2 Virkninger av to tiltak for mindre lønnsforskjeller mellom kvinner og menn

Torbjørn Eika, Zhiyang Jia og Tom Kornstad, Statistisk sentralbyrå

2.1 Innledning og sammendrag

Til tross for stor grad av likestilling mellom kjønnene, er det fremdeles klare forskjeller i gjennomsnittlig timelønn mellom kvinner og menn. I følge den siste rapporten i 2007 fra Det teknisk beregningsutvalg for inntektsoppgjørene, TBu (2007), utgjorde heltidsansatte kvinners månedslønn i gjennomsnitt 86,8 prosent av menns i 2006. 1 Det er åpenbart mange årsaker til forskjeller, de kan være knyttet til faktorer som utdanning, erfaring, stillingstype, funksjon, yrkesvalg og preferanser, og dette trenger ikke være en følge av eksplisitt kjønnsdiskriminering. Kjønnsdiskriminering eller ikke, det kan være gode grunner for å ønske å redusere forskjellene.

En reduksjon eller helt fjerning av systematiske kjønnsmessig lønnsforskjeller, vil åpenbart ha mange typer konsekvenser for økonomien. Virkningene vil avhenge av hvordan dette skjer og virkemidlene som settes inn for å oppnå dette. Reaksjonen i arbeidsmarkedet er åpenbart et kjerneområde for virkninger, spesielt knyttet til arbeidstilbud og lønnsdannelse. Gjennom endringer i arbeidsmarkedet vil imidlertid de aller fleste områder av økonomien påvirkes.

På oppdrag fra Likelønnskomisjonen har vi analysert noen aspekt ved to mulige tiltak for å redusere forskjellene i lønn mellom kvinner og menn. Tiltakene vi ser på er

1. Innstramming i håndhevelsen av likelønnsbestemmelsen i Lov om likestilling mellom kjønnene

2. Likelønnsløft for kvinnedominerte yrker i offentlig sektor

Loven som er nevnt i tiltak 1 slår fast at kvinner og menn skal ha lik lønn for likt arbeid og for arbeid av lik verdi hos samme arbeidsgiver. Vi har ingen modeller eller analyseresultater som viser hvor mye lønnsgapet vil bli redusert av å skjerpe håndhevelsen av loven. Tiltaket er analysert ved å se på virkningen på arbeidstilbudet av det som kan tolkes som en full måloppnåelse (eller vel så det) med hensyn til lønnsutjevning mellom kvinner og menn. Resultatene kaster dermed lys også over andre måter å oppnå dette på, mens effekter av virkemiddelbruken i seg selv ikke tas hensyn til. I hovedberegningen ser vi på virkningene av at kvinner får samme avkastning av utdanning og erfaring som menn uavhengig av sektor og bedrift. Det forutsettes dermed at det er kvinnens lønn som heves, mens mennenes er upåvirket. Analysene er gjennomført ved beregninger på mikrosimuleringsmodellen LOTTE-Arbeid. 2

Analysen antyder at full likestilling med hensyn til avkastning av utdanning og erfaring vil føre til økning i kvinners arbeidstilbud med 4,0 prosent. I følge våre beregninger vil kvinners lønn øke med 18,8 3 prosent, mens gjennomsnittlig timelønn for alle lønnstakere øker med 8,6 prosent. Anslaget på 18,8 prosent kan virke høyt, og i en følsomhetsanalyse ser vi på virkningene av at alle kvinners lønn øker med 12 prosent. 4 Resultatet av den beregningen er at kvinners arbeidstilbud øker, noe mindre med 2,8 prosent. Avsnitt 2.1 belyser noen problemer knyttet til måling av lønnsforskjeller.

Vi har også gjort en tilleggsanalyse, hvor vi bare ser på virkningen innen offentlig sektor av lønnsutjevning. Det virker rimelig å tro at en stor del av de lovstridig lønnsforskjellene må være knyttet til offentlig sektor, rett og slett fordi det her er store enheter med samme arbeidsgiver som sysselsetter mange med svært forskjellig utdannings- og yrkesbakgrunn. For kvinner som i dag arbeider i offentlig sektor vil det å få samme avkastning av erfaring og utdanning som mennene i offentlig sektor, bidra til at arbeidstilbudet (i timer) øker med 1,1 prosent, mens timelønna i gjennomsnitt øker med 6,3 prosent.

Det må her understrekes at LOTTE-Arbeid er en statisk modell – og sier dermed ikke noe om hvor lang tid det tar før virkningene er realisert. Modellen gir også resultater for arbeidstakernes atferd uten å ta hensyn til noen tilbakevirkninger fra andre deler av økonomien. På lang sikt kan dette virke som mer adekvate forutsetninger enn på kort sikt. LOTTE-Arbeid presenteres litt nærmere i avsnitt 2.1. Forutsetningene og beregningsresultatene knyttet til tiltak 1 diskuteres nærmere i avsnitt 2.3.

I analysen av tiltak 2 – tenker vi oss at tiltaket innebærer en løfting av lønnsnivået i kvinnedominerte stillingsgrupper med krav til 1 – 4 års universitets- eller høyskoleutdanning. Lønnsløftet tenkes gjort gjennom særskilte bevilgninger til 4 ulike deler av offentlig forvaltning. Det forutsettes at alle arbeidstakere (kvinner og menn) innen de kvinnedominerte stillingsgruppene får den samme «ekstra» økningen i lønn (per årsverk) innen henholdsvis Stat, skoleverk, øvrig kommune og Spekter-helse/helseforetak. Vi anslår at dette i 2006 kan dreie seg om lag 144 500 årsverk hvorav 112 000 kvinneårsverk som skal tilgodeses. Under gitte forutsetninger som vi kommer nærmere inn på i avsnitt 3, anslås lønnspottene samlet til 2,7 mrd. kroner (beløp til fordeling). Den isolerte effekten av et slikt lønnsløft anslås å ville være at lønnsandelen i de kvinnedominerte yrkene i offentlig sektor øker med 1,5 prosentpoeng.

Videre har vi analysert virkningene av tiltak 2 med utgangspunkt i forutsetningene om lønnspotten gitt i avsnittet ovenfor. Først analyseres dette i en beregning med SSBs makroøkonomiske modell MODAG 5, som blant annet benyttes av Finansdepartementet i utarbeidelsen av Nasjonalbudsjettene. Systemet for lønnsdannelse forutsettes ikke å bli påvirket, bortsett fra at lønnsløftet for de kvinnedominerte yrkene i offentlig sektor innebærer et permanent skift i deres lønn (også framover i tid). Dermed kommer lønnsløftet i tillegg til det som ellers hadde vært utkomme av lønnsforhandlingene. Dette er en forutsetning bestemt av oppdragsgiver. Vi mener at dette er et interessant eksperiment som kaster lys over problemstillingen, men oppfatter ikke forutsetningen som helt realistisk.

Virkningene av dette tiltaket på økonomien avhenger blant annet av måten det finansieres på, og det gjøres en rekke beregninger med ulike forutsetninger om dette. Lønnsløftet innebærer initialt en økning i offentlig forvaltnings lønnsnivå på anslagsvis 1,2 prosent. Under forutsetning av at lønnsløftet finansieres gjennom en permanent reduksjon i offentlige kjøp av varer og tjenester (ikke offentlig sysselsetting) slik at den offentlig budsjettbalansen er uendret det første året, vil imidlertid lønna i offentlig forvaltning etter to år være 1,7 prosent høyere enn det den ellers (uten lønnsløft) hadde vært. Årsaken til denne tilleggseffekten er at impulsene fra offentlig sektor smitter over i privat tjenesteyting, som igjen virker tilbake på lønna i offentlig sektor. For økonomien samlet øker det gjennomsnittlige lønnsnivået med 0,9 prosent. I industrien reduseres lønnsnivået litt, etter 2 år med 0,3 prosent på grunn av svakere lønnsomhet som følger av høyere priser på produktinnsats levert av private tjenesteytende sektorer. Prisene øker imidlertid også slik at etter 6 år er reallønnsnivået i hele økonomien bare 0,3 prosent høyere enn det det ellers hadde vært, mens økningen i offentlig forvaltning er 1,2 prosent. I industrien faller reallønnsnivået under disse forutsetningene med 1,0 prosent.

Økte lønnsinntekter medfører at husholdningenes forbruk øker. Etter tre år ville forbruket vært 0,5 prosent høyere enn i referansebanen. «Finansieringen» ville innebære at offentlig konsum ble redusert med 0,6 prosent, mens arbeidsledigheten ville økt med om lag 0,1 prosentpoeng, i stor grad en refleks av litt høyere arbeidstilbud. I de fire første årene ville rentenivået vært 0,1 prosentpoeng høyere enn det ellers hadde vært.

En forutsetning om å dekke inn utgiftene til lønnsløftet ved å redusere offentlig sysselsetting istedenfor ved redusert kjøp av varer og tjenester, ville gitt ganske annerledes effekter, med langt høyere økning i arbeidsledigheten. Årsaken er at det å gi pengene en sparer ved å sysselsette færre i offentlig sektor til folk som er sysselsatt, virker kontraktivt på økonomien: Mye av de økte inntektene til de som ikke mister arbeidet vil på kort og mellomlang sikt spares, samtidig som deres økte forbruk ikke bare vil rette seg mot norsk produksjon. Produksjons- og sysselsettingsøkningen i privat sektor vil dermed være mindre enn nedgangen i offentlig sysselsetting.

Hvis lønnsløftet ikke dekkes inn, vil det innebære økt bruk av oljepenger. Under forutsetninger som det gjøres nærmere rede for i avsnitt 4 vil dette ikke endre resultatene særlig i forhold til beregningen hvor budsjettinndekningen gjøres gjennom reduserte offentlige kjøp. Virkningen på rentenivået øker klart, men det er små tall det dreier seg om. Etter seks år hadde arbeidstilbudet vært 0,2 prosent høyere enn det det ellers hadde vært, og BNP-nivået i Fastlands-Norge hadde økt med 0,2 prosent.

En gradvis gjennomføring av et likelønnsløft for kvinnedominerte yrker i offentlig sektor over flere år er også studert. Resultatene avviker fra de andre beregningene nesten utelukkende ved at impulsene og dermed virkningene er mindre i de første årene. Etter fire år er forskjellen i virkningene fra beregninger hvor lønnsløftet tas som en engangsjustering neglisjerbare.

I avsnitt 5 analyseres virkningen på arbeidstilbudet av tiltak 2 isolert ved hjelp av LOTTE-Arbeid. Vi ser da bare på offentlig forvaltning og legger til grunn den initiale effekten som lønnsløftet innbærer. Beregningen viser at ønsket arbeidstid blant arbeidstakere i kvinnedominerte yrkesgrupper i offentlig forvaltning, vil øke med 0,9 prosent. Forutsatt at tiltaket ikke endrer ønsket deltakelse i arbeidslivet blant andre grupper vil arbeidstilbudet i offentlig sektor samlet sett øke med ¼ prosent og dette vil utgjøre knapt 0,1 prosent for arbeidsstyrken i alt. Dette resultatet er om lag i tråd med det MODAG-beregningene gir.

Vi har også her gjort noen tilleggsanalyser. Én er knyttet til hvordan sykepleieres arbeidstilbud vil påvirkes av en slik lønnspott. Våre beregninger viser at lønnsløftet i gjennomsnitt vil heve sykepleiernes timelønn med 7,7 prosent. Dette vil få kvinnelige sykepleiere til å øke arbeidstilbudet med 1,5 prosent og menns til å øke med 0,3 prosent.

Våre modeller kan ikke si hva virkningen av lønnsutjevningen blir for økonomien i alt. Men med utgangspunkt i den initiale virkningen i offentlig sektor og noen enkle betraktninger kan en si noe. MODAG-beregningene viser at industrien vil få litt lavere, og øvrig privat sektor høyere lønn som følge av lønnsløftet. Det virker rimelig at det alt vesentlige av lønnutjevning mellom kvinner og menn er direkte knyttet til lønnsutjevningen i offentlig sektor. Sysselsettingen i offentlig sektor utgjør ¼-del av samlet sysselsetting i Norge, men en større andel (omkring 50 pst) av kvinners sysselsetting. Ettersom menn utgjør 80 prosent av de heltidsansatte i industrien, vil det at industrilønningene reduseres også trekke i retning av lønnsutjevning. Vi vet lite om hvordan lønnveksten i privat tjenesteytende sektorer vil fordele seg mellom kvinner og menn, men det er nærliggende å tro at kvinners lønn i gjennomsnitt vil bli hevet mer enn menns. Det er imidlertid relativt få sysselsatte i privat sektor som har kvinnedominert udanning. Alt i alt vil vi på et meget usikkert grunnlag anslå at den samlede lønnsutjevningen som følger av kvinnelønnsløftet i offentlig sektor kan være i størrelsesorden ¾-dels prosentpoeng.

2.2 Tiltak 1 analysert ved LOTTE-arbeid

I dette avsnittet gjøres det rede for hvordan vi har brukt mikrosimuleringsmodellen LOTTE-Arbeid til å belyse effekter på arbeidstilbudet av en innstramming i håndhevelsen av likelønnsbestemmelsen i Lov om likestilling mellom kjønnene. Bestemmelsen slår blant annet fast at kvinner og menn skal ha lik lønn for likt arbeid og for arbeid av lik verdi hos samme arbeidsgiver. Som nevnt innledningsvis har vi ikke noe modellapparat eller andre analyser å støtte oss til når det gjelder hvor mye lønnsgapet mellom kvinner og menn vil bli redusert av en slik innstramming. Vi har derfor valgt å gjennomføre et sett med simuleringer som alle tar utgangspunkt i full lønnsutjevning mellom kvinner og menn. Men som vi skal komme nærmere inn på i dette kapitlet er det selv med en slik tilnærming ikke åpenbart hvordan vi skal angripe denne problemstillingen med det modellapparatet vi har til rådighet.

2.2.1 Kort om data og arbeidstilbudsmodellen LOTTE-Arbeid

Mikrosimuleringsmodellen LOTTE-Arbeid er brukt for å tallfeste effekter på arbeidstilbudet av reduserte lønnsforskjeller mellom kjønnene. LOTTE-Arbeid er en mikrosimuleringsmodell bestående av delmodeller for arbeidstilbudet til 3 typer husholdninger, nemlig ektepar der ektefellene har hovedjobb som lønnstakere hvis de jobber, enslige kvinner og enslige menn som har hovedjobb som lønnstakere hvis de jobber. At det er en mikrosimuleringsmodell betyr at vi beregner effektene for hver enkelt familie, før vi deretter lager gjennomsnittstall for større grupper av befolkningen. Med arbeidstilbud menes det antall timer personene ønsker å arbeide gitt timelønn og andre variable som har betydning for individenes tilpasning i arbeidsmarkedet. Hvorvidt personen faktisk vil få jobb og dermed jobbe, avhenger også av etterspørselen i markedet.

Skillet mellom privat og offentlig sektor og mellom ulike deler av offentlig sektor er ikke tatt hensyn til i disse delmodellene. Modellspesifikasjonene tar heller ikke hensyn til at dersom kvinnene i økt grad går ut i arbeidslivet, medfører dette ofte økt etterspørsel etter barnepass utenfor hjemmet. Manglende muligheter for barnepass kan bidra til at det blir vanskelig for kvinnene å gå ut i arbeidslivet. Dagsvik og Jia (2007) og Dagsvik, Jia, Kornstad og Thoresen (2007b) gjør nærmere rede for modellen.

I simuleringene har vi tatt utgangspunkt i data fra arbeidskraftundersøkelsen (AKU) 2003, og benyttet samme avgrensning av dataene og samme definisjoner av arbeidstid og timelønn som ved estimering av de tre delmodellene. Utvalget er avgrenset til å gjelde personer i alderen 26 – 62 år. I tillegg har vi utelatt hushold hvor minst en av de voksne personene er definert som selvstendig næringsdrivende (næringsinntekt > 80 000 kr målt i 1997-priser). Dette innebærer at modellsimuleringene ikke omfatter alle kvinner i Norge, og i simuleringsresultatene nedenfor er det ikke gjort noe forsøk på å korrigere for dette. En slik korrigering ville uansett hatt liten betydning for resultatene. Tabell 2.1 viser oppsummerende statistikk for utvalget brukt i simuleringene.

Erfaringene våre med dette datamaterialet er at utvalget ikke er representativt for populasjonen når det gjelder antall yrkesaktive innen ulike deler av offentlig sektor. Dette bidrar til usikkerhet rundt estimatene på nivåtall for samlet arbeidstid, samlet arbeidsinntekt og samlet skatteproveny.

Ved simuleringene på modellen trenger vi anslag på timelønn både for de som er yrkesaktive og de som står utenfor arbeidsmarkedet. Dette får vi ved å bruke såkalte lønnsrelasjoner. Disse relasjonene spesifiserer logaritmen til timelønn som en lineær funksjon av (potensiell) yrkeserfaring, yrkeserfaring kvadrert samt utdanningslengde. Det tas også hensyn til effekten av ikke-observerbare variable som har betydning for timelønnen. Spesifikasjonene innebærer at hvert individ står overfor en gitt lønnsfordeling som ikke varierer med arbeidstid eller andre kjennetegn ved jobbene som for eksempel sektor. Relasjonene er tallfestet separat for kvinner og menn. Arbeidstid er målt som faktisk årlig arbeidstid inklusive bijobber og overtid ifølge AKU, mens timelønn er beregnet som samlet lønnsinntekt ifølge Selvangivelsesregnskapet dividert med faktisk arbeidstid. Denne måten å måle timelønn på innebærer at fordelingen av timelønn og arbeidstid er konsistent med observert fordeling av arbeidsinntekt. Ved simuleringer på modellen har vi brukt disse estimerte relasjonene til å predikere timelønninger både for de som jobber og de som står utenfor arbeidslivet. 6

En alternativ måte å måle timelønnen på, og som blant annet er brukt i Barth og Schøne (2006), er å måle timelønn som forholdet mellom kontraktsfestet lønn og kontraktsfestet arbeidstid. Måling av timelønn basert på faktisk arbeidstid og faktisk lønn gir typisk større spredning i timelønnen enn om målingene er basert på kontraktsmessige størrelser. For eksempel vil yrkesaktive med mye overtidsarbeid uten lønnskompensasjon få lav timelønn når beregningene er basert på faktiske størrelser, mens personer med høy overtidsgodtgjørelse for hver overtidstime vil få høy timelønn. Siden tallfestingen av parameterne i LOTTE-Arbeid er basert på faktisk arbeidstid, ønsker vi å bruke dette arbeidstidsbegrepet som basis for simuleringene nedenfor.

2.2.2 Noen teoretiske betraktninger

Styrking av aktivitets- og redegjørelsesplikten i Lov om likestilling mellom kjønnene vil føre til at kvinner og menn får likere lønn når denne er korrigert for utdanning, erfaring, og ansvar. Lønnsforskjellene kan reduseres på tre måter: 1) Kvinnene kan få økt lønn, 2) Mennene kan få redusert lønn eller det kan skje en 3) Kombinasjon av variantene 1) og 2). Hva som faktisk vil skje har vi ikke muligheter for å studere innenfor rammen av dette prosjektet. Vi vet heller ikke hvor stor del av lønnsforskjellene som vil bli utliknet ved styrking av redegjørelses- og aktivitetsplikten i Lov om likestilling mellom kjønnene. I det følgende vil det bli lagt til grunn at lønnsgapet reduseres ved at kvinnenes timelønn øker. Et argument for at dette faktisk vil skje er at i dagens arbeidsmarked er det betydelig knapphet på arbeidskraft, og det kan derfor være vanskelig for bedriftene å redusere avlønningen av mannlig arbeidskraft dersom de ønsker å holde på arbeidskraften.

Effekten av økt lønn på arbeids tilbudet til en person kan dekomponeres i to effekter, en inntekts- og en substitusjonseffekt. Inntektseffekten innebærer at når en person får økt timelønn, kan vedkommende arbeide mindre for å oppnå en viss inntekt, og inntektseffekten trekker dermed i retning av redusert arbeidstilbud. Substitusjonseffekten derimot fanger opp at når timelønnen øker, går prisen på fritid opp, og dette trekker i retning av redusert fritid og økt arbeidstilbud. Inntekts- og substitusjonseffekten har dermed motsatte effekter på arbeidstilbudet. Parameterestimatene i LOTTE-Arbeid innebærer at substitusjonseffekten dominerer over inntektseffekten, slik at økt timelønn trekker i retning av økt arbeidstilbud. Økt lønn for kvinner tilsier dermed at kvinnenes samlede arbeidstilbud øker. Samtidig viser estimeringsresultatene for LOTTE-Arbeid at når kvinnene får økt lønn, vil dette føre til en svak reduksjon i deres mannlige partneres arbeidstilbud dersom kvinnene er gift eller samboende.

Ser vi på bedriftens etterspørsel etter arbeidskraft, vil bedriftene erstatte kvinnelig arbeidskraft med mannlig arbeidskraft dersom kvinnene får økt timelønn og bedriften i utgangspunktet betrakter kvinnelig og mannlig arbeidskraft som likeverdige i forhold til den «gamle» relative lønna. Bakgrunnen for dette er at bedriftene vil forsøke å minimere sine produksjonskostnader. Nå vil det ofte være slik at kvinnelig og mannlig arbeidskraft til dels har forskjellige egenskaper, slik at bedriften ønsker arbeidstakere av begge kjønn. Men uansett vil det være en tendens til at økt lønn for kvinner innebærer et positivt skift i etterspørselen etter mannlig arbeidskraft og redusert etterspørsel etter kvinnelig arbeidskraft. Ser vi dette i relasjon til at økt lønn har gitt økt tilbud av kvinnelig arbeidskraft og en svak reduksjon av mannlig arbeidskraft, så vil det være krefter i arbeidsmarkedet som tilsier at lønnsforskjellene mellom kvinner og menn på sikt vil øke på ny. Gitt at det ikke er et press i arbeidsmarkedet, kan også den økte lønnen for kvinner føre til økt arbeidsledighet.

2.2.3 Empirisk analyse av arbeidstilbudsendringer

Offentlig og privat sektor under ett

Som nevnt over er det en fundamental forutsetning for spesifikasjonene i LOTTE-Arbeid at hver enkelt person står overfor en gitt (individspesifikk) timelønn som varierer systematisk med utdanning og (potensiell) yrkeserfaring, men som er uavhengig av hvilken næring eller sektor jobben befinner seg i. Det vil dermed være et brudd med forutsetningene i modellen dersom vi tillater at timelønnen varierer med hvilken sektor kvinnen arbeider i. Som en røff tilnærming vil vi derfor i det følgende anta at kvinnenes lønnsøkning som følge av styrking av redegjørelses- og aktivitetsplikten i Lov om likestilling mellom kjønnene er uavhengig av hvilken sektor de velger å jobbe i. Dette er en røff tilnærming ut fra det vi vet om lønnsforskjellene mellom kjønnene i for eksempel privat og offentlig sektor. For eksempel finner Barth og Schøne (2006) at lønnsforskjellene i offentlig sektor er omkring 7 prosent, mens tilvarende tall for privat sektor er 12 prosent. Når de ser alle lønnstakere under ett, finner de at lønnsforskjellene mellom kvinner og menn er omkring 12 prosent. Forskjellen ser ut til å være relativt stabil for hele perioden 1997 – 2003. I motsetning til våre lønnsrelasjoner som er estimert separat for kvinner og menn, er lønnsforskjellene i Barth og Schøne identifisert ved at det er innført en dummyvariabel for kjønn i lønnsrelasjonene. Bruk av dummyvariabel for kjønn forutsetter at kvinner og menn har samme avkastning av utdanning og (potensiell) yrkeserfaring.

Som nevnt ovenfor kan endringen i timelønn i prinsippet være både negativ og positiv. Vi har valgt å gjennomføre to separate simuleringer for å belyse effektene av at lønnsgapet reduseres:

1. Bruker de estimerte lønnsrelasjonene basert på faktisk arbeidstid og tenker oss at kvinnene får samme avkastning av utdanning, yrkeserfaring samt ikke-observerbare kjennetegn som mennene har. Lønnsrelasjonene er dokumentert i Eika, Jia og Kornstad (2008).

2. Tar vi utgangspunkt i de predikerte timelønningene som følger av lønnsrelasjon for kvinner, og øker disse uniformt med 12 prosent. Bakgrunnen for denne simuleringen er funnene i Barth og Schøne (2006) redegjort for ovenfor.

Disse to simuleringsvariantene kan assosieres med at vi får full likestilling mellom kjønnene dersom det bare er utdanningslengde og yrkeserfaring som bør ha betydning for lønnen til den enkelte person. Det betyr imidlertid ikke at den realiserte lønnsfordelingen i markedet vil være den samme for kvinner og menn siden fordelingen av utdanning og yrkeserfaring er forskjellig for kvinner og menn.

De to simuleringsvariantene skiller seg ad ved at mens lønnsøkningen varierer med utdanning og (potensiell) yrkeserfaring i den første varianten basert på mannens lønnsrelasjon, får alle kvinnene samme prosentvise økning i 12-prosent varianten. I den første varianten vil kvinner med høy utdanning og lang yrkeserfaring få relativt større lønnsvekst enn de med kort utdanning og erfaring, samtidig som nivået også er høyere, se tabell 2.2.

Simuleringene foregår ved at vi simulerer fordelingen av arbeidstilbudet til hver enkelt kvinne i utvalget, og deretter beregner gjennomsnittet over alle kvinnene i utvalget.

Tabell 2.2 viser at gjennomsnittlig timelønn for kvinner øker med snaue 19 prosent i tilfellet at kvinnene får samme avkastning av utdanning og yrkeserfaring som mennene. Sett i forhold til beregningene basert på Barth og Schøne gir altså denne beregningen betydelig større lønnsøkning, og det er bakgrunnen for at vi også regner på tilfellet med 12 prosent økning i timelønnen. En viktig grunn til at vi får så stor lønnsøkning, er at det ikke er tatt hensyn til de systematiske forskjellene mellom kvinner og menn når det gjelder fordelingen av sysselsettingen i henholdsvis offentlig og privat sektor. En betydelig større andel av kvinnene er ansatt i offentlig sektor, og der er lønnsnivået gjennomgående lavere enn i privat sektor.

Som nevnt innledningsvis simulerer LOTTE-Arbeid ønsket arbeidstid, og ikke faktisk arbeidstid. Av tabellen ser vi at ønsket årlig arbeidstid i gjennomsnitt er noe større i simuleringene basert på mannens lønnsrelasjon enn varianten med 12 prosent økning. Mens simuleringene basert på mannens lønnsrelasjon gir en økning i arbeidstilbudet til kvinnene på 4 prosent, gir simuleringene med 12 prosent lønnsøkning en økning i arbeidstilbudet på 2,8 prosent. Ved å interpolere kan disse anslagene brukes til å beregne effekter på arbeidstilbudet av andre forutsetninger om veksten i timelønn.

Andre beregninger dokumentert i Eika, Jia og Kornstad (2008) viser at begge variantene for lønnsøkning gir omtrent samme bilde av endringer i fordelingen til arbeidstilbudet over ulike arbeidstider. Ved at timelønnen øker, vil flere kvinner ønske å gå ut i arbeidslivet. Andelen som jobber fulltid øker i begge simuleringene, fra omkring 55 prosent i referansesystemet til omkring 58 prosent i tilfellet med mannens lønnsrelasjon, og litt mindre økning i tilfellet at alle kvinnene får 12 prosent lønnsøkning. Samtidig ser vi at flere kvinner vil ønske å arbeide overtid, særlig i tilfellet at kvinnene får samme lønnsrelasjon som mennene. Grunnen til at simuleringene basert på at kvinnen får samme avkastning av utdanning og erfaring som mannen, gir større andel som jobber overtid enn varianten med uniform økning på 12 prosent, er at 12-prosent varianten gir mindre lønnsøkning, spesielt for gruppene med høy utdanning og lang yrkeserfaring.

Gitt at den ønskede økningen i arbeidstilbudet faktisk blir realisert, vil økningene i både timelønn og arbeidstid gi økte skatteinntekter for det offentlige. Av tabell 2.3 ser vi at skatteinntektene øker med omkring 17 mrd kroner i tilfellet at kvinnene får mennenes lønnsrelasjon, og med omkring 11 mrd. kroner i tilfellet at kvinnene får 12 prosent økt timelønn.

Simuleringer særskilt for offentlig sektor

Som omtalt innledningsvis er offentlig sektor en særlig stor arbeidsgiver for kvinner og den sysselsetter personer innen et vidt spekter av yrker. Samtidig ville en forvente at en innstramming i likelønnskapitlet i Lov om likestilling mellom kjønnene ville være lettere å få til i offentlig forvaltning enn i privat sektor. Vi har derfor valgt å gjennomføre en separat analyse av arbeidstilbudet for kvinnene i offentlig sektor. Også her har vi simulert effekten av at:

• Lønnsrelasjonene for kvinner er erstattet av lønnsrelasjonene for menn. 7

Disse beregningene bryter med forutsetningene i LOTTE-Arbeid siden det skilles mellom privat og offentlig sektor, og resultatene er derfor beheftet med ekstra usikkerhet. Samplet som vi har brukt i simuleringene er basert på det samme samplet som brukt foran, men det er i tillegg forutsatt at kvinnene arbeider i offentlig sektor. Dermed kan vi ikke studere beslutningen jobb/ikke jobb (siden det er betinget på at kvinnen jobber). Ved at vi ser bort fra privat sektor, får vi heller ikke tatt hensyn til at privat og offentlig sektor kan være to alternative jobbmarkeder. For eksempel kan man tenke seg at dersom lønningene i offentlig sektor øker, vil det være en del kvinner i privat sektor som søker seg over i offentlig sektor. Dette trekker i retning av at vi undervurderer effekten på arbeidstilbudet rettet mot offentlig sektor.

Tabell 2.4 viser endringen i gjennomsnittlig timelønn og arbeidstid for kvinnene i offentlig sektor av at kvinnene får samme avkastning av utdanning og yrkeserfaring som mennene. Vi ser at timelønnen i gjennomsnitt øker med omkring 6,3 prosent. Dette er i samsvar med funnene til Barth og Schøne (2006) referert foran, som viser at lønnsforskjellene mellom kvinner og menn i offentlig sektor er om lag 7 prosent.

Grunnen til at vi i tabell 2.4 ikke har regnet ut nivået på gjennomsnittlig ønsket arbeidstid, er at simuleringene er betinget på at kvinnene arbeider. Dermed har vi ikke noe anslag på de kvinnene som står utenfor arbeidsmarkedet. Men av tabellen ser vi at økningen i kvinnenes lønn har moderate effekter på kvinnenes arbeidstilbud, gitt at de arbeider. Kvinnene vil i gjennomsnitt ønske å jobbe 1 prosent flere timer enn tidligere.

Det er et spørsmål om det økte arbeidstilbudet i offentlig sektor faktisk vil bli realisert. Lønnsnivået er økt, og for gitte lønnsrammer betyr det at enten må sysselsettingen ned eller offentlig sektor må bidra til redusert etterspørsel etter arbeidskraft i andre sektorer ved å stramme inn på andre områder. Alternativet er at menns lønn må gå ned som følge av innstramminger i likestillingslovens bestemmelse om likelønn mellom kjønnene.

2.2.4 Oppsummering arbeidstilbudsendringer

Som diskutert ovenfor går antakelsene bak simuleringene presentert i tabellene 2.2 og 2.3 lenger enn det som følger av ønsket om å redusere lønnsgapet ved hjelp av innstramminger i praktiseringen og utformingen av likelønnsbestemmelsen i likestillingsloven. Det er systematiske forskjeller i lønnsforskjellene mellom kvinner og menn når vi ser på ulike delmarkeder i arbeidsmarkedet, som for eksempel privat og offentlig sektor. Lønnsrelasjonene våre fanger opp at offentlig sektor er en betydelig arbeidsgiver, men når vi antar at kvinnene får mennenes lønnsrelasjon får vi ikke tatt hensyn til at offentlig sektor er en mye viktigere arena for sysselsetting for kvinner enn for menn. Blant kvinner over 25 år utgjør offentlig forvaltning fra 49 til 60 prosent av sysselsettingen avhengig av alder. Blant mennene er tilsvarende andeler fra 20 til 30 prosent (Andreassen og Kornstad 2007). Vi får heller ikke tatt hensyn til at innstrammingen av lovverket bare vil gjelder for bedrifter med relativt mange sysselsatte (minst 30 ansatte) og at det bare er innen hver enkelt bedrift at loven kommer til anvendelse. Ved at sysselsettingsgrensen for anvendelsen av loven settes så lavt som til 30 personer kan det imidlertid være grunn til å tro at en betydelig del av det private næringsliv blir omfattet av loven, i tillegg til offentlig sektor. For eksempel finner Cappelen, Raknerud og Rybalka (2007, tabell 7 side 43) at 86,8 prosent av sysselsettingen i industrien er i bedrifter med minst 29 ansatte. 40 prosent av bedriftene i industrien har så mange ansatte. På den annen side er det kanskje ikke så mange kvinner i kvinnedominerte yrker i typiske mannsyrkedominerte bedrifter og omvendt.

Sammenligner vi endringene i arbeidstilbudet så har vi altså funnet at når vi ser privat og offentlig sektor under ett, øker arbeidstilbudet med mellom 2,8 og 4 prosent avhengig av størrelsen på likelønnsgapet. Ser vi bare på offentlig sektor, hvor gapet trolig er betydelig mindre, finner vi at arbeidstilbudet øker med omkring 1 prosent. Med tanke på de betydelige problemene det er med å tallfeste likelønnsgapet, er det klart at det er betydelig usikkerhet rundt anslagene på effekter på arbeidstilbudet av å stramme inn praktisering og utforming av likelønnsaspektet i likestillingsloven.

Det kan også være grunn til å spørre hva som skjer dersom arbeidstilbudet skulle øke med så mye som 4 prosent. Vil dette for eksempel føre til en betydelig økning i arbeidsledigheten?

2.3 Tiltak 2. Likelønnsløft i offentlig sektor. Tallfesting av lønnsløftet

Tradisjonelt kvinnedominerte utdanningsgrupper i offentlig sektor har i praksis ofte bare hatt offentlige sektor som potensiell arbeidsgiver. Disse gruppene kan ha blitt offer for monopsoni, den markedsbestemte avlønningen har blitt presset ned. Utdanningen til mannsdominerte grupper i offentlig sektor har derimot ofte vært slik at de i stor grad også har vært etterspurt i privat sektor. Konkurranse om arbeidskraften har dermed hevet lønna deres i forhold til kvinneyrkene. Et lønnsløft for kvinnedominerte yrker kan kompensere grupper som rammes av slike imperfeksjoner i arbeidsmarkedet.

For å kunne analysere virkningene av tiltak 2 – Likelønnsløft for kvinnedominerte yrker i offentlig sektor, må en først tallfeste den samlede lønnspotten og første skritt er å finne ut hvor mange som skal tilgodeses. Likelønnskommisjonen har signalisert at et slikt lønnsløft bør kanaliseres til kvinnedominerte utdanningsgrupper. Hvor mange det dreier seg avhenger naturligvis av definisjoner og avgrensninger. Vi har forutsatt at andelen kvinner skal være minst 2/3-deler i den aktuelle delen av offentlig forvaltning, for å kunne bli klassifisert som kvinnedominert. Offentlig forvaltning kan i denne sammenheng deles i fire områder: Stat, skoleverk, øvrig kommune og Spekter-helse. Det antas at det i resten av Spekter-området ikke er noen slike aktuelle kvinnegrupper som hører inn under offentlig forvaltning.

Etter identifisering av antallet som skal tilgodeses er det neste spørsmålet hvor stor lønnspotten skal være. En øvre grense for løftet kunne vært det som skulle til for at kvinner og menn i offentlig sektor i gjennomsnitt hadde tjent det samme. Likelønnskomisjonen antyder et tankeskjema som trolig er inspirert av det som et øvre tak:

Det tas utgangspunkt i gjennomsnittlig forskjell i årslønn mellom kvinner og menn i aktuell utdanningsgruppe (1 – 4 års universitets- eller høyskoleutdanning) og i den aktuelle del av offentlig forvaltning (Stat, skoleverk, øvrig kommune eller Spekter-helse/helseforetak). Lønnsgapet innen hver av de fire hovedgruppene multipliseres med antallet sysselsatte i de kvinnedominerte stillingskategoriene innen disse gruppene. Vi forutsetter at lønnspottene deles likt mellom alle arbeidstakerne i kvinnedominerte utdanningsgrupper i hver av de fire delene av offentlig sektor. Hvis alle kvinner med 1 – 4 års universitets- eller høyskoleutdanning hadde jobbet i de kvinnedominerte gruppene og det samtidig ikke hadde vært noen menn der, ville tiltaket medført full lønnsmessig likestilling i disse fire gruppene.

Det fokuseres på utdanningslengde i dette regnestykke. Vi sitter ikke inne med et klart definert krav til utdanning i forhold til ulike stillingsgrupper. Som utgangspunkt regner vi med at alle gruppene som plukkes ut tilhører gruppen med inntil 4 års høgskole- eller universitetsutdanning. Materialet fra Statens sentrale tjenestemannsregister (SST) er meget disaggregert. Vi har bare tatt med stillingskategorier med mer enn 100 årsverk, og vi har også fortatt andre forenklinger. Listen over de kvinnedominerte gruppene er gitt i undervedlegg 1, tabell 2.17. I tabell 2.5 gjengir vi anslag på antall årsverk og en lønnspott utregnet på bakgrunn av prinsippene gitt ovenfor.

I forhold til forventet lønnsnivå i offentlig forvaltning i 2008, antar vi at en lønnspott (eksklusive arbeidsgiveravgift og indirekte lønnskostnader) på 2 764 mill. kroner vil innebære en økning på 1,2 prosent. En slik pott som kommer på toppen av hva lønnsoppgjøret ellers hadde gitt – vil da altså øke lønnsnivået i offentlig forvaltning med 1,2 prosentpoeng i forhold til hva det ellers hadde vært.

I følge rapporten fra Teknisk beregningsutvalg for inntektsoppgjørene (TBu) juli 2007, ble det blant de stats- og kommuneansatte samt ansatte i helseforetakene utført 520 000 årsverk i 2006. Dette innebærer at det er om lag 26 prosent av de offentlig ansatte (målt i årsverk) som skal ha glede av likelønnsløftet, hvorav 22 prosent er menn. I tabell 2.6 vises den isolerte effekten av lønnsøftet på lønnsfordelingen mellom kvinner og menn i ulike deler av offentlig forvaltning (for alle utdanningsgrupper) og offentlig forvaltning sett under ett. Den klart største utjevningen finner sted i kommunene og i helseforetakene, hvor lønnsforskjellene reduseres med 1,7 prosentpoeng. I staten er reduksjonen bare 0,2 prosentpoeng, For offentlig sektor samlet reduseres forskjellene med 1,5 prosentpoeng.

Det er flere grunner til at kvinnelønnsandelen i offentlig forvaltning isolert sett ikke øker med mer enn 1,5 prosentpoeng. Tiltaket er knyttet opp til arbeidstakere innen én udanningsgruppe slik at menn også får nyte godt av likelønnspotten. Selv innen de enkelte utdanningsgruppene vil det ikke være full lønnsutjevning mellom kvinner og menn. For at et tiltak hvor man baserer seg på en pott som beskrevet i dette avsnittet – skulle ha visket ut alle forskjeller innen den aktuelle utdanningsgruppen og sektor, måtte alle kvinner blitt tilgodesett og ingen menn. Begge disse forutsetningene brytes i dette opplegget.

2.4 Makroøkonomisk virkninger av et likelønnsløft for kvinnedominerte yrker i offentlig sektor

I dette avsnittet rapporteres en del resultater av beregninger med den makroøkonometriske modellen MODAG 8 som skal kastes lys over virkningene på norsk økonomi av et likelønnsløft for kvinnedominerte yrker i offentlig sektor. Det tas utgangspunkt i at løftet isolert sett vil heve det gjennomsnittlige lønnsnivået i offentlig sektor med 1,2 prosent i 2008.

I henhold til mandatet for vårt oppdrag forutsettes det at løftet ikke påvirker lønnsdannelsessystemet. Ifølge MODAG bestemmes lønnsnivået i tre hovedsektorer; industri, øvrig privat næringer og offentlig sektor. Industrien er frontfaget og lønnsutviklingen i de øvrige sektorer følger i stor grad utviklingen i industrien. Modellen er imidlertid formulert slik at lønnsnivået i henholdsvis offentlig forvaltning og tjenesteytende næringer med mer 9 bestemmes av alternativlønna til sektoren og i noen grad av utviklingen i noen andre faktorer. Disse andre faktorene virker i hovedsak bare inn på kort sikt, men det er i tillegg noen størrelser som også virker inn på lang sikt. Disse effektene er imidlertid meget beskjedne.

Veksten i lønnskostnadene i industrien bestemmes på lang sikt av

• produktivitetsveksten

• prisveksten på industrivarer

• endringer i arbeidsledigheten

• endringer i arbeidsgiveravgiften/pensjonskostnader vil føre til en motsvarende endringer i utbetalt lønn, slik at lønnskostnadene (over tid) er upåvirket

For gitt ledighet er lønnskostnadsandelen i industrien stabil over tid, og endringer i konsumprisene er kun av midlertidig betydning.

Når vi i beregningene skal forutsette at systemet for lønnsdannelse ikke skal påvirkes samtidig som at opplegget med likelønnspotten skal være effektivt, har vi forstått dette på følgende måte: Partene i arbeidslivet aksepterer lønnsløftet for de kvinnedominerte yrkene i offentlig sektor som et permanent skift i deres lønn og at dette kommer i tillegg til det som ellers hadde vært utkomme av lønnsforhandlingene. Som tidligere nevnt er dette en forutsetning bestemt av oppdragsgiver.

For å vurdere virkningene av lønnsløftet, trenger vi en referansebane for norsk økonomis utvikling framover uten lønnsløft. I denne referansebanen er det de normale lønnsbestemmende faktorene som fastlegger lønnsutviklingen i de ulike sektorene.

Lønnsløftet er innarbeidet i beregningen gjennom et korreksjonsledd i lønnsrelasjonen for offentlig forvaltning. Dette gjøres gjennom en beregning på denne lønnsrelasjonen alene. Gitt referansebaneverdiene på alle lønnsbestemmende variable, finner vi et tidsforløp på korreksjonsleddet som gir et lønnsnivå som permanent er 1,2 prosent høyere enn i referansebanen. Beregningen av virkningene av lønnsløftet gjøres ved å simulere MODAG med referansebaneverdiene på alle størrelser som må fastsettes utenfor modellen, bortsett fra dette korreksjonsleddet (og etterhvert andre justeringer av input-variabler konsistent med virkningene av lønnsløftet).

2.4.1 Resultater av innledende beregninger

For å rendyrke hovedeffektene av lønnsløftet, ser vi først på en beregning hvor rente og valutakurs er forutsatt upåvirket (eksogene) og hvor lønnsløftet ikke finansieres gjennom økte skatter/avgifter eller reduserte utgifter på andre poster. En forutsetning 10 i beregningene er at endringer i normale lønnsbestemmende faktorer skal få lov til å virke.

Den initiale lønnsøkningen i offentlig sektor på 1,2 prosent økes altså med 40 prosent i det første året. 0,5 prosentpoeng av økningen i offentlig sektor er dermed virkningen av at de normale lønnsbestemmende faktorene for sektoren endres som følge av lønnsløftet. Årsaken er at impulsene fra offentlig sektor smitter over i privat tjenesteyting ved at alternativlønna i privat tjenesteyting har økt. Dette er den helt dominerende årsaken til at lønnsnivået i privat tjenesteytende sektorer øker med 0,9 prosent i det første året. Høyere lønn i privat tjenesteyting innebærer også at alternativlønna i offentlig sektor har økt. Det er disse direkte tilbakespillseffektene som gir de viktigste bidragene til den betydelige andrerunde effekten for lønna i offentlig sektor, men høyere konsumpriser bidrar også. Den initielle lønnsøkningen var kun forbeholdt de store kvinnedominerte utdanningsgruppene, mens andrerundeeffekten må antas å være proporsjonalt fordelt blant alle grupper. På helt kort sikt ser vi at lønnsnivået i industrien går marginalt ned.

Gjennom de neste tre årene dras lønningene i de fleste sektorer videre opp som følge av likelønnsløftet. Fra og med det fjerde året er virkningen på lønnsnivået i offentlig forvaltning økt med 2/3-deler i forhold til den initielle økingen på 1,2 prosent. For økonomien i alt har virkingen på lønnsnivået nesten kommet opp på nivå med den initielle effekten for offentlig sektor. I industrien hvor lønningene i stor grad bestemmes av lønnsomheten i sektoren, er påvirkningen i denne beregningen meget beskjeden også på litt lengre sikt, men det nominelle lønnsnivået blir litt lavere enn i referansebanen. Lønnsomheten i industrien svekkes litt ved at lønnsnivået i skjermet sektor trekker kostnadsnivået litt opp (prisen på produktinnsats). I tillegg kommer en liten økning i arbeidsledigheten som følge av økt arbeidstilbud.

2.4.2 Mer fullstendige resultater

Når vi skal beregne de makroøkonomiske virkningene av å gjennomføre likelønnsløftet i offentlig sektor er det nødvendig å ta stilling til hvordan lønnsløftet skal finansieres. En mulighet er naturligvis at lønnsløftet finansieres ved å redusere det offentlige budsjettoverskuddet. Dette vil innebære at Statens Pensjonsfond – Utland bygges mindre opp enn i referansebanen. En slik bergning er gjort og omtales nærmere i avsnitt 4.4. En slik økt oljepengebruk fremstår imidlertid ikke som det mest aktuelle alternativet.

I referansebanen må vi tenke oss at myndighetenes økonomiske politikk utformes slik at den fortløpende forventes å sette norsk økonomi på en optimal makroøkonomisk bane. Et likelønnsløft som finansieres ved å øke oljepengebruken vil imidlertid forrykke økonomiens forventede utviklingsbane som en i utgangspunktet mente var optimal. Den naturlige konsekvens er at lønnsløftet må finansieres gjennom en tilsvarende innstramming på et annet område, slik at økonomien i hovedtrekk kan forventes å følge den samme utviklingen som opprinnelig ble vurdert som optimal. 11

Denne «finansieringen» kan tenkes som en budsjettmessig inndekning, men den kan også tenkes som en innstramning som skal føre utviklingen i en gitt makroøkonomisk indikator nøyaktig tilbake til referansebaneverdiene. Vi tar utgangspunkt i det som kan oppfattes som minst kontroversielt, en budsjettmessig inndekning.

Selv med dette utgangspunktet er det ikke opplagt nøyaktig hvordan lønnsløftet skal finansieres.

Dette er et viktig spørsmål fordi innstramming på forskjellige områder vil gi forskjellige effekter både i styrke og i hvilke sektorer av økonomien som primært rammes. 12 Som et enkelt svar på denne utfordringen har vi «falt ned på» å redusere offentlig konsum gjennom at det offentlige kjøper færre varer og tjenester – i nasjonalregnskapet betegnet som produktinnsats – enn i referansebanen. Dette valget har primært blitt gjort fordi de generelle virkningene av en slik innstramming er relativ beskjedne for størrelser som vi direkte eller indirekte er opptatt av. Et alternativ, inntektsskatt, har dagens regjering eksplisitt sagt ikke skal økes, og det virker derfor ikke så aktuelt.

Den neste utfordringen i beregningene er hvor sterk innstrammingen for å finansiere likelønnsløftet faktisk skal være. I beregningene er følgende lagt til grunn: I det første året er det det direkte lønnsløftet som er dekket inn ved at produktinnsatsen er redusert tilsvarende 2,7 mrd kroner gitt prisnivået i referansebanen. Beregningen viser at den offentlig budsjettbalansen da også blir identisk med balansen i referansebanen i dette året. Som følge av tilbakespillseffektene fra resten av økonomien stiger lønnskostnadene i offentlig sektor klart mer enn lønnsløftet. Også andre offentlige kostnader stiger som følge av den generelle kostnadsøkningen, men skatteinngangen øker også som følge av at skattebasene (lønningene og husholdningenes forbruk) generelt er blitt høyere. Innstrammingen gjøres ved at volumet av produktinnsatsen reduseres med 1,8 prosent i hvert år i forhold til nivået i referansebanen. Dette innebærer en permanent reduksjon i offentlig konsum på 0,6 prosent. 13

Ettersom lønnsløftet påvirker hele økonomien er det grunn til å tro at både valutakurs og rentesetting vil bli påvirket. Vi har derfor brukt en ny MODAG-versjon til beregningene referert i dette avsnittet. Denne versjonen innholder relasjoner på begge disse områdene. 14 Høyere lønninger innebærer høyere priser i Norge, noe som isolert sett trekker i retning av en svakere krone. Økt inflasjon trekker på den annen side også i retning av høyere rente, og høyere rente virker i retning av å styrke norske kroner.

Virkningene på lønningene av lønnsløftet gitt våre forutsetninger om budsjettinndekningen og responser i valutamarkedet og rentesettingen, er vist i tabell 2.8.

Lønningene i offentlig sektor øker mer enn det initiale lønnsløftet isolert sett innbærer. Ekstraøkningen er imidlertid mindre under disse mer realistiske forutsetningene. I 2008 er påslaget om lag 1/3-del, slik at det gjennomsnittlige lønnsnivået i offentlig sektor er 1,6 prosent høyere enn uten lønnsløftet. Det er en liten økning i lønnseffekten det andre året, men ellers er det små endringer i virkningene utover i banen. For økonomien i alt øker lønna med 0,8 prosent, mens industrilønningen er litt lavere enn i referansebanen. Som i den innledende beregningen bidrar høyere lønninger til litt høyere ledighet og svekket lønnsomhet pga økte priser på produktinnsats. I tillegg svekkes lønnsomheten i de tre første åra av at økt rente gir en sterkere krone noe som reduserer prisene for norske eksportører målt i norske kroner. Virkningene på industrilønningene øker litt over tid, mens virkningene i øvrige sektorer raskt faller til ro.

Rentefastsettingen i MODAG er basert på en avveining mellom å stabilisere inflasjonen og presset i arbeidsmarkedet, men denne relasjonen er ikke formulert slik at den sikrer full stabilisering. I beregningen øker derfor inflasjonen med om lag 0,1 prosentpoeng hvert år i forhold til referansebanen.

Det økte inflasjonsnivået bidrar til at virkningene på reallønningene reduseres over tid. Som det går fram av tabell 2.9 øker reallønna i offentlig sektor det første året med 1,6 prosent som følge av lønnsløftet, men økningen er i det femte året kommet ned i 1,2 prosent. For økonomien i alt reduseres økningen i reallønningene fra 0,8 prosent det første året til 0,3 prosent det sjette året. I industrien faller reallønningene som følge lønnsløftet i offentlig sektor med 0,3 prosent det første året økende til 1,0 prosent i det sjette.

I MODAG er det i hovedsak reallønnsnivået og arbeidsledigheten («motløse arbeidere») som påvirker arbeidstilbudet. Økt reallønn trekker arbeidstilbudet opp, mens økt ledighet trekker tilbudet ned. Samlet sett innebærer lønnsløftet en liten økning i arbeidstilbudet, og virkningen på sysselsettingen er også beskjeden (tabell 2.10). Lønnsløftet gir dermed små makroeffekter i arbeidsmarkedet. De klart største er naturlig nok knyttet direkte til lønn.

Tabell 2.11 viser virkningene på en rekke hovedstørrelser av lønnsløftet for kvinnegruppene. Kostnadene av løftet kan her identifiseres. Den offentlige tjenesteproduksjonen reduseres og rentenivået øker litt. På den positive siden, bortsett fra virkningene på lønnsforskjellene mellom kvinner og menn, øker konsumet i husholdningene og boliginvesteringene som følge av inntektsøkningen. En del av inntektsøkningen går til økt sparing, etter hvert stort sett i form av økte boliginvesteringer. Tilsynelatende bedres industrien konkurranseevne, ved at relativ lønn per produsert enhet reduseres. Ettersom produktinnsatsen stiger i pris, på grunn av lønnsøkningene utenom industrien, er det en liten svekkelse av industriens samlede konkurransesituasjon, noe som kan avleses i en liten nedgang i tradisjonell vareeksport i de fire første årene.

Det tar lang tid før den fulle effektene av lønnsløftet har slått gjennom i alle størrelser i økonomien. Dette medfører blant annet at budsjettinnstrammingen det første året i følge tabell 2.11 ikke er tilstrekkelig til å gi en uendret budsjettbalanse i forhold til referansebanen i årene deretter. Som det framgår av fotnote ** i tabell 2.11 er imidlertid ikke virkningene av valutakursen på avkastningen fra Staten pensjonsfond – Utland regnet inn. Svekkelsen av kronekursen i de tre siste årene innebærer imidlertid en økning i den forventete avkastningen av fondet målt i norske kroner som om lag tilsvarer dette underskuddet. Beregningen kan således sies å være godt i tråd med Handlingsregelen for finanspolitikken.

2.4.3 Lønnsløftet tatt over flere år

I beregningene referert ovenfor tas hele lønnsløftet i ett år. Et nærliggende spørsmål er om dette ville sett annerledes ut om en gjennomførte lønnsløftet gradvis, for eksempel over en treårsperiode. Det korte svaret på det er «nei», men selvfølgelig vil virkningene bli strukket ut over flere år. Fra og med det fjerde året er forskjellene i virkningene helt ubetydelige og de er heller ikke veldig store året før.

I beregningen som følger økes lønningene i de kvinnedominerte yrkene i offentlig sektor slik at lønnsnivået initialt øker med 0,4 prosent det første, 0,8 prosent det andre og 1,2 prosent fra og med det tredje året i offentlig sektor sett under ett. Den finanspolitiske innstrammingen for å finansiere lønnsløftet gjennomføres i tråd med dette også gradvis gjennom de samme tre årene. Offentlig konsum reduseres da med 0,2 prosent i det første, 0,4 prosent det andre og til slutt 0,6 prosent fra og med det tredje året.

Av tabell 2.12 går det fram at lønningene i privat tjenesteyting øker litt mindre enn den initielle økningen i offentlig sektor. Igjen bidrar tilbakespillseffektene til å trekke lønnsveksten i offentlig sektor godt opp over den initielle økningen. Lønnsveksten for økonomien i alt øker i denne beregningen med 0,3 prosentpoeng i hvert av de tre første årene, mens det deretter er ubetydelige effekter.

Øvrige makroøkonomiske virkninger er vist i undervedlegg 2, tabell 2.18. Sysselsettingen reduseres litt i de tre første årene, mens arbeidstilbudet øker i de neste tre. Dette innbærer at arbeidsledigheten øker litt i hele perioden vi studerer.

2.4.4 Lønnsløft uten inndekning

Ovenfor er det argumentert med at det i en makroøkonomisk analyse av et lønnsløft i kvinnedominerte yrker i offentlig sektor er naturlig å foreta en tilsvarende innstramming i andre deler av offentlig økonomi. Bakgrunnen er at dette forutsettes å ikke påvirke strukturen i lønnsdannelsen for andre grupper, slik at lønnsløftet ikke skal finansieres ved at lønnsveksten for andre grupper i offentlig sektor blir redusert. Spesielt på kort sikt er kravet om inndekning ikke helt opplagt, ettersom Regjeringen har lagt opp til en lavere bruk av oljepenger enn det Handlingsregelen åpner for. Det er heller ingen naturlov at Handlingsregelen skal gjelde på lang sikt, selv om den store majoriteten av partiene på Stortinget støtter den. Vi har derfor foretatt en beregning hvor lønnsløftet øker de samlede offentlige utgiftene, men hvor renter og valutakurser bestemmes i modellen. I denne beregningen er da offentlig sektors kjøp av varer og tjenester målt i volum, de samme som i referansebanen. Samtidig er skatte- og avgiftsopplegget reelt sett uendret. Resultatene for lønn er vist i tabell 2.13.

Forskjellene i virkningene på makroøkonomien ved denne alternative forutsetningen er små og er vist i undervedlegg 2, tabell 2.19. Den klart største forskjellen er det opplagte at konsumet i offentlig forvaltning nå ikke endres i forhold til referansebanen, samtidig som budsjettoverskuddet i offentlig forvaltning reduseres. I forhold til resultatene referert til i de foregående avsnittene, innebærer dette en mer ekspansiv finanspolitikk. Virkningene på lønningene blir derfor litt større, noe som gir litt høyere inntekter i husholdningene og økt konsumetterspørsel. Når etterspørselen fra offentlig sektor ikke lenger er redusert, øker også de positive effektene på BNP i Fastlands-Norge litt. Litt høyere sysselsetting og litt mindre økning i arbeidsledigheten er et resultat.

Litt høyere lønnsnivå bidrar til å øke inflasjonsimpulsene. Sammen med at arbeidsledigheten øker litt mindre fører dette til at sentralbanken setter renta mer opp enn i beregningen hvor lønnsløftet finansieres ved innstramming på andre områder. Forskjellen i renterespons er i relative termer stor. Som gjennomsnitt første 6 år er renteøkningen om lag 60 prosent høyere enn i beregningen med budsjettmessig inndekning. I absolutte termer er forskjellen imidlertid liten, fordi dette forslaget er en liten impuls mot norsk økonomi. I MODAGs beskrivelse av økonomiens virkemåte er også valutakursen relativt følsom overfor renteendringer. Det er dermed ikke så store renteendringen som skal til for å demme opp for inflasjonsimpulsene. Hovedmekanismen for hvordan renta virker på inflasjonen er gjennom påvirkningen av importpriser ved at valutakursen endres.

2.4.5 Engangslønnsløft

Forutsetningene for beregningene så langt, har vært at lønnsløftet er permanent. Et interessant spørsmål er hva som vil skje hvis lønnsløftet ikke er permanent. En kunne tenke seg en slik analyse ved å forutsette at alle lønninger fra om med det andre året kom tilbake til nivåene i referansebanen. Bak dette kunne ligge at de ekstraordinære tilleggene gitt til arbeidstakerne i de kvinnedominerte yrkene falt bort etter ett år. En mer fruktbar tilnærming kan imidlertid være å ta utgangspunkt i hva modellen sier om tilbakevending etter et ekstraordinært engangshopp i lønningene. Som beskrevet tidligere er permanens i denne sammenheng i modellsimuleringen tolket som at lønna i offentlig sektor blir gitt en initial økning på 1,2 prosent i hele beregningsperioden, men at lønnsdannelsen 15 slik den er formulert i MODAG deretter har fått virke. Vi har derfor gjennomført en beregning hvor den initiale økningen bare gjelder i det første året. Den finanspolitiske innretningen er i denne beregningen forutsatt å være uforandret i forhold til referansebanen, det vil si at de økte utgiftene første året ikke er dekket inn gjennom økte innstramminger i andre deler av offentlig økonomi. Dette er tolket på samme måte som i avsnittet ovenfor.

Et engangsløft for lønningene i typiske kvinneyrker i offentlig forvaltning vil gi nøyaktig de samme virkningene i det første året som beskrevet tidligere. Fra og med det andre året blir virkningene derimot kvantitativt svært forskjellige. Likelønnsløftet har brakt lønnsnivået i offentlig og privat tjenesteyting klart opp i det første året. Når så de normale lønnsbestemmende faktorene får fastsette lønna alene videre, er det ikke slik at man umiddelbart kommer ned til referansebanenes lønnsnivå. Det tar tid. Av tabell 2.14 går det fram at virkningene på lønnsnivåene i offentlig og privat tjenesteyting reduseres med om lag 1/3-del i hvert av årene etter lønnsløftet. I det femte året etter lønnsløftet er lønnsnivået i økonomien tilnærmet nede på nivået fra referansebanen. Industrilønningene har dette året antatt referansebaneverdien fullt ut.

Virkningene på andre makroøkonomiske hovedstørrelser er vist i tabell 2.20. Effektene på disse størrelsene følger det samme mønsteret som for lønningene, ved at virkningene stort sett har dødd ut etter seks år. Virkningene på konsumet i husholdningene, følger i stor grad inntektene, men med et klart tidsetterslep. Også virkningene på offentlige budsjetter kommer med noe tidsetterslep i forhold til den opprinnelige lønnsøkningen. Konsumprisnivået forblir imidlertid noe høyere enn i referansebanen. Dette skyldes blant annet tidsforsinkete effekter av økte lønninger. Kronekursen er mot slutten av beregningsperioden noe svakere enn i referansebanen noe som også bidrar til det svakt økte prisnivået.

2.5 Arbeidstilbudseffekter av tiltak 2

Mens vi ovenfor har sett på de makroøkonomiske effektene av et lønnløft i kvinnedominerte yrker innen offentlig sektor, skal vi nå se på hvordan et slikt løft påvirker arbeidstilbudet til de offentlig ansatte innen disse yrkene. For å belyse dette har vi gjennomført to sett med beregninger:

• Alle kvinnelige og mannlige sykepleiere som jobber i kommune/fylkeskommuner eller i helseforetakene får økt timelønnen sin med et beløp som tilsvarer lønnsgapene (per normalårsverk) i tabell 2.5.

• Alle kvinner og menn i kvinnedominerte yrker slik det er definert i undervedlegg 1, tabell 2.17, får økt timelønnen med et beløp som tilvarer lønnsgapene (per normalårsverk) i tabell 2.5.

Som det framgår av tabell 2.17 er sykepleiere med unntak av lærere den i særdeleshet største yrkesgruppen innen offentlig sektor. Vi har derfor gjennomført separate beregninger for denne yrkesgruppen.

Beregningene for sykepleierne er gjennomført ved at vi tar utgangspunkt i samme datamateriale vi tidligere har brukt, men vi ser nå bare på de kvinnene og mennene som i datamaterialet jobber som sykepleiere i kommunene/fylkeskommunene eller helseforetakene. Det ses bort fra at sykepleierne kan ønske å gå til andre sektorer som for eksempel stat, skoleverk eller privat sektor, og det ses også bort fra at personer utenfor arbeidsmarkedet eller personer sysselsatt i andre deler av arbeidsmarkedet kan ønske å få jobb som sykepleier i kommunene/fylkeskommunene eller i helseforetakene. Dette bidrar som sagt til større usikkerhet rundt simuleringsresultatene.

For å få best mulig prediksjoner på timelønn, har vi estimert nye lønnsrelasjoner separat for kvinner og menn og også separat for de 4 sektorene som er spesifisert i tabell 2.5, det vil si skoleverket, KS (m/ Oslo), helseforetak og Stat. Dette er de samme lønnsrelasjonene som vi brukte i de tidligere beregningene for offentlig sektor.

Av tabell 2.15 ser vi at effektene på de mannlige sykepleiernes arbeidstilbud er veldig små. Endringer i arbeidstilbudet gitt at mennene jobber er omkring 0,3 prosent. Dette følger i første rekke av at lønnselastisiteten til menn er liten ifølge estimatene i LOTTE-Arbeid. For kvinnelige sykepleiere finner vi en moderat økning i arbeidstilbudet. Gitt at kvinnene øker forventet arbeidstid med 1,5 prosent. Dette impliserer en betinget tilbudselastistitet på omkring 0,2 prosent, det vi si at når lønnen øker med 1 prosent, øker kvinnenes arbeidstilbud med 0,2 prosent. Siden modellspesifikasjonene ikke tar hensyn til valg av sektor, er vi ikke i stand til å si noe om effektene på arbeidstilbudet til sykepleieutdannede personer som har valgt å stå utenfor arbeidsmarkedet eller som befinner seg i andre sektorer.

Tabell 2.15 viser også endringen i sykepleiernes gjennomsnittlige lønnsinntekter av endringen i timelønn. Ved at mannlige sykepleiere i gjennomsnitt jobber noe mer enn kvinnene i utgangssituasjonen, vil de tjene noe mer på økningen i timelønn gitt uendret arbeidstilbud. Kvinnene er imidlertid mer følsomme for endringer i timelønn, og dersom kvinnene faktisk får økt sitt arbeidstilbud så mye som de ønsker, vil økningen i kvinnenes arbeidsinntekt være noe større enn for mennene ifølge våre simuleringsresultater.

I tabell 2.15 har vi også presentert et anslag for endring i kvinnenes gjennomsnittlige arbeidsinntekt basert på funnene i en studie av Tommaso, Strøm og Sæther (2007). Denne studien fokuserer på kvinnelige sykepleiere og finner at deres betingede tilbudselastistitet med hensyn på lønn er omkring dobbelt så stor som den vi finner. Vi ser at dersom dette er tilfelle, øker endringen i arbeidsinntekten med ytterligere omkring 4 400 kr (kr 31 801 – 27 410). Resultatene av lønnsøkninger på arbeidstilbudet er altså ganske ømfintlige for anslaget på tilbudselastistiteten.

I tabell 2.16 har vi brukt resultatene for sykepleierne til å si noe om den totale effekten av at de utvalgte kvinnedominerte yrkesgrupper innen skoleverket, kommune/fylkeskommune, helseforetak og Stat. Både kvinner og menn i disse gruppene får et lønnsløft. Beregningene er utført ved at vi med utgangspunkt i lønnrelasjonene for de 4 sektorene og de to kjønnene har beregnet prosentvis lønnsvekst for personene som omfattes av analysen, jf. tabell 2.5. Som det framgår av tabellen er den i gjennomsnitt 5,5 prosent for alle personene under ett. Ved å sammenholde fordelingen av lønnsveksten med lønnselastisiteten, kan vi så beregne endringer i arbeidstilbud gitt at personene jobber.

Lønnsgapene i tabell 2.5 gjelder per årsverk. I simuleringene har vi oversatt dette beløpet til et skift i lønn per time, og finner da at gjennomsnittlig timelønn øker med 5,5 prosent. Siden mange yrkesaktive innen de kvinnedominere yrkesgruppene ikke arbeider fulltid, men tvert imot deltid, er økningen i gjennomsnittlig arbeidsinntekt mindre enn gjennomsnittet av lønnsgapene. Som det framgår av tabell 2.16 øker gjennomsnittlig lønnsinntekt med vel 17 000 kr.

Økningen i timelønn bidrar til at de som allerede er ansatt innen de kvinnedominerte yrkene i offentlig sektor ønsker å arbeide mer. Dersom de får lov til dette, viser beregningene at gjennomsnittlig arbeidstid vil øke med snaue 1 prosent. Med utgangspunkt i at samlet arbeidstilbud for de kvinnedominerte yrkesgruppene er snaue 150 000 årsverk, tilsvarer dette en økning i arbeidstilbudet på i underkant av 1 500 årsverk. I den grad det er mangel på arbeidskraft innen de kvinnedominerte yrkesgruppene i offentlig sektor, vil dette bidra til å redusere presset i arbeidsmarkedet, og da særlig innen omsorgsyrker hvor kvinnene i stor grad arbeider.

Gitt at økningen i arbeidstilbudet realiseres vil også det offentliges skatteinntekter øke, både som følge av den isolerte økningen i timelønnen og økt arbeidstid. Vi ser at i forhold til økningen i lønnsinntekt på vel 17 000 kr får myndighetene tilbake omkring en tredjedel (6 300 kr) i form av økte skatteinntekter. En ikke-ubetydelig del av de økte kostnadene knyttet til økt lønn kommer dermed tilbake til offentlige budsjetter i form av økte skatteinntekter.

2.6 Noen avsluttende merknader

De to mulige tiltakene for reduksjon av kjønnsrelaterte lønnsforskjeller vi har analysert i denne artikkelen er grunnleggende forskjellige, noe som har hatt betydning for hvordan vi har forsøkt å analysere dem. Tiltak 2, lønnsløft for ansatte i kvinnedominerte yrker, er et tiltak hvor det er lett å få en forståelse av at tiltaket i hvert fall på kort sikt og i offentlig sektor vil virke på den tilsiktede måten. Tiltak 1 derimot, styrking av aktivitets- og redegjørelsesplikten i Lov om likestilling mellom kjønnene, har vi ingen slik klar intuisjon på.

Analysene våre knyttet til tiltak 1, er ikke en analyse av tiltaket, men varianter av full måloppnåelse. Disse kaster imidlertid lys over hva endringer i kvinners relative avlønning kan ha på deres arbeidstilbud. Dette vil også gjelde andre typer tiltak, så lenge de medfører de nevnte effekter på avlønningen av kvinner. Økt avlønning av kvinner vil medføre økt tilbud av arbeidskraft blant kvinner. I hvilken grad økningen i arbeidstilbudet vil slå ut i økt yrkesaktivitet avhenger av etterspørselssiden i arbeidsmarkedet. Dersom denne bestemmes av offentlig sektor, vil det økte arbeidstilbudet kunne bli møtt med redusert etterspørsel hvis den offentlige budsjettbalansen skal være uendret. I så fall vil økt avlønning av kvinner kunne føre til at en større del av kvinnene enten må forsøke å finne seg arbeid i privat sektor, eller de kan ende opp som arbeidsledige.

Beregningene av effektene av tiltak 2 er mer tradisjonelle, i og med at det er lettere å forstå mekanismene som settes i sving. Også her gjøres imidlertid mange forutsetninger som ikke er opplagte. Analysen bygger på at frontfagsmodellen ikke påvirkes, og at markedet ikke reverserer lønnsløftet. I tillegg må en betinge analysene på at MODAGs beskrivelse av lønnsmitte mellom næringene er riktig i konteksten hvor helt spesielle utdanningsgrupper i offentlig forvaltning får hevet lønningene. Modellen er aggregert, og disse utdanningsgruppene er ikke spesifisert. Det er grunn til å tro at lønnssmitten vil være sterkt knyttet til de ulike utdanningsgruppene, slik at det for eksempel spesielt vil være sykepleiere i private sektor som får økt lønn som følge av et slikt løft. På den annen side er det ingen grunn til å betvile at det også vil være en lønnsmitte for andre grupper arbeidstakere. Arbeidstilbudseffektene i MODAG beregningene ser ut til å være rimelig i samsvar med resultatene en får med beregningene på LOTTE-Arbeid.

Et resultat en kan merke seg er at et kvinnelønnsløft som innebærer økt bruk av oljepenger, i veldig liten grad vil øke presset i økonomien. Det vil imidlertid øke det norske kostnadsnivået mer direkte og det vil påvirke inntektsfordelingen mellom arbeidstakere i konkurranseutsatt virksomhet og i skjermede næringer, i de førstnevntes disfavør.

2.7 Referanser

Andreassen, L. og T. Kornstad (2007): Utviklingen i sykefraværet på 1990-tallet, Økonomiske analyser 3/2007, s 43 – 52, Statistisk sentralbyrå.

Barth, E. og P. Schøne (2006): Undersøkelser av lønnsforskjeller mellom kvinner og menn 2000 – 2005, kap 3 i NOU 2006:11, Om grunnlaget for inntektsoppgjørene 2006, Arbeids- og inkluderingsdepartementet.

Bjørnstad, R. og E. Jansen (2006): Valutakursutviklingen etter 31. mars 2001: Renta bestemmer det meste, s 42 – 47. Økonomiske analyser 6/2006, Statistisk sentralbyrå.

Boug, P., Y. Dyvi, P.R Johansen og B. Naug (2002): MODAG – En makroøkonomisk modell for norsk økonomi. Sosiale og økonomiske studier nr 108. Statistisk sentralbyrå.

Dagsvik, J. K. og Z. Jia (2007) Labor Supply as a Choice among Latent Job Opportunities. A Practical Empirical Approach, upublisert manus.

Dagsvik, J.K., Z. Jia, T. Kornstad og T.O. Thoresen (2007a): Tilbudsvirkninger ved skattereformer: Virkninger av utvalgte skattereformer simulert ved modellen LOTTE-Arbeid, upublisert manus.

Dagsvik, J.K., Z. Jia, T. Kornstad og T.O. Thoresen (2007b): LOTTE-Arbeid – mikrobasert modell for beregning av arbeidstilbudseffekter av skatteendringer. Økonomiske analyser 6/2007, s 39 – 47, Statistisk sentralbyrå.

Eika, T., Z. Jia og T. Kornstad (2008): LOTTE-Arbeid og MODAG belyser tiltak for likere lønn mellom kjønnene. Vil bli utgitt som rapport i Statistisk sentralbyrå.

FAD (2007): Statens sentrale tjenesteregister (SST) pr 1.10.2006 http://www.regjeringen.no/nb/dep/fad/Tema/andre/Lonnsoppgjor/SST.html?id=473320.

Johansen, P.R. og I. Holm (2001): Makroøkonomiske virkninger av ulike måter å bruke realavkastningen av Petroleumsfondet på. Økonomiske analyser 4/2001.

KS (2006): Lønns og personalstatistikk, hovedoversikt, desember 2006, Kommuneforlaget.

Schøne, P. (2004): Lønnsforskjeller i offentlig og privat sektor, Rapport 2004:2, Institutt for samfunnsforskning.

SSB (2007a): Konjunkturtendensene. Økonomiske analyser 3/2007, s 3 – 26, Statistisk sentralbyrå.

SSB (2007b): Lønnstatistikk for ansatte i statlige sykehus. http://www.ssb.no/lonnstasyk/tab-2007 – 03 – 23 – 01.html.

TBu (2007): Etter inntektsoppgjørene 2007. AID 22. juni 2007. http://www.regjeringen.no/Upload/AID/publikasjoner/rapporter_og_planer/2007/TBU_2007_oppsummering.pdf.

Undervedlegg 1

Kvinnedominerte yrkesgrupper i offentlig forvaltning

Undervedlegg 2

Vedleggstabeller