Del 1
Innledende betraktninger
1 Oppnevning, mandat og arbeid
1.1 Lovutvalgets oppnevning og sammensetning
Ved kongelig resolusjon 4. mai 2007 (saksnr 2006/07045) ble det oppnevnt et utvalg for å vurdere endringer i regelverket for granskingskommisjoner særskilt oppnevnt av det offentlige. Lovutvalget fikk ved oppnevningen følgende sammensetning:
Førstelagmann Arild O. Eidesen, Tromsø, leder
advokat Marit Arnstad, Stjørdal
professor Aanund Hylland, Oslo
havariinspektør Edith Irgens, Kjeller
advokat Harald Stabell, Oslo
fylkesmann Tora Aasland, Time
Tora Aasland ble 18. oktober 2007 utnevnt til statsråd for forskning og høyere utdanning og ble fritatt for vervet i lovutvalget 6. desember 2007. Som nytt medlem ble 6. desember 2007 oppnevnt
PhD Brit Denstad, Oslo.
Sekretær for utvalget har vært advokatfullmektig Kristian D. Trygstad.
1.2 Bakgrunn og mandat
Bakgrunn og mål for lovutvalgets arbeid fremgår i brede trekk av foredraget til den kongelige resolusjonen som lyder slik:
«1. Bakgrunnen for oppnevningen av utvalget
Granskingskommisjoner oppnevnes av det offentlige for å utrede et bestemt saksforhold. Granskingskommisjoner oppnevnt av det offentlige er forvaltningsorganer, og forvaltningsloven, offentlighetsloven og arkivloven gjelder for dem. Gransking ved en særskilt oppnevnt kommisjon kan likevel oppfattes som en mellomform mellom ordinær domstolsvirksomhet og ordinær forvaltningsvirksomhet, og granskingen reiser derfor mange problemstillinger som alminnelig lovfestet forvaltningsrett ikke gir klart svar på. I rundskriv G-48/75 er det gitt en nærmere veiledning om oppnevning av granskingskommisjoner og om de saksbehandlingsregler som må eller bør følges. Dette rundskrivet bygger på en utredning fra november 1968 av et utvalg oppnevnt i 1966 (jf. Ot.prp. nr. 34 (1973–74)). Utvalget (flertallet) fant den gang at det ikke burde gis særskilte regler om granskingskommisjoner, fordi man mente granskingens art vil variere fra kommisjon til kommisjon, og at det derfor var ønskelig med fleksibilitet. Flertallet mente også at en egen lov om granskingskommisjoner kunne institusjonalisere ordningen for sterkt.
Det har i de senere år vist seg behov for klargjøring av og nærmere veiledning om viktige spørsmål, som for eksempel granskingskommisjoners sammensetning, rettighetene og pliktene til parter, vitner og andre berørte, og allmennhetens rett til innsyn. Det vises i den forbindelse til Innst. S. nr. 237 (2005–2006) punkt 3.4.
På denne bakgrunn bør det nedsettes et utvalg til å foreta en generell og prinsipiell vurdering av ad hoc granskingskommisjoners sammensetning, oppgaver, rettslige status og saksbehandling (herunder offentlighetsspørsmål). For faste granskingskommisjoner finnes det egne regelverk for saksbehandling, sammensetning mv. som er spesielt tilpasset det aktuelle livsområdet. Utvalget skal utarbeide forslag til nye lovregler for ad hoc granskingskommisjoner oppnevnt av det offentlige, men det bør også vurdere behovet for supplerende regulering gjennom forskrift eller veiledning ved rundskriv der dette er hensiktsmessig. Siktemålet er å etablere et helhetlig rammeverk som tilfredsstiller dagens krav til en effektiv og pålitelig klarlegging av de forhold som er tema for granskingen, og rettssikkerhet for dem som måtte bli berørt av den.
2. Sammensetning
Utvalgets arbeid vil primært gjelde de rettslige rammene rundt granskingskommisjoners arbeid, og ikke undersøkelsene som sådanne. Gransking kan dreie seg om høyst ulike forhold, fra selfangst til overvåking, fra psykiatri til bankkriser. Det er derfor ikke mulig å velge ut spesielt berørte interesser til å delta i utvalget.
Utvalget bør ledes av en jurist med høy anseelse. Ett medlem bør ha særlige forutsetninger for å representere de granskedes behov for rettssikkerhet. I tillegg bør utvalget ha fire medlemmer med annen faglig bakgrunn, herunder medlemmer med særlig ekspertise i gransking. Utvalget bør innhente erfaringer fra personer som har fått sitt forhold gransket.
Kjønnsfordelingen i utvalget er i samsvar med likestillingsloven og Barne- og likestillingsdepartementets rundskriv Q-4/2005.
3. Tidsfrister, finansiering mv.
Utvalget skal levere sin utredning til Justisdepartementet innen 1. desember 2008.
Reglene i utredningsinstruksen kapittel 3 er fulgt. Oppnevningen av utvalget er forelagt Finansdepartementet. Utvalget finansieres innenfor Justisdepartementets rammer.
Justis- og politidepartementet
tilrår:
Oppnevning av et utvalg som skal vurdere endringer i regelverket for ad hoc granskingskommisjoner oppnevnt av det offentlige. Utvalget gis mandat og sammensetning i samsvar med vedlagte forslag.»
Følgende mandat ligger til grunn for lovutvalgets arbeid:
«Mandat for et utvalg som skal vurdere endringer i regelverket for ad hoc granskingskommisjoner oppnevnt av det offentlige
1. Granskingskommisjoner oppnevnes av det offentlige for å utrede et bestemt saksforhold. Gransking kan grovt sett deles inn i to hovedgrupper etter tema: Gransking som dreier seg om å finne årsakene til ulykker, og gransking som dreier seg om å avdekke svikt i beslutningsprosesser mv. i offentlig eller privat virksomhet. Hovedformålet med granskingen kan variere. Noen granskinger har til hovedformål å avdekke individfeil for å gi et grunnlag for oppdragsmyndighetens vurdering av ansvarsforholdene. Andre granskinger er mer rettet mot systemfeil og tar særlig sikte på å gi oppdragsmyndigheten et grunnlag for å vurdere hva som kan gjøres for å hindre tilsvarende hendelser i fremtiden.
Granskingskommisjoner oppnevnt av det offentlige er forvaltningsorganer, og forvaltningsloven, offentlighetsloven og arkivloven gjelder for dem. Gransking kan likevel oppfattes som en mellomform mellom ordinær domstolsvirksomhet og ordinær forvaltningsvirksomhet, og granskingen reiser derfor mange problemstillinger som alminnelig lovfestet forvaltningsrett ikke gir klart svar på. I rundskriv G-48/75 er det gitt en nærmere veiledning om oppnevning av granskingskommisjoner og om de saksbehandlingsregler som må eller bør følges. Dette rundskrivet bygger på en utredning fra november 1968 av et utvalg oppnevnt i 1966 (jf. Ot.prp. nr. 34 (1973–74)). Utvalget (flertallet) fant den gang at det ikke burde gis særskilte regler om granskingskommisjoner, fordi man mente granskingens art vil variere fra kommisjon til kommisjon, og at det derfor var ønskelig med fleksibilitet. Flertallet mente også at en egen lov om granskingskommisjoner kunne institusjonalisere ordningen for sterkt. Da rundskrivet ble utformet, var det tilsiktet at retningslinjene skulle være ”elastiske” slik at de kunne tilpasses den enkelte kommisjons arbeidsform.
Det har i de senere år vist seg behov for klargjøring av og nærmere veiledning om viktige spørsmål, som for eksempel granskingskommisjoners sammensetning, rettighetene og pliktene til parter, vitner og andre berørte, og allmennhetens rett til innsyn. Det vises i den forbindelse til Innst. S. nr. 237 (2005–2006) punkt 3.4.
2. Utvalget skal foreta en generell og prinsipiell vurdering av granskingskommisjoners sammensetning, oppgaver, rettslige status og saksbehandling (herunder offentlighetsspørsmål). Utvalget bør gjøre seg kjent med regler og praksis i andre land, herunder de nordiske land (jf. bl.a. den danske lov nr. 357 av 2. juni 1999 om undersøkelseskommisjoner). Utvalget skal innhente erfaringer fra personer som tidligere har vært berørt av gransking. Utvalget skal utarbeide forslag til nye lovregler, men det bør også vurdere behovet for supplerende regulering gjennom forskrift eller veiledning eller instruks i rundskriv der dette er hensiktsmessig. Siktemålet er å etablere et helhetlig rammeverk som tilfredsstiller dagens krav til en effektiv og pålitelig klarlegging av de forhold som er tema for granskingen, og rettssikkerhet for dem som måtte bli berørt av den.
Lovforslaget skal utarbeides i samsvar med retningslinjene i Justisdepartementets veileder Lovteknikk og lovforberedelse (2000).
3. Utvalget skal så langt det er hensiktsmessig klarlegge begrepsbruken med sikte på å trekke grensen mot interne granskinger og ulike former for ordinær undersøkelse, utredning og evaluering av utøving av privat og offentlig virksomhet. Mandatet omfatter granskingskommisjoner oppnevnt av regjeringen eller av andre forvaltningsorganer. Mandatet omfatter granskingskommisjoner oppnevnt av kommuner, men ikke kommisjoner nedsatt av private.
Utvalget skal vurdere i hvilken grad det regelverk som foreslås, vil egne seg for stortingsoppnevnte granskingskommisjoner. I den forbindelse bes utvalget se hen til drøftelsene i Dok. 14 (2002–2003) og Innst. S. nr. 210 (2002–2003). Mandatet omfatter ikke undersøkelser som skjer i regi av organer for Stortinget, herunder Riksrevisjonen og Stortingets ombudsmann for forvaltningen.
4. Forsvarets undersøkelseskommisjoner, som er omfattet av «Regler om tiltak og undersøkelser m.v. ved ulykker og hendelser i Forsvaret» (forskrift 6. januar 1995 nr. 18), skal holdes utenfor utvalgets vurderinger, da slike granskinger er særregulert og gransking av ulykker mv. i Forsvaret kan reise særlige problemstillinger.
5. Faste kommisjoner, for eksempel innen transportsektoren, samt andre faste undersøkelseskommisjoner som måtte bli etablert, omfattes ikke av mandatet. Utvalget står imidlertid fritt til å trekke reglene for faste granskingskommisjoner inn i sin vurdering av hvilke regler som bør foreslås for ad hoc granskingskommisjoner.
Utvalget skal heller ikke vurdere spørsmål om nyetablering eller utvidelse av faste kommisjoner på ulike sektorer.
Mandatet omfatter ikke offentlige organer som har en særlig plikt til å undersøke ulykker og ansvarsforhold, som for eksempel Arbeidstilsynet.
6. Utvalget bør særlig vurdere følgende problemstillinger:
a) Begrensninger i hvilket mandat granskingskommisjoner kan gis. Retningslinjer for utarbeiding av mandat til kommisjonene
Selv om en granskingskommisjon er ansett som en ekstraordinær form for utredning som bare bør brukes i særlige tilfelle (jf. punkt III i rundskriv G-48/75), er det i dag opp til oppnevningsorganets frie vurdering om, og for hvilket formål, en granskingskommisjon skal oppnevnes. Utvalget bes vurdere om det bør oppstilles alminnelige begrensninger i adgangen til å benytte granskingskommisjoner, for eksempel avgrensninger mot bestemte temaer eller forhold som samtidig undersøkes av andre offentlige myndigheter.
I rundskriv G-48/75 punkt V heter det bl.a.: «Som utgangspunkt bør kommisjonen i sin rapport ikke ta standpunkt til om det foreligger straffbart forhold, grunnlag for å kreve erstatning eller grunnlag for andre sanksjoner, ettersom disse spørsmål skal vurderes av påtalemyndigheten, den myndighet som har oppnevnt kommisjonen, eller av skadelidte (og deretter eventuelt avgjøres av domstolene)». Utvalget bes blant annet vurdere om det bør gis generelle regler med denne type begrensninger for hva granskingskommisjoner kan vurdere.
Med sikte på å lette arbeidet med oppnevning av granskingskommisjoner i det enkelte tilfellet skal utvalget vurdere om det er hensiktsmessig å foreslå generelle retningslinjer for hva mandatet til en granskingskommisjon normalt bør inneholde og eventuelt skissere slike retningslinjer.
b) Sammensetning av granskingskommisjoner
Utvalget bes vurdere om det bør gis nærmere regler om sammensetningen av granskingskommisjoner, herunder:
om det bør gjelde krav til minste antall medlemmer
om regelen om at lederen vanligvis bør være jurist (jf. rundskriv G-48/75 punkt III) bør opprettholdes for alle typer granskinger
om det bør gis regler om bruk av sakkyndige medlemmer
om det bør gis særlige habilitetsregler for granskingskommisjoner, eller om forvaltningslovens alminnelige habilitetsregler er tilstrekkelige.
c) Granskingskommisjoners forhold til oppnevningsorganet
Granskingskommisjoner er – bortsett fra stortingsoppnevnte kommisjoner – å anse som forvaltningsorganer i forvaltningslovens forstand. Et særlig forvaltningsrettslig spørsmål som utvalget bes vurdere, er granskingskommisjoners underordningsforhold kontra uavhengighet i forhold til oppnevningsorganet. I den forbindelse bør også konsekvensene for reglene om dokumentoffentlighet vurderes, jf. bl.a. offentleglova 19. mai 2006 nr. 19 § 15.
d) Granskedes kontradiktoriske rettigheter (varsling, innsyn, uttalerett mv.)
Personer som er berørt av granskingen, blir ikke dermed å anse som part i en sak som gjelder enkeltvedtak og kan følgelig ikke påberope seg reglene om forhåndsvarsel, uttalerett og partsinnsyn i forvaltningsloven kapittel IV. Deres rett til innsyn og kontradiksjon vil være regulert av offentlighetslovens regler og ulovfestede regler om grunnkrav til forsvarlig saksbehandling. Vedkommendes rettigheter er dermed begrenset og uklart regulert. Hensynet til berørte personer, særlig personer som kan bli utsatt for kritikk i forbindelse med granskingen, kan tale for å gi dem en videre innsynsrett og særlige kontradiktoriske rettigheter. Spørsmål knyttet til kontradiksjon kan oppstå også for juridiske personer og forvaltningsorganer som granskes.
Utvalget skal på denne bakgrunn vurdere behovet for og eventuelt foreslå nærmere regler om rett til innsyn i kommisjonens dokumenter og øvrige kontradiktoriske rettigheter for dem som er berørt av granskingen. Utvalget bes i denne forbindelse drøfte balansen mellom retten til kontradiksjon på den ene siden, og utvalgets uavhengighet og behovet for rask fremdrift på den annen side.
Dersom utvalget foreslår særlige regler om kontradiktoriske rettigheter, bør det samtidig vurdere hvem som skal gis slike rettigheter gjennom nærmere regulering av forvaltningslovens partsbegrep eller på annen måte, og hvilke typer gransking reglene skal gjelde for. Utvalget bes videre vurdere og eventuelt foreslå særlige regler om taushetsplikt for dem som gis særlige rettigheter.
Utvalget bes særlig om å vurdere:
om de som er berørt av granskingen, bør gis rett til innsyn i et utkast til kommisjonens endelige rapport eller deler av denne før offentliggjøring
om de berørte i så fall bør få adgang til å komme med innspill til utkast til kommisjonens endelige rapport, eventuelt gi tilsvar til denne, og hvordan slike innspill eller tilsvar skal behandles av kommisjonen. Utvalget bør i den forbindelse vurdere om de det reises kritikk mot, bør ha rett til å få sitt syn på saken inntatt i granskingskommisjonens rapport.
e) Rett til å opptre umiddelbart overfor kommisjonen
Rundskriv G-48/75 gir under punkt IV 4 uttrykk for at de personer som det er aktuelt å reise kritikk mot, alltid må få adgang til å forklare seg for kommisjonen. Utvalget bes vurdere om en slik rettighet bør lovfestes og om vedkommende eventuelt i andre tilfeller bør gis rett til å opptre umiddelbart overfor kommisjonen.
f) Rett til juridisk bistand
Utvalget bes vurdere om det, særlig ved gransking som retter seg mot individfeil, bør være adgang til å oppnevne advokat på det offentliges bekostning for den granskingen er rettet mot, eventuelt om det bør etableres en ”bisitterordning" etter mønster av den ordning som gjelder i Danmark (jf. den danske lov nr. 357 av 2. juni 1999 om undersøkelseskommisjoner kapittel 7).
g) Bevisvurdering
Utvalget skal vurdere om det er grunn til å stille særlige krav til bevis for de fakta som legges til grunn av kommisjonen, særlig der fakta kan gi grunnlag for kritikk rettet mot enkeltpersoner, jf. Innst. S. nr. 237 (2005–2006) punkt 3.4, og om kommisjonen bør redegjøre for eventuelle avvikende syn på fakta som fremkommer under granskingen og i den forbindelse om det er ulike oppfatninger om tolking av lov og forskrift. Spørsmålet bør ses i sammenheng med mandatets punkt 6 bokstav a annet avsnitt.
h) Granskingskommisjoners tilgang til opplysninger mv.
Utvalget skal vurdere om det er ønskelig å gi granskingskommisjoner fullmakter som ikke kan gis i kraft av den alminnelige organisasjons- og instruksjonsmyndighet og som krever lovhjemmel.
Herunder bør det særlig vurderes om en granskingskommisjon bør kunne pålegge en person å forklare seg for kommisjonen (forklaringsplikt), sml. i dag domstolloven § 43 annet ledd. I så fall bør det vurderes hvem som kan pålegges forklaringsplikt og på hvilke vilkår, samt hvilke begrensninger som eventuelt bør gjelde for en slik forklaringsplikt (for eksempel begrensning mot spesielle typer informasjon). Tilsvarende spørsmål oppstår når det gjelder kommisjonens rett til annet materiale, f.eks. skriftlig korrespondanse, herunder e-post.
I noen saker kan den situasjon oppstå at det samtidig med granskingskommisjonens arbeid også er andre offentlige myndigheter som foretar undersøkelser i forbindelse med den samme hendelsen mv. som er under gransking, for eksempel politiet eller et tilsynsorgan. Utvalget bes vurdere om det bør gis regler om granskingskommisjonens rett til å få tilgang til dokumentasjon mv. som er innhentet av det andre organet, og bes i den forbindelse vurdere forholdet til taushetsplikten til avgiverorganet.
Det bør også vurderes om det ut fra hensynet til kommisjonens uavhengighet og av hensyn til rettssikkerheten er behov for særlige ordninger for overprøving av kommisjonens beslutninger, f.eks. beslutninger om dokumentinnsyn, forklaringsplikt og rett til juridisk bistand.
i) Offentlighet og taushetsplikt
Både bestemmelsene om innsyn i offentleglova (i dag offentlighetsloven) og bestemmelsene om taushetsplikt i forvaltningsloven vil gjelde på vanlig måte også for granskingskommisjoner som er forvaltningsorganer. Åpenhet er viktig i forhold til samfunnets generelle ønske om informasjon om prosessen. Åpenhet kan imidlertid føre til at personer som innehar viktig informasjon, vegrer seg for å samarbeide med kommisjonen, slik at kommisjonens tilgang til informasjon svekkes. Utvalget bes vurdere om det ut fra en avveining av hensynet til åpenhet, informasjonstilgang og andre relevante hensyn bør gjelde særlige regler om offentlighet og taushetsplikt for arbeidet i granskingskommisjoner, herunder etter at granskingskommisjonen har avsluttes sitt arbeid.
Utvalget bes herunder drøfte:
om skriftlige uttalelser til granskingskommisjoner fra vitner bør kunne unntas fra offentlighet
om dokumenter som har kunnet unntas fra innsyn etter offentleglova eller annet regelverk bør være offentlige som en følge av at de oversendes til granskingskommisjonen
om det bør gis særlige regler som regulerer møteoffentligheten for granskingskommisjoner
om det bør gis adgang til å oppta forklaringer som kan eller skal unntas fra innsyn. Det må i tilfelle også drøftes hvordan slikt materiale senere kan benyttes.
j) Godtgjørelse til vitner og sakkyndige
Utvalget bes vurdere om det bør gis regler om godtgjørelse til vitner og sakkyndige som forklarer seg for, eller på annen måte opptrer overfor, en granskingskommisjon.
k) Ulike regler for ulike typer gransking
Utvalget bør der dette er relevant vurdere om det bør gjelde ulike regler for ulike typer granskinger, særlig hvilken betydning det bør ha om en gransking er rettet mot individfeil eller mot systemfeil, og om granskingen retter seg mot en ulykke eller mot svikt i administrative prosesser i privat og offentlig sektor.
7. Økonomiske, administrative og andre vesentlige konsekvenser skal utredes i samsvar med utredningsinstruksen kapittel 2. Utvalget skal særlig være oppmerksom på forholdet til menneskerettighetene.
8. Utvalget bes levere sin utredning innen 1. desember 2008.»
Lovutvalgets mandat ble presisert ved Justisdepartementets brev 28. august 2007:
«Granskingskommisjonsutvalget - presisering av mandatet
I utvalgets mandat 4. mai 2007 er Granskingskommisjonsutvalget bl.a. bedt om å vurdere i hvilken utstrekning personer som er berørt av granskingen, bør gis kontradiktoriske rettigheter, og i hvilken utstrekning det bør være adgang til å oppnevne advokat på det offentliges bekostning for personer som granskingen er rettet mot, jf. mandatet punkt 6 bokstav d og f.
I forbindelse med granskinger ved særskilt oppnevnte granskingskommisjoner mottar justisdepartementet ofte henvendelser om økonomisk støtte fra personer og grupper som er sterkt berørt av den hendelsen som granskes, uten at man kan si at de er berørt av granskingen eller at granskingen er rettet mot dem. Slike personer og grupper har dessuten ofte et sterkt ønske om å holde seg orientert om granskingen og om å kunne komme med innspill m.m. Selv om dette særlig har vært tilfellet ved granskinger av sjøulykker der en fast undersøkelsesmyndighet vil overta granskingsansvaret når lov 7. januar 2005 nr. 2 om endringer i lov 24. juni 1994 nr. 39 om sjøfarten (sjøloven) og i enkelte andre lover trer i kraft, reiser slike spørsmål seg også i forbindelse med slike granskinger som i fremtiden vil bli utført av særskilt oppnevnte granskingskommisjoner.
Utvalget bes på denne bakgrunn vurdere om og eventuelt i hvilken utstrekning personer og grupper som er sterkt berørt av den hendelsen som granskes, bør kunne få dekket utgifter i forbindelse med granskingen, som for eksempel reise-, oppholds- og advokatutgifter, og om og eventuelt i hvilken utstrekning de bør kunne gjøre seg kjent med granskingsarbeidet og uttale seg til kommisjonen m.m.”
Frist for levering av lovutvalgets utredning ble senere forlenget til 4. mai 2009.
1.3 Lovutvalgets arbeid
Lovutvalget har hatt møter over i alt 19 hele møtedager. I tillegg har utvalgsleder og -sekretær hatt interne arbeidsmøter over 6 arbeidsdager samt noen flere arbeidsmøter av kortere varighet. Utvalgsleder og -sekretær har også avholdt to møter med respondenter, se omtalen i punkt 1.4.
1.4 Møter med respondenter
Som en del av informasjonsinnhentingsarbeidet forutsatt i mandatet har lovutvalget avholdt møter med representanter som på ulike måter har hatt befatning med tidligere granskinger. I tillegg har lovutvalget som det fremgår av neste punkt, gjennomført tre studiereiser for å tilegne seg erfaringer fra andre land.
Informasjonen og innblikket i erfaringer lovutvalget har tilegnet seg gjennom de gjennomførte møtene, har vært nyttig i lovarbeidet og på ulike måter påvirket lovutvalgets vurderinger og det endelige lovutkastet. Møtene med respondenter har også bidratt til å heve kvaliteten på det endelige produktet.
Lovutvalget møtte 22. oktober 2007 professor dr. juris Johan Giertsen, professor dr. juris Hans Petter Graver og professor dr. juris Eivind Smith. Graver og Smith har ledet tidligere granskingskommisjoner, mens Giertsen nylig har skrevet en bok om gransking.
Tre personer som på ulike måter har blitt berørt av tidligere granskinger, møtte lovutvalget 14. januar 2008. I dette møtet ble belastningen ved å være utsatt for en granskingsprosess diskutert.
Representanter fra Nasjonalt støttegruppenettverk møtte lovutvalget 15. september 2008 og redegjorde for nettverket og for pårørende og etterlattes rolle i granskinger.
Utvalgsleder og -sekretær gjennomførte 13. september 2007 et møte med Sivilombudsmann Arne Fliflet. Sivilombudsmannen har vært en av pådriverne for en lov om granskinger, og granskingskommisjoner hører inn under ombudsmannens arbeidsområde.
Sorenskriver Nils Dalseide som ledet granskingsutvalget for IKT-kontrakter i Forsvaret, møtte utvalgsleder og -sekretær 9. oktober 2008.
I tillegg møtte utvalgssekretær 20. november 2008 representanter fra Konkurransetilsynet for å innhente informasjon og erfaringer relatert til gjennomføringen av tilsynets utredningsarbeid.
1.5 Studiereiser
Av mandatet fremgår det at lovutvalget bør gjøre seg kjent med regler og praksis i andre land, herunder de nordiske landene. Lovutvalget har foretatt studiereiser til Danmark, Sverige og Irland.
Bakgrunnen for reisene til Danmark og Sverige er at disse landene er våre nærmeste naboland og dermed naturlige sammenligningsgrunnlag. Irland har på sin side lang tradisjon med gjennomføring av granskinger.
Lovutvalget har funnet det tilstrekkelig å innhente erfaringer fra disse landene. Danmark, Sverige og Irland regulerer granskinger på ulik måte, og samlet sett har den innhentede informasjonen gitt ulike og utfyllende innspill til lovarbeidet.
2 Sammendrag
2.1 Om hva lovarbeidet omfatter
Lovutvalget ble nedsatt for å foreta en generell og prinsipiell vurdering av offentlig oppnevnte særskilte granskingskommisjoners sammensetning, oppgaver, rettslige status og saksbehandling. Verken organinterne undersøkelser gjennomført av forvaltningsorganer eller undersøkelser et offentlig organ måtte engasjere advokater eller andre utredere til å foreta for seg, omfattes av mandatet. Det gjør heller ikke kontroll- og tilsynsoppgaver gjennomført ved faste forvaltningsorganer eller utredning og evaluering iverksatt av private.
Etter lovutvalgets syn bør undersøkelser ved særskilt oppnevnte offentlige undersøkelseskommisjoner bare finne sted når kommisjonsutredning fremstår som den klart mest hensiktsmessige utredningsformen. Det finnes i dag en rekke organer på ulike samfunnsområder som vil være rustet, og ofte bedre rustet, til å utrede saksforhold enn kommisjoner som nedsettes bare for én enkelt undersøkelse.
Særskilte undersøkelser vil kunne dreie seg om høyst ulike forhold. Det er derfor vanskelig å utarbeide regler som etablerer et helhetlig rammeverk som passer alle utredninger. Lovutvalget har kommet til at det vil være riktig å lovfeste enkelte sentrale regler for undersøkelser ved særskilt oppnevnte offentlige undersøkelseskommisjoner.
Verken ordet eller begrepet «gransking» har i teori eller praksis et entydig avgrenset innhold, men omtalen av granskinger synes å ha skapt en forventning om at granskingsprosesser skal avdekke kritikkverdige forhold. Lovutvalget ønsker å understreke at formålet med en granskingsprosess er utredning, uavhengig av om det kan være grunnlag for kritikk. Utredningsarbeidet foreslås omtalt som en undersøkelse, og det særskilt oppnevnte utredningsorganet benevnes som en undersøkelseskommisjon.
2.2 Del I – Innledning
Utredningens del I inneholder i tillegg til dette sammendraget en redegjørelse for lovutvalgets oppnevnelse, sammensetning, mandat og arbeid.
2.3 Del II – Bakgrunn
Lovutvalget har funnet det nødvendig å redegjøre forholdsvis grundig for hva granskinger er, for utredningsformens rettslige karakter, og for fremveksten av innholdet i de regler som i dag ligger til grunn for granskingskommisjoners arbeid. Kapitlene 4 til 6 gir bakteppet for de regler som gjelder, mens det i kapitlene 7 til 12 redegjøres for regelgrunnlaget slik det antas å være i dag. I disse kapitlene gjennomgås blant annet granskingsprosessens forhold til forvaltnings- og domstolsprosess, og menneskerettslige føringer på utredningsarbeidet. Gjennomgangen viser at en skjematisk overføring av reglene fra domstolsprosessen til en granskingskommisjons virksomhet ikke later til å være mulig, og at også forvaltningsprosessens regler i noen grad må tilpasses granskingenes særegne karakter.
I kapittel 13 omhandles utredning ved faste organer. Behov for å opprette, regulere og eventuelt endre reguleringen av granskingskommisjoner særskilt oppnevnt av det offentlige, må ses i forhold til hvilke organer som ville kunne påta seg tilsvarende oppgaver, og hvordan disse er regulert. Det er i dag en rekke faste organer som driver virksomhet med likhetstrekk med gransking, og flere av disse har saksbehandlingsregler som avviker fra de alminnelige reglene i forvaltningsloven fordi virksomhetens art gjør dette nødvendig. Sentral i denne sammenheng er Statens havarikommisjon for transport som er gitt et arbeidsområde som begrenser behovet for granskingskommisjoner, slik disse kommisjonene tidligere har vært anvendt.
I kapittel 14 omhandles sider ved bruk av særskilte granskinger i Danmark, Sverige og Irland. Danmark og Sverige er våre nærmeste naboland, mens Irland er trukket frem fordi landet har en omfattende tradisjon for bruk av offentlige granskinger. Regler og praksis er til dels svært varierende, og i alle tre land har man funnet det vanskelig å oppnå en fullt ut tilfredsstillende balanse mellom rettssikkerhet og fremdrift i utredningen.
Kapittel 15 viser enkelte trekk ved norsk praksis, rettsutvikling og debatt om bruk av granskinger. Som fremstillingen viser inngår et mangfold av standpunkter og til dels sprikende anbefalinger i lovutvalgets vurderingsgrunnlag.
2.4 Del III – Lovutvalgets vurderinger
I kapittel 16, grunnleggende spørsmål, tar lovutvalget stilling til om og i hvilke situasjoner granskinger bør iverksettes. Lovutvalget understreker at særskilt oppnevning av granskingskommisjoner bør holdes på et begrenset nivå, og det foreslås to begrensninger i oppnevningsadgangen, begge av skjønnsmessig karakter. Saksforholdet må ha allmennviktig betydning, og utredning ved undersøkelseskommisjon må fremstå som den klart mest hensiktsmessige utredningsformen. Utredningen skal ikke omfatte vurdering av statsråders konstitusjonelle ansvar. Det åpnes for rettslige vurderinger av straff og erstatningsansvar, likevel slik at kommisjonen bør være varsom med hvordan det konkluderes i slike vurderinger.
I kapittel 17, utredningsform og rettssikkerhet, drøftes generelle spørsmål forbundet med utredningsform og rettssikkerhet i lys av utredningsformens særlige karakter. Drøftelsen baseres på at domstolsprosessens regler ikke kan overføres direkte, og at forvaltningsprosessens regler ikke uten videre kan gis anvendelse fullt ut.
I kapittel 18 om lovfesting av regler begrunner lovutvalget sin anbefaling om å foreslå regler i lovs form, og lovutkastets rekkevidde drøftes. Lovutkastet gjelder bare for særskilte undersøkelseskommisjoner som oppnevnes av Kongen i statsråd. For andre organer som driver utredningsarbeid, må det vurderes særskilt om bestemmelsene som foreslås, kan ha overføringsverdi for deres virksomhet.
I kapittel 19 begrunnes skifte av betegnelse, fra granskingskommisjon til undersøkelseskommisjon. Den sistnevnte betegnelsen er noe mer verdinøytral, og benyttes også i Danmark.
I kapittel 20 fremheves behovet for å legge til rette for at undersøkelseskommisjonen får en uavhengig stilling, både administrativt og økonomisk.
I kapittel 21, oppnevningsorgan, begrunnes valg av Kongen i statsråd som oppnevningsorgan. Sammen med de to skjønnsmessige kravene omtalt i kapittel 16, understreker valget av oppnevningsorgan oppnevningens alvor og betydning. Det gir også grunnlag for en enhetlig anvendelse av oppnevningskompetansen. Selv om Kongen i statsråd treffer beslutning om oppnevning, behøver ikke forholdet som utredes nødvendigvis være av nasjonal betydning. Det vil også være mulig for en kommune å anmode om oppnevning av en undersøkelseskommisjon, men oppnevning forutsetter at Kongen i statsråd finner at vilkårene for dette er oppfylt.
I kapittel 22 drøftes rammene for undersøkelsen, som gis ved mandatet som vedtas ved oppnevningen. Lovutvalget understreker betydningen av godt forberedte mandat, som bestemmer oppdragets innhold samt tidsfrist og økonomisk ramme, og det gis anvisninger om tolking, eventuelt endring av mandatet.
I kapittel 23 drøftes sammensetningen av undersøkelseskommisjonene. En kommisjon skal ikke ha mindre enn tre medlemmer og bør ikke ha flere enn fem. Minst ett av medlemmene skal være jurist. Kommisjonen utpeker selv sitt sekretariat og avgjør hvilket behov den har for annen bistand.
Forvaltningslovens regler om habilitet gis anvendelse så langt de passer, både for medlemmer og andre som gis oppgaver for kommisjonen. Kommisjonsmedlemmenes habilitet ved oppnevningen avgjøres av Kongen i statsråd, mens andre habilitetsspørsmål avgjøres av kommisjonen selv. Finner kommisjonen at en habilitetsinnsigelse ikke skal tas til følge, kan avgjørelsen påklages med Kongen som klageorgan. Virkningen av konstatert inhabilitet må vurderes konkret, og kan variere.
Interesserepresentasjon i kommisjonene, for eksempel fra pårørende og etterlatte, anbefales ikke.
Hvilke krav som skal stilles til kommisjonens leder, drøftes særskilt av lovutvalget. Lederen må ha ledelseskompetanse, men de øvrige kvalifikasjoner avhenger av den enkelte undersøkelsen. Spørsmålet om lederen kan eller skal være dommer eller jurist drøftes, og de kryssende hensyn som gjør seg gjeldende trekkes frem, men det foreslås ingen regel på dette punktet.
I kapittel 24 om kommisjonens utredningsarbeid behandles først forholdet til andre utredningsorganer. Deretter drøftes grunnleggende krav til forsvarlig saksbehandling, saklighet og forsiktighet. Lovutvalget foreslår ikke egne beviskrav for undersøkelseskommisjoner. Kommisjonens interne møter skal ikke være offentlige, med mindre kommisjonen selv beslutter dette.
I kapittel 25 om informasjonsinnhenting konkluderer lovutvalget med at undersøkelseskommisjoner ikke bør ha rett til å pålegge bevisførsel direkte for kommisjonen. Den som velger å forklare seg for undersøkelseskommisjonen, pålegges imidlertid lovfestet plikt til å forklare seg sant.
Der det måtte vise seg nødvendig, noe lovutvalget antar bare vil forekomme unntaksvis, foreslås det at kommisjonen skal kunne kreve bevisopptak for domstolene. Krav om bevisopptak skal kunne omfatte ikke bare vitneforklaringer, som i dag ved domstolloven § 43 annet ledd, men også forklaringer fra «den berørte» som lovutvalget foreslår som betegnelse på den som tidligere ble kalt «part». Det skal også kunne kreves undersøkelse av realbevis, f.eks. ved fremleggelse av dokumenter. Ved at slik bevisførsel skjer for domstolene, vil de som møtes av krav om bevisopptak, få samme beskyttelse som tvisteloven gir de som pålegges å forklare seg i en rettssak.
Når kommisjonen innhenter informasjon gjennom samtaler, må kommisjonen i forkant informere om formålet med samtalen. Den innkalte vil ha rett til å la seg bistå, og kommisjonen må sikre mottatt informasjon på betryggende måte. Slike samtaler er ikke åpne, med mindre kommisjonen selv beslutter det.
Kommisjonens endelige vurderinger vil ikke kunne bygge på anonym informasjon alene, men «tips» kan danne grunnlag for videre undersøkelser som fremskaffer verifiserbare opplysninger.
I kapittel 26 om taushetsplikt, foreslår lovutvalget at forvaltningslovens regler om taushetsplikt gis anvendelse, både for kommisjonsmedlemmene og for eventuelle bistandsytere. I mandatet kan det bestemmes at lovbestemt taushetsplikt, i nærmere bestemt omfang, ikke skal gjelde for den som forklarer seg eller på annen måte gir informasjon til undersøkelseskommisjonen.
Kapittel 27 omhandler de berørte i undersøkelsen. Begrepet «part» foreslås erstattet med «den berørte», definert som «den som får sitt forhold undersøkt av undersøkelseskommisjonen». Ved å gå bort fra partsbegrepet synliggjøres undersøkelsens særegne og dynamiske karakter, samtidig som denne definisjonen gir anledning til å tilpasse rettigheter som må gis under saksbehandlingen, til de til en hver tid gjeldende rettssikkerhetsbehov.
Deretter drøftes de konkrete rettigheter som den berørte skal ha krav på: varsel, innsyn, kontradiksjon, bistand og informasjon om utfallet av undersøkelsen.
Personer undersøkelseskommisjonen ønsker kontakt med og informasjon fra, skal som det fremgår av kapittel 25 varsles og informeres om undersøkelsens formål. Den berørte skal i tillegg på anmodning gjøres kjent med kommisjonens opplysninger av betydning for vedkommendes eget forhold, så fremt det kan skje uten skade eller fare for undersøkelsen eller tredjepart. Opplysninger som kommisjonen vurderer å legge til grunn i rapporten, skal den det gjelder få anledning til å uttale seg om i rimelig tid før undersøkelsesrapporten avgis. Dersom kommisjonen finner grunn til det, kan det besluttes at den berørte skal gis adgang til å være til stede ved samtaler med andre.
Den berørte vil ikke kunne kreve at kommisjonen foretar særskilt bevisførsel, men i praksis vil kommisjonene ofte ta anmodninger om ytterligere undersøkelser til følge, av hensyn til utredningsarbeidet.
Før kommisjonen avgir sin rapport skal alle som har vært berørt av undersøkelsen orienteres om utfallet av undersøkelsen for deres vedkommende.
I kapittel 28 drøftes pårørende og etterlattes stilling. Antallet undersøkelser hvor det er pårørende og etterlatte antas å bli sterkt redusert som følge av at Statens havarikommisjon for transport nå dekker størsteparten av transportsektoren. I saker hvor det er aktuelt, skal undersøkelseskommisjonen på et innledende stadium holde et møte med pårørende, etterlatte eller deres representanter, informere om undersøkelsesarbeidet og gi pårørende og etterlatte anledning til å komme med opplysninger og synspunkter av betydning for saken og for kommisjonens undersøkelser. Kommisjonen skal dekke nødvendige utgifter til deltakelsen i dette møtet.
I kapittel 29 om offentlighet og innsyn drøfter lovutvalget særspørsmål knyttet til undersøkelsens egenart, viser til hvordan spørsmål om offentlighet for særskilte undersøkelseskommisjoner er løst i andre land, og blir stående ved å anbefale regler om offentlighet og innsyn tilsvarende dem som gjelder hos Sivilombudsmannen.
Undersøkelseskommisjonens saksdokumenter utarbeidet i forbindelse med kommisjonens utredningsarbeid, er underlagt regler om offentlighet. Andre dokumenter, først og fremst dokumenter kommisjon mottar fra andre forvaltningsorganer, er ikke offentlige hos kommisjonen. Anmodninger om innsyn i disse dokumentene må på vanlig måte rettes til det relevante forvaltningsorganet. Kommisjonens interne saksdokumenter, herunder rapportutkast og referater fra gjennomførte samtaler, kan unntas fra offentlighet, og undersøkelseskommisjonens saksdokumenter kan også unntas offentlighet når særlige grunner tilsier det. Vilkåret om særlige grunner er strengt, og det skal ikke være kurant å unnta dokumenter etter denne bestemmelsen.
Avslår kommisjonen en innsynsanmodning, kan avslaget påklages til Kongen.
I kapittel 30 redegjøres for undersøkelseskommisjonens plikt til å følge arkivloven.
I kapittel 31, avslutning av undersøkelsen, drøftes først krav til rapportens innhold, deretter kommisjonsmedlemmenes opptreden etter at rapporten er avgitt. Avgivelsen av rapporten avslutter kommisjonsarbeidet. Kommisjonsmedlemmene bør i ettertid avstå fra deltakelse i debatt om rapportens innhold, annet enn som ledd i generell faglig diskusjon, f.eks. med sikte på fremtidige forbedringstiltak foranlediget av undersøkelsen.
Lovutvalget drøfter også bruk av informasjon innhentet av undersøkelseskommisjonen, i senere prosesser. I og med at undersøkelseskommisjonen ikke gis rett til å tvinge frem bevisførsel direkte for kommisjonen, vil informasjon være gitt frivillig, slik at den i utgangspunktet fritt kan anvendes i andre sammenhenger. Ved informasjon gitt ved konkret samtykke, kan samtykkets rekkevidde bli avgjørende for anvendelsesadgangen.
I kapittel 32 drøfter lovutvalget behovet for rask avklaring av hva undersøkelseskommisjonens rapport skal lede til. Dette er viktig av hensyn til de berørte og for å synliggjøre rapportens karakter av et «mellomsteg» som verken er en dom eller et forvaltningsvedtak. Lovutvalget foreslår derfor at Kongen i statsråd skal oppnevne en ansvarlig fagmyndighet som så snart som mulig skal ta stilling til undersøkelseskommisjonens vurderinger og avgjøre hvilke, om noen, videre tiltak som skal iverksettes.
I kapittel 33 overprøving, konstaterer lovutvalget at den eneste hensiktsmessige overprøving av rapporten som sådan vil måtte være publikums og andres vurdering av dens kvalitet. Krav om dom for ærekrenkelser og mortifikasjon drøftes under henvisning til straffeloven § 249 nr. 3 og § 253 nr. 3 bokstav b, og det foreslås lovfestet at skadeerstatningsloven § 2-1 flg. skal gjelde for skade som måtte oppstå i tilknytning til kommisjonens arbeid. Gjennom denne bestemmelsen pålegges staten arbeidsgiveransvar for tap som måtte bli påført ved kommisjonsarbeidet.