Del 2
Bredere pensjonsordninger i Norge

7 Forutsetninger for bredere pensjonsordninger

I dette kapitlet defineres først hva som kan ligge i begrepet «bredde». Deretter drøftes de to sentrale dimensjonene i denne definisjonen nærmere: avsnitt 7.2 tar opp spørsmålet om leveranse av (standardiserte eller harmoniserte) pensjonsprodukter på tvers av uavhengige foretak, mens mulige produkttilpasninger med formål å sikre bedre samspill med ny folketrygd og AFP, drøftes i avsnitt 7.3. Kapitlet avsluttes med en kort illustrasjon av hva «bredde» for øvrig kan innebære.

7.1 Hva er brede pensjonsordninger?

«Bredde» er ikke et vanlig begrep eller betegnelse, verken politisk eller forskningsmessig, i forbindelse med pensjonssystemet i Norge. Utvalget vil derfor søke å klargjøre hva som kan legges i «bredde» og i «brede pensjonsordninger», og dessuten presentere en definisjon.

7.1.1 Bakgrunn

Debatten om pensjonssystemutforming innenfor velferdsstatsforskningen og forskning om sosialpolitikk, kan tjene som et utgangspunkt for drøftingen av hva brede pensjonsordninger kan innebære. Skillet mellom statlige sosialforsikringsordninger og private tjenestepensjoner eller individuelle pensjoner, preger den forskningsmessige debatten. Debatten er knyttet til private tjenestepensjonsordningers plass i et samlet pensjonssystem og hvordan slike ordninger påvirker nivået på, og fordelingen av, rettigheter mellom individer. Oppmerksomhet er også rettet mot hvordan leveransen av ytelsene påvirker kostnadene. En prinsipiell argumentasjon på disse områdene trekker ofte i retning av harmonisering gjennom lov og høy grad av felles offentlig organisering.

Brede ordninger kan forstås som statlig sosialforsikring, i Norge gjerne omtalt som trygd. Av utvalgets mandat følger det imidlertid at utredningen av brede ordninger skal avgrenses til det private tjenestepensjonssystemet og hvordan dette «virker sammen med landets folketrygd eller tilsvarende offentlige trygdesystem». Utvalget vil derfor i det følgende drøfte helt eller delvis fonderte private pensjonsordninger, med en klar avgrensning mot rene offentlige sosialforsikringssystemer. Folketrygdens nye inntektspensjonssystem, som må kunne omtales som en «bred pensjonsordning», faller altså utenfor den videre diskusjonen av brede pensjonsordninger.

I pensjonsforliket i Stortinget 26. mai 2005, jf. vedtak 354 samme dag, het det blant annet:

«Det må være mulig for flere foretak å opprette en felles innkjøpsordning for tjenestepensjoner. En innkjøpsordning kan opprettes gjennom avtale mellom foretakene eller gjennom avtaler mellom partene i arbeidslivet.

Innkjøpsordningen kan på vegne av medlemsforetakene inngå avtaler om kjøp av pensjonsprodukter fra forsikringsselskaper, banker og andre tilbydere. En slik felles innkjøpsordning må kunne omfatte både lovpålagte minimumsordninger, avtalte tilleggsytelser for alle medlemsforetakene og tilleggsytelser som medlemsforetakene selv kan velge om de vil ha.»

Sitatet over illustrerer en side ved det en kan kalle «bredde» som innebærer innkjøp på tvers av flere foretak, det vil si at leveransen er «tverrgående». Videre kan et slikt felles innkjøp baseres på produkter foretakene frivillig leverer til sine ansatte eller er pålagt å levere gjennom tariffavtale. I dagens pensjonsmarked er det etablert flere felles innkjøpsordninger som faller innenfor beskrivelsen i sitatet, jf. for eksempel innkjøpsordningene til NHO og HSH.

Spørsmålet om bredde i pensjonsordninger aktualiseres også av at ordningene med avtalefestet pensjon i privat sektor har gått fra å være rene førtidspensjonsordninger, til å bli en generell tjenestepensjonsordning med livslang pensjonsutbetaling. Reformen av denne ytelsen har slik sett ført til at betydningen av arbeidsmarkedsbaserte pensjonsordninger i det samlede norske pensjonssystemet har økt.

En politisk diskusjon rundt brede ordninger i Norge er også koblet til eksistensen av slike ordninger i Sverige, Danmark og Finland. Som beskrevet i kapittel 5, er det i disse landene etablert pensjonsordninger hvor ytelsene i høy grad er standardiserte, og hvor driften av ordningene gjøres i fellesskap på tvers av enkeltforetak. I Danmark og Sverige er disse forholdene regulert i tariffavtale, mens det er lovregulering i Finland. I Danmark og Sverige medfører ordningene imidlertid at ansatte i et foretak kan være omfattet av ulike ordninger og dermed av forskjellige pensjonsytelser.

Produktene og løsningene i disse landene kan tjene som et utgangspunkt når systemet for tjenestepensjoner, og spesielt mulighetene for bredere pensjonsordninger, skal vurderes i Norge. Både med hensyn til standardisering og harmonisering av pensjonsprodukter, forsøk på å levere disse så kostnadseffektivt som mulig, organisering av innflytelse fra enkeltmedlemmer og partsorganisasjoner mv., vil utvalget se hen til nordiske erfaringer.

I Norge er «kollektive tjenestepensjoner» en vanlig betegnelse, både i lovverket og pensjonssammenheng for øvrig, men betegnelsen er ikke et synonym for brede ordninger. Førstnevnte er et juridisk begrep som benyttes for å skille ordninger for ansatte i et foretak fra individuell pensjonssparing, slik at en vanlig tjenestepensjonsordning dermed er å regne som en kollektiv ordning. Skillet mellom kollektive og individuelle forsikringsordninger strekker seg tilbake til lov om forsikringsselskaper av 29. juli 1911 (NOU 2001: 24). Med opprinnelig hjemmel i skatteloven har det fra 1952 dessuten vært lovkrav om at alle ansatte i et foretak skal være omfattet hvis foretaket har en kollektiv pensjonsordning.

7.1.2 Begreper

I det følgende søkes det å klargjøre noen sentrale begreper som vil ligge til grunn for den videre drøftingen. Særlig ser utvalget behovet for en nærmere angivelse av innholdet i «bredde» og «brede pensjonsordninger».

Pensjonsordninger

En pensjonsordning, slik begrepet brukes i pensjonslovene (foretakspensjonsloven og innskuddspensjonsloven), er en avtale om rettslige og organisatoriske forhold mellom tre juridiske personer: foretaket, arbeidstakeren (medlemmet) og pensjonsinnretningen (pensjonsleverandøren). En pensjonsordning er således ikke selv en juridisk person, men en avtale. Med «pensjonsordning» menes i denne teksten «kollektiv pensjonsordning», jf. ovenfor, om ikke annet bemerkes. 1 De enkelte pensjonsordninger er gjerne basert på pensjonsprodukter som kan leveres til flere ulike pensjonsleverandører, og som en pensjonsleverandør kan levere til flere ulike pensjonsordninger.

Det følger av de norske pensjonslovene at en pensjonsordning opprettes av et foretak, og at rettigheter og plikter til medlemskap gjelder foretakets ansatte. Det enkelte foretak har det økonomiske ansvar for å betale de premier eller innskudd som følger av pensjonsordningens regelverk. Når foretaket har betalt disse premiene eller innskuddene, er ansvaret for å utbetale opptjent pensjon fullt ut overtatt av pensjonsinnretningen, jf. avsnitt 8.5.

I pensjonsordningens regelverk skal det blant annet fremgå om pensjonsordningen er ytelses- eller innskuddsbasert, hvilket nivå ytelsene eller innskuddene ligger på, og hva som er kriteriene for medlemskap i ordningen. Forvaltning av pensjonskapital og administrasjon av rettigheter, skal skje samlet for forsikringskollektivet (foretakets ansatte), og forutsetninger for premieberegning mv. i ytelsesbaserte ordninger vil generelt avhenge av den demografiske sammensetningen av forsikringsmassen i det enkelte foretak.

Pensjonslovene angir hva som er pensjonsordningens midler, og hva disse midlene kan brukes til. Etter foretakspensjonsloven og innskuddspensjonsloven skal overskuddet enten tilføres arbeidstakerne (medlemmene i ordningen) eller pensjonsordningens premiefond. Foretakets adgang til å kreve midler utbetalt fra premie- og innskuddsfondet er begrenset.

Ut over de plikter og rammer som ligger i pensjonslovene, er det opp til det enkelte foretak å utforme pensjonsordningens regelverk. Foretakene kan om ønskelig drøfte eller inngå avtaler med de ansatte eller deres organisasjoner, om ordningens utforming og nivå, hvilken pensjonsinnretning som skal forvalte pensjonsordningen mv.

Tverrgående pensjonsordninger og tverrgående leveranse

Med «tverrgående pensjonsordninger» menes pensjonsordninger som omfatter arbeidstakere i to eller flere uavhengige foretak. Det er etter norsk lovverk ikke adgang til å etablere ordninger med en slik egenskap, men slike ordninger har utbredelse ellers i Norden, jf. avsnitt 5.2.2 om det danske tjenestepensjonssystemet. Utvalget vil imidlertid også benytte seg av begrepet «tverrgående leveranse». Utvalget ønsker å bruke dette begrepet om avtaler som sikrer eller bidrar til at flere uavhengige foretak har samme pensjonsleverandør, for eksempel gjennom et innkjøpsfellesskap.

Fellesordninger

Ytelsesbaserte tjenestepensjonsordninger i to eller flere uavhengige foretak, kan etter forsikringsvirksomhetsloven kapittel 10A inngå i en fellesordning i et livsforsikringsselskap. Med «fellesordning» menes en gruppe av pensjonsordninger der det kan foretas en gjennomsnittsberegning (helt eller delvis) av premiene på tvers av de ulike ordningene. I tillegg stilles det krav om blant annet samme beregningsrente i de ulike ordningene. Rettigheter og plikter er også i fellesordninger knyttet til det enkelte foretak gjennom egen kontoføring, og ytelsesnivået for alderspensjon kan variere mellom enkeltforetakenes ordninger. Med «fellesordning» menes også felles pensjonsordning for foretak innen et konsern.

Etter det utvalget er kjent med er det så langt ikke etablert fellesordninger for uavhengige foretak med ytelsespensjonsordninger. Utvalget ser at dette kan ha sammenheng med at regelverket som åpner for slik organisering er forholdsvis nytt, og at deltakelse i fellesordninger vil måtte føre til høyere premier for noen av foretakene. Premiene mellom ulike foretak vil variere på grunn ulik kjønns- og alderssammensetning av arbeidsstokken, slik at en fellesordning med premieutjevning vil gi høyere premier for foretak med for eksempel relativt flere menn og færre kvinner, siden kvinner forventes å leve lenger enn menn. Det samme vil gjelde for foretak med relativt flere eldre arbeidstakere.

Fellesinnretninger

Med «fellesinnretning» menes fellespensjonskasse, felles eid livsforsikringsselskap, innskuddspensjonsforetak, bank eller forvaltningsselskap for verdipapirfond, eller annen felles organisert leveranse av pensjonsordninger til flere uavhengige foretak. Med «fellespensjonskasser» menes pensjonskasser som omfatter to eller flere uavhengige foretak. Fra 2007 har uavhengige foretak kunnet etablere en fellespensjonskasse for pensjonsordningene til foretakene, jf. forsikringsvirksomhetsloven § 7-2. En fellespensjonskasse for uavhengige foretak, som tilsvarer interkommunale pensjonskasser og konsernpensjonskasser, vil kunne omfatte flere like eller ulike pensjonsordninger. Hvert enkelt foretak må ha egen kontrakt med fellespensjonskassen. Utvalget kjenner ikke til det i privat sektor er etablert fellespensjonskasser for uavhengige foretaks pensjonsordninger etter at det ble åpnet for dette i lovverket, men er imidlertid kjent med at Kredittilsynet har mottatt en konsesjonssøknad om etablering av fellespensjonskasse.

Brede pensjonsordninger

Utvalget tar i den videre drøftingen utgangspunkt i at pensjonsordninger kan være brede ved at ordningene er utformet langs to dimensjoner:

1. For det første kan bredde vurderes ut fra leveranseforholdene til pensjonsordninger. En tverrgående leveranse av pensjonsprodukter vil bidra til at de enkelte pensjonsordningene som omfattes, kan anses som brede pensjonsordninger. Bredde henspiller i så tilfelle på hvor mange arbeidstakere og foretak som omfattes, ved at drift og leveranse er organisert felles (på en eller annen måte) på tvers av uavhengige foretak. Bred leveranse av pensjonsprodukter kan prinsipielt gjøres gjennom etablering av egne fellesinnretninger (fellespensjonskasse eller leverandørselskap), innkjøpsfellesskap eller fellesordning etter forsikringsvirksomhetsloven.

2. For det andre kan bredde knytte seg til utformingen av pensjonsproduktet, for eksempel til fastsettelsen av alderspensjonsytelsene i en pensjonsordning. Bredde henspiller da på i hvilken grad ulike pensjonsprodukter er harmonisert eller standardisert i forhold til andre produkter i andre pensjonsordninger, hovedsakelig med hensyn til hvordan rettighetsopptjeningene samspiller på tvers av pensjonsordninger.

Når det gjelder pensjonsleveransen til medlemmene i henhold til den første dimensjonen, er det ikke avgjørende for definisjonen at dette skjer gjennom en felles innkjøpsordning, en avtale om en fellesordning i et livsforsikringsselskap eller ved å opprette en fellespensjonskasse, jf. nærmere omtale i avsnitt 7.2. Alle leverandørforhold kan i prinsippet tenkes knyttet til en bred ordning. Ved avtalefestet pensjon (AFP) er det for eksempel etablert en egen ordning, ved lovhjemmel og statstilskudd, som sikrer tverrgående leveranse.

Den andre dimensjonen knytter an til om rettighetsopptjeningen er lik (standardisert) på tvers av pensjonsordninger, alternativt om rettighetene er bygget opp etter lignende prinsipper, slik at ordningene harmoniserer i utforming. Dermed kan pensjonsordninger i ulike foretak, under visse forutsetninger, anses som «brede ordninger», så lenge de enkelte ordningene er tilstrekkelig harmoniserte. En høy grad av harmonisering kan oppnås både ved at arbeidstakerne (medlemmene) dekkes av ordninger hvor rettighetsopptjeningen samspiller, slik at for eksempel bytte av arbeidsgiver ikke påvirker samlet opptjening, og ved at de dekkes av ordninger som gir samme typer insentiver til å utsette pensjoneringen, jf. nærmere drøfting i avsnitt 8.3. Dette lå dels bak endringene i avtalefestet pensjon i privat sektor, som skulle sikre godt samspill mellom AFP og den nye folketrygden. Harmonisering innebærer ikke nødvendigvis lik utforming av pensjonsprodukter, men derimot åpning for økt individuell mobilitet innenfor og mellom ulike pensjonsordninger.

Standardisering må på den annen side innebære at pensjonsordningene har regler som sikrer at medlemmene i ulike ordninger omfattes av det samme pensjonsproduktet. I en tenkt situasjon med flere grupper av ordninger hvor produktene er standardiserte, vil det fortsatt være relevant å drøfte harmonisering mellom de standardiserte gruppene.

Denne vide definisjonen av bredde åpner for at brede pensjonsordninger kan utformes forskjellig, med ulik vekt på de to dimensjonene. Dels kan det legges stor vekt på produktstandardisering og mindre vekt på felles leveranse. Dels kan felles leveranse være det sentrale, ved for eksempel opprettelse av en fellespensjonskasse, med variasjon i produktene som leveres fra fellespensjonskassen, med hensyn til utforming (ytelse og innskudd) og nivå (for eksempel ulike sparenivåer).

Den videre drøftingen av brede pensjonsordninger er i utgangspunktet ikke knyttet til skillet mellom kommersielle og ikke-kommersielle ordninger. Med ikke-kommersielle ordninger kan det for eksempel menes ordninger eller innretninger som ikke gir utbytte til eiere, men beholder all verdiskaping til eget formål. Ikke-kommersialitet kan imidlertid tenkes stilt opp som et tilleggskrav til bredde. En fellespensjonskasse etter forsikringsvirksomhetsloven kan anses som en ikke-kommersiell pensjonsinnretning, siden det blant annet ikke tas ut utbytte.

Utvalget knytter heller ikke spørsmål om individuelle valg til drøftingen av brede pensjonsordninger. Med individuelle valg menes her arbeidstakers valgfrihet med hensyn til investeringsprofil (der det er relevant), ytelsenes lengde (for eksempel avkortet eller livslang utbetaling), egenkapitaluttak, pensjonsalder mv. I Sverige er det innført individuelle valg i den svenske folketrygden slik at den enkelte selv kan plassere 2,5 prosent av inntekten i ulike fond, og også i en rekke av de arbeidsmarkedsbaserte pensjonsordningene i Sverige og Danmark er det åpnet for individuelle valg, jf. kapittel 5. Utvalget har imidlertid, i henhold til mandatet, ikke drøftet problemstillinger på dette området nærmere.

Mandatet (jf. avsnitt 2.1) er avgrenset til tjenestepensjonsordninger for ansatte i private foretak. I prinsippet kunne en utvikling mot bredere pensjonsordninger omfattet alle som utfører arbeid, inkludert selvstendig næringsdrivende og andre som oppebærer inntekt fra egen virksomhet. Denne gruppen har i dag ikke anledning til å etablere skattefavoriserte pensjonsordninger, ut over individuell pensjonssparing, jf. avsnitt 3.4.6. En mulig tilnærming kunne vært å diskutere utvidelse av folketrygdsystemet eller ordningene med avtalefestet pensjon, men dette ligger, som tidligere nevnt, utenfor utvalgets mandat og oppgave.

7.1.3 Kort om bredde og dagens regulering

En bred ordning kan i prinsippet variere mellom grupper av arbeidstakere i samme foretak, men i Norge er det lovkrav om at alle ansatte skal være dekket av samme ordning i et foretak (likebehandlingsprinsippet), jf. foretakspensjonsloven § 3-3 og innskuddspensjonsloven § 4-2. I tillegg kan ikke de samlede pensjonsytelsene utgjøre en større prosentdel av lønnen for arbeidstakere med høyere lønn enn for arbeidstakere med lavere lønn (forholdsmessighetsprinsippet), jf. henholdsvis § 5-3 og § 5-2 i de samme lovene. I norsk sammenheng kan derfor disse kravene legges til definisjonen av en bred pensjonsordning.

En bred pensjonsordning kan for eksempel, uten å komme i konflikt med gjeldende regler, tariffavtalekrav eller definisjonen ovenfor, oppnås ved at ordningen baseres på et felles, standardisert produkt regulert ved lov eller i tariffavtale dersom partene ønsker en slik forankring, og ved at dette utgjør et minstekrav til pensjonsrettighetene et foretak kan gi (alle) sine ansatte. Dersom et foretak ønsker en bedre ordning, kan foretaket realisere dette innenfor rammene av pensjonsordningen (såfremt forbedringene får virkning for alle medlemmene i ordningen), eller etablere en supplerende ordning. Et annet eksempel på organisering av brede pensjonsordninger er innkjøpsfellesskap. Lovkravene om forholdsmessighet og at alle ansatte skal være omfattet av den samme ordningen, er ikke i utgangspunktet til hinder for etablering av brede pensjonsordninger.

Etter utvalgets vurdering kan bredere tjenestepensjonsordninger, uavhengig av om ordningene er ytelsesbaserte eller innskuddsbaserte, realiseres innenfor dagens regelverk, for eksempel som

• en lovpålagt ordning, for eksempel en utvidelse av kravene til obligatorisk tjenestepensjon,

• en privat fellesinnretning og/eller fellesordning opprettet av partene i arbeidslivet (hvor de frivillig eller ved avtale oppretter en fellespensjonskasse eller legger ordningen ut til et privat selskap), eller

• et felles innkjøp av tjenester som sikrer at leveransen av tjenestepensjon er tverrgående.

Tjenestepensjonsordninger kan i prinsippet harmoniseres (eller standardiseres) og organiseres på tvers av foretak ved lov, tariffavtale eller frivillig organisering. Fellesinnkjøpsordningene til NHO og HSH er eksempler på frivillig, bred organisering gjennom tverrgående leveranse av enkle innskuddsordninger i henhold til minstekrav i lov om obligatorisk tjenestepensjon. I flere europeiske land har brede ordninger i hovedsak blitt etablert ved lov eller tariffavtale (Hippe, Stokke og Veland, 2006).

I norsk arbeidslivstradisjon vektlegges selvregulering gjennom tariffavtale og partssamarbeid. AFP-ordningene er basert på både lov og avtale, og er det mest fremtredende eksemplet på slikt samarbeid om sosiale ordninger i nyere tid.

Ordningene med avtalefestet pensjon er spesielle varianter av brede pensjonsordninger, idet de ikke er fonderte, men basert på løpende finansiering og statlig medfinansiering. Den nye AFP-ordningen i privat sektor innebærer for øvrig både standardiserte produkter på tvers av foretak og felles levering på tvers av uavhengige foretak.

Allmenngjøring representerer en særlig kobling mellom lov og avtale, jf. lov 4. juni 1993 nr. 58 om allmenngjøring av tariffavtaler mv. (allmenngjøringsloven). Innholdet i reguleringen bestemmes her i tariffavtalen, før hele eller deler av reguleringen pålegges grupper som i utgangspunktet ikke var dekket av de kollektive avtalene. Loven har imidlertid et annet formål enn det som kunne utgjøre reguleringsbehovet i pensjonssammenheng, og § 3 annet ledd begrenser allmenngjøringen til tariffbestemmelser som regulerer arbeidstakernes lønns- og arbeidsvilkår. Allmenngjøringsloven er således ikke egnet til å sikre utbredelse av bredere pensjonsordninger.

Den norske tariffavtalestrukturen og problemstillinger knyttet til pensjon er nærmere omtalt i avsnitt 8.1 om innflytelse.

7.2 Tverrgående leveranse

Den første sentrale dimensjonen ved bredere pensjonsordninger er at leveranse og drift av ordninger kan gjøres felles, det vil si tverrgående, for flere uavhengige foretak. Det sentrale spørsmålet her er om det er mulig å oppnå forenklinger for foretak og arbeidstakere, kostnadsfordeler eller andre gevinster gjennom slik organisering. Drøftingen nedenfor søker for det første svar på hvordan tverrgående leveranser kan gjennomføres, og for det andre om dette kan gjøres innenfor gjeldende regelverk for private tjenestepensjoner.

7.2.1 Generelt om tverrgående leveranse

En tverrgående leveranse av pensjonsordninger kan i prinsippet organiseres som en fellespensjonskasse, en fellesordning i et livsforsikringsselskap (eller i et fondsselskap der det er relevant), eller som en felles innkjøpsordning. Et livsforsikringsselskap kan dessuten tenkes etablert og eid av de relevante foretakene eller tariffavtalepartene. Ved slikt eierskap må i utgangspunktet lovkrav om spredt og begrenset eierskap i finansinstitusjoner, antas å gjelde på vanlig måte. Utvalget vil imidlertid ikke gå nærmere inn på forutsetningene for slik etablering da dette ikke er nødvendig for en generell drøfting av tverrgående leveranser og mulige fordeler ved en slik organisering.

Kombineres de ulike mulighetene for tverrgående leveranser med høy og lav grad av produktstandardisering, fremkommer fire hovedgrupper av brede ordninger, jf. tabell 7.1, der alle er brede – spørsmålet er hvor brede de er.

I den første kategorien skjer selve produksjonen eller leveransen i en eller flere parallelle fellesordninger, for eksempel plassert i en fellespensjonskasse. Produktene kan variere mellom foretak, eller mellom avtaleområder hvis pensjonsordningene er avtalefestet. Det avgjørende er at de produktene som kan velges, harmoniseres mellom foretak, for eksempel ved at det velges innskuddsordninger. En slik bred ordning kan etableres frivillig av arbeidsgivere, eller eventuelt gjennom tariffavtale. Tilsvarende kan graden av produktfrihet også reguleres i avtale. Det sentrale i denne kategorien er å oppnå kostnadsfordeler gjennom tverrgående organisering av leveransen.

I den andre kategorien bygger «bredden» på en enighet på tvers av foretak om å levere ensartede eller standardiserte produkter til pensjonsordningene, noe som om ønskelig kan oppnås gjennom tariffavtale. AFP-ordningen hører hjemme i denne kategorien. Foretak som omfattes av en tariffavtale kan for eksempel også etablere en felleskasse etter dagens lovregulering.

Brede ordninger kan også oppnås gjennom innkjøpsfellesskap med både frivillig og avtalemessig produktstandardisering av ulik grad, jf. den tredje og fjerde kategorien i tabell 7.1. Slike innkjøpsfellesskap kan utnytte fordeler fra en styrket etterspørselsside, særlig med hensyn til lavere pris for de ulike elementene i produktet. Generelt vil effekten, i foretakenes favør, på priser og andre vilkår øke med graden av standardisering av pensjonsproduktet, siden volumet det forhandles om blir større. Pensjonsordningene vil imidlertid fortsatt være separate og tilknyttet det enkelte foretak, slik at den felles innkjøpsstyrken kan utnyttes uten at det må etableres en formell fellesordning. NHOs frivillige innkjøpsordning for innskuddspensjon er en standardisert, bred ordning i henhold til den fjerde kategorien.

Rene innkjøpsfelleskap uten produktstandardisering (den tredje kategorien) er også mulig, men fremstår som noe mindre realistisk. Det kan imidlertid tenkes innkjøpsfellesskap som tilbyr et begrenset antall valgmuligheter, uten at produktene er standardiserte. Innkjøpsordningen til HSH ligger i dette området, det vil si mellom kategori 3 og 4.

Statens pensjonskasse kan tjene som en parallell til en fellespensjonskasse med standardiserte produkter i en fellesordning (kategori 2). I kommunal sektor er Kommunal Landspensjonskasse (KLP) én av flere uavhengige pensjonsleverandører, men er eid av de kommunene som har sin pensjonsordning selskapet. KLP er dermed i prinsippet et eksempel på en fellesordning som er plassert i et livsforsikringsselskap eid av foretakene selv. De ansattes organisasjoner er sikret innflytelse gjennom representasjon i styrende organer, og siden KLP har en dominerende posisjon på leverandørsiden har den kommunale ordningen fellestrekk med ordningen skissert i kategori 2 i tabell 7.1.

7.2.2 Muligheter for tverrgående leveranser

Både foretakspensjonsloven og innskuddspensjonsloven åpner for at det kan inngås avtale om at kapitalen som ligger til grunn for en rettighet kan medflyttes til en ny pensjonsordning, jf. foretakspensjonsloven §§ 4-11, 4-12 og 4-13, innskuddspensjonsloven § 6-3, og avsnitt 8.3.2 om mobilitet. Medflytting basert på tjenestetid i tidligere ordning, er bare mulig mellom ytelsesordninger. Overføring av nødvendig kapitalreserve til ny ytelsesordning, i henhold til tjenestetid i tidligere innskuddsordning, er for eksempel ikke mulig.

Etter utvalgets vurdering kan nye regler for medregning eller håndtering av kostnader knyttet til fripoliser, gjøre det mer attraktivt å bytte jobb hvis opptjente pensjonsrettigheter kan videreføres enklere og i større grad. Dette kan skje for eksempel ved endrede regler for overføring av premiereserve ved medregning av rettigheter, adgang til å overføre «fripoliser» til ny arbeidsgiver uten direkte utstedelse, eller ved at det kan utstedes fripoliser knyttet til nye produkter som ikke krever at det avsettes administrasjonsreserve. Adgang til å flytte fripoliser direkte over i ny tjenestepensjonsordning, uten å måtte betale administrasjonsreserver, vil være kostnadsbesparende for foretaket arbeidstakeren slutter i, men ny arbeidsgiver vil måtte bære ekstra kostnader. Etter utvalgets vurdering bør det ses nærmere på om foretak kan få mulighet til å tilby en slik løsning til sine nyansatte.

Endrede regler kan gi kostnadsbesparelser for foretakene dersom det ikke lenger er nødvendig å avsette ekstra administrasjonsreserve når en arbeidstaker slutter i et foretak. I innskuddsbaserte ordninger overtar arbeidstakerne selv kostnadene knyttet til pensjonskapitalbeviset ved uttredelse av pensjonsordningen. Tilsvarende kan tenkes for nye ytelsesbaserte produkter som ikke er sluttlønnsbaserte, særlig dersom den garanterte renten er så lav at det er rom for å belaste kostnadene direkte av avkastningen.

Nye regler kan også gi administrative forenklinger hos pensjonsleverandørene, som kan slippe å utstede fripoliser eller pensjonskapitalbevis når arbeidstakere bytter jobb (og pensjonsordning), og derav lavere premiekrav til foretakene. Imidlertid kan forvaltningskostnadene, som foretakene skal betale, øke over tid for enkeltforetak, hvis arbeidstakere i større grad overfører pensjonskapital til ny arbeidsgiver. På den annen side går typisk de gjennomsnittlige forvaltningskostnadene ned når samlet forvaltningskapital øker.

På tross av den sterke koblingen til det enkelte foretak, åpner dagens regulering for at en del gevinster kan realiseres gjennom standardisert rettighetsopptjening på tvers av pensjonsordninger. Dette kan oppnås for eksempel ved at ulike foretak som er dekket av samme tariffavtale, kan ha parallelle og like ordninger gjennom innkjøpsfelleskap, livsforsikringsselskap eller fellespensjonskasse. Foretakene kan imidlertid gå videre og opprette en fellesordning (som kan gi muligheter for stordriftsfordeler), samt koble på systemer for medregning og flytting av pensjonsrettigheter. Uten endringer i dagens lovverk, kan det dermed etableres bredere pensjonsordninger organisert på tvers av foretak.

Etablering av slike innkjøpsfellesskap og/eller tverrgående leveranse av ordninger kan gi flere nye muligheter, blant annet:

• Markedsposisjonen til foretakene, og således evnen til å presse ned prisene på pensjonsproduktene, kan styrkes.

• Stordriftsfordeler, for eksempel knyttet til kapitalforvaltning, kan realiseres, jf. avsnitt 8.4 om kostnader.

• Det kan åpnes for premieberegning på tvers av foretak, for eksempel gjennomsnittspremier for kjønn og alder.

• Fellesinnretninger og innkjøpsfellesskap kan være velegnet for kobling til kollektive avtaler og felles prinsipper for investeringsretningslinjer mv.

• Organiseringen kan gjøre det lettere å bytte jobb og å fortsette som aktivt medlem i tilsvarende pensjonsordning.

Mulighetene for etablering av tverrgående leveranser vurderes nærmere i kapittel 9.

7.3 Pensjonsproduktet

Den andre sentrale dimensjonen ved bredere pensjonsordninger, er om utformingen av pensjonsproduktet er harmonisert eller standardisert, hovedsakelig gjennom hvordan opptjening av rettigheter i ulike pensjonsordninger samspiller med hverandre. Hovedspørsmålet her er om det er mulig å oppnå like eller samsvarende prinsipper mellom foretak og mellom sektorer eller avtaleområder i arbeidsmarkedet, og mellom ulike deler av pensjonssystemet, det vil si folketrygden, avtalefestet pensjon og tjenestepensjoner. Drøftingen nedenfor søker for det første svar på hvilke behov det kan være for endring av dagens tjenestepensjonsprodukter, og for det andre om dette kan gjøres innenfor dagens norske lovverk for private tjenestepensjonsordninger.

7.3.1 Dagens produktstruktur

Det private tjenestepensjonsmarkedet er kjennetegnet av til dels betydelige variasjoner i pensjonsprodukter og i hvor mange som er dekket av ulike pensjonsløsninger. Bestandstall fra 2008 viser at nærmere 900 000 arbeidstakere i privat sektor er omfattet av innskuddspensjon, mens i underkant av en halv million er med i en ytelsesordning, jf. kapittel 4. Store variasjoner også innenfor ytelses- og innskuddsordninger med hensyn til rettighetsopptjening, pensjonsnivå og forsikringsdekninger, medfører at det er store forskjeller i faktisk pensjonsnivå ved pensjonering og i risikodekninger som yrkesaktiv. Utvalget vil imidlertid ikke drøfte problemstillinger knyttet til supplerende risikodekninger, idet dette ligger utenfor utvalgets mandat.

Utbredelsen av innskuddspensjonsordninger har vokst sterkt de siste årene, og nesten alle nytegnede ordninger etter innføringen av obligatorisk tjenestepensjon i 2006 er innskuddsordninger. I tillegg omdanner mange foretak sine tradisjonelle ytelsesordninger til innskuddsordninger, jf. avsnitt 4.1.3. Det meste tyder på at utbredelsen av innskuddsordninger vil vokse ytterligere fremover på grunn av fortsatt omdanning, og fordi nyopprettede ordninger i det alt vesentlige er innskuddsordninger.

En innskuddsordning etter innskuddspensjonsloven er i prinsippet en ren spareordning, der det hvert år innbetales et kronebeløp eller en prosentandel av arbeidstakers lønn, til en pensjonskonto, jf. avsnitt 3.4.2. Den samlede pensjonskapitalen utgjør på pensjoneringstidspunktet de totale innskuddene samt oppnådd avkastning på kapitalen i spareperioden. Utbetaling av pensjonsytelser fra en innskuddsordning kan enten være opphørende (minimum 10 år), som er det mest vanlige, eller livsvarig dersom pensjonskapitalen kan konverteres til en forsikringsordning ved pensjonsalder. Dersom innskuddsordningen er etablert som engangsbetalt alderspensjon, jf. avsnitt 3.4.5, kan det avtales livslang utbetaling uten ytterligere konvertering ved pensjonsalder.

I en ytelsesordning etter foretakspensjonsloven skal det fastsettes krav til «full opptjening», som kan være maksimalt 40 år og minst 30 år, jf. avsnitt 3.4.1. Ytelsesproduktet setter således et tak på hvor stor opptjening et medlem av pensjonsordningen kan godskrives. En arbeidstaker som jobber i samme foretak hele yrkeskarrieren, for eksempel i 40 år, og som går av med pensjon som 67-åring, vil få full pensjon etter ordningen, men vil få samme pensjonsytelse som en arbeidstaker som bare har jobbet de siste 30 årene i foretaket, alt annet likt. Utbetalingstiden i ytelsesordninger er enten opphørende (minimum 10 år), livsvarig, som er det mest vanlige, eller nedtrappende etter minst 10 år. Ytelsesordningene har en rentegaranti og vanligvis supplerende forsikringsdekninger (uførepensjon og etterlattepensjon), noe som ikke er vanlig i innskuddsordninger.

I tillegg til tjenestepensjonene er avtalefestet pensjon (AFP) et sentralt element i det samlede pensjonsbildet, for de mange arbeidstakere som er omfattet av og har rett til å ta ut AFP. Den nye AFP-ordningen i privat sektor har fått en utforming som er tilpasset den fleksible alderspensjonen i folketrygden, basert på årlig opptjening av pensjonsrettigheter og livslang pensjonsutbetaling, jf. avsnitt 3.2.2. AFP-ordningen har dermed karakter av å være en tjenestepensjonsordning på linje med andre ordninger som gir supplerende alderspensjon utover ytelsene fra alderspensjonen i folketrygden. Rettighetene i AFP-ordningen er imidlertid ikke fullt ut sikret for arbeidstakerne.

De grunnleggende forskjellene mellom ytelsesbaserte og innskuddsbaserte tjenestepensjonsordninger har stor betydning for hvordan de ulike ordningene samspiller med prinsippene i den nye alderspensjonen i folketrygden, jf. avsnitt 3.1.2 og 3.5.2.

7.3.2 Behov for endringer

Pensjonssystemet består av en rekke elementer: folketrygden, innskuddsordninger, tradisjonelle sluttlønnsbaserte ytelsesordninger i privat sektor, AFP i privat sektor, og et bruttobasert tjenestepensjonssystem (inklusive offentlig AFP) i offentlig sektor. Pensjonsreformen reiser nye problemstillinger knyttet til samspillet mellom de ulike elementer i det samlede fremtidige pensjonssystemet, særlig i forhold til opptjeningsprinsipper, mobilitet og insentiver til videre arbeid, og dermed om det samlede pensjonssystemet fremstår som helhetlig. I tillegg er det et selvstendig poeng å sikre at den enkelte arbeidstaker forstår sine rettigheter og dermed kan planlegge pensjoneringstidspunkt, og forholdet mellom arbeid og pensjon etter 62 år.

På bakgrunn av innføringen av ny alderspensjon i folketrygden, og den sterke overgangen fra ytelsesbaserte til innskuddsbaserte ordninger i privat sektor, vil utvalget drøfte mulighetene for å åpne for nye, ytelsesliknende produkter som i større grad kan samspille med de øvrige elementene i pensjonssystemet, og som samtidig kan være mer attraktive alternativer for både foretak og arbeidstakere, enn dagens ytelsesbaserte tjenestepensjoner.

Som beskrevet i avsnitt 7.3.5 nedenfor, kan dagens ytelsesbaserte ordninger ha betydelige regnskapsmessige kostnadseffekter for arbeidsgivere, slik at overlevelsen av ytelsesordninger i privat sektor kan være avhengig av regelverksendringer. Utgangspunktet for den videre drøftingen av mulige nye tjenestepensjonsløsninger vil være de sentrale risikoene i pensjonsordningene, som i stor grad må anses å ligge bak foretakenes omdanning til, og nyetablering av, innskuddsordninger, og som for øvrig er avgjørende for arbeidstakere og foretaks preferanser med hensyn til ulike typer ordninger.

I innskuddsbaserte ordninger bærer mottakerne av pensjon all avkastningsrisiko, så fremt ikke ordningen er en forsikringsordning med livslange utbetalinger. Ved sistnevnte er risikoen tilsvarende som ved ytelsesbaserte ordninger med livslange utbetalinger, og er på leverandørens hånd. Avkastningsrisikoen for arbeidstakerne i innskuddsordninger med opphørende ytelser er avhengig av risikoeksponeringen i investeringsporteføljen for pensjonskapitalen. Har arbeidstakeren investeringsvalg, som er det vanlige, vil avkastningsrisikoen stå i forhold til hvordan aktivaene er plassert til enhver tid, slik at forskjeller i individuelle holdninger til risiko gir individuelle forskjeller i avkastningsrisiko. Foretakene er etter lovverket forpliktet til å dekke alle kostnader i tjenestepensjonsordningene, herunder administrasjons- og forvaltningskostnadene i innskuddsbaserte ordninger med individuelt investeringsvalg. Dette innebærer at foretakene også har noe kostnadsrisiko ved innskuddsordninger, knyttet til arbeidstakernes investeringsvalg. Jo høyere risiko arbeidstakeren tar, desto høyere vil forvaltningskostnadene være, uten at foretaket har mulighet til å påvirke eller bestemme investeringsporteføljens sammensetning.

Levealdersjustering via det såkalte «delingstallet» i den nye alderspensjonen i folketrygden overfører hovedrisikoen for langt liv fra staten i dagens system til den enkelte, jf. avsnitt 3.1.2. I tillegg innføres det fleksibel pensjonsalder med ytelser fra folketrygden. De private tjenestepensjonsordningene skal tilpasses den nye folketrygden. I denne sammenhengen må innføring av fleksibel pensjonsalder og levealdersjustering vurderes.

7.3.3 Løsninger mellom ytelse og innskudd

Et mål med en eventuell ny type pensjonsordning må være at den samspiller bedre med den nye alderspensjonen i folketrygden, og at de påpekte utfordringene og problemene i dagens system reduseres. Dette kan innebære bortfall av sluttlønnsprinsippet, et harmonisert og mobilitetsnøytralt system for opptjening av pensjonsrettigheter, samt en fordeling og håndtering av risiko som aktørene og partene i arbeidslivet «kan leve med».

Muligheter i lovverket

Innenfor dagens lovverk er det i prinsippet mulig å konstruere et bredt spekter av produkter. Tabell 7.2 stiller opp en oversikt over noen slike produktmuligheter, samt hvorvidt de er tillatt innenfor pensjonslovene.

Et gjennomgående trekk ved de skisserte produktløsningene i tabell 7.2, er at de (muligens bortsett fra regulering via fellesfond) regnskapsmessig i hovedsak vil kunne håndteres som innskuddsordninger, siden det ikke tas hensyn til sluttlønn eller skal betales inn premier for tidligere opptjeninger ved lønnsøkninger. Samtidig vil utviklingen i pensjonen (med unntak hvis det er et fellesfond) være avhengig av den avkastningen den enkelte får, eventuelt ut over en garantert rente.

Noe som er tillatt i dag, men i svært liten grad benyttet av foretak, er å fastsette pensjonsytelsen som en prosentandel av den til enhver tid gjeldende lønn.

Et produkt med null prosent rentegaranti kan tenkes å fremstå som mer forståelig for arbeidstakerne enn et produkt med en høyere rentegaranti, siden pensjonsytelsen da vil øke tilsvarende den avkastning som oppnås på forvaltningen av fripolisekapitalen hvert år (gitt at avkastningen er positiv). 2 Alle de skisserte produktene i tabellen vil kunne ta hensyn til alle år en person er i arbeid, men det vil være forskjeller knyttet til i hvor stor grad det kan oppveies for reduksjonen i den nye alderspensjonen i folketrygden for lønn over 7,1 G.

Engangsbetalt alderspensjon

Et alternativ til å åpne for nye typer pensjonsordninger, kan være økt bruk av engangsbetalt alderspensjon etter foretakspensjonsloven, jf. avsnitt 3.4.3. En sentral forskjell mellom vanlige ytelsesordninger og engangsbetalt alderspensjon, er at foretaket ved sistnevnte ikke må oppjustere tidligere opptjente pensjonsrettigheter i takt med økt lønn. Slike ordninger likner således i utforming på innskuddsordninger, der de årlige opptjente rettighetene kan sammenliknes med årlige «fripoliser» til arbeidstakeren. Den endelige pensjonsytelsen til arbeidstakeren vil utgjøre summen av ytelsene fra «fripolisene».

Ved engangsbetalt alderspensjon vil fremtidig ytelsesnivå i prosent av sluttlønn være ukjent, siden årlige premier kun baseres på arbeidstakerens lønn ved innbetaling. Slik sett har arbeidstakeren en viss sluttlønnsrisiko i den forstand at årlig regulering av opptjente rettigheter gjennom avkastning på pensjonskapitalen må tilsvare den individuelle lønnsveksten i yrkeskarrieren for at arbeidstakeren ikke skal få en lavere pensjonsytelse sammenliknet med ytelsen fra en sluttlønnsbasert ordning, alt annet likt. Rettighetsopptjeningen i ordninger etablert som engangsbetalt alderspensjon er livsløpsbasert (alle år i arbeid gir opptjening), og slike ordninger vil derfor samspille godt med opptjeningsprinsippene i den nye alderspensjonen i folketrygden, jf. avsnitt 3.1.2. I forhold til tradisjonell (sluttlønnsbasert) ytelsespensjon, som normalt krever 30 års opptjening for fulle pensjonsrettigheter, kan ordninger med engangsbetalt alderspensjon således kunne «kompensere» for sluttlønnsrisikoen ved at flere år i yrkeskarrieren teller med.

7.3.4 Mulige hybride tjenestepensjonsordninger

Utvalget finner det formålstjenlig å vurdere nye produktmuligheter som kan fremstå som alternativer til dagens hovedprodukter, ytelsespensjon og innskuddspensjon, og som balanserer uforutsigbarhet og risiko for foretak og arbeidstakere. Nye produkter mellom ytelsesbaserte og innskuddsbaserte ordninger, kan omtales som hybridordninger, idet de kombinerer egenskaper fra dagens to hovedtyper av pensjonsordninger.

Prinsipielt om hybride tjenestepensjonsordninger

Hybride tjenestepensjonsordninger som fordeler risiko mellom foretak og arbeidstakere, er utbredt i det nederlandske pensjonsmarkedet, der det er etablert avtalebaserte ordninger i de ulike bransjene, og hvor partene i arbeidslivet er sentrale aktører med eierforhold til ordningene. Pensjonsordningene er definert som ytelsesbaserte fordi ordningene har årlig rettighetsoppbygging. En arbeidstakers fremtidige pensjonsytelse vil utgjøre en akkumulert prosentandel av lønn ut fra antall opptjeningsår, årlig opptjeningsfaktor og årlig inntekt. 3 Generelt innebærer risikofaktorene i en pensjonsordning uforutsigbare premier for foretakene og avkastningsrisiko for arbeidstakerne (og pensjonistene). En hybrid pensjonsordning som kombinerer ytelses- og innskuddsegenskaper, kan fordele denne risikoen på flere måter, og de årlige premiene og den årlige reguleringen av opptjente rettigheter kan således variere (Ponds og van Riel, 2007).

Hybride tjenestepensjonsordninger kan i hovedsak betraktes som kombinasjoner av tradisjonelle ytelsesordninger med fleksible premier og veldefinert regulering av pensjoner, og innskuddsordninger. Avkastningsrisiko vil gi usikkerhet knyttet til det endelige pensjonsnivået, men risikoen deles mellom arbeidstakere/pensjonister og foretak. På hvilken måte overskuddet skal fordeles kan avtales mellom partene, som i Nederland, i den pensjonsinnretning som administrerer og forvalter ordningen. Premier og regulering av rettigheter kan dermed variere avhengig av pensjonsordningens finansielle stilling. Rettighetene kan for eksempel reguleres med den gjennomsnittlige lønnsveksten i arbeidsmarkedet (eller innen enkeltbransjer), men dette må ikke nødvendigvis være garantert, og reguleringen kan dermed bli lavere dersom pensjonsordningens finansielle stilling skulle tilsi det.

En annen type hybrid tjenestepensjonsordning, er det som i Nederland omtales som «collective defined contribution», det vil si en «kollektiv innskuddsordning». Denne typen ordning har en relativt stor utbredelse i det nederlandske pensjonsmarkedet, og kjennetegnes ved at premiene, i motsetning til i den første hybridtypen, ikke brukes som risikostyringsparametre, men er gitte størrelser i pensjonsplanen. Opptjeningen av rettigheter for det enkelte medlemmet blir dermed en funksjon av medlemmets innskudd og pensjonsordningens finansielle situasjon. I norsk sammenheng ligner dette på ordninger etablert som engangsbetalt alderspensjon etter foretakspensjonsloven, jf. avsnitt 3.4.3.

Modell for hybride tjenestepensjonsordninger i Norge

Nedenfor skisseres hovedtrekkene i en mulig modell for typer av hybride tjenestepensjonsordninger i Norge. Det antas årlige gitte premier for foretaket, men modellen kan utformes slik at eventuell underfinansiering dekkes inn ved både reguleringspremier og lavere regulering av opptjente rettigheter. Modellkonstruksjonen er således uavhengig av hvordan risikoen deles mellom foretak og arbeidstaker/pensjonist.

Pensjonen som kommer til utbetaling beregnes i modellen på grunnlag av hele lønnsforløpet arbeidstakeren har opplevd under medlemskapet i ordningen. En slik ytelsespensjonsordning omtales gjerne som livslønnsbasert, i motsetning til sluttlønnsbasert. Dersom det hvert år opptjenes rettigheten til for eksempel to prosent av årets lønn i årlig (livsvarig) fremtidig pensjon fra 62 år og det ses bort fra lønnsutvikling, innebærer dette en årlig pensjon på 60 prosent av lønn etter 30 års arbeidsinnsats. Disse forutsetningene uttrykker ikke utvalgets syn på et realistisk ytelsesnivå, men er valgt blant annet for å illustrere kostnadene ved slike ordninger, jf. avsnitt 9.2. I de videre talleksemplene nedenfor antas det, for enkelhetens skyld, at arbeidstakeren ikke omfattes av andre ytelser (som folketrygd og AFP) enn tjenestepensjon, slik at premiestørrelser mv. refererer til en tenkt situasjon der tjenestepensjonsordningen dekker det nærmere forutsatte, samlede pensjonsnivået.

Årets pensjonsopptjening sikres gjennom innbetaling av årets premie, som er den forsikringstekniske kontantverdien av årets pensjonsløfte, og som igjen avhenger av beregningsrente, kjønn, alder og andre forutsetninger, jf. avsnitt 8.5. Årets premie vil her for en 40-åring være i størrelsesorden 18 prosent av årets lønn med beregningsrente på 2,75 prosent. Denne premien øker til 22 og 30 prosent for henholdsvis en 50-åring og en 60-åring.

Arbeidstakerens samlede opptjente pensjonsrettighet reguleres hvert år med den gjennomsnittlige lønnsveksten. 4 Det forutsettes at avkastningen på pensjonsordningens midler er god nok til å bekoste en slik regulering. Hvis pensjonsordningens beregningsrente er tre prosent og årets gjennomsnittlige lønnsvekst er fire prosent, må årets avkastning på midlene være minst syv prosent for at full regulering skal kunne ytes. Hvis avkastningen for eksempel blir åtte prosent, reguleres medlemmets rettigheter med fire prosent, mens den overskytende avkastningen på én prosent avsettes i ordningens premiefond. Hvis avkastningen i stedet blir seks prosent, reguleres den opptjente rettigheten kun med tre prosent (etter at tre prosent beregningsrente er trukket fra). Hvis ordningens premiefond er stort nok, på grunnlag av tidligere års avkastning utover beregningsrente og lønnsvekst, kan rettighetene likevel reguleres i takt med lønnsveksten. Alternativt kan rettighetene reguleres løpende med den avkastning som oppnås hvert år (utover beregningsrenten), uten at det til ordningen er etablert et premiefond.

På denne måten får medlemmene av pensjonsordningen helt eller delvis regulert verdien av sine fremtidige og/eller løpende pensjoner, uten at arbeidsgiveren i noe år må betale ekstra premie for regulering av tidligere opptjent pensjon. Ansatte med utypisk lønnsutvikling vil særlig kunne merke forskjellen på en sluttlønnsordning og en slik hybridløsning. Tabell 7.3 inneholder kompensasjonsgrader (første års pensjonsytelse) i prosent av sluttlønn for varierende antall års opptjening, og for varierende individuell årlig lønnsvekst i forhold til gjennomsnittlig lønnsvekst. Tabellen er basert på en rettighetsoppbygging på to prosent av lønn hvert år og en gjennomsnittlig lønnsvekst på fire prosent per år (medlemmenes opptjente rettigheter reguleres med denne størrelsen, jf. ovenfor).

For et medlem med årlig lønnsutvikling lik gjennomsnittet, sammenfaller ytelsene fra hybridordningen med ytelsene fra en sluttlønnsordning, for eksempel 60 prosent kompensasjonsgrad etter 30 års opptjening. For et medlem med egen lønnsutvikling som ligger to prosentpoeng over gjennomsnittet i hvert eneste av de 30 opptjeningsårene, reduseres kompensasjonsgraden til 45,3 prosent.

Imidlertid vil lønnsvekst to prosentpoeng høyere enn gjennomsnittslønnsveksten i alle 30 opptjeningsår også innebære en sluttlønn om lag 80 prosent høyere enn gjennomsnittssluttlønnen. En årlig pensjon på 45,3 prosent av den høye sluttlønnen tilsvarer 81,5 prosent av gjennomsnittssluttlønnen (det vil si 135,9 prosent av pensjonen som følger av gjennomsnittlig lønnsutvikling).

Samspill med folketrygdens alderspensjon, AFP og andre hybridordninger

Rettighetsoppbyggingen i folketrygdens alderspensjon og i ordninger etter avtalefestet pensjon (AFP), vil etter hvert foregå på samme måte som i den skisserte hybridordningen, men med garantert regulering av både pensjoner under opptjening (med gjennomsnittlig lønnsvekst) og pensjoner under utbetaling (noe lavere). Uttaksalder skal gjøres fleksibel fra 62 år, i tillegg til at det skal innføres såkalt levealdersjustering, jf. avsnitt 3.1.2.

Under visse forutsetninger 5 kan kompensasjonsnivået, ved pensjonering som 62-åring, fra folketrygden og AFP-ordningen, anslås til 50,8 prosent av sluttlønn etter 40 års opptjening med gjennomsnittlig lønnsutvikling. Med tillegg fra 30 års opptjening i en hybrid tjenestepensjonsordning, kan en samlet kompensasjonsgrad på 60 prosent oppnås hvis rettighetsopptjeningen i sistnevnte settes til 0,307 prosent av årets lønn hvert år.

Siden opptjeningen i folketrygden og i AFP-ordningen kun gjelder inntekt opp til 7,1 G, kan det konstrueres en modifisert hybridordning med årlig rettighetsoppbygging på 0,307 prosent av lønn opp til 7,1 G, og for eksempel to prosent av lønn mellom 7,1 G og 12 G. Med gjennomsnittlig regulering vil en slik ordning gi et samlet kompensasjonsnivå på 60 prosent fra 62 år, for lønn opp til 12 G.

Både fleksibelt pensjonsuttak og videre opptjening med tilhørende premiebetaling etter 62 år, kan bygges inn i en hybrid tjenestepensjonsordning. Dermed kan uttaksalderen velges felles med eller forskjellig fra uttaksaldrene for folketrygd og AFP. Fripoliser fra andre hybridordninger kan tenkes inkludert i en slik hybridordning uten at det påløper utgifter til foretaket knyttet til oppreservering, så lenge beregningsgrunnlaget for hybridordningene er likt. Sistnevnte vil for eksempel kunne være oppfylt hvis «siste» hybridordning og de hybridordningene fripolisene er utstedt fra, tilhører samme pensjonskasse. Siden reguleringen av pensjonsrettighetene hvert år finansieres med avkastningen fra tilhørende kapital, uten bidrag fra foretaket, slik det er forutsatt i denne modellfremstillingen, vil ikke senere regulering av fripolisenes rettigheter påføre foretaket utgifter.

7.3.5 Regnskapsføring av pensjonsordninger

Endringer i forutsetningene for opptjente pensjonsrettigheter, for eksempel høyere lønnsvekst eller lavere rentenivå, vil generelt ha betydelig innvirkning på kostnadene til foretakene fra år til år. Som nevnt i kapittel 4, gjelder dette særlig ved regnskapsføring av sluttlønnsbaserte pensjonsordninger.

Kravene til regnskapsføring av pensjonskostnader følger av lov 17. juli 1998 nr. 56 om årsregnskap mv. (regnskapsloven). Noe ulike regler gjelder for ulike grupper av regnskapspliktige foretak. Foretak som avlegger regnskap etter de internasjonale regnskapsstandardene (IFRS) følger IAS 19 Ytelser til de ansatte. For foretak som ikke avlegger regnskap etter IFRS, følger regnskapsføring av pensjonsordninger av de grunnleggende regnskapsprinsipper i regnskapsloven, og da i hovedsak sammenstillingsprinsippet. Sammenstillingsprinsippet innebærer at utgifter skal kostnadsføres i samme periode som tilhørende inntekt. Hovedformålet med dette er i henhold til norsk regnskapsstandard nr. 6 «å bidra til at pensjonskostnadene blir innregnet når de påløper, herunder at de blir fordelt systematisk og fornuftig over opptjeningsperioden».

Innskuddsbasert tjenestepensjon etter innskuddspensjonsloven skal regnskapsføres som innskuddsordninger etter norske og internasjonale regnskapsstandarder. Dette innebærer at foretak med innskuddspensjonsordninger resultatfører årets premie hvert år, og står etter et årsoppgjør uten videre regnskapsmessige pensjonsforpliktelser dersom årets premie ble betalt. All pensjonsopptjening i slike ordninger honoreres fullstendig straks opptjeningen har funnet sted, og foretaket har ikke reguleringsansvar for rettighetene. Risikoen for lavt fremtidig pensjonsnivå, gjennom eventuelle år med svak avkastning, hviler på arbeidstakerne.

Ytelsesbasert tjenestepensjon etter foretakspensjonsloven skal regnskapsføres som ytelsesordninger etter norske og internasjonale regnskapsstandarder. Dette innebærer at foretakene må balanseføre en netto pensjonsforpliktelse (eller pensjonseiendel) som utgjør differansen mellom nåverdien av samlede brutto pensjonsforpliktelser og verdien av pensjonskapitalen. Beregningene gjøres på grunnlag av økonomiske og aktuarielle forutsetninger om blant annet beregningsrente, forventet avkastning på pensjonskapitalen, lønnsutvikling, regulering av løpende pensjon, regulering i henhold til folketrygdens grunnbeløp og biometrisk risiko mv. Foretakene må i utgangspunktet kostnadsføre endringer i netto pensjonsforpliktelse gjennom regnskapsåret. Regnskapsstandardene tillater imidlertid at det innenfor visse grenser kan unnlates å kostnadsføre endringer i netto pensjonsforpliktelser som følger av at de økonomiske og aktuarielle forutsetningene har endret seg.

Foretak med ytelsesbasert tjenestepensjonsordning har dermed betydelig kostnadsrisiko i forhold til sluttlønnsprinsippet, og det fremtidige ytelsesnivået som ordningen sikter mot. Lønnsvekst medfører at foretaket må betale reguleringspremier for arbeidstakernes tidligere opptjente rettigheter, slik at de regnskapsmessige forpliktelsene og kostnadene øker. Foretaket har også risiko i forhold til forutsetningene som ligger til grunn for beregningen av regnskapsforpliktelsene. Særlig betydning har renten som anvendes for å beregne pensjonsforpliktelser til regnskapet. Dersom denne beregningsrenten reduseres vil nåverdien av fremtidige forpliktelser øke, og foretaket må dermed regnskapsføre høyere kostnader til oppfylling av pensjonsforpliktelsene.

Lønnsøkninger ved ordninger etablert som engangsbetalt alderspensjon (jf. avsnitt 3.4.3) etter foretakspensjonsloven medfører, i motsetning til ytelsesordninger etter samme lov, ikke at verdien av tidligere års pensjonsopptjening øker. Slike ordninger kan likevel ikke regnskapsføres som innskuddsordninger etter regnskapsstandardene, idet foretaket kan få redusert premie ved høy avkastning. De regnskapsmessige kostnadene er således «negative» i forhold til en ordinær innskuddsordning.

Sluttlønnsbaserte ytelsespensjonsordninger kjennetegnes dermed av forholdsvis forutsigbare ytelser for arbeidstakerne, og uforutsigbare kostnader for foretakene som finansierer ordningene. Motstykket til den høye graden av forutsigbarhet er delvis at arbeidstakerne ikke får noe igjen pensjonsmessig for å stå i arbeid mer enn 30 år, dersom kravet til full opptjening er 30 år. Dessuten er sluttlønnen usikker, og dermed er også pensjonsnivået for den enkelte usikkert. Graden av forutsigbarhet er også lavere for personer som ikke har full opptjeningstid, og som dermed får avkortet tjenestepensjon. Innskuddspensjonsordningene basert på årlige innskudd definert som andel av lønn, representerer motsetningen til sluttlønnsordningene: mer uforutsigbart pensjonsnivå for den enkelte, men forutsigbare utgifter og enkel regnskapsføring for foretakene.

Selv om pensjonsordninger etter den skisserte hybridmodellen med faste årlige premier for foretaket, langt på vei kan karakteriseres som ytelsesordninger for de ansatte, vil de i realiteten kunne være som innskuddsordninger for foretaket. Premien som foretaket skal betale, fastsettes etter en formel som med «normale» forutsetninger skal sikre en avkastning som muliggjør utbetaling av livslønnsbaserte ytelser på et visst nivå til de ansatte. Dersom forutsetningene svikter, endres likevel ikke grunnlaget for premiefastsettelse, og foretaket skal heller ikke på annen måte betale inn tilleggspremie. Arbeidstakerne (nåværende og tidligere ansatte) vil bære all risiko; enten må ytelsene reduseres eller så må arbeidstakerne betale inn ekstra premie.

For at et foretak med en slik tjenestepensjonsordning skal kunne regnskapsføre ordningen som en innskuddsordning, må det imidlertid være realitet i at foretaket ikke vil måtte dekke opp eventuell underfinansiering. Dersom et foretak formelt påtar seg, eller gjennom sin praksis overfor de ansatte viser, at det vil betale inn til pensjonsordningen ved underfinansiering, er det generelt slik at foretaket må regnskapsføre ordningen som en ytelsesordning. Det gjelder både ved innbetaling av engangsbeløp og ved endring av grunnlaget for fastsetting av foretakets premie. Dette prinsippet gjelder også dersom et foretak formelt eller reelt har rett til redusert premie ved høy avkastning på pensjonsmidlene, jf. omtalen av engangsbetalt alderspensjon ovenfor. Likevel kan det være rom for endring i grunnlaget for fastsetting av foretakets premie ved relevante endringer i vilkårene for pensjonsordningen, uten at ordningen dermed må regnskapsføres som en ytelsesordning.

Hvis foretaket sitter igjen med investerings- og biometrisk risiko, og hvis kapitalavkastningen og de aktuarielle forutsetningene avgjør om foretaket må betale full premie, må pensjonsordningen føres som en ytelsesordning. Hvis premiene foretaket må betale for de ansatte avhenger av alder, har dessuten foretaket en antatt forpliktelse om å betale relativt høyere premier i fremtiden: for arbeid utført «i dag» får foretaket en ekstrakostnad på fremtidige premier idet arbeidstakerne blir eldre og det blir kortere tid å opparbeide kapitalavkastning på. I tillegg øker sannsynligheten for at risikohendelsene (pensjonsalder) skal inntreffe ved høyere alder. Skal sammenstillingsprinsippet (jf. ovenfor) overholdes, må derfor foretaket regnskapsføre høyere kostnader per år enn det som faktisk betales inn i premie.

Ulike typer hybride pensjonsordninger vil måtte regnskapsføres ulikt, og er pensjonsordningene tilstrekkelig «nære» innskuddsordninger vil foretakene i utgangspunktet kunne kostnadsføre kun årets premie og unngå balanseføring av videre pensjonsforpliktelser.

7.3.6 Økt forutsigbarhet for foretak og arbeidstakere

I tabell 7.4 gis en oversikt over risikofordelingen mellom foretak, arbeidstaker og leverandør i de produktalternativene som er omtalt i dette kapitlet. I henhold til hybridmodellen i avsnitt 7.3.4, kan det utformes hybridordninger der foretaket har lav risiko ved at premien fastsettes år for år og det er ingen videre forpliktelser enn de årlige premiene, «Hybridordning I». Arbeidstaker har avkastningsrisiko, og reguleringen av rettighetene avhenger dermed av den avkastningen som forvaltningen gir. I en alternativ hybridordning, «Hybridordning II», kan risikoen deles mellom foretaket og arbeidstaker (varierende premier og avkastningsrisiko). Pensjonsleverandørene har i tillegg avkastningsrisiko dersom ordningen er tilordnet en garantert rente, samt risiko for langt liv ved livslange ytelser.

I tabell 7.5 oppsummeres og sammenstilles egenskaper ved dagens tjenestepensjonstyper etter foretakspensjonsloven og innskuddspensjonsloven, og de skisserte hybride tjenestepensjonsordningene.

I kapittel 4 kom det frem at foretak i stor grad unngår ytelsesordninger ved opprettelse av nye tjenestepensjonsordninger for sine ansatte, og at flere og flere eksisterende ytelsesordninger lukkes eller omdannes til innskuddsordninger. I undersøkelser omtalt i kapitlet oppga de fleste foretakene ønske om økt forutsigbarhet og lavere kostnader som hovedbegrunnelse for å gå bort fra ytelsesordningene. Private ytelsesbaserte tjenestepensjonsordningers overlevelse i det norske pensjonsmarkedet kan derfor være avhengig av om det gjøres endringer i regelverket for ytelsesordningene eller om det innenfor skattereglene tillates en ny type ytelsespensjonsordning som fjerner eller reduserer hovedproblemene i dagens system.

Ny type tjenestepensjonsordning

En eventuell ny type tjenestepensjonsordning som fordeler risiko mellom arbeidsgiver og foretak annerledes, kan som nevnt være et produkt som bedre balanserer forutsigbarhet og usikkerhet. Forutsigbarhet for foretakene må innebære stabile og kjente pensjonspremier og kostnader, og for arbeidstakerne høy grad av sikkerhet for fremtidige pensjonsytelser. En nærliggende løsning kan dermed være å regulere en type tjenestepensjonsordning som kombinerer elementer fra ytelses- og innskuddsordninger, slik at risikofordelingen mellom foretak og arbeidstaker balanseres. Ordningen kan tenkes konstruert slik at foretak og arbeidstaker har risiko samtidig, men at risikonivået for begge blir lavere enn det en av partene må påta seg ved rene ytelses- eller innskuddsbaserte ordninger.

Den skisserte hybridpensjonsordningen i avsnitt 7.3.4 er ikke en innskuddspensjonsordning etter norsk lovverk, siden ordningen på samme måte som ytelsesordninger til enhver tid definerer medlemmenes opptjente pensjonsrettigheter, og siden disse pensjonsrettighetene vil måtte være garanterte av et livsforsikringsselskap eller en pensjonskasse. Pensjonsopptjeningen sikres dessuten med årlige premier som avhenger av atskillig flere parametere og kjennetegn enn innskuddene i en innskuddsordning. Samtidig kan en hybridordning konstrueres slik at foretaket løpende kjøper seg fri fra enhver forpliktelse for de ansattes fremtidige pensjoner, slik som i innskuddsordningene. Senere reguleringer av opptjente pensjoner finner i slikt tilfelle kun sted i den grad avkastning utover pensjonsordningens beregningsrente finnes som finansieringskilde for reguleringene.

Lovverket

Ordninger etablert som engangsbetalt alderspensjon er ytelsesordninger hvor medlemmene hvert år opptjener pensjonsrettigheter som sikres av årets pensjonsinnskudd, typisk en fast andel av arbeidstakerens lønn. Teknisk sett bør det dermed være enkelt å skrive de ovenfor skisserte hybridordningene inn i foretakspensjonsloven, siden slike ordninger også er finansiert med engangsinnbetalinger. Engangsinnbetalinger etter hybridordningene bestemmes som verdien av den enkelte arbeidstakers pensjonsopptjening det aktuelle året, og ikke som innbetalinger beskrevet av en innskuddspremieplan, men dette fremstår neppe som et hinder for en utvidelse av foretakspensjonsloven til også å omfatte hybridordninger.

Krav til fondering, soliditet og kapitalforvaltning i forsikringsvirksomhetsloven (og dens forskrifter), jf. avsnitt 8.5, kan uten endringer gjøres gjeldende for hybride tjenestepensjonsordninger. I fonderingen kan det legges til grunn, som for eksisterende pensjonsordninger, en beregningsrente som garanteres av livsforsikringsselskapet eller pensjonskasse. For denne garantien må foretaket betale en rentegarantipremie, avhengig av investeringsrisiko, størrelse på den garanterte avkastningen og størrelsen på pensjonsordningens bufferkapital (kursreguleringsfond og tilleggsavsetninger). Foretaket vil også bli belastet med administrasjonspremier og premier for eventuelle uføre- og etterlattedekninger.

Forsikringsvirksomhetsloven kapittel 10A åpner for kjønns- og aldersnøytrale gjennomsnittspremier også utenfor offentlig sektor, jf. avsnitt 8.2. Loven beskriver nærmere hvilke krav som stilles til deltagende pensjonsordninger under en fellesordning. Forholdet mellom alderspensjonsytelse og etterlatteytelse for det enkelte medlem skal være likt etter pensjonsplanene for alle pensjonsordninger som deltar i en fellesordning. Pensjonsordninger med pensjonsplaner som gir forskjellig ytelsesnivå for alderspensjon kan imidlertid inngå i samme fellesordning. Fordelingsnøkkelen for premiebelastning er da ikke lenger foretakets andel av kollektivets lønnsmasse, som for de kommunale ordningene, men i stedet foretakets andel av kollektivets opptjente rett til pensjon det året.

Forsikringsvirksomhetsloven kapittel 10A refererer til sluttlønnsordninger, og inneholder dermed bestemmelser for slike ordningers reguleringspremier. Dersom hybride tjenestepensjonsordninger, som den beskrevet ovenfor, skal inkluderes i gyldighetsområdet for foretakspensjonsloven, og forsikringsvirksomhetsloven kapittel 10A skal gjøres gjeldende, må sistnevntes tekst om reguleringspremier modifiseres tilsvarende forskjellene mellom reguleringsmekanismene i hybride ordninger og sluttlønnsordninger.

Samlet vurdering

Drøftingen av hybridløsninger i dette avsnittet har hatt utgangspunkt i «Hybridmodell I» (jf. avsnitt 7.3.4 og tabell 7.4), det vil si en modell med lav risiko for foretaket (årlige og endelige premier) og noe avkastningsrisiko for arbeidstaker (over eventuell garantert rente). Skisseringen av modellen søker å illustrere en type pensjonsordning som foretakene i stor grad vil kunne håndtere regnskapsmessig som innskuddsordninger, og dermed unngå mye av uforutsigbarheten som sluttlønnsbaserte ytelsesordninger representerer. En alternativ «Hybridmodell II» kan utformes slik at risiko og uforutsigbarhet balanseres annerledes mellom aktørene, og kan fremstå som en mellomvariant mellom en ren ytelsesordning (der foretaket har det meste av risikoen) og en ren innskuddsordning (der arbeidstaker har det meste av risikoen). Rettighetsopptjeningen i begge modeller kan være som i avsnitt 7.3.4, men i modell II vil både premienivå og oppregulering av rettigheter kunne være uavhengige variabler og funksjoner av den enkelte pensjonsordnings økonomiske bæreevne.

Et av formålene ved å åpne for hybride pensjonsordninger i lovverket, vil måtte være at ordningene regnskapsmessig kan behandles mer fordelaktig i foretakenes balanser, enn dagens sluttlønnsbaserte pensjonsordninger.

Etter utvalgets vurdering bør det utredes nærmere om nye typer pensjonsordninger som i utforming ligger mellom ytelsesbaserte og innskuddsbaserte pensjonsordninger, bør skattefavoriseres og inntas i pensjonslovverket. Hybridmodellene som er beskrevet i dette avsnittet, er etter utvalgets oppfatning godt tilpasset de nye opptjeningsprinsippene for alderspensjonen i folketrygden.

Utvalget understreker at lovverket bør åpne for en stor grad av valgfrihet i forhold til utforming av nye hybridordninger, blant annet når det gjelder adgang til regulering av opptjente rettigheter.

Særmerknad

Utvalgsmedlemmene Erik Orskaug og Pål Einar Skarsbak ser at innføringen av en såkalt hybrid tjenestepensjonsordning isolert sett kan legge bedre til rette for bredere tjenestepensjonsordninger med arbeidstakerinnflytelse enn hva som er tilfelle med de tradisjonelle, arbeidsgiverstyrte ytelsesbaserte nettoordningene i privat sektor. En omdanningsprosess vil i seg selv kunne utløse prosesser som gir økt arbeidstakerinnflytelse. På den annen side mener disse medlemmer at en omdanning av de tradisjonelle nettoordningene til hybride tjenestepensjonsordninger vil overføre risiko knyttet til reguleringen av tidligere avsatte midler fra arbeidsgiver til arbeidstaker, arbeidstakere med stigende inntekt vil tape og ytelsene vil kunne bli lavere.

Endelig vil en hovedgrunn for mange arbeidsgivere til å ønske seg en hybrid tjenestepensjonsordning, nemlig ønsket om å komme utenom «problematiske sider» ved regnskapsreglene (kravet om balanseføring av fremtidige pensjonsforpliktelser som ikke er forsikringsmessig dekket og som vanligvis dekkes gjennom den årlige reguleringspremien), kun innfris hvis all risiko knyttet til reguleringen av pensjonene overføres arbeidstakerne. Disse medlemmer mener at en hybrid tjenestepensjonsordning som legger all slik risiko over på arbeidstakerne er lite egnet for en forhandlet bred tjenestepensjonsordning hvor kompromisset vil måtte ligge i en deling av risiko.

Risikoavlastning for arbeidsgiver står sentralt i forbindelse med forslaget om en hybrid tjenestepensjonsordning. Risiko og usikkerhet kan ikke fjernes i pensjonsordninger. Selv de enkle innskuddsordningene har elementer av risiko for arbeidsgiver, og viktige deler av denne risikoen vil øke i tiden fremover fordi fondene er under oppbygging. Lov om obligatorisk tjenestepensjon pålegger arbeidsgiver å betale administrasjons- og forvaltningskostnadene i ordningene, disse vil øke etter hvert som fondene bygges opp og slik sett representere en risiko og framtidig kostnad som strengt tatt skulle balanseføres i regnskapene.

De hybride tjenestepensjonsordningene vil måtte forholde seg til et langt mer komplekst risikobilde enn de rene spareordningene som innskuddsordningene representerer. Som andre ytelsesbaserte pensjonsordninger vil risiko knyttet til beregningsrenten, forventet avkastning av pensjonskapitalen, regulering av løpende pensjoner og utvikling i dødelighet og levealder, representere en usikkerhet som arbeidsgiver må forholde seg til og eventuelt dekke opp i form av fremtidige engangspremier. I tillegg er det selvfølgelig også knyttet særlig risiko til lønnsvekst. Og det er kun når en hybrid tjenestepensjonsordning overvelter på arbeidstaker all risiko knyttet til at kapitalavkastningen ikke er tilstrekkelig til å dekke en regulering av pensjonsfondene på linje med den generelle lønnsveksten i samfunnet, at arbeidsgiver «blir kvitt» den generelle reguleringsrisikoen.

Videre vil en omdanning fra en tradisjonell netto ytelsesordning til en hybrid tjenestepensjonsordning også gjøre det mulig for arbeidsgiver å «bli kvitt» sluttlønnsrisikoen knyttet til reguleringsansvaret for lønnsvekst ut over gjennomsnittlig lønnsvekst. I privat sektor antas mange arbeidstakere å tape på en overgang fra et sluttlønnsprinsipp til beregning av opptjente pensjonsrettigheter på bakgrunn av årets lønn (alle år).

Disse medlemmer mener det er lite tenkelig at en bred hybrid tjenestepensjonsordning vil bli utformet på en måte som (helt eller nesten helt) fjerner reguleringsrisikoen. Dermed faller også mye av den opprinnelige regnskapsmessige begrunnelsen for å foreslå et nytt tjenestepensjonsprodukt bort. Et forslag om en hybrid tjenestepensjonsordning, som rett nok legger bedre til rette for brede ordninger med mulighet for økt innflytelse for arbeidstakerne, må derfor vurderes opp mot de mulige svekkelser i pensjonsrettighetene for arbeidstakerne som vil følge av økt omdanning av de tradisjonelle ytelsesordningene. Denne avveiningen må videre ses i forhold til andre muligheter for økt bredde og innflytelse hvor en utvidelse av AFP-ordningen er den mest nærliggende.

Disse medlemmer er bekymret for at de ytelsesbaserte nettoordningene med innføring av en hybrid tjenestepensjonsordning vil bli angrepet fra to sider: først fra de arbeidsgivere som vil omdanne til innskuddsordninger (etter innføringen av obligatorisk tjenestepensjon) som framstår som klart billigere ordninger selv med maksimale innskuddssatser, samt at all framtidig «reguleringsrisiko» overveltes arbeidstakerne. Dernest fra de arbeidsgivere som tross alt mener at en omdanning fra de ytelsesbaserte nettoordningene til innskuddsordninger er å gå for langt. Omdanning til en hybrid tjenestepensjonsordning vil fremstå som mindre inngripende overfor de ordninger og ytelsesnivåer som i dag tilbys de ansatte. Resultatet kan lett bli langt flere omdanninger enn det som «trusselen» fra innskuddspensjonsordningene alene ville gitt. En halv million arbeidstakere er fortsatt omfattet av ytelsesbaserte nettoordninger i privat sektor.

8 Sentrale hensyn

I dette kapitlet drøftes nærmere de sentrale spørsmål og problemstillinger som er reist i utvalgets mandat, og utvalget vil her vurdere ulike alternativer for å organisere et system for tjenestepensjonsordninger som fremmer innflytelse for arbeidslivets parter, økt bruk av kjønns- og aldersnøytrale premier, enklere skifte av arbeidsgiver uten ulempe for pensjonsopptjeningen, lavere driftskostnader, og som ivaretar sikkerheten for pensjonsmidlene. Det redegjøres også for gjeldende praksis og regelverk knyttet til disse områdene.

8.1 Bedre innflytelse

8.1.1 Generelt om innflytelse

Med innflytelse menes i denne sammenheng hvem skal ta beslutningene om etablering, utforming, forvaltning og endringer i en tjenestepensjonsordning: foretaket eller arbeidstakerne. Den innflytelse over tjenestepensjonsordningene som øves av myndighetene og pensjonsleverandørene vil i liten grad være gjenstand for diskusjonen nedenfor. Innflytelsesbegrepet knytter videre an til evnen og muligheten for ulike parter til å påvirke en beslutning. I et partsforhold er det vanlig å skille mellom rett til å drøfte en beslutning og rett til å forhandle om en beslutning, noe som også uttrykker grad av innflytelse. Hovedspørsmålet er dermed hvem som skal ha innflytelse over hva, og på hvilken måte innflytelsen skal organiseres.

Foretakenes styringsrett over etablering, utforming og endringer i tjenestepensjonsordninger, vil stå sentralt i en vurdering av innflytelse og av endringer i fordelingen av innflytelse. Styringsretten kan i prinsippet begrenses av en rekke faktorer, for eksempel lov, tariffavtale og individuelle arbeidsavtaler.

Nedenfor redegjøres det først for hvordan innflytelse reguleres i gjeldende pensjonslover og hvordan innflytelse øves i dagens tjenestepensjonssystem. Dernest peker utvalget på noen utfordringer ved eventuell økt utbredelse av tariffavtalefesting av tjenestepensjoner, før mulighetene for bedre innflytelse for partene drøftes nærmere.

8.1.2 Innflytelse i dagens tjenestepensjonssystem

Tjenestepensjonsordninger er i Norge formelt og reelt knyttet til det foretaket som har opprettet ordningen, bortsett fra noen få tilfeller der det finnes egne pensjonsordninger for bestemte yrkesgrupper (for eksempel er det en egen ordning for sykepleiere). Foretakenes styringsrett står sterkt i privat sektor, og som nevnt i avsnitt 4.3.3 er tjenestepensjon i dag i svært liten grad tariffavtalefestet, selv om det finnes enkelte eksempler på dette. I offentlig sektor er partsinnflytelse gjennomgående regulert gjennom lov og avtale, jf. avsnitt 3.3.1.

Representasjon og individuelle valg

Foretakspensjonsloven § 2-4 og innskuddspensjonsloven § 2-6 inneholder bestemmelser om at foretak som har pensjonsordning som omfatter 15 eller flere medlemmer, eller har pensjonsordning med kollektivt investeringsvalg, skal ha en styringsgruppe for pensjonsordningen på minst tre personer, hvorav minst én skal velges av og blant medlemmene. Styringsgruppen skal uttale seg om saker som gjelder forvaltningen og praktiseringen av pensjonsordningen, og ordningens regelverk skal behandles av styringsgruppen før vedtak gjøres. Styringsgruppen er et rådgivende organ uten formell beslutningsrett, slik at uttalelser herfra ikke vil hindre foretak i å ta selvstendige beslutninger. Sentrale pensjonsspørsmål, som endringer i gjeldende ordninger, kan drøftes mellom partene lokalt i foretaket, og styringsgruppene sikrer slik sett arbeidstakerne en viss innflytelse. Pensjonistene har ikke krav på å være representert i styringsgruppene.

I en del pensjonskasser er de ansatte representert i kassens styre. Styrerepresentasjonen gir innsyn i administrasjonen av tjenestepensjonsordningen, for eksempel i regulerings- og kapitalforvaltningsbeslutninger, og gir formell stemmerett på lik linje med andre styremedlemmer. De ansatte har dessuten, i medhold av lovverket, representasjon i styrene til store og mellomstore foretak.

Den innflytelse som arbeidstakerne i dag kan øve, har i hovedsak organisatorisk forankring i tillitsmannsapparatet og arbeidstakerorganisasjoner, ved at de ansatte i et foretak velger representanter til de organer som etter lovverket skal eller kan ha ansatterepresentasjon. Arbeidstakerrollen gir i seg selv innflytelse over foretakets beslutninger, herunder i pensjonsspørsmål.

I innskuddspensjonsordninger med individuelt investeringsvalg har arbeidstakerne innflytelse over kapitalforvaltningen, idet den enkelte kan fatte beslutninger om hvordan innskudd og pensjonskapital skal forvaltes. Ifølge tall fra FNH har de fleste innskuddspensjonsordninger i privat sektor individuelt investeringsvalg.

Tariffavtalestrukturen

Foretakene er som hovedregel tilknyttet én arbeidsgiverorganisasjon, men kan være bundet av flere tariffavtaler mot ulike arbeidstakerorganisasjoner i ulike bransjer. Foretak kan være medlem i en arbeidsgiverorganisasjon uten å være omfattet av tariffavtale. Blant NHO og HSHs medlemsforetak, er henholdsvis nær halvparten og en tredjedel generelt omfattet av tariffavtale per 2009. Dette svarer til noe høyere tall hvis en ser på antall arbeidstakere, og i hele privat sektor ligger tariffavtaledekningen på arbeidstakernivå på rundt 50 prosent (Nergaard og Stokke, 2006).

Kollektive tariffavtaler omfatter generelt både organiserte og uorganiserte arbeidstakere innenfor det området tariffavtalen dekker. Ufravikelighetsnormen sikrer generelt at avtalene praktiseres tilsvarende for uorganiserte arbeidstakere innenfor samme avtaleområde i tariffavtaledekkede foretak. Det vil også være arbeidstakere som faller utenfor tariffområdene, der lønns- og arbeidsvilkår bare er regulert gjennom den personlige avtalen. Den personlige avtalen kan ha bestemmelser om pensjonsordning.

Hovedavtaler er hovedorganisasjonenes «grunnlov» og inneholder grunnleggende bestemmelser for forholdet mellom arbeidslivspartene, men ikke lønns- og arbeidsvilkår. Partene må komme til enighet ved forhandlingene, og det er således ikke knyttet konfliktrett til hovedavtalene. Hovedavtalene anvendes sammen med tariffavtalene som senere fremforhandles mellom organisasjonene for arbeidstakere og arbeidsgivere. Ved revisjon av tariffavtalene har partene konfliktrett.

Videre skilles det mellom samordnede og forbundsvise oppgjør. Samordnede oppgjør legger generelt til rette for koordinering mellom ulike tariffavtaler, og har blitt brukt ved ønsker om innføring av sosiale reformer. Lønnsoppgjøret i 2008 var for eksempel et samordnet oppgjør der det blant annet ble forhandlet om avtalefestet pensjon. Resultatet ble tatt inn som bilag i de fleste tariffavtaler i privat sektor.

8.1.3 Utfordringer ved tariffavtalefesting

Eventuell tariffavtalefesting av tjenestepensjon i privat sektor vil kunne by på betydelige utfordringer, blant annet knyttet til arbeidsgiversidens prinsipielle holdning til at tjenestepensjon ikke skal tariffestes. I tillegg vil det være utfordringer knyttet til juridiske og praktiske problemstillinger ved implementering av tjenestepensjon i avtaleverket, og til hvilke direkte konsekvenser avtalefesting kan få for foretakene og deres ansatte. Sistnevnte gjelder særlig forholdet til pensjonslovenes krav om forholdsmessighet og likebehandling innen foretak.

Kravet om forholdsmessighet innebærer at et foretak ikke kan forskjellsbehandle arbeidstakerne, idet de samlede pensjonsytelsene ikke kan utgjøre en større prosentandel av lønnen for arbeidstakere med høyere lønn enn for arbeidstakere med lavere lønn, jf. avsnitt 7.1.3. Dette er et sentralt prinsipp i pensjonslovgivningen og en betingelse for at foretak etter skatteloven kan få inntektsfradrag for innbetalinger til tjenestepensjonsordningene. Det samme gjelder for det såkalte likebehandlingsprinsippet som krever at alle ansatte skal være dekket av samme pensjonsordning i et foretak.

Således vil foretak som er omfattet av flere tariffavtaler med ulike bestemmelser om tjenestepensjon, måtte forholde seg til og vurdere innholdet i de ulike tariffavtalene opp mot hverandre. Oppfyllelse av forholdsmessighetsprinsippet vil kreve at foretaket gjør de mest sjenerøse bestemmelsene gjeldende for alle foretakets ansatte. Et eksempel kan være et foretak som omfattes av flere tariffavtaler som hver for seg regulerer innskuddsordninger og innskuddssatser, og nivå på eventuelle tilleggsdekninger. Hvis den ene tariffavtalen har bestemmelser om innskuddssatser som er høyere enn i noen av de andre avtalene, må foretaket sette sine innskuddssatser (for alle ansatte uavhengig av avtaletilknytning) lik de som opptrer i den mest sjenerøse avtalen. Likeledes må foretakets pensjonsordning ha bestemmelser om supplerende forsikringsdekninger (for eksempel uførepensjon) i tråd med den mest sjenerøse avtalen. Tilsvarende for foretak som er bundet av kun én tariffavtale, men som har ansatte med andre pensjonsavtaler innenfor lovverket.

Videre vil det for foretakene kunne oppstå utfordringer ved å vurdere hvilke avtaler som er mest sjenerøse og som dermed må følges. Det kan for eksempel være særlig vanskelig å bedømme og sammenligne innskuddspensjon og ytelsespensjon. Slike utfordringer vil også gjøre seg gjeldende for de myndigheter som skal vurdere om foretakenes pensjonsordninger tilfredsstiller lovkravene i pensjonslovene og i skatteloven.

Det er svært få tariffavtaler som i dag har bestemmelser om tjenestepensjon, og der hvor dette finnes er det valgt forskjellige løsninger. Forhandlingene om disse overenskomstene har ikke vært koordinert gjennom hovedorganisasjonene. Med flere og mer horisontale avtaler (det vil si avtaler som går over samme arbeidstakergruppe på tvers av foretak), og en situasjon der foretak omfattes av flere avtaler samtidig, vil koordinerings- og vurderingsoppgavene i det enkelte foretak i forhold til forholdsmessighetsprinsippet, kunne bli betydelige. Krav om like pensjonsavtaler i foretak i samme arbeidsgiverorganisasjoner, ville dessuten medført at svært mange foretak måtte ha endret sine eksisterende pensjonsordninger.

Generelt vil de ovennevnte utfordringer ved tariffavtalefesting av tjenestepensjon, kunne bli mindre krevende med avtaler som inneholder minstekrav enn avtaler som krever standardisering av pensjonsordningers utforming og sjenerøsitet.

Etablering av avtalebaserte tjenestepensjonsordninger vil på kortere sikt dessuten måtte medføre økte administrasjonskostnader for foretakene gjennom omlegginger av gjeldende ordninger. Imidlertid vil enkeltforetakene uansett måtte påregne vesentlige omlegginger, og derav kostnader, i forbindelse med tilpasning til den nye alderspensjonen i folketrygden.

Det synes for utvalget ikke å være formelle juridiske forhold i dagens lovverk som hindrer adgangen til å tariffavtalefeste tjenestepensjon. Praktiske og kostnadsmessige forhold, som diskutert ovenfor, kan derimot reise betydelige utfordringer ved økt tariffavtalefesting.

8.1.4 Bedre innflytelse for partene i arbeidslivet

I mandatet er utvalget bedt om å vurdere og skissere alternativer for å bedre arbeidslivets parters innflytelse i tjenestepensjonssystemet. Mandatet indikerer således at utvalget skal se på løsninger som bedrer innflytelsen, ikke bare for arbeidstakerne, men også for foretakene. Utvalget finner imidlertid at det uansett vil være problematisk å skissere løsninger som bedrer begge parters innflytelse samtidig.

Risikofordeling

Tjenestepensjoner har ikke et ensartet innhold. Et skille kan gå på hvordan risiko for fremtidige kostnadsøkninger og avkastningssvingninger håndteres og hvem som bærer denne risikoen. Risikofordelingen er viktig fordi denne kan ha betydning for om tjenestepensjon skal betraktes som lønn eller en frivillig velferdsordning fra arbeidsgiver.

I ytelsespensjonsordninger bærer arbeidsgiver all risiko og alle kostnader, og styringsrettsprinsippet er derfor svært viktig for foretakene. Hoveddelen av denne risikoen kommer av at kostnadene for arbeidsgiver vil være knyttet opp mot et pensjonsløfte i prosent av sluttlønn, slik at de årlige kostnadene for arbeidsgiver blir uforutsigbare, blant annet på grunn av lønnsvekst, jf. avsnitt 7.3.5. Dermed foreligger det generelt sterke argumenter for at foretakene også bør ha kontroll over etablering og utforming av slike ordninger. Kostnadene kan variere betydelig fra år til år, blant annet på grunn av engangspremier ved lønnsendringer og renteendringer, og de fulle konsekvenser av pensjonslovnader «i dag» vil derfor være vanskelige å overskue for foretakene.

I innskuddspensjonsordninger sparer foretaket, på vegne av arbeidstaker, en prosentandel av lønn hvert år. Foretakets kostnader er i slike ordninger langt mer forutsigbare og kan ligne direkte lønn. Arbeidstakerne kan, som nevnt, i de fleste ordninger beslutte plasseringen av pensjonsmidlene, men bærer også risikoen knyttet til avkastningssvingninger (såfremt det ikke er avkastningsgaranti knyttet til ordningen). Det kan derfor argumenteres for at det kan være høyere grad av arbeidstakerinnflytelse i innskuddsordninger enn i ytelsesordninger.

Foretakene skal dekke alle kostnader i tjenestepensjonsordninger (bortsett fra eventuell egenandel fra arbeidstakerne), herunder administrasjonskostnader og kostnader knyttet til forvaltning av pensjonskapitalen i innskuddsordningene. Etter hvert som innskuddsordningene har eksistert i noen år, og pensjonsmidler til forvaltning øker, vil arbeidstakernes investeringsvalg i slike ordninger få større betydning for foretakenes forvaltningskostnader. Isolert sett vil dette trekke i motsatt retning med hensyn til argumentet ovenfor om arbeidstakerinnflytelse i innskuddsordninger. Individuelt investeringsvalg, som arbeidstakerne har i de fleste innskuddsordninger, representerer dessuten vesentlig innflytelse for arbeidstakerne over pensjonsordningen de er medlem i.

Er pensjon utsatt lønn?

Tjenestepensjoner er en del av arbeidsforholdet i et foretak og kan for den enkelte arbeidstaker betraktes som en godtgjørelse for utført arbeid. I motsetning til lønn, som utbetales løpende, er tjenestepensjon en form for sparing eller rettighetsopptjening som kommer til utbetaling på et fremtidig tidspunkt. Tjenestepensjon kan på et slikt grunnlag omtales som utsatt lønn.

I økonomisk litteratur er det vanlig å betrakte pensjon som utsatt lønn, og dermed som en ytelse som inngår i totallønnen og bestemmes av arbeidskraftens produktivitet. Skattefavoriseringen av pensjonsordninger har stor betydning for økonomisk teoris evne til å forklare at arbeidstakere velger å ta ut en del av totallønnen som en betinget (av pensjonering) lønn. Uten skattefordelen ville en i utgangspunktet forvente at all lønn ville blitt tatt ut løpende, slik at den enkelte selv kunne allokere midlene mellom sparing og forbruk.

På den annen side vil medlemskap i en kollektiv pensjonsordning, uavhengig av eventuell skattefavorisering, medføre fordeler for arbeidstakerne. For det første kan et slikt kollektiv i visse markedssituasjoner regne med å oppnå lavere priser på pensjons- og andre forsikringer fordi de sammen har stor forhandlingsstyrke, og fordi forsikringsselskapet står fritt til å fremforhandle ulike priser med sine kunder. For det annet kan et kollektiv av arbeidstakere omgå det såkalte seleksjonsproblemet i forsikring, som innebærer at forsikringsselskapet må anta at det er de som er mest utsatt for forsikringshendelser som i første rekke vil ønske å kjøpe forsikring (slik at premiene må settes høyt, og at det kan bli vanskeligere å tegne forsikring). Kollektiv organisering reduserer usikkerheten for forsikringsselskapet og dermed også kostnadene for arbeidstakerne.

Siden det er den totale lønnskostnaden som er avgjørende for foretakets tilpasning i arbeidsmarkedet, vil det for arbeidstaker generelt oppstå en avveiing mellom lønn og pensjon (idet pensjonen «betales» ved å avstå direkte lønn). Dermed kan arbeidstaker ha fordel av å betrakte pensjon som en frivillig sosial ordning fra arbeidsgiver, som ikke er direkte koblet til lønn. Økte pensjonskostnader vil således ikke bli trukket inn i forhandlinger om lønn.

Foretaket kan på den ene siden foretrekke å definere pensjon som lønn, siden dette gir opphav til lønnstilpasning i markedet bare mot direkte lønn. På den annen side vil en slik formell avtale forhindre foretakets mulighet til å foreta ensidige endringer i pensjonsordningen, for eksempel å redusere kostnadsnivået. Tilsvarende står arbeidstakerne overfor den samme problemstillingen. Slike avveiinger kan bidra til å forklare hvorfor tjenestepensjon i privat sektor i liten grad har blitt tariffavtalefestet, siden både foretak og arbeidstakere kan, under ulike forutsetninger, ha hatt interesse av en uendret situasjon.

Pensjonsordninger sikrer ofte, i motsetning til lønn, arbeidstakerne og deres etterlatte rimelige økonomiske forhold ved alderdom, uførhet og andres dødsfall. Disse ordningene har historisk vært forsikringer som har ytt de som har oppfylt visse krav erstatning og/eller pensjon, mens de som ikke har oppfylt kravene ikke har fått utbetaling. Det har dermed ikke vært et en-til-en-forhold mellom inn- og utbetalinger der midlene kunne betraktes som utsatt lønn (til utbetaling til den enkelte på et senere tidspunkt). De innskuddsbaserte ordningene som er rene spareordninger, må imidlertid anses å ligge nærmere «utsatt lønn».

Et demokratiperspektiv

Spørsmålet om innflytelse over pensjonsordninger gjennom drøfting eller forhandlinger, kan også betraktes i et demokratiperspektiv på linje med innflytelse over andre sider ved arbeidsforhold og et foretaks drift. Som nevnt ovenfor, gir arbeidstakerrollen i seg selv innflytelsesrettigheter, gjennom blant annet ansatterepresentasjon i foretaksstyrer og styringsgrupper. Denne representasjonsformen er hjemlet i lov, forutsetter ikke tariffavtale, og illustrerer således at arbeidstakerinnflytelse kan oppnås på flere måter.

Samlet vurdering

Bedre innflytelse for arbeidslivets parter vil i utgangspunktet måtte innebære at foretakene får mindre innflytelse over foretakets pensjonsordning.

Bestemmelser i dagens lovverk om pensjonsstyre med representasjon fra pensjonsordningens medlemmer har begrenset betydning for arbeidstakernes innflytelse over beslutningsprosesser, men utvalget har ikke vurdert om bedre innflytelse for arbeidstakerne bør søkes oppnådd gjennom ny lovregulering.

Innflytelse over etablering og endring av tjenestepensjonsordninger kan kobles til tariffavtale, i den grad arbeidsgiver- og arbeidstakersiden kan enes om en slik tilnærming. Et argument i denne retning er prinsippet om at beslutninger som har kostnadsvirkninger bør kobles til lønnsdannelsen i foretakene. Utvalget bemerker dessuten at bedret innflytelse for arbeidstakerne generelt kan oppnås gjennom retten og plikten til drøfting.

Beslutninger om tjenestepensjoner kan i prinsippet legges til lønnsforhandlinger lokalt eller sentralt, og dermed til det eksisterende avtaleverket. Dermed kan kostnadsforholdene for pensjon kobles til direkte lønn. En slik eventuell prosess må partene i arbeidslivet selv stå for, og den kan tenkes knyttet til fordelingen av risiko mellom arbeidstakere og foretak. Det må også ses hen til de betydelige utfordringer ved tariffavtalefesting som utvalget har skissert i avsnitt 8.1.3.

Et bedret samspill mellom partene i arbeidslivet om tjenestepensjon, vil kunne bidra til økt kompetanse om pensjonsspørsmål. Etablering av slike kompetansemiljøer kan bidra til økt innflytelse og påvirkningsmuligheter fra arbeidstakere og foretak, overfor pensjonsleverandører, myndighetene og andre.

Økt avtalefesting av tjenestepensjon vil reise problemstillinger om dekning og videre organisering. For det første er det i privat sektor bare noe over halvparten av arbeidstakerne som er dekket av tariffavtale, slik at eventuell avtaleregulering ikke kan nå fullt ut i arbeidsmarkedet. For det annet kan det reises spørsmål om tariffavtalenes rolle i arbeidsmarkedet og hvordan tariffavtalefesting av pensjon kan påvirke partsorganiseringen. Omfattende sosiale rettigheter gjennom tariffavtale kan for eksempel bidra til kostnadsterskler mot arbeidsgiverorganisering, slik at foretak i større grad vil foretrekke å stå utenfor avtalesystemet.

De samlede virkningene for foretak, arbeidstakere og pensjonsleverandører av en eventuell strukturell omlegging i retning av tariffavtalefesting av pensjonsordninger, er ikke vurdert av utvalget. Det samme gjelder virkningene i pensjonsmarkedet av en mulig konsentrasjon av få og store pensjonsordninger og aktører.

8.2 Kjønns- og aldersnøytrale premier

8.2.1 Generelt om nøytralitet

Folketrygdens utbetalinger finansieres løpende over statsbudsjettet. Alle som bor eller arbeider i Norge er medlemmer i folketrygden, og utbetalingene graderes ikke etter forskjeller i forventet levetid, uføresannsynlighet mv. (biometrisk risiko) i ulike befolkningsgrupper. I private, markedsbaserte pensjonsordninger er dette annerledes, siden arbeidsstokkens alders- og kjønnssammensetning er av betydning for forsikringsrisikoen og dermed også for premiene. Heller ikke i disse ordningene graderes utbetalingene etter forskjeller i forventet levetid, uføresannsynlighet mv. De premier pensjonsinnretningen krever for å garantere for ytelsene, vil imidlertid reflektere slike forskjeller i biometrisk risiko. Premiene, for eksempel for alderspensjon med livsvarig utbetaling, vil derfor normalt være høyere for kvinner enn menn, blant annet fordi kvinner har høyere forventet levealder enn menn.

Kvidalutvalget, som i 2001 utredet kjønnsnøytralitet i pensjonsordninger i privat sektor, konkluderte med at ordninger hvor årlig innbetaling var lik for de to kjønn, og hvor dette ledet til like årlige ytelser, var det eneste som kunne forstås som ­pensjonsmessig likebehandling, jf. NOU 2001: 27. Utvalget kom videre til at ordninger hvor ulike årlige innbetalinger gir like årlige utbetalinger er mer akseptabelt ut fra likestillingshensyn, enn ordninger der like årlige innbetalinger gir ulike årlige utbetalinger for de to kjønn. Pensjonsmessig likebehandling i forsikringsbaserte pensjonsordninger kunne således bare sikres ved felles premietariff for kvinner og menn. Fordi risikoen for den som garanterer ytelsene (pensjonsinstitusjonen) i stor utstrekning avhenger av den forsikredes kjønn, kom utvalget til at en kjønnsnøytral premietariff ikke ville kunne opprettes uten en premieutjevningsordning eller en risikopool. Uten dette ville medlemmenes rettigheter ikke kunne ivaretas på en betryggende måte under et premieberegningssystem med kjønnsnøytrale premier. Utvalget vurderte det da slik at kompleksiteten, de økonomiske kostnadene og de administrative ulempene ved en eventuell kjønnsnøytral premietariff ville være betydelige, og utvalget anbefalte derfor ikke innføring av kjønnsnøytrale premietariffer.

Også alder kan påvirke forsikringspremiene. For eksempel vil premiene for en gitt årlig alderspensjon for eldre arbeidstakere måtte være høyere enn for yngre arbeidstakere som følge av kortere gjenværende tid til pensjonsalder. Denne forskjellen reflekterer at nåverdien av en fremtidig utbetaling er høyere jo kortere tid det er til utbetalingen skal foretas, slik at prisen for å finansiere utbetalingene øker jo kortere tid i forveien de finansieres. Lønnsøkninger vil dessuten være av større betydning for premieinnbetalinger for eldre arbeidstakere, siden det blir færre år å spre oppbyggingen av premiereserven på (sluttlønnsprinsippet innebærer at en lønnsøkning gir høyere pensjonskostnader fordi økningen får virkning for hele tjenestetiden). Alder har også betydning for sannsynlighet for utbetaling, og for hvor mange år utbetalingene forventes å måtte foretas, noe som i høy grad vil påvirke premiene i forsikringsavtaler.

8.2.2 Nøytralitet i dagens lovverk og tjenestepensjonsordninger

Det er en lang og lovfestet tradisjon i Norge for at medlemmenes rettigheter i henhold til pensjonsplanen skal være uavhengige av medlemmets kjønn i de skattefavoriserte, ytelsesbaserte tjenestepensjonsordningene. Under prosessen som ledet frem til at også innskuddsbaserte tjenestepensjonsordninger fra 2001 ble skattefavorisert, ble det fra flere hold reist spørsmål om hvordan likestillingshensyn ivaretas i slike ordninger.

I sine vurderinger av innskuddsbaserte tjenestepensjonsordninger, skilte Kvidalutvalget mellom ordninger som enten forutsetter eller gir adgang til kjøp av forsikringsprodukter, og rene spareordninger. Utvalget kom til at rene spareordningene innebærer lik utbetaling for begge kjønn de årene utbetaling foretas. For forsikringsbaserte innskuddsordninger kan pensjonsmessig likebehandling, som i de ytelsesbaserte, bare oppnås ved kjønnsnøytral premietariff. Like årlige ytelser kan imidlertid oppnås ved en differensiering av foretakets innskudd, forutsatt at differensieringen tilpasses dette formål.

På bakgrunn av Kvidalutvalgets vurdering om at arbeidsmarkedsvirkningene av et eventuelt krav om høyere tilskudd for kvinner enn for menn ville være beskjeden, ble innskuddspensjonsloven med virkning fra 2003 endret slik at foretakene fikk plikt til å foreta høyere innskudd for kvinner enn for menn dersom dette er nødvendig for å sikre like årlige ytelser, jf. innskuddspensjonsloven § 5-3 annet ledd. Dette gjelder for ordninger der pensjonskapitalen ved utbetalingsperiodens start skal konverteres til forsikring etter innskuddspensjonsloven § 7-3 første ledd bokstav b. Tilsvarende gjelder ved utforming av innskuddspremieplan for engangsbetalt alderspensjon, jf. foretakspensjonsloven § 5-2 fjerde ledd.

Når det gjelder kommunale pensjonsordninger ble det fra 2004 åpnet for en generell rett til å tilby pensjonsprodukter med en gjennomsnittsberegning av premier, jf. forsikringsvirksomhetsloven kapittel 10. Bakgrunnen for endringen var at hovedtariffavtalen i kommunal sektor stilte krav til at pensjonsordningene skulle ha et kjønns- og aldersnøytralt finansieringssystem, og at kun KLP hadde unntak fra forsikringsvirksomhetsloven til å tilby slike produkt. Det ble derfor reist spørsmål ved om de kommunale ordningene kunne flyttes til livsforsikringsselskaper som ikke hadde fått de samme unntak fra forsikringsvirksomhetsloven som KLP. Dette er nærmere drøftet i Banklovkommisjonens NOU 2003: 11 om konkurranse i kollektiv livsforsikring, som også inneholder forslaget til lovendring.

Forsikringsvirksomhetsloven ble med virkning fra 2006 igjen endret slik at pensjonsinnretninger ble gitt adgang til å tilby fellesordninger med premieutjevning, jf. loven kapittel 10A. Det er opp til foretakene om de ønsker å opprette en fellesordning, og i loven overlates det til den enkelte pensjonsleverandør å avgjøre om den vil tilby å forvalte en slik ordning med tilhørende premieutjevning. Slik premieutjevning motvirker at pensjonskostnadene varierer med medlemmenes kjønn og alder. Lovendringen hadde bakgrunn i forslag i NOU 2003:28 om kjønns- og aldersnøytralitet i kollektive pensjonsordninger fra Banklovkommisjonen. Forslaget fra Banklovkommisjonen var basert på regelverket for kommunale ordninger slik dette er nedfelt i forsikringsvirksomhetsloven kapittel 10 (med visse endringer). For å begrense utilsiktede utjevninger mellom foretak er det i loven satt visse vilkår til ytelsestyper for pensjonsordninger som inngår i samme fellesordning.

8.2.3 Økt bruk av kjønns- og aldersnøytrale premier

Utvalget har for det første lagt til grunn at ytelsene fra, og finansieringen av, folketrygden må anses som kjønns- og aldersnøytrale. De private tjenestepensjonsordningene kan imidlertid ikke finansieres etter folketrygdens system. Videre har utvalget ikke funnet grunn til å foreta en selvstendig vurdering av hva som er å anse som en kjønns- og aldersnøytral premie for pensjonsordninger i privat sektor, fordi det allerede foreligger lovregler i forsikringsvirksomhetsloven kapittel 10A som gir adgang til å utjevne premieforskjeller som har sitt utspring i den forsikredes kjønn og alder. Et praktisk utgangspunkt har derfor vært at en pensjonsordning som deltar i fellesordning i henhold til disse bestemmelsene, vil være å anse som en ordning som har kjønns- og aldersnøytrale premier.

I tillegg anser utvalget at innskudd til innskuddspensjonsordninger der alderspensjonsutbetalingene er opphørende, er kjønns- og aldersnøytrale. Bruken av kjønns- og aldersnøytrale premier øker dermed som følge av den økte utbredelsen av innskuddspensjonsordninger, jf. kapittel 4. Imidlertid kan denne utviklingen medføre større forskjeller mellom kvinner og menn med hensyn til antall år med tjenestepensjonsytelser relativt til antall år som pensjonist.

Etter det utvalget er kjent med, er det ingen tjenestepensjonsordninger i privat sektor som i dag beregner premier beregnet i henhold til bestemmelsene i forsikringsvirksomhetsloven kapittel 10A. Utvalget har diskutert om pensjonssystemet kan endres slik at flere pensjonsordninger i privat sektor vil beregne premier på denne måten, og ser at blant annet følgende forhold er av betydning for dagens situasjon:

• Foretakene har bare i en begrenset tidsperiode hatt adgang til å velge fellesordninger etter bestemmelsene i forsikringsvirksomhetsloven kapittel 10A.

• Foretakenes oppmerksomhet har de senere årene i stor grad vært rettet mot om ytelsesordningene skal endres, og slike beslutninger må fattes før eventuelle risikofellesskap med andre foretak kan vurderes.

• Dersom foretakene ikke har veldig lik sammensetning av kjønn og alder i sin arbeidsstokk, vil det alltid være noen foretak som vil måtte finansiere deler av premien for andre foretak.

• Foretak som har veldig lik sammensetning av kjønn og alder i sin arbeidsstokk er ikke nødvendigvis innen samme bransje, eller har ønske om risikofellesskap.

• Insentivene for å velge ordninger etter ovennevnte bestemmelser er svake, samtidig som slike ordninger ikke kreves av lov eller tariffavtale.

Utvalget ser at utbredelsen av det system for premieberegning som er angitt i forsikringsvirksomhetsloven kapittel 10A kan økes, ved at slik premieberegning for eksempel gjøres obligatorisk for ytelsesbaserte pensjonsordninger, gir skattefordeler eller lignende, eller ved at ansvaret for å fatte beslutninger om foretakets deltakelse i pensjonsordninger overføres fra foretaket til en part som må antas å legge mindre vekt på det enkelte foretaks pensjonspremie. Arbeidstakerne, deres organisasjoner, eller samarbeid mellom foretakenes og arbeidstakernes interesseorganisasjoner, kan være slike parter.

Utvalget vurderer imidlertid at en lov- eller avtalebasert tilnærming til økt utbredelse av slik premieberegning, vil reise betydelige utfordringer, særlig med hensyn til de kryssubsidierende virkningene som kan oppstå mellom foretak. Overføring av partiell beslutningsmyndighet til arbeidstakerne på dette området, kan også ha andre og utilsiktede virkninger. Spørsmålet om arbeidstakerne eller deres organisasjoner skal tillegges beslutningsmyndighet med hensyn til valg av premieberegningssystem, bør derfor ses i sammenheng med mer generelle spørsmål om innflytelse over pensjonsordningenes utforming, jf. avsnitt 8.1.

Utvalget vil videre peke på at premieforskjellene mellom yngre og eldre arbeidstakere normalt vil være lavere i et system for opptjening av pensjon etter et modifisert ytelsesprinsipp (som i avsnitt 7.3.5) enn i en sluttlønnsordning. Dette skyldes at lønnsøkning i et sluttlønnsbasert opptjeningssystem gir opphav til en økning i pensjonen, som kalkuleres ut fra medlemmets tjenestetid ved pensjonsalder, men som finansieres i perioden fra lønnsøkningen skjer til pensjonsalder. Altså skjer finansieringen over en stadig kortere periode. Denne effekten vil en ikke ha i det modifiserte opptjeningssystemet som av utvalget foreslås utredet.

Siden kvinner lever lenger enn menn, reduserer opphørende ytelser premieforskjellen mellom kvinner og menn. Etter gjeldende rett kan alderspensjon i en tjenestepensjonsordning opphøre etter 10 år, det vil si ved 77 år for de med pensjonsalder på 67 år, jf. foretakspensjonsloven § 5-1 og innskuddspensjonsloven § 7-3. Gjennomsnittlig levealder for kvinner og menn har økt, og ventes å øke ytterligere i årene fremover. Videre vil innføring av fleksibel pensjonsalder i folketrygden kunne medføre tidligere uttak enn i dag. Av hensyn til at kvinner således ofte vil motta alderspensjon fra tjenestepensjonsordninger over relativt færre år av pensjonisttilværelsen enn menn, bør det etter utvalgets oppfatning vurderes om det er behov for å øke minstekravet i pensjonslovene til alderspensjonens varighet (til for eksempel 15 år), eller alternativt å oppstille krav om at alderspensjonen må utbetales frem til en viss alder (for eksempel 77 år). Til tross for at dette kan lede til økte premieforskjeller mellom kvinner og menn, mener utvalget likevel at dette samlet sett kan være til kvinnelige arbeidstakeres fordel. Særlig gjelder dette ved økt fleksibilitet og tidligere uttak av tjenestepensjon (for eksempel fra 62 år).

8.3 Mobilitet i arbeidslivet

8.3.1 Generelt om mobilitet

I et tenkt helhetlig og nøytralt pensjonssystem vil det ikke være insentivvirkninger knyttet til mobilitet i arbeidsmarkedet, slik at jobbskifter i seg selv ikke vil påvirke verdien på opptjente pensjonsrettigheter. I de fleste pensjonssystem må det antas å ligge systemmessige forhold og mekanismer som både kan skape barrierer mot, og motivere til, arbeidstakermobilitet. Slike mekanismer virker på individuelle beslutninger om jobbskifte gjennom tilpasning ut fra fremtidig inntekt som pensjonist.

Internasjonale arbeider på dette feltet er imidlertid ikke entydige med hensyn til sammenhengen mellom virkninger på pensjonsrettigheter ved jobbskifte og grad av mobilitet (Hippe og Veland, 2008). I noen undersøkelser 6 er det funnet en viss slik sammenheng, mens andre ikke finner noen sammenheng. Andrietti (2001) viste for eksempel i en komparativ undersøkelse av arbeidstakermobilitet i flere land at negativ virkning på pensjonsrettighetene fra jobbskifte kun hadde en signifikant effekt med hensyn til mobilitet for ett land (Irland). Konklusjonssprikene kan for det første komme av at det finnes mange variable som kan medvirke til å forklare hvorfor arbeidstakere skifter jobb, slik at kausalitet generelt kan være vanskelig å identifisere og verifisere. I tillegg må det tas høyde for at det benyttes ulike beregningsmodeller, metoder og definisjoner i ulike arbeider.

I en norsk studie (Falch, 2008) av om arbeidstakere påvirkes av utsiktene til pensjon når de velger arbeidssted, konkluderes det med at det finnes en signifikant, men svært liten slik påvirkning. Undersøkelsen finner at arbeidstakerne i stor grad vektlegger lønn som yrkesaktiv ved beslutninger om jobbskifte, men at de til en viss grad også ser hen til pensjonsvirkningene.

Det synes altså ikke å være en sterk sammenheng mellom virkninger på pensjonsrettigheter fra mobilitet, og den faktiske mobiliteten i arbeidsmarkedet, slik at det hovedsakelig er andre forhold som er avgjørende for om arbeidstakere skifter jobb eller ikke. Imidlertid bør det med rimelighet kunne anføres at mobilitetsvirkninger generelt vil gjøre seg mer gjeldende for arbeidstakere etter hvert som de nærmer seg pensjonsalder, idet jobbskifter kort tid før pensjonsalder kan påvirke den enkeltes samlede pensjonsnivå. Videre kan mobilitetssammenhenger gjøre seg mer gjeldende etter hvert som kunnskap om pensjon generelt, og mobilitets- og rettighetsvirkninger spesielt, får større utbredelse blant arbeidstakerne. I tillegg til at det drives aktivt informasjonsarbeid om pensjon, får stadig flere erfaring med fripoliser, pensjonskapitalbevis og andre forhold ved pensjon og jobbskifte, i forbindelse med at alle nå omfattes av tjenestepensjonsordninger.

Minst like viktig som pensjonssystemets virkninger på arbeidstakermobiliteten, er virkningene på den enkeltes pensjonsrettigheter fra egen mobilitet gjennom yrkeskarrieren. I avsnittene nedenfor greies det nærmere ut om sistnevnte problemstilling.

8.3.2 Mobilitet i dagens pensjonssystem

Det norske tjenestepensjonssystemet kan deles inn i to hoveddeler: de homogene offentlige tjenestepensjonsordningene for ansatte i offentlig sektor, og de heterogene ordningene for ansatte i privat sektor.

Fripoliser, pensjonskapitalbevis og medregning

Ansatte i offentlig sektor omfattes av den såkalte overføringsavtalen mellom Statens Pensjonskasse og de kommunale ordningene, jf. avsnitt 3.3.1. Avtalen innebærer at opptjente rettigheter medregnes ved jobbskifte innen offentlig sektor (men det overføres ingen pensjonsmidler knyttet til disse rettighetene). De offentlige ordningene kan således sies å være mobilitetsnøytrale idet det ikke skapes barrierer mot eller gir insentiver til arbeidstakermobilitet. Om en arbeidstaker har hatt ulike arbeidsgivere innenfor avtalens virkeområde, har vedkommende rettigheter i og får pensjonsytelser fra den ordningen en står i ved pensjonsalder.

I privat sektor blir det utstedt fripoliser når arbeidstakerne trer ut av ytelsesbaserte tjenestepensjonsordninger, og fripoliseverdien baserer seg da på lønn på tidspunktet for jobbskiftet og ikke på en lønn ved pensjonsalder. Fripoliseverdien blir ikke lønnsregulert frem til pensjoneringstidspunktet, men får tilført avkastning hvert år. Dersom arbeidstakeren kommer inn i en identisk ordning hos ny arbeidsgiver, vil lønnsutviklingen kontra utviklingen i avkastningen avgjøre om alderspensjonen blir høyere eller lavere enn om arbeidsgiveren hadde vært den samme gjennom hele yrkeskarrieren.

Fripoliser kan etter lovverket slås sammen og flyttes fra et livsforsikringsselskap til et annet. De samlede fripolisekostnadene vil da kunne reduseres, noe som igjen vil kunne medføre høyere utbetalte pensjonsytelser. Økt konkurranse og kostnadspress i fripolisemarkedet vil dessuten kunne redusere kostnadene ytterligere, og stimulere til flytting og sammenslåing av fripoliser.

Når arbeidstakere trer ut av innskuddsbaserte ordninger utstedes det pensjonskapitalbevis. Overføring av pensjonskapital mellom innskuddsordninger gjennom slike bevis, er langt enklere enn tilfellet er for ytelsesordninger. Selv om foretak kan ha ønske om å ikke la pensjonskapital fra annen pensjonsordning inngå i foretakets pensjonsordning, siden foretakene blant annet må dekke alle forvaltningskostnader, har arbeidstakeren rett til å få overført opptjent pensjonskapital fra én innskuddsordning til en annen, jf. innskuddspensjonsloven § 6-3.

Regelverkene i ytelsesbaserte tjenestepensjonsordninger kan inneholde bestemmelser om såkalt medregning. For den enkelte arbeidstaker innebærer medregning at tjenestetiden i en pensjonsordning ikke bare regnes fra da medlemmet ble tatt opp som medlem i ordningen, men tillegges tjenestetid i annen pensjonsordning (fra tidligere arbeidsforhold). Tillegget i tjenestetid settes i utgangspunktet lik tjenestetiden i den eller de pensjonsordninger som medregnes.

I pensjonsordninger hvor tjenestetid har selvstendig betydning for opptjent pensjon, slik tilfellet er i sluttlønnsbaserte ordninger, kan forskjellen mellom pensjonsytelser med og uten medregning av tidligere tjenestetid være betydelig. Den kanskje viktigste konsekvensen av å medregne tidligere tjenestetid i slike ordninger er imidlertid at eventuelle lønnsøkninger i nytt foretak, alt annet likt, får de samme konsekvenser som tilsvarende lønnsøkninger ville hatt om arbeidstakeren hadde fortsatt i tidligere arbeidsforhold. Om medregning ikke foretas i sluttlønnsbaserte ordninger, vil bytte av arbeidsgiver redusere den positive effekt lønnsøkninger har på pensjonen, siden lønnsøkningen får konsekvenser for tidligere opptjent pensjon beregnet over en kortere tjenestetid.

For pensjonsinnretningen vil medregning innebære at det umiddelbart etter at medlemmet tas opp, oppstår behov for å foreta avsetninger som dekker medlemmets samlede, opptjente pensjon. Avsetningen finansieres ved at premiereserve fra tidligere ordning (fripolisen) overføres pensjonsinnretningen. Er overført premiereserve mindre enn det som er nødvendig for full medregning av tjenestetid, kan det foretas avkorting i den medregnede tjenestetiden. Om så ikke gjøres, må foretaket finansiere avsetningene gjennom innbetaling av tilleggspremie. Er overført premiereserve fra den tidligere ordningen derimot større enn det som trengs for å finansiere full medregning i ordningen, sikres overskytende premiereserve ved utstedelse av fripolise til arbeidstakeren.

Medregning er regelen i ordninger som omfattes av overføringsavtalen mellom offentlige tjenestepensjonsordninger, men er ikke vanlig i privat sektor. Begrunnelsen for at foretak ikke vil medregne opptjente rettigheter fra tidligere arbeidsgiver, knytter seg trolig først og fremst til kostnadene.

Det er ikke adgang til å foreta medregning fra innskuddsbaserte pensjonsordninger opprettet etter innskuddspensjonsloven, til ytelsesbaserte ordninger. Dette må ses i sammenheng med at eventuell medregning av tjenestetid ikke har noen funksjon i pensjonsordninger hvor opptjent pensjon ikke beregnes på bakgrunn av tjenestetiden i ordningen, som i innskuddsbaserte ordninger.

Sett fra arbeidstakers ståsted er det dermed ingen systemmessige forhold som virker inn på pensjonsrettighetene ved jobbskifte og overgang mellom innskuddspensjonsordninger. Imidlertid vil pensjonsrettighetene bli påvirket av hvilke pensjonsordninger, ytelsesbaserte eller innskuddsbaserte, arbeidstakeren har vært medlem i, hvilke dekninger disse ordningene har hatt, samt av nivået på dekningene og/eller innskuddene.

Jobbskifter

Som nærmere omtalt i kapittel 4, har mange foretak de siste årene omdannet sine ytelsesordninger til innskuddsordninger. Ofte lukkes den gamle ytelsesordningen, slik at bare arbeidstakere som var ansatt i foretaket på lukkingstidspunktet fortsatt kan omfattes av ytelsesordningen, mens nyansatte omfattes av en innskuddspensjonsordning. Mobilitetseffekter i slike tilfeller kan for eksempel oppstå hvis en arbeidstaker har sluttet i et foretak, vært omfattet av en ytelsespensjonsordning, og sent i yrkeskarrieren vender tilbake til det samme foretaket og da blir omfattet av en innskuddspensjonsordning. Effekten blir større hvis innskuddsordningen er dårligere enn ytelsesordningen.

I private ordninger er karantenetiden for å ha krav på en rettighet ved jobbskifte nå maksimalt ett år, mot tidligere tre år. I offentlig sektor er denne karantenetiden tre år. Karantenetidens betydning antas således å være beskjeden i private ordninger, mens betydningen kan være større i de offentlige ordningene.

Den samlede pensjonen for en arbeidstaker vil generelt kunne bestå av rettigheter opptjent fra offentlige ordninger, og private ytelsesbaserte og innskuddsbaserte tjenestepensjonsordninger. Innenfor de private ordningene er det store variasjoner i hva ordningene omfatter, med hensyn til ytelsesnivå, sparesatser, utbetalingsperiode, tilknyttede risikodekninger og annet. Dette innebærer at mange jobbskifter, selv innenfor foretak med ytelsesbaserte eller innskuddsbaserte ordninger, vil kunne ha virkninger på de samlede pensjonsrettighetene.

Jobbskifte før pensjonsalder fører til endringer i beregningsgrunnlaget for fastsettelse av pensjonskapitalverdien. Den såkalte pensjonsbrøken kommer frem ved å dele antall års medlemskap i en ytelsespensjonsordning på antall år fra ansettelsestidspunkt til pensjonsalder. Førstnevnte kan maksimalt settes til 30, mens sistnevnte ikke kan være høyere enn 40, i henhold til regelverket. Full pensjon betinger 30 års opptjening ved pensjonsalder, og pensjonsbrøken angir den faktiske pensjonens andel av maksimal pensjon.

Hvis en arbeidstaker for eksempel meldes inn i et foretaks pensjonsordning som 27-åring, har arbeidstakeren 40 år igjen til pensjonsalder. Slutter vedkommende i foretaket som 50-åring blir medlemstiden 23 år, slik at pensjonsbrøken blir 23/40. Isolert sett «taper» dermed arbeidstakeren differansen mellom 30/30 (full opptjening) og 23/40 i forhold til om vedkommende hadde fortsatt å arbeide i foretaket og vært medlem i pensjonsordningen. I tillegg kommer virkningen av forskjellen i sluttlønn som 67- og 50-åring, jf. ovenfor. Arbeidstakeren i eksemplet får ikke pensjonsrettighetene lønnsregulert de siste 17 årene, men får derimot avkastningen som tilføres fripolisen. Samtidig vil arbeidstakeren kunne tjene opp pensjonsrettigheter i annen pensjonsordning de siste 17 årene, slik at samlet pensjonsytelse vil være summen av 23/40 av sluttlønn som 50-åring tillagt avkastning, og ytelse fra pensjonsordningsmedlemskap fra 50 til 67 år. Forskjellen mellom denne samlede ytelsen og 30/30 av full pensjon vil dermed uttrykke en forskjell i forhold til å stå i samme stillingen til pensjonsalder.

Under visse forutsetninger kan jobbskifter være lønnsomt for arbeidstakere med hensyn til samlet pensjonsytelse, og således motivere til mobilitet. I en ordning som krever 30 års opptjening vil en arbeidstaker som er medlem i for eksempel 40 år, kun få «godskrevet» 30 av disse. Ved å foreta flere jobbskifter i løpet av yrkeskarrieren, kan arbeidstakeren dermed oppnå økt samlet pensjon sammenliknet med å være tilknyttet samme pensjonsordning hele yrkeskarrieren. For eksempel vil en arbeidstaker som ved 37 år går fra privat til offentlig sektor, kunne få full pensjon fra den offentlige pensjonsordningen (30-årskrav til full opptjening nås ved 67 år), i tillegg til pensjonsytelsene fra den private tjenestepensjonsordningen.

Ved jobbskifte fra offentlig til privat sektor vil pensjonsbrøken endre seg som ved jobbskifte fra privat ytelsespensjonsordning, men endringen blir mindre «streng» i forhold til bevegelse mellom private ordninger. Grunnen til dette er at det maksimalt kan kreves 40 års opptjening for offentlig ansatte som slutter før oppnådd pensjonsalder. 7 Isolert sett kan dette anses som en barriere mot mobilitet. Hvilke pensjonsutslag slike jobbskifter samlet vil ha, vil avhenge av arbeidstakertilpasning over yrkeskarrieren, og av hvordan opptjente rettigheter fra tidligere arbeidsforhold reguleres frem til pensjonsalder. Jobbskifter mellom ytelsespensjon og innskuddspensjon vil generere tilsvarende effekter.

I vedlegg 1 vises gjennom typeeksempler hvilke effekter ulike typer jobbskifter kan ha på samlede pensjonsrettigheter, og hvordan samspillet mellom ulike ordninger kan slå ut.

De fleste ytelsesbaserte tjenestepensjonsordningene i dag har supplerende forsikringsdekninger utover alderspensjon, som uføre-, etterlatte- og barnepensjon. Dette er ikke vanlig i innskuddsbaserte ordninger. Når det gjelder uføredekninger, har en del ordninger fripoliserettigheter knyttet til disse, slik at arbeidstakeren kan ta med seg opptjente uførepensjonsrettigheter ved avslutning av arbeidsforhold. Tjenestepensjonsordninger med uføredekning, men uten oppsparing av slike rettigheter, innebærer at arbeidstakeren vil miste uføredekningen ved overgang til for eksempel en innskuddspensjonsordning. Således kan jobbskifte, alt annet likt, fremstå som mer eller mindre attraktivt for den enkelte, avhengig av utformingen av uføredekningen.

8.3.3 Nøytralisere mobilitetsvirkninger

Tidligere var medregning av opptjente pensjonsrettigheter ved jobbskifte i privat sektor vanlig. Ved avslutning av arbeidsforhold fikk arbeidstakeren med seg premiereserven tilhørende opptjent pensjon i form av en fripolise. Dersom ny arbeidsgiver hadde pensjonsordning, var denne ofte ganske lik den hos tidligere arbeidsgiver. Ny arbeidsgiver sikret en ytelsespensjon på et visst nivå fratrukket beregnet folketrygd og fripolisen. Dette betydde at arbeidstakeren oppnådde ytelsesnivå i forhold til sluttlønn hos arbeidsgiveren ved pensjonsalder, selv etter flere jobbskifter (som i offentlig sektor i dag).

Tradisjonelt hadde også alle tjenestepensjonsordninger både alderspensjon og uføre- og etterlattepensjoner, slik at jobbskifte som regel ikke innebar noen særlig endring i disse risikoytelsene. Systemet forutsatte imidlertid ytelsesbaserte tjenestepensjonsordninger i foretakene. Etter hvert har flere foretak kuttet ut etterlattedekningene og erstattet dem med gruppelivsdekninger. Det har også over tid vært en utvikling mot at nivåene på både uføre- og etterlattedekningene ikke er like fra foretak til foretak.

Etter foretakspensjonsloven i 2001, som blant annet innebar nye regler for medregning av opptjente rettigheter, opphørte praksisen med medregning for nye ansatte i de fleste foretakspensjonsordninger (for de som var ansatt før endringen gjelder medregningsreglene fortsatt). Dermed ble avkastning på fripolisene avgjørende for om endelig pensjon fra ytelsesordninger, sammen med fripolisene, faktisk ville utgjøre den aktuelle prosentandelen av sluttlønn.

Fripolisene har nå fått en annen rolle enn tidligere, særlig når om lag 900 000 arbeidstakere omfattes av innskuddspensjonsordninger hvor fripoliser ikke kan medregnes. Dette spiller for øvrig ingen rolle i innskuddsordninger, da ytelsene fra disse ikke utmåles i forhold til sluttlønn. En arbeidstaker som har en del jobbskifter gjennom sin yrkeskarriere vil kunne ha opptjent rettigheter fra offentlige ordninger, private ytelsesordninger og private innskuddsordninger. Det er derfor nødvendig å se helheten i dette bildet når pensjonsordninger skal vurderes. Siden fripoliser er fullt ut betalte forsikringer, og den enkeltes eiendom, er de imidlertid lette å ta hensyn til både for den enkelte selv, og ved en overordnet vurdering av pensjonssystemet.

Selv om innskuddspensjonsordningene øker betydelig i omfang, både ved nyetablering av ordninger og ved omdanning av ytelsespensjonsordninger, vil det være mange som vil ha rettigheter i og motta ytelser fra (lukkede og ikke lukkede) ytelsesordninger i flere tiår fremover. En eventuell utfasing av private ytelsespensjonsordninger over (lang) tid vil imidlertid kunne gi opphav til et todelt tjenestepensjonsmarked med innskuddspensjoner i privat sektor og ytelsespensjoner i offentlig sektor. En slik situasjon vil videreføre mobilitetsutfordringene beskrevet ovenfor, siden problemstillingene rundt opptjente rettigheter ved flytting mellom offentlig og privat sektor fortsatt vil være til stede.

Etter utvalgets vurdering kan ovenfor beskrevne mobilitetsvirkninger reduseres ved at

1. det innføres mer ensartede produkter i hele tjenestepensjonsmarkedet, privat som offentlig,

2. opptjente rettigheter fra tidligere arbeidsforhold lettere kan medflyttes til ny ordning hos ny arbeidsgiver (for eksempel ved endrede medregningsregler), eller ved

3. større utbredelse av pensjonsordninger basert på alleårsopptjening.

Etter hver av disse vil opptjente pensjonsrettigheter i mindre grad bli påvirket av jobbskifter, men det vil fortsatt være mobilitetsvirkninger knyttet til pensjonsordningenes sjenerøsitet. Utvalgets skisserte hybridmodell for pensjonsopptjening, økt utbredelse av innskuddsordninger, samt regelendringer for ytelsesordninger, kan legge til rette for oppfyllelse av intensjonene i alle de tre punktene. En hybridmodell kan særlig fremme samspillet mellom pensjonsordninger etablert etter modellen, og mellom slike ordninger og ordninger etablert etter innskuddspensjonsloven og som engangsbetalt alderspensjon. Utvalget bemerker imidlertid at fordeler og ulemper for arbeidstakere og foretak, og konsekvenser generelt, av disse løsningene, ikke er utredet.

Dagens regulering av fripoliser og pensjonskapitalbevis gir visse muligheter for sammenslåing, samtidig som lov om individuell pensjonsordning åpner for at individuelle pensjonsrettigheter etter visse kriterier kan slås sammen med fripoliser og pensjonskapitalbevis. Dagens bestemmelser om sammenslåing av fripoliser kan imidlertid oppfattes som komplisert, og det kan således være behov for en forenkling ved at fripoliser med forskjellige premiesatser, beregningsrenter og utbetalingsperioder kan slås sammen uten å endre disse grunnleggende forhold.

Utvalget ser også at å åpne for en form for «medregning» der pensjonskapitalbevis og fripoliser i større grad kan knyttes til kollektive tjenestepensjonsordninger, i utgangspunktet kan være gunstig for arbeidstakermobiliteten. En slik adgang kan også tenkes gi rom for forenklinger og kostnadsbesparelser, men dette kan slå ulikt ut for den enkelte og for foretakene. Pensjonsspareavtaler etter lov om individuell pensjonsordning, kan i dag for eksempel tilknyttes kollektive pensjonsordninger, jf. loven § 4-1.

Utvalget som utreder offentlige tjenestepensjonsordninger og hvordan disse skal tilpasses den nye folketrygdmodellen i 2011, la frem sin foreløpige rapport 11. mars 2009, og skisserte der fire alternative modeller for offentlige tjenestepensjonsordninger, jf. avsnitt 3.3.2. To av modellene, «modifisert bruttoordning» og «netto ytelsesordning», kan bidra til å opprettholde de mobilitetsvirkningene som er omtalt ovenfor. De to andre modellene, «innskuddspensjon» og «ytelsesbasert påslagsmodell», vil imidlertid ikke inneha slike mobilitetsvirkninger, utover de insentiver som ligger i et system med variasjoner i ordningers sjenerøsitet og supplerende dekninger.

8.4 Lavere kostnader

I utgangspunktet så utvalget for seg en nærmere drøfting av kostnadsstruktur og kostnadsnivå i innskuddsbaserte og ytelsesbaserte pensjonsordninger i det norske tjenestepensjonsmarkedet, samt en vurdering av om like ordninger kan ha ulikt kostnadsnivå (for eksempel gjennom en sammenligning mellom kostnader i ytelsespensjonsordningen for sykepleiere og tilsvarende kostnader i en privat pensjonsinnretning). Imidlertid har det vist seg problematisk å fremskaffe kostnadsdata om ytelsespensjonsordninger. Utvalget har derfor begrenset sine vurderinger til å omfatte de kostnader som foretak som kjøpere av tjenestepensjonsprodukter i markedet står overfor, innenfor de innskuddsbaserte ordninger hvor relevante data er tilgjengelig. Kostnadsanalysene som utvalget har gjort er således noe snever, men til tross for begrenset informasjon kan mulige stordriftsfordeler i leverandørleddet identifiseres, og foretakenes innkjøpsmakt i markedet vurderes.

8.4.1 Generelt om kostnader i tjenestepensjonsordninger

Driftskostnader i tjenestepensjonsordninger inkluderer alle kostnader knyttet til administrasjon og forvaltning. Førstnevnte omfatter typisk kostnader i forbindelse med markedsføring, innbetaling av innskudd og premier, overføring av kapital til fond som forvalter kapitalen, kontohold, samt informasjon til medlemmene. I tillegg kommer kostnader fra kapitalforvaltning, konvertering av kapital til annuiteter (dersom livslange ytelser er definert i innskuddsordninger), og fra utbetaling av pensjoner.

Kostnader i tjenestepensjonsordninger kan betraktes dels ved å se på ovennevnte kostnader knyttet til driften av en pensjonsordning eller en pensjonskasse (leverandørkostnadene), og dels ved å se på kostnadene til foretakene ved kjøp av pensjonsprodukter. I det videre anser utvalget «kostnadene» knyttet til tjenestepensjonsordninger som de prisene foretakene betaler en pensjonsinnretning for administrasjon og forvaltning av foretakets pensjonsordning.

I de norske innskuddspensjonsordningene påvirkes ikke pensjonskapitalen eller pensjonsutbetalingene av administrasjons- og forvaltningskostnader, siden disse belastes foretakene og ikke arbeidstakerne (foretakene skal etter pensjonslovene dekke samtlige kostnader i tjenestepensjonsordninger). Forvaltningskostnadene har sammenheng med kompleksitet og risiko i investeringsporteføljene, og i ordninger med individuelt investeringsvalg kan dermed foretakene ha insentiv til å begrense arbeidstakernes valgfrihet, for eksempel til å investere kapitalen i porteføljer med en høy aksjeandel. Høyere aksjeandel i investeringsporteføljen vil normalt innebære høyere forventet avkastning for arbeidstaker, samtidig som forvaltningskostnadene (som tilfaller foretaket) også vil bli høyere.

I internasjonal sammenheng er det i innskuddsbaserte ordninger ikke vanlig at foretakene dekker kostnadene. Snarere er regelen internasjonalt at arbeidstakerne dekker både administrasjons- og forvaltningskostnader, og at disse belastes de individuelle pensjonskontoene, uavhengig av om det i ordningene er individuelt investeringsvalg eller ikke. Kostnadene i ordninger som belastes individuelt har derfor direkte virkning på oppspart pensjonskapital og på pensjonsutbetalingene.

I det følgende ses det bort fra kostnader knyttet til supplerende forsikringsdekninger, og obligatorisk premie- og innskuddsfritak ved uførhet, slik at kostnader til administrasjon og forvaltning av alderspensjonskapital, og priser til foretakene som følger av disse, legges til grunn for drøftingen.

8.4.2 Studier av kostnader i tjenestepensjonsordninger

Konkurransesituasjonen i pensjonsmarkedet har betydning for de priser som foretakene må betale for administrasjon og forvaltning. Et marked preget av få store aktører vil normalt innebære høyere priser enn et marked med sterk konkurranse. Utvalget tar ikke stilling til om konkurransen i det norske pensjonsmarkedet er høy eller lav. Imidlertid ønsker Utvalget vil i det følgende se på kostnadsnivået i norske tjenestepensjonsordninger, både i forhold til kostnadene i seg selv og mulige stordriftsfordeler, samt til konkurransen i leverandørmarkedet.

Kostnadsnivå i det norske tjenestepensjonsmarkedet

Det er foretatt få studier av kostnadene i norske tjenestepensjonsordninger. Den nyeste studien utvalget kjenner til, er Hippe og Veland (2008), som høsten 2006 analyserte prisforskjeller mellom norske pensjonsleverandører av innskuddspensjon etter innføringen av obligatorisk tjenestepensjon. Disse prisene utgjør de kostnader foretakene betaler pensjonsleverandørene for administrasjon og forvaltning av pensjonsordningene (herunder kostnader knyttet til utbetaling av pensjoner), og gir således ikke uttrykk for driftskostnader til leverandørene som sådan.

Prissammenligningen ble gjennomført ved å etablere fire fiktive foretak med varierende antall ansatte. Et utvalg pensjonsleverandører ble så bedt om å gi pristilbud til «foretakene» på administrasjon, forvaltning og innskuddsfritak ved uførhet, både i en selvstendig foretaksordning og i en fellesordning (dersom leverandøren hadde tilbud om dette). Forvaltningskostnadene varierte for alle leverandører etter valgt risikonivå i investeringsporteføljen, og ble stort sett fastsatt som en prosentandel av kapital til forvaltning. Administrasjonskostnadene utgjorde typisk et gitt kronebeløp per ansatt i foretaket. Siden foretakene også må dekke økte forvaltningskostnader når arbeidstakerne for eksempel velger å øke aksjeandelen og dermed porteføljerisikoen, fant undersøkelsen at kapitalforvaltningskostnadene (i kroner) økte over tid for de fiktive foretakene, og etter hvert utgjorde et betydelig tillegg til de årlige innskuddene.

De to store livsforsikringsselskapene i det norske pensjonsmarkedet, Vital og Storebrand, hadde i 2006 en samlet markedsandel i det private tjenestepensjonsmarkedet på 82 prosent, målt etter premieinntekter, jf. kapittel 4. Ved utgangen av 2008 hadde denne andelen falt til 77 prosent. Konkurranseforholdene i det norske pensjonsmarkedet er i endring etter innføringen av obligatorisk tjenestepensjon i 2006, og flere nye aktører har etablert seg i markedet for innskuddspensjoner. Sterkere konkurranse i innskuddspensjonsmarkedet medførte fornyet kamp om markedsandeler og forventninger om lavere administrasjons- og forvaltningspriser. Konkurransen i dette markedet ble dessuten forsterket av at flere arbeidsgiverorganisasjoner etablerte felles innkjøpsordninger. NHO-ordningen er den største av disse innkjøpsordningene, som representerer et nytt fenomen i det norske pensjonsmarkedet.

Hippe og Veland (2008) konkluderte med at den økende konkurransen i innskuddsmarkedet har ført til lavere priser i forhold til de første innskuddsordningene som ble tilbudt i dette markedet, men der er fremdeles betydelige variasjoner mellom leverandørene med hensyn til prisnivå og prisstruktur. Tilbudene på kapitalforvaltningsgebyr i en selvstendig foretaksordning med en aksjeandel på 50 prosent, varierte for eksempel mellom 0,49 og 0,94 prosent (av forvaltningskapitalen) for de fiktive foretakene. Administrasjonskostnadene varierte også en del mellom leverandørene, men kostnaden per ansatt var konsekvent lavere for større foretak med flere ansatte.

Prisnivået i innskuddsbaserte ordninger i Norge, Sverige og Danmark ble også sammenlignet i undersøkelsen. Forskjeller i produkt mellom ulike leverandører, og forskjeller mellom land, var så store at en direkte sammenligning ikke var mulig. Det generelle inntrykket i studien var likevel at det var betydelige variasjoner innen de tre landene, men at administrasjonskostnadene var relativt like på tvers av landene. Idet de danske og svenske innskuddsordningene oftest er mer omfattende med hensyn til hvilke ytelser de leverer enn de norske innskuddsordningene, ble det konkludert at det er rom for lavere priser på administrasjon i det norske markedet.

En nærmere sammenligning av forvaltningskostnader på tvers av land ble vanskeliggjort av at informasjon om forvaltningskostnadene i danske innskuddsordninger er ikke offentlig tilgjengelig. I Danmark fratrekkes slike kostnader bruttoavkastningen, og det er kun nettoavkastningen på pensjonskapitalen som er offentlig kjent. Når det gjelder kostnadene til administrasjon i de danske ordningene, kom Hippe og Veland (2008) frem til at det trolig foreligger stordriftsfordeler. De store arbeidsmarkedsordningene og den lovbaserte ATP-ordningen (jf. avsnitt 5.2.1) hadde ifølge undersøkelsen lavere administrasjonskostnader enn mindre ordninger og ordninger hos livsforsikringsselskapene. I Sverige, som i Norge, var det store variasjoner i administrasjonskostnader mellom leverandørene, men det så ut til å være klare elementer av stordriftsfordeler.

Stordriftsfordeler innebærer generelt at en produsent eller leverandør har fallende kostnader per enhet ved økende produksjon eller omsetning. Dersom slike stordriftsfordeler foreligger i tjenestepensjonsmarkedet, kan foretakene oppnå prisfordeler ved å etablere eller inngå i innkjøpsfellesskap sammen med andre foretak, samtidig som pensjonsleverandører kan oppnå konkurransefordeler ved å utnytte stordriftsfordelene.

I en undersøkelse gjengitt i brev fra Konkurransetilsynet (2004), sammenlignet tilsynet driftskostnader i kollektive pensjonsordninger i livsforsikringsselskaper og pensjonskasser. Undersøkelsen viste at driftskostnadene i prosent av forvaltningskapitalen i fem private livsforsikringsselskaper, varierte mellom 0,96 prosent og tre prosent. Kostnadsandelen faller med økende forvaltningskapital, noe som tyder på at det er stordriftsfordeler i forvaltningen av pensjonsordninger. Kommunal Landspensjonskasse (KLP) hadde til sammenligning en driftskostnadsandel på 0,47 prosent av forvaltet kapital, og fire utvalgte kommunale pensjonskasser hadde driftskostnadsandeler som varierte mellom 0,15 prosent og 0,67 prosent. Konkurransetilsynet konkluderte i undersøkelsen med at tallene indikerer at det er mer kostnadseffektivt å forvalte og administrere pensjonsordninger i pensjonskasser enn i livsforsikringsselskaper, for større foretak. 8

Konkurransetilsynet pekte dessuten på, i sin høringsuttalelse til Pensjonskommisjonens innstilling (jf. NOU 2004: 1), at svekket konkurranse i markedet for kollektive pensjonsordninger fører til at leverandørene driver med for høye kostnader, har redusert sørvisgrad, og suboptimal investeringsplassering som gir lavere kapitalavkastning, og dermed høyere premier til kundene (Konkurransetilsynet, 2004). Tilsynet viste videre til den svekkede konkurransen innenfor ytelsesbaserte tjenestepensjonsordninger, og til at de to største leverandørene hadde en betydelig andel av dette markedet (88 prosent i 2002). Denne andelen har holdt seg relativt stabilt de senere årene, jf. avsnitt 4.3.

Internasjonale kostnadssammenlikninger

Sammenligning av priser og kostnader i tjenestepensjonsordninger på tvers av land kan være problematisk av flere grunner. Særlig gjelder dette ved forskjeller i produktstruktur og ved forskjeller i rapporteringen av priser og kostnader. Sistnevnte kan for eksempel komme av at foretak yter administrative tjenester til pensjonsfond eller -kasser vederlagsfritt, eller av at eksterne aktører leverer forvaltningstjenester og trekker forvaltningskostnader direkte fra pensjonsfondene eller de individuelle kontoene. Det siste er for eksempel normalt innenfor de danske arbeidsmarkedspensjonsordningene.

I en rapport fra OECD (OECD, 2008) er driftskostnadene i pensjonsfond i ulike OECD-land sammenlignet (figur 8.1). Som det fremkommer av figuren er det betydelige variasjoner mellom landene. Kostnadene er høyest i de tsjekkiske fondene, hvor de utgjør 1,4 prosent av pensjonskapitalen, og lavest i de islandske fondene (0,2 prosent av pensjonskapitalen). Pensjonsfond i land med innskuddsbaserte ordninger (for eksempel Tsjekkia, Mexico og Australia) og i land med mange små pensjonsfond (for eksempel Canada og Storbritannia), synes generelt å ha høyere kostnader enn fond i land med færre fond og i land med større utbredelse av ytelsespensjonsordninger og hybridordninger (Danmark, Finland, Tyskland og Island).

Kilde: OECD (2008).

Rapporten sammenligner også prisnivå (samlede avgifter i prosent av forvaltningskapital) mellom land som har (varianter av) obligatoriske, innskuddsbaserte tjenestepensjonsordninger, jf. figur 8.2. Priser eller avgifter som avhenger verken av lønn eller fondskapital, er ikke vanlig, men finnes i enkelte land (for eksempel i Chile og Uruguay). Det vanligste er at pris (avgift) beregnes i forhold til både innskudd og kapital under forvaltning. Den svenske premiepensjonsordningen (jf. nedenfor), sammen med bolivianske pensjonsfond, hadde de laveste prisene regnet i prosent av kapital under forvaltning i undersøkelsen, med under 0,5 prosent.

Kilde: OECD (2008).

Det er store variasjoner mellom land, både i prisstruktur og kostnadsnivå, som blant annet bestemmes av pensjonssystemenes størrelse og modenhet, markedsstruktur, konkurransenivå og reguleringer. Det synes å være et trekk at prisnivået faller over tid etter hvert som pensjonssystemene modnes. Særlig gjelder dette i pensjonssystemer hvor priser og avgifter er innskuddsbaserte, slik at prisnivået reflekterer den sterke kapitalveksten relativt til innskuddene.

Nærmere om priser i den svenske premiepensjonsordningen

Premiepensionsmyndigheten (PPM) er forsikringsgiver for premiepensjonen i det allmenne svenske alderspensjonssystemet, jf. avsnitt 5.1. Premiepensjonssystemet er utformet som et fondsforsikringssystem, der kapitalen forvaltes av frittstående forvaltere i verdipapirfond. PPM administrerer de individuelle kontoene og er et mellomledd mellom pensjonssparer og forvalter. Det skal imidlertid etableres en ny innretning fra 2010 som skal administrere både den allmenne alderspensjonen og visse andre ytelser.

Ved utgangen av 2008 var forvaltningskapitalen i premiepensjonsordningen om lag 231 milliarder svenske kroner (ned fra 308 milliarder i 2007), fordelt på seks millioner svenske pensjonssparere, ifølge PPM (2009). Den enkelte pensjonssparer velger hvor den årlige pensjonspremien på 2,5 prosent av lønn skal plasseres: innen tradisjonell forsikring eller fondsforsikring. De som velger å sette sammen en portefølje av fond, kan gjøre dette på et «fondtorg», som omfatter alle verdipapirfond som er tilsluttet premiepensjonssystemet. Ved utgangen av 2008 var 83 fondsselskap (totalt 773 fond) med i dette systemet.

Kostnadene til pensjonssparerne består i dette systemet av administrasjonsavgift til PPM og fondsforvalternes kapitalforvaltningskostnader. PPM hadde i 2007 samlede driftsutgifter på om lag 274 millioner svenske kroner, noe som tilsvarte en gjennomsnittlig avgift per pensjonssparer på 48 svenske kroner (kan maksimalt være 100 svenske kroner). PPM-avgiften utgjør en viss prosentandel av den enkeltes kapitalbeholdning, og den gjennomsnittlige avgiften var i 2007 0,13 prosent. 9 Avgiftsnivået er avhengig av utviklingen i finansmarkedene, og kan variere over tid for å dekke PPMs finansieringsbehov. Avgiften antas imidlertid å falle over tid, i takt med økt kapital i systemet, og PPM har anslått at gjennomsnittlig avgift for den enkelte i 2020 vil være om lag 0,05 prosent av kapitalbeholdningen.

Fondsforvalternes bruttoavgift (før fratrukket rabatt som forhandles frem av PPM) for å forvalte pensjonssparernes valgte verdipapirfond, utgjorde i 2007 i gjennomsnitt 0,84 prosent av forvaltet kapital (med tillegg av «transaksjonskostnader»). PPM oppnådde i 2007 en gjennomsnittlig rabatt på 0,51 prosent (av forvaltet kapital), slik at nettoavgiften til pensjonssparerne utgjorde 0,33 prosent av innestående kapitalverdi. PPM er en stor aktør i kapitalmarkedet og krever betydelige rabatter fra fondsselskapene. Systemet med rabatter er progressivt og øker med mengden kapital en fondsforvalter har innestående i premiepensjonssystemet. En ny rabattmodell ble innført i 2008, og i følge PPM vil denne gi ytterligere reduksjon i nettoavgiftene.

Den samlede, gjennomsnittlige avgiften i premiepensjonssystemet i 2007 tilsvarte således 0,46 prosent av den enkeltes pensjonskapital i systemet (0,13 prosent til PPM og 0,33 prosent til forvalterne). PPM har anslått at denne størrelsen, under visse forutsetninger, vil reduseres til om lag 0,3 prosent i 2020. På lang sikt anslås det at PPM-avgiften vil utgjøre 1/6 av samlet avgift, og forvaltningsavgiften 5/6.

PPM-avgiften er lav sammenlignet med tilsvarende avgifter i pensjonsinstitutt i andre land. En sammenligning med pensjonsinstitutt blant annet i USA, Canada, Nederland og Australia (PPM, 2005), viste at PPMs kostnader var meget lave, samtidig som servicenivået ble funnet å være høyt. Mens PPMs administrasjonskostnader per konto utgjorde 47 svenske kroner i 2005, var medianverdien for sammenligningsgruppen hele 253 svenske kroner. PPM forklarte i hovedsak dette med at tjenestene i høy grad var automatiserte og at produktene i ordningen var forholdsvis enkle.

Tabell 8.1 viser prisstrukturen for forsikringsselskap som er tilknyttet den kommunale tjenestepensjonsordningen KAP-KL, jf. avsnitt 5.1, sammenlignet med PPM. Selskapene er leverandører innen en av de (fire) store arbeidsmarkedsbaserte ordningene, i dette tilfellet i kommunal sektor. Som tabellen viser er det store variasjoner mellom leverandørene når det gjelder administrative avgifter til pensjonssparerne. Mens PPMs administrative avgift tilsvarer 0,16 prosent av innestående kapital, varierer avgiftene hos forsikringsselskapene mellom 0,05 og 0,8 prosent (PPM, 2007). Enkelte av selskapene tar i tillegg en fast årsavgift og/eller en premieavgift (avgift i prosent av innbetalte premier).

I tillegg til administrative avgifter, tilkommer kostnader for selve fondsforvaltningen av midlene. Ifølge Hippe og Veland (2008) varierer forvaltningsavgiftene innen «Avtalspension SAF-LO»-ordningen, som er en kollektiv tjenestepensjonsordning for privatansatte (jf. avsnitt 5.1), mellom 0,4 og 1,4 prosent av forvaltningskapitalen. Samlet avgift varierer her mellom 0,45 og mer enn 2 prosent av pensjonskapitalen.

I premiepensjonsordningen og i de svenske tjenestepensjonsordningene generelt, skal pensjonssparerne selv dekke alle kostnader til administrasjon og forvaltning. PPM har gjort anslag om virkningene av avgiftene på pensjonssparernes fremtidige pensjonsnivå (PPM, 2008). En årlig avgift på 0,05 prosent (av pensjonskapitalen) vil redusere pensjonskapitalen ved pensjonsalder med 2 prosent, en avgift på 0,50 prosent reduserer pensjonskapitalen med 15 prosent, mens en avgift på 1,50 prosent reduserer den med 39 prosent.

8.4.3 Lavere kostnader i tjenestepensjonssystemet

I utgangspunktet kan en vurdering av kostnadene i tjenestepensjonsordninger knyttes til pensjonsproduktenes kompleksitet. Enkle og standardiserte innskuddsordninger er billigere å produsere enn mer kompliserte ytelsesordninger, og ulike tjenestepensjonsprodukter vil generelt ha ulike kostnadsstrukturer og ulike kostnadselementer. Siden data om kostnadsforhold i ytelsespensjonsordninger er vanskelig tilgjengelig, omtales i første rekke forholdene i (det sterkt voksende) innskuddspensjonsmarkedet.

Etter utvalgets vurdering, er det ikke klare indikasjoner på at prisnivået i de norske innskuddspensjonsordningene er høyere enn i de danske og svenske ordningene. Samtidig tyder de omtalte studiene at det er betydelige stordriftsfordeler i alle de tre landene. Også OECD-undersøkelsen som sammenligner kostnader i ulike land, gir inntrykk av at det er stordriftsfordeler i forvaltning av pensjonskapital. 10 Når det gjelder undersøkelsen fra Konkurransetilsynet, kan slike sammenligninger mellom private leverandører av pensjonsordninger og leverandører av sterkt standardiserte, offentlige tjenestepensjonsprodukt, være problematiske å konkludere ut fra, men tallmaterialet tyder på at ordninger i pensjonskasser har lavere kostnader enn ordninger i forsikringsselskaper. De betydelige kostnadsforskjellene mellom leverandørene tyder først og fremst på at det er stordriftsfordeler i forvaltningen av pensjonsordninger.

Kapitalforvaltnings- og administrasjonskostnadene (prisene foretakene må betale) til norske foretak i 2006, var lavere for foretak med flere ansatte. I tillegg var kostnadene lavere for foretak som deltok i ordninger for felles innkjøp av pensjonsprodukter enn for foretak som ikke var med i slike innkjøpsordninger. NHOs innkjøpsordning er den største av ordningene som ble etablert i forbindelse med at tjenestepensjon ble obligatorisk i 2006, og prisene for administrasjon og forvaltning til deltakende foretak her synes å være betydelig lavere enn i andre (mindre) innkjøpsordninger. For utvalget er dette en klar følge av at koordinerte innkjøp gir økt forhandlingsstyrke på etterspørselssiden, og således lavere priser til foretakene.

Videre etablering av frivillige innkjøpsfellesskap kan for foretakene være en god strategi for å oppnå bedre betingelser i pensjonsmarkedet. Et alternativ til dette kan være etableringen av pensjonsinnretninger på tvers av foretak, som fellespensjonskasser, som kan gi kostnadsgevinster fra stordrift innen administrasjon og kapitalforvaltning. På den annen side kan konkurranseelementet ved slike løsninger svekkes, og således også pensjonsleverandørenes motivasjon til utvikling og forbedring av kostnadseffektive løsninger. En tredje vei kan være en statlig organisert innretning, som den svenske Premiepensionmyndigheten (PPM), men en slik løsning er lite aktuell i Norge.

Stordriftsfordeler innebærer som nevnt at økt omsetning gir lavere enhetskostnader hos produsentene. Utvalget mener på bakgrunn av de refererte studiene at stordriftsfordeler lettere oppstår når produkter og administrasjon forenkles og standardiseres, og at pensjonsleverandørene dermed bør kunne operere med lavere priser når foretak samordner sine pensjonsordninger og produktinnkjøp, for eksempel gjennom felles innkjøpsordninger eller ved etableringen av fellesordninger (jf. avsnitt 7.1). Eksistensen av stordriftsfordeler i produksjonen, for eksempel ved en høy grad av produktstandardisering, i kombinasjon med økt forhandlingsstyrke på etterspørselssiden, kan etter utvalgets oppfatning presse markedsprisene ned. Trolig er det rom for at en mer balansert markedssituasjon (mellom pensjonsleverandører og -kunder) kan gi økt konkurranse mellom leverandørene, og for at (nye) stordriftsgevinster i større grad kan komme foretakene (kundene) til gode gjennom lavere priser. Sterk konsentrasjon på etterspørselssiden (for eksempel ved få og store innkjøpsfelleskap) kan imidlertid også ha negative virkninger på konkurransesituasjonen i markedet, men dette er ikke vurdert nærmere av utvalget.

Utvalget viser til at foretakene og øvrige aktører i arbeidslivet har stort handlingsrom innenfor dagens lov- og avtaleverk til å innrette seg slik at reduserte priser og kostnader knyttet til tjenestepensjonsordningene, kan realiseres.

8.5 Sikkerhet for pensjonsmidlene

8.5.1 Generelt om sikkerhet for pensjonsmidlene

Det private tjenestepensjonssystemet i Norge karakteriseres av at pensjonslovene oppstiller krav til regelverk som definerer hvem som har rett til medlemskap i pensjonsordningene og til medlemmenes opptjening av pensjon. I foretakspensjonsloven og i innskuddspensjonsloven forutsettes det at foretakenes pensjonsforpliktelser overfor sine ansatte overføres til et forsikringsselskap eller pensjonsforetak (pensjonskasse, innskuddspensjonsforetak, bank eller forvaltningsselskap for verdipapirfond). I praksis skjer overføringen ved at foretakene betaler premie eller innskudd til pensjonsinnretningen. Når premie eller innskudd er betalt vil det som i utgangspunktet var foretakets pensjonsforpliktelse, overføres til pensjonsinnretningen.

Systemet beskrevet ovenfor innebærer at de skattefavoriserte pensjonsordningene i privat sektor er fullt fonderte pensjonsordninger, og fonderingen er foretatt i en pensjonsinnretning som er juridisk skilt fra foretakene, og som er underlagt regulering og tilsyn av norske myndigheter. I norsk sammenheng kan dermed spørsmålet om pensjonsmidlenes sikkerhet reduseres til en vurdering av soliditeten til pensjonsleverandørene, siden utbetaling av pensjon ikke vil avhenge av utviklingen i det enkelte foretak hvor pensjonsrettighetene ble opptjent.

Reguleringen og tilsynet med pensjonsleverandørene skal bidra til å sikre at pensjonsleverandøren til enhver tid har tilstrekkelig betalingsevne og soliditet til å møte sine forpliktelser. En sentral forutsetning for dette er at foretakene i sin virksomhet tar høyde for de risikoer som er knyttet til avkastning på forvaltet kapital og til forsikringstakernes levetid, uføresannsynlighet mv.

8.5.2 Dagens soliditetssikringssystem

I henhold til innskuddspensjonsloven kan banker, livsforsikringsselskap, innskuddspensjonsforetak, pensjonskasser og forvaltningsselskap for verdipapirfond levere innskuddspensjon, mens bare livsforsikringsselskap og pensjonskasser kan være leverandører av ordninger etablert etter foretakspensjonsloven. Pensjonsleverandører må ha konsesjon fra myndighetene og er underlagt langt strengere krav til kapital og forsvarlig drift enn andre foretak, jf. forsikringsvirksomhetsloven kapittel 6. Når det gjelder innskuddspensjon, garanterer ikke pensjonsleverandørene for et visst ytelsesnivå, men er bare forpliktet til å gi de ytelser som følger av innbetalt innskudd og avkastningen på dette. Regelverkets krav til fondering av forpliktelser vil dermed ikke innebære markedsrisiko for leverandører av innskuddspensjon på samme måte som for leverandører av pensjonsordninger i form av livsforsikring. Livsforsikringsselskap må til enhver tid, i tillegg til å ha tilstrekkelig kapital til å oppfylle minstekrav til ansvarlig kapital (kapitaldekningskrav og solvensregler) og til å betjene ordinære gjeldsforpliktelser, oppfylle kravene til forsikringstekniske avsetninger.

Regelverket for forsikringsselskaper og pensjonsforetak (pensjonsleverandørene) ble endret ved lov 10. juni 2005 nr. 44 om forsikringsselskaper, pensjonsforetak og deres virksomhet mv. (forsikringsvirksomhetsloven) og forskrift 30. juni 2006 nr. 869 til forsikringsloven (livsforsikring mv.), med virkning fra 1. januar 2008. De nye reglene medførte vesentlige endringer i rammebetingelsene for livsforsikringsvirksomhet i Norge, blant annet ble skillene mellom kundenes og selskapenes midler klarere, og selskapenes pris- og fortjenestestruktur ble lagt om. Det nye lov- og forskriftsverket bygget på utredning nr. 7 fra Banklovkommisjonen (NOU 2001: 24), og er nærmere omtalt i Ot.prp. nr. 74 (2003 – 2004).

Livsforsikringsselskaper skal prise sine tjenester slik at det er et rimelig forhold mellom den risiko som ved avtalene overføres fra forsikringstaker til forsikringsselskap, og hva som er forsvarlig med hensyn til selskapenes økonomi og soliditet. For å sikre at selskapene skal kunne oppfylle de inngåtte forsikringsavtalene, oppstiller regelverket krav om at selskapene må ta seg tilstrekkelig godt betalt gjennom premieinnbetalingene fra kundene. Ved beregning av pensjonspremier nødvendige for å kunne levere en fremtidig pensjonsytelse, legges det til grunn en viss avkastning på de innbetalte premiene. Denne forutsatte avkastningen, omtalt som beregningsrenten, er en slags avkastningsgaranti fra pensjonsleverandøren til kundene. En høy beregningsrente gjør at det kan tilbys lave premier, men krever samtidig at livsforsikringsselskapet eller pensjonsforetaket må oppnå høy avkastning på pensjonskapitalen. Høy forventet avkastning henger i verdipapirmarkedene sammen med høy risiko på plasseringene, og for å unngå at det gjennom konkurranse om lave premier tas for høy risiko i forvaltningen av pensjonsmidlene, fastsetter myndighetene den høyeste tillatte beregningsrenten ut fra internasjonale regler.

Finansdepartementet satte i 2004, på grunn av nedgang i langsiktige statsrenter, ned beregningsrenten fra fire til tre prosent på alle nye og eksisterende pensjonskontrakter. Etter forskrift til forsikringsvirksomhetsloven fra 2006 er det Kredittilsynet som fastsetter maksimal beregningsrente, og for nye livsforsikringskontrakter ble renten samme år senket til 2,75 prosent. For videre opptjening på allerede etablerte kontrakter gjelder fremdeles en maksimal beregningsrente på tre prosent.

Pensjonsforpliktelser er, og skal føres som, gjeld i forsikringsselskapenes og pensjonsforetakenes regnskaper. For å holde seg innenfor lovkrav om fondering av forpliktelsene og øvrige kapitalkrav, må selskapene til enhver tid forholde seg til utviklingen i verdien av eiendelene på aktivasiden. I henhold til forsikringsvirksomhetsloven §9 – 16 skal livsforsikringsselskapenes avsetninger til premiereserve for garanterte ytelser minst utgjøre forskjellen mellom kapitalverdien av selskapets fremtidige forpliktelser og kapitalverdien av fremtidige nettopremier. Nettopremier er innbetalte premier fratrukket administrative kostnader og forvaltningskostnader, mens «kapitalverdi» her refererer til nåverdien av fremtidige kostnader eller inntekter basert på forutsetninger om avkastning på pensjonskapitalen. Pensjonsforpliktelser neddiskontert med beregningsrenten utgjør dermed et gulv for tillatte kapitalavsetninger, og nivået på beregningsrenten sikrer både at selskapene ikke setter premiene for lavt i forhold til de forpliktelser de tar på seg, og at de lovpålagte kapitalavsetningene er tilstrekkelige for å møte forpliktelsene.

Størrelsen på innbetalte pensjonspremier er som nevnt beregnet ut fra forutsetninger om at det oppnås en viss avkastning på kapitalen. Dersom pensjonsinnretningen ikke oppnår det garanterte avkastningsnivået, må pensjonsinnretningen i utgangspunktet selv dekke opp for manglende avkastning. Det er derfor svært viktig at livsforsikringsselskap og pensjonsforetak har tilstrekkelig store egne kapitalreserver til å møte denne risikoen. Manglende garantert avkastning ned til null prosent kan imidlertid i medhold av regelverket dekkes av de såkalte tilleggsavsetningene. Dette er avsetninger bygget opp av overskuddsavkastning på kundenes midler.

Samlet forvaltningskapital i forsikringsselskap og pensjonsforetak skal deles i tre hovedporteføljer med ulike forvaltningsregler. I henhold til forsikringsvirksomhetsloven § 9-7 skal kollektivporteføljen bestå av eiendeler som motsvarer avsetningene til dekning av kontraktsfastsatte pensjonsforpliktelser, investeringsvalgsporteføljen av eiendeler til dekning av forpliktelser fra kontrakter med særskilt investeringsvalg, og selskapsporteføljen av eiendeler som motsvarer selskapets ansvarlige kapital og eventuell annen gjeld enn forsikringsforpliktelsene. Hovedporteføljene kan deles inn i flere underporteføljer.

Kollektivporteføljen dominerer aktivasiden i selskapenes balanse, og forvaltningen av midlene her er underlagt særlig strenge regler om blant annet risikostyring og tillatte eiendeler. Midlene i investeringsvalgporteføljen skal plasseres i særskilte investeringsporteføljer for hver enkelt kontrakt, men er ikke omfattet av like strenge regler som kollektivporteføljen. Uttømmende krav til forvaltning av midlene i kollektiv- og investeringsvalgsporteføljen er fastsatt i forskrift 17. desember 2007 nr. 1457 om livsforsikringsselskapers og pensjonsforetaks kapitalforvaltning. Når det gjelder selskapsporteføljen, skal denne forvaltes forsvarlig, men selskapene bestemmer utover dette hvordan midlene skal plasseres.

Livsforsikringsselskapenes risiko knyttet blant annet til forsikringstakernes levealder, ekteskapshyppighet, antall barn og uføresannsynlighet kalles biometrisk risiko, og utgjør sammen med avkastningsrisikoen på forvaltet kapital det viktigste hensynet i livsforsikringsvirksomhet. Samtidig som det nye regelverket for livsforsikring og pensjon ble satt i verk fra 1. januar 2008 ble også ny tariff for forsikringsselskapene innført, ut fra den såkalte K2005 (risikostatistikk), som erstattet den gamle K1963 som i mer enn 40 år ble benyttet av selskapene. De nye tariffene er sett med forutsetninger om biometrisk risiko og danner grunnlaget for livsforsikringsselskapenes premieberegning, gitt beregningsrenten for kapitalavkastning. K2005 ble utarbeidet av forsikringsselskapene i fellesskap gjennom Finansnæringens hovedorganisasjon, og fungerer i dag som et utgangspunkt for de enkelte selskapenes premie- og avsetningsberegninger.

De nye tariffene medførte en betydelig endring i forutsetningene for beregning av risiko ved pensjonsforpliktelser og tar hensyn til de store samfunns- og helsemessige endringene som har funnet sted mellom fastsettelsen av 1963-standarden og den nye K2005 midt på 2000-tallet. Realistiske forutsetninger om biometrisk risiko er avgjørende for å sikre at selskapene fullt ut kan håndtere risikoene og forpliktelsene de tar på seg. Ved innføringen av K2005 ble kravene til de forsikringstekniske avsetningene til livsforsikringsselskapenes pensjonsforpliktelser endret, i tillegg til at premier og priser måtte justeres for å møte de nye og vesentlig høyere kravene til avsetninger.

8.5.3 Ivaretakelse av sikkerheten for pensjonsmidlene

Sikkerheten for pensjonsmidlene er i Norge ivaretatt for tjenestepensjonsordninger som etablereres i medhold av foretakspensjonsloven eller innskuddspensjonsloven, ved at slike ordninger må være fullt ut fonderte og opprettet hos godkjent livsforsikringsselskap eller pensjonsforetak. I utvalgets utredningsmandat heter det at forslag fra utvalget må ivareta sikkerheten for pensjonsmidlene. Dette medfører at eventuelle regelendringer som kan åpne for nye typer skattefavoriserte tjenestepensjonsordninger, eller nye måter å organisere slike ordninger på, må videreføre bestemmelser som skal trygge pensjonskapitalen og arbeidstakernes pensjonsrettigheter. Utvalget har derfor avgrenset sine drøftinger ved å legge til grunn at eventuelle nye typer pensjonsordninger skal være fullt ut fonderte, at pensjonsforpliktelser skal overføres til godkjente livsforsikringsselskap eller pensjonsforetak, og at soliditetssikringssystemet for disse institusjonene ligger fast.

9 Samlede vurderinger og nye modeller

I dette kapitlet samler utvalget sine vurderinger av forholdene for etablering av bredere pensjonsordninger i Norge. Dette i henhold til utvalgets mandat og ut fra drøftingene i kapittel 7 og 8. I tillegg skisserer utvalget ulike illustrerende alternativer for nye, «brede» måter å organisere tjenestepensjonssystemet på.

9.1 Vurderinger

I avsnitt 9.1.1 gjennomgås de konkrete forutsetninger (og endringsbehov) for å realisere bredere pensjonsordninger i det norske tjenestepensjonssystemet. I avsnitt 9.1.2 sammenfattes kort vurderingene av de sentrale hensyn opplistet i mandatet for utvalgets arbeid, før utvalget i avsnitt 9.1.3 drøfter de overordnede perspektivene som har ligget til grunn for utredningen.

9.1.1 Om forutsetninger for bredere pensjonsordninger

Den nye alderspensjonen i folketrygden utløser et behov for tilpasninger eller endringer i tjenestepensjonssystemet i privat sektor. For myndighetene innebærer dette først og fremst at lovverket må endres. For foretakene og pensjonsinnretningene vil endringene innebære at pensjonsordningenes regelverk må endres, pensjonsinnretningene må legge om sine systemer, og de ansatte må informeres om endringene og konsekvensene av disse. Der ordningenes regelverk reflekterer avtaler med ansatte eller de ansattes organisasjoner, må også disse avtalene endres eller forståelsen av dem avklares i forhold til endrede betingelser. Det vil med andre ord uansett gjennomføres en betydelig omlegging av tjenestepensjonssystemet i det private arbeidsmarkedet.

For den voksende andel innskuddsordninger som er kommet de siste årene, er samkjøringproblemene med ny folketrygd små når det gjelder alderspensjon. Innskuddsordninger kjennetegnes ved alleårsopptjening, enkle premieberegningsregler og relativt enkel overføring av rettigheter ved jobbskifte. På den annen side kan graden av uføredekning variere i slike ordninger. For de ytelsesbaserte ordningene er endringsbehovene større, og det må foretas omfattende regelendringer. Dette kommer i tillegg til de generelle utfordringene som er nevnt i utvalgets mandat.

Utvalget foreslår at bestemmelser om en ny opptjeningsmodell for alderspensjon i de skattefavoriserte tjenestepensjonsordningene i privat sektor, jf. den skisserte hybridpensjonsordningen i avsnitt 7.3.4, utredes nærmere. Den opptjeningsmodellen som er beskrevet, er etter utvalgets vurdering godt tilpasset opptjeningsprinsippene for ny alderspensjon i folketrygden. Utvalget vil understreke at lovverket bør åpne for en stor grad av valgfrihet i forhold til utforming av nye hybridordninger, blant annet når det gjelder adgang til ønske om regulering av opptjente rettigheter. Foretak og arbeidstakere, samt deres organisasjoner, vil dermed kunne stå overfor et spekter av produktløsninger og vil dermed ha virkemidler til å finne både gode tilpasninger til ny folketrygd og løsninger på foretaks og ansattes pensjonsbehov og ønsker.

Fellesordninger og fellesinnretninger

Utvalget legger til grunn at dagens regulering i all hovedsak kan åpne for at foretak kan etablere fellesordninger, felles innkjøpsordninger, eller fellespensjonskasser. Det er derfor mulig å tilpasse seg slik at markedsmessige gevinster og eventuelle stordriftsfordeler knyttet til leveransen av pensjonsordninger kan hentes ut. Utvalget vil understreke at dette er av betydning for den enkelte foretak og av samfunnsøkonomisk betydning. Dette forsterkes ytterligere av at den samlede pensjonskapitalen vil øke sterkt i de private tjenestepensjonsordningene i årene som kommer.

En realisering av bredere pensjonsordninger utenfor innskuddspensjonsmarkedet, kan kreve at det åpnes for nye typer pensjonsordninger i lovverket. Utvalget anser at den foreslåtte hybride opptjeningsmodellen kan være egnet til dette formålet. Det kan dessuten være nødvendig å vurdere om innføring av en slik opptjeningsmodell vil kreve tilpasninger i regelverket for blant annet fellesordninger og for medregning av pensjonsrettigheter.

Modell for hybride tjenestepensjonsordninger

Modellen for nye typer skattefavoriserte tjenestepensjonsordninger omtalt i avsnitt 7.3.4, angir ordninger som etter norsk lovverk verken kan karakteriseres som innskuddsbaserte eller ytelsesbaserte. Pensjonsordninger etter den omtalte hovedmodellen vil på samme måte som ytelsesordninger til enhver tid definere medlemmenes opptjente pensjonsrettigheter, men samtidig vil foretakene løpende kunne kjøpe seg fri fra enhver forpliktelse for fremtidige pensjoner, som i innskuddsordninger. Opptjente pensjonsrettigheter vil etter denne modellen kun bli regulert hvis avkastning utover pensjonsordningens beregningsrente finnes som finansieringskilde. Den alternative hybridmodellen med fleksible premier og fleksibel regulering definerer rettigheter på tilsvarende måte, men rettighetsregulering vil være en funksjon av både avkastning og reguleringspremier. Denne modellen kan således sannsynligvis ikke håndteres regnskapsmessig som en innskuddsordning, slik hovedmodellen kan ved at de årlige premiene er faste og endelige.

De fleste nye tjenestepensjonsordninger som opprettes i privat sektor er innskuddsbaserte, og det er en tendens i retning av at foretak med sluttlønnsbaserte tjenestepensjonsordninger omdanner disse til innskuddsordninger. Utviklingen kan etter utvalgets vurdering delvis forklares med at disse har lavere kostnader, er mer forutsigbare, og unngår de regnskapsmessige konsekvensene som sluttlønnsbaserte ytelsesordninger har, jf. avsnitt 7.3.5. Det bør derfor raskt åpnes opp for opptjeningsmodeller som fremstår som alternativer til både de rene innskuddsordningene og de rene sluttlønnsbaserte, ytelsesordningene.

Hybridordninger vil, i tillegg til å representere selvstendige tjenestepensjonsalternativer for foretakene, kunne supplere de eksisterende sluttlønnsordningene i innfasingen av ny alderspensjon i folketrygden og ny AFP-ordning. Innføring av fleksibelt uttak i tjenestepensjonsordningene, vil særlig kunne representere en utfordring for de sluttlønnsbaserte ytelsesordningene med lineær opptjening. Et mulig alternativ kan være at arbeidstakere med opptjente rettigheter i en sluttlønnsordning går over til en hybrid ordning med fleksibelt uttak etter 62 år, uten at dette nødvendiggjør utstedelse av fripoliser. Med andre ord vil lineariteten stoppe ved første uttak etter 62 år. Den andelen av opptjent pensjon som medlemmet ønsker å ta ut kan gå til utbetaling, mens den videre opptjeningen skjer i en hybridordning. Løsningen vil kreve endringer i foretakspensjonsloven, da slik omlegging i dag bare er regulert på pensjonsordningsnivå.

Foretakenes finansieringsansvar er etter utvalgets oppfatning sammenfallende for pensjonsordninger etablert som innskuddsordninger etter innskuddspensjonsloven, engangsbetalt alderspensjon etter foretakspensjonsloven, og ordninger etablert etter den foreslåtte hybride hovedtjenestepensjonsmodellen. Utvalget legger til grunn at den regnskapsmessige behandlingen av ordninger etablert etter denne modellen og den alternative modellen må utredes nærmere.

Idet ordninger etter hovedhybridmodellen, i likhet med ordninger etablert som engangsbetalt alderspensjon, vil finansieres med engangsinnbetalinger, kan det være aktuelt å skrive den foreslåtte modellen inn i foretakspensjonsloven. En viktig forskjell mellom de to modellene er imidlertid at engangsinnbetalinger etter hybridmodellen bestemmes av medlemmenes pensjonsopptjening det aktuelle året, og ikke av en innskuddspremieplan som i ordninger etter engangsbetalt alderspensjon. For utvalget fremstår ikke dette som et hinder for en utvidelse av foretakspensjonsloven, men det presiseres at de konkrete vurderinger på dette området overlates til eventuell lovutredning.

Utvalget ser for seg at medregning av pensjonsrettigheter og oppbygd pensjonskapital mellom pensjonsordninger, vil kunne oppfattes som mer relevant og attraktivt ved innføring av en ny opptjeningsmodell med egenskaper som skissert i avsnitt 7.3.4. Dette begrunnes først og fremst med at ny arbeidsgiver etter hovedmodellen ikke vil pådra seg forpliktelser om regulering av allerede opptjente rettigheter ved fremtidige lønnsøkninger, ved medregning av rettigheter mellom hybridordninger etter den nye modellen. Idet dagens regelverk for medregning i ytelsesordninger relaterer seg til tjenestetid i sluttlønnsbaserte ytelsesordninger, vil de aktuelle bestemmelsene i foretakspensjonsloven måtte endres noe ved en eventuell innføring av den nye modellen.

Utvalget ser at en beregningsrente på null eller én prosent kan være bedre tilpasset hybride tjenestepensjonsordninger, siden reguleringsrisikoen i forhold til lønnsutvikling er lagt til arbeidstaker eller er delt mellom arbeidstaker og foretak, og det derfor vil avhenge av det løpende overskuddet om lønnsutviklingen kan følges. Hybride tjenestepensjonsordninger vil i så fall ligge nærmere innskuddsordninger i sin utforming. Utvalget har imidlertid ikke vurdert beregningsrentenivået nærmere, for eksempel i forhold til de virkninger ulike nivå vil kunne ha for arbeidstakere og foretak.

Samlet vurderer utvalget at de forhold som er beskrevet i kapittel 7 og for øvrig i utredningen, herunder sammenhengen mellom regnskapsmessig behandling av pensjonsordninger og omdanning fra ytelsesordninger til innskuddsordninger, gir grunnlag for en forholdsvis rask utredning og vedtak av den foreslåtte opptjeningsmodellen. Det er avgjørende både for leverandører og foretak at disse regelverksendringene samkjøres med tilpasningene til ny folketrygd for å få en enklest mulig tilpasning og overgang.

Utvalgsmedlemmene Erik Orskaug og Pål Einar Skarsbak anfører i en særmerknad til avsnittet om hybridordninger, blant annet at en omdanning av de tradisjonelle nettoordningene til hybride tjenestepensjonsordninger vil overføre risiko knyttet til reguleringen av tidligere avsatte midler fra arbeidsgiver til arbeidstaker, og at arbeidstakere med stigende inntekt vil tape og ytelsene vil kunne bli lavere, jf. avsnitt 7.3.6.

Overgangsregler

Den foreslåtte opptjeningsmodellen er godt tilpasset ny alderspensjon i folketrygden. Dette tilsier at den bør være tilgjengelig ved innføringen av andre endringer som skal tilpasse alderspensjon i tjenestepensjonsordningene til den nye folketrygden. Dette vil være administrativt forenklende for foretakene og pensjonsinnretningene, og dessuten redusere usikkerheten hos de ansatte med hensyn til fremtidig pensjon.

Utvalget vil i denne sammenheng særlig peke på at regjeringen i Ot.prp. nr. 37 (2008 – 2009) foreslår at personer født fra og med 1954 til og med 1962 får beregnet sin alderspensjon med andeler fra dagens og ny alderspensjon, og at personer født henholdsvis før og etter disse årene i sin helhet skal få beregnet alderspensjonen i tråd med henholdsvis dagens og nytt alderspensjonsregelverk i folketrygden. Dette tilsier at det vurderes overgangsregler for tjenestepensjonsordningene i privat sektor – ikke bare ut fra det hensyn at tjenestepensjonsordningene skal tilpasses ny folketrygd – men også slik at tjenestepensjonene tilpasses den enkelte alderskohorts folketrygd i en overgangsfase. Det vil for eksempel være mulig å ha parallelle ordninger i et foretak basert på ulike aldersgrupper. Et foretak vil dermed kunne ha to tjenestepensjonsordninger, hvor den ene ordningen vil sikre eksisterende rettigheter på overgangstidspunktet, mens den andre ordningen kan bygge på de nye opptjeningsprinsippene. Utvalget legger til grunn at opptjente rettigheter til en hver tid vil være tilstrekkelig sikret.

Slike overgangsregler vil være viktige for å få til en praktisk tilpasning i det enkelte foretak, og en tilpasning som sikrer at særlig eldre arbeidstakere ikke uforholdsmessig taper pensjonsrettigheter ved en overgang.

Utvalget legger videre til grunn at omlegging fra ytelsesordninger vil kunne foretas innenfor foretakspensjonsloven § 15-5, som angir de bestemmelser som gjelder ved omdanning og omlegging til annen foretakspensjonsordning. Bestemmelsens første ledd lyder:

«Omdanning av pensjonsordning med ytelsesbasert alderspensjon til en ordning med engangsbetalt alderspensjon, eller omvendt, gjennomføres ved at det blir foretatt nødvendige endringer i regelverket og pensjonsplanen.»

Endringer i pensjonsordningens regelverk innebærer at forsikringsavtalen endres med tilhørende vilkår og pensjonsplan. I lovens forarbeider, jf. Ot.prp. nr. 20 (2000 – 2001), presiseres det at det er tilstrekkelig med en regelverksendring ved omdanning fra ytelsesbasert til engangsbetalt alderspensjon, og omvendt. Ved omlegging (omdanning) fra ytelsesbasert til engangsbetalt alderspensjon, vil de opptjente rettighetene fra den ytelsesbaserte alderspensjonen være uberørt av endringen i regelverket. Allerede opptjente rettigheter er sikret gjennom den premiereserve som allerede er oppspart.

Fordelen med en slik løsning er at utstedelse av fripoliser kan unngås, og således de økonomiske og administrative konsekvenser som kan følge av fripoliseutstedelse. Utvalget forutsetter dermed at prinsippene for omleggingen også vil kunne anvendes på opptjent alderspensjon i en pensjonsordning etter den skisserte hovedhybridmodellen i avsnitt 7.3.4.

Forholdsmessighet

Etter innskuddspensjonsloven kan innskuddet for hver enkelt arbeidstaker maksimalt utgjøre fem prosent av den del av arbeidstakerens lønn som overstiger én G, og åtte prosent av den del av arbeidstakerens lønn som ligger mellom seks og tolv G. Skal innskuddspensjonsordninger benyttes til å oppfylle kravene i lov om obligatorisk tjenestepensjon, må innskuddene for den enkelte arbeidstaker utgjøre minst to prosent av lønn mellom én og tolv G.

Innenfor nevnte innskuddsgrenser står det enkelte foretak fritt til å fastsette hvilke innskuddsatser som skal anvendes i ordningen. De prinsipper om likebehandling og forholdsmessighet som er innarbeidet i de norske tjenestepensjonslovene for privat sektor, innebærer imidlertid at alle ansatte skal ha lik rett til medlemskap i ordningen, og at innskuddsatsene skal gjelde likt for alle grupper av ansatte, uavhengig av for eksempel kulturell bakgrunn, kjønn og alder. Tilsvarende krav om likebehandling og forholdsmessighet gjelder i pensjonsordninger etter foretakspensjonsloven.

Frem til kravet om lineær opptjening ble lovfestet som opptjeningsprinsipp i foretakspensjonsloven, var det vanlig at opptjeningen ble beregnet slik at en uforholdsmessig stor andel av full pensjon ble tjent opp og finansiert i de siste år før pensjonsalder. Kravet om lineær opptjening som ble lovfestet i foretakspensjonsloven, har i stor utstrekning korrigert dette forholdet, slik at opptjeningen fordeles jevnere over tjenestetiden.

Også etter at linearitetsprinsippet ble innført er det slik at økningen i opptjent pensjon som følge av lønnsøkning til arbeidstakeren i de sluttlønnsbaserte ordningene blir større jo lenger tjenestetid arbeidstakeren har i ordningen. Som følge av dette antar utvalget at eldre personer med lang tjenestetid og forventinger om ytterligere lønnsvekst frem til pensjonsalder, kan komme relativt lite gunstig ut dersom foretaket legger om fra en sluttlønnsbasert ytelsesordning.

Hvis prinsippene om forholdsmessighet mellom innskuddene til ulike grupper av ansatte kan medføre en, fra både foretakenes og arbeidstakernes side, uønsket forringelse av pensjonsordningenes sjenerøsitet for arbeidstakere med lang tjenestetid ved omdanning fra ytelsesordning til innskuddsordning, kan det være behov for å vurdere om foretaket skal gis adgang til å fastsette noe høyere innskuddssatser for de aktuelle gruppene av arbeidstakere ved slike omdanninger.

Etter gjeldende rett kan foretaket i innskuddsplanen fastsette et knekkpunkt ved 6 ganger grunnbeløpet (G), slik at innskuddssatsen for den del av medlemmets lønn som ligger mellom 6 og 12 G kan utgjøre inntil det dobbelte av den innskuddssats som gjelder for lønn mellom 1 og 6 G. Innskuddssatsene kan maksimalt være fem prosent for lønn opp til 6 G, og 8 prosent for den del av lønnen som overstiger 6 G. For den delen av lønnen som overstiger 12 G kan det ikke gis innskudd.

En nærmere vurdering av nye innskuddssatser ligger utenfor dette utvalgets mandat. Utvalget legger imidlertid til grunn at det i forbindelse med tilpasning av tjenestepensjonsordningene til ny alderspensjon i folketrygden, vil bli gjort en vurdering av hvordan eksisterende maksimalsatser og knekkpunkter mv. harmoniserer med alderspensjonen i ny folketrygd, og om det eventuelt bør foretas endringer. I en slik vurdering antar utvalget at det kan være aktuelt å legge vekt blant annet på at den del av arbeidstakers inntekt som overstiger 7,1 G, ikke gir rett til opptjening av alderspensjonen verken i folketrygden eller i AFP-ordning. Utvalget vil for øvrig peke på de illustrerende beregninger av kompensasjonsnivå og premienivåer som er gjort i kapittel 7 og i avsnitt 9.2.

Avtalefestet pensjon

Vurderingen av tjenestepensjonene fremover vil også kunne gjøres i sammenheng med den nye ordningen med avtalefestet pensjon (AFP) i privat sektor. Vedtektene for denne fastsettes av partene. En viktig forskjell mellom AFP og øvrige alderspensjonsytelser, er at arbeidstakere som slutter før fylte 62 år gir avkall på sine opptjente pensjonsrettigheter.

9.1.2 Om sentrale hensyn

Utvalget sammenfatter her vurderingene fra drøftingen i kapittel 8 om de sentrale hensyn, som ligger til grunn for utvalgets konklusjoner, jf. mandatet (avsnitt 2.1) punkt 3.

Bedre innflytelse for partene i arbeidslivet

Utvalget har ikke vurdert om bedre innflytelse for arbeidstakerne bør søkes oppnådd gjennom ny lovregulering, og økt innflytelse kan i utgangspunktet oppnås gjennom flere ulike tiltak som utvalget ikke har vurdert nærmere. Utvalget bemerker imidlertid at bedret innflytelse for arbeidstakerne generelt kan oppnås gjennom retten og plikten til drøfting.

Utvalget vurderer at innflytelse over etablering og endring av pensjonsordninger kan kobles til tariffavtale, i den grad arbeidsgiver- og arbeidstakersiden enes om dette. Beslutninger om tjenestepensjoner kan om ønskelig legges til lønnsforhandlinger lokalt eller sentralt, og dermed til det eksisterende avtaleverket, slik at pensjonskostnadene kobles til direkte lønn. En slik eventuell prosess må partene i arbeidslivet selv stå for, og den kan tenkes knyttet til fordelingen av risiko mellom arbeidstakere og foretak. Det må også ses hen til de utfordringer ved tariffavtalefesting som utvalget har skissert i avsnitt 8.1.3, blant annet knyttet til lovkrav om forholdsmessighet og likebehandling av ansatte innen foretak.

Et bedret samspill mellom partene i arbeidslivet om tjenestepensjon, vil kunne bidra til økt kompetanse om pensjonsspørsmål, som igjen kan bidra til økt innflytelse og påvirkningsmuligheter fra arbeidstakere og foretak overfor pensjonsleverandører, myndighetene og andre.

Det understrekes at de samlede virkningene for foretak, arbeidstakere og pensjonsleverandører av en eventuell strukturell omlegging i retning av tariffavtalefesting av pensjonsordninger, ikke er vurdert av utvalget.

Hybridmodellen kan utformes slik at risikoen enten overføres til (eller beholdes hos) arbeidstaker eller fordeles mellom arbeidstaker og arbeidsgiver på ulike måte. Etter utvalgets vurdering kan fordelingen av risiko mellom foretak og arbeidstaker bli et sentralt punkt i fremtidige pensjonsdrøftinger. En ordningstype som bygger på risikodeling mellom arbeidstaker og arbeidsgiver kan, etter utvalgets vurdering, i større grad enn en ordning der risikoen ensidig ligger på arbeidsgivers hånd, i prinsippet begrunne økt innflytelse fra arbeidstakersiden over pensjonsordningen.

Økt bruk av kjønns- og aldersnøytrale premier

Utvalget anser at innskuddsordninger med opphørende ytelser har kjønns- og aldersnøytrale premier. Bruk av kjønns- og aldernøytrale premier øker dermed som følge av omdanninger fra ytelsesordninger til innskuddsordninger. Imidlertid kan denne utviklingen medføre større forskjeller mellom kvinner og menn med hensyn til antall år med tjenestepensjonsytelser relativt til antall år som pensjonist.

Utvalget har videre tatt utgangspunkt i at pensjonsordninger som deltar i fellesordning i medhold av forsikringsvirksomhetsloven kapittel 10A om utjevning av premieforskjeller, er en pensjonsordning med kjønns- og aldersnøytrale premier. Utbredelsen av dette premieberegningssystemet må kobles direkte til etableringen av eventuelle fellesordninger. Utvalget anser at lovverket tilrettelegger for kjønns- og aldersnøytrale premier og ser ikke behov for ytterligere reguleringstiltak.

Premieforskjellene mellom yngre og eldre arbeidstakere vil normalt være lavere i et system for opptjening av pensjon etter hybridmodellen enn i en tradisjonell ytelsesbasert sluttlønnsordning. Dette skyldes at lønnsøkninger i sluttlønnsbaserte opptjeningssystem gir opphav til økt pensjon, som skal finansieres over stadig kortere tidsperioder etter hver som medlemmet nærmer seg pensjonsalder. Denne effekten forekommer ikke i et opptjeningssystem etter den foreslåtte hybridmodellen eller en innskuddsmodell.

Siden kvinner har lengre forventet levealder enn menn, gir opphørende ytelser lavere premieforskjeller enn livsvarige ytelser. Etter gjeldende lovverk kan alderspensjon i en tjenestepensjonsordning opphøre tidligst etter 10 år, det vil si ved 77 år for de med pensjonsalder på 67 år. Det vises til foretakspensjonsloven § 5-1 og innskuddspensjons­loven § 7-3. Den gjennomsnittlige levealderen for kvinner og menn har økt, og ventes å øke ytterligere i årene fremover.

Av hensyn til at kvinner således ofte vil motta alderspensjon fra tjenestepensjonsordninger over relativt færre år av pensjonisttilværelsen enn menn, bør det vurderes om det er behov for å øke minstekravet i pensjonslovene til alderspensjonens varighet, eller alternativt å oppstille krav om at alderspensjonen må utbetales frem til en viss alder. Etter utvalgets vurdering vil dette kunne være til kvinnelige arbeidstakeres fordel, særlig ved økt fleksibilitet og tidligere uttak av tjenestepensjon.

Alderspensjon over flere vil enten måtte innebære at en gitt pensjonskapital fordeles over flere år, slik at årlig pensjon blir lavere, eller at foretakene betaler mer inn til pensjonsordningen.

Utbetalingsperiodens minstelengde er angitt i den enkelte ordnings regelverk, og dersom lovkravet til minste utbetalingsperiode økes, vil dette innebære at regelverket i enkelte ordninger også vil måtte endres på dette punkt. Gjøres det ikke andre endringer i regleverket, vil lengre utbetalingsperioder i innskuddsordninger ha som konsekvens at den årlige alderspensjonen blir noe lavere. I ytelsesordninger vil økt utbetalingsperiode i pensjonsordningens regelverk øke foretakets premiekostnader hvis samme årlige ytelse skal utbetales over flere år. Alternativt kan de årlige ytelsene reduseres. Fordi forlengelsen bare vil ha praktisk betydning for en andel av medlemmene, og denne andelen avtar med høyere alder, vil den prosentvise kostnadsøkningen være lavere enn den tilsvarende prosentvise økningen i utbetalingsperioden.

Utvalget har ikke foretatt nærmere vurderinger av hvor mange pensjonsordninger og arbeidstakere som kan bli berørt av eventuelle krav om økt utbetalingslengde eller høyere opphørsalder. Slike forhold må vurderes nærmere i det videre arbeid med spørsmålet.

Nøytralisere mobilitetsvirkninger

Et todelt tjenestepensjonsmarked med innskuddspensjonsordninger i privat sektor og ytelsespensjonsordninger i offentlig sektor, som kan følge av dagens lovverk, avtaler og markedssituasjon, vil videreføre de mobilitetsutfordringer beskrevet i avsnitt 8.3. Problemstillingene rundt opptjente rettigheter ved flytting mellom offentlig og privat sektor fortsatt vil være tilstede.

Eventuelle uønskede mobilitetsvirkninger kan reduseres ved at

1. det innføres mer ensartede produkter i hele tjenestepensjonsmarkedet, privat som offentlig,

2. opptjente rettigheter fra tidligere arbeidsforhold lettere kan medflyttes til ny ordning hos ny arbeidsgiver (for eksempel ved endrede medregningsregler), eller ved

3. større utbredelse av pensjonsordninger basert på alleårsopptjening.

Etter hver av disse vil opptjente pensjonsrettigheter i mindre grad bli påvirket av jobbskifter, men det vil fortsatt være mobilitetsvirkninger knyttet til pensjonsordningenes sjenerøsitet. Utvalgets skisserte hybridmodell for pensjonsopptjening, økt utbredelse av innskuddsordninger, samt regelendringer for ytelsesordninger, kan legge til rette for oppfyllelse av intensjonene i alle de tre punktene. En hybridmodell kan særlig fremme samspillet mellom pensjonsordninger etablert etter modellen, og mellom slike ordninger og ordninger etablert etter innskuddspensjonsloven og som engangsbetalt alderspensjon. Utvalget bemerker imidlertid at fordeler og ulemper for arbeidstakere og foretak, og konsekvenser generelt, av disse løsningene, ikke er utredet.

Å åpne for en ny form for «medregning» der pensjonskapitalbevis og fripoliser i større grad kan knyttes til kollektive tjenestepensjonsordninger, kan etter utvalgets vurdering være gunstig for arbeidstakermobiliteten. En slik adgang kan også gi rom for forenklinger og kostnadsbesparelser, men dette kan slå ulikt ut for den enkelte og for foretakene. Pensjonsspareavtaler etter lov om individuell pensjonsordning, kan i dag for eksempel ­tilknyttes kollektive pensjonsordninger, jf. loven § 4-1.

Utvalget bemerker dessuten at bredere organisering og leveranse, i henhold til utvalgets definisjon i avsnitt 7.1, av pensjonsordninger vil møte de sentrale mobilitetsutfordringer utvalget har pekt på.

Lavere kostnader

På bakgrunn av drøftingen i avsnitt 8.4, vurderer utvalget at stordriftsfordeler lettere oppstår når produkter og administrasjon forenkles og standardiseres, og at pensjonsleverandørene dermed bør kunne operere med lavere priser når foretak samordner sine pensjonsordninger og produktinnkjøp, for eksempel gjennom felles innkjøpsordninger eller ved etableringen av fellesordninger. Trolig er det rom for at en mer balansert markedssituasjon kan gi økt konkurranse mellom pensjonsleverandørene, og for at (nye) stordriftsgevinster i større grad kan komme foretakene til gode gjennom lavere priser. Sterk konsentrasjon på etterspørselssiden (for eksempel ved få og store innkjøpsfelleskap) kan imidlertid også ha negative virkninger på konkurransesituasjonen i markedet, men dette er ikke vurdert nærmere av utvalget. Utvalget bemerker dessuten at adgangen til å flytte fripoliser og pensjonskapitalbevis mellom pensjonsleverandører, den særnorske flytteretten, i dag bidrar til styrket konkurranse mellom pensjonsleverandørene.

Utvalget påpeker at erfaringer fra Norge tyder på at innkjøpsordninger og stordrift har gitt kostnadsfordeler. Koordinerte innkjøp gir økt forhandlingsstyrke på etterspørselssiden, og således lavere priser til foretakene. I tillegg viser internasjonale undersøkelser, jf. OECD (2008) og erfaringene fra den svenske PPM-administrerte ordningen, at det er betydelig rom for stordriftsfordeler og kostnadsbesparelser i pensjonsordninger, jf. avsnitt 8.4.

Foretakene og øvrige aktører i arbeidslivet, har stort handlingsrom innenfor dagens lov- og avtaleverk til å innrette seg slik at reduserte priser og kostnader knyttet til tjenestepensjonsordningene, kan realiseres.

Ivaretakelse av sikkerheten for pensjonsmidlene

Som beskrevet i avsnitt 8.5, anser utvalget at sikkerheten for pensjonsmidlene er ivaretatt i tjenestepensjonsordninger etablert i medhold av foretakspensjonsloven og innskuddspensjonsloven, hovedsakelig ut fra gjeldende krav om at ordninger skal etableres hos pensjonsleverandører underlagt et forsvarlig soliditetssikringssystem, og at ordningene skal være fonderte. Utvalget har lagt til grunn at at eventuelle regelendringer som skal åpne for nye typer skattefavoriserte pensjonsordninger, eller nye måter å organisere slike ordninger på, må videreføre gjeldende bestemmelser som trygger pensjonskapitalen og arbeidstakernes pensjonsrettigheter.

Etter utvalgets vurdering, kan forsikringsvirksomhetslovens (og dens forskrifters) krav til fondering, soliditet og kapitalforvaltning, jf. avsnitt 8.5, uten endringer gjøres gjeldende for den foreslåtte hybride tjenestepensjonsmodellen fra avsnitt 7.3.2.

9.1.3 Om overordnede perspektiver

Utvalget oppsummerer her, med bakgrunn i drøftelsene i kapittel 7 og 8, de overordnede perspektivene og argumentene knyttet til bredere tjenestepensjonsordninger i det private arbeidsmarkedet i Norge. Dette som bakgrunn for vurderingen av ulike alternativer for bredere ordninger i neste avsnitt. Med bakgrunn i mandatet, jf. avsnitt 2.1.1, vil utvalget i avsnittet her peke på tre sett av perspektiver på bredere tjenestepensjonsordninger.

Enkelthet

Bredere tjenestepensjonsordninger med høy harmonisering eller standardisering av pensjonsprodukter, vil kunne bidra til økt enkelhet i det samlede pensjonssystemet. For det første er selve produktene som i hovedsak har vært drøftet, innskuddsordninger og hybride ordninger, i seg selv enkle å forstå og enkle å produsere. Utvalget vurderer at det for en rekke foretak og deres ansatte kan være avgjørende at det innenfor regelverket er anledning til å tilby enklere ytelsesbaserte tjenestepensjonsordninger for å kunne videreføre og fornye dagens ytelsesbaserte ordninger, for de som ønsker et alternativ til de innskuddsbaserte ordningene. Slike nye og enklere produkttyper kan, i den grad de raskt blir gjort tilgjengelig i markedet, også gi mange foretak mulighet til å tilpasse sine tjenestepensjonsordninger til den nye ordningen med avtalefestet pensjon (AFP) og den nye alderspensjonen i folketrygden.

For det andre kan slike produkter bidra til enkelthet i det samlede pensjonssystemet, ved at de ulike typer av ordninger samspiller godt med hverandre og med øvrige pensjonsprodukter. Et av hovedprinsippene i den nye alderspensjonen i folketrygden er at det enkelte individ skal kunne fatte selvstendige beslutninger og foreta egne valg med hensyn til blant annet avgangsalder. Derfor er det viktig at pensjonssystemets ulike elementer (folketrygd, AFP og tjenestepensjon) samspiller på en slik måte at individuelle valg kan gjøres ut fra en rimelig grad av oversikt og kunnskap om hvordan systemet virker, og hvilke konsekvenser valgene har. Samtidig kan et bredere system basert på ordninger som i stor grad er standardiserte og/eller harmoniserte, bidra til at virkninger på pensjonsrettighetene ved jobbskifte vil bli lettere å forstå for den enkelte enn i dagens pensjonssystem.

For det tredje kan en slik forenkling av pensjonssystemet i kombinasjon med oppbyggingen og utvidelse av informasjons- eller pensjonsportaler, jf. kapittel 3.6, bidra til at den enkelte i betydelig større grad vil kunne ha et praktisk grunnlag for innsyn og kunnskap om sine pensjonsrettigheter. Dermed skapes et praktisk beslutningsgrunnlag for ulike individuelle valg i løpet av yrkeskarrieren, herunder om pensjoneringstidspunkt, jobbskifter og eventuell kombinasjon av arbeid og pensjon.

For det fjerde kan organiseringen av bredere løsninger bidra til å forenkle det fremtidige systemet med fripoliser og pensjonskapitalbevis.

Samfunnsøkonomisk effektivitet

Samfunnsøkonomisk effektivitet avhenger av at samfunnets ressurser utnyttes på en best mulig måte. Et pensjonssystem med høy grad av samfunnsøkonomisk effektivitet vil, etter utvalgets oppfatning, innebære at systemet virker på en slik måte at ressursene anvendes på en effektiv måte i forhold til å produsere eller fremskaffe pensjonstjenestene, og at systemet er utformet slik at det har få eller ingen utilsiktede eller uønskede sidevirkninger, for eksempel på arbeidsmarkedets funksjonsmåte.

Et bredere tjenestepensjonssystem kan gi økt samfunnsøkonomisk effektivitet, ved at det kan oppstå samfunnsøkonomiske gevinster ved forenkling, stordriftsfordeler og en styrket etterspørselsside i pensjonsmarkedet. En slik utvikling kan imidlertid gå på bekostning av produktvariasjonen i markedet, og således på valgfriheten til arbeidstakere og foretak. Utvalget har ikke vurdert eventuelle virkninger av at en omfattende sentralisering via tariffavtaler av brede pensjonsordninger, men dette kan medføre svekket konkurranse på leverandørsiden.

Forventninger om at bredere tjenestepensjonsordninger kan gi økt samfunnsøkonomisk effektivitet, kan for det første begrunnes med at foretakenes kostnader kan bli mer oversiktlige og forutsigbare, slik at foretakene lettere kan tilpasse seg på en best mulig måte over tid.

For det andre vil utformingen av pensjonssystemet påvirke arbeidsgivernes kostnader ved å ha tjenestepensjonsordninger. Bredere ordninger kan legge grunnlaget for lavere kostnader gjennom stordrift og innkjøpsfelleskap, jf. utvalgets drøfting i avsnitt 8.4. Samtidig ser utvalget at avtalefesting vil kunne gi enkeltforetak pensjonskostnader de på et selvstendig grunnlag ikke ville ha påtatt seg, jf. avsnitt 8.1.

For det tredje kan kostnadene til pensjon sees nærmere i sammenheng med kostnadene til direkte lønn, slik at totale lønnskostnader lettere sees i forhold til produktivitetsutvikling, markedsforhold og andre faktorer. Pensjonssystemets utforming er slik sett koblet til den generelle lønnsdannelsen i arbeidsmarket. Denne koblingen kan foretas på ulike nivåer; sentralt, bransjevis og lokalt, med ulike virkninger.

For det fjerde kan organiseringen av bredere løsninger kunne redusere omfanget av fremtidig utstedelse av fripoliser og pensjonskapitalbevis, dersom pensjonskapital i større grad overføres fra én pensjonsordning til en annen ved skifte av arbeidsgiver.

For det femte er det av samfunnsøkonomisk betydning at sikkerheten for pensjonsmidlene er god, og at opptjente rettigheter således til en hver tid er tilstrekkelig fondert, jf. avsnitt 8.5. Utvalget understreker at en videreføring av regelverket og tilsynsoppgavene på dette området er svært viktig.

Samfunnspolitiske faktorer

Utvalget anser at et mer helhetlig pensjonssystem der de ulike elementene spiller sammen på en god måte, også ivaretar pensjonspolitiske hensyn.

For det første vil bredere tjenestepensjonsløsninger kunne være et virkemiddel til å sikre arbeidstakere et rimelig samlet pensjonsnivå ved pensjonering. Summen av ytelsene fra folketrygden, avtalefestet pensjon og tjenestepensjon vil for store grupper gi et godt grunnlag for inntektssikring som pensjonist. Egne tjenestepensjonsbaserte risikoprodukter, som uførepensjonsdekninger, vil også ha samfunnspolitisk betydning.

For det andre er utformingen av tjenestepensjonssystemet en inntektspolitisk fordelingsmekanisme. Dette gjelder dels forskjeller i fremtidig forventet pensjonsnivå, og dels i hvilken grad den enkelte bærer risiko for svingninger i pensjonskapitalavkastningen. Bredere tjenestepensjonsordninger vil kunne styrke pensjonsrettighetene for enkelte grupper, og dermed bidra til å redusere inntektsulikhetene mellom fremtidige pensjonister. Imidlertid kan denne virkningen motvirkes av at økte lønns- og pensjonskostnader som kan påvirke etterspørselen etter arbeidskraft i økonomien. I den grad bredere ordninger knyttes til tariffavtaledekning, vil det dessuten kunne oppstå et markert fordelingsmessig skille i det private arbeidsmarkedet, jf. avsnitt 8.1. Utvalget ser at et hovedskille kan gå mellom arbeidstakere som er omfattet av både avtalefestet pensjon og supplerende tjenestepensjoner, og arbeidstakere som utelukkende er dekket av enkle innskuddsordninger i henhold til loven om obligatorisk tjenestepensjons minstekrav om to prosent sparing, jf. avsnitt 3.4.5.

For det tredje vil bredere pensjonsordninger være nært knyttet til demokrati- og innflytelsesspørsmål i arbeidslivet, jf. avsnitt 8.1. Drøfting og avtale- eller lovfesting kan gi den enkelte arbeidstaker eller deres organisasjoner innflytelse over innretning på og leveranse av tjenestepensjoner.

For det fjerde ser utvalget at det er et underliggende spørsmål om en større grad av parts- og avtaleinnflytelse ikke bare kan bidra til å styrke organisasjonene på begge sider, men også partsforholdet i seg selv. Dette spørsmålet er imidlertid komplisert idet en rekke foretak står utenfor det kollektive avtalesystemet. Således vil økt innflytelse via tariffavtale også kunne skape barrierer mot arbeidsgiverorganisering.

9.2 Modeller for bredere tjenestepensjonsordninger

I mandatet for utvalgets arbeid, jf. avsnitt 2.1, bes

«utvalget skissere og vurdere ulike alternativer for å organisere et system for tjenestepensjonsordninger som fremmer følgende hensyn:

• Bedre innflytelse for arbeidslivets parter.

• Økt bruk av kjønns- og aldersnøytrale premier.

• Enklere skifte av stilling/arbeidsgiver uten ulempe for pensjonsopptjeningen (mobilitet i arbeidslivet).

• Lavere driftskostnader.

• Sikkerheten for pensjonsmidlene må ivaretas.»

I tillegg skulle de nåværende økonomiske rammene legges til grunn. Utvalget vil på denne bakgrunn ikke legge frem konkrete forslag til bredere pensjonsordninger, men vil på prinsipielt grunnlag vurdere og skissere hvordan bredere ordninger kan realiseres innenfor norsk pensjons- og arbeidslivspolitisk tradisjon. Nedenfor diskuteres først et par løsninger som etter utvalgets oppfatning ikke kan eller bør gjennomføres nå, og deretter diskuteres illustrasjoner av to alternativer for bredere pensjonsordninger som utvalget har valgt å belyse nærmere.

9.2.1 Lovpålagte bredere pensjonsordninger

Som nevnt blant annet i avsnitt 8.1, har ikke utvalget vurdert om bredere pensjonsordninger bør søkes oppnådd gjennom endringer i lovverket, men finner det likevel nyttig å kort drøfte et par alternativer i denne retning.

Ny obligatorisk tjenestepensjon

Bredere tjenestepensjonsordninger kan i utgangspunktet tenkes realisert ved å endre kravene i lov om obligatorisk tjenestepensjon, slik at alle foretak pålegges å ha samme type tjenestepensjonsordning, med hensyn til rettighetsopptjening og ytelsesnivå, og at OTP-loven således ikke kun oppstiller minstekrav til de enkelte ordningene.

En enkel måte å gjøre dette på kunne vært å pålegge alle foretak, som oppfyller visse kriterier, å ha en innskuddsbasert tjenestepensjonsordning med for eksempel to prosent (av årlig lønn) sparing.

En slik lovendring ville i praksis slå bena under eksisterende, ytelsesbaserte tjenestepensjonsordninger i mange foretak, ikke bare fordi foretakene måtte hatt innskuddsordninger, men også fordi det samlede kompensasjonsnivået (summen av alderspensjon fra folketrygden og ytelser fra innskuddsordning) for mange arbeidstakere ville blitt relativt høyt. For arbeidstakere i foretak omfattet av ordningen med avtalefestet pensjon, ville kompensasjonsnivået blitt enda høyere.

En fordel med en slik løsning kunne vært innføringen av en enkel og standardisert tjenestepensjon for alle arbeidstakere i privat sektor, i tråd med de innskuddsbaserte tjenestepensjonsordningene som allerede omfatter omkring 900 000 arbeidstakere (jf. kapittel 4). En ulempe kunne vært en de facto politisk bestemt lukking av frivillige, ytelsesbaserte tjenestepensjonsordninger, og dermed en overføring av all avkastnings- og forsikringsrisiko til arbeidstakerne. Slik politisk styring ville langt på vei bryte med prinsippet om selvregulering i den norske arbeidslivsmodellen. Det ville i en slik løsning heller ikke ligge særlige mekanismer for økt innflytelse fra arbeidslivets parter (i tråd med mandatet), og realisering av kostnadsgevinster ville vært betinget av etablering av for eksempel felles innkjøpsordninger blant foretakene og ville ikke fulgt direkte av lovreguleringen.

Statlig fellesordning

Et tenkt alternativ til modellen ovenfor, kunne vært en mer omfattende statlig, fondert fellesordning, hvor foretakene ved lov ble pålagt å innbetale pensjonspremie til en statlig pensjonsenhet, for eksempel Arbeids- og velferdsetaten eller et nyetablert offentlig forvaltningsorgan. Den statlige fellesordningen kunne i prinsippet bygge på ulike typer pensjonsordninger, både innskuddsbaserte (som i den svenske premiepensjonsordningen) og ytelsesbaserte (som alderspensjonen i folketrygden).

Fordeler med en slik løsning vil være høy grad av standardisering, enkelhet, samt mulighet for å realisere betydelige stordriftsfordeler. I praksis ville dette vært en fondert tilleggsordning til alderspensjonen i folketrygden. Ulempene kunne vært at foretakene ble pålagt store kostnader uten kobling til lønnsdannelsen i arbeidsmarkedet, i tillegg til at premiene i en slik fellesordning ville vært å betrakte som skatt og ikke som pensjonspremier.

Det kan være gode argumenter for en statlig ordning. En nærmere drøfting av en eventuell statlig ordning faller imidlertid utenfor utvalgets mandat, som omtaler «alternativer for å organisere et system for tjenestepensjonsordninger». En statlig fellesordning ville vært å regne som en del av det offentlige sosialforsikringssystemet.

9.2.2 Bredere tjenestepensjonsordninger i arbeidslivet

Prinsipielt kan en videre utvikling mot bredere tjenestepensjonsordninger som drøftet i kapittel 7, skje på flere måter. For å oppnå de fordeler som kan realiseres ved bredere tjenestepensjonsordninger, vurderer utvalget at de sentrale forhold er

• om utviklingen skal skje frivillig i form av foretaksdrevne tilpasninger eller ved tariffavtale,

• hvilke pensjonsytelser de bredere tjenestepensjonsordningene skal omfatte,

• om leveransen skal organiseres som innkjøpsfellesskap, fellespensjonskasser eller på annen måte, og hvordan dette kan påvirke foretakenes pensjonskostnader.

Utvalget skisserer nedenfor to modeller med bredere tjenestepensjonsordninger som representerer ytterpunkter i sin utforming. Hensikten er å illustrere virkningene av ulike bredere ordninger for foretak og arbeidstakere, og dermed hvordan slike ordninger kan utformes forskjellig, blant annet når det gjelder type produkt og når det gjelder fordeling av avkastnings- og forsikringsrisiko mellom foretak og arbeidstakere. Ytelsesnivåene i tabellene nedenfor er ikke utvalgets anbefalinger, men følger av illustrerende parametre. Det kan tenkes en rekke mellomvarianter mellom de to skisserte modellene.

Modellene er i samsvar med utvalgets mandat ved at de vil kunne sikre bedre arbeidstakerinnflytelse, bedre tilrettelegging for mobilitet i arbeidslivet og økt kostnadseffektivitet. Videre er begge modellene basert på at tjenestepensjonsordningene vil supplere, og være tilpasset, AFP-ordningen i privat sektor.

Et nærliggende alternativ til de skisserte løsningene, kunne for øvrig vært en utvidet og fondert AFP-ordning i privat sektor. Dette kunne vært en enkel tilpasning til et ønske om bredere pensjonsordninger. Idet AFP-ordningen er omfattet av et eget tilskudd fra staten og underlagt egen lovgivning og forhandlinger mellom partene og staten, har ikke utvalget funnet det formålstjenelig å detaljere denne alternative tilnærmingen til bredde i tjenestepensjonssystemet.

Modell 1: Innskuddsordninger og innkjøpsfelleskap

En enkel modell for bredere tjenestepensjonsordninger bygger på innskuddsordninger. Utgangspunktet for illustrasjonen her er en innskuddsordning med tre prosent årlig sparing. Sammen med alderspensjonen fra folketrygden og ytelsene fra AFP-ordningen, vil en slik ordning gi arbeidstakere med inntekter opp til 7,1 G et relativt høyt pensjonsnivå. Videre kan flere foretak gå sammen i et innkjøpsfellesskap, og således oppnå «bredde» i form av mer eller mindre identiske, men uavhengige, tjenestepensjonsordninger.

I tabell 9.1 oppstilles kompensasjonsgrader i prosent av lønn, for folketrygd, AFP og innskuddsordning, gitt uttak ved fylte 62 år. Tallene er gjeldende for jevn inntekt under 7,1 G og varierende tjenestetid (som antas å være lik i folketrygden og i tjenestepensjonsordningen). Det er forutsatt at veksten i grunnbeløpet (G), og den individuelle lønnsveksten, er tre prosent hvert år. Pensjonskapitalen antas å gi en årlig avkastning på ett prosentpoeng ut over dette, det vil si fire prosent.

Et sentralt element ved modellen er at arbeidstakerne ikke vil ha noen form for garantert regulering av oppspart pensjonskapital i forhold til lønnsutviklingen, men vil få pensjonskapitalen regulert av avkastningen på midlene. For foretaket vil pensjonskostnadene være forutsigbare (tre prosent av lønn) og det vil ikke oppstå krav om regnskapsføring som følge av endringer i forpliktelsene (slik tilfellet er med dagens ytelsesbaserte tjenestepensjonsordninger).

Ut fra de sentrale hensyn som tas opp i mandatet, og som drøftes i kapittel 8, vurderer utvalget følgende om en slik tilnærming til bredere tjenestepensjonsordninger:

1. Økt arbeidstakerinnflytelse kan, om partene ønsker det, oppnås gjennom tariffavtalefesting. Forankring i avtaleverket kan for eksempel sikre et minste spare- og forsikringsnivå for arbeidstakere i foretak som dekkes av avtalen. Enkeltforetakene må i så fall tilpasse sine pensjonsordninger (og leverandøravtaler) til slike minimumskrav. Foretak som ønsker å tilby sine ansatte høyere sparesatser vil stå fritt til det. Som påpekt i avsnitt 8.1.3, vil imidlertid økt tariffavtalefesting av tjenestepensjon reise visse utfordringer for foretakene.

2. Innskuddene i innskuddsordninger er kjønns- og aldersnøytrale, men med bakgrunn i utvalgets diskusjon i avsnitt 8.2, kan det være naturlig å vurdere minste tillatte pensjonsutbetalingslengde (som etter dagens lovverk er 10 år). Hvis det mellom partene er inngått avtale om pensjonsordning, kan spørsmål knyttet til kjønns- og aldersnøytralitet for øvrig håndteres av partene i fellesskap.

3. Skifte av stilling uten ulempe for pensjonsopptjeningen oppnås ved at opptjeningsprinsippene i den enkelte tjenestepensjonsordning samsvarer med opptjeningsprinsippene i folketrygden, AFP og andre tjenestepensjonsordninger innen leveransefellesskapet. Det vil ikke være nødvendig å utstede pensjonskapitalbevis når en arbeidstaker bytter jobb mellom foretak som omfattes av leveransefellesskapet, idet pensjonskapital kan flyttes mellom identiske, innskuddsbaserte pensjonsordninger.

4. Kostnadsgevinster realiseres gjennom etablering av innkjøpsfelleskap. Slike innkjøpsfellesskap øker etterspørselssidens forhandlingsstyrke i markedet, samtidig som standardiserte og enkle produkter gir grunnlag for stordriftsfordeler på leverandørsiden. Begge forholdene vil kunne redusere foretakenes pensjonskostnader.

5. Sikkerheten for pensjonsmidlene ivaretas ved at pensjonskapitalen vil være sikret hos pensjonsinnretningene, jf. avsnitt 8.5.

Hovedforskjellene mellom foretakenes pensjonsordninger i det private tjenestepensjonssystemet etter denne modelltilnærmingen, kan dels tenkes knyttet til om foretakene er omfattet av tariffavtale, særlig med hensyn til ulikheter i samlet ytelsesnivå for arbeidstakerne. Dels vil forskjeller også følge av at mange ikke er dekket av AFP-ordningen og dels av at mange arbeidstakere kun vil være omfattet av innskuddsordninger med to prosent sparesats.

Modell 2: Hybridordninger og fellespensjonskasser

Et noe mer omfattende alternativ bygger på at foretakene etablerer hybride tjenestepensjonsordninger, etter modellen i avsnitt 7.3.4. Utgangspunktet for illustrasjonen her er en hybridordning som sikter mot et samlet ytelsesnivå ved fylte 62 år på 60 prosent av gjennomsnittslønn over yrkeskarrieren, gitt 35 års opptjeningstid i både hybridordningen og folketrygden. Det følger at den årlige pensjonsrettighetsopptjeningen (gitt uttak fra fylte 62 år) i denne hybridordningen vil tilsvare 0,45 prosent av årets inntekt opp til 7,1 G, og 1,71 prosent av årets inntekt mellom 7,1 og 12 G. Siden det antas en mulig yrkeskarriere på 40 år ved fylte 67 år, vil hybridordningen dermed kunne være like god som eller bedre enn en tradisjonell ytelsesordning som sikter mot 66 prosent samlet pensjon ved 67 år, gitt jevn inntekt.

Leveransen antas organisert gjennom etablering av fellespensjonskasser på tvers av flere foretak. Det sentrale for «bredden» til tjenestepensjonsordningene, er at de inngår i et leveransefellesskap og er harmoniserte, med andre pensjonsordninger.

Videre kan lønnsregulering håndteres på ulike måter, for eksempel gjennom tilleggspremier fra foretakene dersom avkastningen på pensjonskapitalen ikke er tilstrekkelig til å følge lønnsutviklingen. En slik løsning vil imidlertid måtte medføre mer omfattende krav til regnskapsføring av pensjonsordningen, enn tilfelle vil være ved en innskuddsordning eller en hybridordning uten en slik reguleringsgaranti fra foretakene. Det kan også etableres andre risikodelingsmekanismer og/eller fortløpende vurdere om pensjonsordningen skal tilføres midler hvis avkastningen enkelte år ikke er tilstrekkelig til å justere pensjonsrettighetene med lønnsutviklingen.

Vurderingene i forhold til den første modellen gjelder i stor grad også her:

1. Økt arbeidstakerinnflytelse kan, om partene ønsker det, oppnås gjennom tariffavtalefesting. Forankring i avtaleverket kan for eksempel sikre et ytelsesnivå på den årlige hybridoppsparingen for arbeidstakere i foretak som dekkes av avtalen. Enkeltforetakene må i så fall tilpasse sine pensjonsordninger til disse kravene. Foretak som ønsker å tilby sine ansatte høyere ytelsesnivå vil stå fritt til det. Som påpekt i avsnitt 8.1.3, vil imidlertid økt tariffavtalefesting av tjenestepensjon reise visse utfordringer for foretakene.

2. Ved tilpasning av lovverket for fellesordninger med premieutjevning til hybridmodellen, kan premiene i pensjonsordningene i fellespensjonskassen bli kjønns- og aldersnøytrale. Avhengig av utforming, kan dessuten premiene etter hybridmodellen være mer eller mindre aldersnøytrale innen den enkelte ordning. Hvis det mellom partene er inngått avtale om pensjonsordning, kan spørsmål knyttet til kjønns- og aldersnøytralitet for øvrig håndteres av partene i fellesskap. Ut fra drøftingen i kapittel 8 kan det tenkes at partene kan legge vekt på at det sikres livslange ytelser.

3. Skifte av stilling uten ulempe for pensjonsopptjeningen oppnås ved at opptjeningsprinsippene i den enkelte tjenestepensjonsordning samsvarer med opptjeningsprinsippene i folketrygden, AFP og andre tjenestepensjonsordninger i fellespensjonskassen. Etter hybridmodellen vil det ikke være nødvendig å utstede fripoliser eller pensjonskapitalbevis ved jobbskifte mellom foretak som har (mer eller mindre) identiske hybridordninger.

4. Kostnadsgevinster realiseres gjennom etablering av fellespensjonskasse for flere foretak. Videre vil standardiserte og enkle produkter i fellespensjonskassene kunne gir grunnlag for stordriftsfordeler, som igjen vil kunne redusere foretakenes pensjonskostnader. En fellespensjonskasse kan håndtere kapitalforvaltning, pensjonsutbetalinger, fripoliseforvaltning mv. selv, eller kjøpe disse tjenestene i markedet.

5. Sikkerheten for pensjonsmidlene ivaretas ved at pensjonskapitalen sikres i fellespensjonskassen av soliditetssikringssystemet i lovverket, jf. avsnitt 8.5.

Tabell 9.2 viser kompensasjonsgradene i prosent av lønn, for folketrygd, AFP og hybridordning, gitt uttak ved fylte 62 år. Tallene er gjeldende for jevn inntekt under 7,1 G og varierende tjenestetid (som antas å være lik i folketrygden og i tjenestepensjonsordningen). De samme summerte kompensasjonsgradene vil også gjelde for inntekter mellom 7,1 og 12 G, etter hybridordningens forutsetning om en opptjeningsfaktor på 1,71 prosent av inntekt mellom disse grensene.

De gjennomsnittlige årlige kostnadene for de forskjellige elementene som inngår i den samlede pensjonsytelsen er tabulert i tabell 9.3 for tre alternative beregningsrenter: null, én og 2,75 prosent. 11 Lavere beregningsrente gir høyere premier (siden det da forutsettes lavere avkastning), men samtidig større rom for regulering av opptjente pensjonsrettigheter på grunnlag av pensjonsordningens kapitalavkastning. Alternativet med 2,75 prosent beregningsrente representerer den vanlige beregningsrenten i pensjonsleverandørenes premieberegninger, jf. avsnitt 8.5. Beregningsrente på null eller en prosent kan, som nevnt i avsnitt 9.1.1, være bedre tilpasset hybride tjenestepensjonsordninger, siden reguleringsrisikoen i forhold til lønnsutvikling er lagt til arbeidstaker eller er delt mellom arbeidstaker og foretak. Lønnsregulering vil derfor avhenge av om løpende overskudd ut over beregningsrenten når opp til lønnsutviklingen.

Tabell 9.3 viser også at ytelsene fra AFP-ordningen eventuelt kan erstattes av en innskuddsordning på 2,6 prosent (eventuelt 3,8 prosent), og hybridordningen av en innskuddsordning på 4,9 prosent (eventuelt 7,1 prosent), avhengig av hvilken beregningsrente som er lagt til grunn. Samlet blir dette 7,5 prosent (eventuelt 10,9 prosent). Beregningen viser dermed at det selv for inntekter under 7,1 G, kan være behov for utvidede innskuddsmuligheter i forhold til dagens regelverk.

Tabell 9.3 gjelder for inntekt opp til 7,1 G. For å få et bedre bilde av kostnader for AFP og hybridordningen samlet, oppstiller tabell 9.4 de summerte, prosentvise kostnadene for AFP og hybridordningen, for inntekt mellom 7,1 G og 12 G. Tabellen viser igjen at forutsetningen om beregningsrente har stor betydning for det årlige kostnadsnivået. I tillegg viser beregningene at det for inntekter over syv G, kan være nødvendig med relativt høye innskuddssatser for foretak som ikke er dekket av AFP og som ønsker å tilby en relativt sjenerøs pensjonsordning for sine ansatte. Også for denne modellen vil hovedforskjellen være knyttet til ulikheter i samlet ytelsesnivå for arbeidstakere i foretak som er dekket av tariffavtale og de som er ansatte i foretak som ikke er dekket.

10 Økonomiske og administrative konsekvenser

Utvalget tilrår at en ny type skattefavorisert tjenestepensjonsordning, en hybridmodell, utredes nærmere, jf. avsnitt 9.1.1. Den skisserte modellen er godt tilpasset de nye opptjeningsprinsippene i folketrygdens alderspensjon. Dette tilsier at modellen bør utredes med sikte på en eventuell innfasing sammen med andre regelverksendringer som skal tilpasse alderspensjon i de private tjenestepensjonsordningene til den nye alderspensjonen i folketrygden.

Utvalget ser dessuten at det kan være aktuelt å vurdere de maksimale innskuddssatsene i innskuddspensjonsordninger etter skatteloven, hvis dagens maksimalsatser for arbeidstakere med lang tjenestetid kan medføre uønsket forringelse av pensjonsordningers sjenerøsitet ved omdanning fra ytelsesbaserte til innskuddsbaserte tjenestepensjonsordninger. Utvalget tilrår at dette spørsmålet omfattes av ovennevnte utredning.

Utvalget tilrår også at det utredes nærmere om minstekravet (i foretakspensjonsloven § 5-1 og innskuddspensjonsloven § 7-3) til opphørende alderspensjons varighet i tjenestepensjonsordninger bør økes, alternativt om det bør oppstilles krav om at alderspensjon må utbetales frem til en viss alder.

De foreslåtte lovutredningene forventes å legge beslag på noe forvaltnings- og utredningsmessig kapasitet hos myndighetene. Hvis tilrådningene fra eventuelle lovutredninger i hovedtrekk følger dette utvalgets vurderinger, jf. avsnitt 9.1, forventes det at videre ressursbruk hos myndighetene vil være nødvendig. I hovedsak vil dette gjelde oppfølging av eventuelle nye tilrådninger gjennom lov- og forskriftsforslag.

De foreslåtte lovutredningene forventes ikke å ha økonomiske eller administrative konsekvenser for private aktører. Regelverksendringer som kan følge av senere tilrådninger, basert på dette utvalgets forslag, vil imidlertid måtte medføre ulike konsekvenser for pensjonsinnretningene, foretakene og medlemmene av pensjonsordningene (arbeidstakerne). Utvalget legger til grunn at disse konsekvensene vil bli kartlagt og vurdert i forbindelse med eventuelle senere arbeid med konkrete lovforslag. Utvalget bemerker at endringene i folketrygden uansett vil utløse behov for endringer (tilpasninger) i det private tjenestepensjonssystemet. Særlig må pensjonsordningenes regelverk endres, pensjonsinnretningene må legge om sine systemer, avtaler om pensjon mellom partene i arbeidslivet må endres eller avklares, og arbeidstakerne må informeres om endringene og konsekvensene av disse. Ytterligere økonomiske og administrative konsekvenser for private aktører som følge av de regelverksendringer som dette utvalget foreslår utredet, anses således som begrensede.

Ved økt bruk av adgangen til å etablere og delta i innkjøpsfellesskap, fellesordninger og fellespensjonskasser, kan foretakene trolig oppnå økonomiske (og administrative) besparelser. Pensjonsinnretningene kan oppnå videre stordriftsfordeler, samtidig som en styrket etterspørselsside kan presse fortjenestemarginene ned.