1 Utvalgets oppnevning og sammensetning
Ved kongelig resolusjon av 1. september 2006 oppnevnte regjeringen et utvalg for å utrede bl.a. tiltak for å sikre bedre oppfølgning av personer som blir utsatt for voldtekt. Utvalget fikk følgende sammensetning:
Leder: Ass. generalsekretær Rita Sletner, Hærland
Nestleder: Statsadvokat Bjørn Kr. Soknes, Molde
Stipendiat/politioverbetjent Asbjørn Rachlew, Oslo
Førstekonsulent/tolk Fauzia M. Hashi, Vegårdshei
Prof. dr. philos. Ragnhild Hennum, Oslo
Daglig leder Grete Kvalheim, Stavanger
Advokat Hege Salomon, Oslo
Advokat Erik Lea, Haugesund
Seniorrådgiver Anne Alvik, Oslo
Lege Geir Borgen, Oslo
Prof. dr. jur. Aage Thor Falkanger, Tromsø
Utvalgets sekretariat har vært lagt til Justisdepartementet. Seniorrådgiver Anne Maria Haarr har vært utvalgets sekretær fra 1. februar 2007 og frem til sluttføringen. Seniorrådgiver Line Nærsnes og seniorkonsulent Ingunn M. Bratlie, Justisdepartementet, var midlertidige sekretærer for utvalget i startfasen av arbeidet.
1.1 Utvalgets mandat
Ved kongelig resolusjon 1. september 2006 ble utvalget gitt følgende mandat:
Utvalget skal utrede tiltak for å sikre bedre oppfølgning av personer som blir utsatt for voldtekt.
Utvalget skal med utgangspunkt i foreliggende kunnskapsmateriale kartlegge omfanget av voldtekt etter straffeloven § 192. Utvalget skal rette et særlig fokus mot mørketallsproblematikken og identifisere faktorer som er avgjørende for om en voldtekt anmeldes eller ikke. På bakgrunn av disse undersøkelsene skal utvalget peke på tiltak som kan øke anmeldelseshyppigheten i voldtektssaker. Utvalget skal videre vurdere behovet for kompetansehevende tiltak for politiets gjennomføring av sporsikring og bevissikring i straffesaker.
Utvalget skal kartlegge hvilke behov for ulike former for bistand voldtektsutsatte har, særlig av sosial og helsemessig art, og i hvilken grad disse behovene blir ivaretatt gjennom dagens tilbud. Dersom dagens tilbud ikke er tilstrekkelig, skal utvalget foreslå tiltak for å styrke oppfølgingen av voldtektsutsatte. Utvalget skal herunder vurdere hvilke offentlige instanser som bør involveres i arbeidet og hvordan samarbeidet mellom berørte instanser, herunder frivillige og private hjelpetiltak, kan fungere mest hensiktsmessig. Det skal særlig legges vekt på å beskrive hvilken rolle de regionale ressurssentrene for selvmordsforebygging, vold og traumatisk stress bør ha i dette arbeidet. Utvalget skal gjennomgående vurdere både dagens tilbud og foreslåtte tiltak i et kjønnsperspektiv.
En behovs- og tiltaksanalyse fra Oslo legevakt, Sosial vakttjeneste, viser at enkelte grupper i liten grad oppsøker hjelpeapparatet etter å ha vært utsatt for seksuelle overgrep (2004). Utvalget skal vurdere hvilke særskilte behov disse gruppene har (personer med ulike typer funksjonshemming, menn, ungdom og personer med minoritetsbakgrunn) og foreslå tiltak for å imøtekomme disse behovene.
Utvalget skal vurdere hvorvidt og hvordan tilrettelagt indirekte og direkte dialog mellom den voldtektsutsatte og gjerningspersonen og eventuelt andre berørte, for eksempel møter i regi av konfliktrådet, kan være et virkemiddel i den voldtektsutsattes rehabiliteringsprosess – både som et tilbud i tillegg til rettslig behandling og et tilbud til den som ikke ønsker en rettslig behandling.
Risikoen for å bli utsatt for voldtekt og seksuelle overgrep ser ut til å være høyest sent i tenårene og øker med bruk av rusmidler. Utvalget skal foreslå forebyggende tiltak mot voldtekt og seksuelle overgrep, særlig rettet mot ungdom.
Utvalget skal vurdere hvorvidt dagens støtte- og erstatningsordninger ivaretar voldtektsutsattes behov for økonomisk bistand.
Utvalget skal legge vekt på tidligere og pågående arbeid om tilknyttede problemstillinger, herunder
anbefalingene som gis av riksadvokatens arbeidsgruppe som undersøker voldtektssaker som har endt med frifinnelse,
Sosial- og helsedirektoratets arbeidsgruppe som utarbeider veileder for helsetjenesten til volds- og voldtektsmottak,
NOU 2006: 10 Fornærmede i straffeprosessen – nytt perspektiv og nye rettigheter,
«Æ e itj fornærma, æ e forbanna» – Rapport fra arbeidsgruppe som utredet praktiske tiltak for å bedre ofrenes møte med politi og rettsapparat.
Utvalget skal utrede de økonomiske, administrative og andre vesentlige konsekvenser som forslagene kan medføre. Økonomiske og administrative konsekvenser må vurderes opp mot forventet effekt av hvert enkelt tiltak. Utvalget skal avgi minst ett forslag som baseres på uendret ressursbruk.»
Utvalget ble ved oppnevningen bedt om å avslutte arbeidet innen 1. oktober 2007.
I samråd med Justis- og politidepartementet ble utredningen overlevert 24. januar 2008.
1.2 Fortolkning av mandat og avgrensninger
1.2.1 Generelt
I mandatet er utvalget bedt om å «utrede tiltak for å sikre bedre oppfølging av personer som blir utsatt for voldtekt». Utvalget legger til grunn at begrepet «voldtekt» skal forstås strafferettslig, altså som de handlinger som rammes av straffeloven § 192. Denne fortolkningen støttes av mandatets punkt 2 som henviser eksplisitt til denne bestemmelsen. Dette betyr at utvalget avgrenser sitt arbeid til kun å gjelde handlinger som omfattes av § 192. Handlinger som rammes av andre bestemmelser i straffelovens sedelighetskapittel, behandles ikke – med mindre disse er relevante ved behandlingen av straffeloven § 192.
Mandatet ber utvalget utrede situasjonen til «personer» som blir utsatt for voldtekt. Utvalget forstår dette slik at arbeidet ikke skal avgrenses til spesielle persongrupper, men ta for seg alle som utsettes for voldtekt, uavhengig av alder, kjønn, etnisitet og seksuell legning, og uavhengig av hvem gjerningsmannen er. Utvalget presiserer at problemstillinger knyttet til barn som ofre bare vil bli behandlet i den utstrekning det er tale om voldtekt. I saker om seksuelle overgrep mot barn er det ofte ikke «nødvendig» for overgriperen å bruke vold eller trusler for å oppnå seksuell omgang, noe som gjør at straffeloven § 192 i mange tilfeller ikke brytes. De særlige problemstiller knyttet til seksuelle overgrep mot barn (straffeloven §§ 195 og 196), faller utenfor mandatet. Det betyr at utvalget ikke behandler de spørsmålene som avhør og observasjon av barn reiser. Utvalget avgrenser også sitt arbeid mot problemstillingene ved medisinske undersøkelser av barn etter seksuelle overgrep. Utvalget understreker at seksuelle overgrep mot barn er et alvorlig samfunnsproblem, men at problemstillingen ligger i randsonen av mandatet, og bør utredes særskilt. Utvalget presiserer at mye av fremstillingen som omhandler barn som ofre for voldtekt (straffeloven § 192), også vil ha relevans for barn som er utsatt for andre seksuelle overgrep (straffeloven §§ 195 og 196).
1.2.2 Et kjønnsperspektiv
I mandatets punkt 3, som omhandler voldtektsutsattes behov for ulike former for bistand, bes utvalget om gjennomgående å » …vurdere både dagens tilbud og foreslåtte tiltak i et kjønnsperspektiv». Det er ikke klart om denne passusen utelukkende knytter seg til mandatets punkt 3, eller om alle utvalgets forslag skal vurderes i et kjønnsperspektiv. Utvalget har tolket mandatet slik at alle tiltak skal vurderes i et kjønnsperspektiv.
Mandatet presiserer ikke nærmere hva som legges i begrepet kjønnsperspektiv. Dersom man forsøker å forstå eller forklare voldtekt, kan disse forklaringene knytte seg til strukturnivå – altså at det er strukturer i samfunnet som er årsaken til voldtekt, for eksempel maktforskjeller mellom kjønnene. En finner også forklaringer som knytter seg til gruppenivå, det vil si at det er noen bestemte kjennetegn ved grupper av individer som kan forklare hvorfor voldtekt begås, for eksempel at det er ungdom. Til sist kan årsaksforklaringer også gis på aktørnivå. Dette er forklaringer som legger vekt på at det er noe spesielt ved offer og/eller gjerningsmann, for eksempel teorier om at voldtekten skjedde fordi gjerningsmannen var beruset eller fordi gjerningsmannen har en avvikende voldelig seksualitet. Hvilken type forklaring man heller mot, er avgjørende for hvilken type tiltak en foreslår. Slik utvalget ser det, ligger det utenfor mandatet å forklare hvorfor voldtekt begås. I det følgende går utvalget derfor ikke nærmere inn på denne type forklaringer. Imidlertid foreslår utvalget en rekke tiltak for å bedre voldtektsofres stilling og for å forbygge voldtekt. Noen av disse tiltakene befinner seg på strukturnivå, noen på gruppenivå og noen på aktørnivå.
Ett av de mest iøynefallende trekkene ved voldtekt er at det nesten utelukkende er menn som er gjerningsmenn, og at de aller fleste ofrene er kvinner. Det er altså ikke tilfeldig hvem som er offer og hvem som er gjerningsmenn. Erkjennelsen av denne kjønnsretningen preger hele utredningen.
1.3 Utvalgets arbeidsmåte
Utvalget hadde sitt første møte 6. oktober 2006. Det siste møtet ble holdt 10. januar 2008. Til sammen har utvalget hatt 16 møter, hvorav flere har vært møter over to dager. I tillegg har utvalgets medlemmer deltatt på relevante konferanser. Utvalget har mottatt skriftlige innspill fra privatpersoner og organisasjoner, og har snakket med en rekke personer med særskilt faglig kompetanse eller erfaring knyttet til arbeid med voldtektsofre.
Den første tiden av utvalgets virketid ble kunnskapsinnhenting og prinsipielle problemstillinger prioritert.
Av praktiske grunner har utvalget under arbeidets gang valgt å dele seg i tematiske grupper som arbeidet parallelt med det samlede utvalget. Gruppene har behandlet fokusområder som trengte utdyping: Omfang og hyppighet av voldtekt, politi- og påtalemyndighetens arbeid med voldtektssaker, voldtektsutsattes behov for ulike former for bistand, dialog mellom den voldtektsutsatte og gjerningspersonen, forebyggende tiltak mot voldtekt og seksuelle overgrep rettet mot ungdom samt støtte- og erstatningsordninger.
1.4 Fagmiljøer og ressurspersoner
Representanter fra utvalget har vært på studietur til Sverige, Danmark, Storbritannia, Tyskland og U.S.A. Utvalget har dessuten hatt samtaler med eller mottatt brev, innspill og skriftlige bidrag fra personer som har opplevd overgrep. Videre har utvalget mottatt faglige innspill fra en rekke personer og organisasjoner. Utvalget inviterte også til en åpen høring med interesseorganisasjoner og andre interesserte den 23. mai 2007, der temaet var tilrettelagt dialog mellom gjerningsmann og offer. Enkelte av møtene har vært lukkede seminarer for utvalget om særskilte temaer og med inviterte innledere. Utvalget har hatt kontakt med følgende organisasjoner:
MiRA Ressurssenter for innvandrer- og flyktningekvinner, Oslo
DIXI Ressurssenter for voldtatte
ProSenteret
Kirkens Bymisjon
Natthjemmet
Krisesentersekretariatet
Norsk Krisesenterforbund
Konfliktsrådssekretariatet
Landsforeningen for lesbisk og homofil frigjøring (LLH)
Rådgivningskontoret for kriminalitetsofre
GENA AS, Institutt for DNA-analyse
Rettsmedisinsk institutt
Sosial- og helsedirektoratet
Oslo politidistrikt
Oslo legevakt, Voldtektsmottaket
Skien legevakt, Voldtektsmottaket
Nasjonalt kunnskapssenter om vold og traumatisk stress (NKVTS)
De regionale ressurssentrene om vold, traumatisk stress og selvmordsforebygging (RVTS-Øst, RVTS-Vest, RVTS-Nord, RVTS-Midt, RVTS-Sør)
Advokatforeningens bistandsadvokatutvalg
Alternativ til Vold
Landsforeningen for voldsofre
Amnesty
Internasjonal helse- og sosialgruppe
Juridisk rådgivningskontor for kvinner (JURK)
KRIPOS
Rigshospitalet i København
Rådgivningskontoret for kriminalitetsofre (RKK)
Stiftelsen Fellesskap mot Seksuelle Overgrep (FMSO)
Politiets forum mot seksuelle overgrep (PFSO)
I tillegg har utvalget også mottatt innspill fra flere enkeltpersoner.
Utvalget har besøkt Oslo legevakt, Oslo Politidistrikt og Skien legevakt. Utvalget har invitert representanter fra forskjellige fagmiljøer til å holde innlegg og komme med innspill på utvalgets møter.
Utvalgets medlemmer har også deltatt på konferanser av relevans for utvalgets arbeid.
Utvalget vil rette en takk til de mange som har bidratt til å øke utvalgets innsikt i dette vanskelige temaet, ved å dele sine personlige opplevelser knyttet til voldtekt. Samtidig vil utvalget takke alle andre som har kommet med konstruktive innspill og bidrag.