1 Sammendrag

Utvalget ble oppnevnt i statsråd 27. juni 2008, og ble bedt om å kartlegge private tjenestepensjonsordninger i Norge og i de øvrige nordiske land, og hvordan tjenestepensjonssystemene virker sammen med landets folketrygd eller tilsvarende offentlige trygdesystem. Med utgangspunkt i kartleggingen ble utvalget videre bedt om å skissere og vurdere ulike alternativer for å organisere et system for tjenestepensjonsordninger som fremmer innflytelsen for arbeidslivets parter, bruk av kjønns- og aldersnøytrale premier, mobilitet i arbeidslivet, og lavere driftskostnader. Sikkerheten for pensjonsmidlene skal ivaretas, og de nåværende økonomiske rammene legges til grunn.

Utredningens kapittel 2 beskriver nærmere bakgrunnen for utvalgets arbeid, samt arbeidets sentrale problemstillinger og utredningens struktur.

Utredningens første del tar for seg pensjonssystemene i Norge og Norden, mens den andre delen drøfter mulighetene for bredere pensjonsordninger i Norge.

1.1 Pensjonssystemene i Norge og Norden

Det norske pensjonssystemet

I kapittel 3 beskrives hovedtrekkene i det norske pensjonssystemet og dets tre hoveddeler; alderspensjonen i folketrygden, som er en offentlig ordning som ytes til alle, tjenestepensjonsordninger og andre arbeidsmarkedsrelaterte ordninger, og individuelle pensjonsspareordninger.

Dagens alderspensjon i folketrygden består av en grunnpensjon som ytes uavhengig av tidligere inntekt, og en tilleggspensjon basert på pensjonsgivende inntekt og opptjente pensjonspoeng. Pensjonsalderen er 67 år. Systemet for opptjening av rettigheter og pensjonsuttak i folketrygdens alderspensjon er imidlertid under omlegging. I ny alderspensjon vil den enkeltes pensjonsrettigheter tjenes opp på grunnlag av pensjonsgivende inntekt over hele livsløpet (livsløpsopptjening). Fra 2011 vil pensjon kunne tas ut fleksibelt mellom 62 år og 75 år. Alderspensjonsuttaket blir «nøytralt», idet den enkeltes opptjente pensjonsbeholdning fordeles over forventet antall gjenstående leveår fra det tidspunkt pensjonen tas ut. Senere uttakstidspunkt innebærer således høyere årlig alderspensjon fra folketrygden. Leveraldersjusteringen tar høyde for at levealderen i befolkningen øker over tid. Årlige opptjente pensjonsrettigheter i folketrygden vil bli lønnsregulert frem til pensjoneringstidspunktet, mens løpende alderspensjon vil bli regulert med lønnsvekst og deretter fratrukket 0,75 prosent. Uttak av hel eller delvis alderspensjon kan kombineres med videre yrkeskarriére uten at pensjonsytelsene avkortes.

Dagens ordninger med avtalefestet pensjon (AFP) gir yrkesaktive anledning til å gå av med pensjon før pensjonsalderen i folketrygden, på visse vilkår. Staten finansierer deler av kostnadene, mens arbeidsgiverne dekker resten. Fra 1998 har det vært mulig å gå av med avtalefestet pensjon ved fylte 62 år, og pensjonsytelsen svarer i hovedsak til folketrygdens uførepensjon samt et eget tillegg. Etter avtale mellom partene i arbeidslivet under lønnsoppgjøret i 2008, skal det etableres en ny, felles AFP-ordning der pensjonsytelsene gis som et livsvarig tillegg til alderspensjonen fra folketrygden i privat sektor. Opptjeningen av AFP-rettigheter ligner prinsippene for opptjening i den nye alderspensjonen i folketrygden, men AFP-opptjeningen stopper ved 62 år. Arbeidstakeren må ha vært ansatt i et foretak omfattet av AFP-ordningen i syv av de siste ni årene før pensjonering, for å ha rett til uttak av avtalefestet pensjon.

Tjenestepensjoner er pensjonsordninger opprettet i tilknytning til arbeidsforhold. Om lag en tredjedel av alle arbeidstakere i Norge omfattes av en offentlig tjenestepensjonsordning, det vil si arbeidstakere i stat, kommuner, fylkeskommuner og enkelte foretak med offentlig tilknytning. Dagens offentlige tjenestepensjonsordninger er tilnærmet like, og er bruttoordninger som vanligvis sikrer den enkelte et pensjonsnivå på 66 prosent av sluttlønnen ved full opptjening (30 år). De offentlige tjenestepensjonsordningene skal tilpasses den nye alderspensjonen i folketrygden, herunder levealdersjustering og regulering av pensjon under utbetaling.

I privat sektor er det store variasjoner mellom tjenestepensjonsordninger, både når det gjelder type ordning, ordningenes sjenerøsitet og graden av supplerende forsikringsdekninger, ut over alderspensjonsdekning og innskudds- og premiefritak ved uførhet. Etter lov om obligatorisk tjenestepensjon i 2006, må alle foretak ha en tjenestepensjonsordning for sine ansatte, med definerte minstekrav til ordningene.

Private tjenestepensjonsordninger består av skattefavoriserte pensjonsordninger etter foretakspensjonsloven og innskuddspensjonsloven, samt ikke-skattefavoriserte pensjonsordninger opprettet utenfor lovene. De tradisjonelle foretakspensjonsordningene er ytelsesbaserte, og var nærmest enerådende i det norske tjenestepensjonsmarkedet frem til lov om obligatorisk tjenestepensjon i 2006. Disse ytelsesbaserte ordningene i ­private foretak er nettoordninger, og vanligvis fastsettes ytelsen som en prosentandel av arbeidstakerens sluttlønn. At ordningene er nettoordninger innebærer at det ikke garanteres at den faktiske, samlede pensjonsytelsen, inkludert alderspensjonen fra folketrygden, nøyaktig vil tilsvare den tilsiktede ytelsen i pensjonsplanen, idet det tas utgangspunkt i en beregnet ytelse fra folketrygden. Innskuddsbaserte tjenestepensjonsordninger ble skattefavorisert i 2001. Slike pensjonsordninger er rene spareordninger, og vanligvis utgjør innskuddet en bestemt prosentandel av arbeidstakerens lønn. Innskuddsbaserte pensjonsordninger er i større grad enn ytelsesbaserte ordninger frikoblet fra folketrygden, siden innskuddene bestemmes uavhengig av hva den enkelte er forventet å få fra folketrygden.

En fripolise er en ferdig betalt forsikring som utstedes av ytelsesbaserte tjenestepensjonsordninger når en arbeidstakers medlemskap i ordningen opphører. Fripolisen sikrer de pensjonsrettighetene medlemmet har opptjent i pensjonsordningen frem til tidspunktet for utstedelse av fripolisen. I innskuddspensjonsordninger skal det ved nådd pensjonsalder, og ved opphør av medlemskap i ordningen, utstedes et pensjonskapitalbevis til arbeidstakeren.

Lov om individuell pensjonsordning fastsetter minstekrav til hvordan en individuell pensjonsordning må utformes for at den skal behandles skattemessig fordelaktig. Årlige innbetalinger er begrenset oppad til 15 000 kroner per person, som også er den øvre grensen for årlig inntektsfradrag. Minst en tredjedel av årlig innbetaling skal gå til alderspensjon, og det kan velges om ordningen skal utformes som pensjonsforsikringsavtale eller som pensjonsspareavtale.

Illustrerende beregninger av de samlede pensjonsytelsene til arbeidstakere som vil omfattes av ny alderspensjon fra folketrygden, ny AFP-ordning, samt tjenestepensjon, viser at svært høye pensjonsnivåer kan oppnås ved å utsette pensjoneringstidspunktet. Beregningene viser også at arbeidstakere med høye inntekter og høy lønnsvekst gjennom yrkeskarrieren, kommer vesentlig bedre ut med en ytelsesbasert tjenestepensjonsordning enn med en innskuddsbasert ordning.

Markedsmessige forhold

I kapittel 4 omtales det private tjenestepensjonsmarkedet i Norge, herunder tjenestepensjonsordningenes omfang, utvikling og utforming, samt strukturen i markedet. Tjenestepensjonsmarkedet har de senere årene vært preget av endringer, særlig etter innføringen av obligatorisk tjenestepensjon i 2006, da mer enn 700 000 nye arbeidstakere ble omfattet av tjenestepensjonsordninger.

Innskuddspensjonenes omfang har vokst kraftig etter at lov om obligatorisk tjenestepensjon ble innført i 2006. Ved utgangen av 2008 var om lag 885 000 arbeidstakere omfattet av innskuddspensjonsordninger, opp fra i underkant av 120 000 arbeidstakere ved utgangen av 2005. I tillegg til nyetableringer av innskuddspensjonsordninger, har mange foretak de senere årene omdannet sine ytelsespensjonsordninger til innskuddspensjonsordninger. Ved utgangen av 2008 var knappe 470 000 arbeidstakere omfattet av ytelsespensjonsordninger, ned fra om lag 510 000 arbeidstakere ved utgangen av 2005.

Pensjonskapitalen i de innskuddsbaserte ordningene utgjorde knappe 19 milliarder kroner ved utgangen av 2008, mot i underkant av 337 milliarder kroner i ytelsesbaserte ordninger. Kapitalen i innskuddspensjonsordningene kommer imidlertid til å øke betydelig i årene fremover, idet svært mange arbeidstakere er omfattet av slike ordninger, og fra 2005 til 2008 økte innskuddspensjonskapitalen med om lag 16 milliarder kroner. De samlede premieinntektene til innskuddsbaserte og ytelsesbaserte pensjonsordninger i 2008, var henholdsvis 7,6 milliarder kroner og 18,9 milliarder kroner

Rundt 60 prosent av arbeidstakere med innskuddspensjonsordning i privat sektor, har innskuddssats (premie) på to prosent av årets lønn. Dette tilsvarer minstekravet i lov om obligatorisk tjenestepensjon. I underkant av hver femte arbeidstaker med innskuddspensjonsordning har innskuddssats på åtte prosent av årets lønn, noe som tilsvarer maksimalsatsen i skattefavoriserte ordninger etter innskuddspensjonsloven. Vel en tredjedel av arbeidstakerne som har ytelsespensjonsordning, har ordninger som sikter mot 66 prosent av sluttlønnen i samlet pensjonsytelse. Om lag to av tre arbeidstakere har tilsiktet, samlet ytelsesnivå på mellom 60 og 66 prosent av sluttlønnen ved 67 år. Det er betydelige variasjoner innenfor pensjonsordningene, og de ytelsesbaserte ordningene er generelt mer sjenerøse enn hovedtyngden av de innskuddsbaserte ordningene. Supplerende forsikringsdekninger (som uføre-, etterlatte- og barnepensjon) er vanlig i ytelsespensjonsordningene, mens hver tredje arbeidstaker i innskuddspensjonsordninger har slike dekninger.

De to store livsforsikringsselskapene, Vital og Storebrand, hadde i 2008 en samlet markedsandel på 77 prosent (av de samlede premieinntektene til private tjenestepensjonsordninger). Innføringen av obligatorisk tjenestepensjon i 2006 og den påfølgende veksten i markedet for innskuddspensjonsordninger, ga flere aktører til økt konkurranse i innskuddspensjonsmarkedet.

Ved utgangen av 2008 var det utstedt om lag 748 000 fripoliser og 177 000 pensjonskapitalbevis fra private tjenestepensjonsordninger. Veksten i pensjonskapitalbevis er særlig høy, og bare i 2008 ble det utstedt rundt 100 000 slike bevis.

Tjenestepensjonssystemene i Norden

I kapittel 5 redegjøres det nærmere for hovedtrekkene i pensjonssystemene i Sverige, Danmark og Finland, med særlig vekt på hvordan tjenestepensjonssystemene er utformet i de ulike systemene.

Det offentlige svenske pensjonssystemet består av inntektspensjon og premiepensjon, samt en garantipensjon for de som har lav eller ingen opptjening av inntektspensjon. Av den samlede pensjonsavgiften på 18,5 prosent av arbeidstakernes inntekt, går 16 prosent til løpende finansiering av inntektspensjonssystemet, mens 2,5 prosent går til premiepensjonssystemet der den enkelte selv kan velge hvordan pensjonsmidlene skal plasseres.

Tjenestepensjonssystemet i Sverige bygger på fire store kollektivavtaler mellom partene i arbeidslivet, og ordningene er obligatoriske for de foretak som er omfattet av avtalene. Premiene til tjenestepensjonsordningene, som hovedsakelig er innskuddsbaserte, betales av foretakene, mens arbeidstakerne dekker administrasjons- og forvaltningskostnader. Tjenestepensjonsordningene administreres av institusjoner som eies av ikke-kommersielle aktører, ofte partene i arbeidslivet.

Det danske pensjonssystemet består i hovedsak av lovbaserte pensjonsordninger og tjenestepensjonsordninger basert på avtaler mellom partene i arbeidslivet. Den offentlige folkepensjonen er et minstesikringssystem hvis ytelse er bostedsbasert og tilsvarer omtrent den norske minstepensjonen fra alderspensjonen i folketrygden. «Arbeidsmarkedets tilleggspension» er en obligatorisk, lovpliktig pensjonsordning for alle lønnsmottakere, samt for mottakere av visse sosiale ytelser. Premiene til denne ordningen deles mellom foretakene og arbeidstakerne, men arbeidstakerne kan ikke velge hvordan pensjonskapitalen skal plasseres. Ordningen er integrert i det offentlige pensjonssystemet.

De danske tjenestepensjonsordningene er basert på avtaler mellom arbeidslivets parter, og omtales som arbeidsmarkedspensjoner. I tillegg finnes det pensjonsordninger avtalt mellom foretak og arbeidstakere lokalt, samt en egen ordning for offentlige tjenestemenn. Arbeidsmarkedspensjonsordningene er nesten utelukkende innskuddsbaserte, og i de fleste kollektivavtalene er innskuddssatser høye (varierer stort sett mellom 11 og 17 prosent). Ordningene administreres ikke i livsforsikringsselskaper, som i hovedsak leverer pensjonsordninger på foretaksnivå, men i pensjonskasser som går på tvers av foretak.

Det finske pensjonssystemet er strukturelt annerledes enn systemene i de andre nordiske landene. De individuelle pensjonsytelsene kommer i hovedsak fra «arbetspensionen», som er et inntekts- og lovbasert, obligatorisk tilleggspensjonssystem som alle arbeidstakere tjener opp rettigheter til. Personer som har lav eller ingen slik opptjening, sikres et minstepensjonsnivå gjennom folkepensjonssystemet. Private tjenestepensjonsordninger ut over de lovbestemte ordningene, er lite utbredt i Finland.

Arbeidspensjonsordningen er ytelsesbasert og den enkelte tjener opp rettigheter hvert år. Premiene fastsettes som en prosentandel av arbeidstakernes lønn hvert år, og kostnadene deles mellom foretakene (om lag tre fjerdedeler) og arbeidstakerne. En fjerdedel av pensjonsforpliktelsene er fonderte, mens resten finansieres løpende. Arbeidspensjonsordningene koordineres i privat, statlig og kommunal sektor av sentrale pensjonsinstitusjoner. Pensjonsleverandørene konkurrerer i det private pensjonsmarkedet.

Norske tjenestepensjoner i nordisk perspektiv

I kapittel 6 ses de norske tjenestepensjonsordningene i et videre nordisk perspektiv, og det redegjøres for forskjeller og likheter ved de nordiske landenes pensjonssystemer. Det er betydelige likhetstrekk mellom systemene, men også store forskjeller.

Alle de nordiske landene har minstesikringer i de offentlige sosialforsikringssystemene, noe som til en viss grad er unikt for Norden. Alle landene har også, med unntak av Danmark, inntektsavhengige tilleggspensjonsordninger innenfor de offentlige systemene. I Danmark er det i hovedsak de private tjenestepensjonsordningene som supplerer den offentlige folkepensjonen.

Forskjellene mellom landenes pensjonssystemer er markante innenfor tjenestepensjonssystemene, og gjelder hovedsaklig fordelingen av kostnader og premier mellom foretak og arbeidstakere, innflytelse fra arbeidstakerne over pensjonsordningene, grad av «bredde» (som defineres ­nedenfor) i pensjonsordningene, og reguleringstradisjon.

I Norge er tjenestepensjonsordningene desentraliserte og knyttet til det enkelte foretak, men det er innslag av felles innkjøpsordninger, særlig for innskuddsordninger. I tillegg er det i motsetning til i de andre nordiske landene, liten grad av standardisering og harmonisering på tvers av tjenestepensjonsordninger. Det er også i liten grad tariffavtalefesting av tjenestepensjonsrettigheter i det private arbeidsmarkedet i Norge i motsetning til i Danmark og Sverige.

For at norske tjenestepensjonsordninger skal kvalifisere til skattefavorisering, må alle ansatte i et foretak ha lik rett til å bli medlem i foretakets pensjonsordning, og pensjonsopptjeningen kan ikke utgjøre en større andel av lønn for ansatte med høyere lønn enn for ansatte med lavere lønn (forholdsmessighetsprinsippet). Disse reguleringsprinsippene gjør seg ikke gjeldende i de andre nordiske landene.

1.2 Bredere pensjonsordninger i Norge

Forutsetninger for bredere pensjonsordninger

I kapittel 7 drøftes forutsetninger for bredere pensjonsordninger. Siden «bredde» ikke er et vanlig begrep i norsk pensjonssammenheng, søker utvalget å klargjøre hva som kan ligge i dette begrepet, gjennom å formulere to dimensjoner som pensjonsordninger kan vurderes langs.

For det første kan bredde vurderes ut fra leveranseforholdene til pensjonsordninger. En tverrgående leveranse av pensjonsprodukter vil bidra til at de enkelte pensjonsordningene som omfattes, kan anses som brede pensjonsordninger. Bredde henspiller i så tilfelle på hvor mange arbeidstakere og foretak som omfattes, ved at drift og leveranse er organisert felles (på en eller annen måte) på tvers av uavhengige foretak.

For det andre kan bredde knytte seg til utformingen av pensjonsproduktet, for eksempel til fastsettelsen av alderspensjonsytelsene i en pensjonsordning. Bredde henspiller da på i hvilken grad ulike pensjonsprodukter er harmonisert eller standardisert i forhold til andre produkter i andre pensjonsordninger, hovedsakelig med hensyn til hvordan rettighetsopptjeningene samspiller på tvers av pensjonsordninger.

Denne vide definisjonen av bredde åpner for at brede pensjonsordninger kan utformes forskjellig, med ulik vekt på de to dimensjonene. Dels kan det legges stor vekt på produktstandardisering og mindre vekt på felles leveranse. Dels kan felles leveranse være det sentrale, ved for eksempel opprettelse av en fellespensjonskasse, med variasjon i produktene som leveres fra fellespensjonskassen, med hensyn til utforming (ytelse og innskudd) og nivå (for eksempel ulike sparenivåer).

Gevinster fra tverrgående leveranser kan realiseres for eksempel ved at foretak harmoniserer (eller standardiserer) sine pensjonsordninger innen innkjøpsfelleskap, livsforsikringsselskap eller fellespensjonskasse. Foretakene kan gå videre og opprette en fellesordning, samt koble på systemer for medregning og flytting av pensjonsrettigheter. Uten endringer i dagens lovverk, kan det dermed etableres bredere pensjonsordninger organisert på tvers av foretak.

På bakgrunn av innføringen av ny alderspensjon i folketrygden, og den relativt sterke overgangen fra ytelsesbaserte til innskuddsbaserte pensjonsordninger i privat sektor, har utvalget drøftet mulighetene for å åpne for nye, ytelsesliknende tjenestepensjonsprodukter som i større grad kan samspille med de øvrige elementene i pensjonssystemet, og som samtidig kan være mer attraktive alternativer for både foretak og arbeidstakere. Utfordringene i dagens tjenestepensjonssystem er i hovedsak knyttet til uforutsigbare kostnader, regnskapsføringen av de sluttlønnsbaserte ytelsesordningene, mobilitetsvirkninger fra ulikheter i produktutforming og rettighetsoppbygging, samt til risikofordelingen mellom arbeidstakere, foretak og pensjonsleverandører.

Innenfor dagens lovverk er det i prinsippet mulig å konstruere et bredt spekter av alternativer til dagens hovedprodukter, ytelsespensjon og innskuddspensjon, og som balanserer risiko og uforutsigbarhet mellom foretak og arbeidstakere. Nye produkter som kombinerer egenskaper fra dagens to hovedtyper av pensjonsordninger kan omtales som hybridordninger, og utvalget skisserer i kapittel 7 en konkret modell for slike produkter.

Ordninger etter hybridmodellen ligner på ytelsesbaserte ordninger siden det legges til grunn årlig rettighetsopptjening, og en arbeidstakers fremtidige pensjonsytelse vil utgjøre en akkumulert prosentandel av lønn det enkelte opptjeningsår. Den årlige pensjonsopptjeningen sikres gjennom innbetaling av årlig premie, som avhenger av årets pensjonsløfte, kjønn, alder, beregningsrente og andre forutsetninger. De opptjente pensjonsrettighetene reguleres hvert år med den gjennomsnittlige lønnsveksten, gitt at avkastningen på pensjonsmidler er tilstrekkelig høy. Ved avkastning lavere enn summen av beregningsrenten og lønnsveksten, vil oppreguleringen kunne bli lavere enn lønnsveksten. Foretak med en slik hybridordning vil ikke ha videre forpliktelser for de årlig opptjente rettighetene enn premien innbetalt samme år. Hybridordninger kan tenkes konstruert ulikt med ulik fordeling av risiko mellom foretak og arbeidstaker, men hvor risikonivået for begge blir lavere enn det en av partene må påta seg ved rene ytelses- eller innskuddsbaserte ordninger.

Modeller for hybride tjenestepensjonsordninger bør utredes nærmere, men utvalget bemerker at det teknisk sett kan være enkelt å skrive den skisserte modellen inn i foretakspensjonsloven, siden ordninger etter modellen ligner på ordninger etablert som engangsbetalt alderspensjon etter foretakspensjonsloven.

I særmerknad anfører utvalgsmedlemmene Orskaug og Skarsbak blant annet at en omdanning av de tradisjonelle nettoordningene til hybride tjenestepensjonsordninger vil overføre risiko knyttet til reguleringen av tidligere avsatte midler fra arbeidsgiver til arbeidstaker, og at arbeidstakere med stigende inntekt vil tape og ytelsene vil kunne bli lavere.

Sentrale hensyn

I kapittel 8 drøftes sentrale spørsmål og problemstillinger knyttet til organiseringen av et system for tjenestepensjonsordninger som fremmer innflytelse for arbeidslivets parter, økt bruk av kjønns- og aldersnøytrale premier, enklere skifte av arbeidsgiver uten ulempe for pensjonsopptjening, lavere driftskostnader, og som ivaretar sikkerheten for pensjonsmidlene.

Tjenestepensjonsordninger i privat sektor er formelt og reelt knyttet til det foretaket som har opprettet ordningen, og det er svært få eksempler på tariffavtalefesting av pensjonsordninger. Siden foretakene bærer alle kostnader i tjenestepensjonsordningene, står også foretakenes styringsrett sterkt når det gjelder etablering, utforming og endringer i ordningene. Bestemmelser i dagens lovverk om pensjonsstyre med arbeidstakerrepresentasjon har begrenset betydning for arbeidstakernes innflytelse over beslutningsprosesser, men utvalget har ikke vurdert om bedre innflytelse for arbeidstakerne bør søkes oppnådd gjennom ny lovregulering.

Utvalget ser at innflytelse over etablering og endring av tjenestepensjonsordninger i prinsippet kan kobles til tariffavtale. En slik tilnærming vil reise utfordringer blant annet knyttet til lovkrav om forholdsmessighet og likebehandling av ansatte innen foretak. Utfordringene ved eventuell tariffavtalefesting av tjenestepensjon vil kunne bli mindre krevende med avtaler som inneholder minstekrav enn avtaler som krever standardisering av pensjonsordningers utforming og sjenerøsitet. Utvalget bemerker dessuten at bedret innflytelse for arbeidstakerne generelt kan oppnås gjennom retten og plikten til drøfting. Virkningene for foretak, arbeidstakere og pensjonsleverandører av en eventuell strukturell omlegging i retning av tariffavtalefesting av pensjonsordninger, eller av mulig økt markedskonsentrasjon, er ikke vurdert av utvalget.

Kjønns- og alderssammensetningen til de ansatte i et foretak, kan ha stor betydning for premiene til foretakets tjenestepensjonsordning. I ytelsesbaserte pensjonsordninger vil premiene generelt være høyere for kvinner enn menn, blant annet på grunn av høyere forventet levealder. Som følge av kortere gjenværende tid til pensjonsalder, vil premiene for eldre arbeidstakere være høyere enn for yngre arbeidstakere. Innskuddsbaserte pensjonsordninger med opphørende alderspensjonsutbetalinger gir like premier (som andel av lønn) uansett kjønn og alder, og premiene er dermed kjønns- og aldersnøytrale. Dessuten vil ytelsesbaserte ordninger som deltar i fellesordning for premieutjevning etter forsikringsvirksomhetsloven, ha kjønns- og aldersnøytrale premier. Det er ikke etablert slike fellesordninger i privat sektor, trolig fordi dette ville innebære kryssubsidiering mellom foretak.

Utvalget vurderer at en lov- eller avtalebasert tilnærming til økt utbredelse av slik premieberegning, vil reise betydelige utfordringer, og bør ses i sammenheng med mer generelle spørsmål om innflytelse over pensjonsordninger. Utvalget peker imidlertid på at premieforskjellene mellom yngre og eldre arbeidstakere normalt vil være lavere i et system for opptjening av pensjon etter et modifisert ytelsesprinsipp (hybridløsningen ovenfor) enn i sluttlønnsordninger.

Opphørende ytelser gir lavere premieforskjeller mellom kvinner og menn. Etter gjeldende regler kan alderspensjon i en tjenestepensjonsordning opphøre etter 10 år i ordninger med pensjonsalder på 67 år. For tilpasning til pensjonsreformen og fleksibelt uttak, og fordi forventet levealder for både kvinner og menn øker, bør det etter utvalgets oppfatning vurderes om det er behov for å øke minstekravet til alderspensjonens varighet, for eksempel til 15 år (eller alternativt å oppstille krav om at alderspensjonen må utbetales frem til en viss alder, for eksempel til 77 år). Dette kan samlet sett være til kvinnelige arbeidstakeres fordel, særlig ved økt fleksibilitet og tidligere uttak av tjenestepensjon.

I et tenkt helhetlig og nøytralt pensjonssystem vil det ikke være insentivvirkninger knyttet til mobilitet i arbeidsmarkedet, slik at verdien på opptjente pensjonsrettigheter ikke påvirkes av jobbskifter. Generelt synes det ikke å være en sterk sammenheng mellom virkninger på pensjonsrettigheter fra mobilitet og den faktiske mobiliteten i arbeidsmarkedet, men det er likevel trekk ved dagens regelverk og utforming av pensjonsordninger som kan skape både barrierer mot, og insentiver til, arbeidstakermobilitet. Dette gjelder særlig bevegelser mellom ytelsesbaserte og innskuddsbaserte tjenestepensjonsordninger, og særlig mellom offentlig og privat sektor. En eventuell utfasing av private ytelsespensjonsordninger over (lang) tid vil kunne gi opphav til et todelt tjenestepensjonsmarked med innskuddspensjoner i privat sektor og ytelsespensjoner i offentlig sektor, som vil videreføre mobilitetsutfordringer knyttet til flytting av opptjente rettigheter mellom offentlig og privat sektor.

Etter utvalgets vurdering kan mobilitetsvirkninger reduseres ved at det innføres mer ensartede produkter i hele tjenestepensjonsmarkedet, privat som offentlig, at opptjente rettigheter fra tidligere arbeidsforhold lettere kan medflyttes til ny ordning hos ny arbeidsgiver (for eksempel ved endrede medregningsregler), eller ved større utbredelse av pensjonsordninger basert på alleårsopptjening.

Etter hver av disse vil opptjente pensjonsrettigheter i mindre grad bli påvirket av jobbskifter, men det vil fortsatt være mobilitetsvirkninger knyttet til pensjonsordningenes sjenerøsitet. Konsekvenser av slike løsninger må eventuelt utredes nærmere. Utvalget ser også at å åpne for en form for «medregning» der pensjonskapitalbevis og fripoliser i større grad kan knyttes til kollektive tjenestepensjonsordninger, i utgangspunktet kan være gunstig for arbeidstakermobiliteten. En slik adgang kan også tenkes gi rom for forenklinger og kostnadsbesparelser, men dette kan slå ulikt ut for den enkelte og for foretakene.

De få utredninger av kostnader i det norske tjenestepensjonsmarkedet som er foretatt, tyder på at det er stordriftsfordeler knyttet til administrasjon og kapitalforvaltning. Den økte konkurransen blant pensjonsleverandører i innskuddspensjonsmarkedet etter innføring av obligatorisk tjenestepensjon i 2006, har gitt lavere administrasjons- og forvaltningspriser til foretakene, men det er store forskjeller mellom leverandørene. Foretak som er med i ordninger for felles innkjøp av pensjonsprodukter oppnår betydelig lavere priser enn det selvstendige foretak oppnår, som følge av høyere kjøpermakt og prispress. Undersøkelser av leverandørers kostnader i kollektive pensjonsordninger viser at gjennomsnittskostnadene faller med økende forvaltningskapital, noe som indikerer at det er stordriftsfordeler i forvaltningen av pensjonsordninger.

Videre etablering av frivillige innkjøpsfellesskap kan for foretakene være en god strategi for å oppnå bedre betingelser i pensjonsmarkedet. Et alternativ kan være etableringen av pensjonsinnretninger på tvers av foretak, som fellespensjonskasser, som kan gi kostnadsgevinster fra stordrift innen administrasjon og kapitalforvaltning. Stordriftsfordeler kan lettere oppnås når pensjonsprodukter og administrasjon forenkles og harmoniseres eller standardiseres. Imidlertid kan markedskonkurransen tenkes svekket ved løsninger som innebærer sterkt konsentrert etterspørsel, og således også pensjonsleverandørenes motivasjon til utvikling og forbedring av kostnadseffektive løsninger. Utvalget viser til at foretakene og øvrige aktører i arbeidslivet har stort handlingsrom innenfor dagens lov- og avtaleverk til å innrette seg slik at reduserte priser og kostnader knyttet til tjenestepensjonsordningene, kan realiseres.

Sikkerheten for pensjonsmidlene er i Norge ivaretatt for tjenestepensjonsordninger som etableres i medhold av foretakspensjonsloven eller innskuddspensjonsloven, ved at slike ordninger må være fullt fonderte og opprettet hos godkjent livsforsikringsselskap eller pensjonsforetak. Eventuelle regelendringer som kan åpne for nye typer skattefavoriserte tjenestepensjonsordninger, eller nye måter å organisere slike ordninger på, må videreføre bestemmelser som skal trygge pensjonskapitalen og arbeidstakernes pensjonsrettigheter. Utvalget har derfor avgrenset sine drøftinger ved å legge til grunn at eventuelle nye typer pensjonsordninger skal være fullt ut fonderte, at pensjonsforpliktelsene skal overføres til godkjente livsforsikringsselskap eller pensjonsforetak, og at gjeldende soliditetssikringssystem for disse institusjonene ligger fast.

Samlede vurderinger og nye modeller

I kapittel 9 samles vurderingene i kapittel 7 og 8, i tillegg til at utvalget skisserer ulike alternativer for nye, «brede» måter å organisere tjenestepensjonssystemet på.

Den nye alderspensjonen i folketrygden utløser et behov for tilpasninger eller endringer i tjenestepensjonssystemet i privat sektor. For foretakene og pensjonsinnretningene vil endringene innebære at pensjonsordningenes regelverk må endres, pensjonsinnretningene må legge om sine systemer, og de ansatte må informeres om endringene og konsekvensene av disse. Innskuddsordninger og den hybride opptjeningsmodellen som er beskrevet, er etter utvalgets vurdering godt tilpasset den nye alderspensjon i folketrygden. Utvalget anbefaler at flere endringer og tilpasninger i dagens regulering utredes nærmere, med formål å åpne for nye tjenestepensjonsprodukter, herunder hybridordninger. For å sikre en enklest mulig overgang for foretak og arbeidstakere, bør dette arbeidet samkjøres med regelendringer knyttet til tilpasninger til ny alderspensjon i folketrygden.

Utviklingen mot innskuddsordninger kan etter utvalgets vurdering delvis forklares med at disse har lavere kostnader, er mer forutsigbare, og unngår de regnskapsmessige konsekvensene som sluttlønnsbaserte ytelsesordninger har. Det bør derfor raskt åpnes opp for opptjeningsmodeller som fremstår som alternativer til både de rene innskuddsordningene og de rene sluttlønnsbaserte, ytelsesordningene. Videre bør overgangsregler for tjenestepensjonsordningene i privat sektor vurderes – ikke bare ut fra det hensyn at tjenestepensjonsordningene skal tilpasses ny folketrygd – men også slik at tjenestepensjonene tilpasses det enkelte årskulls folketrygd i en overgangsfase.

Etter dagens regulering kan foretak etablere fellesordninger, felles innkjøpsordninger, og fellespensjonskasser. Det er derfor mulig å tilpasse seg slik at markedsmessige gevinster og eventuelle stordriftsfordeler knyttet til leveransen av pensjonsordninger kan hentes ut. I tillegg kan slik organisering bidra til realisering av bredere pensjonsordninger. Det kan imidlertid være nødvendig å vurdere om innføring av hybridordninger vil kreve tilpasninger i regelverket for blant annet fellesordninger og for medregning av pensjonsrettigheter.

Tidligere var det vanlig at opptjeningen i ytelsesordninger ble beregnet slik at en uforholdsmessig stor andel av full pensjon ble tjent opp og finansiert i de siste årene før pensjonsalder, men denne opptjeningen fordeles nå jevnere over tjenestetiden. Siden det fortsatt er slik at økningen i opptjent pensjon etter lønnsøkning i de sluttlønnsbaserte ordningene blir større jo lenger tjenestetid arbeidstakeren har i ordningen, antar utvalget at eldre personer med lang tjenestetid kan komme relativt lite gunstig ut dersom foretaket legger om fra en sluttlønnsbasert ytelsesordning.

Innskuddet for hver enkelt arbeidstaker i innskuddsordninger, kan maksimalt utgjøre fem prosent av den del av lønn som overstiger grunnbeløpet i folketrygden, og åtte prosent av den del av lønn som ligger mellom seks og tolv ganger grunnbeløpet. Hvis prinsippet om forholdsmessighet mellom innskuddene til ulike grupper av ansatte i et foretak kan medføre en uønsket forringelse av pensjonsordningenes sjenerøsitet for arbeidstakere med lang tjenestetid, ved omdanning fra ytelsesordning til innskuddsordning, kan det være behov for å vurdere om det kan gis adgang til å fastsette noe høyere innskuddssatser for de aktuelle gruppene av arbeidstakere ved slike omdanninger. I en slik vurdering antar utvalget at det kan være aktuelt å legge vekt blant annet på at den del av arbeidstakers inntekt som overstiger 7,1 ganger grunnbeløpet, ikke gir rett til opptjening av alderspensjon verken i folketrygden eller i AFP-ordning.

Vurderingen av tjenestepensjonene fremover vil også kunne gjøres i sammenheng med den nye ordningen med avtalefestet pensjon i privat sektor. Vedtektene for denne fastsettes av partene. En viktig forskjell mellom AFP og øvrige alderspensjonsytelser, er at arbeidstakere som slutter før fylte 62 år gir avkall på sine opptjente pensjonsrettigheter.

Et system med bredere tjenestepensjonsordninger med høy grad av harmonisering eller standardisering av produkter, vil samlet sett kunne bidra til et enklere og mer forståelig pensjonssystem. Innskuddsordninger og hybridordninger er i seg selv enkle å forstå og enkle å produsere, og etter utvalgets vurdering kan det være avgjørende at det innenfor lovverket er adgang til å tilby enklere ytelsesliknende produkter, for at dagens ytelsesbaserte pensjonsordninger skal kunne videreføres (eller fornyes). De omtalte produktene samspiller dessuten godt med hverandre og med ny alderspensjon i folketrygden. I kombinasjon med bedre informasjon om pensjon (for eksempel gjennom nye internettportaler) kan den enkelte, ved økt utbredelse av slike produkter og brede pensjonsordninger, oppnå et kunnskapsløft om sine pensjonsrettigheter og dermed bedre sitt grunnlag for beslutninger om pensjon og arbeid. Nye produkter i bredere tjenestepensjonsordninger kan også bidra til at foretakenes kostnader blir mer oversiktlige og forutsigbare, slik at foretakene lettere kan tilpasse seg på en best mulig måte over tid, noe som bidrar til økt samfunnsøkonomisk effektivitet. Et mer helhetlig pensjonssystem der de ulike elementene spiller sammen på en god måte vil også ivareta pensjonspolitiske hensyn

Avslutningsvis skisserer utvalget to illustrerende modeller med bredere tjenestepensjonsordninger som representerer ytterpunkter i sin utforming. Modellene er i samsvar med utvalgets mandat ved at de vil kunne sikre bedre arbeidstakerinnflytelse, bedre tilrettelegging for mobilitet i arbeidslivet og økt kostnadseffektivitet. Videre er begge modellene basert på at tjenestepensjonsordningene vil supplere, og være tilpasset, AFP-ordningen i privat sektor.

Utgangspunktet for den første modellen er en innskuddsordning illustrert med tre prosent årlig sparing, som sammen med alderspensjonen fra folketrygden og ytelsene fra AFP-ordningen, vil kunne gi de fleste arbeidstakere et relativt høyt pensjonsnivå. For å oppnå «bredde» kan flere foretak gå sammen om et innkjøpsfellesskap av mer eller mindre identiske, men uavhengige, tjenestepensjonsordninger. Den andre modellen bygger på at foretakene etablerer hybridordninger, og det illustreres en ordning som sikter mot et samlet ytelsesnivå ved fylte 62 år på 60 prosent av gjennomsnittslønn over yrkeskarrieren (gitt 35 års opptjeningstid). En slik hybridordning vil kunne være like god eller bedre enn en tradisjonell ytelsesordning som sikter mot 66 prosent samlet pensjon ved 67 år, gitt jevn inntekt. Ved etablering av fellespensjonskasser kan det oppnås kostnadsgevinster fra effektivisering og stordrift. Det sentrale for «bredden» til pensjonsordningene er at de inngår i et leveransefellesskap og er harmoniserte med andre pensjonsordningene.

Økonomiske og administrative konsekvenser

De foreslåtte lovutredningene forventes ikke å ha økonomiske eller administrative konsekvenser for private aktører. Regelverksendringer som kan følge av senere tilrådninger, basert på dette utvalgets forslag, vil imidlertid måtte medføre ulike konsekvenser for pensjonsinnretningene, foretakene og medlemmene av pensjonsordningene (arbeidstakerne). Utvalget legger til grunn at disse konsekvensene vil bli kartlagt og vurdert i forbindelse med eventuelle senere arbeid med konkrete lovforslag. Utvalget bemerker at endringene i folketrygden uansett vil utløse behov for endringer (tilpasninger) i det private tjenestepensjonssystemet. Særlig må pensjonsordningenes regelverk endres, pensjonsinnretningene må legge om sine systemer, avtaler om pensjon mellom partene i arbeidslivet må endres eller avklares, og arbeidstakerne må informeres om endringene og konsekvensene av disse. Ytterligere økonomiske og administrative konsekvenser for private aktører som følge av de regelverksendringer som dette utvalget foreslår utredet, anses således som begrensede.

Ved økt bruk av adgangen til å etablere og delta i innkjøpsfellesskap, fellesordninger og fellespensjonskasser, kan foretakene trolig oppnå økonomiske (og administrative) besparelser. Pensjonsinnretningene kan oppnå videre stordriftsfordeler, samtidig som en styrket etterspørselsside kan presse fortjenestemarginene ned.