Del 3
Lovutvalgets vurderinger

16 Grunnleggende spørsmål

16.1 Granskinger som omfattes av lovutvalgets utredning og lovforslag

Det forekommer i dag en rekke ulike former for granskinger. Granskingskommisjoner kan nedsettes av ulike organer og etter ulike prosedyrer. Lovutvalgets mandat omtaler granskingskommisjoner oppnevnt særskilt av det offentlige for å utrede et bestemt saksforhold. I mandatet vises det til avgrensningen i rundskriv G-48/75 og i innstillingen fra Eckhoff-utvalget i 1968.

Temaet for lovutvalgets utredning er altså de granskingskommisjoner som forvaltningen oppnevner særskilt for å utrede en bestemt sak. Det ligger i kommisjonens ekstraordinære karakter at den oppløses etter avslutning av undersøkelsen.

Faste organer som driver utredningsarbeid med granskingspreg, inkludert tilsynsorganer med særlig plikt til å undersøke ulykker og ansvarsforhold innenfor sitt arbeidsområde, omfattes ikke av mandatet. Utenfor mandatet faller også undersøkelser som skjer i regi av organer for Stortinget. Forsvarets undersøkelseskommisjoner, omfattet av «Regler om tiltak og undersøkelser m.v. ved ulykker og hendelser i Forsvaret» 1 er uttrykkelig holdt utenfor lovarbeidet.

Det er flere eksempler på at det offentlige – på samme måte som private virksomheter – kjøper utrednings-/granskingstjenester av private firmaer. Denne typen granskingstjenester har likhetstrekk med det utredningsarbeidet som foretas av offentlig oppnevnte granskingskommisjoner. De kjøpte granskingstjenestene har imidlertid også likhetstrekk med utredningsarbeid og faktakartlegging som foretas som ordinær advokatvirksomhet. Også ved alminnelig juridisk rådgivning er det et visst behov for å bringe klarhet i de faktiske forhold i saken, og det kan være vanskelig å trekke grensen mellom advokaters kartlegging av faktum og utredningsarbeid betegnet som en «gransking». Tilgjengelig erfaringsmateriale indikerer at det er noe tilfeldig hvilke utredninger som betegnes som granskinger, og hvilke som regnes som ordinære advokatoppdrag.

Lovutvalget har begrenset seg til å foreslå regler for granskingskommisjoner som oppnevnes særskilt av det offentlige. Det er foreslått i kapittel 21 at bare Kongen i statsråd skal kunne beslutte å oppnevne slike kommisjoner. Etter forslaget kan altså ikke kommuner oppnevne granskingskommisjoner, men de kan ta initiativ til at slike blir oppnevnt. De foreslåtte reglene omhandler således ikke granskings-/utredningsarbeid det offentlige kjøper. Dette er den samme sondringen som er valgt i andre land lovutvalget har innhentet erfaringsmateriale fra. Lovutvalget mener likevel at det ikke er unaturlig at de foreslåtte reglene om fremgangsmåten ved utredningsarbeidet langt på vei følges av dem som leverer granskingstjenester på oppdrag fra det offentlige.

16.2 Bruk av granskingsformen

Mandatet ber om en vurdering av om det bør oppstilles alminnelige begrensninger i adgangen til å oppnevne granskingskommisjoner. I rundskriv G-48/75 omtales granskingskommisjoner som en ekstraordinær form for utredning, men det er i dag opp til oppnevningsorganets vurdering om og for hvilket formål en granskingskommisjon skal oppnevnes.

Lovutvalgets utredning del II – Bakgrunn – viser hvordan granskingsbegrepet har vært oppfattet, og hvordan granskingsformen har vært anvendt. Det er redegjort for hvordan offentlige granskinger har forholdt seg til andre utredningsformer, for hvilke andre utredningsformer som er anvendelige i ulike sammenhenger, for reglene som i dag regulerer offentlige granskinger og for de rettssikkerhetsproblemer en gransking kan medføre. Det er også vist til ulike, tildels motstridende, innspill i regeldebatten.

Granskingskommisjoner utreder saker i henhold til mandater utarbeidet på bakgrunn av beslutninger fattet av det offentlige. Innenfor mandatets rammer bestemmer granskingskommisjonen sakens omfang, utreder faktum og vurderer dette faktumet opp mot gjeldende normer og regler. Det at ett organ tillegges ansvar for alt dette, skiller denne utredningsformen fra utredningsformen i domstolene, hvor partene bestemmer om sak skal reises og setter rammene for saken ved påstander og tilrettelegging av bevisførsel. Mens granskingskommisjonens undersøkelse presenteres i en rapport som er veiledende, om enn av betydelig vekt, avgjør domstolene saken og avsier bindende dom.

Det er vanskeligere å regulere en undersøkelsesform som tar sikte på anvendelse i ekstraordinære, innbyrdes sterkt varierende tilfeller. Det vil også alltid kunne hevdes at de spesielle omstendighetene omkring en granskingskommisjons virke, og kommisjonens sammensatte rolle under granskingen, vil øke risikoen for at kommisjonen inntar en for aktiv rolle og blir for fokusert på å finne feil eller kritikkverdige forhold. Behovet for å ivareta grunnleggende rettssikkerhetshensyn ved alle undersøkelsesformer som får betydning for fysiske eller juridiske personers rettsstilling og omdømme, skaper særlige problemer ved en slik ekstraordinær utredningsform. Lovutvalget drøfter utredningsform og de kryssende hensyn som gjør seg gjeldende i kapittel 17, men finner også her grunn til å understreke behovet for rettssikkerhet

Lovutvalgets utgangspunkt er at særskilt oppnevning av granskingskommisjoner bør holdes på et begrenset nivå. Etter omstendighetene kan imidlertid oppnevning av en granskingskommisjon være både naturlig og forsvarlig. Flere eksempler fra praksis viser at en riktig gjennomført gransking kan være et skritt på veien til bearbeiding og avklaring av saksforhold som kan være omstridte, følelsesladede og av stor samfunnsinteresse. Ofte brukes granskingsformen ved særlige behov for uavhengighet og upartiskhet, og hvor det av denne grunn anses betenkelig at forvaltningens ordinære utredningsapparat klargjør saken.

Granskingskommisjoners hovedoppgave er å utrede saksforhold og vurdere om uheldige sider ved saksforholdet kan føres tilbake til mangler, feil eller forsømmelser. Resultatet av en granskingskommisjons utredningsarbeid og kommisjonens oppfatning av saken presenteres i en granskingsrapport.

Granskingsrapporten er ikke en avgjørelse i tradisjonell forstand, og omtale i en granskingsrapport tillegges ingen rettsvirkninger. I en rettslig kontekst tjener granskingsrapporten kun som del av grunnlaget for videre arbeid, og eventuelle reaksjoner som følge av opplysninger i en granskingsrapport kan ikke baseres på granskingskommisjonens undersøkelser alene.

Granskingsrapporten skal gi forvaltningen og publikum bedre innsikt i en uoversiktlig materie som ofte også er kontroversiell i en eller annen form. Utredning ved en granskingskommisjon kan bidra til å belyse bakgrunnen for ulykker eller svikt i beslutningsprosesser og andre kritikkverdige forhold, men utredningen kan også bidra til å avkrefte ubegrunnede rykter og kritikk. Slik kan en gransking bidra til å rydde opp i en konflikt.

Den kompetansen en granskingskommisjon tilegner seg gjennom utredningsarbeidet vil også gjøre kommisjonen velegnet til å påpeke muligheter for forbedringer, eksempelvis ved endringer og justeringer av lover, praksis og rutiner. Granskingskommisjonen består av medlemmer med fagkunnskap av betydning for temaet som utredes, og den konkrete erfaringen kommisjonsmedlemmene i tillegg tilegner seg i utredningsarbeidet, gjør kommisjonen godt egnet til å foreslå mulige forbedringstiltak. Slike forslag faller ofte utenfor arbeidsområdet til faste kontroll- og tilsynsorganer.

Lovutvalget ser det som naturlig at en granskingskommisjon også kan anmodes om å vurdere ansvarsspørsmål, enten saken vurderes opp mot mulig systemsvikt eller individuelle feil. Avgrensningen av saksforholdet som skal utredes har ofte i større eller mindre grad sammenheng med et underliggende ønske om å plassere ansvar for en uønsket hendelse. På samme måte vil granskingskommisjonenes vurdering av hvilke deler av saken som er relevante, ofte styres av rettsregler.

Når slike vurderinger ligger til grunn og virker styrende for granskingskommisjonenes arbeid, vil det etter lovutvalgets oppfatning være kunstig å hindre kommisjonen fra å gi sin vurdering av ansvarsforholdene. En slik begrensning vil også kunne virke direkte skadelig for de involverte fordi kommisjonen vil miste adgangen til å gi uttrykk for at en kritisert eller kritikkverdig opptreden ikke er i strid med gjeldende rett. Rettslige vurderinger av et faktum vil på denne måten kunne dempe kritikk av en beskrevet handlemåte. Forslaget om at en granskingskommisjon bør kunne anmodes om å vurdere ansvarsspørsmål, er nærmere beskrevet i punkt 16.4.4. Lovutvalgets standpunkt må også leses i lys av anbefalingen om å pålegge forvaltningen et uttrykkelig ansvar for å følge opp granskingsrapporten. 2

Selv om det ikke finnes erfaringsmateriale omkring spørsmålet, utelukker lovutvalget ikke at granskingskommisjoner i noen tilfeller kan ha blitt oppnevnt for å redusere press på forvaltningen som følge av pågående konflikter i kontroversielle saker. I en opphetet situasjon vil man ved å nedsette en granskingskommisjon vise handlingskraft samtidig som fokus overføres fra oppnevningsorganet og over på granskingskommisjonen. Oppnevningsorganet kan da henvise til at en gransking er iverksatt, og på denne måten skape en buffer mot presse eller andre kritikere.

Denne begrunnelsen for å nedsette en granskingskommisjon kan imidlertid vise seg å slå tilbake på forvaltningen når kommisjonens rapport er ferdigstilt. Som lovutvalget tidligere har fremhevet, har en granskingskommisjon verken doms- eller vedtaksmyndighet. Hvilken gjennomslagskraft standpunkter i en granskingsrapport får, vil i stor grad bero på hvor godt kommisjonen har utredet saken. Det må imidlertid under enhver omstendighet påregnes at kommisjonens vurderinger vil bli gjenstand for kritisk analyse og diskusjoner i mediene. Ansvaret for oppfølgning av kommisjonens konklusjoner vil uansett falle tilbake på forvaltningen selv.

16.3 Begrensninger i adgangen til å iverksette gransking

Betenkeligheter knyttet til bruken av granskingsformen må tas i betraktning ved vurderingen av om en granskingskommisjon skal oppnevnes, og granskingsformen bør ikke brukes i større grad enn nødvendig. Samtidig mener lovutvalget at det i særlige tilfeller vil kunne være grunnlag for å oppnevne granskingskommisjoner, og etter omstendighetene kan det være både naturlig og forsvarlig å gripe til granskinger som verktøy. Avgjørende i en slik vurdering er hvilket tema som skal utredes, og hvilke alternativer man har til å utrede saken ved en granskingskommisjon.

Lovutvalget har vurdert ulike måter å regulere når granskingskommisjoner skal kunne oppnevnes. Et mål for vurderingen er å holde bruken av særskilte granskingskommisjoner på et begrenset nivå og reservere bruken til saksforhold hvor slik utredning fremstår som klart mest hensiktsmessig.

En presis avgrensning av når granskingskommisjoner skal kunne oppnevnes, vil være best egnet til å nå dette målet. Slik lovutvalget ser det, er det imidlertid vanskelig å gi en presis avgrensning av når granskingsformen skal kunne benyttes. For å kunne utforme en regel med faste rammer for når granskingskommisjoner skal oppnevnes, måtte man ha oversikt over fremtidige situasjoner hvor denne utredningsformen kan bli vurdert som aktuell. Mangfoldet i de temaer som hittil har blitt utredet ved granskingskommisjoner, 3 tilsier at det ikke vil være mulig å forutse alle situasjoner i fremtiden. Det vil da også være umulig å gi en riktig avgrensning alle fremtidige forhold tatt i betraktning.

Beslutningen om å oppnevne en granskingskommisjon beror også på en bred vurdering som ikke lett vil passe inn i rettslige skranker. Politiske avveininger, herunder hensynet til forsvarlig ressursbruk, vil være fremtredende i en slik vurdering, og dette kan tilsi at forvaltningen selv bør ha kompetansen til og ansvaret for å avgjøre når det skal granskes.

Så vel behovet for en viss fleksibilitet som sondringen mellom rettslige og politiske vurderinger gjenspeiles i den foreslåtte reguleringen. Lovutvalget foreslår to begrensninger for bruk av granskingsformen, og begge disse er av skjønnspreget karakter. I punkt 16.4 redegjøres det for foreslåtte begrensninger i temaene som kan utredes av granskingskommisjoner, mens det i punkt 16.5 redegjøres for bruk av granskingskommisjoner i forhold til andre utredningsformer.

De foreslåtte begrensningene er skjønnsmessige, men lovutvalget finner det naturlig at de her angitte hensynene for og imot oppnevning av granskingskommisjoner inngår i beslutningsgrunnlaget. Besluttes det oppnevnt en granskingskommisjon, må oppnevningsorganet også så langt som mulig søke å imøtekomme de særlige krav denne utredningsformen stiller.

Som det vil fremgå av kapittel 21, foreslår lovutvalget at kompetansen til å oppnevne granskingskommisjoner tillegges Kongen i statsråd. Kompetansen skal ikke kunne delegeres. På denne måten ønsker lovutvalget å signalisere det ekstraordinære ved bruk av granskingsformen. Beslutningen om å oppnevne en granskingskommisjon bør treffes på øverste administrative nivå, og lovutvalget antar at valg av Kongen i statsråd som beslutningsorgan også vil bidra til å begrense bruken av slike kommisjoner.

16.4 Tema for granskingen

16.4.1 Generelt om hvilke saker som bør kunne utredes av granskingskommisjoner

Tradisjonelt har granskingskommisjoner blitt oppnevnt for å utrede et faktisk hendelsesforløp, enten knyttet til en ulykke, en annen uheldig begivenhet eller til mulig svikt i beslutningsprosesser. Ofte har kommisjonen også blitt bedt om å vurdere om uheldige sider ved saksforholdet kan føres tilbake til feil eller forsømmelser, både på grunn av systemsvikt og på grunn av enkeltpersoners kritikkverdige opptreden. De gangene kommisjonene er anmodet om å vurdere ansvarsspørsmål, har det vært snakk om ansvar i vid forstand, så vel rettslig som politisk eller moralsk ansvar. 4

Av vedlegg 1 Rapporter fra norske granskingskommisjoner fremgår hvilke temaer som har vært undergitt gransking. Spørsmålet videre er hvilke temaer som i fremtiden bør kunne undersøkes av en granskingskommisjon. Dette har nær sammenheng med drøftingen i punkt 16.5, om bruk av granskingskommisjoner i forhold til andre utredningsformer, og med drøftingen i kapittel 21om oppnevningsorgan. Samlet sett mener lovutvalget at disse begrensningene gir en hensiktsmessig ramme rundt bruken av granskingskommisjoner.

Som det fremgår av drøftelsen i de foregående punkter, mener lovutvalget at bruken av granskingskommisjoner bør holdes på et begrenset nivå. Oversikten i vedlegg 1 viser da også at det som den klare hovedregel har vært saker av en viss viktighet som har vært underlagt gransking.

Utredning av større ulykker innen transportsektoren er i stor grad blitt institusjonalisert gjennom Statens havarikommisjon for transport («havarikommisjonen»). Havarikommisjonen har de senere år gradvis fått utvidet sitt ansvarsområde, og fra 1. juli 2008 undersøkes ulykker og hendelser innen sivil luftfart og jernbane-, vei- og sjøfartssektoren. Lovutvalget legger til grunn at opprettelsen av havarikommisjonen og utvidelsen av havarikommisjonens arbeidsområde reduserer behovet for å oppnevne granskingskommisjoner for å klargjøre årsakene til større ulykker. Flere av ulykkene som har vært undersøkt av særlig oppnevnte kommisjoner – som Scandinavian Star- og Sleipner-ulykkene – ville i dag falt inn under havarikommisjonens arbeidsområde.

Oversikten i vedlegg 1 viser imidlertid at granskingskommisjoner har vært oppnevnt for å utrede en rekke andre temaer enn ulykker. For å gi et innblikk i mangfoldet, vil lovutvalget i det følgende gi noen eksempler på temaer hvor det etter lovutvalgets oppfatning har vært rimelig og nødvendig med oppnevning av en granskingskommisjon.

• I 1945 oppnevnte samlingsregjeringen en kommisjon for å utrede Nygaardsvold-regjeringen og andre offentlige organers opptreden i forbindelse med det tyske angrepet 9. april 1940. I kommisjonsrapporten gis det en klargjøring av hendelsesforløpet ved den tyske invasjonen og en vurdering av handlingene til fremtredende politikere og militære i tillegg til en bred oversikt over norsk forsvars- og utenrikspolitikk.

• Etter eksplosjonen i gruven i Kings Bay på Svalbard i 1962 ble det oppnevnt en kommisjon for å utrede årsaken til ulykken. Kommisjonen tok i rapporten for seg et bredt spekter av mulige årsaker til ulykken og rettet skarp kritikk mot bedriftsledelsen og eierne, representert ved det daværende Industridepartementet.

• I 1991 ble det ved kgl. res. oppnevnt en kommisjon som vurderte årsakene til krisen i det norske bankvesenet på slutten av 1980-tallet. Kommisjonen avga sin rapport til Finans- og tolldepartementet i 1992. (Stortinget oppnevnte i 1997 en kommisjon som gjennomførte undersøkelser omkring samme tema.)

• En kommisjon ledet av høyesterettsdommer Ketil Lund ble oppnevnt av Stortinget i 1994 for å undersøke alle forhold i forbindelse med påstander om at politiets overvåkingstjeneste, Forsvarets sikkerhetstjeneste og Forsvarets etterretningstjeneste, eller personer knyttet til disse tjenester, hadde vært engasjert i ulovlig eller irregulær overvåking av norske borgere

• En stortingsoppnevnt kommisjon avga 1. mars 2001 en rapport om ulike forhold vedrørende hovedflyplassen på Gardermoen. Kommisjonen foretok en bred gjennomgang av utredning av planlegging, prosjektering og utbygging av ny hovedflyplass for Østlandet og Gardermobanen. Saksforberedelsen hadde etter kommisjonens oppfatning i det alt vesentlige vært ryddig og grundig.

• I 2006 ble det oppnevnt en kommisjon for å undersøke Utlendingsdirektoratets innvilgelse av 197 tillatelser til bosetting og familiegjenforening. Kommisjonen kom til at Utlendingsdirektoratet hadde lagt opp til og gjennomført en praksis som delvis var i strid med både utlendingsloven § 8 annet ledd og en midlertidig forskrift om irakere som tidligere har hatt midlertidig og begrenset arbeidstillatelse i Norge. Flere personer i UDIs ledelse ble kritisert.

• En kommisjon ble i 2006 oppnevnt for å undersøke Forsvarets innkjøpspraksis på IKT-sektoren. Bakgrunnen for oppnevnelsen var at Forsvarsdepartementet gjennom interne under­søkelser hadde avdekket brudd på anskaffelsesregelverket, interne rutiner og etiske retningslinjer. Etter kommisjonens oppfatning forelå det svakheter i Forsvarets kontakt med næringslivet, og omfattende og til dels grove brudd på anskaffelsesreglene.

Det vises til den utarbeidede oversikten for en mer fullstendig oversikt over temaer som har vært utredet ved granskingskommisjoner. 5

16.4.2 Saker av allmennviktig betydning

Begrensningen i hvilke typer saker som skal kunne utredes av en granskingskommisjon, må etter lovutvalgets oppfatning vise at terskelen for oppnevning av granskingskommisjoner skal være relativt høy. Samtidig må begrensningen gi rom for at granskinger kan være aktuelle innenfor en rekke ulike områder og i en rekke ulike situasjoner.

På denne bakgrunn foreslår lovutvalget en regel om at granskingskommisjoner bare skal oppnevnes i saker av «allmennviktig betydning». Dette begrepet er skjønnspreget og har en iboende fleksibilitet som gir oppnevningsorganet – som etter lovutvalgets forslag skal være Kongen i statsråd – frihet til å vurdere situasjonen og behovet som gjør seg gjeldende.

Uttrykket «almenvigtig betydning» brukes også i den danske loven om undersøgelseskommisioner. Formuleringen innebærer at det i prinsippet ikke er noen rettslig grense for hvilke saksforhold en kommisjon kan oppnevnes for å undersøke.

Valg av uttrykk viser imidlertid at kommisjonsformen skal reserveres for saker hvor en avklaring anses viktig for fellesskapet Som et utgangspunkt mener lovutvalget at saker av allmennviktig betydning må relatere seg til det offentlige, for eksempel offentlig bruk av midler eller mulig systemsvikt i offentlige organer. Statsbedrifter regnes i denne sammenheng som offentlige organer. Saker som vedrører regionale eller lokale, for eksempel kommunale, forhold vil etter omstendighetene kunne være av allmennviktig betydning, såfremt oppnevningsorganet, Kongen i statsråd, etter en samlet vurdering finner at dette er den riktige undersøkelsesformen. Lokale forhold vil imidlertid oftest kunne utredes lokalt i andre former: internt, ved engasjerte hjelpere så som advokater eller av ordinære tilsynsmyndigheter.

Offentlig oppnevnte granskinger bør ikke brukes i saker som primært gjelder rettslige konflikter mellom det offentlige og private. En granskingskommisjon kan ikke treffe rettslig bindende avgjørelser, og denne typen konflikter bør derfor henføres til alminnelige konfliktløsningsorganer. Dette utelukker imidlertid ikke at forhold av betydning for private kan underkastes gransking som en del av utredningen av et større sakskompleks av allmennviktig betydning.

Ved siden av disse generelle betraktninger er det behov for nærmere omtale av enkelte særlige ansvarsspørsmål. I punkt 16.4.3 gjennomgår lovutvalget spørsmålet om granskingskommisjoner bør kunne vurdere konstitusjonelt ansvar. Deretter, i punkt 16.4.4, drøftes vurderingen av mulig arbeidsrettslig, erstatningsrettslig og strafferettslig ansvar.

16.4.3 Særlig om mulig konstitusjonelt ansvar

Den foreslåtte regelen om at granskingen må gjelde et forhold av allmennviktig betydning, gir en vid definisjon av hvilke temaer som kan utredes av en granskingskommisjon. Regelen åpner for at forhold av politisk, strafferettslig og sivilrettslig karakter vil kunne vurderes i en gransking. I lys av dette er det behov for enkelte lovfestede begrensninger.

Lovutvalget anbefaler at det i loven blir tatt inn en uttrykkelig regel om at granskingskommisjoner ikke skal foreta rettslige vurderinger av statsråders forhold. Den praktiske sanksjonen for en statsråd vil være politisk ansvar. Det finnes egne organer og konstitusjonelle regler for vurderinger av statsråders ansvar, og det eksisterer et eget organ – Stortingets ansvarskommisjon – som når Stortinget ber om det, undersøker om det er grunnlag for å gjøre konstitusjonelt ansvar gjeldende. 6 Det er i den danske loven om undersøgelseskommissioner inntatt en tilsvarende regel om at undersøgelseskommisionene ikke kan foreta rettslige vurderinger av ministeres forhold, og de danske kommisjonene er også avskåret fra å vurdere om ministere har begått feil eller forsømmelser.

I den grad statsråders forhold skal undersøkes av en granskingskommisjon, vil kommisjonens oppgave i denne forbindelse være å undersøke og redegjøre for relevante faktiske omstendigheter i tilknytning til et konkret saksforhold. På bakgrunn av kommisjonens redegjørelse vil Stortinget kunne ta stilling til om spørsmålet skal behandles videre, for eksempel av Stortingets ansvarskommisjon.

16.4.4 Vurdering av straff og erstatnings­ansvar

I rundskriv G-48/75 uttrykker Justisdepartementet skepsis til at granskingskommisjoner skal vurdere ulike ansvarsforhold. Det uttales blant annet:

«Som utgangspunkt bør kommisjonen i sin rapport ikke ta standpunkt til om det foreligger straffbart forhold, grunnlag for å kreve erstatning eller grunnlag for andre sanksjoner, ettersom disse spørsmål skal vurderes av påtalemyndigheten, den myndighet som har oppnevnt kommisjonen, eller av skadelidte.»

Rundskrivet utelukker ikke at granskingskommisjoner bes om å vurdere denne typen ansvar. Praksis har da også vist at det offentlige trass i rundskrivets utgangspunkt har nedsatt flere granskinger hvor granskingskommisjonene er bedt om å vurdere mulige arbeidsrettslige sanksjoner og mulige straffbare og erstatningsbetingende handlinger. Denne praksisen er ikke avgjørende for lovutvalgets vurdering, men den viser at oppnevningsorganene har følt behov for å tillegge granskingskommisjonene slike oppgaver, på tross av rundskrivets utgangspunkt.

I vurderingen av om en granskingskommisjon skal oppnevnes for å undersøke saker hvor det kan ha blitt begått ansvarsbetingende handlinger, må det tas i betraktning at standpunktene i en granskingskommisjons rapport verken har doms- eller vedtaksvirkninger. Kommisjonens vurdering av ansvarsspørsmålene tillegges altså ingen direkte rettslige virkninger. Granskingskommisjonens konklusjoner tjener derfor kun som en del av beslutningsgrunnlaget for den ansvarlige fagmyndighets videre vurderinger i saken.

Eventuelle reaksjoner som følge av kritikk i en granskingsrapport kan ikke baseres på granskingskommisjonens undersøkelser alene. Politiet kan etter omstendighetene igangsette etterforskning på grunnlag av opplysninger gitt i en granskingsrapport. Vurderinger i granskingsrapporten kan videre foranledige sivile søksmål. Ansvarlig fagmyndighet kan også komme til at nærmere bestemte oppfølgningstiltak skal iverksettes som følge av granskingskommisjonenes rapporter. Dersom saken skal følges opp administrativt, må ansvarlig fagmyndighet på selvstendig grunnlag ta stilling til kommisjonenes vurdering av faktum og av det avdekkede faktum opp mot aktuelle rettsregler. Først dersom den ansvarlige fagmyndigheten selv – etter en betryggende saks­behandling – slutter seg til granskingskommisjonens vurderinger, kan det bli aktuelt med sanksjoner overfor enkeltpersoner som kritiseres i en granskingsrapport.

Selv om standpunkter i en kommisjonsrapport ikke er rettslig bindende, har erfaring vist at involverte kan oppleve granskingskommisjonens vurderinger som svært belastende, og i en tabloid gjengivelse vel så belastende som en dom. Som lovutvalget vil komme tilbake til i punkt 32, foreslås en lovregel om at den ansvarlige fagmyndighet så snart som mulig skal ta stilling til eventuelle ansvarsspørsmål. Hensikten med denne regelen er å få en rask avklaring av ansvarsspørsmålet, slik at man unngår at kommisjonens vurderinger i lang tid blir stående som siste ord i saken.

Forvaltningsorganer skal vise en viss tilbakeholdenhet med å anmelde mulig straffbare forhold i virksomheten, og dette kan aktualisere behovet for utredning også av forhold som hører hjemme under politiets arbeidsområde. I Statens personalhåndbok gis retningslinjer for behandling av saker om underslag, korrupsjon, tyveri, bedrageri og utroskap i statstjenesten. 7 Av retningslinjene punkt 3 fremgår det at politietterforskning ved mistanke om straffbare forhold i statstjenesten, ikke bør begjæres før det er grunn til å tro at forholdene kan lede til en straffereaksjon. Det understrekes videre at det ofte vil være formålstjenlig først å utrede saken for å få avklart om forholdene er tiltrekkelig grove til at de bør anmeldes. Forvaltningen pålegges altså en undersøkelsesplikt før saken oversendes politiet til etterforskning, men forvaltningsorganet vil ikke alltid selv ha den ekspertisen som trengs for å foreta slike undersøkelser. Etter omstendighetene vil det derfor kunne være hensiktsmessig for forvaltningen at den pålagte utredningen inngår som en del av granskingskommisjonens utredningsarbeid.

Slik lovutvalget ser det, er spørsmålet om hvordan granskingskommisjoner vurderer mulige straffbare forhold, av vel så stor betydning som spørsmålet om granskingskommisjoner bør vurdere slike forhold. I praksis har granskingskommisjoner hatt en noe ulik tilnærming til spørsmålet. Det er eksempler på at granskingskommisjoner har trukket frem og vurdert objektive forhold uten å vurdere disse direkte i en strafferettslig kontekst. Andre granskingskommisjoner har vurdert objektive, men ikke subjektive straffbarhetsvilkår og utformet konklusjonen som en vurdering av om det «kan foreligge straffbare forhold». En konklusjon om at straffbare forhold foreligger, ville stride mot uskyldspresumsjonen i straffesaker. Den europeiske menneskerettighetsdomstolen tolket tidlig EMK artikkel 6 (2) så generelt at ingen representant for staten må si offentlig at en person er skyldig i en straffbar handling før slik skyld er fastslått av en domstol. 8

En granskingskommisjon bør uansett kunne si eksplisitt at den mener at straffbare forhold ikke foreligger. Er kommisjonen av en annen vurdering kan gode grunner tilsi at kommisjonene begrenser seg til å konkludere med at straffespørsmålet «bør vurderes nærmere».

Det er bare politiet og påtalemyndigheten gjennom sin etterforskning – og i siste instans domstolen – som kan ta stilling til straffespørsmålet på en fullt ut tilfredsstillende måte. Lovutvalget foreslår at en granskingskommisjon for eksempel ikke skal kunne benytte tvangsmidler, og kommisjonen vil derfor mangle nødvendige forutsetninger for fullt ut å kunne bringe på det rene faktum til grunn for vurdering av skyldspørsmålet. Politiet og påtalemyndigheten og senere domstolene må også under enhver omstendighet bygge på sin egen vurdering av de faktiske og rettslige omstendighetene i saken. Kommisjonens primæroppgave er å gjøre rede for sin vurdering av det faktiske hendelsesforløpet. Den foreslåtte uttrykksmåten vil være i tråd med kommisjonens oppgave og gjenspeile at granskingskommisjonens konklusjoner ikke på noen måte skal sidestilles med en dom.

16.5 Forholdet til andre organer med ansvar for saksutredning

Utredning av en sak ved en granskingskommisjon reiser som det fremgår av drøftelsen foran, særlige problemstillinger. Etter omstendighetene kan granskingsformen være å foretrekke, men lovutvalget antar at det ofte vil være mest hensiktsmessig å benytte allerede eksisterende organer.

Dersom et saksforhold naturlig vil kunne bringes inn for domstolsbehandling, er det neppe grunn til at saken skal overlates til en granskingskommisjon. For at en granskingskommisjon skal oppnevnes, mener lovutvalget derfor at saken i nåværende form må være uegnet for domstolsbehandling, for eksempel fordi det ikke er klart definerte parter eller krav i saken. Det at deler av et sakskompleks kan tenkes å bli gjenstand for domstolsbehandling i etterkant av en gransking, bør imidlertid ikke være til hinder for oppnevning av en granskingskommisjon.

Granskingskommisjoner bør heller ikke oppnevnes for å frita de faste organene fra deres lovfestede kontroll- og tilsynsansvar. Såfremt utredning av et saksforhold etter sin art naturlig faller inn under arbeidsområdet til et allerede eksisterende organ, mener lovutvalget at det må en særlig begrunnelse til før utredning av saken overføres til en særlig oppnevnt granskingskommisjon. Lovutvalget antar at en utredning ved faste organer som hovedregel vil være en tilfredsstillende arbeidsform. Standpunktet er også begrunnet i hensynet til forsvarlig ressursbruk ved anvendelse av allerede etablert fagkunnskap.

I rundskriv G-48/75 heter det at en «[g]ranskingskommisjon er en ekstraordinær form for utredning, som bare bør brukes i tilfelle der vedkommende myndighet finner det klart at kommisjonsbehandling er den beste løsning sammenliknet med andre muligheter for undersøkelse». Justisdepartementet la altså i rundskrivet opp til at hensiktsmessigheten ved bruk av andre utredningsformer måtte vurderes før en granskingskommisjon ble nedsatt.

På samme måte som i rundskrivet foreslår lovutvalget at andre utredningsformer skal vurderes før en granskingskommisjon nedsettes. Muligheten for å utrede saken ved allerede eksisterende organer må vurderes i forkant, og i en slik vurdering vil det kunne være naturlig å innhente innspill fra eventuelle organer med fagansvar for det temaet som skal utredes.

I en vurdering av om allerede eksisterende organer kan forestå undersøkelsen, vil lovutvalget særlig henlede oppmerksomheten på de mange faste kontroll- og tilsynsorganene. En rekke faste organer har kommet til etter at rundskriv G-48/75 ble utferdiget, og tilveksten og styrkingen av faste kontroll- og tilsynsorganer reduserer etter lovutvalgets oppfatning behovet for særskilt oppnevnte kommisjoner. Som det fremgår av Harald Kohts oversikt over offentlige granskingskommisjoner, 9 er for eksempel en rekke av kommisjonene oppnevnt for å undersøke større ulykker. Lovutvalget legger til grunn at mange av disse ulykkesgranskingene i dag ville falt inn under virkeområdet til Statens havarikommisjon for transport. 10

Andre kontroll- og tilsynsorganer vil kunne være velegnet til å undersøke mulig svikt i beslutningsprosesser. Sivilombudsmannen og Riksrevisjonen fører for eksempel kontroll og tilsyn med forvaltningen, og som det fremgår av lovutvalgets eksemplifisering i punkt 13.2, føres det i dag kontroll og tilsyn også av andre organer. Etter lovutvalgets oppfatning er det viktig å holde fast ved at disse organene har primæransvaret for saksutredninger innenfor sitt arbeidsområde.

Lovutvalget viser også til at mange kontroll- og tilsynsorganer kan pålegge berørte personer forklaringsplikt. Som det fremgår av punkt 25.1, foreslår lovutvalget at det ikke skal være forklaringsplikt overfor særskilt oppnevnte kommisjoner. Lovutvalget antar at også denne forskjellen vil bidra til at eksisterende kontroll- og tilsynsorganer benyttes fremfor slike kommisjoner.

Beslutningen om å oppnevne en granskingskommisjon må begrunnes i særlige omstendigheter som gjør seg gjeldende i den aktuelle saken. Granskingsformen vil først og fremst være aktuell i saker hvor det er behov for spesiell sakkunnskap eller særlig avstand til saksforholdet, eller i andre og mer ekstraordinære tilfeller.

Noen ganger er behovet for tillit og uavhengighet særlig fremtredende. Faste organer kan anses uegnet til å forestå utredningen, fordi saksforholdet faller utenfor arbeidsområdet til eksisterende organer, eller fordi eksisterende kontroll- og tilsynsorganer har vært inne i saken på et tidligere tidspunkt. Den tidligere befatningen med saken vil i sistnevnte tilfelle kunne svekke tilliten til at de faste organene vil gjennomføre en uavhengig og upartisk utredning.

Kan ikke de eksisterende organene anvendes, vil en særlig sammensatt granskingskommisjon kunne være egnet til å utføre oppgaven. Ved å oppnevne en granskingskommisjon for å forestå den aktuelle undersøkelsen vil man også kunne ta hensyn til eventuelle særlige behov for sakkyndighet. Kommisjonen vil også stå relativt fritt til å tilpasse arbeidet til hva som anses hensiktsmessig i det enkelte tilfellet.

Rundskrivet foreskriver at granskingsformen skal kunne benyttes når oppnevningsorganet «finner det klart at kommisjonsbehandling er den beste løsning sammenliknet med andre muligheter for undersøkelse». Lovutvalget er enig i at det bør være opp til oppnevningsorganet å vurdere hensiktsmessigheten ved bruk av granskingskommisjoner i forhold til andre utredningsformer.

Lovutvalget ønsker imidlertid å fremheve det ekstraordinære ved at et saksforhold utredes av en offentlig oppnevnt granskingskommisjon. Det foreslås derfor at granskingskommisjoner bare bør oppnevnes når det etter oppnevningsorganets oppfatning er den klart mest hensiktsmessige utredningsformen. Denne formuleringen skal, sammen med krav om allmennviktig betydning og oppnevning ved Kongen i statsråd, synliggjøre terskelen for å oppnevne granskingskommisjoner. Alminnelige utredningsformer bør så langt som mulig benyttes, og utredning ved en granskingskommisjon må begrunnes med konkrete forhold som gjør at granskingsformen klart er å foretrekke.

17 Utredningsform og rettssikkerhet

Hovedsiktemålet med utredninger ved offentlig oppnevnte granskingskommisjoner er å utrede saksforhold med sikte på å klarlegge hendelsesforløp, ta stilling til årsaksforhold og eventuelt foreslå endringer. Slik kan ansvarlig fagmyndighet få et bedre grunnlag for fremtidige beslutninger, og publikum får informasjon om hendelsesforløp og følger.

Granskingskommisjoner har tradisjonelt ikke hatt doms- eller vedtaksmyndighet, og denne begrensningen i kommisjonenes kompetanse må videreføres.

Granskingskommisjonenes utredningsarbeid kan få betydning for enkeltpersoners eller private virksomheters situasjon. Dette kommer klarest til uttrykk når kommisjonsrapportene inneholder kritiske bemerkninger eller uttalelser om mulig ansvarsbetingende forhold.

Kritikk kan man naturligvis risikere også uten å ha fått sitt forhold utredet av en granskingskommisjon. Det kan hevdes at det tross alt må være bedre at kritikk baseres på et omfattende utredningsarbeid enn bare på rykter og antakelser. På den annen side vil kritikken kunne ramme ekstra hardt fordi den kommer fra et ekspertorgan oppnevnt av det offentlige for å bringe klarhet i saken. Kommisjonen har fått arbeide med stoffet i en tidsperiode, og den skal i prinsippet ha fått tilgang på alle relevante opplysninger i saken. For de impliserte og for omverdenen er det av denne grunn naturlig å trekke den slutning at saksforløpet slik det er beskrevet i en granskingsrapport, stemmer med saksforløpet slik det faktisk var, og at kommisjonens konklusjoner er fornuftige og forstandige.

Når granskingskommisjonene vurderer forhold av betydning for private, må kommisjonen påse at rettssikkerheten ivaretas. Saksforholdet må utredes så godt som mulig, og kommisjonen må gjøre sitt beste for å unngå feil så vel i vurderingen av saksforløpet som i anvendelsen av aktuelle rettsregler. Det at kommisjonen gjør sitt ytterste for å unngå feil, er likevel ikke tilstrekkelig. Granskingen må gjennomføres i henhold til forsvarlige krav til saksbehandling og på en måte som gir de involverte tillit til prosessen og til beslutningstagerne.

Saksbehandlingen i domstolene trekkes ofte frem som et mål for hvordan rettssikkerhet skal ivaretas. Domstolenes avgjørelser baseres på en partsprosess hvor parter med motstridende interesser legger frem sine respektive syn på faktum og den rettslige vurderingen av saksforløpet. Det er altså i det vesentlige partene i saken som fremskaffer det materialet dommeren bygger sin avgjørelse på. Siktemålet med en slik prosess er at partene med sine motstridende interesser til sammen skal gi dommeren et bredt og tilstrekkelig grunnlag for å treffe en avgjørelse.

Forskjeller mellom domstolsbehandling og granskingskommisjoners utredningsarbeid gjør imidlertid at reglene for fremgangsmåten ved domstolene ikke uten videre kan overføres til granskingskommisjoner. Kunne man belyst saken tilfredsstillende ved en ordinær domstolsprosess, burde saken ha vært fremmet for ordinær domstolsbehandling, heller enn å bli utredet av en granskingskommisjon.

Mens domstolene trer i funksjon etter en tiltale eller et søksmål, ligger et mandat til grunn for granskingskommisjonenes arbeid. I en partsprosess har partene herredømme over saken, mens mandatet på sin side gir granskingskommisjonen ansvaret for å utrede og vurdere saksforholdet. Innenfor mandatets rammer har kommisjonen et selvstendig ansvar for å tilrettelegge materialet ved å utrede hendelsesforløpet og gi en rettslig vurdering av det faktum som legges til grunn. Ved at kommisjonen tillegges ansvaret for å formulere spørsmål, samle inn materiale og foreta en rettslig vurdering, reduseres de involvertes muligheter til å styre og påvirke prosessen. Selv om samtlige berørte parter er enige, kan de ikke ved sine disposisjoner bestemme hvilke bevis som skal inngå i vurderingen. En granskingskommisjon skal fullføre sitt arbeid i henhold til mandatet, og de berørte kan ikke avtale at granskingen skal få et bestemt utfall.

I motsetning til i en partsprosess er det heller ikke alltid gitt hvem som er «parter» i en undersøkelse gjennomført av en granskingskommisjon. Granskingen er av dynamisk karakter, og det kan være vanskelig på forhånd å avgjøre hvilke interesser som vil bli berørt. Ikke sjelden finner granskingskommisjoner at personer som ved oppstarten fremsto som interessante har en perifer stilling, mens andre igjen blir tyngre involvert etter hvert som granskingen skrider frem.

Disse forskjellene gjør at arbeidet ikke kan legges opp på samme måte som prosessen i domstolene. Eckhoff-utvalget uttrykte dette slik i innstillingen fra 1968, jf siste avsnitt i det lengre sitatet i kapittel 11:

«Utvalget mener at foranstående fremstilling har vist at det ikke er mulig skjematisk å overføre regler fra prosessen til en granskingskommisjons virksomhet. Man må her ha for øyet at en kommisjon neppe kan antas i rimelig tid å få gjennomført undersøkelsen av et større problemkompleks om man la kommisjonens arbeid opp etter kontradiktoriske prinsipper, og det man vinner i tid kan selvsagt gå på bekostning av sikkerheten.»

Det er ingen nødvendig motsetning mellom en gransking basert på en undersøkelsesprosess og rettssikkerhet, selv om en partsprosess, hvor rollene fordeles på flere, vanligvis anses mest betryggende. En rekke avgjørelser treffes i dag på grunnlag av undersøkelsesprosesser, blant annet forvaltningsvedtak hvor samme organ utreder og avgjør saken. Organiseringen av forvaltningsapparatet viser at man kan få tilfredsstillende resultater ved at ett organ både fremskaffer informasjon i en sak og vurderer denne informasjonen i en rettslig kontekst. En forutsetning er da at rettssikkerheten til de involverte ivaretas.

Granskingskommisjoner driver forvaltningsvirksomhet, og det er også derfor naturlig at saksbehandlingen i granskingskommisjonene tar utgangspunkt i undersøkelsesprosessen, selv om partsstillingen er mer dynamisk og målet ikke en bindende avgjørelse

Uansett utredningsform er det behov for regler som i forsvarlig grad ivaretar de berørtes rettigheter i prosessen.

Kravene til saksbehandlingen i granskingskommisjonen kan ikke gjøres like omfattende som ved domstolsbehandling. Målet må være å legge til rette for en rettssikker og betryggende prosess som samtidig sikrer den nødvendige fremdriften. Kravene til fremgangsmåten må ikke bli så rigide at de går på bekostning av granskingskommisjonens behov for fleksibilitet.

I lovutvalgets forslag er denne avveiningen søkt ivaretatt ved å oppstille enkelte ufravikelige krav, samtidig som granskingskommisjonen skal bygge sitt arbeid på grunnleggende forvaltningsrettslige prinsipper, med en viss frihet til å tilpasse saksbehandlingen til granskingens behov. De ufravikelige kravene skal sikre at granskingskommisjonene opptrer i tråd med grunnkrav til kontradiktorisk saksbehandling. Sammen med kravene som stilles til granskingskommisjonens utredningsarbeid foreslås i tillegg enkelte andre tiltak som skal redusere personlig belastning ved å være i søkelyset for en gransking.

For det første foreslås som nevnt lovfestet at granskingskommisjoner bare skal oppnevnes i de tilfeller hvor denne utredningsformen anses klart mest hensiktsmessig. Det at granskingskommisjoner har ansvaret for sakens opplysning er et forhold oppnevningsmyndigheten må ta i betraktning når det vurderes om denne formen er klart mest hensiktsmessig, når mandatet skal fastlegges, og når det vurderes hvilke personer som skal oppnevnes som kommisjonsmedlemmer.

For det andre foreslår lovutvalget at ansvarlig fagmyndighet pålegges plikt til å ta stilling til den videre bruk av kommisjonsrapporten, slik at de berørte så snart som mulig får klarhet i hva som blir det endelige utfall av saken. Kommisjonsrapporten har ingen direkte rettslige konsekvenser, og andre må iverksette tiltak for å få bindende avgjørelser i saken. Eventuelle reaksjoner som følge av kritikk i en granskingsrapport kan altså ikke baseres alene på granskingskommisjonens undersøkelser. Dersom forvaltningen eller andre akter å reagere overfor uønsket atferd, må slike reaksjoner følge de krav til fremgangsmåte som ellers gjelder. I en eventuell videre prosess skal naturligvis rettighetene til impliserte personer eller virksomheter ivaretas på vanlig måte.

Denne siden ved en granskingskommisjons virksomhet er søkt tydeliggjort ved at forvaltningen forpliktes til aktivt å ta stilling til kommisjonens vurderinger. Hensikten med eksplisitt å føre saken tilbake til de alminnelige organer er å redusere et eventuelt ekstraordinært preg saksforholdet kan ha fått som følge av utredningen ved en gransking. Forhåpentligvis vil dette bidra til å redusere den domsvirkningen man av og til ser mediene tillegge granskingskommisjonenes standpunkter.

18 Lovfesting av regler for offentlige granskingskommisjoner

18.1 Regulering i lovs form

I mandatet bes lovutvalget utarbeide et helhetlig forslag til regelverk for granskingskommisjoner, basert på en lov med eventuelle supplerende regler.

Forrige gang regler for særskilt oppnevnte granskingskommisjoner ble utredet av et eget oppnevnt utvalg anbefalte et flertall i Eckhoff-utvalget ikke å lovfeste slike regler. Flertallets standpunkt ble begrunnet med at en lovfesting av saksbehandlingsreglene i for stor grad ville institusjonalisere denne utredningsformen, samtidig som variasjonsbredden i slike utredninger gjorde det ønskelig med fleksibilitet i prosessen.

I ettertid er en annen regulering av granskingskommisjoner blitt etterlyst. Det dreier seg om borgernes rettigheter og plikter i møtet med en kommisjon som handler på vegne av staten, og demokratisk kontroll med reglene kan derfor være ønskelig. Regulering i lovs form bidrar også til å øke reglenes tilgjengelighet, og med faste rammer gitt i lovs form vil det være lettere å orientere seg for impliserte personer uten særlig erfaring med rettslige prosesser.

Samtidig som gode grunner kan tale for en lovfesting, har Eckhoff-utvalgets innvendinger mot lovregulering fortsatt mye for seg. Lovutvalget har etter noe tvil funnet det riktig å lovfeste enkelte sentrale regler for granskingsprosessen.

Som fremholdt av Eckhoff-utvalget vil en lovfesting av reglene for granskingskommisjoner gi et signal om at utredning ved slike kommisjoner er noe som forekommer relativt ofte, noe som igjen kan føre til at flere slike kommisjoner oppnevnes i fremtiden. Denne konsekvensen er ikke tilsiktet fra lovutvalgets side og lovforslaget inneholder ulike betingelser for bruk av kommisjonsformen som skal bidra til å holde bruken av granskingskommisjoner på et begrenset nivå. 11

Behovet for fleksibilitet under utførelsen av arbeidet er også søkt ivaretatt. De foreslåtte reglene gjelder så vel gransking av mulig systemsvikt som av mulige kritikkverdige eller ansvarsbetingende forhold. Lovforslaget favner følgelig om en rekke utredninger av ulik karakter, og det vil derfor være et nødvendig behov for fleksibilitet og individuelle tilpasninger. Lovforslaget inneholder grunnleggende saksbehandlingsregler for granskingskommisjonene, herunder en oppregning av rettigheter til personer som på ulike måter får befatning med kommisjonsarbeidet.

18.2 Lovforslagets rekkevidde

Lovforslaget gir regler for «undersøkelseskommisjoner», og lovens virkeområde er avgrenset ved de regler som gjelder for oppnevning av slike kommisjoner. Om valg av terminologi og overgangen fra «granskingskommisjon» til «undersøkelseskommisjon», se kapittel 19. De kommisjonene som er omfattet av lovforslaget, er undersøkelseskommisjoner oppnevnt særskilt av Kongen i statsråd for å undersøke bestemte forhold av allmennviktig betydning. 12

Ved utformingen av lovforslaget har lovutvalget begrenset seg til å foreslå regler som vil være hensiktsmessige for slike særskilt oppnevnte offentlige kommisjoner. Lovutvalget har ikke tatt sikte på å utarbeide regler som vil kunne passe for andre utredningsformer. Noen av reglene er spesielle for granskingskommisjoners virksomhet, mens andre regler er konkretiseringer av alminnelige forvaltningsrettslige prinsipper. De særskilte reglene vil naturlig nok ikke gjelde utenfor lovens virkeområde. Reglene som baseres på alminnelige forvaltningsrettslige prinsipper, vil imidlertid vise hvordan et utredende organ kan opptre for å overholde grunnkrav til forsvarlig saksbehandling. Det utelukkes derfor ikke at reglene for undersøkelseskommisjoner kan bidra til å legge til rette for forsvarlig saksbehandling også i andre utredningssammenhenger.

De faste forvaltningsorganene som driver utredning med granskingspreg er underlagt forvaltningsloven og de alminnelige forvaltningsrettslige grunnprinsippene, men flere av disse utredningsorganene har egne regler for saksbehandlingen, for eksempel havarikommisjonen og Konkurransetilsynet. Utredningsarbeidet ved slike organer er også av ulik karakter. Særtrekk ved den enkelte virksomheten kan tilsi at deres utredningsarbeid ikke uten videre er sammenlignbart med undersøkelseskommisjonenes, og at særlige saksbehandlingsregler for deres virksomhet ikke uten videre kan tilpasses de reglene som gis for undersøkelseskommisjoner.

De foreslåtte lovreglene gjelder bare for undersøkelseskommisjoner oppnevnt av Kongen i statsråd, og granskingskommisjoner oppnevnt av Stortinget faller utenfor lovens virkeområde. I den grad stortingsoppnevnte granskingskommisjoner finner nyttig veiledning i reglene som foreslås her, står de naturligvis fritt til å trekke veksler på reglene for undersøkelseskommisjoner oppnevnt av forvaltningen. Flere av reglene gjenspeiler også alminnelige krav til ryddighet og forsvarlig saksbehandling.

I og med at stortingsoppnevnte granskingskommisjoner ikke er forvaltningsorganer, vil de ikke være underlagt regler og prinsipper for forvaltningens virksomhet. Særlige hensyn av betydning for saksbehandlingen kan gjøre seg gjeldende for kommisjoner som utfører arbeid for Stortinget. Reglene om offentlighet og innsyn i forvaltningen gjelder eksempelvis ikke, og det vil ikke alltid naturlig utpeke seg en ansvarlig fagmyndighet med ansvar for å følge opp utredningsarbeidet. Det bemerkes også at stortingsoppnevnte granskingskommisjoner ofte har vært ustyrt med særfullmakter gitt ved egne lover, som kompetanse til å gjøre bruk av tvangsmidler.

18.3 Forslagets relevans for private granskinger og granskingsarbeid kjøpt av det offentlige

Lovforslaget gjelder utredende kommisjoner oppnevnt av forvaltningen, og utredningsarbeid kjøpt av private er følgelig ikke omfattet.

De begrensninger lovutvalget foreslår for når granskingsformen skal benyttes, og hvordan slike kommisjoner skal oppnevnes, lar seg ikke overføre til de situasjoner hvor det offentlige ønsker å kjøpe utredningsbistand. Lovforslaget gjelder følgelig heller ikke når det offentlige kjøper denne typen utredningstjenester. I den grad det anses hensiktsmessig er det likevel ikke noe i veien for at de foreslåtte reglene for forsvarlig saksbehandling også legges til grunn ved slike utredninger.

19 Fra granskingskommisjon til undersøkelseskommisjon

19.1 Behovet for begrepsavklaring

Begrepet «gransking» har ikke noe entydig rettslig innhold, og flere ulike former for undersøkelser med ulikt siktemål har vært omtalt som granskinger. I straffeprosessloven brukes «gransking» om undersøkelser i forbindelse med en rettssak for å få klarlagt faktiske forhold. 13 Tidligere ble tilsvarende undersøkelser i sivile saker også omtalt som «granskinger». 14 I den nye tvisteloven er imidlertid «gransking» erstattet med «bevisundersøkelse».

Vanligere er det å bruke ordet gransking om undersøkelser utenom domstolene for å få klarlagt et hendelsesforløp og eventuelle ansvarsforhold. Slike granskinger kan iverksettes både i privat og offentlig regi. Lovutvalget har utført kartleggingsarbeid for å finne ut hvilke temaer som har vært gjenstand for gransking. I tillegg har lovutvalget bestilt utredningsarbeid av Harald Koht. 15 Kohts arbeid viser at offentlig sektor har kalt undersøkelser av svært forskjellig art og med svært forskjellige temaer for granskinger. Kartleggingsarbeidet har videre vist at oppnevningsorganene benytter ulike betegnelser på likeartede former for utredningsarbeid. Særskilt oppnevnte utvalg som etter definisjonen gitt i rundskriv G-48/75 er å regne som «granskingskommisjoner», har også blitt omtalt som undersøkelseskommisjoner, 16 undersøkelsesgrupper, 17 evalueringsutvalg 18 og granskingsutvalg 19 .

I det offentlige rom, og da særlig i mediene, er undersøkelser av ulik art betegnet som «granskinger», også undersøkelser som ikke faller inn under rundskrivets definisjon av granskingskommisjoner. Undersøkelsesarbeid man vel så gjerne kunne karakterisert som «utredning», «gjennomgang» eller «kartlegging» av materiale, omtales ofte som «granskinger» i mediene, uavhengig av om det dreier seg om en «gransking» i rundskrivets forstand.

Lovutvalget har bestilt et utredningsarbeid om hvordan «gransking» brukes og forstås av beslutningsorganer og andre (typisk mediene). 20 Hovedpunktene i utredningsarbeidet kan sammenfattes slik:

• Omtalen av utredningsarbeid som «granskinger» har økt betydelig de senere årene.

• Granskingsbetegnelsen brukes i dag relativt ukritisk om utredning av en rekke større og mindre forhold, og forholdets alvorlighetsgrad ser ikke ut til å ha betydning for klassifiseringen av utredningsarbeidet.

• Granskingsbetegnelsen brukes i dag også om kontroller, tilsyn m.m. utført av faste organer med utrednings-/tilsyns-/kontrollfunksjoner.

• Granskingsbetegnelsen brukes i dag også om mer fysiske undersøkelser. Typiske eksempler er undersøkelser av bevis i straffesaker, undersøkelser foretatt i forskningsøyemed og undersøkelser av forskningsrapporter for å finne sammenhenger i forbindelse med et bestemt tema.

• Granskingsbetegnelsen brukes i dag også om undersøkelser av interne forhold gjennomført av private firmaer på bestilling både fra offentlige og private oppdragsgivere.

Det er altså stor variasjon i hvilke betegnelser som benyttes, og hvilke utredninger som omtales som «granskinger». Særskilte utredningsorganer av den typen som reguleres i Rundskriv G-48/75, gis ofte andre navn enn granskingskommisjoner. På den annen side omtales andre typer undersøkelser ofte som granskinger, og da særlig av mediene.

Publikums og medienes bruk av betegnelsen «gransking» får naturligvis ingen rettslige konsekvenser. Det at mediene bruker granskingsbetegnelsen på et utredningsarbeid, kan imidlertid skape en forventning hos publikum om at utredningen skal innebære en fullstendig kartlegging og vurdering av faktiske omstendigheter, og at den skal tilfredsstille bestemte rettsikkerhetskrav.

19.2 Valg av terminologi

Mandatet anmoder om at lovutvalget så langt det er hensiktsmessig klarlegger begrepsbruken med sikte på å trekke grensen mot interne granskinger og ulike former for ordinær undersøkelse, utredning og evaluering av utøving av privat og offentlig virksomhet.

Lovutvalget foreslår enkelte terminologiske justeringer for å markere forskjellen mellom særskilt oppnevnte granskingskommisjoner og andre utredningsformer med granskingspreg. I punkt 16.1 ble det presisert hvilke granskingskommisjoner som omfattes av lovutvalgets mandat. Det foreslås at disse kommisjonene – som er kommisjonene som omfattes av lovreguleringen – i fremtiden omtales som «undersøkelseskommisjoner». Det er denne termen som vil bli benyttet i den resterende delen av lovutvalgets utredning.

En utredning gjennomført av en undersøkelseskommisjon vil noen steder bli omtalt som en kommisjonsundersøkelse, for å markere at det er tale om denne spesielle utredningsformen og ikke en hvilken som helst undersøkelse, i den videre og mindre presise betydningen av dette ordet.

Selv om denne typen kommisjoner kan oppnevnes for å utrede svært ulike temaer, er en felles betegnelse ønskelig for å understreke at lovens utredningsform anvendes. Slik vil man også markere distansen til andre, lignende utredningsformer som i dag omtales som «granskinger». Valg av terminologi kan diskuteres, og både «gransking» og «undersøkelse» dekker for så vidt realiteten i det utredningsarbeidet som gjennomføres. Slik betegnelsene brukes i dag, fremstår imidlertid «undersøkelse» som et noe mer nøytralt uttrykk enn «gransking». I mediene og i offentlige debatter synes mange å forvente at en «gransking» skal avdekke kritikkverdige forhold. En hensikt med å omtale utredningsarbeidet som en «undersøkelse» er å fokusere sterkere på utredningsarbeidets karakter, uavhengig av eventuelle forventninger til resultatet.

20 Undersøkelseskommisjoners uavhengige stilling

Undersøkelseskommisjoner må arbeide uavhengig av oppnevningsorganet og andre. Denne uavhengigheten er avgjørende for å sikre tilliten til at utredningen skjer forsvarlig og uten vektlegging av utenforliggende hensyn. For at undersøkelseskommisjonen skal ha en uavhengig stilling, må den få gjennomføre utredningsarbeidet fritt og selvstendig. Innenfor lovens og mandatets rammer bestemmer kommisjonen hvordan arbeidet skal gjennomføres, og kommisjonene kan ikke underlegges andre direktiver om prioritering av arbeidet. 21

I det følgende behandles kravene til kommisjonens administrative og økonomiske uavhengighet. Krav til uavhengighet kommer også inn i andre sammenhenger. I punkt 23.3 behandles kravene til kommisjonsmedlemmenes uavhengige og upartiske stilling. Kommisjonens sekretariat må også være uavhengig og lokalisert atskilt fra dem som undersøkes, se nærmere omtale i punkt 23.7. I punkt 31.3 om virkningen av overleveringen av undersøkelsesrapporten behandles kommisjonsmedlemmenes adgang til å nyttiggjøre seg kunnskap og erfaring de har tilegnet seg gjennom undersøkelsen etter avlevering av undersøkelsesrapporten.

Den administrative uavhengigheten har også betydning for informasjonsflyten fra kommisjonen. Ut over de regler som gjelder for offentlighet og innsyn bør kommisjonen påse at ingen – heller ikke oppnevningsorganet – får tilgang til den informasjonen kommisjonen gjennomgår, annet enn gjennom kommisjonsrapporten. Unntak kan tenkes dersom tungtveiende samfunnsmessige hensyn taler for at nærmere avgrensede opplysninger må videreformidles underveis i undersøkelsen. Det kan for eksempel være tilfelle om kommisjonen under utredningsarbeidet avdekker at en person i en betrodd stilling kan ha begått alvorlige tillitsbrudd.

Dersom en undersøkelseskommisjon skal måtte be om samtykke til å bruke av budsjetterte midler og få sine egne vurderinger av nødvendigheten av resursbruk innen budsjettets ramme overprøvd av andre, vil kommisjonens uavhengighet bli sterkt begrenset. Kommisjonene må kunne bestemme fritt over de tildelte midlene, innen rammene for forsvarlig økonomiforvaltning.

Kostnadene forbundet med en undersøkelse vil kunne bli betydelige, og dette forholdet må tas i betraktning ved beslutningen om å oppnevne en kommisjon. Kommisjonene må ved oppnevning få tildelt tilstrekkelige midler til å gjennomføre undersøkelsen på en forsvarlig måte. Oppnevningsorganet må i stor grad stole på undersøkelseskommisjonens skjønn i vurderingen av hvilke kostnader som er nødvendige for sakens opplysning, og det må for eksempel være opp til kommisjonen selv å vurdere hvilken sakkyndigbistand som er nødvendig i utredningsarbeidet. I motsatt fall vil man vanskelig kunne stole på resultatet av kommisjonens avveininger. Skal det gjelde begrensninger for kommisjonens økonomiske disposisjoner ut over de angitte budsjettrammer og statens alminnelige regler for økonomiforvaltning, må dette klargjøres ved oppnevningen. Riksrevisjonen vil i ettertid ha mulighet til å kontrollere kommisjonens bruk av tildelte midler.

Undersøkelsens dynamiske karakter gjør det svært vanskelig å detaljplanlegge fremdriften i forkant. Alt avhengig av hva som skjer, vil behov kunne økes eller reduseres underveis. Det kan være at kommisjonen opplever de tildelte budsjettrammer som utilstrekkelige. Om kommisjonen får behov for ytterligere midler, må eventuelle tilleggsbevilgninger skje etter at kommisjonen har gitt en begrunnet anmodning på samme måte som en endring av kommisjonens mandat. 22

21 Oppnevningsorgan

I lovforslaget legges det opp til skjønnsmessige begrensninger i adgangen til å oppnevne undersøkelseskommisjoner, med siktemål å fremheve det særegne og viktige ved å oppnevne slike spesielle undersøkelsesorganer. Lovutvalget foreslår at oppnevningskompetansen legges til Kongen i statsråd. Bruken av uttrykket «Kongen i statsråd» i lovteksten innebærer at kompetansen ikke kan delegeres. Kompetanse som i en lovtekst er lagt til Kongen, kan derimot delegeres.

Valg av Kongen i statsråd som beslutningsorgan understreker beslutningens alvor og betydning, og gir grunnlag for enhetlig anvendelse av oppnevningskompetansen. Statsrådsoppnevning bidrar videre til å sikre at beslutningen er forsvarlig utredet i forkant, herunder at andre alternativer er vurdert, og man unngår at beslutningskompetansen tillegges et organ med sektorielt kontroll- og tilsynsansvar. Kongen i statsråd blir også anbefalt som oppnevningsorgan i rundskriv G-48/75.

Kompetansen til å oppnevne undersøkelseskommisjoner bør ikke kunne delegeres. Som ansvarlig departement for å forberede og fremme saken for Kongen i statsråd foreslår lovutvalget Fornyings- og administrasjonsdepartementet, men Justis- og politidepartementet i saker som angår Fornyings- og administrasjonsdepartementet. Det departement som forbereder saken om oppnevning av en undersøkelseskommisjon, blir heretter omtalt som «forberedende departement?. Ved å legge forberedelsesarbeidet til et bestemt departement legger man til rette for enhetlig praksis ved den brede vurdering som skal ligge til grunn for beslutningen om oppnevning av en undersøkelseskommisjon, og man reduserer faren for at dette utredningsalternativet velges fordi det berørte departementet selv viker unna vanskelige vurderinger og oppgaver.

Selv om Kongen i statsråd foreslås som oppnevnende organ, må ikke forholdet som skal utredes av en kommisjon, nødvendigvis være av nasjonal betydning. Så lenge de materielle vilkårene er oppfylt, og Kongen i statsråd finner det formålstjenlig, vil også saker av mer lokal betydning kunne utredes av en offentlig oppnevnt kommisjon.

Det at oppnevningskompetansen tillegges Kongen i statsråd utelukker heller ikke at kommisjoner får i oppdrag å utrede forhold i kommunal sektor. Innenfor rammene av det kommunale selvstyret vil staten kunne beslutte at forhold i en eller flere kommune skal utredes av en undersøkelseskommisjon. Er det kommunen selv som tar initiativet til oppnevning av en undersøkelseskommisjon, må sentraladministrasjonen overbevises om at lovens vilkår er oppfylt. I en slik vurdering vil det også kunne ses hen til om saksforholdet som ønskes utredet, bør utvides til også å gjelde tilsvarende problemstillinger i andre deler av landet.

22 Rammene for undersøkelsen

22.1 Mandatet

Rammene for undersøkelseskommisjonens arbeid fastlegges i et mandat. Innenfor mandatets rammer har kommisjonen rett og plikt til å utrede saksforholdet og foreta de vurderinger mandatet ber om.

I og med at lovutvalget foreslår at undersøkelseskommisjoner oppnevnes av Kongen i statsråd, er det naturlig at Kongen i statsråd også tillegges ansvaret for å fastsette kommisjonens mandat. Organer som selv kan bli gjenstand for undersøkelser, bør ikke delta i utformingen av mandatet. Disse kan imidlertid komme med innspill på lik linje med andre.

Et presist utformet mandat er en forutsetning for en vellykket undersøkelse. Selv om det er vanskelig å forutse alle innholdsmessige utfordringer og den totale arbeidsmengden i forkant, bør man så langt som mulig sikre at mandatet gir hensiktsmessige og dekkende rammer for det arbeidet som ønskes utført. Det er likevel grenser for hvor spesifikt mandatene kan utarbeides. Undersøkelseskommisjonen bør selv ha stor grad av frihet til å legge opp arbeidet slik at det i størst mulig grad ivaretar ønsket om effektivitet og et best mulig resultat. Et for detaljert mandat vil kunne undergrave kommisjonens reelle behov for fleksibilitet.

Kommisjonens mandat bør i forkant diskuteres med den kommende kommisjonslederen. Selv om det i den innledende fasen ofte vil være umulig å ha et fullstendig overblikk over temaet for undersøkelsen og de utfordringer man vil møte, vil kommisjonslederen kunne komme med nyttige innspill. Kommisjonslederens rolle vil særlig kunne være av betydning på grunn av de kryssende interesser som kan gjøre seg gjeldende, kanskje særlig vedrørende omfang, tid og penger. Mens oppnevningsorganet vil ønske fremdrift i prosessen, vil kommisjonslederen formodentlig være opptatt av tid til å gjennomføre forsvarlige undersøkelser. Kommisjonslederen vil også kunne gi innspill på formuleringer i mandatet, og en dialog på et tidlig tidspunkt reduserer i tillegg behovet for endringer og opprettinger senere i prosessen.

22.2 Tidsaspektet

Undersøkelseskommisjoner skal i dag ferdigstille sitt arbeid innen en frist gitt i mandatet. Lovutvalget mener det også fremover må settes en tidsfrist for undersøkelseskommisjonens arbeid. Fristen skal fremgå av mandatet.

Undersøkelsesformen skal forbeholdes saksforhold av allmennviktig betydning, og det må være en grunnleggende forutsening ved oppnevningen at kommisjonene skal gis mulighet til å foreta grundige og forsvarlige utredninger. Både oppdragsgiver og publikum vil oftest ønske fortgang i undersøkelsen, men korte frister kan gjøre det vanskelig å gjennomføre utredningsarbeidet i henhold til gjeldende krav til rettssikkerhet og oppfylle kravene til fyllestgjørende utredning av allmennviktige forhold.

Fristens lengde kan ikke bestemmes på generelt grunnlag, men må fastsettes konkret i hvert enkelt tilfelle. Omfanget av saken vil naturligvis ha betydning når fristen skal fastsettes, men dette er bare ett av flere forhold i vurderingen. Når tidsfristen fastsettes, må det også tas hensyn til den tiden som går med til forsvarlig saksbehandling i tråd med sentrale rettssikkerhetsgarantier.

Ved fastsettelsen av fristen må oppnevningsorganet ta relevante og tidkrevende forhold i betraktning. Dersom hurtig avklaring av en sak er nødvendig, kan undersøkelsesformen være mindre egnet, selv om nettopp tidsaspektet noe paradoksalt kan ha vært påberopt som grunnlag for å oppnevne undersøkelseskommisjoner. Offentlig oppmerksomhet og publikums forventning om rask avklaring vil ikke alltid være forenlig med kommisjonens behov for betryggende saksbehandling og tid til refleksjon.

En forutsetning for at undersøkelsesformen benyttes, er at det settes av tilstrekkelig tid til å gjennomføre undersøkelsen på en forsvarlig måte. Dette har også en viss sammenheng med kommisjonsmedlemmenes behov for å sette seg inn i temaet for undersøkelsen. Ved sammensetningen av undersøkelseskommisjoner søker man gjerne å finne medlemmer som faglig sett utfyller hverandre. Selv om det er en forutsetning at undersøkelseskommisjonen som sådan besitter den nødvendige faglige kompetansen, vil det ofte være slik at enkelte av medlemmene – noen ganger alle – må sette seg inn i fagområder hvor de mangler spesialkunnskap. Motsatt vil faste utredningsorganer gjerne allerede ved oppstarten ha tilstrekkelige erfaringer om utredningsarbeid innenfor sitt arbeidsområde. Slike organer vil som hovedregel kunne være operative fra første dag.

Tidsfristen må også ta i betraktning kommisjonsmedlemmenes behov for analyse, faktainnhenting og refleksjon. Kommisjonen får i oppgave å utrede et saksforhold som i regelen vil være særegent, komplekst, sammensatt og ofte vanskelig tilgjengelig. Tilstrekkelig tid til refleksjon vil derfor være av betydning for at utredningsarbeidet skal bli så godt som mulig.

Alle som berøres av undersøkelsen må også gis tid til reflektert medvirkning i prosessen. For at retten til kontradiksjon skal være reell, må kommisjonen kunne gi berørte tilstrekkelig tid til å sette seg inn i foreliggende informasjon som vedrører dem. Dette materialet kan være omfattende. En avgjørende forutsetning for rettsikkerheten ved en undersøkelse, er at alle som berøres av undersøkelsen får tilstrekkelig tid til å ivareta sine interesser.

Samtidig er det viktig at undersøkelseskommisjonens tidsfrist ikke blir for lang. I denne forbindelse viser utvalget til punkt 14.4.5 hvor det fremgår at tidsbruk og høye kostnader i Irland anses som de mest grunnleggende problemene forbundet med kommisjonsundersøkelser foretatt der. Utredningsarbeid som pågår over for lang tid, vil påføre staten merkostnader, og en unødvendig lang prosess kan også påføre berørte belastninger som kunne vært unngått. Underveis i undersøkelsen hender det at alvorlige beskyldninger fremsettes, og det kan gå lang tid før personer som utsettes for dette, får sjanse til å forklare seg eller tilbakevise påstander på annen måte. I tillegg kan en langvarig og kostbar prosess øke presset på kommisjonsmedlemmene ved at det skapes en forventning om at kommisjonen må ”finne noe” for å rettferdiggjøre ressursbruken.

Slike uheldige utfall vil kunne motvirkes ved et gjennomarbeidet mandat med forsvarlige tidsrammer.

Forsvarlige krav til fremdrift bidrar til en effektiv prosess. Fleksibilitet er nødvendig for å sikre en vellykket undersøkelse, men slik fleksibilitet forutsetter gjennomtenkte rammer. Et sentralt mål må være at man unngår kommisjoner som bruker lang tid på å utrede spørsmål av marginal interesse. Kommisjonsarbeidet må kunne rettferdiggjøres, både hva gjelder tids- og kostnadsbruk. En måte å sikre progresjon i prosessen kan være å mandatfeste jevnlige rapporteringer av fremdrift i utredningsarbeidet, men et slikt krav vil på sin side gå på bekostning av fremdriften i utredningsarbeidet. Lovutvalget finner det ikke riktig å lovfeste eller på generelt grunnlag anbefale en slik ordning.

22.3 Tolking av mandatet

Mandatet utgjør rammene for undersøkelseskommisjonens arbeid, og undersøkelseskommisjonen har verken rett eller plikt til å undersøke forhold som ligger utenfor mandatet. I utgangspunktet gjelder denne begrensningen selv om undersøkelseskommisjonens utredningsarbeid indikerer en nær sammenheng mellom temaet for undersøkelsen og tilgrensende temaer utenfor mandatets rammer.

Som nevnt foran må mandatet søkes utformet slik at det gir hensiktsmessige og dekkende rammer for det arbeidet som ønskes utført. Mandatet skal ideelt sett pålegge undersøkelseskommisjonen å undersøke de forhold som er av betydning for saken, men ikke mer. Dynamikken i en undersøkelsesprosess og vanskelighetene med å forutse hvilken retning utredningsarbeidet vil ta, fører imidlertid til at en presis avgrensning av undersøkelsen ofte vil være vanskelig å foreta i forkant. Av denne grunn utformes mandatene ofte relativt åpent for å gi kommisjonene en viss fleksibilitet til selv å avgrense arbeidet innenfor mandatets rammer. Etter hvert som kommisjonen skaffer seg oversikt over temaet for undersøkelsen, vil den innenfor rammene kunne tilpasse undersøkelsen og temaet for utredningsarbeidet slik at dette kan gjennomføres effektivt.

Utformes mandatet åpent, gis kommisjonen ansvaret for å presisere mandatet. Den nærmere tolkningen av mandatets innhold er altså i utgangspunktet kommisjonens privilegium. Kommisjonen kan orientere forberedende departement om avgrensninger og presiseringer av mandatets innhold, men såfremt kommisjonen har holdt seg innenfor det handlingsrommet mandatet gir, er kommisjonen ikke forpliktet til dette. Særlige hensyn, så som hensynet til diskresjon omkring utredningsarbeidet og til kommisjonens uavhengighet, kan også tilsi at kommisjonen bør avstå fra å gi denne typen orienteringer.

22.4 Endring av mandatet

Undersøkelsesarbeidets dynamiske karakter vil kunne føre til at kommisjonen etter hvert som arbeidet skrider frem opplever mandatets rammer som uhensiktsmessige. Etter omstendighetene vil det da kunne bli behov for å endre mandatet.

Slike endringsbehov kan skyldes at mandatet angir uhensiktsmessige rammer for hvilke forhold som skal utredes. Kommisjonens undersøkelser kan ha avdekket at forhold som ligger utenfor mandatet er av sentral betydning, og for å gjennomføre en forsvarlig utredning ønsker undersøkelseskommisjonen derfor å ta opp også disse forholdene. Andre ganger opplever kommisjonen mandatets tidsfrist som for kort. Utredningsarbeidet tar lengre tid enn forutsatt, og en forsvarlig gjennomføring av oppdraget forutsetter at kommisjonen får mer tid til rådighet.

Spørsmålet om endring av mandatet har sammenheng med undersøkelseskommisjonens uavhengighet. Dette er hovedbegrunnelsen for at oppnevnings- og endringskompetansen ikke bør legges til den del av forvaltningen som er gjenstand for undersøkelse. Dersom den involverte har myndighet til å innvilge eller avslå kommisjonens anmodning om endring av mandatet, åpner det for at utenforliggende hensyn tillegges vekt i vurderingen av endringsanmodningen. En slik sammenblanding av roller vil svekke tilliten til undersøkelsen og de senere konklusjonene i undersøkelsesrapporten.

Som det fremgår av kapittel 21, anbefaler lovutvalget at undersøkelseskommisjoner oppnevnes av Kongen i statsråd. Det er da naturlig at det også er Kongen i statsråd som har kompetanse til å endre mandatet, og en sak om slik endring forberedes på samme måte som den opprinnelige oppnevningen. Med denne løsningen vil man unngå at manglende uavhengighet fra undersøkelsestemaet skaper problemer ved avgjørelsen av endringsanmodninger. En slik løsning vil også bidra til at det skapes en viss terskel for å anmode om endring av mandatet.

Det bør ikke være kurant å avslå en anmodning om endring av en undersøkelseskommisjons mandat. Fastleggelsen av mandatet vil som hovedregel være beheftet med usikkerhet, og etter hvert som undersøkelsen skrider frem, vil kommisjonen tilegne seg gode kunnskaper om saksforholdet og hvilke undersøkelser og hvilken tidsramme som er nødvendig for å utføre undersøkelsen forsvarlig. Unnlatelse av å imøtekomme endringsforslag vil kunne redusere undersøkelsesrapportens verdi betydelig, enten avslaget fører til forsering av undersøkelsesarbeidet eller til at kommisjonen må se bort fra forhold den mener er relevante for undersøkelsestemaet.

På den annen side må man kunne forvente at det ved oppnevnelsen legges ressurser i å utforme et så godt mandat som mulig. De avgrensninger som fremgår av mandatet må kunne forventes å være saklig og konkret begrunnet, og i lys av dette bør ikke enhver anmodning fra kommisjonen uten videre tas til følge, siden dette vil kunne åpne for ubegrunnede og uhensiktsmessige utvidelser av undersøkelsene. Utgangspunktet er at undersøkelsen skal tilpasses slik at den kan ferdigstilles innen fristen som angis i mandatet, og dårlig planlegging og dårlig fremdrift i utredningsarbeidet bør neppe uten videre dekkes over ved en forlengelse av tidsfristen. Forlengelse bør som det klare utgangspunktet skyldes forhold undersøkelseskommisjonen ikke hadde forutsetninger for å forutse tidligere i arbeidet.

Etter lovutvalgets oppfatning bør endringer i mandatet skje etter en begrunnet anmodning fra kommisjonens side. Ønsker kommisjonen for eksempel forlenget tidsfrist, bør arbeidets status, årsak til eventuell forsinkelse og anslått behov for forlengelse angis. Endringsanmodninger skal imøtekommes med mindre det foreligger saklig grunn for avslag.

23 Sammensetningen av undersøkelseskommisjonen

23.1 Generelt

Lovutvalget er i mandatet bedt om å foreta en generell og prinsipiell vurdering av undersøkelseskommisjonens sammensetning. Generelle krav til kommisjonen og kommisjonsmedlemmenes uavhengige og upartiske stilling drøfter lovutvalget i punkt 23.3, og av punkt 23.3.2 fremgår det at lovutvalget ikke anbefaler representasjon av partsinteresser i en undersøkelseskommisjon. I kapittel 21 foreslår lovutvalget at oppnevningskompetansen legges til Kongen i statsråd, normalt med Fornyings- og administrasjonsdepartementet som forberedende organ.

Samtidig med oppnevningen av undersøkelseskommisjonen skal lederen av kommisjonen utpekes. I punkt 23.5 drøfter lovutvalget hvilke kompetansekrav som bør stilles til lederen.

Sammensetningen av en undersøkelseskommisjon er viktig for kommisjonens evne til å gjennomføre utredningsarbeidet og for tilliten utad. Lovutvalget understreker at sammensetningen av kommisjonen bør vurderes nøye i forkant, både hva gjelder antall medlemmer og hvilken faglig ekspertise som anses nødvendig.

23.2 Antall medlemmer i kommisjonen

Antall medlemmer i undersøkelseskommisjonen og valg av medlemmer beror på kommisjonens behov for fagkompetanse. Kommisjonene må ha tilstrekkelig antall medlemmer til at disse samlet sett har den nødvendige kompetansen til å utføre undersøkelsesarbeidet, men effektivitets- og ressurshensyn tilsier at kommisjonen ikke bør bli for stor. Enhver økning av antallet medlemmer kan øke behovet for individuelle tilpasninger, noe som igjen kan virke negativt på fremdriften i kommisjonsarbeidet.

Etter lovutvalgets oppfatning bør en undersøkelseskommisjon ikke bestå av flere enn fem medlemmer. Fem medlemmer vil være tilstrekkelig til å sikre at kommisjonen får en bred faglig sammensetning som samtidig gir grunnlag for arbeidsdeling med hensyn til forberedelse og vurdering av ulike emner. Dette antallet anses også tilstrekkelig til å skape tillit til kommisjonene innehar de nødvendige kvalifikasjonene. I vurderingen av maksimalt antall medlemmer har lovutvalget også sett hen til at undersøkelseskommisjonene som regel bistås av et sekretariat og eventuelt også en utrederenhet, og at særspørsmål vil kunne utredes av sakkyndige kommisjonen engasjerer. Disse forhold omtales nærmere nedenfor. Lovutvalget foreslår likevel ikke et absolutt forbud mot flere enn fem medlemmer.

Selv om det er vanskelig å forutse ethvert forhold som vil kunne foranledige oppnevning av en undersøkelseskommisjon, mener lovutvalget at en undersøkelseskommisjon ikke skal ha færre enn tre medlemmer. Saker som vil kunne utredes forsvarlig av én eller to personer, er ikke av en slik karakter at de berettiger bruk av kommisjonsformen.

23.3 Regler om habilitet

23.3.1 Habilitetskrav

Som det fremgår av drøftelsen i punkt 10.2, gjelder forvaltningslovens habilitetsregler i dag også for undersøkelseskommisjoner og dens bistandsytere. Habilitetsreglene skal forhindre at en person deltar i tilretteleggelse og avgjørelse i en sak når det foreligger særegne forhold som er egnet til å svekke tilliten til vedkommendes upartiskhet. I en sak av allmennviktig betydning hvor utredning ved en undersøkelseskommisjon fremstår som den klart mest hensiktsmessige utrednngsformen, må det antas at det skal lite til før tilliten til upartiskhet kan bli svekket. På den annen side må habilitetskravene ikke praktiseres så strengt at det ikke blir mulig å finne habile, kompetente deltakere i prosessen.

Samlet sett har lovutvalget kommet til at forvaltningslovens habilitetsregler ivaretar behovet for uavhengighet og upartiskhet. Etter hva lovutvalget kjenner til, har disse reglene også i det alt vesentligste fungert tilfredsstillende ved tidligere kommisjonsutnevnelser. Dette kan henge sammen med den innebygde fleksibiliteten i den skjønnsmessige habilitetsreglen i forvaltningsloven § 6 andre ledd, noe utvalget kommer tilbake til nedenfor. I det følgende redegjør lovutvalget nærmere for hvordan forvaltningslovens habilitetsregler kommer til anvendelse ved særlig oppnevnte undersøkelseskommisjoner.

Habilitetsreglene gjelder for alle som bidrar i undersøkelsesprosessen, uavhengig av hvilken rolle vedkommende har i utredningsarbeidet og uavhengig av om vedkommende er ansatt eller oppdragstaker. 23

Undersøkelseskommisjonens bistandsytere, herunder engasjerte sakkyndige, må naturlig nok også oppfylle habilitetskravene. Disse personene er ofte premissleverandører, og deres bistand vil derfor kunne få stor innvirkning på kommisjonsmedlemmenes vurderinger. Det kan derimot stilles spørsmål ved om personer som bidrar med rent administrative oppgaver også må oppfylle kravene til upartiskhet og uavhengighet. Denne typen arbeid er etter sin art ikke egnet til å påvirke de beslutninger som ligger til grunn for undersøkelseskommisjonenes vurderinger. På den annen side er det ingen grunn til at personer med tilknytning til saksforholdet skal bidra med administrativt arbeid.

Forvaltningsloven § 6 skiller mellom absolutte og relative inhabilitetsgrunner. De absolutte inhabilitetsgrunnene er opplistet i bestemmelsens første ledd, og disse omstendighetene vil uten videre føre til inhabilitet i utredningsarbeidet. I § 6 fjerde ledd er det gjort unntak fra habilitetsreglene ”dersom det er åpenbart at tjenestemannens tilknytning til saken eller partene ikke vil kunne påvirke hans standpunkt og verken offentlige eller private interesser tilsier at han viker sete”. Lovutvalget legger til grunn at dette unntaket ikke vil være anvendelig i denne forbindelse ettersom offentlige eller private interesser i regelen vil tilsi at personer med tilknytning til saken ikke tar del i undersøkelsen.

Opplistingen av absolutte inhabilitetsgrunner er basert på tilknytning til saken som utredes eller til en ”part”. Som det vil fremgå av punkt 27.1, anbefaler lovutvalget at man ikke definerer noe partsbegrepet ved kommisjonsundersøkelser. Lovutvalget regner likevel med at det i den enkelte sak vil være uproblematisk å vurdere de absolutte reglene opp mot det konkrete saksforholdet. I motsatt fall vil uansett den relative inhabilitetsregelen i § 6 andre ledd gi fullgode direktiver for vurderingen.

Avgjørende for om en offentlig tjenestemann er inhabil etter de relative inhabilitetsgrunnene i bestemmelsens andre ledd, er om det foreligger «særegne forhold» som er «egnet til å svekke tilliten» til tjenestemannens upartiskhet. I motsetning til de absolutte inhabilitetsgrunnene gir de relative inhabilitetsgrunnene anvisning på en skjønnsmessig vurdering av tilknytningen til saksforholdet og dem saken gjelder. Hvis det etter en konkret vurdering må anses å foreligge «særegne forhold» som er «egnet til å svekke tilliten» til personens upartiskhet, vil vedkommende være inhabil etter § 6 andre ledd.

Tilknytningen til saken skal være «særegen». I uttrykket «særegne forhold» ligger at situasjoner som svært mange befinner seg i, ikke i seg selv medfører inhabilitet. Den valgte ordbruken viser på den annen side at forholdet ikke trenger å være unikt.

Et vesentlig hensyn bak habilitetsreglene er å ivareta den alminnelige tillit til forvaltningen. Det avgjørende etter ordlyden i § 6 andre ledd er derfor om forholdet er «egnet til å svekke tilliten». Dette innebærer at det skal foretas en objektiv vurdering av hvordan forholdet fremstår utad. Det er svekkelsen av tilliten til vedkommendes upartiskhet som er avgjørende. Selv om den eller de som avgjør habilitetsspørsmålet stoler på at personen vil opptre upartisk, kan det likevel være grunn til å erklære vedkommende inhabil dersom man må regne med at publikums tillit til vedkommendes objektivitet kan bli svekket. Det vil i denne vurderingen være av underordnet betydning om han eller hun selv føler seg påvirket og/eller om det er grunn til å tro at det særegne forholdet vil føre til en uriktig avgjørelse.

Kommisjonsundersøkelse er en særlig utredningsform som stiller store krav til tillit. Av denne grunn antar lovutvalget det skal lite til før en særlig tilknytning til saken vil virke inhabiliserende. I samme retning trekker de særlige omstendighetene omkring oppnevningen av undersøkelseskommisjonene. Når medlemmer av en undersøkelseskommisjon skal oppnevnes, kan oppnevningsorganet ofte velge mellom et stort antall kompetente personer. I de tilfellene hvor man kan velge blant en stor personkrets, er det liten grunn til å velge en person med en særlig tilknytning til sakskomplekset. Lovutvalget finner imidlertid grunn til å understreke at habilitetsreglene må praktiseres med sikte på at det skal være mulig å få kompetente personer med i kommisjonsarbeidet.

Til slutt i § 6 andre ledd oppregnes enkelte skjønnsmomenter som typisk vil være relevante i vurderingen av om det foreligger særlige forhold egnet til å svekke tilliten til vedkommendes upartiskhet. Ingen av disse momentene vil uten videre være avgjørende for vurderingen av habilitetsspørsmålet, og andre momenter vil etter omstendighetene kunne være utslagsgivende.

23.3.2 Representasjon fra interessegrupper

Et eget spørsmål er om undersøkelseskommisjoner skal ha representanter fra interessegrupper med særlig tilknytning til saksforholdet, så som representanter for de pårørende etter større ulykker. En slik direkte interesserepresentasjon ville bryte med kravene til distanse og uavhengighet. Representanter for de pårørende eller tilsvarende grupper har en rolle å spille i samband med kommisjonsundersøkelser, men det kan skje på annen måte enn ved representasjon i kommisjonen, jf diskusjonen i kapittel 28. Lovutvalget fraråder på denne bakgrunn slik interesserepresentasjon i undersøkelseskommisjoner. En annen sak er at personer som foreslås av interessegrupper, etter omstendighetene kan være godt egnet i kommisjonen, naturligvis under forutsetning av at disse oppfyller kravene til uavhengighet, inkludert at de ikke oppfatter seg som representant for forslagsstillerne. Forslag fra interessegrupper står imidlertid ikke i noen særstilling bare fordi de er fremmet av personer med tilknytning til saksforholdet.

23.3.3 Vurdering av habilitetsspørsmålet

Oppnevningsorganet må påse at de som blir utpekt som medlemmer til undersøkelseskommisjonen oppfyller kravene til habilitet. De foreslåtte medlemmenes habilitet bør vurderes nøye i forkant, og denne vurderingen bør kunne dokumenteres. Slik sikres notoritet, og man står bedre rustet ved eventuell senere kritikk av oppnevningen.

Innsigelser mot kommisjonsmedlemmers habilitet må tas i betraktning, og oppnevningsorganet har på vanlig måte anledning til å ta innsigelser til følge og skifte mening. En administrativ overprøving av habilitetsspørsmålet vil derimot være utelukket. Etter lovutvalgets oppfatning er en adgang til å klage på beslutningen heller ikke nødvendig. Det må antas at man unngår å oppnevne kommisjonsmedlemmer hvis det i forkant er berettiget grunn til å tvile på om vedkommende har den nødvendige distansen til saken.

Habiliteten til kommisjonens bistandsytere bør kunne vurderes av kommisjonen selv i forbindelse med engasjementet. På samme måte som oppnevningsorganet vurderer kommisjonsmedlemmenes habilitet må kommisjonen i forkant vurdere bistandsyteres habilitet, og kravene til uavhengighet gjelder også for dem. Tilsvarende som ved utvelgelsen av kommisjonsmedlemmer, må det også være anledning til å rette innsigelser mot bistandsyteres habilitet. Slike innsigelser må slik lovutvalget ser det, rettes til kommisjonen selv. Kommisjonen må så gi en begrunnet vurdering av innsigelsen.

Velger kommisjonen ikke å ta til følge en habilitetsinnsigelse, bør det være adgang til administrativ overprøving. Klageadgangen bør etter lovutvalgets oppfatning reserveres personer med en saklig interesse i undersøkelsen, og lovutvalget mener en klage bør fremsettes innen to uker fra beslutningen ble fattet. Som klageorgan foreslås «Kongen», men Kongen kan på vanlig måte delegere myndigheten til å avgjøre slike klagesaker. Forberedende departement peker seg ut som det naturlige overprøvingsorganet i denne forbindelse.

En klagefrist på to uker er kortere enn den alminnelige klagefristen i forvaltningsloven, men den er etter lovutvalgets oppfatning likevel hensiktsmessig gitt behovet for fremdrift i prosessen og det forhold at en slik klage sjelden vil være særlig omfattende. Klagefristen begynner å løpe på tidspunktet kommisjonen utpeker den eller de aktuelle bistandsyterne. Dette gjelder selv om den mulige klageren ikke skulle ha fått underretning om beslutningen. Ettersom kretsen av mulige klageberettigede er stor og ubestemt, er en slik regel ansett nødvendig for å sikre klare rammer omkring beslutningene.

Habilitetsreglene gjelder ikke bare ved oppnevnelsen, men gjennom hele undersøkelsesprosessen. Underveis i undersøkelsesarbeidet kan det komme frem forhold som ikke var kjent innledningsvis i undersøkelsen, og slike forhold vil kunne få betydning for vurderingen av habiliteten. Såfremt den det gjelder blir oppmerksom på forhold av inhabiliserende karakter, må vedkommende straks opplyse om dette. Alternativt vil andre kunne gjøre kommisjonen oppmerksom på slike forhold. Kommisjonen må deretter ta stilling til om vedkommende er inhabil. Kommisjonens avgjørelse vil da kunne bringes inn for Kongen på samme måte som beslutningen ovenfor.

23.3.4 Konsekvenser av inhabilitet

Konsekvensen av inhabilitet avhenger av når inhabiliteten oppdages. Ser man i forkant at et kommisjonsmedlem eller en bistandsyter er inhabil, skal vedkommende naturlig nok ikke ta del i undersøkelsen. Oppdages den særlige tilknytningen først etter at utredningsarbeidet er fullført, vil forholdet kunne få betydning for rapportens gjennomslagskraft. Ettersom undersøkelseskommisjonen verken har doms- eller vedtakskompetanse, kan det derimot ikke bli snakk om noen tradisjonelle ugyldighetsvirkninger.

Håndteringen av oppdaget inhabilitet underveis i undersøkelsen er mer problematisk. Oppdages eller oppstår inhabiliteten underveis i undersøkelsen, kan den håndteres på to måter. Enten ved en absolutt regel om at vedkommende fratrer fullstendig, eller ved en relativ regel hvor vedkommende fratrer i behandlingen av de spørsmål hvor den særlige tilknytningen foreligger.

Det kan være mange delspørsmål i en undersøkelse, og etter lovutvalgets syn vil en absolutt regel ikke være hensiktsmessig. Et medlem vil etter en samlet vurdering kunne fratre fra deler av sakskomplekset så sant det er mulig å isolere virkningen av det konkrete nærhetsforholdet. Praksis har vist at slik delvis fratredelse kan gi en tilfredsstillende løsning. Men et inhabiliserende forhold vil lett vil kunne være av en slik art at vedkommende etter omstendighetene må fratre fra hele utredningsarbeidet.

23.4 Undersøkelseskommisjonens faglige kyndighet

Undersøkelseskommisjoner kan bli oppnevnt for å undersøke en rekke ulike forhold, og en generell angivelse av hvilken fagkompetanse enhver fremtidig kommisjon skal ha, kan man derfor ikke gi. Kommisjonsmedlemmenes faglige bakgrunn vil avhenge av hvilket behov kommisjonen har for kompetanse, noe som igjen beror på hvilket tema som skal undersøkes.

Undersøkelseskommisjonen må samlet sett ha den nødvendige kompetansen til å utføre under­søkelsesarbeidet, og kommisjonen må settes sammen slik at publikum får tillit til kommisjonens kompetanse til å gjennomføre undersøkelsen. Kommisjonens medlemmer må ha en erfaringsbakgrunn som gjør dem i stand til å vurdere temaet for undersøkelsen, og de bør være vant med og evne å håndtere kompleks informasjon. Et forsvarlig resultat forutsetter også at kommisjonsmedlemmene har et godt skjønn.

Det bør likevel ikke være en absolutt målsetting at kommisjonens medlemmer skal besitte all kompetanse av betydning for saksforholdet. Undersøkelseskommisjoners arbeid vil ofte omfatte en rekke kompliserte spørsmål på felter som krever spesialkunnskap. Inngår en utredning av klart avgrensede særspørsmål i undersøkelsen, vil kommisjonen kunne oppnevne sakkyndige for å utrede spørsmål kommisjonen ikke selv har fagkompetanse til å vurdere forsvarlig. Kommisjonenes sekretærer og eventuelle utredere vil i tillegg kunne inneha supplerende kompetanse, typisk etterforskningskompetanse av betydning for faktainnsamlingen.

Ofte blir undersøkelseskommisjoner bedt om å vurdere mulig kritikkverdige forhold, og i slike tilfeller må kommisjonen inneha juridisk fagkompetanse. Kunnskap om rettsregler er i slike undersøkelser nødvendig for å sikre en betryggende vurdering av ansvarsspørsmålene kommisjonen vurderer.

Også i de tilfeller hvor undersøkelseskommisjonene ikke blir bedt om å vurdere mulig kritikkverdige forhold, mener lovutvalget kommisjonen bør ha minst ett medlem med kunnskap om rettsregler. Uavhengig av hva temaet for undersøkelsen er, og hvilke vurderinger kommisjonen blir bedt om å foreta, vil juridisk kompetanse være nødvendig for å ivareta de krav som stilles til forsvarlig utredning av temaet for undersøkelsen, herunder ivaretakelse av de involvertes rettssikkerhet. Lovutvalget anbefaler derfor en generell regel om at minst ett av kommisjonens medlemmer skal være jurist.

23.5 Undersøkelseskommisjonens leder

Samtidig med oppnevningen utpekes undersøkelseskommisjonens leder. Lederen tillegges et særlig ansvar for gjennomføringen av undersøkelsen, og dette ansvaret må gjenspeiles i vedkommendes kompetanse. Uten en leder med den nødvendige kompetansen øker risikoen for at kommisjonsarbeidet ikke blir gjennomført som forutsatt.

Ledelseskompetanse er en naturlig forutsetning for å lede et såpass omfattende arbeid som gjennomføring av en undersøkelse. Lederen må være relasjonsorientert, slik at kommunikasjon, både internt i kommisjonen og med omverdenen, skjer på best mulig måte.

Samtidig må lederen være oppgaveorientert og styre arbeidet slik at fremdrift i undersøkelsen sikres. Vedkommende må ha erfaring med å organisere undersøkelsen, herunder fastsette milepæler og fordele arbeidsoppgaver. Erfaring med prosjektarbeid, organisering og styring er også en klar fordel for å lede en undersøkelseskommisjon. En riktig gjennomført undersøkelse stiller krav til kvalitetssikring og evne til å identifisere eventuelle behov for endring av opprinnelige planer.

Av lovutvalgets mandat fremgår det at lovutvalget er bedt om å vurdere om kommisjonen bør ledes av en jurist. Det er naturlig å spørre om vedkommende i så fall bør være en dommer. Justis­departementets rundskriv G-48/75 fremholder at kommisjonens formann bør ha kjennskap til prosessregler og erfaring i å bedømme ansvarsforhold. Både i Norge og i andre land har det vært diskusjon omkring bruken av jurister – og da særlig dommere – som ledere av undersøkelseskommisjoner.

Vurderingen av hvem som skal lede under­søkelseskommisjonen, bør foretas på bakgrunn av de krav undersøkelsen stiller, og det naturlige siktemålet er å finne den lederen som er best egnet i det enkelte tilfellet. I en slik avveining vil lederens yrkesbakgrunn være av mindre betydning enn de krav til ledelseskompetanse som er nevnt foran. Det er ikke gitt at dommere vil være best egnet som ledere av undersøkelseskommisjoner, og det er heller ikke gitt at dommere er de eneste som kan bidra med nødvendig juridisk kompetanse i en undersøkelseskommisjon, eller at lederen av undersøkelseskommisjonen må være jurist.

Undersøkelseskommisjoner har en rekke ganger vært ledet av dommere, også av dommere fra Høyesterett. Høyesterett har imidlertid gitt uttrykk for et restriktivt syn på høyesterettsdommernes deltakelse i undersøkelseskommisjoner, slik at disse dommerne bare skal kunne påta seg slike verv dersom hensynet til uavhengighet og tillit til Høyesterett og Høyesteretts dommere samt hensynet til Høyesteretts arbeid ikke blir skadelidende. 24 Forarbeidene til domstollovens regler om sidegjøremål for dommere inneholder også betenkeligheter vedrørende bruk av dommere i undersøkelser selv om det ikke ble funnet grunn til å innføre noe forbud mot at dommere deltar i under­søkelser. 25

Samlet sett er det argumenter både for og mot dommere som ledere av undersøkelseskommisjoner. Dommere besitter fagkunnskap som kan komme til nytte og styrke rettsikkerheten i kommisjonsundersøkelser, og den utstrakte bruken av dommere som kommisjonsledere kan tyde på at fordelene har vært ansett for å oppveie ulempene. Innhentede erfaringer fra andre land viser at disse åpner for undersøkelseskommisjoner ledet av dommere. I land hvor undersøkelseskommisjoner kan gjøre bruk av tvang, øker behovet for dommerdeltakelse i undersøkelsen for å sikre at prosessen gjennomføres på betryggende måte. I Norge vil dette hensynet ikke gjøre seg gjeldende i det lovutvalget foreslår at undersøkelseskommisjoner ikke skal kunne anvende tvang. 26

Dommere har erfaring med prosessledelse, vurdering av vanskelige bevisspørsmål og formulering av avgjørelser. Slik kompetanse vil være nyttig i for undersøkelseskommisjoner, og dommere kan på denne måten bidra til å heve kvaliteten på kommisjonenes arbeid. Dommernes erfaring med prosessledelse vil bidra til å sikre de berørtes rettigheter i prosessen, og dommerne vil besitte relevant erfaring med klargjøring av saksforløp og vurdering av faktum opp mot gjeldende rett. Det er likevel ikke slik at det bare er dommere som besitter denne typen kompetanse.

Dommerstanden nyter på generelt grunnlag respekt for uavhengighet og integritet. Ledes undersøkelseskommisjonen av en dommer, vil dommerens posisjon kunne øke troverdigheten og tilliten til kommisjonens standpunkter. Denne siden ved bruk av dommere i undersøkelseskommisjoner er imidlertid ikke utelukkende positiv. Bruk av dommere som kommisjonsledere vil gi kommisjonen økt legitimitet og tyngde, samtidig som det kan bli vanskeligere for publikum å forholde seg til at undersøkelsesrapporten ikke er en bindende dom og heller ikke er ment å være det. Dette kan være uheldig i og med at kommisjonsrapporten ikke er gjenstand for ordinær overprøving.

Blant annet som følge av dette kan bruk av dommere i undersøkelseskommisjoner påvirke tilliten til domstolene i uheldig retning. I motsetning til en domstol tillegges en undersøkelseskommisjon ansvaret både for å fremskaffe faktaopplysninger i saken og for å vurdere faktum i en rettslig kontekst. Saksforholdet undersøkelseskommisjoner utreder, er ofte sammensatt, og i enkelte tilfeller også politisk omstridt. Kommisjonenes rapporter vil derfor kunne bli gjenstand for sterkt offentlig søkelys og kritiske bemerkninger, ofte med fokus på lederen av kommisjonen. Uavhengig av om fremsatte innvendinger er berettiget eller ikke, kan diskusjoner i det offentlige rom redusere tilliten til dommeren som ledet undersøkelsen og til dommerstanden i sin alminnelighet.

Lovutvalget har ikke funnet avgjørende argumenter for på generelt grunnlag å foreslå et forbud mot at dommere tar del i – og også leder – undersøkelseskommisjoner i fremtiden. De mulige betenkelighetene knyttet til dommerledede undersøkelseskommisjoner gjør samtidig at lovutvalget ikke finner det riktig å anbefale at kommisjonene ledes av en dommer. Som nevnt bør siktemålet være å finne den beste lederen for den konkrete kommisjonen, og yrkesbakgrunn er i en slik vurdering ikke alene avgjørende. Lovutvalget foreslår imidlertid at det alltid skal være en jurist i kommisjonen, se punkt 23.4.

23.6 Godtgjørelsen til kommisjonsmedlemmene

Kryssende hensyn gjør seg gjeldende i vurderingen av nivået på lønn og honorar ved kommisjonsarbeid. Undersøkelsesarbeidet bør ikke bli for kostbart, men samtidig må man tilstrebe at kommisjonen får tilgang til den kompetansen som er ønskelig. Kommisjonsarbeidet er ofte omfattende, og medlemmene må påregne å bruke store deler av sin arbeidskapasitet på arbeidet i undersøkelseskommisjonen. Er de økonomiske betingelsene for dårlige, vil mange vegre seg for å påta seg vervet som kommisjonsmedlemmer. Dette gjelder også fordi risikoen for kritikk i etterkant er til stede, uansett hvor godt arbeidet er faglig fundert. På den annen side innebærer oppnevning som medlem i en undersøkelseskommisjon en faglig anerkjennelse. Deltakelse i en undersøkelseskommisjon kan oppfattes som en del av et samfunnsansvar, og deltakelsen vil også gi positiv omtale.

Lederen av kommisjonen bør som hovedregel jobbe heltid med kommisjonsarbeid. For de øvrige kommisjonsmedlemmene må det i hvert enkelt tilfelle vurderes om de skal arbeide en fast prosentdel av ordinær arbeidstid i utredningsperioden eller utføre kommisjonsarbeidet på timebasis.

Lovutvalget anbefaler at kommisjonsarbeid honoreres etter to modeller. Medlemmer som arbeider hele eller en fast del av arbeidstiden for undersøkelseskommisjonen, skal lønnes etter en fastlønnsmodell som i utgangspunktet skal tilsvare ordinær lønn. For privatpraktiserende er det ikke uten videre gitt hva ”ordinær lønn” er, og den nærmere fastsettelsen blir da et forhandlingsspørsmål. Privatpraktiserende med svært høy lønn må påregne en viss lønnsreduksjon ved deltakelse i kommisjonsarbeid.

Når honoraret skal baseres på timesatser, går lovutvalget inn for å beholde dagens system hvor man legger generelle satser for utvalgsarbeid til grunn. 27 Kommisjonsmedlemmene vil da honoreres etter Regulativet for godtgjørelser til medlemmer av utvalg.

23.7 Bistandsytere

23.7.1 Sekretærer og utredere

Undersøkelseskommisjonen vil normalt knytte til seg bistand i det daglige kommisjonsarbeidet. Undersøkelsesarbeidet vil oftest være preget av korte tidsfrister og et betydelig arbeidspress på medlemmene i undersøkelseskommisjonen, som vil ha et stort behov for et fungerende støtteapparat. I dette punktet gjennomgås undersøkelseskommisjonenes bruk av sekretær- og utredningsbistand. Hvor mange personer som skal inngå i sekretær-/utrederenheten, vil avhenge av undersøkelsens art og omfang.

Det har vært vanlig at undersøkelseskommisjoner knytter til seg en kommisjonssekretær med skrivekompetanse. Kommisjonssekretæren vil typisk bidra med skriving av tekstutkast og annet arbeide som ekspedisjon og administrasjon. Denne praksisen bør videreføres i fremtidige undersøkelseskommisjoner. Det er naturlig at kommisjonen selv utpeker sin sekretær, og kravene til uavhengighet og upartiskhet vil gjelde for sekretæren på samme måte som for kommisjonsmedlemmene.

Kommisjonen vil selv være nærmest til å avgjøre hvilket behov den har for bistand, og ofte vil kommisjonen også ha behov for bistand i faktainnhentingsarbeidet. En undersøkelseskommisjon må selv skaffe til veie det faktiske grunnlaget for sine vurderinger. Informasjonsinnsamling er derfor en viktig del av utredningsarbeidet, og avdekking og fremskaffing av relevant informasjon er av avgjørende betydning for undersøkelsen. Dette gjelder særlig ettersom det må antas at involverte enkeltpersoner og selskaper ikke alltid av eget tiltak vil gjøre kommisjonen kjent med dokumenter eller opplysninger som kan bidra til negativ omtale av deres egne forhold i undersøkelsesrapporten. Fremskaffelse av slik informasjon krever sakkunnskap, og også kompetanse innenfor faktainnsamling.

Kompetanse på faktainnsamling og faktabehandling er ikke nødvendigvis sammenfallende. Lovutvalget antar på denne bakgrunn at undersøkelseskommisjonene etter omstendighetene også vil kunne dra nytte av å knytte til seg sekretærhjelp med utrednings- og etterforskningskompetanse.

23.7.2 Sakkyndig bistand

Foranlediger undersøkelsen behov for særlig fagkunnskap som ikke besittes av kommisjonsmedlemmene eller kommisjonens faste bistandsytere, kan kommisjonen engasjere sakkyndige til å utrede avgrensede spørsmål. Erfaring tilsier at undersøkelseskommisjoner ofte vil ha bruk for bistand fra sakkyndige med særlig fagkompetanse, og det er viktig at midler til denne typen bistand settes av når kommisjonens økonomiske rammer fastlegges.

Kommisjonen må forholde seg normalt kritisk til den sakkyndiges vurderinger. I den grad den sakkyndige uttaler seg om forhold av betydning for personer og selskaper som berøres av undersøkelsen, må disse på vanlig måte få uttale seg om den sakkyndiges vurderinger vedrørende deres forhold.

De sakkyndige må overholde samme krav til uavhengighet og upartiskhet som kommisjonens medlemmer. I habilitetsvurderingen må det tas et visst hensyn til at fagmiljøer kan være små. Det er den særlige tilknytningen som er egnet til å svekke tilliten til vedkommendes upartiskhet som medfører inhabilitet. En avledet tilknytning, enten til saken, til involverte personer eller til temaet som skal utredes, vil ikke uten videre virke inhabiliserende. Noen ganger kan imidlertid kommisjonen bli nødt til å hente inn sakkyndigbistand fra utlandet for å sikre den nødvendige distanse til saken.

Det kan ta tid å engasjere sakkyndigbistand og å fastsette mandatet for den sakkyndiges utredningsarbeid. Lovutvalget anbefaler på denne bakgrunn at undersøkelseskommisjonene allerede ved arbeidets begynnelse vurderer hvilke behov for undersøkelser som foreligger, og om det eventuelt kan bli aktuelt å knytte til seg sakkyndigbistand for deler av undersøkelsen.

Undersøkelseskommisjonen må sikre at den sakkyndige har klart definerte kontraktsforpliktelser, og at arbeidet er spesifisert så godt som mulig gitt den kunnskapen som foreligger ved kontraktsinngåelsen. Den sakkyndige skal være underlagt taushetsplikt på samme måte som andre som utfører arbeid på vegne av kommisjonen, og det må gjøres klart at produktet tilhører undersøkelseskommisjonen, i det minste mens undersøkelsen pågår. Dette er likevel ikke til hinder for at den sakkyndige på samme måte som enhver annen, kan bruke alminnelig tilgjengelige opplysninger i faglig øyemed. Hvis lovutvalgets forslag om prosedyren ved oppnevning av undersøkelseskommisjoner blir gjennomført, vil det forberedende departementet kunne bygge opp generell kompetanse på bruk av sakkyndige i undersøkelseskommisjoner. Denne erfaringsbasen vil kunne være ressursbe­sparende, typisk ved at det utformes generelle retningslinjer og standardkontrakter for engasjement av sakkyndige.

23.8 Forholdet til regelverket for offentlige anskaffelser

En undersøkelseskommisjon oppnevnes av det offentlige, og det offentlige dekker kommisjonens kostnader. Dette aktualiserer spørsmålet om regelverket for offentlige anskaffelser kommer til anvendelse for hele eller deler av kommisjonens virksomhet.

De norske reglene for offentlige anskaffelser er gitt i lov om offentlige anskaffelser 28 med tilhørende forskrifter 29 . Anskaffelsesloven omfatter blant annet tjenesteanskaffelser foretatt av statlige oppdragsgivere, 30 og kontrakter knyttet til oppnevnelse av offentlige undersøkelseskommisjoner er ikke eksplisitt unntatt. Utgangspunktet er dermed at kontrakter som inngås i forbindelse med oppnevning av en undersøkelseskommisjon er omfattet av anskaffelsesregelverket, og at det samme gjelder kontrakter kommisjonen inngår som ledd i undersøkelsen.

Dette utgangspunktet må imidlertid presiseres. Anskaffelsesreglene gjennomfører forpliktelser som følger av EØS-avtalen, og EØS-rettslige kilder har derfor betydning for rekkevidden av det norske anskaffelsesregelverket.

En offentlig oppnevnt undersøkelseskommisjon regnes som et «forvaltningsorgan» etter forvaltningsloven § 1. Kommisjonen utfører sitt arbeid i tråd med regler gitt av det offentlige; i dag regler nedfelt i rundskriv og ulovfestede prinsipper, i fremtiden først og fremst regler i lovs form. EØS-avtalens regler om fri utveksling av tjenester gjelder ikke for «virksomhet som for en avtalepart innebærer, om enn bare leilighetsvis, utøvelse av offentlig myndighet». 31

En undersøkelseskommisjon vil – i det minste leilighetsvis – utøve offentlig myndighet. Dette underbygges også av sammensetningen av kommisjonen. Som det fremgår av punkt 23.4, er kommisjonens sammensetning vesentlig, og det er personlige egenskaper hos det enkelte medlem som tillegges vekt, ikke mer kommersielle vurderinger som i en anskaffelse. I fortalen til det tidligere direktivet om tjenestekontrakter 32 het det også at direktivet ikke kom til anvendelse på tjenesteytelser utført på grunnlag av administrative bestemmelser. Selv om denne begrensningen ikke er gjentatt i fortalen til det nye anskaffelsesdirektivet 33 , er lovutvalget ikke kjent med at en realitetsendring var tilsiktet.

Lovutvalget legger på denne bakgrunn til grunn at anskaffelsesreglene ikke er ment å gjelde ved oppnevning av medlemmer til en offentlig undersøkelseskommisjon. Uten at dette er tillagt avgjørende betydning, nevner lovutvalget også at reglene om fri utveksling av tjenester er forstått på samme måte i dansk rett. 34

For fullstendighetens skyld presiserer lovutvalget at denne vurderingen gjelder offentlig oppnevnte undersøkelseskommisjoner. Dersom offentlige organer i fremtiden velger å kjøpe utredningsarbeid – også omtalt som granskingstjenester – må dette som alle andre offentlige kjøp av tjenester skje i samsvar med anskaffelsesreglene.

Ettersom undersøkelseskommisjonen er et offentligrettslig organ, må kommisjonen selv følge anskaffelsesreglene når kommisjonen inngår avtaler. 35 Anskaffelsesreglene gjelder likevel ikke ved ansettelseskontrakter, 36 og lovutvalget antar at denne unntaksregelen vil komme til anvendelse for kommisjonens sekretærbistand da denne som hovedregel vil være ansatt, om enn bare midlertidig. I den grad kommisjonen knytter til seg bistand på timebasis, må derimot anskaffelsesreglene følges. Med mindre noen av anskaffelsesreglenes unntakshjemler er anvendelige, må følgelig kommisjonens engasjement av bistand – typisk sakkyndige – skje i samsvar med anskaffelsesreglene.

24 Undersøkelseskommisjonens utredningsarbeid

24.1 Forholdet til andre utrednings­organer

Det forutsettes at offentlige myndigheter samarbeider med undersøkelseskommisjonene. Offentlige myndigheter må sette av tilstrekkelige ressurser til å kunne gi opplysninger og dokumenter kommisjonene etterspør, så langt dette kan skje uten å krenke taushetsplikten. I kapittel 26drøftes fritakelse for taushetsplikt i forbindelse med utredninger gjennomført av undersøkelseskommisjoner.

Som det klare utgangspunkt skal undersøkelseskommisjonene forestå utredningsarbeidet uten bistand fra andre organer. Undersøkelseskommisjonen skal settes sammen av medlemmer og andre bistandsytere med tilstrekkelige forutsetninger til å gjennomføre undersøkelsen, og kommisjonene må blant annet ofte ha tilgang til personer med utrednings-/etterforskningskompetanse. 37

Undersøkelseskommisjoner skal bare oppnevnes hvis denne utredningsformen vurderes som den klart mest hensiktsmessige. Det innebærer at det bare meget sjelden vil være praktisk at undersøkelseskommisjoner oppnevnes for å utrede forhold som samtidig undersøkes av andre forvaltningsorganer. Eventuelle private undersøkelser som gjennomføres parallelt med undersøkelseskommisjonens arbeid, trenger kommisjonen naturlig nok ikke ta hensyn til i større grad enn den selv finner det formålstjenelig.

Oppnevnelse av en undersøkelseskommisjon fritar ikke andre forvaltningsorganer for ansvar for saker som hører inn under deres arbeidsområde. Hvis det viser seg at en undersøkelseskommisjons mandat også omfatter forhold som et alminnelig forvaltningsorgan utreder, legger lovutvalget til grunn at kommisjonen og det aktuelle forvaltningsorganet finner frem til en fornuftig arbeidsfordeling. I praksis har man sett tilfeller av at politi og påtalemyndighet venter med å ta saker til behandling dersom de er under utredning av en undersøkelseskommisjon, 38 men det er også eksempler på parallelle undersøkelser og/eller etterforskning.

Såfremt politi og påtalemyndighet iverksetter etterforskningsskritt i deler av et saksforhold som utredes av en undersøkelseskommisjon, er det naturlig at kommisjonen innenfor de rammer som gjelder videreformidler relevante opplysninger som er i dens besittelse, og vice versa. Det samme gjelder overfor andre kontrollorganer som måtte få befatning med deler av saksforholdet.

24.2 Grunnkrav til utredningsarbeidet

Undersøkelseskommisjonene er forvaltningsorganer og skal overholde forvaltningsrettslige grunnprinsipper og de generelle reglene i forvaltningsloven. I kapittel 10 har lovutvalget redegjort for flere prinsipper og regler for forvaltningens virksomhet. Disse skal undersøkelseskommisjonene altså følge. Nedenfor gjennomgås enkelte særlige forhold av betydning for undersøkelseskommisjonenes utredningsarbeid.

24.3 Forsvarlig saksbehandling og utredningsprinsippet

En undersøkelseskommisjon skal undersøke og utrede saken slik som beskrevet i mandatet. Innenfor de rammer som gjelder er det opp til undersøkelseskommisjonen å avgjøre hvordan den vil legge opp undersøkelsen, eksempelvis hvilket materiale som bør innhentes, og når sakskomplekset anses tilstrekkelig belyst. Denne uavhengigheten er viktig for tilliten til kommisjonen og undersøkelsen.

Utredningsarbeidet er ikke bare kommisjonens privilegium, men også dens ansvar. Blant de forvaltningsrettslige prinsippene undersøkelseskommisjonene skal følge er kravet til forsvarlig saksbehandling. 39 I kravet til forsvarlig saksbehandling ligger naturligvis at undersøkelsen skal gjennomføres i tråd med gjeldende regler, men kravet går lengre enn dette. Undersøkelseskommisjonene bør videre påse at relevant bevis og dokumentasjon sikres for eventuell etterbruk. Helt sentralt i kravet til forsvarlig saksbehandling er også at undersøkelseskommisjonene har ansvaret for å påse at saken er så godt opplyst som mulig.

Undersøkelseskommisjonens utredningsarbeid presenteres i undersøkelsesrapporten. Vurderinger og standpunkter i denne rapporten har ingen rettslige virkninger, og verdien av rapporten avhenger av grundigheten i utredningsarbeidet. En godt utredet sak styrker undersøkelsens troverdighet. Påpekes det feil eller mangler ved undersøkelsen, svekkes derimot tilliten til undersøkelseskommisjonens arbeid.

Kravene som stilles til undersøkelsesrapporten har betydning for hvilke krav som stilles til forsvarlig saksbehandling. I rundskriv G-48/75 fremholdes det at kommisjonsrapporten skal gjøre greie for det materiale som er skaffet til veie, fremstille det saksforholdet kommisjonen legger til grunn og grunngi de konklusjonene den trekker ut av det foreliggende materialet. Som det fremgår av drøftelsen i punkt 31.2, slutter lovutvalget seg i det vesentligste til disse betraktningene.

For å kunne lage en undersøkelsesrapport som oppfyller disse kravene, må kommisjonen undersøke et representativt materiale. Relevante forhold og kryssende hensyn må bringes fram i lyset og vurderes av kommisjonen. Undersøkelsesarbeidet må også være representativt for det faglige nivået på kommisjonsmedlemmene og kommisjonens bistandsytere.

De nærmere kravene til undersøkelsen avhenger i stor grad av saksforholdet og hvilke opplysninger kommisjonen gjøres kjent med. Kommisjonen må gjøre de undersøkelser som kreves for å besvare mandatet. En viktig side av kravet til forsvarlig utredning er at kommisjonen må ha oppmerksomhet rettet også mot materiale som trekker i motsatt retning av kommisjonens oppfatning, slik at saksforholdet belyses best mulig. Ofte vil en viktig del av sakens opplysning også være å kvittere ut unyttig eller feil informasjon, som grunnløse rykter eller opplysninger uten egentlig betydning for undersøkelsen.

24.4 Saklighet og forsiktighet

Den offentlige interessen tilsier at undersøkelseskommisjonene bør påse at undersøkelsen ikke rammer involverte enkeltpersoner eller foretak unødig hardt. Undersøkelseskommisjonens vurderinger presenteres i undersøkelsesrapporten, og det er kommisjonens ansvar at rapporten ikke gir uttrykk for mer enn det kommisjonen kan stå for. Undersøkelsesrapportens gjennomslagskraft kan styrkes av massemediene. Temaet for undersøkelsene er ofte kontroversielle og av offentlig interesse, slik at mediene følger utredningsarbeidet med interesse. Dette gjelder ikke minst undersøkelsesrapportene og deres innhold. På bakgrunn av medieomtale vil publikum gjøre seg opp en mening om den enkelte saken, og deres vurdering baseres ofte på andre normer enn de som gjelder ved en rettslig behandling. Ikke sjelden vil et moralsk ansvar være strengere enn et rettslig ansvar, og faglige nyanser vil lett bli borte i en tabloid fremstilling.

Ved utformingen av rapporten bør kommisjonen i noen grad ta hensyn til at involverte som ikke nødvendigvis er enige i kommisjonens vurderinger, ikke kan ta til motmæle i rapporten, og at eventuell kritisk omtale vil fremgå av et offentlig dokument som vil være lett tilgjengelig, også ved søk på internett.

Dette innebærer naturlig nok ikke at undersøkelseskommisjonene skal avstå fra å gi uttrykk for sine standpunkter, bare fordi de innebærer negativ omtale av involverte. Kommisjonene bør derimot så langt som mulig unngå fordømmende begrepsbruk og overdreven etterpåklokskap. Dette gjelder både under undersøkelsene og ved utformingen av kommisjonsrapportene.

En annen side ved kravet til saklighet og forsiktighet er at undersøkelseskommisjonene bør avstå fra bastante konklusjoner på usikkert grunnlag. Dette er selvsagt ved usikkerhet omkring faktiske omstendigheter, men det gjelder også ved annen type tvil, for eksempel usikkerhet omkring hvordan rettsregler skal forstås.

Undersøkelseskommisjonene vil som et ledd i undersøkelsen bli nødt til å forholde seg til rettsregler, og av og til vil det også oppstå spørsmål om hvordan rettsreglenes nærmere innhold skal fastlegges. I den grad undersøkelseskommisjoner som en del av utredningsarbeidet må vurdere uavklarte rettsspørsmål, må kommisjonen synliggjøre hva uklarheten går ut på. Etter omstendighetene kan det være hensiktsmessig at kommisjonen ved tvil viker tilbake for et klart standpunkt, i det minste dersom tvilen får betydning for enkeltpersoners stilling.

24.5 Beviskrav

I utredningsarbeidet vil undersøkelseskommisjonene kunne oppleve at det er usikkert hvordan deler av de faktiske omstendighetene skal vurderes. Ettersom undersøkelseskommisjonene utøver forvaltningsvirksomhet, er utgangspunktet at kommisjonene skal basere seg på det faktum som anses mest sannsynlig. Dette prinsippet om alminnelig sannsynlighetsovervekt er lagt til grunn ellers i forvaltningsretten.

Enkelte tidligere kommisjoner har operert med et krav om kvalifisert sannsynlighetsovervekt som grunnlag for kritikk fra kommisjonenes side. 40 Dette skjerpede kravet til bevisenes styrke har primært vært begrunnet i utredningsformens særpreg, belastningen for den det gjelder og de reduserte mulighetene til å angripe kommisjonenes konklusjoner.

Lovutvalget vil først understreke at en undersøkelseskommisjon har anledning til å avstå fra å konkludere ved betydelig tvil. I motsetning til organer som skal treffe en avgjørelse i en sak, er undersøkelseskommisjonens oppgave å få frem de relevante momentene i saken. Synliggjøring av kvalifisert tvil vil bidra til sakens opplysning, og eventuell usikkerhet må gå frem av undersøkelsesrapporten, uavhengig av om kommisjonen konkluderer endelig eller ikke. Som fremholdt i punkt 24.4, må kommisjonene også påse at eventuell kritikk ikke formuleres på en unødig belastende måte.

Regler om beviskrav vil kunne virke disiplinerende for undersøkelseskommisjonene og gi veiledning og støtte for kommisjonene når de står overfor vanskelige vurderinger. Såfremt kommisjonene gir sin vurdering av saksforholdet, mener lovutvalget at det ikke bør oppstilles noen skjerpede krav til bevisenes styrke ved kritiske bemerkninger i undersøkelsesrapporten. Et hensyn som er tillagt vekt i denne vurderingen er hensynet til sakens opplysning.

Viktigere er det imidlertid at et skjerpet krav til bevisenes styrke ikke nødvendigvis vil være til gunst for den det gjelder. Ender undersøkelseskommisjonen med å kritisere selv i lys av de skjerpede beviskravene, vil kritikken ramme enda hardere enn om konklusjonene er basert på alminnelig sannsynlighetsovervekt. Lovutvalgets anbefaling om at ansvarlig fagmyndighet tillegges ansvaret for oppfølgning av undersøkelseskommisjonens vurderinger, vil videre bidra til redusere betydningen av noen av argumentene som er trukket frem til fordel for skjerpede krav til sannsynlighetsovervekt.

24.6 Kommisjonens arbeidsform

24.6.1 Generelt

Innenfor de foreliggende rettslige rammene står undersøkelseskommisjonene fritt til selv å bestemme hvordan kommisjonsarbeidet skal legges opp. Lovutvalget har blant annet forutsatt at undersøkelseskommisjonene selv avgjør hvilke skritt som bør tas til avklaring av saksforholdet. 41 Fleksibilitet i valg av arbeidsform anses hensiktsmessig og nødvendig. Begrensninger knyttet til andre og faste utredningsformer er en av grunnene til oppnevning av undersøkelseskommisjoner. 42

I avsnittene nedenfor gjennomgås to temaer som antas å være av særlig interesse for gjennomføringen av det praktiske arbeidet i undersøkelseskommisjonene. Først gjennomgås undersøkelseskommisjonenes interne møtevirksomhet, og deretter gjennomgås kommisjonenes forhold til mediene.

24.6.2 Kommisjonens interne møter

Undersøkelseskommisjonene avgjør selv hvor mange interne møter det er nødvendig å avholde under kommisjonsarbeidet, og om samtlige medlemmer skal delta på hvert møte. Dette er en naturlig konsekvens av at kommisjonen selv bestemmer hvilke skritt som bør tas til avklaring av saksforholdet. I tillegg vil så vel møtehyppighet som antall møter avhenge av kommisjonens medlemmer og kompleksiteten og omfanget av kommisjonens mandat, slik at spørsmålet vanskelig kan reguleres på generelt grunnlag.

Hensynet til fremdrift i undersøkelsen tilsier at undersøkelseskommisjonene raskt kommer i gang med arbeidet og arbeider effektivt og målrettet. Lovutvalget antar at undersøkelseskommisjonene vil være tjent med så snart som mulig å få oversikt over kompetanse- og kapasitetssituasjonen i kommisjonen og hos eventuelle bistandsytere. Av denne grunn vil det være hensiktsmessig å beramme et konstituerende møte i kommisjonen kort tid etter oppnevningen.

Naturlige temaer i et slikt møte vil være prioritering og fordeling av arbeidsoppgaver. Inn­ledende undersøkelser og faktainnhenting som bare vil kunne gjøres om den foretas raskt, vil naturlig nok måtte prioriteres tidlig i undersøkelsen. Andre deler av arbeidet vil mest hensiktsmessig kunne utsettes til kommisjonen har bedre oversikt over sakskomplekset. Fordeling av arbeidsoppgaver omfatter både fordeling kommisjonsmedlemmene imellom og fordeling mellom kommisjonen og dens bistandsytere. Beslutningskompetansen angående undersøkelsesprosessen tilligger undersøkelseskommisjonen, men kommisjonens bistandsytere må samtidig gis den nødvendige faglige friheten til å kunne utføre pålagte oppgaver.

Arbeidsfordelingen gjør det også nødvendig å finne det riktige nivået for informasjonsflyt til kommisjonsmedlemmene. Det er naturlig at kommisjonens bistandsytere rapporterer til kommisjonen i møter og gjennom rapporter. Sendes all informasjon ut til kommisjonen med en gang, sikrer man at kommisjonsmedlemmene til enhver tid holdes oppdatert. Samtlige kommisjonsmedlemmer bør også i løpet av undersøkelsen ha hatt befatning med enhver opplysning av en viss betydning for vurderingene i undersøkelsesrapporten. Samtidig vil informasjonsflyt øke den samlede arbeidsmengden, og saksforholdet kompleksitet og omfang kan derfor gjøre det nødvendig med enkelte modifikasjoner i informasjonsflyten. I slike tilfeller må kommisjonen naturligvis påse at medlemmene på anmodning kan få tilgang til enhver opplysning kommisjonen besitter. I tillegg skal forklaringer av betydning for kommisjonens konklusjoner fortrinnsvis avgis direkte for kommisjonen i plenum.

Av Justisdepartementets rundskriv G-48/75 fremgår det at møtene i undersøkelseskommisjonene ikke er offentlige, med mindre kommisjonen selv finner grunn til det. 43 Lovutvalget anbefaler at denne regelen videreføres for å sikre kommisjonenes behov for arbeidsro. Informasjonsflyten ut av kommisjonen antas å være tilfredsstillende ivaretatt gjennom reglene om offentlighet og innsyn samt kommisjonens forhold til mediene for øvrig, se kapittel 29 og punkt 24.6.3.

24.6.3 Forholdet til mediene

Undersøkelseskommisjonene må regne med en betydelig pågang fra pressen. Allerede kort tid etter at kommisjonene konstituerer seg og setter i gang med arbeidet, vil pågangen fra mediene kunne tilta. Pressen vil samtidig kunne fungere som en premissleverandør til kommisjonsarbeidet. Dels fordi pressen kan avdekke forhold av interesse for undersøkelseskommisjonene, og som ikke nødvendigvis kommer til kommisjonenes kunnskap gjennom de arbeidsmetoder de har til rådighet. Dels fordi publikum vil kunne ha en forventning om at pressens spørsmål blir besvart – eller i det minste forsøkt besvart – av kommisjonene.

Regler om offentlighet og innsyn i kommisjonens dokumenter er det rettslige minimumsgrunnlaget for hvordan undersøkelseskommisjonene skal forholde seg til henvendelser fra mediene. Lovutvalget viser i denne sammenheng til redegjørelsen for de foreslåtte reglene for offentlighet og innsyn, gjennomgått i kapittel 29.

Kontakten med mediene har imidlertid også andre sider. Krav om umiddelbar handling og raske svar vil kunne nå kommisjonene umiddelbart etter oppstart av undersøkelsen, og kommisjonene må opptre korrekt og målbevisst for å sikre kommisjonens legitimitet. Håndteringen av pressen vil således kunne være en utfordring for kommisjonene, særlig ettersom lovutvalget antar at kommisjonsmedlemmer ofte vil ha begrenset erfaring i å håndtere henvendelser fra mediene.

Av hensyn til undersøkelsesarbeidet er det viktig at informasjonsflyten fra undersøkelseskommisjonene styres. Klare rammer gir et godt grunnlag for konstruktivt samarbeid med mediene. Slik vil man også sikre konsekvens i kommisjonenes uttalelser og hindre unødig distraksjon i form av uheldige og/eller sprikende uttalelser. Lovutvalget ser det som en naturlig lederoppgave å håndtere pressehenvendelser, alternativt kan kommisjonene engasjere egne medieansvarlige.

Det er grunn til å anta at ulike undersøkelseskommisjoner vil møte mange av de samme utfordringene knyttet til mediekontakt. Av denne grunn kan det være hensiktsmessig å utarbeide et notat hvor typiske problemstillinger knyttet til kontakten med pressen behandles. Utarbeidelsen av et slikt pressehåndteringsnotat forutsetter særlig fagkompetanse og erfaring. Lovutvalget legger til grunn at forberedende departement – som etter hvert vil få erfaring med de utfordringer som møter kommisjonene – løpende vurderer om det er behov for å utføre et slikt arbeid.

25 Undersøkelseskommisjonens informasjonsinnhenting

25.1 Pålegg om bevisførsel

25.1.1 Generelt

Ofte vil undersøkelseskommisjonene få tilgang til relevante opplysninger, enten uoppfordret eller etter en henvendelse. Involverte personer vil kunne ha en egeninteresse i å få omstendighetene i saken frem, og mange vil uansett ønske å samarbeide med undersøkelseskommisjonene.

Undersøkelseskommisjonene må likevel påregne å møte en viss motstand i utredningsarbeidet. Sakene som utredes ved undersøkelseskommisjoner vil ofte gjelde spørsmål av stor betydning for involverte personer, organer og selskaper. For å verne om egne interesser eller for å beholde ro omkring ens egen situasjon vil en del personer med relevante opplysninger kunne vegre seg mot å dele disse opplysningene med kommisjonen. Et viktig spørsmål er derfor om kommisjonene skal kunne pålegge forklaringsplikt og plikt til bevisfremleggelse. I mandatet er lovutvalget uttrykkelig anmodet om å ta stilling til dette.

Skal kommisjonene gis slik kompetanse, kreves hjemmel i lov. Lovutvalget nevner for sammenhengens skyld at det foreligger andre regler av betydning for plikten til å medvirke i en undersøkelse gjennomført av en undersøkelseskommisjon. Uavhengig av om undersøkelseskommisjoner gis anledning til å pålegge bevisførsel, vil subjekter som ikke samarbeider med kommisjonene kunne ha plikt til å samarbeide med en offentlig oppnevnt undersøkelseskommisjon som følge av den alminnelige lojalitetsplikten i arbeidsforhold. Noen ganger vil arbeidsgivere, både offentlige og private, kunne gjøre arbeidsrettslige sanksjoner gjeldende mot ansatte som nekter å samarbeide med en undersøkelseskommisjon.

Selv om det naturligvis er i kommisjonens og undersøkelsens interesse at de som har relevante opplysninger, bidrar til opplysning av saksforholdet, vil en slik tjenestelig forklaringsplikt være et forhold mellom arbeidsgiver og arbeidstaker. Undersøkelseskommisjonene har ikke anledning til å gripe inn overfor den som bryter denne medvirkningsplikten, den kompetansen tilligger arbeidsgiver. En arbeidsrettslig samhandlingsplikt berører derfor ikke undersøkelsen som sådan.

25.1.2 Behovet for å gi undersøkelses­kommisjoner særlige fullmakter

Av mandatet fremgår det at lovutvalget særlig skal vurdere om undersøkelseskommisjoner bør kunne pålegge forklaringsplikt og plikt til utlevering av dokumenter og andre typer bevis. Disse spørsmålene drøftes nedenfor. I tillegg har lovutvalget vurdert spørsmålet om personer som forklarer seg for en undersøkelseskommisjon, skal forklare seg sant. Uavhengig av om en person har plikt til å forklare seg for kommisjonen eller ikke, oppstår spørsmålet om det skal være sannhetsplikt for personer som forklarer seg direkte for kommisjonen.

Hensynet til sakens opplysning vil bli skadelidende hvis involverte personer kan nekte å gi undersøkelseskommisjonene relevant informasjon. Noen undersøkelser må antas å bli av en slik karakter at enkelte involverte personer vil være tjent med ikke å samarbeide med kommisjonene. Kommisjonene må da basere seg på informasjon innhentet fra andre kilder, i den grad dette er mulig, og dette kan bidra til å svekke fullstendigheten av undersøkelsen.

Det er imidlertid ikke gitt at hensynet til sakens opplysning skal veie tyngre enn hensynet til vernet av den personlige frihet. Adgang til å fremtvinge bevisførsel ved pålegg må begrenses til de tilfeller hvor det alt i alt anses nødvendig. Dette kravet til forholdsmessighet er et utslag av et generelt prinsipp som for eksempel kommer til uttrykk i straffeprosessloven § 170a.

Kravet til forholdsmessighet er ikke til hinder for at undersøkelseskommisjoner etter en helhetlig vurdering kan gis særlige fullmakter, og flere av de faste kontroll- og tilsynsorganene har lovfestede bestemmelser om forklaringsplikt og utleveringsplikt. Andre kontroll- og tilsynsorganer utfører på sin side sitt arbeid uten slike særhjemler.

Lovutvalget er kommet til at det på generelt grunnlag ikke er hensiktsmessig og nødvendig å gi undersøkelseskommisjoner særlige fullmakter til selv å pålegge bevisførsel direkte for kommisjonen. Undersøkelseskommisjoner kan bli oppnevnt for å undersøke en rekke ulike saksforhold. I de undersøkelsene hvor undersøkelsens karakter gjør at det samlet sett anses nødvendig å ilegge for eksempel forklaringsplikt, vil man kunne gi sær­lover med egne hjemler for kommisjonene.

Et sentralt moment i vurderingen av om det er nødvendig å utstyre undersøkelseskommisjonene med generell adgang til å pålegge forklaringsplikt m.m., er i hvilken grad personene med informasjon vil gi informasjonen videre til kommisjonen selv om de ikke er forpliktet til det.

Lovutvalget har ikke foretatt noen egen undersøkelse av om undersøkelseskommisjoner har hatt problemer med å få tilgang til informasjon. I Eckhoff-utvalgets innstilling ble det lagt til grunn at både personer undersøkelsene var rettet mot og andre med informasjon som den klare hovedregelen valgte å samarbeide med kommisjonene på frivillig grunnlag, og Eckhoff-utvalget fant ikke grunn til å gi kommisjonene kompetanse til å fremtvinge forklaringer, bevis eller annen informasjon. Eckhoff-utvalgets vurdering av informasjonsflyten til undersøkelseskommisjoner samsvarer med det inntrykket lovutvalget har dannet seg, ved praktisk erfaring, ved gjennomlesning av tidligere rapporter og ved samtaler med personer som på ulike måter har vært involvert i tidligere undersøkelser.

Unnlater man å gi undersøkelseskommisjonene generell fullmakt til å fremtvinge informasjon, vil det antakelig bidra til å holde bruken av særskilt oppnevnte undersøkelseskommisjoner på et begrenset nivå. Lovbestemmelser som gir undersøkelseskommisjonene særlige fullmakter, ville kunne bidra til å institusjonalisere undersøkelsesprosessen. Slike hjemler om informasjonsplikt ville også forutsette regler for hvordan de skulle anvendes av kommisjonene, og de som ble berørt måtte gis rettigheter, typisk til å påklage pålegget. Samtidig ville kommisjonens ansvar for et «riktig» resultat skjerpes, og informasjonsplikt kan neppe ilegges uten at de utløser en rekke andre konsekvenser, for eksempel knyttet til innsyn og tid til refleksjon.

Etter disse generelle betraktningene går lovutvalget over til å drøfte enkelte særspørsmål knyttet til ulike typer tvangshjemler.

25.1.3 Plikt til utlevering av dokumentasjon og annet materiale

Undersøkelseskommisjonens utredningsarbeid vil i de fleste tilfeller bestå av en gjennomgang og vurdering av dokumenter og annet materiale, for eksempel fotografier, video- eller lydbåndopptak eller gjenstander. I den grad dette materialet er i det offentliges besittelse, legger lovutvalget til grunn at det aktuelle offentlige organet vil samarbeide med kommisjonen. I et slikt samarbeid vil utleveringsplikt kunne forankres i den alminnelige instruksjonsmyndigheten, og det kan også utarbeides egne instrukser samtidig med oppnevningen av undersøkelseskommisjonene.

Spørsmålet om undersøkelseskommisjonene skal gis særlig fullmakt til å kreve utlevert dokumenter og annet materiale vil derfor i det alt vesentlige ha betydning i forholdet til privatpersoner og bedrifter. Lovutvalget finner ikke tilstrekkelig grunnlag for å anbefale at undersøkelseskommisjoner gis rett til selv å pålegge utleveringsplikt. I tillegg til de mer systembaserte argumentene som er trukket frem i punkt 25.1.1, har lovutvalget i denne vurderingen lagt vekt på at unnlatelse av å samarbeide med undersøkelseskommisjonene vil stille personen eller selskapet i et dårlig lys, og således må antas å innebære en ikke ubetydelig belastning for omdømmet. Særlig for forretningsdrivende vil risikoen for negativ omtale kunne føre til at materialet utleveres på frivillig basis.

25.1.4 Gjennomgang av elektronisk lagret informasjon

Elektronisk lagret informasjon, typisk e-post, kan være en viktig informasjonskilde for undersøkelseskommisjoner. Lovutvalget er kjent med at det nylig er gjennomført et utrednings- og regelutformingsarbeid om adgangen til innsyn i denne typen informasjon, 44 og det er også utarbeidet nye regler om adgangen til innsyn i e-post og annen elektronisk informasjon. Det anses ikke hensiktsmessig å anbefale særlige regler for undersøkelseskommisjonene.

25.1.5 Forklaringsplikt og domstolloven § 43 annet ledd

Informasjon undersøkelseskommisjonene ikke kan få tak i gjennom dokumenter eller annet materiale den får tilgang til, må den tilegne seg gjennom samtaler med personer som sitter med kunnskap om saken. Kommisjonene vil også ofte ha behov for å innhente forklaringer for å få bekreftet eller avkreftet informasjon som fremgår av det materialet som foreligger. Samtaler med personer med relevant informasjon er således en viktig del av kommisjonens utredningsarbeid.

Etter det lovutvalget kjenner til, skjer det kun unntaksvis at personer nekter å forklare seg for undersøkelseskommisjoner. Noen vil være i arbeidsforhold hvor de som nevnt i punkt 25.1.1 risikerer å bli møtt med arbeidsrettslige sanksjoner. De som nekter å forklare seg, vil også kunne ha vanskeligere for i ettertid å nå frem med angrep på eventuelle feil og mangler på presisjon i undersøkelsesrapporten såfremt disse kunne vært unngått dersom vedkommende hadde forklart seg for kommisjonen. Frykten for omdømmetap er også et forhold som kan bidra til at personer på frivillig grunnlag velger å forklare seg for kommisjonene.

En viktig årsak til at lovutvalget ikke finner grunnlag for å anbefale en regel om forklaringsplikt, er muligheten til å begjære bevisopptak for domstolene. Undersøkelseskommisjoner har etter domstolloven § 43 annet ledd anledning til å begjære vitner avhørt ved slikt bevisopptak. Med de endringer som foreslås i det påfølgende punktet, er det lovutvalgets oppfatning at bevisopptak ved domstolene i tilstrekkelig grad vil ivareta undersøkelseskommisjonenes informasjonsbehov.

Ved bevisopptak for domstolene i medhold av domstolloven § 43 annet ledd vil de vitner som ønskes avhørt, ha forklaringsplikt etter tvistemålslovens regler om vitneplikt. 45 Undersøkelseskommisjonene kan dermed ved å gå veien om domstolloven § 43 andre ledd, tvinge enkeltpersoner til å forklare seg overfor en domstol. For kommisjonene gir bestemmelsen således en mulighet til å fremtvinge informasjon fra personer som nekter å forklare seg, samtidig som domstolen pålegges ansvaret for å ivareta rettsikkerhetsaspektene.

Lovutvalget legger til grunn at bevisopptak i medhold av domstolloven § 43 andre ledd vil kunne gjennomføres forholdsvis raskt.

Lovutvalget ser det som sannsynlig at domstolloven § 43 annet ledd har bidratt til at personer som hovedregel har forklart seg overfor undersøkelseskommisjoner.

25.1.6 Utvidelse av forklaringsplikten og plikten til å fremlegge bevis etter begjæring til domstolene

Undersøkelseskommisjoner oppnevnt av Kongen i statsråd, av Stortinget eller av et departement kan kreve bevisopptak ved domstolene, jf. domstolloven § 43 annet ledd. Bestemmelsen gjelder de innkaltes forklaringsplikt som vitner, og gir ikke rett til å kreve forklaring fra parter. Den gir heller ikke hjemmel for å kreve fremleggelse av realbevis, f.eks. dokumenter.

Som det fremgår av forrige punkt er lovutvalget, som tidligere utredninger og gjeldende rundskriv, blitt stående ved ikke å gi undersøkelseskommisjoner rett til selv å pålegge forklaringsplikt eller bevisfremleggelse. Erfaring viser at impliserte har samarbeidet med kommisjonene, slik at disse stort sett uten innvendinger har mottatt forklaringer og stort sett også annen informasjon der det har vært behov for dette. Kommisjonsutredningene vinner da på samarbeid mellom kommisjonen og den som måtte ha mer eller mindre sterke partsinteresser. Hvis kommisjonene selv skulle kunne tvinge frem forklaringer direkte til kommisjonen, ville dette dessuten reise spørsmål om overprøving av kommisjonenes pålegg. Selvstendig kompetanse til å pålegge forklaringsplikt og plikt til å fremlegge bevis ville også gi undersøkelseskommisjonene et sterkere preg av eget rettsinstitutt, og derved ytterligere kunne forsterke allmennhetens oppfatning av undersøkelsens «domsvirkning».

Men lovutvalget er kommet til at kommisjonene bør kunne kreve bevisopptak ved domstolene av både vitner og av de som berøres av undersøkelsen. Kommisjonene bør også kunne kreve fremleggelse av bevis, etter reglene i tvisteloven.

Lovutvalget har anbefalt at det stilles krav til hvilke saksforhold som skal utredes ved særskilt oppnevnte undersøkelseskommisjoner og til en konkret vurdering av behovet for bruk av denne utredningsformen. Ytterligere krav til vel overveid anvendelse av undersøkelsesformen ligger i valg av oppnevningsorgan, krav til mandat, til sammensetning og til saksbehandlingen. Når dette ses i sammenheng med at undersøkelseskommisjonene likevel ikke gis rett til å pålegge forklaringsplikt og bevisfremleggelse, bør kommisjonene gis rett til å gå til domstolene med krav om hjelp til å fremskaffe nødvendige opplysninger i de svært få tilfellene hvor behovet for dette måtte komme på spissen. Selve adgangen til å kreve opptak av forklaringer og bevisfremleggelse ved domstolene vil vise betydningen av det arbeid kommisjonene utfører og bidra til å styrke de implisertes vilje til medvirkning.

Begrunnelsen for at forklaringsplikten i domstolloven § 43 annet ledd ikke omfatter personer hvis forhold bevisopptaket direkte gjelder, er at disse regnes som parter. Etter tvistemålsloven av 1915 hadde parter ikke forklaringsplikt. Det fremgikk blant annet ved at domstolloven § 210 om rettergangsstraff og erstatningsansvar for parter og prosessfullmektiger, ikke viste til tvistemålsloven § 113. En part som nektet å forklare seg kunne altså ikke straffes for det. Domstolloven § 210 er endret ved ikrafttredelsen av tvisteloven av 2005. Straff kan nå ilegges en part som forsømmer sine plikter etter tvisteloven § 23-1 eller § 23-2 til «at møte, avgi forklaring eller forsikring...» Av dette synes å følge at loven er endret slik at en part som nekter å avgi forklaring nå kan straffes. Noen nærmere begrunnelse for endringen eller klargjøring av at den er tilsiktet, gir forarbeidene ikke.

Lovutvalget ser endringen som et utslag av en generell skjerpelse av involvertes plikt til å bidra til sakens opplysning; for parter etter tvisteloven også ved plikt til å opplyse om viktige dokumenter eller andre bevis som parten selv kjenner til, uansett om beviset er til støtte for parten selv eller for den annen part, jf. tvisteloven § 5-3, jf. partenes alminnelige sannhetsplikt og opplysningsplikt i prosessen nedfelt i tvisteloven § 21-4.

Også de berørte ved offentlige undersøkelser bør kunne pålegges plikt til å medvirke til saksforholdets opplysning ved at de kan avhøres rettslig og pålegges å medvirke til undersøkelse av realbevis etter reglene om bevisopptak i rettssak, jf tvisteloven kapittel 27, i de få tilfellene hvor en undersøkelseskommisjon måtte finne det påkrevd å søke domstolenes hjelp til opplysning av saksforholdet i undersøkelsen. Om rekkevidden av forklarings- og opplysningsplikten vises til tvistelovens regler. Alle som må medvirke til bevisopptak, vil derved få den beskyttelse tvisteloven gir, for eksempel beskyttelse mot selvinkriminering, jf. tvisteloven § 22-9 (1) bokstav a. Innholdet i selvinkrimineringsvernet er beskrevet i punkt 12.5 og 12.6.

Lovutvalget ser det som mest hensiktsmessig at adgangen til å avhøre vitner, berørte og til å undersøke realbevis reguleres ved en egen bestemmelse i lov om offentlige undersøkelseskommisjoner, se lovutkastets § 6 (4). Domstolloven § 43 annet ledd må endres i samsvar med den nye regelen som måtte bli vedtatt.

25.1.7 Sannhetsplikt

Dersom den innkalte først velger å forklare seg for en undersøkelseskommisjon, er det et eget spørsmål om han da skal være forpliktet til å forklare seg sant. Blir en person tatt i løgn overfor en undersøkelseskommisjon, vil det kunne få konsekvenser uavhengig av om det gjelder en regel om sannhetsplikt. Vedkommendes arbeidsgiver vil etter omstendighetene kunne ilegge sanksjoner som følge av brudd på lojalitetsplikten i arbeidsforhold. En uriktig forklaring vil også kunne tillegges bevismessig betydning i en eventuell senere (straffe)sak for domstolene.

Det følger av straffeloven § 166 at det er straffbart å gi falsk forklaring til en offentlig myndighet når forklaringen skal tjene som bevis. Så vel skriftlige som muntlige forklaringer rammes av straffebestemmelsen. Det typiske tilfellet som faller inn under straffeloven § 166, er forklaringer gitt til politiet som bruk i etterforskning av en straffesak.

I dag må det avgjøres konkret i forhold til den enkelte offentlige granskingskommisjon om straffeloven § 166 kommer til anvendelse ved forklaringer til kommisjonen. Lovutvalget foreslår i lovutkastets § 6 (3) at den som velger å forklare seg for en undersøkelseskommisjon, skal forklare seg sant. Ved falsk forklaring vil det da være klart at straffeloven § 166 kommer til anvendelse.

25.2 Frivillig bistand

Når en undersøkelseskommisjon innhenter informasjon på grunnlag av samtykke, vil samtykkets rekkevidde kunne få betydning for bruken av opplysningene, både av kommisjonen og av andre. Det klare utgangspunktet er at samtykkets rekkevidde må respekteres. I punkt 31.4 behandler lovutvalget bruk av opplysninger innhentet ved samtykke i etterfølgende prosesser.

Baseres de involvertes samarbeid med undersøkelseskommisjonene på samtykke, må de det gjelder i forkant få tilstrekkelig informasjon til å avgjøre om de ønsker å samarbeide. Slik informasjon er viktig av hensyn til bruken av opplysningene kommisjonen tilegner seg. Ber kommisjonen om opplysninger, må den som kontaktes få informasjon om undersøkelsen, om hvordan og av hvem opplysningene vil bli brukt, og helt kort om bakgrunnen for kommisjonens henvendelse. I tillegg foreslår lovutvalget at det uttrykkelig fremgår av loven at ingen har plikt til å forklare seg for kommisjonen, jf lovutkastet § 6 (3).

Noen ganger vil det være behov for samtykke også fra andre enn den som er adressat for undersøkelseskommisjonens henvendelse. Det mest praktiske tilfellet er når en kommisjon ber en arbeidstaker om opplysninger som kan være av betydning for vedkommendes arbeidsgiver. Etter omstendighetene vil arbeidsgiveren kunne ha en berettiget interesse i å nekte arbeidstakeren å forklare seg.

Hensynet til ryddighet og varsomhet tilsier at en undersøkelseskommisjon alltid gjør arbeidsgivere kjent med ønsket om å få informasjon fra ansatte i virksomheten. Det er imidlertid ikke gitt at en arbeidsgiver kan nekte ansatte å gi opplysninger til en undersøkelseskommisjon. Gjelder forklaringen mulig kritikkverdige forhold i virksomheten, vil den ansattes muligheter til å forklare seg til undersøkelseskommisjonen utvides som følge av retten til å varsle offentlige myndigheter. 46 Undersøkelseskommisjonen vil også ha muligheten til å begjære bevisopptak ved domstolene, jf lovutkastet § 6 (4). 47

25.3 Innhenting av informasjon gjennom samtaler

25.3.1 Innkalling til samtaler

Undersøkelseskommisjonens utredningsarbeid består ikke bare i en gjennomgang av saksdokumenter og skriftlig dokumentasjon. Kommisjonen må også innhente informasjon ved gjennomføring av samtaler med personer med tilknytning til saksforholdet.

Forklaringer av betydning for kommisjonens konklusjoner skal fortrinnsvis avgis direkte til kommisjonen for å ivareta hensynet til bevisumiddelbarhet. Informasjonsinnhenting gjennom samtaler, og kommisjonen velger selv – ut fra en vurdering av hva som tjener undersøkelsen best – om samtaler gjennomføres, og om de skal være åpne for andre. Som det vil fremgå av punkt 27.3, foreslår lovutvalget at de berørte verken skal gis rett til å kreve å møte kommisjonen eller til å kreve at kommisjonen innkaller bestemte personer til samtale. Som regel vil kommisjonen likevel i egen interesse etterkomme eventuelle ønsker om møter og utvidelse av informasjonsgrunnlaget. De berørtes rettigheter i en kommisjonsundersøkelse behandles i punkt 27.3.

Innkallinger til samtaler bør sendes ut en stund i forkant, slik at intervjuobjektet får anledning til å vurdere om vedkommende ønsker å forklare seg, og eventuelt får tid til å forberede seg og reflektere over saken. I innkallingen til samtalen skal den det gjelder få relevant informasjon for å kunne vurdere om vedkommende er villig til å forklare seg. De opplysninger lovutvalget viser til at bør fremgå av innkallingen, gjelder for alle som kommisjonen ønsker å snakke med. For personer som berøres av undersøkelsen kan det gjelde ytterligere krav til innkallingen og gjennomføringen av samtalen. 48

Undersøkelseskommisjonen må informere om kommisjonens mandat og oppgave og kort om hensikten med intervjuet. Lovutvalget antar at en tilstrekkelig angivelse av hensikten med intervjuet vil være overordnet informasjon om hvilke forhold som vil bli berørt i intervjuet samt opplysninger om til hvilket formål undersøkelseskommisjonen vil benytte opplysninger gitt i intervjuet. Av innkallingen bør det også fremgå at den det gjelder om ønskelig kan la seg bistå i samtalen med kommisjonen.

Innkallingen skal videre opplyse om at det ikke er forklaringsplikt overfor kommisjonen, men at den som velger å forklare seg, må forklare seg sant.

Lovutvalgets forslag om at det ikke skal være forklaringsplikt overfor kommisjonen, men sannhetsplikt dersom vedkommende velger å forklare seg, får betydning for vernet mot selvinkriminering. Forklaringer gitt til en undersøkelseskommisjon vil da kunne brukes som bevis i en straffesak uten å komme i konflikt med selvinkrimineringsvernet. 49

25.3.2 Rett til å la seg bistå

Den som forklarer seg til en undersøkelseskommisjon, har rett til å la seg bistå under samtalen. Slik bistand vil typisk bli gitt av en jurist eller av en tillitsvalgt, men den enkelte må selv kunne velge å la seg bistå av andre. Det er naturligvis ingen plikt til å la seg bistå, og det er ikke uvanlig at man velger å møte alene.

Selv om man har rett til å la seg bistå under samtalen, er det ikke gitt at eventuelle kostnader knyttet til bistanden skal dekkes av undersøkelseskommisjonens budsjett. Egne kostnader ved fremmøte vil dekkes etter vitneregulativet, men det gjelder ikke kostnader til bistand. Kostnadsdekning for personer som berøres av kommisjonens undersøkelser, drøftes av lovutvalget i punkt 27.3.4. Andre som innkalles til samtaler vil typisk bli innkalt fordi de kan ha informasjon av interesse for kommisjonen. Da deres egen personlige situasjon ikke vil være berørt av undersøkelsen, finner lovutvalget ikke grunnlag for å anbefale at også disse skal kunne få dekket kostnader ved en eventuell bistand i samtale med kommisjonen.

25.3.3 Sikring av informasjon gitt i samtaler

Forklaringer avgitt til kommisjonen skal sikres på betryggende måte. Slik bevares forklaringens bevisverdi, og eventuelle misforståelser eller upresisheter unngås.

Lovutvalget finner det ikke hensiktsmessig å detaljregulere hvordan forklaringene skal sikres på en betryggende måte. Det sentrale er at informasjon må sikres slik at den er verifiserbar ved bruk i sluttrapporten.

Et alternativ kan være å utarbeide skriftlige samtalereferater hvor viktige uttalelser så langt som mulig gjengis med ordene til den som forklarer seg. Slike referater må gjennomgås og signeres av intervjuobjektet i etterkant. Gjennomgangen kan skje ved opplesning eller gjennomlesning, og eventuelle korreksjoner og utfyllende merknader skjer ved tilføyelse til referatet.

Et alternativ som antas å bli mer og mer brukt, er at kommisjonen sikrer forklaringene elektronisk, typisk ved lydopptak. Den som intervjues, skal da i forkant underrettes om opptaket.

For ordens skyld understreker lovutvalget at en samtale ikke er det samme som en vitneforklaring i en prosess for domstolene (likevel slik at det påhviler sannhetsplikt når man velger å forklare seg). Den enkelte vil kunne komme med supplerende merknader i etterkant.

Undersøkelseskommisjonen må ta stilling til hvem – om noen – som skal få tilgang til referater fra gjennomførte samtaler, og når disse eventuelt skal få tilgang til referatene. Hensynet til utredning av sakskomplekset kan tilsi at personkretsen begrenses eller at tidspunktet for innsyn forskyves. Dette gjelder også for tilgang til ens egen forklaring.

25.4 Løfter om fortrolighet – anonyme vitner

Undersøkelseskommisjoner vil kunne oppleve at personer som besitter informasjon av interesse for kommisjonen, nekter å gi denne videre med mindre kommisjonen lover å behandle informasjonen fortrolig, typisk ved å holde vedkommendes identitet skjult.

Vektlegging av bevis fra anonyme kilder i en undersøkelsesrapport vil gå på bekostning av rapportens troverdighet. Dette gjelder særlig fordi et løfte om fortrolighet begrenser mulighetene for kontradiktorisk behandling. Ofte vil det være vanskelig å foreta en forsvarlig utredning av et saksforhold dersom kilden for opplysninger og bakgrunnen for overlevering til kommisjonen holdes skjult.

I straffesaker er det unntaksvis åpnet for bruk av bevis fra anonyme kilder. Det følger av straffeprosessloven § 130a at domstolene kan åpne for anonym vitneførsel i saker som gjelder svært alvorlige forbrytelser, hvor det er strengt nødvendig med anonymitet, og hvor det ikke er vesentlige betenkninger knyttet til anonym vitneførsel av hensyn til den siktedes forsvar. Vilkårene for bruk av bevis fra anonyme kilder er følgelig strenge, og lovutvalget legger til grunn at utredning ved en undersøkelseskommisjon ikke kan sammenlignes med de tilfeller hvor anonym vitneførsel er akseptert.

Undersøkelseskommisjonene skal i sin rapport bygge vurderinger og konklusjoner på opplysninger som kan henføres til åpne kilder. Kommisjonen kan ikke bruke fortrolig informasjon direkte som avgjørelsesgrunnlag.

Det må imidlertid sondres mellom det å bygge vurderinger på anonyme forklaringer og bruk av såkalte tips underveis i utredningsarbeidet. «Tips» skal i denne sammenheng forstås som opplysninger gitt til kommisjonen som ikke tillegges selvstendig betydning i kommisjonsrapporten, men som brukes som et utgangspunkt for kommisjonens undersøkelser. Et typisk tips kan være opplysninger om hvilke dokumenter kommisjonen bør undersøke, eller hvilke personer som kan ha informasjon av betydning for undersøkelsen. Slike tips må kommisjonen kunne ta imot og bruke også fra anonyme kilder.

En forklaring gitt under løfte om anonymitet kan imidlertid ikke tjene som en del av det faktiske grunnlaget. Kan kommisjonen ikke finne andre opplysninger som kan verifisere eller underbygge informasjon gitt i tips, er forholdet ikke forsvarlig klarlagt. Den aktuelle informasjonen kan da ikke legges til grunn, og kommisjonen kan altså ikke konkludere alene på basis av opplysninger gitt under løfte om konfidensialitet. Vurderingene og standpunktene i undersøkelsesrapporten må kunne godtgjøres og underbygges av opplysninger innhentet fra åpne kilder og undergitt kontradiksjon.

26 Taushetsplikt

Enkelte av opplysningene undersøkelseskommisjonene får befatning med, er av en slik karakter at de faller innenfor forvaltningslovens regler om taushetsplikt, gitt i forvaltningsloven § 13 flg. Undersøkelseskommisjoner er særskilte forvaltningsorganer som med mindre annet er bestemt, er underlagt taushetsplikt etter forvaltningslovens bestemmelser. Forvaltningslovens nåværende regulering av taushetsplikt ble inntatt i loven etter utarbeidelsen av rundskriv G-48/75. Rundskrivet ble ikke revidert etter denne endringen av taushetspliktsbestemmelsene.

Etter lovutvalgets oppfatning gir forvaltningslovens regler om taushetsplikt en hensiktsmessig regulering også for undersøkelseskommisjoner, og det foreslås ikke regler som avviker fra forvaltningslovens regulering. Det innebærer at undersøkelseskommisjonens medlemmer er underlagt reglene om taushetsplikt i forvaltningsloven §§ 13 flg. Andre som utfører arbeid på vegne av kommisjonene, vil også være pålagt å overholde taushetsplikten. 50

Som et ledd i undersøkelseskommisjonenes utredningsarbeid vil det kunne forekomme at kommisjonen forelegger taushetsbelagt informasjon for involverte i saken, for eksempel som ledd i den kontradiktoriske behandlingen. For å unngå konflikt med taushetspliktsbestemmelsene finner lovutvalget det riktig at også den som blir gjort kjent med taushetsbelagte opplysinger, skal pålegges taushetsplikt på samme måte som kommisjonen. Såfremt undersøkelseskommisjonen gjør involverte personer eller virksomheter kjent med taushetsbelagte opplysninger, må kommisjonen opplyse om plikten til ikke å videreformidle disse. Det vises til lovutkastet § 10 (2).

I og med at personer uten erfaring med forvaltningsvirksomhet vil kunne utføre arbeid i eller for kommisjonene, foreslås det at plikten til å følge forvaltningslovens regler om taushetsplikt fremgår uttrykkelig av lov om undersøkelseskommisjoner jf. lovutkastet § 10 (1).

Ytterligere en regel om taushetsplikt er tatt inn i lovforslaget, og denne bestemmelsen gjelder formidling av taushetsbelagte opplysninger til kommisjonen. Denne regelen gjelder både forklaringer og annen informasjon som overleveres til kommisjonen. Det følger allerede av forvaltningsloven § 13b nr. 4 at taushetsplikt ikke er til hinder for at opplysninger brukes for utredningsoppgaver og i forbindelse med revisjon eller annen form for kontroll med forvaltningen. Undersøkelseskommisjoner som utreder forhold knyttet til forvaltningen, vil være omfattet av dette unntaket fra taushetsplikten.

Det vil imidlertid kunne forekomme at undersøkelseskommisjoner som ikke utreder forhold knyttet til forvaltningen, har behov for taushetsbelagt informasjon i forvaltningens besittelse. Lovutvalget finner det naturlig at det også i disse tilfellene åpnes for at kommisjonene skal få tilgang til opplysninger underlagt taushetsplikt. Samtidig vil kryssende hensyn kunne gjøre seg gjeldende, og det kan ikke utelukkes at behovet for taushet i enkelte tilfeller skal veie tyngre enn hensynet til kommisjonens utredningsarbeid. Det vikes derfor tilbake fra å foreslå et generelt fritak for taushetsplikt.

Den regelen som foreslås, er at oppnevningsorganet i mandatet kan bestemme at lovbestemt taushetsplikt ikke skal gjelde overfor kommisjonen. Denne regelen er ikke ment å endre rekkevidden av forvaltningsloven § 13b nr. 4. Undersøker kommisjonen forhold knyttet til forvaltningen, skal altså mandatet inneholde en henvisning til at taushetsplikt ikke er til hinder for at opplysningene gis til kommisjonen. I disse tilfellene vil bestemmelsen først og fremst bidra til å øke bevisstheten omkring denne siden ved utredningsarbeidet, både for oppnevningsorganet og for de som får befatning med undersøkelsen. Undersøker kommisjonen forhold som ikke kan knyttes til forvaltningen, får bestemmelsen derimot selvstendig betydning. I slike tilfeller må oppnevningsorganet ta stilling til om kommisjonen skal få tilgang også til taushetsbelagt informasjon.

27 De berørte i undersøkelser – personkrets og rettigheter

27.1 Avgrensning av personkrets og rettigheter

Utredning ved en undersøkelseskommisjon kan virke inn på en rekke personers forhold. En vid krets av personer vil på ulike måter kunne komme i kontakt med undersøkelsen, ofte langt flere enn de som har partsstatus i saker for forvaltningen og domstolene. Alle personene som er implisert i undersøkelsen har imidlertid ikke samme behov for rettigheter i prosessen.

Utreder en undersøkelseskommisjon forhold av direkte betydning for personer eller selskaper, vil disse naturlig nok berøres av kommisjonens undersøkelser. Tilknytning til undersøkelsen kan eksempelvis skyldes at kommisjonen undersøker om vedkommende har opptrådt kritikkverdig. En annen mulig tilknytning er at undersøkelser av om privates interesser har blitt krenket på en urettmessig måte, inngår i utredningsarbeidet. Andre personer eller selskaper får kun befatning med undersøkelsen fordi kommisjonen mener de kan bidra med informasjon om saksforholdet som undersøkes.

Undersøkelseskommisjonene skal opptre hensynsfullt og i størst mulig grad søke å begrense belastningen det kan være å bli involvert i en utredningsprosess. I tillegg skal kommisjonene ivareta rettssikkerheten til den som får forhold av personlig betydning undersøkt. Personkretsen som vernes og de rettighetene disse gis må avgrenses. Hovedutfordringen ved en slik avgrensning er at en for vid personkrets vil redusere effektiviteten i utredningsarbeidet, mens en for snever avgrensning kan bety at personer med et reelt behov ikke gis det vernet de har krav på.

Avgrensningen av personkretsen og hvilke rettigheter som skal gis i undersøkelsen, har vært et sentralt moment i debatten omkring offentlige undersøkelseskommisjoner. 51 Mangfoldet i temaer som kan bli utredet ved undersøkelseskommisjoner og undersøkelsenes dynamiske karakter gjør det utfordrende å finne en riktig avgrensning av hvem som skal gis hvilke rettigheter. Når det skal avgjøres hvilke rettigheter private som berøres av kommisjonsundersøkelsen skal gis, må det tas høyde for at private som involveres kan ha ulik nærhet til temaet for undersøkelsen, og utfallet av undersøkelsen kan få svært ulike konsekvenser.

Lignende avveininger mellom rettssikkerhet og fremdrift i saksavklaringen har vært og er et sentralt tema også ved de faste utrednings- og avgjørelsesorganene, også forvaltningsorganer og domstoler. Tilsvarende avveining har også stått sentralt i andre land lovutvalget har hentet erfaringer fra, og lovutvalgets kartleggingsarbeid har vist at det er forskjeller mellom de ulike landenes reguleringer.

I det neste punktet drøftes hvilke personer som skal få særlige rettigheter i undersøkelsen, mens det i påfølgende punkt drøftes hvilke rettigheter disse skal gis. En egen gruppe med tilknytning til undersøkelsen – pårørende og etterlatte – drøftes for seg i kapittel 28.

27.2 Avgrensning av personkretsen som gis særlige rettigheter i under­søkelsen

Ettersom undersøkelseskommisjoner er forvaltningsorganer, er det naturlig å se hen til hvem som er gitt særlige rettigheter etter forvaltningsloven. Det er partene i saken som er gitt rettigheter under saksgangen i forvaltningen. Som part regnes enhver person som en avgjørelse retter seg mot eller som saken ellers direkte gjelder. 52 Partsbegrepet har først og fremst betydning i saker hvor forvaltningen fatter enkeltvedtak.

Forvaltningslovens partsbegrep har etter hvert fått et avgrenset innhold gjennom praksis. En klart definert krets av personer med særlige rettigheter i en undersøkelse vil øke forutsigbarheten for aktørene i undersøkelsen. Avgrensning av personkretsen med særlige rettigheter ved hjelp av et begrep med et klart innhold, ville også spare kommisjonene for vanskelige vurderinger i personkretsens grenseland, og ville dermed også kunne redusere risikoen for konflikter i etterkant som følge av kommisjonens avgrensninger.

Særtrekk ved undersøkelseskommisjoners virksomhet gjør at forvaltningslovens partsbegrep slik det er gitt innhold gjennom praksis, ikke uten videre kan overføres til kommisjonenes utredningsarbeid.

Forvaltningsorganer treffer først og fremst avgjørelser, noe som gjenspeiles i definisjonen av partsbegrepet. Undersøkelseskommisjoner treffer derimot ikke avgjørelser. Fokuset er på utredning av et saksforhold, og fokuset kan skifte gjennom undersøkelsen.

En annen forskjell av betydning er at mange forvaltningsavgjørelser innledes ved anmodning fra en «part», eksempelvis ved en søknad eller en klage, mens undersøkelseskommisjonene arbeider på grunnlag av et mandat fastsatt av et offentlig oppnevningsorgan. Forskjellenes betydning for avgrensningen av personkretsen kommer klarest til syne i undersøkelser av mulig systemsvikt. I slike undersøkelser vil det kunne forekomme at det ikke er «parter» i saken i det hele tatt.

Heller ikke ved undersøkelser med et visst fokus på individers opptreden kan forvaltningslovens partsbegrep uten videre overføres til undersøkelseskommisjonens virksomhet. En undersøkelse vil svært ofte være dynamisk, og fokuset for undersøkelsen kan utvikle seg i løpet av utredningsarbeidet. Personer eller hendelser som innledningsvis fremsto som sentrale, kan etter hvert som undersøkelsen skrider frem «sjekkes ut av saken» og få en mer perifer rolle. Motsatt vil undersøkelsen kunne avdekke at personer og hendelser som innledningsvis fremsto som mindre relevante, er av større betydning for undersøkelsen. Kretsen av personer med behov for særlige rettigheter vil følgelig kunne variere underveis i utredningsarbeidet.

Etter rundskriv G-48/75 skal personkretsen avgrenses ved en konkret vurdering i den enkelte saken. Rundskrivets beskyttelse gis til «alle som får sitt forhold undersøkt» av kommisjonen. Denne avgrensningen knytter seg til realiteten, og den som ikke «får sitt forhold undersøkt», anses ikke å ha behov for særlige rettigheter i undersøkelsen. Luftfartsloven fastsetter på sin side at «partsrettigheter» i havarikommisjonens undersøkelser skal tilkjennes «dem saken angår». I den danske loven om undersøgelseskommissioner gis særlige rettigheter til den person «hvis forhold undersøges», og disse omtales som «de berørte».

Utredningsorganer med likhetstrekk til undersøkelseskommisjonene har følgelig med varierende begrepsbruk benyttet avgrensninger basert på det reelle behovet for særlige rettigheter.

Gode grunner taler for å distansere seg fra forvaltningslovens partsbegrep for å markere forskjellen mellom ren undersøkelsesprosess slik den må drives av en undersøkelseskommisjon, og alminnelig forvaltningsprosess. Lovutvalget foreslår at man benytter samme avgrensningsmodell som i Danmark og gir «partsrettigheter» til «den berørte», avgrenset som «den som får sitt forhold undersøkt av kommisjonen», se lovutkastet § 7 (1). Ved å gi avkall på partsbegrepet og knytte rettighetene til berørte som får sitt forhold undersøkt, synliggjøres det særegne og dynamiske ved undersøkelsesprosesser drevet av særskilt oppnevnte undersøkelseskommisjoner, samtidig som en slik definisjon gir anledning til å tilpasse rettigheter underveis i saksbehandlingen til de enhver tid rådende rettssikkerhetsbehov.

I at vedkommende må få «sitt forhold undersøkt», ligger for det første en avgrensning av hvilke personer og selskaper som skal regnes som «berørte». Personer og selskaper som involveres i undersøkelsen uten at utfallet har direkte betydning for deres posisjon, får ikke «sitt forhold undersøkt», og regnes da ikke som berørt. Dette innebærer likevel ikke at de er uten rettigheter i prosessen, se kapittel 25. Motsatt kan undersøkelsen eksempelvis gjelde vedkommendes forhold hvis den kan resultere i negativ omtale, eller hvis kommisjonen kan komme til å ta standpunkt til vedkommendes rettighetsforhold.

For det andre avgrenses tids- og tilknytningsrekkevidden av de rettigheter som tilkjennes «de berørte». De rettighetene som gjennomgås i neste punkt tilkjennes bare for den del av undersøkelsen som kan ha betydning for vedkommendes eget forhold. Ofte utreder undersøkelseskommisjonen et større sakskompleks. For den enkelte berørte vil derfor deler av undersøkelsen kunne vedrøre forhold uten betydning for vedkommendes situasjon, og hvor denne berørte heller ikke har særlige forutsetninger for å bidra til opplysning av denne delen av saken. For en nærmere gjennomgang av rekkevidden av de berørtes rettigheter vises det til neste punkt.

27.3 De berørtes rettigheter

27.3.1 De berørtes rolle i undersøkelser

Undersøkelseskommisjonene tillegges ansvaret for å fremskaffe de nødvendige opplysningene i saken, for å vurdere faktum og hvilke rettsregler som kan komme til anvendelse, og for å trekke konklusjoner på bakgrunn av dette. I en slik undersøkelsesprosess er det viktig med regler som ivaretar interessene til alle som berøres av undersøkelsen.

Innledningsvis vil lovutvalget fremheve verdien av god kommunikasjon mellom undersøkelseskommisjonene og de involverte. Tilstrekkelig og riktig informasjon vil kunne gjøre møtet med kommisjonen mindre belastende. Informasjonsflyten kan også få betydning for vedkommendes vilje til å samarbeide med kommisjonen og derved for undersøkelsens resultat.

Personer som involveres i en undersøkelse vil kunne bidra til å opplyse saken, og det må antas at de også vil være opptatt av å ivareta sine egne interesser. Sentralt i de berørtes rettigheter står retten til varsel, innsyn og kontradiksjon.

Varsel og innsyn er forutsetninger for kontradiksjon, som er en prosessuell grunnsetning som går ut på at alle parter skal ha rett til å bli hørt, og til å bli kjent med hva andre parter gjør gjeldende før avgjørelsen treffes. Kontradiksjon er en sentral rettssikkerhetsgaranti og en bærebjelke i ulike tvisteløsningsmekanismer. Det er få – om noen – som har bedre forutsetninger for å kjenne et hendelsesforløp enn de som har vært involvert i saken. Kontradiktorisk behandling for en undersøkelseskommisjon vil innebære at den berørte som får sitt forhold undersøkt, må få varsel om dette og ha rett til å gjøre seg kjent med og til å uttale seg om sitt forhold, typisk ved å få og kunne bidra med opplysninger, rydde misforståelser av veien eller imøtegå opplysninger fremskaffet av andre.

Retten til varsel, innsyn og kontradiksjon er ikke alltid forenlig med ønsket om rask fremdrift og effektiv saksbehandling. Selv om de berørtes rettigheter står sterkt, vil vidtgående rettigheter sinke prosessen. Av mandatet fremgår det at lovutvalget er bedt om å drøfte balansen mellom retten til kontradiksjon på den ene siden, og undersøkelseskommisjonens behov for rask fremdrift på den andre siden.

Avveiningen mellom de berørtes rettigheter og hensynet til fremdrift og forsvarlig ressursbruk er vanskelig, og samtidig er reguleringen av hvilke rettigheter de som berøres av undersøkelsen skal gis, en viktig del av lovarbeidet. Rekkevidden av kravene til partsinnsyn og kontradiksjon sto sentralt i Sivilombudsmannens henvendelse til Justisdepartementet 19. oktober 1994 angående bruken av undersøkelseskommisjoner og kommisjonenes saksbehandling. Advokatforeningen tok også opp spørsmål knyttet til partsrettigheter i sin henvendelse til departementet.

En offentlig undersøkelse er forvaltningsvirksomhet, og forvaltningslovens regler er et naturlig utgangspunkt når partsrettigheter som dokumentinnsyn mv. skal fastlegges. Forskjeller mellom undersøkelser og ordinær forvaltningsvirksomhet gjør imidlertid at forvaltningslovens regulering ikke fullt ut er tilfredsstillende for undersøkelseskommisjonene. Forvaltningslovens partsrettigheter gis i tilknytning til saker som munner ut i enkeltvedtak. I og med at undersøkelseskommisjonene ikke treffer avgjørelser, men utreder saksforhold, kan forvaltningslovens partsrettigheter ikke uten videre overføres til kommisjonens virksomhet. Undersøkelseskommisjonene driver også muntlig saksbehandling i større grad enn forvaltningen, og undersøkelsene er innbyrdes så ulike at det er behov for visse tilpasningsmuligheter på bakgrunn av de krav som gjør seg gjeldende i den enkelte undersøkelsen.

Behovet for handlingsrom gjenspeiles i lovutvalgets forslag. Flere steder oppstilles det minimumskrav, samtidig som det åpnes for individuelle løsninger. Så lenge minstekravene er oppfylt, er det kommisjonen selv om avgjør om slike tilpasninger er hensiktsmessige i den enkelte undersøkelsen.

27.3.2 Varsel om undersøkelsen

I de aller fleste tilfeller vil oppnevningen av undersøkelseskommisjoner være forbundet med offentlig interesse. De som på en eller annen måte får befatning med undersøkelseskommisjonens arbeid, vil derfor trolig ha kjennskap til at kommisjonen iverksetter en undersøkelse, og til hovedtrekkene i grunnlaget for undersøkelsen.

Innenfor rimelige rammer bør undersøkelseskommisjonene likevel påse at personer og virksomheter som vil kunne bli berørt av undersøkelsen, er gjort oppmerksomme på det pågående utredningsarbeidet. Dette gjøres hensiktsmessig ved et varsel som gjerne kan gis ved standardiserte e-poster eller brev. Varselet er kun en innledende orientering om undersøkelsen og hovedrammene for kommisjonsarbeidet, og det kommer i tillegg til senere henvendelser fra kommisjonen til de berørte.

Utsendelse av et slikt varsel sikrer at alle som senere vil kunne bli berørt, er inneforstått med og forberedt på undersøkelsen. Et varsel vil også kunne kombineres med en oppfordring til å bidra med informasjon til kommisjonen.

27.3.3 Rett til innsyn og krav til kontradiktorisk behandling

27.3.3.1 Innsyn og kontradiksjon

Som allerede nevnt, er retten til kontradiksjon av sentral betydning for den som er berørt i en undersøkelse. Kontradiksjon innebærer at den berørte får kjennskap til og anledning til å kommentere og imøtegå argumentasjon som vil kunne bli brukt mot vedkommende.

Innsyn er en forutsetning for kontradiksjon, og den berørtes rett til innsyn kommer i tillegg til den alminnelige innsynsretten omtalt i kapittel 29. Den berørte har rett til informasjon av betydning for sitt eget forhold, og innsyn kan være en forutsetning for å kunne imøtegå argumentasjonen kommisjonen besitter. Innsyn vil da være en forutsetning for at de berørte kan håndheve sin rett til kontradiksjon. Skillet mellom kontradiksjon og innsyn kommer til syne når kommisjonen vurderer å bygge på informasjon den berørte selv har gitt kommisjonen. I og med at disse opplysningene allerede er kjent for avgiveren, er innsyn i denne informasjonen ikke nødvendig for å ivareta vedkommendes rett til kontradiksjon. Et annet skille er at innsynsretten også har en informativ funksjon. Den skal sikre at de berørte gjøres kjent med pågående prosesser av betydning for egne forhold, uavhengig av om retten til kontradiksjon benyttes eller ikke.

Forvaltningslovens regler om innsyn gitt i forvaltningsloven §§ 18 flg., er det naturlige utgangspunktet for en regulering av innsyn i kommisjonens informasjon. Det at undersøkelseskommisjonene utreder et saksforhold som ofte er store og med innbyrdes uavhengige deler, skiller imidlertid kommisjonsundersøkelsene fra forvaltningens avgjørelse av entydig definerte saker. I lovforslaget gis de berørte på anmodning rett til innsyn i opplysninger av betydning for deres eget forhold.

Undersøkelseskommisjonen vil i egen interesse kontakte og hente informasjon fra de berørte og andre sentrale premissleverandører. I tillegg til den informasjonen kommisjonen skal gi ved innkalling til samtaler foreslår lovutvalget i lovutkastet § 7 (3) en bestemmelse om at den berørte på anmodning skal gjøres kjent med kommisjonens opplysninger av betydning for vedkommendes eget forhold, så fremt det kan skje uten skade eller fare for undersøkelsen eller tredjepart.

Krav til kontradiktorisk saksbehandling ligger til grunn for lovutkastet § 7 (4). Opplysninger angående en selv som kommisjonen vurderer å legge til grunn i rapporten, skal den det gjelder få anledning til å uttale seg om i rimelig tid før undersøkelsesrapporten avgis.

I det følgende redegjøres det nærmere for innholdet i de foreslåtte reglene om kontradiksjon og innsyn.

27.3.3.2 Den berørtes rett til informasjon av betydning for eget forhold

Den informasjonen de berørte etter anmodning foreslås gitt krav på å få tilgang til, er opplysninger av betydning for deres eget forhold.

«Opplysninger» skal forstås vidt. Innsyn skal gis også i andre opplysninger enn de som foreligger som skriftlig dokumentasjon, for eksempel bilder, lyd- eller videoopptak. Retten til innsyn knyttes til opplysningene og ikke til måten disse er fremskaffet på. Hvis kommisjonen finner det hensiktsmessig og det ikke går på bekostning av informasjonsflyten til den berørte, kan opplysningene forelegges i bearbeidet form.

Innsynsretten knyttes til opplysninger av betydning for de berørtes eget forhold. Det er denne delen av undersøkelsen de berørtes rettigheter knytter seg til. Innsynsretten knyttes til den enkeltes behov for informasjon, og de delene av undersøkelsen som kun berøres andres forhold, kan vedkommende ikke kreve innsyn i.

Det at innsynsretten knyttes til opplysninger av betydning for de berørtes eget forhold, innebærer også at de berørte ikke har krav på innsyn i opplysninger kommisjonen ikke tillegger betydning i undersøkelsen. Anonyme tips kommisjonen ikke finner dokumentert på andre måter og følgelig heller ikke finner grunn til å gå videre med, er et eksempel på slike opplysninger. Et annet og mer praktisk eksempel er opplysninger kommisjonen vurderer som irrelevante, uten betydning for utredningen som sådan.

Denne begrensningen i innsynsretten henger sammen med kommisjonens ansvar for å utrede saken. Inn under dette utredningsansvaret ligger også at informasjon uten betydning for mandatet skal lukes bort, og en slik begrensning i innsynsretten går ikke på bekostning av de berørtes rettigheter. Tvert imot kan det ofte være en fordel for den berørte å slippe å bruke tid på å lese, bearbeide og kommentere informasjon som av kommisjonen uansett ikke tillegges relevans. En tilsvarende begrensning i innsynsretten gjelder for øvrig for forvaltningens virksomhet, se forvaltningsloven § 18c annet punktum.

Det er kommisjonens vurdering av opplysningenes relevans som er avgjørende, likevel med de begrensninger som følger av at enhver opplysning som i den endelige rapporten tillegges betydning, skal forelegges dem den vedrører, jf lovutkastet § 7 (4). Undersøkelseskommisjonen kan selv velge å gi innsyn også i informasjon den vurderer som irrelevant for undersøkelsen, men kommisjonen må da ta i betraktning at denne fremgangsmåten kan øke belastningen på de berørte.

Etter lovutvalgets forslag bør de berørte ikke ha krav på å være til stede under kommisjonens samtaler med andre, jf punkt 25.3.1, men kommisjonen kan velge å åpne for at de berørte får delta under slike samtaler. Lar kommisjonen de berørte være til stede mens andre forklarer seg, er det et eget spørsmål om de berørte eventuelt også skal gis anledning til å komme med merknader til det som blir sagt. Dette kan bidra til sakens opplysning, men det kan også bidra til å skape motsetningsforhold og således skade den frie dialogen.

Kommisjonen bør selv få ansvaret for å vurdere hvordan forklaringene skal legges opp, og hvordan de berørtes rett til informasjon skal ivaretas. Så lenge alle opplysninger av betydning blir forelagt dem de vedrører, har de berørte heller ikke krav på å få utlevert referater fra kommisjonens gjennomførte samtaler.

Tilgang til informasjon i kommisjonens besittelse forutsetter at den berørte anmoder om å få denne utlevert, jf lovutkastet § 7 (3). Selv om det ikke fremgår direkte av lovforslaget, skal anmodninger om innsyn besvares av kommisjonen innen rimelig tid. Kommisjonen kan selv ha interesse av at de berørte på et tidlig tidspunkt får tilgang til de relevante opplysninger i saken, slik at de berørte kan gi supplerende og korrigerende informasjon. Samtidig er undersøkelseskommisjonens utredningsarbeid en dynamisk prosess. Så lenge de berørte får tilgang til den relevante informasjonen innen rimelig tid og får tilstrekkelig tid til å ivareta sine kontradiktoriske rettigheter, må kommisjonen ha mulighet til å prioritere sine ressurser og sikre fremdriften i utredningsarbeidet. En viss utsettelse av behandlingen av innsynsanmodninger som følge av ressurs- og prioritetshensyn, er blant annet godkjent også i straffesaker. 53 Samspillet mellom retten til informasjon og kravet til kontradiksjon innebærer også at kommisjonen av eget tiltak må gjøre de berørte kjent med relevant informasjon som tilflyter kommisjonen etter behandlingen av eventuelle innsynsanmodninger.

Det foreslås også lovfestet at utlevering av informasjon på anmodning fra en berørt forutsetter at dette kan skje uten skade eller fare for undersøkelsen eller tredjepart. Selv om hensynet til sakens opplysning ofte tilsier at informasjon utleveres på et tidlig tidspunkt, kan frigivelse av informasjon i visse situasjoner gå på bekostning av utredningen. Troverdigheten til de som forklarer seg for kommisjonen øker når forklaringene gis uten at den som forklarer seg er kjent med hvilken informasjon kommisjonen besitter. Fullt innsyn på et tidlig tidspunkt kan åpne for tilpasning av forklaringer og at dokumentasjon endres eller ødelegges. Hensynet til sakens opplysning kan derfor etter omstendighetene tilsi at enkelte opplysninger holdes tilbake i en periode.

Begrensingen som foreslås er ikke ukjent fra faste organer som driver utredningsarbeid, og særlig organer som utreder mulige ansvarsbetingende forhold. Den foreslåtte begrensningen er formulert på tilsvarende måte som konkurransetilsynets mulighet til å holde informasjon tilbake. 54

En forutsetning for at kommisjonen skal kunne holde informasjon tilbake, er at det foreligger konkrete og påviselige grunner som kan tilsi at hensynet til sakens opplysning vil kunne bli skadelidende ved utlevering av informasjon. Utfallet av en slik vurdering vil ofte endres underveis – typisk etter at den det gjelder har forklart seg overfor kommisjonen eller som følge av at kommisjonen innhenter nye opplysninger. Under enhver omstendighet må kommisjonen påse at vedkommende får tilgang til den tilbakeholdte informasjonen i tilstrekkelig tid til at de kontradiktoriske rettighetene kan ivaretas.

27.3.3.3 Krav til kontradiksjon

Den berørte skal få innsyn i og rett til å uttale seg om og eventuelt imøtegå de opplysningene kommisjonen vurderer å legge til grunn i undersøkelsesrapporten jf. lovutkastet § 7 (4). Denne retten til kontradiksjon har blant annet betydning for kommisjonens muligheter til å basere seg på informasjon fremskaffet fra anonyme kilder. Dette temaet behandles i punkt 25.4.

Den berørte må få tilstrekkelig tid til å imøtegå og kommentere opplysningene som blir fremlagt til uttalelse, og kommisjonen må følgelig sette av tilstrekkelig med tid og ressurser til å gjennomføre nødvendige kontradiksjonstiltak. Hva som kan regnes som «rimelig tid», beror blant annet på hvor mye og hvor kompleks informasjon som gis den berørte til uttalelse. Den berørte må få tid til å gjennomgå det foreliggende materialet, fremskaffe egen informasjon og utforme sine egne innspill. Samtidig må prosessen i noen grad vurderes under ett. Saksforholdet den berørte gis anledning til å kommentere, må i stor grad forventes kjent, noe som bør gjøre det mulig med forholdsvis rask responstid. Det må også kunne forventes at den berørte setter av tid til å ivareta sine egne interesser i kontradiksjonsrunden.

Så lenge kravet til kontradiksjon ivaretas, bør kommisjonen gis frihet til å bestemme måten kontradiksjonen ivaretas på. Det er ikke gitt at kravet til kontradiksjon gir den berørte anledning til å pålegge kommisjonen å iverksette nærmere undersøkelser av bestemte deler av saken. Etter lovutvalgets oppfatning ville dette åpne for trenering av utredningsarbeidet. På den annen side skal det mye til før kommisjonen avslår en velfundert anmodning om ytterligere undersøkelser.

Lovfesting av et krav om å få samtale med kommisjonen anses heller ikke hensiktsmessig. Det er på den annen side naturlig at alle som berøres får tilbud om en samtale med kommisjonen, og at kommisjonen innen rimelighetens grenser strekker seg langt for å legge til rette for slike samtaler. Kommisjonene bør videre gis en viss frihet til selv å avgjøre hvordan samtaler med berørte skal gjennomføres, herunder om hele eller deler av kommisjonen skal være til stede, eventuelt om sekretærer eller utredere deltar på vegne av kommisjonen. Ofte vil det av hensyn til bevisumiddelbarheten være slik at sentrale personer bør forklare seg for kommisjonen i plenum.

Innspill til utredningsarbeidet kan også gis skriftlig, og det er ikke noe i veien for at den som har vært i samtaler med kommisjonen på et senere tidspunkt skriftlig supplerer sin tidligere forklaring. Kommisjonen kan også åpne for at de berørte får inngi merknader som inntas som vedlegg til selve kommisjonsrapporten. Velger kommisjonen å åpne for denne typen innspill, må det imidlertid tas høyde for at innspillene kan bli omfattende og ikke nødvendigvis vil bidra til å opplyse saken. Det vises i denne forbindelse også til den foreslåtte skjerpingen av kravene til begrunnelse under omtalen av undersøkelsesrapporten i punkt 31.2.

Når retten til kontradiksjon knyttes opp mot de opplysningene kommisjonen vurderer å legge til grunn, er det avgjørende hva kommisjonen vurderer som dokumentasjon i saken. Bilder, lyd- og videoopptak regnes naturligvis som «opplysninger» i denne sammenheng. Det er imidlertid opplysningene, vedkommende skal få anledning til å kommentere. Som det fremgår av redegjørelsen for innsynsretten i neste punkt er det ikke gitt at de berørte skal ha krav på å få disse opplysningene i sin opprinnelige form, for eksempel ved å være til stede under kommisjonens samtaler med andre involverte.

«Opplysninger» henspeiler i denne sammenheng på faktaopplysninger. Den som berøres av en undersøkelse, har tilknytning til hendelsesforløpet som undersøkes, og det er denne tilknytningen som gjør vedkommende egnet til å bidra til sakens opplysning. Rettslige vurderinger går ikke nødvendigvis inn under de «opplysninger» kommisjonen vurderer å legge til grunn. På dette punkt er det en viss forskjell mellom undersøkelseskommisjonens utredningsarbeid og andre organers avgjørelser. Når kommisjonen ikke treffer rettslig bindende avgjørelser, er det mindre grunn til at de berørte skal uttale seg om kommisjonens rettslige vurderinger. Samtidig understrekes det at berørte parter heller ikke i domstolene og i forvaltningen har noe ubetinget krav på å få uttale seg om de rettslige vurderingene i forkant av avgjørelsene.

Det er ikke noe i veien for at kommisjonen av eget tiltak gir de berørte muligheten til å kommentere også de rettslige vurderingene. En slik økt adgang til kontradiksjon vil kunne styrke utredningsresultatet, særlig i de tilfellene hvor kommisjonen må ta stilling til uavklarte rettsspørsmål, eller hvor de rettslige vurderingene er av stor betydning for enkelte av de berørte. Åpner kommisjonen for denne typen utvidet kontradiksjon, må det imidlertid påses at kontradiksjonsrunden ikke utvikler seg til en forhåndsprosedyre.

Lovforslagets bruk av «den det gjelder» istedenfor «den berørte» er bevisst og henger sammen med undersøkelsesformens karakter. Med den valgte formuleringen tas det sikte på å knytte retten til kontradiksjon opp mot de deler av saken den enkelte har behov for å få uttale seg om. I en undersøkelse kan det være en rekke berørte, men de kan være berørt på svært ulik måte, og i forhold til ulike deler av saksforholdet.

Retten til kontradiksjon strekker seg ikke lengre enn til å kunne kommentere og imøtegå opplysninger av betydning for ens eget forhold, og det er denne begrensningen som er synliggjort ved den valgte formuleringen. Personer som sjekkes ut av saken underveis i undersøkelsen, vil for eksempel ikke ha krav på å uttale seg om andre og senere deler av kommisjonsundersøkelsen. Denne avgrensningen av retten til kontradiksjon er ikke særegen for undersøkelseskommisjonene. Heller ikke i straffesaker omfatter retten til kontradiksjon og innsyn opplysninger som bare gjelder andre involvertes forhold. Skulle kommisjonen ønske det, er det imidlertid ikke noe i veien for å åpne for uttalelser også om andre deler av saksforholdet.

27.3.4 Rett til bistand

Alle som berøres av undersøkelsen har rett til å la seg bistå på alle trinn av undersøkelsen. Den berørtes behov for og ønske om bistand vil kunne variere fra person til person og sak til sak.

Det at de berørte har rett til å la seg bistå, er ikke det samme som at kostnadene ved bistanden kan kreves dekket. Kommisjonen har et selvstendig ansvar for å veilede de berørte og sørge for at alle relevante opplysninger kommer fram. Den berørtes behov for bistand vil dermed begrenses. Selv om dette ikke begrenser adgangen til å knytte til seg bistand, bør det få betydning for når slik bistand kan kreves dekket av det offentlige.

Lovutvalget foreslår at den enkeltes nødvendige kostnader skal dekkes når særlige grunner taler for det. Dette forslaget er inspirert av reguleringen i straffeprosessloven § 100 annet ledd, og de momentene som inngår i vurderingen etter denne bestemmelsen vil være aktuelle også her.

Vurderingen av om utgifter er nødvendige, vil skje konkret og i lys av hvilken form for bistand den enkelte har benyttet seg av. Vilkåret skal utgjøre en reell begrensning i retten til å få utgifter til bistand dekket. Som et utgangspunkt må det antas at behovet for bistand vil være størst ved ivaretakelse av retten til kontradiksjon, herunder gjennomgang av relevant saksinformasjon. Bistand etter at kommisjonen har levert sin rapport vil ikke berøre kommisjonen som avslutter sitt arbeid når rapport er avgitt.

Etter straffeprosessloven § 100 annet ledd refererer særlige grunner seg både til sosiale og personlige forhold og til sakens art. Sakens alvor og særlige betydning for den det gjelder, et uklart eller komplisert faktum, vedkommendes alder og helsemessige status og forventet reaksjon er alle relevante hensyn i vurderingen etter straffeprosessloven § 100 annet ledd. 55 Tilsvarende avveininger vil måtte foretas ved spørsmål om kostnadsdekning i forbindelse med undersøkelseskommisjoners utredningsarbeid.

Undersøkelseskommisjonen avgjør om det foreligger særlige grunner til kostnadsdekning, og hvilke kostnader som eventuelt skal anses som nødvendige. Kommisjonens avgjørelse kan innen tre uker påklages til Kongen, men lovutvalget antar at denne kompetansen hensiktsmessig kan delegeres til det departementet som forbereder oppnevningen av undersøkelseskommisjonene.

27.3.5 Informasjon om utfallet av under­søkelsen

Lovutvalgets mandat ber om en vurdering av om de berørte skal gis rett til innsyn i undersøkelsesrapporten eller deler av denne før overlevering. I dag kan de berørte i undersøkelser ikke kreve å få se kommisjonens rapportutkast. Mange kommisjoner har imidlertid gitt de berørte anledning til å få se slike utkast, enten i sin helhet eller de deler som vedrører mottakerens egne forhold. Det er først og fremst kommisjonens faktabeskrivelser som har vært forelagt på denne måten.

Forvaltningsorganer som treffer avgjørelser, gir vanligvis ikke forhåndsinnsyn i avgjørelsene. Enkelte av organene som driver utredning, har imidlertid regler om forhåndsinnsyn i avgjørelsene. 56 En slik forhåndsvisning vil ikke være en del av kommisjonens kontradiktoriske behandling. Denne skal være avsluttet før undersøkelsen avsluttes, og da også før det kan være aktuelt å sende ut rapportutkast.

Undersøkelsene som har blitt og vil bli gjennomført, er av ulik karakter. Lovutvalget antar imidlertid at det gjennomgående vil være behov for å legge til rette for at de berørte kan forberede seg på undersøkelseskommisjonenes konklusjoner forut for rapportavleveringen. Det foreslås derfor i lovutkastet § 7 (6) at alle som har vært berørt av undersøkelsen, før kommisjonen avleverer sin rapport skal orienteres om utfallet av undersøkelsen for deres vedkommende.

Denne bestemmelsen pålegger kommisjonen å orientere om de deler av undersøkelsen som har betydning for de berørtes egne forhold. Dette er ikke en del av den kontradiktoriske behandlingen som skal være avsluttet på dette tidspunktet. I orienteringen skal de berørte informeres om kommisjonens vurdering av faktiske omstendigheter av betydning for de enkeltes posisjon, og eventuelt om kommisjonens rettslige vurdering av disse faktiske forholdene. Plikten til forhåndsinformasjon gjelder uavhengig av om kommisjonen kritiserer vedkommende eller ikke.

Det stilles ingen krav til hvordan en slik orientering skal gjennomføres. Undersøkelsens karakter, faren for lekkasjer og omstendighetene ellers kan ha betydning for hvilken fremgangsmåte kommisjonen velger å benytte. Finner kommisjonen det hensiktsmessig kan den oversende deler av rapportutkastet, men det vil eksempelvis også være mulig å gi en skriftlig eller muntlig redegjørelse eller legge til rette for at de berørte kan lese utdrag fra rapporten på et egnet sted. I og med at typetilfellene er såpass forskjellige, viker lovutvalget tilbake fra å gi føringer på hvilke fremgangs­måter som bør benyttes.

28 Pårørende og etterlattes stilling

Ved enkelte granskinger, særlig ulykkesgranskninger, vil det være pårørende og etterlatte som er sterkt berørt og ønsker å engasjere seg i undersøkelseskommisjonenes arbeide. Gjennom en presisering av mandatet 28. august 2007 ble lovutvalget anmodet om å vurdere om og eventuelt i hvilken utstrekning personer og grupper som er sterkt berørt av den hendelsen som undersøkes, bør kunne få dekket utgifter i forbindelse med undersøkelsen. Lovutvalget ble også bedt om å vurdere om og eventuelt i hvilken utstrekning disse personene og gruppene burde kunne gjøre seg kjent med utredningsarbeidet og uttale seg til kommisjonene.

Lovutvalget viser til at institusjonaliseringen av havarikommisjonen og den utvidelsen av havarikommisjonens virkeområde som har funnet sted i den senere tid, må antas å føre til at det i fremtiden vil bli en markant reduksjon av antall ulykker som utredes ved særskilt oppnevnte undersøkelseskommisjoner. Når et stort antall ulykker faller innenfor havarikommisjonens arbeidsområde, vil det bli færre pårørende- og etterlattegrupperinger i undersøkelser.

I dag har ikke pårørende eller etterlatte særlige rettigheter i en undersøkelse. Presiseringen av mandatet er imidlertid naturlig i lys av den senere tid styrking av disse gruppenes rettigheter i andre rettslige sammenhenger. Tydeligst fremgår dette av endringer i straffeprosessloven ved styrking av fornærmedes og etterlattes stilling i straffesaker. 57 Lovutvalget har foretatt undersøkelser for å kartlegge de pårørende og etterlattes behov i granskinger. Som ledd i dette kartleggingsarbeidet er det gjennomført møter med Justisdepartementets sivilavdeling og Nasjonalt Støttegruppenettverk for å gi lovutvalget økt innsikt i de behov som gjør seg gjeldende.

Et hovedanliggende for de pårørende og etterlatte synes å være å ivareta (avdøde) familiemedlemmers rettigheter i undersøkelsen og sikre at deres sak blir riktig presentert for kommisjonene. De pårørende og etterlatte er allerede rammet av hendelsen, og en senere prosess hvor de kan oppleve at nære familiemedlemmer mistenkes eller anklages for forsømmelser relatert til ulykken, øker belastningen.

Samlet sett sitter lovutvalget igjen med inntrykk av at de pårørende og etterlattes føler behov for bistand innenfor følgende områder:

• Behov for juridisk kompetanse for å vurdere prosessen og for å presentere relevant faktum

• Behov for større grad av dialog med undersøkelseskommisjonene, herunder større grad av imøtekommenhet fra kommisjonens side og av og til bistand for å forholde seg til henvendelser fra det offentlige

• Behov for dekning av kostnader til reise, opphold og tapt arbeidsfortjeneste ved følging av kommisjonens arbeid (tilstedeværelse på møter og liknende). De pårørende mener at en tilstedeværelse ofte er nødvendig for å ha tilstrekkelig grunnlag til å kommentere kommisjonenes arbeid.

På tross av at mange ulykker for fremtiden vil falle inn under havarikommisjonens virkeområde, kan det ikke utelukkes at det også i fremtiden vil gjennomføres undersøkelser hvor pårørende og etterlatte engasjerer seg. Før lovutvalget går nærmere inn på hvilke rettigheter slike grupper bør gis i en undersøkelse, vil lovutvalget understreke at nedsettelsen av en undersøkelseskommisjon ikke fritar andre offentlige organer for sitt oppfølgningsansvar ovenfor pårørende og etterlatte. Kommisjonens primæroppgave er saksutredning. Andre organer enn kommisjonen kan også ha ansvar for oppfølgning av pårørende og etterlatte, og gode grunner taler for at kommisjonen ikke skal være primærorganet for denne typen bistand. En for nær tilknytning mellom kommisjonen og de pårørende/etterlatte vil dessuten i seg selv kunne redusere tilliten til kommisjonens uavhengighet.

Lovutvalget mener det er viktig at pårørende og interessegrupperinger blir hørt, og at de gjøres kjent med det arbeidet som utføres av undersøkelseskommisjonen. Spørsmålet er imidlertid hvordan denne kontakten skal formaliseres, og hvilke konkrete rettigheter pårørende- og etterlattegrupper skal gis. Som det fremgår av drøftelsen av kravene til uavhengighet og upartiskhet i punkt 23.3.2, begrenser habilitetsreglene mulighetene og hensiktsmessigheten av såkalte pårørenderepresentanter i undersøkelseskommisjoner.

Har de pårørende eller etterlatte selv tilstrekkelig nærhet til saken til at de blir direkte berørt av utredningsarbeidet, vil de ha de samme rettighetene som enhver annen som blir direkte berørt, se lovutvalgets drøftelse i kapittel 27. Lovutvalget antar imidlertid at en slik tilknytning sjelden vil foreligge.

Gjensidig kontakt skal tilstrebes, og slik kontakt vil også kunne være nyttig for kommisjonen. Kommisjonen har ansvar for å utrede saken forsvarlig, og det vil da være naturlig å ha kontakt med pårørende og etterlatte for å kunne nyttiggjøre seg deres innsikt i saksforholdet. På denne måten vil disse gruppene kunne utgjøre en ressurs.

På denne bakgrunn foreslår lovutvalget en egen bestemmelse om pårørende og etterlattes rettigheter, se lovutkastet § 11.

Kommisjoner som undersøker saker hvor det er pårørende- eller etterlattegrupper, skal arrangere informasjonsmøte med disse. Temaet for møtet skal være gjensidig informasjonsutveksling, og møtet vil kunne arrangeres som fellesmøte. Sakens tema, og interessemotsetninger mellom grupperinger vil kunne gjøre det nødvendig med flere, separate møter. Alt avhengig av temaet for granskingen bør kommisjonen også vurdere å knytte til seg personer med særlig kompetanse på kontakt med pårørende og etterlatte.

Ved deltakelse på slikt møte vil deltakerne etter utvalgets syn ha krav på utgiftsdekning etter de alminnelige reglene om vitnegodtgjørelse, og det er kommisjonen som avgjør hvilke kostnader som skal anses nødvendige. Det er kun utgifter knyttet til deltakelsen i møtet som kan kreves dekket, og kostnader relatert til forberedelse og etterarbeid bør ikke kunne kreves dekket. Dersom gruppen av pårørende og etterlatte er stor, bør det vurderes om gruppen skal stille i møtet med en representant istedenfor at samtlige pårørende og etterlatte deltar. Det kan være hensiktsmessig at rammene for utgiftsdekningen, og hvem som deltar klarlegges i forkant av møtet.

29 Offentlighet og innsyn

29.1 Allmennhetens innsyn i undersøkelseskommisjoners opplysninger

Det er i dag ingen egen regulering av offentlighet og innsyn i undersøkelseskommisjoners dokumenter. Undersøkelseskommisjonene er forvaltningsorganer, og de er dermed underlagt de alminnelige reglene i offentleglova.

De regler som i dag gjelder for offentlighet og innsyn i undersøkelseskommisjoners dokumenter er gjennomgått i punkt 10.3. I mandatet bes lovutvalget om å foreta en generell og prinsipiell vurdering av offentlighetsspørsmål knyttet til undersøkelseskommisjoner og de opplysningene kommisjonene besitter.

Regler for offentlighet og innsyn i undersøkelseskommisjoners arbeid er viktig ettersom temaene for undersøkelsene ofte er av stor offentlig interesse, og mediene ønsker mest mulig informasjon om utredningsarbeidet. Offentlighet er et gode, og åpenhet bidrar til å styrke tilliten til prosessen og undersøkelseskommisjonens arbeid. Slik vil også tilliten til det endelige utredningsarbeidet styrkes. Åpenhet i undersøkelsesprosessen og om temaene som undersøkes vil i tillegg kunne bidra til sakens opplysning fordi mediefokus kan få personer med relevant informasjon til å kontakte kommisjonen.

Offentlighet i utredningsarbeidet reduserer også faren for lekkasjer underveis. Ved å lekke bestemte opplysninger i undersøkelseskommisjonens besittelse kan enkeltpersoner styre informasjonsflyten til publikum. Aktører kan ha egeninteresse i å gi saken en bestemt vinkling, og lekkasjer kan således brukes til å skade enkeltpersoner eller søke å dreie fokus på utredningssarbeidet. Ved åpenhet om de opplysninger kommisjonen har, vil det være vanskeligere å styre medienes informasjonstilgang for å tilgodese bestemte særinteresser i saken.

Det klare utgangspunktet i forvaltningen er at forvaltningens saksdokumenter er offentlige, og at det er ikke kurant å begrense allmennhetens tilgang til informasjon om hva som skjer i forvaltningen. Selv om det kan være ulemper forbundet med offentlighet og innsyn, kan ikke det uten videre begrunne innskrenkinger i offentligheten.

De alminnelige reglene om offentlighet i offentleglova inneholder enkelte unntak fra offentlighetsprinsippet. Disse unntakene gjelder særlig opplysninger om personlige forhold og om forretningshemmeligheter. Ofte vil undersøkelseskommisjoner motta opplysninger av en slik karakter at de faller inn under unntaksbestemmelsene i offentleglova, for eksempel opplysninger om en persons helsetilstand etter en ulykke eller opplysninger av konkurransemessig betydning for et selskap. I slike tilfeller vil undersøkelseskommisjoner i dag på vanlig måte kunne anvende unntaksreglene i offentleglova. Spørsmålet er imidlertid om det er behov for særregler ut over dette.

Behandling av innsynsanmodninger kan være ressurskrevende og tidsbruken må vurderes opp mot kommisjonens behov for arbeidsro. Undersøkelsesformens egenart – herunder den store graden av muntlighet i saksbehandlingen – kan tenkes å begrunne særlige reguleringer av spørsmålet om offentlighet ved undersøkelser. Som fremholdt i mandatet er det også en utfordring at offentlighet kan gå på bekostning av hovedformålet med utredningsarbeidet – ønsket om en forsvarlig utredning av saksforholdet som undersøkes.

I det følgende gir lovutvalget sin vurdering av om det ut fra en avveining av hensynet til åpenhet, informasjonstilgang og andre relevante hensyn bør gjelde særlige regler om offentlighet for arbeidet i undersøkelseskommisjoner. Som det fremgår av punkt 31.1, anbefaler lovutvalget at undersøkelsesrapporter skal være offentlige. Det vises til dette punktet for en drøftelse av offentlighetsspørsmålet hva gjelder selve undersøkelsesrapporten. Lovutvalgets vurdering av om undersøkelseskommisjonenes møter skal være offentlige, er gitt i punkt 24.6.2 om undersøkelseskommisjonens utredningsarbeid.

29.2 Særspørsmål knyttet til under­søkelsens egenart

Utredning ved en undersøkelseskommisjon aktualiserer – slik lovutvalget ser det – særlig fire momenter i forhold til alminnelig forvaltningsvirksomhet.

For det første innhenter kommisjonen som hovedregel opplysninger fra andre forvaltningsorganer. Publikum vil dermed etter dagens regler kunne be undersøkelseskommisjonen om innsyn i disse dokumentene. Undersøkelseskommisjonene vil ofte mangle oversikt og kompetanse til å vurdere begjæringer om innsyn i innhentede dokumenter opp mot unntaksbestemmelsene i offentleglova. For avsenderorganer innebærer oversendelsen dermed en risiko for at undersøkelseskommisjonen vurderer unntakshjemlene i strid med gjeldende regler og praksis, slik at informasjon som skulle vært unntatt offentlighet, frigis. I praksis vil nok avsenderorganet ofte forespørres i forbindelse med kommisjonens vurdering av offentlighetsspørsmålet, noe som reduserer faren for uriktig offentliggjøring, men øker den samlede ressursbruken knyttet til behandlingen av innsynsanmodningen.

Av større prinsipiell betydning i tilknytning til forvaltningens dokumenter er spørsmålet om dokumenter innhentet fra et forvaltningsorgan endrer status ved oversendelsen til undersøkelseskommisjonen. Særlig gjelder dette spørsmålet om forvaltningens interne dokumenter kan unntas offentlighet også etter at de er oversendt til en undersøkelseskommisjon. Som lovutvalget har gjort rede for i punkt 10.3, kan det anføres at oversendelsen til en undersøkelseskommisjon ikke fratar dokumentene karakteren av å være «interne», men løsningen på spørsmålet er ikke klar etter gjeldende rett.

For det andre vil spørsmålet om innsyn i samtalereferater være særlig aktuelt når undersøkelseskommisjoner utreder et saksforhold fordi kommisjonen i større grad enn i forvaltningen ellers vil måtte gjøre bruk av muntlighet i saksbehandlingen. Dette spørsmålet har ofte vært knyttet til en vurdering av om slike samtalereferater skal regnes som kommisjonens «interne dokumenter» eller ikke.

Samtalereferater kan inneholde relevant informasjon for kommisjonens utredningsarbeid, og de kan være en del av beslutningsgrunnlaget for kommisjonens utredning. Omverdenen, og da særlig mediene, vil av denne grunn kunne ha interesse av å se referatene. På den annen side kan det være ressurskrevende å utarbeide referatene så grundig at det er forsvarlig å utlevere dem. Mange ganger inneholder referatene underforståtte henvisninger til informasjon kommisjonsmedlemmene på andre måter besitter, og isolert sett kan referatene av denne grunn gi et misvisende bilde av saken. Bearbeiding av samtalereferater slik at de kan gjøres tilgjengelig for allmennheten kan være svært ressurskrevende, og gjør man intervju- og referatprosessen for tungvint, risikerer man at kommisjonene unngår å gjennomføre samtaler. Det kan heller ikke utelukkes at samtaleobjektene vil holde tilbake informasjon dersom de vet at det de forteller kommisjonen kort tid etter vil være tilgjengelig for allmennheten.

For det tredje vil det kunne være slik at avsendere – både privatpersoner og offentlige organer – vegrer seg for å oversende viktig, men kontroversiell informasjon til kommisjonen fordi de er redde for eksponering i det offentlige rom. Offentlige avsendere vil være bundet av de regler som gjelder for disse, men det samme gjelder ikke for private avsendere. Det er ikke gitt at opplysninger innhentet fra forvaltningen skal undergis andre krav til offentlighet enn opplysninger fra private. Uansett vil utstrakt offentlighet kunne gjøre informasjonsflyten til kommisjonen dårligere og slik sett vanskeliggjøre kommisjonens utredningsarbeid.

For det fjerde vil hensynet til effektivitet og kvalitet i utredningsarbeidet etter omstendighetene kunne gi kommisjonen et særlig behov for å praktisere utsatt offentlighet. Offentliggjøring på et tidlig stadium i prosessen kan vanskeliggjøre kommisjonens arbeid med å kartlegge faktiske omstendigheter på grunn av faren for tilpasninger og bevisforspillelser. Troverdigheten av forklaringer vil også kunne reduseres om allmennheten gis innsyn allerede på det tidspunktet utvalget får et dokument i sin besittelse. Hensynet til de involverte kan også tilsi utsatt offentlighet. Ved undersøkelser er det ikke sjelden slik at undersøkelseskommisjonen tidlig i prosessen sitter med et ufullstendig eller ensidig bilde av saksforløpet. Videreformidles dette i mediene, kan det være vanskelig å korrigere den skjeve fremstillingen i etterkant.

29.3 Erfaringer fra Danmark og Sverige

Som omtalt i kapittel 14, har lovutvalget også innhentet erfaringer om praktiseringen av utredningsarbeid ved undersøkelseskommisjoner i andre land.

I Danmark er dokumenter som innhentes av en undersøgelseskommission unntatt offentlighet så lenge undersøkelsen pågår. 58 Kommisjonen skal gis arbeidsro, og hensynet til fremdrift i undersøkelsen veier tyngre enn allmennhetens behov for informasjon. De danske undersøkelseskommisjonene er også gitt kompetanse til å nekte forvaltningen å ta til følge anmodninger om innsyn i dokumenter oversendt kommisjonen. I dansk rett er altså retten til innsyn svært begrenset i perioden undersøkelsen pågår, og allmennhetens behov for informasjon søkes tilfredsstilt ved at kommisjonene avholder åpne møter.

De svenske undersøkelseskommisjonene er underlagt de alminnelige reglene om offentlighet i forvaltingen. Under besøket i Sverige ble imidlertid lovutvalget informert om at denne løsningen ikke ble opplevd som uproblematisk, og at medienes engasjement i sakene ofte ble opplevd som forstyrrende. Fra svensk rett har man etter det opplyste eksempler på at utredningsarbeid er gjennomført ved interne undersøkelser blant annet på grunn av forholdet til offentlighetsprinsippet.

29.4 Behovet for særlig regulering av innsynsspørsmålet

Etter lovutvalgets vurdering aktualiserer undersøkelsesarbeidets egenart særlige behov for regulering av offentlighet og innsyn. Riktignok er de alminnelige reglene om offentlighet i forvaltningen nylig revidert, og den nye offentleglova trådte i kraft 1. januar 2009. Temaet offentlighet i forvaltningen har altså i den senere tid vært under nøye vurdering fra lovgivers side, og dette arbeidet legger naturligvis føringer på vurderingen av spørsmålet om offentlighet når forvaltningen utreder ved særlig oppnevnte undersøkelseskommisjoner.

På den annen side aktualiserer særtrekk ved undersøkelseskommisjoners arbeid et behov for visse tilpasninger i reguleringen av offentlighet og innsyn. Dette underbygges også av erfaringer lovutvalget har innhentet fra praksis i våre naboland. Flere av de faste organene som driver utredningsarbeid med granskingspreg har også tilpassede regler for offentlighet og innsyn. Dette kommer lovutvalget tilbake til i neste punkt.

Lovutvalget finner videre grunn til å nevne at Eckhoff-utvalget i vurderingen av offentlighet ved undersøkelsesarbeid også la seg på en noe mer restriktiv linje enn de alminnelige regler om offentlighet i forvaltningen. Innstillingen ble utarbeidet nært i tid med utarbeidelsen av den tidligere offentlighetsloven hvor prinsippet om offentlighet i forvaltningen ble lovfestet. I innstillingen fremholdes det likevel at informasjon overlevert til en undersøkelseskommisjon på en måte er «klausulert», og at «[s]kriftlige redegjørelser, personlige forklaringer og annet stoff» er «meddelt til kommisjonens bruk, men [at] det ikke skal stå åpent for studium fra andre hva enn formålet måtte være». Selv om Eckhoff-utvalget avga sin innstilling på et tidspunkt hvor krav om åpenhet i forvaltningen vokste i styrke, la utvalget altså avgjørende vekt på særtrekkene ved slike undersøkelser.

I Justisdepartementets rundskriv G-48/75 legges det til grunn at alminnelige regler om offentlighet og innsyn gjelder for undersøkelseskommisjonenes arbeid. Bakgrunnen for at Eckhoff-utvalgets anbefalinger ikke følges opp, kommenteres ikke, men det påpekes at flere av offentlighetslovens unntakshjemler kan være aktuelle ved kommisjonsarbeid. Kommisjonens møter skal i følge rundskrivet ikke være åpne, med mindre kommisjonen selv finner grunn til det, jf lovutkastet § 5 (2).

29.5 Reguleringen av innsyns­spørsmålet

29.5.1 Særlig regulering av offentlighet

For lovutvalget er spørsmålet etter dette hvilke tilpasninger i reglene om offentlighet og innsyn som er nødvendige for undersøkelseskommisjonene. Lovutvalget understreker først det naturlige utgangspunktet. Offentlighet er et gode, og publikums tilgang på informasjon om undersøkelseskommisjoners arbeid skal ikke begrenses uten at det foreligger en saklig grunn. Åpenhet kan bidra til sakens opplysning, og det kan bidra til å styrke utredningsresultatets troverdighet hos publikum. Dette gjelder særlig opplysninger av betydning for undersøkelseskommisjonens konklusjoner. Påstander og vurderinger av faktiske forhold i en undersøkelsesrapport må som nevnt i punkt 25.4, kunne dokumenteres ved offentlig tilgjengelig informasjon.

Undersøkelseskommisjoner må derfor sette av tilstrekkelige ressurser til å håndtere henvendelser om offentlighet og innsyn. Det vises også til lovutvalgets drøfting av behovet for mediehåndtering under punkt 24.6.3.

I vurderingen av hvordan offentlighet og innsyn i undersøkelseskommisjoners informasjon bør reguleres, har lovutvalget undersøkt hvordan publikums tilgang på informasjon er regulert i forskjellige faste organer som driver utredningsvirksomhet av lignende karakter som de særlig oppnevnte undersøkelseskommisjonene. Reguleringen av dokumentoffentlighet hos Statens havarikommisjon for transport, Sivilombudsmannen, Riksrevisjonen og Konkurransetilsynet har gitt særlig nyttige innspill i denne forbindelse. Samtlige av disse organene har enkelte tilpassede regler for offentlighet begrunnet i særtrekk ved deres virksomhet. De særlige tilpasningene synes imidlertid ikke å ha gått på bekostning av organenes legitimitet utad, og offentlighetens behov for informasjon synes kun i begrenset grad å ha blitt skadelidende.

I lys av de kryssende hensyn som gjør seg gjeldende og det faktum at også andre land er restriktive når det gjelder offentlighet i undersøkelsesprosesser mener lovutvalget at ombudsmannsmodellen vil kunne gi en hensiktsmessig regulering av undersøkelseskommisjoners forhold til offentlighet. Denne modellen vil i stor grad ivareta publikums krav på innsyn, samtidig som den imøtekommer de særlige hensynene som gjør seg gjeldende i en undersøkelse. I og med at kompetansen til å oppnevne undersøkelseskommisjoner foreslås lagt til øverste administrative nivå, Kongen i statsråd, forutsetter lovutvalget at oppnevningsorganet når det beslutter at undersøkelsesformen skal benyttes, tar hensyn til at det vil gjelde avvikende regler om offentlighet.

Lovutvalget redegjør i det følgende for det nærmere innholdet i de regler som foreslås i lovutkastet §§ 8 og 9.

29.5.2 Den anbefalte reguleringen – regler som for offentlighet hos Sivilombudsmannen

Sivilombudsmannens virksomhet er ikke omfattet av lovgivningen om offentlighet. 59 Offentlighet ved ombudsmannens kontor er regulert i ombudsmannsloven § 9 hvor det står at ombudsmannens saksdokumenter er offentlige med mindre de er underlagt taushetsplikt. Dokumentoffentligheten hos Sivilombudsmannen er nærmere regulert i ombudsmannsinstruksen. 60 Lovutvalget foreslår at disse reglene i det alt vesentlige legges til grunn for dokumentoffentlighet hos undersøkelseskommisjoner.

En tilpasning fortjener særlig omtale. Ombudsmannsinstruksen inneholder ingen uttrykkelig regel om meroffentlighet. Det er likevel ikke tvilsomt at prinsippet om meroffentlighet praktiseres hos ombudsmannen, og lovutvalget antar at prinsippet ble ansett som for selvsagt til å nevnes i instruksen. I og med at undersøkelseskommisjoner er særlig oppnevnte organer hvor medlemmene kan ha noe ulik erfaring med håndteringen av innsynsanmodninger, finner lovutvalget det naturlig å pålegge undersøkelseskommisjonene en lovbestemt plikt til å vurdere meroffentlighet. En lovfesting av meroffentlighetsprinsippet vil i tillegg understreke betydningen av offentlighet – også for undersøkelseskommisjoner.

Ved ombudsmannens kontor er det «ombudsmannens saksdokumenter» som skal være offentlige, og det fremgår av ombudsmannsinstruksen § 11 nr. 1 at ombudsmannens saksdokumenter er «dokumenter utarbeidet i forbindelse med ombudsmannens behandling av saken». Ombudsmannens egne saksdokumenter er dermed underlagt offentlighet. Det samme gjelder andre dokumenter utarbeidet i forbindelse med ombudsmannssaken, i all hovedsak klagerens og forvaltningsorganets brev i forbindelse med saksbehandlingen hos ombudsmannen.

Ettersom dokumentoffentligheten hos ombudsmannen bare omfatter «ombudsmannens saksdokumenter», vil derimot forvaltningens saksdokumenter fra den tidligere befatningen med sakskomplekset være unntatt offentlighet hos ombudsmannen. Dette er også uttrykkelig presisert avslutningsvis i instruksen § 11 nr. 1. Ettersom slike dokumenter ikke er omfattet av reglene om dokumentoffentlighet, er de ikke offentlige hos ombudsmannen uansett hvilken status de har hos avsenderorganet.

Dette unntaket fra offentlighet hos ombudsmannen er begrunnet med at det er forvaltningsorganet selv som er nærmest til å vite om organets egne dokumenter er offentlige eller ikke. Det anses derfor mest hensiktsmessig at publikum henvender seg direkte til forvaltningsorganet for å få innsyn i de aktuelle dokumentene. Ombudsmannen slipper da også å behandle slike innsynsanmodninger.

Denne begrensningen i innsynsretten hos ombudsmannen har etter lovutvalgets oppfatning mye for seg også for undersøkelseskommisjoner. Unntaket innebærer ingen begrensninger i publikums tilgang på opplysninger, det er kun av betydning for hvilket organ innsynsanmodningen skal rettes til. Den reguleringen som er valgt for Sivilombudsmannen, innebærer at innsynsanmodninger rettes til det organet som er eier av dokumentet, og som dermed må antas å ha de beste forutsetningene for å vurdere anmodningen opp mot gjeldende regelverk. Slik unngår man også den ­ineffektive praksisen med at undersøkelseskommisjoner henvender seg til avsenderorganet for å få innspill til offentlighetsvurderingen. Som en ekstra gevinst vil man i tillegg unngå å belaste kommisjonen med innsynsanmodninger som kan rettes mot andre og faste forvaltningsorganer. Disse ressursene vil kommisjonen istedenfor kunne bruke på utredningsarbeid.

Legges ombudsmannsmodellen til grunn vil kommisjonens interne dokumenter være en del av undersøkelseskommisjonens saksdokumenter. Lovutvalget foreslår at det på samme måte som i ombudsmannsinstruksen § 11 nr. 3 tas inn en bestemmelse om at kommisjonen interne dokumenter kan unntas offentlighet. Bruk av denne unntakshjemmelen forutsetter imidlertid at meroffentlighet er vurdert.

Interne dokumenter kommisjonen innhenter fra andre forvaltningsorganer er ikke en del av undersøkelseskommisjoners offentlig tilgjengelige dokumenter. Anmodninger om innsyn i disse dokumentene må på samme måte som andre innhentede forvaltningsdokumenter, rettes mot avsenderorganet. På bakgrunn av den særlige foranledningen til oversendelsen finner lovutvalget det naturlig at avsenderorganet må kunne avslå anmodninger om innsyn i interne dokumenter selv om dokumentene er oversendt til en undersøkelseskommisjon. Denne løsningen er lagt til grunn for organinterne dokumenter som oversendes til Sivilombudsmannen, og tilsvarende standpunkt er lagt til grunn i forarbeidene til offentleglova. 61 Avsenderorganet må imidlertid på vanlig måte vurdere om meroffentlighet skal praktiseres.

Etter lovutvalgets oppfatning bør undersøkelseskommisjoner ha anledning til å avslå anmodninger om innsyn i referater fra samtaler kommisjonen gjennomfører. En annen løsning vil gjøre det for ressurskrevende å utarbeide referatene, og kommisjonen risikerer at intervjuobjekter vegrer seg for å gi fullstendige forklaringer. Denne begrensningen i publikums innsyn kan også begrunnes i undersøkelseskommisjonens plikt til og ansvar for å utrede det aktuelle sakskomplekset. Det er naturligvis slik at kommisjonen ikke kan bygge vurderinger på informasjon fra en samtale som er unntatt offentlighet, og påstander og vurderinger av faktiske forhold i en undersøkelsesrapport skal baseres på offentlig tilgjengelig informasjon. Når undersøkelseskommisjonene er gitt i oppdrag å klargjøre saksforholdet, er det imidlertid ikke gitt at andre skal kunne ettergå og prøve enhver annen informasjon en kommisjon tilegner seg. Lovutvalget har derfor tillagt mothensynene vekt og foreslår lovfestet en regel om at samtalereferater skal regnes som interne dokumenter. En slik regel antas å gi undersøkelseskommisjonene tilstrekkelig handlingsrom, samtidig som plikten til å vurdere meroffentlighet legger føringer på vurderingen av om samtalereferatene skal unntas offentlighet.

Ombudsmannsinstruksen § 11 nr. 2 gir ombudsmannen anledning til å unnta dokumenter fra innsyn når «særlige grunner tilsier det». Denne unntakshjemmelen foreslås også for undersøkelseskommisjoner. Vilkåret «særlige grunner» er strengt, og det skal ikke være kurant å unnta dokumenter etter denne bestemmelsen. Opplysninger som ville vært unntatt innsyn etter offentleglova, herunder taushetsbelagte opplysninger, vil naturlig nok kunne unntas etter denne bestemmelsen. Unntakshjemmelen rekker imidlertid noe lengre enn dette.

Vurderingen av om «særlige grunner» tilsier unntak fra offentlighet, er situasjonsbestemt og må ses i forhold til de kryssende hensyn som gjør seg gjeldende. De særlige grunner som kan begrunne bruk av unntaksbestemmelsen vil i første rekke være knyttet til fremdriften og kvaliteten på kommisjonens utredningsarbeid og vern av involvertes interesser. Unntak vil først være aktuelt dersom undersøkelseskommisjonen kan påvise konkrete og reelle grunner som samlet sett gjør at det foreligger en overvekt av hensyn for å unnta opplysningene offentlighet.

Lovutvalget antar at vilkåret kan være oppfylt ved mottak av skriftlige dokumenter fra private, typisk hvis en privatperson velger å gi en skriftlig redegjørelse framfor å stille i en samtale med kommisjonen. Bruk av unntakshjemmelen vil også etter omstendighetene kunne være aktuell for å sikre informasjonsflyten til kommisjonen i særlig sensitive saker. For ordens skyld bemerker lovutvalget at den private parten vil stå fritt til selv å gå ut med opplysninger vedkommende oversender kommisjonen, med mindre han er bundet av lovpålagt taushetsplikt.

Unntaksbestemmelsen vil etter lovutvalgets oppfatning også åpne for at kommisjonen praktiserer utsatt dokumentinnsyn. Denne retten til utsatt innsyn går lengre enn den alminnelige regelen i offentleglova § 5, men det skal fortsatt mye til før den skal kunne anvendes av kommisjonene. Lovutvalget antar at det først og fremst vil være hensyn til sakens opplysning eller det at opplysninger har potensiell skadevirkning – for private, selskaper eller for det offentlige – som vil kunne begrunne midlertidige unntak etter bestemmelsen. Forsvinner de særlige grunnene etter hvert som undersøkelsen skrider frem, vil vurderingen få et annet utfall. Utsatt offentlighet vil kunne praktiseres frem til avleveringen av rapporten, men også det forhold at kommisjonen på et senere stadium har fått tilgang til flere og sikrere opplysninger, vil kunne få utslagsgivende betydning for vurderingen av «særlige grunner».

29.6 Adgangen til å påklage avslag på innsynsanmodninger

Innsynsanmodninger skal avgjøres av undersøkelseskommisjonen uten ugrunnet opphold. Avslår kommisjonen en innsynsanmodning, bør det være anledning til å påklage avslaget.

Ettersom undersøkelseskommisjonene er forvaltningsorganer, vil en innsynsanmodning kunne bringes inn for Sivilombudsmannen som en klagesak. Lovutvalget anbefaler imidlertid at det også skal være adgang til administrativ overprøving av avslag på innsynsanmodninger. Som klageorgan anbefales «Kongen», og det er naturlig at Kongen delegerer myndigheten til å avgjøre slike klagesaker til det departementet som forbereder oppnevningen av undersøkelseskommisjonene.

Ved innsynsanmodninger er det den som anmoder om innsyn som har interesse av fremdrift i prosessen. Lovforslaget fastsetter på denne bakgrunn ingen frist for å påklage undersøkelseskommisjonenes avslag på innsynsanmodninger. Det antas at den som ønsker innsyn innen relativt kort tid vil ta stilling til om beslutningen skal påklages, og eventuelt utferdige og oversende sin klage. I og med at kommisjonen oppløses ved avlevering av undersøkelsesrapporten, er det naturlig at klager må fremsettes før rapporten avleveres. Lovutvalget finner det ikke nødvendig å presisere dette i lovforslaget og viser i denne forbindelse også til at eventuelle klageberettigede uansett vil kunne rette nye innsynsanmodninger mot ansvarlig fagmyndighet.

30 Undersøkelseskommisjonens arkiv

30.1 Forholdet til arkivloven

Av offentleglova § 10 første ledd følger det at forvaltningsorganer og virksomheter omfattet av offentleglova skal føre journal etter reglene i arkivloven 62 med tilhørende forskrifter. Den aktuelle forskriften er forskrift om offentlege arkiv, 11. desember 1998 nr. 1193 (arkivforskriften). Som forvaltningsorganer vil undersøkelseskommisjonene være forpliktet til å ha et arkiv, og denne plikten følger også direkte av arkivloven ettersom kommisjonene regnes som offentlige organer. 63

Undersøkelseskommisjonene er følgelig forpliktet til å føre journal hvor kommisjonen registrerer alle inngående og utgående saksdokumenter som er gjenstand for saksbehandling og har verdi som dokumentasjon. 64 Kommisjonenes interne dokumenter omfattes derimot ikke av journalplikten, og det er opp til kommisjonen å avgjøre om og i hvilket omfang disse dokumentene skal journalføres. 65

Journalplikten er viktig for å gi publikum informasjon om opplysninger som går til og fra kommisjonene. Slik ivaretas også hensynet til offentlighet og innsyn. Undersøkelseskommisjonene må sette av ressurser til å overholde pliktene etter arkivloven, og det er naturlig at kommisjonssekretærene utfører dette arbeidet.

Kravene til undersøkelseskommisjonenes journal fremgår av arkivforskriften § 2-7. Journalen skal gi opplysninger om de ulike dokumentenes

• journalføringsdato

• saks- og dokumentnummer

• sender og mottaker

• opplysninger om sak, innhold eller emne

• dateringen på dokumentet.

I tillegg skal journalen angi arkivkode, ekspedisjons- eller avskrivingsdato og avskrivingsmåte.

Kan et dokument ikke registreres uten å røpe taushetsbelagte opplysninger eller opplysninger som kan unntas offentlighet, kan undersøkelseskommisjonen benytte nøytrale kjennetegn eller på andre måter skjule opplysningene i den offentlige journalen. 66

30.2 Lovfesting av forholdet til arkivloven

Lovutvalget foreslår en lovfesting av undersøkelseskommisjonenes plikt til å følge reglene i arkivloven. Som det fremgår av det foregående, vil en slik lovbestemmelse strengt tatt ikke være nødvendig, og den vil derfor i det alt vesentlige være av informativ karakter.

Grunnen til at lovutvalget likevel mener det vil være hensiktsmessig med en uttrykkelig lovfesting av forholdet til arkivloven, er undersøkelseskommisjonenes særegne karakter. Undersøkelseskommisjonenes arbeid er ofte av offentlig interesse. Det må også påregnes at enkeltpersoner med liten erfaring med arkivloven, offentleglova eller tolkning av lovtekst for øvrig får befatning med kommisjonen eller av andre årsaker interesserer seg for kommisjonenes arbeid. Lovutvalget antar at en lovfesting av undersøkelseskommisjonenes plikt til å følge arkivloven vil gjøre det lettere for disse gruppene å ivareta sine interesser og sitt behov for informasjon.

31 Avslutning av undersøkelsen

31.1 Avgivelse av undersøkelses­rapporten

Avgivelse av undersøkelsesrapporten markerer avslutningen på undersøkelseskommisjonens arbeid. I rapporten gjør kommisjonen rede for de undersøkelser den er bedt om i mandatet. Nærmere krav til innholdet i undersøkelsesrapporten gjennomgås i neste punkt.

Undersøkelsesrapporten avgis til det departement som har forberedt saken for Kongen i statsråd, vanligvis Fornyings- og administrasjonsdepartementet. 67

I rundskriv G-48/75 fremholdes det at den myndighet som rapporten avgis til, skal ta stilling til om rapporten skal offentliggjøres. Lovutvalget finner det naturlig å gå et skritt videre og lovfeste en regel om at undersøkelsesrapporten skal være offentlig. Undersøkelseskommisjoner skal brukes til å utrede saker av allmennviktig betydning. 68 For å imøtekomme allmennhetens behov for informasjon bør derfor kommisjonens vurderinger gjøres tilgjengelig for publikum. En annen løsning ville svekket tilliten til kommisjonsarbeidet, til kommisjonens vurderinger og til det offentliges videre håndtering av undersøkelsesrapporten.

Undersøkelseskommisjonen må i arbeidet med undersøkelsesrapporten ta hensyn til at rapporten skal gjøres offentlig tilgjengelig. Ettersom kommisjonen er bundet av lovbestemmelser om taushetsplikt, må taushetsbelagte opplysninger ikke fremgå av undersøkelsesrapporten. Det kan etter omstendighetene også bli nødvendig å anonymisere personer eller foretak omtalt i rapporten.

Ofte blir oppdragsgiver forut for overleveringen orientert om hovedkonklusjoner i en utredning. Slik vil oppdragsgiver kunne gjøre nødvendige forberedelser for å kunne ta stilling til spørsmål umiddelbart etter mottakelsen av utredningen. En slik praksis er etter det lovutvalget er kjent med, også fulgt ved overlevering av rapporter fra offentlig oppnevnte undersøkelseskommisjoner. Lovutvalget finner det hensiktsmessig å videreføre denne ordningen og antar at de nærmere rammene vil kunne klargjøres gjennom praksis. Som det fremgår av punkt 27.3.5, foreslår lovutvalget også at alle som berøres av undersøkelsen i forkant bør få en orientering om forhold av betydning for deres posisjon.

Samtidig som undersøkelsesrapporten avgis, overleverer kommisjonen sitt underlagsmateriale. Erfaring tilsier at dette materialet kan bli svært omfangsrikt, og det må finnes en praktisk måte å stille materialet til disposisjon.

Overgivelsen av underlagsdokumentasjonen innebærer at enhver som ønsker innsyn i kommisjonens underlagsmateriale etter overleveringen må henvende seg til det organet som mottar dokumentene. Dette er også en naturlig konsekvens av at kommisjonen oppløses ved overleveringen av undersøkelsesrapporten. Såfremt lovutvalgets forslag om oppnevning av en ansvarlig fagmyndighet tas til følge, 69 vil den ansvarlige fagmyndigheten være den naturlige adressat for eventuelle innsynsanmodninger. Før ansvarlig fagmyndighet er bestemt, kan innsynsanmodninger rettes til det departementet som fikk overlevert undersøkelsesrapporten.

Lovutvalget antar at avgivelsen av underlagsmaterialet ikke får betydning for vurderingen av partsinnsyn eller offentlighet. Taushetsbelagte opplysninger endrer for eksempel ikke karakter bare fordi kommisjonen er oppløst. Kommisjonens interne dokumenter, herunder referater fra gjennomførte samtaler, vil i utgangspunktet også kunne unntas innsyn etter at kommisjonsarbeidet er avsluttet. Slike dokumenter er utarbeidet for intern bruk, og det faktum at kommisjonen som forutsatt er oppløst og dokumentene er overtatt av et annet offentlig organ, bør ikke utelukke adgangen til å unnta innsyn i opplysningene. Et tilsvarende syn later også til å være lagt til grunn i foredraget til kongelig resolusjon i anledning statsrådsbehandling om innsyn i intervjuer gjennomført i UDI-granskingen. 70 En annen sak er at konkrete omstendigheter – typisk opplysninger gitt i undersøkelsesrapporten – vil kunne få betydning for vurderingen av om opplysningene skal frigis etter meroffentlighetsbetraktninger.

31.2 Undersøkelsesrapportens innhold

Undersøkelsesrapporten er undersøkelseskommisjonens svar på mandatet, og i rapporten redegjør kommisjonen for de forhold som inngår i undersøkelsen. I rundskriv G-48/75 stilles det krav om at undersøkelsesrapporten skal innholde en redegjørelse for det materialet som er skaffet til veie, en fremstilling av saksforholdet kommisjonen legger til grunn og en begrunnelse for de konklusjoner kommisjonen trekker ut av det foreliggende materialet. 71 Rapporten bør også inneholde en redegjørelse for kommisjonsarbeidet og for eventuelle endringer eller presiseringer av mandatet.

I rundskrivet fremholdes det at en ”særskilt grunngiving som nevnt i forvaltningsloven §§ 24 flg.” ikke blir aktuelt. Justisdepartementet verken utdyper eller begrunner dette standpunktet, og lovutvalget har funnet det hensiktsmessig å knytte noen bemerkninger til hva som forventes av nærmere redegjørelser i undersøkelsesrapporten.

Kommisjonens vurderinger i en undersøkelsesrapport er ikke bestemmende for rettigheter og plikter, og kommisjonen fatter ikke enkeltvedtak. Forvaltningslovens regler om begrunnelsesplikt kommer derfor ikke til anvendelse. 72 Flere forhold trekker likevel i retning av at undersøkelseskommisjoner gir en grundig begrunnelse for sine standpunkter og vurderinger.

Det er undersøkelsesrapporten som er kommisjonens bidrag til sakens opplysning. Kommisjonen avslutter sitt arbeid ved avgivelsen av undersøkelsesrapporten, og som det redegjøres nærmere for nedenfor, mener lovutvalget at kommisjonens medlemmer ikke skal delta i debatter omkring rapportens nærmere innhold. Det er derfor viktig at undersøkelsesrapporten gir et dekkende bilde av kommisjonens undersøkelser.

Undersøkelsesrapporten er også grunnlaget for vurderingen av kommisjonens arbeid. Begrunnelsesplikten regnes som en del av det grunnleggende kravet til forsvarlig saksbehandling i forvaltningen. Synliggjøring av premissene for en beslutning antas å bidra til større grundighet i saksbehandlingen, og tilliten til forvaltningens vurderinger antas også å øke når grunnlaget for vurderingene er kjent. 73 Selv om en undersøkelseskommisjon ikke treffer bindende avgjørelser, er hovedformålet med kommisjonsarbeidet utredning av et saksforhold. Grunnlaget for kommisjonens standpunkter vil dermed kunne være like viktige som kommisjonens konklusjoner.

Basert på gjennomførte møter og annet kartleggingsarbeid har lovutvalget et klart inntrykk av at kommisjonenes begrunnelse for sine vurderinger er sentral for personer som berøres av en undersøkelse, og særlig de som kritiseres av kommisjonen. Hensynet til disse personene støtter opp om at kommisjonen underbygger hvorfor hendelsesforløpet anses å være slik som beskrevet. Det at kommisjonen utreder saken og ikke avgjør den, kan også tilsi at kommisjonen i større grad enn vanlig bør synliggjøre tvil, herunder peke på usikkerhetsfaktorer og mulige feilkilder for sine vurderinger.

Forhold som etter kommisjonens oppfatning er uten betydning for saken, skal kommisjonen ikke bruke plass på i undersøkelsesrapporten. Dette er likevel ikke mer enn et utgangspunkt. Etter omstendighetene kan forhold kommisjonen mener at ikke skal tillegges utslagsgivende betydning, fortjene omtale, for eksempel spørsmål som har vært sentrale i medieomtale av saken. Har en av de berørte overfor kommisjonen trukket frem forhold som ikke endrer kommisjonens vurdering av faktisk eller rettslig karakter, kan det være riktig av kommisjonen også å gjøre rede for hvorfor vedkommendes opplysninger ikke fikk utslagsgivende betydning.

Det at kommisjonen også skal kvittere ut enkelte opplysninger som ikke tillegges vekt, går muligens lengre enn hva som påligger forvaltningen ved enkeltvedtak. 74 Hensynet til tilliten til undersøkelseskommisjonens arbeid tilsier imidlertid at undersøkelsesrapporten viser at alle momenter i saken er vurdert. Slik vil kommisjonens vurderinger bli lettere å avfinne seg med for den som ikke fikk gjennomslag for sine standpunkter, og ansvarlig fagmyndighet – som uansett vil bli møtt med de samme innvendingene i et eventuelt oppfølgningsarbeid – vil få et bedre grunnlag for sine vurderinger. Uten at det har direkte betydning nevner lovutvalget at begrunnelsesplikten for enkeltvedtak tilpasses vedtakets karakter, slik at kravet skjerpes ved komplekse og inngripende avgjørelser. 75

Selv om det bør legges opp til grundige begrunnelser, går det imidlertid en grense for hvor nøye kommisjonen skal gå inn på hvert enkelt bevis. Kommisjonen bør for eksempel unngå begrunnelser på et detaljnivå som i unødig stor grad eksponerer de involverte. I dagens informasjonssamfunn hvor det må påregnes at undersøkelsesrapporten leses av mange og vil være tilgjengelig og søkbar på internett, må kommisjonen finne en balanse mellom redegjørelse for saken og vern av de involverte.

Så lenge kommisjonen begrunner sine vurderinger i tråd med disse utgangspunktene, finner lovutvalget det ikke hensiktsmessig å gi noen nærmere føringer på hvordan kommisjonen skal forholde seg til de innspill den får i saken. Undersøkelseskommisjonen står da også fritt til – om den finner det hensiktsmessig – å ta inn korte redegjørelser fra den som berøres, for deretter eventuelt å begrunne hvorfor kommisjonen ikke deler vedkommendes oppfatninger.

31.3 Undersøkelseskommisjonens medlemmers arbeid etter rapport­avgivelse

Etter overlevering av undersøkelsesrapporten oppløses kommisjonen. Kommisjonens syn på saken som har vært undersøkt, skal fremgå av undersøkelsesrapporten, og kommisjonsmedlemmene bør ikke delta i en etterfølgende offentlig debatt omkring innholdet i rapporten. Det offentlige organ som utpekes som ansvarlig fagmyndighet, vil naturlig kunne kommentere sider ved undersøkelsesrapporten, herunder besvare kritikk. 76

En grunn til at kommisjonsmedlemmer bør avstå fra å delta i offentlig debatt omkring undersøkelsesrapportens innhold, er at kommisjonen må bevare sin objektive og uavhengige stilling. Besvarer kommisjonsmedlemmer kritikk, fremmer nye synspunkter eller lignende, kan det svekke kommisjonsarbeidets karakter av upartisk, fullstendig undersøkelse. Innlater kommisjonsmedlemmer seg på etterfølgende debatt om rapportens innhold, er det videre en risiko for misforståelser og for å bli trukket med i diskusjoner om forhold rapporten verken hadde, kunne ha hatt eller behøvde å befatte seg med. Slik vil deltakelse i diskusjoner i etterkant av rapportens overlevering kunne svekke inntrykket av kommisjonsrapportens samlede styrke og fullstendighet.

Eventuelle rene personangrep må imidlertid det aktuelle kommisjonsmedlemmet selv kunne ta til motmæle mot, hvis det anses hensiktsmessig. Når det gjelder angrep på undersøkelsesrapportens innhold, bør kommisjonen begrense seg til kun å avklare rene misforståelser i det offentlige rom. Det er naturlig at kommisjonens leder eller helst ansvarlig fagmyndighet, 77 besvarer slike henvendelser som bør kunne besvares ved rene henvisninger til rapportens innhold, uten å gå inn på nærmere forklaringer om hva kommisjonen har ment og på hvilket grunnlag. Såfremt undersøkelsesrapporten er utformet i tråd med de føringer lovutvalget har skissert i forrige punkt, antas det at slike henvisninger vil være tilstrekkelige til å oppklare denne typen misforståelser.

Et annet spørsmål er hva kommisjonens medlemmer og bistandsytere kan og bør gjøre med kunnskap og erfaring de tilegner seg gjennom kommisjonsarbeidet. Lovutvalget antar at mange vil ha interesse av å nyttiggjøre seg slik erfaring i sin faglige virksomhet. Også her må det påses at kommisjonens medlemmer og bistandsytere ikke deltar i offentlige diskusjoner omkring detaljer i undersøkelsesrapporten. Medlemmer og bistandsytere må imidlertid som et utgangspunkt på samme måte som enhver annen kunne nyttiggjøre seg den informasjon som fremgår av undersøkelsesrapporten og alminnelig tilgjengelig underlagsmateriale. Eventuelle foredrag eller vitenskapelige arbeider om kommisjonsarbeidet må da baseres på informasjon som er tilgjengelig for enhver, og det må vises tilbakeholdenhet med å trekke slutninger som ikke fremgår av undersøkelsesrapporten.

Slik lovutvalget ser det, gjør ikke de samme motforestillinger seg gjeldende ved etterfølgende debatt omkring eventuelle forbedringstiltak kommisjonen foreslår. Denne debatten retter seg fremover i tid, og deltakelse fra kommisjonsmedlemmer eller bistandsytere vil ikke på samme måte være en trussel mot tiltroen til kommisjonens undersøkelser av fortidige forhold. Den kompetansen kommisjonen har tilegnet seg gjennom undersøkelsen vil kunne være nyttig i den videre diskusjonen omkring eventuelle tiltak som skal gjennomføres for å unngå lignende saker senere. Såfremt kommisjonens medlemmer eller bistandsytere kan delta i denne diskusjonen uten at det sår tvil om eller er egnet til å så tvil om undersøkelsesrapportens redegjørelse for det fortidige hendelsesforløpet, bør disse etter lovutvalgets oppfatning kunne bidra med sin kompetanse.

Lovutvalget ønsker også å knytte noen bemerkninger til kommisjonsmedlemmers vitneplikt såfremt deler av sakskomplekset som har vært undersøkt, blir fremmet for domstolsbehandling. For dommeres vedkommende følger det av tvisteloven § 22-4 annet ledd at det ikke kan føres bevis med opplysninger fra dommere og lagrettemedlemmer om grunnlaget for avgjørelser de har truffet. Et slikt bevisforbud gjelder derimot ikke for medlemmer av kollegiale forvaltningsorganer. 78 Vitneplikten for medlemmer av undersøkelseskommisjoner er begrenset av regler om taushetsplikt så langt de rekker. Lovutvalget foreslår ingen endringer på dette punkt.

31.4 Bruk av informasjon innhentet av undersøkelseskommisjonen i senere prosesser

Undersøkelseskommisjonenes mandat setter rammene for temaet som skal utredes i undersøkelsesrapporten. Underveis i undersøkelsesarbeidet kan det ikke utelukkes at kommisjonen kommer over informasjon uten betydning for undersøkelsen, slik denne er avgrenset i mandatet. Slik informasjon vil ikke ha betydning for undersøkelseskommisjonens utredningsarbeid. Informasjonen kan derimot være av interesse for andre, for eksempel ordinære kontroll- og tilsynsorganer eller politi og påtalemyndighet.

I strafferetten gjelder det egne regler for såkalt «overskuddsinformasjon» i betydningen informasjon innhentet under etterforskning av ett straffbart forhold og som viser seg å være relevant for å opplyse et annet straffbart forhold. Bruk av slik overskuddsinformasjon er i sin alminnelighet ikke problematisk, men dersom informasjonen er innhentet ved inngripende etterforskningsmetoder, kan det oppstå begrensninger i adgangen til å anvende overskuddsinformasjon.

Ettersom det foreslås at undersøkelseskommisjoner ikke skal gis adgang til pålegge bevisførsel, vil strafferettens regler om overskuddsinformasjon ikke være overførbare til informasjon undersøkelseskommisjonen mottar. Det må likevel påses at opplysninger ikke brukes på en måte som kommer i strid med grunnleggende regler til vern om den personlige integritet. I kapittel 12 er det redegjort for menneskerettslige føringer på undersøkelsesprosessen, og det vises i denne sammenheng særlig til gjennomgangen av vernet mot selvinkriminering.

Når undersøkelseskommisjonen innhenter informasjon på grunnlag av samtykke, kan samtykkets rekkevidde også få betydning for adgangen til bruk for andre formål, selv om et samtykke som foranlediger et privat taushetsløfte ikke innskrenker vitneplikt etter loven. Politi og påtalemyndighet har egne hjemler for å ta beslag i informasjon om mulig straffbare forhold. Utgangspunktet er imidlertid at andre myndighetsorganer må forholde seg til eventuelle begrensninger som fremgår av et samtykke. Har en privatperson eller et selskap eksempelvis samtykket i å videreformidle opplysninger eller dokumentasjon til bruk i undersøkelsen, vil mandatrelevant informasjon kunne brukes av kommisjonen og i et eventuelt senere oppfølgningsarbeid. Hvorvidt andre vil kunne gjøre bruk av annen informasjon enn den som omfattes av mandatet, beror imidlertid på en tolkning av samtykkets rekkevidde, herunder hvilke opplysninger kommisjonen ga om formålet med informasjonsinnhentingen.

32 Forvaltningens oppfølgingsplikt

Undersøkelseskommisjonen kan ikke treffe beslutninger med rettsvirkninger overfor dem som berøres. Kommisjonen treffer ingen formelle avgjørelser, og undersøkelsesrapporten er verken en dom eller et vedtak. Rettslig sett kan kommisjonens vurderinger ses på som meningsytringer, om enn av en noe spesiell karakter. Undersøkelsesrapporten vil blant annet kunne være nyttig for forvaltningens videre håndtering av de forhold som har vært undersøkt.

Uavhengig av undersøkelsesrapportens rettslige status vil kommisjonens bemerkninger om enkeltpersoner eller foretaks opptreden, kunne oppleves som svært belastende for dem undersøkelsen vedrører. Dette aktualiserer spørsmålet om overprøving av undersøkelseskommisjonens vurderinger. Lovutvalget kommer tilbake til dette i punkt 33.1, og konkluderer der med at en ordinær overprøvingsadgang ikke bør innføres.

Dersom kommisjonens standpunkter blir fulgt opp med saker for de faste organene, herunder domstolene, vil saksforløpet og den rettslige vurderingen av dette forholdet bli gjenstand for ordinær saksbehandling. Den som har blitt utsatt for kritikk i rapporten vil da få anledning til å fremlegge sine synspunkter i saken, også vedrørende kommisjonens vurderinger. Mer problematisk er det dersom (enkelte av) kommisjonens kritiske bemerkninger ikke følges opp.

De kritiske bemerkningene som gis i kommisjonsrapporter blir ikke alltid gjenstand for oppfølgning. Grunnen til at de faste organene ikke følger opp kritikk i kommisjonsrapporter, kan være at disse organene ikke deler kommisjonens oppfatning av de faktiske forhold eller den rettslige vurderingen av saksforløpet. Er sakens tema omstridt, kan det heller ikke utelukkes at forvaltningen bevisst unnlater å ta standpunkt og viser til undersøkelseskommisjonens vurderinger. Uansett hva årsaken er, foreligger det en risiko for at kommisjonens standpunkter i lang tid – og kanskje for alltid – blir stående som forvaltningens siste ord i saken. For den som kritiseres, vil dette kunne oppleves som lite tilfredsstillende.

Erfaring har også vist at undersøkelseskommisjonens vurderinger en rekke ganger har blitt gjenstand for diskusjon i mediene. Kommisjonens medlemmer skal ikke ta del i en diskusjon om innholdet av undersøkelsesrapporten, og representanter for forvaltningen vil ofte være bundet av lovpålagt taushetsplikt.

Lovutvalget foreslår på denne bakgrunn at forvaltningen pålegges en plikt til aktivt å ta stilling til undersøkelseskommisjonens vurderinger kort tid etter overlevering av undersøkelsesrapporten. Inn under denne plikten hører at forvaltningen må ta inn over seg konklusjonene i rapporten, ta stilling til holdbarheten av disse og deretter vurdere hvilke konsekvenser – om noen – kommisjonens standpunkter skal få. Det vises til lovutkastet § 13.

En slik oppfølgningsplikt innebærer ikke at ansvarlig fagmyndighet kort tid etter avgivelsen av undersøkelsesrapporten skal ha en bestemt oppfatning om hvert enkelt forhold som inngår i undersøkelsen. Ansvarlig fagmyndighet må naturligvis forholde seg til de saksbehandlingsregler som gjelder for en eventuell videre oppfølgning av saken, og kravet til forsvarlig saksbehandling vil få betydning for hvor raskt forvaltningen vil kunne gjøre seg opp en sikker mening om saksforholdet. Lovutvalget antar at man i mange tilfeller i første omgang ikke vil kunne gå lenger enn til å gi uttrykk for hvilke forhold som vil bli gjenstand for videre oppfølgning, og hvilke forhold man ikke ønsker å gå videre med. Denne vurderingen må på vanlig måte begrunnes.

Flere hensyn taler for en slik oppfølgningsplikt. Uten at det er avgjørende, nevner lovutvalget også at flere av dagens faste kontroll- og tilsynsorganer treffer rådgivende uttalelser under forutsetning om at uttalelsene følges opp av forvaltningen. Sivilombudsmannen treffer for eksempel ikke rettslig bindende avgjørelser, men finner ombudsmannen grunnlag for å kritisere forvaltningen, forutsettes det at forvaltningen foretar en ny vurdering av saken. Havarikommisjonens tilrådninger går til Samferdselsdepartementet for videre oppfølgning. Fra utenlandsk rett har man også eksempler på at særlover for undersøkelseskommisjoner pålegger ansvarlige fagmyndigheter en oppfølgningsplikt. 79

Et annet moment er at forvaltningen avsetter til dels betydelige midler til å utrede en sak ved en undersøkelseskommisjon. Man bør da kunne forvente at kommisjonens vurderinger gjennomgås og følges opp av forvaltningen. Følges kommisjonsrapporten uttrykkelig opp, vil alle som berøres av undersøkelseskommisjonens arbeid, også forholdsvis raskt få kjennskap til hva de kan forvente seg at utfallet for deres del blir. Særlig viktig er dette for den eller de som kritiseres i undersøkelsesrapporten.

En oppfølgningsplikt vil også understreke undersøkelsesrapportens karakter av å være en «mellomstasjon». En viktig oppgave for en undersøkelseskommisjon er som nevnt tidligere å redegjøre for sitt syn på faktum og som regel også for kommisjonens vurdering av faktum opp mot rettslige normer. Undersøkelsesrapporten vil således bidra til å gi forvaltningen og publikum bedre innsikt i en uoversiktlig materie som ofte også er kontroversiell.

Undersøkelseskommisjonens ansvar er altså utredning av saken, men kommisjonen har ikke ansvar for oppfølgning av den. Den videre prosessen bør derfor så raskt som mulig overtas av rette fagmyndighet. Dette gjøres mest tydelig ved en uttrykkelig vurdering av rapportens innhold fra ansvarlig fagmyndighets side. Tar forvaltningen selv aktivt stilling til kommisjonens vurderinger, tilbakeføres saken til de faste organene.

Tilbakeføres saken til forvaltningen, unngår man at sakskomplekset knyttes til en undersøkelseskommisjon som ikke lenger eksisterer, og hvor medlemmene uansett er avskåret fra å uttale seg. Erfaringsmessig må kommisjonsmedlemmer i dag påregne en ikke ubetydelig belastning også i etterkant av kommisjonsarbeidet. Forvaltningsapparatet er rustet for å behandle denne typen saker, også eventuelle diskusjoner i mediene.

Lovutvalget antar at ansvaret for å utpeke ansvarlig fagmyndighet hensiktsmessig vil kunne legges til Kongen i statsråd. Som øverste administrative organ vil Kongen i statsråd også ha best oversikt over hvilket organ som mest naturlig peker seg ut til å følge opp kommisjonens konklusjoner.

33 Overprøving

33.1 Ulike former for overprøving

Undersøkelseskommisjoner treffer ingen avgjørelse, og undersøkelsesrapportenes betydning avhenger av om kommisjonens vurderinger og konklusjoner får tilslutning fra ansvarlige fagmyndigheter, fra mediene og fra publikum. Undersøkelsesprosessen – og særlig en eventuell kritikk i en undersøkelsesrapport – vil kunne føles belastende for den som berøres. Den som mener undersøkelsen er beheftet med feil eller mangler, har begrensede muligheter til å angripe undersøkelseskommisjonens arbeide.

Det er i dag ingen mulighet til å påklage kommisjonenes vurderinger og innholdet i kommisjonsrapportene. Lovutvalget anbefaler at det heller ikke i fremtiden gis en slik formalisert klageadgang.

Selv om standpunktene i undersøkelsesrapportene er uten doms- og vedtaksvirkninger, er det visse muligheter for å bringe undersøkelsesarbeidet inn for domstolene som en del av ærekrenkelses- eller erstatningssaker. Adgangen til å bringe undersøkelsesarbeidet inn for domstolene gjennomgås nedenfor i punkt 33.2 og 33.3. I det følgende nevnes enkelte andre muligheter for å få vurdert undersøkelseskommisjonenes arbeid av andre.

En som føler seg krenket av en undersøkelseskommisjon, kan gjøre ansvarlig fagmyndighet oppmerksom på forholdet. Dette kan få betydning for ansvarlig fagmyndighets vurderinger av videre oppfølgning av saken. En institusjonalisert overprøvingsadgang – slik som for forvaltningsorganers enkeltvedtak – finner lovutvalget ikke grunnlag for å foreslå.

Det er ikke opplagt hvordan en eventuell overprøvingsadgang skulle vært organisert. Mens brudd på kravet til kontradiksjon kan føre til at en dom oppheves, er det for eksempel ikke klart hva som blir konsekvensen av at en undersøkelseskommisjon har brutt krav til kontradiksjon. Har kommisjonen ved å handle i strid med normer for forsvarlig saksbehandling lagt et uriktig faktum til grunn, vil feilen kunne få betydning for kommisjonens standpunkter. Når undersøkelsesrapporten først foreligger, er det ikke lett å se hvordan en slik feil kan repareres. En løsning hvor man pålegger kommisjonen å «gjenåpne» undersøkelsen, virker for eksempel lite hensiktsmessig.

Adgang til å påklage undersøkelseskommisjonenes saksbehandling og standpunktene i undersøkelsesrapportene synes på denne bakgrunn unødvendig. En slik institusjonalisert overprøving ville også gitt inntrykk av at rapportene er av større rettslig betydning enn hva som er tilfelle. I noen grad hviler lovutvalgets standpunkt også på forslaget om at forvaltningen skal pålegges aktivt å ta stilling til standpunktene i undersøkelsesrapporten. Blir kritikk i en undersøkelsesrapport fulgt opp administrativt, ved politietterforskning eller ved alminnelige søksmål for domstolene, vil den som mener seg utsatt for uberettiget omtale også få anledning til å fremlegge sine standpunkter og imøtegå kommisjonens vurderinger i tråd med de aktuelle saksbehandlingsregler.

Det finnes i tillegg andre måter å angripe undersøkelseskommisjonens arbeid på. Undersøkelseskommisjoner er forvaltningsorganer som hører inn under Sivilombudsmannens arbeidsområde. Klager på saksbehandlingen i undersøkelseskommisjoner kan derfor bringes inn for Sivilombudsmannen. Den som er misfornøyd med undersøkelsesarbeidet, vil også kunne fremlegge sine synspunkter i mediene og andre egnede fora. Kan det fremmes berettigede innvendinger mot vurderingene i rapportene, vil de langt på vei bidra til å svekke tilliten til rapporten – også til de delene som ikke er angrepet.

33.2 Ærekrenkelser og mortifikasjon

Den som mener undersøkelsesrapporten inneholder uriktig kritikk, kan ønske å gå til ærekrenkelsessøksmål mot undersøkelseskommisjonen eller medlemmer av kommisjonen. Vedkommende kan også ønske å kreve at omtalen i kommisjonsrapporten blir mortifisert, altså kjent helt eller delvis død og maktesløs.

Som det fremgår av kapittel 9, er undersøkelseskommisjonene og deres medlemmers strafferettslige ansvar for ærekrenkende uttalelser i undersøkelsesrapporten lempet etter straffeloven § 249 nr. 3. Straffansvar for uriktige, ærekrenkende uttalelser fra kommisjonen vil ikke være aktuelt såfremt kommisjonen eller det enkelte kommisjonsmedlem uttaler seg i god tro etter å ha gjennomført de undersøkelser man må kunne forvente. De kravene til forsvarlig saksbehandling som foreslås av lovutvalget, kan være en naturlig målestokk i en slik aktsomhetsvurdering.

Fremmes det straffesak om ærekrenkelser kan man samtidig fremme sak om at uttalelser i undersøkelsesrapporten mortifiseres. 80 I dag kan man imidlertid ikke reise rene mortifikasjonssøksmål mot undersøkelseskommisjonenes uttalelser i undersøkelsesrapportene. 81

Lovutvalget kan ikke se at det er avgjørende grunner til å foreslå endringer i dette vernet om kommisjonen og kommisjonsmedlemmene. Medlemmene av en undersøkelseskommisjon er pålagt å uttale seg om det saksforholdet som skal undersøkes. Utredningsarbeidet kan være sammensatt og utfordrende, og for å besvare mandatet kan kommisjonen være forpliktet til å ta stilling til om enkeltpersoner har opptrådt kritikkverdig. Sentrale hensyn bak vernet mot ærekrenkelses- og mortifikasjonssøksmål har vært å sikre kommisjonens kompetanse og autoritet utad. 82 Behovet for kvalifiserte kommisjonsmedlemmer og for å få fremlagt kommisjonens mening i undersøkelsesrapporten vil etter lovutvalgets oppfatning gjøre seg gjeldende også i fremtiden.

Med mindre straffesak om ærekrenkelser fremmes, er beskyldninger «satt fram av et vitne under forklaring» for en undersøkelseskommisjon også vernet mot mortifikasjonssøksmål. 83 Bakgrunnen for dette vernet er ønsket om å sikre informasjonsflyten til kommisjonene. Hvis kommisjonene anmoder om informasjon, kan «vitner» altså forklare seg fritt, uten å risikere mortifikasjonssøksmål. 84

Etter lovutvalgets oppfatning bør det også i fortsettelsen være begrensninger i adgangen til å reise mortifikasjonssøksmål mot uttalelser gitt til en undersøkelseskommisjon. På bakgrunn av de foreslåtte endringer av terminologisk art bør de aktuelle bestemmelsene i straffeloven § 253 endres til å omfatte «undersøkelseskommisjoner».

Det kan stilles spørsmål ved om avgrensningen i straffeloven § 253 nr. 3 bokstav b) er hensiktsmessig i og med at bestemmelsen bare verner «vitner» som uttaler seg til en undersøkelseskommisjon. Det vises til at lovutvalget foreslår en utvidelse i adgangen til å begjære bevisopptak ved domstolene etter domstolloven § 43 annet ledd, slik at det også kan begjæres bevisopptak av personer og selskaper som berøres av undersøkelsen. 85 Lovutvalget anser vernet tilstrekkelig.

33.3 Erstatning

Negativ omtale i en undersøkelsesrapport kan etter omstendighetene påføre personer eller selskaper et økonomisk tap. Dersom dette økonomiske tapet har oppstått som følge av at undersøkelseskommisjonen eller noen som handler på vegne av kommisjonen har opptrådt erstatningsbetingende uaktsomt, kan det økonomiske tapet krevet erstattet etter vanlige regler.

Selv om det senere viser seg at kommisjonen har vurdert deler av saken feil, er ikke det i seg selv nok til å konstatere erstatningsansvar. Det sentrale i en erstatningsrettslig vurdering vil være om alminnelige krav til forsvarlig fremgangsmåte er overholdt. Brudd på grunnleggende saksbehandlingskrav vil være et tungtveiende – om enn ikke nødvendigvis avgjørende – moment i vurderingen av om kommisjonen har utredet saken på forsvarlig måte.

Da Stortinget vedtok en særlov for den nylig avholdte granskingen av pensjonssaken, ble det tatt inn en bestemmelse om at granskingsutvalgets medlemmer var å anse som arbeidstakere etter skadeserstatningsloven § 2-1. Gjennom denne bestemmelsen påtok Stortinget seg et arbeidsgiveransvar for et eventuelt tap private ble påført som følge av granskingsutvalgets utredningsarbeid.

En regel hvor det offentlige påtar seg et slikt ansvar, synes fornuftig også for andre undersøkelser enn de som initieres av Stortinget. Det at det offentlige som beslutter at undersøkelsen skal iverksettes, tar ansvaret for eventuelle skader undersøkelsen måtte medføre, styrker vernet både om de berørte og om undersøkelseskommisjonens medlemmer. For den som påføres skade innebærer bestemmelsen at det økonomiske tapet som følge av undersøkelsen kan kreves dekket av det offentlige. Såkalte anonyme og kumulative feil vil også omfattes av det offentliges erstatningsansvar.

Kommisjonsmedlemmene vil på sin side få en viss beskyttelse mot erstatningskrav rettet mot dem personlig. Slik legges det til å legge til rette for rekrutteringen til kommisjonene, og for at kommisjonene kan foreta uavhengige og grundige gjennomganger av saksforholdet. Samtidig vil eventuelt klanderverdig opptreden av kommisjonsmedlemmene kunne få betydning for den endelige fordelingen av det økonomiske ansvaret, slik at kravene til forsvarlig opptreden ikke uthules. 86

34 Administrative og økonomiske konsekvenser

I det følgende redegjøres det for administrative og økonomiske konsekvenser av lovutvalgets forslag.

Det antas at hovedtyngden av lovutvalgets forslag ikke vil føre til vesentlige endringer av økonomisk eller administrativ karakter fordi de foreslåtte reglene i stor grad er en videreføring og konkretisering av gjeldende regler og forvaltningsrettslige grunnprinsipper. Innledningsvis bemerkes at lovutvalgets forslag kan tenkes å effektivisere saksbehandlingen i undersøkelseskommisjonene fordi kravene til forsvarlig saksbehandling går klarere frem. Uten at lovutvalget har utredet dette spørsmålet, pekes det på generelt grunnlag på at klare regler vil gjøre det lettere for kommisjonene å gjennomføre sitt utredningsarbeid og de vil også kunne virke konfliktdempende.

De foreslåtte reglene om fremgangsmåten ved oppnevning gitt i punkt 16.2 til 16.5 og kapittel 21, kan føre til en økt belastning på forvaltningsapparatet. Klart er dette likevel ikke, og det ligger også i dag grundige vurderinger bak oppnevningen av undersøkelseskommisjoner. Forslaget om at det forberedende arbeidet tillegges et bestemt departement, vil kunne føre til at dette departementet bygger opp en erfaringsbase som trolig vil effektivisere arbeidet i forkant av oppnevningen.

Lovutvalgets forslag til regler til vern av «de berørte» i undersøkelser er trolig den delen av lovforslaget som får størst økonomiske konsekvenser. Tidligere kommisjoner har nok hatt noe ulik praksis for dekning av kostnader til bistand for dem som blir berørt. Lovutvalgets bestemte inntrykk er imidlertid at den enkelte som oftest har måttet dekke slike kostnader selv. Som det fremgår av gjennomgangen i punkt 27.3.4, er det relativt snevre rammer for hvilke kostnader til bistand som kan kreves dekket, men de foreslåtte reglene vil likevel føre til økte kostnader ved bruk av undersøkelseskommisjoner. Hensynet til de involverte og til en rettssikker og tillitsvekkende prosess rettferdiggjør etter lovutvalgets oppfatning denne kostnadsøkningen.

For de undersøkelser hvor det er aktuelt, foreslås det at kommisjonene skal gjennomføre informasjonsutvekslingsmøter med pårørende og etterlatte, eventuelt representanter for personer med slik tilknytning til undersøkelsen. 87 Nødvendige utgifter ved deltakelsen i slike møter foreslås dekket over kommisjonenes budsjett. Lovforslaget innebærer en endring av praksis og vil føre til økte kostnader ved kommisjonsundersøkelser. Det er imidlertid usikkert hvor store de økonomiske konsekvensene vil bli, da det i fremtiden vil være færre undersøkelser med pårørende- og etterlattegrupperinger. Havarikommisjonen og utvidelsen av havarikommisjonens arbeidsområde innebærer i tillegg at de fleste ulykkesutredningene vil foretas av havarikommisjonen, og ikke av særskilt oppnevnte undersøkelseskommisjoner.

Lovutvalget foreslår også at det utpekes en ansvarlig fagmyndighet med ansvar for å følge opp undersøkelseskommisjonens rapport. 88 I den grad dette forslaget fører til en økt belastning for forvaltningsapparatet, er denne konsekvensen tilsiktet. Når en undersøkelseskommisjon oppnevnes for å utrede et saksforhold av allmennviktig betydning, må det kunne forventes at forvaltningen setter av ressurser til å følge opp resultatene av utredningsarbeidet.