4 Sentrale spørsmål

4.1 Grenser og grensekontroll som fenomen

4.1.1 Generelt

Grensene representerer først og fremst en avgrensning av statens territorium, og markerer handlingsrommet for statens fysiske myndighetsutøvelse. Grensene til lands setter samtidig en grense for nabostatens adgang til fysisk myndighetsutøvelse, og til all faktisk og økonomisk utnyttelse av land og vann, samt luftrommet over territoriet. 1 Den folkerettslige betydningen av statsgrenser er det nærmere gjort rede for i avsnitt 3.2 som omtaler den folkerettslige betydning av territoriet og dets grenser.

Med denne tilnærming kan grenser – og grensekontroll – ses som en forutsetning for statens eksistens. Grensene gir de fysiske rammer for statens suverene rett til å disponere over sitt territorium, til å vedta bindende lover, samt å gjennomføre fysiske myndighetsinngrep.

Suverenitetsprinsippet innebærer også at staten kan sette betingelser for utlendingers innreise og opphold. 2 Det å krysse en grense vil for den enkelte kunne få betydelige konsekvenser for vedkommendes rettigheter og plikter. Selve grensekryssingen vil i seg selv kunne skape nye plikter etter lovgivningen i det land vedkommende er kommet inn i. Grensekryssingen kan også utløse restriktive tiltak fra myndighetene i det land vedkommende beveger seg inn i, betinget av eventuelle brudd på vedkommende lands immigrasjonslovgivning. Etter omstendighetene vil en utlending også kunne være avskåret fra å utnytte rettigheter han ville hatt etter sitt hjemlands lovgivning.

Globaliseringen 3 har på flere områder utfordret betydningen av territorielle grenser som ramme for statenes suverenitet og handlefrihet. Befolkningsvekst kombinert med sterk industrialisering og åpne markeder, har skapt utfordringer mht. klima, matvareproduksjon og fordeling av goder som ikke kan løses annet enn gjennom internasjonalt samarbeid. Internasjonalisering av finansmarkedet, kombinert med utvikling av informasjonsteknologi og kommunikasjonsteknologier har samtidig redusert mulighetene for fysisk kontroll med handels- og valutatransaksjoner over landegrensene.

På den annen side har teknologiutvikling skapt forutsetninger for en mobilitet på global basis som har skapt nye utfordringer for enkeltstater og regioner, blant annet i Europa. Utfordringene ligger særlig i å kunne kontrollere de til dels uoversiktlige tilstrømninger av mennesker, men også å kunne stoppe kriminelle som ofte søker å utnytte en økende migrasjon som skjul for gjennomføring av alvorlig kriminalitet.

Fra en situasjon der grensekontrollens viktigste formål var å sikre statens sikkerhet og integritet mot fremmede stater, samt å sikre statens enerett til å innkreve skatter og avgifter, er formålet med grensekontroll i stigende grad blitt å bekjempe grensekryssende kriminalitet og ulovlig innvandring. Trusselen fra former for grensekryssende kriminalitet, for eksempel internasjonal terrorvirksomhet, er ikke bare en trussel mot den offentlige orden, men kan også true den indre sikkerhet.

4.1.2 Sikkerhetsbehovet

Grensekontroll er i vår forståelse et moderne fenomen. Statens behov for å kontrollere sine grenser var historisk sett først og fremst et spørsmål om å beskytte eget territorium, i første rekke mot angrep utenfra. Grensene fulgte derfor ofte naturlige hindre så som elveløp eller fjellkjeder. En grense kunne også gå gjennom mer eller mindre utilgjengelig og ubebodd område, uten at det var behov for å definere en eksakt grenselinje. I mangel av slike naturlige hindre kunne det bli ført opp kunstige stengsler i form av murer og festningsverker. 4 Formålet var da også først og fremst beskyttelse mot territorielle krenkelser, for eksempel i form av forsøk på militære angrep der hensikten kunne være okkupasjon eller annektering av landområder. Migrasjon og befolkningsforflytning i seg selv behøvde ikke å representere noen utfordring for statsmakten, ut over at det kunne få betydning for skattelegging og andre plikter som staten kunne legge på sine undersåtter. 5

Sikkerhetsbehovet blir i dag ivaretatt dels gjennom entydige og omforente grenser. Behovet for forsvar og beskyttelse mot militære angrep er fortsatt til stede i dag, men ivaretas i stor grad i andre former, med sterk forankring i folkerettslige avtaler og mellomstatlig samarbeid.

4.1.3 Enerett til innkreving av skatter og avgifter

I tillegg til sikkerhetsbehovet har staten også hatt et behov for å etablere og opprettholde eneretten til å utnytte landområder økonomisk, til statens eller undersåttenes beste. Utenom utnyttelse av naturressurser i form av malmforekomster eller lignende, representerte statens enerett til beskatning en viktig drivkraft i statens behov for å opprettholde grenser med et regime for effektiv kontroll. Klare og omforente grenser mellom stater virket også her konfliktforebyggende, og har vært en viktig drivkraft ved inngåelse av grenseavtaler.

Grensekontroll i moderne forstand må derfor også ses som et uttrykk for statens behov å sikre gjennomføring av egen lovgivning på eget territorium, det vil si innenfor egne grenser. Den moderne stat er avhengig av å sikre inntektene ved skattlegging av statens undersåtter, og ulike mellomstatlige avtaler for oppkreving av skatter og avgifter er kjent også i vår del av verden tilbake til middelalderen. 6

Også bruken av tollavgifter ved vareførsel over grensene går langt bakover i tid. Historisk kan tollavgifter anses å ha sine røtter i en avgift som ble oppkrevd for tilgang til et marked. Som moderne fenomen er oppkreving av toll for vareførsel over landegrensen en enerett for staten, og vil delvis være motivert ut fra et behov for å sikre staten inntekter. Dels kan tollavgifter også være motivert ut fra behovet for å beskytte egne nasjonale næringer. 7

4.1.4 Inn- og utreisekontroll og immigrasjonskontroll

Behovet for å føre systematisk kontroll med enkeltpersoner ved grensekryssing, det vil si for å kontrollere identiteten til de reisende, samt eventuelt deres formål med adgang til riket, uten at dette var knyttet til tollkontroll eller militære behov, 8 er derimot av nyere dato. 9 Særlig ga erfaringen med utstrakt spionasje før og under 1. verdenskrig støtet til en bedre kontroll med utlendingers reiser til Norge. Fra tidlig på 1920-tallet ble pass med bilde for å understøtte verifisering av identiteten etablert som en internasjonal ordning.

Immigrasjonskontroll som del av inn- og utreisekontrollen på grenseovergangsstedene er i denne sammenheng et moderne fenomen og har først og fremst utviklet seg i løpet av det tjuende århundre. 10 I løpet av de siste 3-4 tiår har immigrasjon, ikke minst mot den vestlige del av verden, vokst til en utfordring av betydelig omfang, både administrativt og økonomisk. Dette gjelder for alle land i vår del av verden, og derigjennom for de ulike lands grensekontrollsystemer. I tillegg til økningen i volumet på immigrasjon, har det vært en tilsvarende økning i antallet reisende som krysser grenser i turistøyemed, som forretningsreisende eller lignende.

Disse to trendene har sammen ført til en ikke ubetydelig økning av ressursbehovet til gjennomføring av inn- og utreisekontroll. For å opprettholde en troverdig kvalitet i inn- og utreisekontrollen, samtidig som man legger forholdene til rette for en rask og enkel grensepassering for bona fide reisende, introduseres det nå løsninger med automatisert kontroll av reisedokumenter, bl.a. gjennom en planmessig bruk av biometrisk verifisering av de reisendes identitet.

Schengenavtalen må delvis ses som et tiltak for å forenkle inn- og utreisekontrollen i Europa, blant annet ved at man til erstatning for å nedlegge inn- og utreisekontrollen på de indre grenser, har fokusert på et forsterket og ensartet opplegg for inn- og utreisekontrollen på Schengen yttergrenser, jf. også omtalen av Schengensamarbeidet i avsnitt 3.3.

Samtidig har kriminalitetsbekjempelse og hensynet til offentlig orden og indre sikkerhet fått en styrket plass i forbindelse med inn- og utreisekontroll og grenseovervåking på Schengen yttergrenser, og som grunnlag for informasjonsutvekslingen mellom medlemslandene (SIS, Europol mv.).

4.1.5 Kriminalitetsbekjempelse og hensynet til offentlig orden og indre sikkerhet

Bekjempelse av internasjonal kriminalitet, bl.a. bedragerier, ble etter 2. verdenskrig ett av hovedtemaene for den internasjonale politisamarbeidsorganisasjonen Interpol. Ett av elementene i samarbeidet var å etablere en effektiv utveksling av informasjon om kriminelle og deres fremgangsmåter. Det ble dessuten drevet en aktiv påvirkning for å utvikle reisedokumenter, herunder pass, som skulle være sikrere mot forfalskning og misbruk. 11 Innenfor Interpol ble det etablert informasjonssystemer som skulle understøtte bl.a. inn- og utreisekontrollen.

Behovet for å beskytte seg mot nye former for grensekryssende og alvorlig kriminalitet førte til et øket behov for å forsterke inn- og utreisekontrollen. Dette ga støtet til en ytterligere oppmerksomhet mot bruken av reisedokumenter, og avfødte tiltak for å hindre forfalsking og misbruk. Terroraksjonen mot World Trade Center i New York 11. september 2001, og senere den mot hovedjernbanestasjonen i Madrid 11. mars 2003, førte til en rekke tiltak på den internasjonale arena, bl.a. for å forsterke kontrollen av reisende ved grensekryssing. Innen EU/Schengenområdet er dette gjenspeilet i forordninger knyttet til blant annet grensekontroll og immigrasjon.

Parallelt med en økning i trusselbildet for grenseoverskridende kriminalitet, har det også vært en stor økning i reiseaktiviteten. Dette har gitt støtet til en utvikling av teknologier for automatisering av inn- og utreisekontrollen for å gjøre inn- og utreisekontrollen mindre inngripende for den enkelte reisende, og for å unngå store forsinkelser på kontrollstedet. Målsettingen her har vært å forenkle inn- og utreisekontrollen for bona fide reisende, samtidig som evnen til å hindre misbruk av reisedokumenter, samt å stoppe ettersøkte kriminelle på grensen økes.

4.2 Behovet for en ny lov

4.2.1 Generelt

Politiets forvaltningsoppgaver knyttet til grensekontroll i form av inn- og utreisekontroll er i dag først og fremst forankret i utlendingsloven med forskrifter. Denne ligger under Arbeids- og inkluderingsdepartementets styringsansvar. Loven tar, som tittelen antyder, først og fremst sikte på å regulere utlendingers adgang til riket. Den har imidlertid en del regler som gjelder politiets inn- og utreisekontroll på grenseovergangssted, og som ikke er spesifikt innrettet mot kontrollen med utlendinger. Etablering av grensekontrollsteder, samt gjennomføring av inn- og utreisekontroll ligger i hovedsak under Justisdepartementets styringsansvar. I forbindelse med forskriftsarbeidet må det her jevnlig trekkes opp grensesnitt mellom de to departementers ansvarsområder.

Ved Norges inntreden i Schengen ble kravene til inn- og utreisekontroll standardisert, først og fremst gjennom grenseforordningen. Ansvaret for gjennomføring av Schengenregelverket ble lagt til Justisdepartementet med politiet som gjennomførende organ. Ved Schengenevalueringen av Norge i 2005, ble det pekt på en del forbedringspunkter. Dette knyttet seg særlig til mangel på systematisk organisering og gjennomføring knyttet til grenseovervåkingen i Schengensammenheng under én etat, politiet. Dette forhold må dels ses på bakgrunn av at politiets oppgave knyttet til grenseovervåking ikke har hatt noen organisatorisk forankring i norsk politi. Den har heller ikke hatt noen direkte forankring i lov. Behovet for en lovmessig forankring av grenseovervåking som metode vil kunne bli forsterket gjennom pågående arbeider for etablering av et felles EU/Schengen-system for grenseovervåking, EUROSUR, se avsn. 3.3.5.9.2.

At grensetjenestene og deres samvirke bør lovreguleres er også anbefalt i Schengenkatalogens avsnitt B 1 nr. 8 og 11. 12

I riksgrenseloven er det inntatt enkelte bestemmelser om merking og tilsyn med riksgrensen. Denne loven er i praksis bare anvendt på den norske landegrensen mot Russland. Den inneholder også enkelte hjemler for overvåking av norsk side av grensen. Med bakgrunn i at grenseovervåkingen her blir utført av en militær avdeling, GSV, er det gitt en særskilt bestemmelse om tildelig av begrenset politimyndighet til militært personell fra Forsvaret i politiloven § 20 fjerde ledd.

Særmerknad fra utvalgsmedlem Ottersland:

Det er riktig at Schengenevalueringen peker på en del forbedringspunkter mht. koordinering av grenseovervåkingen og grensekontrollen. Evalueringen stiller imidlertid ikke krav om bedre rettslig forankring av yttergrensekontrollen og verken uttaler eller antyder behov for endret lovgivning.

Schengenkatalogen innholder videre mange anbefalinger for fremtidens grensekontroll, men dens anbefalinger kan ikke oppfattes som et ensidig krav om at ansvaret for den sivile grenseovervåkingen skal tillegges en etat gjennom en koordinerende grenselov.

Katalogen er som sagt ikke rettslig bindende. Det er opp til nasjonalstaten hvordan grenseovervåkingen organiseres og reguleres. Det vil være svært inngripende med hensyn til nasjonalstatens selvråderett om disse anbefalingene skulle oppfattes som bindende.

I innstillingen henvises det til Schengenkatalogens målsettinger og anbefalingene en rekke steder som begrunnelse for en ny grenselov, men det mangler en drøftelse av om dette er noe som er ønskelig for Norge, våre myndighetsavgrensinger og om det kan imøtekommes på annen måte for eksempel innenfor gjeldende organisering og lovgivning.

Medlemslandene må vurdere hvordan man skal forholde seg til katalogens anbefalinger og i særlig grad kravet om Integrated Border Management (IBM). Dette er imidlertid spørsmål som må drøftes i sammenheng med hva slags yttergrensekontroll Norge ønsker seg, ikke bare for å ivareta Schengens behov, men også de nasjonale behov for indre sikkerhet.

Styrking av grensekontrollen og Schengenkatalogens målsettinger må løses gjennom utviking av samarbeidet og informasjonsutvekslingen mellom de ansvarlige grensemyndigheter. Samarbeidet mellom grensemyndighetene utgjør vår helhetlige grensekontroll, og det er dette som må vurderes i forhold til de ulike anbefalinger og ønsker om å styrke yttergrensekontrollen.

4.2.2 Grenseovervåking

Norske forpliktelser etter grenseforordningen knytter seg til å gjennomføre inn- og utreisekontroll ved passering av ytre Schengengrenser, samt å forhindre og avdekke grensekryssende kriminalitet. Ved siden av en systematisk inn- og utreisekontroll på grenseovergangssteder, kreves her at medlemslandene også gjennomfører en systematisk overvåking av grensene, både til lands og til sjøs, for å hindre ulovlig grensepassering samt for å forebygge og avdekke annen grensekryssende kriminalitet.

Politiets overvåking av grensene har hittil ikke vært synliggjort som en spesifikk oppgave for politiet gjennom lov. Dette kan dels tilskrives at overvåking av offentlig sted ikke har vært ansett å kreve lovhjemmel. Spørsmålet ble heller ikke tatt opp som eget tema ved norsk implementering av Schengenregelverket gjennom utlendingsforskriften.

4.2.3 Inn- og utreisekontroll

Politiets inn- og utreisekontroll er en forvaltningsoppgave nært knyttet til grenseovervåkingen. Som med grenseovervåking, er hovedformålet med inn- og utreisekontrollen å hindre og å avdekke ulovlig migrasjon og grensekryssende kriminalitet.

Regler for politiets inn- og utreisekontroll er nå tatt inn i utlendingsloven. Denne har nylig vært gjennom en omfattende lovrevisjon, og dagens lov må antas å gi et hensiktsmessig grunnlag for politiets inn- og utreisekontroll på grenseovergangssteder.

4.2.4 Riksgrenseloven og grensetilsyn mv.

Riksgrenseloven gir enkelte regler for tilsyn og merking av grensen. Loven er en oppfølging av Grenseregimeavtalen Norge og Sovjetunionen inngikk i 1949. Lovens regler om grenseovervåking, er primært rettet mot å ivareta norske forpliktelser etter den norsk-russiske grenseregimeavtalen, og er ikke dekkende for norske Schengenforpliktelser. Viktige sider ved grenseregimet på den norsk-russiske grensen er dessuten regulert i forskrift (riksgrenseforskriften gjelder kun for den norsk-russiske grensen), og riksgrenseloven gir på viktige punkter lite veiledning i den praktiske gjennomføring. Således har riksgrenseloven ingen lovmessig forankring for den grenseovervåking som ivaretas av GSV, under politiets overordnede ledelse. En egen hjemmel om tildeling av begrenset politimyndighet til Forsvarets personell som deltar i grensetjenesten ble imidlertid innarbeidet i politiloven for å oppfylle norske Schengenforpliktelser.

4.2.5 En samlende lov for Justisdeparte­mentets grenseforvaltning?

Politiets forvaltningsoppgaver knyttet til grenseforvaltning er i dag fragmentarisk regulert i ulike lover. Viktige oppgaver som grenseovervåking savner dessuten en forankring i lov. Behovet for å følge opp utviklingen innen Schengenområdet stiller Justisdepartementet overfor et krav om løpende oppfølging av regelverk, samtidig som politiet gis utfordringer som krever evne til omstilling.

Norsk Schengenmedlemskap stiller særlige krav til politiets grenseforvaltningoppgaver, og sammenhengen mellom inn- og utreisekontroll og grenseovervåking gjør det naturlig å regulere disse sidene i en og samme lov. Det vil også bidra til å sikre en sammenhengende oppfølging ved implementering av nye regler.

Det er naturlig at den nåværende riksgrenselov innlemmes i samme lov. Ved det sikrer man at grenselovgivningen under Justisdepartementet blir regulert i en lov, samtidig som eksisterende hjemler i riksgrenseloven, herunder for overvåking, gis en hensiktsmessig regulering sammen med aktuelle regler som følger av våre Schengenforpliktelser og forpliktelsene i grenseregimeavtalen med Russland.

Ved en egen lov vil man også kunne gi rettslige rammer for bruk av overvåkingsmetoder og teknisk overvåkingsutstyr. Krav etter personvernlovgivningen gjør det naturlig at ikke minst bruk av overvåkingsutstyr til grenseovervåking hjemles i egen lov. Når det gjelder lagring og bruk av personinformasjon innsamlet til bruk for inn- og utreisekontroll og grenseovervåking, vil dette dels være regulert gjennom utlendingsloven og passloven, og dels gjennom en kommende «lov om behandling av personopplysninger i politiet og påtalemyndigheten (politiregisterloven)». 13 Hjemmelsgrunn­laget og de rettslige rammer for lagring og bruk av personopplysninger vil således være basert på annen lovgivning. Det vil imidlertid være behov for å foreta reguleringer, bl.a. knyttet til bruk, lagring og sletting av opptak (bilde eller lignende) gjort med teknisk overvåkingsutstyr før det slettes, eller eventuelt registreres i medhold av annen lovgivning.

4.3 Utfordringer ved Schengen

Schengen representerte en nedleggelse av inn- og utreisekontrollen mellom medlemsstatene (de indre grenser) samtidig som det ble lagt opp til en kontroll mot tredjeland (dvs. land som ikke var medlem av Schengen), basert på felles regler og felles krav til praktiseringen (minimumsstandarder). For å kompensere for bortfallet av inn- og utreisekontrollen på de indre grenser ble det etablert et sett av såkalt kompenserende tiltak. Disse har også til hensikt å understøtte kriminalitetsbekjempelsen.

Utad har Schengenlandene således etablert en ytre grensekontroll forankret i et felles regelverk for ytre grensekontroll, med felles standarder for utøvelse av inn- og utreisekontroll, og en samordnet utvikling av visum- og asylpolitikken. Viktige instrumenter i Schengen er dessuten etableringen av felles institusjoner for kriminalitetsbekjempelse (Europol) og informasjonsutveksling (SIS). For å utvikle samarbeidet for grensekontrollen, ble det fra 2005 etablert et felles europeisk grensebyrå, Frontex.

Schengen ytre grensekontroll skal understøtte visum- og asylpolitikken, samt sikre en grunnleggende kontroll med inn- og utreise av tredjelandsborgere fra Schengenområdet. Det er dessuten et prioritert mål å bekjempe terrorisme og annen alvorlig grensekryssende kriminalitet.

Schengen ytre grensekontroll skal også legge til rette for å unngå at inn- og utreisekontrollen blir en vesentlig hindring for handel og for sosialt og kulturelt samkvem. Det forutsettes at man søker å unngå for store forsinkelser, samt at personer som omfattes av felleskapsretten om fri bevegelighet der forholdene tillater det, bør gis særskilte tilbud om forenklet passering.

En stadig økning av persontrafikken over grensene representerer en av de største utfordringene. Siden Norge ble medlem av Schengen, er Schengenområdet utvidet med ti nye medlemsland. Befolkningen i disse landene hadde for kort tid tilbake strenge reiserestriksjoner. Nå kan de fritt bevege seg i Schengenområdet uten inn- og utreisekontroll. Dette betyr at alle – også kriminelle – kan bevege seg fritt gjennom store deler av Europa.

Schengenregelverket er fremdeles i utvikling. Det arbeides nå bl.a. med et nytt «entry/exit»-system, jf. avsnitt 3.3.5.9.1, som skal sikre både en identifisering og registrering av tredjelandsborgere, og en automatisert kontroll og verifisering av EU/Schengenborgeres identitet. Dette vil bidra til å tilrettelegge for at inn- og utreisekontrollen ikke blir en unødig hindring for handel og sosialt og kulturelt samkvem.

Det bør imidlertid påkalle oppmerksomhet at en andel av de som søker asyl etter å ha ankommet Norge og andre Schengenland ikke er i stand til å dokumentere sin identitet. Dessuten er det bekymringsfullt at ytre grensepassering tilsynelatende ikke systematisk er registrert av aktuell grensemyndighet. Dette har ført til en situasjon der et stort antall tredjelandsborgere oppholder seg ulovlig i Schengenområdet, og uten myndighetenes kunnskap. Det må forventes at en systematisk innføring av et entry/exit-system for fremtiden vil kunne bidra til å redusere problemet.

Den generelle økning av persontrafikken representerer særskilte utfordringer i bekjempelsen av grensekryssende kriminalitet. Også kriminelle miljøer må forventes å benytte muligheten til grensekryssing – lovlig eller ulovlig – i kriminelt øyemed. Narkotikatrafikken og menneskehandel er bare eksempler på de store utfordringer det internasjonale samfunnet står overfor. For Schengensamarbeidet er det derfor av avgjørende betydning at man bygger inn kontrollmidler som skal kunne forebygge og eventuelt avdekke forsøk på grensekryssende kriminalitet.

Oppfølgingen av vårt Schengenmedlemskap stiller krav til vår nasjonale organisering og struktur av grenseforvaltningen, samt at vår yttergrensekontroll holder tilstrekkelig høyt nivå for å tilfredsstille de felles krav.

I Norge er Justisdepartementet gitt det overordnede ansvar for forvaltningen av Schengens yttergrense, og det operative ansvar tilligger politiet. Schengenevalueringen påpeker at Norges yttergrensekontroll har forbedringsmuligheter.

De nordiske statene har lang erfaring med felles passkontrollområde og passfrihet for områdets borgere, samt med fri flyt av arbeidskraft. Benelux-landene har hatt beslektede ordninger. Slik sett er det intet nytt ved Schengenavtalen og ved det felles arbeidsmarked som er etablert gjennom EU og EØS. Schengenavtalen stiller likevel statene overfor helt andre utfordringer fordi den omfatter en mindre homogen region, med et stort antall stater med tilsvarende stort folketall og landareal, og med til dels meget ulike økonomiske situasjoner, historikk, rettslig oppbygning m.m. Hele Schengenområdet står overfor et eskalerende innvandringstrykk, samtidig som Schengenborgernes egen mobilitet og reisevirksomhet, både internt og ut av Schengenområdet, er sterkt økende. Bortfallet av inn- og utreisekontrollen mellom medlemsstatene ble derfor kompensert med et tett samarbeid mellom politi- og grensekontrollmyndighetene. Sett med politiøyne, dvs. ut fra hensynet til å kunne forebygge og gripe inn overfor kriminalitet, er dette samarbeidet plussiden ved Schengenavtalen. Utfordringen er at man står overfor et stort indre område som er uten systematisk kontroll med personferdselen og en ytre grense der kontrollen ennå ikke kan sies å være optimal.

I og med at hver stat fortsatt har ansvaret for sine yttergrenseavsnitt, er statene avhengig av et felles regelverk og at alle etterlever dette regelverket. Dette er Schengens forpliktende side: Det må utføres en yttergrensekontroll som tilfredsstiller alle Schengenlandenes behov slik disse har kommet til uttykk gjennom kravene i Schengenavtalen og Schengen aqcuis. I dette ligger at det enkelte land utfører grensekontroll ikke utelukkende for å dekke egne behov, men også for å dekke fellesskapets, herunder de øvrige lands, behov.

Den nordiske passkontrolloverenskomsten har vært vellykket på mange vis, men den var ikke uten svakheter i den kontrollmessige gjennomføringen. Slik avtalen opprinnelig lød, skulle det utferdiges inn- og utreisekort for visumpliktige utlendinger, og kortene skulle sammenholdes slik at man kunne følge med i at utlendingen forlot Norden innen visumtidens utløp. Opplegget viste seg for komplisert i gjennomføringen, og med manuelle rutiner brøt det mer eller mindre sammen under den stadig økende trafikken. Derfor ble det gjort forenklinger ved en endringsavtale i 1979, bl.a. slik at utreisekortene ble sløyfet.

Schengensamarbeidet bygger på den samme grunntanke som den nordiske overenskomsten. Den kan bare fungere dersom systemene, herunder dataverktøyet, klarer å håndtere dagens trafikkmengder. En hovedidé med det kommende entry/exit-systemet er nettopp å dekke denne åpenbare mangelen. Foruten lojal oppfølging fra medlemsstatenes side, er den dessuten avhengig av tett politisamarbeid og overnasjonale organer for samordning og effektivisering.

Det er på det rene at en større gruppe av illegale innvandrere i dag befinner seg i Schengenområdet og kan bevege seg fritt mellom Schengenstatene. Mange av disse antas å leve under uakseptable forhold og utgjør samtidig et potensial for å bli rekruttert til kriminell virksomhet. En vekst i kriminaliteten synes også å ha vært følgene av den siste utvidelsen av EU til å omfatte stater i Øst-Europa.

At en stor gruppe illegale innvandrere beveger seg fritt mellom Schengenstatene og utenfor myndighetenes kontroll, representerer en av de viktigste utfordringene for Schengensamarbeidet. Pågående aktiviter som etablering av et felles visumsystem (VIS), et system for felles registering av inn- og utreise (entry/exit), samt et system for felles overvåkning av samtlige ytre grenser, anses som viktige bidrag i å møte denne utfordringen.

Særmerknad fra utvalgsmedlem Ottersland:

Samarbeidet mellom nasjonale kontrollmyndigheter må styrkes for å ivareta den indre sikkerhet:

Norge er ikke en del av EUs tollunion. En viktig konsekvens av dette, er at toll- og avgiftsetaten kan føre kontroll med all vareførsel over Schengens indre grenser. Norske tollmyndigheter er derfor, i motsetning til tollmyndighetene i EU, tilstede på de indre grenser så vel som de ytre. Trafikkmengden, og dermed trusselbildet, er størst over de indre grenser. Norges import fra EU utgjorde i 2007 68,8 % av total importverdi.

Schengensamarbeidet har hittil vært ansett for å være på siden av tollmyndighetenes ansvarsområde fordi det i store trekk dreide seg om illegal migrasjon og personkontroll, samt at kontrollen med den legale vareførselen ikke ble rammet. Norge kunne som ikke-EU-land opprettholde tollkontrollen på de indre grenser (og på de ytre).

Schengensamarbeidet har imidlertid to målsetninger:

• (1) Migrasjonskontroll og

• (2) Indre sikkerhet.

Fokuset på den indre sikkerhet i Schengenområdet blir stadig viktigere. Det utvikles en rekke kompensatoriske tiltak som skal bedre sikkerheten i reisefrihetsområdet, det vises til opplistingen i innstillingens 3.3.5 følgende.

Schengens grensekontroll- og overvåkingstiltak synes i stadig større grad å rette seg mot kontroll av varer og transportmidler.

Smugling er grenseoverskridende kriminalitet knyttet til varetrafikk. Bekjempelse av narkotika og våpensmugling er en felles Schengenoppgave hvor det er nødvendig med et samarbeid mellom alle ansvarlige grensemyndigheter. Det angis ovenfor at oppfølgingen av vårt Schengenmedlemskap stiller krav til vår nasjonale organisering og struktur av grenseforvaltningen, samt at vår yttergrensekontroll holder tilstrekkelig høyt nivå for å tilfredsstille de felles krav. En helhetlig strategi mangler imidlertid.

Tollmyndighetenes tilstedeværelse på grensen forebygger og forhindrer grenseoverskridende kriminalitet. Av de tallene som presenteres som politiets beslagstall fra første halvår 2008, står tollmyndighetene for 86% av amfetaminbeslagene, 61% av kokainbeslagene og hele 78,5% av heroinbeslaget. Dette viser at etatens kontroll og tilstedeværelse på grensen er en viktig faktor for den indre sikkerhet. En terroraksjon mot den internasjonale transportkjeden vil kunne medføre stengning av havner og flyplasser og stans i vareførselen som kan ha store konsekvenser for nasjonal og internasjonal økonomi og handel. Den legale vareførsel misbrukes til smugling av ulovlige varer.

EUs beslutningsprosess og utviklingen av justissamarbeidet utenfor Schengen svekker den indre sikkerhet i Schengenområdet:

Beslutningsprosessen under 3. søyle innebærer mellomstatlig enighet og enstemmighet. Det gjør beslutningsprosessene for utvikling på justissamarbeidsområdet tyngre enn for den del av Schengensamarbeidet som utgjør innreisekontroll på yttergrensen og ligger under 1. søyle. Beslutningsprosessen kan dermed bli et hinder for utviklingen av justissamarbeidet innen Schengen.

En annen hindring er at ikke all utvikling innenfor justissamarbeidsområdet defineres som Schengenrelevant av EU. Det betyr blant annet at Norge ikke får ta del i enkelte av de kompensatoriske tiltak som EU utvikler for å forhindre grenseoverskridende kriminalitet. Grensekryssende kriminalitet og ulovlig innreise bekjempes ikke alene av en streng yttergrensekontroll. Det forutsetter også et godt samarbeid mellom de rettshåndhevende myndighetene innad i reisefrihetsområdet Schengen.

Stipendiat Bjarne Kvam hevder i sin bok «Norge og Schengen» at Norges avtale med Schengen har hatt liten betydning for Norges deltakelse i EUs videreutvikling av politi- og strafferettssamarbeidet fordi det meste av utviklingen skjer utenfor Schengenregelverket.

4.4 Om begrepene og de grunn­leggende elementer i en sivil grenselov

4.4.1 Grenseovergangssteder

I avsnitt 3.4.4.12 har utvalget redegjort for ordningen med grenseovergangssteder.

Det var for å kunne kontrollere persontrafikken inn og ut av riket at grenseovergangssteder i sin tid ble etablert. Med den nordiske passkontrolloverenskomsten ble denne kontrollen avviklet på de indre nordiske grenser, men kravet om at all trafikk skulle gå over fastsatte grenseovergangssteder ble beholdt. Ved Schengenkonvensjonen gikk man et skritt videre og innførte en full bevegelsesfrihet over de indre grenser.

I Schengens grenseforordning art. 2 nr. 8 er grenseovergangssted definert som ethvert grensepasseringssted som er godkjent av vedkommende (nasjonale) myndighet for passering av de ytre Schengengrenser. I samsvar med dette bestemmes det i art. 20 at de indre Schengengrenser kan passeres hvor som helst. Den mest synlige konsekvens av dette er for Norges del at våre grense­overgangssteder på landegrensene mot Sverige og Finland er avviklet. Hvis inn- og utreisekontroll på de indre grenser blir gjeninnført midlertidig i medhold av grenseforordningens art. 23, må imidlertid grenseovergangsstedene på landegrensene reetableres. For et slikt tilfelle bestemmer forordningens art. 22 annet ledd at kontrollfasiliteter skal være forberedt.

Grenseovergangssteder behøver ikke ligge på grensene. For sjø- og lufttrafikken vil første anløpssted være det naturlige grenseovergangssted. Derfor er det et utvalg sjø- og lufthavner som er overgangssteder for trafikken. For togtrafikken kan første norske stasjon som et tog stanser ved være et grenseovergangssted.

Ordningen med grenseovergangssteder ble revidert etter vår tilslutning til Schengen. Gjeldende liste ble fastsatt av Justisdepartementet den 16. februar 2005 med hjemmel i utlendingsloven § 23 annet ledd, jf. utlendingsforskriften § 85 første ledd.

Totalt omfatter listen vel 80 grenseovergangssteder, hvorav de fleste har et antall anløpssteder, til dels med ganske store geografiske avstander. Storskog på grensen mot Russland er det eneste grenseovergangsstedet på riksgrensen. Antallet anløpssteder ligger litt under 300. 26 av anløpsstedene er lufthavner. Resten er havner/havneområder/kaianlegg og fiskemottak.

På Storskog skal all persontrafikk kontrolleres. 14 I sjø- og lufthavnene blir det annerledes. De er ikke grenseovergangssteder for innenlandstrafikken, og de er det heller ikke for den internasjonale trafikken som bare går mellom Norge og de øvrige Schengenlandene. Dette krever at man i disse luft- og sjøhavnene må ha en separering av trafikken.

Grenseovergangsstedene faller altså i prinsippet i tre grupper:

• de som alltid er aktive, dvs. hvor all persontrafikk skal kontrolleres

• de som har blandet status, dvs. som er aktive for trafikk over ytre Schengengrense, men ellers er passive eller overhodet ikke kan være inn- og utreisekontrollsted for deler av trafikken, dvs. indre Schengen grensetrafikk og innenrikstrafikk

• de som er passive, men kan aktiveres dersom kontroll av trafikk over indre Schengengrenser blir gjeninnført.

Den rent passive gruppen står ikke på listen over norske grenseovergangssteder. Alle grenseovergangssteder på landegrensene mot Sverige og Finland ble slettet fra listen i forbindelse med vår tiltredelse til Schengen. Det må imidlertid påses at loven gir hjemmel for å opprette grenseovergangssteder på indre Schengengrenser dersom kontroll på disse blir gjeninnført i medhold av grenseforordningens art. 23. Kravet om at det for slike tilfeller skal være forberedt kontrollfasiliteter, reiser også spørsmålet om det bør vedtas en liste over slike inaktive grenseovergangssteder som kan aktiveres ved behov. En liste vil gjøre det mulig å ha forberedte fysiske tiltak som kontrollfiler, parkeringsområder og bommer. Det er imidlertid et ansvar for vedkommende fagmyndighet, ikke for dette utvalg, å vurdere hva man finner det nødvendig å forberede.

Når det gjelder kategorien med blandet status, dvs. de sjø- og lufthavner som er grenseovergangssteder, må lovreglene gi adgang til å fastsette separeringssystemer for trafikken og forøvrig stille krav til hvordan de innrettes. Behovet for andre hjemler, bl.a. slike som gjelder områdeovervåking, kontroll og sikkerhetstiltak må også vurderes, selv om slike tiltak vil kunne komme til å omfatte også de deler av trafikken som egentlig kan passere fritt.

4.4.2 Grenser

Med grenser i mandatets forstand forstår utvalget territorialgrensene, herunder sjø- og landegrensene. For fastlands-Norge er det riksgrensen (landegrensen) og grensen for sjøterritoriet.

Norsk territorium er også Jan Mayen, Svalbard og bilandene Bouvet-øya, Peter I’s øy og Dronning Maud Land. Disse områdene har utvalget behandlet i avsn. 3.2.3. Installasjoner på norsk kontinentalsokkel er behandlet i avsn. 3.2.7. Utgangspunktet vil være at loven bør hjemle kontroll med alle Norges territorielle grenser. Det er hvis det skal gjøres unntak at det må en begrunnelse til. Det bemerkes i denne sammenheng at tilknytningsavtalen art. 14 unntar Svalbard fra Norges deltakelse i Schengen.

4.4.3 Grensekontroll og inn- og utreise­kontroll

I grenseforordningen art. 2 nr. 9 nyttes uttrykket grensekontroll om den aktivitet som utføres på en grense, i samsvar med og for formålene i forordingen, utelukkende som følge av en intensjon om å passere eller faktisk passering av grensen, uten andre hensyn, og som består av inn- og utreisekontroll og av grenseovervåking. Etter forordningen er altså «grensekontroll» den samlende betegnelse for den kontrollen som utføres av de reisende når de vil passere grensen og den overvåking av grensene som forøvrig finner sted for å hindre eller gripe inn overfor omgåelser av kontrollen.

Grensekontrollen er en personkontroll. Etter art. 7 nr. 1 annet ledd kan inn- og utreisekontrollen likevel – i den utstrekning det følger av nasjonal lovgivning – også omfatte transportmidler og gjenstander som personer som passerer grensen medbringer.

Grensekontrollen på de ytre Schengengrenser er nærmere regulert i grenseforordningens avd. II. Avd. II, kap. II inneholder detaljerte regler om kravene til grensekontrollen. Det skilles bl.a. mellom grundig inn- og utreisekontroll og minimumskontroll.

Inn- og utreisekontrollen er en del av utlendingskontrollen, men den er ikke bare det. Kontrollen gjelder alle som passerer de ytre grensene, hva enten de er norske borgere, Schengenborgere eller tredjelandsborgere. Den ivaretar også flere formål enn den rene utlendingskontroll, bl.a. alle de formål som omfattes av Schengenregelverket, jf. pkt. 6 i fortalen til grenseforordningen. Viktig i denne sammenheng er den store betydning inn- og utreisekontrollen har i bekjempelse av grensekryssende kriminalitet.

Det må altså skilles mellom inn- og utreisekontroll og alminnelig utlendingskontroll. I samsvar med det har grenseforordningen ikke regler om alminnelig utlendingskontroll på annen måte enn at den gir regler som hindrer at alminnelig utlendings- og politikontroll nyttes som substitutt for inn- og utreisekontroll på eller ved de indre Schengengrenser, jf. forordningens art. 21.

Norsk utlendingslovgivning, den gjeldende så vel som den nye utlendingsloven, regulerer både inn- og utreisekontrollen og utlendingskontrollen, og reglene er på en del punkter felles. Dette gjelder bl.a. (helt eller delvis) reglene om identifisering og behandling av personopplysninger og om bruk av tvangsmidler. Når utvalget i samsvar med flertallets standpunkt skal utarbeide en samlende grenselov, må altså reglene om inn- og utreisekontroll og utlendingskontroll splittes, slik at grenseloven i likhet med grenseforordningen bare blir et regelverk om kontroll og overvåking av grensene og grensepasseringene. Det kan best gjennomføres ved at reglene om inn- og utreisekontroll i ny utlendingslov flyttes til grenseloven.

Det er bare reglene om kontrollen, kontrollstedene og kontrollmidlene som bør flyttes. De materielle reglene om vilkårene for innreise og opphold må forbli i utlendingslovgivningen. Det samme gjelder reglene om hvilke vedtak som kan treffes når vilkårene for innreise ikke er til stede.

Noen regler vil det være behov for både i forhold til inn- og utreisekontroll og alminnelig utlendingskontroll. Det betyr likevel ikke at de må stå i begge lover. Det kan være nok at de står i utlendingsloven, men får anvendelse også ved inn- og utreisekontroll. Det betyr på den annen side heller ikke at regler som ivaretar behov som er felles for de to lovene, nødvendigvis bør ha samme innhold.

4.4.3.1 Om kontrollmidler

Spørsmålet om regler som ivaretar samme typer behov, bør være like i de to lovene oppstår særlig når det gjelder identifisering og når det gjelder inngrepshjemler (tvangsmidler).

Identifiseringen av de reisende og de som søker opphold i riket har vært ett av de svakeste punktene i utlendingskontrollen og gjennomføringen av innvandringspolitikken helt siden innvandringen fra den tredje verden tok til på slutten av 1960-tallet. Svakheten knytter seg ikke bare til innvandringspolitikken. Identifisering, dvs. både kontroll med at identiteten er riktig og sikring av den oppgitte identiteten slik at det ikke senere kan gjennomføres identitetsbytte, er grunnleggende i både sivil- og offentligrettslig sammenheng. Det dreier seg bl.a. om ekteskapsvilkår, om foreldreansvar, om skoleplikt, om førerett, om skatteforhold, trygdeforhold, om kredittopptak og om retten til opphold og beskyttelse. Falsk identitet tjener gjerne et eller annet forhold som ikke er lovlig og kan være koblet til menneskehandel eller andre former for organisert kriminalitet. Personer med falsk identitet kan dessuten være sårbare for utnyttelse og press, og de kan bli fanger i eget nett fordi det kan være vanskeligere å kvitte seg med en falsk identitet enn å skaffe seg en.

Identitetsproblemet knytter seg ikke til utlendinger som sådanne, men til personer som ikke er født i Norge og som norske myndigheter står uten kunnskap om inntil de ankommer norsk grense eller søker innreise eller opphold her. Ved kontroll og sikring av persondata er det altså ikke tale om å diskriminere utenlandsk fødte i personvernsammenheng, men om så langt som mulig å etablere en personkunnskap som er kvalitetsmessig på høyde med den man har om de som er født her. Behovet er større jo dårligere utviklet og sikret registrene i fødelandet er. Det er ved første gangs passering inn over norsk grense at identiteten kan kontrolleres og sikres med størst effekt. Da vet man når, hvorfra og på hvilken måte personen ankommer. Selv om personen får reise inn, vil kunnskapen kunne få stor betydning ved senere identitetskontroll. Derfor kan det spørres om det praktisk og rettslig kan gjøres mer for å kontrollere og sikre de reisendes identitet. Noe er gjort over årene og en utvikling er på gang, både innen Schengen og ved utviklingen av nye passtandarder, biometriteknikk og datatekniske kapasiteter. Denne utvikling har allerede krevd norske lovtilpasninger, og det kan over tid bli nødvendig med flere.

Det er allerede adgang til å kontrollere personers (asylsøkeres) biometriske data i form av fingeravtrykk ved bruk av Eurodac (se avsn. 3.3.5.5.1). Ved innføring av VIS (se avsn. 3.3.5.4) vil identiteten til visumpliktige personer bli kontrollert mot bilde og fingeravtrykk som ble registrert ved visumsøknaden. Det er videre besluttet at EU/Schengen-borgere skal ha lagret biometri i form av ansiktsfoto og fingeravtrykk i sine pass (se avsn. 3.3.5.10). Ved iverksetting av SIS II (se avsn. 3.3.5.6.1) blir det adgang til å regisitere foto og fingeravtrykk i SIS. Anvendelse av biometri lagret i datasystemer vil kunne effektivisere grensetjenesten vesentlig. Ved bruk av data om grensepassering vil det være lettere å håndheve utlendingslovgivningen. Ved siden av en sikker verifisering av identiteten, vil en ha oversikt over personer som overskrider frister for opphold. Videre vil bruk av biometri lagret elektronisk i passet, gjøre det vanskeligere å benytte pass som tilhører andre personer (over 25 000 norske pass er meldt tapt i 2008). Informasjon om når og hvor en person har foretatt grensepassering kan også være viktig informasjon i etterforsking av straffesaker hvor aktørene krysser grensen som et ledd i den kriminelle aktivitet.

Utvalget har av disse grunner vurdert om det bør gis mer omfattende regler om identitetskontroll, dokumentsikring og registrering av personopplysninger enn de man finner i utlendingslovgivningen. Siden det bare foretas inn- og utreisekontroll på Schengen yttergrense, vil en nasjonal beslutning om lagring av data ved inn- og utreisekontroll ha begrenset verdi. En vil ikke en få registrert personer som kommer til Norge fra, eller via, andre Schengenland.

Ved vedtagelse av ny utlendingslov ble det ikke gitt egen hjemmel for lagring av opplysninger om grensepassering.

Ved innføring av entry/exit-systemet i Schengen (se pkt. 3.3.5.9.1) vil det måtte foretas registrering av biometri av tredjelandsborgere som en del av inn- og utreisekontrollen. En vil da få oversikt over hvilke tredjelandsborgere som oppholder seg på Schengenterritoriet under forutsetning av at de har vært gjenstand for inn- og utreisekontroll. Utvalget mener på denne bakgrunn det allerede nå bør forberedes en hjemmel for lagring av biometri ved inn- og utreisekontroll som et minimum omfatter det som vil følge av entry/exit-systemet. Det er mest hensiktsmessig at hjemmelen utformes som en fullmaktsbestemmelse som kan utfylles ved forskrift når den nye forordningen skal implementeres innen Schengen.

Utlendingsloven av 2008 har regler i bl.a. §§ 104 og 106 om beslag, pågripelse og fengsling. Alle inngrepshjemlene krever imidlertid en konkret grunn, f.eks. mistanke om falsk identitet eller fare for unndragelse. Reglene dekker også slike situasjoner ved inn- og utreisekontroll, men ingen av dem er knyttet opp mot det spesielle behov for sikring av person og reisedokumenter m.m. når det er tale om å gjennomføre bortvisning av personer som stanses i inn- og utreisekontrollen.

Et formål med inn- og utreisekontroll er å hindre at personer som ikke har lovlig adgang til riket får reise inn. Retur kan sjelden gjennomføres straks dersom den reisende ankommer med offentlig transportmiddel. Det kan også være andre hindringer for øyeblikkelig gjennomføring, også selv om den reisende avstår fra innreise og ønsker å returnere så raskt som mulig. Det foreligger derfor ofte et situasjonsbestemt behov for i en kortere tid å ha kontroll på personen og dokumentene inntil gjennomføring kan skje. Det kan spørres om dette behovet bør dekkes av en egen hjemmel i loven og ikke bare finne sin løsning ved en praktisk tillempning av de straffeprosessuelle virkemidler. I så fall bør det kunne gjennomføres under en egen hjemmel for tilbakeholdelse, og ikke som straffeprosessuelt beslag, pågripelse eller fengsling. Det må i denne forbindelse tas i betraktning at grunnene til at innreisevilkår ikke er oppfylt ikke alltid er kriminelt belastende. Det kan være så enkelt som at utlendingen mangler visum eller ikke har penger nok. Man bør være varsom med å anvende straffeprosessuell terminologi utenfor dens sentrale virkefelt. Formen tilbakeholdelse ville dessuten både kunne dekke den initiale stansningen som skjer på kontrollpunktet når det oppstår tvil om innreisevilkårene er oppfylt, herunder de innledende undersøkelser og annenlinjekontrollen, og den etterfølgende fasen med forberedelse av vedtak og gjennomføringen. Den initiale fasen har til nå vært et regeltomt rom. Under den etterfølgende fasen kan man om nødvendig gå til pågripelse dersom vilkårene for det er til stede, men fra når pågripelse er nødvendig, er ikke klart.

Tre medlemmer i utvalget – utvalgsmedlemmene, Furnes, Aukrust og Ottersland – mener det ikke bør inntas en slik regel i loven. De viser til at det er vedtatt ny utlendingslov som har godt utbygde regler om tvangsmidler. En endring av disse regler bør eventuelt skje gjennom en totalvurdering av utlendingslovens tvangsmiddelsystem, og ikke som en spesialbestemmelse i en ny grenselov. En regel som foreslått synes dessuten egnet til å undergrave det kontrollsystem som følger av anvendelsen av straffeprosessuelle tvangsmidler. I den grad regelen også begrunnes med behovet for å holde personer tilbake for gjennomføring av forvaltningskontroll, antas dette behovet dekket gjennom eksisterende regelverk sammenholdt med de regler om personkontroll som foreslås i en ny grenselov.

Tre medlemmer – utvalgsmedlemmene Hansen, Clementsen og Aaserød – mener det er behov for å lovregulere muligheten til inngrep overfor personer som det er mistanke om har passert grensen ulovlig eller som ankommer grensekontrollstedet og enten ikke fyller vilkårene for å komme inn i riket, eller det er uklart om fyller vilkårene for å slippe inn i riket. Det bør derfor inntas en bestemmelse i grenseloven om forvaltningsmessige tvangstiltak. En slik lovregulering må gjelde utlendinger, men vil også måtte få anvendelse for personer som foregir å være norske statsborgere. Blir norsk statsborgerskap brakt på det rene, vil bestemmelsen altså ikke gjelde. Det følgende gjelder ikke asylsøkere som behandles i hht. utlendingslovgivningen.

Ved inn- og utreisekontrollen på grenseovergangsstedet må det at en person ankommer grenseovergangsstedet med ønske om å komme inn i riket, anses som en søknad om å slippe inn i riket. Slippes vedkommende inn i riket, er søknaden å anse som innvilget. Hvis en person som kommer til grenseovergangsstedet enten ikke fyller vilkårene for å komme inn i riket, eller det framstår som uklart om vedkommende fyller vilkårene, må utgangspunktet være at vedkommende ikke tillates å komme inn i riket.

Hvis det er uklart om vilkårene for å slippe inn i riket er til stede, plikter grensemyndighetene å foreta undersøkelser for å få saken tilstrekkelig opplyst (se forvaltningsloven § 17) før saken avgjøres, og vedkommende søker plikter selv å bidra til at saken blir opplyst. Slike undersøkelser kan ta tid. Det er behov for å kunne holde vedkommende tilbake selv om det ikke er sannsynlighetsovervekt («skjellig grunn») for at det er brukt falsk identitet (ny utlendingslov § 106 første ledd, litra a regulerer de situasjoner hvor det er skjellig grunn til mistanke om bruk av falsk identitet).

Dersom personen som kommer til grenseovergangsstedet ikke fyller vilkårene for å komme inn i riket (f. eks. mangler visum eller mangler tilstrekkelig midler til oppholdet), kan det være at vedkommende etter å ha blitt forklart situasjonen, gir opp sitt ønske om å komme inn i riket og aksepterer å returnere. Alternativt vil det bli fattet bortvisningsvedtak i hht. ny utlendingslov § 17. Hvis denne situasjonen oppstår f. eks. på Storskog grenseovergangssted (grenseovergangsstedet på den norsk-russiske grensen) og vedtak fattes mens grensen er åpen, kan vedtaket effektueres omgående ved at vedkommende ledsages tilbake til riksgrensen. Situasjonen er annerledes dersom vedkommende person ankommer grenseovergangsstedet med kollektivt transportmiddel (fly/båt), og det ikke går noen transport tilbake til avreisestedet umiddelbart eller grenseovergangsstedet stenger før politiet rekker å fatte bortvisningsvedtak. Vedkommende person skal da ikke slippes inn i riket samtidig som det er praktisk umulig å effektuere bortvisningsvedtaket umiddelbart. Utlendings­loven hjemler kun bruk av tvangsmidler dersom det « er mest sannsynlig at utlendingen vil unndra seg iverksettelse av vedtaket » (ny utlendingslov § 106, første ledd, litra b). Utlendingsloven forutsetter at det foretas en konkret vurdering av situasjonen. Det er ikke grunnlag for å si at enhver som bortvises eller som trekker tilbake sitt ønske om å komme inn i riket, vil unndra seg iverksettelsen. Som det samlede utvalg påpeker, mangler det en lovmessig regulering av hvordan myndighetene skal forholde seg i disse situasjonene.

Ved vurderingen av om det skal gis en egen hjemmel for tilbakeholdelse av personer som enten ikke fyller vilkårene for å komme inn i riket, eller hvor det er uklart om de tilfredsstiller kravene til å komme inn i riket, må det legges vekt på at Norge ikke utfører yttergrensekontroll bare på egne vegne. Som en del av Schengensamarbeidet er Norge forpliktet til å håndheve det felles regelverket, se pkt. 6 i fortalen til Schengens grenseforordning. Kontrollen utføres derfor på vegne av alle Schengenlandene. Etter Schengens grenseforordning artikkel 5 er det bl.a. et vilkår for å komme inn i en Schengenstat at personen ikke er innmeldt i SIS med henblikk på nekting av innreise (artikkel 5 nr. 1, litra d). Dersom en Schengenstat gir en person som er nektet innreise i Schengen, tillatelse til innreise på dens territorium, skal vedkommende land informere de øvrige Schengenstatene om dette (artikkel 5 nr. 4, litra c). Oppfyllelse av denne forpliktelsen skjer best ved at det gis lovhjemmel for politiet til å ha kontroll på personer til de kan sendes ut av landet.

I enkelte tilfeller kan det ta flere døgn før det er mulig å få effektuert et bortvisningsvedtak. En bortvist person bør ikke oppholde seg mer enn noen timer i lokalene hvor det foretas inn- og utreisekontroll. Omfatter bortvisningsvedtaket små barn, må det være svært begrenset tid personer kan holdes i et slikt lokale. Disse medlemmene mener en tilbakeholdelse – utover en kort periode – er et så inngripende tiltak at det krever lovhjemmel i hht. legalitetsprinsippet (om legalitetsprinsippet, se Andenæs og Fliflet: Statsforfatningen i Norge (10. utgave) s. 226 følgende, Helset og Stordrange: Norsk statsforfatningsrett (1997) s. 122 følgende, Graver: Alminnelig forvaltningsrett (3. utgave) s. 68 følgende og Eckhoff og Smith: Forvaltningsrett (8. utgave) s. 323 følgende).

Adgangen politiet har til å inngå avtale med den bortviste om opphold i f.eks. politiarrest eller utlendingsinternat, må være svært begrenset mht. den tid som den bortviste kan tilbringe på slike steder. Avtale om frihetsberøvelse kan ikke erstatte kravet om lovhjemmel.

Tilbakeholdelse kan være et svært inngripende tiltak. Skal et slikt tiltak anvendes over flere dager, vil tiltaket måtte underlegges domstolskontroll. Hvor lang tid en person kan holdes tilbake uten domstolskontroll, må særlig vurderes opp mot de folkerettslige skranker som Norge er bundet av. Det er Den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK) artikkel 5 nr. 3 og FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter (SP) artikkel 9.3 som her er aktuelle. Rekkevidden av disse konvensjonsbestemmelsene er drøftet i Ot.prp. nr. 66 (2001-2002) s. 13 følgende i forhold til fristen i straffesaker for å framstille siktede for varetektsfengsling. Det konkluderes der med at « yttergrensen i forhold til EMK som med grunnlag i Brogan-saken neppe overstiger fire dager » (s. 18). Det ble derfor innført en bestemmelse om at siktede skal framstilles for retten « senest den tredje dagen etter pågripelsen » (straffeprosessloven § 183 første ledd). Tilbakeholdelse på grunnlag av at vedkommende ikke tilfredsstiller kravene for å komme inn i riket, forutsetter ikke at det er begått en straffbar handling. Det kan tale for å ha enda kortere frist for framstilling for retten enn ved varetektsfengsling. På den annen side er tidsbruken utelukkende begrunnet i praktiske forhold – ikke mulig kommunikasjonsmessig å få effektuert avgjørelsen på kortere tid. Disse medlemmer foreslår at det settes samme frist for framstilling for domstolsprøving i grenseloven som ved varetektfengsling etter straffeprosessloven.

Ved vurdering av om tilbakeholdelse skal finne sted utover tre dager, må det foretas en forholdsmessighetsvurdering på samme måte som ved varetektsfengsling, jf. straffeprosessloven § 170a. Grenseloven bør bare hjemle frihetsberøvelse i en begrenset periode. Frihetsberøvelse over lengre tid bør behandles etter utlendingslovens regler (ny utlendingslov § 106). Det foreslås at frihetsberøvelse utover en uke bør behandles etter utlendingsloven.

Dersom det foreligger skjellig grunn til mistanke om bruk av falskt reisedokument eller andre straffbare forhold, vil påtalemyndigheten kunne benytte de tvangsmidler som er omhandlet i straffeprosessloven kapittel 14 i den utstrekning det er behov for det i straffesaksbehandlingen.

For å hindre at den bortviste skal vanskeliggjøre gjennomføringen av et bortvisningsvedtak ved å kvitte seg med reisedokumenter mv., bør det gis en hjemmel til å ta fra vedkommende reisedokumenter, annet identitetsbevis, betalingsmidler og billetter til utreise kan finne sted.

Også personer som påtreffes på grensen eller like ved grensen, og som kan ha krysset denne ulovlig, bør det kunne brukes forvaltningsmessige tvangstiltak overfor. Uten en forvaltningsmessig hjemmel, vil en kun ha straffeprosessuelle tvangsmidler til disposisjon. Disse krever høy grad av sannsynlighet («skjellig grunn til mistanke» – dvs. sannsynlighetsovervekt). En effektiv grensekontroll tilsier at det bør kunne gripes inn også i tilfeller der det er lavere grad av sannsynlighet for at en person ikke tilfredsstiller kravet for å ha tilhold i riket. Politiloven § 8 nr. 3 gir politiet adgang til å innbringe en person til politistasjon/lensmannskontor når det knytter seg usikkerhet til personens identitet. Denne bestemmelsen kan ikke anvendes når personen som påtreffes har legitimasjon, men mangler visum eller er innmeldt i SIS med henblikk på nekting av innreise, eller mangler midler for opphold. En person kan ikke holdes i mer enn fire timer etter denne bestemmelsen. Et tilleggsmoment, som tilsier en egen hjemmel for forvaltningsmessig tvangstiltak, er at det benyttes militære mannskaper i grenseovervåkingen. Med en hjemmel for forvaltningsmessige tvangstiltak unngår en at militære må ta i bruk straffeprosessuelle tvangsmidler.

To medlemmer – utvalgets leder Karlsrud og O`Connor tiltrer forslaget til medlemmene Hansen, Clementsen og Aaserød, men anser at en regel om tilbakeholdelse ikke bør gjelde i forhold til personer som mistenkes for ulovlig grensepassering. Grunnen er at passering utenfor godkjent grenseovergangssted er straffbart for både nordmenn og utlendinger. Mistanke om at en ulovlig grensepassering har skjedd, bør være skjellig begrunnet for at tvangsmidler skal kunne anvendes. Dersom dette beviskravet er tilfredstilt, og bortvisning forberedes, vil pågripelse og fengsling normalt måtte anses nødvendig for å hindre unndragelse. Reglene i utlendingsloven om pågripelse og fengsling vil altså være tilstrekkelige.

Ovenstående kan oppsummeres med at det er flertall for å innføre en bestemmelse i grenseloven om tilbakeholdelse av personer og adgang til å ta hånd om dokumenter på grenseovergangsstedet som forvaltningsmessig tvangsmiddel, men ikke flertall for at bestemmelsen skal omfatte personer som påtreffes ved grenseovervåking. Lovutkastet er utarbeidet i samsvar med dette.

4.4.3.2 Avvisning av trafikkmidler

En særskilt problemstilling er om det bør være anledning til å nekte trafikkmidler, i første rekke fartøyer, adgang til riket. Det kan være flere grunner til at fartøyer og kjøretøyer ikke bør tillates å komme inn i riket, så som: fare for alvorlig forurensning, fare for farlige smittsomme sykdommer, fare for havari, mangelfull teknisk tilstand innebærer trafikkrisiko, farlig eller forbudt last, eller fartøyet bringer med seg personer som ikke fyller vilkårene for å komme inn i riket.

Problemstillingen synes nesten ikke behandlet i lovgivningen – et eksempel på lovregulering er skipssikkerhetsloven § 54 hvor det er hjemlet adgang (for Sjøfartsdirektoratet) til å nekte utenlandske skip adgang til norsk sjøterritorium hvis skipet ikke tilfredsstiller de krav som stilles etter relevante internasjonale bestemmelser, lov eller forskrift.

Den mest aktuelle problemstillingen i forhold til en grenselovreform er om det skal gis adgang til å nekte fartøyer adgang til riket dersom de bringer med seg personer som ikke tilfredsstiller kravene til innreise. Hvis det skulle oppstå en situasjon med tilnærmet ukontrollert tilstrømning av personer som åpenbart ikke har beskyttelsesbehov, vil det være stort behov for å kunne hindre at fartøyer som er i ferd med å frakte disse personene til Norge får komme inn på territoriet.

Denne problemstillingen synes ikke å ha blitt vurdert i forbindelse utarbeidelse av ny utlendingslov. Utlendingsloven gjelder bare i «riket» (se ny utlendingslov § 6 første ledd). Det er således ikke adgang til å nekte fartøy med uønskede personer om bord å oppholde seg f. eks. i tilstøtende sone (om tilstøtende sone, se avsn. 3.2.5 og kap. 8, de spesielle motiver til § 3). På den annen side krever ikke utlendingslovgivningen at en person må ha kommet inn i riket for at det skal kunne fattes vedtak som griper direkte inn i vedkommende rettstilling. Det kan f. eks. fattes vedtak om å avslå søknad om asyl selv om søkeren oppholder seg utenfor landets grenser.

En forutsetning for at problemstillingen skal være aktuell, er at grensemyndighetene har kunnskap om hvilke personer som er om bord på fartøyet før det ankommer riket. Når det gjelder skip, vil det være Sjøforsvaret som vil måtte benyttes for å iverksette et vedtak om at skip nektes adgang til sjøterritoriet. Når det gjelder fly, vil det være luftfartsmyndigheten (Luftfartstilsynet) som vil måtte effektuere et forbud mot at et fly kommer til Norge ved at det nektes adgang til norsk luftrom og gis landingsforbud på norske lufthavner.

En lovhjemmel om å kunne nekte fartøy adgang til riket vil måtte utformes slik at den ikke vil være i strid med Norges folkerettslige forpliktelser. Forholdet til internasjonal flyktningerett og til menneskerettighetene for øvrig vil her være sentralt. En adgang til å avvise trafikkmidler vil imidlertid også reise internrettslige spørsmål, bl.a. når det gjelder asylretten, non-refoulement og forholdet til bortvisningsinstituttet.

Politiet kan i dag kreve at fartøyfører gir opplysninger om reisende og mannskap og melder planlagt ankomst/avreise. Utvalget mener det bør gis en lovhjemmel slik at politiet også kan få direkte elektronisk tilgang tiltransportørens passasjeropplysninger. Videre mener utvalget at det bør innføres en lovhjemmel for å kunne kontrollere skip i tilstøtende sone med henblikk på mulig ulovlig immigrasjon. Utvalget har funnet å ville begrense sine forslag til disse kontrolltiltakene og for øvrig bare reise problemstillingen om avvisning av fartøyer og andre trafikkmidler. Hovedgrunnen til at utvalget begrenser seg slik, er at regler om avvisning vil være av materiell art og gjelde mer enn overvåking og kontroll. Dermed vil de ligge utenfor den rammen utvalget har lagt for en grenselov.

4.4.4 Grenseovervåking

Grenseovervåking er i grenseforordningens art. 2 nr. 11 definert som overvåkingen av grensene på strekningene mellom de godkjente grenseovergangsstedene og overvåking av grenseovergangsstedene utenom normale åpningstider med henblikk på å hindre at personer unndrar seg inn- og utreisekontroll.

Grenseovervåking er formålsbeskrevet i art. 12 nr. 1 til det å hindre ulovlig grensepassering, bekjempe grenseoverskridende kriminalitet og iverksette tiltak overfor personer som har passert grensen på ulovlig måte.

I følge art. 12 nr. 2 – 5 skal det i overvåkingen benyttes stasjonære eller mobile enheter som patruljerer eller posteres i antatt utsatte områder og som er avpasset etter foreliggende eller forutsett risiko og trusler. Overvåkingen kan også skje med tekniske og elektroniske hjelpemidler.

I forordningen behandles overvåkingen som en del av grensekontrollvirksomheten, se definisjonen av grensekontroll i art. 2 nr. 9. Hva enten man ser overvåkingen som del av kontrollen eller som en særskilt funksjon som utøves ved siden av den, vil de to funksjonene gli over i hverandre. Det vil si at kontrollen på et grenseovergangssted må inkludere en overvåking av stedet for å påse at ingen passerer utenom passkontrollen. Overvåkingen mellom grenseovergangsstedene vil på sin side gå over i kontroll dersom det påtreffes noen som er i ferd med å passere ulovlig.

Sett ut fra Schengens formål er det hensiktsmessig å definere overvåking som et element i grensekontrollen. I et utredningsarbeid vil det derimot være lettere å uttrykke seg presist dersom overvåking og kontroll behandles som atskilte og sideordnede begreper. Utvalget vil i sin fremstilling bruke overvåkingsbegrepet når det særskilt er tenkt på denne funksjonen.

Grenseovervåking trenger ikke være noe inngrep i seg selv og atskiller seg i så måte ikke fra politiets alminnelige tilstedeværelse og observasjon på offentlige steder. Slik sett krever overvåking av grensene i seg selv ingen lovhjemmel, men det kan bero på hvilke overvåkingsmidler som brukes. En systematisk overvåking av personer og trafikk langs grensen, kan lett gli over i forhold som oppfattes som inngrep mot enkeltperson. Dette vil bli særlig uttalt dersom det blir tatt i bruk tekniske hjelpemidler for å gjennomføre overvåkingen og det også gis muligheter for å lagre informasjonen dette skaffer.

At overvåkingsfunksjonene uttrykkes i lov, gir dem demokratisk forankring og medfører forutberegnelighet. Gjennom det synliggjøres oppgaven for de organer som skal utføre grensetjenesten, og for de overordnede administrative og bevilgende myndigheter.

Det er en ekstra grunn til å ta oppgaven inn i en grenselov at Schengenreglene forplikter medlemsstatene til å ha en adekvat overvåking av ferdselen på Schengens yttergrenser.

På de indre grensene i Schengenområdet forutsetter Schengenreglene at persontrafikken ikke overvåkes. Det tillates imidlertid politimessig kontroll og overvåking som ikke har ordinær inn- og utreisekontroll for øye. Det vil blant annet si: som i begrunnelse og utførelse atskiller seg klart fra systematisk kontroll med inn- og utreise av personer, se nærmere grenseforordningens art. 21. I og med at vareførsel faller utenfor Norges samarbeidsavtale, kan det også gjennomføres en overvåking av varetrafikken ved de indre grenser med sikte på å sikre fortolling og for å gripe inn overfor inn- eller utførsel som er ulovlig. En slik overvåking vil for øvrig følge allerede av tollmyndighetenes tilstedeværelse på tollstasjonene. Tollstasjoner kan Norge legge overalt hvor det er trafikk over grensene.

Det er også andre aktuelle overvåkingsformål som faller utenfor Schengens regelverk. Det gjelder i første rekke den overvåking som Forsvaret gjennomfører med det formål å ivareta rene forsvarsoppgaver, herunder hevdelse av suverenitet og suverene rettigheter. Det gjelder også den overvåking som tar sikte på å ivareta våre folkerettslige forpliktelser i forhold til nabostat, jf. grenseregimeavtalen og riksgrenselovgivningen.

Selv om det er nødvendig å skille mellom overvåkingsformålene, er det ikke alltid enkelt - eller hensiktsmessig – å opprettholde et skille når det kommer til utførelsen. På landegrensene vil overvåkingen både for vare- og inn- og utreisekontrollformål gjelde personferdselen, men også trafikkmidlene som benyttes. I sjøen og i luftrommet er det i første omgang bare trafikkmidlene som kan overvåkes, og den overvåkingen vil måtte tjene flere formål, militære som sivile. Blant de sivile er de politimessige, de grensekontrollmessige, de tollmessige og hensynene til trafikksikkerheten.

Allerede i dag nyttes det elektroniske og tekniske hjelpemidler i grenseovervåkingen. Hvis det først skal gis regler om overvåkingen, bør disse regulere adgangen til bruk av hjelpemidler som elektroniske hjelpemidler, sensorer, lytteutstyr og fotografi og til å lagre opptak. I grenseforordningen art. 12 er slike hjelpemidler forutsatt brukt. I det pågående arbeidet med etablering av EUROSUR, legges det opp til en omfattende bruk av elektroniske hjelpemidler i grenseovervåkingen, jf. avsn. 3.3.5.9.2.

Særmerknad fra utvalgsmedlem Ottersland:

Schengensamarbeidet forplikter oss til å ha en adekvat grensekontroll og -overvåking for å ivareta den indre sikkerhet, men jeg kan ikke se at man vil oppfylle dette kravet gjennom lovforslaget om en grenselov. Det foreliggende forslaget imøtekommer ikke Schengens målsetninger fordi loven kun har til hensikt å regulere politiets overvåkingsoppgave. Politiet vil ikke kunne oppnå et tilfredsstillende overvåkingsbilde uten nærmere samarbeid med andre myndigheter, herunder Forsvaret og Kystverket. Adekvat grenseovervåking kan videre vanskelig etableres uten at overvåking av varestrømmen og transportbildet omfattes. Denne kompetansen besitter tollmyndighetene.

På den annen side kan loven ikke hjemle noen instruksjonsmyndighet for politiet med hensyn til andre etaters overvåkingsoppgave og etterretningsvirksomhet. Det nasjonale overvåkingsansvaret er systematisk delt mellom flere etater og kan ikke tillegges en myndighet.

Schengenregelverket foreslår med bakgrunn i COM (2004) 376 et tettere kontroll- og overvåkingssamarbeid mellom politi og toll. Disse forslagene har utvalget ikke vurdert eller tatt stilling til hvordan man skal løse nasjonalt.

Overvåkingsmetoder:

Det er riktig at grenseforordningen angir at grenseovervåking også kan skje med tekniske hjelpemidler, herunder elektroniske hjelpemidler. Ovenfor poengteres at «overvåkingsmidler» som anvendes i grensekontrollen kan kreve lovhjemmel av hensyn til legalitetsprinsippet. Det antas at det med overvåkingsmidler menes metoder. Enkelte overvåkingsmetoder kan være så inngripende i den vernede sfære at de krever lovhjemmel etter EMK art 8 (1) og legalitetsprinsippet. Denne debatten har utvalget i liten grad gått inn på og det anser jeg som en mangel ved arbeidet.

Den grensekryssende kriminaliteten er i stor grad profesjonalisert og godt organisert. De kriminelle opererer bl.a. med contraspaning og må antas å overvåke grensekontrollens rutiner og prinsipper for spaning og kontrollutvelgelse. De opererer ofte i følge og dette skaper store utfordringer med hensyn til metoder, tilgjengelig verktøy, ressurser og hjemler for å utføre kontroll.

I tillegg til at utvelgelsen av kontrollobjekter skal være målrettet, må det også være et mål at gjennomføringen av kontrollen skjer på en sikker og effektiv måte og oppleves minst mulig belastende for publikum. Det stiller krav til tjenestemannens fremgangmåte og etatens kontrollfasiliteter.

En grensekontrollmyndighet bør ha klare prioriteringer og bedrive en målrettet kontrollutvelgelse, dvs. god kompetanse med hensyn til risikobildet og kontrollutvelgelsen.

Utvalget burde derfor i større grad ha utredet behovet for nye metoder og tilstrekkelig hjemmelsgrunnlag ikke bare angi hva Grenseforordningen angir. Den oppramsing av mulig utstyr som angis er ikke tilstrekkelig begrunnet. Blant annet foreslås sensorer og lytteutstyr som etter min mening er inngripende metoder som krever lovhjemmel.

Videre mener jeg at det er naturlig å redegjøre for grensesnittet mellom overvåking og overvåkingsmetoder i forebyggende øyemed som skal reguleres av en eventuell grenselov og når overvåkingen og metodene går over i en straffeprosessuell etterforskingsfase.

4.4.5 Grensetilsyn

Overvåkingen av grensene for inn- og utreisekontrollformål må holdes atskilt fra det alminnelige tilsyn med grensene og deres tilstand. Tilsyn dreier seg om å vedlikeholde grensemerking og sørge for at grensegaten er ryddet. Det er en virksomhet som i utgangspunktet ikke retter seg mot person.

4.4.6 Grensekryssing og grensekrenkelse

Grensekryssing er all fysisk passering av mennesker over grensene og grenseovergangsstedene inn i eller ut av Norge. Grensekryssing kan skje til fots eller med transportmidler.

Grensekrenkelse

Grensekryssing kan skje som grensekrenkelse, som er en illegitim kryssing av grenser. På riksgrensen dreier det seg om kryssing på steder hvor passering ikke er tillatt, som på den norsk-russiske grensen. I sjøen og luftrommet vil det dreie seg om kryssing som ikke er godkjent, når godkjenning kreves. Det følger av dette at overvåking av og inngrep overfor grensekrenkelser kan være både en sivil og en militær oppgave, avhengig av hvem som står bak.

På den norsk-russiske grense opererer grenseregimeoverenskomsten med et utvidet begrep om grensekrenkelse i og med at dens art. 19 forplikter partene til å treffe tiltak mot og ordne opp, ikke bare i ulovlig grenseoverskridelse, men også i bl.a. skyting over grensen, fornærmelig opptreden og beskadigelse av grensemerker. Dette er fulgt opp med en forbudsfullmakt i riksgrenseloven § 3 og forskriften av 11. juli 1950 i medhold av den, men bare for den norsk-russiske grensen. På grensene mot Finland og Sverige er slike handlinger ikke straffbare, med mindre det er tale om skadeverk.

Hvor intet annet er sagt bruker utvalget grensekrenkelse i den snevre betydningen av ordet.

4.4.7 Grenseoverskridende kriminalitet

For en grenselovs formål må som grenseoverskridende kriminalitet oppfattes all kriminalitet som innebærer at mennesker eller gods, herunder penger, krysser grensene. «Grenseoverskridende kriminalitet» må altså holdes for et snevrere begrep enn «internasjonal kriminalitet». Grunnen er at det ikke gir noen mening å involvere grensetjenesteledd i bekjempelsen av kriminalitet som ikke i noen fase vil medføre grensekryssing. Dette betyr at bl.a. elektronisk kommunikasjon, herunder elektronisk pengeoverføring faller utenfor. En annen sak er at internasjonal kriminalitet som regel vil betinge grensekryssing i en eller annen fase og at grensetjenestene av den grunn kan bli trukket med i bekjempelsen.

4.4.8 Sikkerhet

Uttrykket sikkerhet har ingen presis avgrensning, og hva man legger i det, beror mye på konteksten, hvem som ivaretar sikkerheten og hvem den gjelder (sikringsobjektet). I norsk offentlig språkbruk har sikkerhet gjerne vært knyttet til den nasjonale sikkerhet (rikets sikkerhet): den ytre – dvs. den militære ivaretakelsen av Norges suverenitet –, men også den indre. Den indre nasjonale sikkerhet ivaretas av Politiets sikkerhetstjeneste (PST) – aktivt – og Nasjonal sikkerhetsmyndighet (NSM) – passivt (forebyggende).

Hensynet til den nasjonale sikkerhet glir over i hensynet til samfunnssikkerhet i vid forstand. Under dette nivået kan det skilles mellom allmennhetens sikkerhet og enkeltpersoners sikkerhet.

Schengenkonvensjonen og de øvrige Schengenbestemmelsene inneholder ingen definisjoner av sikkerhet.

I Schengenavtalen av 1985 er sikkerhet ikke nevnt, men felles innsats for å bekjempe kriminalitet var allerede da en målsetting (art. 18, jf. 19). Dette følges opp i Schengenkonvensjonens del III: Politi og sikkerhet. Der gir opplistingen i kap. 1 av straffbare handlinger som kan gi grunnlag for observasjon og forfølgelse over landegrensene en idé om hvilke straffbare handlinger man iallfall anser som en trussel for alle Schengenstater. Det dreier seg om alvorlig kriminalitet, bl.a. drap, voldtekt, grove tyverier og helerier, menneskehandel, narkotikaforhold, våpenforhold og ulovlig transport av giftig avfall (art. 40 nr. 7, jf. art. 41 nr. 4 bokst. a). Om narkotika og våpen er det også egne regler i kap. 6 og 7.

I Schengenkonvensjonens del IV om SIS åpnes det i art. 99 nr. 2 og 3 for at statene kan legge inn meldinger med henblikk på å bekjempe trusler mot både den offentlige og den nasjonale sikkerhet, og både indre og ytre sikkerhet inkluderes. Her har altså sikkerhetsbegrepet en annen betydning enn det som indikeres i kap. 1. Dette må ses i sammenheng med at nasjonale sikkerhetsbehov vanligvis blir holdt utenfor det ordinære politisamarbeidet og annet samarbeid mellom sivile statlige myndigheter.

I 6. avsnitt i fortalen til grenseforordningen omtales uten noen presisering «indre sikkerhet» som et formål med grensekontroll, sammen med bekjempelse av illegal innvandring og menneskehandel, ivaretakelse av public order, folkehelse og internasjonale forbindelser. Forordningen art. 23 tillater midlertidig gjeninnføring av kontroll på de indre grenser når den indre sikkerhet og public order er alvorlig truet.

Å øke Schengenstatenes indre sikkerhet ved å bidra til å redusere grenseoverskridende kriminalitet som menneskesmugling, narkotikasmugling og terrorisme er et av de uttrykte formålene med EUROSUR-prosjektet, se nærmere om dette nye tiltaket under avsnitt 4.15.1.

Utvalget konkluderer med at sikkerhetsbegrepet i Schengensamarbeidet ikke er entydig, men at man stort sett prøver å holde de militære sikkerhetsbehov utenfor Schengensamarbeidet. Det er altså de typiske politimessige sikkerhetsbehov Schengensamarbeidet skal bidra til å ivareta ved siden av de rene behov for inn- og utreisekontroll på grensene, og de politimessige sikkerhetsbehovene har over årene blitt stadig viktigere for statene.

Utvalget ser ingen grunn til å operere på noe høyere presisjonsnivå enn dette i sin utredning, unntatt når konteksten krever det. Det dreier seg stort sett om bekjempelse av straffbare handlinger som bedømmes som alvorlige i alle europeiske land, og særlig slike som har grenseoverskridende karakter og er organisert. Oppover beveger man seg da mot terrorisme og videre mot handlinger som kan kreve militær reaksjon, jf. avsn. 4.7 om forholdet mellom myndighetsutøvelse og suverenitetshevdelse. Nedover nærmer man seg småkriminalitet som er grensekryssende og organisert/foregår i stor skala og blir et problem for statene.

At sikkerhet i Schengenforstand dreier seg om vern mot kriminalitet og at det blir stadig viktigere, betyr at tollmyndighetene kommer stadig sterkere inn i bildet fordi de er til stede på grensene og kontrollerer alt som føres inn av varer. For Norges del gjelder dette selv om tilknytningssavtalen ikke omfatter varekontrollen.

Utviklingen i Schengen er i disse spørsmål helt på linje med utviklingen i Norge. Det har over flere tiår vært lagt ned mye arbeid og ressurser i utvikling av beredskap og kapasitet for å håndtere trusler mot samfunnets sikkerhet. Det vises til Sårbarhetsutvalgets innstilling (NOU 2000: 24), som ble fulgt opp med St.meld. nr. 17 (2001-2002) og senere St.meld. nr. 22 (2007-2008) om Samfunnssikkerhet. Stortingsmeldingene gir en god oversikt over sikkerhetshensynene, hva som har blitt gjort og hva som er påtenkt.

4.4.9 Grensetjeneste

Aktiviteter knyttet til tilsyn, kontroll med og overvåking av grensene kan sammenfattes under begrepet grensetjeneste. Grensetjeneste er imidlertid ikke noe rettslig, administrativt eller organisatorisk begrep i Norge. I den utstrekning utvalget nytter uttrykket, er det derfor bare som en samlende betegnelse på de offentlige etater som har oppgaver å utføre på eller i tilknytning til grensene og grenseovergangsstedene og/eller på de funksjoner som er grenserelevante. Som det framgår i framstillingen av gjeldende ordninger i kap. 3, dreier det seg om mange etater og oppgaver. En annen betegnelse på etater som har oppgaver i tilknytning til grensene, er grensemyndighet.

4.5 Hva loven skal gjelde

Utvalget skal altså gi utkast til lovregler om ulike forhold knyttet til grensene og den sivile grensetjenesten. Det dreier seg dels om regler om grensen og tilsynet med den, dels om kontroll med og overvåking av trafikken over grensene. Når det gjelder persontrafikken, må det tas i betraktning at den i det alt vesentlige skjer ved bruk av trafikkmidler.

Hvordan statsgrensene er trukket, følger av folkeretten, jf. avsnitt 3.2.2. Grensene kan bekreftes ved lov, men det er ikke nødvendig. At grensene kan bekreftes ved lov, betyr at det ikke er noe til hinder for å gi en samlende lov om norsk territoriums utstrekning og grensenes gang. I marka kan grensene ses, men kunnskap om hvordan de er fastlagt og om hvordan sjø- og luftrommet er avgrenset, er neppe alminnelig utbredt og kildene er ikke lett tilgjengelige. For så vidt kunne en samlende lov ha vært nyttig, men det finnes både praktiske og prinsipielle motforestillinger. Uansett måtte det ha vært klargjort i mandatet dersom det hadde vært meningen at utvalget skulle vurdere lovfesting av grensenes gang. Når utvalget likevel har nevnt dette, er det for helhetens skyld.

Når det gjelder inn- og utreisekontrollen på grensene, er den en side ved den alminnelig utlendingskontroll, men den er ikke bare det. Inn- og utreisekontroll på grensene kunne ha vært begrunnet selv om noen utlendingskontroll eller innvandringspolitikk ikke hadde eksistert. Det er et utslag av dette at inn- og utreisekontrollen også omfatter egne borgere og utlendinger som er fast bosatt her. Regelen om kontroll av egne borgeres inn- og utreise er nå gitt i utlendingslovgivningen, ikke fordi den hører hjemme der, men fordi den ikke passer inn noe annet sted i lovverket.

De behov for nye rettsregler som utvalget vil utrede vil altså ikke dreie seg om utlendingers rettsstilling i og for seg, men om de regler for grensepasseringer og kontrollen med det som skal gjelde i forhold til enhver. Dette betyr bl.a. at utvalget ikke ser det som sin oppgave å revidere utlendingslovgivningen, som jo er revidert så nylig at ny utlendingslov ennå ikke er satt i kraft. Derimot må utvalget overveie å hente fra utlendingslovgivningen de regler som gjelder inn- og utreisekontrollen og sette dem inn i en ny ramme som spesielt gjelder dette.

4.6 Lovreglenes virkeområde

Spørsmålet om lovreglenes virkeområde dreier seg ikke om hva reglene gjelder, men om hvor og overfor hvem de får anvendelse og kan håndheves. Da er det normalt tale om jurisdiksjon, men fordi reglene skal gjelde grensene og trafikken over dem, kan det bli tale om to avgrensninger av virkeområdet, en ytre og en indre. Den ytre gjelder jurisdiksjonens utstrekning og hvor langt adgangen til å øve jurisdiksjon skal utnyttes. Den indre gjelder spørsmålet om det skal trekkes grenser for lovens anvendelse innenfor ubestridt norsk jurisdiksjonsområde. Spørsmålet oppstår fordi lovens saklige anvendelsesområde er grensene og kryssingen av dem. Hvis loven ikke, eller bare i mindre utstrekning, kan anvendes bak grensene og før/etter grensekryssingen, blir den saklige begrensning også en stedlig.

Når det gjelder en grenselovs indre virkekrets, er det særlig relevant å vurdere tre forhold:

• de begrensninger som følger av internasjonale avtaler,

• om grensetjenesten er lagt til en egen etat,

• om grensetjenesten gir andre eller mer omfattende kontrollhjemler enn lovgivningen for­øvrig.

Schengenregelverket opphever ordinær inn- og utreisekontroll på Schengens indre grenser, men den opphever ikke utlendingskontrollen. Den opphever heller ikke adgangen til å foreta politikontroller ved de indre grenser, såframt formålet ikke er inn- og utreisekontroll og gjennomføringen heller ikke bærer preg av det, jf. grenseforordningen art. 21. I og med at utlendingskontrollen ligger til politiet, samtidig som politiet er ansvarlig for inn- og utreisekontrollen ved grensepassering, må det altså påses at vår lovgivning ikke overskrider begrensningen i Schengenregelverket om kontroll på indre grenser. Mao. må man skille tydelig mellom de tre rollene politiet kan utøve som henholdsvis grensekontrollmyndighet, som del av utlendingsforvaltningen, og i kraft av politiets alminnelige oppgave ved forebygging og etterforsking av kriminalitet. 15

Schengenkonvensjonen inneholder bestemmelser om varekontroll, se art. 1 nr. 3, se også del V, art. 120 flg., som legger opp til redusert kontroll, men ikke av alle varer. Kontrollen omfatter de varegrupper som anses som en trussel mot den indre sikkerhet, for eksempel våpen og narkotika. Grenseforordningens art. 7 nr. 1 annet ledd tillater kontroll av transportmidler og gjenstander som medbringes ved grensepassering. Dette innebærer at politiet som grensekontrollmyndighet her har overlappende myndighet i forhold til tolletaten. Vår tilknytningsavtale med Schengen berører ikke varer (som er regulert i EØS-avtalen), jf. art. 13 nr. 1. Tollkontrollen er derfor opprettholdt også ved de indre grenser. Norge kan også fritt gjennomføre andre kontrolltiltak. Noen av disse tilligger tollmyndighetene, noen – f.eks. trafikkontroll – tilligger politiet, mens noen tilligger særlige kontrollorganer.

Problemstillingen overlappende kontrollmyndighet kan vendes rundt til et spørsmål om hvorvidt andre kontrollmyndigheter enn de som er tillagt grensekontrolloppdraget kan operere på grensen med sine egne hjemler, jf. foran under avsnitt 3.4.9 om andre tilsyns- og kontrollordninger. Skal det legges inn begrensninger i så måte, dreier det seg imidlertid ikke om å begrense den stedlige virkekretsen til en grenselov, men om delvis å begrense virkekretsen til annen forvaltningslovgivning. Utvalget vil ikke forslå noen slik løsning, men nevner den for helhetsbildets skyld.

For at inn- og utreisekontrollen skal kunne være tilstrekkelig effektiv, må den etaten som utfører den ha større adgang til å foreta kontroll av personer som skal passere grensen, enn det politiet normalt har inne på territoriet. Det vises her til at inn- og utreisekontroll innebærer at det kan foretas kontroll av enhver som passerer grensen uten at det må foreligge noen spesiell grunn, som f.eks. mistanke om straffbart forhold. Dette er en særskilt forvaltningsmyndighet som forutsettes forankret i de nødvendige beføyelser for å kunne oppnå tilsiktet effekt. Parallellen her er tolletatens varekontroll og kontroll av personer, som i enkelte henseender gir grunnlag for inngrep overfor enkeltperson som ellers vil måtte forankres i straffeprosesslovgivningen.

Når grensetjenesten er tillagt politiet, må en grenselov ved siden av å legge kontrollbeføyelser til politiet, også fastsette begrensninger med hensyn til hvor politiet kan utføre grensekontroll – på selve grensen, grensesone/-området.

4.7 Forholdet mellom myndighets­utøvelse og suverenitetshevdelse

Loven vil ikke berøre suverenitetshevdelsen. Det er derfor grunn til å gå inn på skillet mellom myndighetsutøvelse og suverenitetshevdelse.

Med myndighetsutøvelse menes å utøve myndighet med hjemmel i nasjonal rett, for å håndheve norsk lovgivning (offentligrettslige forbud, påbud og vilkår) som gjelder på norsk territorium eller i andre norske jurisdiksjonsområder – overfor rettssubjekter som ikke er stater.

Med hevdelse av suverenitet eller suverene rettigheter menes å forsvare viktige nasjonale interesser (herunder norske grunnrettigheter som stat), med hjemmel i folkeretten og om nødvendig med militærmakt, mot andre stater som direkte eller indirekte utfordrer norske suverene rettigheter (i norske jurisdiksjonsområder utenfor norsk territorium) eller norsk suverenitet (på norsk territorium).

Suverenitetshevdelse er en militær oppgave som gjennomføres under politisk styring. I en suverenitetshevdelsessituasjon vil maktbruk eller trussel om maktbruk skje i henhold til politisk fastsatte engasjementsregler. Det rettslige grunnlaget for hevdelse av norsk suverenitet vil være et annet enn for myndighetsutøvelse.

Det kan tenkes situasjoner hvor det ikke vil være klart om man står overfor en suverenitetskrenkende handling eller om det er tale om en overtredelse av norsk lovgivning som betinger sivil myndighetsutøvelse. Med tiden har det også blitt vanskeligere å trekke skillet. Blant annet har terrorisme blitt en latent trussel, og terroristene tar i økende grad militære våpen og metoder i bruk. Militære styrker kan på sin side tenkes å opptre i sivil og rette terrorlignende angrep mot sivile mål. Derfor er det bygget opp kapasitet både i politiet og i Forsvaret for å møte slike trusler.

Utvalgets mandat er blant annet å gi en oversikt over den sivile grenseovervåking og – kontroll og vurdere behovet for ny lovgivning. Vernet om Norges suverenitet og suverene rettigheter faller som militær oppgave utenfor dette mandatet. Etter utvalgets bedømmelse er det heller ikke aktuelt å legge en rettslig definisjon av skillet mellom suverenitetshevdelse og myndighetsutøvelse inn i en grenselovgivning.

En etatsbeskrivelse av Forsvaret som er gitt i avsnitt 3.4.6 har likevel vært ansett for nødvendig, da Forsvaret gjennom Kystvakten og Garnisonen i Sør-Varanger utfører en rekke sivile oppgaver som normalt tilligger andre etater. En samlet oversikt over den grenseovervåking og – kontroll som gjennomføres på Norges grenser ville vært ufullstendig uten å gjengi Forsvarets bidrag til denne overvåkingen og kontrollen. Utvalget mener likevel at det må framgå av en sivil grenselov at den ikke griper inn i det forsvarsmessige vernet om norsk suverenitet og suverene rettigheter.

4.8 Bruk av militære styrker i grensekontroll

I det følgende drøftes de internrettslige rammer for bruk av Forsvarets personell i grensekontroll.

Grl. § 99 annet ledd forbyr militær maktanvendelse mot borgerne uten hjemmel i lov, unntatt ved ordensforstyrrelser av karakteren «opprør». Adgangen til å anvende militære styrker ved opprør antas i dag lite praktisk.

Bestemmelsen krever etter sin ordlyd ellers hjemmel i lov 16 for at det skal kunne anvendes militære styrker «mot borgerne». Bestemmelsen har ikke vært ansett å ramme enhver bruk av militære ressurser i politioppdrag, heller ikke om det er tale om væpnet bistand. Det har imidlertid vært lagt til grunn en forutsetning om at bistand fra militære styrker uten særskilt lovhjemmel krever at maktanvendelsen skjer under politiets ledelse og instruksjonsmyndighet. Dets rekkevidde kom under debatt i forbindelse med Alta-saken i 1981, da politiinnsatsen krevde ressurser som politiet ikke hadde, og som det enten måtte tilveiebringe for oppdraget eller låne fra Forsvaret. 17

I 1981 forelå det ingen lovbestemmelse om bruk av militære ressurser i politioppdrag, bare et direktiv om væpnet militær bistand til politiet og regler i politiinstruksen om bruk av militære styrker ved ordensforstyrrelser 18 . Nå foreligger det to lovhjemler, en som gjelder for Kystvakten og en som gjelder de militære mannskapene som tjenestegjør i grensevakten/GSV på den norsk-russiske grensen, jf. foran i avsn. 3.4.6.

Etter 1981 er det utarbeidet nye instrukser om Forsvarets bistand til politiet. Gjeldende instruks er gitt ved kgl. res. av 28. februar 2003, endret ved kgl. res. av 19. august 2005, se om denne og behandlingen av instruksverket i St.meld. nr. 17 (2001-2002) om Samfunnssikkerhet. Bistandsinstruksen er fulgt opp med samarbeidsavtaler mellom de operative ledd sentralt og lokalt.

For all annen bistand fra Forsvaret til politiet enn den som utføres i medhold av kystvaktloven og av politil. § 20 fjerde ledd, gjelder bistandsinstruksen og samarbeidsavtalene som knytter seg til den. I substans avviker ikke disse tre regelsettene mye fra hverandre når det gjelder samarbeidsformen. Kjernen i alle regelsett er at i den utstrekning militære enheter bistår politiet i utførelsen av dets oppgaver, skjer det under politiets overordnede ledelse og etter dets regler, bl.a. slik at våpen bare brukes etter politiets ordre og ellers at politiets våpeninstruks brukes så langt den passer.

Bistandsinstruksen skiller mellom administrativ bistand, operativ bistand og håndhevingsbistand. Håndhevingsbistand krever innhentet samtykke fra Forsvarsdepartementet (via Justisdepartementet). Slik er det også når de to andre bistandsformene gjelder oppdrag som reiser politiske eller prinsipielle problemstillinger eller er av betydelig omfang. Uansett bistandstype har politiet det overordnede ansvar for operasjonen. Ledelsen skjer gjennom sjefen for den avgitte militære enhet.

Administrativ bistand dreier seg i første rekke om transport og tekniske kapasiteter. Operativ bistand gjelder ulykker og naturkatastrofer og fjerning/uskadeliggjøring av sprenglegemer. Håndhevelsesbistand gjelder ettersøking og pågripelse av farlige personer, og vakthold og sikring ved fare for anslag av omfattende eller særlig skadevoldende karakter.

I sin grensetjeneste vil politiet ofte kunne ha nytte av administrativ bistand, og det er forholdsvis kurant å få det. Operativ bistand synes lite aktuelt, med mindre det skulle være tale om alvorlige ulykker i en nabostats grensenære områder med konsekvenser også på norsk side. Håndhevingsbistand vil kunne gis ved fare for terroranslag over grensen eller på et grenseovergangssted.

I det som er kjernen i politiets grensetjeneste, nemlig overvåkingen av og kontrollen med persontrafikken over grensene, åpner bistandsinstruksen ikke for bistand. Med andre ord kan Forsvarets personell bare unntaksvis med grunnlag i den settes inn i inn- og utreisekontrollen. Man vil vanligvis være henvist til å benytte de lovhjemler som kystvaktloven og politil. § 20 fjerde ledd gir for bistand til overvåking og eventuelt inn- og utreisekontroll. I denne forbindelse bemerkes at Kystvaktens stedlige virkeområde er i sjøen og slutter ved fjæresteinene, jf. kystvaktl. § 3 første ledd. I sine kontrollfunksjoner for andre etater har riktignok Kystvakten det stedlige virkefelt som følger av vedkommende særlov (dvs. et avledet virkeområde), jf. kystvaktl. § 3 annet ledd, men med den begrensning at Kystvakten ikke kan utøve kontroll på land med mindre dette framstår som åpenbart nødvendig. Det kan være noe tvil om hva som ligger i «på land» og «åpenbart nødvendig», men den rimelige forståelsen er at Kystvakten normalt ikke kan utføre inn- og utreisekontroll (eller tollkontroll) på fartøyer som ligger til kai.

Dette betyr bl.a. at Forsvaret, herunder Kystvakten, normalt ikke vil kunne gi politiet bistand med inn- og utreisekontroll og overvåking i sjø- og lufthavner, eller på de norske landegrenser mot Sverige og Finland dersom inn- og utreisekontroll skulle bli gjeninnført på dem.

Overvåking av grensene kan Forsvaret derimot gjøre av eget tiltak og til ivaretakelse av egne behov. Dersom en slik militær overvåking avdekker forhold som politiet bør kjenne til eller gripe inn overfor, er det en selvsagt oppgave for Forsvaret, som det ville ha vært for andre, å varsle politiet. En slik formidling av informasjon ligger utenfor bistandsinstruksens ramme og utenfor forbudet i Grl. § 99 annet ledd. Forsvaret vil imidlertid ikke selv kunne gripe inn overfor person, annet enn på nødrettslig grunnlag eller ved å bruke den pågripelsesadgang som ligger til enhver, se strpl. § 176, jf. § 173.

4.9 Schengenregelverket og norsk bruk av militære styrker

Schengenregelverket setter i utgangspunktet ingen begrensninger for bruk av militære styrker i sivil grenseovervåking og inn- og utreisekontroll.

I rådskonklusjonene 5016/2/06 av 2. mai 2006 om evalueringen av norsk grensekontroll ble det særlig pekt på følgende:

• behov for en tydeligere styring og instruksjon fra ansvarlig departement (Justisdepartementet) mht. sjøgrenseovervåking, samt en mer aktiv rolle fra ansvarlig etat (politiet)

• etablering av bedre risikoanalyser og overordnet styring (fra ansvarlig etat) av informasjonsflyt ved grenseovervåking

• aktuell bruk (dvs. daværende) av vernepliktige mannskaper i overvåking er ikke i samsvar med ønsket standard.

Ett av forbedringspunktene gjaldt bruken av vernepliktige mannskaper i overvåkingen av landegrensen mot Russland. Det ble her siktet til at norske vernepliktige ikke var ansett som profesjonelle nok for den aktuelle tjenesten, i den forstand at grensetjeneste ikke var deres yrke. Denne bruken ble ikke ansett for å være i samsvar med ønsket standard, og Norge ble anbefalt på lengre sikt å forbedre de menneskelige og materielle ressurser i denne overvåkingen. Det bemerkes at Schengenevalueringen ikke hadde kritiske merknader til Kystvaktens bruk av vernepliktige i sin inn- og utreisekontroll og grenseovervåking.

Et annet punkt gjelder sjøgrenseovervåkingen, hvor det anbefales at ansvarlig departement, dvs. Justisdepartementet, styrker sin styring og instruksjon og at ansvarlig etat, dvs. politiet, går mer aktivt inn i sin rolle.

Både i sjøen og på den norsk-russiske grensen er det Forsvarets enheter som ved tilstedeværelse og observasjon utfører den sivile grenseovervåkingen på politiets vegne. Rådsvedtaket rammer ikke disse ordningene i og for seg. Kravet om profesjonalitet går tilbake på at de som har det direkte ansvaret for gjennomføringen av grenseovervåkingen og eventuell kontroll må ha dette som sin profesjonelle oppgave. Heri ligger åpenbart også et krav om særlig opplæring i utførelse av de oppgaver som kreves utført etter Schengenregelverket.

Kravet til profesjonalitet er nærmere utdypet i Schengenregelverket. Schengenkonvensjonens art. 6 nr. 3 og 4 forplikter statene til å holde oppsyn med yttergrensene med egnet personell i tilstrekkelig antall og med mobile enheter. En liknende bestemmelse finnes i grenseforordningens art. 12. Fortalens avsnitt 12 pålegger medlemsstatene å utpeke den eller de nasjonale tjenester som skal ha ansvaret for grensekontrollen i samsvar med nasjonal lovgivning. Er det flere tjenester bør det være et tett og kontinuerlig samarbeide mellom dem.

Man må gå videre til Schengenkatalogens 19 anbefalinger for å finne mer detaljerte krav. I dens alminnelige bestemmelser om en integrert grensesikkerhetsmodell pkt. A- 2.1, s. 13 heter det at grensetjenesten må utføres av spesielt trenede fagfolk med kunnskap i bl.a. språk og lovgivning og med operasjonelle ferdigheter. Under de detaljerte anbefalinger pkt. B-1 nr. 4, s. 18 angis som beste praksis at grensetjenesten utføres av en «spesialisert grensevakttjeneste eller politistyrke (ikke en militær styrke)». Videre anbefales at grensetjenesten reguleres av en særskilt lov, selv om den utføres av forskjellige myndigheter. I Schengenkatalogen heter det bl.a. i del 1, bokstav A, nr. 2:

«As a general rule, persons performing border guard duties should be specially trained professionals. Persons with less experience can be used only for auxiliary duties assisting professionals temporarily. No exception is allowed in respect of duties that require any use of personal data, consultation of confidential registers or decisions interfering with an individual’s physical integrity or freedom.»

I katalogen er det forøvrig understreket at den vil bli nyttet som referanse ved neste Schengenevaluering. For Norges del vil dette si i 2011.

På et møte i Tampere i Finland traff EUs stats- og regjeringssjefer den 15. og 16. oktober 1999 vedtak som stiller krav til grensekontrollfunksjonene i stater som ville søke tilslutning til Schengen. Tampere-konklusjonene er politiske vedtak og ikke rettslig bindende for Norge (som heller ikke er i kategorien nye medlemsland). De er imidlertid relevante fordi de viser EUs krav til grensekontroll og dermed også hva det kan bli nødvendig at Norge tilpasser seg. Konklusjonenes pkt. 25 går ut på at nye medlemsstater må akseptere Schengenregelverket og det legges særlig vekt på at EUs fremtidige ytre grensekontroll skal ivaretas av spesielt trenede profesjonelle mannskaper. Utvalget finner imidlertid intet i disse vedtak som går ut på at grensetjenestene for gjennomføring av Schengenregelverket skal «demilitariseres».

Utvalget legger etter dette til grunn at Norge fortsatt kan trekke på Forsvarets ressurser i det sivile grenseoppsynet og herunder benytte vernepliktige mannskaper. Det er imidlertid avgjørende at alle operasjoner i tilknytning til grenseovervåking ledes av profesjonelle, det vil i hovedsak si befal i ulike kategorier. Med dette menes at all planlegging og forberedelser av operasjoner på grensen, selve ledelsen av slike operasjoner og debriefing i etterkant av operasjoner gjennomføres av profesjonelle. Utvalget mener at dette oppfyller Schengenkatalogens krav til profesjonalitet.

Det antas at Schengenkatalogen ikke vil rokke ved ansvarsdelingen mellom politiet og GSV i henhold til samarbeidsavtalen av 1. februar 2008. Det stilles dertil et krav om kunnskaper for utføring av aktuell tjeneste. Her er det spesielt viktig at det fast ansatte befal, i tillegg til sin militære opplæring, også har opplæring i sivil grenseovervåking. Dette vil måtte omfatte både Kystvaktens og Grensekompaniets personell.

Dernest er det et krav om at den sivile grenseovervåking som utføres av Forsvaret blir styrt og instruert av ansvarlig etat, det vil si politiet. Dette, sammen med kravet om risikoanalyser og informasjonsflyt, stiller klare krav til løpende kommunikasjon og rapportering mellom politiet og de enheter under Forsvaret som utfører grenseovervåkingen.

Utvalget ser at en tydeliggjøring av politiets ansvar og samarbeidsrelasjoner til andre etater i lov mht. til grenseovervåking, vil gi et sikrere fundament for oppgaven, samtidig som vi også forholder oss til Schengenkatalogens anbefaling om en nasjonal lovmessig forankring, og en tydeliggjøring av styringsansvaret under èn etat, politiet. Utvalget legger ellers til grunn at de nødvendige reguleringer i forholdet mellom politiet og Forsvaret for å imøtekomme de ulike krav til koordinering og samvirke mv., må gis i forskrift eller tjenstlig instruks.

I gjeldende regler om samarbeidet mellom politiet og GSV ved episoder som krever inngrep mot person, jf samarbeidsavtalen fra 2008, er det lagt opp til at politiet så snart som mulig skal overta ansvaret for den videre behandling og oppfølging av saken. Dette hindrer dog ikke at militært personell selv treffer beslutning om pågripelse i de tilfeller hvor slikt ikke kan vente. Dette følger først og fremst av våre nasjonale regler for samarbeid mellom politiet og Forsvaret, og ikke som et utslag av Schengenkatalogen.

Utvalget vil avslutningsvis på dette punkt understreke at det ikke bare er tale om hva som er mest kostnadseffektivt eller enklest gjennomførbart etter norske tradisjoner, men også om hva som gir best resultat, dvs. hva som best hindrer illegal grensetrafikk og grenseoverskridende kriminalitet. Det må i denne forbindelse tas i betraktning at best resultat ikke er mindre viktig for Schengen enn for Norge, og at det er et godt resultat som er katalogens formål.

4.10 Det enkelte grenseavsnitt

4.10.1 Luftrommet

Overvåking av luftrommet ligger til de sivile luftfartsmyndigheter og Forsvaret. Hvis det blir behov for å gripe inn med makt overfor overtredelser, er det bare Luftforsvaret som kan settes inn. I denne sammenheng er det ikke avgjørende om overtredelsen er av sivil eller militær karakter. Karakteren har bare betydning for hvor skarpe midler som skal brukes.

Utvalget går ut fra at Norge i det som gjelder luftrommet ikke skiller seg fra andre stater, og at katalogen over best praksis heller ikke er formulert med tanke på luftrommet, hvor det jo uansett ikke kan skje noen inn- og utreisekontroll.

4.10.2 Sjøgrensen

De norske ordninger er her nokså sammensatte.

Politiets alminnelige ansvar for overvåking og kontroll av personferdselen over grensene gjelder også på sjøen. Slik er det også med tollmyndighetenes kontroll med vareførselen. Verken tollmyndighetene eller politiet har nødvendige ressurser for å være til stede utenfor indre farvann og overvåke og kontrollere trafikken over sjøgrensen. Det er Kystverket og Forsvaret som er aktørene.

Fartøyer som anløper norsk territorialfarvann og norske havner har et mangfold av rapporteringspunkter å forholde seg til. Eksisterende meldingsregime for fartøyer reguleres i dag av mer enn 21 forskrifter og flere EU-direktiver. Disse forskriftene håndheves av til sammen 9 etater. Dette gir et svært fragmentarisk regelverk. Både nasjonalt og internasjonalt eksisterer det en felles ambisjon om å redusere mengden av innrapporteringer og papir mellom skip, havner og myndigheter.

Følgende forskrifter krever regelmessig melding før ankomst av, eller avgang fra, havner og fortøyningsinnretninger, ved stasjonære opphold i norsk indre farvann eller norsk sjøterritorium og ved passeringer av posisjoner i norsk indre farvann:

Forsvaret:

• Forskrift av 23. desember 1994 nr. 1130 om fremmede ikke-militære fartøyers anløp av og ferdsel i norsk territorialfarvann under fredsforhold 20

• Forskrift av 4. mai 1995 nr. 459 om påbudte leder og rapporteringspunkter for fremmede ikke-militære fartøyers ferdsel i norsk territorialfarvann 21

Utlendingsdirektoratet:

• Forskrift av 21. desember 1990 nr. 1028 om utlendingers adgang til riket og deres opphold her

Tolldirektoratet:

• Forskrift av 17. desember 2008 nr. 1502 til lov om toll og vareførsel

Kystverket:

• Instruks av 20. april 1988 om losbestillinger

• Forskrift av 11. desember 1998 nr. 1273 om sjøtrafikk i bestemte farvann

• Forskrift av 16. juni 1999 nr. 727 om melding og utfylling av kontrolliste ved fartøyers transport av farlig eller forurensende last

• Forskrift av 23. juni 2004 nr. 1017 om sikkerhet og beredskap i norske havner

Havnene:

• Forskrift av 13. desember 1988 nr. 1011 om ankomstmelding for fartøyer og andre transportmidler

• Forskrift av 21. juli 1992 nr. 579 om lossing, lasting, lagring og transport innen havnedistriktet av farlige stoffer og varer

I tillegg til de ovennevnte forskrifter om ankomst og avgang norsk sjøterritorium eller norske havner, er det forskrifter om gebyrmeldinger og om situasjonsbestemte meldinger ved ulykker og hendelser til sjøs.

Forskriftene er fastsatt uavhengig av hverandre og det er ingen innbyrdes samordning mellom dem. Meldingsrutinene krever stor grad av likeartet informasjon, selv om begrunnelsen for eller formålet med meldeplikten kan være ulik. Gjeldende rett gir et uoversiktlig bilde over hvilke krav til melding som gjelder, og når disse inntreffer. En følge av dette kan være at fartøyer fra tid til annen overser meldeplikten, og at offentlige myndigheter går glipp av viktig informasjon.

4.10.2.1 Kystverkets ressurser /tjenester

Kystverket har et overvåkings- og kontrollansvar for all skipstrafikk langs norskekysten. Dette er hjemlet i EU-direktiv 2002/59 som er implementert i havne- og farvannsloven med forskrifter. Kystverkets overvåking av skiptrafikken utføres primært for å styrke skipssikkerheten. Overvåkingen skjer ved bruk av AIS (Automatic Identification Systems), ved bruk av radar og fra 30. juni 2009 også ved bruk av LRIT (Long Range Identification and Tracking). Overvåkingsinformasjon fra disse systemene behandles i Kystverkets fem trafikksentraler som til sammen dekker hele den norske kyst. Kystverket er også norsk forvalter av EUs skipsinformasjonssystem SafeSeaNet (SSN). Dette skjer i samarbeid med det europeiske sjøsikkerhetsorganet EMSA (European Maritime Safety Agency). I henhold til EU direktiv 2002/59 er intensjonen å opprette informasjonsbehandlingssentre i Fellesskapets sjøfartsregioner. Foreløpig er to regioner opprettet, mens tredje region er under etablering for Nord-Atlanteren og Barents-området. Senteret for tredje region er lagt til Norge. Oppdraget er gitt av EMSA og arbeidet ledes av Fiskeri- og kystdepartementet. Disse sentrene skal utveksle informasjon kontinuerlig.

Kilde: Kystverket

LRIT, som er et havovervåkingssystem, gir oversikt over skipstrafikken helt ut til 1000 nautisk mil fra grunnlinjen. AIS og radar, som er et kystovervåkingssystem, gir oversikten over skipstrafikken i kystnære farvann. AIS dekker hele kysten og har en rekkevidde på ca. 60 nautiske mil. Radardekningen er god i Nord-Norge, men kun knyttet opp mot trafikksentralenes virkeområde i Sør-Norge. Disse systemene til sammen betyr at man kan følge et skip på vei til Norge i flere døgn før det eventuelt krysser inn i norsk territorium.

Kilde: Kystverket

Alle skip som har til hensikt å anløpe norsk farvann har et pålegg om å melde seg inn i SafeSeaNet. I EUs Blåbok Erica III om EUs maritime politikk, ble det vedtatt den 9. desember 2008 at det skal etableres et såkalt Single Window i SafeSeaNet. Vedtaket er gjort for å forenkle og effektivisere maritim trafikk og transport. Dette innebærer at meldepliktige fartøyer skal legge alle meldinger til alle etater inn i et vindu i SafeSeaNet og de skal overholde alle meldingsforskrifter mv. via denne ene meldingen i SafeSeaNet. Her skal all relevant informasjon så som avgangshavn, destinasjon, estimert ankomst, type last, tollister, mannskaps- og passasjerlister, etc. legges inn. I følge St.meld. nr. 14 (2004-2005) er Kystverket nasjonal samordningsmyndighet (National Competent Authority) for SafeSeaNet og i henhold til St.prp. nr. 1 (2008-2009) skal Kystverket ha som en hovedprioritet i 2009 å forenkle innrapporteringen for skipsfarten ved anløp til norsk farvann ved å videreutvikle SafeSeaNet til en felles portal for skipsfartens innrapportering til havner og offentlige etater ved anløp norsk farvann.

Dette dreier seg ikke om egentlige grenseforvaltningsoppgaver, men tjenestene kan nyttiggjøres av politiet, Forsvaret og tollmyndighetene. For politiet vil det si at de ved å knytte seg til Kystverkets systemer, kan følge utvalgte skip lenge før de anløper norsk farvann. De kan via AIS og LRIT registrere om det forekommer ureglementerte stopp og møter mellom fartøy, og ved senere anløp i norsk farvann kan de i tillegg ta ut mannskaps- og passasjerlister via SSN, og på den måten forberede den inn- og utreisekontroll som eventuelt skal gjennomføres når skipet anløper havn.

De tekniske løsninger i SafeSeaNet, som er utviklet av Kystverket, er ordnet slik at all informasjon som legges inn i SafeSeaNet blir sikret. I tillegg har systemet, som et myndighetsredskap, en rekke brannmurer som vil hindre uvedkommende å legge inn informasjon. Det vil si at informasjonen er så godt sikret som overhodet mulig i de eksisterende systemer. Det betyr også at den enkelte etat kun får tilgang til den informasjon som de selv har hjemmel for å innhente. Ingen andre kan ta ut den aktuelle informasjon. Heller ikke Kystverket, som administrerer systemet, kan ta ut informasjon som ikke er hjemlet i Kystverkets lover og forskrifter for myndighetsutøvelse. Hjemmel for innhenting av informasjon, som for eksempel passasjer- og mannskapslister, ligger hos politiet i bl.a. den nye utlendingsloven, og ikke hos Kystverket. Politiet har satt ned et utvalg for å se på mulighetene innenfor SafeSeaNet. Dette gjøres i samarbeid med Kystverket.

Det kan her nevnes at tollmyndighetene startet testing av skipsrapporteringssystemet SafeSeaNet i januar 2009. Testperioden på ett år vil omfatte innføring av rundt 180 000 meldinger i SafeSeaNet systemet. Dette er tolldeklarasjoner som tollmyndighetene mottar årlig fra skipstrafikken. Hvis alt går etter planen vil ordningen kunne innføres permanent allerede i 2010.

Vedtaket om å etablere Singel Window i Safe SeaNet reiser spørsmålet om en forenkling og samordning av de forskrifter som ligger til grunn for de forskjellige sivile etaters anløpsmeldinger. I den forbindelse viser utvalget til innstilling fra Eggen-utvalget, en interdepartemental arbeidsgruppe nedsatt av Fiskeri- og kystdepartementet. Innstillingen om samordning av forskrifter om meldeplikt av 1. juli 2002 tilrår et initiativ til utarbeidelse av et overordnet samordnet lovgrunnlag om meldeplikt. Den foreslår videre en ny samordnet forskrift om meldeplikt for fartøyer og et samordnet meldingsmottak via SafeSeaNet. I ny havne- og farvannslov, som er planlagt iverksatt 1. januar 2010, er det i § 22 gitt en bestemmelse om plikt for sjøfarende til å melde om anløp og avgang. Lovmotivene legger til grunn at hjemmelen for å pålegge meldeplikt, legger til rette for en senere samordning av de meldingsrutiner som i dag gjelder for ulike sektormyndigheter, men at en slik samordning forutsetter samarbeid mellom relevante etater. Det vil være hensiktsmessig at de meldinger politiet skal ha til gjennomføring av inn- og utreisekontrollen, inngår i et slikt samordnet meldingssystem.

Territorialfarvannsloven gir i § 2 en hjemmel for å gi forskrifter om fremmede fartøyers anløp av og ferdsel i norsk sjøterritorium. Single Window vil kreve mer enn bare anløps- og ferdselsinformasjon og utvalget er av den oppfatning at Eggen-utvalgets tilråding om et samordnet lovgrunnlag og en samordnet forskrift på sivil side fortsatt er gyldig.

4.10.2.2 Særlig om Kystvaktens Schengenoppgaver

Kystvakten utfører, i tillegg til sine rent militære oppgaver, en rekke sivile oppgaver i sjøterritoriet. Disse oppgavene er nærmere beskrevet under etatsbeskrivelsen om Forsvaret og Kystvakten i avsn. 3.4.6.2.

Oppgavene til Kystvakten er forankret i kystvaktloven. Det har ikke vært innsigelser i Schengenevalueringen mot den norske modell for bistand fra Kystvakten. 22 Etter utvalgets mening faller en vurdering av kystvaktmodellen også utenfor mandatet. En beskrivelse av Kystvakten har likevel en naturlig plass i utredningen siden den utgjør en viktig bistandsressurs ved ivaretakelse av norske Schengenforpliktelser ved inn- og utreisekontroll og grenseovervåking på våre sjøgrenser.

Skritt til både å styrke informasjonsflyten mellom politiet og Kystvakten, og politiets innflytelse over sjøgrenseovervåkingen når det gjelder Schengenrelevante behov, er allerede tatt ved Politidirektoratets brev av 26. mars 2008 til politidistrikter med sjøgrense, Kripos, Sysselmannen på Svalbard og Kystvakten. På forhånd var det imidlertid lagt vel til rette for et tett samarbeid gjennom kystvaktloven og instruksverket hjemlet i den, og ved samarbeidsavtalen av 23. mars 2001 mellom Forsvarsvardepartementet og Justisdepartementet om Kystvaktens utførelse av politioppgaver.

Ved siden av det militære behov for fartøykontroll, har det alltid vært et tollmessig behov. Behovet var stort i alkoholforbudstiden på 1920-tallet. Det var beskjedent i etterkrigstiden inntil narkotikasmuglingen tiltok. Nå er behovet høyt, primært for kontroll ved anløp havn, men også for kontroll i sjøen.

Tilsynelatende har det ikke vært noen vesentlig endring av innmeldt behov for inn- og utreisekontroll i sjøen. Det kan imidlertid henge sammen med at inn- og utreisekontrollen har vært svak eller fraværende i sjøen og at all inn- og utreisekontroll har blitt basert på ordinær inn- og utreisekontroll ved havneanløpet. På mange måter er imidlertid menneskesmugling sjøveien – i moderat skala - en mindre krevende operasjon enn illegal kryssing av landegrensen mot Russland, jf. i det følgende om den. En mulighet er også massemigrasjon sjøveien, lik den man ser i Middelhavet og mot Kanariøyene. Det forutsetter et scenarium som ikke har vært ansett som særlig nærliggende hittil.

Mye kan nå tale for at man skjerper kontrollen med fartøyer, herunder fiskefartøyer og småbåter, i norsk territorialfarvann. Dette i første omgang for å se om det forekommer en illegal innvandring som til nå ikke har vært synlig. En slik kontroll måtte dessuten understøttes av en målrettet etterretningsvirksomhet på området. Det grunnleggende er imidlertid at det kan foretas kontroll hvor som helst i territorialfarvannet av fartøy som har meldt inn anløp til norsk havn. Videre kan det foretas slik kontroll av alle norskregistrerte skip.

Når det gjelder øvrig skipstrafikk, må fremmede fartøyers rett til uskyldig gjennomfart i sjøterritoriet respekteres. I indre farvann, dvs. havområdet innenfor grunnlinjene, foreligger ingen folkerettslige begrensninger på kyststatens myndighetsutøvelse. Her kan alle skip underkastes kontroll. I sjøterritoriet, dvs. området utenfor grunnlinjene og frem til territorialgrensen, begrenses kontrolladgangen av havrettens bestemmelser om fremmede fartøyers rett til uskyldig gjennomfart, (jf. avsn. 3.2.4.5 om retten til uskyldig gjennomfart i omtalen av grensene og de folkerettslige rammer). Kystverkets og Forsvarets overvåkingssystemer kan registrere bevegelsesmønster som kan indikere at seilasen ikke er uskyldig, som for eksempel møte mellom to skip eller ankring, som ikke er ledd i vanlig seilas. Videre kan Kystverkets og Forsvarets overvåkingssystemer brukes til å identifisere bevegelsesmønster som kan gi grunnlag for mistanke om ulovlig innvandring. Utvalget mener de muligheter som ligger i Kystverkets og Forsvarets overvåkingssystemer ikke fullt ut er utnyttet. Det er viktig at alle etater som har en rolle i sjøgrensekontroll og overvåking melder sine behov til Kystverket i overensstemmelse med St.meld. nr. 14 (2004-2005) om samordning av meldings- og informasjonssystemene (SafeSeaNet).

Hvis reglene om kontroll av persontrafikken på grensene skilles ut fra utlendingsloven og samles i en egen grenselov, må denne loven tilføyes i kystvaktlovens § 12 bokst. g om kontroll med overholdelse av utlendingsloven. Utvalget mener dessuten at regelen i kystvaktloven § 3 annet ledd, siste setn. samtidig bør endres slik at Kystvakten også tillates å foreta inn- og utreisekontroll i tilknytning til fartøyer som ligger i havn eller til kai. Hovedgrunnen for en slik utvidelse av Kystvaktens virkeområde er de mange anløpsstedene og de lange avstandene, spesielt i Nord-Norge. Det er langt fra alle anløpsstedene som har politistasjon eller lensmannskontor. Man vil spare både tid og ressurser dersom Kystvakten er i nærheten og kan kontrollere for politiet. Dessuten: Jo tidligere kontrollen settes inn, jo mindre blir mulighetene for illegal innreise.

Tilsvarende er det gode rasjonelle grunner for at Kystvakten også gis anledning til å utføre tollkontroll og kontroller etter småbåtloven, jf. kystvaktloven §§ 10 og 12 bokst. i, av fartøyer som ligger i havn eller ved kai, men det ligger ikke under utvalgets mandat å fremme forslag om det.

4.10.3 Riksgrensen - Ytre Schengen grense (den norsk – russiske landegrense)

4.10.3.1 De stedlige forhold – risikovurdering

Norges riksgrense mot Russland går hovedsaklig gjennom øde områder. I Schengen-sammenheng skiller denne grensen seg ut som spesiell fordi den ligger i en geografisk og befolkningsmessige utkant, så langt fra de store befolkningskonsentrasjonene i Europa og Asia som det er mulig å komme på det europeiske fastland.

Klimaet ved grensen er svært hardt etter europeisk målestokk. Vintersesongen strekker seg fra oktober til mai. Under den overlever man ikke i mange timer uten utrustning og trening for polare forhold, og man har ingen mobilitet utenfor vei uten ski/truger eller weasel/snøscooter. Også i sommersesongen kan det være farlig å legge ut i terrenget til fots uten fullverdig turutrustning.

Selv om det finnes relativt grensenær bosetning på russisk side, er det få veger som går nær grensen. Det er bare vegen over grenseovergangsstedet Storskog som har alminnelig trafikk, og selv den bare for de som har tillatelse til grensekryssing eller har tjenstlige oppgaver. Ingen andre veger krysser grensen.

Russland opprettholder et strengt grense­regime med restriksjoner på all ferdsel i grense­området og overvåking av hele grensen. Sperrer i form av piggtrådgjerder er fortsatt i behold, men blir ikke vedlikeholdt.

På norsk side er grenseavsnittet Grense-Jakobselv uten fast bosetning. I Pasvikavsnittet er det en meget spredt fast bosetning, men en del hyttebebyggelse og nedlagte bruk som tilhører lokalbefolkningen. Det er noe turisttrafikk om sommeren, vesentlig av sportsfiskere og folk som vil se grensen.

Fra hvert grenseavsnitt er det en veg som fører til trafikknutepunkt ved Kirkenes. Derfra går det bare en veg mot Vestfinnmark. Grensens bakland er ikke mindre øde enn selve grenseområdet, og det er stort. Den som ikke vil følge veg, må belage seg på dager til fots og være utrustet for det.

Hele Nord-Norge er etter kontinental målestokk meget tynt bosatt. Landsdelen har svære øde områder og få gjennomfartsårer mot Sør-Norge, Finland og Sverige.

Den som vil krysse grensen illegalt, har tre opsjoner på norsk side. Den ene er straks å melde seg for norsk grensevakt. Den andre er å ta seg fram vestover til fots, hvilket krever adekvat utrustning, trening og terrengkunnskap, noe immigranter sjelden vil ha. Den tredje er å ha et mottakerapparat på norsk side som sørger for motorisert transport ut av området.

I realiteten er det bare den tredje av disse metodene som ut fra Schengenhensynene har over­våkingsmessig interesse. Imidlertid er forholdene i Sør-Varanger oversiktlige, og det er god kontakt mellom lokalbefolkningen og politiet og GSV. Det er lite sannsynlig at fremmede elementer skal kunne klare å opprette og drive et mottakerapparat uten at det blir kjent for myndighetene. I tillegg har politiet gode muligheter for å etterprøve om det er noe unormalt ved ferdselen til eller fra grensen. Det kan med en eller noen få poster fange opp all vegtrafikk ut av grenseområdet og Sør-Varanger.

Blant annet av disse årsaker er illegale kryssinger av grensen mot Russland sjeldne, og de få tilfellene som har forekommet, har hatt lite med innvandring i tradisjonell forstand å gjøre. Bare i de aller siste år, senest i 2005, har man hatt noen få tilfeller av immigrasjons/flyktningepreget kryssing. Det skal også ha vært eksempler på illegale som har omkommet i terrenget. Det må videre antas at eventuell organisert illegal innvandring raskt vil bli detektert.

Det virker fortsatt svært lite sannsynlig at man vil få noe annet enn unntaksvise illegale kryssinger som betyr lite eller intet i Schengensammenheng. Forutsetningen er at man ikke svekker tilstedeværelsen av grensevakt på norsk side, og at man er i stand til å trappe tilstedeværelsen opp dersom nivået på russisk grensekontroll skulle bli redusert, eller det skulle oppstå en stor migrasjonsstrøm med Russland og Murmansk som transittveg til Schengen.

4.10.3.2 Den norske løsningen

Den dobbelte overvåkingen som man hadde på den norsk-russiske grensen gjennom et sivilt grenseoppsyn og militære grensevakter i ti år fram til 1959, ble avviklet fordi ordningen viste seg utjenlig. Illegal innvandring i nåtidens forstand forekom ikke den gang, og det var lite turisme i området. Det sivile grenseapparatet hadde som sin primæroppgave å hindre overtredelser av grenseregimeavtalen. Det viste seg vanskelig å rekruttere og opprettholde en adekvat bemanning. Det ble ansett at de sivile oppgavene kunne ivaretas bedre av de militære mannskaper som uansett måtte patruljere og overvåke grensen.

Forsvaret ved GSV påtok seg oppgaven med grenseoppsynet på den norsk-russiske grensen i 1959 som bistand til politiet. Som nevnt under etatsbeskrivelsen av Forsvaret, se avsnitt 3.4.6, utfører Forsvaret både sine militære primæroppgaver og en rekke sivile oppgaver på den norsk-russiske grensen. Grunnet de rent militære oppgavene (suverenitetshevdelse og hevdelse suverene rettigheter), vil Forsvaret alltid være tilstede på den norsk-russiske grensen. Forsvarets oppgaver på den 196 km lange grensen gjennomføres kontinuerlig.

Grensevakten består både av personell inne til førstegangstjeneste og befal. De vernepliktige ved GSV er selektert i årskullene og kontrollert med hensyn til vandel og pålitelighet. GSV består av noen av de beste og mest motiverte mannskaper som kan skaffes. Grensepatruljeringen skjer ofte under ekstreme forhold som gir verdifull kompetanse til nytte for Forsvaret og norske myndigheter for øvrig.

Befalskorpset ved GSV, som har spesialkompetanse for denne tjenesten, leder de vernepliktige mannskapene under den daglige tjenesten, både på grensestasjonene og under patruljering av grensen.

Det har i alle år vært et tett og godt samarbeid mellom Forsvaret og politiet om de sivile sidene ved grensetjenesten. Etter Schengenevalueringen er dette utviklet videre gjennom samarbeidsavtalen mellom politiet, grensevakten/GSV og grensekommissæren av 1. februar 2008, som i detalj regulerer forhold som begrenset politimyndighet, samtrening med politiet og operativt samarbeid ved håndhevelse av grenselovgivningen og trussel om eller bruk av våpen. GSVs mannskaper kurses av politiet. Gjennom denne avtalen er man sikret en god samordning og ansvarsfordeling. All utøvelse av politimyndighet og håndheving av utlendings­loven vil skje under politimesterens overordnede ledelse. Grensevakten kan stanse og anholde personer på og ved grensen i samsvar med utlendingslovens regler, men dersom det blir behov for ytterligere inngrep, skal politiet overta det direkte ansvaret for nødvendig oppfølging, herunder eventuell pågripelse. Grensevaktene bærer våpen i ut­øvelsen av sine militære oppgaver på den norsk-russiske grensen. Når grensevaktene opptrer i forbindelse med utøvelse av sivil grenseovervåking og -kontroll på vegne av politiet, skal grensevaktene opptre som om de er ubevæpnet. Våpenet de bærer kan da kun brukes i selvforsvar. Samarbeids­instruksen etablerer også et fellesskap om relevant informasjon mellom grensekommissariat, politiet og Forsvaret og om trusselvurdering og analyser.

Sett i Schengensammenheng er den norsk-russiske grensen med sine 196 km meget kort og den er i utpreget grad et lavrisikoområde når det gjelder illegal innvandring. Det ville være en dårlig prioritering å etablere en sivilt bemannet overvåkingsenhet bare for denne grensestrekningen. Det framstår også som noe tvilsomt for utvalget om det overhodet vil være mulig å fremskaffe en sivil styrke av samme størrelse som grensekompaniet med de kvaliteter og evne til å ta seg fram i vanskelig terreng som dette kompaniet innehar og som tjenesten til alle årets tider krever. Patruljering og observasjon under så ekstreme forhold, på en grense hvor grensekrenkelser er en sjeldenhet og hvor Forsvaret uansett vil være tilstede, kan vanskelig gjennomføres over særlig lang tid med de kvalitetskrav som må stilles til tjenesten. Gjennom å benytte GSVs mannskaper på grensen, som byttes ut med jevne mellomrom, sikrer man i større grad et motivert mannskap som er profesjonalisert for oppgaven. Oppgaven passer for beordret personell som står i tjeneste i et avgrenset tidsrom. Slikt personell kan rekrutteres fra en større styrke, slik som Forsvaret. En tilsvarende rekrutteringsbase finnes ikke på sivil side. Å bruke polititjenestemenn er neppe realistisk. Det er mye lettere å holde mannskapene motivert hvis de er unge, oppfatter felttjeneste som en utfordring og selv har ønsket seg slik tjeneste. Etter utvalgets bedømmelse er det stor sannsynlighet for at en sivil grensetjenestemyndighet ikke ville klare å holde en kontinuerlig overvåking på samme nivå som den GSV nå besørger. Man ville antakelig bli tvunget over på periodiske kontroller, patruljering og spaning. Som en konsekvens ville den løpende visuelle og elektroniske overvåkingen bli svekket.

GSV avgir et par mannskaper til grensestasjonen på Storskog, men deltar ikke i grensekontrollen der. Det er politiet som står for inn- og utreisekontrollen. Hvorvidt bemanningen bør økes og profesjonaliseres, og vaktholdet på stedet forbedres, er derfor uten betydning for bedømmelsen av GSVs rolle i grensetjenesten.

Også økonomisk sett er nåværende ordning klart å foretrekke. En sivil oppsynsstyrke vil bli meget kostbar i drift, sammenliknet med en militær avdeling som er oppsatt med vernepliktige mannskaper. Lønningsposten må veie tungt fordi det dreier seg om helkontinuerlig tjeneste. I tillegg vil en militær styrke kunne benytte materiell den uansett må ha, mens en sivil enhet også må tilføres nytt materiell for utførelsen av grenseovervåkingen.

Utvalget vil likevel understreke at den norske ordningen er basert på at det er det sivile politi som, foruten å lede og gi premissene for den sivile grenseovervåkingen og -kontrollen, også må ha de nødvendige ressurser til å overta en situasjon som krever bruk av tvangsmyndighet. En mulig framtidig økning av risikoen for ulovlige grenseovertredelser, vil bare kunne møtes med et forsterket politinærvær og kort reaksjonstid, dvs. beredskap og høy mobilitet.

4.10.3.3 Andre hensyn

Stabile ordninger gir trygge relasjoner. Den dialog og kontakt mellom naboer som grenseregimeavtalen har skapt, har gitt lavspenning i områder som under hele den kalde krigen var strategisk viktig. Det har i denne sammenheng vært verdifullt i seg selv at man fra norsk side både har vært representert ved politi, Forsvar og med grensekommissæren som en uavhengig instans.

Også Schengenstatene er i dette perspektivet tjent med at Norge ikke endrer på ordninger som har vist seg å tjene viktige nasjonale og internasjonale interesser, og som samtidig representerer en viktig del av en troverdig grenseovervåking.

Det kan tilføyes at forholdene kan endre seg, slik at det blir behov for en betydelig forsterket grensetjeneste, enten akutt og kortvarig, eller på lang sikt. Langsiktige problemer får man ta når de måtte komme. De kortsiktige problemene vil man ikke mestre bedre med en sivil grensetjeneste enn med den ordning man nå har. Uansett ordning vil kortsiktig mannskapsforsterkning måtte hentes fra etater som har personellressurser som ikke daglig står i grensetjeneste, det være seg politiet eller militære mannskaper.

4.10.3.4 Konklusjoner

Drøftelsen foran har brakt utvalget til følgende konklusjoner når det gjelder den norsk – russiske grensen:

• (1) Risikoen for illegal grensekryssing er for tiden liten, - ubetydelig i Schengensammenheng. Endringer vil kunne detekteres raskt og fanges opp med supplerende kontroll i områdene i nærheten av grensen.

• (2) Hvis grensetjenesten i sin helhet ble lagt over på et sivilt organ, ville kontrolleffekten sannsynligvis bli redusert, samtidig som utgiftene ville øke vesentlig.

• (3) Nåværende ordninger synes optimale sett i forhold til grensens karakter og situasjonen i dag.

• (4) Dagens ordning ivaretar viktige sikkerhetspolitiske behov og et godt naboskap. Stabile ordninger er i denne sammenheng en fordel.

4.10.4 Landegrensen for øvrig

Riksgrensen mot Sverige og Finland er indre Schen­gengrenser. Inn- og utreisekontroll kan ikke utføres der med mindre Norge går til midlertidig gjeninnføring av kontrollen med indre grenser i medhold av grenseforordningens art. 23 flg. Da blir det tale om kontroll på grenseoverganger knyttet til veg. Kontroll og overvåking i terrenget vil politiet ikke makte, unntatt på mindre strekk.

Kontroll i terrenget vil kreve at det hentes inn mannskapsressurser fra politireserven eller Forsvaret.

I en ekstraordinær immigrasjonssituasjon vil politireserven kunne være en viktig ressurs. Det vil kreve endring av lov om tjenesteplikt i politiet.

Sivilforsvaret benyttes også som en bistandsstyrke bl.a. til politiet f.eks. ved redningsaksjoner, forurensningssituasjoner og naturulykker som store ras. Det er ikke anledning til å benytte sivilforsvarsmannskaper i oppdrag som krever politimyndighet. Det innebærer at sivilforsvaret ikke vil kunne supplere politiet i arbeidet med grenseovervåking/inn- og utreisekontroll. I en ekstraordinær immigrasjonssituasjon med stor tilstrømming av flyktinger over grensen, vil imidlertid sivilforsvaret kunne benyttes til etablering og drift av mottakssentra for flyktninger.

Ved unionsoppløsningen med Sverige ble det den 26. oktober 1905 inngått « Konvensjon angaande neutral zone, befæstningers nedleggelse m.m. » hvorved det ble opprettet en 30 km nøytral sone som strakk seg ca. 15 km på hver side av riksgrensen fra Oslofjorden til litt nord for Elverum (61. breddegrad). Konvensjonen forbød at det i sonene «stasjoneres eller samles noget bevæpnet militær styrke.» Ved konvensjon av 27. januar 1993 ble denne konvensjonen opphevet. Det er nå ingen folkerettslige begrensninger når det gjelder å ha militære styrker langs den norsk-svenske riksgrensen.

4.11 Samiske spørsmål

Samene er et folk som er bosatt i alle land på Nordkalotten – Russland, Finland, Sverige og Norge. De har fra svært lang tid tilbake beveget seg på tvers av det som nå er riksgrenser.

I dag utøves samisk reindrift i fjell og utmarksområder i Finnmark, Troms, Nordland og Nord-Trøndelag, samt i deler av Møre og Romsdal, Sør-Trøndelag og Hedmark. Norske reineiere har disponert beiteområder i Sverige i henhold til konvensjon om reinbeite mellom Norge og Sverige av 9. februar 1972. Tilsvarende har svenske reineiere disponert beiteområder i Norge. Denne konvensjon løp ut 30. april 2005, og det forhandles nå om en ny reinbeitekonvensjon med Sverige. Det vises for øvrig til Ot.prp. nr. 75 (2004-2005) og Innst.O. nr. 98 (2004-2005).

Utvalget kan ikke se at en ny grenselov vil berøre samiske interesser utover at man må passe på at den samiske reindrift kan skje uavhengig av grenseovergangssteder også dersom inn- og utreisekontroll skulle bli gjeninnført på de indre Schengengrenser.

4.12 Forvaltningsrettslig kontroll og straffeprosessuelle inngrep

Når politiet etterforsker og forfølger straffbare handlinger, opptrer det som instrument for påtalemyndigheten og styres av straffeprosessens regler. I den utstrekning straffeforfølgningen medfører inngrep i noens private rettssfære, må politiet ha straffeprosessuell hjemmel og konkret få en beslutning, enten truffet av representant fra påtalemyndigheten eller av domstolene. Inngrepene gjennomføres av politiet selv. Har de ikke vært forelagt retten på forhånd, skal eller kan de, så lenge de består, bringes inn for retten til full samtidig prøving.

Slik er det ikke når et forvaltningsorgan forbereder og treffer vedtak. Forvaltningsvedtak krever ikke domstolsbehandling. De kan bringes inn for domstolene av den berørte part, men da vil det dreie seg om en kontroll av det rettslige og faktiske grunnlag, ikke en full prøving, og det vil normalt være tale om en behandling i ettertid. Forvaltningsvedtak er på den annen side ikke automatisk eksekverbare uten at det foreligger særskilt hjemmel. Det kan heller ikke uten særskilt hjemmel gjøres inngrep i partenes eller andres rettssfære for å tilveiebringe opplysninger om de faktiske forhold, sikre bevis eller sikre sakens gjenstand i påvente av vedtak.

Som det framgår i framstillingen av organene og lovverket i avsnitt 3.4 er det en rekke forvaltningsorganer som har slike inngrepshjemler. Det henger sammen med at de er forvaltningsorganer med kontrollfunksjon. Skal de kunne utføre kontrollen, må de kunne bevege seg inn i borgernes rettssfære. Det er ikke nok at partene selv tilveiebringer de opplysninger forvaltningsorganet trenger. Plikten til å stanse for trafikkontroll er et typisk eksempel. Tollmyndighetenes inngrepshjemler ved tollkontroll er et annet eksempel. I sjøterritoriet og økonomisk sone kan Kystvakten stanse og visitere fartøyer med egne hjemler (kystvaktl. §§ 29 og 31). I sin kontrollvirksomhet for andre etater kan den benytte de inngrepshjemler de har, dvs. at den under tollkontroll kan nytte de virkemidler tollmyndighetene har.

Forvaltningens inngrep er ikke straffeprosessuelle, og de er ikke gjenstand for full domstolsprøving. Mange er prosessledende og derfor ikke påklagbare enkeltvedtak. Ofte vil dessuten bruken av inngrep være fullført innen saken kommer opp for overordnet myndighet eller blir brakt til domstolskontroll. Slektskapet med de straffeprosessuelle inngrep (tvangsmidler) kan likevel være sterkt. Tollmyndighetenes adgang til å foreta undersøkelser av personer og eiendom ligger således nær straffeprosessuell ransaking og plikten til å stanse (retten til å kreve det) kan minne om pågripelse.

Tolloven pålegger også partene en opplysningsplikt, dvs. en plikt som strekker seg ut over det at man må gi opplysninger for å oppnå et begunstigende forvaltningsvedtak. En slik opplysningsplikt kan anses som en form for inngrep. Den reiser spørsmålet om opplysninger som gis pliktmessig senere kan benyttes som bevis i straffesak, eller om det såkalte selvinkrimineringsprinsippet er til hinder for det. Hvilke skranker som følger av selvinkrimineringsprinsippet, lar utvalget ligge. Grunnen er at spørsmålet ikke egner seg bedre for lovregulering i en grenselov enn i annen forvaltningslovgivning.

Politiet er også et forvaltningsorgan. Utstedelsen av pass og behandlingen av bevillingssaker etter våpenloven er typiske eksempler, men dette er hva man kan kalle uegentlige politioppgaver, dvs. forvaltningsoppgaver politiet (fortsatt) har fordi noe annet særskilt kontrollorgan ikke er opprettet. Utlendingsforvaltningen, som inn- og utreisekontrollen på grensene er en del av, er en annen forvaltningsoppgave.

Selv om de egentlige politioppgaver, jf. politil. § 2, sjelden går ut på å treffe vedtak, er de en art forvaltningsvirksomhet i den utstrekning de ikke er knyttet opp mot påtalefunksjonene. Det vil si at også borgernes lydighetsplikt og politiets adgang til å gi pålegg og nytte makt hører forvaltningsretten til. Også innbringelsesretten etter politil. § 8 er forvaltningsrettslig, ikke straffeprosessuell.

Når politiet opptrer i grensekontrollen utøver det altså forvaltningsmyndighet både ut fra politirollen som sådan og i kraft av at det er tillagt inn- og utreisekontrollfunksjonene som utlendingsloven hjemler.

Politiet og tollmyndighetene, for så vidt også andre kontrollmyndigheter på grensen, har altså det til felles at når kontrollen avdekker ulovlige forhold, oppstår det en tosporet behandling. Det ene sporet gjelder forvaltningssaken, det andre gjelder etterforskingen av mulig straffbar handling. Dreier det seg om inn- og utreisekontroll, vil man få en parallell behandling innen politiet selv. Dreier det seg derimot om tollforhold, må tollmyndighetene snarest mulig varsle politiet slik at det kan sette inn etterforsking. Dette betyr igjen at de forvaltningsrettslige inngrepshjemlene ikke må blandes sammen med bruken av straffeprosessuelle tvangsmidler på en slik måte at det vern straffeprosessloven gir siktede, uthules. Når det gjelder innbringelsene politiet kan foreta i medhold av politil. § 8, er det oppnådd ved at varigheten er begrenset til fire timer. Vil politiet beholde noen ut over det, må det beslutte straffeprosessuell pågripelse og eventuelt følge opp med fengslingsbegjæring.

4.13 Styringslinjer og kommandoveier

Styringslinjene i forvaltningen går fra Kongen i statsråd gjennom fagansvarlig statsråd og dennes departement til underlagte etater og nedover i deres ledd. Styringslinjen korresponderer med overprøvingslinjen, som går nedenfra og opp. Normalt kan det bare klages i ett ledd. Retten til å klage kan altså opphøre på et lavere nivå enn departementet, og den vil nesten alltid være oppbrukt når det gjelder Kongen i statsråd. Det er likevel intet som hindrer et overordnet organ fra å omgjøre et underordnet organs vedtak og disposisjoner. Departementets styringsansvar utøves dels gjennom tildeling av ressurser (budsjettvedtak og tildelinger), samt gjennom forskrifter og instrukser (regulatoriske vedtak). Et overordnet organ er heller ikke rettslig avskåret fra å instruere et underlagt i enkeltsaker, men det kan få konsekvenser for klageretten.

I og med at grensetjenesten utføres av flere etater under forskjellige departementer, til dels også på vegne av andre etater, vil den angå et stort antall fagmyndigheter og ligge i styringslinjene til flere departementer, hvorav Justisdepartementet, Arbeids- og inkluderingsdepartementet, Finansdepartementet, Forsvarsdepartementet og Fiskeri- og kystdepartementet er de sentrale på sine respektive ansvarsområder.

Fra regelen om at styringslinjene går gjennom departementene og samles i regjeringen, gjelder noen unntak. Militære kommandosaker avgjøres ved kgl.res. på kommandovei, dvs. at sakene unntas fra ordinær statsrådsbehandling. Nærmere bestemmelser er gitt i forskrift av 8. mars 1963 nr. 8.

Viktigere er det nok at justisministeren ikke står i styringslinjen for påtalemyndigheten (strpl. § 56). Riksadvokaten kan bare overprøves av Kongen i statsråd. Hvis slik overprøving skal skje, vil imidlertid forberedelsen ligge hos justisministeren.

Justisministeren er på sin side ansvarlig for politiet. Det kan instrueres av departementet, men politisjefene og en del av de undergitte tjenestemenn tilhører den underordnede påtalemyndighet og kan i den egenskap ikke instrueres av departementet. Departementet har dessuten tradisjonelt vært meget varsomt med å gripe inn i løpende politioperasjoner. Med mindre det dreier seg om saker av stor prinsipiell eller politisk betydning, vil derfor den samtidige styringen sjelden gå over direktoratsnivå.

Politiets ansvar for inn- og utreisekontroll og grenseovervåking er som utgangspunkt underlagt Justisdepartementets styringsmyndighet og justisministerens konstitusjonelle ansvar. Dette gjelder også i forhold til oppgaver som utføres av andre etater som bistand til politiet. Dette er tilfelle der Forsvarets enheter, som for eksempel Kystvakten, eller Grensekompaniet på den norsk-russiske grense, utfører oppgaver som bistand til politiet.

Arbeids- og inkluderingsdepartementet har fagansvaret for utlendingsforvaltningen og innvandringspolitikken, og instruksjons- og overprøvingslinjene går her gjennom utlendingsmyndighetene under Arbeids- og inkluderingsdepartementets overordnede ledelse. Når politiet treffer en avgjørelse i forbindelse med sin inn- og utreisekontroll, er det avgjørende for styringslinjene om avgjørelsen gjelder utøvelse av grensekontroll som sådan, eller om det treffes vedtak mot en utlending ved grensepassering. Denne grensedragningen vil imidlertid ikke alltid være like tydelig.

I prinsippet er det ikke annerledes i Forsvaret enn i det øvrige statsapparat, men Forsvaret behandler i mindre grad forvaltningssaker. Det er innrettet for operasjoner og vil i større grad opptre som en enhet med samtidig operativ ledelse ovenfra og nedover. Slik er det også med Kystvakten. Den er likevel ingen ordinær forsvarsgren, men er en del av Sjøforvaret. Den er satt til å utøve både sivile og militære oppgaver. Som bistandsorgan for de sivile myndigheter skal den utføre det den i det enkelte tilfelle får oppdrag om. Skal den utføre grensekontroll i form av inn- og utreisekontroll vil den være underlagt politiets faglige instruksjonsmyndighet. Samtidig står den under Forsvarets operative ledelse. Skal Kystvakten opptre for politiet, kan det også være som utøvende maktorgan for påtalemyndigheten representert ved politiets påtalepersonell eller statsadvokat. I forlengelse av Kystvaktens bistand til politiets forvaltningskontroll (inn- og utreisekontroll), og der denne kontrollen avdekker straffbare handlinger, vil styringslinjen gå over til å følge påtalesporet. I tillegg kommer den praktiske og politiske komplikasjon som ligger i skillet mellom suverenitetshevdelse og myndighetsutøvelse. 23

For politiets utøvelse av inn- og utreisekontroll og grenseovervåking, har vi med andre ord èn styringslinje som går til Justisdepartementet. Der det treffes vedtak i utlendingssak går styringslinjen til Arbeids- og inkluderingsdepartementet, og resulterer grensekontrollen i avdekking av straffbare handlinger vil styringslinjen gå i påtalesporet under Riksadvokatens ledelse.

Man står altså overfor et tilsynelatende meget komplekst styringssystem. Det fungerer – for å si det slik – fordi det er innarbeidet. I så måte står det knapt i noen særstilling. I de fleste andre land har man antakelig like komplekse ordninger, som også fungerer fordi man er fortrolig med dem.

4.14 Ulike myndighetsaktører

Utenriksstasjonene spiller en viktig rolle som førstelinjetjeneste for utlendinger som ønsker å besøke Norge. Utenriksstasjonene utfører nødvendig forberedende saksbehandling og er også i en del saker tillagt vedtaksmyndighet. Utenriksstasjonene besitter lokalkunnskap av uvurderlig betydning og bidrar bl.a. til at nødvendig verifisering av saksopplyninger kan gjennomføres. Saksbehandlingen i UDI og politiet, herunder også det arbeidet som blir utført i grensekontrollen, vil i mange sammenhenger være avhengig av det arbeidet som utføres av utenriksstasjonene. At faglig styring, budsjett og ressursdisponering er delt mellom ulike departementsområder medfører et særlig behov for samordning mellom departementer. Dette bl.a. for å unngå at overordnede prioriteringsbehov blir forhindret av sektorpregede disponeringer. Dette gjelder også innad innenfor de samme departementsområdene og vil særlig komme til syne hvor det er gitt rammebevilgninger og ulike områder må konkurrere seg i mellom.

Idet visum er en innreisetillatelse, og visumplikt er utgangspunktet for utlendinger som ønsker å krysse Schengen yttergrense, kan visumsaks­behandlingen ved utenriksstasjonene karakteriseres som yttergrensekontrollens førstelinje. Utenriksstasjonene fatter vedtak i de aller fleste visumsaker; antall vedtak ligger per nå på omkring 130.000 i året, og er i sterk vekst, samtidig som de saksforberedende oppgavene øker i omfang og kompleksitet. Undersøkelser av tidsbruken knyttet til arbeidet med utlendingsfeltet ved stasjonene indikerer at arbeidet krever om lag 180 årsverk, som tilsvarer en årlig utgift på i underkant av 150 mill. kroner. Dette inkluderer ikke overtidsarbeid, som er svært vanlig på feltet. For at volumøkningen på utlendingsfeltet ikke skal få negative utslag på brukerservicen ved stasjonene, er det derfor avgjørende at pågående tverrdepartementale strategiarbeider sikrer en felles finansiering av utlendingsfeltet, der utenriksstasjonenes betydelige ansvar på feltet iakttas.

Innen kystberedskap, sjøovervåking og meldeplikt har det tidligere vært nedsatt interdepartementale arbeidsgrupper med oppdrag å se nærmere på grunnlaget for å samordne gjeldende forskifter om meldeplikt for fartøy i forbindelse med anløp i norske farvann og havner, og på behovet for bedre kystovervåking og større samordning av statlige etaters overvåkingsressurser. Innstillingen om samordning av forskrifter om meldeplikt av 1. juli 2002, tilrår et initiativ til utarbeidelse av et overordnet samordnet lovgrunnlag om meldeplikt, den foreslår en ny samordnet forskrift om meldeplikt for fartøyer og et samordnet meldingsmottak. I innstillingen om kystberedskap og overvåking av 30. april 2003 fra en arbeidsgruppe nedsatt av Forsvarsdepartementet, ble det fremmet forslag om et felles meldingssystem som skulle harmoniseres med EUs meldingsinformasjonssystem SafeSeaNet.

Innad i Forsvaret og tollmyndighetene er det god samordning gjennom alle ledd. Forsvaret og tollmyndighetene har, som en oppfølging av tidligere innstillinger og St.meld. nr. 14 (2004-2005), også samordnet seg med Kystverket for å utnytte overvåkings- informasjonssystemene som Kystverket har bygget ut i forbindelse med sivil overvåking av skipsfarten. Innen EU er denne samarbeidsmodellen ansett som en av de beste i Europa. Etter dagens ordning har Politidirektoratet ikke operativ styring med persontrafikken og overvåkingen av grensene. Lokalt har kystpolitidistriktene hvert sitt avsnitt av territorialfarvannet og sjøhavnene. Noen har også internasjonal lufthavn. Bare ett distrikt - Østfinnmark - har Schengen yttergrense, både sjø, land og lufthavn, og dermed mulighet for å få et mer helhetlig bilde.

4.15 Behovet for samordning og samarbeid

4.15.1 Generelt

Norsk grensetjeneste er en komplisert struktur. Innenfor denne strukturen foregår det et utstrakt samarbeid lokalt og sentralt, til dels i regi av samarbeidsavtaler, instrukser og forskrifter som utvalget har omtalt i det foranstående. Når det dreier seg om en – i et helhetlig perspektiv – felles oppgave er likevel ikke samarbeid nok. Det må også foretas en samordning, dvs. at man må definere oppgaven, bedømme situasjonen og koordinere den samlede innsats. Dette samordnende elementet mangler eller er for svakt på alle nivåer i Norge, dvs. sentralt, regionalt og lokalt.

Slik utvalget ser det, foreligger det et behov for bedre samordning. Behovet vil bli åpenbart dersom Norge skulle bli utsatt for mer omfattende grensekryssende kriminalitet eller illegal innvandring enn hittil. Dette kan bli et scenario dersom man får bedre kontroll med situasjonen i andre deler av Schengen, for eksempel på den sydøstlige Schengengrense eller i Middelhavet. Blir risikoen for å bli tatt for stor der, vil kriminalitet og menneskesmugling ta andre veier. Da er det om å gjøre at Norge har en grensetjeneste som er i stand til å oppdage hva som skjer og som evner å sette inn mottiltak.

Denne mangelen på samordning var det som ble påpekt ved Schengenevalueringen av Norge, jf. avsnitt 4.9. Samordning nasjonalt og innen Schengenfellesskapet står sentralt i Schengen, jf. pkt. 12 i fortalen til grenseforordningen. Utad er samordningen fra norsk side ivaretatt av Politidirektoratet.

I Schengenkatalogens anbefalinger om best praksis er det lagt sterk vekt på nasjonal koordinering, se kap. B-1 nr.4. Et av de sentrale elementene i denne forbindelse er risikoanalyser, koblet opp mot styring og gjennomføring. Det dreier seg her om bedømmelse av risiki (sårbarhet) og trusler (hvilke illegale handlinger som foregår eller kan opptre). Forutsetningen for løpende analysering av risiko er at hendelser og observasjoner samles inn (for sjøovervåking gjøres dette i dag av Kystverkets overvåkings- og informasjonssystemer) og rapporteres av de lokale utøvende ledd slik at det via regionale og i sentrale ledd kan dannes et etterretningsbilde som etter analyse (herunder mot det internasjonale etterretningsbildet og Schengen-prioriteringer) kan bli styrende for innsats og ressursfordeling. 24

EUs råd vedtok den 13. juni 2002 en plan for medlemslandenes forvaltning av yttergrensene. Et sentralt punkt er et system med en helhetlig og integrert grenseforvaltning (Integrated Border Management System - IBM) som er basert på fem hovedkomponenter:

• en felles operativ koordinerings- og samarbeidsmekanisme

• felles integrert risikoanalyse

• personell og utstyr (interoperabelt)

• felles regelverk

• byrdefordeling

Felles regelverk for kontroll og overvåking av de ytre grenser er etablert gjennom grenseforordningen og annet regelverk for grensepassering. Gjennom opprettelsen av grensebyrået FRONTEX og den tilhørende utstyrspoolen (CRATE) ivaretas operativ koordinering av personell og utstyr og felles integrert risikoanalyse. Byrdefordelingen som Grensefondet legger opp til bidrar til en helhetlig og forsvarlig forvaltning av hele Schengens yttergrense. Begrepet integrert grenseforvaltning består av følgende dimensjoner:

• grensekontroll (kontroll og overvåking) som definert i grenseforordningen, innbefattet risikoanalyser og kriminalitetsetterretning

• etterforsking av grenseoverskridende kriminalitet

• en kontrollmodell i fire ledd; tiltak i tredjeland, samarbeid med naboland, grensekontroll, og kontrolltiltak inne på territoriet for fri bevegelse

• samarbeid mellom ulike etater (grensevakter, toll, politi, nasjonal sikkerhet og andre relevante myndigheter), samt internasjonalt samarbeid

• koordinering og harmonisering mellom medlemslandene og institusjoner

Schengenevalueringen har allerede ført til at Politidirektoratet i et brev av 26. mars 2008 har bedt kystpolitidistriktene innlede et tettere samarbeid med Kystvakten og bidra til at Kripos, som sentralt politiorgan, kan foreta nasjonale vurderinger av risiki og trusler og formidle dem til politidistriktene. Det er også bedt om at overvåkingen av sjøgrensen og kontroll med maritim trafikk skal inngå i politidistriktenes virksomhetsplaner. Det arbeides også med en avtale mellom Kystverket og Politidirektoratet om at politiet skal kunne ta i bruk SafeSeaNet i grenseovervåkingen.

Med Schengens arbeid med etablering av EUROSUR følger en ytterligere vektlegging av informasjonsutveksling og etterretningsbilde og et krav om kobling og harmonisering av eksisterende rapporterings- og overvåkingssystemer (bl.a. SSN) og mekanismer på medlemslandsnivå, og om etablering av nasjonale koordineringssentre. Som følge av dette har de berørte departementer, mens utvalget har vært under arbeid, begynt arbeidet med etablering av et nasjonalt koordineringssenter.

4.15.2 Nærmere om politiets behov for ­samarbeid med andre etater

4.15.2.1 Innledning

Som nevnt foran har flere myndigheter oppgaver i forbindelse med grensekontroll. For en kosteffektiv utnyttelse av ressurser er det derfor viktig at politiets grensekontrolloppgaver legges opp i et bevisst samspill og samarbeid med andre myndigheter som har ansvar på grensen. Og ved oppfølgning av Schengens grenseforordning må plikten til samordning påligge den etat som har fått det operative ansvaret, nemlig politiet. Dette vil også kunne bidra til en gjensidig økning i kvaliteten på gjennomføring av grensekontrolloppgavene. Utvalget legger derfor opp til at politiet skal utføre sine sivile grensekontrolloppgaver i et nært samarbeid med andre myndigheter. I det følgende vil utvalget nevne noen av de viktigste samarbeidspartnerne.

4.15.2.2 Tollmyndighetene

Tollmyndighetene har ansvar for varekontrollen. Det innebærer at tollmyndighetene både må overvåke grensene og foreta varekontroll på grensene. Siden Norge ikke er en del av EUs tollunion, fører tollmyndighetene også kontroll med all vareførsel over Schengens indre grenser. Tollmyndighetenes tilstedeværelse på Schengen indre grenser vil dessuten være en styrke for de tilfellene der politiets grensekontroll på de indre grenser gjeninn­føres.

Kontroll av varer på grensene mellom Schengenlandene er i svært begrenset grad regulert i det regelverket som inngår i Schengensamarbeidet. Tollmyndighetene er likevel en viktig ressurs og samarbeidspartner for politiet i grensekontrollarbeidet. Alene tilstedeværelsen på grenseovergangsstedene tilsier at det er viktig for politiet å ha et godt samarbeid med tollmyndighetene i grensekontrollarbeidet. Tollmyndighetenes ansvar for å hindre ulovlig vareførsel over landegrensene er overlappende med politiets bekjempelse av grensekryssende kriminalitet, og bidrar i betydelig grad til avdekkingen av grensekryssende kriminalitet så som narkotikahandel. Tollmyndighetene har også et omfattende internasjonalt samarbeid som bl.a. omfatter etterretningssamarbeid.

For at publikum skal få en så enkel og rask grensepassering som mulig, og at selve grensekontrollen skal bli så effektiv som mulig, er det viktig at tollmyndighetene og politiet sammen etablerer gode og publikumsvennlige samarbeidsrutiner på grenseovergangsstedene.

4.15.2.3 Forsvaret

Forsvaret disponerer betydelige ressurser innrettet mot militær grenseovervåking (suverenitetshevdelse). Det er viktig at det sivile samfunn etablerer gode samarbeidsordninger med Forsvaret for å kunne nyttiggjøre seg Forsvarets kapasitet bl.a. når det gjelder grenseovervåking. Som en del av sin virksomhet utfører Forsvaret i dag også sivil overvåking av den norsk-russiske landegrensen under politiets overordnede ledelse. Samarbeidet som er etablert på dette grenseavsnittet oppfattes å være både kostnadseffektivt og kvalitetsmessig godt.

Når det gjelder sjøterritoriet, har politiet ikke egne ressurser til å foreta en effektiv sjøgrenseovervåking. Tilgang til informasjon fra Forsvaret er derfor et svært viktig bidrag til den sivile sjøgrenseovervåkingen. Videre er Kystvaktens tilstedeværelse i territorialfarvannet en viktig reaksjonskapasitet for politiet i sjøgrenseovervåkingen, dette som en av de sivile oppgavene som er tildelt Kystvakten gjennom kystvaktloven.

Utvalget vil også framheve at den mannskapsstyrke og organisering Forsvaret har, gjør den egnet som en suppleringsressurs for politiets inn- og utreisekontroll i ekstraordinære situasjoner. Det er derfor viktig at politiet og Forsvaret har gode og praktiske samarbeidsrutiner slik at det også i akutte situasjoner vil være mulig å opprettholde en grensekontroll av høy kvalitet.

4.15.2.4 Kystverket

Kystverket disponerer, som ansvarlig sjøsikkerhetsmyndighet, flere systemer av teknisk karakter som kan bidra til en effektiv sjøgrenseovervåking. Det gjelder bl.a. etatens kjede av AIS-basestasjoner langs kysten og havovervåkingssystemet LRIT. Begge systemer gir informasjon som er viktige bidrag til selve grenseovervåkingen til sjøs. Det er derfor viktig at politiet etablerer samarbeidsrutiner med Kystverket.

Ved hjelp av det elektroniske meldings- og informasjonssystemet SafeSeaNet vil en kunne hente ut informasjon om bl.a. mannskap, passasjerer og om fartøyenes tidligere anløpssteder. Slik informasjon er svært viktig i politiets arbeid med utarbeidelse av risikoanalyser og for å gjøre inn- og utreisekontrollene målrettede og kostnadseffektive.

4.15.2.5 Oppsummering

Gjennom lovgivningen og samarbeidsavtaler mellom ulike etater er det allerede i dag etablert et tett samarbeid mellom ulike myndigheter innenfor grensekontroll. Slikt samarbeid mellom myndigheter anses dessuten å være i tråd med god norsk forvaltningsskikk, og er også tilstede i en rekke situasjoner uten formell forankring. Utvalgets flertall mener likevel at det er viktig å forankre retten og plikten til tverretatlig samarbeid i en ny grenselov.

4.15.3 Nærmere om EUROSUR

EUROSURs oppgaver mv. framgår av pkt 3.3.5.9.2.

Norge vil ved deltakelse i EUROSUR være forpliktet til å opprette et nasjonalt koordineringssenter (NCC). Det er ikke utvalgets oppgave å angi hvilke fullmakter og oppgaver det bør ha, eller hvilke grenserelevante tjenester som bør inngå.

Flertallet har vurdert om det nasjonale koordineringssenteret bør gis en forankring i grenseloven. I lovgivningen blir det nå i større utstrekning enn tidligere tatt inn bestemmelser om organiseringen av arbeidet med forvaltningen av de aktuelle lovbestemmelser. På den annen side er det viktig å ta hensyn til at det er regjerningens ansvar å organisere forvaltningen. Behovet for å lovfeste NCC er avhengig av hvilke oppgaver og fullmakter senteret skal ha. Skal senteret fatte enkeltvedtak, taler det for at det bør gis en lovmessig forankring. Dersom senteret skal kunne utøve myndighet over flere etater, taler også det for å gi senteret en lovmessig forankring.

Hva som blir det nasjonale koordineringssenterets oppgaver, er for tiden til behandling i et ekspertutvalg i EU og utredes også nasjonalt. Det er derfor uklart hva etableringen av koordineringssenteret vil innebære. Utvalget har derfor ikke funnet å kunne konkludere mht. behovet for en lovmessig forankring av det nasjonale koordineringssenteret (NCC).

4.16 Behandling av personopplysninger

4.16.1 Innledning

Politiets oppgaver i grensekontroll og grenseovervåking forutsetter behandling av personopplysninger om et stort antall norske og utenlandske borgere. Dette vil kunne være personopplysninger innsamlet gjennom inn- og utreisekontrollen på grenseovergangssted eller fra grenseovervåking i nærheten av eller mellom grenseovergangssteder. Selve kontrollen på ytre Schengengrenser, bygger også på bestemte krav om at det kan foretas nærmere søk i personregistre ved kontroll av personer og reisedokumenter, jf. blant annet Schengen grenseforordning art. 7 og Schengenkatalogen. Foruten søk i de sentrale Schengendatabaser, SIS og VIS, vil dette etter omstendighetene også kreve muligheten for søk i nasjonale databaser over ettersøkte personer mv.

Mange av opplysningene vil være såkalt sensitive personopplysninger, som for eksempel opplysninger som gjelder mistanke om straffbare handlinger. Det er derfor viktig å sikre at en ny grenselov ivaretar grunnleggende personvernhensyn når det gjelder behandlingen av slike opplysninger.

For det første må det tas stilling til om det er behov for egne regler om behandling av personopplysninger eller om bestemmelsene i lov av 14. april 2000 nr. 31 om behandling av personopplysninger (personopplysningsloven) er tilstrekkelig til å realisere lovens formål. Det må dernest klargjøres i hvilken utstrekning eksisterende særlig lovgivning for politiets virksomhet også vil være dekkende for politiets grensekontroll og grenseovervåking, herunder som forvaltningsorgan i utlendingssaker, og om disse reglene gir tilstrekkelig og hensiktsmessig vern av personopplysninger. På grunnlag av dette må det vurderes i hvilken utstrekning det er behov for særbestemmelser om behandling av personopplysninger i en grenselov. Dette kan være aktuelt der annen lovgivning er lite dekkende, eller at det er tale om særlig sensitive personopplysninger som det er ønskelig å regulere særskilt i grenseloven.

4.16.2 Personopplysningsloven

Retten til privatliv følger blant annet av den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK) art. 8 og står sentralt i EUs personverndirektiv. Personverndirektivet er gjennomført i norsk rett ved lov av 14. april 2000 nr. 31 om behandling av personopplysninger (personopplysningsloven).

Personopplysningsloven regulerer behandling av personopplysninger som helt eller delvis skjer med elektroniske hjelpemidler. Loven regulerer også annen behandling av personopplysninger når disse inngår eller skal inngå i et personregister. Formålet med loven er å beskytte den enkelte mot at personvernet blir krenket gjennom behandling av personopplysninger, samt å hindre at opplysningene kommer på avveie, jf. personopplysnings­loven § 1.

Loven skiller mellom ikke-sensitive og sensitive personopplysninger, og den fastsetter strengere krav for behandling av personopplysninger som er sensitive. «Personopplysninger» defineres i § 2 som opplysninger og vurderinger som kan knyttes til en enkeltperson. «Sensitive personopplysninger» omfatter bl.a. opplysninger om etnisitet, religion, straffbare forhold, helseforhold, seksuelle forhold og medlemskap i fagforeninger. Med «behandling» av personopplysninger menes enhver bruk av personopplysninger, som innsamling, registrering, sammenstilling, lagring og utlevering, eller en kombinasjon av slike bruksmåter. Behandling av sensitive personopplysninger som ikke er avgitt uoppfordret, krever konsesjon fra Datatilsynet eller særskilt lovhjemmel, jf. personopplysningsloven § 33.

I § 8 oppstilles de grunnleggende kravene for behandling av personopplysninger. Personopplysninger kan bare behandles dersom den registrerte har samtykket, behandlingen er fastsatt i lov, eller behandlingen er nødvendig for å ivareta nærmere definerte interesser, herunder for å utøve offentlig myndighet eller for at den behandlingsansvarlige skal kunne oppfylle sine rettslige forpliktelser. For å behandle sensitive personopplysninger oppstilles det tilleggsvilkår, jf. § 9.

Hovedregelen for behandling av personopplysninger er altså samtykke eller lovhjemmel. Et samtykke må tilfredsstille de krav som § 2 stiller til et samtykke, dvs. det må være en frivillig, uttrykkelig og informert erklæring. Hvorvidt det foreligger lovhjemmel for den aktuelle behandlingen må avgjøres ved en konkret tolkning av den aktuelle bestemmelsen. Fra forarbeidene til loven, Ot.prp. nr. 92 (1998–99) s. 108, siteres: «Hjemmelskravet er relativt, slik at det kreves klarere hjemmel jo større personvernmessige konsekvenser behandlingen kan få». Videre følger det av § 11 at personopplysninger bare kan nyttes til uttrykkelig angitte formål som er saklig begrunnet i den behandlingsansvarliges virksomhet. I kravet om et uttrykkelig angitt formål ligger at den behandlingsansvarlige forut for behandlingen må fastsette et formål som er tilstrekkelig konkret og avgrenset, slik at det skaper åpenhet og klarhet om hva behandlingen skal tjene til. Det følger også av § 11 at det ikke er tillatt å bruke innsamlede opplysninger til andre formål enn det opprinnelige formålet, og det avgrenses mot personopplysninger som ikke er tilstrekkelige eller relevante for formålet med behandlingen, eller som ikke er korrekte eller oppdaterte.

Videre har personopplysningsloven regler om rett til innsyn og informasjonsplikt overfor den registrerte, rett til retting av mangelfulle personopplysninger og forbud mot å lagre unødvendige personopplysninger, samt sletting.

4.16.3 Utlendingslovgivningens regulering av behandling av personopplysninger

Gjeldende utlendingslov med forskrifter pålegger utlendingsmyndighetene en rekke oppgaver som forutsetter behandling av personopplysninger. For eksempel håndterer UDI og UNE søknader om asyl, visum, oppholds- og arbeidstillatelse, bortvisning og utvisning, og politiet er pålagt både forvaltningsmessige gjøremål og kontrolloppgaver etter loven. Disse omfatter bl.a. politiets grensekontroll. Gjeldende utlendingslov § 59 gir hjemmel for å fastsette nærmere regler til gjennomføring av loven i forskrift. I utlendingsforskriften § 199 er det gitt regler om register og registrering. Registeropplysningene skal gjøres tilgjengelige for overordnet myndighet. I den grad det ikke strider mot lov, skal registeropplysninger etter anmodning også gjøres tilgjengelige for politiet, tollmyndighetene, andre berørte offentlige myndigheter og politimyndighetene i de øvrige nordiske land. Datasystemet for utlendings- og flyktningsaker (DUF), hvor den største delen av UDIs elektroniske behandling av personopplysninger foregår, er opprettet med hjemmel i utlendingsforskriften § 199.

Det er ikke gitt noen generell bestemmelse som hjemler registrering av sensitive og ikke-sensitive personopplysninger, idet det under lovforarbeidene ble ansett som tilstrekkelig å basere dette på eksisterende hjemler i personopplysningsloven, jf. Ot.prp. nr. 75 (2006-2007) s. 381. En slik endring i hjemmelsgrunnlaget vil i seg selv ikke medføre endringer med hensyn til hvilke informasjoner som skal registreres for gjennomføring av loven. I den nye utlendingsloven er det imidlertid gitt noen særbestemmelser om behandling av personopplysninger, primært ut fra behovet for en klar hjemmel ved sensitive opplysninger. Dette gjelder blant annet §§ 100 og 101 som omhandler opptak, lagring og bruk av fingeravtrykk av enkelte grupper utlendinger, herunder de som ikke kan dokumentere sin identitet.

Politiet vil i fremtiden ha tilgang til Schengens visumdatabase (C-VIS-databasen) når det skal foretas kontroll av aktuelle visa, herunder å verifisere identiteten til visuminnehaver når VIS-forordningen trer i kraft (om VIS, se avsn. 3.3.5.4).

4.16.4 Rettslig grunnlag for politiets behandling av personopplysninger

4.16.4.1 Innledning

Politiet fører en rekke registre over personopplysninger. Disse kan grovt deles inn i tre hovedkategorier: administrative registre (for intern administrasjon), forvaltningsregistre og registre til bekjempelse av kriminalitet. Noen forvaltningsregistre berører også politiets oppgaver i grensekontroll, og vil bli kort omtalt nedenfor, med unntak av politiets forvaltningsmessige behandling av utlendinger som vil følge reglene inntatt i utlendingsloven, jf. foran.

Politiets (og påtalemyndighetens) innsamling, behandling og bruk av personopplysninger til kriminalitetsbekjempelse er hjemlet i flere lover, hvorav de mest sentrale er strafferegistrerings­loven, politiloven og straffeprosessloven. Disse lovene innholder også regler om taushetsplikt og informasjonsutveksling som i stor grad er overlappende. I forslag til ny politiregisterlov er disse bestemmelsene foreslått slått sammen i en lov.

4.16.4.2 Passloven

Lov av 19. juni 1997 nr. 82 om pass (passloven) regulerer behandling av personopplysninger ved søknad og utstedelse av pass. Lovens § 8 hjemler etablering av et sentralt passregister.

Ved en lovendring 17. juni 2005 nr. 93, ble det gitt hjemmel til elektronisk lagring av biometri i form av ansiktsfoto i passet. Lovendringen var et ledd i implementeringen av rådsforordning nr. 2252/2004 om biometri i pass og reisedokumenter for EU/Schengenborgere, der det ble lagt til grunn at bruk av biometrisk informasjon krevde særlig lovhjemmel. Ved samme lovendring ble det nedfelt et krav om at all biometrisk informasjon innhentet og lagret elektronisk for verifisering av identitet i inn- og utreisekontrollen, skal slettes når verifisering er gjennomført med positivt resultat. Loven gjelder ikke pass utstedt av andre land, men denne bestemmelsen i loven må tolkes slik at den også kommer til anvendelse på biometrisk informasjon opptatt til kontroll av utenlandske pass. Det bemerkes at Norge foreløpig ikke har plassert ut lesere for lesing av den elektroniske informasjonen i passene.

Ved lov av 19. juni 2009 nr. 86 ble passloven endret slik at det nå også er hjemmel for elektronisk lagring av fingeravtrykk i tillegg til ansiktsfoto.

I passloven er også inntatt særlige regler om rett til innsyn, retting og sletting.

4.16.4.3 Lov om Schengen informasjonssystem

SIS-loven inneholder en rekke bestemmelser om registrering i SIS og behandling av disse opplysningene. Det er også bestemmelser om innsyn, sletting og klageadgang. Dette er nærmere beskrevet i pkt 3.3.5.6.1.

Etter forslaget til politiregisterlov (se nedenfor) skal opplysninger som behandles i medhold av SIS-loven ikke omfattes av politiregisterloven (se Ot.prp. nr. 108 (2008-2009) side 293 annen spalte). Det vil derfor ikke bli foreslått endringer i SIS-loven ved innføring av politiregisterloven.

4.16.4.4 Strafferegistreringsloven og forslag til politiregisterlov

Lov av 11. juni 1971 nr. 52 om strafferegistrering (strafferegistreringsloven) er den sentrale loven som hjemler etablering av ulike registre for bekjempelse av kriminalitet. Loven er utformet som en fullmaktslov, og etablering og bruk av politiets registre er nærmere regulert ved forskrift.

Med hjemmel i strafferegistreringsloven med forskrifter er det etablert reaksjonsregistre (strafferegister, og register for bøter mv.), saksbehandlingsregistre (Strasak og BL 25 ) og forskjellige operative registre. De operative registre vil blant annet omfatte vakt- og arrestjournaler, samt kriminaletterretningsregistrene.

Strafferegistreringsloven har egne regler om taushetsplikt og om utlevering av opplysninger til bruk i strafferettspleien. Loven åpner også for utlevering av opplysninger til forebygging og oppklaring av lovovertredelser. Videre regulerer loven og dens forskrifter bruken av politiattest.

I Ot.prp. nr. 108 (2008-2009) har regjeringen fremmet forslag til ny lov om politiregistrene – politiregisterloven. Det foreslås å samle bestemmelsene om politiets forskjellige registre i en lov (se forslaget til §§ 9 – 14 side 330 - 331). Også politiets taushetspliktbestemmelser og adgang til å utlevere opplysninger er foreslått samlet i politiregisterloven (se Ot.prp. nr. 108 (2008-2009) side 332 – 335 forslag til §§ 19 – 35). Det er foreslått inntatt bestemmelser om utlevering av ikke verifiserte opplysninger (forslag til § 20) og om utlevering av opplysninger til utlandet (forslag til § 22).

4.16.4.5 Taushetsplikt

De forskjellige etater som utfører arbeid på grensen, har lovpålagt taushetsplikt. Den er enten forankret i de generelle bestemmelsene i forvaltningsloven §§ 13 – 13f slik det er for Kystverket, eller i egne bestemmelser om taushetsplikt som for tollmyndighetene (ny tollov § 12 –1) og politiet (politiloven § 24). Når de forskjellige etater arbeider innfor eget ansvarsområde, gjelder etatenes bestemmelser om taushetsplikt. Politiets taushetspliktbestemmelse gjelder ikke bare politiets ansatte, men enhver som utfører tjeneste eller arbeid for politiet (politiloven § 24 annet ledd, annen setning). Denne bestemmelsen er foreslått overført til politiregisterloven, se forslag til dens § 35. Det innebærer at når andre etater bistår politiet med oppgaver som er hjemlet i grenseloven, får politilovens taushetspliktsbestemmer anvendelse også for samarbeidsetatene. Tollmyndighetene har en beslektet bestemmelse innenfor sitt ansvarsområde (ny tollov § 12-1 fjerde ledd).

Regjeringens forslag til politiregisterlov har en utførlig drøftelse av problemene knyttet til taushetsplikt og adgang til utlevering av opplysninger, se Ot.prp. nr. 108 (2008-2009) side101-140 og 302- 310. Resultatet av behandlingen av ny politiregisterlov vil få betydning for hvilke bestemmelser som grenseloven skal inneholde om taushetsplikt og utlevering av opplysninger. Dette utvalg må i sitt forslag forholde seg til de regler som gjelder nå.

4.16.4.6 Straffeprosessloven

Lov av 22. mai 1981 nr. 25 om rettergangsmåten i straffesaker (straffeprosessloven) gir rammene for innsamling og behandling av personopplysninger ved behandlingen av straffesaker. I påtaleinstruksen er det inntatt nærmere regler om blant annet behandling og oppbevaring av bevis i den enkelte straffesak.

Straffeprosessloven hjemler også etablering av registre med biologiske identifikasjonsegenskaper. Dette gjelder foto- og fingeravtrykksregister, samt DNA-register. Utover dette vil etablering av registre og behandling av personopplysninger følge reglene fastsatt i eller i medhold av strafferegistreringsloven.

Straffeprosessloven og påtaleinstruksen har egne bestemmelser om taushetsplikt, innsyn og utlevering av opplysninger fra straffesaksbehandlingen. I forslaget til politiregisterlov er bestemmelsene om taushetsplikt, foto og fingeravtrykk­register samt DNA-register foreslått overført til politiregisterloven (se nedenfor).

4.16.4.7 Politiloven

Lov av 23. juni 1995 nr. 42 om politiet (politiloven) gir regler om hvem som har politimyndighet og om hvordan politimyndighet, herunder bruk av makt, skal utøves. Den har ellers en rekke organisatoriske og administrative bestemmelser.

Politiloven gir ellers generelle bestemmelser om politiets oppgaver. Nærmere regulering av de enkelte oppgaver vil i stor utstrekning finnes i annen lovgivning, herunder straffeprosessloven.

Utførelse av politioppgaver vil i betydelig grad være betinget av innsamling og behandling av personopplysninger. De rettslige rammer for dette må søkes i straffeprosessloven, eventuelt i særlovgivning, herunder strafferegistreringsloven. Politiloven har imidlertid en egen bestemmelse som regulerer taushetsplikt og utlevering av personopplysninger (politiloven § 24). I forslaget til ny politiregisterlov er bestemmelsene om taushetsplikt, og utlevering av personopplysninger foreslått overført politiregisterloven.

4.16.5 Særlig om regulering av fjernsynsovervåking

I personopplysningsloven kapittel VII er det inntatt særlige regler om fjernsynsovervåking. Etter lovens § 36 menes med fjernsynsovervåking «vedvarende eller regelmessig personovervåking ved hjelp av fjernbetjent eller automatisk virkende fjernsynskamera, fotografiapparat eller lignende apparat.» Loven fastsetter nærmere regler for all fjernsynsovervåking, herunder om behovsvurdering, utlevering av opptak, samt varsling. For øvrig gjelder for all fjernsynsovervåking også kravet om behov etter § 8, samt om behandling etter §§ 9 og 11. Reglene får også anvendelse når overvåkingen gjennomføres av offentlige myndigheter. Det er gitt særskilte forskrifter om fjernsynsovervåking.

Regulering av fjernsynsovervåking omfatter i utgangspunktet områder som er åpne for alminnelig ferdsel. Dette kan omfatte både offentlige steder og private områder som benyttes av allmennheten. Det vil også omfatte butikker, banker eller offentlige kontorer som tar i mot publikum, som for eksempel en politistasjon.

Bruk av fjernsynsovervåking av steder hvor en begrenset krets av personer ferdes, krever et særskilt behov. Dette går både på at behovet må kunne konkretiseres og at det strekker seg over tid, med andre ord slik at det ikke utelukkende knytter seg til en enkelt begivenhet. Det er også en forutsetning at formålet ikke kan oppnås med andre tilgjengelige tiltak.

Bruk av fjernsynsovervåking krever ikke tillatelse, men skal meldes til Datatilsynet. Det er dessuten et krav om at overvåkingen skal varsles ved tydelige oppslag. Der det gjøres opptak skal disse oppbevares på trygg måte. Ved opptak som gjøres digitalt og overføres elektronisk fra kamera til sentralt utstyr, må sikringen omfatte både eventuelle opptak og datanettverket.

Der det gjøres opptak ved fjernsynsovervåkingen, skal disse slettes senest etter 7 dager. Dersom det er sannsynlig at opptakene vil bli krevd utlevert til politiet i forbindelse med etterforsking, kan opptakene lagres i inntil 30 dager.

4.16.6 Behovet for å regulere behandling av personopplysninger i grenseloven

Politiets forvaltningsoppgaver knyttet til grensekontroll, herunder inn- og utreisekontroll og kontroll av reisedokumenter og lignende, representerer behandling av en betydelig mengde personopplysninger. Kontrollen skjer etter regler gitt i eller i medhold av utlendingsloven.

Utlendingsloven gir i dag ingen alminnelig hjemmel for å registrere inn- eller utpasseringer over de ytre Schengengrenser, med unntak av asylsøkere og visumpliktige. Utvalget finner det naturlig at det i en ny grenselov gis en egen hjemmel for å kunne foreta de registreringer som innføring av entry/exit-ordningen (se pkt. 3.3.5.9.1) vil kreve. Det vil være registrering av tredjelandsborgere ved inn- og utreise fra Schengenterritoriet. Registrering må kunne foretas også før entry/exit-ordningen er satt i verk, enten ved at Norge deltar i pilotprosjektet som skal gjennomføres før ordningen iverksettes, eller nasjonale behov tilsier registrering. Det er mest hensiktsmessig at bestemmelsen utformes som en fullmaktsbestemmelse da regelverket ennå ikke er fastsatt. De nærmere regler om oppbevaring, bruk og sletting bør gis i forskrift.

Også grenseovervåkning mellom grensekontrollstedene vil kunne medføre at personer blir stanset og kontrollert. Utvalget sikter da til de situasjoner der det foreligger et grunnlag for å avkreve personer identitet og forklaring vedrørende deres opphold i grenseområdet. Her vil en registrering sikre notoritet over myndighetshandlingen. Utvalget vil imidlertid understreke at dette ikke skal omfatte tilfeller der personer er i kontakt med grensemyndigheten, for eksempel for å få råd og veiledning. Bestemmelser om registrering bør også her gis som en fullmaktsbestemmelse.

Schengen grenseforordning forutsetter at grenseovervåkningen også kan gjennomføres ved ubemannede tekniske hjelpemidler, som for eksempel kameraovervåkning. I pakt med den teknologiske utvikling vil overvåkningen kunne bli gjennomført både med stasjonært utstyr og utstyr plassert på ubemannede fartøyer, og med ulike teknologier basert for eksempel på utstyr for optiske opptak, eller sensorer som fanger opp bevegelse, varme, lukt osv. Det avgjørende for forholdet til personvernslovgivningen er om utstyret tar opp og eventuelt registrerer informasjon om identifiserbar person. En forutsetning for at hensynet til personvernet kommer inn, er med andre ord at det skal være mulig å knytte aktuelt opptak til bestemt person.

Gjeldende regulering av fjernsynsovervåkning i personopplysningsloven antas ikke å være hensiktsmessig i forhold til de behov som er til stede ved grenseovervåkning. Reglene er beregnet på overvåking av bestemte objekter eller avgrensede områder. Heller ikke reglene om varsling, samt oppbevaring og sletting antas å gi hensiktsmessige rammer for bruk av teknologisk utstyr for grenseovervåkning.

Utvalgets flertall vil derfor foreslå at det gis en særskilt hjemmel i grenseloven til å gjennomføre overvåkning med stasjonært eller mobilt utstyr, bemannet som ubemannet, herunder satellitt. Nærmere regler om valg av utstyr, bruk, oppbevaring og sletting av opptak bør gis i forskrift. Utvalgets flertall vil for øvrig peke på at en så systematisk overvåkning av personer som det er snakk om i denne sammenheng også for så vidt gjelder direkte observasjoner ved stasjonært eller patruljerende personell, bør gis med hjemmel i lov, og ikke bare være forankret i ulovfestede prinsipper om offentlig myndighets handlingsrom.

Politiets oppgaver knyttet til grensekontroll, har også til formål å bekjempe kriminalitet, dels ved forebygging, men også gjennom avdekking og etterforskning. Der det avdekkes kriminalitet vil den videre håndtering av personinformasjon følge av regler gitt i straffeprosessloven, eventuelt supplert med reglene gitt i eller i medhold av straffe­registreringsloven.

Som oppsummering ser utvalgets flertall at det er behov for særskilte regler for behandling av personinformasjon som genereres gjennom person- og dokumentkontrollen på grenseovergangsstedene i den grad dette ikke fanges opp av annen forvaltningslovgivning. Videre er det også behov for særskilte regler for behandling av personopplysninger i forbindelse med politiets kontroll rettet direkte mot person under overvåkning av grensen. 26 Reglene bør være fullmaktsregler, idet det må gis utfyllende bestemmelser ved forskrift. Videre bør det gis en egen hjemmel for politiets bruk av utstyr for overvåkning. Denne foreslås også gitt som en fullmaktsbestemmelse.