1 Kommisjonens mandat og arbeid

1.1 Mandat og oppnevning

Regjeringen Stoltenberg II nedsatte Likelønnskommisjonen ved kongelig resolusjon 16. juni 2006. I omtalen av mandatet heter det:

I regjeringens politiske plattform legges det til grunn at det skal føres en arbeidslivspolitikk hvor likestilling og likelønn, utviklingsmuligheter og adgang til kompetansebygging er sentrale elementer. Til tross for at kvinner og menn i dag har om lag like lang utdanning og kvinner har høy og økende sysselsetting tyder analyser på at det ikke har foregått noen systematisk reduksjon i timelønnssatsene mellom kvinner og menn etter 1985.

Gjennom lønnsforhandlingene har partene i arbeidslivet spilt en viktig rolle i arbeidet for likelønn. I 1960 kom det første lønnsoppgjøret hvor likelønn sto på programmet og i 1961 ble det opprettet en likelønnsavtale mellom LO og NAF. De egne kvinnetariffene ble fjernet og vi fikk etter hvert lavlønnstillegg. Dette gjorde at lønnsforskjellene mellom kvinner og menn ble redusert betydelig. Senere har arbeidstakerorganisasjonene jevnlig tatt opp likelønnsspørsmålet i oppgjørene.

Diskriminering av kvinner i arbeidslivet og lønnsforskjeller mellom kjønnene er gjennom likestillingspolitikken også et offentlig ansvar, både gjennom utvikling av rettsområdet og som et felt for tiltak og forskning. Politikkutforming innenfor ulike områder påvirker rammene for lønnsdannelsen. Utdannings- og familiepolitikken er også av betydning.

Likestillingslovens § 5 pålegger arbeidsgiver å lønne kvinner og menn på samme måte uten hensyn til kjønn. Loven sier at «kvinner og menn i samme virksomhet skal ha lik lønn for samme arbeid eller arbeid av lik verdi». Retten til lik lønn for samme arbeid eller arbeid av lik verdi gjelder for samme virksomhet og uavhengig av om arbeidene tilhører ulike fag eller om lønnen reguleres i ulike tariffavtaler.

Norge har sluttet seg til flere internasjonale avtaler. ILOs konvensjon om lik lønn for kvinnelige og mannlige arbeidere for arbeid av lik verdi ble vedtatt i 1951. I EU ble samme prinsipp tatt inn i Roma-traktaten og likelønnsdirektivet ble vedtatt i 1975. EF-domstolen har gjennom en rekke saker avklart flere prinsipielle spørsmål og utviklet fellesskapsretten på området. Nordisk ministerråd gjennomførte i årene 1990 til 1994 et stort informasjons- og kunnskapsprosjekt om likelønn mellom kvinner og menn i Norden.

I 1995 nedsatte Barne- og familiedepartementet et utvalg som fikk i mandat å fremme forslag om arbeidsvurdering som metode for likelønn mellom kvinner og menn. Utvalget la frem sin innstilling i januar 1997 og likestillingslovens § 5 ble endret og skjerpet med virkning fra 1. juli 2002 som en følge av utvalgets anbefalinger. Barne- og familiedepartementet har finansiert et prosjekt for utvikling og utprøving av arbeidsvurdering som virkemiddel for likelønn på virksomhetsnivå.

Kommisjonen fikk følgende mandat:

• Den norske lønnsforhandlingsmodellen bygger på at lønnsveksten må tilpasses hva konkurranseutsatt sektor over tid kan leve med. Dette har gitt en samlet ramme for lønnsoppgjørene som har bidratt til god økonomisk utvikling og lav arbeidsledighet. Kommisjonen bes om å vurdere hvordan fordelingen av denne rammen har vært i et likelønnsperspektiv de siste 10 årene. Kommisjonen må legge til grunn at gjennomføringen av lønnsforhandlingene er partene i arbeidslivet sitt ansvar.

• Kommisjonen skal legge likestillingspolitiske mål til grunn om at kvinner og menn skal lønnes på samme måte uten hensyn til kjønn. Lønnsforskjeller mellom kvinner og menn og «likelønn» måles i denne sammenheng som forskjeller i timelønn hvor forskjeller i arbeidstid er renset bort.

• Kommisjonen skal gi en samlet beskrivelse av lønnsforskjellene mellom kvinner og menn basert på tilgjengelig statistikk og forskning. Dette settes også inn i en internasjonal sammenheng.

• Kommisjonen skal lage en oversikt over områder der kunnskap om lønnsforskjeller mellom kvinner og menn er mangelfull, og der det derfor er behov for kunnskapsutvikling.

• Kommisjonen skal drøfte ulike årsaker til lønnsforskjeller mellom kvinner og menn, herunder effekter av det kjønnsdelte arbeidsmarkedet.

• Utdanningsvalg legger grunnen for yrkesvalg og det kjønnsdelte arbeidsmarkedet, og det er viktig å forstå sammenhengen mellom utdanningspolitikken og kvinners og menns preferanser for valg av utdanning og yrke. Sammenhengen mellom familiepolitikken og utdannings- og yrkesvalg bør også analyseres.

• Kommisjonen skal drøfte heltid/deltidsproblematikken som en dimensjon for ulikelønn.

• Sammenhengen mellom lønnsnivå og andre forhold enn lønn knyttet til arbeidsplassen, slik som jobbtrygghet og fleksible arbeidstidsordninger, bør analyseres.

• Kommisjonen skal gi en oversikt over lover, internasjonale avtaler og konvensjoner Norge er bundet av når det gjelder likelønn mellom kvinner og menn, og drøfte hvordan disse følges opp i praksis.

• Kommisjonen skal vurdere hva som kan bidra til å redusere lønnsforskjellene mellom kvinner og menn. I denne sammenheng skal kommisjonen gjøre rede for eventuelle konsekvenser for offentlige budsjetter, arbeidsmarkedets virkemåte og arbeidstilbudet.

• Kommisjonen skal konsultere en referansegruppe sammensatt av partene i arbeidslivet. Kommisjonen skal rådføre seg med referansegruppen under arbeidet, arrangere felles møteplasser for diskusjon og kommunikasjon. Denne prosessen skal også være et viktig bidrag til å spre kunnskap og være opinionsdannende.

• Kommisjonen skal levere sin rapport innen 1. mars 2008.

Likelønnskommisjonen har hatt følgende sammensetning:

• Fylkesmann Anne Enger, leder

• Forskningsleder Erling Barth, Institutt for samfunnsforskning

• Professor Anne-Jorunn Berg, Høgskolen i Bodø

• Professor Hege Brækhus, Universitetet i Tromsø

• Professor Tom Colbjørnsen, Handelshøyskolen BI

• Seniorforsker Oddbjørn Raaum, Frischsenteret

• Forskningsleder Torgeir Aarvaag Stokke, Forskningsstiftelsen Fafo

• Avdelingsdirektør Hege Torp, Norges forskningsråd

Til Likelønnskommisjonen var det knyttet en referansegruppe med representanter fra hovedorganisasjonene i arbeidslivet:

• Sjefsøkonom Per Richard Johansen, Kommunenes sentralforbund

• Marianne Gran Juriks, Akademikerne

• Kontorsjef Alexander A. Lange, Finansnæringens Arbeidsgiverforening

• Arbeidslivssjef Kari Elisabeth Merøe Lier, NITO

• Spesialrådgiver Olav Magnussen, Næringslivets hovedorganisasjon

• Fagsjef Sverre Molandssveen, Handels- og servicenæringens hovedorganisasjon HSH

• Nestleder Bente G.H. Slaatten, Hovedorganisasjonen for universitets- og høyskoleutdannede UNIO

• Spesialrådgiver Svein Tore Valsø, Arbeidsgiverforeningen NAVO

• Seniorrådgiver Mie Opjordsmoen, Landsorganisasjonen Norge

• Likestillingsansvarlig Hege Herø, Yrkesorganisasjonenes sentralforbund

• Likelønnskommisjonens sekretariat har bestått av utredningsleder Jorun Hjertø og utredningsleder Kristina Jullum Hagen.

1.2 Bakgrunnen for Likelønnskommisjonens arbeid

Likelønnspolitikk – et historisk tilbakeblikk

Arbeidet for likelønn mellom kvinner og menn har en lang politisk historie. Tema har jevnlig vært på den politiske dagsorden, og kvinneorganisasjoner, arbeidslivets parter og offentlige myndigheter har vært sentrale aktører. Her gir vi et bilde av det politiske arbeidet for likelønn mellom kvinner og menn, slik det har utviklet seg etter 1945 og frem til i dag.

Det første offentlige initiativet for likelønn i Norge ble tatt i 1947, da Sosialdepartementet fikk utredet kvinners lønnsforhold. Vogt-rapporten var en av forløperne til ILOs likelønnskonvensjon, og inngikk i en rekke utredninger i flere land som undersøkte lønnsforskjeller mellom kvinner og menn (Vogt 1948). Utredningen stilte spørsmål ved mannens forsørgerbyrde som begrunnelsen for høyere lønn, og viste blant annet at de faktiske lønningene ble fastsatt i sin alminnelighet ut fra den foreliggende situasjon på arbeidsmarkedet. Det heter i rapporten at lønnsøkninger ikke kan tilskrives omkostninger ved familie, men heller konjunkturer og de strategiske stillinger som arbeidere og deres organisasjoner har på arbeidsmarkedet.

Internasjonalt var likelønn det første området hvor lovgivende reformer tok sikte på å sikre likestilling og bedre kvinners økonomiske situasjon. Definisjonen av likelønn som lik lønn for arbeid av lik verdi kom i 1951, da ILOs internasjonale arbeidskonferanse vedtok konvensjon nr 100 om lik lønn for kvinnelige og mannlige arbeidere for arbeid av lik verdi. Konvensjonen ble ratifisert i Norge i 1959 og i 1961 inngikk LO og N.A.F. avtale om å fjerne de spesielle kvinnetariffene i industrien.

Som ledd i arbeidet med å ratifisere Likelønnskonvensjon nr 100 ble Likelønnskomiteen oppnevnt i 1949, og avleverte sin innstilling ni år senere i 1958. Komiteen fant blant annet at kvinners bedriftsøkonomiske innsats var lavere enn menns innsats. Men selv om de økonomiske faktorene bak lønnsgapet var reelle, mente de at det var urimelig å straffe alle kvinner på grunn av gjennomsnittstall. Når det gjaldt valg av tiltak og virkemidler, var Likelønnskomiteen dypt uenig på flere områder, og de leverte ikke en enstemmig innstilling. Flertallet i komiteen anbefalte at Norge ratifiserte likelønnskonvensjonen og la samtidig til grunn prinsippet om lik lønn for arbeid av lik verdi og arbeidsvurdering som virkemiddel for likelønn.

Norge valgte å følge opp likelønnspørsmålet gjennom et offentlig råd: Likelønnsrådet ble etablert i 1959. For første gang ble det slått fast at det offentlige har et ansvar for å fremme likelønn mellom kvinner og menn i arbeidslivet. Likelønnsrådet fikk i mandat å drøfte og fremme forslag om tiltak for likelønn, gjennom opplysningsarbeid og undersøkelser om lønnsforskjeller. Rådet ble organisert som er trepartsråd, med nøytral formann og to representanter fra LO og N.A.F. Rådet foretok en rekke undersøkelser, og tok for seg bransje for bransje og påpekte skjevheter i lønn mellom kvinner og menn. I 1972 ble Likelønnsrådet omgjort til Likestillingsrådet, som fikk et utvidet mandat.

I 1972 kom neste offentlige likelønnsutvalg. Bratholmutvalget skulle se på kvinneyrkers lønnsplassering innenfor offentlig virksomhet, ved å sammenligne yrker på tvers av yrkesgrenser. Ved hjelp av arbeidsvurdering ble verdien av arbeidet målt for en rekke yrker, og de fant store lønnsforskjeller mellom yrkesgrupper som utførte arbeid av lik verdi. Rapporten konkluderte at kvinnedominerte yrkesgrupper hadde systematisk lavere lønn enn tilsvarende mannsdominerte yrker (NOU 1974:47). Rapporten vakte oppmerksomhet og skapte offentlig debatt. Resultatene ble brukt som argumenter i tarifforhandlingene og det ble gjennomført oppjusteringer i noen av kvinneyrkene, se mer om dette i kapittel 14.

1970-tallet er beskrevet som de store lovreformers tiår, når det gjelder likestilling mellom kvinner og menn. Likestillingsloven som ble vedtatt i 1978, fikk i tillegg til et generelt forbud mot forskjellsbehandling, en egen bestemmelse om lik lønn for arbeid av lik verdi. Likestillingsombudet og Klagenemnda for likestilling ble etablert i 1979. Norge var her en pioner som det første land i verden som etablerte et slikt håndhevingsapparat. For nærmere beskrivelse av Lov om likestilling mellom kjønnene og håndhevingsapparatet, se kapittel 7. I tillegg kan det nevnes at vi fikk lov om barnehager, lov om arbeidsmiljø og utvidet permisjon i forbindelse med svangerskap og fødsel.

I kjølvannet av 1970-tallsfeminismen oppsto fenomenet «statsfeminisme» (Hernes 1982, 1987). Det betegner staten som en alliert for kvinner, en allianse mellom velferdsstaten, kvinnene og forskere som stiller krav både om likhet mellom kvinner og menn og særordninger for kvinner. Denne alliansen har ført til en forholdsvis positiv holdning til staten og offentlig innblanding i arbeidet for likestilling. Den norske og nordiske likestillingsmodellen hevdes å være avhengig av eksistensen av en kvinnevennlig stat som kan levere og forsvare foreldrepermisjon, barnehager, omsorg for gamle og syke, økonomiske støtte til eneforsørgere, kvinneforskning og lover og regler mot diskriminering. Denne modellen med en formalisert, offentlig likestillingspolitikk utviklet seg også i de øvrige nordiske landene og nesten alle vestlige land. Mange av de offentlige initiativene ble etablert som respons på press fra kvinnebevegelsen for at staten skulle påvirke forskjellene mellom kvinners og menns rettigheter, makt og innflytelse (Borchorst 2003).

I denne tradisjonen ble omsorgs- og familiepolitikken styrket, den politiske oppmerksomheten ble i stor grad rettet mot å legge til rette for at kvinner skulle kunne kombinere lønns- og omsorgsarbeid. Samtidig ble det her lagt mindre vekt på kvinners posisjon i arbeidslivet og kvinner som økonomiske forsørgere gjennom lønnsarbeid. Statsfeministene «overlot» i stor grad lønnsdannelsen og lønnsutviklingen for kvinner i arbeidslivet, til arbeidslivets parter og eksisterende forhandlingsregimer.

Det ble utviklet nye virkemidler, og i Norge er kjønnskvotering tatt i bruk som et politisk verktøy for likestilling mellom kjønnene. Kjønnskvotering skal gi det underrepresenterte kjønn bedre muligheter og omhandler både kvinnekvotering og mannskvotering. Det er et likestillingspolitisk virkemiddel som skal sikre resultatlikhet, og det kan gjennomføres som et absolutt krav om jevn representasjon av begge kjønn (radikal kvotering) eller som moderat kvotering, hvor det underrepresenterte kjønn skal velges under ellers like vilkår. Hovedtariffavtalen for offentlig sektor tillater moderat kvotering ved ansettelser. Det nærmeste vi kommer prinsippet om kvotering knyttet til tiltak for likelønn, er tariffoppgjør hvor partene er enige om spesielle øremerkede tillegg til kvinnedominerte grupper.

I St.meld. nr. 69 (1984 – 85) O m tiltak og virkemidler i likestillingspolitikken ble retningslinjene for likestillingspolitikken frem til 1990 streket opp. Ett av tiltakene var å arbeide frem og gjennomføre et handlingsprogram for likestilling som omfattet hele den sentrale forvaltningens arbeidsområde. Målet var å integrere likestilling i departementenes løpende virksomhet og alt politisk arbeid, omtalt som «mainstreaming». Målet var å gjøre likestillingspolitikken mer offensiv. I stedet for å komme i etterkant med ekstra tiltak for å bøte på skjevheter, ville man utforme en bedre politikk ved å ta hensyn til kvinners og menns livsvilkår og situasjon i utgangspunktet. Politikken skulle utformes ut fra både kvinners og menns livsløp og interesser. Eksempler på mainstreaming er å ta hensyn til kvinners sysselsetting i distriktspolitikken, å ta hensyn til både kvinners og menns økonomi og arbeidsmarkedstilknytning ved utforming av skatte- og trygdelovgivning, sikre et kjønnsperspektiv i bistandspolitikken mv. I tråd med en slik strategi, skulle ulikheter i lønnsdannelsen for kvinner og menn, være en integrert del av den generelle lønns- og inntektspolitikken. Omtalen av lønnsforskjeller mellom kvinner og menn i Teknisk beregningsutvalgs årlige rapporter (fra 1990), er et eksempel på hvordan politikken kan mainstreames på et område der det er relevant å ha et kjønnsperspektiv.

Erfaringene med mainstreaming er imidlertid svært variable, og noen sektorer har lykkes bedre enn andre i å integrere likestillingsperspektivet. Statskonsult har evaluert departementenes arbeid for å se i hvilken grad kjønns- og likestillingsperspektivet er integrert i det statlige budsjettarbeidet for 2006 – 2007. De finner store variasjoner mellom departementene i hvilken grad og hvordan kjønnsperspektivet er integrert. Ansvaret for likestillingsloven (og likelønnsbestemmelsen) og det politiske pådriverarbeidet for likelønn har holdt seg i Barne- og likestillingsdepartementet (eller tilsvarende); det vil si i et departement som ikke rår over virkemidler direkte knyttet til lønnsdannelsen – og inntektspolitikken.

St.meld. nr. 70 (1991 – 92) Likestillingspolitikk for 1990-åra la frem nye hovedtrekk i utviklingen mot et likestilt samfunn og slo fast at de viktigste uløste problemene var likestilt omsorg og likelønn. I meldinga heter det at på noen områder har vi kommet langt, men ved at noen problemer er løst har nye kommet i fokus. Likelønn ble lansert som et viktig problemområde i den offentlige likestillingspolitikken, og regjeringen foreslo revisjon av likestillingslovens likelønnsbestemmelse. Den tok til orde for at en effektiv likelønnspolitikk må ha som mål å fremme lik lønn for arbeid av lik verdi uansett arbeidstakers kjønn, ikke bare lik lønn for helt eller tilnærmet likt arbeid. Utvikling av virkemidlene i likelønnsarbeidet ble etterlyst. Det ble samtidig slått fast at det vesentligste arbeidet må utføres på arbeidsplassene og gjennom partene i arbeidslivet og deres organisasjoner.

Den praktiske likestillingspolitikken på 1990-tallet var preget av kravet om jevn kjønnsrepresentasjon, som øremerking av stillinger på universitetene og forslag om kjønnskvotering i styrene for de største selskapene i næringslivet. Foreldre fikk rett til å dele foreldrepermisjonen på 70-tallet og fedrekvoten på fire uker i fødselspengeordningen ble innført i 1993.

I 1995 nedsatte regjeringen et offentlig utvalg som skulle fremme forslag om arbeidsvurdering som metode for likelønn mellom kvinner og menn. Utvalget konkluderte at arbeidsvurdering kan være et egnet virkemiddel for å kartlegge og avdekke ulikelønnen mellom kvinne- og mannsdominerte grupper, og danne et grunnlag for utvikling av tiltak for likelønn. Det ble utviklet et rammeverk og retningslinjer for kjønnsnøytral arbeidsvurdering. Dette ble presentert som et tilbud til partene i arbeidslivet, slik at bruk og gjennomføring skulle baseres på avtaler mellom partene. Utvalget anbefalte at sentrale parter i offentlig og privat sektor inngår en prinsippavtale om arbeidsvurdering som virkemiddel for likelønn (NOU 1997:10). Utvalget mente også at det var hensiktsmessig å presisere i lovens likelønnsbestemmelse hvilke hovedfaktorer som bør legges til grunn for å bestemme om arbeidet har lik verdi. Dette arbeidet omtales nærmere i kapittel 14.

I 2002 ble likelønnsbestemmelsen styrket ved en lovendring som presiserer i lovteksten at likelønnsprinsippet gjelder på tvers av både fag- og tariffgrenser. Relevante faktorer for måling av arbeidets verdi ble også tatt inn. Se nærmere beskrivelse i kapittel 7.

I kjølvannet av Makt- og demokratiutredningen ble det tatt til orde for at det skulle opprettes en likelønnskommisjon. I sin høringsuttalelse til NOU 2003:19 Makt og demokrati.Sluttrapport fra Makt og demokratiutredningen, foreslo Utdanningsgruppenes Hovedorganisasjon UHO at det skulle opprettes en likelønnskommisjon. UHO begrunnet sitt forslag med at «likelønnsutfordringene finnes i alle sektorer og på alle nivå i arbeidslivet, men er særlig store for kvinnedominerte yrkesgrupper i offentlig sektor, og ikke minst for kommunesektoren». Det ble videre hevdet at «den systematiske verdsettingsdiskrimineringen er så omfattende at det trengs nye tiltak – et krafttak for likelønn». Forslaget ble senere støttet av Likestillingsombudet og Likestillingssenteret (i et brev til regjeringen 22.september 2004).

Regjeringen Bondevik II anbefalte ikke en ny likelønnsutredning. «..regjeringen understreker at den støtter intensjonen i forslaget om likelønn mellom kvinner og menn. Imidlertid finner Regjeringen etter en samlet vurdering at det ikke vil være hensiktsmessig å opprette en likelønnskommisjon nå, slik som foreslått» (St.meld. nr. 17 (2004 – 2005)).

Regjeringen Stoltenberg II tok imidlertid forslaget inn i sin Politisk plattform for en flertallsregjering (Soria Moria erklæringen oktober 2005), hvor det heter at det «det må føres en arbeidslivspolitikk hvor likestilling og likelønn, utviklingsmuligheter og adgang til kompetanseoppbygging er sentrale elementer» og at regjeringen vil «opprette en likelønnskommisjon».

Denne oversikten viser at likelønn er et gammelt politisk krav som har fulgt utviklingen i den generelle politikken for likestilling mellom kvinner og menn. Det er gjennomført flere offentlige utredninger om likelønn, og det er stort sett konsensus om det urimelige ved lønnsforskjeller betinget av kjønn. Det ble også tidlig formulert ambisiøse mål og lovfestet at likelønn innebærer lik lønn for arbeid av lik verdi, og et forbud både mot direkte og indirekte forskjellsbehandling.

Likelønnskommisjonen har ikke arbeidet ut fra blanke ark. Kommisjonens utredning bygger på eksisterende kunnskap og drøfter likestillingspolitiske begreper og definisjoner. Utredningen gir en beskrivelse av utvikling over tid og tidligere norske og internasjonale erfaringer fra det politiske arbeidet for likelønn. Utover den generelle lovgivningen, skal vi se at ulike aktører i politikk, forskning og samfunnsdebatt slett ikke er enige om hva likelønn mellom kvinner og menn innebærer.

1.3 Er likelønn et spørsmål om rettferdighet, om økonomisk effektivitet, eller om frie valg? Hvordan operasjonalisere likelønn?

I mandatet for Likelønnskommisjonen heter det at det skal legges et «likestillingspolitisk mål til grunn om at kvinner og menn skal lønnes på samme måte uten hensyn til kjønn». Dette er en svært åpen definisjon av likelønn, og har blant annet en videre betydning enn det som ligger i likestillingsloven. I dette avsnittet skal vi diskutere hva vi legger i målet om likelønn mellom kvinner og menn, hvordan dette kan operasjonaliseres og relateres til valg av virkemidler.

Arbeidsmarkedet som prismekanisme vil gi lønnsforskjeller. Forskjellene er uttrykk for at arbeidskraften er heterogen, at arbeidsmarkedet er delt, og at det er forskjeller mellom delmarkedene når det gjelder tilbud og etterspørsel, selve lønnsdannelsen, og hvordan kvinner og menn tilpasser seg og blir behandlet.

Politikk og tiltak for likelønn er svaret på en situasjon der det er uønskede lønnsforskjeller mellom kvinner og menn. Et viktig spørsmål er derfor: Hvilke lønnsforskjeller er akseptable eller legitime og hvilke er uønsket. Og ut fra kommisjonens mandat blir spørsmålet: Hvilke lønnsforskjeller er uønsket fra et likestillingspolitisk synspunkt? Vi har ikke entydige svar. Det er derfor nødvendig med en diskusjon og avklaring av hva vi legger i legitime forskjeller og hva som er uønskede forskjeller.

Kvinners rett til egen økonomi og likelønn inngår som et viktig element i den politiske kampen og argumentene for likestilling. Hvordan vi tolker og forstår prinsippet om likelønn følger derfor likestillingsdebatten. Likestilling er heller ikke et entydig begrep og spørsmålet hva mener vi med likestilling mellom kvinner og menn er både komplekst og utfordrende. Den politiske dagsorden, problemstillinger og virkemidler, vil alltid speile sin tid. Kvinners og menns liv inngår i samfunnsutviklingen og det likestillingspolitiske prosjektet endrer seg. Både i media, i arbeidslivet, i politikken og i akademia diskuteres det hva likestilling egentlig innebærer. De siste årene har også forskningen, og da særlig humanistisk og samfunnsvitenskapelig forskning og kjønnsforskningen, gitt viktige bidrag til hvordan vi forstår og tolker begreper som kjønn og likestilling.

Likhet og rettferdighet står sentralt når vi diskuterer likestilling og likelønn, men både likhet og rettferdighet er omdiskuterte begreper i denne debatten. Likhet kan være både at man får like muligheter (sjanselikhet) og at man oppnår likhet i resultater (resultatlikhet). 1 Det samme gjelder for rettferdighet, både sjanselikhet og resultatlikhet kan betegnes som rettferdig.

I det følgende skal vi se på hvordan vi kan operasjonalisere likelønnsprinsippet, med likestillingsdebatten som bakgrunn. Vi tar utgangspunkt i tre tilnærminger: For det første likelønn som en rettighet, knyttet til normen om resultatlikhet. For det andre, likelønn i betydningen sjanselikhet, med respekt for at ulikhet kan oppstå som resultat av individuelle valg. I det tredje perspektivet er likelønn begrunnet ut fra effektiv ressursbruk med referanse til økonomisk teori om investering i – og bruk av – personkapital. 2

Likelønn som resultatlikhet

Like rettigheter for kvinner og menn – lik rett til deltakelse og til ressurser – kan begrunnes ut fra generelle prinsipper om likeverd, og brukes også som begrunnelse for likelønn. Likelønn for kvinner og menn er ikke et mål om lik lønn for alle, men at lønn skal fastsettes på samme måte for kvinner og menn, og at urimelige forskjeller ikke kan aksepteres.

Likestillingsloven sikrer kvinner rett til likelønn, og setter et forbud mot forskjellsbehandling mellom kvinner og menn. Kvinners rettigheter er også forankret i internasjonalt arbeid for likestilling og kvinners menneskerettigheter. FNs kvinnekonvensjon Konvensjonen om å avskaffe alle former for diskriminering av kvinner ble ratifisert av Norge i 1981 og åpner nå for individuell klageadgang. Konvensjonen etablerer en standard for kjønnsrettferdighet som alle lokale lover og tradisjoner kan diskuteres mot. I Makt- og demokratiutredningens sluttrapport heter det at «Kvinnekonvensjonen har blitt et viktig dokument i en global rettighetsbevegelse og for et nettverk av grasrotorganisasjoner som er engasjert i praktisk menneskerettighetsarbeid.» «Kvinnekonvensjonen fastslår at kvinners rettigheter er prinsipielle rettigheter som stater – gjennom ratifikasjon av konvensjonen – forplikter seg til å beskytte» (NOU 2003:19 side 82). Kvinnekonvensjonen tar utgangspunkt i prinsipper om personlig autonomi, om frihet fra seksualisert vold, om selvstendig juridisk status, om lik rett til utdanning, arbeid og politisk innflytelse.

Resultatlikhet er nært knyttet til denne rettighetstradisjonen. For å oppnå likestilling må søkelyset settes på resultatet, og ikke begrenses til likhet i valgmuligheter. Reell likestilling og likelønn i betydning faktisk lik deltakelse og lik fordeling av økonomiske goder, blir viktige mål. Resultatlikhet tar utgangspunkt i at like formelle muligheter ikke er tilstrekkelig for å oppnå reell likestilling. Ut fra dette resonnementet vil historiske betingelser og maktforskjeller nødvendiggjøre aktive tiltak for å stille kvinner og menn likt. I arbeidet for å oppnå resultatlikhet, blir det nødvendig å åpne for lovverk og offentlige tiltak som tillater særbehandling av individer som i realiteten stilles dårligere på grunn av kjønn, for eksempel ulike kvoteringsordninger. Tiltakene kan også sees på som kompensasjon for strukturell diskriminering.

Det er reist kritikk mot å begrunne likestilling med en norm om resultatlikhet og kjønnsbalanse (se for eksempel Holst 2007), blant annet kan resultatlikhet begrense valgfrihet på en vilkårlig måte. Kjønnsbalanse innebærer lik representasjon av kvinner og menn, for eksempel i politikken eller styrerommene og lik fordeling av økonomiske goder som lønn og inntekt. Spørsmålet er om vi kan gjøre balanse og likhet til en betingelse for rettferdighet. Mange vil hevde at kjønnsbalanse verken er nødvendig eller tilstrekkelig for å oppnå rettferdighet. Det vil derfor være uheldig å bruke kjønnsbalanse og likelønn som målestokk for likestilling. Argumentet om at kvinner utgjør halvparten av befolkningen og derfor bør ha en tilsvarende representasjon og andel av alle typer ressurser, er i følge denne kritikken tvilsom.

Likelønn som sjanselikhet

Et annet mål for likelønnspolitikken kan være å sikre at kvinner og menn har like muligheter i arbeidslivet. Målet på rettferdighet må være deltakelse på like vilkår for alle. Dersom alle handler ut fra reelt like vilkår, er det ikke urettferdig om resultatet ikke fører til likhet og kjønnsbalanse. En slik tilnærming bygger på en tanke om at kvinner og menn kan ha ulike erfaringer, behov og interesser. Målet om likhet ligger i at kvinner skal ha like muligheter som menn til å velge ut fra sine interesser, talenter og preferanser. Vi kan ikke utelukke at kjønnstypiske valg er autonome, eller at vi uten videre kan stemple dem som falske (Holst 2007). Det tas derfor til orde for at vi ikke kan begrense oss til å se på resultater av politikken eller de valg vi gjør. Fokus må rettes mot omstendighetene knyttet til hvert enkelt individs valg.

Her blir likhet synonymt med sjanselikhet. Sjanselikhet innebærer at alle mennesker har like muligheter til å treffe valg som angår ens eget liv. Med sjanselikhet som utgangspunkt rettes fokus mot forutsetningene, snarere enn målet. Spørsmålet blir under hvilke omstendigheter vi tar våre valg, og ikke hva vi velger. Normen om sjanselikhet ligger til grunn for at likestilling oppnås gjennom ordninger som hindrer diskriminering basert på kjønn.

Målet blir at kvinner kan operere på arbeidsmarkedet og på alle andre arenaer på samme vilkår som menn, og gjøre sine valg ut fra flere hensyn og interesser. En konsekvens av dette er at «staten generelt bør være forsiktig med å normere enkelte begreper om det gode liv over andre, for eksempel kjønnsutypiske over kjønnstypiske» (Holst 2007:17).

Det er også reist kritikk mot forståelsen av likhet og likelønn som sjanselikhet. Kritikken tar utgangspunkt i spørsmålet om det er meningsfullt å anta at vi står overfor reelt frie valg, eller om vi kan se bort fra at maktforhold og etablerte strukturer styrer våre valg og skaper våre preferanser.

Likelønn for effektiv ressursbruk

Lønnsforskjeller som er betinget av kjønn, og som ikke skyldes forskjeller i humankapital eller produktivitet, bidrar til ineffektiv bruk av arbeidskraftressursene.

I mellomkrigstiden var et argument for likelønn, at kvinner var billig arbeidskraft som utkonkurrerte menn på arbeidsmarkedet. Det var derfor ikke alle kvinnedominerte yrkesgrupper som støttet kravet om likelønn, de fryktet at det vil støte dem ut fra arbeidsmarkedet. Det er også blitt hevdet (Hageman 1977) at menn ikke ønsker kvinner inn i sine yrker, fordi de frykter at det vil presse lønningene ned. Da likelønnsprinsippet ble nedfelt i Roma-traktaten i 1957 ble det begrunnet ut fra nytte; lavere lønn for kvinner i industrien i Belgia ga en konkurransefortrinn i forhold til for eksempel Frankrike, hvor forskjellene mellom tariffer for kvinner og menn ikke var så store. Det kan også hevdes at lønnsforskjellene skaper stivhet i arbeidsmarkedet. På grunn av relativt lav lønn i kvinnedominerte yrker i offentlig sektor, er det vanskelig å rekruttere menn til undervisning og omsorgsyrker.

I dag dreier debatten seg i stor grad om hvordan vi kan utnytte talentene på en god måte, og sikre et grunnlag for økonomisk effektivitet. Det blir lagt vekt på at det er viktig for vår økonomi og konkurransekraft at vi sikrer en god utnyttelse av talentene i samfunnet. I utgangspunktet ses potensielle talenter og ressurser som likt fordelt mellom kvinner og menn. Ulikelønn er i stor grad et resultat av ulik sortering til stillinger og yrker for kvinner og menn. Dersom kvinner, på grunn av usaklig forskjellsbehandling, ikke slipper til og ikke får tatt i bruk sine talenter, fører det til dårlig ressursutnyttelse og hindrer god samfunnsøkonomi.

Deler av kjønnsforskningen har utfordret og stiller seg kritisk til et slik nytteargument. I sluttboken fra Makt- og demokratiutredningen heter det at samfunnsdebatten i dag viser at det gjelder å argumentere for at likestilling lønner seg og er til nytte for samfunnet. Det hevdes at dette lønnsomhetsargumentet gjør at likestilling blir tonet ned som et mål i seg sin egen rett; og at likestilling blir et spørsmål om å utnytte kvinners talenter og interesser uten å kople likestilling til makt og rettferdighet (Østerud m. fl. 2003:168).

Oppsummering

Dersom vi legger et resultatlikhetsprinsipp til grunn, vil kjønnsbalanse i betydningen lik lønn, være et mål på i hvilken grad vi har oppnådd likestilling. Dersom vi fokuserer på individuell variasjon når det gjelder preferanser og interesser, vil sjanselikhet være et mål på likestilling. Lønnsforskjeller kan være et akseptabelt utslag av forskjeller mellom kvinners og menns valg, og det er ikke nødvendigvis slik at det er urettferdighet som fører til ubalanse. Dersom vi legger et nytteargument til grunn, kan det argumenteres for likelønn av effektivitetsgrunner. Systematisk over- eller underbetaling av det ene kjønn for visse typer arbeid, gir ikke optimal utnyttelse av arbeidskraften.

Hvilke prinsipper som legges til grunn for likelønn, om det er resultatlikhet eller effektiv ressursbruk (nytte), eller om det er individers like muligheter til å velge, er avgjørende for valg av politiske virkemidler. Det er også av betydning når vi skal vurdere effekten av tiltakene og avgjøre om vi har oppnådd likelønn – eller ikke.

I dette avsnittet har vi tatt utgangspunkt i at tiltak for likelønn er svaret på en situasjon der det er uønskede lønnsforskjeller mellom kvinner og menn. Er en lønnsforskjell uønsket fordi den bryter med vår oppfatning av rettferdighet? Skal vi sette inn tiltak for likelønn, fordi ulikelønn bidrar til ineffektivitet i arbeidsmarkedet? Kan vi akseptere lønnsforskjeller når de kan knyttes til individers egne valg? Denne diskusjonen videreføres i kapittel 15.

Likelønnskommisjonen har valgt å favne bredt i sin utredning. Beskrivelsene av fakta og analysene omfatter arbeidsmarked, lønnsdannelse, familiepolitikk og lovgivning. Det innebærer at utredningen og diskusjonen av tiltak for likelønn, omfatter flere definisjoner av likelønn. Alle de tre perspektivene som er diskutert her, danner utgangspunkt for diskusjon og analyser.

1.4 Nærmere om mandatet – noen avgrensninger

Lønn, inntekt og deltid

I mandatet for Likelønnskommisjonen heter det at «Lønnsforskjeller mellom kvinner og menn og «likelønn» måles i denne sammenheng som forskjeller i timelønn hvor forskjeller i arbeidstid er renset bort». Om deltid heter det at «kommisjonen skal drøfte heltids/deltidproblematikken som en dimensjon for ulikelønn».

Både i faktabeskrivelser, analyser og drøfting av tiltak for likelønn, er det viktig å skille mellom lønn og inntekt. I Likelønnskommisjonens utredning er lønnsforskjellene mellom kvinner og menn definert og målt som forskjeller i lønn korrigert for arbeidstid, det vil si omregnet til heltidsekvivalenter, for eksempel månedslønn eller timelønn.

Utredningene gir også en beskrivelse og omtale av forskjeller i inntekt, og omfang og betydningen av arbeidstid og deltid. Inntekt er et videre begrep enn lønn og måles som årlig inntekt fra flere kilder og uten hensyn til arbeidstid (nærmere om definisjoner i kapittel 4). Det er betydelig større forskjeller i kvinners og menns inntekt enn i lønn, korrigert for arbeidstid. Deltid er langt mer utbredt blant kvinner enn menn, og er en faktor som har stor betydning for årsinntekten. Omtalen av inntekt og arbeidstid (deltid) er begrenset til faktabeskrivelser. I tråd med Likelønnskommisjonens mandat er fokus på forskjeller i timelønn, og tiltakene som drøftes, har som mål å minske timelønnsgapet mellom kvinner og menn.

Likelønn og minoritetsbakgrunn

Det inngår ikke i Likelønnskommisjonens mandat å analysere betydningen av minoritetsbakgrunn for lønnsforskjeller mellom kvinner og menn. Det har vært kontakt mellom kommisjonens leder og barne- og likestillingsministeren, og det besluttet at departementet skal innhente opplysninger om betydningen av minoritetsbakgrunn for deltakelse i arbeidsmarkedet, inntekt og lønnsforskjeller. Disse opplysningene vil fungere som et supplement til Likelønnskommisjonens utredning. Likelønnskommisjonen anbefaler at det gjøres tilsvarende analyser av betydningen av nedsatt funksjonsevne og lønnsforskjeller mellom kvinner og menn.

Arbeidstidsordninger knyttet til skift og turnus

Likelønnskommisjonen har ikke behandlet spørsmål om arbeidstidsordninger knyttet til skift og turnus. Arbeids- og inkluderingsdepartementet har nedsatt et ekspertutvalg som skal utrede dette, og se nærmere på sammenhengen med deltid. Utvalget skal utrede spørsmålet om likestilling av arbeidstiden for arbeidstakere som arbeider skift og turnus. Utvalget skal videre kartlegge sammenhengen mellom deltid/småbrøksstillinger, uønsket deltid og organisering av arbeidstiden. Utvalgets arbeid skal foreligge innen 1. oktober 2008.

Utdanningsvalg og det kjønnsdelte arbeidsmarkedet

Likelønnskommisjonen gir en bred omtale og analyse av det kjønnsdelte arbeidsmarkedet. I Kunnskapsdepartementet pågår et arbeid med å utvikle en strategi for å endre stereotype utdannings- og yrkesvalg blant gutter og jenter. Strategien vil rette seg mot barn og ungdom fra barnehagene til og med videregående opplæring. Likelønnskommisjonen har derfor ikke foreslått tiltak og virkemidler med samme formål.

1.5 Innretning av utredningen

Likelønnskommisjonen har et sammensatt mandat. Kommisjonen skal gi en samlet beskrivelse og analyse av lønnsforskjellene mellom kvinner og menn, vurdere hva som kan bidra til å redusere forskjellene og foreslå tiltak. Videre ligger det i kommisjonens mandat at den skulle sette i verk aktiviteter for å spre kunnskap og være opinionsdannende.

Utredningen består i hovedsak av tre deler. Første del gir en grundig beskrivelse av lønnsgapet mellom kvinner og menn og faktorer som kan påvirke lønnsdannelsen for kvinner og menn. Til denne beskrivelsen hører også en oversikt over arbeidsmarkedet og lønnsdannelsen, samt familiepolitikk og familiepraksis. Kommisjonen er i mandatet bedt om å drøfte hvordan likelønnsbestemmelsen i norsk lov og internasjonale avtaler følges opp i praksis, og å gjøre rede for norsk og internasjonal lovgivning samt retts- og forvaltningspraksis i håndheving av likelønnsprinsippet.

I del to utforsker vi ulike forklaringer på lønnsgapet og gir en teoretisk og historisk ramme for videre analyse. Likelønnskommisjonen legger til grunn at målet om likelønn mellom kvinner og menn er et sammensatt problem. Årsaksforklaringene kan være mange, og mange spørsmål står ubesvart. Likelønnskommisjonen har sett nærmere på tre områder i sin drøfting av forklaringer på lønnsgapet: Det kjønnsdelte arbeidsmarkedet, lønnsdannelsen, og familiepolitikken og familienes tilpasning.

Tredje del av utredningen er en gjennomgang av tidligere erfaringer med tiltak for likelønn, og en vurdering av hvilke tiltak som i dag kan settes inn for å nå målet om likelønn mellom kvinner og menn. Valg av virkemidler varierer med forståelsen av problemet og hvilke årsaksforklaringer som legges til grunn.

I sitt arbeid har Likelønnskommisjonen lagt stor vekt på den delen av mandatet der det heter at kommisjonen skal arrangere felles møteplasser for diskusjon og kommunikasjon, spre kunnskap og være opinionsdannende. Dette arbeidet er omtalt i avsnitt 1.6.

1.6 Likelønnskommisjonens arbeid

Likelønnskommisjonen har hatt 11 møter. I tillegg har kommisjonen hatt to møter med Referansegruppen og ett møte med Likestillings- og diskrimineringsombudet.

Kommisjonen har bedt om og mottatt skriftlige innspill fra Referansegruppen. Bidragene tok opp hvilke utfordringer organisasjonene ser i likelønnsspørsmålet, hvordan de har søkt å løse problemet, hvilke erfaringer de har høstet, og sist en vurdering av situasjonen og konkrete forslag til tiltak. Kommisjonen har benyttet innspillene i sitt arbeid.

I oktober 2006 opprettet kommisjonen en web-side: www.likelonn.no. Et viktig mål for web-siden har vært å skape debatt om likelønn. Det er gjennomført to store intervjuserier, en med alle medlemmene i Referansegruppen og en med alle partiene på Stortinget og deres medlemmer i Familie- og kulturkomiteen. Deretter ble det satt i gang en «likelønnsstafett» som ble åpnet av finansminister Kristin Halvorsen og avsluttet av statsråd Manuela Ramin-Osmundsen. I alt 17 personer fra politikk, forskningsmiljøer, pressen og organisasjonene deltok i stafetten. Websiden ble også oppdatert daglig med aktuelle presseklipp, og publikum ble invitert til å komme med innspill og synspunkter. Siden ga også bakgrunnsinformasjon om Likelønnskommisjonen og fakta om likelønn.

I mars 2007 arrangerte kommisjonen et åpent seminar Fortjener kvinner bedre lønn? Og – har vi råd til det? (Det var meget stor interesse for seminaret, med 100 deltakere og 60 på venteliste). Statsråd Karita Bekkemellem åpnet seminaret og la til grunn Regjeringens visjon om et likestilt samfunn hvor kvinner og menn har lik lønn for arbeid av lik verdi. En rekke problemstillinger og mange ulike synspunkter ble belyst og debattert. Leder Anne Enger la frem en fersk rapport fra Institutt for samfunnsforskning som viser at kvinner taper i lønn på å få barn (Hardoy og Schøne 2007). Tom Colbjørnsen, medlem av Likelønnskommisjonen, tok i sin innledning utgangspunkt i spørsmålet; Velger kvinner selv å tjene mindre enn menn? Han utfordret både kvinners egne valg og stive strukturer i forhandlingssystemet. Likestillings- og diskrimineringsombud Beate Gangås og Hege Brækhus, medlem av Likelønnskommisjonen, tok begge til orde for at det fortsatt ligger et uforløst potensial i Lov om likestilling mellom kjønnene når det gjelder håndheving av prinsippet om likelønn. Seminaret ble avsluttet med en paneldebatt.

I mandatet heter det at Likelønnskommisjonen skal sette sin beskrivelse av lønnsforskjellene mellom kvinner og menn i en internasjonal sammenheng. Flere av Likelønnskommisjonens medlemmer og sekretariatet har gjennomført studiereiser til de nordiske landene, Frankrike og Brussel. Det ble innhentet mye informasjon om utviklingen på området likelønn, og ikke minst verdifull kunnskap om erfaringer fra likelønnspolitiske tiltak og virkemidler.

Likelønnskommisjonen har bestilt tre eksterne utredninger. I mandatet er kommisjonen bedt om å vurdere konsekvensene av lønnsoppgjørene og vurdere hvordan fordelingen av den samlede rammen for lønnsoppgjørene har vært i et likelønnsperspektiv de siste 10 årene. En slik analyse er utført av Institutt for samfunnsforskning i rapporten Den norske forhandlingsmodellen i et likelønnsperspektiv (Nilsen og Schøne 2007). Resultatene fra analysen er beskrevet og diskutert i kapittel 11.

I mandatet heter det at Likelønnskommisjonen skal redegjøre for konsekvenser av kommisjonens forslag for offentlige budsjetter, arbeidsmarkedets virkemåte og arbeidstilbudet. Kommisjonen drøftet en rekke tiltak, som alle ble vurdert ut fra tilgjengelig kunnskap om relevante konsekvenser. I tillegg har Likelønnskommisjonen valgt ut tre forslag for nærmere konsekvensutredning. Statistisk sentralbyrå har utredet konsekvensene av et lønnsløft for utdanningsgrupper i offentlig sektor og effekter på arbeidstilbudet av likelønn. Disse to utredningene er tatt med i rapporten som vedlegg. Arbeids- og velferdsdirektoratet har beregnet de økonomiske konsekvensene av å gjennomføre en tredeling av foreldrepermisjonen, med en tredjedel forbeholdt far.

Likelønnskommisjonen har vært sammensatt av en gruppe forskere (eksperter) fra flere fagfelt, og har følgelig basert sitt arbeid på tverrfaglighet. Kommisjonen har vært et ekspertutvalg som har lagt vekt på kunnskap og å trekke frem argumenter som kan belyse flere sider av problemfeltet. Medlemmene har bidratt med ekspertkunnskap fra sine ulike fag- og kunnskapsfelt, og det har vært utfordrende å nærme seg feltet likestilling og likelønn ut fra forskjellige faglige ståsteder og perspektiver.

Likelønnskommisjonen har arbeidet i tråd med mandatet og levert utredningen innen den angitte fristen. Rapporten viser at det eksisterer mye forskning og kunnskap på feltet, men at det også finnes områder hvor det er behov for mer kunnskap, se særlig kapittel 13.