Del 2
Bakgrunn

3 Innledning

I del II – Bakgrunn – redegjøres det for bakteppet for lovutvalgets vurdering av regler for offentlige granskingskommisjoner. Etter noen innledende betraktninger om granskinger og bakgrunnen for de nå gjeldende reglene for granskingskommisjoner, Justisdepartementets rundskriv G-48/75, behandles enkelte rettsregler av betydning for granskingene. Deretter gjennomgås enkelte faste organer som driver utredning med granskingspreg, før lovutvalget redegjør for erfaringer tilegnet gjennom studiereisene til Danmark, Sverige og Irland. Avslutningsvis i del II pekes det på ulike faktorer som danner bakgrunnen for ønsket om gjennomgang av regelverket for granskingskommisjoner.

Det er ikke noe nytt trekk i vår tid at saker utredes ved hjelp av særskilt oppnevnte ekspertorganer. Myndighetene har lenge nedsatt kommisjoner, komiteer og utvalg som er gitt i oppdrag å foreta undersøkelser eller gransking. Så vel utredningsorganene som utredningsarbeidet har vært gitt ulike betegnelser. Formålet har i alminnelighet vært å utrede bestemte saksforhold som man har ment ikke egnet seg for domstolsbehandling eller behandling i andre eksisterende organer, med sikte på å klarlegge faktum og ta stilling til årsaksforhold. Ofte er utredningsorganet gitt i oppdrag å uttale seg om ansvarsforhold og vurdere mulige systemfeil med sikte på å foreslå endringer. Saksforholdet og utredningsorganets arbeid har oftest vært omfattet med betydelig interesse.

Som vedlegg 1 er inntatt en oversikt over rapporter fra norske granskingskommisjoner fra 1827 til 2009. Oversikten er utarbeidet av Harald Koht, førsteamanuensis, PhD, på oppdrag fra lovutvalget. Oversikten viser mangfoldet i begrepsbruk og anvendelsesområde.

Frem til det i rundskriv G-48/75 ble gitt «Regler for granskingskommisjoner», måtte kommisjonene i mangel av regler selv fastsette forsvarlige regler for fremgangsmåten ved utrednings­arbeidet.

I mai 2007 ble dette utvalget nedsatt med oppgave å vurdere endringer i regelverket for ad hoc granskingskommisjoner oppnevnt av det offentlige. I det følgende vil utvalget om seg selv bruke betegnelsen lovutvalget – for å skille seg fra andre utvalg som omtales, og fordi lovutvalget foreslår at ad hoc granskingskommisjoner oppnevnt av det offentlige, skal reguleres i en egen lov. Lovutvalgets ordbruk i denne utredningen vil ellers være preget av variasjoner i terminologi i tidligere dokumenter.

Lovutvalget gjør allerede her oppmerksom på at det blir foreslått en terminologisk endring. Det som tidligere i mange tilfeller, deriblant i lovutvalgets mandat, er kalt «granskingskommisjoner», heter i forslaget «undersøkelseskommisjoner». Bakgrunnen er b.la. den nevnte variasjonen i terminologi. Nærmere begrunnelse er å finne i kapittel 19. Når lovutvalget drøfter og fremsetter egne forslag, tas det sikte på konsekvent ordbruk, men denne skifter altså når den nye ordbruken innføres i kapittel 19.

4 Granskingsbegrepet og granskingers rettslige karakter

Ordet gransking har vært brukt og brukes i forskjellige betydninger.

Gransking kan for det første bety undersøkelse i forbindelse med en rettssak som hjelpemiddel til å få klarlagt faktiske forhold. Straffeprosessloven kapittel 12 gir regler om slik gransking. Tvistemålsloven av 1915 brukte ordet gransking i samme betydning, men nyere prosesslovgivning har ikke funnet tilstrekkelig veiledning i granskingsbegrepet. I tvisteloven av 2005 er gransking skiftet ut med bevisundersøkelse «som mer beskrivende fellesbetegnelse». 1

Granskingsbetegnelsen brukes for det andre om en undersøkelse utenom rettergang for å få klarlagt hendelsesforløp og vurdere om uheldige sider ved saksforholdet kan føres tilbake til menneskelige feil eller forsømmelser. Dersom det etter granskernes syn er begått feil eller forsømmelser, vurderer granskerne om disse feilene skal føre til kritikk av den ansvarlige. Ofte anbefales tiltak for å redusere faren for at liknende hendelser skjer igjen.

Granskinger iverksettes både av det offentlige og av private virksomheter, men tema for lovutvalgets arbeid er de offentlig oppnevnte granskingene. Utredning og evaluering av privat virksomhet iverksatt av private, omfattes ikke av mandatet.

De offentlige granskinger som er omfattet av lovutvalgets mandat er utredningsarbeid utført av granskingskommisjoner særskilt oppnevnt av Regjeringen eller andre forvaltningsorganer, også kommuner. Offentlige kontroll- og tilsynsorganer utfører utredningsarbeid med et visst granskingspreg. Disse organenes virksomhet omfattes imidlertid ikke av lovutvalgets mandat, men de utfører arbeid på en rekke områder hvor granskinger ellers kunne ha vært vurdert.

Organinterne undersøkelser gjennomført av organet som sådant, omfattes heller ikke og faller ikke inn under granskingsbegrepet slik det har vært anvendt i den oppstillingen som vedlegges lovutvalgets utredning. Det gjør heller ikke undersøkelser som et offentlig organ måtte engasjere advokater eller andre utredere til å foreta for seg. Oppnevningsformen avgjør om granskingen omfattes av mandatet og da også av de foreslåtte lovereglene.

Utredningsarbeid ved granskingskommisjoner forekommer i ulike situasjoner. Det er ikke uten videre enkelt å kategorisere ulike granskinger, og en kategorisering må til dels baseres på vurderingskriterier som kan være upresise. Det kan også være at en gransking i etterkant viser seg å realisere mål man ikke forutså da beslutningen om å oppnevne granskingskommisjonen ble fattet. Eksemplene som gis i oppregningen nedenfor må ses på denne bakgrunn og først og fremst som eksempler på de ulike kategoriene.

1. De fleste granskingene har dreid seg om klarlegging av et faktisk hendelsesforløp.

   Typiske eksempler på slike granskinger er undersøkelsesarbeidene etter Sleipner-, Mehamn-, Åsta- og Lillestrøm-ulykkene. Svært mange undersøkelser av større ulykker vil nå falle inn under arbeidsområdet til Statens havarikommisjon for transport.

2. Andre ganger kan formålet ha vært å få en vurdering og avdekking av systemsvikt. Granskingen av Forsvarets innkjøpspraksis i IKT-sektoren, av saksbehandlingen i UDI og av håndteringen av Fritz Moen-saken kan tjene som eksempler på slike undersøkelser.

3. Plassering av ansvar og vurdering av enkeltpersoners opptreden har også vært tema for granskinger. Denne typen undersøkelser kan illustreres med granskingene av UDI-saken, av Sleipner-ulykken og av den såkalte forskningsjukssaken ved Radiumhospitalet.

4. Ofte er et av formålene med en gransking å hindre at liknende tilfeller kan skje i fremtiden. Et slikt forebyggende formål var blant annet en del av motivasjonen for granskingen av Forsvarets innkjøpspraksis i IKT-sektoren, for ulykkesgranskingen etter togulykken i Lillestrøm og for undersøkelsene etter Sleipner- og Åsta-ulykkene.

De senere årene har man også sett en økende bruk av en noe annen form for gransking, utredning av økonomiske misligheter. Denne granskingsformen – som først og fremst foregår i kommuner og frittstående, offentlige etater – tar sikte på å avdekke sviktende internkontroll og eventuelle økonomiske misligheter som korrupsjon og tapping av offentlige midler. Slike granskinger gjennomføres ofte som en del av ordinær revisjon eller som egne utredninger gjennomført av private firmaer. Denne typen «gransking» omfattes ikke av lovutvalgets mandat.

En granskingskommisjon er ingen domstol, men et forvaltningsorgan, riktignok av en noe spesiell karakter. Rettergangslovene får ikke anvendelse på granskingskommisjoner med mindre det er utrykkelig bestemt. Derimot gjelder forvaltningsloven, om enn med visse tilpasninger. 2 En granskingskommisjon kan minne om de såkalte dømmende kommisjoner, som enkelte lover gir hjemmel for å oppnevne. Men dømmende kommisjoner er særdomstoler, ikke forvaltningsorganer, se domstolloven § 29. 3

Granskingskommisjoner har ikke doms- eller vedtaksmyndighet. Kommisjonenes konklusjoner får således ingen direkte rettsvirkninger for de berørte. Rapportene har vært omtalt som veiledende meningsytringer, 4 og skal først og fremst bidra til å gi oppnevningsorganet og allmennheten bedre innsikt i uoversiktlige og/eller kontroversielle saksforhold. Utredningenes betydning avhenger av utredningsarbeidets kvalitet og den anvendelse kommisjonsarbeidet senere får som grunnlagsmateriale. For de impliserte og for allmennheten kan kommisjonsrapporten likevel oppleves å ha samme eller nesten samme betydning som en dom. Det må derfor stilles rettssikkerhetskrav til saksbehandlingen i granskingskommisjoner.

5 Kings Bay-ulykken

Kings Bay-ulykken og undersøkelsene som ble gjennomført i etterkant av denne, aktualiserte behovet for regler om granskingskommisjoner. Lovutvalget har valgt å gjengi noen av hovedpunktene fra prosessen etter Kings Bay-ulykken fordi denne prosessen foranlediget arbeidet med de reglene som i dag gjelder for offentlige granskingskommisjoner.

Etter en eksplosjonsulykke 5. november 1962 i den statlig drevne gruven «Esther I» i Ny-Ålesund på Svalbard ble det nedsatt en granskingskommisjon for å få klarlagt årsakene til ulykken og eventuelt påpeke kritikkverdige forhold. Granskingskommisjonen ble nedsatt 4. januar 1963 under ledelse av sorenskriver Per Tønseth. Kommisjonen leverte sin rapport 27. mai 1963 og kritiserte en rekke aktører, blant annet gruveselskapets administrasjon og styre, samt Arbeidstilsynet. 5

Gruveselskapets styre imøtegikk kritikken, 6 og det daværende Kommunal- og arbeidsdepartementet som var granskingskommisjonens oppdragsgiver, distanserte seg fra kommisjonens konklusjoner. Departementet viste til at kommisjonens konklusjoner «ikke er en dom, men en utredning til støtte og rettleiing» for beslutningsorganene, og at det var grunn til å «vise forsiktighet med å komme med en endelig vurdering». 7

Opposisjonen på Stortinget mente Regjeringen måtte ta det politiske ansvaret for ulykken, og industriminister Kjell Holler valgte å søke avskjed.

I august 1963 debatterte Stortinget granskingskommisjonens rapport, og det ble klart at opposisjonen sto samlet om mistillit mot regjeringens håndtering av ulykken. En borgerlig koalisjonsregjering ledet av John Lyng tok 28. august 1963 over regjeringsmakten, men denne regjeringen gikk én måned senere av som følge av stortingsbehandlingen av tiltredelseserklæringen

I ettertid ble det rettet kritikk mot den gjennomførte granskingen, og bruken av granskingskommisjoner ble debattert på generelt grunnlag. Stortingsrepresentant Peter Kjeldseth Moe (Arbeiderpartiet) fremsatte følgende forslag som 23. august 1963 ble vedtatt oversendt til regjeringen:

«Stortinget oppmoder Regjeringa om å ta steg til å få i stand reglar for granskingskommisjonar og sakførehavinga deira med sikte på å sikre en fulltrygg innsamling av bevismaterialet.»

I 1964 henla Riksadvokaten Kings Bay-sakens strafferettslige sider, med unntak av et mindre forhold som ble oppgjort ved påtaleunnlatelse. Det ble gitt en omfattende begrunnelse for henleggelsen, og Riksadvokaten understreket forskjellen mellom en strafferettslig vurdering av tiltalespørsmålet og en gransking. 8

I 1965 drøftet Stortinget innstillingen fra justiskomiteen om påtalemyndighetens behandling av eksplosjonsulykken på Svalbard, og det ble i denne sammenheng fremmet en rekke kritiske merknader til granskinger som sådan. Stortingets justiskomité uttalte at den ikke var overbevist om at granskingskommisjoner bestandig gir tilstrekkelige garantier for en objektiv og grundig undersøkelse. Komiteen anbefalte deretter at det ble trukket opp regler for betryggende saksbehandling ved slike kommisjonsundersøkelser. 9

Edvard Hambro som var saksordfører under forhandlingene i Stortinget, fremhevet samfunnets interesse i en nøyaktig gransking av større ulykker for å utrede hva som har forårsaket ulykken, om noen kan trekkes til ansvar, og hva som kan gjøres for å hindre slike ulykker i fremtiden. Hambro mente at påtalemyndigheten i de aller fleste saker ville være bedre egnet til å skaffe nødvendige beviser og dokumentasjon enn granskingskommisjoner, og at politiet var nærmest til å klarlegge kritikkverdige og straffbare forhold. I visse, eksepsjonelle tilfeller mente Hambro likevel at fagkyndige kommisjoner kunne avdekke svakheter og gi støtet til reformer.

Under debatten i Stortinget ble det også påpekt at enhver som risikerer kritikk må gis adgang til å forsvare seg, og at det er lite betryggende at kommisjoners samtaler med involverte ikke blir protokollert. 10 Flere av talerne fremholdt også at det var ønskelig med offentliggjøring av granskingskommisjonenes rapporter.

6 Eckhoff–utvalgets innstilling fra 1968

Utredning av saker ved særskilt oppnevnte granskingskommisjoner ble ansett for å aktualisere mange og vanskelige spørsmål. Regjeringen besluttet 15. september 1966 å nedsette et utvalg, ledet av høyesterettsdommer Ernst Fredrik Eckhoff, for å utrede bruken av granskingskommisjoner og komme med forslag til regler for slike. De øvrige medlemmene av utvalget var høyesterettsdommer Knut Blom og politimester Gullbrand Nyhus, mens daværende lagdommer Nils Peder Langvand var utvalgets sekretær. Utvalgets innstilling – Regler for granskingskommisjoner – ble avgitt i november 1968 og er tatt inn som vedlegg 2.

Utvalgets sammendrag av de viktigste spørsmål som utvalget behandlet, gjengis i sin helhet:

«1. Med en granskingskommisjon mener utvalget en kommisjon som er oppnevnt for å utrede et bestemt saksforhold og avgi uttalelse om ansvarsforhold til bruk for vedkommende myndighet.

2. Denne ekstraordinære form for utredning bør bare brukes i tilfeller hvor vedkommende myndighet finner det klart at en kommisjonsbehandling representerer den beste løsning sammenlignet med andre muligheter for undersøkelse som måtte foreligge.

3. Kommisjonens mandat bør presiseres og avgrenses, og det bør på forhånd være drøftet med den formann som måtte være utpekt.

4. Formannen bør ha erfaring i bedømmelse av ansvarsforhold og kjennskap til prosessregler. Det må stilles strenge krav til kommisjonens uavhengige og upartiske innstilling.

5. Kommisjonen skal utrede saksforholdet på et samvittighetsfullt grunnlag. Det forutsettes at den undersøkelsen er rettet mot eller som saken gjelder, frivillig vil medvirke til å få den utredet best mulig. Den samme frivillighet forutsettes når det gjelder opplysninger fra interesserte eller vitner.

Den som kan kreve seg fritatt for å gi forklaring for en domstol på grunn av reglene om slektskap, frykt for å utsette seg selv eller slektning for straff eller tap av borgerlig aktelse eller fare for å åpenbare forretnings- eller driftshemmelighet m. v., må gjøres oppmerksom på forholdet før kommisjonen mottar forklaring.

Rettergangsregler som er gitt av hensyn til rikets sikkerhet, personers taushetsplikt m. v. og som hindrer en domstol i å motta forklaring, skal også respekteres av en kommisjon.

6. Det bør ved oppnevnelsen av kommisjonen sørges for at myndigheter og tjenestemenn pålegges å bistå kommisjonen med arkivmateriale, utredninger, forklaringer eller opplysninger for øvrig.

7. Tar kommisjonen standpunkt til ansvarsspørsmål, må den hvis ansvar blir berørt gis adgang til å uttale seg, avkrefte beviset og imøtegå påstander. Han bør ha adgang til å møte i kommisjonen sammen med advokat eller være representert ved advokat.

8. Forklaringer av betydning skal avgis i samlet kommisjonsmøte, og forklaringer bør alltid vedtas aller sikres på annen betryggende måte. Kommisjonen bør sikres adgang til å begjære bevisopptak ved domstolene.

9. Kommisjonen bør ikke ta standpunkt til om materialet viser at det foreligger straffbart forhold, grunnlag for å kreve erstatning eller lignende. Disse spørsmål skal vurderes av påtalemyndigheten, den myndighet som har oppnevnt kommisjonen eller av skadelidte og avgjøres ved domstolene.

10. Kommisjonens beslutninger om habilitetsspørsmål, avgjørelse av saksbehandlingsspørsmål vedrørende bevis, vitneførsel, sakkyndige, rettshjelp m. v. under sakens gang kan ikke overprøves ved domstolene.

Utvalgets medlem Blom, er klar over at en alminnelig adgang til å innbringe kommisjonens beslutninger under sakens gang for domstolene vil kunne føre til vesentlig ulempe og forsinkelse for kommisjonens arbeid. Når det gjelder spørsmålet om kommisjonens egen habilitet, ser han dette som så vesentlig at han foreslår adgang til å bringe kommisjonens avgjørelse inn for forhørsretten på stedet.

11. Det ansvar som måtte påhvile forvaltnings- eller tilsynsmyndigheter, faste granskingskommisjoner eller tilsynsorganer, politi og påtalemyndighet, innskrenkes ikke ved at det nedsettes en kommisjon for å granske et bestemt saksforhold, jfr. ellers punkt 6.»

Utvalget konkluderte i innstillingen slik:

«Det er tidligere gjentatte ganger nevnt at en granskingskommisjons oppgave vil være å foreta en undersøkelse av et bestemt saksforhold og å avgi en uttalelse om ansvarsspørsmål, ansvar her tatt i videste betydning. Det kan tenkes at saksforholdet er gitt, og at det ikke for så vidt kreves nærmere undersøkelse eller klarleggelse. Kommisjonen kan da innskrenke seg til å foreta en vurdering angående mulige ansvars- eller skyldforhold, men den er selvsagt fremdeles en granskingskommisjon i den betydning utvalget bruker betegnelsen.

Kommisjonens rapport tjener normalt til veiledning for en eller annen overordnet myndighet, men ofte vil den fremtre som en redegjørelse overfor almenheten av det saksforhold kommisjonen har fått i oppdrag å avgi uttalelse om. Kommisjonens første plikt vil være på bakgrunn av en viss fri og selvvalgt fremgangsmåte å finne det rette og sanne forhold i den tustrekning det lar seg klarlegge. Personer hvis ansvar måtte bli drøftet, skal ikke lide overlast, men på den annen side har også de som måtte anse seg forurettet eller krenket krav på at deres interesser varetas av kommisjonen.

Etter det mandat utvalget har fått, skal det legges vekt på å få regler som så vidt mulig kan sikre en betryggende saksbehandling, særlig av hensyn til personer som kan bli gjenstand for kritikk som følge av granskingen. Utvalget har i det foregående avsnitt redegjort for denne særlige side av en granskingskommisjons virksomhet. Man har behandlet spørsmål om i hvilken utstrekning den som berøres av en kommisjons utredning og vurdering bør kunne ha rettshjelp, at vedkommende skal kjenne grunnlaget for den siktelse eller klander som kommisjonen måtte overveie, at han skal ha adgang til å redegjøre for sitt standpunkt, at han skal kunne være til stede når det av andre avgis forklaring som gjelder hans forhold, eller, om det praktisk ikke lar seg gjøre, at han senere skal ha meddelelse om slike forklaringer fra parter, vitner eller sakkyndige, og at den frivillige forklaring han selv avgir for kommisjonen skal sikres på betryggende måte. Det må kreves at en granskingskommisjon skal følge de regler som her kort er gjengitt.»

Utvalget var delt i synet på om det skulle gis veiledende eller bindende regler og om reglene skulle gis som forskrift eller i lovs form. Flertallet, lederen høyesterettsdommer Ernst Fredrik Eckhoff og politimester Gullbrand Nyhus, foreslo regler av veiledende art gitt i forskrift, først og fremst fordi «det er vanskelig å formulere regler som er så fyldige som det kreves av en prosesslov uten å bli for kompliserte for en granskingskommisjon». Mindretallet, høyesterettsdommer Knut Blom foretrakk ufravikelige, faste regler. Det heter i dissensen: «Han mener at virkningen av en kommisjonsuttalelse vanligvis er så stor og at konfliktmulighetene er så nærliggende at det ikke er betryggende å falle tilbake på veiledende regler av skjønnsmessig karakter.» Mindretallet så det som et underordnet spørsmål om bindende regler ble gitt som formell lov eller ved kgl. resolusjon. Blant annet fordi utvalget var enig om behovet for lovendring på enkelte andre punkter, foretrakk mindretallet lovs form, likevel slik at Kongen kunne gi utfyllende regler. Mindretallet la frem forslag til lovtekst, som er inntatt i Eckhoff-utvalgets innstilling.

Etter Eckhoff-utvalgets oppfatning burde granskingskommisjoner ikke gis myndighet til å fremtvinge forklaringer, skriftlige bevis eller annet bevisstoff. Undersøkelsen burde etter utvalgets mening baseres på frivillighet. Erfaringer fra tidligere kommisjoners arbeid viste at kommisjonene hadde hatt slik autoritet at de uten innvendinger hadde mottatt forklaringer, også fordi det skulle meget til før en implisert ville sette saken på spissen. Kommisjonens utredning ville da vinne på et samarbeid mellom kommisjonen og den som måtte ha mer eller mindre sterke partsinteresser.

For de tilfeller hvor forklaring ikke ble gitt frivillig, og i tilfelle forklaring for domstol av andre grunner var hensiktsmessig, fremmet utvalget forslag om å gi granskingskommisjoner adgang til å kreve bevisopptak ved retten etter domstolloven § 43 annet ledd.

7 Rundskriv G-48/75

Regjeringen valgte etter høring å gi regler for granskingskommisjoner, som veiledende direktiver nedfelt i et rundskriv, G-48/75, fra Justisdepartementet til departementene, inntatt som vedlegg 3. Rundskrivet viser til at enkelte regler også følger av andre lover, særlig forvaltningsloven, og det fremholdes at ved oppnevning av en granskingskommisjon, bør mandatet vise til rundskrivet. Ved de fleste senere oppnevnelser har det vært vist til rundskrivet i mandatet, og de fleste kommisjonene har forholdt seg til rundskrivet.

Rundskriv G-48/75 gjelder kommisjoner oppnevnt for å utrede et bestemt faktisk saksforhold og gi uttalelse om ansvarsforhold til bruk for et offentlig organ. I rundskrivet gis det veiledning om oppnevning av granskingskommisjoner og om de saksbehandlingsreglene som må eller bør følges av kommisjonene.

Adressat for rundskrivet er de oppnevnende organene hva gjelder reglene om oppnevning, og kommisjonene selv hva gjelder reglene om saksbehandlingen. Det presiseres at rundskrivet ikke gjelder for spesielle kommisjoner regulert i lov, for eksempel havarikommisjonen og undersøkelseskommisjoner ved ulykker i Forsvaret. Rundskrivet gjelder heller ikke offentlige organer med en særlig plikt til å undersøke ulykker og ansvarsforhold, typisk påtalemyndigheten og Arbeidstilsynet. Med unntak av det som sies om habilitet og bruk av fullmektig tar rundskrivet heller ikke direkte sikte på kommisjoner oppnevnt av kommuner eller offentlige organer utenfor forvaltningen.

Dersom mandatet pålegger granskingskommisjonen å følge rundskrivet, vil det naturlig nok gjelde for kommisjonens saksbehandling. Rundskrivets beskrivelse av fremgangsmåten ved granskinger vil imidlertid også ha rettslig betydning når en slik direkte henvisning ikke er inntatt i mandatet. Sivilombudsmannen har i flere saker vurdert granskingskommisjoners saksbehandling med utgangspunkt i rundskrivet. 11 I en sak om gransking av Vestlandets sjøforsvarsdistrikt legger ombudsmannen følgende til grunn:

«Hovedpunktene i de saksbehandlingsregler som er nedfelt i Justisdepartementets rundskriv ...må... anses som utslag av hovedprinsipper for kontradiktorisk saksbehandling som hensynet til god forvaltningsskikk og det alminnelige utredningsprinsippet i forvaltningsloven § 17, tilsier at iakttas.» 12

Rundskrivet viderefører Eckhoff-utvalgets anbefaling om at utredning ved en granskingskommisjon er en ekstraordinær form for utredning som bare bør brukes når oppnevningsorganet klart finner at kommisjonsbehandling er den beste løsningen sammenlignet med andre utredningsformer.

Kongen i statsråd utpekes som det normale oppnevningsorgan, men enkelte granskinger – typisk ved interne tjenestemannsutvalg – kan oppnevnes av andre organer. Som et utgangspunkt bør granskingskommisjoner ikke bli bedt om å ta standpunkt til om det foreligger straffbare forhold, grunnlag for å kreve erstatning, eller grunnlag for andre sanksjoner. De ordinære offentlige organene er bedre egnet til å foreta disse vurderingene. Granskingskommisjonene bør likevel ikke være avskåret fra å vurdere om det objektive gjerningsinnholdet i bestemte straffebud er oppfylt, eller om et bestemt forhold ut fra alminnelige betraktninger må regnes som uheldig eller uforsvarlig.

Forvaltningslovens habilitetsregler gjelder for medlemmene av granskingskommisjonene. Personer som kan bli gjenstand for gransking, skal heller ikke utnevnes som medlemmer av granskingskommisjoner. Lederen av kommisjonen bør ha erfaring i å bedømme ansvarsforhold og kjennskap til prosessregler og bør derfor vanligvis være jurist. Granskingsarbeidet godtgjøres etter vanlige regler for godtgjørelse for utvalgsarbeid.

Alminnelige regler om offentlighet, innsyn og taushetsplikt gjelder for granskingskommisjonenes arbeid og for medlemmene i kommisjonen. Kommisjonens møter skal ikke være offentlige, med mindre kommisjonen selv finner grunn til det, og en rekke av unntakene for offentlighet kan være aktuelle.

Granskingskommisjoner kan ikke uten særskilt lovhjemmel pålegge noen å gi forklaring. Oppnevningsorganet kan imidlertid pålegge personell under dets kontroll samarbeids- og forklaringsplikt med hjemmel i den alminnelige lojalitetsplikten i arbeidsforhold. Dette bør likevel unngås for opplysninger som kan ha betydning i en strafferettslig vurdering. Forklaringer av betydning for granskingen bør gis i samlet kommisjonsmøte, men det åpnes for at forklaringer etter en nærmere vurdering opptas bare av deler av kommisjonen. Intervjuobjektene bør på forhånd opplyses om sine rettigheter og plikter, herunder eventuell rett til å nekte å forklare seg. Forklaringene skrives ned, og den som har forklart seg, må deretter få forklaringen lest opp til vedtakelse eller forelagt til gjennomlesing. Så vidt mulig skal den også forelegges ham til signering.

De personer hvis forhold undersøkes, bør sikres visse partsrettigheter under granskingskommisjonens arbeid. Partsrettigheter inntrer altså selv om det ikke er aktuelt å kritisere vedkommende, noe som innebærer en viss utvidelse av forvaltningslovens partsbegrep. Rundskrivet fremholder at granskingsrapporten ikke er et enkeltvedtak i forvaltningslovens forstand, og at arbeidet vanligvis heller ikke kan ses på som et ledd i sak som gjelder enkeltvedtak. Forvaltningsloven kapittel IV til VI kommer derfor ikke til anvendelse. Rundskrivet understreker imidlertid at en del grunnprinsipper om kontradiktorisk saksbehandling likevel må overholdes.

Personer det kan være aktuelt å kritisere, bør varsles om at deres forhold er under gransking, med mindre vedkommende allerede er klar over dette. Denne typen varsling blir først og fremst aktuelt når kommisjonen under arbeidet finner nye personer som må undersøkes, og når det rettes særlig oppmerksomhet mot bestemte personer innen institusjoner/etater som er underlagt gransking.

Berørte personer bør få adgang til å gjøre seg kjent med de dokumentene granskingskommisjonen besitter, og til vitneforklaringer gitt overfor kommisjonen. De bør også ha adgang til selv å føre bevis. Videre bør berørte personer gis adgang til å være til stede under alle forklaringer fra parter, vitner og sakkyndige. Hvis det av hensyn til granskingens fremskaffelse av informasjon anses nødvendig at vitneforklaringer gis uten andre tilhørere enn granskingskommisjonene og dens bistandsytere, kan dette utgangspunktet fravikes. De berørte bør da gjøres kjent med de forklaringer som er gitt. I rundskrivet antas det at det i granskingsprosesser vanligvis vil være naturlig å operere med regler om partsinnsyn tilsvarende bestemmelsene i forvaltningsloven §§ 18 til 20.

Forvaltningsloven § 12 om at en part har rett til å la seg bistå av advokat eller annen fullmektig på alle trinn av saksbehandlingen, gjelder også overfor en granskingskommisjon. Det utvidede partsbegrepet må da legges til grunn.

Kravet til begrunnelse i forvaltningsloven § 24 gjelder ikke direkte. Granskingskommisjonene må likevel gjøre rede for det materiale som er fremskaffet, gi en fremstilling av det saksforholdet som legges til grunn og begrunne de konklusjonene som trekkes på grunnlag av det foreliggende materialet. Granskingskommisjonenes rapport bør i alminnelighet ikke unntas offentlighet.

Granskingskommisjonen forholder seg til oppdragsgiver, og det er oppdragsgiver som har ansvaret for den videre bruk av rapporten, herunder underretning av berørte personer og foretak.

8 Domstolloven § 43 annet ledd

Ved endringslov nr. 59/1974 ble domstolloven § 43 annet ledd endret slik at granskingskommisjoner oppnevnt av Kongen i statsråd, av Stortinget eller et departement fikk adgang til å kreve bevisopptak ved domstolene. En slik endring av domstolloven ble også anbefalt av Eckhoff-utvalget.

Bestemmelsen gjelder bevisopptak hvor forklaring ikke blir gitt frivillig og i andre tilfeller hvor forklaring for domstol er hensiktsmessig. Bevisopptak skjer etter reglene om vitneførsel utenfor hovedforhandling. Partene i sivile saker hadde ikke forklaringsplikt etter tvistemålsloven av 1915. I Ot. prp. nr. 34 (1973-74) side 8, pkt. II 1 heter det at «ved de bevisopptak det her er tale om, bør personer hvis forhold bevisopptaket direkte gjelder, reknes som parter». I en avgjørelse inntatt i Rt. 1990 side 1186 presiserte Høyesteretts kjæremålsutvalg at domstolloven § 43 annet ledd gjaldt de innkaltes forklaringsplikt som vitner. Bestemmelsen gir derfor ikke rett til å kreve forklaring fra parter, og heller ikke rett til å kreve fremleggelse av realbevis, f. eks. dokumenter.

9 Ærekrenkelses- og mortifikasjonssøksmål

Eckhoff-utvalget anbefalte å endre straffelovens injuriebestemmelser slik at uttalelser i en granskingsrapport fikk den samme beskyttelse som uttalelser i dommer. Lovgivningen ble brakt i samsvar med denne anbefalingen ved endringslov 15/1995.

Den som mener undersøkelsesrapporten inneholder uriktig kritikk, har i dag begrensede muligheter til å reise ærekrenkelsessøksmål mot undersøkelseskommisjonen eller medlemmer av kommisjonen. Medlemmene av en undersøkelseskommisjon har plikt til å uttale seg om det saksforholdet som skal undersøkes, og kommisjonene og deres medlemmers strafferettslige ansvar for ærekrenkende uttalelser i undersøkelsesrapporten er lempet etter straffeloven § 249 nr. 3. Straff for uriktige, ærekrenkende uttalelser kan bare være aktuelt såfremt den krenkede kan bevise at kommisjonen eller enkelte av kommisjonsmedlemmene har opptrådt uaktsomt.

Fremmes det straffesak om ærekrenkelser kan man samtidig fremme sak om at uttalelser i granskingsrapporten mortifiseres. 13 Det kan imidlertid ikke reises rene mortifikasjonssøksmål mot granskingskommisjonenes uttalelser i undersøkelsesrapportene. 14 Med mindre straffesak om ærekrenkelser fremmes, er beskyldninger «satt fram av et vitne under forklaring» for en granskingskommisjon også vernet mot mortifikasjonssøksmål. 15

10 Forholdet til forvaltningsretten

10.1 Generelt

Granskingskommisjoner er spesialorganer som forvaltningen oppnevner for å løse en oppgave på vegne av det offentlige. Kommisjonen regnes som et forvaltningsorgan, om enn av en noe spesiell karakter. I dette kapitlet redegjøres det for forvaltningsrettslige regler av betydning for granskingskommisjoners arbeid. Flere av disse er behandlet også under redegjørelsen for innholdet av Eckhoff-utvalgets innstilling og rundskriv G-48/75. Den følgende gjennomgangen utfyller, supplerer og til dels overlapper disse redegjørelsene. Som det fremgår vil imidlertid sentrale forvaltningsrettslige regler og prinsipper gjelde uavhengig av om rundskrivet inntas som en del av reglene for granskingskommisjonens arbeid.

10.2 Forvaltningslovens betydning for granskingskommisjoner

Det følger av forvaltningsloven § 1 at loven gjelder for «forvaltningsorganer», likevel slik at bestemmelsene i kapitlene IV til VI bare får anvendelse i saker som gjelder enkeltvedtak, og bestemmelsene i kapittel VII bare i saker som gjelder forskrifter. 16 Granskingskommisjoners arbeid resulterer verken i enkeltvedtak eller i forskrifter, så det er forvaltningslovens kapittel I til III som får anvendelse på granskingen.

Habilitetsreglene i forvaltningsloven er gitt i lovens kapittel II og binder derfor også offentlig oppnevnte granskingskommisjoner. Habilitetsreglene i forvaltningsloven §§ 6 flg. gjelder for den som tilrettelegger for eller treffer en «avgjørelse» i en forvaltningssak. En granskingsrapport er en meningsytring og ikke en avgjørelse, og det er ikke sikkert at ansvarlig forvaltningsorgan følger opp rapporten med å treffe noen avgjørelser. Det er imidlertid forutsatt at avgjørelsesbegrepet skal forstås vidt og også omfatte utredninger, innstillinger og uttalelser. 17 Personer med en særlig tilknytning til saksforholdet som skal granskes, kan derfor ikke delta i granskingsarbeidet. 18

Videre gjelder forvaltningslovens alminnelige regler om saksbehandlingen, gitt i kapittel III. På samme måte som ordinære forvaltningsorganer er granskingskommisjoner forpliktet til å gi «parter» og andre interesserte muligheten til på best mulig måte å ivareta sine anliggender. 19 Regelen om at parter har rett til å la seg bistå av advokat eller annen fullmektig på alle trinn i saken, gjelder også for granskinger. 20 Lovutvalget viser i denne sammenheng til den senere presentasjonen av lovutvalgets vurdering av partsbegrepet og «partsrettigheter» i granskinger, se kapittel.

Granskingskommisjonenes medlemmer er forpliktet til å hindre at uvedkommende får tilgang til taushetsbelagte opplysninger. 21 Forvaltningslovens regler om taushetsplikt trådte i kraft i 1977, 22 altså etter at Eckhoff-utvalget avga sin innstilling i 1968 og etter Justisdepartementets rundskriv G-48/75. Reglene om taushetsplikt har derfor ført til visse presiseringer og modifikasjoner av det som fremgår av innstillingen og rundskrivet.

Forvaltningsloven § 15 om «fremgangsmåten ved gransking o.l.» vil ikke være sentral for offentlige granskingskommisjoner. Denne bestemmelsen regulerer primært gjennomføringen av kontroller og bokettersyn, typisk utøvd av næringsmiddeletaten, mattilsynet og skatteetaten.

Flere av reglene i forvaltningsloven kapittel IV og V om enkeltvedtak er utslag av generelle forvaltningsrettslige prinsipper. Selv om reglene om enkeltvedtak i disse kapitlene ikke kommer til anvendelse på granskingskommisjonenes saks­behandling, må kommisjonene opptre i tråd med de generelle prinsippene for saksbehandlingen. I den grad bestemmelsene i kapittel IV og V må anses å gi uttrykk for generelle prinsipper, skal derfor kommisjonens saksbehandling legges opp i overensstemmelse med disse.

Prinsippene gjelder ikke ubetinget, men må tilpasses den aktuelle situasjonen. Enkelte av prinsippene står i motstrid til hverandre og kan vanskelig oppfylles fullt ut samtidig. En optimal saksbehandling forutsetter derfor at prinsippenes rekkevidde tillempes slik at de samlet sett gir den beste reguleringen av det konkrete tilfellet.

Når generelle forvaltningsrettslige prinsipper skal anvendes på granskingskommisjoners arbeid, må man også ta hensyn til at granskingsarbeidet skiller seg fra alminnelig forvaltningsvirksomhet. Den viktigste forskjellen er at det forvaltningsrettslige partsbegrepet ikke nødvendigvis er relevant ved en gransking, og dette forhold kan få betydning for prinsippenes rekkevidde i det enkelte tilfellet.

I granskinger hvor formålet er å undersøke mulig systemsvikt, kan det eksempelvis stilles spørsmål ved om det i det hele tatt er noen «parter» i saken, og det samme kan gjelde tekniske granskinger for å finne årsaken til en ulykke. Også i granskinger med et visst fokus på individers opptreden kan partsbegrepet skille seg fra alminnelig forvaltningsrett fordi det vil ha et mer dynamisk preg. Etter hvert som granskingen skrider frem, kan utredningen avdekke at personer som opprinnelig fremsto som sentrale, likevel ikke har noen sentral rolle. Disse vil da «sjekkes ut av saken». Motsatt vil det på bakgrunn av granskingsarbeidet kunne bli aktuelt å foreta nærmere undersøkelser av personer som innledningsvis i granskingen kun hadde en perifer rolle.

Et grunnleggende krav til forvaltningens saksbehandling er at den skal være forsvarlig. Dette forsvarlighetskravet ligger bak en stor del av forvaltningslovens saksbehandlingsregler. Hovedinnholdet i kravet til forsvarlig saksbehandling er at forvaltningsapparatet skal brukes i de rette situasjonene, og at sakene som tas til behandling skal få et mest mulig riktig utfall. I dette kravet ligger også at publikum skal ha tillit til at forvaltningens kompetanse blir brukt på denne måten.

Forvaltningsorganers utredningsplikt er et utslag av det generelle kravet til forsvarlig saksbehandling. Før forvaltningen bruker sin beslutningskompetanse skal saken være så godt utredet som mulig. 23 Det at saken skal utredes «så godt som mulig», kan ikke forstås helt bokstavelig, men relevante omstendigheter og kryssende hensyn skal bringes fram i lyset og utgjøre en del av beslutningsgrunnlaget. Først når forvaltningsorganet har gjort det man med rimelighet kan forvente for å opplyse saken, er saken moden for avgjørelse. For enkeltvedtak har denne plikten kommet til uttrykk i forvaltningsloven § 17.

En annen side av kravet til forsvarlig saksbehandling er at berørte personer og foretak skal gis anledning til å fremlegge relevant informasjon før forvaltningen treffer sin avgjørelse. Denne viktige siden ved kravet til kontradiktorisk behandling kan også ses på som en del av forvaltningens utredningsplikt. Den som berøres av avgjørelsen, vil ofte kunne bidra med opplysninger av betydning for saken, og før forvaltningen har undersøkt denne muligheten er saken ikke forsvarlig opplyst. En beslutningsform hvor de som saken vedrører ikke trekkes inn i saksforberedelsen, ville også virket lite betryggende på publikum. Kravet til kontradiksjon før enkeltvedtak fattes ligger til grunn for regelen i forvaltningsloven § 16.

En forutsetning for kontradiksjon er at den det gjelder får informasjon om hva saken dreier seg om. Dette innebærer at vedkommende må få innsyn i forvaltningens saksdokumenter. For enkeltvedtaks vedkommende er innsynsretten kommet eksplisitt til uttrykk i forvaltningsloven § 18 flg.

Et annet forvaltningsrettslig grunnprinsipp er at forvaltningen skal tilstrebe nøytralitet og saklighet i saksbehandlingen. Forvaltningen skal unngå usaklig forskjellsbehandling, og det er kun forhold som er relevante for saken som skal vektlegges. Irrelevante hensyn som personlige sympatier eller antipatier skal ikke trekkes inn i vurderingsgrunnlaget.

Videre gjelder forholdsmessighetsprinsippet som innebærer at forvaltningen ikke skal bruke sin kompetanse til å gripe inn i borgernes forhold i større grad enn nødvendig. Eventuelle reaksjoner må være egnet til å realisere reaksjonens formål, og fordelene må mer enn oppveie ulempene. Forvaltningen må altså tilpasse reaksjonen til sakens art, og det vil i ytterste konsekvens kunne være aktuelt å avstå fra å reagere.

Ytterligere et grunnprinsipp er at forvaltningens ressurser skal brukes effektivt. Unødige utgifter skal ikke pådras fellesskapet, og saker som er til behandling skal avgjøres uten unødig tidsspille. Effektivitetsprinsippet skal imidlertid ikke føre til avgjørende inngrep i de øvrige grunnprinsippene. Er ytterligere undersøkelser av saken nødvendig for å sikre forsvarlig saksbehandling, må eksempelvis hensynet til effektiv ressursbruk vike.

10.3 Offentleglovas betydning for granskingskommisjoner

Innsyn i offentlige dokumenter er ansett som en forutsetning for ytringsfriheten, og er grunnlovsfestet i Grunnloven § 100.

Lov om rett til innsyn i dokument i offentleg verksemd av 19. mai 2006 nr. 16 (offentleglova) trådte i kraft 1. januar 2009. Loven gjelder for staten, fylkeskommunene og kommunene, 24 og eventuelle granskingskommisjoner nedsatt av disse organene vil også være omfattet av offentleglova. Kommisjonen opphører å eksistere etter avlevering av granskingsrapporten, så etter dette tidspunktet må innsynsanmodninger rettes mot den som overtar og oppbevarer utvalgets dokumenter.

Offentleglova viderefører de fleste og viktigste reglene fra den tidligere offentlighetsloven (lov 19. juni 1970 nr. 69 om offentlighet i forvaltningen). Et viktig prinsipielt skille er at den nye loven regulerer innsyn i opplysninger, ikke bare dokumenter. Oppmerksomheten flyttes fra hvilke dokumenter forvaltningen skal gjøre tilgjengelig for publikum, til hvilke opplysninger publikum skal gis innsyn. Hensikten med denne endringen er å øke publikums krav på innsyn.

Hovedregelen etter offentleglova er at forvaltningsorganers saksdokumenter, journaler og liknende registre er offentlige. 25 Som «saksdokument» i lovens forstand regnes dokumenter som er utferdiget av forvaltningsorganet selv eller som har kommet inn til eller er lagt fram for organet. 26 Uklare grensespørsmål kan oppstå når forvaltningen nedtegner informasjon fra slike samtaler, eksempelvis møter. Det har vært stilt spørsmål ved om granskingskommisjoners samtalereferater er utarbeidet for kommisjonens interne bruk, og dermed kan unntas fra offentlighet som «interne dokumenter». 27 Dette spørsmålet kan neppe besvares generelt.

Fra hovedregelen om offentlighet gjelder enkelte unntak, og unntakshjemlene er gitt i offentleglova. Dersom et dokument kan unntas offentlighet etter en av disse unntaksbestemmelsene, skal forvaltningsorganet vurdere om det likevel er grunn til å fremlegge dokumentet, såkalt meroffentlighet. 28

En begjæring om innsyn skal avgjøres uten ugrunnet opphold. 29 Avslår forvaltningsorganet innsynsanmodningen, kan den påklages til det nærmeste overordnede organet. 30 For granskingskommisjoners vedkommende er oppnevningsorganet antatt å være riktig klageinstans.

Selv om et dokument etter sin art er offentlig, åpnes det for at forvaltningsorganet utsetter offentliggjøringen av dokumentet. Det kan bestemmes at offentlighet først skal gjelde fra et senere tidspunkt såfremt de foreliggende dokumenter antas å gi et direkte misvisende bilde av saken og at offentlighet derfor kan skade åpenbare samfunnsmessige eller private interesser. 31 I forarbeidene til offentleglova fremholder lovgiver at vilkårene for utsatt innsyn er strenge, og at utsettelsen forutsetter at dokumentene etter sitt innhold gir et misvisende bilde. Dokumentene i saken skal vurderes samlet, og den påkrevde skademuligheten må ha en sammenheng med det misvisende bildet dokumentene gir av saken. I forarbeidene trekkes imidlertid granskingsprosesser frem som et eksempel på en situasjon hvor utsatt innsyn kan bli aktuelt. 32

Taushetsbelagt informasjon skal ikke videreformidles, og er følgelig unntatt offentlighet, med mindre den som har krav på taushet samtykker. 33 Meroffentlighet er heller ikke aktuelt ved taushetsbelagt informasjon. Dokumentet for øvrig skal imidlertid fremlegges med mindre det da gir et åpenbart misvisende bilde av innholdet, eller de unntatte opplysningene utgjør den vesentligste del av dokumentets innhold. Etter forvaltningsloven § 13 gjelder taushetsplikt for personlige forhold, samt for forretningshemmeligheter. I et granskingsarbeid vil kommisjonen ikke sjelden få befatning med forretningssensitiv informasjon av betydning for markedsposisjonen til foretak. Kommisjonen er forhindret fra å spre slik informasjon videre, og informasjonen skal da også unntas offentlighet.

Andre unntak fra offentlighet som etter omstendighetene kan bli aktuelle, er unntakene av hensyn til rikets sikkerhet, av hensyn til det offentliges økonomi-, lønns eller personalforvaltning, statsråders protokoller og anmeldelser og lignende.

En unntakshjemmel som kan være særlig aktuell for granskingskommisjoner, er regelen om at dokumenter som forvaltningsorganet har utarbeidet for sin interne saksforberedelse, kan unntas fra offentlighet. 34 Slike interne dokumenter vil i første rekke være dokumenter som er utarbeidet og benyttet bare innen organet selv. Bakgrunnen for at «interne dokumenter» kan unntas offentlighet, er organets behov for en hensiktsmessig arbeidsform hvor ulike arbeidsdokumenter som utkast, forslag og notater utarbeides som ledd i saksbehandlingen. Slike dokumenter vil etter sin art sjelden ha den samme kvalitet som den endelige avgjørelsen, og hensynet til effektiv og hensiktsmessig saksbehandling taler for at dokumentene ikke skal måtte utarbeides på en slik måte at de kan gjøres offentlig kjent. Offentliggjøring av foreløpige utkast og vurderinger i forkant vil også kunne åpne for misforståelser eller gi publikum falske forventninger til utfallet i saken. 35

Unntaket for interne dokumenter gjelder dokumenter som «organet har utarbeidd for si eiga interne saksførebuing». Granskingskommisjonens interne arbeidsnotater og rapportutkast vil for eksempel kunne unntas offentlighet etter denne bestemmelsen. Klassifiseringen «internt dokument» knyttes til dokumentets tilblivelse, og etter ordlyden vil et internt dokument ikke miste sin status uansett hva som skjer med dokumentet senere. Saksforløpet og den senere bruken av dokumentet kan imidlertid få betydning for om det skal gis innsyn i et «internt dokument». Før en sak er avsluttet vil det ofte være større grunn til å unnta interne dokumenter fra innsynsretten enn etter at saken er ferdigbehandlet. Blir et internt dokument gjort til en del av forvaltningens avgjørelse, er det eksempelvis klart at det ikke lenger kan unntas offentlighet.

Også andre forhold kan tilsi at enkelte interne dokumenter blir gjort offentlige. Sentralt i en slik vurdering står reglene om meroffentlighet og likebehandling. Justisdepartementet har lagt til grunn at meroffentlighet skal praktiseres med mindre det foreligger et reelt og saklig behov for å unnta hele eller deler av dokumentet fra offentlighet. 36 Sivilombudsmannen har som en generell retningslinje sagt at innsyn bør gis dersom det ikke foreligger tungtveiende grunner for å unnta dokumentet fra offentlighet. 37

Gjør forvaltningsorganet interne dokumenter kjent ved én anledning, kan det få konsekvenser for senere anmodninger om innsyn. På bakgrunn av det generelle forbudet mot usaklig forskjellsbehandling må forvaltningsorganet i slike tilfeller kunne påvise rettslige eller faktiske forskjeller mellom situasjonene for å kunne nekte andre innsyn i dokumentene.

Når innsyn i interne dokumenter er innvilget uten at innvilgelsen er begrunnet i særlige, konkrete forhold, vil forvaltningen måtte innvilge nær sagt enhver senere anmodning om innsyn i disse dokumentene. Selv om vilkårene for unntak fortsatt er oppfylt, kan man i slike situasjoner rent faktisk si at dokumentene har «mistet sin interne karakter». Rettslig sett blir imidlertid innsynsanmodninger i slike tilfeller innvilget etter reglene om meroffentlighet og hensynet til lik praktisering av denne meroffentligheten

Også når et forvaltningsorgan sender sine interne dokumenter til et annet forvaltningsorgan, kan oversendelsen føre til at private anmodninger om innsyn må tas til følge. Vurderingen av om slike oversendelser av interne dokumenter fører til at dokumentet ikke kan unntas offentlighet, er imidlertid situasjonsbestemt, og foranledningen til oversendelsen får betydning for om dokumentet deretter kan unntas offentlighet.

Det har vært stilt spørsmål ved om interne dokumenter et forvaltningsorgan oversender til et kontrollorgan – som en granskingskommisjon – kan unntas som interne dokumenter, både ved innsynsanmodninger til avsenderorganet og til kontrollorganet. For enkelte tilsynsorganer er det bestemt at forvaltningens interne dokumenter ikke mister karakteren av å være interne ved at de overleveres tilsynsorganet. En slik regel er ikke gitt for granskingskommisjoner.

Avgjørende for om innsyn i interne dokumenter kan nektes også etter oversendelse til en granskingskommisjon, blir oversendelsens konsekvenser for plikten til å praktisere meroffentlighet og forbudet mot usaklig forskjellsbehandling. Justisdepartementets lovavdeling har lagt til grunn at interne dokumenter oversendt til en granskingskommisjon, kan unntas offentlighet ved senere innsynsanmodninger. 38 Avgjørende for Lovavdelingens standpunkt synes å være at granskingskommisjoner driver kontrollvirksomhet. 39

I offentleglova er det også tatt inn en bestemmelse som åpner for unntak fra innsyn i opplysninger når innsyn vil motvirke eller vanskeliggjøre offentlige kontroll- eller reguleringstiltak. 40 Denne bestemmelsen får trolig ikke betydning for granskingskommisjoner fordi den tar sikte på «kontroll- eller reguleringstiltak som planlagde forhøgingar, nedsetjingar eller opphevingar av ein skatt eller ei avgift, eller innføring av nye tollreglar eller eksport- eller importforbod». 41

En annen bestemmelse som kan tenkes å være aktuell for offentlige granskinger er § 15 andre ledd som gjelder unntak fra offentlighet for dokumenter som er innhentet utenfra for forvaltningsorganets interne saksforberedelse. Denne bestemmelsen er av mindre betydning for selve granskingsrapporten ettersom den som den klare hovedregelen vil være offentlig tilgjengelig fra overleveringstidspunktet. Unntakshjemmelen i § 15 vil derimot kunne være aktuell hvis kommisjonen avgir delrapporter el. underveis. Vilkårene for unntak er imidlertid strenge.

11 Forholdet til domstolsprosessen

Eckhoff-utvalget skriver om dette i innstillingen 42 på side 8-9:

«Her kan man uten videre si at de krav som stilles til en dommers uavhengighet og upartiske innstilling også må gjelde en kommisjons medlemmer. Det er innlysende at det så vel av en kommisjon som av en domstol må kreves en samvittighetsfull prøvelse av saken og en forsvarlig begrunnelse av resultatet.

Men på andre områder vil det være en markert forskjell. Det som først springer i øynene, er det klare partsforhold som foreligger i en prosess, og som preger den fra begynnelse til slutt. I en sivil sak vil en domstol først tre i virksomhet etter stevning fra en part, som mener at en rett er krenket av motparten. I en straffesak innleder påtalemyndigheten eller en privat påtaleberettiget sak mot en siktet som antas å ha overtrådt en straffebestemmelse. ’Uten anklager, ingen dommer.’ En granskingskommisjon trer i virksomhet etter anmodning av en oppdragsgiver, i dette tilfellet en myndighet. Kommisjonen vil trekke personer inn som ikke har noen plikt til å forklare seg inn under sin undersøkelse. Enkelte kan ha partsinteresser, andre kan ligge i periferien av kommisjonens undersøkelse. Som regel kan man si at de personer det gjelder ikke har noen innflytelse på kommisjonens fremgangsmåte under løsningen av granskingsoppdraget.

For en domstol foreligger det bestemt formulerte krav fremsatt av partene. I prinsippet har partene herredømme over kravet. De kan la det falle og innstille forfølgningen, og den sivile parts eller påtalemyndighetens bestemmelse vil være bindende for domstolen. I sivile saker er det videre normalt partene som gjør rede for det faktiske forhold og som sørger for bevisførselen. I straffesaker må påtalemyndigheten føre beviset for tiltaltes skyld, om enn domstolen også er pålagt ansvar for sakens fulle opplysning. Det er såvel i sivile saker som i straffesaker partene som sørger for fremdriften i prosessen, mens domstolen kan forholde seg passiv inntil hovedforhandlingen. Her vil og må en granskingskommisjon være henvist til en annen fremgangsmåte. Kommisjonen må selv påta seg ansvaret for å ’etterforske’ den sak som kommisjonen har til uttalelse. Kommisjonen vil nødvendigvis måtte arbeide på grunnlag av formodninger. Ofte må det fremstille seg slik for den som er i kommisjonens søkelys at kommisjonen arbeider med forut inntatte meninger. Men dette har oftest den naturlige forklaring at en kommisjon har påtatt seg et selvstendig ansvar for tilretteleggelsen av materialet.

En domstols virksomhet samler seg om hovedforhandlingen. Forberedelsen av saken sikter i sivile søksmål og i straffesaker mot avsluttende muntlig forhandling. Parter og vitner gir sine forklaringer direkte for den dømmende rett, og ingen skal dømmes uhørt ifølge det kontradiktoriske prinsipp. Advokater utreder rettsspørsmål for domstolen, og offentligheten har adgang til forhandlingen. Det vesentligste er at prosessen konsentreres til avgjørelse på en bestemt tid, og partene må om de ikke vil utsette seg for tap, sørge for å få frem angreps- og forsvarsmidler i tide. Vanligvis vil en granskingskommisjon ikke kunne arbeide på denne måte. Kommisjonen har som tidligere nevnt påtatt seg utredningen av saksforholdet, den må selv ta ansvaret for at saken er moden til uttalelse, den vil måtte bygge på et mere skriftlig materiale, og den er avskåret fra på et formelt grunnlag å kunne avvise nye bevis eller anførsler.

Endelig må det nevnes at domstolsbehandlingen har lange tradisjoner, og på begge sider av skranken er det et rettslig utdannet personell. Det arbeides i tre instanser etter et detaljert og komplisert prosessystem som skal sikre en riktig og endelig dom i en rettstvist.

Utvalget mener at foranstående fremstilling har vist at det ikke er mulig skjematisk å overføre regler fra prosessen til en granskingskommisjons virksomhet. Man må her ha for øyet at en kommisjon neppe kan antas i rimelig tid å få gjennomført undersøkelsen av et større problemkompleks om man la kommisjonens arbeid opp etter kontradiktoriske prinssipper, og det man vinner i tid kan selvsagt gå på bekostning av sikkerheten.»

Med de justeringer som følger av nyere prosesslovgivning og domstolspraksis vedrørende aktiv prosesstyring og en svak dreining mot økt skriftlighet, er lovutvalget i det vesentlige enig i Eckhoff-utvalgets betraktninger, som har gyldighet også i dag. Granskingskommisjoner er forvaltningsorganer, og gjeldende regler og retningslinjer forholder seg til det. Det er likevel sagt litt om granskingers forhold til domstolsprosess i kapittel 17.

12 Menneskerettslige føringer på granskingsprosessen

12.1 Generelt

Det følger av lovutvalgets mandat at forholdet til de internasjonalt fastsatte menneskerettighetene skal vurderes. En slik vurdering er påkrevd for å sikre oppfyllelsen av Norges folkerettslige forpliktelser. Den er også påkrevd for å oppfylle den plikten statens organer – herunder lovgiver – har til å respektere og sikre menneskerettighetene, se Grunnloven § 110 c første ledd.

Menneskerettighetenes betydning i norsk rett er fremhevet ved menneskerettsloven 43 , hvor flere menneskerettighetskonvensjoner er gitt virkning som norsk lov. 44 Det følger av menneskerettsloven § 3 at bestemmelsene i konvensjoner og protokoller som er angitt i § 2, ved motstrid skal gå foran bestemmelser i annen lovgivning.

I diskusjonen nedenfor er det særlig vist til to internasjonale konvensjoner, nemlig Europarådets konvensjon 4. november 1950 om beskyttelse av menneskerettighetene og de grunnleggende friheter (EMK) og De forente nasjoners internasjonale konvensjon 16. desember 1966 om sivile og politiske rettigheter (SP). Førstnevnte konvensjon håndheves av Den europeiske menneskerettsdomstol (EMD).

Lovutvalget har forholdt seg til menneskerettighetene som skranker og målsetninger for granskingskommisjoners arbeid. I denne sammenheng understrekes det at en rekke av menneskerettighetene nedfelt i internasjonale konvensjoner gir uttrykk for rettslige prinsipper som lenge har vært gjeldende i norsk rett.

Det er tilstrebet å utforme regler i samsvar med Norges menneskerettslige forpliktelser. Dette innebærer at reglene som foreslås ligger innenfor de menneskerettslige krav Norge skal overholde. Selv om regler etter sin ordlyd er i tråd med menneskerettighetene, kan det tenkes at de gir et skjønnsmessig spillerom som åpner for handlinger i strid med menneskerettighetene. Lovutvalget har på denne bakgrunn søkt å utforme regler som også sikrer at granskingene i praksis gjennomføres i overensstemmelse med menneskerettslige føringer.

Menneskerettighetene er i tillegg brukt som en generell rettesnor i regelutformingsarbeidet, og lovutvalget har tilstrebet å gi en regulering som så langt som mulig ivaretar de hensyn som de ulike menneskerettighetene skal beskytte.

Nedenfor gjennomgås de menneskerettighetene som anses mest relevante ved regulering av granskinger. De menneskerettslige krav som antas å ha størst selvstendig betydning for granskinger, er uskyldspresumsjonen, omtalt i punkt 12.4, og vernet mot selvinkriminering, omtalt i punktene 12.5 og 12. 6.

12.2 Retten til privatliv

Individenes rett til privat- og familieliv 45 kan få betydning for gjennomføringen av en gransking. Menneskerettsvernet av privat- og familielivet beskytter blant annet enkeltpersoner mot å måtte besvare enkelte spørsmål av personlig karakter, og det setter grenser for hvilke opplysninger som kan gjøres offentlig kjent. Lovutvalget legger til grunn at de relevante elementer ved retten til privat- og familieliv er beskyttet gjennom norske lovregler, og regelen gjennomgås derfor ikke i detalj her.

12.3 Generelt om kravet til rettferdig rettergang

Kravet til rettferdig rettergang regnes som en av de sentrale menneskerettighetene og kommer til uttrykk både i EMK artikkel 6 (1) og i SP artikkel 14 (1).

En granskingsprosess er ikke en rettergang i denne sammenheng, og kravene til rettferdig rettergang gjelder derfor ikke direkte for granskinger. Granskingsprosessen har likevel likhetstrekk også med domstolsprosessen, og det er derfor grunn til å påse at prosessen er i tråd med enkelte av elementene i en rettferdig rettergang.

Lovutvalget understreker at særtrekk ved granskingsprosessen gjør at kravene til rettferdig rettergang ikke uten videre passer ved granskinger, og at de under enhver omstendighet må tilpasses utredningsformens egenart. Kravene om åpne rettsmøter og adgang til domstolsbehandling kan for eksempel ikke uten videre gis anvendelse på granskinger.

Flere av de aktuelle elementene i kravet til rettferdig rettergang følger allerede av alminnelige norske rettsprinsipper. Dette gjelder for eksempel krav om uavhengighet og upartiskhet, kravene til kontradiksjon og innsyn og kravene til en forsvarlig og begrunnet vurdering av saksmaterialet. De føringer som følger av det menneskerettslige kravet til rettferdig rettergang, vil i disse tilfellene tjene som supplement til de norske reglene.

12.4 Uskyldspresumsjonen

Det fremgår av EMK artikkel 6 (2) at «enhver som blir siktet for en straffbar handling, skal antas uskyldig inntil skyld er bevist etter loven». Prinsippet – som regnes som et grunnleggende rettsstatsprinsipp – henger sammen med det generelle kravet til rettferdig rettergang.

Uskyldspresumsjonen stiller først og fremst krav til gjennomføringen av straffesaker for domstolene, men enkelte av kravene kan få betydning også for granskinger hvor straffbare handlinger kan ha blitt begått. Vernet etter EMK artikkel 6 (2) inntrer når vedkommende er ”siktet for en straffbar handling”, men praksis fra EMD synes å tilsi at uskyldspresumsjonen gir vern også før dette tidspunkt. 46 Lovutvalget finner under enhver omstendighet at uskyldspresumsjonen bør gjelde også for utredningsarbeidet i en granskingskommisjon.

Den europeiske menneskerettighetsdomstolen tolket tidlig artikkel 6 (2) så generelt at ingen representant for staten må si offentlig at en person er skyldig i et straffbart forhold, før slik skyld er fastslått av en domstol. 47 Dette får betydning for hvordan granskingsrapporten utformes, og hvordan kommisjonsmedlemmene uttaler seg i andre sammenhenger. Begrensningen får imidlertid også betydning for utformingen av granskingskommisjonens mandat. For å unngå konflikt med uskyldspresumsjonen kan granskingskommisjoners mandat i høyden utformes slik at det anmodes om en vurdering av om straffbare handlinger kan ha blitt begått.

12.5 Vernet mot selvinkriminering

Vernet mot selvinkriminering beskytter mot at man tvinges til å bidra til egen domfellelse gjennom vitnemål eller erkjennelse av skyld. Kjernen i vernet er at en siktet i en avhørssituasjon ikke kan tvinges til å forklare seg og dermed bidra til sin egen domfellelse. 48

Selvinkrimineringsvernet er uttrykkelig nedfelt i SP artikkel 14 nr 3 bokstav g. En tilsvarende beskyttelse er også et element i kravet om rettferdig rettergang etter EMK artikkel 6 nr. 1. Retten til ikke å gi selvinkriminerende opplysninger har nær sammenheng med uskyldspresumsjonen. 49 Denne sammenhengen kommer blant annet til uttrykk ved at en avståelse fra å forklare seg ikke alene kan være nok til å finne en person skyldig.

Vernet mot selvinkriminering beskytter individets rett til ikke å samarbeide i en sak mot seg selv og gir først og fremst rettigheter under en straffesak for domstolene. Straffeprosessloven § 90 gir blant annet en siktet rett til å nekte å forklare seg for retten. Respekt for selvinkrimineringsvernet forutsetter at påtalemyndigheten i sin bevisførsel unnlater å bygge på bevis fremskaffet gjennom metoder som innebærer tvang eller utilbørlig press.

En annen sak er at selvinkrimineringsvernet ikke er til hinder for at tiltaltes taushet etter omstendighetene kan tale til vedkommendes ugunst. Straffeprosessloven § 93 annet ledd gir anvisning på at en siktet som nekter å forklare seg kan gjøres oppmerksom på at nektelsen kan bli ansett for å tale mot ham. Dette vil typisk kunne være tilfelle i en sak hvor det er fremlagt betydelig bevismateriale, og hvor tiltalte har hatt en klar oppfordring til å forklare seg dersom vedkommende med dette kan endre bevissituasjonen til egen gunst. 50

Selvinkrimineringsvernet kan få betydning også for andre prosesser enn straffesaker. Selv om en granskingskommisjons undersøkelser ikke er en straffesak, kan vernet mot selvinkriminering legge begrensninger på fremgangsmåten ved granskinger, også av hensyn til en eventuell etterfølgende straffesak.

12.6 Bruk av opplysninger innhentet i en gransking i en senere prosess

12.6.1 Forklaringer om egne straffbare forhold

Det er mange eksempler på at forklaringer innhentet av kontrollmyndigheter kan ha betydning for en strafferettslig vurdering av en handling eller unnlatelse. Skattemyndighetenes undersøkelser kan for eksempel lede til etterforskning, tiltale og dom for straffbar skatteunndragelse, og på samme måte kan konkurransetilsynets kontroll føre til domfellelser for straffbare brudd på konkurranselovgivningen. Et sentralt spørsmål i denne sammenhengen er om vernet mot selvinkriminering har betydning for forklaringsplikten overfor slike kontrollmyndigheter, og i hvilken grad inkriminerende opplysninger gitt til kontrollmyndigheter kan brukes som bevis i senere straffesaker.

De nærmere grensene for vernet mot selvinkriminering må utledes av rettspraksis, både fra Høyesterett og fra EMD. Rekkevidden av vernet mot å gi selvinkriminerende forklaringer synes ikke å være fullt ut avklart i rettspraksis, men enkelte forhold ser ut til å kunne fastslås med rimelig sikkerhet.

I en vurdering av retten til å nekte å forklare seg, trekkes det ikke noe skarpt skille mellom forklaringer avgitt på kontroll- og undersøkelsesstadiet og forklaringer avgitt under en straffesak. Avgjørende for om vernet mot selvinkriminering begrenser den senere bruken av en forklaring gitt på et tidligere stadium, later til å være om forklaringen er avgitt under forklaringsplikt. Forklaringer en tiltalt tidligere har gitt frivillig til kontrollmyndigheter, kan brukes i en senere straffesak, uten hinder av vernet mot selvinkriminering. Utfallet kan bli et annet dersom forklaringen er gitt under plikt til å forklare seg.

Den foreliggende praksis fra Høyesterett og EMD indikerer riktignok at vernet mot selvinkriminering ikke er til hinder for at det oppstilles forklaringsplikt overfor kontroll- og tilsynsmyndigheter også om forhold som etter sin art kan være straffbare. Forutsetningen er da at disse myndighetene har andre oppgaver enn håndhevning av straffebestemmelser.

Vernet mot selvinkriminering ser heller ikke ut til å utgjøre et absolutt hinder for at forklaringer avgitt under forklaringsplikt brukes i en senere straffesak. Selvinkrimineringsvernet legger imidlertid begrensninger på hvilke opplysninger gitt i slike forklaringer som kan brukes som bevis i straffesaker, og hvordan forklaringene kan brukes som bevis.

Som følge av selvinkrimineringsvernet vil ikke domstolene kunne basere en straffellelse på at tiltalte tidligere under forklaringsplikt overfor andre myndigheter har erkjent å ha begått straffbare handlinger. Av EMDs avgjørelse i saken Saunders mot Storbritannia, avsagt 17. desember 1996, fremgår det videre at aktoratet har begrensede muligheter for å bruke slike forklaringer til å bevise at tiltalte har handlet som beskrevet i det aktuelle straffebudet, eller at tiltalte ikke er troverdig.

Dersom tiltalte senere under domstolsbehandlingen bekrefter sin tidligere forklaring, fremgår det av Høyesteretts avgjørelse inntatt i Rt 2007 side 932, at den tidligere forklaringen ikke begrenser domstolen adgang til å bygge på forklaringen gitt for retten.

Høyesterett har uttrykkelig slått fast at forklaringene ikke skal legges frem som dokumentbevis. Det åpnes imidlertid for at forklaringene kan leses opp og at det kan stilles spørsmål til tiltalte knyttet til hans tidligere forklaringer.

12.6.2 Selvinkrimineringsvernets betydning for krav om dokumentutlevering

Dokumenter og bevis som aktoratet har innhentet fra andre enn den tiltalte, kan fremlegges i en straffesak uten å krenke vernet mot selvinkriminering. Det innebærer blant annet at dokumenter innhentet gjennom en granskingsprosess vil kunne legges frem i straffesaken selv om tiltalte protesterer.

Selvinkrimineringsvernet er heller ikke uten videre til hinder for at det i en straffesak fremlegges bevismateriale innhentet ved tvang, og aktoratet kan for eksempel bygge sin sak på bevis som DNA-materiale og fingeravtrykk innhentet ved tvang eller dokumenter fremskaffet ved husransaking. 51

Vernet mot selvinkriminering får derimot betydning for myndighetenes adgang til å pålegge enkeltpersoner å fremskaffe bevis i straffesaker mot dem selv. I en avgjørelse 25. februar 1993 i saken Funke mot Frankrike kom EMD til at franske myndigheter hadde krenket selvinkrimineringsvernet. I denne saken var en tysk statsborger under trussel om løpende mulkt pålagt å fremskaffe dokumentasjon som myndighetene antok at forelå. Disse dokumentene kunne føre til at han ble funnet skyldig i straffbart brudd på franske valuta- eller tollbestemmelser. Funke nektet å etterkomme pålegget og han brakte saken inn for franske domstoler og senere for EMD. EMD tok ikke stilling til om domstolen i selve straffesaken hadde kunnet bruke slike dokumenter, men det ble konkludert med at plikten til fremleggelse under trussel om mulkt var i strid med vernet mot selvinkriminering.

Såfremt myndighetene ikke selv klarer å fremskaffe tilgjengelig dokumentasjon, synes Funke-saken å vise at vernet mot selvinkriminering er til hinder for at individer pålegges en sanksjonerbar plikt til selv å fremskaffe dokumenter som kan bidra til egen domfellelse.

13 Utredning ved faste organer

13.1 Generelt

Behovet for å opprette, regulere og eventuelt endre reguleringen av granskingskommisjoner særskilt oppnevnt av det offentlige må ses i sammenheng med hvilke andre organer som har tilsvarende oppgaver, og hvordan disse er regulert.

Det er en rekke faste organer som driver virksomhet med likhetstrekk med gransking.

Påtalemyndighetens vurdering av om en straffesak skal bringes inn for domstolene baseres på etterforskning som er en utredning av saksforholdet med enkelte fellestrekk med gransking.

Elementer av gransking finner man også i store deler av den tradisjonelle forvaltningen. Forut for avgjørelsen av en sak, særlig en sak som ender opp i et enkeltvedtak, må beslutningsorganet utrede saken og vurdere den opp mot gjeldende rettsregler. Et eksempel kan være utlendingsmyndighetenes vurderinger av søknader om oppholdstillatelse, som bygger på en vurdering av søkerens situasjon slik den fremstår etter en utredning av saken.

Forvaltningen er etter loven pålagt å drive kontroll av egen virksomhet. Denne kontrollen av forvaltningen gjennomføres av tilsyn og overordnede forvaltningsorganer, som for eksempel fylkesmannen. For å gjennomføre slik kontroll må kontrollorganet i en viss grad utrede saksforløpet og vurdere dette i en rettslig kontekst, med andre ord «granske saksbehandlingen».

Offentlig virksomhet er også underlagt parlamentarisk kontroll. Stortinget har enkelte faste organer som driver kontroll med forvaltningen. I tillegg har Stortinget anledning til å nedsette særlige granskingskommisjoner.

13.2 Tilsynsorganer

En rekke forvaltningsorganer har i oppgave å føre tilsyn. Slike tilsynsorganer er faste organer som kontrollerer og fører tilsyn på nærmere avgrensede områder. Utredningsarbeidet disse organene gjennomfører som ledd i sin saksbehandling, har flere likhetstrekk med granskinger. Tilsynsorganene utreder saksforhold og vurderer dette opp mot gjeldende normer. Det varierer om tilsynene kan gjøre bruk av tvangshjemler.

Lovutvalget har ikke funnet det hensiktsmessig å gi en grundig presentasjon av de ulike tilsynene og deres saksbehandling. Nedenfor følger derimot en oppregning av et utvalg tilsyn, med en beskrivelse basert på tilsynenes egen omtale. Oppregningen illustrerer at forvaltningen driver kontroll ved faste organer på en rekke områder.

• Arbeidstilsynet fører tilsyn med at virksomhetene følger arbeidsmiljølovens krav.

• Datatilsynet arbeider for å sikre at enkeltpersoner ikke blir krenket ved bruk av opplysninger som kan knyttes til ham eller henne (personopplysninger).

• Helsetilsynet fører tilsyn med sosial- og helsetjenestene.

• Konkurransetilsynet håndhever konkurranse­loven.

• Kredittilsynet ser til at foretakene innen finans- og forsikringsmarkedet, verdipapirmarkedet, eiendomsmegling, inkasso og regnskaps- og revisjonsvirksomhet virker på en hensiktsmessig og betryggende måte.

• Lotteri- og stiftelsestilsynet består av lotteritilsynet som forvalter og kontrollerer lotteri og kontrollerer statlige pengespill, og stiftelsestilsynet som fører tilsyn med norske stiftelser.

• Luftfartstilsynet har som primæroppgave å bidra til økt sikkerhet i luftfarten.

• Mattilsynet forvalter alle lovene som omhandler produksjon og omsetning av mat. Dette omfatter alle virksomheter innen primærproduksjon, næringsmiddelindustri og småskalaproduksjon, importører, dagligvarebutikker og alle typer serveringssteder.

• Medietilsynet fører tilsyn med mediene.

• Post- og teletilsynet regulerer og overvåker post- og telekommunikasjonssektoren i Norge.

• Statens forurensningstilsyn iverksetter forurensningspolitikken og er veiviser, vokter og forvalter for et bedre miljø.

Flere tilsyn avgir rådgivende uttalelser i tillegg til eller som en del av sine tilsynsoppgaver. Dette innebærer at tilsynets uttalelser – på samme måte som granskingskommisjoners vurderinger – må følges opp av ansvarlig fagmyndighet for at uttalelsene skal kunne få rettslige konsekvenser.

To organer omtales spesielt nedenfor. Statens havarikommisjon for transport er ikke et tilsynsorgan, men vil overta oppgaver som tidligere kunne ha vært utført av særskilt oppnevnte granskingskommisjoner og har derfor spesiell interesse. Konkurransetilsynet kan betraktes som et typisk, men litt tilfeldig valgt eksempel på hvordan et tilsyn fungerer.

13.3 Statens havarikommisjon for transport

13.3.1 Mandat og ansvarsområde

Et fast forvaltningsorgan er av særlig interesse for vurderingen av granskingskommisjoner og kommisjonenes arbeid, nemlig Statens havarikommisjon for transport (heretter bare «havarikommisjonen»). Havarikommisjonen er et fast forvaltningsorgan under Samferdselsdepartementet. Havarikommisjonens opprinnelige ansvarsområde var sivil luftfart, men siden 2002 er dette gradvis blitt utvidet. Fra 1. juli 2008 undersøkes ulykker og hendelser innen sivil luftfart, jernbane-, vei- og sjøfartssektoren.

Formålet med havarikommisjonens undersøkelser er å forbedre transportsikkerheten. Havarikommisjonen skal klarlegge hendelsesforløp og årsaksfaktorer og utrede forhold av betydning for å forebygge ulykker. Havarikommisjonen skal ikke ta stilling til sivilrettslig eller strafferettslig skyld og ansvar, og undersøkelsen skal foregå uavhengig av annen etterforskning eller undersøkelse som helt eller delvis har slikt formål. 52 En del av dette utredningsarbeidet ble tidligere utført av særskilt oppnevnte granskingskommisjoner. Enkelte særspørsmål knyttet til havarikommisjonens virksomhet gjennomgås derfor forholdsvis inngående.

Da havarikommisjonens ansvarsområde ble utvidet, var det en målsetting å sikre et mest mulig ensartet regelgrunnlag for dens arbeid 53 . Ulikheter mellom sektorene både nasjonalt og internasjonalt medførte at det ikke var mulig å vedta en felles lov. Mandatet er imidlertid felles, og de ulike lovverkene er harmonisert og i hovedsak sammen­fallende på de felter som er relevant for lovutvalgets vurderinger. For enkelthets skyld vises det noen steder kun til bestemmelsene på luftfartsområdet.

13.3.2 Forklaringsplikt for havarikommi­sjonen

Enhver plikter på forlangende, og uten hensyn til taushetsplikt, å gi havarikommisjonen de opplysninger han eller hun sitter inne med om forhold som kan være av betydning for undersøkelsen. 54 Denne utvidede forklaringsplikten innebærer at en person kan ha plikt til å forklare seg om forhold som kan gi grunnlag for straff. For å unngå konflikt mellom den utvidede forklaringsplikten og vernet mot selvinkriminering, forbyr bestemmelsene at opplysningene senere brukes som bevis i en straffesak mot den som har gitt opplysningene. 55 Den som forklarer seg har rett til å la seg bistå av advokat eller annen rådgiver.

13.3.3 Offentlighet og taushetsplikt

Havarikommisjonen er i utgangspunktet underlagt offentleglova. Det innebærer at kommisjonens dokumenter er offentlige med mindre noe annet følger av lov. Det er lovfestet at havarikommisjonens utkast til rapport ikke er offentlig. 56

Enhver som utfører tjeneste eller arbeid for havarikommisjonen, har taushetsplikt etter forvaltningsloven om det de får kjennskap til under utførelsen av sitt arbeid.

Havarikommisjonen har i tillegg egne regler om taushetsplikt. For eksempel gjelder ikke forvaltningslovens § 13 b første ledd nr. 6, som tillater at opplysninger gis videre til påtalemyndigheten.

Videre gjelder at også havarikommisjonen er bundet av eventuell strengere taushetsplikt som gjelder for avgiveren, typisk når kommisjonen mottar opplysninger fra helsepersonell. Taushetsplikten gjelder i tillegg for opplysninger som er skriftlig innrapportert til eller har fremkommet under forklaring for havarikommisjonen. 57

Regelverket som styrer havarikommisjonens virksomhet, åpner for at taushetsbelagte opplysninger gis videre dersom de anses nødvendige for å forklare årsaken til ulykken/hendelsen, eller dersom tungtveiende offentlige hensyn tilsier at opplysningene bør kunne gis videre. 58 I denne forbindelse viser forarbeidene til at rapporter fra havarikommisjonen ikke skal inneholde referanser til enkeltpersoners navn eller adresse, 59 og til forbudet mot å bruke opplysninger som bevis i straffesak. 60

13.3.4 Involvertes rettigheter under prosessen

Regelgrunnlaget for havarikommisjonens arbeid beskriver involvertes rettigheter under prosessen. 61 Det er oppgitt at aktører som eksempelvis fartøyets eier, bruker, forsikringsselskap og «andre som saken angår» så snart som mulig skal underrettes om at havarikommisjonen har iverksatt undersøkelse. Bestemmelsene opererer ikke med noe partsbegrep ut over dette. Det er i varierende grad presisert hvem som kan tenkes å komme inn under sekkeposten «andre som saken angår». 62

I underretningen om iverksatt undersøkelse skal det også opplyses om adgangen til å gi opplysninger og synspunkter om ulykken og dens årsaksfaktorer innen undersøkelsen avsluttes. De involverte bør også gis adgang til å være til stede under undersøkelsen og ha rett til å gjøre seg kjent med dokumentene, i den utstrekning havarikommisjonen finner at dette kan skje uten hinder for undersøkelsen og med de begrensninger som følger av taushetsplikten. 63 Forarbeidene presiserer at det er opp til havarikommisjonens eget skjønn å avgjøre hva som er til hinder for undersøkelsen. Havarikommisjonens avgjørelse er av prosessuell karakter og kan ikke påklages. 64

I tillegg skal de som saken angår opplyses om retten til etter anmodning å få forelagt et rapportutkast til uttalelse. Retten gjelder bare for de delene av rapportutkastet som vedkommende på grunn av sin tilknytning til saken eller undersøkelsen har særlige forutsetninger for å kunne uttale seg om. 65 «Særlige forhold» kan tilsi at havari­kommisjonen likevel ikke er forpliktet til å forelegge rapportutkast til uttalelse. I forarbeidene er tidspress nevnt som et slikt særlig forhold, men det påpekes også at det skal ganske spesielle grunner til for ikke å forelegge et rapportutkast. Havarikommisjonens eventuelle avgjørelse om å nekte å sende utkast til rapport til en som har anmodet om det er av prosessuell karakter og kan ikke påklages.

13.3.5 Havarikommisjonens rapport

Havarikommisjonens undersøkelser avsluttes med utgivelse av en offentlig rapport som skal redegjøre for hendelsesforløpet og inneholde havarikommisjonens uttalelse om årsaksforholdene. 66 Rapporten skal også, så langt det er formålstjenlig, inneholde havarikommisjonens eventuelle tilrådinger om tiltak som bør treffes eller vurderes med henblikk på å hindre lignende ulykker eller alvorlige hendelser i fremtiden. 67

13.3.6 Forholdet til andre offentlige myndigheter

Reglene om havarikommisjonens arbeidsform hviler på en forutsetning om at informasjonsinnhenting for å forbedre transportsikkerheten er viktigere enn individualpreventive tiltak. Mange av saksbehandlingsreglene for havarikommisjonens arbeid er gitt under forutsetning av at informasjon havarikommisjonen mottar, ikke skal kunne brukes av andre. Havarikommisjonen er imidlertid forpliktet til fortløpende å holde tilsynsmyndigheten eller annet relevant offentlig organ underrettet om forhold som avdekkes i løpet av undersøkelsen, og om sine egne foreløpige vurderinger av disse, i den grad dette anses nødvendig for sikkerheten. 68

Det var behov for klargjøringer etter at politi og påtalemyndigheten fra 1989 ikke lenger var representert i havarikommisjonen. 69 Et rundskriv av april 1992 fra riksadvokaten til statsadvokatene og politimestrene omhandler etterforskning av luftfartsulykker og -hendelser. 70 Av rundskrivet fremgår blant annet at havarikommisjonen ikke er forpliktet til å underrette påtalemyndigheten om forhold som avdekkes gjennom undersøkelsene, og som kan være straffbare. Havarikommisjonen er heller ikke på anmodning pliktig til å gi politi og påtalemyndighet tilgang til de opplysninger undersøkelsen har frembrakt.

Det er lovfestet diverse tiltak som skal sikre at havarikommisjonen får tilgang til opplysninger. Havarikommisjonen kan om nødvendig kreve hjelp av politiet, og kan kreve bevissikring utenfor rettssak etter reglene i tvisteloven § 28-3 tredje ledd og § 28-4. 71

Regelverket legger opp til at havarikommisjonen i sitt arbeid skal ha tilgang til enkelte typer bevis som opptak av lyd og bilde fra førerkabin i luftfartøy, broen på skip, kontrollrom etc., og at dette ikke kan utleveres til andre. Dette er likevel ikke til hinder for at domstolene kan beslutte at også andre, feks politiet, skal få tilgang til utskrift av disse data dersom behovet for utlevering av opplysningene i det konkrete tilfellet veier tyngre enn faren for at havarikommisjonens fremtidige arbeid vanskeliggjøres. 72 I en slik avveining må domstolene blant annet holde hensynet til plassering av personlig ansvar i den konkrete saken opp mot hensynet til at fremtidig informasjonsflyt til havarikommisjonen kan bli vanskeliggjort. Et eksempel på uønskede konsekvenser kan være at besetninger med hensikt setter taleregistratoren ut av drift, av frykt for eventuelle reaksjoner i etterkant.

13.4 Konkurransetilsynet

13.4.1 Generelt

Konkurransetilsynet ble etablert 1. januar 1994 og avløste Prisdirektoratet, Statens pristilsyn og Prisrådet. Tilsynet arbeider for å fremme konkurranse, og dermed for at samfunnets ressurser skal brukes effektivt, til beste for forbrukere og næringslivet.

Konkurransetilsynet fører tilsyn med konkurransen i ulike markeder. Primært skjer dette arbeidet gjennom kontroll med at konkurranselovens forbud og påbud overholdes. 73 Konkurranseloven forbyr at foretak samordner sin opptreden på en måte som skader konkurransen, 74 og at foretak med en dominerende stilling i markedet utnytter dominansen til skade for konkurransen. 75

Avdekkes det brudd på konkurranseloven har Konkurransetilsynet ulike virkemidler til rådighet, og Konkurransetilsynet er gitt en vid kompetanse til å utforme individuelt tilpassede tiltak. Konkurransetilsynet kan pålegge opphør av en ulovlig atferd, 76 ilegge overtredelsesgebyr for brudd på loven eller vedtak truffet i medhold av loven, 77 eller tilsynet kan gi pålegg om tiltak for å bringe overtredelser til opphør. Sanksjonene skal sikre at en lovstridig atferd eller situasjon opphører, og at de aktuelle foretakene opptrer i tråd med konkurransereglene. Konkurransetilsynet skal etterleve alminnelige krav til forholdsmessighet, 78 og sanksjonene skal ikke være mer inngripende enn det som anses nødvendig.

13.4.2 Saksbehandlingen i Konkurranse­tilsynet

Konkurransetilsynet er et forvaltningsorgan, og både forvaltningsloven og offentleglova gjelder i utgangspunktet for konkurransetilsynets virksomhet. Særtrekk ved konkurransetilsynets arbeid gjør likevel at det er lovfestet enkelte unntak fra dette utgangspunktet. Nedenfor gjennomgås særlige regler for Konkurransetilsynets saksbehandling, mens regler for offentlighet og innsyn hos Konkurransetilsynet gjennomgås i punkt 13.4.5.

Konkurranseloven tar sikte på å gjennomføre EØS-rettslige forpliktelser på konkurranserettens område. Norge er gjennom EØS-avtalen forpliktet til å bekjempe konkurransebegrensende atferd. Så lenge medlemsstatene iverksetter tiltak som effektivt motvirker slik konkurransebegrensning, stiller EØS-retten ikke detaljerte krav til hvordan medlemsstatene skal sikre etterlevelsen av konkurransereglene. Det åpnes dermed for at medlemsstatene opererer med egne saksbehandlingsregler for konkurransemyndighetenes håndheving, så lenge EØS-reglenes grunnleggende prinsipper overholdes. 79

13.4.3 Opplysningsplikt og bruk av tvangsmidlervangsmidler

Før Konkurransetilsynet treffer sine avgjørelser skal saken være så godt opplyst som mulig. Konkurransetilsynet utreder sakene dels ved en gjennomgang av sakens dokumenter, dels ved innhenting av informasjon ved samtaler eller skriftlige spørsmål. Opptreden i strid med konkurransereglene foregår ofte i det skjulte, og Konkurransetilsynet er derfor gitt anledning til å gjøre bruk av tvangsmidler for å innhente informasjon. 80 Nærmere regler om opplysningsplikt m.m. er gitt i en egen forskrift. 81

Konkurransetilsynet kan pålegge enhver å gi opplysninger av betydning for tilsynets håndheving av konkurransereglene. 82 Opplysningene kan kreves gitt skriftlig eller muntlig. Etter anmodning fra Konkurransetilsynet må man forklare seg, og man er forpliktet til å forklare seg sant, også om forhold som faller inn under lovpålagt taushetsplikt. Før intervjuer orienteres den det gjelder om forklarings- og sannhetsplikten og om konsekvensene av å bryte disse forpliktelsene. Intervjuet lagres gjerne som lydopptak.

Eksisterende bevis, blant annet dokumenter, kan Konkurransetilsynet kreve utlevert etter konkurranseloven § 24 andre ledd. Utleveringsplikten gjelder uavhengig av hvordan informasjonen er lagret.

Det er bare opplysninger som er relevante for saken som faller inn under Konkurransetilsynets kompetanse til å gi pålegg etter § 24. De alminnelige forvaltningsrettslige prinsippene om forholdsmessighet og myndighetsmisbruk setter grenser for adgangen til å kreve opplysninger, og ved pålegg om utlevering av informasjon må Konkurransetilsynet så langt som mulig spesifisere hva slags informasjon det gjelder. 83

Dersom pålegget ikke etterkommes, kan Konkurransetilsynet ilegge tvangsmulkt etter konkurranseloven § 28 eventuelt gå veien om bevissikring etter konkurranseloven § 25. Bevissikring kan også besluttes uten at pålegg er utferdiget på forhånd. Som følge av reglene om bevissikring kan Konkurransetilsynet kreve

• å få adgang til lokaler, eiendommer, transportmidler og andre oppbevaringssteder hvor det kan finnes bevis for overtredelser

• å få adgang til bolig dersom det er særlig grunn til å anta at bevis oppbevares der

• å få ta med ting som kan ha betydning som bevis, samt å forsegle forretningslokaler, bøker eller forretningspapirer så lenge undersøkelsen varer og dette anses nødvendig.

En rekke bestemmelser i straffeprosessloven er gitt anvendelse så langt de passer når Konkurransetilsynet foretar bevissikring, 84 og tilsynet kan kreve bistand av politiet ved gjennomføring av aksjonen. 85

Bevissikring krever at det er rimelig grunn til å anta at konkurransereglene er overtrådt, og begjæring om adgang til bevissikring skal fremmes for tingretten. Tingrettens avgjørelse skal foreligge før bevissikring settes i verk, men dersom det ikke er tid til å avvente rettens beslutning, kan Konkurransetilsynet kreve at politiet stenger av relevante områder til rettens beslutning foreligger.

Den begjæringen retter seg mot, skal ikke varsles om at Konkurransetilsynet har krevd bevissikring. En eventuell anke har heller ikke oppsettende virkning. Denne begrensningen i partsrettigheter er nødvendig for å redusere faren for manipulering eller fjerning av bevis forut for bevissikringen.

13.4.4 Partsrettigheter

Partene i en sak har rett til innsyn i sakens dokumenter etter forvaltningslovens regler. 86 Konkurranseloven § 27 første ledd bestemmer da også at foretak som Konkurransetilsynet etterforsker for overtredelse av konkurranseloven, på begjæring skal gis adgang til å gjøre seg kjent med sakens dokumenter. Annet enn sakens dokumenter omfattes ikke av innsynsretten, og gjelder saken flere foretak, omfatter innsynsretten ikke dokumenter som bare gjelder andre foretaks forhold. 87 Forvaltningsloven § 19 gjelder tilsvarende ved innsyn etter § 27 første ledd, og sakens parter har dermed ikke krav på innsyn i blant annet forretningshemmeligheter.

Retten til innsyn i sakens dokumenter gjelder bare så langt innsyn kan skje uten skade eller fare for etterforskningen eller tredjepart. 88 Vurderingen av om innsyn i sakens dokumenter vil kunne medføre skade eller fare for etterforskningen er situasjonsbestemt, og utfallet avhenger av hvilke opplysninger Konkurransetilsynet besitter. I konkurransesaker består bevis ofte av forklaringer og dokumenter som notater, møtereferater og lignende. Innsyn i forklaringer og andre bevis vil kunne gi de involverte mulighet til å koordinere eller tilpasse forklaringer, påvirke eller legge press på vitner, fjerne bevis eller på annen måte hindre etterforskningen. I slike tilfeller kan Konkurransetilsynet unnlate å gi innsyn i hele eller deler av dokumentene i medhold av konkurranseloven § 27 første ledd. 89 Begrensninger i innsynsretten skal imidlertid ikke skje i større grad enn det som er nødvendig av hensyn til etterforskningen.

Blir en begjæring om innsyn avslått, kan spørsmålet kreves avgjort av domstolene. Det er derimot ikke anledning til å klage innsynsnektelser inn for Fornyings- og administrasjonsdepartementet.

Begrensningene i innsyn må ses i sammenheng med reglene om varsling. Før Konkurransetilsynet fatter tyngende vedtak skal den saken gjelder varsles. 90 Varselet skal inneholde de opplysningene Konkurransetilsynet vil bygge vedtaket på. I praksis utformes varselet ofte som et foreløpig vedtak hvor både rettslige og faktiske vurderinger fremgår. Den det gjelder gis så anledning til å imøtegå Konkurransetilsynets vurderinger før tilsynet treffer endelig avgjørelse. Gjennom varslingen og adgangen til å imøtegå Konkurransetilsynets argumentasjon ivaretas retten til kontradiksjon.

13.4.5 Offentlighet og innsyn

Konkurransetilsynets saksdokumenter er som hovedregel offentlige. 91 Av konkurranseloven § 26 fremgår det imidlertid at offentleglova ikke gjelder i pågående saker om overtredelse av forbudene mot konkurransebegrensende samarbeid 92 eller utilbørlig utnyttelse av dominerende stilling 93 og om nekting av foretakssammenslutninger 94 . Dette unntaket fra offentlighet skyldes behovet for å beskytte Konkurransetilsynets etterforskning av brudd på konkurranseloven. Konkurransetilsynet må på vanlig måte vurdere meroffentlighet, og unntaksbestemmelsen skal ikke anvendes dersom verken hensynet til sakens utredning eller andre hensyn tilsier unntak fra offentlighet.

Konkurranseloven § 26 gjelder frem til Konkurransetilsynet har avsluttet saken. Unntaket fra offentlighet gjelder altså bare frem til det er fattet vedtak i saken eller Konkurransetilsynet har besluttet ikke å gå videre med den.

I tillegg til eller ved siden av konkurranseloven § 26 kan enkelte av unntakshjemlene i offentleglova være aktuelle. På samme måte som andre forvaltningsorganer kan Konkurransetilsynet unnta interne dokumenter fra offentlighet. 95 Offentleglova § 24 – som åpner for å unnta fra offentlighet anmeldelser, rapporter og andre dokumenter om lovovertredelser – er en annen unntakshjemmel som kan være aktuell for Konkurransetilsynets dokumenter.

En rekke av opplysningene Konkurransetilsynet innhenter vil være av forretningssensitiv karakter. Av offentleglova § 13, jf. forvaltningsloven § 13, følger det at Konkurransetilsynet har plikt til å hindre at andre får innsyn i forretningshemmeligheter. Regnes opplysningene som forretningshemmeligheter, skal de derfor unntas offentlighet. Gir de gjenstående delene av et dokument et åpenbart misvisende bilde av innholdet, eller utgjør de unntatte opplysningene den vesentligste delen av dokumentets innhold, kan dokumentet i sin helhet unntas fra offentlighet. 96

Tredjeparter med rettslig interesse er gitt en utvidet rett til innsyn i forretningshemmeligheter og andre opplysninger underlagt taushetsplikt. 97 Dokumentinnsyn etter konkurranseloven § 26 andre ledd vil først og fremst være aktuelt hvis tredjepart mener å ha blitt påført et økonomisk tap som følge av brudd på konkurranseloven og derfor trenger opplysninger til et privat søksmål.

13.5 Stortingets kontroll med forvaltningen

13.5.1 Generelt

Det er Stortinget som statsmakt som kontrollerer regjeringen og forvaltningen. Formelt er Stortinget i plenum arenaen for kontrollsaker, og alle Stortingets kontrollsaker avsluttes med plenumsbehandling. Kontrollen utøves dels ved faste, dels ved særskilt oppnevnte organer.

Stortingets kontroll med regjering og forvaltning er behandlet grundig i Rapport til Stortinget fra utvalget til å utrede Stortinges kontrollfunksjon . 98 I det følgende gjennomgås grunntrekk ved Stortingets kontrollvirksomhet som kan være av betydning for lovutvalgets mandat. Det vises til den nevnte rapporten for en grundigere gjennomgang av Stortingets kontrollfunksjon.

13.5.2 Riksrevisjonen

Riksrevisjonen er et tverrfaglig, permanent organ som på vegne av Stortinget driver uavhengig kontroll og revisjon av forvaltningens virksomhet. Formålet er å bidra til Stortingets kontroll med forvaltningen og fremme god forvaltning.

De nærmere regler for Riksrevisjonens arbeid er gitt i lov om Riksrevisjonen av 7. mai 2005 nr. 21 med tilhørende instruks. Riksrevisjonen skal gjennom revisjon, kontroll og veiledning bidra til at statens inntekter blir innbetalt som forutsatt, og at statens midler og verdier blir brukt og forvaltet på en økonomisk forsvarlig måte og i samsvar med Stortingets vedtak og forutsetninger. 99 Riksrevisjonen skal utføre sine oppgaver uavhengig og selvstendig og bestemmer selv hvordan arbeidet skal innrettes og organiseres. 100

Organet ledes av et kollegium på fem stortingsoppnevnte riksrevisorer. Stortinget velger en av dem som leder av kollegiet. Under seg har disse et stort revisjonsapparat med ca. 500 ansatte. Ekstern bistand kan brukes til særlige kontroller eller revisjonsoppgaver. 101 For den som utfører tjeneste eller arbeid for Riksrevisjonen, gjelder regler om habilitet og distanse til saken. 102

Riksrevisjonen skal være objektiv og nøytral ved utførelsen av sine oppgaver, og revisjonen skal skje i tråd med kravene til god revisorskikk. 103 Riksrevisjonen er gitt rett til uten hinder av taushetsplikt å kreve informasjon og foreta undersøkelser som den finner nødvendige for å gjennomføre sin kontroll med forvaltningen. 104

Resultatene av Riksrevisjonens revisjon og kontroll skal rapporteres til Stortinget. 105 Ansvarlig statsråd skal gis anledning til å komme med kommentarer til saken før rapporten overleveres Stortinget. 106

Alminnelige regler om taushetsplikt gjelder for den som utfører tjeneste eller arbeid for Riksrevisjonen, 107 og bestemmelsene i offentleglova gjelder så langt de passer for Riksrevisjonens virksomhet. 108 For dokumenter utarbeidet i utredningen av en sak som Riksrevisjonen vurderer å legge frem for Stortinget som ledd i den konstitusjonelle kontrollen, inntrer imidlertid offentlighet først når saken er mottatt i Stortinget. 109 Ferdigbehandles en slik sak uten oversendelse til Stortinget, inntrer offentlighet når Riksrevisjonen har varslet ansvarlig forvaltningsorgan om at saken er ferdigbehandlet. 110

13.5.3 Stortingets ombudsmann for forvaltningen (Sivilombudsmannen)

Sivilombudsmannen er Stortingets tillitsmann og arbeider for å motvirke at den offentlige forvaltning øver urett mot borgerne og for å bidra til at den offentlige forvaltningen respekterer og sikrer menneskerettighetene. 111 Ombudsmannen blir valgt av Stortinget etter hvert stortingsvalg, og valget gjelder for fire år, tilsvarende stortingsperioden. 112 Under seg har ombudsmannen et kontor med 45 ansatte som bistår i arbeidet.

Virkeområdet for ombudsmannens arbeid er den offentlige forvaltning, slik denne er definert i ombudsmannsloven § 4. Så vel statlig som kommunal sektor omfattes av ombudsmannens arbeidsområde. Noen områder er likevel unntatt, deriblant forhold som Stortinget eller Odelstinget har tatt standpunkt til, avgjørelser truffet i statsråd og domstolenes virksomhet. 113

Ombudsmannen kan ta saker opp til behandling enten etter klage eller av eget tiltak. 114 Mottar ombudsmannen en klage, avgjør han selv om klagen gir tilstrekkelig grunn til behandling. 115 Saker kan avsluttes på ethvert stadium i saksbehandlingen, såfremt ombudsmannen finner grunn til det.

Ombudsmannen avgjør hvilke skritt som bør tas til avklaring av saksforholdet. Han kan innhente de opplysninger han finner nødvendige i samsvar med bestemmelsene i ombudsmannslovens § 7 og kan sette frist for eventuelle tilbakemeldinger fra forvaltningen og klager. 116 Ombudsmannens saksbehandling er skriftlig, og ombudsmannen er derfor forsiktig med å gå inn i saker hvor bevissituasjonen er uklar. Saker som forutsetter en vurdering av faktiske forhold, vil derfor ofte bli ansett uegnet for behandling av ombudsmannen.

Saker Ombudsmannen tar opp til nærmere undersøkelse, skal i alminnelighet legges fram for det forvaltningsorgan eller den tjenestemann den gjelder. 117 Det samme gjelder senere uttalelser og opplysninger fra klageren. Denne har rett til å gjøre seg kjent med uttalelser og opplysninger gitt i saken, med mindre disse er underlagt særlige innsynsbegrensninger. 118 Før saken avsluttes skal forvaltningsorganet som klages inn alltid gis anledning til å uttale seg. 119

Ombudsmannsloven § 9 andre ledd oppstiller regler om taushetsplikt for ombudsmannen og hans ansatte. Disse reglene svarer til de alminnelige reglene om taushetsplikt i forvaltningsloven §§ 13 flg.

Sakene som tas til behandling, avsluttes med en uttalelse fra ombudsmannen. I uttalelsen redegjør ombudsmannen for saken og sin vurdering av om det er gjort feil eller utvist forsømmelige forhold i forvaltningen. 120 Etter omstendighetene kan ombudsmannen gi uttrykk for at han mener at en avgjørelse må anses ugyldig eller klart urimelig, eller at det knytter seg begrunnet tvil til forhold av betydning i saken. 121 Ombudsmannen kan også gi uttrykk for at det etter hans oppfatning foreligger erstatningsbetingende forhold i saken. 122

Det ansvarlige forvaltningsorganet skal ta stilling til ombudsmannens uttalelse og eventuelt rette seg etter den kritikken som fremsettes. Ut over dette gir ikke ombudsmannens uttalelse i seg selv noen rettigheter til en klager som får medhold.

Offentleglova gjelder ikke for ombudsmannen og hans kontor, men det fremgår av ombudsmannsloven § 9 første ledd at ombudsmannens egne saksdokumenter er offentlige. Ombudsmannen avgjør med endelig virkning om andre dokumenter helt eller delvis skal unntas fra offentlighet. Se også redegjørelse for reglene om offentlighet og innsyn ved ombudsmannens kontor under lovutvalgets vurderinger i punkt 29.5.2.

Ombudsmannen avgir årlig en melding til Stortinget om sin virksomhet. 123 Viktige saker som har vært til behandling inntas i denne årsmeldingen. I tillegg redegjør ombudsmannen for avdekkede mangler ved lovgivningen og mangelfull praksis i forvaltningen.

13.5.4 Stortingets ansvarskommisjon

Stortingets ansvarskommisjon ble opprettet i samband med at Grunnlovens regler om Riksretten ble revidert i 2007. Den er et eget organ som på anmodning fra Stortinget undersøker om det er grunnlag for å gjøre konstitusjonelt ansvar gjeldende. 124 Kommisjonen er uavhengig og består av fem medlemmer som utnevnes av Stortinget for en seksårsperiode. 125

Ansvarskommisjonen har samme kompetanse til å iverksette etterforskningsskritt som straffeprosessloven gir politi og påtalemyndighet. 126 Innkaller ansvarskommisjonen til et møte er det møteplikt, og kommisjonen eller en som handler på vegne av den, kan foreta avhør etter reglene om politiavhør. 127 Etter reglene i straffeprosessloven kan kommisjonen sette frem begjæring for tingretten om gransking, bruk av tvangsmidler eller om bevisopptak, og kommisjonen kan om ønskelig søke bistand hos sakkyndige. 128 Kommisjonen har også anledning til å anmode politiet om å utføre nærmere angitte etterforskningsskritt. 129

Den som undersøkelsene er rettet mot, har de samme rettigheter som straffeprosessloven gir den som etterforskes. 130 Vedkommende har blant annet krav på å få oppnevnt offentlig forsvarer. 131

Ansvarskommisjonen avgir etter undersøkelsene en vurdering av om det anses å være grunnlag for å gjøre konstitusjonelt ansvar gjeldende. Rapporten skal være offentlig med mindre særlige hensyn tilsier at den helt eller delvis bør være taushetsbelagt. 132

I saker der Stortingets ansvarskommisjon iverksetter undersøkelse, avgir den sin tilråding til Stortinget. Saken forberedes deretter i kontroll- og konstitusjonskomiteen. Komiteen gjennomgår kommisjonens rapport og avgir innstilling i påtalespørsmålet til Stortinget. En tilråding fra kommisjonen vil ikke være bindende for Stortinget eller for kontroll- og konstitusjonskomiteen, men kommisjonens standpunkt vil være et viktig innspill til Stortinget når den endelige påtalevurderingen skal foretas.

13.5.5 Stortingets kontroll- og konstitusjonskomité

Stortingets egen kontrollvirksomhet foregår i komiteene. De enkelte fagkomiteene fører en viss kontroll innenfor sitt område, men kontroll- og konstitusjonskomiteen står i en særstilling hva gjelder kontrollvirksomhet.

Kontroll- og konstitusjonskomiteen kan ta opp saker til undersøkelse på eget initiativ. 133 Komiteen kan altså ta saken opp til behandling uten at den er oversendt fra Stortinget, for eksempel fordi komiteen fatter interesse for en sak etter oppslag i mediene. Temaet for kontroll- og konstitusjonskomiteens undersøkelser må imidlertid høre inn under de generelle rammene for Stortingets kontroll.

Ved å samle kontrolloppgavene i én komité er det lagt til rette for at rutiner kan utvikles, og at statsråders ansvar kan vurderes etter en felles norm. Ulempen er at komiteen i enkelte saker vil mangle særlig fagkompetanse, og at den dermed vil være bedre egnet til å vurdere ansvarsspørsmål enn til å la kontrollen føre til regelendringer og andre forbedringstiltak. Kontroll- og konstitusjonskomiteen kan imidlertid be om innspill fra den relevante fagkomiteen, slik at mangelen på kompetanse kan avhjelpes. 134

Det følger av Stortingets forretningsorden § 12 nr. 8 siste ledd at komiteen kan foreta de «undersøkelser i forvaltningen som den anser nødvendig». I Dokument nr. 14 (2002-2003) betegnes undersøkelsene som «granskinger», og det nærmere innholdet beskrives slik:

«Med gransking menes informasjonsinnhenting på eget initiativ – ved at det innhentes dokumenter og redegjørelser, gjennom komitéhøringer (åpne og lukkede), og ved befaringer. Dette er tiltak som også fagkomiteene benytter seg av. Forskjellen er at kontrollkomiteens undersøkelser ofte vil ha en klarere karakter av gransking, i saker der det er mistanke om feil og mangler, og der de berørte aktører ikke uten videre har interesse i å bidra til sakens fulle opplysning. Videre vil kontrollkomiteen normalt ha et større behov enn andre komiteer for å klarlegge saken selv. Med unntak av saker som oversendes fra eksterne kontrollorganer, vil sakene ikke være forberedt på forhånd, slik at det blir opp til kontrollkomiteen å utrede dem. Komiteen er imidlertid ikke gitt noen særskilte formelle rettigheter til å kreve inn opplysninger eller dokumenter. I likhet med de andre komiteene er dens informasjonsinnhenting basert på frivillig samarbeid fra statsråden eller andre som mottar henvendelser.» 135

13.5.6 Stortingsoppnevnte granskinger

Stortinget kan nedsette granskingskommisjoner for å utrede et saksforløp i særlige saker av nasjonal interesse. Formålet med en slik utredning kan være å avdekke feil og forsømmelser for å klarlegge statsråders ansvar i forhold til Stortinget, men slike granskinger kan også gjennomføres uten at ansvarsspørsmålet står sentralt. 136

Etter det lovutvalget er kjent med er det gjennomført sju stortingsoppnevnte granskinger. 137 Disse granskingene har vært gjennomført på ulike livsområder, men samtlige granskinger har omhandlet forhold av en viss nasjonal betydning.

Stortingsoppnevnte granskingskommisjoner er ikke særskilt regulert verken i lov eller forretningsorden. Ettersom en stortingsoppnevnt granskingskommisjon ikke er et forvaltningsorgan, vil heller ikke forvaltningsloven eller offentleglova komme til anvendelse. Rundskriv G-48/75 gjelder ikke uten videre for stortingsoppnevnte granskinger. Reglene i rundskrivet skal i noen grad ha vært fulgt av stortingsoppnevnte kommisjoner, men bare såfremt dette har vært ansett hensiktsmessig. 138 Fem ganger har Stortinget funnet det nødvendig å gi egne, lovfestede regler for stortingsoppnevnte granskingskommisjoner. 139 Disse lovene varierer i innhold. Flere av dem innfører forklaringsplikt overfor kommisjonen. Noen av lovene bestemmer at opplysninger kan gis til kommisjonen uavhengig av taushetsplikt.

14 Andre land

14.1 Praksis i andre land og betydningen for reguleringen i Norge

Det fremgår av mandatet at lovutvalget bør gjøre seg kjent med regler og praksis for granskingskommisjoner i andre land. Som en del av det foretatte utredningsarbeidet har lovutvalget undersøkt når og hvordan granskinger gjennomføres i enkelte andre land. Tre utvalgsmøter er brukt til besøk i Danmark, Sverige og Irland for å trekke veksler på deres erfaringer med utredning ved granskingskommisjoner.

Lovutvalget har funnet det tilstrekkelig å gi en redegjørelse for reguleringen av granskinger i Danmark, Sverige og Irland. Disse landene har ulik regulering av offentlige granskinger, og samlet sett vil redegjørelsene gi ulike innspill til utformingen av det norske regelverket. Ettersom gjennomgangen omfatter dansk og svensk rett, fanges rettstilstanden i våre nærmeste naboland opp.

Gjennomgangen nedenfor gir ikke noen fullstendig oversikt over rettstilstanden på området i de tre landene. Fremstillingen er også preget av hvilke sider av temaet som anses sentrale og/eller utfordrende i landene. Presentasjonen av dansk rett er konsentrert om den danske loven om undersøgelseskommissioner, mens omtalen av svensk rett illustrerer mangfold og ulike typer utredninger. Under besøket i Irland ble lovutvalget gjort kjent med en del problemer forbundet med granskingsformen der. Disse erfaringene har lovutvalget funnet grunn til å fremheve i presentasjonen av irske granskingskommisjoner.

Forskjeller i rettssystemer og rettstradisjon kan ha betydning for om løsninger som fungerer i et land vil være hensiktsmessige i et annet. Gjennomgangen nedenfor må leses i lys av og med de begrensninger som følger av forskjeller i bakgrunnsretten. Andre lands regulering av granskinger kan likevel gi nyttige innspill om typiske problemer ved granskingsformen og mulige måter å løse dem på.

14.2 Danmark

14.2.1 Historisk bakgrunn

I Danmark ble det gjennomført flere utredninger ved granskingskommisjoner i tiden etter andre verdenskrig. Tema for undersøkelsene utviklet seg, og utredningsformen ble brukt innenfor stadig nye områder. I all hovedsak var det snakk om omstridte saker som vanskelig lot seg avslutte på annen måte.

Opprinnelig ble granskingene gjennomført av kommisjonsdomstoler bestående av en dommer og en utspørrer. Utspørreren var en slags anklager som arbeidet sammen med domstolen og stilte spørsmål til intervjuobjekter. Hensikten med bruk av utspørrer var blant annet å bidra til å redusere det inkvisitoriske preget ved undersøkelsesformen. Kommisjonsdomstolens undersøkelser ble gjennomført på en måte som minnet om en rettssak.

Etter hvert ble også en annen utredningsform, dommerundersøkelser, brukt i saker hvor enklere og mindre formelle undersøkelser ble ansett hensiktsmessig. Dommerundersøkelsen var ledet av en dommer, men istedenfor en utspørrer ble dommeren bistått av en tilretteleggende hjelper. Ansvaret for fremdrift og resultat ble i all hovedsak lagt på den ledende dommeren, og så kompetente dommere som mulig var ønsket som ledere, helst høyesterettsdommere.

Verken kommisjonsdomstolene eller dommerundersøkelsene traff avgjørelser, og de hadde ikke myndighet til å ilegge straff. De kunne og skulle gi uttrykk for en oppfatning av saksforholdet, og også vurdere om det kunne være grunnlag for å gjøre ansvar gjeldende. Felles for både kommisjonsdomstoler og dommerundersøkelser var at undersøkelsen ble basert på en gjennomgang av skriftlig materiale, supplert med forklaringer fra enkeltpersoner med tilknytning til eller relevant kunnskap om saken. Oppnevnende organ utleverte relevant skriftlig materiale til undersøkelsesenheten, og enkelte berørte enkeltpersoner ble gitt rett til en bisitter for å ivareta den berørtes interesser i prosessen.

14.2.2 Kritikk av granskingsordningene

Bruken av kommisjonsdomstoler og dommerundersøkelser ble etter hvert gjenstand for kritikk. Sterkest var kritikken etter undersøkelsen av den såkalte «Tamilsaken». Det var en undersøkelse som gjaldt politiske beslutninger om familiegjenforening for tamilske flyktninger i Danmark. Den daværende justisministeren hadde i 1987 gitt muntlig ordre om å innstille behandlingen av saker om familiegjenforening for tamilske flyktninger, trass i at disse hadde rettskrav på familiegjenforening etter dansk rett. Direktoratet for Udlændinge behandlet likevel sakene, men unnlot å orientere om avgjørelsene før justisministeren gikk av i 1989.

Etter at justisministerens ordre ble kjent, ble det besluttet å undersøke saken ved en kommisjon, ledet av en høyesterettsdommer. Kommisjonen kom med flere kritiske bemerkninger i sin rapport, og kommisjonsrapporten samt den etterfølgende debatten fikk til følge at regjeringen ledet av Poul Schlütter gikk av i januar 1993. Det ble åpnet riksrettssak mot den tidligere justisministeren, og han ble senere dømt til fire måneders betinget frihetsberøvelse. Det ble i tillegg innledet tjenestemannssaker mot fire ledende embetsmenn.

I den etterfølgende samfunnsdebatten ble det blant annet stilt spørsmål ved om rettssikkerheten for embetsverket hadde vært for dårlig, og om denne type undersøkelsesarbeid ble tillagt for stor vekt fordi det ble ledet av erfarne og respekterte dommere.

Problemet med at undersøkelser under ledelse av høyesterettsdommere kunne få for stor gjennomslagskraft i mediene og hos omverdenen, ble også påpekt av Høyesterett selv, og høyesterettsdommerne ga uttrykk for at de ikke lenger ønsket å lede undersøkelsene. Etter at en gransking ble iverksatt for å undersøke forhold knyttet til en privatrettslig tvist mellom staten og en bank, skrev også Høyesteretts president til Regjeringen og ba om en lovregulering av granskingene og om at det i tiden fremover ble slutt på bruk av høyesterettsdommere som ledere av undersøkelsene.

14.2.3 Lov om undersøgelseskommissioner

Den danske lov om undersøgelseskommissioner 140 trådte i kraft 1. juli 1999. Loven innførte en ny ordning for undersøkelser av saker om feil og forsømmelser, primært i statsforvaltningen. I det følgende gjengis enkelte hovedpunkter i loven, supplert med informasjon lovutvalget innhentet under møtet i København. Loven er inntatt i sin helhet som vedlegg 4. Det er hittil gjennomført tre utredninger ved undersøgelseskommissioner. Samtlige har vært ledet av dommere.

Lovens kapittel 1 gjelder oppnevning av undersøgelseskommissionene. Beslutning om å nedsette en kommisjon treffes av Justisministeren som også utpeker kommisjonens medlemmer og en utspørrer som står for mesteparten av kommisjonens bevisinnsamling. Det er også utspørreren som gjennomfører samtaler med personer i forbindelse med kommisjonens informasjonsinnhenting. Justisministeren sørger for at nødvendig sekretariatsbistand og annen praktisk bistand stilles til rådighet.

Bakgrunnen for at Justisministeren oppnevner kommisjonene, er at undersøkelsene tradisjonelt er rettet mot sentrale myndigheter. Loven utelukker imidlertid ikke at også andre spørsmål, eksempelvis saker i kommuneforvaltningen, kan utredes av en undersøgelseskommission.

Tema for undersøgelseskommissionenes undersøkelser er saker av «almenvigtig betydning». 141 Det innebærer at det i prinsippet ikke er noen rettslig grense for hvilke forhold som kan utredes ved en kommisjon. Formuleringen viser likevel at kommisjonsformen primært skal reserveres for undersøkelse av saker som har betydning på nasjonalt nivå. Rene tvister mellom private eller mellom forvaltningen og private, kan bare inngå som en del av en undersøkelse av statlige forhold.

Regler om sammensetningen av undersøgelseskommissionene er gitt i lovens kapittel 2. Kommisjonene kan bestå av ett eller flere medlemmer, men det må alltid være en jurist med i kommisjonen. Hvis kommisjonen skal foreta rettslige vurderinger, skal den ha minst tre medlemmer. Bruken av dommere i undersøkelsene var et sentralt tema i det danske lovarbeidet. Etter en avveining av kryssende hensyn falt man ned på at det var ønskelig å bruke dommere i undersøgelseskommissioner, ikke minst fordi kommisjonene i en viss grad ble gitt myndighet til å bruke tvang, og fordi vitner forklarer seg under ansvar. Såfremt en dommer deltar i kommisjonen, skal denne være leder.

Det stilles strenge krav til kommisjonsmedlemmenes og utspørrernes uavhengighet og upartiskhet. Før endelig oppnevning gjennomføres det i praksis forundersøkelser av aktuelle personers habilitet. Denne undersøkelsen baseres på tilgjengelig dokumentasjon.

I kapittel 3 gis det regler om undersøgelseskommissionenes oppgaver. Kommisjonene har ikke dømmende myndighet, men skal undersøke og redegjøre for et faktisk hendelsesforløp. Det kan anmodes om at kommisjonen foretar rettslige vurderinger av enkeltpersoners eller selskapers ansvar. Statsråders ansvar kan imidlertid ikke vurderes av kommisjonene. Denne begrensningen er konstitusjonelt begrunnet. Ledes kommisjonen av en dommer, kan den bare foreta rettslige vurderinger såfremt dommeren finner det ubetenkelig ut fra et rettsikkerhetsperspektiv.

Undersøgelseskommissionen kan også få i oppgave å komme med forslag til fremtidige tiltak begrunnet i de avdekkede funn, så som endringer av lover eller justering av forvaltningspraksis.

Tilretteleggelse av undersøkelsen reguleres i kapittel 4. Undersøgelseskommissionen avgjør i samråd med utspørreren hvordan undersøkelsen skal tilrettelegges. Den nærmere gjennomføringen hviler på kommisjonsmedlemmenes erfaring. Et av få formalkrav som stilles er at kommisjonsmøtene skal protokolleres. Det kan være aktuelt å engasjere sakkyndige med særlig fagkunnskap til å bistå i arbeidet.

Det er ingen økonomiske rammer for kommisjonsarbeidet, og det er ingen tidsfrister. Det er likevel en politisk forventning om fremdrift i arbeidet. Under diskusjonen i lovutvalgets møte i Danmark kom det frem at det var vanskelig å tenke seg at en undersøkelse etter den danske loven vil kunne gjennomføres forsvarlig på kortere tid enn to år.

Kapittel 5 og 6 behandler spørsmål om undersøgelseskommissionens informasjonsinnhenting, herunder bruk av tvangsmidler. Loven skiller mellom undersøgelseskommissioner som ledes av dommere og kommisjoner som ikke er dommerledede. Den viktigste forskjellen er at de dommerledede kommisjonene kan treffe enkelte bindende beslutninger, for eksempel om forklaringsplikt. Andre kommisjoner kan anmode om forklaringer, mens de bindende beslutningene skal treffes av København Byret. Hvis straffeansvar, disiplinæransvar eller tilsvarende tjenesterelatert ansvar kan bli aktuelt, gjelder det unntak fra vitneplikten.

Lovens utgangspunkt er at enhver som blir anmodet om det, må utlevere dokumenter til kommisjonen. Falsk forklaring til kommisjonen er straffbart.

I kapittel 7 gis det regler om berørte personers rettigheter i undersøkelsen. Loven opererer ikke med et partsbegrep eller med partsrettigheter. Begrepsbruken er tilsiktet og skal tydeliggjøre forskjellene fra forvaltningssaker. Særlige rettigheter gis til berørte personer, det vil si personer som får sitt forhold undersøkt av kommisjonen. De berørte personene har krav på bisitter etter eget valg. Bisitteren er en juridisk rådgiver med mye til felles med en forsvarsadvokat. Utgifter til bisitteren betales av det offentlige etter faste satser.

En berørt persons rettigheter skal i stor grad ivaretas av dennes bisitter. Bisitterens kompetanse er ikke nødvendigvis sammenfallende med den berørte personens rettigheter, og enkelte ganger kan bisitteren gis tilgang til opplysninger som ikke kan videreformidles til klienten. Bisitterens kompetanse kan heller ikke uten videre overtas av den berørte dersom vedkommende ikke ønsker å la seg representere av en bisitter.

Bisitteren har rett til å overvære undersøgelseskommissionens møter og har krav på å få kopi av det materialet kommisjonen undersøker. Det er ikke fullt ut avklart i dansk rett hva som ligger i at bisitteren skal få tilgang til kommisjonens materiale.

Gjennomfører kommisjonen samtaler med en berørt, kan bisitteren delta og også bistå i forkant med forberedelser til samtalen. Alle som risikerer kritikk i rapporten skal før en samtale med kommisjonen gjøres kjent med de forhold av faktisk og rettslig karakter som kommisjonen bygger på vedrørende dem selv. Det er uklart om kommisjonen av hensyn til utredningen kan holde tilbake informasjon i en periode, men i alle tilfeller skal denne informasjonen utleveres i forkant av en senere samtale.

Når kommisjonen har avsluttet faktainnsamlingen, skal de berørte og bisitterne orienteres om de faktiske og rettslige forhold kommisjonen akter å legge til grunn i sin rapport. Orienteringen kan foregå ved oversendelse av et rapportutkast, men loven krever ikke det. De berørte skal gis anledning til å gi en skriftlig uttalelse om faktiske og rettslige spørsmål som gjelder dem selv. Det kan settes en frist for å komme med slike innspill.

Taushetsplikt reguleres i lovens kapittel 8. Undersøgelseskommissionens medlemmer og bistandsytere er underlagt taushetsplikt. Brudd på taushetsplikten er straffbart. Naturlig nok er taushetsplikten ikke til hinder for at kommisjonen fremlegger opplysninger for å få svar på spørsmål kommisjonen stiller de impliserte.

Underveis i undersøkelsen treffer undersøgelseskommissionene flere beslutninger, deriblant om bruk av tvangsmidler. Regler om kommisjonenes beslutninger og overprøving av disse er gitt i kapittel 9. Beslutningene treffes ved alminnelig flertall, og ved stemmelikhet er lederens stemme avgjørende. Enhver med rettslig interesse kan innen to uker bringe kommisjonens beslutninger om bruk av tvangsmidler inn for Østre Landsret (tilsvarende lagmannsretten i Norge).

Regler om offentlighet og innsyn er gitt i kapittel 10. For undersøgelseskommissioner gjelder ikke forvaltningsloven, offentlighetsloven, ombudsmannsloven og lov om offentlige myndigheters registre. En undersøgelseskommission gir ikke materiale til mediene. Dette unntaket fra allmennhetens innsynsrett er blant annet begrunnet i at kommisjonen skal ha arbeidsro og ikke bruke ressurser på behandlingen av innsynsanmodninger. Uten samtykke fra kommisjonen skal heller ikke andre offentlige organer gi innsyn i det materialet som inngår i undersøkelsen. Denne begrensningen i dokumentoffentligheten gjelder frem til kommisjonen har overlevert sin rapport.

Kommisjonenes høringer er offentlige, og mediene kan få tilgang til informasjon om kommisjonsarbeidet ved å overvære møtene. I særlige tilfeller kan det besluttes at kommisjonens møter skal foregå for lukkede dører. Forut for en slik beslutning må det vurderes om referatforbud eller anonymiseringspålegg vil være tilstrekkelig til å ivareta behovet for hemmelighold og diskresjon.

I kapittel 10 gis også regler om undersøkelsesrapporten. Undersøgelseskommisjonen skal avgi en rapport hvor det redegjøres for faktiske omstendigheter og eventuelle feil eller mangler som er avdekket gjennom undersøkelsene. Justisministeren offentliggjør denne rapporten med mindre særlige hensyn taler imot det.

Kommisjonsmedlemmene avstår som hovedregel fra å kommentere rapporten i etterkant. Dersom det etter overlevering av rapporten fortsatt er uklarheter, har Folketinget anledning til å be om supplerende bemerkninger fra den aktuelle ministeren.

Retten til å påklage beslutninger kommisjonen treffer underveis i undersøkelsen, faller bort etter at rapporten er overlevert. Kommisjonens vurderinger i undersøkelsesrapporten er ikke beslutninger og kan følgelig ikke påklages. Berørte parter kan derimot be om at disiplinærsaker ble satt i gang, for på den måten å få prøvet realiteten i saken.

14.3 Sverige

14.3.1 Innledning

I Sverige er det ingen generell lov om granskinger, og utredning av forhold i offentlig sektor ved hjelp av særlig oppnevnte granskingskommisjoner ser ut til å forekomme sjeldnere enn i Norge. Ulike betegnelser brukes på kommisjonene, for eksempel «medborgarkommission» og «katastrofkommission».

De gangene det blir besluttet å utrede et saksforhold ved en granskingskommisjon, nedsettes kommisjonen av regjeringen. Oppnevning av de enkelte kommisjonsmedlemmene kan overlates til en statsråd. Andre offentlige organer kan ikke nedsette slike kommisjoner.

Riksdagen nedsetter ikke granskingskommisjoner, men kan henstille om at saksforholdet utredes av Konstitusjonsutskottet (KU) som omtrent tilsvarer Stortingets kontroll- og konstitusjonskomité. KU består av 17 riksdagsmedlemmer, proporsjonalt fordelt mellom de ulike riksdagspartiene. I tillegg har KU et eget sekretariat. Organet utreder saker av konstitusjonell og forvaltningsrettslig betydning og gransker statsrådenes tjenesteutøvning. Utredede saker presenteres i en årlig rapport. Finner KU grunnlag for å rette kritikk mot en statsråd, kan resultatet bli at mistillitsforslag fremmes for Riksdagen. KU har også påtalemyndighet overfor statsråder.

14.3.2 Justitieombudsmannen og Justitiekansleren

14.3.2.1 Generelt

Sverige har en rekke faste organer som foretar utredningsarbeid med granskingspreg som ledd i sin saksbehandling. I likhet med Norge har Sverige for eksempel en havarikommisjon som undersøker ulykker innenfor sitt saklige virkeområde. Sverige har også egne forvaltningsdomstoler, i motsetning til Norge som opererer med administrativ overprøvning. Justitieombudsmannen (JO) og Justitiekansleren (JK) er andre utredningsorganer som står sterkt i svensk rett. Disse organene har visse likheter med ombudsmannsinstitusjonen i norsk rett, men det er også forskjeller. Noe forenklet kan man si at JO behandler klager fra borgerne over forvaltningens virksomhet, mens JK primært behandler uenighet internt i et organ eller mellom myndigheter.

Nedenfor gis en kort gjennomgang av relevante sidene ved virksomheten i JO og JK.

14.3.2.2 Justitieombudsmannen

JO tjente delvis som forbilde for den norske Sivilombudsmannen, omtalt i punkt 13.5.3. Det er derfor betydelig likhet mellom de to institusjonene, men det er også noen forskjeller.

JO er Riksdagens ombudsmann. Sverige har fire JO med ulike ansvarsområder. Hver JO er partipolitisk uavhengig og valgt for en fireårsperiode. Periodene følger ikke nødvendigvis Riksdagens valgperioder.

JO har som hovedoppgave å undersøke om det er begått feil i den offentlige forvaltning. Slike undersøkelser kan også gjelde gjennomføringen av et granskingsarbeid. Som oftest iverksettes JOs undersøkelser etter klager fra borgerne, men JO kan også iverksette undersøkelser på eget initiativ. I tillegg er JO påtalemyndighet innenfor nærmere avgrensede områder, men denne kompetansen benyttes sjelden. Benyttes kompetansen har JO anledning til å opptre i retten, men det vil trolig være mer praktisk at JO begrenser seg til å lede forundersøkelsen og utforme tiltalebeslutning.

14.3.2.3 Justitiekansleren

JK er regjeringens ombudsmann og tar imot anmodninger fra regjeringen om å utrede saker knyttet til ledelsen av et bestemt organ innen statlig eller kommunal sektor. JK har en overordnet rolle ved disiplinærreaksjoner overfor ledere i statsforvaltningen. Selv om det ikke foreligger en anmodning fra regjeringen, kan JK utrede et saksforhold på eget initiativ, og finner JK grunn til det kan undersøkelser også innledes etter henvendelser fra enkeltpersoner. Enkelte ganger bistår JK også interne utredninger i forvaltningen.

JK kan anmode om at impliserte personer stiller til møte i anledning en sak. Møter personen på anmodning fra JK, dekkes vedkommendes kostnader knyttet til fremmøtet. Svensk rett regulerer derimot ikke om eventuelle advokatkostnader knyttet til et slikt møte skal dekkes. Relevante momenter i en slik vurdering kan være hvor nødvendig bistanden er, og hvor stort beløp som eventuelt skal dekkes.

Det gjelder egne regler for offentlighet og innsyn for JKs virksomhet. Oversendelse av et dokument til JK endrer ikke dokumentets karakter. Kan et dokument unntas offentlighet hos avsenderorganet, vil derfor samme unntakshjemmel være anvendelig ved innsynsbegjæringer til JK. JK må imidlertid foreta en selvstendig vurdering av offentlighetsspørsmålet, dog slik at JK ofte rådfører seg med avsenderorganet om unntaket og bakgrunnen for dette. Dokumenter fra private er i utgangspunktet offentlige etter oversendelse til JK.

14.3.3 Granskingsformen

I svensk rett er granskingskommisjoner midlertidige forvaltningsorganer som ligger administrativt under et departement. Granskingskommisjonene er uavhengige i den forstand at departementet ikke kan instruere kommisjonen i granskingsarbeidet. Kommisjonene bestemmer blant annet selv hvilket innhold rapporten skal ha og når den skal offentliggjøres.

I Sverige har granskinger i hovedsak blitt brukt til å utrede systemfeil og påpeke mulige, fremtidige forbedringstiltak. Det er imidlertid også eksempler på at granskingskommisjoner har kritisert enkeltpersoners opptreden. I Sverige benyttes granskingsformen forholdsvis sjelden, og det kan henge sammen med at publikum har tillit til at eksisterende utredningsorganer er i stand til å foreta samvittighetsfulle og forsvarlige utredninger.

Reguleringen av kommisjonsarbeid i svensk rett bygger i stor grad på tillit til at kommisjonene gjør et samvittighetsfullt arbeid. Etter det opplyste har både mediene og publikum i stor grad tillit til at kommisjonens saksbehandling er forsvarlig, og det er kun et fåtall granskingsrapporter som har vært i medienes søkelys.

Forvaltningslovens regler gjelder for kommisjonsarbeidet, men det kan utarbeides særregler for et granskingsoppdrag, for eksempel regler om kontradiksjon eller medvirkningsplikt. I tillegg gir komitéforordning av 13. april 1976 generelle regler om gjennomføring av utredningsarbeid og utforming og offentliggjøring av betenkninger. Disse reglene gjelder også for granskingskommisjoner. Saksbehandlingen i en granskingskommisjon må under enhver omstendighet være i tråd med den svenske grunnlovens forbud mot opprettelse av spesialdomstoler. Dette forbudet har betydning for konsekvensene av en kommisjonsundersøkelse fordi kommisjonens konklusjoner ikke kan tillegges domsvirkninger. Grunnlovsforbudet har også betydning for granskingskommisjoners eventuelle bruk av tvangsmidler.

Sammensetningen av en granskingskommisjon beror på temaet som skal utredes. Det er ingen regler om lederens faglige bakgrunn, og utgangspunktet er at også dommere kan utpekes som kommisjonsledere. Ved utnevnelsen legges det vekt på å finne medlemmer som har publikums tillit, både hva gjelder faglig kompetanse og uavhengighet. Sakkyndige kan bli engasjert for å utrede særlige spørsmål av relevans for granskingsarbeidet.

Granskingskommisjonen har eget budsjett og egne ansatte som kommisjonene ansetter selv. Mange kommisjoner benytter et sekretariat for å tilrettelegge utredningsarbeidet, herunder gjennomføre intervjuer med involverte personer. Lederen for kommisjonen har hovedansvaret for sammensetningen av et slikt sekretariat, og det er flere eksempler på at personer med journalistbakgrunn har vært tatt inn i sekretariatet for å håndtere informasjonsflyten til mediene og kvalitetssikre utformingen av spørsmål til intervjuer.

På samme måte som i Norge er svenske granskingsrapporter uten rettsvirkninger. Granskingskommisjoner kan altså ikke ilegge sanksjoner overfor personer utvalget mener har begått kritikkverdige forhold. Er det aktuelt å ilegge sanksjoner må saken på vanlig måte utredes i det aktuelle organet.

Granskingskommisjonens undersøkelse er primært basert på en gjennomgang av saksdokumenter, men det foretas også enkelte intervjuer med involverte personer.

Offentlige organer har bistands- og informasjonsplikt overfor en granskingskommisjon. Dette gjelder også for organenes tjenestemenn, i det minste på et visst nivå. Deres plikt følger av den generelle lojalitetsplikten i kombinasjon med myndighetenes plikt til å bistå hverandre. En bistandsplikt kan også pålegges vedkommende direkte av overordnet. Kommisjonen har imidlertid ingen egne tvangsmidler ved brudd på plikten til å yte bistand eller utlevere informasjon. Erfaringsmessig bidrar de aller fleste ved henvendelser fra granskingskommisjoner.

Gjennomføring av intervjuer stiller krav til granskingskommisjonen som må påse at intervjuobjektets rettigheter ivaretas. Utgangspunktet ved gjennomføring av intervjuer er at intervjuobjektene skal snakke sant og gi videre relevant informasjon som de besitter, men kommisjonen har ingen sanksjonsmuligheter overfor personer som nekter å samarbeide. Granskingskommisjoner kan verken pålegge forklarings- eller sannhetsplikt, og en eventuell innføring av slike tvangshjemler vil stille store krav til endring av lovverket da tvangshjemlene vil kunne komme i konflikt med grunnlovsforbudet mot spesialdomstoler. Erfaringsmessig samarbeider de aller fleste ved henvendelser fra kommisjonene, og manglende samarbeid kan få andre følger enn rettslige, for eksempel tap av omdømme.

Det utarbeides referater fra intervjuene, og intervjuobjektene gis anledning til å lese gjennom og justere referatet i etterkant. Har intervjuobjektet vesentlige merknader, er det vanlig å beholde både det opprinnelige og det korrigerte referatet, slik at kommisjonen i en vanlig bevisvurdering kan ta stilling til hvilken fremstilling som skal legges til grunn.

Ivaretakelse av de involvertes rettssikkerhet er granskingskommisjonens ansvar. Det er ingen utførlig regulering av hvem som har partsstatus, eller hvilken rett disse har til innsyn i kommisjonens materiale.

Kommisjonens konklusjoner og øvrige påstander må kunne dokumenteres, og kritikk er ikke aktuelt uten at den som kritiseres har fått anledning til å imøtegå grunnlaget for kritikken. Berørte personer har ikke krav på å få fremlegge informasjon for kommisjonen. Ønsker en person å fremlegge informasjon vedkommende mener har interesse for kommisjonen, skal det likevel mye til før kommisjonen lar være å ta imot denne.

Det er ikke vanlig at berørte personer får adgang til å kommentere rapportutkast. Den enkelte kommisjon står imidlertid fritt til å gi impliserte rettigheter de ikke har krav på, for eksempel innsyn i dokumenter eller rapportutkast, dersom dette anses hensiktsmessig.

Personer som trekkes inn i kommisjonsarbeidet har rett til å knytte til seg bistand, deriblant ved gjennomføring av intervjuer, men kostnadene til bistanden må de dekke selv. Denne ordningen har bakgrunn i at kommisjonene skal utrede et faktum og ikke treffe en bindende avgjørelse basert på en rettslig vurdering av saksforholdet.

Granskingskommisjonene er underlagt de alminnelige reglene om offentlighet og innsyn i forvaltningen. Granskingskommisjonens rapport er offentlig.

Reglene om offentlighet og innsyn kan skape problemer for kommisjonens innhenting av informasjon fra offentlige organer. En viktig del av et granskingsarbeid er dokumentasjonsinnhenting fra ulike offentlige organer. Deler av denne informasjonen vil ofte være taushetsbelagt, og interne dokumenter som passerer en myndighetsgrense, skal journalføres. Oversendelsen til granskingskommisjonen innebærer at avsenderorganet mister full kontroll over dokumentene, slik at sjansen for at dokumentene gjøres offentlig tilgjengelig øker, både i løpet av granskingen og etter at granskingskommisjonen har avsluttet sitt arbeid. Det er heller ikke uten videre gitt at de interne dokumentene kan unntas offentlighet ved oversending til en granskingskommisjon. Det kan ikke ses bort fra at man i Sverige har utredet saksforhold ved «interne undersøkelser» istedenfor ved granskingskommisjoner for å unngå problemer knyttet til offentlighet og innsyn.

I Sverige har man flere eksempler på at mediene har iverksatt egne undersøkelser parallelt med granskingskommisjonens undersøkelser. Slike parallelle undersøkelser kan virke forstyrrende på kommisjonsarbeidet. Medienes fremstilling av saker som er til utredning kan også endre fokus for kommisjonens undersøkelser eller påvirke kommisjonens vurderinger av hvilke forhold som skal undersøkes og på hvilket stadium i granskingsprosessen.

14.4 Irland

14.4.1 Bakgrunn

I Irland oppnevnes granskingskommisjoner for å utrede avgrensede spørsmål av samfunnsinteresse, såkalte «definite matters of urgent public importance» og saker av «significant public concern». Ulike temaer har vært undergitt gransking, og det er eksempler både på system- og personorienterte utredninger. Eksempler på gjennomførte granskinger i Irland er undersøkelser av ulykker, mulig misbruk av barn i den katolske kirke og mulig økonomisk kriminalitet.

Temaet for granskingen fastsettes i et mandat som er gjenstand for grundige vurderinger i forkant. Regjeringen har ansvaret for å utarbeide mandatet som deretter skal godkjennes av parlamentet. Partifordelingen i parlamentet kan dermed få betydning for den endelige utformingen av mandatet, og fokus for undersøkelsene har enkelte ganger blitt endret etter den politiske behandlingen av mandatet. Nedsettelse av en granskingskommisjon vil kunne være omtvistet, og denne uenigheten kan påvirke diskusjonene omkring mandatet som danner grunnlaget for kommisjonen og dens arbeid.

Det er utarbeidet regler for granskingskommisjoner og deres arbeid, og utgangspunktet for de irske reglene er Tribunals of Inquiry (Evidence) Act 1921. I 1921 var Irland en del av Det forente kongeriket. Etter at landet ble selvstendig, fant irske myndigheter reglene i loven fra 1921 nyttige, og de ble videreført i Irland. Reglene fra 1921 er ikke spesielt detaljerte, men danner et rammeverk som senere er utdypet og presisert gjennom en rekke lovendringer.

Opprinnelig har de irske granskingene vært gjennomført av såkalte tribunals. I de senere år har en ny utredningsform – commissions of inquiery/investigation – vokst frem. Slike kommisjoner er ment å behandle mindre saker enn tribunals. I fortsettelsen skilles det ikke mellom regler for tribunals og commissions, og de omtales under samlebetegnelsen «kommisjon».

Som i Norge har man i Irland egne, faste kommisjoner som undersøker ulykker, eksempelvis innenfor jernbanesektoren. Spørsmålet om man også burde ha en permanent spesialenhet for granskinger, har også vært fremme i den irske debatten, uten at en slik enhet er opprettet.

Utarbeidelse av en lov for private granskinger, for eksempel granskinger gjennomført av advokatfirmaer på oppdrag fra selskaper, har vært diskutert i Irland. Flere ledere av slike undersøkelser har etterlyst lovregler, men foreløpig er et slikt lovgivningsarbeid ikke igangsatt. Et sentralt spørsmål i en eventuell lov om private granskinger vil være om slike granskingskommisjoner skal kunne gjøre bruk av tvangsmidler, derunder forklaringsplikt. I dag er de private granskingskommisjonene avhengige av at impliserte samarbeider.

14.4.2 Sammensetningen av kommisjonen

De personer som oppnevnes til medlemmer av kommisjonene, må være vant med å håndtere mye og kompleks informasjon. For øvrig beror kompetansekravene på temaet for undersøkelsen.

Dommere blir ofte brukt som ledere av kommisjonene. En viktig årsak til dette er at dommere ikke har behov for juridisk veiledning fra andre, i motsetning til ledere med annen faglig bakgrunn. Det er imidlertid ikke noe krav om at ledere eller andre medlemmer av kommisjonen skal være dommere eller jurister. Bruken av dommere i kommisjonene har vært et omtvistet tema i Irland, men de autoritative vurderingene som er foretatt har konkludert med at fordelene mer enn oppveier ulempene.

Kommisjonene har en uavhengig posisjon. Ved oppnevningen legges det vekt på å finne kommisjonsmedlemmer uten bindinger til sakskomplekset. Kommisjonene gis også relativt vide budsjettrammer og stor grad av frihet til selv å bestemme hvordan tildelte midler skal disponeres. Slik unngår man at kommisjonen blir for sterkt bundet til oppnevningsorganet.

Departementet som oppnevner kommisjonen har sammen med Finansdepartementet ansvaret for at kommisjonen får et sekretariat. Kommisjonslederen har stor innflytelse på sammensetningen av sekretariatet og fastleggelsen av sekretariatets arbeidsbetingelser. I praksis har sekretariatsenheten stor innvirkning på kommisjonenes utredningsarbeid.

14.4.3 Regulering av utredningsarbeidet

Rammene for utredningsarbeidet følger av mandatet samt av de generelle reglene for granskingskommisjoner. Av og til lages det i tillegg særskilte saksbehandlingsregler for en bestemt gransking. Innenfor disse rammene finner kommisjonen den arbeidsformen og den arbeidsfordelingen som anses mest hensiktsmessig. Ikke alle temaer er like komplekse og omfangsrike, og sakstypen og temaet for undersøkelsen kan ha betydning for valg av arbeidsform.

Granskingskommisjonene kan gjøre bruk av tvangsmidler. Saker som undersøkes av en granskingskommisjon er av samfunnsmessig betydning, og i Irland legges det derfor til rette for at kommisjonen skal kunne få tilgang til den informasjonen den anser viktig. Mange av temaene som granskes er også av en slik art at tvangsmidler anses nødvendig for å få involverte til å samarbeide med kommisjonene.

Kommisjonenes beslutning om bruk av tvangsmidler kan bringes inn for rettslig overprøving. Adgangen til å bringe kommisjonenes beslutninger inn for domstolene går også på andre områder langt, se punkt 14.4.6.

Kommisjonene arbeider atskilt fra eventuelle andre, parallelle prosesser, for eksempel erstatningssaker eller politietterforskning av mulig straffbare forhold. I den grad det pågår parallelle utredningsarbeider trekker de ulike utredningsorganene ikke gjensidige veksler på hverandres arbeid.

Kommisjonenes saksdokumenter er ikke offentlige under undersøkelsen, og publikum får kun informasjon fra kommisjonens høringer og når kommisjonen ellers velger å uttale seg. Av og til avgis det midlertidige rapporter hvor det informeres om fremdriften, og det åpnes for at omfattende undersøkelser deles inn i selvstendige deler som avsluttes fortløpende.

14.4.4 Berørtes rettigheter

Irsk rett gir rettigheter til dem som blir berørt av granskingskommisjonens arbeid. Kjerneområdet for disse reglene er vern av de personene som det kan bli aktuelt å kritisere. Det har bydd på problemer å avgrense den personkretsen som berøres på en slik måte at de skal gis rettigheter i prosessen. I dag er det langt på vei den enkelte kommisjon som avgjør hvilke personer som skal gis rettigheter under granskingen, og ulike avgrensningskriterier har vært benyttet. Det er fortsatt flere uavklarte spørsmål knyttet til hvilke rettigheter som tilkjennes dem som får befatning med granskingskommisjonenes arbeid.

Under enhver omstendighet kan kommisjonene ikke basere kritikk på opplysninger som den det gjelder ikke har fått imøtegå og kommentere. De berørte personene har også krav på innsyn i relevant materiale. Hva som regnes som relevant materiale, avgjøres av den enkelte kommisjon, og det er for eksempel ikke gitt at de impliserte får informasjon om hvilke utredningsskritt som foretas eller ikke foretas i granskingen. Det foreligger også eksempler på at kommisjoner har unnlatt å undersøke opplysninger som en berørt regnet som relevante i saken.

I Irland dekkes de beskyttede personenes nødvendige kostnader til juridisk bistand av kommisjonen. Hva som anses som nødvendig kostnader, må blant annet ses i lys av kommisjonenes rett til å bruke tvangsmidler. Opprinnelig strakte statens plikt til å dekke advokatkostnader seg svært langt, men i dag er denne praksisen strammet inn. Nå gis det bare i særlige tilfeller rett til å la seg representere ved advokat, og det er ikke gitt at den som har rett til advokatbistand også har krav på å få kostnadene dekket av det offentlige.

Personer som blir innkalt som rene vitner for kommisjonen, har i utgangspunktet ikke krav på advokatbistand. I den grad de har rett til å la seg bistå, må de selv dekke utgiftene ved dette. Annerledes er det med personer som kan bli utsatt for kritikk fra kommisjonen. Kritikken kan få rettslige følger, men også ødelegge personenes gode navn og rykte. Av denne grunn har disse personene i utgangspunktet krav på advokatbistand på statens kostnad. Den enkelte må likevel selv godtgjøre behovet for bistand, og kostnadsdekning forutsetter at granskingskommisjonen finner bistanden nødvendig.

Ved liten risiko for fremtidig kritikk svekkes grunnlaget for bistand og dekning av advokatkostnader. Såfremt risikoen for kritikk ikke er helt ubetydelig, vil trolig advokatbistand tillates og kostnader dekkes. Det blir da mer et spørsmål om hvor mye bistand personen har bruk for. Personer som er perifere i handlingsforløpet vil ha vanskeligere for å godtgjøre overfor kommisjonen at de har behov for advokatbistand. Advokatbistand ut over den nødvendige dekkes ikke, og det er for eksempel ikke gitt at personen har behov for bistand under enhver samtale med kommisjonen.

14.4.5 Varighet og kostnader

Irland har gjennomført flere store undersøkelser ved granskingskommisjoner, og mange av kommisjonene har brukt lang tid. Det er ikke uvanlig at et kommisjonsarbeid pågår i om lag ti år. Noen undersøkelser har vært mer effektive og mer vellykkede enn andre, men felles for alle er at de har kostet svært mye. Kostnadene forbundet med granskingene knyttes dels til honorar til kommisjonsmedlemmene og deres bistandsytere, og dels til personer som bistår dem som berøres av undersøkelsen. I et samfunnsmessig perspektiv må man også ta i betraktning at den kompetansen som bindes opp i granskingen, alternativt kunne vært brukt på andre, og kanskje mer samfunnsnyttige, områder.

Det at kommisjonsarbeid trekker langt ut i tid, er ikke bare et kostnadsspørsmål, det kan også virke unødig belastende på involverte personer. Underveis i granskingen kan alvorlige beskyldninger fremsettes, og det kan gå lang tid før personer som mistenkes får sjansen til å forklare seg eller motvise påstander på annen måte. Det er også fare for at en langvarig og kostbar prosess bidrar til å skape en forventning om at kommisjonen «finner noe» for å rettferdiggjøre ressursbruken.

Varigheten av og ressursbruken ved granskinger har vært sentrale temaer i irske diskusjoner om kommisjonsundersøkelser som utredningsform. Den sentrale utfordringen har vært å finne den optimale avveiningen mellom hensynet til en rettssikker og kvalitativt god prosess og hensynet til fremdrift i prosessen. Flere tiltak for å effektivisere ressursbruken har vært foreslått.

Et tiltak har vært å legge stor vekt på å utarbeide presise mandater, slik at det gis hensiktsmessige rammer for kommisjonsundersøkelsene. Presise mandater reduserer risikoen for at tid og ressurser går med på unødvendig utredningsarbeid i periferien av temaet for undersøkelsen.

En mer effektiv prosess er også søkt oppnådd ved å sette strengere krav til fremdrift og forberedelser. Fleksibilitet er nødvendig for å sikre en vellykket gransking, men slik fleksibilitet forutsetter at den som gis vide rammer er i stand til å tilpasse undersøkelsen til det som er mest hensiktsmessig. Et sentralt mål må være at man unngår kommisjoner som bruker lang tid på å utrede spørsmål av marginal interesse. Kommisjonsarbeidet må kunne rettferdiggjøres, både hva gjelder tids- og kostnadsbruken.

I en nylig vedtatt lovendring pålegges granskingslederen å rapportere progresjonen hver sjette måned. Blir kommisjonen forsinket i sitt arbeid, skal kommisjonslederen anslå hvor lang tilleggstid kommisjonen antas å ha behov for, opplyse om hvorfor tilleggstiden er nødvendig, og skissere hvordan denne tiden vil bli brukt.

Det er imidlertid noe uklart hvor godt dette effektivitetstiltaket vil fungere i praksis. Ved flere anledninger har kommisjonene bedt om mer tid og ressurser for å ferdigstille arbeidet. Ønsket om å fremskaffe et dekkende og mest mulig riktig faktum gjør det vanskelig å avslå en slik anmodning. Et estimat av tidsbruk og kostnader i forkant vil alltid være beheftet med usikkerhet, og en uferdig granskingsrapport vil uansett være lite verdt.

Et annet forslag som også har vært fremme i diskusjonen, har vært å redusere kostnadene forbundet med advokatbistand til de som berøres av granskingen. Dette ble møtt med sterke protester, blant annet under henvisning til at relativt omfattende bistand er nødvendig for å ivareta de involvertes rettigheter.

14.4.6 Avslutningen av arbeidet og avlevering av rapport

Kommisjonenes undersøkelser presenteres i en granskingsrapport. I rapportene redegjøres det for hendelsesforløpet i saken og for eventuelle vurderinger av ansvarsforhold. Kommisjonen kan også gi anbefalinger om endringer av regler eller praksis foranlediget av de avdekkede funnene. Etter avlevering av rapporten oppløses kommisjonen.

Kommisjonsrapporten skal være offentlig. Offentliggjøringen kan likevel utsettes dersom dette er nødvendig av hensyn til parallelle undersøkelsesprosesser, og da særlig pågående politietterforskning.

Rapporten gir først og fremst informasjon om et saksforhold som ofte er komplekst og sammensatt. Kommisjonen har verken vedtaks- eller domsmyndighet, og i en eventuell etterfølgende rettslig prosess regnes kommisjonsrapportene som en meningsytring. Ved rettslige etterspill kan kommisjonens vurderinger og faktafremstillinger ikke uten videre legges til grunn, men de må etterprøves og dokumenteres.

Kommisjonens vurderinger kan klages inn for irske domstoler. Det gjelder både klager på kommisjonens konklusjoner og klager på selve utredningen og rammene for denne. Det er for eksempel adgang til å klage rammene for kommisjonsundersøkelsen inn for domstolene, og det er eksempler på at domstolen har konkludert med at en kommisjon var blitt gitt for vide fullmakter.

15 Bakgrunn for gjennomgang av regelverket nå

15.1 Tiltakende bruk og omtale av granskinger

Vedlegg 1, Rapporter fra norske granskingskommisjoner 1827 – 2008, utarbeidet av Harald Koht, viser tiltakende bruk av særskilt oppnevnte granskingskommisjoner i tiden etter 1975, særlig ved undersøkelser av større ulykker, gransking av mulige feil og overgrep begått av offentlige myndigheter og gransking av påstander om økonomiske uregelmessigheter som kan ha påført fellesskapet tap. Gjennomførte granskinger har stort sett behandlet saksforhold av betydelig offentlig interesse.

I norsk offentlighet har ulike typer utredningsarbeid i de senere år i stadig økende utstrekning blitt omtalt som «gransking». Betegnelsen brukes om en rekke undersøkelser, uavhengig av om undersøkelsen utføres av en offentlig kommisjon særskilt oppnevnt for å få klarlagt bestemte hendelsesforløp og årsaksforhold. Utredningsarbeid er videre omtalt som «granskinger» uavhengig av saksforholdets alvorlighetsgrad og omfang, uavhengig av om ansvarsforhold vurderes og uavhengig av om utredningen gjennomføres av faste organer, særskilt oppnevnte organer eller som en ordinær tjeneste utført av innleide advokatfirmaer og liknende. Granskingsbetegnelsen er altså benyttet om en rekke utredningsformer som ikke omfattes av reglene i rundskriv G-48/75.

Både tiltakende bruk og upresis omtale skaper inntrykk av omfang og viktighet som gir grunnlag for ønske om nærmere regulering.

15.2 Nye undersøkelses-, kontroll- og tilsynsorganer

Fremveksten av nye undersøkelses-, kontroll- og tilsynsorganer har redusert behovet for at det offentlige oppnevner ad hoc granskingskommisjoner. Sentral i denne sammenheng er Statens havarikommisjon for transport, som er et fast forvaltningsorgan som etter utvidelsen av arbeidsområdet 1. juli 2008 undersøker ulykker og andre hendelser knyttet til luftfarts-, jernbane-, vei- og sjøfartssektoren. En rekke ad hoc granskinger av større ulykker ville i dag blitt utført av havarikommisjonen.

Ved opprettelsen av de nye organene er deres regelgrunnlag drøftet, og det er gitt særbestemmelser som aktualiserer en ny gjennomgang av reglene for tradisjonelle granskingskommisjoner. Omtalen av havarikommisjonen og Konkurransetilsynet i punkt 13.3 og 13.4 viser hvordan saksbehandling og rettssikkerhetsgarantier tilpasses virksomhetens formål.

15.3 Annen rettsutvikling

Da rundskriv G-48/75 ble gitt, hadde forvaltningsloven virket i fem år. Lovens bestemmelser om taushetsplikt var ennå ikke vedtatt.

I tiden etter at rundskrivet ble utarbeidet har den europeiske menneskerettighetskonvensjonens rettssikkerhetsgarantier blitt påberopt i større grad enn tidligere. Vern om menneskerettigheter ble grunnlovsfestet i 1994, 142 og lov om styrking av menneskerettighetenes stilling i norsk rett (menneskrettsloven) trådte i kraft i 1999.

Lov om offentlighet i forvaltningen hadde virket i fire år da rundskriv G-48/75 ble gitt. Offentlighetsloven ble 1. januar 2009 avløst av lov om rett til innsyn i offentleg verksemd 19. mai 2006 nr. 16 (offentleglova). Offentleglova viderefører de fleste og viktigste reglene fra offentlighetsloven. Et viktig prinsipielt skille er imidlertid at loven regulerer innsyn i opplysninger, ikke dokumenter. Slik flyttes oppmerksomheten til hvilke opplysninger publikum skal gis innsyn i istedenfor hvilke dokumenter forvaltningen skal gjøre tilgjengelig for publikum. Hensikten med denne endringen er å øke publikums krav på innsyn.

Fornærmede, pårørende og etterlattes rettstilling har på ulike måter blitt styrket i de senere årene, blant annet ved endringslov til straffeprosessloven 7. mars 2008. Lovgiver uttalte følgende om bakgrunnen for de utvidede rettighetene fornærmede og etterlatte ble gitt ved lovendringene:

«Straffesystemet må utformes slik at alle som er involvert, føler seg inkludert og at de blir behandlet med verdighet og respekt. Mange fornærmede og etterlatte har gitt uttrykk for at møtet med rettssystemet kan oppfattes som en tung tilleggsbelastning. De har etterlyst bedre informasjon og mulighet for å kunne bidra med opplysninger. De ønsker å bli anerkjent som fullverdige deltakere i straffesaken, med prosessuelle rettigheter som gjør dem i stand til å ivareta sine interesser.» 143

Denne rettsutviklingen berører i varierende grad regelverket for offentlige granskingskommisjoner. Granskingskommisjoner driver forvaltningsvirksomhet, og styrkingen av fornærmede, pårørende og etterlattes rettsstilling i strafferettspleien reiser spørsmål som ikke uten videre kan overføres til granskingskommisjonenes utredningsarbeid. Den alminnelige rettsutviklingen i tiden etter at rundskrivet kom, bidrar likevel til å aktualisere behovet for en gjennomgang av reglene for slike kommisjoner.

15.4 Andre innspill i regeldebatten

Professor dr. juris Anders Bratholm drøfter reglene om gransking som statlig virkemiddel for å bringe faktiske forhold eller ansvarsforhold på det rene i en omfattende artikkel i Lov og Rett 1986 side 439 flg. Han konkluderer med at gransking gjerne er en siste utvei, en nødløsning, men som regel bedre enn ingen løsning. For ham synes reglene i rundskrivet av 1975 å ha virket tilfredsstillende frem til artikkelen ble skrevet. Han kan i alle fall ikke se at granskinger i perioden 1975 til 1986 har avdekket behov for mer uttømmende eller tvingende regulering. Den store fleksibilitet rundskrivets mange veiledende regler gir, må antakelig sies å være en fordel alt i alt. På den annen side kunne også en lov vært utformet slik at man fikk den nødvendige fleksibilitet på de områder hvor det er behov for det.

Stortingets ombudsmann for forvaltningen fører oppsyn også med offentlige granskingskommisjoner, fordi disse er forvaltningsorganer, om enn av en noe spesiell karakter. I brev 19. oktober 1994 til Justisdepartementet tok Sivilombudsmannen opp behovet for en gjennomgang og klargjøring av saksbehandlingsreglene ved granskinger. Grunnlaget for henvendelsen var klagesaker ombudsmannen hadde hatt til behandling. Sivilombudsmannen viser til at det hersker stor usikkerhet når det gjelder den nærmere tolkningen og anvendelsen av de saksbehandlingsprinsippene som er nedfelt i rundskriv G-48/75. Han etterlyser særlig en gjennomgang av reglene vedrørende kontradiksjon og partsoffentlighet, og om adgangen til å gjennomføre fortrolige samtaler for å få et saksforhold belyst.

En av sakene gjaldt klage fra en av dem som ble kritisert i granskingen av mulige misligheter i Oslo kommune på begynnelsen av 1990-tallet. Fylkesmannen i Oslo og Akershus, som var oppdragsgiver for denne granskingen, sluttet seg til ombudsmannens henvendelse. Fremdriften i arbeidet med en regelgjennomgang ble tatt opp i flere senere brev fra ombudsmannen.

Justisdepartementet skriver i brev 13. juni 2000 etter purringer fra Sivilombudsmannen blant annet at man tar sikte på å vurdere saksbehandlingsregler for granskingskomisjoner i større bredde.

Den norske Advokatforening skriver i brev 15. juni 1994 til Justisdepartementet om domsvirkningen av granskingskommisjonenes rapporter, om behovet for klart å definere hvem som er gjenstand for gransking, og hvem som rammes av konklusjonene, om behovet for dialog mellom granskingskommisjon og gransket og om behov for informasjon underveis om hvilken kritikk som kan tenkes å bli rettet mot en person. Hvor granskingskommisjonenes arbeid rettes mot én eller flere bestemte personer, fremholder Advokatforeningen at disse skal de ha samme rettigheter som en siktet under politietterforskning, med rett til innsyn i sakens dokumenter. De må også gis innsyn i den dokumentasjon og de rapporter utvalget selv utarbeider, og hovedrapporten før den gjøres tilgjengelig for allmennheten eller oppdragsgiver. Det kan skje under taushetsløfte. Granskingskommisjonene må ikke få for knappe tidsfrister for sitt arbeid, særlig fordi den granskede da kan få for lite tid til tilsvar og til å forberede sitt forsvar.

Advokatforeningen mener å kunne konstatere at granskede har kommet i en vanskelig situasjon av grunner som nevnt. Advokatforeningen oppfordrer også til at særskilte granskingskommisjoner bare oppnevnes hvor det er god grunn til det, og hvor denne arbeidsformen synes spesielt hensiktsmessig. I det enkelte tilfelle bør det vurderes om granskingskommisjoner er nødvendig når det allerede er igangsatt politietterforskning og om oppnevning av en eventuell granskingskommisjon bør utstå til etterforskningen er avsluttet. Til dette siste bemerker lovutvalget at det i dag kan synes som rekkefølgen bevisst legges opp motsatt, altså først gransking og deretter eventuelt politietterforskning, særlig ved mistanke om økonomiske misligheter.

Stortingets kontroll- og konstitusjonskomité behandlet i 2006 del 1 av en utredning om gransking av Utlendingsdirektoratet avgitt av en granskingskommisjon oppnevnt ved kgl. resolusjon 7. april 2006. I denne sammenheng holdt komiteen en åpen høring 1. juni 2006.

Granskingen gjaldt UDIs innvilgelse av arbeidstillatelse i medhold av utlendingsloven § 8 annet ledd til 197 nordirakere som tidligere hadde hatt midlertidig tillatelse som ikke dannet grunnlag for bosettingstillatelse eller familiegjenforening (også omtalt som MUF-saker). Kommisjonen konkluderte med at Utlendingsdirektoratet la opp til og gjennomførte en praksis som delvis var i strid med både utlendingsloven § 8 annet ledd og en midlertidig forskrift om irakere som tidligere har hatt midlertidig og begrenset arbeidstillatelse i Norge. Flere personer i UDIs ledelse ble kritisert.

Den såkalte UDI-saken og den påfølgende granskingen, fikk bred medieomtale. To av de personene som ble kritisert i kommisjonsrapporten, fremsatte utstrakt og sterk kritikk mot kommisjonens saksbehandling, herunder det tidspress granskingskommisjonen hadde arbeidet under. I høringen fastholdt kommisjonslederen at kommisjonens saksbehandling var forsvarlig og sto fast på kommisjonens konklusjoner. Han uttrykte forståelse for at kort tid til rådighet kunne ha medvirket til at de berørte følte at deres interesser ble dårlig ivaretatt.

I Innst.S.nr. 237 (2005-2006) fra Kontroll- og konstitusjonskomiteen uttaler komiteen blant annet på side 14-15:

«Komiteen vil på prinsipielt grunnlag presisere at det er viktig å sikre rettssikkerheten til partene i en granskingsprosess. Det ville imidlertid vært uheldig både for de involverte parter og for UDI om granskingen av de 197 MUF-sakene skulle dratt ut i tid med den konsekvens at Stortingets høring måtte utsettes til høsten 2006. Dette er etter komiteens mening også et moment som må tillegges vekt i en helhetlig rettssikkerhetsvurdering av den konkrete sak.

Det er etter komiteens mening positivt at Regjeringen nå vil gjennomgå retningslinjene som ligger til grunn for offentlige granskinger, jf. rundskriv fra 4. mars 1975. Komiteen ber særlig om at man vurderer å tydeliggjøre hvilke beviskrav og partsrettigheter som skal gjelde, og om at man melder tilbake til Stortinget på egnet måte.»

Professor dr. juris Hans Petter Graver, som ledet granskingen av UDI-saken, tar i en leder i Lov og Rett 2006 side 321 opp spørsmål vedrørende gransking og rettssikkerhet. Gravers utgangspunkt er at gransking ofte er en påkjenning for dem som omfattes av den. Granskingen må derfor ta hensyn til rettssikkerhet og kontradiksjon. Samtidig må en gransking legges opp slik at den kan opplyse saken innenfor rimelige tidsrammer. I noen tilfeller må slike hensyn veies mot hverandre.

Etter Gravers oppfatning er det flere forhold som ikke er tilfredsstillende regulert i gjeldende rundskriv. Han reiser spørsmål om partsbegrepet bare bør omfatte dem som det kan bli aktuelt å rette kritikk mot, og om retten til partsinnsyn bare skal gjelde de deler av granskingen som spesielt vedrører personens eget forhold. Om det skal være adgang til å motta opplysninger under løfte om fortrolighet, og om retten til innsyn skal kunne begrenses eller utsettes av hensyn til sakens utredning, bør avklares. Likeså må det vurderes om granskinger skal følge hovedprinsippet i forvaltningen om at forvaltningsorganet bestemmer hvordan saken skal behandles, eller om parter bør kunne føre vitner for kommisjonen og stille spørsmål til vitner som føres. Forklaringsplikten må utredes, og det samme gjelder offentlighet, muligheten til å angripe granskingsrapporten og beviskravene kommisjonen bør følge ved fremsettelse av kritikk.

Professor dr. juris Johan Giertsen skriver i sin bok Gransking i pkt. IX Rettspolitikk om gjeldende rettskildesituasjon, om hva som kan oppnås ved lovgivning, og om hovedprinsipper for mulig lovgivning.

Kildesituasjonen preges etter Giertsens oppfatning av at kildene hentet fra alminnelig forvaltningsrett forutsetter handling frem mot en avgjørelse, mens en gransking munner ut i en rapport som formelt bare er en ytring. Forvaltningslovens definisjon av «part» gir for eksempel bare mening i tilknytning til en «avgjørelse». Flere forvaltningsrettslige regler må tilpasses granskingssituasjonen for å ha overføringsverdi. Reglene fremstår som fragmenterte og med begrenset tilgjengelighet, og kan blant annet derfor lett føre til tvist mellom granskere og granskede om hva som er forsvarlig i den enkelte sak. Kildesituasjonen gir også mulighet for å hevde overfor offentligheten at en gransking ikke er forsvarlig gjennomført.

Et spørsmål er om lovgivning kan bidra til større forutberegnelighet – i hvert fall mindre uklarhet – og forenkling. Reglene om kontradiksjon og partsrettigheter peker seg ut som aktuelle for lovfesting. Lovfesting av hovedspørsmål vil kunne forenkle granskingen.

Hovedprinsippene for en eventuell fremtidig lov om offentlige granskinger bør være varsomhet, rettssikkerhet, fleksibilitet og offentlighet. Særlig bør lovgiver uttale at granskinger er et ekstraordinært middel. Kontradiksjon står sentralt, og Giertsen mener klagerett ved nektelse av innsynsbegjæringer bør lovfestes, etter mønster fra systemet for enkeltvedtak. En så langt som mulig sammenfallende regulering av vanlige forvaltningssaker og granskinger vil gi harmoni i systemet. Granskingsutvalgenes skjønnsmargin innenfor alminnelige forsvarlighetskrav er en styrke ved granskinger og må videreføres, også i forhold til når en gransking skal finne sted. Omfanget av lovbestemte partsrettigheter må i noen grad kunne fastlegges ut fra et forholdsmessighetsprinsipp, på grunnlag av styrken i partsinteressen. Fremgangsmåten må i hovedsak overlates til granskingsutvalgenes skjønn. Offentlighet bidrar til rettssikkerhet, og lovgiver bør ikke velge en annen vei ved granskinger.

I lovutvalgets samtaler med granskede har innsyn, kontradiksjon, tidsramme, informasjon om rapportinnhold før avgivelse og kommisjonens uavhengighet av oppdragsgiver stått sentralt.

Lovutvalget har valgt å gjengi disse innspillene i regeldebatten så vidt omfattende, både for å vise noe av grunnlaget for lovutvalgets vurderinger, og for å vise innspillenes mangfold og tildels sprikende anbefalinger.