Del 1
Innledning og bakgrunn

1 Innledning

1.1 Sammendrag

1.1.1 Bakgrunn

Utvalgets arbeid

Adopsjonsutvalget ble oppnevnt av regjeringen 29. august 2008. Barne- og likestillingsdepartementet nedsatte deretter en referansegruppe for utvalget bestående av representanter for adopsjonsorganisasjonene, myndighetene samt ulike interessegrupper.

Referansegruppen har bidratt til utvalgets arbeid i form av to møter samt skriftlige innspill. Utvalget har også tatt i betraktning en rekke andre innspill fra organisasjoner og privatpersoner. Dette gjelder både de som er sendt direkte til utvalget og de som er oversendt utvalget fra departementet.

Det er ikke foretatt en helhetlig gjennomgang av adopsjonsinstituttet og -politikken i nyere tid og under gjeldende samfunnsforhold. Adopsjon var gjenstand for utredning i NOU 1976: 55 Adopsjon og adopsjonsformidling, men denne utredningen representerte ingen samlet vurdering av adopsjonsområdet. Heller ikke i forbindelse med at nåværende adopsjonslov ble vedtatt i 1986, ble det egentlig foretatt en mer helhetlig gjennomgang av adopsjonsfeltet. Det har skjedd store endringer i samfunnet etter denne tid. Fruktbarheten har gått markert ned og interessen for adopsjon er økt i Norge og verden for øvrig. Adopsjon er i denne perioden blitt regulert gjennom internasjonale konvensjoner. Dette er viktige forhold som utvalget har lagt vekt på i sin gjennomgang av adopsjonspolitikken.

Se nærmere i kapittel 1.

Perspektiver og samfunnsmessig bakgrunn

Adopsjonsutvalget har utredet hva et barneperspektiv innebærer og dessuten andre overordnede formål med adopsjon.

Utvalget slutter seg fullt og helt til at prinsippet om at barnets beste skal være styrende på adopsjonsområdet og at det derfor er viktig å få frem barneperspektivet. Barneperspektivet er derfor omtalt særskilt. Adopsjonsutvalget vil uttrykke støtte til adopsjonsinstituttet og vil fremheve at internasjonal adopsjon er klart ønskelig og i det store og hele til det beste for barn. Adopsjonsut­valget har i sitt arbeid tatt utgangspunkt i og har hatt som mål å synliggjøre og fremme barns interesser i størst mulig grad i adopsjonsspørsmål.

I kapitlet om «Perspektiver og samfunnsmessig bakgrunn» inngår sentrale nasjonale og internasjonale data, statistikk og opplysninger som beskriver utviklingen på adopsjonsområdet. Utvalget beskriver bakgrunnen for denne utviklingen, som kan oppsummeres slik:

Barns rettigheter på adopsjonsområdet ble styrket gjennom FNs barnekonvensjon fra 1989 og Haagkonvensjonen fra 1993. Konvensjonene bestemmer at internasjonal adopsjon bare kan finne sted der barnet ikke kan få tilfredsstillende omsorg i sitt hjemland, hvilket har ledet til økt satsning på nasjonal adopsjon i opprinnelseslandene. Ufrivillig barnløshet øker også i disse landene. Når interessen for nasjonal adopsjon øker i opprinnelseslandene, synes dette å ha som konsekvens at flere av de barna som er aktuelle for internasjonal adopsjon har behov for spesiell støtte og oppfølging. Økt fokus på menneskehandel i opprinnelseslandene bidrar videre til en strengere praksis med frigivelse av barn for internasjonal adopsjon.

Det har over år skjedd store endringer i hvilke opprinnelsesland som frigir barn for internasjonal adopsjon. I noen år var Kina det største opprinnelseslandet for internasjonal adopsjon til Norge. I 2005 kom 62 % av barna fra Kina, mens andelen var sunket til 28 % i 2008. I årene 2004 til 2007 sank antall adopsjoner til utlandet med 35 % i Kina, 48 % i Russland og 44 % i Sør-Korea. Samtidig økte antall adopsjoner til utlandet i flere andre opprinnelsesland, herunder Vietnam med 250 % og Etiopia med 98,5 %.

Det er endrede holdninger til og praksis for internasjonale adopsjoner i flere opprinnelsesland. Særlig gjelder dette Sør-Korea hvor forholdene har forandret seg svært mye fra tiden da internasjonale adopsjoner startet opp der. Kina er blant de land som har frigitt mange barn for adopsjon til utlandet, men det har vært en merkbar reduksjon i antall adopsjoner de senere år. Kina ser i dag mer kritisk på egen praksis, og blant annet har de nesten stoppet adopsjoner til enslige adoptanter. Kina har også satset på nasjonale adopsjoner og delvis åpnet for at kinesiske familier får ha mer enn ett barn. Vi fikk en kraftig økning i adopsjoner fra Romania etter Ceausescus fall i 1989, men også der er virksomheten sterkt redusert i de senere årene. En tilsvarende tendens har vi sett i andre østeuropeiske land, noe som kan ha sammenheng med et ønske om medlemskap i EU, idet EU stiller seg kritisk til visse aspekter ved internasjonale adopsjoner.

Parallelt med reduksjonen i antall adopsjoner fra land som har spilt en dominerende rolle innen internasjonale adopsjoner, er nye land kommet til så som Etiopia, Guatemala og Sør-Afrika. Mye tyder på at adopsjonsvirksomheten forflytter seg og får feste i land som er preget av fattigdom, nød og uholdbare tilstander for ivaretakelse av små barns behov. I slike land vil det være mange barn med behov for spesiell hjelp og støtte. Naturkatastrofer og krig vil kunne ramme nye land i årene som kommer, og dette vil føre til at barn som frigis for adopsjon i langt større grad vil omfatte barn med behov for spesiell hjelp og støtte. Kravene i konvensjoner og rekommandasjoner for å sikre forsvarlig adopsjon vil likevel kunne begrense adopsjonsmuligheter fra slike områder, se kapittel 2.4.4 og 14.8.1.

Norge har ligget på topp når det gjelder antall internasjonale adopsjoner målt i forhold til befolkningsmengde hvert år fra 1998 til 2007. Etter 2002 har antall formidlinger til Norge vært synkende, og nådde en foreløpig bunn i 2008 med 304 formidlinger. Første halvår 2009 ble det formidlet 135 barn gjennom adopsjonsorganisasjonene. Det ligger følgelig an til en videre nedgang i 2009. Antall saker som gjelder barn med behov for spesiell støtte, det vil si saker som er behandlet i Faglig utvalg, er doblet fra 2005.

Det er en klar tendens til nedgang i antall internasjonale adopsjoner både i Europa og USA, noe som følgelig må ses på bakgrunn av de ovennevnte forhold. Antall adopsjoner til Danmark sank med 16,3 % og i Norge med 5,5 % i 2001-2004. Enkelte land har imidlertid hatt en økning i samme periode. Internasjonale adopsjoner har økt med 122 % i Irland, 89 % i Italia og 61 % i Spania. Se kapittel 1.1.4 for informasjon om fortsatt reduksjon i antall formidlinger 2002–2008 (nordisk).

Når det gjelder de nasjonale adopsjonene er det ikke skjedd tilsvarende store endringer senere år. Fra 2006 til 2008 er det årlig gitt mellom 21 og 37 bevillinger til fosterbarnadopsjon. Dette omfatter

• tvangsadopsjon, jf. barnevernloven § 4-20

• fosterbarnadopsjon der biologisk forelder samtykker, jf. adopsjonsloven § 7

• adopsjoner av personer over 18 år, det vil si tidligere fosterbarn.

Totalt over disse tre år er det maksimalt gitt 11 adopsjonsbevillinger i Bufetat region på grunnlag av tvangsadopsjon, følgelig en svært liten andel. Rundt halvparten av antall fosterbarnadopsjoner årlig gjelder person over 18 år, det vil si tidligere fosterbarn. Antall stebarnadopsjoner har ligget på mellom 174 og 236 i årene 2006 til 2008. Adgangen til stebarnadopsjon i partnerskap gav seg utslag i statistikken i form av en økning i antall stebarnadopsjoner. Andelen stebarnadopsjoner i partnerskap var 30 i 2006, 70 i 2007 og 64 i 2008.

Adopsjonsutvalgets vurderinger og forslag bygger som nevnt på sentrale formål med adopsjon som at adopsjonen skal være til barnets beste samt på data, statistikk og opplysninger om den internasjonale og nasjonale utviklingen på adopsjonsområdet.

Utvalgets vurderinger og forslag er også forankret i utvalgsmedlemmenes kompetanse samt oppdatert kunnskap og forskning om adopsjon og barns utvikling.

I Norge har vi lite forskning knyttet til nasjonale adopsjoner, herunder anonyme samtykkeadop­sjoner av ukjent barn, adopsjoner av fosterbarn og stebarn. Internasjonalt finnes det imidlertid mye forskning som klart viser at adopsjon er den løsningen som gir de beste prognoser for senere god utvikling sammenholdt med andre omsorgstiltak for barn som ikke kan vokse opp hos sine biologiske foreldre. Dette under forutsetning av at adopsjonen foregår på en faglig og etisk forsvarlig måte.

Det finnes derimot betydelig mer forskning om internasjonale adopsjoner, også i Norge. Samlet sett gir forskningsresultatene et positivt bilde av hvordan barn som er adoptert fra utlandet klarer seg i sine nye familier og hjemland. Dette må sies å være et optimistisk resultat, ikke minst fordi mange av barna har hatt en vanskelig og til tider traumatisk start på livet. De fleste synes å utvikle seg på lik linje med barn som vokser opp hos sine biologiske foreldre. Det er viktig at de positive forskningsresultatene rundt internasjonale adopsjoner blir publisert og gjort kjent i befolkningen. Det vil kunne påvirke våre holdninger til adopsjon og til ny innsats på dette feltet.

Samtidig dokumenteres det i forskningen at rundt en tredjedel av barna får en del problemer hovedsakelig knyttet til språk, læring og identitet. Denne andelen er heller ikke vesentlig større enn hva en finner i den vanlige befolkningen, men problemene kan være av noen annen karakter.

Forskningen dokumenterer imidlertid at det er en liten prosentandel, 3–5 %, som viser mer alvorlig problematikk. Denne prosentandelen er noe høyere enn hva en finner blant barn og unge som har vokst opp hos sine biologiske foreldre. Følgelig er det spesielt nødvendig at adoptivforeldre forberedes på å kunne forebygge og møte mulige vansker som kan oppstå, og at de også får veiledning og oppfølging etter at barnet er kommet.

I de siste årene er det som nevnt registrert en stor nedgang i antall barn som er tilgjengelig for adopsjon fra utlandet. De barna som blir adoptert har i økende grad behov for spesiell støtte og er noe eldre enn tidligere. Koblet opp mot et økende antall utfrivillig barnløse, kan det bety en økning i barn med høyere adopsjonsalder og barn med behov for spesiell hjelp og støtte. Vi har få studier som kan gi oss forskningsbasert kunnskap om hvordan barn med behov for spesiell støtte klarer seg i sine nye familier, og hvordan familiene mestrer situasjonen. Et omfattende langtidsstudium av barna som ble adoptert fra Romania på slutten av 1980-tallet konkluderer med betydelige gevinster, også ved adopsjon av eldre barn, til tross for langvarige påkjenninger og forsømmelser forut for adopsjonen.

Se nærmere i kapittel 2.

Adopsjonsutvalget gir nedenfor et sammendrag av utredningens mest sentrale forslag og vurderinger.

1.1.2 Rettskildene på adopsjonsområdet

Utvalgets forslag

• Alle bestemmelser om adopsjon av bindende karakter nedfelles i lovgivning.

Utvalget mener at rettskildebildet på adopsjonsområdet er for fragmentert og uoversiktlig. Praksis i Bufetat har etter utvalgets syn for stor betydning som rettskilde etter gjeldende rett. Det må foretas en grundig gjennomgang av departementets mange ulike skriftlige retningslinjer slik at bestemmelser kan nedfelles i lovgivning, det vil si i lov eller forskrift.

Utvalget foreslår at vedtak i klagesaker gjøres tilgjengelig i anonymisert resyméform på Adopsjonsportalen: en ny portal for myndighetenes informasjon om adopsjon på Bufetats hjemmesider.

Se nærmere i kapittel 3.

1.1.3 Vilkår for adopsjon, krav til søkerne

Vilkår for adopsjon

De generelle vilkår for adopsjon omfatter adopsjonsloven § 2 om at adopsjonen vil bli «til gagn for barnet», adopsjonens virkning for barnet, barnets mening, samtykke fra foreldrene samt krav til adoptivforeldrene. Utvalget foreslår i § 2 en språklig endring ved at «til gagn for barnet» endres til «barnets beste».

De mer spesifikke vilkår for adopsjon, herunder det som kan beskrives som krav til søkerne, har utvalget relatert til de enkelte adopsjonssaker og behandlet særskilt.

Se nærmere i kapittel 5.

Nærmere om krav til søkerne ved internasjonal adopsjon

Utvalgets forslag

• Krav til søkerne av mer objektiv karakter som alder, helse, vandel, bolig, økonomi og ekteskapets varighet reguleres i lov eller forskrift.

• Søkers alder skal være under 42 år på søknadstidspunktet. Det åpnes for begrensede unntak.

• Krav til søkers helse tydeliggjøres. Det utarbeides en skriftlig veileder.

Noen sentrale krav til søkerne er av en slik karakter at Adopsjonsutvalget mener at de ikke utelukkende bør utledes av grunnvilkåret «til gagn for barnet» i adopsjonsloven § 2. Det bør stilles enkelte minstekrav til søkerne som er av en slik karakter at disse bør fastsettes i lov eller forskrift.

Adopsjonsutvalget mener at søker som hovedregel ikke bør være eldre enn 40–42 år på søknadstidspunktet for adopsjon av de yngste barna. Adopsjonsutvalget understreker at en aldersgrense på 42 år på søknadstidspunktet er den absolutt høyeste aldersgrense utvalget vil anbefale. Utvalget har tatt utgangspunkt i denne øverste aldersgrensen ved formuleringen av sitt forslag. I praksis vil en alder ved søknad på 40–42 år gi en alder ved selve adopsjonen på 45–47 år. Utvalget foreslår videre:

• unntaksbestemmelser for flergangssøkere samt for ektefeller med aldersforskjell

• ny adgang for eldre søkere til å adoptere eldre barn og barn med behov for spesiell støtte.

Adopsjonsutvalget mener videre at det er behov for et tydelig helsekrav nedfelt i lovgivning, og at det i tillegg er viktig at myndighetene sikres et bedre grunnlag for å vurdere søkers helse. Utvalget foreslår derfor at det utarbeides en veileder for vurdering av søkers helse samt at det gis adgang til spesialistundersøkelser av søkers helse.

Ved vurderingen av krav til alder og helse er det lagt vekt på de krav som gjennomgående stilles i samarbeidslandene.

Se nærmere i kapittel 6.

Særlig om vilkår ved nasjonal adopsjon

Utvalgets forslag

• Det bør gjelde samme krav til søkerne ved nasjonal adopsjon av ukjent barn som ved internasjonal adopsjon av ukjent barn.

• Posisjonen til biologisk forelder som ikke bor sammen med barnet foreslås styrket i stebarnssaker.

• Adopsjonsutvalget foreslår at det gis adgang til stebarnadopsjon der barnet bare har én juridisk forelder og denne er død.

• Det bør videre gis adgang til stebarnadopsjon etter skilsmisse der barnets biologiske far er dokumentert ukjent.

Se nærmere i kapittel 8–11.

1.1.4 Adopsjonsformidling og internasjonalt samarbeid

Utvalgets forslag

• Adopsjonsformidling av ukjent barn bør bare kunne foretas gjennom godkjent organisasjon.

• Dersom adopsjonsorganisasjonene skal ivareta forvaltningsoppgaver på vegne av myndighetene etter Haagkonvensjonen, må dette nedfelles i lovgivning.

• Driftsstøtten til organisasjonene bør økes og bli en egen post på statsbudsjettet, slik at den blir offentlig og kan bli mer forutsigbar.

• Organisasjonene må få større muligheter til å drive bistandsarbeid.

• Adopsjonsutvalget foreslår styrket engasjement i internasjonalt samarbeid om adopsjon og et økt barnefokus i norsk bistandspolitikk.

Det har skjedd en opphopning av søkere i organisasjonene. Over 2000 søkere eller søkerpar har formidlingsbekreftelse fra organisasjonene. Rundt 1600 søkere har forhåndssamtykke og står i kø for tildeling, det vil si at de venter på tildeling i opprinnelseslandet. Antall formidlinger var 304 i 2008. Dette innebærer at det godkjennes flere søkere årlig enn antall formidlinger årlig, samtidig som organisasjonene heller ikke makter å ta inn det store etterslepet.

Det er nå kun et lite antall søknader om tillatelse til å starte adopsjonsformidling i nye land til behandling hos adopsjonsmyndighetene. Det er intet som tyder på at antall formidlinger i etablerte samarbeidsland vil øke i tiden fremover, tvert imot.

Myndighetene har gitt norske organisasjoner tillatelse til formidling i 18 land. Danske organisasjoner har tillatelse til samarbeid i 26 land, mens tallet for svenske organisasjoner er 36. Internasjonale adopsjoner formidlet gjennom organisasjonene har falt betydelig mer i Norge enn i Danmark og Sverige. Mens antallet er redusert med 59 % i Norge fra 2002 til 2008, er reduksjonen 36 % i Danmark og 44 % i Sverige.

Utvalget foreslår at organisasjonene gis større adgang til å drive bistandsarbeid. De fleste opprinnelsesland krever bistand for å etablere samarbeid. Myndighetene må i samråd med organisasjonene finne gode ordninger for etisk bistandsarbeid i tråd med Haagkonvensjonen. Samtidig må myndighetenes tilsynsarbeid på dette området økes. Dette vil bedre organisasjonenes økonomi og øke mulighetene for nye samarbeids­avtaler.

Driftsstøtte til organisasjonene bevilges etter årlig søknad til departementet. Denne ble justert til 1,2 millioner kroner i 2008, men lå på samme nivå fra 1991 til 2007, hvor denne utgjorde 1 million kroner. Organisasjonene utfører en rekke myndighetsoppgaver etter Haagkonvensjonen uten at driftsstøtten er relatert til dette.

Dersom adopsjonsorganisasjonenes rammevilkår forbedres i tråd med utvalgets forslag, vil organisasjonene kunne utvikle flere nye samarbeidsland.

Det ideelle ville være at det ikke var behov for internasjonal adopsjon, og at opprinnelseslandene maktet å sikre sine foreldreløse barn oppvekst i en permanent familiesituasjon i hjemlandet. Dette er neppe mulig verken på kort eller mellomlang sikt. Det bør være et legitimt politisk mål å legge til rette for at flere barn, som med sikkerhet er reelt foreldreløse, kan sikres en god oppvekst i en familie som følge av internasjonal adopsjon.

Norsk politikk synes å være at økt norsk internasjonal aktivitet ikke vil lede til flere internasjonale adopsjoner. Utvalget mener likevel at myndighetene har et handlingsrom her. Myndighetene bør også i større grad og på ulike måter bistå organisasjonene slik at disse kan ivareta oppgaven med å etablere nye samarbeidsland.

Norge bør videre styrke det internasjonale engasjementet for å øke antall tiltredelser til Haagkonvensjonen samt sette trykk på arbeidet med å motvirke adopsjoner som er i strid med konven­sjonen.

Adopsjonsutvalget ser ingen grunn til at Norge bør arbeide for å inngå bilaterale avtaler med opprinnelsesland som allerede er medlemmer av Haagkonvensjonen. Inngåelse av slike avtaler synes å være en ikke-eksisterende praksis medlemsland imellom. Norge bør følge samme linje som andre mottakerland som er medlemmer av Haagkonvensjonen.

Adopsjonsutvalget forutsetter imidlertid at myndighetene fremover setter av tilstrekkelig med ressurser til arbeid med bilaterale avtaler med ikke-medlemsland der slike avtaler settes på dagsorden. Det må ikke være slik at manglende ressurser og manglende prioritering hos myndighetene bidrar til å forlenge behandlingstiden i slike saker.

Spørsmålet om inngåelse av bilaterale avtaler forutsetter avklaringer av interne rettsforhold i opprinnelseslandet samt vurderinger av om disse rettsforhold er i samsvar med konvensjonskrav. Adopsjonsutvalget støtter den praksis at konvensjonskravene legges til grunn også ved adopsjonssamarbeid med land som ikke er medlemmer i Haagkonvensjonen. Ved internasjonal adopsjon foreligger det en risiko for menneskehandel, og konvensjonskrav skal bidra til at slik risiko reduseres og aller helst elimineres. Adopsjonsutvalget mener for øvrig at myndighetenes arbeid mot menneskehandel må styrkes og inngå som et ledd i økt internasjonalt engasjement på adopsjonsområdet.

Det bør være en målsetting at Norge blir et mer attraktivt mottakerland for internasjonale adopsjoner sett fra opprinnelseslandenes side. Etter Haagkonvensjonen er det opp til det enkelte opprinnelsesland å bestemme hvilke mottakerland det er ønskelig å formidle barn til.

Myndighetenes internasjonale engasjement kan etter utvalgets mening ikke ha fokus på å tilfredsstille bestemte søkergruppers behov. Barneønsket er legitimt, men utvalget viser til at norske myndigheters internasjonale engasjement må ta utgangspunkt i hensynet til barna og opprinnelseslandenes ønsker.

Se nærmere i kapittel 12–15.

1.1.5 Barn med behov for ­spesiell støtte

Utvalgets forslag

• Adopsjonsmyndighetene må legge til rette for at flere barn med behov for spesiell støtte kan få adoptivforeldre i Norge.

Tildeling av barn med behov for spesiell støtte skjer nå i Faglig utvalg, noe som er et unntak fra hovedregelen om at tildeling skjer i opprinnelseslandet. Adopsjonsutvalget har funnet store svakheter både ved regelverk og saksbehandling på dette området. Forslag om ny utrednings- og godkjenningsprosess samt forslag om støtte og tiltak før og oppfølging etter adopsjonen er ment å skulle bøte også på disse svakhetene.

Adopsjonsutvalget mener det bør skje en oppfølging av barna og adoptivfamiliene slik at både politikken og regelverket på området kan evalueres. Oppfølging vil også belyse hvilke behov barna og familiene har for støtte, herunder etteradopsjonstiltak. Haagkonvensjonens krav om ikke-diskriminering tilsier at alle barn skal ha samme mulighet til å bli adoptert. Norge kan ikke følge en politisk kurs der vi i realiteten søker etter bare de lett adopterbare barna og lar andre grupper av barn bli værende igjen i opprinnelseslandene. Adopsjonspolitikken må forankres også i opprinnelseslandenes behov, slik at det legges til rette for internasjonal adopsjon av de barna som har behov for det.

Det kan og tenkes at økt tilrettelegging for internasjonal adopsjon av barn med behov for spesiell støtte, kan føre til en økning av slike adopsjoner. Samtidig kan dette lede til en økning også i antall adopsjoner av små barn og barn uten på forhånd kjente støttebehov.

Se nærmere i kapittel 15.

1.1.6 Myndighet og saksbehandling

Utvalgets forslag

• Alle adopsjonssøknader sendes Bufetat region som skal forberede og utrede alle adopsjonssaker. Kommunene skal ikke lenger utrede slike saker.

• Det må bli større adgang til å avslå klare avslagssaker om adopsjon av kjent barn før full utredning av saken er gjennomført.

• Utrednings- og godkjenningsforløpet for internasjonal og nasjonal adopsjon av ukjent barn faseinndeles. I fase 1 utredes og avgjøres de mer objektive vilkår for adopsjon som alder, helse med mer. Fase 2 består av obligatorisk adopsjonsforberedende kurs. I fase 3 utredes den individuelle egnethet og endelig vedtak om godkjenning fattes.

• Det skal i tilknytning til de enkelte regionene i Bufetat oppnevnes fem regionsråd av departementet som skal fatte vedtak i adopsjonssaker. Videre foreslår utvalget at departementet skal oppnevne et Adopsjonsråd i tilknytning til direktoratet i Bufetat. Adopsjonsrådet skal være klageinstans over vedtak som fattes i regions­rådene samt ha enkelte andre oppgaver. Faglig utvalg for adopsjonssaker foreslås nedlagt som følge av disse forslagene.

• Adopsjonsutvalget foreslår at det etableres nye godkjenningsrammer:

  • «allmenn godkjenning 0–3 år»

  • «utvidet godkjenning 3–5 år og/eller andre mindre støttebehov»

  • «utvidet godkjenning 5 år+ og/eller andre større støttebehov».

• Adopsjonsutvalget foreslår at regionsrådene skal godkjenne alle tildelinger ved adopsjon av ukjent barn. Vedtak om tildeling kan påklages til Adopsjonsrådet.

  Utvalget foreslår at søkerne ved tildeling får tilbud om veiledning hos uavhengige spesialister innen medisin oppnevnt av myndighetene.

Siktemålet med opprettelsen av regionsråd og Adopsjonsrådet er å styrke det faglige grunnlaget for vedtaket samt å sikre at vedtaket fattes i et kollegialt organ. Disse enhetene vil ikke være nye forvaltningsorganer, men inngå i Bufetat og således være underlagt departementet.

Bufetat region og Bufdir vil være sekretariat for henholdsvis regionsrådet og Adopsjonsrådet.

Se nærmere i kapittel 16–18.

1.1.7 Støtte og tiltak før og etter adopsjon

Utvalgets forslag

• Adopsjonsforberedende kurs gjøres obligatorisk både ved internasjonal og nasjonal adopsjon av ukjent barn.

• Utvalget vil tilrå at de adoptivfamilier som har behov for hjelp i de første årene etter adopsjon av ukjent barn, gis tilbud om rådgivning og veiledning.

• Myndighetene må ta et større ansvar for utadrettet informasjon om adopsjon gjennom etablering av en adopsjonsportal som bør administreres av Bufdir.

• Utvalget foreslår at Bufdir styrkes. Dette som et første steg på veien mot et kompetansesenter som kan formidle kunnskap om og veilede personer som gjennom sitt arbeid kommer i kontakt med adopterte og deres familier.

• For å heve kunnskapen om adopsjon foreslår utvalget at Nasjonalt bibliotek for barnevern og familievern utvides til å omfatte adopsjon.

Det er behov for å styrke kompetanse om adopsjon både hos søkerne, hos særlige aktører som helsestasjon, barnehage, skoler og så videre samt i samfunnet som sådan.

Det har vært drøftet hvordan kompetanse om adopsjon kan bygges opp i Norge. Utvalget ser at det på sikt kunne være ønskelig med et eget kompetansesenter, men ser at veien dit er lang og at et første skritt på veien kunne være å styrke kompetansen i Bufdir.

Adopsjonsutvalget mener at de store mulighetene som foreligger for formidling av kunnskap om adopsjon via Internett, må utvikles. Utvalgets foreslår derfor å etablere en digital adopsjonsportal i Bufetat samt å utvide Nasjonalt bibliotek for barnevern og familievern til også å omfatte adopsjon.

Utvalget har fremmet noen helt konkrete forslag på området for støtte og tiltak etter adopsjon samt kompetanseutvikling. Når utvalget ikke har formulert flere spesifikke forslag, har dette blant annet sammenheng med at adopsjonsmyndighetene på noen områder bør initiere et samarbeid med andre myndigheter og virksomheter, eksempelvis de myndigheter som har ansvar for utdanning av førskolelærere, lærere og helsepersonell. Adopsjonsutvalgets vurderinger kan derfor inngå som et bakteppe for myndighetenes videreutvikling av adopsjonsfeltet.

Se nærmere i kapittel 20–21.

1.1.8 Opplysninger om biologisk opphav

Utvalgets forslag

• Bufetat region skal behandle alle henvendelser om adopsjon og biologisk opphav.

• Det gis lovgivning eller retningslinjer om hvordan retten til innsyn skal håndteres både for nasjonalt og internasjonalt adopterte.

• Adopsjonsutvalget foreslår at det skal gjelde et krav om å begrunne innvilgelser i alle adopsjonssaker for å sikre at den adopterte får en reell innsynsrett i sakens sentrale opplysninger.

Se nærmere i kapittel 22.

1.1.9 Særlige spørsmål

Utvalgets forslag

• Det inntas en bestemmelse i adopsjonsloven som forbyr vederlag ved adopsjon.

• Bevisbyrdekrav ved adopsjon tydeliggjøres og dels skjerpes. Adopsjonsutvalget foreslår at adopsjonsloven § 2 endres slik at adopsjonsbevilling bare må gis der det «klart må antas» at adopsjonen vil bli til barnets beste.

Se nærmere i kapittel 5.6 og 19.

1.1.10 Økonomiske og administrative konsekvenser

Utvalget mener det er mulig å oppnå store effektiviseringsgevinster dersom forslagene gjennomføres, samtidig som forslagene er nødvendige for å oppnå en adopsjonsprosess der både barneperspektivet og søkerne ivaretas bedre enn i dag. Adopsjonsutvalget har i utredningen hatt effektivisering og kortere saksbehandlingstid som sentrale målsettinger i sitt arbeid.

Se nærmere i kapittel 23.

1.2 Utvalgets mandat, sammen­setning og arbeid

1.2.1 Oppnevning og mandat

Adopsjonsutvalget ble oppnevnt ved kongelig resolusjon 29. august 2008. Utvalget ble gitt følgende mandat:

«Bakgrunn for mandatet:

Adopsjon er ofte gjenstand for diskusjon i media og i den offentlige debatt. Fokus er rettet både mot det etablerte systemet for behandling av søknad om adopsjon og myndighetenes praktisering av regelverket.

Status for norsk adopsjonspolitikk

Departementet er opptatt av å legge forholdene til rette for forsvarlige ordninger når det gjelder både innenlands- og utenlandsadopsjon og for at behandlingen av adopsjonssaker skal foregå på en god og betryggende måte. På denne bakgrunn har departementet i de senere årene lagt vekt på å få relevant regelverk på plass. Flere viktige spørsmål knyttet til adopsjon er derfor blitt drøftet og tatt stilling til. Dette gjelder blant annet innarbeiding av kapittelet i adopsjonsloven som regulerer formidlingen av norske og utenlandske adopsjoner og Norges ratifikasjon av Haagkonvensjonen om vern av barn og samarbeid ved internasjonale adopsjoner. Nye regler om stebarnsadopsjon i registrert partnerskap, er innført. En bestemmelse om barns rett til å få uttale seg før det tas avgjørelse om adopsjon, ble inntatt i adopsjonsloven i forbindelse med innarbeidingen av FNs barnekonvensjon i norsk rett. Ny organisering for behandling av søknad om adopsjon ble iverksatt fra 1. januar 2004. Et forslag om felles ekteskapslov for heterofile og homofile par har nylig vært ute på høring, der det foreslås at homofile ektepar skal kunne bli vurdert for adopsjon på lik linje med heterofile ektepar. Departementet har også gjennom årene tildelt midler til ulike forskningsprosjekt om adopsjon. Et tilbud om adopsjonsforberedende kurs for førstegangssøkere i offentlig regi er igangsatt.

Dagens organisering av adopsjonssaker

Det er regionene i Barne-, ungdoms- og familieetaten som i førsteinstans behandler søknad om innenlandsadopsjon og søknad om forhåndssamtykke til adopsjon av barn fra utlandet. Kommunene bistår adopsjonsmyndighetene i å opplyse søknaden, herunder utreder søkere som ønsker å adoptere et norsk eller utenlandsk barn. Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet er klageinstans over regionenes vedtak. Direktoratet er også sentralmyndighet etter Haagkonvensjonen om vern av barn og samarbeid ved internasjonale adopsjoner. Adopsjonsformidling av barn fra utlandet skjer gjennom de tre private organisasjonene; Adopsjonsforum, Verdens Barn og InorAdopt, som har fått myndighetenes tillatelse til å drive slik virksomhet. Det er myndighetene i barnas opprinnelsesland som frigir barnet for adopsjon og som hovedregel tildeler foreldre til det enkelte barn. Hvorvidt en adopsjon av et utenlandsk barn skal gjennomføres i Norge eller i utlandet, avhenger av hvilket land barnet kommer fra. Faglig utvalg for adopsjonssaker er oppnevnt for å foreta tildeling eller godkjenne opprinnelseslandets forslag om tildeling av foreldre til barn fra utlandet med særlige behov. Utvalget foretar også utvelgelse av adoptivforeldre til norske barn der foreldrene har bedt myndighetene om bistand til å finne et adoptivhjem til barnet.

Talloversikter

Utenlandsadopsjon utgjør i dag hovedtyngden av antallet gjennomførte adopsjoner i Norge. I verdenssammenheng har vi fram til det siste vært ett av de land som mottar flest utenlandsadopterte barn sett i forhold til folketallet. Tall fra Bufdir viser at det i 2004 ankom 706 adoptivbarn fra utlandet gjennom de tre norske godkjente adopsjonsorganisasjonene, Adopsjonsforum, Verdens Barn og InorAdopt. I 2006 var tallet gått ned til 448. Når det gjelder innenlandsadopsjonene utgjør stebarnsadopsjonene langt de fleste av sakene. I 2006 ble det i følge Bufdirs talloversikter gjennomført om lag 145 stebarnsadopsjoner, rundt 30 fosterbarnsadopsjoner og 7 adopsjoner der barnets biologiske foreldre har bedt myndighetene om bistand til å adoptere bort barnet sitt.

Rettsvirkninger av adopsjon og utøvelse av skjønn

Ved adopsjon får adoptivbarnet etter norsk rett samme rettsstilling som om det hadde vært adoptivforeldrenes egnefødte barn. Samtidig faller rettsforholdet til den opprinnelige slekten bort. Adopsjon er derfor svært inngripende for dem den gjelder, og et adopsjonsforhold kan ikke oppheves. På denne bakgrunn må myndighetene få brakt på det rene hvor veloverveid og begrunnet søknaden om adopsjon og eventuelle erklæringer fra biologiske foreldre og barnet er. Adopsjonsloven av 1986 inneholder ingen formålsbestemmelse utover bestemmelsen om at adopsjonsbevilling bare må gis når det kan antas at adopsjonene vil bli til gagn for barnet. Selv om det foreligger objektive kriterier i loven, forskrifter og retningslinjer, er saker etter adopsjonsloven saker som overlater til myndighetene å utøve stor grad av skjønn. Dette stiller faginstansene overfor store krav til fagligheten i det skjønnet som utøves.

Mandat:

Det er i de senere årene, først og fremst gjennom regelverket, tatt stilling til viktige spørsmål knyttet til adopsjon. Dette gjelder også organiseringen av arbeidet med adopsjonssakene. Det er imidlertid lenge siden det har vært foretatt en gjennomgang av adopsjonspolitikken som setter adopsjon inn i en bredere faglig og samfunnsmessig sammenheng. Tiden er derfor inne til å foreta en nærmere drøfting av de mange ulike sidene ved adopsjon for å belyse hva som bør være myndighetenes oppgaver og ansvar på dette feltet.

På denne bakgrunn skal utvalget utrede hva som ligger i formålet med adopsjon i dag og belyse hvilke dilemmaer som naturlig reiser seg i denne forbindelse. Det skal i utredningen legges vekt på å få frem barneperspektivet og det skal tas utgangspunkt i gjeldende adopsjonslov om at en adopsjon skal være til barnets beste. Utredningen skal omfatte både innenlands- og utenlandsdopsjonene. Problemstillingene skal belyses ut i fra et juridisk, sosialfaglig og etisk perspektiv, der vårt forhold til internasjonale forpliktelser må inkluderes.

Med utgangspunkt i gjeldene regelverk skal utvalget etter dette blant annet belyse og eventuelt foreslå endringer når det gjelder:

• Hva som bør være offentlige myndigheters ansvar og oppgaver på adopsjonsfeltet.

• Myndighetenes behandling av søknad om adopsjon, herunder hvordan partene i adopsjonssaken blir ivaretatt.

• Tidsperspektivet fra søknaden om adopsjon blir mottatt av myndighetene til adopsjonen er gjennomført, herunder samordning mellom de instanser som er involvert i adopsjonssaken.

• Kommunens bistand når det gjelder å opplyse en adopsjonssak, herunder utredningen av adoptivsøkerne ved utenlands- og innenlandsadopsjon.

• Kravene norske myndigheter stiller til adoptivsøkere i lys av de krav utenlandske myndigheter setter til de samme søkerne, herunder kravet til søkernes helse og alder.

• Oppgave- og ansvarsfordelingen mellom myndighetene og de private organisasjonene ved adopsjon av barn fra utlandet, herunder myndighetenes tilsynsansvar med utenlandsadopsjonene.

• Spørsmål knyttet til omgåelse av regelverket ved utenlandsadopsjon der en adopsjon blir gjennomført uten norske myndigheters samtykke på forhånd.

• Stebarnsadopsjonene, herunder kravene myndighetene stiller.

• Behandlingen av saker som gjelder barnets rett til opplysninger om sitt biologiske opphav.

Utredningen skal i tillegg:

• Gi en samlet oversikt over den kunnskap vi i dag har om adopterte og deres familiesituasjon. Behovet for eventuell ytterligere forskning på adopsjonsfeltet skal vurderes.

• Gi en kort beskrivelse av adopsjonsinstituttet i de andre nordiske landene.

Det ble innført ny organisering for behandling av adopsjonssakene gjeldende fra 2004. Det legges derfor til grunn at søknad om adopsjon fortsatt skal behandles og avgjøres av regionene i Barne-, ungdoms- og familieetaten med Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet som klageinstans.

Økonomiske, administrative og andre vesentlige konsekvenser av forslagene skal utredes i samsvar med utredningsinstruksens kapitel 2. Minst ett forslag skal baseres på uendret ressursbruk.

Utvalget skal legge fram sitt arbeid for Barne- og likestillingsdepartementet i form av en NOU innen 1. september 2009. »

Utvalgets frist ble senere korrigert til 1. oktober 2009.

Utvalget har hatt følgende sammensetning:

• Harald Hove, advokat, Bergen (leder)

• Lena Renate L. Bendiksen, førsteamanuensis dr. juris, Tromsø

• Monica Dalen, professor dr.philos, Oslo

• Magne Raundalen, barnepsykolog, Bergen

• Elizabeth Skogrand, informasjonssjef, Røyken.

Utredningsleder Trude Sveen i Barne- og likestillingsdepartementet har vært utvalgets sekretær fra 19. oktober 2008.

1.2.2 Referansegruppen for utvalget

Adopsjonsutvalget ble orientert av departementet 3. november 2008 i notats form om at departementet hadde nedsatt en referansegruppe for utvalget bestående av representanter fra adopsjonsorganisasjonene, myndighetene samt ulike interessegrupper:

• Adopsjonsforum

• Asker kommune

• Barneombudet

• Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet (Bufdir)

• Bufetat region

• Enestående adoptanters forening

• Faglig utvalg for adopsjonssaker

• Foreningen adopterte

• Forum for koreanskfødte barn

• Funksjonshemmedes fellesorganisasjon

• InorAdopt

• Nettverk for spedbarn og småbarns psykiske helse

• Verdens Barn

• Ønskebarn.

I forbindelse med innkalling til det første møtet med referansegruppen ble det avklart at Barneombudet ikke ønsket å være medlem i referansegruppen.

1.2.3 Utvalgets arbeid

Adopsjonsutvalget hadde sitt første møte 29. september, herunder et innledende møte hvor blant andre daværende ekspedisjonssjef Haktor Helland samt avdelingsdirektør Tone G. Smith fra departementet var til stede.

Det har til sammen blitt avholdt tolv ordinære utvalgsmøter, hvorav to ble holdt over to dager. Ett møte ble avholdt i Bergen, mens øvrige møter er avholdt i Oslo.

Utvalget har videre hatt to møter med referansegruppen for utvalget. I tillegg har et samlet utvalg hatt særmøte med Faglig utvalg. Utvalgsleder og sekretær har videre hatt særmøte med Utenriksdepartementet.

Etter mandatet skal utvalget gi en kort beskrivelse av adopsjonsinstituttet i de andre nordiske land. Etter en innledende utredning av nordisk rett besluttet utvalget å ha et hovedfokus på dansk og svensk rett idet dette var mest relevant for utvalgets arbeid. Adopsjonsutvalget gjennomførte en studiereise til København 14. og 15. april hvor utvalget møtte Familiestyrelsen, Statsforvaltningen Hovedstaden samt organisasjonen DanAdopt.

Til grunn for utvalgets arbeid ligger også en rekke innspill fra privatpersoner. Enkelte av disse er sendt utvalget direkte, men utvalget har også fått kopier i anonymisert form av korrespondanse mellom privatpersoner og departementet/statsråden. Flere medlemmer av referansegruppen har videre sendt inn skriftlige innlegg til utvalget.

Utvalget takker Knut Steenberg for velvillig gjennomgang av tekstens fremstillinger av gjeldende rett. Gjennomgangen ble foretatt som et ledd i kvalitetssikringen i forbindelse med sluttfasen av utvalgsarbeidet.

1.3 Utvalgets begrepsbruk

Adopsjonsutvalget har funnet det hensiktsmessig å foreslå ny begrepsbruk i adopsjonssaker for å sondre mellom saker som har henholdsvis nasjonal og internasjonal forankring samt saker som gjelder henholdsvis kjent og ukjent barn. Dette gir mulighet for å bruke felles begreper i alle saker og å kombinere begrepene etter situasjonen i den enkelte sak.

Det er sentralt å kunne identifisere en sak som «internasjonal» idet dette stiller krav om at saksbehandling og vedtak skal være i tråd med den internasjonale Haagkonvensjonen som Norge har tiltrådt. Ved å erstatte begrepet «utenlandsadopsjon» med «internasjonal adopsjon» oppnås bedre samsvar med internasjonal begrepsbruk.

Utvalget bemerker at begrepet «innenlandsadopsjon der foreldre samtykker til adop­sjonen», som i dag er mye benyttet, ikke gir en dekkende beskrivelse av denne sakstypen idet samtykke fra forelder med foreldreansvar er nødvendig i alle adopsjonssaker av mindreårige som ikke er tvangssaker etter barnevernloven. 1 Utvalget foreslår derfor at «nasjonal adopsjon av ukjent barn» benyttes. Ved å benytte begrepet «ukjent» får man frem det som er felles ved nasjonal og internasjonal adopsjon av ukjent barn: at barnet er ukjent for søkerne.

Begrepene «opprinnelsesland» og «samarbeidsland» vil i mange tilfelle være overlappende og bli brukt om hverandre. Begge begrep refererer seg til de land hvor adoptivbarna, ved internasjonal adopsjon, har sin opprinnelse og således de land myndighetene og organisasjonene samarbeider med. Valg av begrep vil avhenge av den konkrete sammenhengen det brukes i.

Adopsjonsutvalget anser at begrepet «barn med spesielle behov» er upresist og foreslår at dette erstattes med begrepet «barn med behov for spesiell støtte». Nytt begrep er mer treffende idet det er behovet for støtte som er sentralt i adopsjonssammenheng. Endrede begreper, som er mer i samsvar med moderne språkbruk, vil ha den funksjon at fokus i adopsjonssaken og ved støtte og tiltak før og etter adopsjonen dreies mot hvilken støtte søkerne, adoptivfamilien og samfunnet for øvrig kan tilby barnet.

Støtte og tiltak før og etter adopsjonen omtales ofte som pre- og postadopsjon i adopsjonsfaglige sammenhenger. Preadopsjon omfatter blant annet adopsjonsforberedende kurs. Adopsjonsutvalget benytter for det meste begrepet «støtte og tiltak før og etter adopsjon» som et samlebegrep om de ulike former for støtte og tiltak som er aktuelle ved internasjonal adopsjon av ukjent barn.

Adopsjonsutvalget viser til at Haagkonvensjonen og Guide to Good Practice 2008 omtaler «private adoptions», noe utvalget kaller «private adopsjoner». Adopsjonsutvalget viser til at det mest nærliggende ville være å benytte «uavhengige» adopsjoner om «independent adoptions». Utvalget finner imidlertid at dette begrepet ville være for positivt ladet og har således valgt å oversette dette til «tilfeldige adopsjoner». Dette begrepet illustrerer de ulike former for tilfeldigheter som gjerne ligger til grunn for slike adopsjoner.

Adopsjonsutvalget benytter i hovedsak begrepet «myndighet» så langt råd er om personell kompetanse, det vil si hvilke organer som har myndighet i adopsjonssaker. Dette er begrunnet i behovet for å ha et tydelig skille mot begrepet «faglig kompetanse».

Det refereres en rekke ganger i denne utredningen til Barne-, ungdoms- og familieetaten, som her er fortkortet til «Bufetat». «Bufetat» benyttes om hele etaten og inkluderer Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet (Bufdir), de fem regionene samt fagteam. Utvalget bruker «Bufetat region» eller «regionen» når dette er nødvendig. Der det refereres til «departementet» vil dette være Barne- og likestillingsdepartementet, der ikke annet fremgår av sammenhengen.

Utvalgets bruk av begrepene «til gagn for barnet» og «til barnets beste» er omtalt i kapittel 5.2.2.

1.4 Utvalgets forståelse av mandatet

Adopsjonsutvalget har lagt til grunn at mandatet er bredt og at det er en helhetlig gjennomgang av adopsjonsområdet som er oppdraget for utvalget. På departementets hjemmesider er mandatet inntatt i pressemeldingen som understreker at statsråden vil ha en «ein full gjennomgang av adopsjonsfeltet» samt at det «er lenge sidan adopsjonspolitikken var gjenstand for ei samla vurdering».

Adopsjon var gjenstand for utredning i NOU 1976: 55 Adopsjon og adopsjonsformidling, men denne utredningen representerte ingen samlet vurdering av adopsjonsområdet. Heller ikke i forbindelse med at nåværende adopsjonslov ble vedtatt i 1986, ble det egentlig foretatt en mer helhetlig gjennomgang av adopsjonsfeltet.

Det har skjedd store endringer i samfunnet og i familiekonstellasjonene etter denne tid. Fruktbarheten har gått markert ned og interessen for adopsjon er økt, både i Norge og verden for øvrig. Internasjonal adopsjon er i denne perioden blitt internasjonalt regulert gjennom Haagkonvensjonen.

Adopsjon reiser mange spørsmål som etter mandatet skal drøftes «ut ifra et juridisk, sosialfaglig og etisk perspektiv, der vårt forhold til internasjonale forpliktelser må inkluderes». Utvalget vil legge til at drøftelsene i utvalget har inkludert også samfunnsmessige og barnepsykologiske perspektiver.

Utvalget hadde sitt første møte 29. september 2008, men ble ikke operativt før departementet engasjerte sekretær som tiltrådte 19. oktober 2008. Utvalget har således i praksis hatt mindre enn ett år til rådighet. Det er ikke foretatt en helhetlig gjennomgang av adopsjonspolitikken og adopsjonsinstituttet i nyere tid og under gjeldende samfunnsforhold. Adopsjonsfeltet reiser en rekke store og sammensatte problemstillinger. Utvalget ser at det kunne vært ønskelig å drøfte også andre spørsmål enn de som har fått plass i utredningen, men utvalget har måttet gjøre noen prioriteringer innenfor den knappe tidsfristen.

Departementet har parallelt med utvalgets arbeid tatt enkelte initiativ på adopsjonsområdet. Utvalget viser til at departementet fremmet høringsutkast 16. april 2009 om åpen adopsjon etter barnevernloven samt om innstramming i adopsjonsloven når det gjelder anerkjennelse av internasjonale adopsjoner på grunnlag av statsborgerskap. Videre har departementet nylig besluttet at Bufetat region øst skal delegeres oppgaver til å være førsteinstans ved behandling av enkelte adopsjonssaker. 2 Adopsjonsutvalget har således ikke sett det som sin oppgave å utrede nevnte forhold nærmere. Utvalget vil imidlertid påpeke at adgang til åpen adopsjon er en så sentral endring av gjeldende rettsvirkninger av adopsjon at det ville vært ønskelig at endringen hadde vært gjenstand for utredning i dette utvalget.

Adopsjonsutvalget mener at det ville falle innunder mandatet å drøfte samboeres adopsjonsadgang, men utvalget har på grunn av den korte tidsfristen ikke kunnet prioritere dette.

Farskapsutvalget oppfordret Adopsjonsutvalget til å foreta en drøftelse av begrepsbruken på likekjønnede foreldre i adopsjonssaker. 3 Adopsjonsutvalget har i nærværende NOU ikke hatt mulighet for å prioritere dette. Adopsjonsutvalget har heller ikke tolket mandatet slik at utvalget skulle ha et særlig fokus på saker om adopsjon i partnerskap. Det vises til Ot.prp. nr. 33 (2007–2008) Om lov om endringer i ekteskapsloven, barnelova, adopsjonsloven, bioteknologiloven mv. (felles ­ekteskapslov for heterofile og homofile par) som nylig har vurdert spørsmål på adopsjonsom­rådet. Utvalget legger til grunn at begrepsbruken når det gjelder partnere bør tilsvare den som ellers gjelder i stebarnssaker. Dette innebærer fortsatt bruk av de kjønnsnøytrale begrepene «søker» og «søkers ektefelle» eller «søkers partner». Tilsvarende begreper kan brukes ved adopsjon av stebarn der barnet er født av surrogatmor. Den som adopterer vil i adopsjonssammenheng anses som «adoptanten», «adoptivmor» eller «adoptivfar». Adopsjonsutvalget anser at det faller utenfor dette utvalgs mandat å ta stilling til hvilke begreper som bør benyttes i andre sammenhenger, eksempelvis ved registrering hos folkeregistermyndigheten.

Det er forutsatt i mandatet for Adopsjonsutvalget at regionene i Bufetat fortsatt skal behandle og avgjøre søknader om adopsjon:

«Det ble innført ny organisering for behandling av adopsjonssakene gjeldende fra 2004. Det legges derfor til grunn at søknad om adopsjon fortsatt skal behandles og avgjøres av regionene i Barne-, ungdoms- og familieetaten med Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet som klageinstans.»

Adopsjonsutvalget har lagt dette til grunn for sine forslag. Utvalget forstår «regionen» dit hen at dette omfatter Bufetat region som sådan, noe som omfatter både regionkontoret samt fagteam. Adopsjonsutvalget forstår videre at mandatet gir anledning til å foreslå at det opprettes nye vedtaksprosedyrer innenfor Bufetat region.

2 Perspektiver og samfunnsmessig bakgrunn

2.1 Innledning

Utredning av «Perspektiver og samfunnsmessig bakgrunn» omfatter flere forhold som danner premisser for utvalgets vurderinger og forslag.

Utvalget innleder i kapittel 2.2 med å sette hovedfokus på formål med adopsjon samt på enkelte mer overordnede dilemmaer.

I henhold til utvalgets mandat skal det i denne utredningen «legges vekt på å få frem barneperspektivet og det skal tas utgangspunkt i gjeldende adopsjonslov om at en adopsjon skal være til barnets beste». Barneperspektivet er det formål som legitimerer hele adopsjonsinstituttet, og utvalget har således drøftet barneperspektivet og barnets beste særskilt i kapittel 2.3.

Adopsjonsutvalget presenterer i kapittel 2.4 sentrale data, statistikk og opplysninger om adopsjon. Her legger utvalget frem opplysninger både om nasjonale og internasjonale forhold. Adopsjonsutvalget refererer til blant andre Peter Selmans forskning som dokumenterer omfanget av internasjonal adopsjon i global sammenheng.

Det er i utvalgets mandat direkte sagt at utvalget skal gi «en samlet oversikt over den kunnskap vi i dag har om adopterte og deres familiesituasjon. Behovet for eventuell ytterligere forskning på adopsjonsfeltet skal vurderes». I kapittel 2.5 presenterer utvalget kunnskap om og forskning spesifikt knyttet til adopsjon. Dette er i det alt vesentlige knyttet til internasjonal adopsjon. Så langt denne forskningen gir et kunnskapsgrunnlag, har utvalget lagt disse til grunn for sine vurderinger og forslag.

Barns vekst og utvikling utgjør en helt sentral bakgrunn for problemstillinger knyttet til adopsjon. Det innebærer at oppdatert, forskningsbasert kunnskap får stor betydning for deler av denne utredningen. Dette gjelder så vel adopsjonsspesifikk forskning som nyvinningene innen generell utviklingspsykologi. Barns utvikling er behandlet i kapittel 2.6.

Samtidig med fremveksten av ny barnekunnskap, har det skjedd store endringer i utforming og utøvelse av foreldrerollen. På denne bakgrunn har utvalget invitert to forskere, dr. psychol Hanne Cecilie Braarud og professor dr. philos. Frode Thuen, til å skrive hvert sitt bidrag til utvalgets arbeid. Bidragene har dannet bakteppe for utvalgets vurderinger og forslag og er tatt inn som vedlegg til utredningen. Hanne Cecilie Braarud gir en oversikt over ny forskning som kan belyse hvilke kompenserende tiltak som kan anvendes for å fremme utviklingen hos barn som er blitt eksponert for tidlige brudd og påkjenninger for øvrig. Frode Thuen skriver om moderne foreldreskap og illustrerer hvilke utfordringer alle foreldre møter ved utøvelse av foreldreskap i vår tid som preges av store samfunnsmessige, kulturelle og teknologiske endringer.

2.2 Formål med adopsjon

2.2.1 Innledning

Adopsjonsutvalget vil innledningsvis uttrykke støtte til adopsjonsinstituttet som sådan og vil også fremheve at internasjonal adopsjon er klart ønskelig.

Utvalgets samlede utredning omfatter i realiteten en lang rekke drøftelser som også i stor grad berører temaer som kan betraktes som «formål og dilemmaer», herunder blant annet:

• hvilke krav stilles i dag til søkerne; og hvilke bør stilles fremover

• hvordan er barneperspektivet ivaretatt i gjeldende lovgivning; og hvordan bør det ivaretas fremover

• hvor stor vekt har det ukjente barnets interesser i forhold til søkers interesser i forvaltningspraksis; og hvordan bør disse interessene veies mot hverandre fremover.

Utvalget har likevel valgt å løfte ut noen mer overordnede og generelle forhold knyttet til formål og dilemmaer for særskilt behandling i nærværende kapittel. Utvalget har nedenfor et hovedfokus på «formål», men nevner også enkelte dilemmaer ved adopsjon av mer overordnet karakter. I kapittel 9 om stebarnadopsjon redegjør utvalget for noen spesifikke dilemmaer ved stebarnadopsjon.

Når det gjelder internasjonal adopsjon legger utvalget til grunn at barna vil kunne få det langt bedre hos godkjente adoptivforeldre i Norge med et gjennomtenkt motiv for å overta omsorgen for et barn, enn ved å bli værende i opprinnelseslandet. Forskning gir støtte til at det beste tiltaket for et barn som har opplevd tidlige brudd og står uten nære omsorgspersoner, er å få en varig positiv relasjon til voksne omsorgspersoner i en familiesetting. Dette innebærer at en adopsjon, forutsatt at den er forsvarlig, vil innebære et gode for barnet. Adopsjonsutvalget har hatt dette perspektivet – denne positive grunnholdningen til adopsjon – med seg i arbeidet med denne utredningen.

Adopsjon betyr å ta imot barnet som sitt eget. Formålet med en adopsjon vil for alle typer av adopsjonssaker være et ønske om å oppnå adopsjonens rettsvirkninger. Den sentrale rettsvirkningen ved adopsjon er at adoptivbarnet kommer i rettsforhold til adoptanten og således likestilles med adoptantens egenfødte barn. Hvilke rettsvirkninger som inntrer ved adopsjon av mindreårige er vesensforskjellig fra rettsvirkninger ved adopsjon av voksen person. Når ektefeller adopterer et mindreårig barn, får adoptantene ansvaret for barnets videre oppvekst, herunder foreldreansvaret og det ansvar som er knyttet til dette etter barnelova. Slike rettsvirkninger inntrer ikke ved adopsjon av voksen person. Det vil således være en rekke ulike problemstillinger som reiser seg knyttet til de forskjellige adopsjonssaker og adopsjonssituasjoner.

2.2.2 Adopsjon – et offentlig ansvar

Det krever som kjent ingen form for offentlig godkjenning for å bli biologiske foreldre. Slik sett er det å bli foreldre til et barn via adopsjon anner­ledes. Det krever etter dagens lov et offentlig vedtak, i utgangspunktet med myndighet lagt til departementet, for å komme i den posisjon at man får adoptere et barn.

Adopsjonsbevilling er en av de mest personlig inngripende vedtak offentlige myndigheter kan fatte. Et adopsjonsvedtak kan videre ha karakter av tvang både ved fosterbarnadopsjon, stebarnadopsjon og andre typer adopsjonssaker idet det er adgang til å innvilge en adopsjon til tross for protester fra en biologisk forelder uten del i foreldreansvaret for barnet. Tilsvarende der barnet er over 18 år.

Adopsjonsutvalget mener at myndighetene må utvikle adopsjonslovgivningen samt etablere en ny utrednings- og godkjenningsprosess for å sikre at formålet med adopsjon kan nås. Adopsjonsvedtak er av så inngripende karakter at de må fattes på et forsvarlig og kunnskapsbasert grunnlag. Adopsjonsutvalget mener at gjeldende utrednings- og godkjenningsprosess har svakheter som leder til at det oppstår en rekke dilemmaer både for søker, andre parter, utreder og adopsjonsmyndighetene. Det er også en svakhet at rettskildebildet på adopsjonsområdet er fragmentert og uoversiktlig. Utvalgets forslag tar sikte på å redusere antall dilemmaer på dette området, jf. kapittel 3.4 og 18.

Adopsjonsutvalget betrakter det også som et dilemma, all den stund adopsjon er et klart offentlig ansvar, at det ikke satses mer på støtte og tiltak før og etter adopsjonen. Se nærmere i kapittel 20.

2.2.3 Adopsjon i et barneperspektiv

Det at en adopsjon skal være et gode for barnet er fremhevet i gjeldende lov som det sentrale vilkåret for adopsjon ved at adopsjonsbevilling bare kan tillates når den vil bli til «gagn for barnet». Barneperspektivet legitimerer hele adopsjonsinstituttet. Utvalget har derfor drøftet barneperspektivet og barnets beste særskilt i kapittel 2.3. Adopsjon skal ta utgangspunkt i barnets situasjon, og adopsjon er bare berettiget dersom dette vil være forenlig med formålet om å sikre barnets interesser.

Ved adopsjon av kjent barn kan dilemmaer være knyttet til ivaretakelsen av barnet i adopsjonsprosessen. Ved adopsjon av ukjent barn kan dilemmaer være knyttet til å synliggjøre barneperspektivet ved utforming av regelverk samt å sikre at barneperspektivet har tilstrekkelig vekt ved utredning og vedtak.

Utvalget mener at myndighetene må legge til rette gjennom støtte og tiltak for adoptivsøkere, adoptivbarnet og adoptivfamilien før og etter adopsjonen for at formålet med adopsjon av ukjent barn skal kunne nås, det vil si at adopsjonen vil kunne bli til barnets beste. Utvalget viser til kapittel 20 hvor disse forhold behandles.

Utvalget viser til at myndighetenes holdning hittil har vært at internasjonalt adopterte og adoptivfamiliene kan få støtte gjennom det alminnelige hjelpeapparatet og ordinær helsetjeneste ved behov. Dette har vært begrunnet med at adoptivbarn ikke skal skille seg ut og at barnas støttebehov ikke nødvendiggjør særskilte støttetiltak. Adopsjonsutvalget mener at et dilemma er oppstått her idet mange adopterte og deres adoptivfamilier erfarer at de ikke får den støtten og de tiltak de har behov for gjennom det ordinære hjelpeapparatet. Nyere kunnskap og forskning om adopsjon og barns utvikling tilsier at den holdning som beskrives ovenfor må nyanseres nettopp av hensyn til barnet og adoptivfamiliene. Internasjonal adopsjon av ukjente barn som har opplevd ett eller flere brudd med mor og andre nære omsorgspersoner, har behov for å bli ivaretatt av adoptivforeldre som er tilstrekkelig forberedt og veiledet på barnets særskilte behov for støtte og oppfølging. Videre har mange barn og familier behov for å kunne søke støtte og veiledning etter adopsjonen i enheter som har spesifikk og oppdatert spisskompetanse på adopsjon. Adopsjonsutvalget mener at hvordan barnet blir ivaretatt disse første dagene og månedene i sin nye familie, er av vesentlig betydning for at adopsjonens formål skal kunne nås – at foreldrene skal kunne ta imot barnet som sitt eget.

Dilemmaer knyttet til identitet med mer er nærmere behandlet i kapittel 2.5 om kunnskaps- og forskningsstatus. 

2.2.4 Nærmere om likhet og likeverdighet

Det er et utbredt ønske hos adoptivforeldre at barna skal oppfattes som mest mulig like andre barn. Offentlige myndigheter har i praksis fulgt samme linje på en rekke områder, for eksempel ved helseoppfølging, i barnehage og skole. Dette ønsket og denne politiske holdningen har bidratt til å gjøre formidlingen av nyansert forskning vanskeligere.

Motivet om å fremheve fellestrekk og likhet er forståelig, men etter utvalgets oppfatning kan det hindre gjennomføring av nødvendige tiltak og oppfølging som kan bedre situasjonen for de adoptivbarn og adoptivfamilier som har behov for det. Aksept av forskjeller kan være en forutsetning for å oppnå større grad av likeverdighet.

En anerkjent adopsjonsforsker, David Kirk, hevdet tidlig at adoptivforeldre ofte sammenligner sitt foreldreskap med et biologisk foreldreskap. 4 Noen foreldre fremholder at det ikke er noen vesensforskjell mellom det å føde et barn og det å adoptere et barn. Kirk betegner en slik holdning som å «fornekte forskjeller». Andre erkjenner at det er en reell forskjell, men fremhever at begge måter å få barn på er likeverdige. En slik holdning beskriver Kirk som å «erkjenne forskjeller». Han mener videre at erkjennelse er den gunstigste måten å møte ulikheten i adoptivfamilien på, fordi foreldrene da vil åpne opp for kommunikasjon om adopsjonsforholdet.

Kirks forskning var utelukkende knyttet til nasjonale adopsjoner der forskjellen mellom adoptivbarnet og den nye familien ikke er synlig. Dalen og Sætersdal (1992) fant i sin forskning om internasjonale adopsjoner at Kirks modell måtte utvides for å forstå disse familienes situasjon. De innførte en tredje dimensjon, nemlig muligheten for å stresse eller overbetone forskjeller. Modellen kan også brukes til å illustrere den unge adoptertes situasjon. Det er faktisk mulig å bevege seg mellom de tre dimensjonene alt etter hvilke samfunnsarenaer den unge opptrer på. Innenfor familien er atmosfæren i overveiende grad preget av anerkjennelse. På skolen kan situasjonen være motsatt. Her vil en gjerne møte alle elever mest mulig likt. Dette kan imidlertid føre til at en for eksempel overser noen av adopterte barns språklige vansker. Når den unge adopterte så ferdes alene i nye omgivelser, kan bare et annerledes utseende føre til diskriminerende og rasistiske reaksjoner fra omgivelsene. Det er videre lett å stresse eller overbetone adopsjonsforholdet når det oppstår problemer enten hjemme eller på skolen. Da forklares plutselig alle reaksjoner ved å vise til at barnet er adoptert, og andre årsaksforhold dempes tilsvarende ned. Det er viktig at balansen mellom vektleggingen av disse dimensjonene blir gjenstand for en grundig individuell vurdering.

2.2.5 Adopsjon i et søker- og foreldre­perspektiv

Gjennom internasjonal og nasjonal adopsjon av ukjent barn er det barnet som tildeles foreldre. Det er viktig at barneperspektivet fremheves. Barneperspektivets forrang er sentralt og må reflekteres i lovgivning, forvaltningspraksis og saksbehandling.

Søkernes erfaringer, ønsker og motiver er mange og sammensatte.

Primærønsket om egenfødte barn er allment antatt og Adopsjonsutvalget mener at ønsket om egenfødte barn ikke er å anse som et negativt element i vurderingen for å bli godkjent som adoptivforeldre. Adopsjonsutvalget viser samtidig til at graviditet og adopsjon som parallelle prosesser reiser flere dilemmaer som er særskilt behandlet i kapittel 6.9.10. Det avgjørende er om de aktuelle foreldrene oppfatter adopsjon som en fullgod løsning og for øvrig har god motivasjon. Det vil trolig kunne være et positivt tilleggselement for noen adoptivsøkere at man ved adopsjon kan gi bedre livsvilkår for et barn som allerede er født. 

Ønsket om egenfødte barn og ofte langvarige forsøk med assistert befruktning innebærer at adoptivsøkere gjerne er vesentlig eldre enn foreldre til egenfødte barn. Dette reiser dilemmaer som er behandlet i kapittel 6.9.2.

Mange undres over at det er så lange ventetider for å adoptere fra utlandet, mens antallet foreldreløse barn i verden er økende. Det kan oppleves som et dilemma for søkerne at det er et stort antall barn i nød, mens antall barn som frigis for internasjonal adopsjon er så få. Slike dilemmaer er omtalt av utvalget i kapittel 14 om internasjonalt samarbeid og kapittel 15 om barn med behov for spesiell støtte.

Når det gjelder andre sakstyper som familieadopsjon, stebarnadopsjon og fosterbarnadopsjon, kan foreldreperspektivet relateres også til flere parter enn søker. Dette kan være søkers ektefelle og biologisk forelder som ikke bor eller har bodd sammen med barnet. Disse kan ha ulike rettigheter, interesser og ønsker i en adopsjonsprosess, noe som kan skape en rekke dilemmaer i adopsjonssaken. Slike forhold inngår i utvalgets vurderinger i utredningen kapittel 8–11 om vilkår for adopsjon samt i kapittel 17–18 om myndighet og saksbehandling.

2.2.6 Objektiv og subjektiv adopsjonsvirkelighet

Adopsjonsutvalget mener at det kan skilles mellom en objektiv adopsjonsvirkelighet og den mer subjektive adopsjonsvirkelighet.

I den objektive adopsjonsvirkelighet inngår den internasjonale og nasjonale utviklingen på adopsjonsområdet, en virkelighet som lar seg dokumentere og analysere. Sentrale data, statistikk og opplysninger over utviklingen i opprinnelsesland og mottakerland viser et nytt adopsjonsbilde, herunder at stadig flere av barna som frigis for internasjonal adopsjon har behov for spesiell støtte. Myndighetene må ved fastsettelse av lovgivning og praksis for internasjonalt adopsjonssamarbeid ta hensyn til Norges forpliktelser etter FNs barnekonvensjon og Haagkonvensjonen. Denne objektive adopsjonsvirkeligheten må kommuniseres utad slik at det skapes forståelse for hvilke rammer, begrensninger og muligheter som foreligger når det gjelder å øke antall internasjonale adop­sjoner eller øke adopsjonsmulighetene til bestemte grupper av søkere. Når det gjelder den viktige formidlingen av adopsjonsvirkeligheten, har den allmenne tilgangen til og bruk av nettbasert informasjon gitt nye og uante muligheter. Disse bør stadig utvides og forbedres. Dette er behandlet nærmere blant annet i kapittel 21.5. Legitime formål med adopsjon må først og fremst ta utgangspunkt i den objektive adopsjonsvirkeligheten.

Den subjektive adopsjonsvirkeligheten kan være summen av søkernes, adoptivbarnas og adoptivfamiliers erfaringer med adopsjon. Slike erfaringer må tas på alvor av myndighetene idet disse har et spesielt behov for å bli ivaretatt. Personlige erfaringer er sentrale som innspill til hvordan adopsjonsprosessen bør utformes i fremtiden.

Det vil i seg selv kunne oppstå utfordringer og dilemmaer dersom det oppstår et gap mellom den objektive adopsjonsvirkeligheten og den subjektive. Adopsjonsutvalget har til hensikt å beskrive den objektive adopsjonsvirkeligheten og samtidig formidle viktige budskap fra søkernes subjektive erfaringer.

2.3 Barneperspektivet, barnets beste

Barneperspektivet

I henhold til utvalgets mandat skal det i denne utredningen «legges vekt på å få frem barneperspektivet og det skal tas utgangspunkt i gjeldende adopsjonslov om at en adopsjon skal være til barnets beste».

Utvalget slutter seg fullt og helt til at prinsippet om at barnets beste skal være styrende på adopsjonsområdet, og at det derfor er viktig å få frem barneperspektivet. Utvalget finner det imidlertid nødvendig å se litt nærmere på hva det innebærer å «få frem barneperspektivet», samt hvordan det kan gjøres. Prinsippet om barnets beste trenger også å diskuteres noe nærmere.

Å fremstille noe ut fra barns perspektiv må språklig sett innebære at et tema blir fremstilt ut fra barns egne premisser, deres virkelighetsoppfatning, tanker, ønsker og behov. Adopsjonsutvalget har ikke mulighet til å få frem barns perspektiv på denne måten. Utvalget ønsker likevel å anlegge og synliggjøre et barneperspektiv i dette arbeidet, men da basert på utvalgets voksne forståelse av abstrakte barns tanker, ønsker og behov.

Dette innebærer at utvalget i dette arbeidet har tatt utgangspunkt i og har hatt som mål å synliggjøre og fremme barns interesser i størst mulig grad i adopsjonsspørsmål. Det vil således bli argumentert ut fra barns interesser og behov. Selvsagt vil også andre interesser og hensyn være relevante og bli trukket inn, men det mest sentrale vil være hensynet og interessene til barna.

Siden barn ikke selv kommer direkte til uttrykk i denne utredningen, vil utvalgsmedlemmenes syn på og erfaring med barn bli sentralt for det barneperspektivet som legges til grunn.

Utvalgets medlemmer har til sammen en variert og bred erfaring hva gjelder barn. Ulik faglig bakgrunn og erfaringer med arbeid med ulike barnegrupper og barn i ulike situasjoner, gir dette utvalget et variert og sammensatt syn på barn og deres tanker, ønsker og behov. Ulik faglig bakgrunn og ulike erfaringer har vært en klar styrke i utvalgets diskusjoner om barneperspektivet.

Det er ikke til å komme forbi at også utvalgsmedlemmenes personlige erfaringer er med på å prege utvalgets perspektiver på barn. Utvalgets medlemmer besitter både langvarig og mer kortvarig erfaring med ulike grupper av barn: adoptivbarn, stebarn, biologiske barn og barnebarn. Erfaringer med disse barna og med rollen som omsorgsperson har også vært med på å prege diskusjonene. Like fullt må det påpekes at det ikke er denne personlige delen av perspektivet som er mest fremtredende i en slik utredning. Her vil det sentrale være interesser og verdier som det er stor enighet om at er av betydning for barn, og som dermed er kommet til uttrykk i overordnede rettslige normer som menneskerettigheter og prinsipper, eller som er mer konkret forankret i vårt regelverk.

Tradisjonelt har perspektivet på barn vært preget av to ulike hovedsynspunkter. På den ene siden har paternalismen tatt utgangspunkt i utviklingspsykologi, og fokusert på at barnet ikke selv kan ivareta sine interesser og rettigheter, og derfor i stor grad trenger beskyttelse. Barnefrigjøringen tar derimot utgangspunkt i at barnet som menneske har samme rettigheter som andre mennesker, og barnets rett til å bestemme selv er dermed sentralt fra denne synsvinkelen.

De to opprinnelige deklarasjonene om barns rettigheter fra 1924 og 1959, hadde begge størst fokus på barnets behov for beskyttelse og velferd. Erklæringene inneholdt i liten grad noen anerkjennelse av barnet som et autonomt menneske, med egne meninger og rett til med- og selvbestemmelse. FNs barnekonvensjon fra 1989 anerkjenner i større grad at barn har selvstendige rettigheter, samtidig som barn er sårbare og behøver særskilt beskyttelse og støtte.

Barnekonvensjonen bygger dermed på et barneperspektiv som både anerkjenner barn som selvstendige individer, og som samtidig fremhever deres behov for beskyttelse. Fordi så mange land har tiltrådt konvensjonen, kan dette hevdes å være det nærmeste vi kommer et kollektivt barneperspektiv. Likefullt svekkes den kollektive enigheten av at mange land har tatt omfattende reserva­sjoner.

Begge rettighetene som er fremhevet i barnekonvensjonen er etter utvalgets mening viktige når barneperspektivet skal iakttas. Både barns behov for og krav på særskilt beskyttelse, og barns rett til respekt for sitt syn og til å få delta selv, må ivaretas. Avveiningen mellom dem vil variere ut fra situasjonen og spørsmålene som behandles, og ut fra barnets alder og modenhet. Noen enkel avveining er det imidlertid ikke. Avveiningen av disse til tider noe motstående hensyn, vil i utvalgets arbeid og utredning variere ut fra ulike typer spørsmål og ulike grupper barn det gjelder. Eksempelvis vil barnets behov for beskyttelse og omsorg være mest fremtredende for yngre institusjonsplasserte barn med behov for adoptivforeldre, mens barnets rett til respekt for sitt syn og til å delta, ofte kan bli mer fremtredende ved stebarnadopsjon av eldre barn.

Utvalget finner det vanskelig å gi en nærmere konkretisering av det barneperspektivet som er lagt til grunn i dette arbeidet. Utvalget mener imidlertid at det vil være tydelig gjennom hele utredningen at utvalgets mål først og fremst har vært å synliggjøre og fremme barns interesser i størst mulig grad. Det betyr ikke at utvalget dermed ikke har vært opptatt av de øvrige involvertes interesser, som biologiske foreldre, adoptivforeldre, steforeldre og fosterforeldre, de som ønsker å bli foreldre, øvrig familie til de involverte, adopsjonsorganisasjonene og offentlige etater og institusjoner. I så måte har utvalget hatt stor nytte av møtene med referansegruppen og øvrige innspill fra disse. Denne har vært bredt sammensatt, noe som har vært en styrke for utvalget når det gjelder til å få frem ulike interesser, behov og syn. Videre har referansegruppen på en god måte vært med på å fremme barneperspektivet og gi nyttige innspill ut fra gruppens omfattende erfaringer og kunnskap knyttet til adoptivbarn, adopsjonsprosessen og adopsjonslovgivningen.

Barnets beste

Det følger direkte av § 2 i lov 28. februar 1986 nr. 8 om adopsjon (adopsjonsloven) at adopsjon bare kan gjennomføres når det antas at adopsjonen vil bli «til gagn for barnet». Dette er i samsvar med § 48 i lov 8. april 1981 nr. 7 om barn og foreldre (barnelova) som fastslår at avgjørelser om foreldreansvar og bosted for barn først og fremst «skal rette seg etter det som er best for barnet». Disse presiseringene av at hensynet til barnets beste skal være styrende, er i samsvar med det overordnede prinsippet om barnets beste. Prinsippet kommer klart til uttrykk i FNs barnekonvensjon artikkel 3 og i Haagkonvensjonen artikkel 4. FNs barnekonvensjon har en egen artikkel 21 om adopsjon, hvor det klart fremgår at «the best interests of the child shall be the paramount consideration». Prinsippet om barnets beste har altså en klar menneskerettslig forankring.

Den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK) inneholder ikke noen direkte forankring av prinsippet om barnets beste, men det er likevel slik at Den europeiske menneskerettsdomstol (EMD) i økende grad henviser til og trekker inn prinsippet i sine vurderinger.

Selv om barnets beste fremstår som et prinsipp, er det i andre tilfeller mer naturlig å omtale barnets beste som et grunnleggende hensyn ved lovgivning som vedrører barn, og dermed som et hensyn som må vektlegges ved tolkning av lovene. I offentlige utredninger er det ofte vanlig å omtale barnets beste som en overordnet grunnverdi, slik det eksempelvis ble gjort i Befringutvalgets utredning NOU 200: 12 og i St.meld. nr. 40 (2001–2002) om barne- og ungdomsvernet. I andre relasjoner er prinsippet ytterligere konkretisert, eksempelvis som en vektet avveiningsnorm, se lov 17. juli 1992 nr. 100 om barneverntjenester (barnevernloven) § 4-1, eller som et konkret vilkår slik det er det for samtykke til adopsjon etter barnevernloven § 4-20 tredje ledd bokstav b.

Både FNs barnekonvensjon og øvrige lovfestinger av prinsippet om barnets beste viser til barnet i bestemt form entall. Det er således det enkelte barnets beste som skal være avgjørende. Slik vil det klart være når det skal tas stilling til konkrete spørsmål knyttet til et bestemt barn. Adopsjonen må være til det beste for barnet det gjelder.

Prinsippet om barnets beste har som nevnt ulike funksjoner. For noen av disse funksjonene er det barnas – i form av en større gruppe, barn flest eller flertallet av barns beste – som må legges til grunn.

Det er ikke et konkret barn som er gjenstand for utvalgets vurderinger. Adopsjonsinstituttet må i tilstrekkelig grad tilgodese hensynet til barn som gruppe. I tillegg må utvalgets vurderinger og forslag gi tilstrekkelig rom for at det kan tas hensyn til det spesifikke barnets beste i konkrete saker. Denne balansegangen er vanskelig, og kan lett komme i konflikt med viktige rettssikkerhetshensyn som forutberegnelighet og likebehandling.

Innholdsmessig gir prinsippet om barnets beste først og fremst anvisning på hva vurderingstemaet skal være. Dernest må det samtidig være klart at vurderingen ikke er helt fri og åpen. Utvalget kan således ikke på fritt grunnlag fastsette og legge vekt på hva utvalget mener er til barns beste i adopsjonsspørsmål. Selv om det åpenbart vil være et stort skjønnsmessig spillerom hvor utvalgets vurderinger og meninger vil ha stor betydning, må barnets beste særlig forstås i lys av barnekonvensjonens øvrige rettigheter.

Ved tilblivelsen av FNs barnekonvensjon hadde ikke diskusjoner rundt innholdet av prinsippet noen fremtredende plass. Verken innholdet i prinsippet eller mulige konflikter mellom barns beste og de spesielle rettighetene i konvensjonen, ble særlig diskutert. At innholdet ble tatt noe for gitt kan skyldes at uttrykket barnets beste allerede var godt kjent i de enkelte landenes lovgivning, samt et ønske om rom for at barnets beste kunne forstås på forskjellige måter og mer i samsvar med det enkelte lands kultur.

Uavhengig av dette er det lagt til grunn at barnets beste må forstås i sammenheng med de øvrige rettighetene som barnekonvensjonen gir. Disse gir på ulikt vis uttrykk for interesser eller løsninger som regnes som gode eller nødvendige for barn, og således interesser som generelt regnes å være til barnets beste.

Barnekonvensjonens rettigheter kan deles inn på ulike måter, jf. kapittel 3.3.3. For adopsjonsspørsmål kan det være grunn til å fremheve barnekonvensjonens fokus på å forhindre bort­føring, salg av og handel med barn, samt at barnet skal beskyttes mot alle former for utnytting. Videre er barnets rett til å kjenne sine foreldre, og til – så langt det er mulig – ikke å bli skilt fra disse, sentralt. Samtidig har barn en ubetinget rett til omsorg, derunder rett til tilstrekkelig levestandard, helsehjelp, skolegang, og så videre. Barnets rett til å gi uttrykk for sin mening og bli hørt i spørsmål som angår dem, må også særlig nevnes.

Barnekonvensjonens artikkel 21 gjelder direkte adopsjonsspørsmål, og fremhever at barnets beste skal være det overordnede hensynet. Artikkel 21 gir videre føringer som er med på å gi innhold til prinsippet om barnets beste. Se nærmere i kapittel 3.3.3 for en gjengivelse av bestemmelsen.

2.4 Sentrale data og statistikk av betydning for adopsjon

2.4.1 Innledning

Formålet med fremstillingen i nærværende kapittel er å gi en oversikt over data og statistikk som illustrerer hovedlinjer i samfunnsutviklingen av betydning for Adopsjonsutvalgets utredning. Fremstillingen bygger på informasjon fra Statistisk sentralbyrås (SSB) hjemmesider www.ssb.no. 5

Utvalgets fremstilling av den internasjonale utvikling på adopsjonsområdet i kapittel 2.4.4 er blant annet forankret i dr. Peter Selmans forsk­ning. 6

Når det gjelder den nasjonale utviklingen refereres det til opplysninger fra Statistisk sentralbyrå, adopsjonsorganisasjonene samt adopsjonsmyndighetene.

Spesifikk statistikk knyttet til myndighetenes behandling av adopsjonssøknader er hovedsakelig behandlet i tilknytning til de ulike typer adopsjonssaker i del 2 om vilkår for adopsjon.

2.4.2 Fruktbarhet og barnløshet

Norge

Fruktbarhetsøkningen i etterkrigstiden varte til midten av 1960-tallet og ble avløst av en nedgang som nådde bunnen på begynnelsen av 1980-tallet. Deretter økte fruktbarheten igjen noe og synes nå å ha stabilisert seg på om lag 1,9 barn per kvinne.

Samlet fruktbarhetstall må ligge rundt 2,1 for at folketallet ikke skal synke på lengre sikt, når det ses bort fra inn- og utvandring. I Norge har fruktbarhetstallet ligget under dette nivået siden midten av 1970-tallet.

Mødres gjennomsnittsalder ved første fødsel var 28,1 år i 2007. Gjennomsnittlig fødealder for alle fødsler ligger i 2008 på 30,3 år for kvinner, mens fedres gjennomsnittsalder var 33,4.

Kvinner i alderen 25–29 år hadde høyest fruktbarhetsrate i 2008, med 127,0 fødte barn per 1000 kvinner, etterfulgt av kvinner i aldersgruppen 30–34 år hvor raten var 125,6. Fruktbarheten synker brått i neste aldersgruppe 35–39 år, til 56,1. For kvinner i alderen 40–44 samt 45–49 år er fruktbarhetsraten på henholdsvis 9,8 og 0,4.

Det er blant kvinner i alderen 30–39 år fruktbarheten har økt mest. Fruktbarheten blant kvinner i alderen 15–24 år er halvert, sammenlignet med slutten av 1970-tallet. Omkring 1970 utgjorde tenåringsfødsler 20 % av alle førstefødsler, i dag er andelen under 5 %.

Andelen flerfødsler lå lenge på om lag 1 %. Fra slutten av 1980-tallet begynte andelen å øke, og er nå 2 %. Denne utviklingen antas å ha sammenheng med økningen i mødrenes fødealder og økt bruk av assistert befruktning.

Etter innføringen av lov om selvbestemt abort i 1978 har aborttallene ligget nokså stabilt mellom 14 000 og 16 000 aborter årlig. I 2007 utgjorde andelen aborter 25 % av alle levendefødte. Aborthyppigheten er særlig høy blant yngre kvinner i alderen 20–24 år.

Svært få kvinner får barn etter at de har blitt 45 år, mens det er noen menn som blir fedre i høyere alder. Andelen barnløse menn ved 50-årsalder og kvinner ved 45-årsalder er økende. I 2007 var 12 % kvinner barnløse ved 45-årsalder, mens 9 % var barnløse i 1990. Blant menn som var 50 år i 2007, var 18 % barnløse. I 1990 var 13,6 % menn på 50 år barnløse. Andelen barnløse menn ved 50-årsalder har økt mer enn andelen barnløse kvinner ved 45-årsalder.

Verden for øvrig

De siste tiårs fruktbarhetsfall er et generelt fenomen i Europa. For eksempel er det gjennomsnittlige fruktbarhetstallet i EU-landene nå 1,5, med Italia, Spania og Hellas nede på 1,3. I europeisk sammenheng er Norge blant de land med høyest fruktbarhet. Fødselsratene har sunket i de fleste deler av verden. I nesten alle industrialiserte land i verden, spesielt i de østlige og også i flere utviklingsland, ligger fruktbarheten under reproduksjonsnivået. 7 I den vestlige verden har lav fruktbarhet, sammen med dødelighetsnedgang, spesielt for spedbarn, lenge ført til aldring av befolkningen. Det samme er nå i ferd med å skje i mange utviklingsland, der andelen eldre øker raskt.

Ifølge FNs estimater fødes det i verden gjennomsnittlig om lag 2,7 barn per kvinne. Dette er over to barn færre enn på 1960-tallet, da tilsvarende tall var nesten 5 barn per kvinne. Det er imidlertid store forskjeller mellom ulike deler av verden i hvor mange barn kvinnene får. Rundt 2000 varierte fruktbarheten fra 1,07 barn per kvinne i Georgia til 8,0 barn per kvinne i Niger.

I den vestlige delen av verden var det en betydelig nedgang i fruktbarheten allerede på slutten av 1800-tallet. I mange utviklingsland begynte den første nedgangen i fruktbarheten på 1960-tallet. I Latin-Amerika gikk for eksempel fruktbarheten ned med nesten ett barn i løpet av 1960-årene. I Afrika derimot ble tegnene på fruktbarhetsnedgang synlige først på slutten av 1980-tallet. Fortsatt er det i Afrika sør for Sahara det har skjedd minst nedgang. Kina er et av de landene i verden som har hatt størst nedgang i fødselsratene. Fra slutten av 1960-tallet har denne gått ned fra rundt 6,0 til 1,8 barn per kvinne i dag. Utviklingen i Kina har stor betydning for den globale utviklingen fordi den kinesiske befolkningen utgjør en femtedel av verdens befolkning. I Øst-Europa har det vært en stor nedgang i fruktbarheten de senere år. Rundt 1990 hadde flere av disse landene fødselsrater på godt over 2 barn per kvinne, mens det cirka ti år senere var nede i 1,1 barn per kvinne i land som Russland, Den tsjekkiske republikk og tidligere Øst-Tyskland.

2.4.3 Familiekonstellasjoner og brudd

Ekteskap

Fra begynnelsen av 1970-tallet sank ekteskapshyppigheten, samtidig som antall skilsmisser økte. Det var 23 500 par som giftet seg i 2007.

Gjennomsnittsalderen for de som gifter seg første gang, øker fremdeles, slik den har gjort i mange år. Den var i 2007 33,7 år for menn og 30,8 år for kvinner.

Stadig flere finner seg en ektefelle fra utlandet. 20 % av alle ekteskap inngått i 2007 gjaldt ekteskap mellom norsk og utenlandsk borger. Det har særlig vært en stor økning i norske menns ekteskapsinngåelser med utenlandske kvinner.

Etter en langvarig økning i antall skilsmisser frem til begynnelsen av 1990-tallet, synes antallet nå å ha stabilisert seg. Om lag 45 % av inngåtte ekteskap kan forventes oppløst ved skilsmisse. Ut fra skilsmissemønsteret i 2007 er det beregnet at 11 % av ekteskapene vil ende i skilsmisse etter å ha vart i fem år.

Partnerskap

I 1993 ble også partnerskap som samlivsform omfattet av statistikken.

Det ble inngått 267 partnerskap i 2007, herunder 110 mellom menn og 157 mellom kvinner.

Fra og med 2000 har antall partnerskap som blir oppløst ved separasjon og skilsmisse, stadig økt. I 2007 ble 50 registrerte partnerskap oppløst ved skilsmisse, 70 partnerskap ble oppløst ved separasjon.

Samboerskap

Stadig flere velger å være samboere fremfor å gifte seg. Blant de under 30 år er det mer vanlig å være samboende enn gift.

Det foreligger ikke statistikk over antall sam­boere som flytter fra hverandre.

Aleneboende

Det er også slik at stadig flere bor alene. 39 % av husholdningene i Norge består nå av aleneboende, og disse utgjør nesten 18 % av alle personer.

Barn i familien

Det er om lag 1,2 millioner mindreårige barn i Norge. 8 Rundt 60 000 barn fødes årlig, halvparten av disse i ekteskap.

Statistikken for 2008 viser følgende om familieforholdene til barn på henholdsvis 1 år og 17 år: 9

• 46 % (56 %) bor med gifte foreldre

• 42 % (6 %) bor med samboende foreldre

• 10 % (23 %) bor med enten mor eller far

• 2 % (15 %) bor med mor og stefar eller med far og stemor.

Tre av fire barn i Norge bor sammen med begge foreldrene, gifte eller samboende.

Andelen barn som ikke bor sammen med begge foreldrene, er økt fra 18 til 25 % i løpet av de siste 20 årene.

Mens 18 % av mindreårige barn bor uten søsken, bor 44 % av alle barn sammen med én bror eller én søster.

2.4.4 Internasjonal adopsjon

2.4.4.1 Nedgang i antall internasjonale ­adopsjoner til Europa og USA

Vi opplever i dag en klar nedgang i antall internasjonale adopsjoner både i Europa og i USA. Det er flere årsaker til denne nedgangen, men noe skyldes nok endrede holdninger og praksis i flere land. Dette gjelder for eksempel Sør-Korea hvor forholdene har forandret seg markert fra tiden da internasjonale adopsjoner startet opp i landet. På 1970-tallet var Sør-Korea et utviklingsland med stor nød og fattigdom, men har nå utviklet seg til å bli et mer velstående samfunn. Som følge av dette er praksisen med internasjonale adopsjoner blitt kritisert, og Sør-Korea satser i dag langt mer på generell velferd for alle og øker innsatsen for å styrke nasjonale adopsjoner.

Kina er også et land som har frigitt mange barn for adopsjon til utlandet, men også her har reduksjonen i antall adopsjoner de senere årene vært merkbar. Kina ser i dag mer kritisk på egen praksis, og har innført strengere krav til søkerne. Adopsjon til enslige adoptanter er så å si stoppet opp. Kina har også satset på nasjonale adopsjoner og åpnet for at familier kan få mer enn ett barn.

Etter Ceausescus fall i 1989 økte antall adop­sjoner fra Romania, men også her er antall adop­sjoner sterkt redusert i de senere årene. En tilsvarende tendens gjelder i andre østeuropeiske land. Dette kan ha sammenheng med et ønske om medlemskap i EU, idet EU stiller seg kritisk til visse aspekter ved internasjonale adopsjoner.

Parallelt med reduksjonen i antall adopsjoner fra land som har spilt en dominerende rolle innen internasjonale adopsjoner, er nye land kommet til. Dette gjelder for eksempel Etiopia, Guatemala og Sør-Afrika. Mens enkelte land fases ut, kommer nye til. 10 Dette er gjerne land preget av fattigdom, nød og uholdbare tilstander for ivaretakelse av yngre barns behov. I disse landene vil det være mange barn med behov for spesiell hjelp og støtte. Naturkatastrofer og krig vil kunne ramme nye land i årene som kommer, og dette vil føre til at barn som frigis for adopsjon i langt større grad vil omfatte barn med behov for spesiell hjelp og støtte. Kravene i konvensjoner og rekommandasjoner for å sikre forsvarlig adopsjon vil begrense adopsjonsmuligheter fra slike områder, noe som er nærmere omtalt i kapittel 14.8.1.

2.4.4.2 Sentrale data og statistikk

Internasjonale forhold

Tabell 2.1 viser hvilke land som var de største mottakerland på området for internasjonal adopsjon i perioden 1998–2007.

Antall adopsjoner til Danmark sank med 16,3 % og i Norge med 5,5 % i perioden 2001–2004 jf. tabell 2.2. Andre mottakerland hatt økning i samme periode. Antallet internasjonale adopsjoner har økt med 122 % i Irland, 89 % i Italia og 61 % i Spania. Se kapittel 14.8.5 for informasjon om fortsatt reduksjon i antall formidlinger 2002–2008 (nordisk).

Som tabell 2.3 viser har Norge ligget på topp hvert år fra 1998 til 2007 når det gjelder antall internasjonale adopsjoner målt i forhold til befolkningsmengde.

Tabell 2.4 viser at det har skjedd en endring i hvilke land som er dominerende opprinnelsesland. Tabellen viser at noen land fases ut, mens nye land kommer til.

I årene 2004 til 2007 sank antall adopsjoner til utlandet med 35 % i Kina, 48 % i Russland og 44 % i Sør-Korea jf. tabell 2.5. Samtidig økte antall adopsjoner til utlandet i flere andre opprinnelsesland, herunder Vietnam med 250 % og Etiopia med 98,5 %.

Tabell 2.6 viser andelen barn som ble adoptert bort i perioden 2003–2007 i ulike opprinnelsesland, målt i forhold til befolkningsmengde.

Nasjonale forhold

Det var en jevn økning i antall internasjonale adopsjoner til Norge fra 1975, med 294 internasjonale adopsjoner, frem til 1980-tallet hvor dette stabiliserte seg på rundt 500 adopsjoner årlig. Etter år 2000 økte det årlige antallet, mens dette igjen ble redusert betydelig fra 2005 til 2008.

Statistisk sentralbyrås statistikk over internasjonale adopsjoner bygger på adopsjonsregisteret hvor alle adopsjoner hvor det er gitt forhåndssamtykke til internasjonal adopsjon inngår. Dette omfatter både adopsjon via godkjent adopsjonsorganisasjon samt adopsjon utenom slik organisasjon. 11 Se tabell 2.7.

Statistikken fra de tre godkjente adopsjonsorganisasjonene viser hvor mange internasjonale adopsjoner som er blitt formidlet gjennom Adopsjonsforum, Verdens Barn og InorAdopt fra 1999 til 2008 jf. tabell 2.8. Dette gir således et mer dekkende bilde av det folk flest oppfatter som de egentlige utenlandsadopsjonene.

Første halvår 2009, fra 1. januar til 30. juni, ble det formidlet 135 barn gjennom adopsjonsorganisasjonene. 12 Dersom antall formidlinger annet halvår i 2009 blir tilsvarende lavt, vil antall formidlinger i 2009 kunne bli så lavt som 270. Det er således en risiko for en ny nedgang i antall formidlinger i 2009.

2.4.4.3 Barn som adopteres til Norge – alder, kjønn, opprinnelsesland

Nedenfor gjengir utvalget statistikk som viser barnas alder ved internasjonal adopsjon jf. tabell 2.9. Som nevnt ovenfor omfatter Statistisk sentralbyrås statistikk over internasjonale adopsjoner alle adopsjoner hvor det er gitt forhåndssamtykke til internasjonal adopsjon, noe som omfatter mer enn internasjonal adopsjon gjennom organisasjon.

Tall fra organisasjonene viser at antall formidlede barn gjennom organisasjonene i alderen 0–1 år ligger på mellom 36 % og 49 % i perioden 2000–2008. Antall formidlede barn mellom 1–2 år har ligget mellom 33 % og 43 % i samme periode. Flere opplysninger om barnas alder fremkommer i tabell i kapittel 15.3.

I årene 2003–2004 var Kina det største opprinnelsesland for internasjonal adopsjon, jf. kapittel 2.4.4.1–2.4.4.2. Kina fikk økende betydning som opprinnelsesland ved adopsjonsformidling til Norge på begynnelsen av 1990-tallet. Totalt ble det formidlet 528 barn gjennom organisasjonene i 2005, herunder 326 fra Kina (62 %). I 2008 ble det formidlet totalt 304 barn gjennom organisa­sjonene, herunder 84 fra Kina (28 %). Det vises videre til kapittel 6.7.2 hvor det redegjøres for innstrammingen i kinesisk regelverk for internasjonal adopsjon i 2007.

Når det gjelder adopsjon av barn med behov for spesiell støtte vises det til kapittel 15. Videre vises det til kapittel 15.3 for informasjon om barnas alder fordelt på organisasjonene.

2.4.5 Nasjonal adopsjon

Antall stebarnadopsjoner lå på 255 i 1971 og steg på ett år til 425 (1972). Deretter fortsatte antallet å stige til det nådde en topp i 1976 med 541 stebarnadopsjoner. Etter dette toppåret sank antall stebarnadopsjoner. I 1984 var tallet 359, antallet sank videre til 257 i 1985. I flere år lå tallet rundt 200, noen år noe under og noen år noe over dette. Utviklingen etter dette fremgår av tabellen. Det er langt flere stefedre enn stemødre som stebarnadopterer, se tabell 2.14. Andelen stebarnadopsjoner der adoptanten er stemor har holdt seg lavt stabilt i alle år.

Det ble åpnet for stebarnadopsjon i partnerskap etter lovendring i adopsjonsloven som trådte i kraft 1. januar 2002. Det foreligger ikke opplysninger i Statistisk sentralbyrås statistikker om antall stebarnadopsjoner i partnerskap før 2006. 13 Se tabell 2.14. Statistikken viser at det har skjedd en økning i andelen stebarnadopsjoner av barn under 3 år, men dette må ses i sammenheng med statistikk over stebarnadopsjon i partnerskap. Det kan derfor ikke sies å ha vært noen reell økning i andelen adopsjoner av barn under 3 år i ordinære stebarnssaker. Som tabell 2.15 viser er en stor andel av de som stebarnadopteres over 18 år.

Det foreligger også statistikk over barnas kjønn når det gjelder stebarnadopsjon. Adopsjonsutvalget viser til Statistisk sentralbyrås hjemme­sider for mer informasjon. Det er omtrent like mange jenter som gutter som stebarnadopteres.

Også når det gjelder fosterbarnadopsjoner er en stor andel over 18 år ved adopsjonen jf. tabell 2.16. Adopsjonsutvalget foreslår i kapittel 10.1 at antall voksenadopsjoner samles i separat statistikk.

2.5 Kunnskaps- og forskningsstatus

2.5.1 Innledning

Forskning på adopsjoner i Norge har hovedsakelig vært fokusert mot internasjonale adopsjoner. Denne type adopsjoner har da også dominert feltet fra slutten av 1970-tallet. Før den tiden hadde nasjonale adopsjoner et betydelig omfang, og fremdeles adopteres det et lite antall norskfødte barn hvert år. Det er imidlertid påfallende at det ikke kan vises til forskningsprosjekter av større omfang på dette feltet. Det har vært lite åpenhet knyttet til nasjonale eller såkalt «usynlige» adopsjoner, og mange adoptivforeldre ønsket ikke at det skulle fokuseres for mye rundt denne virksomheten. Mange adopsjonsforhold ble holdt hemmelig, og det sier seg selv at dette gjorde det vanskelig for forskere å nærme seg feltet. En konsekvens av slike holdninger var at adoptivforeldre og kanskje også voksne adopterte vegret seg mot å være informanter i aktuelle forskningsprosjekter (Selzer 1977). 14

Internasjonalt ble det imidlertid gjennomført flere større forskningsprosjekter om nasjonale adopsjoner, og disse gav et entydig bilde av at adopsjon er den løsning som gir de beste prognoser for senere god utvikling sammenholdt med andre omsorgstiltak for barn som ikke kan vokse opp hos sine biologiske foreldre (Bohman 1995, Bohman & Sigvardsson 1990, Tizard & Phoenix 1995, Hodges & Tizard 1989, Hjern et al. 2002, Elmund et al. 2007).

I det følgende vil utvalget fokusere på den forsk­ning som er utført blant internasjonalt adopterte, da dette i dag utgjør den langt største gruppen av adopterte barn og unge i Norge, og det er her det i hovedsak finnes forskningsresultater.

Oppstartsfasen

Forskning på internasjonale adopsjoner startet på begynnelsen av 1970-tallet i land som USA, England og Canada. De første studiene handlet om adopsjoner over ulike kultur- og landegrenser innen ett og samme land. Dette ble naturlig nok praktisert i land som hadde etniske minoriteter i egen befolkning så som for eksempel USA, Australia og England. Denne tradisjonen ble omtalt som «transracial adoption» og omhandlet oftest fargede barn adoptert av hvite foreldre. 15

Forskning om adopsjoner over kultur- og landegrenser omtales i litteraturen som «intercountry adoption» og «international adoption». Denne virksomheten har vært mest utbredt i USA, Canada og i Vest-Europa, hvor de skandinaviske landene har vært ganske dominerende. Mye av forskningen har vært utført i Nederland og Sverige. 16

I Norge startet forskningsvirksomheten opp rundt 1980, nærmere 10 år etter at adopsjoner fra utlandet fikk et visst omfang her i landet. Både forskningsråd (NAVF og NFR) og det aktuelle departement har bevilget penger til større forskningsprosjekter om internasjonale adopsjoner. 17 Sentrale forskere har publisert flere bøker og artikler fra disse prosjektene. 18 For tiden pågår det et større longitudinelt forskningsprosjekt hvor barn som er adoptert fra utlandet i 2007, 2008 og 2009 følges opp fra de kommer til Norge og frem til fireårsalder. Prosjektet, kalt «Internasjonalt adopterte barns sosiale utvikling», er et søsterprosjekt til et større forskningsprosjekt om barns sosiale utvikling som gjennomføres ved Atferdssenteret i Oslo og støttes økonomisk av Barne- og likestillings­departementet.

2.5.2 Karakteristika ved ­forskningen

Forskningen har vokst med feltet

Da forskningsvirksomheten startet opp, var de adopterte barna ganske små og nettopp kommet til sine nye familier. Forskningen fikk dermed fokus på forhold som barnas fysiske og psykiske helsetilstand ved ankomsten til Norge. Mange av barna hadde tilbrakt det første leveåret på institusjon og var sterkt understimulert og retardert på flere områder. Et annet sentralt tema for forskningen var den første tilknytningen i familien, og barnets generelle utvikling i den første tiden i familien.

Etter hvert som barna vokste til, ble fokus rettet mot kommunikasjon og språk. Hvordan lærte barna norsk, og hvordan forløp den første språkutviklingen? Noen barn begynte i barnehage og senere på skolen, og flere prosjekter ble knyttet opp mot læring, skoleprestasjoner og sosial utvikling. Etter hvert som barna ble ungdommer og unge voksne, skiftet fokus fra hva som forgikk i den nære familie og i nabolag til å omfatte den unge i forhold til venner og til egen identitet.

I dag er en opptatt av hvordan de unge klarer seg i videre utdannings- og yrkesliv, hvordan de etablerer seg i forhold til partnere og i hvilken grad de stifter egen familie. Samtidig er det oppstått en fornyet interesse for adoptivbarnas tidlige utviklingsår i sine nye familier. Denne interessen er koblet sammen med ønske om å kunne følge opp barna over flere år ved såkalte longitudinelle forskningsprosjekter.

Tverrfaglig forskningsprofil

Adopsjonsfeltet har vært preget av en tverrfaglig forskningsprofil. Forskere som har vært aktive på feltet har hatt bakgrunn som leger, psykiatere, psykologer, pedagoger/spesialpedagoger, lingvister, sosionomer og sosialantropologer. Adopsjon kan betraktes fra flere ulike synsvinkler og perspektiver med utgangspunkt i interesse for fysisk og psykisk helse, barns utvikling og tilknytning, språk og læring, skole og utdanning samt spørsmål knyttet til familie, slektskap, diskriminering og rasisme.

Dilemmaer i forskningen

Internasjonalt har forskningen vært langt mer preget av politiske perspektiver enn hva vi har sett i Skandinavia og Norge (Triseliotis 1999). I land med egne store minoritetsgrupper, som i USA, Australia og England, har diskusjonen omkring etiske perspektiver ved adopsjoner over kultur- og landegrenser vært omdiskutert. Mange har stilt seg kritiske til berettigelsen av slike adopsjoner, og i perioder var det vanskelig å få forskningsmidler til nye prosjekter på dette feltet. I Skandinavia har vi ikke vært like opptatt av den politiske og etiske siden ved internasjonale adopsjoner, men hatt fokus mer rettet mot psykologiske og pedagogiske sider ved virksomheten. Hvordan har barna tilpasset seg sine nye familier, hvordan har de utviklet seg språklig og hvordan klarer de seg på skolen og i samfunnet generelt?

Et annet dilemma er knyttet til hvilket perspektiv en skal vinkle forskningen mot. Ofte har forskningen tatt utgangspunkt i det problematiske ved å være adoptert. Psykologien har vært opptatt av utfordringer ved tilknytningen til nye omsorgspersoner, betydningen av å tilbringe første levetid på institusjon og identitetsproblemer ved å være adoptert og ha en annen etnisk bakgrunn. Pedagogikken og spesialpedagogikken har hatt fokus mot mulige språkproblemer og konsekvenser av tidlig stimulering for senere kognitive utvikling,

Senere års forskning har vært mer opptatt av mestringsperspektivet. Hva kommer det av at barn som nettopp har startet livet med dårlige vilkår i form av understimulering og manglende tilknytning, klarer seg så bra når omgivelsene endres i positiv retning? Hva er det ved adoptivbarna som gjør dem resiliente, og hva karakteriserer adoptivfamilien som klarer å legge forholdene til rette for en god utvikling og læring?

Det samme dilemmaet kan knyttes til formidling av forskningsresultatene. Hvor problemorientert skal de formidles, og hvordan skal de gjenspeile heterogeniteten blant barn og unge som adopteres fra utlandet. Internasjonalt adopterte er like forskjellige som alle andre mennesker, men fremstilles lett som en ensartet gruppe.

Ved å kombinere et problemorientert perspektiv på adoptivbarnas utvikling og samtidig omtale dem som en gruppe, står en i fare for å stigmatisere dem.

I dag er flere av dem blitt unge voksne, og de begynner selv å gi uttrykk for slike synspunkter. Geir Follevåg (2002, 2007) som selv er adoptert fra Sør-Korea, forteller om at mange unge adopterte:

• føler seg ekstremt «synlige» sammenlignet med ikke-adopterte

• føler ubehag ved å lese litteratur og forskning knyttet til identitetsproblematikk

• føler seg ofte negativt stigmatisert på grunn av status som adoptert

• ønsker at adopsjon må bli sett på som en normal og naturlig situasjon og ikke som en patologisk tilstand.

En annen ung kvinne (42 år, førstegenerasjons-adoptert fra Sør-Korea) stiller seg også svært kritisk til mye av litteraturen rundt adopsjon, nettopp fordi den er for problemfokusert. Hun ønsker ikke å være et offer, uttaler hun i sin bok Adoptert. Et annerledes perspektiv. Et livsløp. Et oppgjør (Ramm 2007).

Som forsker er det et dilemma å ikke rosemale bildet ved å bare formidle positive resultater fra forskningen, men samtidig ikke svartmale situasjonen ved bare å fokusere på problemer som kan oppstå. Bildet er sammensatt, og det blir viktig å få frem nyansene.

2.5.3 Sentrale forskningsresultater

2.5.3.1 Innledning

Forskningsresultater om internasjonale adopsjoner er ganske sammenfallende både i nordisk og internasjonal sammenheng. Selv om studier opererer med ulike målgrupper og det kan være vanskelig å få oversikt over svarprosent og frafallet, synes hovedkonklusjonen å være at majoriteten (75 %) av internasjonalt adopterte barn og unge klarer seg bra i sine nye familier (Juffer et al. 2005, van Ijzendoorn et al. 2005). Tatt i betraktning at mange av barna har hatt en vanskelig start i livet, må dette oppfattes som optimistisk og lovende.

Samtidig viser også flere studier at en viss prosentandel (25 %) får en del problemer særlig knyttet til språkutvikling, læring og skolefaglig utvikling samt identitet og psykisk tilpasning (Cederblad et al.1994, Verhulst et al.1990, Dalen 2001, Brodzinsky & Palacius 2005). I senere studier fra Sverige er det påvist at internasjonalt adopterte synes å ha en øket risiko for utvikling av alvorlige psykiske vansker sammenholdt med den generelle svenske befolkningen (Hjern et al. 2003). Likevel understreker de svenske forskerne at antall ungdommer som får slike vansker likevel er lavt, og det handler om barn som har kommet fra land hvor omsorgen både fysisk og psykisk har vært særdeles lite tilfredsstillende.

2.5.3.2 Adoptivfamiliene

Adoptivforeldre utgjør ikke en representativ foreldregruppe sammenholdt med foreldre til biologiske barn. De er eldre førstegangsforeldre, er noe høyere utdannet og representerer høyere sosiale lag i samfunnet (Lindblad et al. 2003, Dalen et al. 2008, Odenstad et al. 2008). En sammenlikning mellom fars yrkestilknytning i henholdsvis adoptivfamilier og familier med biologiske barn viser at særlig de humanistisk-sosiale mellomlagene er sterkt overrepresentert blant adoptivfedrene (Botvar 1999). Hver fjerde internasjonalt adopterte har en far som jobber innenfor helse-, sosial- eller undervisningssektoren. Slike forhold kan ha stor betydning for barnas videre stimulering og utvikling i sine nye familier. Flere studier har vist at adoptivforeldre er spesielt støttende i forhold til barnas læring og skolegang. Dette kan imidlertid representere en utfordring i forhold til for høye krav og forventninger til barnas intellektuelle fungering (Dalen 2001, Lindblad et al. 2003, Van Ijzendoorn et al. 2005).

2.5.3.3 Den første tiden i familien

Naturlig nok kan den første tiden i familien være en ganske stor utfordring både for barna og familiene. Flere forskningsprosjekter har dokumentert at barna har det vanskelig, og de strever med søvn, spising, tilknytning og kommunikasjon (Dalen & Sætersdal 1999, Rutter et al. 2005). For de fleste avtar disse vanskene i løpet av en omstillingsperiode på 1–3 måneder, mens for de av barna som har levd under svært vanskelige forhold, vil vanskene kunne fortsette. Barn som ble adoptert til Norge på slutten av Vietnamkrigen og barn som er adoptert fra Øst-Europa, utgjør spesielt sårbare grupper. Mange av disse barna har opplevd traumer og til dels grov omsorgssvikt både på grunn av krig og nød, men også ved å tilbringe første leveår på utilfredsstillende barnehjem og tilsvarende institusjoner. Noen av disse barna vil streve med tilknytningsproblemer i lang tid, og på grunn av manglende ernæring og stimulering vil barnas senere kognitive utvikling kunne hemmes (Dalen & Sætersdal 1999, Rutter et al. 2009). Mest utsatt er barn som har høy adopsjonsalder og som har levd under svært ugunstige forhold i fødelandet. Samtidig viser forskningen at noen av disse barna likevel utvikler seg tilfredsstillende på tross av ugunstige levevilkår (Rutter et al. 2002, 2009).

2.5.3.4 Kommunikasjon, språk og læring

Barn som adopteres fra utlandet vil gjennomgå en kommunikasjonskrise når de kommer til sine nye familier. Selv om barna ikke har utviklet et fullt språk eller er midt i en begynnende språktilegnelse, vil alle lyder og inntrykk rundt dem endres på en dramatisk måte. Selv de av barna som måtte ha utviklet språkferdigheter, vil ikke kunne anvende sitt opprinnelige språk da dette ikke lenger er funksjonelt. Noen barn blir tause, andre bruker kroppsspråk i utpreget grad. Det viser seg likevel at de fleste barna tilegner seg norsk ganske raskt, og deres språkutvikling ser ut til å følge samme mønster som for enspråklig norskfødte barn (Rygvold 1999, Glennen 2005, Pollock 2005). Det viser seg videre at barna mister sitt opprinnelige språk eller de rester av det de måtte ha, etter hvert som de tilegner seg norsk (Gindis 2005, Rygvold 1999).

Mange adoptivforeldre prøver å legge forholdene til rette for at barna skal kunne opprettholde sitt opprinnelige språk ved ankomsten til Norge. De lar barnet møte personer som for eksempel behersker spansk eller koreansk. Det viser seg imidlertid at barna ikke makter eller ønsker å opprettholde førstespråket. Mye forskning viser at internasjonalt adopterte barn blir enspråklige (Dalen & Rygvold 2008). De har en brutt, ikke kontinuerlig språkutvikling, og de bytter faktisk førstespråk ved adopsjonstidspunktet.

Studier fra Skandinavia og USA viser at de fleste av barna som adopteres fra utlandet mestrer byttet av språk veldig bra, og de tar igjen sine jevnaldrende i språklige ferdigheter ved skolestart (De Geer 1992, Glennen & Master 2002, Roberts et al. 2005, Dalen & Rygvold 2008). Det viser seg imidlertid at adoptivbarna særlig mestrer dagligspråket på en aldersadekvat måte. Derimot strever de noe mer med språkforståelsen, noe som kan påvirke deres skolespråklige fungering. Nedenfor omtaltes særskilt hvordan manglende språkforståelse kan påvirke kognitiv fungering og senere skolefaglige ferdigheter.

2.5.3.5 Skole og utdanning

Det er dokumentert stor spredning i internasjonalt adopterte barn og unges skoleprestasjoner (Verhulst et al. 1990, Kvifte Andresen 1992, Dalen 2001, van Ijzendoorn et al. 2005, Dalen og Rygvold 2006, Lindblad et al. 2009). Noen av dem skårer faktisk høyere enn norskfødte klassekamerater, mens andre ligger klart under i prestasjoner. Det er derfor problematisk å gjengi forskningsresultater ved å henvise til gjennomsnittsmål, da slike mål faktisk kan skjule en stor spredning innen gruppen. På mange måter kan det være positivt å dokumentere at internasjonalt adopterte barn gjennomsnittlig har like gode skoleprestasjoner som norskfødte barn, men samtidig overskygger et slikt budskap at noen klarer seg langt dårligere og har behov for spesiell hjelp og støtte. Forskning fra Sverige viser at vi finner den samme spredningen i adoptertes kognitive fungering. De av barna med lavest kognitive skårer (IQ-skårer) er barn som kommer fra land der forholdene i barns første levetid/år har vært svært mangelfulle og preget av alvorlig omsorgssvikt og understimulering som for eksempel et land som Romania (Rutter et al. 2009). I andre land er utvelgelsen av barn som frigis for adopsjon selektiv, slik at gruppen av barn som adopteres fra et land som for eksempel Sør-Korea kan være svært ulik barn som adopteres fra land som Colombia og India.

En stor metaundersøkelse foretatt i Nederland viste at en høyere prosentandel av de utenlandsadopterte barna utviklet lærevansker og langt flere fikk en eller annen form for spesialpedagogisk hjelp for sine vansker (van Ijzendoorn et al. 2005). Lignende funn er også dokumentert i andre studier (Verhulst et al. 1990, Dalen 1995, 2001). Mange av lærevanskene er knyttet til bristende språklige ferdigheter (Hene 1987, Rygvold 1999) og en del til hyperaktiv atferd som virker forstyrrende inn på konsentrasjon og motivering (Verhuslt et al. 1990, Kvifte-Andresen 1992, Dalen 1995 og 2001, Lindblad et al. 2009).

Adoptivbarnas språklige ferdigheter er omtalt ovenfor. I litteraturen skilles det mellom følgende tre aspekter ved språklig mestring:

• Dagligspråket, eller hverdagsspråket som omfatter mestring av språk der mening og forståelse er knyttet like mye til kroppsspråk og den konkrete situasjonen som til ordene som brukes.

• Skolespråket hvor meningen ikke formidles gjennom situasjonen. Dette språket er mer abstrakt og løsrevet fra den konkrete situasjonen.

• Skriftspråket hvor mening i prinsippet er helt løsrevet fra kroppsspråk og fellesskap i situasjonen. 19

Forskningsresultater tyder på at det særlig er språkforståelsen som svikter hos de av adoptivbarna som strever med språket (Gindis 2005, Rygvold 1998). Dette påvirker deres skolespråklige ferdigheter og senere også skriftspråket (Dalen & Rygvold 2008). Ofte kan det være vanskelig å registrere at barna ikke har en fullgod språkforståelse fordi de mestrer dagligspråket så godt. Omgivelsene tror de forstår mer enn de faktisk gjør, og i litteraturen er dette betegnet med at «språkfasaden blender» (Hene 1987). Når barna imidlertid begynner på skolen, og særlig etter hvert som de beveger seg oppover på høyere klassetrinn, vil svak språkforståelse kunne hemme deres evne til å bruke språket på mer abstrakt måter og dermed også svekke skolefaglig læring.

Andre forhold som også kan påvirke skolefaglige ferdigheter, er atferd knyttet til fenomenet hyperaktivitet. Flere studier har dokumentert at hyperaktiv atferd er langt mer utbredt blant internasjonalt adopterte barn sammenholdt med ikke adopterte (Kvifte-Andresen 1992, Dalen 2001, McGuiness & Pallansch 2000, Lindblad et al. 2009). Hyperaktiv atferd er imidlertid en omdiskutert samlebeskrivelse og rommer mange ulike tilstander som blir betegnet på forskjellige måter i faglitteraturen. Dette gjelder også årsaksforholdene som spenner fra forhold knyttet til små, usynlige hjerneskader og andre nevrologiske tiltander til mer emosjonelle og psykologiske faktorer. I litteraturen snakkes det om «minimal brain dysfunction» (MBD) «Attention Dificit Hyperactiv Disorders» (ADHD) og «Executive functions» (Gindis 2005). Særlig har en i de siste årene vært opptatt av de eksekutive funksjoner som omfatter prosesser involvert i bearbeiding av sanseinntrykk, lagring av sanseinntrykk og utløsing av adekvate reaksjoner i forhold til påvirkning. Manglende ferdigheter i slike prosesser vil lett lede til impulsiv og ukonsentrert atferd, noe som ofte kjennetegner tilstander som er assosiert med ADHD (Lindblad et al. 2009).

Samtidig er det en del forskere som også peker på mer emosjonelle faktorer og deres betydning for manglende konsentrasjon i læringsprosessen. Brodzinsky (1990, 2005) beskriver hvordan en del adopterte barn får en periode i oppveksten (rundt 10 år) hvor de blir veldig opptatt av at de er blitt forlatt av sitt biologiske opphav. Han betegner dette som en form for sorgprosess «adaptive grieving» og hevder at denne følelsesmessige uroen kan virke negativt inn på konsentrasjon og motivasjon i forhold til læring.

De siste svenske undersøkelsene viser at internasjonalt adoptertes skoleprestasjoner i likhet med deres kognitive ferdigheter generelt er lavere enn ikke adopterte (Dalen et al. 2008, Lindblad et al. 2009). Dette gjelder særlig ferdigheter i mer teoretisk baserte fag som matematikk og fysikk. I fag som sport og musikk er prestasjonene mer like. Dette kan være et uttrykk for at kognitive forutsetninger setter en grense for skoleprestasjoner i fag som i stor grad bygger på slike evner. Et interessant fenomen i denne sammenheng kommer frem når vi ser på hvordan adopterte og ikke adopterte med samme kognitive funksjonsnivå presterer. Her kommer barn og unge som er adopterte internasjonalt best ut. De oppnår både bedre skoleprestasjoner og når høyere utdanningsnivå enn ikke adopterte med samme test-skårer (Lindblad et al. 2003, Odenstad et al. 2008, Dalen et al. 2008, Lindblad et al. 2009). Det må bety at adoptivhjem utgjør gode pedagogiske miljøer for barna som stimulerer til økte skoleprestasjoner og ønske om å ta høyere utdanning. Det finnes da også uttalelser fra fagfolk som nettopp fremhever dette perspektivet:

«As we have seen, in addition to family SES and material circumstances, measures of the educational environment of the home, and parental interest in education, emerged as key markers here.» 20

Som tidligere antydet er dette svært positive forhold, men kan også representere risikofaktorer der «mismatchen» mellom foreldre og barn er spesielt stor. «Eplet faller langt fra stammen» er en uttalelse som nettopp fanger det fenomen at korrelasjonen mellom akademiske forutsetninger og ferdigheter mellom adopterte barn og deres adoptivforeldre er svært lav (Nicolaysen 1998). Det motsatte er tilfelle i familier med biologiske barn (Neiss & Rowe 2000). Det betyr i praksis at en familie uten spesielle kognitive forutsetninger kan oppdra et barn som kanskje har spesielt gode evner. Den største utfordringen kan imidlertid være i familier der adoptivforeldre og eventuelle biologiske barn mestrer skole og utdanning svært godt, mens adoptivbarnet ikke har forutsetninger til å leve opp til dette. Her blir det viktig at foreldrene ser situasjonen og møter den på en konstruktiv og forståelsesfull måte. Forskningen peker nettopp på uheldige konsekvenser av for store krav og forventninger om gode prestasjoner i adoptivfamilier (Bohman 1995, Lindblad et al. 2003).

Utdanning er naturlig nok knyttet til kognitiv utvikling og tidligere skoleprestasjoner. Som tidligere påpekt er det innenfor gruppen av internasjonalt adopterte barn og unge en større spredning når det gjelder kognitive potensialer og skoleprestasjoner (van Ijzendoorn et al. 2005, Odenstad et al., 2008, Lindblad et al. 2009). Noen ungdommer gjør det veldig bra på skolen, ja faktisk bedre enn sine klassekamerater, mens andre klarer seg svært dårlig. Vi finner den samme spredning med hensyn til utdanning i gruppen. Svenske registerstudier viser at sammenholdt med svensk majoritetsbefolkning er det lavere prosentandel som tar høyere utdanning blant internasjonalt adopterte. Det fremkommer imidlertid et interessant funn i denne forbindelse. Når det korrigeres for kognitive forutsetninger og skoleprestasjoner, kommer internasjonalt adopterte best ut. Dette må bety at adoptivfamilier er stimulerende og støttende i forhold til barnas utdanningsnivå, noe vi tidligere påpekte også var tilfelle i forhold til skoleprestasjoner. I Lindblad et al.s undersøkelse fra 2003, viste det seg at internasjonalt adopterte oppnådde samme utdanningsnivå som svenskfødte ungdommer, men sammenholdt med sine ikke-adopterte søsken og adoptivforeldre, lå de langt lavere.

2.5.3.6 Adopsjon, identitet og etnisitet

Adopsjon

Mye forskning har vært fokusert mot adoptivbarns forhold til det å være adoptert (Kirk 1964, 1985, Cederblad 1989, Brodzinsky 1987, 1990, 2005, Sætersdal & Dalen 1999). Hvordan oppleves det å leve med vissheten om at ens biologiske opphav ikke ønsket eller hadde mulighet til å fortsette foreldreoppgaven? Vi vet lite eksakt om dette, og erfaringene blant ungdom som senere har fortalt om sine tanker og opplevelser rundt slike følelsesladede temaer, er ikke sammenfallende (Sætersdal & Dalen 1999, Irhammer & Bengtsson 2004, Nilson 2005). Mange unge gir uttrykk for at de har tenkt mye over slike spørsmål, mens andre ikke har viet dem mye oppmerksomhet. Fra klinisk praksis og fra litteratur knyttet til psykologiske perspektiver, finner vi mange uttalelser omkring det problematiske ved å være adoptert. Brodzinsky (1990, 2005) hevder at mange adopterte barn og unge vil kunne føle rotløshet i tilværelsen og få vansker med tilknytning og trygghet i nye omgivelser. På hvilken måte og i hvilken grad slike forhold vil påvirke adoptertes utvikling og tilpasning, vil selvsagt variere med hvordan de forholder seg til sin bakgrunn og hvilken støtte de møter i oppveksten.

Alle adopterte må forholde seg til to sett av foreldre, de biologiske som fødte dem, men som ikke maktet å beholde dem, og adoptivforeldrene som de ikke har genetiske bånd til, men som valgte dem og ønsket dem spesielt. Da de ble adoptert, mistet de fleste muligheten for å opprettholde kontakt med sitt biologiske opphav.

Noen vil være veldig opptatt av slike spørsmål gjennom oppveksten, andre vil ha perioder der tanker rundt biologisk opphav står sentralt, mens andre igjen ikke tenker mye over slike spørsmål. I intervjuer med ungdom fra Colombia, Sør-Korea og India kom det tydelig frem hvor ulikt de unge forholder seg til at de er adoptert (Sætersdal & Dalen 1999). Selv om de unge hadde et åpent forhold til sine foreldre og følte at de kunne snakke med dem om det meste, var det for noen vanskelig å direkte berøre spørsmål knyttet til biologisk opphav slik denne jenta uttrykker:

«Det er vanskelig å snakke om at jeg er adoptivbarn. Hvis man snakker for mye om det, er man redd for å såre dem. Ellers kan jeg snakke med dem om det meste, men akkurat det synes jeg er ekkelt. De ser jo på meg som sin datter.»

(Jente 18 år, adopsjonsalder: 4 måneder)

Etnisitet

Barn og unge som er adoptert fra utlandet må også forholde seg til at de kommer fra et annet land og har et annerledes utseende enn sin nære familie og sine venner. Sætersdal og Dalen (1999) har beskrevet denne situasjonen ved å vise til følgende tre aspekter de unge må forholde seg til: utseende, opprinnelsesland/bakgrunn og andre etniske minoritetsgrupper i samfunnet. Det viser seg at det mest sentrale for mange unge adopterte er å ikke være så synlige og ikke skille seg ut fra de nære omgivelsene. Følgende to uttalelser er representative for mange av de unge informantene:

«Jeg skulle i grunnen ønske at jeg var norsk, og at ingen la merke til meg.

Da jeg var liten, var det mange som misunte meg den hudfargen. Jeg føler meg bare norsk, men utseendet viser noe annet.»

(Jente 14 år, adopsjonsalder: 12 måneder)

«Jeg føler meg så vanvittig norsk, så når jeg ser meg i speilet, så ser jeg jo at jeg ser annerledes ut. Men når jeg tenker inne i hodet mitt, så ser jeg meg ikke som orientalsk/farget. Jeg er bare meg og er norsk og er hvit inni hodet mitt.»

(Jente 22 år, adopsjonsalder: 9 måneder)

De unges opptatthet og forhold til eget opprinnelsesland varierte også veldig. Noen hadde spurt masse og vært veldig opptatt av forhold knyttet til det landet de var adoptert fra. Andre hadde vist svært liten interesse og gav uttrykk for at foreldrene hadde mast mye om at de måtte vise interesse for slike spørsmål, slik denne jenta gir uttrykk for:

«Nei, fint lite opptatt av at jeg er fra Vietnam. Jeg synes de andre har vært mer opptatt av det. Egentlig føler jeg ikke noe for å reise til Vietnam. Jeg synes det er litt ekkelt at de spør, for jeg føler at de venter at jeg skal svare at jeg kunne tenke meg det. Jeg vet ikke hva jeg skal svare.»

(Jente 20 år, adopsjonsalder: 9 år)

Intervjuer med ungdommene vitner om at de har et sammensatt, ambivalent og komplisert forhold både til egen etnisk gruppe og til andre minoritetsgrupper i samfunnet (Rørbeck 1992, Brottveit 1999, Dalen & Sætersdal 2000, Irhammer & Bengtsson 2004). De gir på ulik måte og noen ganger litt fordekt, uttrykk for at de ønsket å markere en avstand mellom seg selv og innvandrere og flyktninger både fysisk og sosialt. Brottveit (1999) hevder at innvandrere har fått en kulturell stigmatisert minoritetsposisjon som de adopterte prøver å beskytte seg mot nettopp ved en avstandsmarkering, slik disse ungdommene gir uttrykk for:

«Jeg har ikke hatt noen kontakt med dem. Jeg har ikke unngått dem, men det har bare blitt slik. Vi har ikke noen på den skolen jeg har gått heller. Heller ikke i nærheten her.»

(Jente 22 år, adopsjonsalder: 8 måneder)

«Det er tøysete egentlig. Hvorfor spør folk hvor jeg kommer fra egentlig? Jeg sier at jeg er norsk, men at jeg kommer fra India. Men jeg føler, og det tror jeg andre adoptivbarn også har følt, at jeg ikke kan gå med klær som fører til at jeg kan bli forvekslet med innvandrere. Det er veldig viktig for meg.»

(Jente 20 år, adopsjonsalder: 4 år)

Nilson (2005) har intervjuet ungdom som er adoptert fra Peru, og denne gruppen synes å ha et noe annet forhold både til egen etnisitet og til innvandrere og flyktninger. Adoptivforeldrene har hatt mye informasjon om barnas biologiske opphav og ofte hatt kjennskap til og konkret informasjon om biologisk mor. De fleste av disse ungdommene har gjennom oppveksten hatt en åpen dialog med sine adoptivforeldre om sin bakgrunn. De har fått anledning til å bevare sin etniske egenart i tillegg til det norske. Nilson mener dette har gitt ungdommene en trygghet som også gjenspeiler en mer åpen holdning til andre etniske minoritetsgrupper i Norge. En ungdom har følgende uttalelse:

«Jeg synes det var litt morsomt. Når jeg går rundt i byen har det også kommet en som har et indiansk utseende forbi meg og som kommer bort og spør om jeg er fra Peru. Det er litt morsomt. Jeg synes egentlig det er veldig stilig at folk klarer å se hvor du er ifra. Så det er veldig morsomt.» 21

Brottveit (1999) beskriver tre ulike kategorier som til sammen synes å fange opp måter ungdom som er adoptert fra utlandet, mestrer sin identitetsutforming. Den første kategorien betegner han som «de norske». Ungdom som faller inn under denne kategorien har et uttalt ønske om å være norsk og bli identifisert av andre som norsk. Dette fører til at de misliker sterkt å bli tilsnakket som innvandrere eller å bli lagt merke til på grunn av et annerledes utseende. Det blir viktig for dem å opptre norsk, snakke norsk og omgi seg med etnisk norske venner. Den andre kategorien betegner Brottveit som «de dobbeltetniske». Denne gruppen omfatter ungdom som både aksepterer den utenlandske og den norske delen i seg, og de er stolte over å ha en dobbel identitet. Den siste kategorien betegnes som «de kosmopolitiske» og beskriver en gruppe ungdommer som ofte hadde omgang med mennesker fra andre land, og de var ikke så opptatt av egen etnisitet. Disse ungdommene fremhevet at de var mennesker, og dette var mer betydningsfullt enn hvor de kom fra og at de var adoptert fra et annet land.

Søking etter røtter

Gjennom intervjuer med unge adopterte, har en funnet at det er naturlig å skille mellom en indre og en ytre søking etter røtter eller biologisk opphav og fødeland (Irhammer & Bengtsson 2004). De fleste unge adopterte (cirka 70 %) vil under oppveksten være engasjert i en indre søking, mens en langt lavere prosentandel gjør noe aktivt for å søke opp biologisk opphav. Av de som inngår i en indre søking, oppgir rundt halvparten at de har snakket med adoptivforeldrene om dette. Rundt 14 % har snakket med noen andre utenom familien om slike tanker, mens hele 36 % hadde holdt tankene for seg selv. Dette er en forholdsvis høy prosentandel og kan indikere at en del ungdommer strever med vanskelige spørsmål helt for seg selv. Videre er det dokumentert at rundt 7 % av ungdommene var intenst opptatt av tanker omkring biologisk og etnisk opprinnelse. Denne gruppen hadde lavere selvbilde og en slik indre søking synes å være en «flukt» fra en utilfredsstillende livssituasjon. Det er vanskelig å oppdage denne gruppen adopterte, da de synes å holde tankene sine for seg selv.

En ytre søking er ofte forbundet med et ønske om å reise tilbake til fødelandet og noen ganger også behov for å oppsøke biologisk opphav. Slike tilbakereiser kan være konfliktfylte på ulike plan. Noen ganger er de planlagt av adoptivforeldrene i beste hensikt, men de adopterte har selv ikke virkelig gitt uttrykk for et ønske om en slik tilbakereise. Andre ganger har den unge et sterkt behov for å fylle inn noen brikker i livet, men et slikt behov kan ikke imøtekommes da all informasjon om barnets biologisk opphav er ukjent eller taushetsbelagt. Andre ganger får en i stand et møte mellom barnet og for eksempel en biologisk mor, men dette blir ikke vellykket verken fra barnets eller morens synsvinkel. Selvsagt er det også eksempler på at tilbakereiser og gjenforening med biologiske familier har representert noe svært positivt og viktig, men all erfaring tyder på at her må en gå svært varsomt frem.

Intern og ekstern kategorisering

Det er viktig å skille mellom hvordan de adopterte selv oppfatter sin tilhørighet (etnisk selvidentifikasjon) og hvordan omverdenen kategoriserer dem (ekstern identifikasjon). Hvis forholdet mellom de to aspektene er entydige, som det for eksempel er for barn født i Norge, er forholdet uproblematisk. Etnisk norskfødte føler seg og behandles som norske uten at de noensinne blir stilt spørsmål om hvor de hører til. Forholdet blir mer problematisk hvis et internasjonalt adoptert barn føler seg som norsk, men på grunn av sitt eksotiske utseende i mange sammenhenger behandles som ikke-norsk. Da oppstår det en konflikt mellom etnisk selvidentifikasjon og ekstern identifikasjon.

Alle adopterte må forholde seg til en dobbelthet i sin livssituasjon. Forskningsresultater viser at identitetsutviklingen hos internasjonalt adopterte på vesentlige punkter skiller seg fra tilsvarende utvikling hos norskfødte – og fra innvandrerungdommer. Den som er adoptert har et mer definitivt brudd i sin livshistorie og har foretatt en lang kultur- og klassereise uten returbillett (Sætersdal & Dalen 1999). De vokser ikke opp som innvandrere i et tospråklig miljø i kontakt med biologisk familie, slekt og venner i fødelandet. Adopterte ungdommer sliter heller ikke på samme måte som innvandrerungdommer med å forholde seg til to forskjellige kulturer og ulike familietradisjoner. Deres frigjøringsproblemer fra foreldregenerasjoner minner mer om alminnelig norskfødt ungdoms frigjøringsprosess. Men de har et tilleggsarbeid å gjøre for å finne frem til en harmonisk identitetsoppfatning av hvem de er og på hvilken måte de ønsker at samfunnet skal definere dem. Derfor får det eksistensielle spørsmålet «Hvem er jeg?» et dypere og mer komplisert meningsinnhold for dem enn for mange andre.

Psykisk helse

Det har vært gjennomført flere undersøkelser med fokus på psykisk eller mental helse blant internasjonalt adopterte barn og unge. Da de første barna ble adoptert til Norge, fulgte det ofte med solskinnshistorier om den vellykkede, lille, adopterte jenta fra Sør-Korea som vokste opp i Hardanger.

Dette bildet holdt seg en del år, men så begynte det å komme studier som gav et annet bilde. Både fra Nederland og Sverige kom det forskningsresultater som viste en noe høyere frekvens av atferdsproblemer særlig blant adopterte gutter (Verhulst et al. 1990, Cederblad et al. 1994). Da disse resultatene ble publisert, vakte de en viss uro og utfordret myten om at adopsjoner fra utlandet synes å være svært vellykket. Samtidig begynte de første adopterte å bli ungdommer, og en del unge og deres familier hadde behov for assistanse fra det offentlige hjelpeapparatet. På begynnelsen av 1990-tallet ble det hevdet at utenlandsadopterte ungdommer var overrepresentert i barnevernstatistikken (Kalve). I Sverige satte en søkelyset på dette fenomenet, og gjennomførte en epidemiologisk komparativ undersøkelse i et distrikt med søkelys på psykisk helse blant barn og unge (Cederblad et al. 1999). Resultatet fra denne undersøkelsen viste ingen overvekt av psykiske vansker hos adopterte sammenholdt med svenskfødte barn og unge. Noen år senere blir dette resultatet utfordret av nye undersøkelser særlig fra Sverige og Nederland. I Sverige benyttet en registerstudier for å sammenholde risiko for utvikling av psykiske vansker hos internasjonalt adopterte med nasjonalt adopterte, fosterbarn og vanlig svensk befolkning (Hjern et al. 2002, Lindblad et al. 2003). Samtlige studier påviste en økt risiko for utvikling av alvorlige mentale lidelser hos internasjonalt adopterte. Det var imidlertid stor spredning blant de adopterte, og prosentandelen som utviklet alvorlige psykiske vansker var forholdsvis liten. De ulike resultatene fra studien til Cederblad og registerstudiene i Sverige, kan skyldes at det var et større frafall i den første undersøkelsen. Det kan tenkes at familier med stor problematikk nettopp ikke ønsker å delta i forskningsprosjekter. I registerstudiene inngår imidlertid alle.

2.5.4 Konklusjoner

Resultater fra forskning om internasjonale adopsjoner både nasjonalt og internasjonalt er i store trekk positive og viser at adopsjon er en intervensjon som gir gode vekst- og utviklingsmuligheter for den som adopteres. Særlig sett i forhold til den ofte vanskelige starten på livet flere av barna har hatt, må resultatene sies å være optimistiske. Samtidig viser forskningen også at en viss prosentandel naturlig nok får noen problemer gjennom oppveksten. De fleste av disse er knyttet til språk, læring og identitet. En liten prosentandel utvikler til dels alvorlige psykiske vansker og vil trenge profesjonell hjelp i visse faser i livet.

For at en adopsjon skal være til gode for et barn, er det flere forutsetninger som må være til stede. Noen områder og aldersperioder vil kunne bli særlig utfordrende, og de fleste av barna som adopteres til Norge har en spesiell bakgrunn. Noen av dem har hatt det svært vanskelig, og en del barn er spesielt sårbare og utsatte. Andre er mer robuste og klarer seg på tross av vanskelige og lite stimulerende forhold i første levetid. Vi vil komme tilbake til disse forholdene i et senere kapittel om før- og etteradopsjonstiltak.

2.5.5 Perspektiver fremover

Det er viktig at de positive forskningsresultatene rundt internasjonale adopsjoner blir publisert og gjort kjent i befolkningen. Det vil kunne påvirke våre holdninger til denne virksomheten og til nye innsatser på dette feltet.

Samtidig er det viktig å kunne peke på hvor vi må sette inn spesielle tiltak for å kunne møte eventuelle problemer som kan oppstå i utviklingsforløpet. De forskningsresultatene som er presentert i det foregående bygger på barn som er adoptert til Norge etter 1980, og disse barna har, med unntak av de første barna som kom, vært forholdsvis små og vært i relativt god helsetilstand. Vi har imidlertid noe kunnskap om barn som har kommet fra svært dårlige forhold i fødelandet og som har vært noe eldre ved adopsjonstidspunktet. Forskning på barn som ble adoptert på slutten av Vietnamkrigen til Norge (Dalen & Sætersdal 1992) og barn adoptert fra Romania til England (Rutter et al. 2009) kan si oss noe om utviklingsmulighetene for barn som startet livet under de mest ugunstige forhold. Forskningen viser at disse barna ble adoptert av en spesiell foreldregruppe som kan betegnes som altruistiske, og kanskje har foreldrenes tidligere erfaringer som mor og far og deres romslighet hatt en spesielt god innvirkning på de skadde barnas utvikling. Likeledes tyder det på at selv barn som har levd under de minst gunstige forhold og som i tillegg er noe eldre når de adopteres, viser utviklingspotensial.

Dette er viktig kunnskap å ta med seg med tanke på at det kan skje en endring i gruppen av barn som vil være aktuelle for internasjonale adopsjoner. I de siste årene er det registrert en dramatisk nedgang i antall barn som er tilgjengelig for adopsjon fra utlandet. Koblet opp mot et økende antall ufrivillig barnløse, kan det bety at vi vil få en økning i barn med høyere adopsjonsalder og barn med spesielle behov for hjelp og støtte. Utover de få studiene vi har vist til, har vi lite forskningsbasert kunnskap om hvordan barn med spesielle behov klarer seg i sine nye familier, og hvordan familiene mestrer situasjonen.

Det er flere hvite felter på forskningskartet, og vi har her pekt på noen, som for eksempel nasjonale adopsjoner, adopsjon av eldre barn og barn med behov for spesiell støtte. I tillegg vil vi nevne at vi har lite dokumentert kunnskap om stebarnadopsjoner og adopsjon av fosterbarn i Norge. Det er viktig med økt forskningsinnsats på disse områdene for å kunne forvalte slike adopsjoner på en best mulig måte.

2.6 Barns utvikling – utviklings­oppgaver de første leveår

2.6.1 Innledning

Adopsjon er et intervensjonstiltak som har som mål å bedre barns omsorgs- og utviklingsmuligheter. For å kunne vurdere når adopsjon vil være et egnet tiltak, er det viktig å kjenne til hvilke forhold som har avgjørende betydning for barns vekst og utvikling. Psykologien gir oss viktig kunnskap på dette området.

Vi vet i dag mye om forhold som fremmer trygghet og god tilknytning. Videre finnes det betydelig kunnskap om hva manglende stimulering kan bety for barnets emosjonelle, kognitive og sosiale utvikling. Nyere hjerneforskning viser at stressfylt og mangelfull erfaring i barnets første levetid, kan sette varige spor i hjernen og hemme senere utvikling (Myhre, Gjevik & Grøholt, 2006).

Når barn lever under forhold som har skadelig innvirkning på deres utviklingsmuligheter, er adopsjon ett av flere tiltak som vil kunne bedre deres fremtidige livssituasjon. Dette betinger at de som skal overta omsorgen, adoptivforeldrene, har forutsetninger og innsikt i hva barna har opplevd og hva som kan hjelpe dem videre fremover.

Dette er bakgrunnen for at utvalget har viet barnets utvikling så vidt mye plass både i selve teksten og i vedlegg til utredningen.

Barnet møter livet med mange medfødte kapasiteter, men det er samtidig store oppgaver som ligger foran det. Mye er bygget ferdig på de ni månedene svangerskapet har vart. Påvirkningen fra den nye verdenen utenfor starter ved barnets fødsel. Forskere har oppdaget at nyfødte barn, som bare har levd få timer, kan rekke tunge tilbake til en voksen som rekker tunge til dem (Meltzoff & Moore, 1983). Så tidlig som ti dager etter fødselen ser man tegn på at barnet registrerer forskjell på natt- og dagaktiviteter. Fra nå av er den genstyrte utviklingen underlagt et samspill med de nye erfaringene. Det dreier seg om følgende to systemer som er lenket til hverandre: barnets utviklingssystem og de voksnes omsorgssystem. Barnet i vekst og utvikling er fullstendig avhengig av tilgjengeligheten og kvaliteten i det voksne omsorgssystemet for bygging av mentale strukturer og forming av positive forventninger til livet (Eriksen, 2006).

2.6.2 Barnehjernens utvikling

Til tross for at minst halvparten av barnets gener er reservert for hjernen og sentralnervesystemets utvikling, er mindre enn en femtedel av hjernen ferdig ved fødsel. De over 100 milliarder hjernecellene har hver enkelt kapasitet for mer enn ti tusen kontakter. Hele denne prosessen, i dataalderen også kalt «oppkoblingen av hjernen», skjer nå i et sammenvevd samspill med erfaringene. Det viktigste i denne sammenheng er begrepet «hjernens bruksavhengighet», det vil si at vekst og utvikling gjennom barnealderen skjer i samspill mellom det genetiske programmet samt påvirkninger og erfaringer. En av pionerene på dette feltet hevder at det ikke finnes noe mer biologisk enn erfaringene (Perry, 2009). Bare 15–20 % av oppkoblingene i barnehjernen er utført ved barnets fødsel. En god del av denne veksten og utviklingen er totalt avhengig av stimulering og erfaring.

Barnets opplevelser på makronivå og samspillet med omsorgspersoner i en familie, legger føringer for utvikling på mikronivå, det vil si byggingen av konkrete, nevrobiologiske nettverk i hjernen. Mange av disse nettverkene skal vare hele livet, som for eksempel lydene i morsmålet. Et faktum som har vært kjent lenge er at hvis barnet ikke ble snakket til, ville det heller ikke utvikle noe språk. Det som er nytt de siste tiårene er detaljkunnskapen om at store deler av hjernen er bruksavhengig (Perry 2001, Gopnik, Meltzoff & Kuhl 2002). Både storhjernen og den underliggende emosjonshjernen blir i stor grad strukturert av erfaringene. Ikke minst viktig er utbyggingen av kontakten dem imellom, det vil si mellom språk og følelser.

Kunnskapen om at barnets hjerne er i vekst og utvikling gjennom hele barndommen, legger grunnlaget for et optimistisk syn særlig i forhold til adoptivbarn. Mange av dem har opplevd omsorgsbrudd og manglende stimulering i første levetid. Denne optimismen er i de senere år dempet ned, særlig med tanke på tidsspennet i barndommen som blir preget av forsømmelse, understimulering og påkjenninger for øvrig (Myhre, Gjevik & Grøholt 2006, Rutter 2008).

Utviklingen i barndommen går som nevnt hurtig, og det viser seg at det ikke er så enkelt å reparere det som ble forsømt i tidlig barndom. På dette feltet gjør imidlertid forskningen stor fremgang. Programmer for å styrke disse strukturene og nettverkene, bygget på forskningen innen det relativt nye fagområdet kalt kognitiv nevrovitenskap, er under utforming og utprøving (Perry et al. 2009). I en såkalt nevrosekvensiell terapimodell undersøker forskerne mulighetene for å gjenoppbygge hjernestrukturer for å minske langtidsskadene av skadelig påvirkning. Med dagens kombinasjon av nevrobiologiske målinger og kognitive observasjoner kan nye former for kompenserende stimuleringer og erfaringer bli evaluert (Perry 2009, Sprang 2009). Allerede på det nåværende stadium kan denne forskningen gi nye og nyttige innspill til adoptivforeldre.

Kognitiv nevrovitenskap

De siste tiår har det vært en sterk utvikling av et relativt nytt forskningsområde som i stor grad baserer seg på de nye metodene for å studere hjernens utvikling over tid, og at denne forstyrres. Metoden har fått navnet fMRI (functional Magnetic Resonance Imaging – funksjonell, magnetisk resonans avbildning). I korthet går den ut på å måle blodtilstrømning til ulike hjerneavsnitt og hjernebaner, for dermed å regne ut oksygenforbruket (Gopnik, Meltzoff & Kuhl 2002). Dette skjer under ulike stimuleringer, eksponeringer og oppgaver, og oksygenforbruket blir et mål på aktivitetsnivået. Metoden gjør det mulig å studere aktivitet i ulike sentraler, samt nye oppkoblinger, noe som gjør det mulig å kartlegge utviklingen av barnehjernen over tid og med stigende presisjon. I avbildningene kan man etter hvert se konkrete konsekvenser av for eksempel tidlig barnemishandling og alvorlig understimulering (Walker 2009).

I forhold til adopsjon er utviklingen av trafikken og de konkrete trafikkårene mellom emosjonshjernen og språkhjernen av stor betydning. Dette fordi disse blant annet henger sammen med, og legger grunnlaget for, den viktige emosjonsreguleringen. I denne sammenheng har forskningen på barnets medfødte stressystem blitt satt inn i en mer alvorlig kontekst. Man har introdusert begrepet nevrotoksisk, som i praksis betyr at kontinuerlig aktivering av barnets stressystem fører til utskillinger av stoffer (kortisol-glucokorticoider) som har en hemmende, toksisk effekt på deler av hjernen (Myhre, Gjevik & Grøholt 2006). Særlig er sentrale områder av hukommelsessystemet blitt sterkt fokusert.

Denne nye vitenskapsgrenen forsterker alvoret ved det å vente med å handle for å fjerne tidlige påkjenninger og redusere forsømmelser i barndommen. I forskernes budskap dreier dette seg ikke lenger bare om at barnet får plagsomme minner når det blir utsatt for traumer og overgrep, men om at de får skader på selve verktøyet som skal styre den mentale mestringssentralen nå og fremover i livet. Særlig er balansen i det medfødte og tidlig aktiviserbare stressystemet, som nevnt ovenfor, kommet i fokus for forskningen. Overdoseringer og underleveranse av visse hormoner kan være skadelige. Mens overdosering fører til celledød, kan underskudd medføre sensitivitet som fører til depresjon og angstproblemer senere i livet. Dette fordi stressystemets reaksjonsprofil ikke endres, men systemet blir stående på alarm, eller det blir slått av. Underskudd på glucocorticoider, dersom det blir en varig realitet, hevdes også å kunne føre til utsatthet for mer eller mindre permanent tretthet.

Selv om dette ikke er fullt dokumentert, er signalene fra vitenskapen tydelig. Flere av dagens forskere hevder at vi nok har vært for optimistiske når det gjelder hjernens egen reparasjonskapasitet. Samtidig presenterer denne vitenskapen det positive budskapet om mulighetene. Vi har vekstkreftene på vår side dersom vi gjør det riktige tidlig nok. Intet i den nye forskningen rettferdiggjør at vi utsetter og venter med å endre skadelige oppvekstforhold i barndommen (Myhre, Gjevik & Grøholt 2006). Dette stiller for det første krav til kvaliteten i de tiltak som settes inn. For det andre tilsier forskningen at tiltak må settes inn tidlig og følges opp på en systematisk måte.

2.6.3 Tidlig samspill og tilknytning

Det første halvåret i barnets liv er preget av en kontinuerlig utvikling av samspill mellom voksne omsorgsgivere og ekspansjonen av barnets kapasiteter, det vil si barnets hjerne. En enorm sensitivitet i hjerneutviklingen fører til forbløffende sprang i modning av ferdigheter. Denne samme sensitiviteten formes imidlertid like aktivt av negative erfaringer. Fra detaljerte studier av for eksempel interaksjon mellom deprimert mor og spedbarn vet vi at det ofte fører til et forstyrret samspill de første leveukene og månedene. Et forstyrret samspill mellom mor og barn er et samspill ute av kontekst. Det lille barnet klarer ikke å finne system og forutsigbarhet og blir svært ofte et utilfreds barn som skriker mye (Braarud 2009, se vedlegg).

Den mottagelige og organiserende barnehjerne er langt mer formbar av erfaringene enn den modne hjernen. Forskjellen består i at erfaringer hos voksne fører til endring av atferd, mens erfaringer i barnets første levetid bokstavelig talt former hjernens organiserende rammeverk. Det tidlige samspillet er blant annet med på å strukturere funksjonen til barnets medfødte system for stressreaksjoner. Det får betydning for barnets neste store utviklingsoppgave, nemlig trygg tilknytning. Den tilknytning til trygghetspersoner som manifesterer seg i 7–8-månedersalderen, er en medfødt biologisk plan felles for alle barn. Faktisk ble de første og grunnleggende tilknytningsstudier, som fortsatt er retningsgivende for vår forståelse, gjennomført av amerikanske forskere i Uganda tidlig på 1970-tallet (Ainsworth 1973, Smith 2002).

Tilknytningssystemet

Tilknytning er noe annet enn en beskrivelse av kontaktforholdet mellom barn og omsorgspersoner. Det er snarere en regulering av forholdet mellom barnets medfødte forskertrang og eksplorering på den ene side, og behovet for trygghet og beskyttelse på den annen side. Det dreier seg om overlevelse. Det innebærer at barnet søker fysisk nærhet til utvalgte voksne. Barnets system har sitt motsvar i den voksne alarmsentralen som slår seg av og på alt etter hvor trygt man har det lille barnet under kontroll og innen rekkevidde. Utviklingspsykologene er ganske sikre på at den universelle debuten av tilknytningssystemet i god tid før barnet begynner å gå, har sammenheng med nettopp det. Barnet skal bære med seg sin egen trygghetsalarm som et indre hinder for at de skal gå til de ville dyrene, utfor de store stupene eller havne usett på dypt vann. Tilknytningssystemet er robust, men samtidig en finstilt plan. Barnet skaper ganske snart sitt eget hierarki av tilknytningspersoner. Dette hierarki av preferanser kalles monotropi. Det innebærer ikke at barnet bare har én tilknytningsperson, men at det har en person som det foretrekker fremfor de andre når den personen er til stede og kan velges. Dette gjelder både ved behov for fysisk nærhet når den ytre verden oppleves som utrygg, eller for trøst og emosjonsregulering når uroen har oppstått på indre bane.

Det at noen gir virksom trøst til det gråtende barnet, og samtidig er den mest villige til å delta i sosiale samhandlinger, er blant de viktigste faktorene som avgjør hvem barnet velger som tilknytningsperson. Det er tre faktorer, ifølge forskere på tilknytning, som fastlegger hierarkiet. Det er hvor mye kvalitetstid, aktiv omsorg og emosjonell investering ved gjentatt tilstedeværelse som blir investert i relasjonen til barnet. Monotropien er barnets mest effektive organisering av sin del av tilknytningsforholdet og den påfølgende atferden (Smith 2002).

Trygg og utrygg tilknytning

I de tidlige pionerstudiene oppdaget man at barnet på grunn av ytre omstendigheter kunne etablere enten en trygg tilknytning, ambivalent og til dels avvisende tilknytning, en direkte utrygg tilknytning, og sist og viktigst med tanke på langtidsvirkningene, en desorganisert tilknytning.

I den desorganiserte tilknytningen var det ikke system verken på personer eller situasjoner for trygghet og trøst. Det er stor sannsynlighet for at brudd, understimulering og traumer øker risikoen for desorganisert og utrygg tilknytning. Det bør derfor tas for gitt at tiltak for å bøte på dette er nødvendig. Det er liten tvil om at slike skader kan skje indirekte dersom mors omsorgssystem settes under press og kollapser. Når det gjelder langtidsvirkningene av et destabilisert tilknytningssystem mangler vi fortsatt dokumentert forskning som kan gi et sikkert svar på om det er dette som gjør at utryggheten i barndommen kan plage dem og redusere deres livskvalitet hele livet, men igjen kan vi ikke gjøre noe bedre enn å forebygge her og nå.

2.6.4 Etablering og nyoppretting av ­arbeidsmodeller

I disse første leveårene hvor hjernen kobles opp og forskerbarnet studerer og systematiserer fra livet mellom menneskene, etablerer det gradvis og langsomt sin arbeidsmodell for dette, best beskrevet som en forventning, eller mangel på sådan. Forskerne er i dag klare på at mentale forestillinger utvikles på grunnlag av generaliserte representasjoner av hendelser som barnet har opplevd (Smith 2002). Det antas at barnets hukommelse fungerer i form av generelle skripter som organiserer erfaringene på basishendelser og reaksjoner som finner sted. De husker og lagrer oppsummeringer av det de erindrer. Allerede i annen halvdel av første leveår har barnet utviklet primitive arbeidsmodeller med bakgrunn i forskjellige tilknytningsforhold. Disse internaliserte arbeidsmodellene er imidlertid ikke faste og fikserte. De er meget fleksible og kan dermed revideres når tilstrekkelig ny kunnskap og nye erfaringer foreligger.

Begrepet «indre arbeidsmodeller» legger et teoretisk grunnlag for betydningen av det som skjer under tidlig samspill og i tilknytningsfasen for senere utvikling. Barnet opparbeider en forventning om det er lett eller vanskelig å få hjelp av tilknytningspersonene. Disse indre arbeidsmodellene er både kognitive og affektive. Resonnementet som legges til grunn er at barnet utvikler en modell av sitt eget selv som henholdsvis verdsatt og beskyttet, eller motsatt lite verdsatt og ganske ubeskyttet. Enkelt kunne vi formulere det som effekten av samspillets og tilknytningens historikk.

Når barn lever med mennesker i et nært fellesskap, for eksempel med foreldre, besteforeldre, slektninger for øvrig og med venner, lærer de hvordan mennesker fungerer sammen. Arbeidsmodellene med utspring i erfaringene fra det tidlige samspillet, går med årene inn i de store strukturene som beskrives som identitet, selvbilde, egenverdi, opplevd mental helse og livskvalitet. Det har vært meget tankevekkende å lese de kliniske rapportene fra dem som gjennom tiår har arbeidet med barn som lever med de uhyggelige resultatene av en desorganisert tilknytning og en totalt forstyrret arbeidsmodell, fordi barndommen var preget av vold og uforutsigbarhet. Deres tillit til voksne ligger i ruiner. Forholdet til andre er preget av en uhensiktsmessig sort-hvitt-tenkning, styrt av en underliggende trusselorientering. Terapeutene beskriver sitt arbeid som en langsom og møysommelig prosess hvor de må bygge på nesten ingenting fordi barnet har levd barndommen med et plyndret indre (Roseby 2005). De blir konfrontert med at det ikke finnes noen snarvei til de tidlig skadde strukturene dypere nede i hjernen via de nye tankemessige strukturene de gjennom gruppearbeidet bygger opp i de kognitive sentrene. Heldigvis pågår det, som tidligere nevnt, et intenst klinisk arbeid innefor rammen av kognitiv nevrovitenskap for å bli bedre til å hjelpe dem med tidlige kjente eller ukjente forsømmelser.

2.6.5 Emosjonsregulering

Når det gjelder skadene barn kan bli påført under mishandling eller eksponering for andre påkjenninger, er det viktig å orientere seg i forskningen knyttet til temaområdet emosjonsregulering. Dette er stikkordet for et meget aktivt og bredt forskningsfelt knyttet til tidlige traumer og negative hendelser i barndommen for øvrig. Det er derfor av betydning å være oppdatert på hva det dreier seg om når det antagelig vil få en like sentral plass i fremtidig forskning, og få stor betydning for bedre hjelp til utsatte barn (Koole 2008). Emosjoner oppstår og reguleres og moduleres i kontekst. Det dreier seg om en meget komplisert og lang­varig prosess som på kognitivt nevro-nivå består i å forbinde eldre, mer primitive deler av hjernen, blant annet og viktigst, kamp- og fluktsentrene i emosjonshjernen med en styrende språkhjerne. Emosjonsregulering starter imidlertid lenge før språket, og har nok en genetisk basis i nedarvede temperamentsstrukturer for eksempel langs dimensjonen høy-aktiv-utadrettet i den ene enden av skalaen og lav-aktiv-mykt-sjenert i den andre. Det vil si at barn med en understimulert, ikke «innredet» emosjonsregulering kan ha en utagerende, aggressiv fremtoning, eller det motsatte, det vil si en innadrettet, nedstemt og fryktorientert atferd.

Emosjonsregulering starter tidlig og er en viktig og langvarig læringsprosess. Konteksten er situasjonene og intensitet i et samspill med reaksjonsformen fra voksne. Det er en sterk sammenheng mellom god emosjonsregulering og trygg tilknytning. Det er en komplisert og viktig læringsprosess som består i at medfødte emosjonelle uttrykk blir håndtert i forskjellige situasjoner langs dimensjon ubehag – behag. Emosjonsreguleringen er en livlig prosess gjennom hele førskolealderen og den formateres i samspillet mellom det lille barnet og voksne omsorgspersoner. Forståelige, beroligende signaler fra voksne som stemmeleie, smil, «ikke farlig», kombinert med fysisk kontakt er sentrale virke- og læremidler. Barn er erfaringsbaserte på et tidlig utviklingstrinn, og de blir trygge av å erfare at voksne forsikrer dem om, i ulike situasjoner, at de stort sett er til å stole på. Stemmen er en viktig signalformidler sammen med ansiktsuttrykket og kroppsbevegelser. En del systematiske observasjoner tyder på at stemmen er en viktigere kilde til å tolke situasjonen enn ansiktsuttrykket er det. Hos barn som er blitt eksponert for mange påkjenninger, ser vi en uheldig dobbelteffekt ved at de generelt blir mer aktivert av negative, ubehagelige emosjoner, og at de samtidig utviser en mangelfull inhibisjon, det vil si egenkontroll, av de samme følelsene. Derfor blir barn som blir eksponert for sterkt sinne og aggresjon i hjemmet ofte mer aggressive – ikke ensidig på grunn av læring via modelleffekten, men fordi selve kontrollstasjonen blir underbemannet.

2.6.6 Kompensasjon for det tapte

Det voksne omsorgssystemet krever spesiell oppmerksomhet. Det har blant annet sammenheng med at det er et underkommunisert tema. Det dreier seg om noe så viktig som at ytre påkjenninger, stress og mangel på hjelp og støtte, kan redusere sensitiviteten i den voksnes eget omsorgssystem. Den voksnes omsorgssystem er forbundet med barnets tilknytningssystem, men det fungerer uavhengig av dette som en forhånds­lagret tilgang for barnet. Foreldrerollen er vår mest emosjonelle og den lengst varende voksenrolle (Eriksen 2007).

Hovedbudskapet i denne sammenheng er at det voksne omsorgssystemet kan bli destabilisert av tidlige forstyrrelser i tilknytningen gjennom egen barndom og av traumatiske hendelser i familien. Dette kan derfor knyttes til redusert kvalitet på utøvet foreldrepraksis i neste generasjon.

Når det gjelder styrking og vern av det voksne omsorgssystemet, er konklusjonen klar: Barnet profiterer på alle virksomme støttetiltak.

Barnet som skal adopteres har allerede opplevd brudd i sitt system. Institusjonen de er på mens de venter, har antagelig bare i redusert grad kunnet erstatte dette bruddet. Når dagen er kommet og barnet kommer til oss i vårt land, må vi anvende kunnskap for å støtte de nye foreldrene som skal kompensere for det tapte.

3 Oversikt over rettskildene på adopsjonsområdet

3.1 Innledning

I dette kapitlet vil Adopsjonsutvalget gi en oversikt over rettskildene på adopsjonsområdet og vil deretter foreta en vurdering av sentrale rettskildespørsmål.

For sammenhengens skyld gir utvalget en kort presentasjon av ulike typer adopsjonssaker samt bestemmelser om myndighet og saksbehandling. Internasjonal adopsjon kan deles inn i følgende sakstyper:

• adopsjon av ukjent barn gjennom organisasjon

• adopsjon av ukjent barn utenom organisasjon

• internasjonal familieadopsjon.

Nasjonal adopsjon kan inndeles på følgende måte:

• nasjonal adopsjon av ukjent spedbarn

• stebarnadopsjon, herunder stebarnadopsjon i partnerskap

• tvangsadopsjon av fosterbarn

• fosterbarnadopsjon der biologiske foreldre samtykker

• adopsjon der søker har overtatt foreldreansvaret etter barnelova

• nasjonal familieadopsjon

• adopsjon av person over 18 år.

Etter adopsjonsloven § 1 er det departementet som har myndighet til å gi adopsjonsbevilling, men denne oppgaven er delegert til Bufetat. Bufetat ble opprettet 1. januar 2004. I brev av 11. desember 2003 orienterte Bufdir om hvilke saker som etter dette skulle behandles av Bufetat, hvilket må betraktes som et delegasjonsvedtak.

Bufetat region er førsteinstans for behandling av de fleste typer adopsjonssaker. Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet (Bufdir) er klageinstans for vedtak fattet i regionene. Fra 2004 har Bufdir imidlertid vært førsteinstans og departementet klageinstans i enkelte typer adopsjons­saker:

• søknad om internasjonal adopsjon utenom organisasjon

• anerkjennelse av adopsjoner gjennomført i utlandet.

Departementet besluttet i brev av 3. juni 2009 at Bufetat region øst fremover skal være førsteinstans i saker om internasjonal adopsjon utenom organisasjon, og Bufdir klageinstans.

Bufdir behandler videre sak om bortadopsjon av nyfødt spedbarn der biologiske foreldre samtykker til dette. Faglig utvalg tildeler foreldre til barnet.

Kommunen utreder søknader om internasjonal og nasjonal adopsjon. Som regel skjer dette i barneverntjenesten, men kommunen står i prinsippet fritt når det gjelder organisering av adopsjonsarbeidet. Kommunen utarbeider en sosialrapport om søkerne som inneholder både en faktadel og en vurderingsdel.

Enkelte tildelingssaker ved internasjonal adopsjon av ukjent barn, de som gjelder barn med behov for spesiell støtte, skal legges frem for Faglig utvalg. Faglig utvalg er oppnevnt av departementet.

Myndighet og saksbehandling er nærmere omtalt i kapittel 16 flg. Vilkår for adopsjon behandles i del 2.

3.2 Lovgivning og forarbeider

Det norske adopsjonsinstituttet er nedfelt i lov 28. februar 1986 nr. 8 om adopsjon. 22

Adopsjonsloven av 1986 er endret en rekke ganger. 23 Den mest omfattende lovendring ble foretatt ved lov 11. juni 1999 nr. 38 da kapittel 3 A om adopsjonsformidling og godkjenning av adoptivorganisasjoner ble tilføyd i loven.

En prinsipielt viktig lovendring kom ved lov 15. juni 2001 da registrerte partnere fikk adgang til å stebarnadoptere.

Ved lov 1. august 2003 nr. 86 ble FNs barnekonvensjon innarbeidet i norsk lov, se kapittel 3.3.3.

Ved lov 17. juni 2005 nr. 65 ble nåværende § 1 annet ledd tilføyd loven. Denne bestemmelsen fastsetter at fylkesnemnda for barnevern og sosiale saker har den reelle vedtaksmyndighet når det gjelder adopsjon etter lov 17. juli 992 nr. 100 (barnevernloven) § 4-20.

Ved lov 27. juni 2008 nr. 53 om felles ekteskapslov for heterofile og homofile par ble adopsjonsloven § 5a som medfører at dagens lovtekst ble vedtatt. Denne fastsetter at det for ektefeller av samme kjønn er den begrensning i adgangen til å adoptere at denne ikke gjelder dersom «barnet er et adoptivbarn som opprinnelig kommer fra en fremmed stat som ikke tillater slik adopsjon». Den praktiske betydningen av denne lovregelen er i realiteten liten, da den bare vil kunne gjelde for en ny adopsjon av et allerede adoptert barn dersom vilkårene for dette er til stede. Tilsvarende regel for homofile par i partnerskap ble fastsatt i 2001, se ovenfor.

Adopsjon var gjenstand for en begrenset utredning i NOU 1976: 55 Adopsjon og adopsjonsformidling. Det er ikke foretatt utvalgsarbeid på adopsjonsområdet etter dette.

Det er gitt en rekke forskrifter med hjemmel i loven, flere av disse gjelder delegasjonsbestemmelser.

• 1986.12.05 nr. 2163, ikrafttredelse av lov 28. februar 1986 nr. 8 om adopsjon. Delegering av myndighet.

• 1999.11.30 nr. 1192, delegering av myndighet til Statens ungdoms- og adopsjonskontor etter adopsjonsloven.

• 1999.11.30 nr. 1193, delegering av myndighet til fylkesmennene etter adopsjonsloven.

• 1999.11.30 nr. 1194, forskrift om formidling av innenlandsadopsjon der foreldre samtykker til adopsjon.

• 1999.11.30 nr. 1195, forskrift om krav til organisasjon som formidler barn fra fremmed stat med sikte på adopsjon.

• 2005.12.21 nr. 1613, forskrift om overgangsbestemmelser til lov 17. juni 2005 nr. 65 om endringer i lov 17. juli 1992 nr. 100 om barneverntjenester og lov 13. desember 1991 nr. 81 om sosiale tjenester (sosialtjenesteloven) m.v. 24

Departementet har gitt retningslinjer for anvendelsen av adopsjonsloven i flere dokumenter.

• retningslinjer for saksbehandlingen ved søknad om innenlands- og utenlandsadopsjon og særlig om skjønnsutøvelsen ved innenlandsadopsjon, Q-1045, 2002

• rundskriv om utenlandsadopsjon med retningslinjer for undersøkelse og godkjenning av adoptivhjem, Q-0972, 1998

• veiledningshefte om utarbeidelse av sosialrapport ved søknad om adopsjon, Q-1046, 2002

• retningslinjer for tildeling av engangsstøtte ved adopsjon av barn fra utlandet, Q-1013, 2000

• rundskriv 5. januar 2006 om blant annet behandling av saker om tvangsadopsjon etter barnevernloven § 4-20, jf. adopsjonsloven § 1 andre ledd.

Departementet gjorde en teknisk revisjon av retningslinjene Q-1045, rundskriv Q-0972 samt veiledningshefte Q-1046 i mars 2009. Det ble ikke gjort innholdsmessige endringer av betydning for saksbehandling eller skjønnsutøvelse ved behandling av adopsjonssøknader.

Særlig om lovgivningen i opprinnelseslandet

Ved internasjonal adopsjon er adopsjonen ved siden av å være knyttet til norske regler, også knyttet til regler i barnets opprinnelsesland.

Det er det enkelte opprinnelsesland som gjennom sine beslutninger frigjør et barn for adopsjon til Norge. Søkerne må oppfylle krav som opprinnelseslandet stiller for tildeling. Opprinnelseslandenes krav til søkerne kan være nedfelt i lov, forskrift med mer.

Hovedregelen ved internasjonal adopsjon er at selve adopsjonsvedtaket treffes i barnets opprinnelsesland, og at dette så får gyldighet i Norge gjennom søkernes forhåndssamtykke. I enkelte tilfeller er det likevel slik at barnet flytter til Norge før selve adopsjonsvedtaket er truffet, og i slike tilfeller fattes det endelige adopsjonsvedtaket i Norge.

Det er opprinnelseslandet som frigjør barnet for adopsjon og som hovedregel er det opprinnelseslandet som foretar tildeling av foreldre til barnet. Tildelingen må være i tråd med forhåndssamtykket truffet i Norge. Dette innebærer at de vilkår som er knyttet til forhåndssamtykket må være oppfylt ved tildeling. Dersom dette ikke er tilfellet, har organisasjonene plikt til å forelegge spørsmålet for norske adopsjonsmyndigheter. En rekke forhold knyttet til sistnevnte problemstilling er omtalt i departementets retningslinjer Q-1045. Adopsjonsutvalget antar at det kan oppstå en situasjon der opprinnelseslandet tildeler et barn til søkerne som er utenfor søkernes rammer for forhåndssamtykke. Denne situasjonen kan ikke alene løses utelukkende gjennom norsk lovgivning eller praksis, men gjennom internasjonalt samarbeid og interlegal rett.

3.3 Internasjonale konvensjoner

3.3.1 Innledning

Det internasjonale samarbeidet på adopsjonsområdet ble initiert på 1930-tallet med en nordisk konvensjon. Deretter har Norge tiltrådt flere konvensjoner av betydning for internasjonalt samarbeid om adopsjon.

Nedenfor gis en kort oversikt over konvensjoner og rekommandasjoner på området i kronologisk rekkefølge samt status i forhold til tiltredelse. I det følgende vil utvalget blant annet gå nærmere inn i de mest sentrale konvensjonene.

• Konvensjon mellom Norge, Danmark, Finland, Island og Sverige inneholdende internasjonalprivatrettslige bestemmelser om ekteskap, adopsjon og vergemål. Konvensjonen trådte i kraft 1. januar 1932 og er tatt direkte inn i norsk lov.

• Haagkonvensjon 15. november 1965 om kompetanse, lovvalg og anerkjennelse i adopsjonssaker. Kun få land tiltrådte konvensjonen og denne opphørte å gjelde 23. oktober 2008. Norge tiltrådte aldri denne konvensjonen.

• Europarådets konvensjon 24. april 1967 om adopsjon. 18 land har tiltrådt. Norge ratifiserte 30. januar 1972.

• FNs barnekonvensjon 20. november 1989. 193 land har tiltrådt. Norge ratifiserte 8. januar 1991. Konvensjonen er tatt direkte inn i norsk lov.

• Haagkonvensjon 29. mai 1993 om beskyttelse av barn og samarbeid ved internasjonale adopsjoner. 76 land har tiltrådt. Norge ratifiserte 25. september 1997.

• Haagkonferansens rekommandasjon om flyktningebarn 21. oktober 1994.

• Europarådets konvensjon 27. november 2008 om adopsjon. 11 land har nå signert. 25 Norge signerte 27. november 2008. Konvensjonen trer i kraft etter tre ratifikasjoner.

3.3.2 Nordisk familierettskonvensjon

Konvensjon mellom Norge, Danmark, Finland, Island og Sverige som trådte i kraft 1. januar 1932 inneholder internasjonalprivatrettslige bestemmelser om ekteskap, adopsjon og vergemål. Konvensjonen er det første internasjonale regelverk om adopsjon som Norge ble part i. Reglene om adopsjon er nedfelt i konvensjonens kapittel II og artikkel 22 og omfatter

• hvilket lands myndigheter som skal avgjøre en adopsjonssak

• hvilket lands rett som skal anvendes

• bestemmelser om anerkjennelse av adopsjoner mellom de nordiske land.  

Konvensjonen gjelder bare hvis alle parter i adopsjonssaken er bosatt i og har statsborgerskap i et nordisk land.

Konvensjonen gjelder med lovs kraft i Norge, jf. lov 19. desember 1969 nr. 75.  Kommer konvensjonens bestemmelser til anvendelse, gjelder de i tilfelle motstrid som spesialregler foran bestemmelsene i adopsjonsloven kapittel 4.

3.3.3 FNs barnekonvensjon

FNs konvensjon om barnets rettigheter, barnekonvensjonen, ble vedtatt av FNs generalforsamling 20. november 1989. 26

Både Declaration of the Rights of the Child fra 1924, den bearbeidede og utvidede utgave av denne fra 1948 og Declaration of the Rights of the Child vedtatt av FNs generalforsamling i 1959, danner bakgrunnen til konvensjonen. Gjennomgangstemaet i de tre sistnevnte erklæringene var barns behov for særlig beskyttelse og omsorg.

I tiden etter disse erklæringene og i de ti årene hvor det ble arbeidet med barnekonvensjonen, skjedde det mye med synet på barn og barns rettigheter. Dette bidro til at barnekonvensjonen i større grad både fokuserer på at barn har selvstendige rettigheter, samtidig som det legges til grunn at barn er sårbare og behøver særskilt beskyttelse og støtte.

FNs barnekonvensjon er den konvensjon som er ratifisert av flest land i verden, alle foruten Somalia og USA. Flere land har imidlertid tatt nokså omfattende reservasjoner. Norge ratifiserte konvensjonen 8. januar 1991. I 2003 ble konvensjonen tatt direkte inn i norsk lov gjennom menneskerettsloven § 2 nr. 4. 27 Barnekonvensjonen gjelder således som norsk lov, og skal ved motstrid gå foran bestemmelser i annen lovgivning, jf. menneskerettsloven § 3.

Barnekonvensjonen gir barn et særlig menneskerettsvern, og inneholder både bestemmelser om alminnelige menneskerettigheter og om særlige rettigheter for barn. Konvensjonens innhold kan deles inn ut fra ulike hovedområder eller rettighetstyper. I internasjonal litteratur er det vanlig å fremheve barnekonvensjonens fire p-er: participation, protection, prevention og provision. Reglene kan også klassifiseres ut fra bestemmelser om tradisjonelle menneskerettigheter, bestemmelser knyttet til barns særlige behov for beskyttelse, og bestemmelser som gir barn selvbestemmelsesrett og uttalelsesrett. Dersom fokus rettes mot rettighetenes innhold, kan de inndeles etter barns rett til liv og helse, skolegang og utvikling, deltakelse og innflytelse samt omsorg og beskyttelse.

En rekke av barnekonvensjonens bestemmelser er relevante for utvalgets drøftelser. For det første omhandler artikkel 21 adopsjon helt direkte. For sammenhengens skyld tas hele artikkel 21 inn her, i norsk oversettelse:

«Parter som anerkjenner og/eller tillater adopsjon, skal sikre at barnets beste skal være det overordnede hensynet, og de skal:

1. sikre at tillatelse til adopsjon bare blir gitt av kompetente myndigheter som i samsvar med gjeldende lover og saksbehandlingsregler og på grunnlag av alle relevante og pålitelige opplysninger beslutter at adopsjon kan tillates på bakgrunn av barnets situasjon i forhold til foreldre, slektninger og verger, og at de berørte personer, om nødvendig, har gitt sitt samtykke til adopsjonen etter å ha fått full informasjon og den rådgivning som måtte være nødvendig,

2. erkjenne at adopsjon fra et land til et annet kan betraktes som en alternativ form for omsorg for et barn, dersom barnet ikke kan plasseres i en fosterfamilie eller adopteres bort, eller det ikke på noen egnet måte er mulig å dra omsorg for barnet i hjemlandet,

3. sikre at barn som adopteres til et annet land, nyter godt av de samme beskyttelsestiltak og regler som gjelder for adopsjon innenlands,

4. treffe alle egnede tiltak for å sikre at utenlandsadopsjon ikke fører til utilbørlig økonomisk fortjeneste for dem som har medvirket ved adopsjonen,

5. når det er hensiktsmessig, fremme formålet med denne artikkel ved å inngå bilaterale eller multilaterale ordninger eller avtaler, og innenfor denne ramme bestrebe seg på å sikre at plassering av barnet i et annet land blir utført av kompetente myndigheter eller organer.»

Artikkel 3 nr. 1 fremhever at barnets beste skal være det grunnleggende hensyn ved alle offentlige handlinger som berører barn, dermed også ved adopsjonsspørsmål.

Artikkel 12 gir barn som er i stand til å danne seg egne synspunkter, rett til å gi uttrykk for disse i forhold som vedrører dem, samt pålegger at barns synspunkter skal tillegges behørig vekt i samsvar med barns alder og modenhet.

Sentralt når det gjelder adopsjonsspørsmål er også barns rett til respekt for sin identitet, sitt privat og familieliv, derunder retten til å kjenne og i utgangspunktet ikke bli skilt fra sine foreldre, jf. artiklene 7, 8, 9 og 16.

Barnekonvensjonens forbud mot all utnytting, salg og handel med barn, er også svært viktig, se artiklene 35 og 36. I forlengelsen av dette er det også gitt en valgfri protokoll om salg av barn, barneprostitusjon og barnepornografi av 25. mai 2000. Se nærmere i kapittel 5.6.

3.3.4 Haagkonvensjonen

3.3.4.1 Innledning

Haagkonferansen for internasjonal privatrett, som er en internasjonal organisasjon, avholdt sitt første møte i 1893 og ble en permanent internasjonal organisasjon i 1955. Haagkonferansen har 69 medlemmer og arbeider blant annet med internasjonal adopsjon. 28

Haagkonferansens arbeid på området for internasjonale adopsjoner har resultert i to konvensjoner. Haagkonvensjon 15. november 1965 om kompetanse, lovvalg og anerkjennelse i adopsjonssaker var forløperen til Haagkonvensjon 29. mai 1993 om beskyttelse av barn og samarbeid ved internasjonale adopsjoner. Konvensjonen av 15. november 1965 opphørte å gjelde 23. oktober 2008.

Haagkonvensjon 29. mai 1993, heretter kalt Haagkonvensjonen, beskytter barn og deres familier mot blant annet illegale og irregulære internasjonale adopsjoner. Konvensjonen angir et sett av basisprosedyrer og minimumsstandarder for internasjonal adopsjon. Bakgrunnen for arbeidet i Haagkonferansen som resulterte i Haagkonvensjon 29. mai 1993 var behov for internasjonal regulering av adopsjonsfeltet etter den store økningen i antall internasjonale adopsjoner som fant sted på 1980-tallet.

Det har vært avholdt møter i en såkalt Special Commission for å granske anvendelsen av konvensjonen, henholdsvis i 1994, 2000 og 2005.

3.3.4.2 Haagkonvensjon 29. mai 1993

Haagkonvensjonen om beskyttelse av barn og samarbeid ved internasjonale adopsjoner ble vedtatt 29. mai 1993. Det er utgitt en Explanatory Report som gir utfyllende merknader til konvensjonens bestemmelser. Det refereres også til denne i utvalgets utredning.

Prinsippene i FNs barnekonvensjon ligger til grunn for Haagkonvensjon 29. mai 1993 om vern av barn og samarbeid ved internasjonale adopsjoner. Barnekonvensjonen artikkel 21 åpner for internasjonal adopsjon som et alternativ for barn som ikke på noen måte kan få tilfredsstillende omsorg i sitt hjemland.

Behovet for konvensjonen er sammenfattet blant annet i Guide to Good Practice 2008 som understreker behovet for å verne familier mot at adopsjon benyttes som et middel for utnytting, salg og trafficking av barn. Det understrekes at familier og barn også har behov for vern mot mer subtile former for utnyttelse og at konvensjonen også tar sikte på å hindre utilbørlig press i retning av adopsjon:

«Families and children also need protection from more subtle forms of exploitation, and protective measures are envisaged in the Convention to prevent undue pressure on, or coercion, inducement or solicitation of birth families to relinquish a child.»

Mottakerlandenes behov for, eller krav om, barn trekkes frem som en utfordring på området for internasjonal adopsjon:

«In the preparatory work for the Convention, it was noted that the demand for children by industrialised nations and the availability of many homeless children in developing nations, has in addition to regular and legal intercountry adoptions, led to practices of international child trafficking either for purposes of adoption abroad, or under the cloak of adoption, for other usually illegal purposes.» 29

Explanatory Report understreker at konvensjonen ikke direkte hindrer salg og trafficking av barn, men at den indirekte vil ha en slik funksjon. 30

Artikkel 1 fastsetter følgende formål for konvensjonen:

«The objects of the present Convention are –

1. to establish safeguards to ensure that intercountry adoptions take place in the best interests of the child and with respect for his or her fundamental rights as recognized in international law;

2. to establish a system of co-operation amongst Contracting States to ensure that those safeguards are respected and thereby prevent the abduction, the sale of, or traffic in children;

3. to secure the recognition in Contracting States of adoptions made in accordance with the Convention.»

Det er ikke tilstrekkelig for å oppfylle konvensjonens krav at medlemsstatene i sitt nasjonale regelverk likebehandler nasjonal og internasjonal adopsjon. Haagkonvensjonen fastsetter minimumsregler som medlemslandene er forpliktet til å følge.

Konvensjonen legger opp til at ansvar for internasjonale adopsjoner skal deles mellom opprinnelsesland og mottakerland.

Det foreligger ingen offisiell norsk versjon av konvensjonen og Adopsjonsutvalget benytter derfor den offisielle engelske versjonen av konvensjonsteksten i utvalgets utredning.

3.3.4.3 Norges gjennomføring av Haagkonven­sjonen

Haagkonvensjon 29. mai 1993 om beskyttelse av barn og samarbeid ved internasjonale adopsjoner ble ratifisert av Norge 25. september 1997. Ratifikasjon skjedde på bakgrunn av forslag i St.prp. nr. 77 (1995–96) om samtykke til ratifikasjon av konvensjonen. 31

I forbindelse med norsk ratifikasjon av Haagkonvensjonen ble det lagt til grunn at det ikke var nødvendig med lovendringer. 32 De økonomiske og administrative konsekvensene av ratifikasjon var ansett som ubetydelige. Det ble imidlertid påpekt følgende i stortingsproposisjonen:

«Arbeidet med konvensjonen har synliggjort at vårt system kan presiseres og systematiseres bedre enn det er i dag. Det har også aktualisert behovet for å foreta en nærmere gjennomgang av arbeidet med utenlandsadopsjonene, bl.a. med tanke på å samle kunnskap om de erfaringer som er gjort på dette området og hvorvidt systemet kan forberedes. Haagkonvensjonen legger viktige premisser for innholdet i dette arbeidet.»

Barnekonvensjonen gjelder som nevnt som norsk lov, og da med forrang i forhold til annen norsk lovgivning. Haagkonvensjonen har ikke direkte gyldighet som norsk lov, men er inkorporert i norsk lovgivning gjennom formelle lover, forskrifter og forvaltningspraksis – som skal tilfredsstille konvensjonenes krav. Ved uklarhet om forståelsen av lovgivningen, vil likevel konvensjonene kunne ha betydning som tolkningsmomenter for den ordinære lovgivningen. Det gjelder en generell tolkningspresumsjon om at norsk lovgivning er i samsvar med de forpliktelser Norge har i henhold til konvensjoner som vi har vedtatt. Spørsmålet om norsk lovgivning, forvaltningspraksis med mer er i tråd med konvensjonen, er gjennomgående behandlet i denne utredningen.

3.3.4.4 Guide to Good Practice 2008

Haagkonferansen publiserte i 2008 Guide to Good Practice. Dette er den første guiden for 1993-konvensjonen.

Guiden ble initiert av Haagkonferansens sekretariat og utviklet i samarbeid med en ekspertgruppe i 2004. 33 Special Commission 2005 gav generell støtte til utkastet som deretter ble revidert av sekretariatet og en arbeidsgruppe. 34 Merknader og innspill fra Special Commission 2005 er innarbeidet i den endelige versjonen som nå er publisert. Guide to Good Practice 2008 er godkjent av medlemsstatene.

Det foreligger ingen offisiell norsk versjon av Guide to Good Practice 2008 og Adopsjonsutvalget benytter derfor den offisielle engelske versjonen når det siteres fra denne.

Guiden skal være en støtte til stater, sentralmyndigheter med mer ved implementering av konvensjonen. Samtidig er den ment å skulle ha en funksjon for alle medlemsstater i det kontinuerlige arbeidet med etterlevelse av konvensjonen. Guiden understreker at opprinnelsesland og mottakerland har et delt ansvar for å utvikle og bevare en etisk adopsjonspraksis med barnets interesser i fokus.

Guide to Good Practice 2008 er ikke et dokument som har bindende karakter på linje med den konvensjon som Norge har tiltrådt på dette området. Den er likevel et sentralt dokument ved tolkningen av konvensjonen, også fordi den er godkjent av medlemslandene. Adopsjonsutvalget finner derfor at uttalelser i Guide to Good Practice 2008 må tillegges betydelig vekt.

3.3.4.5 Rekommandasjon om flyktningebarn

Det foreligger en Rekommandasjon om flyktningebarn som også bør nevnes som en rettskilde på området for internasjonalt adopsjonssamarbeid.

Special Commission 1994 fattet 21. oktober 1994 en rekommandasjon om flyktningsbarn. Dette skjedde i samråd med sekretariatet for FNs høykommissær for flyktninger. Rekommandasjonen gjelder anvendelsen av Haagkonvensjonen i forhold til flyktningebarn og barn som på grunn av uro i sin hjemstat har måttet forlate staten. Rekommandasjonen retter seg mot aktuelle og nye medlemsstater. Haagkonferansen anbefaler at følgende prinsipper hensyntas ved anvendelsen av konvensjonen:

• Den stat hvor barnet har tatt opphold, etter å ha måttet forlate hjemlandet, anses som opprinnelsesstat etter konvensjonen.

• Før sak om internasjonal adopsjon påbegynnes, skal oppholdsstaten legge særlig vekt på å sikre at alle rimelige tiltak for å oppspore barnets foreldre eller familiemedlemmer samt å gjenforene disse er forsøkt. Det må videre sikres at tilbakeføring av barnet til hjemstaten med henblikk på gjenforening er umulig eller ikke ønskelig fordi barnet ikke vil kunne få passende omsorg eller tilfredsstillende beskyttelse der.

• Oppholdsstaten skal legge særlig vekt på å sikre at internasjonal adopsjon bare finner sted dersom de samtykker som kreves etter Haagkonvensjonen artikkel 4c er innhentet og opplysninger om barnets identitet, om han eller hun kan adopteres, eventuelle særlige behov hos barnet med mer er blitt innhentet i den grad dette er mulig.

For å oppfylle kravene ovenfor forutsettes det at myndighetene i oppholdsstaten søker opplysninger fra internasjonale og nasjonale organer, spesielt fra sekretariatet for FNs høykommissær for flyktninger samt ber om medvirkning ved behov.

3.3.5 Europarådskonvensjoner

Europarådskonvensjon om adopsjon 24. september 1967 er ratifisert av 18 land, herunder Norge. Konvensjonen har i lengre tid har vært under revisjon. Hensikten har vært å modernisere konvensjonen og bringe den i samsvar med rettspraksis ved Den europeiske menneskerettighetsdomstolen.

Hittil har 11 land signert den nye konvensjonen som ble vedtatt 27. november 2008. Norge signerte 27. november 2008. Det er nødvendig med 3 ratifikasjoner før denne trer i kraft. Ingen land har foreløpig ratifisert.

I den nye konvensjonen er blant annet muligheten til å bli vurdert som adoptivforeldre utvidet til også å gjelde ektefeller av samme kjønn og registrerte partnere. Europarådets nye konvensjon om adopsjon er den første som åpner adgang for homofile par til å adoptere på lik linje med heterofile par.

3.4 Utvalgets vurderinger og forslag

3.4.1 Hensyn

Regelgivningen på adopsjonsområdet skal ivareta en rekke ulike hensyn. For det første må reglene fastsette virkningene av adopsjon. I denne sammenheng er interlegale spørsmål også vesentlige. Virkningene av en adopsjon er i all hovedsak regulert i adopsjonsloven selv. Dette er nødvendig fordi adopsjon medfører en endring i rettssituasjonen for både den adopterte og adoptivforeldrene, noe som også har betydning for annen lovgivning, eksempelvis arveloven. Tilsvarende reguleres de interlegale spørsmål som reises i forbindelse med adopsjon i hovedsak på en tilfredsstillende måte i adopsjonsloven.

Dernest er det sentralt at regelverket må ivareta det overordnede hensyn ved adopsjon, nemlig at barnets interesser skal ivaretas på en god måte. Barneperspektivet er løpende omtalt i denne utredningen i tilknytning til de ulike delemner, men utvalget påpeker at også ved vurderinger av rettskildebildet kommer barneperspektivet inn.

Regelverket må videre fastsette hvilke vilkår som må være oppfylt for at det skal kunne foretas en adopsjon. Dette gjelder spørsmål om hvem som kan adoptere hvem, og hvilke krav som skal stilles til den som skal kunne adoptere. I denne sammenheng er det ikke minst sentralt at regelverket må være i samsvar med og ivareta de forpliktelser Norge har påtatt seg i forbindelse med internasjonale konvensjoner.

I adopsjonsloven §§ 2 til 7 er det i loven stilt en rekke vilkår som må være oppfylt for at en adopsjon skal kunne gjennomføres, og da i første rekke krav til den eller de som skal adoptere. I forskriftene er det, så langt utvalget kan se, ikke stilt direkte tilleggsvilkår til de som følger av loven. Derimot er det i departementets rundskriv Q-0972 og i retningslinjer Q-1045 om saksbehandlingen gitt en rekke retningslinjer som reelt sett har karakter av tilleggsvilkår i forhold til de som følger av lov og forskrift. Det er utvalgets oppfatning at flere av de momenter som fremheves i retningslinjene burde fastsettes som regler enten i loven eller i forskrifter med hjemmel i loven. Dette gjelder blant annet de mer objektive krav til alder, helse med mer ved søknad om adopsjon.

Innenfor rammen av det å ivareta barnets interesser, må regelverket også ivareta adopsjonssøkernes krav på en god, ryddig, hensynsfull og likeverdig behandling av sine saker.

Regelverket må videre ivareta styringshensyn knyttet til Stortingets, regjeringens og departementets politiske ansvar.

Et sentralt hensyn er at regelverket skal ivareta beslutningstakernes behov for å finne støtte til de vurderinger som må foretas før vedtak treffes. Gjennom dette skal regelverket medvirke til så gode og riktige avgjørelser som mulig. Det er utvalgets oppfatning at dagens regelverk er lite egnet til å fungere godt for den som skal treffe vedtak etter adopsjonsloven. Regelverket er lite oversiktlig, og spesielt i forhold til de «regler» som gis i retningslinjer og veiledninger kan det være vanskelig for den som skal treffe vedtak å vite hvilke av disse som er direkte bindende, hvilke som normalt bør følges og endelig hvilke som er gitt av mer veiledende karakter. Det er derfor etter utvalgets oppfatning nødvendig med en annen struktur for regelverket for at dette skal være lettere å anvende for de som skal utrede og treffe vedtak i adopsjonssaker.

Dernest skal regelverket, og prosessene knyttet til det å gi regler og endre regler, ivareta hensyn til offentlighet og åpenhet, det som gjerne kalles gjennomsiktighet med henvisning til det engelske begrepet «transparency». Reglene må også være tydelige og så langt mulig lette å forstå. Dette innebærer at regelverket også må være oversiktlig, og dernest tilgjengelig. En bedre lovgivning vil også ivareta søkerne på en bedre måte. Det ville være lettere for disse å kunne vurdere sine muligheter med hensyn til å oppfylle de krav som stilles. I noen grad vil reglene i forvaltningsloven ivareta søkernes interesser. Men adopsjonsloven, eller forskrifter med hjemmel i loven, burde i langt større grad regulere slike spørsmål ut fra hensynet til søkerne. Dette gjelder krav om en forsvarlig saksbehandling mer presisert enn det som følger av forvaltningsloven § 17 første ledd, samt også at det bør regelfestes enten i lov eller forskrift hvilke opplysninger søkerne må gi knyttet til helse, vandel og personlige forhold. Etter utvalgets oppfatning er det viktig med langt større åpenhet omkring disse spørsmålene også ut fra hensynet til en forsvarlig likebehandling av de ulike søkere. Se også kapittel 17.1.3 hvor utvalget omtaler hensynet til søkerne som en overordnet og styrende norm for vurdering og forslag om myndighet og saksbehandling i adopsjonssaker.

Et viktig spørsmål i forbindelse med regelverket er hvilken trinnhøyde ulike regler bør ha. Hvilke regler bør høre hjemme i lov? Hvilke bør forankres i forskrifter? Når vil det være mest hensiktsmessig eventuelt å gi reglene i form av instrukser av bindende karakter, og endelig når kan det være mest fornuftig å fastsette regler gjennom retningslinjer og veiledning av mindre bindende eller ikke bindende karakter.

Det er i denne sammenheng naturlig å minne om de ulike hensyn som ligger bak valg mellom å gi regler i lov, forskrift eller som instruks. Lovregler gir prinsipielt størst åpenhet og demokratisk legitimitet og kan ha en sentral symbolfunksjon. Lovregler er imidlertid krevende å endre, noe som tilsier at det også er behov for bruk av forskrift. Forskrifter skal høres og blir til som følge av en demokratisk prosess. Instrukser kan bli til på en langt enklere måte. 35 I en særstilling står på mange måter vedtak om å delegere myndighet fra ett organ til et annet organ. Når departementet har valgt å delegere myndighet etter adopsjonsloven § 1 til andre, kan dette i prinsippet foretas gjennom brev fra departementet til det organ som tildeles myndighet. Beslutningen om delegasjon trenger i prinsippet ikke å kunngjøres. Dette kan åpenbart være et problem, ikke minst dersom det delegerende organ samtidig fastsetter instrukser for myndighetsutøvelsen til det organ som tildeles myndighet. Delegasjonsbeslutningen vil likevel være offentlig etter offentleglova.

Utvalget vil nedenfor gjennomgå dagens regelverk med utgangspunkt i ovennevnte hensyn.

3.4.2 Bruk av lov og forskrift

Det er utvalgets oppfatning at adopsjonsloven trenger en gjennomgang. Den har vært endret en rekke ganger etter at den ble gitt i 1986 uten at det har vært en helhetlig gjennomgang og bearbeiding av struktur og innhold.

Utvalget vil gi uttrykk for at dagens regelverk i altfor stor grad bygger på departementets instruksmyndighet.

Det er videre behov for et klarere hjemmelsgrunnlag for å kunne kreve opplysninger fra søkerne. I dag er hjemmelsgrunnlaget i for stor grad knyttet til et samtykke fra søker.

Etter utvalgets oppfatning må bindende regler fastsettes i lovgivning, enten i lov eller forskrift. Dette vil ivareta de hensyn som er nevnt ovenfor i kapittel 3.4.1.

På adopsjonsområdet vil det kunne være behov for retningslinjer og veiledning av mindre formalisert karakter enn regler gjennom lov og forskrift. Disse bør imidlertid være veiledninger – som etter sin karakter ikke er ment å skulle være bindende for de organ som skal treffe vedtak.

3.4.3 Forholdet til forvaltningsloven

Det er klart at både innvilgelse og avslag i adopsjonssak er enkeltevedtak etter forvaltningsloven.

Departementet har videre lagt til grunn at Faglig utvalgs avgjørelser ikke er «å anse som enkeltvedtak i henhold til forvaltningsloven». 36 Dette brukes som en begrunnelse for at slike vedtak ikke kan påklages. Så langt gjelder Faglig utvalgs behandling av saker i forbindelse med nasjonal adopsjon etter adopsjonsloven § 16c, heter det i forskrift 30. november 1999 nr. 1194 § 8 at Faglig utvalgs avgjørelser ikke kan påklages.

Adopsjonsutvalget mener at departementets forståelse av at slike avgjørelser ikke er enkeltvedtak, ikke kan være riktig. Gjennom vedtak knyttet til nasjonal adopsjon er det Faglig utvalg som vedtar hvilke av søkerne som skal bli adoptivforeldre, samt hvilke adoptivforeldre det enkelte barn skal få. Det er vanskelig å se at slike beslutninger ikke oppfyller kravet til enkeltvedtak etter forvaltningsloven § 2 a) og b). Det samme må etter utvalgets oppfatning gjelde der Faglig utvalg i forbindelse med internasjonale adopsjoner beslutter at bestemte søkere kan få eller ikke kan få gjennomføre adopsjon av et bestemt barn, herunder velger blant flere søkerpar.

Dersom utvalgets oppfatning av spørsmålet om enkeltvedtak er riktig, har § 8 i forskrift 30. november 1999 nr. 1194 ikke tilstrekkelig hjemmel når den fastsetter at Faglig utvalgs vedtak ikke kan påklages. Unntak fra klagerett etter forvaltningsloven § 28 må enten ha direkte hjemmel i lov, eller vedtas av Kongen i Statsråd gjennom forskrift, jf. forvaltningsloven § 28 siste ledd, jf. også forskrift til forvaltningsloven av 15. desember 2006 nr. 1456 § 45 annet ledd. Utvalget bemerker at dersom Faglig utvalgs vedtak ikke skulle være enkeltvedtak, ville for øvrig § 8 i forskriften være unødvendig.

Adopsjonsutvalget konkluderer med at departementet ikke har gjort en tilfredsstillende vurdering av hva som er enkeltvedtak og av spørsmålet om klagerett.

3.4.4 Internasjonale konvensjoner

Det kan etter utvalgets oppfatning på enkelte punkter reises berettiget tvil om dagens regelverk tilfredsstiller de krav Haagkonvensjonen stiller. Dette gjelder for eksempel både i forhold til forberedelse av adopsjon og oppfølging etter at adopsjon er foretatt. Disse og andre forhold knyttet til internasjonale forpliktelser er behandlet flere steder i utredningen.

Så sentral som Haagkonvensjonen er i forhold til internasjonal adopsjon, mener utvalget at det bør vurderes om adopsjonsloven bør inneholde en direkte henvisning til Haagkonvensjonen. Det vises til dansk og svensk rett på området.

3.4.5 Åpenhet og offentlighet

Ved siden av forvaltningsloven gjelder også lov 19. mai 2006 nr. 16 om rett til innsyn i dokument i offentleg verksemd (offentleglova) for adopsjonssaker. Det er imidlertid ikke alminnelig offentlighet for de konkrete sakene, verken for saksdokumenter utarbeidet underveis i prosessen eller for de endelige vedtakene.

Adopsjon er et lukket rettsområde, noe som har sammenheng med stor grad av taushetsbelagt informasjon. Det er likevel viktig under gjeldende samfunnsforhold at myndighetene også sikrer hensynet til åpenhet og offentlighet – i den grad dette er mulig. Utvalget foreslår derfor at det gjennom Adopsjonsportalen gis innsyn i anonymiserte avgjørelser i adopsjonssaker, jf. kapittel 18.10 og 21.5.

Et godt oppbygget register over vedtak i adopsjonssaker vil også kunne gi betydelig støtte for den som skal treffe vedtak om adopsjon.

3.4.6 Nordisk rettsenhet

Kunnskap om nordisk rett har vært relevant for utvalgets arbeid idet det er nyttig å se hvordan i hovedsak parallelle problemstillinger løses i ulike lands lovgivning. Fordi Danmark og Sverige kulturelt og politisk er nærstående land, er dette spesielt nyttig også for norsk adopsjonspolitikk. I tillegg mener utvalget at det har en viss selvstendig egenverdi å ha regler og politikk som ikke umotivert er ulik mellom de nordiske land. Det vil i seg selv representere en styrke for det norske arbeidet med adopsjonsspørsmål å kunne utvide erfaringsområdet fra Norge til også å omfatte de to nærmeste naboland.

Utvalget har bare lagt vekt på nordisk rett ved utforming av forslag der også andre hensyn trekker i samme retning.

4 Oversikt over dansk og svensk rett

4.1 Danmark

4.1.1 Gjeldende rett

Den danske adopsjonsloven, LBK nr. 928 av 13. september 2004, har mange likelydende bestemmelser med norsk adopsjonslov. Dette er ikke særskilt omtalt her.

Følgende bestemmelser, som avviker, kan nevnes:

• Det er anledning til stebarnadopsjon selv etter at ekteskapet er opphørt ved død, jf. § 5a, stk. 2, 1. pkt. Etter § 5a, stk. 2, 2. pkt. er det adgang til stebarnadopsjon etter skilsmisse, forutsatt at den som søkes adoptert er myndig. 37

• Forbud mot vederlag, jf. § 15.

• Adoptivforholdet kan oppheves, jf kapitel 3. 38

• Surrogatvirksomhet er særskilt regulert, jf. § 33. 39

I tillegg har adopsjonsloven bestemmelser knyttet til den såkalte utrednings- og godkjenningsprosedyren. Denne er omtalt særskilt nedenfor.

Det er gitt flere forskrifter med hjemmel i adopsjonsloven. 40 BEK nr. 1366 af 12. december 2006 om adoption regulerer saksbehandlingen i adopsjonssaker. Den inneholder enkelte generelle bestemmelser om innsendelse av søknad og søkers plikt til å sørge for oversettelse av dokumenter på anmodning. Videre inneholder forskriften beskrivelse av saksbehandling knyttet til de ulike typer adopsjonssaker. Det kan her nevnes at det er statsforvaltningen, og ikke søker, som innhenter vandelsattest. BEK nr. 1367 af 12. december 2006 om godkendelse som adoptant regulerer en særskilt prosedyre for enkelte typer saker. Denne omtales nedenfor. Forskriftene om adoptionssamrådet og Adoptionsnævnet inneholder detaljerte bestemmelser om myndighet, sammensetning, saksbehandling, klage med mer. BEK nr. 1141 af 13. december 2002 om anvendelsen af Haagerkonventionen af 1993 om internationale adoptioner utpeker Civilretsdirektoratet som sentralmyndighet etter Haagkonvensjonen. 41 Forskriften definerer videre hvilket ansvar sentralmyndigheten har.

Familiestyrelsen har gitt ut en veiledning til statsforvaltningene om behandling av adopsjonssaker. 42 Veiledningen beskriver saksgang og saksbehandling for de ulike typer adopsjonssaker. Den veileder videre om hensyn som skal og kan vektlegges i vurderingen av den enkelte adopsjonssøknad. 43

På hjemmesiden til Adoptionsnævnet er det lagt ut resymé av nævnets prinsipielle avgjørelser inndelt etter emner som alder og helse samt etter faser i saksbehandlingen. 44

Et sentralt forarbeid til den danske adopsjonsloven, i forhold til dette utvalgets mandat, er lovforslaget LSF 1998/1 40, jf. Bætænkning nr. 1338/1997 hvor blant annet saksgang for den faseoppdelte godkjenningsprosedyren er drøftet samt krav til adoptivsøkerne.

4.1.2 Saksbehandling

Søknad om adopsjon sendes statsforvaltningen i den region hvor søker er bosatt. Det foreligger fem regioner. Videre saksgang varierer etter sakstype.

Statsforvaltningen utreder og fatter vedtak i saker som ikke følger særskilt prosedyre etter lov og forskrift om godkjennelse som adoptant. 45

Statsforvaltningens vedtak kan påklages til Familiestyrelsen. 46 Familiestyrelsen er et organ underlagt Justisdepartementet med ansvar for oppgaver innenfor familierettsområdet, herunder adopsjon. Familiestyrelsen har videre oppgaver knyttet til autorisasjon og tilsyn med adopsjonsorganisasjonene. Familiestyrelsen har også etter fullmakt gitt forskrifter på adopsjonsområdet.

Vedtak om godkjennelse i internasjonal og nasjonal adopsjon av ukjent barn fattes av et adoptionssamråd i statsforvaltningen. Det er opprettet et adoptionssamråd for hver av de fem regionene, det vil si statsforvaltningene. Det er nedfelt i lov og forskrift at adoptionssamrådet skal bestå av et medlem med sosialfaglig utdannelse, en jurist og en lege. 47 Samrådet utpekes av departementet for fire år av gangen. Statsforvaltningen er sekretariat for samrådet og formulerer en innstiling til vedtak som forelegges samrådet.

Samrådets avslag på godkjenning kan påklages til Adoptionsnævnet. Familiestyrelsen er sekretariat for nævnet. 48 Det gjelder ingen frist for klage til Adoptionsnævnet som er et uavhengig klage- og tilsynsorgan. 49 Adopsjonsloven § 25b bestemmer at organet skal bestå av en formann som er dommer, og et antall andre medlemmer, se også forskrift. 50

Adoptionsnævnet har også andre oppgaver:

• føre tilsyn med adoptionssamrådene, adopsjonsorganisasjonenes virksomhet i utlandet samt organisasjonenes behandling av tildelingsforslag

• utvelgelse av foreldre til barn ved nasjonal adopsjon av ukjent barn

• samle inn, bearbeide og formidle informasjon på adopsjonsområdet, så vel på nasjonalt som internasjonalt plan. 51

Danske myndigheter er også involvert i tildelingsprosessen ved internasjonal adopsjon av ukjent barn. Prosedyre for behandling av saker om tildeling er detaljert regulert i BEK nr. 1367 af 12. december 2006. Søker har i tildelingsprosessen mulighet for å søke rådgivning hos sakkyndige barneleger ansatt av Adoptionsnævnet. Der er i dag ansatt seks spesialister i pediatri til dette formålet.

Det er statsforvaltningen som utsteder adopsjonsbevillingen på grunnlag av endelig vedtak i adopsjonssaken. 52

4.1.3 Særlig om undersøkelses- og god­kjenningsprosedyren

Undersøkelses- og godkjenningsprosedyren anført i adopsjonsloven og BEK nr. 1367 af 12. december 2006 om godkendelse som adoptant anvendes ved

• adopsjon av konkret barn

• nasjonal og internasjonal adopsjon av ukjent barn.

Søknadene behandles i tre faser

• fase 1: vurdering av om søker oppfyller generelle krav til alder, helse, vandel med mer

• fase 2: adopsjonsforberedende kurs

• fase 3: individuell vurdering av egnethet.

Etter 1. oktober 2009 kreves det også adopsjonsforberedende kurs i fase 2 ved anonym adopsjon av dansk spedbarn. Regelverket endres samtidig dit hen at søkerne først etter adopsjonsforberedende kurs skal ta stilling til om de søker internasjonal eller nasjonal adopsjon.

Avgjørelse om å iverksette medisinsk, psykiatrisk, psykologisk eller annen spesialundersøkelse fattes alltid av adoptionssamrådet. Dette gjelder selv om søker er innforstått med at undersøkelsen foretas. 53 Slike undersøkelser vil vanligvis foretas i fase 1 av undersøkelsesforløpet.

Etter forskriftene har statsforvaltningen myndighet til å treffe avgjørelse om at søker kan fortsette til fase 2 av undersøkelses- og godkjennelsesforløpet der søkeren utvilsomt oppfyller de generelle betingelsene. 54 Hvis statsforvaltningen vurderer at det foreligger tvil om betingelsene er oppfylt, forelegges saken for adoptionssamrådet. Adoptionssamrådet gir deretter tillatelse til at undersøkelses- og godkjennelsesforløpet kan fortsette, eventuelt gir avslag.

Etter adopsjonsforberedende kurs må søker sende inn en erklæring om at det er ønskelig å gå videre til fase 3. Samtidig skal søker ved internasjonal adopsjon legge frem formidlingstillatelse fra en adopsjonsorganisasjon. 55 I særlige tilfeller kan Familiestyrelsen tillate adopsjon uten bistand fra en adopsjonsorganisasjon. Tillatelse i disse særlige tilfeller innhentes før iverksettelse av fase 3. I denne fase skal det vurderes om søker også etter en individuell vurdering kan anses for egnet til å adoptere.

Adoptionssamrådet fatter endelig vedtak om godkjenning. Ved adopsjon av ukjent barn fastsettes det en allmenn eller en utvidet godkjennelse. Allmenn godkjennelse omfatter et barn i alderen 0–3 år uten kjente fysiske eller psykiske forhold. Utvidet godkjenning omfatter et barn over 3 år og/eller barn med kjente fysiske og psykiske forhold. 56

Adoptionssamrådets avslag kan påklages til Adoptionsnævnet. 57

Statsforvaltningen utformer sosialrapport til bruk overfor utenlandske adopsjonsmyndigheter. Dette skjer etter at søker er godkjent som adoptant.

Støtte og tiltak etter adopsjonen

Statsforvaltningen er forpliktet til å tilby hjemmebesøk etter adopsjonen samt å bistå med å utferdige oppfølgingsrapport til barnets hjemland der giverlandet anmoder om dette. 58

I årene 2007–2010 gjennomføres et forsøksprosjekt med rådgivning til adoptivfamiliene etter adopsjonen. Et rådgivningsforløp finner sted hos en familiekonsulent. Utover relevant terapeutisk utdannelse, har familiekonsulenten faglig erfaring med de problemstillinger som adoptivfamilier kan oppleve etter adopsjonen. Rådgivningen er gratis og omfatter inntil fem samtaler.

4.2 Sverige

4.2.1 Gjeldende rett

Svenske bestemmelser om adopsjon er spredt i lovverk og forskrifter. Nedenfor nevnes de mest sentrale. 59

Föräldrabalk (1949:381) kapittel 4 angir generelle vilkår for adopsjon. Disse gjelder både ved nasjonal og internasjonal adopsjon. Lovens kapittel 4 inneholder et forbud mot vederlag ved adopsjon, jf. § 6. 60 Socialtjänstlag (2001:453) angir hvilket organ som har myndighet til å gi tillatelse til adopsjon. Den angir videre vilkår for «megivande», det vil si tillatelse, til adopsjon. Her reguleres også tildelingsprosessen. Lag (1971:796) om internationella rättsförhållanden rörande adoption angir bestemmelser om myndighet, lovvalg og anerkjennelse i adopsjonssaker. Lag (1997:192) om internationell adoptionsförmedling regulerer vilkår for autorisasjon til adopsjonsorganisasjon samt myndighetenes tilsyn. 61 Lag (1997:191) med anledning av Sveriges tillträde till Haagkonventionen om skydd av barn och samarbete vid internationella adoptioner slår fast at Haagkonvensjonen gjelder som svensk lov og angir sentralmyndighetens og adopsjonsorganisasjonenes oppgaver etter konvensjonen.

Det er også gitt forskrifter på adopsjonsområdet. Förordning (2007:1020) med instruktion för Myndigheten för internationella adoptionsfrågor definerer oppgavene til sentralmyndigheten MIA. Förordning (2008:1239) om statsbidrag till auktoriserade adoptionssammanslutningar och till riksorganisationer för adopterade regulerer vilkår for samt fordeling av statsbidrag.

Håndboken Adoption - Handbok för socialtjänsten, Socialstyrelsen 2009, allmänna råd (SOSFS 2008:8) (Socialstyrelsens håndbok) gjelder nasjonal og internasjonal adopsjon.

Et sentralt forarbeid til regelverket om adopsjon, i forhold til Adopsjonsutvalgets mandat, er Regeringens proposition 2003/04: 131 om blant annet adopsjonsformidling, jf. SOU 2003: 49.

4.2.2 Forslag i SOU 2009: 61

Regjeringen nedsatte en særskilt utreder under Justisdepartementet for å vurdere reglene i kapittel 4 i Föräldrabalken og ta stilling til om barnets beste bør komme tydeligere frem i lovteksten. Utredningen SOU 2009: 61 ble overlevert 1. juli 2009. 62 I SOUen foreslås det at barneperspektivet styrkes og det foreslås lovendringer for å sikre dette.

Det foreslås i SOU 2009: 61 at det ikke skal gis tillatelse til adopsjon til søker som har fylt 43 år:

«Utredningen föreslår att det införs en uttrycklig bestämmelse som reglerar sökandens ålder vid en ansökan om medgivande. Huvudregeln blir att ett medgivande inte får lämnas om den eller de sökande har fyllt 43 år. Detta gäller dock inte om barnet har en personlig anknytning till sökanden eller det annars finns särskilda skäl. Den tid som medgivandet gäller förlängs från två till tre år. Det ska vara tillräckligt att sökandena inom denna tid har fått barnet i sin vård.» 63

Det redegjøres slik om forslaget om å stramme inn adgangen til såkalt «enskild» adopsjon, det vil si internasjonal adopsjon utenom organisasjon:

«Utgångspunkterna för utredningens förslag är att det ur ett barnperspektiv är bättre att en adoption förmedlas av en adoptions-organisation. Det är önskvärt att få en ökad korrespondens mellan det socialrättsliga och det civilrättsliga regelverket, så att det inte finns flera vägar att gå för att adoptera. Utredningen föreslår därför att regelverket kring enskild adoption stramas upp och görs mer enhetligt.

Möjligheterna att få ett tillstånd till enskild adoption begränsas till att gälla släktingbarn eller situationer där det annars med hänsyn till det personliga förhållandet mellan sökanden och barnet finns särskild anledning att adoptera utan förmedling av en auktoriserad adoptionsorganisation. Prövningen ska inte som i dag göras av MIA utan av socialnämnden. Ett tillstånd till enskild adoption ska få ges endast om ett medgivande har lämnats för sökanden att ta emot barnet för adoption och det därvid har prövats att den tänkta adoptionen är till barnets bästa.

Om ansökan avser ett barn under 18 år som har förts eller avses bli fört till Sverige för adoption, ska svensk domstol få ta upp en ansökan om adoption till prövning endast om adoptionen har förmedlats av en auktoriserad adoptionsorganisation eller tillstånd har givits till enskild adoption.» 64

Det foreslås videre en rett for samboere til å adoptere barn sammen samt en rett for samboere til å adopteres hverandres barn. 65

4.2.3 Saksbehandling

Det er domstolen som har myndighet til å fatte beslutning om nasjonal adopsjon. Domstolen skal innhente opplysninger hos socialnämnden om barnet og søkeren samt om det er gitt vederlag for løfte om adopsjon, jf. lovens § 10. Ved nasjonale adopsjoner skal både den kommunen hvor barnet er folkeregistrert og den kommunen hvor søker er folkeregistrert levere et såkalt «yttrande» til domstolen. Föräldrabalken (1949:381) § 6 bestemmer følgende om domstolens prøving:

«Rätten skall pröva om det är lämpligt att adoptionen äger rum. Tillstånd får ges endast om adoptionen är till fördel för barnet samt sökanden har uppfostrat barnet eller vill uppfostra det eller det annars med hänsyn till det personliga förhållandet mellan sökanden och barnet finns särskild anledning till adoptionen. Vid bedömningen av om det är lämpligt att adoptionen äger rum skall rätten, även när barnets samtycke inte behövs, ta hänsyn till barnets vilja med beaktande av barnets ålder och mognad.

Ansökningen får inte bifallas, om det från någon sida har getts eller utlovats ersättning eller om det har avtalats om bidrag till barnets underhåll (...)»

Den som ønsker å adoptere et barn ved internasjonal adopsjon må ha tillatelse fra socialnämnden i hjemkommunen. 66 I Sverige er adopsjonsforberedende kurs obligatorisk og må være fullført før tillatelse kan gis.

Myndighetene er videre involvert i tildelingsprosessen. Når det foreligger forslag om tildeling fra utenlandske myndigheter, tar først søker stilling til forslaget. Der søker bestemmer seg for å gå videre med adopsjonen, melder søker ifra om dette til socialnämnden. Socialnämnden skal senest innen to uker prøve om det skal gis samtykke til at adopsjonsprosedyren kan fortsette.

Vedtak i sosialnämnden, dette omfatter avslag på tillatelse og avslag på samtykke til tildeling, kan påklages til allmän förvaltningsdomstol. 67

Støtte og tiltak etter adopsjonen

Sosialnämnden har ansvar for at adoptivfamilien, både ved nasjonal og internasjonal adopsjon, får den støtte og hjelp som de har behov for etter at adopsjonen er gjennomført.

Jf. lov 28. februar 1986 nr. 8.