunnskap. Gode norskferdigheter blant arbeidsinnvandrere er en viktig forutsetning for at arbeidet mot sosial dumping skal lykkes. Det er også en forutsetning for integrering i det norske arbeids- og samfunnslivet. Satsen for tilskudd til opplæring til denne gruppen innvandrere er 36 700 kroner over fem år. Legger en til grunn at det vil komme 5000 innvandrere som benytter seg av retten hvert år, vil kostnaden være om lag 180 millioner kroner i året etter fem år.

I utgangspunktet bør tilbudet være av samme omfang som i introduksjonsordningen, 250 timer i norsk og 50 timer i samfunnskunnskap. Dette vil imidlertid være et for stort omfang for en del grupper. Gjennom realkompetansevurdering bør det derfor være mulig å tilpasse opplæringen til den enkeltes behov.

Utvalget mener det er viktig å legge til rette for fleksible ordninger og god informasjon som bidrar til at arbeidstakere fra andre land får vurdert sin fagkompetanse opp mot norsk fagutdanning. I dag foretas en vurdering av om en utenlandsk fagutdanning skal godkjennes som likeverdig med en norsk utdanning, av Fylkesmannen etter anbefaling av fylkeskommunen.

Utvalget mener det er gode grunner til at godkjenning av utenlandsk fagutdanning bør vurderes på sentralt nivå, slik det gjøres for høyere utdanning. Det vil garantere for likeverdig behandling. En vurdering av én spesiell utdanning vil kunne gi en automatisk godkjenning for andre med samme utdanning. En sentralisering vil også gjøre det lettere å bygge opp nødvendig kompetanse på området. Utvalget ønsker en evaluering av den nåværende ordningen, der vurderingene er delegert til fylkeskommune/fylkesmann. Kvaliteten på vurderingene og problemstillinger tilknyttet eventuell ulik behandling bør undersøkes. Utvalget forutsetter at en evaluering kan skje innenfor rammen av 200 000 kroner.

6.5.2 Forslag til tiltak

• Utvalget foreslår at det utarbeides en nasjonal strategi for oppfølging av voksnes lovfestede rettigheter til grunnopplæring.

• Utvalget foreslår at det blir laget en oversikt over vellykkede fleksible modeller knyttet til voksenopplæring, og at denne gjøres tilgjengelig for alle tilbydere av grunnopplæring for voksne.

• Utvalget foreslår at det vurderes å etablere egne ordninger for finansiering av livsopphold for voksne som tar grunnopplæring

• Utvalget foreslår at BKA-programmet gjøres til en permanent ordning og utvides til 80 millioner kroner årlig.

• Utvalget foreslår at ordningen som gir fagforeninger og arbeidstakerorganisasjoner i samarbeid med virksomhetene mulighet til å søke om støtte til opplæringstiltak i BKA- programmet, gjøres permanent og utvides til også å gjelde grupper av bedrifter eller bransjeorganisasjoner.

• Utvalget foreslår at arbeidet med en lovhjemmel som sikrer egne tillitsvalgte som jobber med motivering og tilrettelegging av opplæring for de ansatte, prioriteres. Dette er i tråd med forslaget i St.meld. nr. 16 (2006-2007)

• Utvalget foreslår at arbeidsinnvandrere får rett til 300 timers opplæring i norsk og samfunnskunnskap.

• Utvalget foreslår at ansvaret for godkjenning av utenlandsk fagutdanning legges på sentralt nivå.

• Utvalget foreslår at aldersgrensen for å kunne få videregående opplæring som arbeidsmarkedstiltak reduseres til 19 år. Det forutsettes at ungdomsretten i henhold til § 3-1 i opplæringsloven er fullt ut benyttet.

• Utvalget foreslår at det utarbeides nasjonale prinsipper for realkompetansevurdering av voksne som ønsker å ta videregående opplæring.

6.6 Kvalitetsutvikling i fag- og yrkesopplæringen

6.6.1 En nasjonal strategi for kvalitets­utvikling

Det er ikke etablert noe felles nasjonalt system for systematisk sikring, utvikling og måling av kvalitet i fag- og yrkesopplæringen. Siden Reform 94 ble planlagt og implementert, har det vært tatt flere initiativer og inngangsatt prosjekter og tiltak uten at det har resultert i en nasjonal samordnet strategi. Det er imidlertid viktig å gi anerkjennelse til de mange lokale skoleeiere, skoleledere og andre aktører som har etablert rutiner og systemer for å sikre kvaliteten på den opplæringen som gis.

Mangelen på nasjonale prosedyrer og rutiner for å sikre og dokumentere kvalitet og kvalitetsutvikling gjør det vanskelig å fastslå om norsk fag- og yrkesopplæring har en kvalitet som er i samsvar med fastsatte mål. Vi vet ikke om opplæringen har den kvaliteten som arbeidslivet forventer og den enkelte elev og lærling har rett til. Vi vet lite om regionale, lokale eller bransjemessige forskjeller i kvalitet på opplæringen og om tiltak som settes i verk, fører til kvalitetsforbedringer.

Utvalget mener at det er avgjørende for en videre utvikling av kvaliteten på norsk fag- og yrkesopplæring at det utvikles en politikk for dette, og at de systemer som finnes og erfaringer som er gjort, legges til grunn for en samordnet innsats for å styrke kvaliteten i alle ledd.

Forutsetningen for å treffe politiske beslutninger og iverksette tiltak på alle forvaltningsnivåer er at det finnes et tilstrekkelig kunnskapsgrunnlag. Det finnes i dag lite løpende statistikk om fagopplæringen utover søkerdata, inngåtte lærekontrakter og resultater fra fag- og svenneprøver, og det er ikke utarbeidet nasjonale indikatorer på områder som er særlig sentrale for å følge opp kvaliteten i fag- og yrkesopplæringen, både i skole og i lærebedrift. Utvalget mener at rutiner knyttet til dokumentasjon og rapportering som grunnlag for løpende kvalitetsvurdering på alle nivåer er en forutsetning for å sikre og utvikle kvaliteten på norsk fag- og yrkesopplæring.

Utvalget har i avsnitt 6.8 lagt stor vekt på nødvendigheten av å styrke kunnskapsgrunnlaget gjennom økt forskningsaktivitet. Det er avgjørende for kvalitetsutviklingen av sektoren at vi har gode og langsiktige forskningsprogrammer og forskningsmiljøer. Utvalget har lagt særlig vekt på å beskrive dette utdanningsområdet som et tverrfaglig og tverrsektorielt forskningsområde. Utvalget mener forskningsinnsatsen i grenseflaten mellom den tradisjonelle skoleforskningen og arbeidslivsforskning bør intensiveres. Utvalget viser til konkrete forslag til tiltak i avsnitt 6.8.

Den norske fagopplæringsmodellen bygger på en hovedmodell med to år i skole og deretter to år i bedrift. Modellen skiller seg fra andre europeiske modeller ved at arbeidslivet, både i privat og offentlig sektor, har forpliktet seg til å ta del i gjennomføringen av en offentlig utdanning. I dette samarbeidet er det en underliggende forståelse av kvalitetsbegrepet. Modellen bygger på en erkjennelse av at opplæring til fagutøvelse forutsetter at deler av læringen foregår i en virksomhet. Skolen og lærebedriften har ulike oppgaver og premisser for den læringen som skal foregå, og som eleven og lærlingen har krav på. De to læringsarenaene bygger på forskjellige læringstradisjoner og læringsforutsetninger. Når det skal utarbeides nasjonale retningslinjer og rutiner for kvalitetssikring og kvalitetsutvikling, er det viktig at slike forskjeller legges til grunn.

Hovedtemaet for dette kapittelet er kvalitet i fag- og yrkesopplæringen. Det benyttes en rekke begreper som tilsynelatende overlapper og utfyller hverandre. Utvalget definerer de mest sentrale begrepene på denne måten:

• Kvalitetssikring – er mer eller mindre formaliserte rutiner og arbeidsmåter for å sikre at arbeidet med fag- og yrkesopplæring i alle ledd foregår på en forsvarlig og kontrollerbar måte.

• Kvalitetsvurdering – er et løsere definert begrep. I dette kapittelet brukes det knyttet til det som omtales som det norske kvalitetsvurderingssystemet. Det må ses i sammenheng med det som skrives om behovet for et bedre kunnskapsgrunnlag for å iverksette tiltak. Det kan betraktes som en del av et kvalitetssikringssystem. Skoleporten er et eksempel på et kvalitetsvurderingssystem.

• Kvalitetsutvikling – omfatter alle systematiske tiltak som kan bidra til å bedre kvaliteten. Det kan omfatte alt fra endringer i statsbudsjettet til utvikling av læremidler og forbedring av opplæringspraksis.

• Tilsyn – betyr i denne sammenhengen det overordnede ansvaret staten eller annen delegert myndighet har for å påse at arbeidet utføres i henhold til lover og forskrifter som gjelder. Tilsyn vil i stor grad også ha innslag av «audit» eller veiledning. I arbeidslivet er det som oftest egne sertifiseringsorganer (Veritas mfl.) som utfører tilsynsoppgavene.

6.6.2 Grunnlag å bygge videre på

I 2006 avleverte Utdanningsdirektoratet rapporten Forslag til nasjonale føringer for kvalitet i fag- og yrkesopplæringen.31

Dette kapittelet har hentet elementer fra dette dokumentet. Nasjonale føringer bygger i sin tur på EUs kvalitetsrammeverk for yrkesfagene (Common Quality Assurance Framework for VET) 32. I 2008 kom det et forslag til rekommandasjon fra EU- kommisjonen som bygger på og konkretiserer kvalitetsrammeverket fra 2003. 33

EU-samarbeidet om kvalitet i fag- og yrkesopplæringen inngår i den såkalte København-prosessen, som igjen er en del av Lisboa-prosessen. Basert på et forarbeid i perioden 2002-2004 ble det i 2005 opprettet et europeisk nettverk for kvalitet i fag- og yrkesopplæringen, ENQA VET, se avsnitt 3.5. Utdanningsdirektoratet representerer Norge i dette nettverket og har gjennom SRY tatt initiativ til å involvere partene i arbeidslivet i nettverksaktiviteter. Det blir viktig å koble gjennomføringen av det norske kvalitetsarbeidet til det europeiske samarbeidet. Det bør inngå i det systematiske arbeidet med kvalitet å innhente erfaringer med oppfølging og utvikling av kvalitet også fra andre land og delta i samarbeid om løsninger.

6.6.3 Ansvarsfordeling

Med den norske opplæringsmodellen, med en sterkt utviklet trepartsmodell for struktur, innhold og gjennomføring av fag- og yrkesopplæringen, er det særlig viktig at roller og ansvar i kvalitetsarbeidet klargjøres. Det er gjennom definerte og kontrollerbare roller og oppgaver det er størst sjanser for å lykkes med å etablere gode systemer for å sikre og utvikle kvalitet.

Det er statlige myndigheter som har det nasjonale ansvaret, og som fastsetter de nasjonale rammebetingelsene for fag- og yrkesopplæringen. Fylkeskommunene har ansvar for at den individuelle retten til videregående opplæring blir oppfylt, og for gjennomføring av opplæringen i skole. De har også et godkjenningsansvar for lærebedrifter. I tillegg har fylkeskommunene et generelt ansvar for oppfølging og veiledning av skoler og lærebedrifter. Fylkeskommunene skal ha forsvarlige systemer for å kontrollere og følge opp at skolene og lærebedriftene oppfyller opplæringskravene, og at de jevnlig kontrollerer og vurderer sin egen opplæringsvirksomhet. Fylkeskommunene kan evaluere og instruere skolene direkte, og har enkeltvis og i fellesskap ansvaret for det systematiske kvalitetsutviklingsarbeidet i fag- og yrkesopplæringen.

Lærebedriftene og opplæringskontorene har i samarbeid med fylkeskommunale opplæringsmyndigheter ansvaret for opplæring av lærlinger. Partene i arbeidslivet har en sentral rolle i utviklingen av de nasjonale rammebetingelsene gjennom sin deltakelse i Samarbeidsrådet for yrkesopplæringen og de faglige rådene. Partene i arbeidslivet har en tilsvarende rolle overfor fylkeskommunen gjennom deltakelse i yrkesopplæringsnemnda. Opplæringskontorer og opplæringsringer kan også være viktige aktører i arbeidet med kvalitet i fag- og yrkesopplæringen. Opplæringskontorene har en viktig rolle i det systematiske kvalitetsarbeidet i sine medlemsbedrifter.

Samhandlingen mellom de ulike nivåene i fag- og yrkesopplæringen er helt avgjørende for å utvikle en kultur for systematisk kvalitetsutvikling. Forskning viser at samhandlingen mellom de ulike aktørene på ulike nivåer i dag er svært mangelfull. En nylig publisert rapport fra evalueringen av Kunnskapsløftet har gått gjennom kommunale og fylkeskommunale styringsdokumenter som årsplaner og strategier. 34 Analysene avdekker at de lokale styringsdokumentene i stor grad er en gjengivelse av de sentrale dokumentene, og at de i liten grad er konkretisert til bruk for å møte lokale utfordringer. Rapporten viser også at fylkeskommunene har behov for kompetanseutvikling om Kunnskapsløftet.

6.6.4 Det nasjonale kvalitetsvurderings­systemet

I 2003 ble det nasjonale kvalitetsvurderingssystemet for grunnopplæringen innført. Det skal bidra til å heve kvaliteten i opplæringen gjennom tilgang på kunnskap om utdanningssektoren. Det overordnede målet for det nasjonale systemet for kvalitetsvurdering er å bidra til kvalitetsutvikling på alle nivåer i grunnopplæringen med henblikk på tilpasset opplæring og økt læringsutbytte for den enkelte elev. Kvalitetsvurderingssystemet inneholder blant annet et prøvesystem bestående av nasjonale prøver, forskjellige brukerundersøkelser, noen av dem obligatoriske, skoleporten og det statlige tilsynet.

Utvalget mener det nasjonale kvalitetsvurderingssystemet styrker kunnskapen om tilstanden og resultatene, også i fag- og yrkesopplæringen. For at det skal bli et nyttig verktøy for kvalitetsutvikling, er det en forutsetning at det innarbeides rapporteringsrutiner og en rapporteringsdisiplin som sikrer kvaliteten på det materialet som de involverte skal benytte i tiltaksarbeidet. Det er omsetningen av innrapporterte resultater til konkrete forbedringstiltak som viser om dette virker. Skoleporten er det systemet der fylkeskommunene rapporterer inn data om læringsutbytte, gjennomføring og ressurser. Dette kan gi grunnlag for sammenligninger både innenfor og på tvers av fylker, og dermed si noe om kvaliteten på tjenestetilbudet. Nasjonale myndigheter, partene i arbeidslivet gjennom Samarbeidsrådet for yrkesopplæringen og fylkeskommunene må i fellesskap finne fram til relevante indikatorer som kan beskrive kvaliteten i fag- og yrkesopplæringen.

På tross av mer kunnskap om tilstanden i sektoren, for eksempel gjennom bedre resultatinformasjon, ser det ut til at verken nasjonale myndigheter, skoleeiere, skoler eller lærebedrifter klarer å nyttiggjøre seg dette på en god nok måte. Et av problemene så langt ser ut til å være at skoleeierne tar for lite ansvar og i for stor grad overlater ansvaret for oppfølgingen av resultatene til skolene. 35 Det er også et spørsmål om nasjonale myndigheter er tydelige nok i kravene til hvordan resultatene skal følges opp av skoleeierne.

Dagens nasjonale kvalitetsvurderingssystem bygger i all hovedsak på skoletenkning. Det berører i mindre grad de særlige utfordringene som fag- og yrkesopplæringen står overfor. I en gjennomgang av arbeidet med kvalitet i den norske fag- og yrkesopplæringen viser forskeren til at arbeidet med kvalitet i stor grad bærer preg av en rekke enkelttiltak, selv om man også kan se konturene av et mer helhetlig kvalitetssikringssystem. 36 Det pekes på at myndighetenes innsyn i den delen av opplæringen som skjer i bedrift er svært begrenset, og at det mangler gode indikatorer på kvalitet.

Det er også dårlig oppslutning om de delene som er relevante for fag- og yrkesopplæringen. Skoleåret 2007/2008 valgte syv fylkeskommuner å gjennomføre Lærlingundersøkelsen og Instruktørundersøkelsen. Svarprosenten for fylkene som kartlegger læringsmiljøet til lærlingene, varierer fra 20 til 48 prosent. Svarprosenten på Instruktørundersøkelsen på fylkesnivå varierer mellom 0 og 30 prosent. 37

En rapport fra Arbeidsforskningsinstituttet dokumenterer at det er stort behov for å videreutvikle evalueringskulturen knyttet opplæring av lærlinger i lærebedriftene. 38 Undersøkelsen viser at representanter for mange lærebedrifter ønsker en oppgradering av det generelle kvalitets- og vurderingsarbeidet i bedriften, og at ønsket om mer kunnskap om og tettere samarbeid med skolen er sterkt. 39 Potensialet ser med andre ord ut til å være stort. I St.meld. nr. 31 (2007-2008) Kvalitet i skolen varsles det en utvidelse av det nasjonale kvalitetsvurderingssystemet, også på fag- og yrkesopplæringsområdet, gjennom utvikling av indikatorer som viser hvordan det går med elever og lærlinger fra fag- og yrkesopplæringen på arbeidsmarkedet.

Utvalget mener det er viktig å videreutvikle systemer for kvalitetssikring og kvalitetsutvikling på en slik måte at de har legitimitet og gir resultater på de ulike premisser som gjelder for opplæring i skole og opplæring i virksomhet. Utvalget ønsker å videreutvikle dagens kvalitetsvurderingssystem også på fag- og yrkesopplæringsområdet. Utvalget støtter utviklingen av nasjonale prøver og kartleggingsprøver som gir bedre informasjon om resultatene i hele opplæringssystemet, og som kan bidra til bedre opplæring og utvikling. Det bør særlig arbeides for å få bedre informasjon om den delen av opplæringen som foregår i bedrift. Det er av avgjørende betydning at verktøy for å overvåke kvaliteten i fagopplæringen utarbeides på grunnlag av faglig forståelse for og respekt for egenarten i virksomhetsbasert opplæring. Utvalget foreslår at det nasjonale kvalitetsvurderingssystemet for fag- og yrkesopplæringen bygges ut på en måte som er relevant for fag- og yrkesopplæringen. Arbeidet bør skje i samarbeid mellom nasjonale myndigheter, skoleeier, partene i arbeidslivet og lærerorganisasjonene. Forslaget forutsetter en videre utredning i samarbeid mellom nasjonale utdanningsmyndigheter, fylkeskommunene og partene i arbeidslivet. Utredningen av kostnader må skje som en del av dette.

6.6.5 Tilsyn

Staten skal føre tilsyn med at skoler og virksomheter gir opplæring som oppfyller kravene i opplæringsloven. Tilsynet utføres av fylkesmennene under ledelse av Utdanningsdirektoratet. Med innføringen av Kunnskapsløftet fikk skoleeier mer lokal handlefrihet. Et premiss for denne utvidelsen var at skoleeierne skulle etablere systemer for kontinuerlig kvalitetsutvikling, inkludert systemer for vurdering og oppfølging.

Den økte lokale handlefriheten førte samtidig til at det statlige tilsynet fikk en mer sentral rolle. 40 Fra og med 2006 ble det gjennomført felles nasjonalt tilsyn med felles metodikk på opplæringsområdet. Dette ble innført for å sikre at fylkesmannsembetene har mest mulig lik lovforståelse. 41 Kommuner og fylkeskommuner skal ifølge opplærings­loven § 13-10 ha et forsvarlig system for vurdering av om kravene i opplæringsloven og forskriftene til loven blir oppfylt. De skal også ha et forsvarlig system for å følge opp resultatene fra slike vurderinger og for å følge opp de nasjonale kvalitetsvurderingene som sentrale myndigheter gjennomfører.

Et forsvarlig system er et system som er kjent i organisasjonen og som er egnet til å avdekke eventuelle forhold som er i strid med lov og/eller forskrift. Systemet må sikre at det blir satt i verk relevante tiltak der det er nødvendig. Et forsvarlig system forutsetter jevnlig resultatoppfølging og vurdering av om lovverket blir fulgt. Systemet må utformes på en slik måte at elementene i systemet knyttes til kravene i lov og forskrift. 42

De nasjonale tilsynene fra 2007 og 2008 viser at kommuner og fylkeskommuner i liten grad har fungerende forsvarlige systemer for vurdering av om kravene i opplæringsloven blir oppfylt. 43 I 2008 hadde alle fylkeskommunene avvik knyttet til kravet om forsvarlig system, jf. opplæringsloven § 13-10. Tilsynet viser blant annet at rektorer ved skolene i stor grad er overlatt til seg selv, uten videre oppfølgning fra skoleeier 44 Det er særlig foruroligende at det er liten eller ingen bedring fra det nasjonale tilsynet i 2007.

Tilsynsrapportene fra 2008 viser at fag- og yrkesopplæringen i svært liten grad har vært prioritert i det nasjonale tilsynet. Lærebedriftene er ikke nevnt i noen av dem. Dette bildet bekreftes også av evalueringen av det nasjonale kvalitetsvurderingssystemet. 45 Evalueringen viser også at kompetansen på fag- og yrkesopplæring generelt er lav hos tilsynsmyndigheten.

6.6.6 Behov for en nasjonal kvalitets­utviklingsstrategi

Det har per dags dato ikke blitt utviklet en samlet kvalitetsutviklingsstrategi for fag- og yrkesopplæringen fra sentralt hold. 46 Utvalget foreslår derfor at sentrale myndigheter tar initiativ til å lage en kunnskapsoversikt som sammenfatter, vurderer og kategoriserer det utviklingsarbeidet som har vært gjort innenfor fag- og yrkesopplæringen i de siste årene, med vekt på de store nasjonale utviklingsprosjektene. Arbeidet skal munne ut i veiledere og konkrete verktøy for skoleeier, skoler og lærebedrifter innenfor definerte satsingsområder. Forskere og praktikere fra skoler og bedrifter bør delta i et slik arbeid. Å lage denne typen oversikter og veiledere er sentrale utdanningsmyndigheters oppgave og bør kunne gjennomføres innenfor rammen av eksisterende bevilgninger.

Utdanningsdirektoratets rapport Nasjonale føringer for kvalitet i fag- og yrkesopplæringen tar utgangspunkt i det såkalte kvalitetshjulet. Kvalitetshjulet kan karakteriseres som et generelt rammeverk for kvalitetsutvikling på en rekke områder og sier noe om hva som skal til for å heve kvaliteten i en virksomhet eller i en sektor: planlegging av mål, implementering av tiltak for å nå målet, evalueringer av om målet er nådd eller ikke, og hvorfor målet er nådd eller ikke, tilbakemeldinger til alle berørte parter og eventuelle justeringer. Kvalitetshjulet er et svært generelt utgangspunkt som trenger en tydeligere konkretisering før det kan brukes i kvalitetsarbeid i utdanningssektoren generelt og i fag- og yrkesopplæringen spesielt.

Kilde: Utdanningsdirektoratet 2006

6.6.7 Utgangspunkt for kvalitetsarbeidet

Læreplanverket for hele grunnopplæringen etter Kunnskapsløftet består av læreplanens generelle del, prinsipper for opplæringen og læreplanene for fag. Prinsipper for opplæringen omfatter Læringsplakaten som sier hva skoler og lærebedrifter er forpliktet til å gjøre. Utvalget mener at Læringsplakaten, er et naturlig rammeverk for en nasjonal kvalitetsutviklingsstrategi, også for fag- og yrkesopplæringen, sammen med læreplanene for fag som sier hva elevene og lærlingene faktisk skal lære. Som resten av læreplanverket har Læringsplakaten status som forskrift til opplæringsloven. En forankring av kvalitetsarbeidet i fag- og yrkesopplæringen i Læringsplakaten vil kunne bidra til en ansvarliggjøring av alle nivåer, fra statlige og regionale myndigheter til skoler og lærebedrifter. I tillegg vil en slik forankring tydeliggjøre fag- og yrkesopplæringen som en likeverdig del av hele grunnopplæringen. Punktene i Læringsplakaten er formulert svært vidt. Som utgangspunkt for kvalitetsutviklingsarbeid er det en styrke. 47

Utvalget mener at en strategi for kvalitetsarbeid i fag- og yrkesopplæringen bør inneholde følgende elementer:

1. Prioritering av noen få felles innsatsområder som har stor betydning for kvaliteten

2. Kartlegging av gode eksempler og utarbeidelse av indikatorer, veiledninger og verktøy

3. Tilsyn med utviklingen i den enkelte fylkeskommune og oppfølging av fylkeskommuner som ikke har tilfredsstillende utvikling

6.6.8 Prioritering av satsingsområder

Med utgangspunkt i Læringsplakaten foreslår utvalget at noen utvalgte områder blir prioritert i det videre arbeidet for å heve kvaliteten på fag- og yrkesopplæringen. I tråd med forslaget i Nasjonale føringer ønsker utvalget at læringsutbytte og gjennomføring i fag- og yrkesopplæringen prioriteres. De andre satsingsområdene bygger alle opp under målet om økt læringsutbytte og gjennomføring. Utvalget ønsker å understreke at en prioritering av satsingsområder er en absolutt forutsetning for å lykkes med arbeidet. Det betyr ikke at satsingsområdene som er beskrevet nedenfor, er dekkende for alle utfordringene fag- og yrkesopplæringen står overfor, men at de er de mest sentrale områdene man bør begynne med. 48 Etter hvert som det høstes erfaringer med det systematiske kvalitetsarbeidet, bør det vurderes om man skal fortsette med å følge opp akkurat disse områdene spesielt, eller om satsingsområdene for å sikre kvalitet bør endres. En slik løpende vurdering er i seg selv en del av kvalitetsarbeidet. Partene i arbeidslivet bør ha en sentral rolle i denne vurderingen gjennom sin representasjon i SRY, faglige råd og yrkesopplæringsnemndene.

Hovedprioritering: Læringsutbytte og gjennomføring i fag- og yrkesopplæringen

Utvalget mener manglende gjennomføring er den største utfordringen i dagens fag- og yrkesopplæring. Stort frafall er et symptom på for lavt læringsutbytte. Det er frafall på alle nivåer, men en særlig stor andel faller fra i løpet av det første året i skole og mellom det andre og det tredje opplærings­året. 49 Derfor bør disse tidspunktene vektlegges i særlig grad.

Det er de siste årene gjennomført svært mange tiltak rettet mot å øke gjennomføringen i videre­gående opplæring. En utfordring er å systematisere og vurdere effekten av disse tiltakene. På bakgrunn av en slik gjennomgang bør det utvikles gode modeller for gjennomføring som kan brukes over hele landet. Utvalget er blant annet kjent med at noen fylkeskommuner og skoler lykkes godt med å få elever med svake grunnleggende ferdigheter fra grunnskolen gjennom videregående opplæring. Dette er erfaringer og arbeidsmåter som bør spres.

Det er viktig at nasjonale myndigheter og fylkeskommunene til enhver tid har oversikt over gjennomføringen og frafallet både på lands-, fylkes-, skole- og bedriftsnivå. Utvalget viser til forslaget om opprettelsen av et nasjonalt gjennomføringskart omtalt i avsnitt 6.3.

Utvalget ønsker å poengtere at en av hovedoppgavene for fag- og yrkesopplæringen er å bidra med tilgang til kompetente fagarbeidere til arbeidslivet. Derfor er det viktig å utvikle indikatorer knyttet til overgangen mellom fagopplæring og arbeidsliv. I dag er det lite kunnskap om hvordan det går med lærlingene etter endt fagbrev. 50 Utvikling av indikatorer på dette området vil gi verdifull informasjon om relevansen i de ulike norske fagopplæringene. Det vil også kunne gi nyttige innspill til debatten rundt vektleggingen av breddekompetanse kontra fagspesifikk kompetanse innenfor ulike deler av fag- og yrkesopplæringen. Utvalget støtter derfor forslaget i St.meld. nr. 31 (2007-2008) om utvikling av indikatorer på hvordan det går med elever og lærlinger fra fag- og yrkesopplæringen på arbeidsmarkedet. 51

Satsingsområde 1: Samarbeid mellom skole og bedrift

De 52 fleste ungdommene som velger en yrkesfaglig utdanning, går to år i skole etterfulgt av to år i lærebedrift. De vil møte to ulike, men likeverdige læringsarenaer, hver med sitt særpreg. Skolen som organisasjon er de vel kjent med fra tidligere - en organisasjon med utdanning som formål, med profesjonelle pedagoger som lærere.

Når opplæringen foregår på arbeidsplassen, er lærebetingelsene forskjellige fra opplæringen i skole. Den typiske læresituasjonen i skolen består av én lærer og mange elever. I lærebedriften er det ofte bare én lærling som arbeider sammen med en gruppe av fagarbeidere og andre ansatte, og disse personene bidrar sammen til læringen. Lærlingen skal gjennom dette fellesskapet i løpet av læretiden både lære seg alle sider ved et fag og bli fullverdig deltaker i et faglig og sosialt fellesskap. I lærebedriften er betingelsene mindre kontrollerte enn i klasserommet og på skoleverkstedene blant annet ved at enkeltlærere er erstattet med varierte faglige synspunkter fra ledelse, arbeidskamerater og kunder. Det skiftende produksjonstempoet og behovet for å ta beslutninger på selvstendig grunnlag er også forhold som skiller de to læringsarenaene fra hverandre.

Det er en utfordring knyttet til opplæringen i arbeidslivet at kjerneaktiviteten i virksomheten ikke er opplæring. Produksjon, tjenesteyting, utvikling og økonomisk overskudd er viktigere for virksomheten enn opplæringen, men opplæring er ofte et viktig virkemiddel for å nå de andre målene. Lærebedriften må organisere opplæringen slik at den passer til produksjonen, og utvikle metoder for læring som drar nytte av virksomhetens faglige fellesskap.

Fordi opplæringen normalt foregår på de to ulike lærestedene skole og virksomhet, er det viktig at de samarbeider godt seg imellom, kan trekke det beste ut av hverandre og sammen gi eleven og lærlingen en opplæring som henger sammen. Dette samarbeidet er et viktig element i arbeidet med kvalitet i fag- og yrkesopplæringen, og det bør utvikles indikatorer som kan fange opp samarbeidet på en god måte. Det vil være særlig viktig å utvikle gode modeller for formidling av lærlinger.

Satsingsområde 2: Yrkesretting

Som omtalt i punkt 6.3.2 er yrkesretting, både av fellesfagene og programfagene en stor utfordring i dagens fag- og yrkesopplæring. Yrkesretting er en absolutt forutsetning for å gjøre opplæringen relevant for arbeidslivet og er derfor en sentral oppgave for både fellesfagslærere og programfagslærere på yrkesfaglige utdanningsprogrammer.

Dette stiller krav til utdanningen av lærerne og til etter- og videreutdanningstilbudene. Tiltak for å få til bedre yrkesretting er omtalt tidligere i dokumentet, og arbeidet bør ta utgangspunkt i disse tiltakene.

Satsingsområde 3: Læreres og instruktørers kompetanse

I nasjonale og internasjonale studier er det vist at lærernes kompetanse er avgjørende for elevenes læring. 53 Forskning viser at det er flere trekk ved lærernes kompetanse som har betydning, blant annet lærernes faglige og didaktiske kompetanse, evne til å etablere et godt sosialt miljø, skape ro og orden i undervisningssituasjonen, legge vekt på læring, gi variert undervisning og gode tilbakemeldinger. 54 Det er ingen grunn til å anta at det er helt annerledes når det gjelder forholdet mellom instruktører og lærlingene i lærebedriftene. Det er generelt lite kunnskap om kompetansen til instruktørene og de faglige lederne i lærebedriftene.

Instruktører i lærebedriftene og lærere på de yrkesfaglige utdanningsprogrammene er viktige målgrupper for Kunnskapsdepartementets Strategi for kompetanseutvikling i grunnopplæringen 2005-2008. Delrapportene fra evalueringen peker på at tilbudet om fagrettet kompetanseutvikling er mye bedre på de studieforberedende enn på de yrkesfaglige utdanningsprogrammene. 55 Respondentene peker på at kurstilbudene fra høyere utdanningsinstitusjoner i liten grad retter seg mot yrkesfagene. Videre mener flere av skolelederne som er intervjuet, at samarbeidet med aktører i arbeidslivet i for liten grad er støttet av skoleeier. Når det gjelder instruktører, peker forskerne på at tid er den største utfordringen. 56 Annen forskning viser at instruktører i liten grad deltar i formell opplæring og at de i liten grad mener de har behov for opplæring. 57 Fravær av formelle krav til instruktørene forklarer trolig noe av forskjellen. Mest trolig er hovedgrunnen til lav deltakelse blant instruktører at bedriftenes hovedoppgaver er produksjon og inntekt, ikke opplæring, og at formell opplæring av instruktører medfører utgifter for bedriftene.

Samarbeid mellom skole og lærebedrifter vil øke kompetansen til lærere og instruktører og bidra til å heve kvaliteten på opplæringen både i skole og lærebedrift. Utvikling 58 av gode læringskulturer må derfor bygge på nært samarbeid mellom de to lærestedene skole og lærebedrift.

Det blir viktig å skreddersy lokale tilbud, også tilbud der lærere, instruktører, prøvenemndsmedlemmer og andre aktører kan møtes, for å sikre både faglig og pedagogisk kompetanse. Samarbeid mellom lærerne i skolen og instruktørene i lærebedriftene kan bidra til at opplæringen i skole og virksomhet oppleves som et sammenhengende opplæringsløp for elevene og lærlingene. Tilbud om kompetanseutvikling bør være så praksisnære og fleksible som mulig. Fylkeskommuner og bransjer har prøvd ut og høstet erfaringer med ulike modeller for kompetanseutvikling. Slike erfaringer bør ivaretas og modellene utvikles videre innenfor nettverkssamarbeid på området. Det bør arbeides for å etablere varige hospiteringsordninger både for lærere og instruktører.

Det arbeides med å formalisere instruktørrollen i større grad. Dette kan gjøre det mulig å utvikle et bedre datagrunnlag enn vi har i dag, ikke bare når det gjelder antall instruktører og lærebedrifter, men også i forhold til instruktørenes kvalifikasjoner, virksomhetenes og fylkeskommunenes kompetansearbeid overfor instruktørene og annet. Kunnskapsgrunnlaget bør utvikles i en slik retning, samtidig som det legges til rette for å følge kompetansebehov og kompetanseutvikling for både instruktører og lærere i fag- og yrkesopplæringen.

Satsingsområde 4: Elev- og lærlingvurdering 59

Elev- og lærlingvurdering har flere hensikter. Underveisvurdering skal fremme læring og utvikling hos elever og lærlinger og dokumentere kompetanse underveis i opplæringsløpet. Sluttvurdering skal dokumentere oppnådd kompetanse ved endt opplæring og gi informasjon til arbeidslivet og samfunnet for øvrig, for eksempel om eleven eller lærlingen er kompetent eller sertifisert til å utføre bestemte arbeidsoppgaver.

Arbeidslivets behov for fagarbeidere med høy fagkompetanse, forventningen om et godt læringsutbytte for elever og lærlinger og hensynet til elevens og lærlingens rett til likeverdig og rettferdig vurdering stiller høye krav til kvalitet i vurderingsarbeidet.

God kvalitet i elev- og lærlingvurdering innebærer en systematisk vurderingspraksis som fremmer læring og bidrar til at eleven og lærlingen utvikler sin kompetanse. Vurdering og dokumentasjon av oppnådd kompetanse i et fag må basere seg på en felles faglig standard, blant annet fordi en må kunne stole på at dokumenterte læringsresultater viser riktig faglig nivå. Dette gjelder både i underveisvurderingen og i sluttvurderingen i skole og lærebedrift.

En hovedutfordring er å finne fram til hvordan elev- og lærlingvurdering kan benyttes systematisk i arbeidet med kvalitet og videreutvikles for å sikre læringsutbytte, både i skole og lærebedrift. For å møte utfordringene på elev- og lærlingvurderingsfeltet må det satses på

• forsterket vurderingspraksis i skole og lærebedrift

• videre utvikling av kunnskap om vurderingspraksis som fremmer læring og bidrar til å utvikle kompetansen hos elever og lærlinger. Et sentralt element må være at eleven og lærlingen aktivt er med og vurderer eget arbeid

• videre utvikling av vurderings- og dokumentasjonspraksis som bidrar til å sikre sammenheng mellom opplæringen i skole og lærebedrift

• en gjennomgang av tilbudet om kompetanseheving i elev- og lærlingvurdering til lærere og instruktører med tanke på å øke omfanget av effektiv erfarings- og kompetansespredning, for eksempel koblet til det nasjonale kompetansenettverket for elev- og lærlingvurdering

• et utviklingsarbeid som tar sikte på å finne måter for å benytte kunnskapen til prøvenemndene systematisk for å øke kvaliteten på og inn­synet i opplæringen

• å legge til rette for arenaer for prøvenemnder for å etablere sensurfellesskap og systematisk refleksjon rundt prøvenemndsarbeid, både innad i de enkelte fagområdene og på tvers av fagområder på generelt grunnlag

• å legge til rette for og etablere arenaer for systematisk refleksjon rundt faglige standarder, både innad i de enkelte fagområdene og på tvers av fagområder på generelt grunnlag

Det finnes i beskjeden grad dokumentert kunnskap om elev- og lærlingvurdering i fag- og yrkesopplæringen. Det er et særlig behov for forskningsbasert kunnskap om læringsfremmende sider ved vurderingspraksisen i skole og lærebedrift, om utvikling av vurderingskriterier, om kvaliteten på prøvenemndenes arbeid og om hvordan faglige standarder etableres og vedlikeholdes, også på tvers av fag.

Satsingsområde 5: Læringsmiljø

Et godt læringsmiljø har betydning både for elevenes faglige utvikling og trivsel. Arbeidet med læringsmiljøet må ha en felles forankring hos ansatte i både skole og lærebedrift, elevene og lærlingene og i hjemmet. Sosial tilhørighet og et godt læringsfellesskap er av betydning for alle elevers og lærlingers læring og trivsel. Opplæringsloven kapittel 9a om elevenes skolemiljø gjelder også for lærlinger i lærebedrifter. I St.meld. nr. 31 (2007-2008) legges det opp til at det skal etableres et program for inkluderende lærings- oppvekstmiljø og en samarbeidsavtale om inkluderende læringsmiljø. Gjennom programmet vil departementet videreføre støtten til tiltak og programmer med dokumentert effekt på læringsmiljøet. Arbeidet med relasjoner, ledelse, normer og verdier vil være en sentral del av programmet. Det vil være viktig at dette arbeidet også tar til følge at arbeid med et godt og inkluderende læringsmiljø også må gjelde lærlinger. Gjennom Lærlingundersøkelsen og Instruktørundersøkelsen kan lærlinger og instruktører si sin mening om opplæringen og andre forhold som er viktige for trivselen og læringsutbyttet. Undersøkelsene er frivillige, og er viktige både for bedrift og skoleeier for å arbeide med læringsmiljøet, og kan være et godt redskap for arbeidet med læringsmiljø i fag- og yrkesopplæringen. Utvalget mener følgende områder er særlig aktuelle:

• psykososialt arbeidsmiljø og inkludering på skole og i lærebedrift

• fysisk arbeidsmiljø og HMS på skole og i lærebedrift

• ledelse, normer, regler og organisering i skole og lærebedrift

• medvirkning i planlegging, gjennomføring og vurdering av opplæring i skole og lærebedrift

• bruk av Lærling- og instruktørundersøkelsen

• tilbakemeldingskultur for oppfølging og veiledning

6.6.9 Kartlegging av gode eksempler og utarbeidelse av indikatorer, veiledninger og verktøy

En sentral oppgave blir å utvikle kunnskap som kan gi grunnlag for forbedringer. En særlig utfordring er å etablere gode indikatorer til bruk på alle nivåer innenfor satsingsområdene. Alle aktører i fag- og yrkesopplæringen har ansvar for å medvirke til dette, men sentrale myndigheter skal ha et særlig ansvar for å ta initiativ til og koordinere arbeidet med forskning, nasjonal statistikk og utvikling av indikatorer og konkrete verktøy. Det er viktig at indikatorene som utvikles måler kvalitet på ulike måter. I Nasjonale føringer for kvalitet i fag- og yrkesopplæringen benyttes den velkjente inndelingen av kvalitetsbegrepet i tre komponenter: resultater, prosesser og ressurser. 60 På samme måte kan det skilles mellom struktur-, prosess- og resultatindikatorer.

I tråd med forslaget i Nasjonale føringer for kvalitet i fag- og yrkesopplæringen ønsker utvalget at resultatkvalitet prioriteres i arbeidet med kvalitet i fag- og yrkesopplæringen, og at høyt læringsutbytte og gjennomføring blir hovedsatsingsområder. Det vil også være viktig å dokumentere sammenhenger mellom resultatkvalitet og aspekter ved prosess- og strukturkvalitet. Dette er innsikt som kan brukes i det daglige arbeidet med kvalitetsutvikling på alle nivåer. Særlig vil det være viktig at fylkeskommunen i samarbeid med yrkesopplæringsnemndene følger opp dette regionalt.

Sammen med økt læringsutbytte og gjennomføring dekker satsingsområdene et bredt felt av sentrale utfordringer for fag- og yrkesopplæringen. Alle satsingsområdene kan betraktes som konkretiseringer av punkter i Læringsplakaten. For eksempel kan satsing på bedre undervisning i fellesfag kobles til punktet i Læringsplakaten som sier at skolen og lærebedriften skal fremme tilpasset opplæring og varierte arbeidsmåter. På samme måte kan satsing på bedre samarbeid mellom skole og lærebedrift kobles til punktet i Læringsplakaten som sier at skolen og lærebedriften skal legge til rette for elevmedvirkning og for at elevene og lærlingene/lærekandidatene kan foreta bevisste verdivalg og valg av utdanning og framtidig arbeid. Både bedre undervisning og bedre samarbeid mellom skole og bedrift vil kunne bidra til økt læringsutbytte og gjennomføring for elever og lærlinger.

En hovedutfordring i det videre arbeidet blir å arbeide fram ulike typer indikatorer som gjenspeiler disse koblingene. Det er også viktig at arbeidet med indikatorene forankres i praksisfeltet. Det er viktig er at de oppleves som relevante og meningsfulle for både skoler, lærebedrifter og regionale myndigheter. Nasjonale myndigheter, fylkeskommunene og partene gjennom Samarbeidsrådet for yrkesopplæringen og yrkesopplæringsnemndene må i fellesskap finne fram til relevante indikatorer som kan beskrive kvaliteten i fag- og yrkesopp­læringen. Skoleporten benyttes som system for publisering. På bakgrunn av hovedprioriteringen og satsingsområdene foreslår utvalget at sentrale myndigheter tar initiativ til utvikling av konkrete indikatorer og kvalitetsutviklingsverktøy på områdene. Utvikling av denne typen indikatorer er sentrale utdanningsmyndigheters oppgave og bør kunne gjennomføres innenfor rammen av eksisterende bevilgninger. Utvalget foreslår videre at Læringsplakaten brukes som rammeverk for en nasjonal kvalitetsutvikling i fag- og yrkesopplæringen, og at den kobles til læreplaner for fag i den konkrete utformingen av kvalitetsindikatorer. Forslaget har ingen økonomiske konsekvenser.

6.6.10 Tilsyn med og oppfølging av fylkeskommuner, skoler og virksomheter som ikke har tilfredsstillende utvikling

Utvalget mener det nasjonale tilsynet slik det gjennomføres og dokumenteres i dag, ikke er et tilfredsstillende utgangspunkt for systematisk kvalitetsutvikling i fag- og yrkesopplæringen, verken for nasjonale eller fylkeskommunale myndigheter. Utvalget ønsker ikke at det skal etableres et eget tilsynssystem for fag- og yrkesopplæringen, men at tilsynet på dette området integreres som en likeverdig komponent i det nasjonale tilsynet for hele grunnopplæringen. Dersom dette skal gjennom­føres, må kompetansen på fag- og yrkesopplæringen hos fylkesmannsembetene heves. Utvalget foreslår derfor at fag- og yrkesopplæringskompetansen hos Fylkesmannen styrkes. En styrking av ressursen med et årsverk i snitt per embete vil medføre en årlig merutgift på i overkant av 10 millioner kroner.

Det er forskjell på kvalitetssikring og kvalitetsutvikling. Tilsyn handler om nasjonal kvalitetssikring opp imot den standarden som loven oppstiller for dette. Det skal påses at skoleeierne oppfyller lovkravene, herunder kravet til etablering av forsvarlige systemer for identifisering og oppfølging av den enkelte skole og lærebedrift. Som et generelt prinsipp skal det utvises varsomhet med å blande tilsyn med utviklingsarbeid. Utvalget mener likevel det er svært viktig at kvalitetssikringen kobles til kvalitetsutviklingen. Derfor bør tilsynet gjennomføres på en slik måte at det kan fungere som ett av flere utgangspunkter for å identifisere fylkeskommuner, skoler og lærebedrifter med ekstra store utfordringer. Utvalget mener at det nasjonale tilsynet i større grad bør bestå av en helhetlig og mer pedagogisk vurdering av skolene og virksomhetene, og at det i større grad bør redegjøres for disse vurderingene. Fylkeskommunene har i dag et generelt ansvar for veiledning og oppfølging av skoler og lærebedrifter. Den tette koblingen fylkeskommunene har med yrkesopplæringsnemndene og derfor til partene i arbeidslivet, kan bidra til å gi legitimitet i bedriftene. Det utelukker ikke at den enkelte fylkeskommune kan få ekstern støtte i arbeidet med veiledning av skoler og lærebedrifter. Utvalget foreslår at det nasjonale tilsynet utvides til en mer helhetlig kvalitetsvurdering av fag- og yrkesopplæringen. Utvalget ser dette forslaget i sammenheng med forslaget nedenfor om økt kompetanse i fag- og yrkesopplæringen hos Fylkesmannen. Utvalget foreslår at de nasjonale tilsynsrapportene brukes til å identifisere fylkeskommuner, skoler og lærebedrifter som må gjennomføre tiltak, og som trenger ekstra støtte. Forslaget har ingen økonomiske konsekvenser.

6.6.11 Forslag til tiltak

• Utvalget ønsker at arbeidet med læringsutbytte og gjennomføring skal prioriteres i arbeidet med kvalitet i fag- og yrkesopplæringen

• Utvalget foreslår at sentrale myndigheter tar initiativ til utvikling av konkrete indikatorer og kvalitetsutviklingsverktøy på følgende områder:

  1. Læringsutbytte og gjennomføring i fag- og yrkesopplæringen

  2. Samarbeid mellom skole og bedrift

  3. Undervisning i fellesfagene på yrkesfaglige utdanningsprogrammer

  4. Lærer- og instruktørkompetanse

  5. Elev- og lærlingvurdering

  6. Læringsmiljø

• Utvalget foreslår at Læringsplakaten brukes som rammeverk for en nasjonal kvalitetsutvikling i fag- og yrkesopplæringen og at den ­kobles til læreplaner for fag i den konkrete utformingen av kvalitetsindikatorer.

• Utvalget foreslår at sentrale myndigheter tar initiativ til å lage en kunnskapsoversikt som sammenfatter, vurderer og kategoriserer det utvik­lingsarbeidet som har vært gjort innenfor fag- og yrkesopplæringen i de siste årene med vekt på de store nasjonale utviklingsprosjektene. Arbeidet skal munne ut i veiledere og konkrete verktøy for skoleeier, skoler og lærebedrifter innenfor de seks satsingsområdene. Forskere og praktikere fra skoler og bedrifter bør delta i et slik arbeid.

• Utvalget foreslår at det nasjonale tilsynet utvides til en mer helhetlig kvalitetssikring av fag- og yrkesopplæringen. Kvalitetssikringen skal inngå som del av et kvalitetsutviklingssystem i fylkeskommunene.

• Utvalget foreslår at de nasjonale tilsynsrapportene brukes til å identifisere fylkeskommuner, skoler og lærebedrifter som må gjennomføre tiltak, og som trenger ekstra støtte.

• Utvalget foreslår at fag- og yrkesopplæringskompetansen styrkes hos Fylkesmannen.

• Utvalget foreslår at det nasjonale kvalitetsvurderingssystemet for fag- og yrkesopplæringen bygges ut på en måte som er relevant for fag- og yrkesopplæringen. Arbeidet bør skje i samarbeid mellom nasjonale myndigheter, skoleeiere og partene i arbeidslivet.

• Utvalget foreslår at det utvikles løpende statistikk som sier noe om gjennomføring etter hvert trinn i videregående opplæring.

6.7 Lærere og instruktører i fag- og yrkesopplæringen

6.7.1 Nye krav til yrkesfaglærerne

Som vist i punkt 3.1.9 stilles det nye krav til kompetanse hos yrkesfaglærerne blant annet gjennom ny struktur og nye læreplaner i videregående opplæring, gjennom økt internasjonalisering og generelt økte krav fra arbeidslivet. En yrkesfaglærer må ha et relevant fag- eller svennebrev som en del av sin lærerutdanning, og vedkommende må ha solid praksis fra yrket.

6.7.2 Rekruttering av yrkesfaglærere

Som tidligere påpekt utdannes det ikke nok yrkesfaglærere til å dekke morgendagens behov for lærere i yrkesfagene. Evalueringen av den treårige yrkesfaglærerutdanningen viser at en vil være avhengig av å rekruttere folk i ulike livssituasjoner 61 . Det finnes en del kunnskap om den gruppen som i dag starter på yrkesfaglærerutdanning, og om de som begynner på PPU. Mange er godt etablerte, de har - eller har hatt - en lang yrkeskarriere, og mange har jobb og familie. Dette gjør at disse studentene er mindre mobile enn mange andre studentgrupper. Det kan derfor være hensiktsmessig å legge bedre til rette for modulbasering av undervisningen, uten at dette går ut over helhet og sammenheng i studiet. Det er også nødvendig å organisere utdanningen med en tett oppfølging av den enkelte student gjennom hele studiet.

Man må også se på individuelle løsninger. Det er grunn til å tro at studentene har ulik fagbakgrunn og i forskjellig grad vil være avhengig av at det utvikles individuelle løsninger, tilpassede opplegg eller lignende. Det vil være naturlig at dette gjøres i samarbeid med høyskoler som tilbyr yrkesfaglærerutdanning.

Det er også viktig å videreutvikle ordninger som gjør det mulig å kombinere utdanningen med arbeid, og at den kan gjennomføres uten å flytte. En mulighet er for eksempel nettbasert undervisning og stipendordninger, for på ulike måter å gjøre det attraktivt å søke yrkeslærerutdanning. Videre utbygging av mastergradsstudier innenfor de ulike fagområdene er også viktig i et rekrutteringsperspektiv. Utvalget foreslår at høyskolene må utvikle ulike tilbud for yrkeslærerutdanninger. I tillegg til heltidsstudium må det bli mulig å få utdanningen som deltidsstudium, som modul­basert opplæring, som nettstudium og som individuelle løsninger. Utvalget foreslår videre at det opprettes bachelorstudier og mastergradsstudier for yrkeslærere i alle utdanningsprogrammer. Disse tilbudene må utvikles som en del av høyskolenes ordinære utdanningstilbud og finansieres innenfor de ordinære bevilgningene til høyere utdanning. Utvalget foreslår også at det opprettes særskilte stipendordninger for yrkesfaglærer­studenter. Kostnadene med en slik ordning vil avhenge av størrelsen på stipendet og vilkårene som fastsettes for å få det. Dersom man tar utgangspunkt et stipend på 80 000 kroner per år for 50 yrkesfaglærerstudenter vil det utgjøre 4 millioner kroner årlig.

Det er også behov for mer forskningsbasert kunnskap om både yrkesfaglærerens og instruktørens rolle.

6.7.3 Systematisk og forutsigbar kompetanse­utvikling

Store og raske endringer i arbeidslivet medfører at yrkesfaglærere har stort behov for regelmessig faglig oppdatering og påfyll. Ikke minst vil god kontakt med lokalt arbeidsliv, bransjer og også internasjonale forbindelser være viktig.

Yrkesfaglærere, i likhet med øvrige lærere, hemmes av at det ikke er et system for kompetanseutvikling der veiledning av nytilsatte, regelmessig etter- og videreutdanning av lærere samt tiltak for seniorlærere ses under ett.

I rapporten Pedagogisk og faglig kompetanse blant lærere i videregående skole 62 er lærere spurt om behov for kompetanseheving. I rapporten går det fram at lærere på andre utdanningsprogrammer enn studiespesialiserende har større behov for kompetanseheving i rådgiving, for arbeid med elever med særskilte opplæringsbehov, elevdisiplin og adferdsproblemer samt i å undervise i et flerkulturelt miljø. Disse lærerne uttrykker også større behov for kompetanseheving i læreplananalyse og læreplanforståelse, elev- og læringsvurdering samt skoleledelse og administrasjon.

6.7.4 Instruktørens rolle og kompetanse­behov

Instruktørene skal i og med godkjenningen av virksomheten som lærebedrift ha den faglige kompetansen som er nødvendig for opplæringen av lærlingen i det aktuelle lærefaget. Det er lite kunnskap om hvilken kompetanse instruktørene har, og det er lite systematisk kunnskap om hvilke behov for kompetanseheving de har. Fra og med 1990-årene, har instruktører og faglige ledere fått tilbud om korte kurs i regi av fylkeskommunene. Instruktørene har ingen plikt til skolering, og det har vist seg å være en utfordring å få oppslutning om kurs som går over flere dager, fordi bedriftene har vanskelig for å kunne avse medarbeidere som har som sin viktigste oppgave å delta i produksjonen.

Det er imidlertid naturlig å anta at instruktørene vil ha det samme behovet for kompetanseheving på de samme områdene som yrkesfaglærerne etterlyser etter- og videreutdanning på. Utvalget foreslår at fylkeskommunenes ansvar for å tilby etterutdanning for yrkeslærere og instruktører tydeliggjøres, og at det innføres rett og plikt for lærerne til å delta i slik etterutdanning. Utvalget forutsetter at retten og plikten må begrenses innenfor rammen av eksisterende fylkeskommunale og statlige midler til videre- og etterutdanning, og at tiltak derfor ikke medfører økte kostnader. Utvalget foreslår samtidig at kravene til veilederkompetanse hos instruktørene styrkes, og at tilbudene om kompetanseheving på området utbygges. Instruktører må få kompensasjon for tapt arbeidsfortjeneste ved deltakelse på kurs. Utgifter til kursing av instruktører og faglige ledere dekkes i dag gjennom fylkeskommunale og og statlige bevilgninger. Kompensasjon for tapt arbeidsfortjeneste vil etter forslaget komme i tillegg. Dersom det legges til grunn at 15 000 63 instruktører og faglige ledere deltar på et dagskurs og at de får dekket en daglønn på 1500 kroner, vil årlige utgifter bli 22,5 millioner kroner.

6.7.5 Forslag til tiltak

• Utvalget foreslår at høyskolene må utvikle ulike tilbud for yrkesfaglærerutdanninger. I tillegg til heltidsstudium må det bli mulig å få utdanningen som deltidsstudium, som modulbasert opplæring, som nettstudium og som individuelle løsninger.

• Utvalget foreslår at det opprettes bachelorstudier for yrkesfaglærere i alle utdanningsprogrammer.

• Utvalget foreslår at det videreutvikles tilbud om mastergradsstudier for yrkesfaglærere.

• Utvalget foreslår at fylkeskommunenes ansvar for å tilby etterutdanning for yrkesfaglærere og instruktører tydeliggjøres, og at det innføres rett og plikt for lærerne, å delta i slik etterutdanning.

• Utvalget foreslår at kravene til veilederkompetanse hos instruktørene styrkes, og at tilbudene om kompetanseheving på området utbygges. Instruktører må få kompensasjon for tapt arbeidsfortjeneste ved deltakelse på kurs.

• Utvalget foreslår at det opprettes særskilte stipendordninger for yrkesfaglærerstudenter. Utvalget mener det er behov for mer forskningsbasert kunnskap om både yrkesfaglærerens og instruktørens rolle.

• Utvalget mener at det må settes inn ekstraordinære tiltak for å sikre rekruttering til lærere i fag- og yrkesopplæringen.

• Utvalget foreslår at det utvikles gode systemer for hospitering og utveksling av personale mellom skole og arbeidsliv.

6.8 Forskning og dokumentasjon om fag- og yrkesopplæring

6.8.1 Dagens situasjon

Utdanningsforskning blir betraktet som et viktig forskningsfelt i Norge. Forskning om fag- og yrkesopplæring er en viktig del av utdanningsforskningen, men er beskjeden og har liten plass og prestisje. Den forskningen som foregår, gir imidlertid viktig innsikt i enkelte forhold innenfor fag- og yrkesopplæringen, slik det blant annet er vist eksempler på i kapittel 3.

Utvalget har i sitt arbeid hatt kontakt med flere norske forskningsmiljøer og dratt nytte av den forskningen som er tilgjengelig om fag- og yrkesopplæringen i Norge. Til tross for en voksende mengde med relevante forskningsbidrag innenfor dette området er det utvalgets oppfatning at forskningsmiljøene er små og fragmenterte, og at det mangler forskningsbasert kunnskap om en rekke forhold knyttet til fag- og yrkesopplæringen. Utvalget har også registrert at mye av dagens forskning på feltet er knyttet opp til evaluering av store reformer som er gjennomført i norsk skole. Denne forskningen har vært nyttig, men er på en måte reaktiv. Siden evalueringen av Reform 94 har forskningen om fag- og yrkesopplæringen med et par unntak vært fragmentert, og studiene har båret mer preg av spredte undersøkelser enn av systematisk kunnskapsutvikling. Utvalget ser derfor et behov for en egen langsiktig forskningsstrategi om fag- og yrkesopplæring som er mer uavhengig av kortsiktige politiske krav og behov.

For å få oversikt over tilgjengelig forskning innenfor fag- og yrkesopplæringen arrangerte utvalget et seminar med sentrale forskningsmiljøer. Utvalget inviterte også til innspill om forskningsutfordringer på feltet og fikk mange bidrag fra forskningsmiljøene. Basert på disse innspillene og arbeidet i utvalget vil utvalget trekke fram noen sentrale områder der det er betydelige kunnskapshull og behov for videre forskning.

Det er mangel på kunnskap om lærernes betydning for kvaliteten på opplæringen. Internasjonal forskning og forskning fra andre deler av utdanningssystemet i Norge har påvist at læreren har stor betydning for elevenes læringsutbytte. I St.meld. nr. 31 (2007- 2008) Kvalitet i skolen understrekes det at lærerens kompetanse slik den kommer til uttrykk i samspillet mellom lærer og elev, er den viktigste enkeltfaktoren for elevenes læring. Det trengs mer kunnskap om betydningen av lærerens og instruktørens rolle også innenfor fag- og yrkesopplæringen. Det gjelder rekruttering av lærere, forskjeller etter hvor de rekrutteres fra, og læreres og instruktørers yrkesutøvelse og rolleoppfatning. Videre er det behov for mer kunnskap om selve utdanningen av lærere til fag- og yrkesopplæringen.

Årsaker til og konsekvenser av at opplæringen avbrytes er et viktig forskningsfelt. Det foreligger en del forskningsbasert kunnskap fra studier som har analysert sammenhenger mellom ulike kjennetegn ved elever, familier, skoler og sannsynligheten forå avbryte opplæringen. De foreliggende studiene gir verdifull kunnskap, men sier lite om mekanismene og de kausale sammenhengene som fører til manglende gjennomføring. Studiene sier for eksempel lite om opplæringstilbudet i skolene og bedriftene. Det er ønskelig at framtidige forskningssatsinger vender blikket mot skolene og bedriftene for å finne ut mer om hvilke forhold som har størst betydning for elevenes læringsutbytte. Videre er det for lite kunnskap om hvilke konsekvenser det har for den enkelte når opplæringen avbrytes. Hvor viktig er det å avbryte videregående opplæring som en prediktor for senere marginalisering i arbeidslivet, og hvor viktig er det som i dag registreres som avbrudd som et uttrykk for den enkeltes mulighet til å følge sine preferanser og ønsker om en annen progresjon enn den raskeste? Det er store regionale forskjeller i studieprogresjon og gjennomføring. Særlig Nord-Norge skiller seg negativt ut for yrkesfag. Det vil være av stor interesse å få mer kunnskap om årsakene til disse forskjellene.

Det er også behov for mer kunnskap om betydningen av organiseringen av ansvar innenfor fag- og yrkesopplæringen. Det gjelder både det formelle ansvaret, arbeidsdelingen mellom nasjonalt, regionalt og lokalt nivå og hvordan denne ansvarsfordelingen fungerer i praksis, gitt de økonomiske ressurser og den kompetanse de ulike nivåene har til disposisjon.

Videre trengs det mer kunnskap om innholdet i opplæringen. Det er behov for mer forskning om forholdet mellom breddekompetanse versus spesialisert fagkompetanse. Herunder trengs mer kunnskap om undervisningens innretning på teori og praksisteori. I Reform 94 og Kunnskapsløftet har utdanningsprogrammene blitt bredere. Hos mange står dannelseselementet i opplæringen sentralt. Men hvordan skal en forstå dannelse? Blir fokus på allmenndannelse et hinder for yrkesfaglige elever? Er det en spenning mellom læringskulturene i allmennfagene og yrkesfagene som hittil ikke har blitt løst på en tilfredsstillende måte?

Det er viktig med kunnskap om hvordan fagkompetansen vurderes og brukes i arbeidslivet. Innholdet i opplæringen henger nær sammen med diskusjonen om kvalitet i opplæringen. Begrepet kvalitet kan forstås ulikt, og ulike måter å forstå det på kan vektlegges i forskjellig grad. En måte å se det på er i hvor stor grad læreplanenes mål er relevante for samfunnets og arbeidslivets behov. En annen om den opplæringen som faktisk gis, er i tråd med det som står i læreplanene og i tråd med den enkeltes behov. En tredje måte å vurdere kvaliteten på er å undersøke hvor mange som klarer å gjennomføre. Det er behov for mer kunnskap om sammensatte læringsomgivelser der både skole og bedrift spiller en rolle. Et interessant forskningstema kan for eksempel være å studere hva som kjennetegner et godt læringsmiljø i bedrift. I den forbindelse må det være rom for feltforsøk og forskningsbasert utviklingsarbeid.

For å kunne framskaffe kunnskap på fagfeltet og yrkesopplæringsfeltet er det viktig å ha tilgang til pålitelig datamateriale. Norge har i en internasjonal målestokk gode registerdata. Likevel må det påpekes at datagrunnlaget er mangelfullt. Longitudinelle studier der man kan følge personer over tid fra grunnskole, videregående skole og videre ut i arbeidsmarkedet, vil være svært verdifulle i en slik sammenheng. Koblinger mellom surveydata, registerdata og mer kvalitative data vil kunne gi nyttig innsikt og kunnskap. Slike koblinger forutsetter et system med lagring av anonymiserte personopplysninger over tid.

Det er utvalgets syn at en intensivert forskningsinnsats på de ovennevnte feltene vil kunne bidra til å utvide kunnskapen om viktige problemstillinger innenfor fag- og yrkesopplæringen. Økt kunnskap på temaene ovenfor vil være nødvendig for å iverksette treffsikre tiltak som har betydning for fag- og yrkesopplæringen.

6.8.2 Behov for dokumentasjon

En del av problemstillingene ovenfor kan bare belyses gjennom en langsiktig forskningsinnsats. Samtidig er det behov for en løpende registrering av sentrale indikatorer knyttet til fag- og yrkesopplæringen. Dette bør knyttes opp mot den registreringen en i dag har for videregående opplæring som de yrkesfaglige utdanningsprogrammene utgjør en viktig del av.

Dagens registrering har en detaljeringsgrad der både elevtall og ressursbruk er koblet til hvert enkelt utdanningsprogram. En utvidelse av denne basen bør kunne gjennomføres ved at en utvikler tilsvarende registreringer for opplæring i bedrift. Det er videre behov for bedre og mer systematisk registrering av voksenelever og annen voksenopplæringsaktivitet. Det er dessuten behov for mer detaljert innrapportering fra fagskolene. I tillegg er det behov for å innhente tilsvarende oppgaver fra private videregående skoler.

Den eksisterende statistikken for videregående skoler må utvikles til å gi mer pålitelige data for elevtall og lærerressurser. Statistikken må utvikles til å gi pålitelige tall for elevtimer og lærer­timer på fylkes- og skolenivå. Det er dessuten behov for å sikre en bedre tidsseriestatistikk. Det er viktig at dagens hyppige endringer erstattes av et system som sikrer sammenlignende data over tid.

Utvalget foreslår at dagens faggruppe i Kostra-systemet får en bredere representasjon fra forsker- og brukersiden, for å sikre en bedret kvalitet og samordning av dataproduksjonen. Det bør også arbeides med å lette tilgangen til livsløpsdata der en kan følge personer inn og ut av utdanningsløp og arbeidsliv.

6.8.3 Organisering av forskningen

Utvalget erfarer at det er relativt lite og systematisk forskningsbasert kunnskap om fag- og yrkesopplæringen, og at forskningsmiljøene som er opptatt av dette området av utdanningssystemet, er små og fragmenterte og derfor sårbare over tid. Det vil være ønskelig om det ble etablert ett eller flere bærekraftige forskningsmiljøer innenfor dette området. Disse bør i en oppbyggingsfase gis prioritet med hensyn til forskningsmidler og rekrutteringsstillinger, og få et særskilt ansvar for forskeropplæring på feltet. Forskningen bør være tverrfaglig, det vil si at i tillegg til pedagogikk bør også sosiologi, økonomi, statsvitenskap og teknologiske fag være med. Det bør videre åpnes for et bredt forskningsspekter, det vil si både grunnforskning og anvendt forskning med innslag av feltforsøk og forskningsbasert utviklingsarbeid.

Det er etter utvalgets oppfatning viktig at videregående opplæring generelt og fag- og yrkesopplæringen spesielt får en mer framtredende plass i utdanningsforskningen. Kunnskapsdepartementet har det overordnede sektoransvaret for utdanningsforskningen. Forskningen innenfor fag- og yrkesopplæringen/videre­gående opplæring må sikres innretning og langsiktighet gjennom et eget program, eller gjennom egne moduler under bredere programmer, for eksempel Utdanningsprogrammet i regi av Norges forskningsråd. Forskning på feltet fag- og yrkesopplæring synes å ha relativt lav status blant utdanningsforskere. Det er derfor viktig at de som forsker på feltet, får en viss forutsigbarhet i forskningsfinansieringen, og at det gis rom for å rekruttere yngre forskere.

Når det gjelder den framtidige forskningen, er det viktig å få til et samarbeid mellom forskere på den ene siden og skoler, opplæringskontorer og lærebedrifter på den andre. Forskningen bør også støtte opp om den kunnskapen og den kompetansen som arbeidslivet trenger.

Forskningsmiljøene bør i størst mulig grad være flerfaglige med innslag av utdanningsforskere og arbeidslivsforskere. Det bør være rom for å etablere nettverk av yngre og mer etablerte forskere for å sikre forskeropplæring på feltet.

Som i all annen forskning er det viktig at det gis rom for brede internasjonale kontakter og at deler av forskningen får et internasjonalt komparativt preg. Det forutsettes at forskere som får midler, deltar i internasjonale nettverk og publiserer både nasjonalt og internasjonalt. Utvalget foreslår derfor at det etableres ett eller flere forskningssentre som får tildelt ekstraordinære midler til seniorforskere og stipendiatstillinger på feltet. Dersom utvalget forutsetter at det vil omfatte ti-tolv forskere og stipendiatstillinger, vil det medføre en årlig utgift på 10 millioner kroner.

6.8.4 Strategi for forskning på fag- og yrkesopplæringen

Utvalget tilrår at Kunnskapsdepartementet øremerker midler til en særskilt forskningssatsing på feltet fag- og yrkesopplæring, de nærmeste årene. Målene med satsingen skal være følgende:

• Forskningen skal i bred forstand gi ny kunnskap om fag- og yrkesopplæringen.

• Forskningen skal styrke de aktuelle vitenskapelige fagmiljøene, og utvikle robuste og langsiktige forskningsenheter.

• Det skal være rom for etablering og drift av forskernettverk på området og rom for nasjonalt og internasjonalt samarbeid.

• Forskningen skal tilrettelegges og formidles slik at aktører innenfor fag- og yrkesopplæringen kan ta resultatene i bruk.

Forskningen skal være flerfaglig med disipliner som økonomi, sosiologi, organisasjonsvitenskap og pedagogikk/didaktikk. I forbindelse med denne satsingen bør det initieres en årlig nasjonal forskningskonferanse innenfor fag- og yrkesopplæringen i regi av Kunnskapsdepartementet eller Norges forskningsråd. Utvalget legger til grunn at en slik konferanse må kunne avvikles innenfor en ramme på 200 000 kroner. Det bør også etableres forskernettverk innen feltet fag- og yrkesopp­læring. Et forskernettverk vil kunne drives for 250 000 kroner per år, og nettverkene bør finan­sieres av Norges forskningsråd eller Utdannings­direktoratet. Utvalget foreslår at Utdanningsdirektoratet lager en årlig statusrapport om fag- og yrkesopplæring med bistand fra dokumentasjonssenteret og forskere på feltet. Dette kan gjennomføres innenfor gjeldende bevilgninger.

Satsingen kan hensiktsmessig følge to hovedspor:

1) Det avsettes midler til ett eller flere forskningssentre på feltet. Et utvalg vitenskapelige institusjoner blir invitert til å konkurrere om ekstra midler til seniorforskere og stipendiatstillinger på feltet fag- og yrkesopplæring. Sentrene vil bli tillagt et ansvar for forskeropplæring på feltet. Stillingene skal være tidsbegrensede, og vertsinstitusjon for stillingene må forplikte seg til at satsing på forskning om fag- og yrkesopplæring inngår i institusjonens langsiktige strategiske satsinger. Ansvaret for etablering av slike sentre kan tillegges Norges forskningsråd.

2) En satsing på forskning om fag- og yrkesopplæring legges til det nye programmet for utdanningsforskning som nå er under planlegging i Norges forskningsråd. Satsingen må være synlig som en separat satsing, enten gjennom øremerking i bevilgningen til Forskningsrådet eller som et tydelig signal i tildelingsbrevet til Forskningsrådet. Dette forslaget vil kunne finansieres innenfor de økonomiske rammene for det nye programmet for utdanningsforskning. Forskning om fag- og yrkesopplæring må nevnes eksplisitt som et satsingsområde i programnotatet for programmet og i senere utlysningstekst.

Utvalget anbefaler at Samarbeidsrådet for yrkesopplæringen trekkes aktivt med i arbeidet med å forbedre forskning og dokumentasjon innenfor fag- og yrkesopplæring.

6.8.5 Forslag til tiltak

• Utvalget foreslår at det etableres ett eller flere forskningssentre som får tildelt ekstraordinære midler til seniorforskere og stipendiatstillinger på feltet. Stasingen skal være tidsbegrenset.

• Utvalget foreslår at statistikkgrunnlaget for hele den videregående opplæringen bør videreutvikles. Basen skal også sikre pålitelig statistikk om opplæringen i lærebedrifter, om voksne og om studenter i fagskoleutdanningene.

• Utvalget foreslår at forsker- og brukersiden i større grad involveres for å sikre bedre kvalitet og samordning av dataproduksjonen. Det bør også arbeides med å bedre tilgangen til livsløpsanalyser der en kan følge personer inn og ut av utdanningsløp og arbeidsliv. Dette krever bedre tilgang på individdata.

• Det initieres en årlig nasjonal forskningskonferanse innenfor fag- og yrkesopplæringen. Denne konferansen bør være statlig finansiert.

• Utvalget foreslår at forskning om fag- og yrkesopplæring legges til det nye programmet for utdanningsforskning som er under planlegging i Norges forskningsråd. Kunnskapsdepartementet må imidlertid ha det overordnede ansvaret.

• Det etableres forskernettverk på feltet fag- og yrkesopplæring finansiert av Norges forskningsråd eller Utdanningsdirektoratet.

• Utdanningsdirektoratet lager en årlig statusrapport om fag- og yrkesopplæring med bistand fra dokumentasjonssenteret og forskere på feltet.

6.9 Internasjonalisering

6.9.1 Internasjonalisering i fag- og yrkesopplæringen

I en situasjon med en stadig sterkere avhengighet av verden omkring oss er det viktig at vi som en liten nasjon klargjør våre politiske mål, strategier og prioriteringer og videreutvikler våre sterke sider som kunnskapsnasjon. Utvalget mener det er særlig på tre områder Norge må tilpasse seg til en internasjonalisert fag- og yrkesopplæring:

• styrke kvaliteten i alle ledd

• øke den internasjonale mobiliteten

• videreutvikle trepartssamarbeidet om utdannings- og kompetansepolitikken

Kravene til å forbedre kvaliteten på fag- og yrkesopplæringen er først og fremst et nasjonalt anliggende. I avsnitt 6.6 har utvalget drøftet og vurdert kvalitetsvurdering og kvalitetsarbeidet i norsk fag- og yrkesopplæring. Internasjonale forhold spiller imidlertid også en viktig rolle i å styrke kvaliteten i fag- og yrkesopplæringen.

Det er viktig å øke den internasjonale mobiliteten gjennom både å utnytte eksisterende ordninger eller tiltak på en bedre måte og ved å etablere helt nye.

Gjennom de traktatfestede rettighetene for partsdeltakelse og den beskrevne metoden for politisk samarbeid med medlems- og EØS-landene skapes det til dels helt nye arenaer for partssamarbeid i Europa. Disse endringene berører alle parter og stiller store krav til samarbeid om å finne gode løsninger. Dette vil også måtte få konsekvenser for hvordan arbeidet organiseres i Norge.

Utvalget mener at internasjonalisering og den økte globaliseringen av utdanning gjør det viktigere enn før å styrke og videreutvikle bevisstheten om hvilke verdier, kulturer og tradisjoner vårt eget system for fag- og yrkesopplæring er fundert på. Denne bevisstheten er grunnleggende for å ivareta vår nasjonale identitet, samtidig som det skal være en åpen, fordomsfri og konstruktiv innstilling til at andre land har andre systemer. Norges fag- og yrkesopplæring må også bidra til mobilitet, gjennomsiktighet og kvalitetsutvikling på tvers av landegrenser.

Økt internasjonalisering fordrer også bedre kunnskap og dokumentasjon om sentrale sider ved norsk fag- og yrkesopplæring. Utvalget har i avsnitt 6.8 gått inn for å styrke norsk forskning om fag- og yrkesopplæring. En slik styrking vil også være en viktig forutsetning for kvaliteten i det internasjonale arbeidet. Utvalget legger også vekt på at internasjonalisering gir nye muligheter i arbeidet med kvalitetsutvikling gjennom å måle oss mot andre og til å lære av andre. Norsk deltakelse i konkurranser som for eksempel World Skills og om entreprenørskap kan også bidra til å vise kvaliteten i norsk fagopplæring og til å gjøre opplæringen kjent.

Det økte internasjonale samarbeidet om utdanningsspørsmål i EU og OECD påvirker også politikkutviklingen i Norge. Gjennom utvikling av felles indikatorer, produksjon av statistikk, landundersøkelser og undersøkelser på tvers av landegrenser etableres det kunnskap og dokumentasjon som gir grunnlag for sammenligninger mellom land. Utvalget mener deltakelse i det arbeid som pågår både i EU og i OECD med å bedre kunnskapen om fag- og yrkesopplæringen, er viktig. Det er viktig å ha det sammenligningsgrunnlaget i forhold til andre land som dette arbeidet gir. Like viktig er det å delta i utviklingsfasen slik at indikatorer, statistikk og målemetoder på best mulig måte får fram viktige forhold om norsk utdanning.

Som følge av at nasjonal utdanningspolitikk i større grad formes av internasjonale prosesser og avtaler, øker behovet for nasjonal samordning i forhold til disse prosessene. Det er viktig at det tradisjonelt gode samarbeidet mellom partene i arbeidslivet og utdanningsmyndighetene i Norge ivaretas når norske standpunkter om internasjonale prosesser skal utvikles. Etablerte møteplasser som Samarbeidsrådet for yrkesopplæringen og de faglige rådene må brukes til nasjonale diskusjoner forut for og under de internasjonale prosessene og til informasjon og oppsummeringer i etterkant. På denne måten kan både de norske standpunktene og de internasjonale beslutningene forankres bedre i arbeidslivet og utdanningssystemet.

Utvalget mener det er viktig for norsk arbeidslivs omstillingsevne og den internasjonale tilpasning at fagarbeidere i større grad enn tidligere har erfaring fra arbeid i andre land og kjenner til andre lands kultur, organisering og arbeidsformer. Kunnskap om og innsikt i internasjonalt arbeid, kulturelle dimensjoner, bransjevise forhold, internasjonale faglige standarder og overenskomster samt beslutningsmekanismer må være et viktig element i opplæringen. Derfor bør det legges til rette for at elever, lærlinger, lærere og instruktører i utstrakt grad får delta i internasjonale mobilitetstiltak, og det må gjøres systematiske tiltak for at lærere og instruktører skal kunne arbeide med internasjonalisering av fag- og yrkesopplæring.

Mobilitetsprosjekter i regi av Leonardo da Vinci-delen av det livslange læringsprogrammet kan bidra til dette. Den norske søkningen til disse prosjektene overstiger imidlertid de økonomiske rammene i programmet. Utvalget foreslår derfor at det etableres egne mobilitetsprosjekter for norsk fagopplæring som også åpner for mobilitet til land utenfor EU, innen en ramme på 5 millioner kroner per år.

6.9.2 Forslag til tiltak:

• Utvalget foreslår at Norge fortsetter å delta i internasjonale undersøkelser og i arbeid med utvikling av internasjonale indikatorer, standarder og målemetoder.

• Utvalget foreslår at myndighetene videreutvikler samarbeidet med partene i arbeidslivet og andre berørte organisasjoner med sikte på å få best mulig gjennomslag internasjonalt for norske synspunkter i spørsmål som gjelder fag- og yrkesopplæringen.

• Utvalget foreslår at det etableres tilskuddsordninger for hospitering for elever, lærlinger, lærere og instruktører slik at flere får delta, og at hospiteringen kan skje også i land utenfor EU. Ordningene bør omfatte lærlinger som vil hospitere i en utenlandsk enhet i den lærebedriften de har kontrakt med.