5 Riksgrensen (landegrensen)

5.1 Riksgrenseloven

Riksgrenseloven av 14. juli 1950 nr. 2 ble i sin tid fremmet av Utenriksdepartementet ved Ot.prp. nr. 35 (1950). I proposisjonen vises det til at grenseregimeavtalen med Sovjetsamveldet utløste behov for en riksgrenselov, som da burde gjelde for hele riksgrensen. Ut over korte henvisninger til avtalen er proposisjonen så og si uten motiver.

5.2 Grensens gang

Foran under kap. 3 har utvalget redegjort for hvordan det norske fastlands grenser er fastlagt i traktater. Hvor de fastlagte grensene løper, er ikke nedfelt i riksgrenseloven og skal heller ikke nedfelles i en ny grenselov.

5.3 Grensegatene

5.3.1 Gjeldende rett

Riksgrensel. § 1 gir bestemmelser om rådigheten over riksgrensen og grensegaten, men angir ikke hva en grensegate er. Grensegater er ryddede striper som løper på hver side av selve grensen. Grensegatenes bredde og hvilke restriksjoner som skal gjelde i dem er nærmere angitt i grenseavtalene med våre nabostater. Det grunnleggende og selvsagte utgangspunkt er at hver stat har full suverenitet på sin side av grenselinjen, men man har avtalefestet restriksjoner for bebyggelse og vegetasjon i grensegaten. På denne måten legges det til rette for at hver stat skal kunne føre tilsyn med grensen og vedlikeholde grensemerkingen. Den avtalte bredden på grensegaten varierer med de ulike grenseavsnitt.

Grensegaten på riksgrensen mot Sverige og Finland er fastsatt i §§ 9 og 27 i kodisill (tillegg) nr. 2 til Strømstadtraktaten av 1751. Der bestemmes det at grenselinjen i skog skal uthugges i 16 alners bredde, 8 på hver side. Det gir en bredde på 0,6275 x 8 = 5,02 m på hver side. En grensegate på 16 alen praktiseres ikke lenger.

Etter 1751 har det vært regelmessige grenseoppganger med Sverige, senere også med Finland. Under disse har merkingen blitt justert og forbedret, grensegatene ryddet og bygninger i grensegaten revet.

For den norsk-svenske grensen ble man ved en noteveksling av 16. september 1957 enige om da å rydde en grensegate på totalt 5 meter, dvs. 2,5 meter på hver side av grenselinjen.

På den norsk-finske grense (hvor Finland er Sveriges suksessor) har man i praksis derimot ryddet gaten i 4 meters bredde på hver side, totalt 8 meter.

Bredden på den avtalte grensegaten på den norsk-russiske grensen er også 8 meter, dvs. 4 meter på hver side av grenselinjen, jf. artikkel 6 i grenseregimeavtalen av 1949. Videre bestemmes det i artikkel 6 at grensegaten skal holdes i full orden, og når det er nødvendig renskes for busker og kratt som hindrer sikten. Dyrking av jorden og oppføring av anlegg og bygninger av enhver art skal være forbudt i grensegaten. Ved overtredelse skal de skyldige holdes til ansvar.

De folkerettslige avtalene om grensegater er gjennomført internrettslig i riksgrensel. § 1 første ledd. Etter den kan det offentlige utøve enhver nødvendig rådighet i grensegaten uten hinder av private rettigheter. Rådigheten kan blant annet utøves til fredning og rydding. I dette ligger en rådighetsinnskrenkning for grunneier. Den rådighet staten er gitt, er så omfattende at grunneier i realiteten ikke kan foreta seg noe i grensegaten uten det offentliges samtykke. Det offentlige kan på sin side ikke samtykke i noe som vil bryte med forpliktelsene etter grenseavtalene. Så omfattende rådighetserverv vil normalt utløse krav om erstatning, jf. Grl. § 105. Sett hen til det lange historiske forløp, kan det imidlertid ikke være tvilsomt at det her dreier seg om rettigheter staten for lengst har ervervet og som staten kan benytte seg av uten å yte vederlag.

5.3.2 Utvalgets vurdering

Grensegaten, og statens nærmest eksklusive rådighet over den, bør videreføres i en ny grenselov, og det bør skje på en klarere måte enn i riksgrenseloven. Utvalget vil peke på at de avtalerettslige forpliktelser er noe forskjellig for de ulike grenseavsnitt. Disse ulikheter er imidlertid ikke så store at de begrunner forskjellig reguleringer på de ulike grenseavsnitt. Utvalget finner det derfor hensiktsmessig å gi generelle bestemmelser om grensegater, som gis anvendelse i forhold til alle grenseavsnitt.

Utvalget foreslår at det lovfestes at det langs riksgrensen løper en grensegate på 5 meter, selv om den ryddede bredden i dag ikke overstiger 4 meter for noen av grenseavsnittene. Utvalget har valgt denne løsningen fordi den er enkel å forholde seg til for allmennheten og rettighetshavere. En står fritt til å ha en bredere grensegate enn det de folkerettslige avtalene pålegger oss. Det ville ikke ha vært hensiktsmessig om loven fastsatte ulike bredder for de forskjellige avsnitt. Et alternativ kunne ha vært å lovhjemle en maksimalbredde, dvs. en bredde på inntil 5 meter, men utvalget har forkastet løsningen som for lite informativ.

Det slås fast at i grensegaten har grunneier ingen rådighet uten myndighetenes godkjenning. Det offentlige gis en rett til å foreta det som er nødvendig for å holde grensen og grensegaten ryddet og oppmerket.

5.4 Rådighet, bruk og skade utenfor grensegaten

5.4.1 Gjeldende rett

Riksgrenselovens § 1 om hvilke inngrep og restriksjoner som kan pålegges av det offentlige, angir ingen geografisk begrensning og er følgelig ikke begrenset til grensegaten.

Bestemmelsen har tre elementer:

(1) Utgangspunktet er at det offentlige kan utøve enhver rådighet som er nødvendig for gjennomføring av oppmerking, ryddiggjøring, fredning eller overvåking av riksgrensen og grensegaten uten hinder av private rettigheter (§ 1 første ledd, første punktum).

(2) Videre følger det av bestemmelsen at Kongen har en adgang til å nedlegge forbud mot at det foretas handlinger eller drives virksomhet av nærmere angitt art når øyemedet med forbudet er å lette overvåkingen, forebygge forurensning av grensevassdragene og skade på grensemerking eller forebygge skade på nabolandets territorium (§ 1 første ledd, annet punktum).

(3) Ytterligere er det etablert en rett til å ekspropriere eiendomsrett eller bruksrett til fast eiendom eller løsøre til fremme av formål som nevnt under (1) (§ 1 annet ledd).

Forbudshjemmelen i riksgrensel. § 1, omtalt i (2), er bare benyttet for den norsk-russiske grensen. Forskriften av 7. november 1950 § 1 forbyr på denne grensen dyrking og bebyggelse i grensegaten, se foran om denne, samt å lete etter og utnytte mineralforekomster i en avstand av 20 meter fra grenselinjen. Regelen om mineralforekomster er en direkte følge av forpliktelsen etter grenseregimeavtalens art. 18 til ikke å la undersøkelser og utnytting av dette foregå på en slik måte at den annen parts territorium skades. I artikkel 18 nr. 2 bestemmes det at for å sikre bevaringen av grenselinjen skal det være et belte på 20 meter på hver side av den hvor leting etter og utnyttelse av mineralforekomster som regel skal være forbudt. Det kan bare tillates i unntakstilfelle etter avtale mellom partene.

Spørsmålet om restriksjoner på allmennhetens ferdsel i og bruk av grenseområdene, vil utvalget behandle i et eget avsnitt.

Det som her skal ses nærmere på, er forholdet til grunneiere og andre rettighetshavere. Disse kan kreve erstatning ved inngrep. Riksgrensel. § 1 siste ledd bestemmer at private rettighetshavere skal ytes erstatning for tap eller skade ved avståelser, utøvelse av rådighet eller nedleggelse av forbud etter paragrafens øvrige bestemmelser. Erstatningsregelen må ses i sammenheng med at reglene i § 1 ikke bare gjelder selve grensegaten. De gjelder for enhver eiendom på stedet. Bestemmelsen i § 1 siste ledd kan imidlertid ikke forstås som en særskilt erstatningshjemmel. Det må ligge i den at erstatning bare kan kreves når dette følger av annen norsk lovgivning. Grl. § 105 og ekspropriasjonsvederlagslovens § 3 flg. om erstatning ved avståelser, og teori og rettspraksis om dette, er derfor bestemmende for retten til erstatning. Etter omstendighetene kan det også bli tale om alminnelig skadeserstatning.

5.4.2 Utvalgets vurderinger

Det er utvalgets vurdering at en ny grenselov, i likhet med riksgrenseloven, ikke kan fastsette om og i hvilken utstrekning det offentliges bruk av og inngrep i privat eiendom og rettigheter er erstatningsbetingende, men loven må sikre at det offentlige kan foreta det som er nødvendig for grenseformålet. Det må da skilles mellom ulike typer tiltak. I den forbindelse må utvalget vurdere om de regler som foreslås kan forventes å utløse erstatningsplikt.

Det offentlige må for det første sikres atkomst til grensen og grensegaten og til å foreta rydding og merking selv om det medfører skader utenfor selve grensegaten. En slik adgang følger av riksgrenseloven, se (1) foran, men den bør uttrykkes klarere. Den bør dessuten utvides til også å dekke øvelser. Videre bør det gis rett til å bruke privat veg. Som «det offentlige» må i denne forbindelse anses enhver etat som er tillagt oppgaver på grensen, det være seg tilsyn, overvåking eller kontroll, herunder særskilte kontrollmyndigheter som har behov for å opptre der. Til førstnevnte gruppe hører politiet, grensekommissærer med underlagte, toll, Forsvaret, grensekommisjoner og Statens Kartverk. Til de sistenevnte hører for eksempel Mattilsynet og regionvegkontorene.

Atkomstregler for myndigheter er ikke ukjent i lovgivningen. Et eksempel er vassdragsmyndighetenes rett til uhindret tilgang til vassdrag, se vannressursl. § 55. Atkomstregler vil normalt ikke utløse erstatningsplikt, men hvis de medfører skade, for eksempel på terreng eller skog eller vegbane, eller hvis det dreier seg om bruk av arealer eller gjenstander som er eksklusive for eieren, kan de tenkes å utløse krav om erstatning eller bruksvederlag, se vannressursl. § 57 første ledd om skadeserstatning etter vassdragsundersøkelser, jf. også Forsvarets ordninger med skadegjennomgang og oppgjør med grunneiere og andre som er påført tap under militære øvelser.

Det offentlige må videre sikres rett til å erverve grunn og rettigheter for varig bruk, jf. (3) foran. Da er det tale om ekspropriasjon. Det kan dreie seg om vakttårn, parkeringsarealer, grenseovergangssteder m.m. og om veganlegg. Slik ekspropriasjonshjemmel gir oreigningsl. § 2 nr. 8 (tollstell), nr. 13 (politistell) og nr. 15 (militærstell). Opplistingen av ekspropriasjonsformål i oreigningl. § 2 er ment å dekke alle offentlige ekspropriasjonsformål. Likevel ble ekspropriasjonshjemmelen i riksgrenseloven beholdt. Slike hjemler ble også beholdt i annen lovgivning hvor man mente de burde komme til uttrykk ved siden av oreigningslovens opplisting. Derfor bør den også beholdes i en ny grenselov.

Videre er det utvalgets vurdering at det offentlige fortsatt må kunne nedlegge forbud omtalt i (2) som innebærer en rådighetsinnskrenkning for grunneiere og rettighetshavere. Det finnes mange rådighetsinnskrenkninger i norsk lovgivning, og det er en rik teori og praksis om dem og forholdet til Grl. § 105. Særlig kjent er byggeforbudet i strandsonen, innført ved lov i 1965, prøvet i Rt. 1970 s. 67, nå hjemlet i plan- og bygningsl. § 17-2. Forbudet ble ikke ansett å innebære ekspropriasjon, selv om det i saken for Høyesterett medførte at en holme på 70 mål ikke kunne bebygges. Andre eksempler på rådighetsinnskrenkninger som ikke utløser erstatningskrav i seg selv er byggeforbudssonene langs offentlig veg (vegl. § 29), og vernet av kantvegetasjon langs vassdrag (vannressursl. § 11). Begge disse restriksjonene tar bl.a. sikte på å hindre skade.

Som hovedkriterier for bedømmelsen av hvorvidt en rådighetsinnskrenkning er erstatningsbetingende eller ikke anses:

• hvor vesentlig rådighetsinnskrenkningen er,

• om innskrenkningen rammer bruksmåter som er under utøvelse eller bare hindrer framtidige,

• om innskrenkningen medfører tilintetgjørelse av ting (riving) og

• om innskrenkningen rammer mange eiendommer eller bare noen få.

Tatt i betraktning riksgrensens alder og stabilitet og det store antall eiendommer som berøres, virker det ikke sannsynlig at rådighetsinnskrenkninger som anses nødvendig for grenseformålene vil kunne utløse erstatningsplikt. Det må dessuten tas i betraktning at grensene i stor utstrekning går gjennom utmarksområder hvor ressursutnyttelsen stort sett dreier seg om hogst, beite, jakt og fiske, dvs. virksomheter som i liten grad vil bli skadet av den type forbud som kan bli aktuelle.

Den norske riksgrensen går stort sett gjennom områder som enten er lite befolket og lite tilgjengelige eller som følger terreng på en naturlig måte, gjerne i terrengskiller som fjellkjeder og vassdrag. Det kan tenkes typer virksomhet som kan være skadelig for grensetrafikken og overvåkingen og kontrollen av den. Utvalget har kommet til at det bør vurderes å hjemle et alminnelig forbud mot bebyggelse og andre inngrep nær ved grensegaten uten samtykke fra grensemyndighetene. Utvalget har funnet at denne sonen bør ha en bredde på inntil 100 meter, og foreslår at Kongen gis adgang til ved forskrift å nedlegge byggeforbud og forby eller regulere virksomhet av enhver art innen en slik avstand fra grensen. Det vil være unødig drastisk om restriksjoner skulle ramme eksisterende bebyggelse og utnyttelse. Utvalget forutsetter derfor at forbudet bare unntaksvis vil bli gitt anvendelse på slikt.

Utvalgets flertall mener at det er hensynet til å lette overvåkingen og kontroll med grensen samt tilsynet med grensegaten og grensemerkingen som må begrunne at det kan legges restriksjoner på bebyggelse og andre inngrep nær grensegaten. Det betyr igjen at behovet må vurderes ut fra forholdene på det enkelte grenseavsnitt. Forskriftene må også kunne utformes slik at det gis adgang til å dispensere.

Etter omstendighetene vil slike restriksjoner på bebyggelse og andre inngrep i terrenget nær grensegaten rent faktisk få virkning som et landskapsvern eller naturvern. Flertallet er imidlertid av den oppfatning at dette er formål som ligger utenfor grenseloven, og kan derfor ikke isolert begrunne restriksjoner av denne karakter. Restriksjoner – eller fredning – ut fra slike formål bør derfor forankres i annen lovgivning.

Utvalgets mindretall – utvalgslederen og utvalgsmedlem Aaserød – mener en sone trenger en bredere begrunnelse enn den flertallet har gitt. Bortsett fra i Varanger, er det på det alt vesentlige av landegrensen verken nå eller for overskuelig framtid noe stort behov for å kunne skjerme grensen ut fra hensynene til tilsyn og overvåking.

Grenser, det være seg mellom grender, kommuner eller stater følger i sitt opphav gjerne naturlige terreng- og bosetningsskiller, blant annet vassdrag, skogsområder og fjell. Kunstige grenser mellom stater, som ses bl.a. i Amerika, Afrika og stedvis i Europa, har gjerne oppstått ved krig, kolonialisme eller store endringer i bosetningsmønstre.

Omfattende grensekryssende bebyggelse vil lett trekke med seg problemer med indre samfunksjon, tjenesteytelser og reguleringer. Derfor har endringer i bosetning og bebyggelse over årene ført til betydelige endringer av norske kommunegrenser og administrative inndelinger forøvrig. Det er likedan med grensene mellom stater, men for dem har man ingen revisjonsmulighet. Funksjonelle hensyn tilsier derfor at det bør kunne legges restriksjoner på etablering av ny bebyggelse helt inntil landegrensene, men det er også rom for en fredningsbetraktning: Der grensen mellom stater framtrer som naturlig og ligger i uberørt eller spredt bosatt terreng, bør man søke å bevare den slik.

Den norske riksgrense er i utpreget grad en grense som følger naturlige terrengskiller og går gjennom områder som er uten bosetning eller er tynt bosatt. Slik sett er det ikke noe behov for et «byggeforbud» nær grensen, men fredning er et spørsmål om å bevare for framtiden. Med det trykk det er på terrengutnyttelse for utbyggingsformål, det være seg i utmark eller i landbrukslandskap, bør ikke utviklingen overlates til kommunale reguleringsvedtak. Det bør etableres et regime for landegrensen i sin helhet. At dette regimet må kunne være fleksibelt, dvs. tilpasset forholdene på det enkelte avsnitt, er mindretallet enig med flertallet i.

Mindretallet tilføyer at det kan argumenteres for fredning av vesentlig større grenseområder enn en smal sone langs grensen, men da vil naturvern og andre hensyn som ikke er direkte grenserelevante måtte bli bestemmende, og avgjørelsen måtte tas i medhold av den lovgivning som gjelder dette. Enkelte områder på norsk, svensk og finsk side av grensene er da også fredet som nasjonalparker.

5.5 Særlig om grensevassdrag

Mot Russland løper grensen i stor grad i vassdrag. Mot Finland følger grensen Tana i et langt stykke. Også lengst i sør går grensen i vassdrag. Dessuten krysser riksgrensen vann og vassdrag på alle grenseavsnitt. Trysilelva/Klara älv er det største vassdraget som krysser grensen.

Vassdrag er definert i vannressursl. § 2 første ledd som alt stillestående eller rennende vann med årsikker vannføring, og medregnet bunn og bredder. Lovens regler gjelder også for grensevassdrag, men med de begrensninger som følger av den alminnelig folkerett eller konvensjoner, jf. § 4 annet ledd. Som grensevassdrag regner loven både vassdrag som utgjør grense og vassdrag som krysser grense til annen stat. Det betyr at for eksempel Trysilelva/Klara älv er å anse som grensevassdrag helt opp til kildene, og ikke bare der elva krysser den norsk-svenske grensen.

Vannressurslovens § 4 annet ledd gir Kongen en adgang til å gi forskrifter til gjennomføring av folkerettslige regler. Denne forskriftshjemmelen kommer i tillegg til det alminnelige krav om konsesjon ved vassdragstiltak som kan være til nevneverdig skade eller ulempe. Som vassdragstiltak regner loven alle tiltak som kan påvirke vassdraget, d.e. dets vannføring, vannstand, leie, strømretning, strømhastighet og vannets kjemiske egenskaper. Lovens § 16 har regler om allmennhetens ferdsel og om fløting, men den har ikke regler om fiske.

Forurensning regnes ikke som vassdragstiltak, jf. vannforurensningsl. § 3 bokst. a. Det henger sammen med at vannforurensende tiltak krever konsesjon etter forurensningsl. § 11, unntatt når det gjelder jord- og skogbruk, fiske og bygninger (under nærmere vilkår). Også forurensnings­lovens bestemmelser gjelder imidlertid med de begrensninger som følger av folkeretten, jf. dens § 3.

Hva som følger av den alminnelige folkerett om grensevassdrag ble nærmere redegjort for av utvalget som ga utkast til vannressursloven, se NOU 1994:12 s. 351 flg., kap. 26.2.3. med videre henvisninger til både folkerettslig og norsk vassdragsrettslig litteratur. Det angis at etter de konkrete forhold kan de folkerettslige utgangspunkter gi slike utslag:

• En stat må aldri endre vannets retning eller løp når det fortsetter inn i et annet land.

• En stat må ikke ved tiltak på eget territorium skape fare for flom, at vannet tar et annet løp, tørker ut eller forsvinner.

• En stat må ikke sende skadelige stoffer gjennom vassdraget og til en annen stat.

Dette er de alminnelige folkerettslige utgangspunkter. I tillegg kan det være avtalt særskilte reguleringer i traktater. Grenseregimeavtalen med Russland har et eget kapitel om grensevassdragene, med regler om ferdsel, fløtning og fiske. Ferdsel og fløtning er tillatt, men detaljert regulert, og ferdsel i elvene kan bare skje i døgnets lyse tider. Fiske er tillatt helt fram til grenselinjen (djupålen), men båtfiske kan i elvene ikke skje når det er mørkt. Partene kan avtale beskyttelses- og oppdrettstiltak. Senere er det også inngått en avtale av 18. desember 1957 om utnytting av vannkraften i Pasvikelva, og innen rammen av den er vannkraftverk bygget ut.

Grenseregimeoverenskomstens regler om grensevassdragene er transformert til norsk rett ved fullmakten i riksgrensel. § 1 og riksgrenseforskriftens §§ 5 – 8, som gir de samme regler som overenskomsten om ferdsel, fløtning og fiske i vassdragene på den norsk-russiske grensen. Framgangsmåten viser at fullmakten var tiltenkt en betraktelig rekkevidde. Forskriftens regler gjelder for elver og sjøer som riksgrensen går gjennom, men bare der den går. Forskriftene gjelder altså ikke for de øvrige deler av vassdragene eller for vassdrag som grensen bare krysser. Dette må ses i sammenheng med at det ikke er noen grensekryssende vassdrag verdt å nevne mellom Norge og Russland, unntatt ved den russiske enklaven Boris Gleb på vestsiden av Pasvikelva.

Strømstadtraktaten av 1751 inneholder ingen bestemmelser om grensevassdragene. En konvensjon om dem ble imidlertid inngått mellom Norge og Sverige den 11. mai 1929. Avtalen ble transformert til intern norsk rett ved lov av 12. juni 1931 nr. 1. Loven regulerer vassdragstiltak, herunder fløtning i grensevassdragene. Traktaten og loven gir hver stats innvånere samme rett til ferdsel som egne innvånere i vassdrag som danner grense. Loven regulerer ikke fisket.

Med Finland har Norge flere traktater om enkeltvassdrag og utnyttingen av dem, bl.a. om reguleringen av Enare og om fisket i Tanaelva og Neiden, men ingen alminnelig traktat om grensevassdragene. For dem må man altså holde seg til den alminnelige folkerett. For Tana og Neiden gir imidlertid finnmarksloven av 17. juni 2005 nr. 85 § 28, jf. for Tana lov av 23. juni 1888 nr. 1, lokalbefolkningen særlige rettigheter til fiske. Det gis adgang til å gi forskrifter om forvaltningen av fiskeressursene i samsvar med overenskomster med Finland. Forhandlinger med Finland skal skje i samråd med Sametinget, berørte kommuner og de som har særskilte rettigheter til fisket.

Mens den alminnelige folkeretten om grensevassdrag og vår nasjonale vassdrags- og forurensningslovgivning gjelder alle grensevassdragene våre, er det altså skiftende reguleringer både folkerettslig og internrettslig for ulike deler av riksgrensen når det gjelder bl.a. ferdsel og fiske.

Når det gjelder de tidligere anførte reguleringsbehov der grensen går over land, gjør disse seg i stor grad gjeldende også for grensevassdragene. I grensevassdragene vil imidlertid vannflaten utgjøre en del av det beltet der særbestemmelser gjøres gjeldende. Dette betyr for eksempel at et byggeforbud inntil 100 meter fra grenselinjen ikke vil få noen reell betydning der vannføringen i grensevassdraget strekker seg 100 meter eller mer inn på norsk side. Av denne grunn foreslår utvalget at bredden på områdene med særreguleringer skal beregnes fra bredden i slike vassdrag som grensen følger, herunder også de vann som elva går gjennom. De øvrige deler av grensevassdrag bør ikke omfattes av en slik alminnelig forbuds- og reguleringshjemmel. For elver og vann som grensen krysser må altså avstanden regnes fra grensemerkene på hver side.

Dersom det skulle være behov for byggeforbud og regulering av tiltak i andre deler av grensevassdrag enn det utvalget her har lagt opp til, vil det kunne nedlegges forbud etter en konkret vurdering. Adgangen til å nedlegge slike forbud har utvalget foran foreslått overført fra gjeldende riksgrenselov.

Ut over det som her er foreslått kan man etter utvalgets bedømmelse ikke i en ny grenselov presist fange opp eller erstatte de regler om vassdragstiltak og bruk av vassdrag som er gjennomgått foran, og det har heller ingen hensikt. Det bør likevel vises til dem, og da bør det gjøres ved en generell henvisning til annen lovgivning og til overenskomster. Å henvise til den alminnelige folkerett er overflødig, dels på grunn av folkerettsbegrensningen som er foreslått i § 1, og dels fordi vannressursloven og forurensningsloven begge henviser til folkeretten.

5.6 Restriksjoner på allmennhetens ferdsel, bruk og atferd. Reaksjoner

De rådighetsinnskrenkninger for grunneiere og andre rettighetshavere som utvalget har foreslått hjemlet, vil også gjelde allmennheten i den utstrekning det er tale om virksomhet og bruk som er avledet av grunneiers/rettighetshaver, typisk fiske i vassdrag undergitt privat fiskerett. Allemannsrettene er imidlertid ikke avledede rettigheter. De omfatter i hovedsak ferdsel og annen lite inngripende bruk av utmark. Der det er behov for restriksjoner knyttet til allmennhetens ferdsel og bruk, bør det derfor gis eller hjemles regler som omfatter enhver.

Restriksjoner på allmennhetens ferdsel, bruk av og atferd i grenseområdene utløser ikke erstatningsansvar, men krever hjemmel, og behovet må avveies mot allmenne hensyn og hensyn av ikke-rettslig art.

Det offentliges rådighet over grensegaten må oppfattes som en restriksjon også i forhold til allmennheten. Riksgrensel. § 1 benytter uttrykket «fredning». Det bør uttrykkes i en ny grenselov at ingen må skade grensegaten, grensemerker og røyser og andre offentlig eide gjenstander i den. En slik regel om grensegaten og merkingen kan gis som en ren straffebestemmelse som angir hva som er straffbart og dermed ulovlig. I forvaltningslovgivningen er imidlertid en toleddet løsning vel så vanlig. Den går ut på at loven sier hva som ikke er tillatt eller som er påbudt og så gir en særskilt – ofte samlende – straffebestemmelse som angir at overtredelse er straffbart, de subjektive vilkår for straff og straffeart og strafferamme. Denne siste metoden egner seg best når det er viktigere å opplyse enn å straffebelegge. Utvalget mener den bør nyttes.

En regel som verner grensegaten og merkingen må gjelde både på den norske siden av grensen og for gate og merker på nabostatens side. Grunnen til det er at handlinger som skader grensegaten og merker gjerne begås samtidig med at grensen krysses ulovlig. Det kan f.eks. være en turist som fra norsk side går over grensen og tar et russisk grensemerke. Turisten må da kunne straffeforfølges i Norge hvis vedkommende påtreffes her.

Det kan virke egenartet at en atferdsregel i en norsk lov gis anvendelse for handlinger som begås mot en annen stat på dennes territorium, men det er ikke noe folkerettslig til hinder for det. Den alminnelige folkerett setter knapt noen skranker for adgangen til å gi straffebestemmelser anvendelse i utlandet. Det er når det kommer til håndhevingen, dvs. utøvelsen av tvangsjurisdiksjon, at de folkerettslige begrensningene setter inn. Det må imidlertid komme til uttrykk i loven at atferds­reglene og straffesanksjonen også gjelder i forhold til nabostatenes grensegater og grensemerker. Årsaken til at det må bestemmes i grenseloven, er at norske straffebestemmelser ikke har anvendelse på handlinger som er forøvet i utlandet med mindre det er særskilt bestemt og er forenlig med folkeretten, jf. strl. § 12, jf. § 1 annet ledd, se også strl. av 2005 §§ 2 og 5.

Ut over regler om restriksjoner i grensegaten bør en grenselov, som hittil, inneholde eller hjemle regler som naboforholdet krever.

Ved riksgrenseloven § 3 ble det gitt en alminnelig hjemmel til å forby (under trussel om straff) atferd som ikke var forenlig med våre forpliktelser etter grenseregimeavtalen. Hjemmelen gjaldt altså for riksgrensen i sin helhet. Likevel ble forbudene og reguleringene i riksgrenseforskriften begrenset til å gjelde for den da norsk-sovjetiske grense. Grunnen var nok at de fleste atferdsreglene var en følge av datidens politiske forhold, kjennetegnet først og fremst av den kalde krigen mellom de to allianseblokkene som dannet seg kort tid etter den 2. verdenskrig. Reglene var rigide, men de bidro til å minimalisere friksjonsmulighetene på denne del av grensen. På grensene mot Sverige og Finland hadde man ingen slike behov.

Riksgrensel. § 3 og det tilknyttede straffebudet i § 4 er ikke den eneste straffebestemmelsen som har ivaretatt hensynet til andre stater, deres eiendommer og symboler. Strl. § 95 første og annet ledd rammer krenkelse av annen stat, bl.a. riksvåpen, og skading, inntrengning og tilsmussing av/på eiendom, samt fornærmelig og truende opptreden overfor en statsrepresentant. Disse bestemmelser ivaretar noen av de forpliktelsene som følger av grenseregimeavtalen, men ikke alle.

De politiske forholdene er andre nå. Det er større grunn til å gi like regler for hele grensen og trekke ut det fra de tidligere regler som kan anses å ivareta et allment grensehensyn. Det allmenne hensyn er at grensene mot nabostater skal være konfliktfrie. Det skal om mulig ikke skje noe der som kan skape tillitssvikt eller føre til friksjoner i naboforholdet. Derfor mener utvalget at regelen i grenseregimeavtalen art. 19 om skyting over grensen bør slås sammen med deler av regelen i strl. § 95 til et alminnelig forbud mot skyting over grensen og annen truende eller skremmende atferd der. I motsetning til strl. § 95 annet ledd bør regelen ikke være betinget av at atferden rammer person eller eiendom. For så vidt blir det som i strl. § 95 første ledd.

Ved siden av dette må en ny grenselov gi hjemmel til å forby øvrige typer atferd som Norge ved grenseregimeavtalen har forpliktet seg til å hindre eller ordne opp i. Denne hjemmel bør bare gis for de deler av riksgrensen hvor det følger av avtaleforhold. Det blir altså ikke tale om en hjemmel til å nedlegge forbud som ikke følger av folkerettslig forpliktelse. I motsetning til i riksgrensel. § 3 bør forbudshjemmelen ikke detaljeres. Utvalget har overveid om det bør eksemplifiseres, og da særlig med atferd som allmennheten har minst grunn til å vente at er forbudt, slik som samtale, samkvem, fotografering og filming over grensen. Utvalget har imidlertid funnet at det bør være tilstrekkelig å formulere en generell hjemmel til å forby atferd som ikke er forenlig med avtaler med nabostatene.

Adgangen til å forby fotografering over grensen må kunne opprettholdes selv om den norske og den russiske grensekommissær i dag er enige om ikke å håndheve fotoforbudet. I riksgrensel. § 3 første ledd nr. 4 er forbudshjemmelen for øvrig koblet til en adgang til å forby besittelse av fotoapparat innen en avstand av 1 km fra riksgrensen. Denne regel følger ikke med nødvendighet av grenseregimeavtalen og bør etter den utvikling som har funnet sted neppe gjentas i en ny forskrift selv om hjemmelen som gis i en ny grenselov kan gjøre det mulig.

Riksgrenseloven § 3 tredje ledd har prosessuelle bestemmelser som gir grensemyndighetene og politiet adgang til å foreta ransaking uten hensyn til straffens størrelse og uten rettens beslutning. Bestemmelsen gir også adgang til å foreta inndragning av våpen og fotoapparat som har vært benyttet i strid med forbudet mot å skyte over grensen og fotograferingsforbudet ved dom, - uten at det reises straffesak. Utvalget mener det i dag ikke er behov for slike spesialbestemmelser. De generelle bestemmelsene i straffeprosessloven om ransaking (kap. 15) og beslag (kap. 16) og straffelovens inndragningsbestemmelser (strl. 1902 § 34 flg./strl. 2005 kap. 13) gir politiet og påtalemyndighet de hjemler det er behov for ved hendelser ved grensen. Utvalget foreslår derfor at bestemmelsen om beslag, ransaking og inndragning i riksgrenseloven § 3 tredje ledd ikke videreføres i forslaget til ny grenselov.

Det vises for øvrig til avsnitt 5.8 om straffebestemmelser.

Om det bør være adgang til å nekte fartøyer adgang til territoriet, er behandlet i avsn. 4.4.3.2.

5.6.1 Restriksjoner på adgangen til grenseområdene?

Riksgrenseloven har ingen regel som tillater myndighetene å sperre av grenseområdene eller grenseovergangsstedene. For krise og krig kan slike regler gis med hjemmel i beredskapslovgivningen. Behovet for særlige tiltak på grensene kan imidlertid melde seg før man har en krise på dette nivå. Behovet behøver heller ikke knytte seg til en krise i beredskapslovgivningens forstand. Det kan bl.a. dreie seg om situasjoner med massetilstrømning utløst av ulykker eller politiske hendinger, hvor myndighetene må skjerme grensenære områder for å kunne ta hånd om og holde en viss oversikt over personer og gods som kommer over grensene. Det kan også dreie seg om å hindre epidemisk smittespredning, jf. smittevernloven av 5. august 1994 nr. 55 § 4-3 om karantene og kontroll med inn- og utreise og vareførsel over grensene, jf. matloven av 19. desember 2003 nr. 124 § 19 om vern av dyrehelse.

Politiloven § 7, jf. også § 27, gir politiet ganske omfattende virkemidler mht. å regulere, kontrollere og eventuelt forby adgang til områder blant annet når ordensforstyrrelser pågår eller når det er nødvendig av hensyn til allmennhetens sikkerhet. Disse fullmakter brukes typisk ved ulykkeshendinger og under opptøyer. De situasjoner som kan oppstå ved grensene vil ikke alltid falle inn under § 7. På grensene vil behovet for adgangsbegrensninger kunne ligge på det forebyggende planet og ikke dreie seg om den umiddelbare ro og orden eller bekjempelse av kriminalitet. En situasjon vil også kunne være av mer langvarig karakter enn slike hendinger som politilovens regler tar sikte på. En hjemmel som er mer egnet for grenserelevante behov har man derimot i lov av 7. mars 1940 nr. 1 om adgangen til visse områder. Den tillater Justisdepartementet eller den det bemyndiger å forby adgangen til bestemte områder. Hjemmelen gjelder primært i forhold til ikke-norske borgere, men den kan også brukes overfor norske. Den ble sist oppdatert ved en lovendring i 2003, men har knapt vært brukt.

Utvalget antar at behovet for å begrense adgangen til grenseområdene vil foreligge svært sjelden, helst aldri. Behovet lar seg ikke forutse på lengre sikt. Det er vanskelig å spå noe om hva det kan komme til å bestå i, men behovet kan vise seg presserende dersom det oppstår. Det eneste man kan gjøre som forberedelse, er å etablere en plattform for kontroll, eventuelt inntil andre tiltak kan iverksettes. De eksisterende hjemlene dekker ikke behovet fullt ut eller de ligger nærmest døde i lite kjent lovgivning. Utvalget har derfor blitt stående ved at det bør gis en hjemmel for å forby eller begrense adgangen til grenseområdene. Den bør gjelde for grensene og grenseovergangsstedene. En slik hjemmel må også omfatte Schengen indre grenser. Hjemmelen må utformes slik at eventuelle tiltak som haster må kunne utløses etter departementsvedtak, men slik at alle vedtak på lavere nivå må bekreftes av Kongen i statsråd. Tiltak bør dessuten bare kunne treffes for tidsavgrensede perioder, men de må kunne gjentas ved behov.

Det bør presiseres at det ikke er meningen med utvalgets forslag å hjemle vedtak om grensestengning, dvs. om å lukke dem for all passering. Grensestengning reiser rettslige spørsmål av statsrettslig og folkerettslig – særlig menneskerettslig – art og må regnes som meget inngripende tiltak. Minst problematisk rettslig sett vil antakelig avstengning av vareførselen over grensene være. Tolloven gir rett nok ingen hjemmel for å stanse all vareførsel, men tiltak av denne art kan besluttes i medhold av annen lovgivning, bl.a. helselovgivningen, og da følger det av ny tollov § 1-5 at tollmyndighetene kan håndheve. Tilsvarende kan det nok i medhold av helselovgivningen innføres så strenge tiltak når det gjelder personers inn- og utreise at det kan innebære en midlertidig grensestengning (i formen karantene). Videre kan det bortvises av hensyn til blant annet indre sikkerhet og folkehelse, men det er vesentlige skranker, jf. bl.a. ny utlendingsl. § 17 første ledd bokst. l, jf. annet ledd, jf. art. 2 og 3 i protokoll 4 til EMK. Alle har således en ubetinget rett til å reise inn i den staten de tilhører, og alle kan som hovedregel også forlate den – hva enten de er borgere eller ikke.

Skulle det bli nødvendig å gripe til grensestengning, er man henvist til å basere seg på beredskapslovgivning eller nødrett.

Framfor å stenge grensene, kunne man velge å nedlegge ett eller flere grenseovergangssteder, men det kan ikke gjøres uten at man sørger for at de som har krav på å få komme inn i eller ut av riket får andre grenseovergangssteder å søke til.

Om det bør være adgang til å nekte trafikkmidler adgang til territoriet, er behandlet i avsn. 4.4.3.2.

5.7 Særlig om grenseovergangs­stedene

Det følger av grenseforordningen og ordningen med inn- og utreisekontroll på grensene at myndighetene så langt som hensynet til kontrollen krever det, må gis adgang til å bestemme hvordan et grenseovergangssted skal innrettes. Dette må fastslås i grenseloven.

I avsn. 4.4.1 har utvalget pekt på at de grenseovergangsstedene som ikke ligger på landegrensen nesten alltid vil ha en blandet status, hvilket vil si at de er ytre Schengengrenser og grenseovergangssteder for reisende som kommer fra eller skal til områder utenfor Schengen, mens de ikke er grenseovergangssteder for den innenrikske trafikk og trafikken til og fra andre Schengenstater. Det er sjø- og lufthavnene dette dreier seg om, men det kan også tenkes aktuelt for en jernbanestasjon. Stort sett vil alle reisende som kommer med samme transportmiddel til en norsk havn enten ha havnen som indre eller som ytre Schengengrense, men det må ikke være slik. Hvis et fly underveis fra et tredjeland har mellomlandet i en Schengenstat og tatt ombord flere reisende der uten å slippe noen ut eller la dem passere passkontroll, blir destinasjonen i Norge indre Schengengrense for de som ble tatt ombord under mellomlandingen og ytre Schengengrense for de som var med fra før. Tilsvarende forhold kan man få ved utreise fra Norge. Hvorvidt en sjø- eller lufthavn er grenseovergangssted, beror altså på den enkelte reisendes situasjon, ikke bare på om havnen er godkjent for grensepassering.

Sjø- og lufthavnenes blandede status har til følge at det må gjennomføres en separering av de reisende slik at bare de som har stedet som ytre Schengengrense ved sin inn- eller utreise ledes til inn- og utreisekontrollpunktene, jf. grenseforordningens art. 9. På andre måter er det ikke mulig å trekke noen konsekvenser av den blandede statusen. Sjø- og lufthavnene som er godkjent som grenseovergangssteder må altså behandles som det, selv om de i motsetning til et overgangssted på landegrensen ikke er ytre Schengengrense for alle som passerer. Det må påses at reglene om grenseovervåking og inn- og utreisekontroll også gjelder for sjø- og lufthavnene. Forbud og reguleringstiltak som er nødvendig for overvåking og kontroll må også ha anvendelse for dem. Det samme gjelder regler om myndighetenes adgang til områdene, om tvangserverv av grunn og rettigheter og regler om adgangsbegrensninger når det er nødvendig av hensyn til den indre sikkerhet, ro og orden m.m. Det er derimot ikke behov for å la atferdsregler for grensen også gjelde for sjø- og lufthavnene. Havnene grenser ikke mot en nabostat. Det er ingen grensemerking eller grensegate å beskytte og ikke noe naboterritorium eller noen nabojurisdiksjon å ta hensyn til. For de skadevoldende handlinger som kan tenkes på en sjø- og lufthavn vil det være tilstrekkelig å anvende straffelovens straffebud og reglene om ulovlig inn- og utreise.

Inn- og utreisekontrollen av trafikken over grensene er en kostnad for det offentlige. For trafikken over landegrensene gjelder dette ubetinget, iallfall så lenge det er tale om vegtrafikk. Denne trafikken er i seg selv ikke inntektsbringende for noen. Det offentlige har altså ingen å søke sine utgifter refundert hos, med mindre man skulle ønske å pålegge den enkelte reisende et behandlingsgebyr. Sjø- og lufthavnene står i en annen stilling. De eies av noen, og de bringer eieren betydelige inntekter. Også i forhold til dem må det være slik at det offentlige ikke kan kreve dekket kostnadene med kontroll av de reisende. Derimot må det offentlige kunne forvente å bli holdt utgiftsfri når det gjelder kontrollfasilitetene. Dette må ses i sammenheng med at for hver internasjonal havn som etableres og søkes godkjent som grenseovergangssted, får det offentlige en tilleggsutgift mht. til kontrollfasiliteter. Denne tilleggsutgiften er det havneeieren som bør bære. Utvalget har derfor funnet at grenseloven bør inneholde regler om at havneeieren eller driftsansvarlig uten vederlag plikter å stille til disposisjon de bygningsarealer og utearealer som politiet trenger for sin virksomhet på grenseovergangsstedet. Det dreier seg om alt politiet trenger av arealer for separering av trafikken, vente- og oppmarsjområder, kontrollrom, hvilerom, kontorer, garasjering m.m.

5.8 Om straff for overtredelser av loven

Foran under avsnitt 5.6 har utvalget drøftet behovet for regler om ferdsel og atferd m.m. på landegrensen og hvordan slike regler bør utformes. Utvalget har der foretrukket som løsning at de regler som blir funnet nødvendige, uttrykkes ved normer og følges opp med en bestemmelse om straff for overtredelse av loven eller regler eller vedtak i medhold av den. Samme type løsning gir dagens riksgrenselov § 4.

Riksgrensel. § 4 gjør både forsettlige og uaktsomme overtredelser straffbare. Forsøk likestilles med fullbyrdet handling. Strafferammen er lav: bøter eller fengsel inntil 3 måneder. Det er innenfor definisjonen av forseelser, og det er også uttrykkelig angitt i § 4 at det straffbare forholdet regnes som forseelse. Ved gjentakelse, flere handlinger til samtidig pådømmelse eller andre skjerpende omstendigheter er imidlertid strafferammen ett år, jf. § 4 annet ledd.

At utvalget nå velger samme type løsning som i riksgrenseloven, vil si at det er til dels nokså forskjellige handlinger med meget ulik straffverdighet som blir straffbelagt ved en felles bestemmelse. En rekke av disse handlinger kan være straffbare også etter andre regler. Da blir det tale om konkurrens. Det kan derfor være grunn til å nevne noen av de straffebud i straffeloven som typisk kan få anvendelse når det gjelder handlinger rettet mot grensen, grensegatene og merkingen.

I avsnitt 5.6 ble strl. § 95 nevnt, vesentlig fordi den beskytter hensyn av samme art som de som kan gjøre seg gjeldende på grensen, nemlig hensynet til andre stater. Dette hensyn er også reflektert i reglene om grovt skadeverk i strl. § 292, jf. § 291, som oppstiller «skade på grenseskjel mot naborike» som ett blant flere kriterier for anvendelse av denne bestemmelse. Hvis det ikke dreier seg om skadeverk, men om borttakelse, vil bestemmelsene om simpelt (strl. § 257) og grovt tyveri (strl. § 258) kunne komme til anvendelse. Borttakelse av grenseskjel er imidlertid ikke blant kriteriene for grovt tyveri, men opplistingen i § 258 er ikke uttømmende. At det er f.eks. et grensemerke som er stjålet, kan derfor medføre at tyveriet regnes som grovt.

Ødeleggelse av grenseskjel eller falsk merking er dessuten en egen straffbar handling, jf. strl. § 188, men for denne bestemmelsen er det krenkelsen av bevisverdien som begrunner straffbarheten, jf. bestemmelsens plassering i kapitelet om dokumentfalsk. Strafferammen er høy; fengsel inntil 5 år.

Bestemmelsen er nok særlig myntet på grensene mellom eiendommer, men den gjelder også merkingen av rikets grenser. 1

For skade på grensegaten kan strl. § 396 om forskjellige former for rettsstridig bruk og beskadigelse av grunn i annens besittelse tenkes å få anvendelse. Har handlingen ført til utsletting av grensemerke, er straffen fengsel inntil 6 måneder. Ved skadeverk kan også den mildere bestemmelse i strl. § 391 få anvendelse.

Straffeloven av 2005 vil bringe endringer i rettstilstanden. I siste delproposisjon til den, Ot.prp. nr. 22 (2008-2009), er beskadigelse av grenseskjel ikke blant kriteriene for grovt skadeverk, se § 352. Det særlige straffebudet om borttaking m.m. av grensemerke er beholdt, men strafferammen er satt ned til bot eller fengsel inntil 1 år, se § 364.

Nevnes bør også straffebestemmelsen i ny utlendingslov § 108. Den er meget detaljert til å være et forvaltningsrettslig straffebud. Den alminnelige strafferammen er bøter eller fengsel inntil 6 måneder. Den gjelder bl.a. for passering utenfor godkjent grenseovergangssted. For ulovlig bruk og formidling av utenlandsk arbeidskraft, forledelse og beslektede handlinger går strafferammen til bøter eller fengsel i 2 år. For den som hjelper til med ulovlig innreise eller opphold stiger rammen for fengselsstraff til 3 år. Den som i vinnings hensikt enten driver organisert ulovlig virksomhet i innreiseøyemed eller utsetter noen for livsfare i forbindelse med ulovlig innreise, kan straffes med inntil 6 års fengsel.

Straffeloven av 2005 er vedtatt, men er, som ny utlendingslov, ennå ikke satt i kraft. 2 Spørsmålet for utvalget er derfor om det ved utformingen av en ny straffebestemmelse skal forholde seg til gjeldende rett eller til den rettstilstand som vil komme. Svaret er avgjørende for hvordan straffebudet i en ny grenselov skal lyde. I straffeloven av 2005 er således skillet mellom forbrytelser og forseelser fjernet. Det er gitt nye regler om forsøk (§ 16), om medvirkning (§ 15), om særdeles skjerpende omstendigheter (§ 77) og om konsekvensene av at bot kan anvendes i tillegg til fengselsstraff (§ 32). Det er gjort endringer når det gjelder tiltalekompetansen innen påtalemyndigheten i sak mot utlending som ikke er bosatt i Norge (strpl. § 65 nr. 4).

Utvalget har funnet det best å innrette straffebudet etter den nye straffelovgivningen.

Utformingen av straffebudet bør bestemmes av følgende momenter:

(1) Det er ikke nødvendig å gå så detaljert til verks som i ny utlendingsl. § 108, men man bør ha to straffenivåer, ett for alminnelige overtredelser og ett for grove. Grenseovertredelse kan være en passende samlebetegnelse.

(2) Som grov grenseovertredelse bør særlig regnes handlinger som rammer grensegate og grensemerke, Norges så vel som nabostats. Strafferammen for grov overtredelse bør, som nå, korrespondere med strafferammen for grovt skadeverk (og grovt tyveri), dvs. at den bør være fengsel i 6 år.

(3) Strafferammen for alminnelig grenseovertredelse bør være tilstrekkelig til at det gis pågripelsesadgang etter strpl. § 171. Det krever en strafferamme på mer enn 6 måneder. Behovet for pågripelse må forstås på bakgrunn av at landegrensene i stor grad går i utmark. Avstandene til politistasjonene kan være lange. Lignende forhold har man i sjøen. Innbringelse etter politiloven gir for knapp frist. Mange overtredere er utenlandske turister. Effektiv håndheving og rask oppfølging med straffereaksjon er nødvendig.

(4) Skyldkravet bør være forsett eller uaktsomhet. Både forsøk og medvirkning bør være straffbart, men det er unødvendig å opplyse om det i straffebudet, idet det følger av strl. av 2005 §§ 15 og 16. For at forsøk skal kunne straffes, må imidlertid strafferammen være på fengsel i 1 år eller mer. 3

(5) Den foreslåtte strafferammen for grov grenseovertredelse betyr at det er et redusert behov for å anvende denne bestemmelse i idealkonkurrens med straffelovens bestemmelser om tyveri, skadeverk og borttaking av grensemerke. Disse bestemmelser bør derfor vike for grenselovens straffebud så lenge det er tale om beskadigelse av grensegate eller grensemerking, herunder fjerning av merking, selv om det etter gjeldende lære skulle være adgang til å dobbeltsubsumere. Dermed unngår man også komplikasjoner når det gjelder tiltalekompetansen, jf. pkt.6.

Andre begrensninger når det gjelder å anvende grenselovens straffebud i ideal- eller realkonkurrens med andre straffebestemmelser bør ikke fastsettes. Det betyr at hvis det etter gjeldende lære ikke kan dobbeltsubsumeres, må det straffebud som har høyest strafferamme velges.

(6) Tiltalekompetansen bør ligge hos politiet, også når det er tale om grov overtredelse. Grunnen til dette er at de aller fleste forhold vil kvalifisere for bot eller kortere fengselsstraff. Det dreier seg om avgjørelser som vil være kurante for den lavere påtalemyndighet. Det dreier seg også om avgjørelser som kan haste fordi gjerningsmannen ofte er utlending på reisefot.

I siste delproposisjon til straffeloven av 2005, s. 391 sp. 2 flg. er det uttalt at hvis tiltalekompetansen ønskes lagt til politiet selv om strafferammen overstiger fengsel i 1 år, bør dette bestemmes i den enkelte lov. Det vil derfor bli gjort, men det er ikke nok. Etter ny nr. 4 i strpl. § 65 skal tiltale i saker mot utlending som ikke er bosatt i Norge tas ut av riksadvokaten når handlingen er forøvet i utlandet. Som nevnt er skade i eller tyveri fra grensegate/grensemerke tilhørende nabostat ikke uvanlig. Det er intet behov for at disse saker går til riksadvokaten bare fordi gjerningsmannen er en utenlandsk turist. Ved grenseovertredelser er det forøvrig ikke reaksjoner ved lovovertredelser som kan skape problemer i naboforholdet, men unnlatelsen av å reagere. Det er altså viktig å legge til rette for effektiv håndheving. Utvalget vil derfor foreslå en endring i strpl. § 65 nr. 4 slik at tiltale mot denne kategori utlendinger ikke behøver tas ut av riksadvokaten. Det bør være tilstrekkelig at endringsregelen gjelder grenseovertredelser etter grenseloven. Utlendingers overtredelse av andre straffebud vil være såpass sjeldne at de bør kunne følge hovedregelen for utlendinger som har begått straffbare handlinger utenfor Norge.

Riksgrenselovens særbestemmelser om adgang til å foreta ransaking og beslag og beslutte inndragning uavhengig av straffesak eller mistanke om straffbar handling foreslår utvalget opphevet, jf. foran under avsn. 5.6.