2 Sammendrag

2.1 Innledning

Grenselovutvalget legger med dette fram sin innstilling om grensene og tilsynet med dem og om kontrollen med trafikken over grensene. Utredningen munner ut i et forslag til en ny grenselov som når det gjelder inn- og utreisekontrollen har bekjempelse av grenseoverskridende kriminalitet og ulovlig innvandring som formål. Loven vil erstatte gjeldende riksgrenselov, som er fra 1950. Utkastets regler om grensepassering og personkontroll er for en stor del hentet fra utlendingsloven av 2008, men det innerholder også nye bestemmelser, særlig om overvåkingen av grensene og grenseovergangsstedene for å hindre omgåelser av kontrollen.

Utredningen består av følgende deler: Kap. 1 og 3 inneholder en oversikt over bakgrunnen for utredningen og de gjeldende ordninger, herunder Schengensamarbeidet og organisering av grensetjenestene i andre land. Kap. 4 og 5 omhandler de sentrale spørsmål knyttet til grenseovervåking og inn- og utreisekontroll, samt utvalgets vurderinger. Kap. 6 omhandler de økonomiske og administrative konsekvenser og kap. 7 inneholder utvalgsmedlem Otterslands generelle dissens og kommentarer til den. Kap. 8 og 9 inneholder merknader til de enkelte bestemmelser og lovforslaget.

2.2 Bakgrunnen for utvalgets ­oppnevning

I forbindelse med EUs Schengenevaluering av Norge i 2005-2006, ble det påpekt en del forbedringspunkter knyttet til grenseovervåking og inn- og utreisekontroll. En stor del av disse punktene er knyttet til arbeids- og oppgavefordelingen mellom politiet og Forsvaret, og flere av disse er fulgt opp med tiltak som har latt seg gjennomføre på kort sikt. Noen av forbedringspunktene har sammenheng med manglende lovmessig forankring for den sivile grenseovervåking. Regjeringen besluttet derfor å oppnevne et utvalg for å utrede en lovmessig forankring av den sivile grenseovervåking.

2.3 Utvalgets oppnevning, sammensetning, mandat og arbeid

I kap. 1 gis det en oversikt over utvalgets oppnevning, sammensetning, mandat og arbeid. Utvalgets flertall forstår mandatet slik at det skal foreslås en lovmessig forankring for den sivile grenseovervåking. Forslaget skal understøtte Norges Schengenforpliktelser, dvs. at reglene bør ha som overordnet formål å understøtte inn- og utreisekontrollen på Schengen yttergrenser og å bekjempe grensekryssende kriminalitet og ulovlig innvandring. Utvalget avgrenser sine vurderinger til de oppgaver som ligger under Justisdepartementet og som i hovedsak er tillagt politiet. På enkelte områder vil imidlertid flere etater ha overlappende ansvar oppgaver. Dette gjelder bl.a. politiet og tollmyndighetene når det gjelder bekjempelse av grensekryssende kriminalitet. Det vil derfor være et behov for å forankre utveksling av informasjon med utgangspunkt i politiets virksomhet.

Utvalget skal videre gjennomgå eksisterende riksgrenselov med sikte på behovet for revisjon og forslag til endringer. Utvalget skal også vurdere en hensiktsmessig plassering av nye bestemmelser om grenseovervåking, herunder om disse reglene sammen med bestemmelser fra eksisterende riksgrenselov skal samles i en ny grenselov, om regelsettene skal beholdes som separate lover eller forankres i annen lovgivning. Endelig skal utvalget vurdere hensiktsmessigheten av å flytte eksisterende bestemmelser om grenseovergangssteder og inn- og utreisekontroll i utlendingsloven inn i en ny grenselov.

Utvalgsmedlemmet Ottersland har en særmerknad til mandatsforståelsen, se nærmere avsn. 2.6.

2.4 Hovedpunkter i utredningen

2.4.1 Gjeldende ordninger

I kapittel 3 gir utvalget en oversikt over de folkerettslige rammer og hvordan grensene er fastsatt. Det gis videre en oversikt over de gjeldene ordninger for grensene, herunder hvilke etater som opptrer på grensen, samt de lover og forskrifter de handler etter.

2.4.1.1 Grensene og de folkerettsliger rammer

I avsnitt 3.2 gjøres det rede for grensene og deres folkerettslige rammer, herunder territoriet og dets folkerettslige betydning. I folkerettslig forstand avgrenser en stats grenser dens territorium geografisk og angir hvor langt statens suverenitet strekker seg. Til territoriet hører statens landområder og territorialfarvannet, i tillegg til grunnen under og luftrommet over territoriet. Retten til håndhevelse, som hører til kjernen av territorialhøyheten, er eksklusiv på eget territorium. Kontrollbeføyelser som grensekontroll faller inn under denne kategori. I avsnittene 3.2.3 – 3.2.5 gis det en oversikt over Norges landegrenser, sjøgrensen og den tilstøtende sone. I tilstøtende sone er det bare hjemmel til kontrolltiltak når overtredelsen har berøring til territoriet, jf. havrettskonvensjonen art. 33. Eksempler på slike overtredelser er brudd på utlendingslovgivningen og tollovgivningen. I avsnittene 3.2.6 omtales kyststatsoner utenfor den tilstøtende sone. I disse sonene kan det ikke utføres inn- og utreisekontroll. Utvalget går derfor ikke nærmere inn på de ulike kyststatsoner utenfor den tilstøtende sone. I avsn. 3.2.7 omtales jurisdiksjon over installasjoner på kontinentalsokkelen og i den økonomiske sone. Slike innretninger og installasjoner står under kyststatens jurisdiksjon fordi det er et særlig behov for at en bestemt stat kan utøve all myndighet for å opprettholde ro og orden. Dette innebærer at inn- og utreisekontroll kan foretas på installasjoner på norsk sokkel. I avsn. 3.2.8 omhandles det åpne hav, som omfatter de sjøområder som ikke ligger innenfor territorialgrensen til noen stat. Utgangspunktet er at dette havområdet ikke er underlagt noen stats suverenitet.

2.4.1.2 Schengensamarbeidet

I avsnitt 3.3 redegjør utvalget for hva Schengensamarbeidet består i. Kjernen i dette samarbeidet er at inn- og utreisekontrollen er avskaffet på de indre grenser (grenser mellom nabostater i Schengen). Dette innebærer at indre grenser kan krysses hvor som helst. Schengen yttergrenser kan imidlertid bare krysses på godkjente grense­overgangssteder og innenfor fastsatte åpnings­tider. Varekontrollen omfattes ikke av Schengensamarbeidet. Dette innebærer at tollkontrollen ved de indre grenser består.

Schengens medlemsland har et utstrakt samarbeid, bl.a. arbeides det med utvikling av en felles visum- og asylpolitikk. Schengenlandene har videre inngått et forpliktende politisamarbeid hvor målet er å bekjempe organisert kriminalitet. Schengen informasjonssystem (SIS) er et viktig hjelpemiddel i dette arbeidet.

For bedre å kunne koordinere medlemsstatenes arbeid med kontroll og overvåking av yttergrensene og stadig forbedre kvaliteten på dette, har EU-rådet opprettet et eget grensebyrå, Frontex. Byråets hovedoppgave er å legge til rette og samkjøre nasjonale tiltak knyttet til inn- og utreisekontroll og overvåking av grensene. Rådet har videre vedtatt en forordning om opprettelse av beredskapsgrupper (Rabit) bestående av nasjonale eksperter på grensekontrollområdet. Disse gruppene skal etter anmodning fra Frontex på kort varsel kunne rykke ut og bistå myndighetene i det land som må håndtere en spesielt vanskelig situasjon med grensekryssing.

Som et ledd i arbeidet med å styrke grensekontrollen har EU-rådet vedtatt den såkalte «grensepakken» som innebærer registrering av tredjelandsborgere ved passering av ytre Schengengrense, et opplegg for grenseovervåking (EUROSUR) og en evaluering av Frontex.

2.4.1.3 Organene og lovverket

I avsnitt 3.4 gir utvalget en beskrivelse av de organer som har oppgaver knyttet til grenseovervåking og inn- og utreisekontroll. De mest sentrale er Justisdepartementet med dets underliggende etater (avsnitt 3.4.2), Utenriksdepartementet (avsnitt 3.4.3), utlendingsforvaltningen (avsnitt 3.4.4), toll- og avgiftsmyndighetene (avsnitt 3.4.5), Forsvaret (avsnitt 3.4.6) og Kystverket (avsnitt 3.4.7). I avsnitt 3.4.8 gis en beskrivelse av luftfartsmyndighetene som ikke har noen egentlig rolle i inn- og utreisekontroll og grenseovervåking, men som skal føre tilsyn med luftfarten i Norge og gjennom luftfartsloven ivareta sikkerheten i luftfarten. I avsnitt 3.4.9 gis en oversikt over andre tilsyns- og kontrollordninger som utøves på grensen. Mattilsynet og Statens vegvesen er her eksempler på aktuelle etater.

I avsnitt 3.5 gis det en oversikt over person- og varetrafikken over grensene for å synliggjøre noen av utfordringene man står overfor når det gjelder inn- og utreisekontroll og grenseovervåking.

En fremstilling av ordningene i andre land gis i avsnitt 3.6. Denne viser at organiseringen varierer fra at enkelte land har en særskilt organisert grensemyndighet med en militær struktur, slik som i Finland, til at politiet har et hovedansvar for grenseovervåking og inn- og utreisekontroll, men at oppgaven utføres i samarbeid med andre etater.

2.4.2 Sentrale spørsmål

I kapittel 4 drøftes de sentrale spørsmål som reises i arbeidet med en ny grenselov. I avsnitt 4.1 omhandles grenser og grensekontroll som fenomen. Det gjøres rede for behovet for en ny grenselov i avsnitt 4.2. Politiets grenseforvaltningsoppgaver er i dag fragmentarisk regulert i ulike lover. Grenseovervåkingen har videre ingen direkte forankring i lov. Sammenhengen mellom inn- og utreisekontroll og grenseovervåking taler for at disse elementene reguleres i samme lov. Videre vil det være naturlig å ta nåværende riksgrenselov inn i samme lov for å sikre at grenselovgivningen under Justisdepartementet blir samlet i en lov.

I avsnitt 4.3 omtales utfordringene ved Schengen ved at inn- og utreisekontrollen mellom medlemsstatene ble opphevet samtidig som kontrollen mot tredjeland skulle baseres på felles regler og felles minimumsstandarder for praktiseringen av kontrollen. Medlemsstatene er avhengig av at det utføres en yttergrensekontroll som tilfredsstiller alle landenes behov, ikke bare det enkelte lands behov. For å kompensere for bortfallet av kontrollen på indre grenser, er det etablert et sett av kompenserende tiltak som også har til hensikt å understøtte kriminalitetsbekjempelsen. Utvalgsmedlem Ottersland fremhever tollmyndighetenes rolle i Schengensamarbeidet i en særmerknad til avsnitt 4.3.

I avsnitt 4.4. behandles begrepene og de grunnleggende elementene i en ny grenselov. De sentrale begreper som omhandles er grenseovergangssteder (avsnitt 4.4.1), grenser (avsnitt 4.4.2), grensekontroll og inn- og utreisekontroll (avsnitt 4.4.3), grenseovervåking (avsnitt 4.4.4), grensetilsyn (avsnitt 4.4.5), grensekryssing og grensekrenkelse (avsnitt 4.4.6), grenseoverskridende kriminalitet (avsnitt 4.4.7), sikkerhet (avsnitt 4.4.8) og grensetjeneste (avsnitt 4.4.9).

Når det gjelder spørsmålet om bruk av tvangsmidler har utvalget delt seg:

Utvalgsmedlemmene Aukrust, Furnes og Ottersland mener at det ikke er behov for en egen bestemmelse om forvaltningsmessige tvangstiltak. Utvalgsmedlemmene Clementsen, Hansen og Aaserød mener grenseloven bør ha en egen bestemmelse om adgang til forvaltningsmessige tvangstiltak ovenfor personer som kommer til et grenseovergangssted eller påtreffes ved grensen og som antas ikke å fylle vilkårene for å komme inn i riket (se avsnitt 4.4.3.1). Utvalgets leder, Jon Karlsrud og utvalgsmedlem O`Connor, tiltrer forslaget, men mener lovbestemmelsen bør begrenses til å gjelde personer som stanses ved inn- og utreisekontrollen på et grenseovergangssted. Dette innebærer at det er flertall for å innføre en bestemmelse i grenseloven om tilbakeholdelse av personer og adgang til å ta hånd om dokumenter på grenseovergangsstedet som forvaltningsmessig tvangsmiddel.

Utvalgsmedlem Ottersland uttaler i særmerknad til avsnitt 4.4.4 om grenseovervåking at man gjennom forslaget til en ny grenselov ikke vil fylle Schengensamarbeidets krav om adekvat grensekontroll og – overvåking for å ivareta den indre sikkerhet.

I avsnitt 4.5 gir utvalget en oversikt over hva loven skal gjelde. Den skal dels gi regler om grensen og tilsynet med den, og dels om kontroll med og overvåking av trafikken over grensene. Hjemler for inn- og utreisekontroll ved grensepassering er i dag inntatt i utlendingsloven. Bestemmelsene gjelder ikke bare for utlendingers passering av grensen, men også for norske borgere. Utvalget har funnet det hensiktsmessig å flytte disse hjemlene fra utlendingsloven til en ny grenselov. Utvalgets flertall går inn for at en ny grenselov skal regulere politiets hjemler for grensekontroll.

I avsnitt 4.6 omhandles lovreglenes virkeområde, dvs. hvor og overfor hvem reglene får anvendelse og kan håndheves. Utvalget drøfter to avgrensninger av lovens virkeområde, en ytre og en indre. Den ytre avgrensingen gjelder jurisdiksjonens utstrekning og hvor langt adgangen til å øve jurisdiksjon skal utnyttes. Det indre virkeområdet gjelder spørsmålet om det skal trekkes grenser for lovens anvendelse innenfor norsk jurisdiksjonsområde. Utvalget vurderer i denne sammenheng følgende forhold:

• hvilke begrensninger følger av internasjonale avtaler?

• er grensetjenesten lagt til egen etat?

• gir grensetjenesten andre eller mer omfattende kontrollhjemler enn lovgivningen for øvrig?

Utvalget konkluderer med at når grensetjenesten er lagt til politiet, må en grenselov ved siden av å legge kontrollbeføyelser til politiet, også fastsette begrensinger med hensyn til hvor politiet kan utføre grensekontroll.

I avsnitt 4.7 behandler utvalget forholdet mellom myndighetsutøvelse og suverenitetshevdelse. En grenselov vil ikke berøre suverenitetshevdelsen, som er en militær oppgave. Utvalget har derfor funnet grunn til å gå nærmere inn på skillet mellom myndighetsutøvelse og suverenitetshevdelse. Utvalget mener at det av en sivil grenselov bør fremgå at den ikke griper inn i forsvarets vern om norsk suverenitet og suverene rettigheter.

I avsnitt 4.8 – bruk av militære styrker i grensekontroll – omtales instruks om Forsvarets bistand til politiet. Denne gir ikke tilstrekkelig hjemmel for å bistå politiet med overvåkingen av og kontrollen med persontrafikken over grensene. For slike oppgaver er man henvist til å benytte de hjemler som kystvaktloven og politiloven § 20 fjerde ledd gir. Sistnevnte bestemmelse slik den nå lyder, gir hjemmel for å tildele begrenset politimyndighet til militært personell fra Forsvaret kun på den norsk-russiske grensen. Utvalget foreslår at det gjøres en tilføyelse i denne bestemmelsen hvor det åpnes for bruk av militære mannskaper også på øvrige deler av Norges grense. Videre foreslår utvalget at Kystvaktens adgang til å utføre inn- og utreisekontroll i sjøen utvides til også å gjelde fartøyer som ligger i havn eller til kai.

I avsnitt 4.9 går utvalget nærmere inn på Schengenevalueringen og norsk bruk av militære enheter i grenseovervåkingen. Ett av forbedringspunktene gjaldt bruken av vernepliktige mannskaper i overvåkingen av landegrensen mot Russland. Det ble påpekt at vernepliktige ikke ble ansett å være profesjonelle nok, da grensetjeneste ikke var deres yrke. Norge ble anbefalt å forbedre de menneskelige og materielle ressursene til denne overvåkingen på lengre sikt. Det ble videre anbefalt at Justisdepartementet styrker sin styring og instruksjon av politiet som ansvarlig grensemyndighet, og at politiet går mer aktivt inn i sin rolle når det gjelder sjøgrenseovervåkingen.

Spørsmålet i forhold til Schengenevalueringen er i hvilken utstrekning Norge fortsatt kan trekke på Forsvarets ressurser i det sivile grenseoppsynet, og herunder benytte vernepliktige mannskaper. Det avgjørende vil være hva som best hindrer illegal grensetrafikk og grenseoverskridende kriminalitet. Vurderingen av hva som gir best resultat kan ikke gjøres under ett, men må bedømmes ut fra det enkelte grenseavsnitts karakter. Utvalget går derfor i avsnitt 4.10 nærmere inn på de enkelte grenseavsnitt.

I avsnitt 4.11 berøres samiske spørsmål. Utvalget kan ikke se at en ny grenselov vil berøre samiske interesser utover at det må påses at den samiske reindrift kan skje uavhengig av grenseovergangssteder også dersom personkontroll skulle bli gjeninnført på de indre Schengengrenser.

I avsnitt 4.12 drøfter utvalget skillet mellom forvaltningsrettslig kontroll og straffeprosessuelle inngrep. En rekke forvaltningsorganer har ulike inngrepshjemler. Forvaltningens inngrep er ikke straffeprosessuelle, men inngrepene kan være svært lik straffeprosessuelle tvangsmidler. Når grensekontrollmyndighetene avdekker straffbare forhold på grensen oppstår en tosporet behandling, hvor det ene sporet behandler forvaltnings­saken og det andre sporet etterforskning av et mulig straffbart forhold.

I avsnitt 4.13 gir utvalget en oversikt over styringslinjer og kommandoveier for de etater som opptrer på grensen. Man står overfor et tilsyne­latende komplekst styringssystem som fungerer fordi det er innarbeidet.

I avsnitt 4.14 gis det en oversikt over de ulike myndighetsaktører i grensekontrollsammenheng, hvor også utenriksstasjonene spiller en viktig rolle som førstelinjetjeneste for utlendinger som ønsker å komme til Norge.

I avsnitt 4.15 drøfter utvalget behovet for samordning og samarbeid innen norsk grensetjeneste. I Schengenevalueringen av Norge ble mangelen på samordning påpekt. Utvalget ser at det foreligger et nasjonalt behov for utvidet samordning. Dette vil særlig gjelde dersom Norge blir utsatt for mer grenseoverskridende kriminalitet og illegal innvandring enn hittil. I avsnitt 4.15.2 går utvalget nærmere inn på politiets behov for samarbeid med andre etater.

Med Schengens EUROSUR-arbeid følger bl.a. krav om etablering av nasjonalt koordineringssenter. I avsnitt 4.15.3 går utvalget nærmere inn på at Norges deltakelse i EUROSUR vil innebære en forpliktelse til å etablere et nasjonalt koordineringssenter (NCC) og hvorvidt et slikt koordineringssenter bør forankres i lov. Utvalget har ikke funnet å konkludere mht. behovet for en lovmessig forankring av det nasjonale koordineringssenteret da det ikke er klart hvilken kompetanse et slikt senter skal ha.

I avsnitt 4.16 drøfter utvalget personvernspørsmål, herunder behovet for å regulere behandling av personopplysninger i grenseloven. Utvalgets flertall ser behov for særskilte regler i grenseloven for behandling av personopplysninger som genereres ved inn- og utreisekontroll og ved grenseovervåking.

2.4.2.1 Riksgrensen

I kapittel 5 omhandler utvalget riksgrensen (landegrensen). Innledningsvis gis en kort beskrivelse av bakgrunnen for riksgrenseloven som ble fremmet av Utenriksdepartementet ved Ot.prp. nr. 35 (1950). I avsnitt 5.2 om grensens gang framgår det at riksgrenseloven ikke beskriver hvor de fastlagte grenser løper. Det gjøres heller ikke i forslaget til ny grenselov.

I avsnitt 5.3 går utvalget nærmere inn på grensegatene – hva dette er, og rådigheten over dem. De folkerettslige avtalene om grensegater er gjennomført internrettslig i riksgrenseloven § 1 første ledd. Utvalget finner at grensegaten, og statens nærmest eksklusive råderett over den, bør videreføres i en ny grenselov, og at det bør skje på en klarere måte enn i riksgrenseloven. De folkerettslige forpliktelsene er noe forskjellige på de ulike grenseavsnitt, men forskjellene er ikke så store at det begrunner forskjellige reguleringer. Utvalget har derfor funnet det hensiktsmessig å gi generelle bestemmelser om grensegater som gis anvendelse i forhold til alle grenseavsnitt.

I avsnitt 5.4 drøfter utvalget rådighet, bruk og skade utenfor grensegaten. I avsnitt 5.4.1 gis en oversikt over gjeldende rett. Riksgrenseloven § 1 angir ingen geografisk begrensning når det gjelder inngrep og restriksjoner som kan pålegges av det offentlige. Etter riksgrenseloven kan det offentlige, uten hinder av private rettigheter, utøve enhver rådighet som er nødvendig for å gjennomføre oppmerking, rydding, fredning eller overvåking av riksgrensen eller grensegaten. Videre kan det nedlegges forbud mot handlinger og virksomheter av nærmere angitt art når formålet er å lette overvåking, forebygge forurensning av grensevassdrag og skade på grensemerking eller nabolands territorium. Det er videre adgang til å ekspropriere eiendomsrett eller bruksrett til fremme av formål som nevnt i § 1 første ledd, første punktum (oppmerking, rydding, fredning eller overvåking av riksgrensen eller grensegaten). Forbudshjemmelen er bare benyttet på den norsk-russiske grensen. Riksgrenseforskriften § 1 forbyr her dyrking og bebyggelse i grensegaten, samt å lete etter og utnytte mineralforekomster i en avstand av 20 meter fra grenselinjen.

I avsnitt 5.4.2 gir utvalget sine vurderinger av hvilke inngrep/tiltak en ny grenselov må hjemle for å sikre at det offentlige kan foreta det som er nødvendig for grenseformålet.

For det første mener utvalget at det offentlige, dvs. enhver etat som er tillagt oppgaver på grensen, må sikres atkomst til grensen og grensegaten og til å foreta merking og rydding og til gjennomføring av øvelser, selv om det medfører skade også utenfor selve grensegaten.

Videre mener utvalget at det offentlige må sikres rett til å erverve grunn og rettigheter for varig bruk (ekspropriasjon), for eksempel til vakttårn, parkeringsområder, grenseovergangssteder m.m. Selv om rett til ekspropriasjon vil følge av oreigningsloven § 2, mener utvalget at ekspropriasjonshjemmelen i riksgrenseloven bør videreføres i en ny grenselov.

Utvalget mener videre at det offentlige fortsatt må kunne nedlegge forbud (se ovenfor) som innebærer rådighetsinnskrenkning for grunneiere og rettighetshavere. Etter utvalgets vurdering er det lite sannsynlig at rådighetsinnskrenkninger som anses nødvendige for grenseformålene vil kunne utløse erstatningsplikt. Store deler av grensen går gjennom utmarksområder hvor ressursutnyttelsen stort sett dreier seg om virksomheter (for eksempel hogst, beite, jakt og fiske) som i liten grad vil bli skadet av forbud som kan bli aktuelle.

Fordi det kan tenkes typer virksomhet som kan være skadelig for grensetrafikken og overvåkingen og kontrollen av den, har utvalget kommet til at det bør vurderes å hjemle et alminnelig forbud mot bebyggelse og andre inngrep i en sone på inntil 100 meter ved grensegaten. Utvalget mener at et slikt forbud bare unntaksvis bør få anvendelse på eksisterende bebyggelse og utnyttelse. Utvalget foreslår at Kongen gis adgang til ved forskrift å nedlegge byggeforbud og forby eller regulere virksomhet av enhver art innen en slik avstand fra grensen.

Utvalget er enige om at det bør hjemles en forbudssone, men det er delt i begrunnelsen. Utvalgets flertall mener at det er hensynet til å lette overvåkingen og kontroll med grensen samt tilsynet med grensegaten og grensemerkingen som må begrunne at det legges restriksjoner på bebyggelse og andre inngrep nær grensegaten. Det betyr igjen at behovet må vurderes ut fra forholdene på det enkelte grenseavsnitt. Forskriftene må også kunne utformes slik at det gis adgang til å dispensere.

Utvalgets mindretall – utvalgslederen og utvalgsmedlem Aaserød – mener en sone trenger en bredere begrunnelse enn den flertallet har gitt. Bortsett fra i Varanger er det på det alt vesentlige av landegrensen verken nå eller for overskuelig framtid noe stort behov for å kunne skjerme grensen ut fra hensynene til tilsyn og overvåking. Mindretallet mener derimot at landegrensens naturlige preg bør kunne vernes. Med det trykk det er på terrengutnyttelse for utbyggingsformål, det være seg i utmark eller i landbrukslandskap, kan grensen bli nedbygd. Utviklingen bør ikke overlates til kommunale reguleringsvedtak. Det bør etableres et fleksibelt regime for landegrensen i sin helhet. Mindretallet tilføyer at det kan argumenteres for fredning av vesentlig større grenseområder enn en smal sone langs grensen, men da vil naturvern og andre hensyn som ikke er direkte grenserelevante måtte bli bestemmende, og avgjørelsen måtte tas i medhold av den lovgivning som gjelder dette.

I avsnitt 5.5 går utvalget nærmere inn på grensevassdrag. Vassdrag er definert i vannressurs­loven. Loven gjelder også grensevassdrag med de begrensninger som følger av den alminnelige folkerett eller av konvensjoner. Grensevassdrag er både vassdrag som utgjør en grense og vassdrag som krysser grense til annen stat. Reguleringsbehovene som utvalget drøftet for landegrensen, gjør seg i stor grad gjeldende også for grensevassdragene, men her vil vannmassene utgjøre en del av det beltet der særbestemmelsene gjøres gjeldende. Utvalget foreslår derfor at bredden på områdene med særreguleringer skal beregnes fra bredden i slike vassdrag som grensen følger, herunder også de vann som elven går gjennom. Utvalget finner at de øvrige deler av grensevassdrag ikke bør omfattes av en slik alminnelig forbuds- og reguleringshjemmel. Her må avstanden regnes fra grensemerkene på hver side. Utvalget finner at det i en ny grenselov bør gjøres en generell henvisning til annen lovgivning og til overenskomster om vassdragstiltak og bruk av vassdrag.

I avsnitt 5.6 behandler utvalget restriksjoner på allmennhetens ferdsel, bruk og adferd og reaksjoner på overtredelser. Behovet for restriksjoner må avveies mot allmenne hensyn og hensyn av ikke rettslig art. Utvalget mener at det av en ny grenselov må fremgå at ingen må skade grensegaten, grensemerker og røyser og andre offentlige eide gjenstander i grensegaten. Dette vil ramme et vidt spekter av handlinger fra det rent bagatellmessige til handlinger som kan likestilles med grovt tyveri. Dette må også gjelde for nabostatens side når den som utøver skade oppholder seg på norsk side.

Utvalget mener at en ny grenselov, i tillegg til å gi regler som gjelder fredning av grensegaten, også, som någjeldende riksgrenselov, må inneholde eller hjemle regler som naboforholdet krever. Det bør ikke skje noe ved grensen som kan skape svikt i tilliten mot nabostaten eller føre til friksjoner i naboforholdet. Utvalget foreslår derfor at det tas inn i loven et alminnelig forbud mot skyting over grensen og annen truende eller skremmende adferd. Utvalget foreslår videre at det i grenseloven gis hjemmel til å forby øvrige typer adferd som Norge ved avtale med nabostat har forpliktet seg til å hindre eller ordne opp i.

I avsnitt 5.6.1 reises spørsmålet om det bør ilegges restriksjoner på adgangen til grenseområdene, for eksempel i forbindelse med massetilstrømning utløst av ulykker eller polititiske hendelser hvor myndighetene må skjerme grensenære områder for å ta hånd om og holde oversikt over personer og gods som kommer over grensene. Det kan også være behov for restriksjoner for å hindre epidemisk smittespredning. Utvalget antar at det svært sjelden vil foreligge behov for å begrense adgangen til grenseområdene, men at det likevel bør gis en slik hjemmel. Det er ikke meningen å hjemle grensestengning, dvs. at grensene lukkes for all passering.

I avsnitt 5.7 går utvalget nærmere inn på grenseovergangssteder, herunder hvordan disse skal innrettes. Sjø- og lufthavner kan være både indre – og ytre Schengengrense, avhengig av hvor de reisende kommer fra eller skal til. Dette medfører at det må gjennomføres en separering av de reisende slik at bare de som har stedet som ytre Schengengrense ved inn- eller utreise ledes til kontrollpunktene. Inn- og utreisekontroll medfører betydelige kostnader for det offentlige som det ikke kan kreves refusjon for med mindre den reisende pålegges et behandlingsgebyr ved grensekontrollen. Utvalget mener at det offentlige må kunne forvente å bli holdt utgiftsfri når det gjelder kontrollfasilitetene. Tilleggsutgifter til kontrollfasiliteter som påløper for det offentlige når det etableres en internasjonal luft-/sjøhavn og søkes godkjent som overgangssted, bør belastes eier. Utvalget har derfor funnet at grenseloven bør inneholde regler om at eieren eller driftsansvarlig uten vederlag plikter å stille til disposisjon de bygningsarealer og utearealer som politiet trenger for sin virksomhet på grenseovergangsstedet.

I avsnitt 5.8 drøfter utvalget straff for overtredelse av grenseloven. Utvalget har kommet til at det bør velges samme løsning som dagens riksgrenselov § 4 hvor de regler som finnes nødvendig uttrykkes ved normer og følges opp med en bestemmelse om straff for overtredelse av loven eller regler eller vedtak i medhold av den. Utvalget har blitt stående ved at en alminnelig strafferamme på bøter eller fengsel inntil 1 år bør være tilstrekkelig fordi de fleste overtredelser av en grenselov vil være bare moderat straffverdige. Med en slik strafferamme vil det være adgang til å anvende straffeprosessuelle tvangsmidler som pågripelse og varetektfengsling. For en del handlinger som har høy straffverdighet, foreslår utvalget en forhøyet strafferamme – bot eller fengsel inntil 6 år. Utvalget har kommet til at både forsettlige og uaktsomme overtredelser bør rammes. Påtalekompetansen er lagt til politiet. Utforming av straffebestemmelsene er tilpasset reglene i straffeloven av 2005.

2.5 Økonomiske og administrative konsekvenser

I kapittel 6 omhandles økonomiske og administrative konsekvenser. Utvalget kan ikke se at forslaget om en ny lov for den sivile grensekontrollen i seg selv vil ha økonomiske konsekvenser da det ikke legges opp til endring av organiseringen og gjennomføringen av inn- og utreisekontroll og grenseovervåking. Lovforslaget vil ha den administrative konsekvens at Justisdepartementet overtar ansvaret for norsk deltakelse i EUs grensegruppe når bestemmelsene om inn- og utreisekontroll over­føres fra utlendingsloven til grenseloven.

2.6 Dissens fra utvalgsmedlem ­Ottersland

Utvalgsmedlem Otterslands dissens er tatt inn i avsnitt 7.1. Dissensen er av generell karakter og vedrører i utgangspunktet mandatsforståelsen, men også behovet for en ny lov. Hun går videre i sin dissens nærmere inn på enkelte av forslagene til lovbestemmelser, bl.a. § 1 femte ledd og § 4 nr. 12 som hun mener vil skape uklarhet med hensyn til ansvarsforholdet mellom tollmyndighetene og politiet. Hun går videre inn på problemstillinger som vedrører overvåking og registrering av personopplysninger, personvern og rettssikkerhet.

5 av utvalgets medlemmer kommenterer dissensen i avsn. 7.2.

Når det i innstillingen benyttes «utvalget», må det leses med den begrensning som går frem av den generelle dissensen til utvalgsmedlem Ottersland.