Del 5
Myndighet og saksbehandling

16 Nærmere om gjeldende saksbehandling

16.1 Innledning

I dette kapitlet vil utvalget gjennomgå de ulike reglene knyttet til hvem som treffer vedtak om adopsjon samt gjeldende rett for saksbehandlingen. I de etterfølgende kapitler vil vi så foreta en vurdering av gjeldende rett og endelig komme med forslag til nye regler på området. Til sist i denne delen har utvalget et kapittel hvor beviskravet i adopsjonssaker tas opp til vurdering.

Adopsjonsloven med forskrifter gir ganske få regler som har betydning for de spørsmål utvalget her behandler. Den praksis som etter hvert har utviklet seg, er i det vesentlige knyttet til retningslinjer i form av rundskriv fra departementet. I noen grad bygger disse retningslinjene på de regler som følger av lov 10. februar 1967 om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven). Når det gjelder spørsmålet om hvem som har avgjørelsesmyndighet i de ulike sakene, er dette angitt i form av brev med delegasjon av den vedtaksmyndighet departementet i utgangspunktet er tillagt etter adopsjonsloven § 1.

Det er uklart hvilken rettslig status, og dermed hvor bindende, de retningslinjer som gis i de ulike rundskrivene er. I utgangspunktet er slike retningslinjer ikke uten videre bindende, og dernest er mange av formuleringene i retningslinjene slik at de også åpner for betydelig grad av skjønn. I forbindelse med at departementet delegerte myndighet til å treffe adopsjonsvedtak til direktoratet og regionene i Bufetat ved brev 12. desember 2003, ble det i forutgående brev datert 11. desember 2003 gitt uttrykk for at Bufetat skal legge disse retningslinjer og veiledning til grunn. Dette innebærer at departementet gjennom delegasjonsbrevet har gitt en instruks til vedtaksorganene om forståelsen av retningslinjene. Men formuleringene både i brevet og i retningslinjene er slik at de etterlater betydelige rom for skjønn, og dernest også tvil og usikkerhet knyttet til hvor bindende de er. Utvalget viser til kapittel 3 hvor rettskildebildet på adopsjonsområdet er utredet.

I mangel av eksplisitte regler i adopsjonsloven, eller i forskrift i medhold av adopsjonsloven med hjemmel i denne, er det forvaltningsloven som vil gjelde. Forvaltningsloven gir regler om inhabilitet, veiledningsplikt, taushetsplikt, forhåndsvarsel, underretning om nye opplysninger, partsoffentlighet, begrunnelse og adgangen til å klage over vedtak og forvaltningsorganenes adgang til å omgjøre forvaltningsvedtak.

16.2 Avgjørelsesmyndighet

Det følger som nevnt av adopsjonsloven § 1 at det er departementet som treffer vedtak om adopsjon. Departementet har imidlertid delegert sin myndighet i all hovedsak til Bufetat region og fastsatt at Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet (Bufdir) er klageinstans for klager etter forvaltningsloven § 28. Dette innebærer som utgangspunkt at regionene har myndighet til å treffe vedtak om adopsjon, i hovedsak med to unntak.

For det første er myndighet til å tildele foreldre til ukjent barn ved nasjonal adopsjon lagt til Faglig utvalg for adopsjonssaker. Det følger av adopsjonsloven § 16c at departementet skal oppnevne et slikt utvalg, og av forskrift 30. november 1999 nr. 1194 § 2 at det er dette utvalget som «formidler barn for adopsjon etter denne forskrift, der de(n) med foreldreansvar samtykker til adopsjonen».

Dernest er det kun Bufetat region øst som er delegert myndighet til å treffe vedtak om internasjonal adopsjon utenom godkjent organisasjon. Slik delegasjon er nettopp vedtatt.

I tillegg til Bufetat og Faglig utvalg har også adopsjonsorganisasjonene i realiteten blitt tildelt avgjørelsesmyndighet i enkelte spørsmål som reelt har karakter av forvaltningsvedtak. Dette er ikke hjemlet i lovgivning, men følger dels av retningslinjer og praksis. Det er adopsjonsorganisasjonen som har ansvar for formidling av det enkelte barn og således ivaretar kontakten med opprinnelseslandet. Videre er det organisasjonen som tar stilling til om det barn som foreslås tildelt fra opprinnelseslandets side, er innenfor den ramme som er gitt i forhåndssamtykket. Dernest er det den aktuelle organisasjon som gir erklæring til barnets opprinnelsesland i samsvar med Haagkonvensjonen artikkel 17c) om at adopsjonsprosessen kan fortsette frem til adopsjonsvedtak.

16.3 Internasjonal adopsjon via ­organisasjon

16.3.1 Innledning

I forbindelse med internasjonal adopsjon vil et adopsjonsvedtak dels være knyttet til behandlingen av adopsjonssaken etter norske rettsregler, og dels være knyttet til regler og vedtak i barnets opprinnelsesland. I de fleste tilfeller blir selve adopsjonsvedtaket truffet i barnets opprinnelsesland.

Det viktigste nasjonale vedtak i forbindelse med internasjonal adopsjon er det forhåndssamtykke som regionene i Bufetat har myndighet til å treffe. Dette vedtaket innebærer at når en adopsjon er gjennomført i barnets opprinnelsesland, vil adopsjonen være gyldig i Norge. Dersom selve adopsjonsvedtaket ikke treffes i barnets opprinnelsesland, vil dette bli truffet av Bufetat i Norge.

Adopsjonsorganisasjonene har en fremtredende plass ved behandling av saker om internasjonal adopsjon. Det er organisasjonene som har kontakt med adopsjonsmyndighetene i de ulike opprinnelseslandene samt ivaretar søkernes interesser overfor opprinnelseslandenes myndigheter.

Den nærmere rollen til organisasjonene fremgår også i det følgende.

16.3.2 Formidlingsbekreftelse

Det er nedfelt i adopsjonsloven § 16f første ledd at internasjonal adopsjon som hovedregel skal skje gjennom en organisasjon som har tillatelse av departementet til å drive adopsjonsformidling. For søkerne vil adopsjonsprosessen derfor som regel starte hos en av de autoriserte adopsjonsorganisasjonene: Adopsjonsforum, Verdens Barn eller InorAdopt. Det er opp til de enkelte søkerne hvilken organisasjon de vil være medlem av og henvende seg til. Videre er det opp til søkerne i samarbeid med organisasjonen å finne frem til hvilket land søkerne skal søke om å adoptere fra.

Organisasjonene har samarbeidsavtaler med ulike opprinnelsesland. Opprinnelseslandene stiller krav til søkerne som disse må oppfylle for at organisasjonen kan utstede formidlingsbekreftelse for et bestemt land. Dette innebærer at et søkerpar vil kunne få utstedt formidlingsbekreftelse fra organisasjonen med sikte på å søke adopsjon i ett land, men ikke i et annet. I praksis innebærer dette også at ektepar av samme kjønn i dag ikke vil kunne få formidlingsbekreftelse.

Organisasjonens ansvar i adopsjonssaker er nærmere regulert i forskrift 30. november 1999 nr. 1195 om krav til organisasjon som formidler barn fra fremmed stat med sikte på adopsjon. Det følger av forskriften § 11 at alle søkere har krav på likeverdig assistanse fra organisasjonen. I tillegg er det også gitt bestemmelser i retningslinjer, se for øvrig brev av 3. mars 2004 til adopsjonsorganisasjonene fra Barne- og familiedepartementet.

16.3.3 Utredning i kommunen

Det følger av adopsjonsloven § 16 andre ledd at det er «kommunen» som «skal utrede søkerne og gi tilrådning». Selv om det er Bufetat region som skal treffe vedtak om forhåndssamtykke, er det blitt lagt til grunn at søkerne skal henvende seg direkte til kommunen.

I henhold til adopsjonsloven § 16e kan departementet gi nærmere forskrifter knyttet til behandlingen av sak om forhåndssamtykke, samt om vilkårene for dette. Departementet har ikke gitt noen slik forskrift. Imidlertid er det utarbeidet retningslinjer som er av betydning for søkernes plikt til å gi opplysninger, samt kommunens utredning i slike saker. 1

Dette innebærer at spørsmålet om hvilke opplysninger søkerne må gi i forbindelse med en adopsjonssøknad, er fastsatt gjennom retningslinjer og veiledninger. 2 Søkerne må, ved søknad om adopsjon, legge frem en rekke attester og erklæringer. Det er videre kommunen som i første omgang, i samarbeid med søkerne, har ansvar for innhenting av de nødvendige opplysninger for behandling av søknad om internasjonal adopsjon. De dokumenter og opplysninger som på denne måten innhentes utgjør et viktig grunnlag for kommunens samtaler med søkerne ved utarbeiding av sosialrapport.

Kommunen utarbeider en sosialrapport om søkerne som inneholder både en faktadel og en vurderingsdel, kommunen skal også gi en «tilrådning», jf. adopsjonsloven § 16e andre ledd. Sosialrapporten oversendes Bufetat region og utgjør et sentralt dokument ved avgjørelsen av om forhåndssamtykke til adopsjon skal gis. Der myndighetene utsteder forhåndssamtykke vil adopsjonsorganisasjonen, ved det senere formidlingsarbeidet, oversende den samme sosialrapporten til opprinnelseslandet.

16.3.4 Forhåndssamtykke, Bufetat

Etter at Bufetat region har mottatt søknad med vedlegg samt sosialrapport, starter saksbehandlingen i regionen. Regionen gir søkerne en søknadsbekreftelse med opplysninger om forventet saksbehandlingstid. Søknadene behandles i den rekkefølge de er innkommet, dog slik at flergangssøkere prioriteres.

Selv om det er kommunen som i utgangspunktet har ansvaret for å utrede søkerne, vil det være Bufetat region – som vedtaksorgan – som har ansvaret etter forvaltningsloven § 17 for at saken skal være så godt opplyst som mulig før vedtak treffes. Regionen må derfor vurdere om det er behov for å innhente nye opplysninger hos søkerne, kommunen eller hos andre.

Hver region har avtale med en rådgivende lege. I saker hvor søkerne har merknader på egenerklæring, legeerklæring eller andre opplysninger i saken tilsier det, vil Bufetat region etter en konkret vurdering innehente uttalelse fra rådgivende lege. Noen regioner har også tilknyttet rådgivende psykolog. Ved opprettelsen av Bufetat la departementet for øvrig følgende forutsetning til grunn:

«Det er ein føresetnad at regionane og ankeinstansen sjølve i utgangspunktet har nødvendig barnefagleg kompetanse og kompetanse innan psykologi. Ved behov for særskilt medisinsk vurdering i førehandssamtykkesakene vert det lagt til grunn at innhenting skjer gjennom den enkelte region. Ved etablering av regionar innan barnevernet som har grenser samanfallande med helseregionane, ligg tilhøva godt til rette for samarbeid.» 3

Det er uklart for utvalget om denne forutsetningen fra departementets side er blitt oppfylt i praksis. Det er blant annet ikke uten videre gitt at sammenfallende grenser med andre statlige organer nødvendigvis innebærer et godt samarbeid mellom disse organene.

Regionen avgjør, etter avsluttet saksforberedelse, om søkerne kan få forhåndssamtykke til adopsjon, jf. adopsjonsloven § 16e første ledd, jf. §§ 2 og 22. Forhåndssamtykket gis normalt kun for ett barn, noe som omfatter tvillinger. Regionen kan også gi forhåndssamtykke til adopsjon av to søsken når begge er under fem år. Forhåndssamtykket angir en aldersramme for det fremtidige adoptivbarnet, vanligvis fra null til tre år ifølge departementets retningslinjer Q-1045. Utvalget bemerker at praksis inntil nylig har vært null til to år, og at organisasjonenes formidlingsbekreftelse har vært styrende for hvilken godkjenningsramme som har blitt fastsatt av Bufetat region. 4 Bufetat region har således kompetanse til å gi forhåndssamtykke for barn opp til fem år.

Forhåndssamtykket angir videre et bestemt opprinnelsesland, det vil si hvilket land søkerne gis samtykke til å adoptere fra. Når forhåndssamtykket foreligger, oversender Bufetat region dette til den aktuelle adopsjonsorganisasjonen som har ansvaret for det videre formidlingsarbeidet.

Regionens vedtak om forhåndssamtykke er et enkeltvedtak etter forvaltningsloven. Dette innebærer at et avslag fra regionen kan påklages til Bufdir i henhold til forvaltningsloven § 28. Det samme må i prinsippet gjelde dersom forhåndssamtykke gis på vilkår eller forutsetninger som søkerne ikke finner at de vil akseptere.

Det viser seg i praksis at etter at et vedtak om forhåndssamtykke er truffet, kan det i den videre prosess med sikte på tildeling av barn vise seg at søkerne har behov for endringer i det forhåndssamtykket som er gitt. Dette vil for eksempel kunne gjelde bytte av opprinnelsesland eller endring i aldersrammen. Slik endring forutsetter at organisasjonen først utsteder en ny formidlingsbekreftelse knyttet til de endrede forutsetningene. Deretter må saken behandles i Bufetat region som må treffe et nytt vedtak. Bufetat region kan i denne forbindelse ha behov for nye opplysninger, for eksempel nye helseopplysninger.

Som regel går det i dag lang tid fra forhåndssamtykke er gitt til adopsjonen er endelig gjennomført. Søkernes helsemessige, sosiale eller økonomiske forhold kan endre seg som følge av graviditet, separasjon, arbeidsløshet, dødsfall eller alvorlig sykdom. Søkerne har plikt til å underrette Bufetat dersom det skjer slike endringer. Endringer kan utløse behov for ny utredning i kommunen og danne grunnlag for omgjøring av vedtak om forhåndssamtykke. 5 Departementet legger til grunn at forvaltningsloven § 35 siste ledd gir grunnlag for å kunne omgjøre vedtaket. Denne bestemmelsen forutsetter at adgangen til å endre vedtaket «følger av annen lov, av vedtaket selv eller av alminnelige forvaltningsrettslige regler». I praksis er det slik at opplysningsplikt og omgjøringsadgang fremgår av søkers forhåndssamtykke. Adopsjonsutvalget understreker betydningen av at omgjøringsadgang fremgår av selve vedtaket idet dette ikke er hjemlet i loven.

16.3.5 Saksbehandling etter utstedelse av ­forhåndssamtykke

Ved adopsjon gjennom organisasjon er det adopsjonsorganisasjonen som har hovedansvaret for saksbehandlingen etter at søkerne har fått forhåndssamtykke. Dette følger av bestemmelsene i adopsjonsloven kapittel 3A samt forskrift 30. november 1999 nr. 1195. Organisasjonen har som hovedregel plikt til å formidle adopsjon til søkere med forhåndssamtykke der det er stilt krav om at adopsjonen skal formidles gjennom autorisert organisasjon, jf. forskriften § 11. Plikten gjelder likevel ikke der utenlandske myndigheter ikke finner å kunne tildele søkerne barn eller dersom søkerne misligholder sine økonomiske forpliktelser overfor organisasjonen.

Organisasjonen sørger blant annet for oversettelse av dokumenter samt notarialbekreftelser av underskrifter og legalisering der dette er nødvendig. Når søknaden er ferdig forberedt, oversendes den til utlandet der tildelingsprosessen starter. Det er således organisasjonen som forvalter kontakt med opprinnelseslandet.

Myndighetene i opprinnelseslandet, eventuelt adopsjonsorganisasjonens samarbeidspartner eller kontakt i opprinnelseslandet, tildeler barn til søkerne. På dette stadiet må adopsjonsorganisasjonen vurdere om det foreslåtte barnet er innenfor søkernes forhåndssamtykke, det vil si det vedtak som er fattet i Bufetat region, herunder om det er forhold ved det barnet som innebærer at saken må legges frem for Faglig utvalg. Myndighet og saksbehandling i Faglig utvalg er nærmere behandlet nedenfor.

Adopsjonsorganisasjonen videreformidler til søkerne informasjon fra opprinnelseslandet om det konkrete barnet som foreslås tildelt. Søkerne tar på grunnlag av sakens opplysninger stilling til om de ønsker at adopsjonsprosessen skal fortsette i forhold til dette barnet. Organisasjonen gir søkerne underretning om når selve adopsjonen kan gjennomføres samt tidspunkt for hentereise.

Adopsjonsorganisasjonen sørger også for at søkerne gjør avtaler om hvordan møtet med barnet skal skje. Endelig sørger organisasjonen for at det søkes om nødvendig tillatelse slik at barnet har rett til innreise i Norge.

Etter at det er tatt stilling til om et bestemt barn kan tildeles søkerne, skal det etter Haagkonvensjonen artikkel 17c) utstedes en erklæring om at adopsjonsprosessen kan fortsette. Det er adopsjonsorganisasjonen som utsteder en slik erklæring etter Haagkonvensjonen. 6

I forbindelse med behandlingen av sak om tildeling tas det i realiteten stilling til spørsmål som etter utvalgets oppfatning har karakter av å være utøvelse av forvaltningsmyndighet. Det kan være gode grunner til å oppfatte i alle fall noen av avgjørelsene også som enkeltvedtak etter forvaltningsloven. Dette er nærmere behandlet i kapittel 3.4.3.

Det foreligger etter utvalgets syn ikke noe egentlig delegasjonsvedtak fra departementets side knyttet til organisasjonenes arbeid, herunder det forhold at det er organisasjonene som utsteder erklæring etter Haagkonvensjonen artikkel 17c).

16.3.6 Spesielle tildelinger, Faglig utvalg

Faglig utvalg har i forhold til internasjonale adopsjoner via organisasjon til oppgave å tildele foreldre til barn med behov for spesiell støtte. Faglig utvalg oppnevnes av departementet. Utvalget har tre medlemmer: lege, psykolog og psykiater. 7 Nåværende utvalg er oppnevnt for året 2009. Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet er sekretariat fra Faglig utvalg. 8

Faglig utvalgs ansvar i saker om internasjonal adopsjon er ikke regulert i lov eller forskrift. 9 Utvalgets oppgaver på området følger av utvalgets mandat fastsatt av departementet 30. november 1999 samt departementets retningslinjer Q-1045. Mandatet bestemmer at «Faglig utvalg foretar tildeling av foreldre til utenlandske barn som har særlige behov, jf retningslinjer gitt av Barne- og familiedepartementet». Ifølge retningslinjene er formålet med behandlingen i Faglig utvalg «å finne godt egnede foreldre til det enkelte barn».

Det er ikke et krav i regelverk, retningslinjer eller mandat at tildeling behandles i Faglig utvalg i tilfeller der barn med behov for spesiell støtte adopteres utenom organisasjon.

I sak om adopsjon gjennom autorisert organisasjon kan følgende situasjoner utløse sak om tildeling som kan kreve behandling i Faglig utvalg:

• opprinnelseslandets forslag om tildeling av barn til søkerne gjelder et barn som faller utenfor rammene for søkernes forhåndssamtykke

• opprinnelseslandet presenterer et konkret barn med behov for spesiell støtte for den norske adopsjonsorganisasjonen som deretter søker å finne foreldre til barnet blant godkjente søkere, jf. organisasjonenes oppslag om «barn søker foreldre», se nærmere kapittel 15.4.2 om dette spørsmålet.

Søkere som presenteres for Faglig utvalg vil allerede ha et generelt forhåndssamtykke fra Bufetat region til å adoptere, det vil si at søkerne er godkjent for å adoptere et ukjent barn i en viss aldersramme og fra et bestemt land.

I slike saker må det først tas stilling til om Bufetat har myndighet til å utvide søkernes forhåndssamtykke slik at det omfatter en tildeling av det konkrete barnet. Departementets retningslinjer Q-1045 sier følgende om regionenes myndighet:

«Tildeling av foreldre til barn over 5 år, vil i utgangspunktet være en spesiell tildeling som skal avgjøres av Faglig utvalg. Regionen i Barne-, ungdoms- og familieetaten kan selv gi forhåndssamtykke til adopsjon av to søsken når begge er under 5 år. Forespørsel om tildeling av søskengruppe på tre barn eller flere, eller søsken der en eller flere er over 5 år, vil alltid være en spesiell tildeling. Søkere som allerede har fått utstedt forhåndssamtykke til adopsjon av kun ett barn, men som senere ønsker å adoptere et søskenpar, må få sin søknad behandlet som en spesiell tildeling. Regionen må likevel kunne ta stilling til en søknad som gjelder tvillinger under to år.»

Det følger av retningslinjer at regionene i Bufetat skal treffe vedtak om forhåndssamtykke i samsvar med vedtaket fra Faglig utvalg i saker om spesiell tildeling. Det er noe uklart hvordan myndighetsfordelingen mellom Faglig utvalg og regionene er her, men det mest nærliggende er å oppfatte det som at regionen får utvidet sin kompetanse når det treffer vedtak i samsvar med tilrådingen fra Faglig utvalg.

Det er adopsjonsorganisasjonen som på grunnlag av opplysninger om barnet vurderer om saken er en spesiell tildeling som skal forelegges Faglig utvalg. Departementets retningslinjer Q-1045 sier følgende om adopsjonsorganisasjonenes rolle her:

«Spørsmålet om barnets fysiske eller psykiske helse vil alltid måtte bero på et konkret skjønn, der det stilles store krav til organisasjonens informasjonsplikt overfor søkere og myndigheter. Der organisasjonen er i tvil, skal den forelegge saken for sekretariatet for Faglig utvalg for adopsjonssaker. I disse sakene er det spesielt viktig at samarbeidet mellom organisasjonene og adopsjonsmyndighetene fungerer godt.» 10

Søkerne må videre samtykke til at sak om tildeling legges frem for Faglig utvalg. I prinsippet kan det legges frem alternative søkere for Faglig utvalg, men i de fleste tilfeller har Faglig utvalg kun én alternativ plassering å ta stilling til. 11

Faglig utvalg opplyser i møte med Adopsjonsutvalget at de har innført en praksis der de ber søkerne redegjøre for hvorfor de ønsker det konkrete barnet. Utvalget har videre innført den praksis at tildelingen formuleres todelt: Først gis et råd til søkerne, deretter gis en anbefaling knyttet til et forbehold «dersom søkerne etter dette fortsatt ønsker barnet» eller lignende. Faglig utvalg sa ja i 42 av 44 saker om tildeling i 2008.

Beslutningen om å foreta tildeling av foreldre til barn med særlige behov skal fattes av et samlet og enstemmig utvalg. Utvalgets beslutning er ifølge departementets retningslinjer Q-1045 ikke et enkeltvedtak og kan ikke påklages. 12 Dette er etter Adopsjonsutvalgets oppfatning et tvilsomt standpunkt etter gjeldende rett og dette spørsmålet er nærmere utredet i kapittel 4.3.

16.4 Internasjonal adopsjon utenom organisasjon

Fra opprettelsen av Bufetat i 2004 var Bufdir førsteinstans ved behandling av søknader om internasjonal adopsjon utenom organisasjon. Departementet har besluttet en endring slik at Bufetat region øst fremover vil være førsteinstans og Bufdir klageinstans i slike saker, jf. kapittel 3.1.

Verken lov eller forskrift regulerer den nærmere saksbehandling av slike søknader. Departementets retningslinjer Q-1045 gir noe veiledning.

Det er Bufetat som i slike saker har ansvar for å oversende forhåndssamtykke og alle nødvendige dokumenter direkte til sentralmyndigheten eller vedkommende myndighet i opprinnelseslandet. Dette innebærer at direktoratet således må ivareta de oppgaver som i regulære tilfeller ivaretas av adopsjonsorganisasjonen.

16.5 Nasjonal adopsjon

16.5.1 Innledning

Ved nasjonal adopsjon vil det være nasjonale regler som i sin helhet styrer adopsjonssaken. Organisasjonene har ingen funksjon ved nasjonale adopsjoner, slik at det er kommunen og Bufetat som er de sentrale aktørene i saksbehandlingen.

Når det gjelder saksbehandling er det i hovedsak forvaltningsloven som gjelder ved siden av enkelte bestemmelser i adopsjonsloven. I tillegg er det gitt en forskrift om anonym norsk samtykke­adopsjon. 13 De nærmere reglene om slik adopsjon behandles nedenfor i kapittel 16.5.3.

16.5.2 Adopsjon av mindreårige

Forvaltningslovens og adopsjonslovens bestemmelser styrer saksbehandlingen ved adopsjon av mindreårige.

Adopsjonslovens bestemmelser om samtykker fra foreldre og barn, som er et materielt vilkår for adopsjon, er behandlet i kapittel 5. Adopsjonsloven regulerer ikke hvordan samtykker skal innhentes. Loven regulerer heller ikke hvordan uttalelse fra foreldre uten del i foreldreansvaret skal innhentes, ei heller hvordan høring av mindreårige barn – som ikke skal samtykke til adopsjon – skal gjennomføres.

Kommunen har etter adopsjonsloven ikke lovpålagt plikt til å medvirke til utredning av nasjonale adopsjonssaker utover det å ta seg av kontakten med barna. Plikten etter § 6 tredje ledd gjelder direkte høring av barnet og innhenting av samtykke.

Når det gjelder stebarnadopsjon gjelder følgende: Departementets retningslinjer Q-1045 gir nærmere retningslinjer for behandlingen av søknader om stebarnadopsjon. En søknad om stebarnadopsjon skal rettes til Bufetat region. Det er Bufetat region som utreder saken, som regel med bistand fra kommunen der barnet er mindreårig. I praksis innhentes det ofte en omfattende utredning fra kommunen som inkluderer en rekke forhold som kan tenkes å være relevant for å vurdere om adopsjon vil være til gagn for barnet etter adopsjonsloven § 2. Etter det utvalget kjenner til er det også i praksis slik at søkerne i en del tilfeller henvender seg direkte til kommunen, og at kommunen utreder saken uten at Bufetat region har anmodet om dette. Dette kan muligens skyldes at kommunene legger til grunn at de også her har plikt til dette.

Når det gjelder fosterbarnadopsjon kan adopsjonsvedtak treffes på to ulike måter. Det kan for det første være aktuelt med vedtak om adopsjon etter barnevernloven § 4-20. I slike tilfeller er det fylkesnemnda for barnevern og sosiale saker som treffer vedtaket om adopsjon, og Bufetat region utsteder alene selve adopsjonsbevillingen etter at vedtaket fra fylkesnemnda, eventuelt domstolen, er endelig. I slike saker er det barneverntjenesten i kommunen som forbereder saken for fylkesnemnda og oversender saken dit. Alternativt vil fosterbarnadopsjon kunne foretas ved at de biologiske foreldrene gir samtykke til dette, jf. adopsjonsloven § 7 første ledd. Kommunen skal bistå med høring av barn og innhenting av samtykke etter adopsjonsloven § 6.

16.5.3 Norsk samtykkeadopsjon, Faglig utvalg

Sak om anonym norsk samtykkeadopsjon omfatter

• sak om bortadopsjon, det vil si sak knyttet til biologisk mors/fars samtykke til adopsjon av barnet ved fødsel og

• søkernes sak om adopsjon av norsk barn som er frigitt for adopsjon som følge av slikt sam­tykke.

Barnets biologiske foreldre kan ikke gi sitt endelige samtykke til bortadopsjon av barnet før barnet er to måneder gammelt, jf. adopsjonsloven § 7 andre ledd. Reglene for samtykkeadopsjon følger videre av adopsjonsloven § 16c med tilhørende forskrift 30. november 1999 nr. 1194. Etter adopsjonsloven § 16c skal departementet oppnevne et utvalg for adopsjonsformidling av barn bosatt her i landet (Faglig utvalg). Se kapittel 16.3.6 om Faglig utvalgs oppnevning og sammensetning.

Etter forskriften § 3 har Faglig utvalg et sekretariat administrativt underlagt Bufdir. Etter forskriften § 4 skal sekretariatet «utføre saksforberedelse og følge opp Faglig utvalgs beslutninger på utvalgets ansvarsområde vedrørende adopsjoner etter adopsjonsloven § 16c». Følgende oppgaver er lagt til sekretariatet:

• gi informasjon til barnets biologiske foreldre om hva en adopsjon innebærer

• tilrettelegge for at foreldre som ønsker det får rådgivning i spørsmålet om adopsjon av barnet

• innhente og nedtegne opplysninger om biologiske foreldre

• innhente og nedtegne opplysninger om barnet, opprette og vedlikeholde et register over adoptivsøkere som er utredet av kommunen med tanke på adopsjon.

Det følger av forskriften § 5 at kommunen skal utrede søkere og gi tilråding om adopsjon etter § 16c kan anbefales eller ikke. Bestemmelsen i forskriften § 5 har ikke noen klar hjemmel i loven, og så langt utvalget kan se egentlig heller ikke indirekte hjemmel. Det er da tvilsomt om denne bestemmelsen i forskriften § 5 er tilstrekkelig hjemmel til å kunne pålegge kommunene denne oppgaven. I praksis har kommunene utført oppgaven med å foreta utredninger. Kommunen sender søknad med sosialrapport til sekretariatet i Bufdir. Det er følgelig ikke slik ved norsk anonym samtykkeadopsjon at Bufetat region godkjenner søkerne i forkant av tildeling – på linje med det som er tilfellet ved internasjonal adopsjon av ukjent barn. Søknader legges i henhold til forskriften i et eget register over aktuelle søkere hvor de kan ligge i inntil ett år i påvente av en eventuell tildeling av barn.

Faglig utvalg for adopsjonssaker har ansvaret for å velge foreldre til de barna som adopteres bort etter bestemmelser om anonym norsk samtykkeadopsjon. Utvalgets beslutninger skal etter regelverket være enstemmige for å være gyldige. Forskriften § 8 bestemmer at Faglig utvalgs avgjørelser ikke kan påklages. 14 Etter departementets retningslinjer Q-1045 er tildelingen heller ikke et enkeltvedtak. Etter at Faglig utvalg har avgjort spørsmål om tildeling, oversendes saken til den aktuelle regionen i Bufetat som utsteder adopsjonsbevilling.

16.5.4 Stebarnadopsjon i partnerskap

Endringer i barnelova som trådte i kraft 1. januar 2009 innebærer at barn av lesbiske ektefeller eller samboere på visse vilkår sikres to juridiske foreldre fra fødselen av. Biologisk mors samboer eller ektefelle får etter barnelova status som medmor dersom:

• hun har gitt samtykke til befruktning,

• befruktningen har skjedd på godkjent helseinstitusjon i Norge eller utlandet, og

• sædgivers identitet er kjent.

Dette er nærmere regulert i forskrift 15. desember 2008 om fastsetjing av medmorskap. Reglene om medmorskap gjelder for barn født etter at lovendringene er trådt i kraft 1. januar 2009.

For barn født før 1. januar 2009, må foreldreskap for mors partner eller ektefelle fastsettes ved stebarnadopsjon. Dette gjelder tilsvarende for søknader fra ektefeller av samme kjønn og som ikke omfattes av endringen i barnelova om fastsettelse av medmorskap.

Saksgang ved søknad om stebarnadopsjon i partnerskap avviker noe fra saksgang for ordinær stebarnadopsjon. I departementets brev av 12. mai 2006 endres retningslinjene Q-1045 hva gjelder behandling av søknad om stebarnadopsjon i partnerskap. Departementet redegjør slik om saksgangen:

«Søknaden om stebarnsadopsjon med relevante vedlegg sendes av søker til den aktuelle region i Bufetat. Søknad om adopsjon kan allerede innsendes rett etter barnets fødsel. Når regionen mottar søknaden blir saken umiddelbart gått igjennom for å se om det mangler dokumenter i saken og om den for øvrig er tilstrekkelig opplyst. Regionen ber eventuelt på dette tidspunkt kommunen om bistand for å opplyse saken ytterligere og eventuelt søker om å innhente manglende dokumenter. I enkelte tilfeller vil søker allerede på søknadstidspunktet ha etablert kontakt med kommunen og selv ha innhentet opplysninger fra kommunen. Det skal imidlertid alltid foretas en konkret vurdering av om det er behov for ytterligere opplysninger i saken. Biologisk mors samtykke etter adopsjonsloven § 7 andre ledd må ettersendes dersom søknaden fremlegges før 2 måneder etter barnets fødsel. Søker og barnets biologiske mor må sørge for at avgjørelsen i farskapssaken etter barneloven oversendes regionen straks den foreligger. Når saken er tilstrekkelig opplyst tar regionen i Bufetat saken under realitetsbehandling og treffer sin avgjørelse.»

Der barnet som søkes adoptert har blitt unnfanget gjennom en privat avtale, vil heller ikke den forenklede saksbehandlingen som beskrives i departementets brev av 12. mai 2006 gjelde. I så fall behandles søknaden som ordinær stebarnadopsjonssak.

16.5.5 Adopsjon av person over 18 år

Gjeldende regelverk gir ikke noen samlet oversikt over saksbehandlingen i slike saker.

Etter praksis settes søknad normalt i prosess ved at søker sender inn søknad til Bufetat region. En sjelden gang vil søknad om adopsjon av tidligere fosterbarn formidles til regionen via kommunen.

Departementets retningslinjer Q-1045 presiserer at det også ved adopsjon av person over 18 år skal innhentes uttalelse fra biologiske foreldre etter adopsjonsloven § 7 tredje ledd samt samtykke fra den som søkes adoptert etter adopsjonsloven § 6. 15 Som nevnt ovenfor forutsetter retningslinjene at det er regionen som innhenter uttalelse etter adopsjonsloven § 6. 16

17 Vurdering av myndighet og saksbehandling

17.1 Overordnede forhold og hensyn

17.1.1 Innledning

I dette kapitlet vil utvalget vurdere noen viktige hovedspørsmål knyttet til gjeldende regler. Dette gjelder:

• fordeler og ulemper ved dagens regler knyttet til hvem som utreder søknadene

• myndighet og saksbehandling knyttet til Bufetat

• Faglig utvalgs rolle.

I kapittel 17.1 vil utvalget gå igjennom de grunnleggende hensyn som etter utvalgets syn må ivaretas i regelverk og praksis om vedtaksmyndighet og saksbehandling. Disse hensynene bør etter utvalgets syn ivaretas uansett om departementet skulle velge andre løsninger på enkelte spørsmål enn de utvalget foreslår. I kapittel 17.2 flg. og 18 gir utvalget sin vurdering og fremmer forslag til nye regler knyttet både til vedtaksmyndighet og saksbehandling.

17.1.2 Barneperspektivet

Det går frem av mandatet til utvalget at det særlig skal legges vekt på barneperspektivet. Dette er omtalt i kapittel 2.3. Utvalget vil også i relasjon til spørsmålet om myndighet til å treffe vedtak, samt i forhold til spørsmål knyttet til saksbehandlingen, fremheve betydningen av barnets beste.

Adopsjon av ukjent barn gjelder som regel et relativt lite barn som er for lite til å høres etter adopsjonsloven § 6. Dette innebærer at de organer som behandler saken må sikre at hensynet til det ukjente barnet ivaretas. For å ivareta barneperspektivet er det viktig med gode regler for godkjenning av adoptivsøkere samt for tildeling av foreldre til barnet. Ved internasjonal adopsjon er det begrenset hvilken innflytelse norske adopsjonsmyndigheter og organisasjonene vil kunne ha i forhold til forslag om tildeling av foreldre til barnet. Norske myndigheter må likevel ha et ansvar for å sikre at tildelingen er i tråd med forhåndssamtykket samt adopsjonsloven.

Ved adopsjon av kjent barn vil barnet ofte ha mulighet til å kunne gi uttrykk for sin oppfatning, og er barnet 12 år eller eldre skal det også samtykke til adopsjon. Det er – i alle saker – viktig at adopsjonsmyndighetene har for øye å skulle sikre og ivareta barnets interesser. Det er blant annet sentralt med gode prosedyrer for høring av barn samt innhenting av eventuelt samtykke.

17.1.3 Hensynet til søkerne

Ved siden av det overordnede barneperspektivet er det også viktig at saksbehandlingen ivaretar interessene til adoptivsøkerne.

I forbindelse med adopsjon er det nødvendig at de som ønsker å adoptere er villig til å legge frem personlige opplysninger samt gjennomføre samtaler der motivasjon og egnethet belyses. Dagens prosess er i vesentlig grad bygget på at utredningen har til hensikt å føre kontroll med om søker oppfyller vilkårene for adopsjon, samt er egnet til å adoptere. I den utstrekning det er en dialog i prosessen, vil den gjerne være mellom søker og saksbehandler i kommunen som utreder saken – og sjelden med noen i vedtaksorganet. Det bør være en målsetting at forholdet mellom søker og myndighetene blir mer dialog- og samarbeidspreget. Dette hensynet har vært en sentral motivering for blant annet utvalgets forslag om ny utrednings- og godkjenningsprosess, hvor utvalget foreslår å faseinndele denne.

Adopsjonsutvalget foreslår at adopsjonsmyndigheten ved ny utrednings- og godkjenningsprosess tar stilling til egnethet og motivasjon i fase 3 der det etter forslaget skal gjøres en individuell vurdering av søker. Denne fasen vil i henhold til forslaget komme etter obligatorisk adopsjonsforberedende kurs. Utvalget ønsker at adopsjonsforberedende kurs nettopp skal sette alle søkere i stand til å reflektere over egen kapasitet og motivasjon slik at utredningsprosessen blir mer dialog- og samarbeidsorientert.

Når det gjelder adopsjon av barn med behov for spesiell støtte, påpeker utvalget at utreder må ha forståelse og ydmykhet i forhold til de vanskelige avveininger søkerne står overfor. Samtidig må utreder ha nødvendig distanse og objektivitet til å gå inn i eventuelle følsomme temaer for å kartlegge motivasjon og forutsetninger. Utvalget mener at en god form hos utreder, og en god ramme rundt utredningen, legger til rette for åpne diskusjoner også om vanskelige temaer.

En betydelig innvending fra søkerne i forhold til dagens situasjon er lang saksbehandlingstid. En akseptabel saksbehandlingstid er et viktig hensyn og bør vektlegges av myndighetene. Det samme gjelder at søkerne i dag må forholde seg til svært mange ulike aktører. Dersom man kan redusere antall aktører, vil det komme søkerne til gode.

17.1.4 Krav til faglighet og kompetanse

I forbindelse med vedtak i adopsjonssak vil det nødvendigvis måtte være et betydelig innslag av skjønn, blant annet knyttet til vurderinger av søkers egnethet og om adopsjon vil være til barnets beste. Ved siden av at dette stiller krav til saksbehandlingen og det faktagrunnlag vedtaksorganene har, er det også viktig med høy grad av variert faglig kompetanse.

Utredning av adoptivsøkere og vedtak i adopsjonssaker må skje med forankring i aktuell og oppdatert kunnskap og forskning om adopsjon samt barns utvikling. Ny kunnskap og forskning innebærer at utredning i adopsjonssaker må skje i enheter som har innsikt i og kan nyttiggjøre seg dette i utredningen. Tilsvarende må vedtak fattes i enheter som kan forankre sine vedtak i kunnskap og forskning. Hensynet til faglighet og kompetanse må derfor også vektlegges i vurderinger av hvilke organer som skal ha myndighet til å treffe vedtak.

17.1.5 Internasjonale konvensjoner

Det vises til kapittel 3.3 der utvalget presenterer hvilke internasjonale konvensjoner som vedrører adopsjon. De sentrale konvensjonene er barnekonvensjonen og Haagkonvensjonen. Barnekonvensjonen gjelder for alle adopsjonsvedtak, og er gjennom menneskerettighetsloven gjeldende norsk lov. Haagkonvensjonen gjelder internasjonale adop­sjoner, og er ikke gjort direkte gjeldende som norsk lov.

Det er viktig at regler om saksbehandling og vedtaksmyndighet også ivaretar de krav barnekonvensjonen og Haagkonvensjonen stiller, herunder også de autoritative råd som gis gjennom Guide to Good Practice fra 2008. 17 Barnekonvensjonen er som nevnt norsk lov – det er viktig at reglene knyttet til adopsjonsloven ikke medfører spørsmål om eventuell motstrid.

Utvalget mener at adopsjonsloven bør inneholde en bestemmelse om at Haagkonvensjonen gjelder for behandling av saker om internasjonal adopsjon. Utvalget viser til dansk og svensk lovgivning på dette punkt.

Uavhengig av om dette blir regulert eller ei, er det etter utvalgets oppfatning viktig at man gjennom de mer konkrete og operative regler ivaretar de krav Haagkonvensjonen stiller. Det må videre være en målsetting at en skal sikre å oppfylle konvensjonskravene på en fullgod måte. Det bør ikke være norsk lovgivnings innhold at man legger seg på det som måtte være minimumskravene etter konvensjonen.

17.1.6 Forvaltningsrett

Det å fatte vedtak om adopsjon er utøving av forvaltningsmyndighet. I kraft av at sakene behandles av et «forvaltningsorgan» vil forvaltningsloven uten videre gjelde, jf. forvaltningsloven § 1.

Forvaltningsloven har særskilte regler som gjelder for enkeltvedtak. Enkeltvedtak er definert i forvaltningsloven § 2 bokstavene a og b som avgjørelser som «treffes under utøving av offentlige myndighet» og som «gjelder rettigheter eller plikter til en eller flere bestemte personer». Adopsjonsmyndighetenes innvilgelse, avslag og avvisning knyttet til en adopsjonssak vil alltid være enkeltvedtak.

Forvaltningsloven vil ikke direkte gjelde for adopsjonsorganisasjonene. I den grad disse måtte treffe enkeltvedtak på vegne av det offentlige i forbindelse med en adopsjonssak, vil loven også gjelde for organisasjonene. Dette følger av forvaltningsloven § 1 idet «privat rettssubjekt» regnes som «forvaltningsorgan i saker hvor det treffer enkeltvedtak eller utferdiger forskrift». Det er etter dagens ordning slik at det er organisasjonene som vurderer om det barn som foreslås tildelt søker er i samsvar med myndighetenes forhåndssamtykke, eller om saken må forelegges Faglig utvalg.

I den grad forvaltningslovens regler kommer til anvendelse, er det ikke nødvendig med egne regler i adopsjonsloven.

I de tilfeller forvaltningslovens regler ikke passer for adopsjonssaker, må særlige bestemmelser presiseres i adopsjonsloven. Et eksempel på en slik særlig bestemmelse er adopsjonsloven § 11 som fastsetter at «forvaltningsloven § 18 første ledd skal ikke være til hinder for at partene i en adopsjonssak holdes ukjent for hverandre (anonym adopsjon)». Det er utvalgets oppfatning at også andre forhold kunne og burde vært særskilt regulert. Dette vil for eksempel kunne gjelde utvidet plikt til å begrunne vedtak – i forhold til det som følger av reglene i forvaltningsloven §§ 24 og 25 om begrunnelsesplikt. Videre vil dette kunne gjelde spørsmål om klageadgang etter forvaltningsloven § 28. Se kapittel 22.4.3 om biologisk opphav der utvalget forutsetter at en begrunnelsesplikt kan bedre den reelle innsynsretten for adoptivbarnet i adopsjonssaker.

Ved siden av forvaltningsloven vil også en rekke generelle forvaltningsrettslige prinsipper knyttet til forsvarlighet, forbud mot at det tas utenforliggende hensyn, forbud mot usaklig forskjellsbehandling med videre gjelde. Flere av de forslag Adopsjonsutvalget fremmer har nettopp til formål å ivareta slike viktige forvaltningsrettslige hensyn i større grad. Det er imidlertid viktig å understreke at disse hensynene ikke alene kan ivaretas gjennom lovgivning. Også i forbindelse med utøvelsen av forvaltningsmyndighet i de enkelte sakene må disse hensynene ivaretas.

17.2 Tildeling av myndighet – ­delegasjon

Lovens regel er at departementet treffer vedtak om adopsjon. Allerede da loven ble gitt i 1986 var nok ikke hensikten at departementet i all hovedsak skulle treffe de enkelte vedtakene. Helt siden 1935 hadde myndighet til å treffe vedtak i visse saker om adopsjon vært delegert til fylkesmennene. Da man vedtok adopsjonsloven var det forutsetningen at denne delegering til fylkesmennene fortsatt skulle gjelde.

I 1999 ble myndighet til å treffe adopsjonsvedtak i hovedsak tillagt Statens ungdoms- og adopsjonskontor. Dette skjedde gjennom en delegeringsbeslutning som ble kunngjort på samme måte som forskrifter, og som man i dag finner i Lovdatas base som fortsatt gjeldende. Dette er ikke i samsvar med de reelle forhold idet myndigheten til å fatte vedtak om adopsjon i dag i all hovedsak er delegert til regionene i Bufetat. Så lenge myndighet til å treffe vedtak om adopsjon var lagt til fylkesmennene og til Statens ungdoms- og adopsjonskontor, var departementet klageinstans for de fleste vedtak om adopsjon. Departementet fattet også en del vedtak om adopsjon selv. Dette innebærer at departementets endrede posisjon i forhold til de enkelte adopsjonssaker ikke er vedtatt verken i form av lovregel eller i forskrifts form etter 1999.

En konsekvens av dette er også at dagens tildeling av myndighet til Bufetat, både regionene og direktoratet, ikke er kunngjort. I dag er de ulike offentlige organs hjemmesider viktige informasjonskilder for den som vil søke opplysninger om lov og regelverk for øvrig. Brev av 12. desember 2003 der departementet delegerer myndighet er etter det utvalget kjenner til ikke offentliggjort verken på departementets eller Bufetats hjemmeside.

Tildelingen av myndighet til Faglig utvalg i saker om internasjonal adopsjon er foretatt på en meget uklar måte. Faglig utvalgs myndighet fremgår av mandatet. Når også organisasjonenes ansvar og rolle i slike saker er fastsatt i form av retningslinjer, gir dette en fragmentert og lite oversiktlig myndighetstildeling. Adopsjonsutvalget ser det som uklart om avgjørelsesmyndighet i saker om adopsjon av barn med behov for spesiell støtte er lagt til Faglig utvalg eller til Bufetat region som utsteder forhåndssamtykke.

Adopsjonsutvalget konkluderer med at spørsmålet om hvem som skal ha myndighet til å treffe vedtak i adopsjonssaker bør fremgå på en langt tydeligere måte enn etter dagens regelverk. Dersom dette ikke skal angis i loven selv, bør det være krav om at beslutninger om delegasjon skal gis i forskrifts form.

17.3 Utredning av adoptivsøkere

17.3.1 Erfaringer med kommunenes ­utredningsarbeid

Utredning av adoptivsøkere foretas i landets 430 kommuner, som den store hovedregel i den kommunale barneverntjenesten. I noen kommuner som er inndelt i bydelsadministrasjoner blir utredninger gjennomført i alle bydeler, for eksempel i alle Oslos 15 bydeler, mens i andre, som for eksempel Bergen, er utredning lagt til en felles administrasjon. Dette innebærer at det trolig er rundt 450 ulike administrasjoner som utreder adoptiv­søkerne.

Departementet vurderte i Ot.prp. nr. 63 (1997–98) om kommunene fortsatt burde utrede adoptivsøkere, og kom til at de fortsatt burde det med følgende begrunnelse:

«Departementet legger stor vekt på den lange erfaringen kommunene har med å utrede søkere for adopsjon. Departementet legger også stor vekt på søkernes og adoptivfamiliens tilknytning til kommunen. Det er i kommunen familiene bor og det er kommunen som har ansvaret for de fleste tilbud som adoptivfamilier og andre barnefamilier benytter seg av. For at kommunen skal kunne gi alle barn og foreldre et godt tilbud, vil det være en fordel at kommunen kjenner adoptivfamiliene allerede fra sitt møte med adoptivsøkerne i utredningsfasen.» 18

Det ble videre lagt vekt på at kommunene gjennom å utrede sakene fikk generell kunnskap om adopsjon og kunnskap om søkerne. Ved å utrede sakene ville de ulike deler av kommunen «så som helsestasjon, barnehage, skole, pedagogisk-psykologisk tjeneste og eventuelt barnevern» også få «kunnskap om adopsjon i sitt senere møte med adoptivfamiliene.» Det ble imidlertid også fremhevet følgende:

«Departementet ser også at det er et klart behov for å ruste opp kommunene når det gjelder kunnskap om utfordringer og særlige forhold som kan knytte seg til det å være utenlandsadoptert. Kommunene kan likevel komme langt ved å samordne den kunnskap de ulike etater har.»

Så langt gjaldt kvaliteten på sosialrapportene ble det fremhevet at «mange kommuner gjør et godt utredningsarbeid» og at der «utredningen i utgangspunktet ikke er god nok, ber Statens ungdoms- og adopsjonskontor om utfyllende opplysninger. Dette innebærer at søkerne alt i alt blir underlagt en god nok vurdering til at det kan tas en beslutning om forhåndssamtykke bør gis.»

Departementet la videre til grunn at i de kommuner som ofte behandlet søknader om internasjonal adopsjon, er det samlet god kompetanse på området. For de kommuner som svært sjelden eller aldri behandler søknad om adopsjon, pekte departementet «på det stadig større fokus på interkommunalt samarbeid» og at det ofte kunne «være en fordel at to eller flere kommuner samarbeider om å foreta utredninger av adoptivsøkerne». Videre ble det fremhevet at kommunen også kunne komme langt «ved å nyttiggjøre seg det som ellers måtte finnes av medisinsk, psykologisk eller juridisk kompetanse i kommunen».

Departementet gav videre uttrykk for at «bedre retningslinjer og oppdatering av veilederen til sosialrapporten vil kunne avhjelpe» mangler som var til stede. Det samme gjaldt «den planen som departementet arbeider med for å styrke kompetansen om adopsjon» og at «Statens ungdoms- og adopsjonskontor har en viktig oppgave i å drive generell informasjonsvirksomhet rettet blant annet mot kommunene og at denne virksomheten forutsettes styrket».

Departementet behandlet også spørsmålet om nærhet til søkerne og ga uttrykk for følgende:

«Når det gjelder nærheten til søkerne vil departementet peke på at nettopp god lokalkunnskap og kjennskap til nærmiljøet også er fordeler kommunen kan dra nytte av i utredningsarbeidet og i eventuelle oppfølgingsrapporter. Der nærheten mellom søkere og utredere derimot oppleves som problematisk, kan samarbeid skje over bydels- eller kommunegrensen.»

Utvalget peker på flere av de forutsetninger som departementet bygget på i sin vurdering av hvilket organ som bør utrede adoptivsøkere og sin konklusjon om at kommunal barneverntjeneste bør utrede adoptivsøkere, ikke er oppfylt eller vanskelig kan oppfylles. I tillegg bør den nye utviklingen på området for internasjonal adopsjon tas i betraktning: adopsjon av barn med behov for spesiell støtte er stadig økende i global og nasjonal sammenheng. Etter at departementet gjorde denne vurderingen av kommunene som utredningsinstans er det opprettet statlige regionale forvaltningsenheter knyttet til barne- og familiespørsmål, Bufetat region. Denne nye organiseringen gir mulighet for noe større nærhet til søkerne enn hva som var alternativet tidligere, da det kun var én sentral statlig adopsjonsmyndighet.

Ønskebarn gir følgende beskrivelse av situasjonen sett fra søkernes ståsted:

«I dag varierer ventetiden på utarbeidelse av sosialrapport mye fra kommune til kommune, og fra bydel til bydel. Enkelte søkere kommer i gang med behandlingen av sin sak etter kun et par uker, mens andre søkere må vente over ett år før det lokale barnevernet har kapasitet til å behandle søknaden. I midten av november 2008 så vi et ekstremt utslag av denne vilkårligheten for adoptivsøkere, da Eidsberg kommune på grunn av dårlig økonomi foreslo å ikke behandle noen adopsjonssøknader i 2009. Dette mener vi er uholdbart for norske adoptivsøkere, og Ønskebarn mener det må undersøkes om andre organiseringsformer på utredningsprosessen kan bidra til større rettferdighet. Mange av våre medlemmer opplever at deres kommuner nedprioriterer adopsjonssøknader, og det kan være forståelig når prekære barnevernssaker venter. Samtidig reiser dette noen spørsmål:

• Er dagens ordning optimal, med ansvaret for utarbeidelse av sosialrapporten liggende under det lokale barnevernet?

• Hvilke rettigheter har søkerne i en kommune med dårlig økonomi?

• Hvilke rettigheter har søkerne i en kommune med mange barnevernssaker?

• Hvor fritt står kommunene til selv å ta avgjørelser når det kommer til hvilke saker de skal nedprioritere?

• Innhabilitet hos saksbehandler/ utredende instans er også en utfordring man står ovenfor når adopsjonssøknader skal behandles. Dette kan hende særlig i små kommuner hvor saksbehandler muligens er en nabo, tidligere klassevenn, slektning osv.» 19

Ønskebarn etterlyser også større forutsigbarhet i adopsjonsprosessen:

«Ønskebarn mener det bør være rutine at utredende instans (nå det lokale barnevernet) sender svarbrev etter mottatt søknad med angivelse av antatt oppstart og saksgang. Bufetat har som mål en behandlingstid for godkjenning av sosialrapport på 3 mnd nå. Det bør også være en makstid på utredningen og utarbeidelsen av sosialrapporten. Ønskebarn mener at en sosialrapport burde kunne utarbeides i løpet av 3 måneder. Bedre forutsigbarhet kan også oppnås gjennom retningslinjer for antall møter med barnevernet og tid mellom møtene. Ved å ha retningslinjer på møtefrekvensen hos barnevernet vil søkerne oppleve forutsigbarhet, man unngår forhåpentligvis at saken blir liggende over lengre tid, og at møter blir forskjøvet til fordel for andre mer prekære oppgaver barnevernet må ta seg av. I dag opplever mange at det går uforholdsmessig lang tid mellom møtene, og at etter det siste møtet med barnevernet blir rapporten liggende i lang tid før den skrives ferdig og klargjøres for signering. Dette fører dessverre til mange dårlige, ufullstendige og tynne sosialrapporter, som i verste fall kommer i retur fra Bufetat. At rapporter går i retur til barnevernet fører igjen til ytterligere ventetider, og usikkerhet for søkerne. Det sier seg selv at dersom det går over et halvt år fra siste møte til søkerne blir kalt inn på møte til signering så kan mye ha skjedd, og hukommelsen til utreder kan ha gjort at rapporten fremstår som noe mangelfull, unyansert og utydelig. Vi kjenner til søker som forteller at de selv har blitt bedt om å skrive søknaden/ utredningen, og kontakte barnevernet når det er gjort. Dette er en praksis vi mener er svært beklagelig.»

Enkelte kommuner, herunder Asker kommune som har deltatt i utvalgets referansegruppe oppnevnt av departementet, har egne adopsjonskonsulenter. Asker kommune har også lagt til rette for et særlig tilbud til adoptivfamilier. Utvalget ser fordelen med denne type organisering. Som den store hovedregel har imidlertid kommunene verken egne adopsjonskonsulenter eller et særskilt tilbud til adoptivfamilien i etterkant av adopsjonen. For det store flertallet av mindre kommuner er dette heller ingen aktuell mulighet.

Når det gjelder interkommunalt samarbeid er utvalget ikke kjent med undersøkelser som viser hvor utbredt det er, men erfaringer fra Bufetat tilsier at det benyttes lite. Det er uansett opp til kommunene å eventuelt organisere utredning på denne måten. Utvalget vurderer det slik at det vil være et omfattende sektorovergripende arbeid å vurdere muligheter for og nytten av interkommunalt arbeid på adopsjonsområdet. Et arbeid med dette formål ville videre måtte ha et langsiktig perspektiv. Utvalget mener at det er behov for å finne snarlige løsninger for ny organisering av adopsjonsprosessen. Andre hensyn tilsier også forslag om alternativ organisering av utredningsarbeidet og utvalget har ikke vurdert om det er mulig og ønskelig å gjøre noe for å øke det interkommunale samarbeidet.

Adopsjonsutvalget bemerker dessuten at det neppe er noen kommunal oppgave å skulle utrede adoptivsøkere. Det å behandle saker om adopsjon er en typisk statlig oppgave. Dette kan samtidig innebære at utredning av adopsjonssaker vil være et fremmedelement i den kommunale organisasjonen. Dette forsterkes av at oppgaven ofte legges til barneverntjenesten som også har mange andre presserende oppgaver som vil ha krav på prioritet.

Adopsjonsmyndighetene må påse at saken er så godt opplyst som mulig før vedtak fattes etter forvaltningsloven § 17. Utvalget viser til erfaringer fra Bufetat og andre når det gjelder omfanget av ukomplette søknader samt omfanget av svake sosialrapporter. Dette innebærer at Bufetat region må etterlyse nye opplysninger hos søker/kommunen, herunder ny sosialrapport. Selv om det mangler statistikk på området, er tilbakemeldingene fra flere hold så entydige på dette punkt at utvalget finner å legge til grunn at dette utgjør et stort problem for alle involverte aktører i adopsjonssaker, inkludert søkerne. Etterlysning av manglende opplysninger, tilleggsutredninger og fullstendig nye sosialrapporter i kommunene bidrar til å forlenge saksbehandlingstiden. Forsinkelsen, sett fra søkers side, kommer dessuten på et tidspunkt der søkerne har en legitim forventning om å være ferdig med utredningsprosessen.

Antall saker i retur kunne muligens vært redusert noe dersom kommunene hadde hatt et oppdatert og mer detaljert skriftlig verktøy til rådighet ved utredning. Departementets veileder Q-1046 samt departementets retningslinjer Q-1045 ble først oppdatert i mars 2009. Oppdateringen er imidlertid kun av mer teknisk karakter – det vil si at henvisninger til regelverk er oppdatert samt ulike brev fra departementet, som endrer retningslinjene, er innarbeidet. Kommunens arbeidsverktøy på det faglige plan kan således ikke sies å være videreutviklet de seneste 10 år. 20 Utvalget finner imidlertid at nytt regelverk og nye retningslinjer ikke vil være tilstrekkelig til å møte de utfordringer kommunene står overfor.

Adopsjonsutvalget legger til grunn av saksbehandlingstiden varierer mye mellom landets kommuner. Svært mange søkere opplever lang saksbehandlingstid i kommunen. 21 Eksempelvis har enkelte bydeler i Oslo ett års ventetid for igangsetting av utredning ved internasjonal adopsjon av ukjent barn. Lang saksbehandlingstid, herunder ventetid for igangsetting av utredning, skyldes ressurssituasjonen i kommunen samt at barneverntjenesten har lovpålagte oppgaver som må prioriteres.

Ulikheter i saksbehandlingen har også vært fremhevet fra medlemmer i referansegruppen. Enkelte kommuner gir samboere anledning til å stå på venteliste for utredning, andre krever at søkerne må være gift før de kan sette seg på venteliste. Noen kommuner krever at søkerne er gift ved oppstart av utredning, andre kommuner mener det er tilstrekkelig at søkerne er gift ved innsending av søknad til Bufetat. Enkelte kommuner tillater at søkerne setter seg på venteliste for utredning og starter utredning for adopsjon av barn nummer to straks barnet er kommet til familien, mens andre krever at barnet har vært hos søkerne i noen tid før utredning initieres.

Slik utvalget ser det skyldes noen ulikheter i kommunenes prosedyre for saksbehandling at regelverk og retningslinjer er uklare. Dette innebærer at det i for stor grad åpnes for skjønn også når gjelder saksbehandlingen.

Lang og varierende saksbehandlingstid skyldes etter utvalgets syn først og fremst strukturelle forhold ved dagens organisering av utredningsarbeidet. Slike forhold ligger i stor grad utenfor adopsjonsmyndighetenes kontroll. Statlige adopsjonsmyndigheter har ikke anledning til å instruere kommunene når det gjelder prioriteringer. I dagens situasjon er det ikke mulig for adopsjonsmyndighetene å gi søkerne, som igangsetter en adopsjonsprosess, en angivelse av forventet samlet saksbehandlingstid. Når det gjelder saksbehandlingstid er det den samlede saksbehandlingstiden som er viktig for søker.

Regionene gjennomfører årlig kurs for kommunene om adopsjon, herunder utarbeiding av sosialrapport. Det er kommunene som foretar vurderingen av om det er mulig og ønskelig å avsette økonomiske og personalmessige ressurser til kursdeltagelse. Etter det utvalget kjenner til føres det ikke statistikk over hvilke kommuner som har deltatt på kurs. Det må således være vanskelig for Bufdir og departementet å måle hvilket utbytte barneverntjenestens ansatte har av regionenes kurs samt hvilken effekt veiledning til utplukkede kommuneansatte har i forhold til barneverntjenesten som sådan, herunder andre ansatte som deltar i utredningsarbeid, men som ikke har deltatt på kurs. Noen regioner melder også fra om erfaringer med gjennomtrekk av barnevernsansatte – slik at også manglende stabilitet bidrar til at effekten av kurs reduseres.

Selv om Bufetat, gjennom økt satsning på kurs, skulle oppnå større deltagelse fra kommunenes side og således heve nivået når det gjelder kunnskap om adopsjon, vil likevel situasjonen være at det store flertallet av kommuner sjelden har adopsjonssaker til utredning. Muligheter for praktisering av ervervet kunnskap vil således for mange kursede barnevernsansatte være små. Det må derfor stilles spørsmålstegn ved nytteverdien av eventuell økt offentlig ressursbruk på dette området. Det er neppe forholdsmessighet mellom de ressurser som brukes både av staten og kommunene med tanke på å tilføre de kommunale saksbehandlerne kompetanse på et saksområde de så sjelden får anledning til å benytte.

Utvalget har vurdert om det er mulig å lovhjemle en tidsfrist for saksbehandlingen i kommunene. Tidsfrist vil måtte utprøves over en tid før effekten kan evalueres. Frister ville dessuten måtte ledsages av en rekke andre tiltak av sektorovergripende karakter. Utvalget ser tidsfrist som et lite egnet og pålitelig instrument for å øke effektivitet i adopsjonsprosessen, idet gjennomføring og resultat vil bero på en rekke forhold utenfor adopsjonsmyndighetenes kontroll som kommuneøkonomi og omfang av lovpålagte oppgaver.

Departementet la i sin tid stor vekt på søkernes og adoptivfamiliens tilknytning til kommunen: «Det er i kommunen familiene bor og det er kommunen som har ansvaret for de fleste tilbud som adoptivfamilier og andre barnefamilier benytter seg av.» Adopsjonsutvalget ser at momenter som tilknytning og nærhet har relevans. Der det oppstår god kjemi mellom søker og utreder i utredningsprosessen kan det være lettere for søker å ta kontakt også etter adopsjonen dersom familien har behov for råd eller støtte.

Utvalget finner imidlertid at nærhetshensynet og lokalkunnskap bør tillegges mindre vekt nå enn tidligere. Behovet for adopsjonsspesifikk kompetanse er blitt større de senere år blant annet fordi adopsjon av barn med behov for spesiell støtte er stadig økende i global sammenheng. Også i etteradopsjonsarbeidet er det behov for et supplement til det alminnelige og generelle tilbudet kommunene i dag har å tilby.

Utvalget anser at lokalkunnskap og nærhet ikke kan anføres som et argument til støtte for bare én løsning. Søkernes nærhet til utreder vil i mange småkommuner også kunne bli et problem snarere enn en ressurs idet nærhet også innebærer en risiko for manglende objektivet. Nettopp barneverntjenestens lokalkunnskap kan oppleves som problematisk for søkerne, selv om ikke saksbehandler juridisk sett er inhabil. Lokalkunnskap kan bli en barriere mot å snakke åpent om vanskelige erfaringer. Søker har behov for at utreder har tilstrekkelig distanse, profesjonalitet og ydmykhet overfor søkers situasjon. Barneverntjenestens ansatte har gjennomgående høy profesjonalitet slik at søkers opplevelse av «ikke å høre hjemme» i barneverntjenesten ikke nødvendigvis er begrunnet i saklige hensyn. Likevel mener utvalget at søkernes følelse av manglende tilhørighet i kommunal barneverntjeneste må vektlegges idet utredningsprosessen i adopsjonssaker må ha til formål at den fremmer ivaretakelse av søkerne.

Departementet la i Ot.prp. nr. 63 (1997–98) vekt på at kommunene gjennom utredningsarbeidet «får generell kunnskap om adopsjon og konkret kunnskap om den enkelte familien gjennom utredning av søkerne». Utvalget mener at den enhet som skal utrede adoptivsøkere med sikte på adopsjon, allerede må besitte nødvendig kompetanse. Det er ikke tilfredsstillende verken for søkerne eller adopsjonsmyndigheten/utreder dersom utreder skal være i en læringssituasjon under det aktuelle utredningsarbeidet. Gitt det store antall kommuner og bydeler som er aktuelle utredningsenheter, og hvor et stort antall av disse igjen kun utreder adoptivsøkere sporadisk, vil situasjonen i mange tilfeller være at utreder mangler oppdatert og adopsjonsspesifikk kompetanse. Utvalget legger til grunn at kommunene har mye verdifull kompetanse som også er relevant ved utredning av adoptivsøkere. Imidlertid er det etter utvalgets vurdering behov for at utredning av adoptivsøkere skjer i regionale enheter med en bredere faglig kompetanse enn tilfellet er i kommunal barneverntjeneste. Nye og skjerpede krav til utreder må som nevnt ses i sammenheng med den nasjonale og internasjonale utviklingen av adopsjonsområdet, jf. kapittel 2.4.

Adopsjonsspesifikk kompetanse er sentralt for å kunne vie barneperspektivet tilstrekkelig plass, særlig ved internasjonal adopsjon av ukjent barn. Ifølge Bufetat region øst, medlem i referansegruppen, er ofte søkernes motivering og forståelse for adoptivbarnets behov mangelfullt utredet i sosialrapporten.

En god adopsjonsprosess er viktig av hensyn til det ukjente barnet. Ønskebarn uttrykker dette slik:

«En unødvendig lang og vanskelig adopsjonsprosess virker tærende på kreftene til blivende foreldre og gir ikke det optimale utgangspunkt for å ta i mot et adoptivbarn.»

17.3.2 Nærmere om sosialrapportens ­tilråding

Etter Adopsjonsutvalgets syn er det uklart hvilke premisser som legges til grunn for tilråding i kommunen i dag. Etter retningslinjene har veiledningsheftet Q-1046 om utarbeidelse av sosialrapport følgende funksjon:

«Veiledningsheftet setter fokus på de spørsmål som det er naturlig å ta opp med søkerne under utredningen. Det forutsettes at heftet brukes aktivt under hele arbeidet, slik at alle de ulike temaene som skal omhandles, blir grundig drøftet med søkerne og tilstrekkelig belyst i sosialrapporten.»

Det fremkommer av veiledningsheftet at også retningslinjer og rundskriv skal legges til grunn:

«Når det gjelder kommunens behandling av adopsjonssøknaden skal også rundskriv (Q-1045) med retningslinjer for saksbehandlingen av søknad om innenlands- og utenlandsadopsjon og særlig om skjønnsutøvelse ved innenlandsadopsjonene, legges til grunn. Videre gir rundskriv Q-0972 om utenlandsadopsjon med retningslinjene for undersøkelse og godkjenning av adoptivhjem, nærmere rammer for utredningen av søkerne.»

Det fremgår ikke av veiledningen hva som er premissene for tilråding og hvilken vekt de ulike hensyn skal ha. I så måte er kommunene, med sin barnevernfaglige kompetanse, lite rustet til å gi en tilråding all den stund alt regelverk som styrer adopsjonsområdet også forutsettes lagt til grunn. Utreder bør derfor ikke konkludere, men gi en bredest mulig vurdering av søkerne på bakgrunn av den kompetanse utreder besitter.

Ett aspekt ved dagens utredningsarbeid som må belyses her er at kommunene tilrår i brorparten av sakene som utredes. Dette skaper en forventning hos søkerne om å bli godkjent også i Bufetat. Utvalget har gjennomgått alle klagesaker fra 2007 og 2008 der helse har vært eneste eller avgjørende hensyn. 18 av 38 klagesaker i 2008 gjaldt helse. Kommunen hadde gitt positiv tilråding i 16 av 18 saker. Bufdir stadfestet regionens avslag i 15 saker og omgjorde kun 3 saker. Utvalget finner det uheldig at kommunens og adopsjonsmyndighetens vurderinger ikke er mer på linje idet dette kan redusere tilliten til adopsjonsmyndigheten blant søkerne og allmennheten. Søkernes frustrasjon over og manglende forståelse av forholdet mellom kommunen og Bufetat reflekteres i klagesaker som fremmes for adopsjonsmyndigheten.

En annen svakhet ved dagens organisering er at adopsjonsmyndigheten, ved behov, først konsulterer rådgivende lege etter at kommunens utredning foreligger. Dette innebærer at en viktig premiss for utredning og vurdering ikke foreligger på det tidspunkt kommunen har saken til behandling. Jevnlig ser man at kommunen i sin utredning tilrår med det forbehold at kommunen ikke har kompetanse til å vurdere de medisinske opplysningene i saken, mens nettopp helse, fungering og fremtidsutsikter er de avgjørende momenter i saken. Rådgivende lege frarådet adopsjon i nesten alle de 18 sakene fra 2008 der helse var et hovedtema. Som utgangspunkt kan derfor sies at kommunens store antall tilrådinger i helsesakene står i motsetning til både rådgivende leges anbefalinger og adopsjonsmyndighetenes endelige konklusjoner i disse adopsjonssakene. Etter utvalgets oppfatning viser dette at det er lite formålstjenlig å omtale dette som en tilråding når den gis før alle relevante opplysninger er til stede.

17.3.3 Bufetats myndighet og saksbehandling

Bufetat har et selvstendig ansvar for å sikre at saken er tilstrekkelig opplyst før forhåndssamtykke til adopsjon fattes, jf. forvaltningsloven § 17.

Søker skal fremlegge en rekke vedlegg med opplysninger til søknaden. 22 Det er nødvendig med kompetanse og erfaring for å vurdere om opplysningene oppfyller krav til dokumentasjon. Bufetat region har jevnt over erfarne sekretærer som arbeider særskilt med dette med bistand fra saksbehandler. Bufetat region erfarer at det ofte er nødvendig å innhente manglende opplysninger når søknad fremmes for Bufetat. For søker er det frustrerende når det er nødvendig med ny saksforberedelse etter at utredning er ferdigstilt i kommunen. Det er en svakhet ved dagens ordning at mange saker ikke kommer i riktig spor fra start.

I dag er det Bufetat region som vurderer om det er behov for å innhente uttalelse fra rådgivende lege eller psykolog. Adopsjonsutvalget har tidligere konkludert med at det er uheldig at utredning i kommunene og tilråding skjer før uttalelse fra rådgivende lege er innhentet, jf. kapittel 17.3.1.

Når det gjelder myndighet til å fatte vedtak har Adopsjonsutvalget følgende merknader: Størrelsen på adopsjonsenhetene, de fagansatte, i regionene varierer. Mens region nord har 1 fagansatt, region midt 1–2, regionene midt og vest rundt 3 og region øst 6 fagansatte. Det er i hovedsak sosialfaglig ansatte som fatter vedtak i adopsjonssaker. To regioner har egne jurister, mens øvrige regioner har begrenset eller liten tilgang på juridisk kompetanse. Bufetat region sender enkelte saker til rådgivende lege for uttalelse. Noen regioner har også en rådgivende psykolog. Imidlertid vil disse som hovedregel ikke inngå i drøftelser med Bufetat region om konkrete saker. Det er en svakhet at vedtak i adopsjonssaker, særlig ved adopsjon av ukjent barn, fattes i enheter som ikke har tilstrekkelig faglig bredde og tyngde. Utvalget vurderer at det i svært mange saker er behov for også annen kompetanse enn sosialfaglig og juridisk, særlig psykologisk og medisinsk.

17.4 Faglig utvalg

17.4.1 Internasjonal adopsjon

Innledning

Nedenfor utreder Adopsjonsutvalget Faglig utvalgs myndighet og saksbehandling i saker om internasjonal adopsjon av ukjent barn.

Faglig utvalgs myndighet i adopsjonssaker ble sist vurdert av departementet i Ot.prp. nr. 63 (1997–98):

«Når det gjelder tildeling av foreldre til barn med spesielle behov, fastholder departementet at Faglig utvalg skal gjøre dette. Som det går fram av merknadene til § 16 c legges det også til grunn at Faglig utvalg skal velge foreldre til barn i innenlandssakene der foreldrene ber om myndighetenes hjelp til å finne adoptivhjem til barnet. Departementet forutsetter at utvalget fortsatt skal gi råd i enkeltsaker og dessuten være et forum der Statens ungdoms- og adopsjonskontor og departementet kan ta opp mer prinsipielle spørsmål om adopsjon. Departementet legger til grunn at når utvalget får oppgaver både med innenlands- og utenlandsadopsjonene, vil møtehyppigheten øke og dermed vil Faglig utvalgs behandling av saken skje raskere enn hva som er tilfellet ved dagens ordning. Etter departementets oppfatning har utvalget fagkompetanse til å avgjøre om de aktuelle søkerne har de nødvendige ressurser for å gi barnet den oppfølging det trenger.» 23

Faglig utvalgs myndighet

Mens Faglig utvalgs myndighet og saksbehandling når det gjelder nasjonal adopsjon av ukjent barn til en viss grad er regulert i forskrift, er dette ikke tilfellet for de internasjonale sakene.

Faglig utvalgs myndighet på området følger av mandat fastsatt av departementet 30. november 1999 som bestemmer at «Faglig utvalg foretar tildeling av foreldre til utenlandske barn som har særlige behov, jf. retningslinjer gitt av Barne- og familiedepartementet». Faglig utvalg har myndighet i de saker som går via godkjent organisasjon. Det er ikke et krav om at Faglig utvalg skal tildele barn med behov for spesiell støtte der adopsjonen skjer utenom organisasjon. Adopsjonsutvalget mener at denne forskjellsbehandlingen mangler en saklig begrunnelse.

Etter at Faglig utvalg har akseptert tildeling, sendes saken til Bufetat region som utsteder nytt forhåndssamtykke i tråd med Faglig utvalgs tildeling. Forhåndssamtykket vil således tilpasses den konkrete tildelingen. Adopsjonsutvalget forstår gjeldende rett dit hen at Bufetat region her utsteder forhåndssamtykke i et tilfelle hvor regionen etter regelverket ellers ikke har myndighet. Det er uklart for Adopsjonsutvalget hvordan de ulike organers myndighet etter departementets retningslinjer Q-1045 samt praksis defineres, og hvor grensen mellom de ulike organers myndighetsområder trekkes.

Utvalget mener at det er uklart hvorvidt Buf­etat region har en selvstendig plikt til å vurdere, i etterkant av at tildeling er behandlet i Faglig utvalg, om saken er forsvarlig utredet i tråd med forvaltningsloven § 17. Adopsjonsutvalget ser det også som uklart hvorvidt Bufetat region har plikt til å utstede forhåndssamtykke, eller om regionen har mulighet til å avslå.

Der Bufetat har myndighet anses ikke saken som såkalt spesiell tildeling. Bufetat region har kun adgang til å fatte forhåndsvedtak i saker om barn opp til 5 år samt enkelte søskenadopsjoner. Dersom en familie ønsker å adoptere et barn som faller utenom disse rammer, er det nødvendig å legge frem sak for Faglig utvalg om tildeling. Dette innebærer slik utvalget forstår det at Faglig utvalg må ha en plikt til å behandle en tildelingssak der søkerne ikke vil kunne oppnå et forhåndssamtykke fordi Bufetat ikke har myndighet. Etter Adopsjonsutvalgets vurdering kan derfor ikke Faglig utvalg, eller Bufdir som sekretariat, nekte å ta tildelingssak til behandling.

Faglig utvalgs og Bufetats myndighet i saker om adopsjon av barn med behov for spesiell støtte burde vært nedfelt i lovgivning.

Forholdet mellom Faglig utvalg og sekretariatet

Bufdir er som nevnt ovenfor sekretariat for Faglig utvalg. Sekretariatets oppgaver er ikke klart definert i retningslinjene. Adopsjonsutvalget legger imidlertid til grunn at sekretariatet i praksis ikke utgjør noen atskilt enhet i Bufdir i dag.

Bufdir kontrollerer innkomne søknader og sørger for at disse er komplette (innhenter manglende opplysninger). Søkerne er ofte ikke utredet i forhold til barn med behov for spesiell støtte når sak om tildeling fremmes for Faglig utvalg. Det ble nylig avdekket at verken Bufdir eller Faglig utvalg i praksis har tatt ansvar for å vurdere om det er behov for å innhente supplerende utredning hos kommunen i slike saker. Dette har vært uheldig all den stund erfaringen med dagens organisering av utredningsarbeidet viser at regionene i Bufetat, i de saker regionene har ansvaret, i et stort antall saker finner at utredningen er mangelfull. Utvalget legger til grunn at behovet for tilleggsutredninger må være enda mer presserende i saker som legges frem for Faglig utvalg idet dette dreier seg om barn med behov for spesiell støtte. Utvalget ser det som positivt at ansvarsforholdene nå synes avklart.

Faglig utvalg mangler blant annet juridisk kompetanse, noe Bufdir besitter. Det vil derfor i praksis kunne være behov for å trekke inn sekretariatets kompetanse også i enkeltsaker om tildeling.

Adopsjonsutvalget påpeker at ovennevnte også avdekker et reguleringsbehov på dette området.

Nærmere om saksbehandlingen

Faglig utvalg opplyser i møte med utvalget at de har innført en praksis der de ber søkerne redegjøre for hvorfor de ønsker det konkrete barnet, dette som et tillegg til utredning fra kommunen. Utvalget har videre innført den praksis at tildelingen formuleres todelt. Først gis et råd til søkerne, deretter gis en anbefaling knyttet til et forbehold «dersom søkerne etter dette fortsatt ønsker barnet» eller lignende. Faglig utvalg gir en kortfattet og håndskrevet begrunnelse for tildeling. Faglig utvalg har etter Adopsjonsutvalgets syn utviklet en saksbehandling og praksis der den reelle vurderingen i saken i hovedsak overlates til adoptivsøkerne selv. Faglig utvalg sa kun nei til tildeling i 2 av 44 saker i 2008, noe som etter Adopsjonsutvalgets mening kan tyde på at Faglig utvalg i liten grad har noen funksjon når det gjelder reell myndighetsutøvelse.

Vedtaket om å foreta tildeling av foreldre til barn med særlige behov skal fattes av et samlet og enstemmig utvalg. Utvalgets beslutning er ifølge departementets retningslinjer Q-1045 ikke et enkeltvedtak og kan ikke påklages. 24 Departementets retningslinjer Q-1045 kommenterer kommunens tilråding samt Faglig utvalgs avgjørelse i relasjon til bestemmelser om enkeltvedtak:

«Kommunens tilråding ved søknad om adopsjon av norsk barn og ved søknad om forhåndssamtykke til adopsjon av barn fra utlandet, er ikke å anse som et enkeltvedtak. Begrunnelsen for dette er at kommunens sosialrapport inneholder kun en tilråding om søkernes egnethet som adoptivforeldre. Faglig utvalg for adopsjonssakers beslutning om å foreta eller godkjenne forslag om tildeling av foreldre til et barn, er heller ikke å anse som enkeltvedtak. Tildelingen er basert på hva som antas å være det enkelte barnets beste, der eventuelle ønsker fra biologiske foreldre kan bli tillagt vekt. Utvalgets primæroppgave er derfor å sikre barnet et varig og godt hjem. Dette innebærer at søkere som ikke når opp i vurderingen i forhold til et konkret barn, ikke vil kunne påklage tildelingen.» 25

Adopsjonsutvalget er enig med departementet i at kommunens tilråding ikke er et enkeltvedtak. Imidlertid mener utvalget at Faglig utvalgs avgjørelser må være enkeltvedtak, idet det er Faglig utvalg som alene har myndighet til å godta forslag om tildeling av barn med behov for spesiell støtte. Adopsjon av barn med behov for spesiell støtte kan således kun gjennomføres der Faglig utvalg har behandlet saken og akseptert tildeling. Dette innebærer at det ut fra forvaltningslovens regler skal være klageadgang over Faglig utvalgs avgjørelser.

Eventuelt unntak fra klageadgangen må hjemles i, eller i medhold av, lov. Slik unntak finnes ikke i dag, og standpunktet om at disse vedtak ikke kan påklages må derfor etter utvalgets mening være feil.

Adopsjonsutvalget har, som det skal komme tilbake til, forslag til en annen behandling av disse spørsmålene. Utvalgets forslag ivaretar både hensynene knyttet til klagebehandling samt begrunnelse.

Adopsjonsorganisasjonenes ansvar

I dag har adopsjonsorganisasjonene en nøkkelrolle i saker om adopsjon av barn med behov for spesiell støtte idet det er organisasjonene som vurderer om sak skal fremmes for Faglig utvalg. Etter det utvalget kjenner til føres det ikke systematisk tilsyn fra myndighetene på dette punkt.

Adopsjonsutvalget vurderer at organisasjonenes ansvar burde vært nedfelt i lovgivning med veiledende merknader i retningslinjer. Departementets retningslinjer Q-1045 åpner i stor grad for skjønn, noe som innebærer risiko for manglende likebehandling. Samtidig vanskeliggjøres eventuelle tilsynsoppgaver.

Oppsummering

Etter Adopsjonsutvalgets syn er det ikke mange hensyn som taler for å videreføre Faglig utvalg i dagens form og med gjeldende mandat.

Det er imidlertid behov for Faglig utvalgs kompetanse i stadig flere saker, også i utrednings- og godkjenningsfasen. Dette har vært motiverende for Adopsjonsutvalgets forslag om nye vedtaksorganer.

17.4.2 Nasjonal adopsjon

Sak om bortadopsjon av norsk spedbarn

Departementet har klargjort i retningslinjene Q-1045 at sekretariatet for Faglig utvalg har ansvar for å gi foreldre som vurderer å adoptere bort sitt barn «saklig og korrekt informasjon om hva en adopsjon innebærer, herunder om rettsvirkningene av en adopsjon» mens sekretariatet «forutsettes ikke å være et faglig rådgivningskontor i forhold til foreldrenes valg». Adopsjonsutvalget legger til grunn at sekretariatet i praksis ikke utgjør noen atskilt enhet i Bufdir. Saksbehandlerne som bistår i sakene er ansatt i Bufdir og arbeider samtidig med flere sakstyper, herunder ordinære klagesaker.

Departementets retningslinjer Q-1045 forutsetter at sekretariatet skal formidle kontakt med andre instanser når det gjelder veiledning av faglig karakter:

«For å sikre at foreldrene har best mulige forutsetninger for å kunne gi et reelt samtykke eller uttalelse til adopsjonen, må sekretariatet gi saklig og korrekt informasjon om hva en adopsjon innebærer, herunder om rettsvirkningene av en adopsjon. Sekretariatet forutsettes ikke å være et faglig rådgivningskontor i forhold til foreldrenes valg. Dersom foreldrene trenger veiledning om hva de skal velge, skal det formidles kontakt med de rette faginstanser, for eksempel familievernkontor eller andre med spesiell klinisk kompetanse i forhold til barn og familier.» 26

Faglig utvalg har møter om lag én gang per måned. Idet Faglig utvalg ikke har noen juridisk kompetanse samt at det kan oppstå spørsmål også av annen faglig karakter knyttet til den løpende behandlingen av sakene, har det utviklet seg en praksis der sekretariatet drøfter saker med Bufdir og orienterer Faglig utvalg i ettertid.

Når det gjelder sak om bortadopsjon for nasjonal adopsjon av ukjent barn, er utvalget informert om at et svært lite antall saksbehandlere i praksis tar del i arbeidet med disse sakene i Bufdir. Kompetanse er mange år i all hovedsak samlet hos få saksbehandlere, i all hovedsak hos sosialfaglig saksbehandler med bistand av jurist.

Adopsjonsmyndighetene har ansvar for å gi biologiske foreldre informasjon om rettsvirkninger av adopsjon. Samtidig må myndighetene forsikre seg om at biologisk mor har avgitt et samtykke som både er reelt og informert. Adopsjonsmyndigheten må derfor ha nødvendig kompetanse for å forsikre seg om at biologisk mor, etter en vurdering av den fysiske og psykiske helsesituasjonen, har samtykkekompetanse. Det synes uklart om det er sekretariatet, Bufdir eller Faglig utvalg som har hovedansvaret for å vurdere samt ta stilling til dette spørsmålet i dag. Ansvaret må plasseres slik at det organ som skal ha dette ansvaret har den nødvendige kompetansen særlig innenfor juss, medisin og psykologi.

Adopsjonsutvalget finner det vanskelig, slik saksforholdet er opplyst for utvalget, å ta stilling til om de reelle ansvarsforholdene, og grensen mellom ulike aktørers ansvar, er i samsvar med det som er tilsiktet i regelverk og retningslinjer. Det er også vanskelig å si noe sikkert om sekretariatet for Faglig utvalg har påtatt seg en mer utvidet veiledningsrolle enn det som er forutsatt i regelverk og retningslinjer.

Det er behov for en klargjøring i regelverk og retningslinjer av ansvarsforholdene i saker om bortadopsjon, uansett om ansvaret plasseres sentralt eller regionalt. Sakenes karakter tilsier krav om en tydelig og transparent saksgang og saksbehandling.

I årene 2004–2008 valgte Faglig utvalg foreldre til henholdsvis 4, 8, 5, 4 og 5 barn 27 . I samme periode ble det opprettet mellom 7 og 19 saker om bortadopsjon årlig. Det kan hevdes at det begrensede antallet saker tilsier at sak om bortadopsjon bør behandles sentralt. Adopsjonsutvalget ser både fordeler og ulemper ved sentralisering. Fordelen kan være oppbygging av kunnskap, men ulempen kan være at saksbehandling skjer i et lukket miljø uten tilstrekkelig faglig bredde og redusert mulighet for videreutvikling av feltet. Selv om ansvarsforholdene mellom de ulike aktører avklares, vil ulempene knyttet til faglighet og videreutvikling måtte vektlegges.

Adopsjonsutvalget viser til at Bufetat region, som inkluderer fagteam, har spisskompetanse innenfor de fagfelt som er relevante. Ettersom Bufetat region allerede innehar nødvendig spisskompetanse på sentrale områder, kan ikke utvalget se at regionalisering skulle ha nevneverdige ulemper. Fagteam har allerede etter forskriften § 7 en funksjon i saker om bortadopsjon:

«Statlig regional barnevernmyndighet i den regionen barnet oppholder seg har ansvaret for å finne frem til midlertidig tiltak for barnet, dersom Faglig utvalg finner at barnet ikke kan plasseres direkte hos adoptivsøkerne.»

Ved at Bufetat region overtar ansvaret for sak om bortadopsjon, vil biologisk forelder få all nødvendig informasjon om juridiske virkninger om adopsjon samt faglig bistand og veiledning fra ett og samme organ. Dette forutsetter at de regioner som i dag ikke har tilsatt jurister, styrkes med juridisk kompetanse. Hensynet til ivaretakelse av biologiske foreldre bør tillegges stor vekt i vurderingen av hvordan saker om bortadopsjon bør organiseres.

Adopsjonsutvalget mener samtidig at det er uheldig at Bufdir i dag både har ansvar for sak om bortadopsjon samt oppgaver som sekretariatet for Faglig utvalg i tildelingssaken, det vil si tildeling av foreldre til barn ved nasjonal adopsjon av spedbarn.

Bufdir har noe samarbeid med kollegaer i Danmark og Sverige. Organiseringen av sak om bortadopsjon er ikke sentralisert i disse land. Den løsningen som utvalget går inn for er i tråd med løsningen i Danmark og Sverige – hvor dette ikke er sentralisert.

Tildeling av foreldre til barnet

Det er kommunen som utreder søkerne som ønsker å adoptere et norsk spedbarn. Alle som utredes kan kreve å bli registrert, selv om tilrådingen måtte være negativ, jf. § 5 i forskrift 30. november 1999 nr. 1194:

«Kommunen skal utrede søkere og gi tilråding om adopsjon etter § 16c kan anbefales eller ikke. Søkere som er utredet av kommunen kan kreve å bli registrert.

Søkere kan være registrert i ett år. Den som har adoptert barn med hjemmel i adopsjonsloven § 16c, kan igjen registreres som søker.

Ingen kan være registrert som søker for adopsjon etter adopsjonsloven § 16c etter at forhåndssamtykke til adopsjon av barn fra fremmed stat er sendt utenlandske myndigheter.

Registrerte søkere plikter å melde fra til sekretariatet dersom det skjer eller forventes endringer i familiens økonomiske, sosiale eller helsemessige situasjon som har eller kan ha betydning for søknaden.»

Regelverket krever følgelig ikke at søkers sak er behandlet i Bufetat, i motsetning til hva som gjelder ved internasjonal adopsjon av ukjent barn. Utvelgelse av foreldre til barnet skjer etter forskriften § 6 slik:

«Ved utvelgelse av foreldre til barnet, er det barnets beste som er avgjørende. Biologiske foreldres ønske om adoptivforeldre eller adoptivhjem for barnet skal tillegges vekt så langt det er forenlig med hensynet til barnets beste.

Faglig utvalg skal ved utvelgelse av foreldre legge vekt på bestemmelsene i retningslinjene for undersøkelse og godkjenning av adoptivhjem som gjelder for utenlandsadopsjon.»

Etter forskriften er det således følgende hensyn som vektlegges ved utvelgelse av foreldre til barnet:

• barnets beste

• biologiske foreldres ønsker

• bestemmelsene i rundskrivet Q-0972.

Faglig utvalg består i henhold til mandatet av 1999 av lege, psykiater og psykolog. Utvalget mangler blant annet sosialfaglig og juridisk kompetanse. De søkerne som forelegges Faglig utvalg vil kun være godkjent dersom de søker parallelt om internasjonal adopsjon av ukjent barn forutsatt at sak om dette er avsluttet i Bufetat.

Adopsjonsutvalget finner det betenkelig at utvelgelse av foreldre til barnet kan skje kun på bakgrunn av kommunens sosialrapport uten prosess med godkjenning i Bufetat. Faglig utvalg skal i dag ta stilling til om søker oppfyller vilkår for adopsjon samt er egnet på bakgrunn av de krav regelverket oppstiller til søkerne. Som nevnt tidligere er blant annet praksis i adopsjonssaker av betydning ved vurderingen av søkerne idet departementets rundskriv Q-0972 gir lite veiledning for skjønnsutøvelsen. Eksempelvis er rundskrivet taust om hvilken vekt det skal legges på merknader på vandelsattest. Det er en risiko for at Faglig utvalg ikke har tilstrekkelig oversikt over hele rettskildebildet ved vurderingen av søkerne. Faglig utvalg mangler både sosialfaglig og juridisk kompetanse, hvilket er nettopp den kompetanse som regionene benytter ved vurdering av om søkerne skal få forhåndssamtykke til internasjonal adopsjon av ukjent barn.

Etter forskriften § 8 kan Faglig utvalgs avgjørelser i tildelingssaken ikke påklages, det vil si at konkurrerende søkere som står på liste i registeret ikke har klagerett. Departementets retningslinjer Q-1045 gir dessuten uttrykk for at Faglig utvalgs avgjørelser ikke er enkeltvedtak. Adopsjonsutvalget er av den oppfatning at vedtak om å tillate adopsjon av et konkret barn til konkrete adopsjonsforeldre er enkeltvedtak. Det kan være gode grunner for at det her ikke er klageadgang, men det er tvilsomt om forskriften § 8 har nødvendig hjemmel til å fastsette unntak fra klageadgangen etter forvaltningsloven § 28. Se nærmere om dette i kapittel 3.4.3.

Bufetat region er inne i bildet ved avslutning av tildelingssak. Departementets retningslinjer Q-1045 formulerer dette slik:

«Når Faglig utvalg har avgjort spørsmålet om tildeling går saken til regionen i Barne-, ungdoms- og familieetaten, som utferdiger selve bevillingen. Regionen skal i utgangspunktet foreta en selvstendig vurdering av Faglig utvalgs beslutning. Det kan imidlertid vanskelig tenkes forhold som skulle tilsi at bevilling ikke bør gis i slike tilfeller, med mindre det er kommet til nye opplysninger av vesentlig betydning i saken. Regionen skal utferdige bevilling snarest mulig.» 28

Etter gjeldende praksis formulerer Bufetat region et vedtak med tre ukers klagerett for biologisk forelder. Regionens vedtak kan påklages til Bufdir. Etter at klagefristen er utløpt, utstedes adopsjonsbevillingen. Departementets retningslinjer Q-1045 kommenterer habilitetsspørsmålet:

«For å unngå habilitetskonflikt når Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet senere skal behandle en klage over regionen i Barne-, ungdoms- og familieetatens avslag på søknad om adopsjon, skal arbeidet i sekretariatet holdes atskilt fra det øvrige arbeidet med adopsjon. Medarbeidere som har oppgaver ved registrering av søkere og saksforberedelse for Faglig utvalg, skal derfor ikke delta i tilretteleggelsen eller ved avgjørelsen av om søknaden om adopsjonsbevilling skal gis.» 29

Adopsjonsutvalget finner imidlertid at dette, selv om det formelt ikke foreligger inhabilitet, ikke er tilstrekkelig idet saksbehandlingen skal synes forsvarlig også for sakens parter, konkurrerende søkere samt publikum generelt.

Adopsjonsutvalget finner at gjeldende prosedyre for tildeling av barn til søkere ved nasjonal adopsjon av ukjent barn ikke er tilfredsstillende særlig sett i lys av at søkerne ikke er godkjent av Bufetat. Når det gjelder selve tildelingen finner Adopsjonsutvalget at denne fortsatt bør skje sentralt. 30

Utvalget foreslår derfor at vedtak i slike saker skal treffes av det adopsjonsrådet som vi foreslår blir opprettet. Dersom Faglig utvalg skal beholdes som et tildelingsorgan, må kompetansen utvides slik at utvalget besitter den kompetanse som er nødvendig for å foreta en forsvarlig behandling av sak om tildeling.

Manglende krav om godkjenning av søkerne

Adopsjonsutvalget finner det betenkelig at søkerne ikke er godkjent før tildeling av norsk barn. Det er i dag adgang til å søke om nasjonal og internasjonal adopsjon av ukjent barn parallelt. I slike tilfeller kreves det vedtak hos Bufetat for internasjonal adopsjon, men ikke for nasjonal. Erfaringer Bufetat har med utredningene fra kommunen ved internasjonal adopsjon tilsier at behandlingen i Bufetat er en viktig kvalitetssikring. Se kapittel 17.3.1. Utvalget konkluderer derfor med at dagens organisering ikke garanterer at søkerne som er registrert for nasjonal adopsjon av ukjent barn, er tilstrekkelig utredet.

Utvalget forstår gjeldende rett slik at det fattes et vedtak i Bufetat region, i etterkant av tildeling, som biologisk mor har klagerett på. Når det gjelder konkurrerende søkere, som ikke tildeles barn, synes rettstilstanden å være at det ikke på noe trinn fattes et enkeltvedtak som kan påklages, se kapittel 3.4.3. Departementets retningslinjer Q-1045 slår fast følgende:

«Kommunens tilråding ved søknad om adopsjon av norsk barn og ved søknad om forhåndssamtykke til adopsjon av barn fra utlandet, er ikke å anse som et enkeltvedtak. Begrunnelsen for dette er at kommunens sosialrapport inneholder kun en tilråding om søkernes egnethet som adoptivforeldre.

Faglig utvalg for adopsjonssakers beslutning om å foreta eller godkjenne forslag om tildeling av foreldre til et barn, er heller ikke å anse som enkeltvedtak. Tildelingen er basert på hva som antas å være det enkelte barnets beste, der eventuelle ønsker fra biologiske foreldre kan bli tillagt vekt. Utvalgets primæroppgave er derfor å sikre barnet et varig og godt hjem. Dette innebærer at søkere som ikke når opp i vurderingen i forhold til et konkret barn, ikke vil kunne påklage tildelingen.» 31

Adopsjonsutvalget anser at søkernes interesser ikke er tilstrekkelig ivaretatt innenfor gjeldende organisering. Dersom kommunens tilråding er negativ, vil dette forringe muligheten for tildeling i Faglig utvalg. Muligheten for tildeling kan også reduseres som følge av vurdering av søkerne – en vurdering som søkerne kan finne ubalansert eller mangelfull. Fordi ikke søkerne skal godkjennes i Bufetat i form av et enkeltvedtak, gjelder heller ikke klagerett til Bufdir.

Oppsummering

Adopsjonsutvalget har funnet store svakheter ved gjeldende rett og praksis når det gjelder saks­behandlingen av saker om nasjonal adopsjon av ukjent barn.

Det er behov for flere endringer både i lovgivning og praksis for at saksbehandlingen skal være forsvarlig og i tråd med lovgivning, prinsipper og hensyn som er omtalt i kapittel 17.1.

18 Utvalgets forslag – myndighet og saksbehandling

18.1 Innledning

Adopsjonsutvalget redegjør nedenfor om forslag til endringer når det gjelder myndighet til å treffe vedtak i adopsjonssaker samt saksbehandlingen.

Forslagene er forankret i de normer som utvalget mener bør være styrende på dette området, jf. kapittel 17.1. Videre er forslagene forankret i erfaringer med gjeldende rett, jf. kapittel 17.2 flg.

Adopsjonsutvalget gjør oppmerksom på at støtte og tiltak etter adopsjonen er behandlet i kapittel 20.

18.2 Nye vedtaksorganer

18.2.1 Innledning

Adopsjonsutvalget mener at vedtaksmyndighet må legges til organer som har nødvendig bredde og kvalitet med hensyn til faglig kompetanse. Vedtakene treffes i dag i all hovedsak av Bufetat region. Idet ansvaret er knyttet til direktørene for regionkontorene, er det opp til disse å bestemme hvilke av regionens ansatte som skal behandle sakene. Det vises til kapittel 17.3.3 og 18.3 om hvilken faglig kompetanse de som i dag behandler slike saker har.

I brev av 11. desember 2003 forutsatte departementet:

«Det er ein føresetnad at regionane og ankeinstansen sjølve i utgangspunktet har nødvendig barnefagleg kompetanse og kompetanse innan psykologi. Ved behov for særskilt medisinsk vurdering i førehandssamtykkesakene vert det lagt til grunn at innhenting skjer gjennom den enkelte region. Ved etablering av regionar innan barnevernet som har grenser samanfallande med helseregionane, ligg tilhøva godt til rette for samarbeid.»

Departementets forutsetning om psykologfaglig kompetanse er imidlertid neppe oppfylt. Adopsjonsutvalget er også i tvil om regionene kan bygge på medisinskfaglig kompetanse fra helseforetakene. Adopsjonssaker reiser dessuten en rekke juridiske spørsmål knyttet til saksbehandling og skjønnsutøvelse.

Adopsjonsutvalget bemerker at juridisk kompetanse i begrenset grad synes å være benyttet ved behandling av adopsjonssaker i Bufetat region, jf. kapittel 17.3.3 og 18.3 om kompetansen i adopsjonsenhetene.

Som beskrevet i kapittel 16.3.6 og 16.5.3 behandles enkelte saker i et Faglig utvalg for adopsjonssaker. Medlemmene i Faglig utvalg har høy faglig kompetanse, men utvalget mangler kompetanse innenfor flere områder som juss og sosialfag. Faglig utvalg behandler dessuten kun et mindre antall av sakene. Adopsjonsutvalget mener også at det er en rekke svakheter i forhold til hvordan Faglig utvalg i dag fungerer.

I Sverige er det domstolene som tar stilling til adopsjonsspørsmål når det gjelder adopsjon av kjent barn, mens det er sosialnämnden som gir såkalt «medgivande» til internasjonal adopsjon av ukjent barn. Adopsjonsutvalget går ikke inn for at vedtaksmyndighet skal legges til domstolene. Det å treffe vedtak om adopsjon er i utpreget grad utøving av forvaltningsmyndighet og ikke dømmende myndighet.

I Danmark har fem samråd, som er kollegiale forvaltningsorganer, vedtaksmyndighet i saker om internasjonal og nasjonal adopsjon av ukjent barn. Disse ble opprettet nettopp med sikte på å fatte vedtak i adopsjonssaker. Samrådene er knyttet til de fem statsforvaltningene man har opprettet i Danmark. For øvrig fattes vedtak i adopsjonssaker i statsforvaltningen uten behandling i samrådet. Adopsjonsutvalgets forslag vil i stor grad bygge på det danske systemet. Etter en innledende utredning av nordisk rett, besluttet Adopsjonsutvalget å foreta en studiereise til Danmark for å samle ytterligere erfaringer derfra. Erfaringer fra denne studieturen bekreftet utvalgets syn på den danske modellen.

Dette innebærer at Adopsjonsutvalget vil foreslå å styrke fagligheten i forbindelse med behandlingen av adopsjonssaker gjennom å opprette et uavhengig råd knyttet til de enkelte regionkontorene, og da slik at medlemmene oppnevnes i kraft av faglig kompetanse på ulike områder. Sammen med en styrket administrasjon i Bufetat region med utredningsansvar for adopsjonssaker, mener Adopsjonsutvalget at dette vil gi en betydelig styrking av den faglige kompetansen i arbeidet. Dette vil innebære at man gjennom dette regionsrådet langt på vei vil etablere et organ tilsvarende dagens faglige utvalg på regionsnivå, og at dette behandler alle sakene. Regionsrådet vil ha en større faglig bredde enn det dagens Faglig utvalg har.

Det kan for øvrig vurderes om det i tillegg til personer med definert faglig kompetanse på ulike felt også skal oppnevnes medlemmer uten spesiell fagkompetanse etter mønster fra domstolene og fylkesnemnda for barnevern og sosiale saker. Et mothensyn vil i første rekke være at regionsrådene ikke bør ha for mange medlemmer idet de skal være effektive vedtaksorganer. Kravene om faglig kompetanse må være det klart mest sentrale.

Når det gjelder faglig kompetanse knyttet til klagebehandlingen av sakene i Bufdir, vil Adopsjonsutvalget foreslå at man oppretter et råd som skal ha stor faglig bredde og tyngde. Dette Adopsjonsrådet kan i og for seg ses på som en omorganisering av dagens Faglig utvalg, men med en bredere fagkompetanse. Det ville ikke være i tråd med alminnelige forvaltningsrettslige prinsipper om et vedtak truffet regionalt i et råd med bred fagkompetanse skulle overprøves av et ordinært forvaltningsorgan, med mindre dette var departementet selv. Forslaget har også sin klare parallell i det danske systemet.

Adopsjonsutvalget viser også til sitt forslag nedenfor i kapittel 18.4 om at utredningsansvaret legges til Bufetat region. Forslagene om oppretting av regionsråd og Adopsjonsråd må ses i sammenheng med forslaget om at Bufetat skal overta utredningsoppgaven, og vil samlet sett representere en klar styrking av den faglige kompetansen ved behandlingen av adopsjonssaker.

18.2.2 Regionsrådene

Adopsjonsutvalget vil foreslå at det i hver region i Bufetat opprettes et regionråd bestående av en jurist, en lege og en psykolog. Både legen og psykologen bør ha spesiell kompetanse knyttet til barn.

Sekretariatet for regionsrådet skal være Bufetat, se nedenfor om utredningsansvaret i adopsjonssaker. Det forutsettes at det i tilknytning til utredningsansvaret vil være tung sosialfaglig kunnskap og at denne fagbakgrunnen dermed vil være representert i rådets arbeid med sakene. Etter utvalgets syn bør departementet vurdere hvorvidt sekretariatet skal være direkte representert i rådet, slik tilfellet er i Danmark.

Regionsrådet bør oppnevnes av departementet. I og med at dette blir et deltidsverv, bør det både være mulig og anses som et mål at en rekrutterer personer med god fagkunnskap på sine felt. Det bør trolig legges opp til at regionsrådet har møte en gang i uken, eventuelt hver annen uke dersom det skulle være tilstrekkelig ofte.

Adopsjonsutvalget mener at all myndighet i adopsjonssaker legges til dette kollegiale rådet. Dette bør kombineres med at regionsrådene kan delegere visse mer administrative oppgaver til Bufetat region, og eventuelt også avgjørelsesmyndighet i helt kurante saker.

Det er rett nok, som utvalget i flere sammenhenger fremhever, svært ulike spørsmål det må tas stilling til i de ulike adopsjonssaker. Det er likevel et fellestrekk for alle saker at viktige spørsmål knyttet til barns fremtidige omsorgssituasjon og familiemessige stilling skal vedtas. Adopsjonsutvalget mener at de organer som skal ta beslutning i slike saker må ha god og bred faglig kompetanse.

En alternativ løsning kunne være at regions­rådene bare fatter vedtak i saker om adopsjon av ukjent barn i tråd med den danske modellen. Det er i disse sakene det er størst behov for bred fagkompetanse.

18.2.3 Adopsjonsrådet

Det vises til begrunnelsen for oppretting av de regionale rådene. Adopsjonsrådet forutsettes å skulle videreføre den faglige kompetanse som i dag er knyttet til Faglig utvalg, samtidig som man skal ha med medlemmer med bakgrunn fra juss og mer direkte sosialfaglig arbeid. Hvor stort Adopsjonsrådet skal være må vurderes nærmere.

Bufdir forutsettes å være sekretariat for Adopsjonsrådet, og det kan da vurderes nærmere om det skal være noen form for representasjon fra administrasjonen i Adopsjonsrådet. Når det gjelder oppnevning vises til kapittel 18.2.2.

Adopsjonsrådet vil være klageinstans for vedtak som er fattet av de regionale rådene. I tillegg er det ønskelig å legge den myndighet som Faglig utvalg i dag har i sak om tildeling ved nasjonal adopsjon av ukjent barn, til Adopsjonsrådet. Dette gjelder et lite antall saker, noe som tilsier at denne oppgaven fortsatt bør skje sentralt.

Ved siden av å være klageinstans, bør Adopsjonsrådet også ha et tilsynsansvar overfor Bufetat region, herunder regionsrådene i Bufetat region.

Adopsjonsrådet bør også ha det overordnede ansvaret for den faglige tilsynsmyndighet i det internasjonale adopsjonsarbeidet. Utvalget har ikke konkludert om hvorvidt Adopsjonsrådet også bør ha ansvaret for tilsyn med adopsjonsorganisasjonenes økonomiske forhold.

Det er viktig at Adopsjonsrådet iverksetter en god, men forsvarlig anonymisert offentliggjøring av sine avgjørelser i klagesakene, samt at det også blir iverksatt god informasjon knyttet til det arbeid som gjøres i forbindelse med tilsynsvirksomheten.

18.3 Søknad og innledende saks­forberedelse

18.3.1 Innsending av søknad og vedlegg

Adopsjonsutvalget foreslår at alle søknader om adopsjon sendes regionen i Bufetat som deretter sender ut foreløpig svar og etterlyser manglende dokumentasjon. Dette er en naturlig følge av utvalgets forslag om ny organisering av utredningen av sakene. Denne løsningen bør også velges selv om sakene fortsatt utredes i kommunene.

De sentrale kravene til søknaden og hvilke opplysninger som skal gis til myndighetene bør fremgå av lovgivningen.

Ved at sakene blir riktig behandlet fra begynnelsen av, kan det oppnås effektivitetsgevinster. Bufetat region, de regionale enhetene med spisskompetanse på adopsjon og saksbehandling av adopsjonssaker, får således ansvar for å kontrollere at søknaden er komplett. Forslaget sikrer at det ikke er behov for å innhente opplysninger, saksforberede og utrede både i kommunen og Bufetat region. Utvalget viser til kapittel 17.3.3 om hvilke opplysninger som må fremlegges ved søknad om adopsjon samt hvilken kompetanse som er nødvendig hos myndighetene for å vurdere om dokumentasjonen kan legges til grunn i saken.

Likebehandlingsgevinster kan oppnås når det gjelder ventetid før utredning, saksbehandlingstid samt prosedyrer for utredning.

En særskilt problemstilling er knyttet til innhenting av vandelsattest. En del søkere opplever i dag at politiet ikke utsteder vandelsattest før de får en bekreftelse på at det foreligger et lovlig grunnlag for dette og søkerne tar kontakt med Bufetat om dette. Utvalget foreslår at Bufetat innhenter vandelsattest som ledd i saksbehandlingen. Videre foreslås at det fastsettes i regelverk at ny vandels- og helseattest skal innhentes ved forlengelse av godkjenningens varighet ved adopsjon av ukjent barn.

18.3.2 Nærmere om saksforberedelse ved adopsjon av ukjent barn

Som nevnt over foreslår utvalget at alle søknader skal sendes til Bufetat. Utvalget mener at en slik regionalisering av saksforberedelsen vil gi større grad av likebehandling av søknadene. Dette gjelder blant annet økt likebehandling med hensyn til tidspunktet for når adopsjonssøknad kan fremmes.

Adopsjonsutvalget viser til at det er et krav om at bare ektefeller kan adoptere sammen etter adopsjonsloven § 5. Det er i dag ulik praksis i kommunene med hensyn til når det forutsettes at dette vilkåret må være oppfylt. Det må etter utvalgets oppfatning fastsettes i lov eller forskrift når dette vilkåret skal være oppfylt. Utvalget foreslår at søkerne skal være gift på det tidspunkt søknad om adopsjon mottas i Bufetat. Dette er nærmere behandlet i kapittel 6.9.6.

Adopsjonsutvalget foreslår at det nedfelles i regelverk at barnet bør ha vært i adoptivfamilien i minst ett år før det søkes om adopsjon av barn nummer to, og tilsvarende der adopsjonssak initieres etter at søkerne har fått egenfødt barn.

På området for innhenting av helseopplysninger foreslår utvalget flere endringer for å sikre at adopsjonssaken opplyses best mulig samtidig som det foreslås endringer for å ivareta søkernes personvern.

Adopsjonsutvalget foreslår at det nedfelles i regelverk at søkers fastlege skal fylle ut legeerklæringsskjemaet. Dette skjemaet må etter utvalgets syn bygges ut betydelig, herunder må dette inkludere høyde og vekt. Høyde og vekt inngår som en sentral opplysning ved kartlegging av søkers helse idet en kjent høy BMI vil være en risikofaktor i forhold til sykdom, og må ses i sammenheng med andre forhold ved søkers helse og livsstil. I dag må adopsjonsorganisasjonene innhente opplysninger om høyde og vekt fordi flere opprinnelsesland krever dette. Etter utvalgets syn er det myndighetene som må utrede de sentrale helseforhold ved søkerne slik at det tas hensyn til opprinnelseslandenes krav i denne forbindelse. Dette er nærmere behandlet i kapittel 12.4 og 12.8.2–12.8.3. Legeerklæringsskjema må videre inneholde spørsmål om assistert befruktning, herunder antall forsøk og behandlingssteder samt om slik behandling er avsluttet.

Adopsjonsutvalget foreslår videre at søker legger frem utskrift som dokumenterer eventuelle sykemeldinger, og dessuten at dokumentene i en eventuell trygdesak skal innhentes der søker har mottatt eller mottar ytelser fra det offentlige.

Adopsjonsutvalget legger til grunn at dersom Bufetat region, på grunnlag av utfylt egenerklæringsskjema, legeerklæringsskjema med mer, vurderer at det er behov for ytterligere opplysninger om søkers helse gjennom innhenting av legejournal, epikrise og så videre, skal saken videre håndteres av rådgivende lege. Utvalget har i kapittel 3.4.2 forutsatt at det er behov for å etablere en klar hjemmel i lovgivning for innhenting og behandling av slike sensitive opplysninger.

Adopsjonsutvalget foreslår en adgang til å fatte vedtak om igangsetting av spesialistundersøkelser av søkers fysiske eller psykiske helse, der søker selv skal delta i undersøkelsen, jf. dansk lovgivning på dette punkt. Vilkårene for når slike undersøkelser kan kreves bør etter utvalgets syn fastsettes i form av en klar hjemmel i lov eller forskrift. Dersom søker ikke ønsker å medvirke til slik undersøkelse, vil denne naturlig nok ikke kunne gjennomføres mot søkers vilje. Imidlertid vil manglende medvirkning tillegges vekt ved avgjørelsen av vedtak i fase 1 og 3. Vedtak om dette bør treffes i regionsrådet, særlig dersom søkeren er uenig i behovet. Partene må varsles om igangsetting av slik undersøkelse og gis rett til å uttale seg før vedtak fattes av regionsrådet. Adopsjonsutvalget legger til grunn at både søker og regionsrådet kan anmode om at prosess for spesialistundersøkelse igangsettes.

18.3.3 Innhenting av samtykker og uttalelser

Ved adopsjon av mindreårige barn, foreslår Adopsjonsutvalget at samtykke til adopsjon fra foreldre med foreldreansvar skal skje ved personlig møte mellom Bufetat region og denne forelder.

Saker om adopsjon av mindreårige utredes i kommunen. Det gjennomføres da samtaler med søker, søkers ektefelle og barnet. Det er en utfordring å få synliggjort biologisk forelder i adopsjonssaker, det vil si den forelder som ikke bor sammen med barnet og ikke har del i foreldreansvaret. Biologisk forelder anmodes i dag om uttalelse i skriftlig henvendelse fra Bufetat, dette brevet har karakter av et standardbrev. Adopsjonsutvalget mener at myndighetene i større grad må tilby disse et møte i saken. Utvalget bemerker for øvrig at regelverket bør avklare at det er søkers hovedansvar å legge frem kontaktinformasjon om biologisk forelder som ikke bor sammen med barnet.

Utvalget mener at det ved adopsjon av mindreårige bør være Bufetat region som hører barnet samt innhenter eventuelt samtykke. Det er også et behov for å styrke barnets posisjon i utredning og ved avgjørelsen. I dag høres barnet ofte i en familiesituasjon – med sine omsorgspersoner rundt seg. Utvalget forutsetter at utreders samtaler med barnet om adopsjon som hovedregel skal skje uten at disse omsorgspersonene er til stede. Barnets eventuelle ønsker om kontakt med biologisk forelder samt eventuell ambivalens i forhold til adopsjon er forhold som barnet muligens ikke vil uttrykke i en kontekst med sine nære omsorgspersoner til stede. Dette gjelder særlig der barnet er over 12 år og skal avgi samtykke etter adopsjons­loven § 6.

Adopsjonsutvalget har følgende særlige merknader om innhenting av samtykke fra biologisk forelder i fosterbarnssaker der forelder har foreldreansvar i behold og har kompetanse til å samtykke etter adopsjonsloven § 7 første ledd: Etter departementets retningslinjer Q-1045 skal Bufetat region innhente samtykke og påse at dette er informert og reelt. I praksis starter imidlertid ofte en sak ved at kommunen sender inn søknad i samarbeid med fosterforeldrene, ofte er både utredning, dokumenter fra barnevernssaken samt samtykke fra biologisk forelder vedlagt. Det er etter Adopsjonsutvalgets oppfatning ikke tilfredsstillende at barneverntjenesten innhenter samtykke som legges til grunn for endelig behandling av adopsjonssaken. Barneverntjenesten har i realiteten i slike saker også en partsrolle, noe som kan redusere uavhengigheten. Dette tilsier at det i slike saker bør være regionen i Bufetat som har ansvaret å innhente samtykke fra foreldrene. Det vises for øvrig til behandlingen av dette spørs­målet i kapittel 10.3.2.

Utvalget har ovenfor og i andre deler av utredningen pekt på strukturelle forhold som kan lede til ubalanse mellom partene og aktørene i saks­behandlingen – noe som igjen kan påvirke utredning og vedtak i adopsjonssaker. Utvalgets forslag ovenfor sikrer at alle parter i adopsjonssaken blir tilstrekkelig hørt og veiledet – noe som er en forutsetning for å kunne oppnå balanserte og forsvarlige vedtak i adopsjonssaker.

18.3.4 Sporing av parter

Adopsjonsloven har en spesifikk bestemmelse om rett til varsel i § 7. Etter adopsjonsloven § 7 tredje ledd skal part uten del i foreldreansvaret «så vidt mulig» få uttale seg før vedtak blir gjort. Forvaltningsloven har bestemmelser om forhåndsvarsel og underretning om vedtak i §§ 16 og 27. Forvaltningsloven § 16 åpner for unntak fra plikten til å forhåndsvarsle dersom «parten ikke har adresse og ettersporing av ham vil kreve mer tid eller arbeid enn rimelig i forhold til partens interesser og til betydningen av varslet». Etter forvaltningsloven § 27 kan det gjøres unntak fra underretningsplikten dersom dette er «åpenbart unødvendig og vedtaket ikke medfører skade eller ulempe for parten».

Adopsjonsutvalget mener at det bør nedfelles i lovgivning at forhåndsvarsel og underretning kan unnlates i klare avslagssaker der parten, på tross av gjentatte forsøk, ikke lar seg oppspore. Det bør også avklares hva som ligger i begrepet «forsvunnet» i adopsjonsloven § 7. Etter gjeldende rett er det uklart om dette begrepet er relatert til lov om forsvunne personer, der en bestemt prosedyre skal følges for å fastslå at personen skal anses som forsvunnet, eller om den faktiske tilstand skal legges til grunn. Adopsjonsutvalget mener at dette spørsmålet bør avklares i form av regler i lov eller forskrift.

Adopsjonsutvalget mener at det bør klargjøres i regelverk at det bør være søker som har hovedansvar for å legge frem informasjon om biologisk forelder og hvor denne oppholder seg. Søker har ikke rettskrav på adopsjon. Myndighetene har ikke en aktiv plikt til å sikre barn eller voksne å komme i rettsforhold til en part gjennom adopsjon.

Departementets retningslinjer Q-1045 forutsetter at Bufetat finner egnede virkemidler for å oppspore parten, og at det beror på en vurdering av den konkrete saken hvordan regionen bør gå frem for å få kontakt. 32 Først og fremst må Bufetat forsøke å oppspore parter i utlandet gjennom norsk utenrikstjeneste. Adopsjonsutvalget viser til at adopsjonsmyndigheten verken har kompetanse eller ressurser til å drive et aktivt ettersøkingsarbeid etter parter. Adopsjonsutvalget finner likevel at det er behov for en nærmere presisering i lovgivning av hvilke krav som må stilles til Bufetats søk, varsling og underretning av parter.

Der biologisk forelder har kjent adresse, men ikke svarer på myndighetenes henvendelse, forekommer det jevnlig at parten ikke gir noen skriftlig uttalelse til myndighetene og heller ikke på annen måte tar kontakt med myndighetene om saken. Adopsjonsutvalget viser til at adopsjonsmyndighetene må søke å oppnå kontakt med biologisk forelder på en eller annen måte for å forsikre seg om at denne har mottatt varsel/underretning. Utvalget viser her til de omfattende rettsvirkninger adopsjon har, ved at alle juridiske bånd mellom forelder og barn avskjæres.

Det vises til utredningen del 2 når det gjelder hvilken betydning det skal ha for vurderingen av om vilkår for adopsjon er oppfylt – at biologisk forelder ikke lar seg oppspore.

18.4 Nærmere om utredning av og vedtak i adopsjonssaker

Utredning

Adopsjonsutvalget foreslår at Bufetat region utreder alle adopsjonssaker. Dersom Bufetat region overtar utredningsansvaret, kan det satses på større enheter med faglig tyngde og spisskompetanse innenfor adopsjon. Alternativet til dette er at et stort antall kommunale utredningsenheter med et minimum av nødvendig og ønskelig kompetanse fortsetter å utrede adopsjonssaker.

Adopsjonsutvalget legger til grunn at statlig overtagelse av utredningsansvaret vil ha gevinster særlig knyttet til effektivitet, likebehandling og kvalitet. Dersom utredningsarbeidet regionaliseres, vil overordnede myndigheter i tillegg lettere kunne føre tilsyn med samt styre saksforberedelse og utredningsarbeidet på en effektiv måte.

Faglig styrkede regionale utredningsenheter vil i større grad oppfylle søkernes behov for, og forventninger om, veiledning og rådgivning i tråd med Haagkonvensjonen. I den nye adopsjonsvirkeligheten, der antall barn med behov for spesiell støtte øker internasjonalt, stilles nye og skjerpede krav til utredning av adoptivsøkere. Utvalget legger til grunn at Norge i dag neppe oppfyller Haagkonvensjonens krav når det gjelder utredning og rådgivning av adoptivsøkere. Utvalget peker på de særlige anbefalinger Guide to Good Practice 2008 gir når det gjelder adopsjon av barn med spesielle behov. Dersom en legger utredningsansvaret til regionene i Bufetat, vil det gi bedre forutsetninger for å oppfylle konvensjonens krav.

Ved at utredning legges til Bufetat sikres at saksforberedelse skjer med forankring i regelverk og retningslinjer for adopsjon. Dette forutsetter likevel at regionenes kompetanse styrkes. Dersom utredningsansvaret legges til Bufetat region, som vil ha en god kommunikasjon med regionsrådet, legges det også til rette for en styrking av den faglige kunnskapen over tid. Det vil også styrke vurderingene at det er en tettere kontakt mellom den eller de som har kontakt med søkerne og de som treffer vedtak i sakene.

Adopsjonsutvalget viser videre til at som en følge av nye, bedrede og tilgjengelige teknikker for assistert befruktning, vil de fleste adoptivsøkere ha gjennomgått en rekke forsøk med assistert befruktning. Også dette skaper utfordringer som bør møtes av enheter med adopsjonsspesifikk kompetanse, og som tilsier at en følger utvalgets forslag. Ønskebarns innlegg til Adopsjonsutvalget viser til at økt kompetanse om barnløshet hos utreder er nødvendig og ønskelig:

«Vi vet fra våre medlemmer at svært mange av de som søker om adopsjon har en bakgrunn som ufrivillig barnløse. Dette er en spesiell livserfaring som vil påvirke hvordan man opplever en adopsjonsprosess. De fleste forsøker å få biologiske barn, ofte også ved hjelp av assistert befruktning, før de velger å søke om adopsjon. Selv om mange velger adopsjon etter å ha forsøkt andre løsninger, betyr det ikke at de anser adopsjon som et mindreverdig alternativ. Men det betyr at for de aller fleste har tanken om adopsjon modnet hos paret over lang tid, gjerne over flere år. De siste årenes økte ventetider på adopsjon oppleves derfor av de aller fleste som en stor byrde.

Et sentralt spørsmål er hvordan en lang og svært uforutsigbar ventetid påvirker blivende foreldre. Evnen til å reprodusere seg er en vesentlig funksjon ved menneskekroppen. Reaksjonene når infertilitet blir påvist, varierer. Noen ser ikke biologisk reproduksjon som viktig, og velger raskt å søke om adopsjon. Men vi vet at de fleste individer eller par som opplever at denne funksjonen svikter, opplever dette svært tungt. Det er en utbredt misforståelse at livet fortsetter som før hvis man ikke klarer å lage barn på egen hånd. Tvert i mot påvirker barnløsheten, den langvarige usikkerheten, og de månedlige forsøkene på å treffe riktig befruktningstidspunkt, alle deler av livet. Etter som årene går blir dette en enorm byrde for mange. Mange infertilitetspasienter opplever nedsatt evne til å fungere vanlig i samfunnet i lengre perioder i livet, ved langvarige depresjonslignende tilstander og ved at sorgen blusser opp ved det som for de fleste mennesker er vanlige og viktige deler av livet, som annonsering av graviditeter i nærmeste omgangskrets, dåp, barnebursdager, jul og 17. mai. Dette betyr ikke at infertile par mister evnen til å være gode foreldre. Likevel forteller våre medlemmer at svært mange ikke tør å være ærlige om sine erfaringer med barnløsheten i møte med for eksempel barnevernet. De er redde for at sorgen over infertiliteten skal føre til at de ikke blir godkjent som adoptivforeldre. Det er viktig at saksbehandlere som møter ufrivillig barnløse adoptivsøkere har kompetanse til å kjenne igjen normale sorgreaksjoner på infertilitet, og evner å møte søkere med slik bakgrunn med nødvendig respekt og faglig skjønn.»

Ny organisering må likevel ikke føre til at lokalkunnskap om søkerne går tapt, for eksempel hvorvidt søkerne har vært i kontakt med barneverntjenesten. Adopsjonsutvalget foreslår at loven pålegger kommunene en plikt til å medvirke til å gi opplysninger til Bufetat region. Det bør trolig gis en hjemmel slik at kommunene vil kunne svare på slike henvendelser uten å være bundet av taushetsplikten. Barneperspektivet tilsier at det bør være hjemmel for formidling av slike opplysninger. Dette hensynet veier tyngre enn eventuelle mothensyn i saken, eksempelvis søkernes interesse i at slike opplysninger ikke spres.

Utvalget konkluderer med at det bør være et statlig ansvar å utrede adoptivsøkere og en kommunal oppgave å bistå de statlige myndighetene med eventuelle opplysninger kommunen måtte ha om søkerne.

Utvalget ser det ikke som sin oppgave å foreslå hvordan arbeidet med å utrede adopsjonssaker i Bufetat region skal organiseres. Utvalget vil likevel peke på at Bufetat region i dag har fagteam med betydelig barnefaglig kompetanse som det kan være nautlig å gjøre seg nytte av. Utvalget vil peke på at det i alle fall er to alternative måter å organisere utredningsarbeidet på innenfor Bufetat region som begge vil være formålstjenlige. Ett alternativ er at adopsjonsenhetene i Bufetat region forblir ved regionkontoret, men slik at utredning skjer i samarbeid med det aktuelle fagteam. Alternativt kan adopsjonsenhetene i regionene lokaliseres som en integrert del av et fagteam, men slik at utredning fortsatt skjer i samarbeid med andre fagteam der dette er ønskelig av hensyn til nærhet til søker, eller behov for spesiell kompetanse.

Bufetat regions og Bufdirs oppgaver

Som nevnt vil det være nødvendig å styrke Bufetat region som følge av utvalgets forslag. Størrelsen på adopsjonsenhetene i regionene varierer ganske mye. Regionene har følgende fagstillinger:

• Region nord: 1 sosialfaglig

• Region midt: 2 sosialfaglige

• Region vest: 2 sosialfaglige og jurist i 50 % stilling

• Region øst: 4 sosialfaglige, 2 jurister

• Region sør: 2 sosialfaglige, 1 jurist.

Flere av disse fagansatte har også andre arbeidsoppgaver enn adopsjon, slik at stillingsandelen reelt sett er lavere. Adopsjonsenhetene er organisert på ulike måter. Region øst er organisert som en egen adopsjonsseksjon og region sør som eget adopsjonsteam. I øvrige regioner er adopsjonsenhetene integrert i en felles avdeling med familievernet. Region nord og region midt har ikke egne adopsjonsjurister, men kan konsultere en jurist ved behov.

Det vil styrke den adopsjonsfaglige kompetanse i Bufetat region dersom de tilføres nye oppgaver innenfor adopsjonsområdet. Utvalget vil advare mot at adopsjonsenhetene, i en situasjon med mindre sakstilgang, gis andre og konkurrerende oppgaver. Dette kan gi økt risiko for gjennomtrekk blant saksbehandlerne og at verdifull adopsjonskompetanse går tapt. Adopsjonsutvalget foreslår at adopsjonsenhetene i Bufetat region får ansvar for å utrede adopsjonssaker og at regionene får ansvar for saker om nasjonal bortadopsjon av spedbarn. Videre foreslår utvalget at Bufetat region skal utarbeide en egen rapport, basert på det samlede utredningsgrunnlaget, som sendes opprinnelseslandet til bruk ved tildeling.

Adopsjonsutvalget mener at alle regionene bør ha juridisk kompetanse tilgjengelig ved avgjørelse av adopsjonssaker, herunder ved forberedelse av saker for regionsrådet. Dette gjelder kanskje særlig ved adopsjon av kjent barn. I slike saker med mange parter, er det behov for god innsikt i forvaltningsloven med mer for å sikre at sakene undergis en forsvarlig saksbehandling i tråd med lovfestet og ulovfestet forvaltningsrett. Videre er det et særlig behov for juridisk kompetanse ved utforming av enkeltvedtak, herunder ved forberedelse av saker for regionsrådet. Dette vil sikre at enkeltvedtak utformes i tråd med de krav som stilles etter forvaltningsloven og god forvaltningsskikk.

Bufdirs adopsjonsseksjon består av 8 fagstillinger. Leder av seksjonen er psykolog, og i tillegg er det 4 jurister og 2 sosionomer som behandler adopsjonssøknader. Adopsjonsavdelingen har dessuten 1 samfunnsgeograf som arbeider med adopsjonsforberedende kurs. Adopsjonsutvalget mener at Bufdirs samlede fagkompetanse bør styrkes for å sikre større faglig bredde dersom klagesaker om adopsjon av ukjent barn fortsatt skal behandles der.

Adopsjonsutvalget foreslår at Bufdir ikke lenger skal ha ansvar for å håndtere saker knyttet til biologisk forelder om bortadopsjon ved nasjonal adopsjon av spedbarn, men at denne oppgaven overføres til Bufetat region, hvor også fagteam inngår. Dette må også ses i sammenheng med Adopsjonsutvalgets prinsipielle syn på at Bufdir er overordnet adopsjonsmyndighet og således ikke bør ha ansvar for enkeltsaker.

18.5 Trinnvis behandling av alle ­adopsjonssaker

Adopsjonsutvalget viser til at praksis i liten grad synes å åpne for at søknad om adopsjon av kjent barn avsluttes før alle trinn i prosessen er fullført, selv om det er klart at ett eller flere vilkår for adopsjon ikke er oppfylt. 33

Adopsjonsutvalget mener at Bufetat region må gjøre en innledende vurdering av om vilkår for adopsjon er oppfylt. Forvaltningsloven forutsetter at saken skal være tilstrekkelig opplyst. Forvaltningsloven § 17 første ledd første punktum gjelder forvaltningens utredningsplikt som også gjelder i adopsjonssaker:

«Forvaltningsorganet skal påse at saken er så godt opplyst som mulig før vedtak treffes.»

Dette forhindrer ikke at det kan gis avslag før saken har vært gjenstand for en bred saksforberedelse og utredning, dersom den er tilstrekkelig opplyst til at det klart kan slås fast at et nødvendig vilkår ikke er oppfylt. Dersom myndighetene etter denne innledende vurdering klart finner at et av de nødvendige vilkårene for adopsjon ikke er oppfylt, bør det være adgang til å kunne treffe vedtak om avslag uten at saken utredes nærmere eller at biologisk forelders samtykke eller uttalelse innhentes. Adopsjonsutvalget mener at særlig hensynet til barnet tilsier at barnet ikke involveres i adopsjonssak der det er klart at denne vil lede til avslag.

Der saken har tilknytning til utlandet, vil det som regel være ressurskrevende for myndighetene å få dokumentert om biologisk far har del i foreldreansvaret. Det vil videre kunne være vanskelig å spore opp biologisk far, eventuelt få dokumentert at biologisk far er død eller ukjent. Hensynet til en effektiv saksbehandling og hensynet til partene tilsier at myndighetene ikke pålegges å gjøre omfattende undersøkelser av forhold i saken som uansett ikke har betydning for utfallet – all den stund grunnleggende vilkår for adopsjon ikke er oppfylt.

Adopsjonsutvalget gjør oppmerksom på at søker kan søke på ny på et senere tidspunkt slik at et avslag, på et tidlig stadium i prosessen, ikke er bestemmende for mulighetene for å oppnå en adopsjonsbevilling senere.

18.6 Nærmere om faseinndelingen ved adopsjon av ukjent barn

18.6.1 Behovet for faseinndeling

Adopsjonsutvalget foreslår ny utrednings- og godkjenningsprosess for søknad om adopsjon av ukjent barn. Dette innebærer at saken utredes i flere faser, slik at endelig godkjenning gis etter fase 3.

Adopsjonsutvalget viser til at staten påtar seg et stort ansvar ved godkjenning av søkere til adopsjon av et ukjent barn. Staten bør derfor gardere seg ved å etablere en utrednings- og godkjenningsprosess som sikrer forsvarlige avgjørelser i adopsjonssaker der barneperspektivet skal ha høyest fokus.

Adopsjonsutvalget foreslår at myndighetene tar stilling til de objektive vilkår for adopsjon og krav til søkerne i fase 1.

Minst 29 av 38 klagesaker om internasjonal adopsjon av ukjent barn for Bufdir i 2008 gjaldt alder og helse. En stor andel av klagesakene gjelder følgelig forhold som er av mer objektiv art, i motsetning til de mer individuelle forhold som personlig egnethet og motivasjon.

Adopsjonsutvalget foreslår at adopsjonsmyndigheten tar stilling til om søker oppfyller krav til alder, helse, vandel, bolig og økonomi samt ekteskapets varighet i fase 1 av ny utrednings- og godkjenningsprosess. Ved å stille slike krav elimineres generelle risikofaktorer for at adopsjon av ukjent barn ikke vil bli til barnets beste. Disse forhold bør avklares tidlig i prosessen slik at søkere som klart ikke oppfyller de objektive vilkårene for adopsjon, slipper å gå gjennom en full og bred utredning av også de individuelle forhold. Det samme gjelder også å bruke tid og andre ressurser på et adopsjonsforberedende kurs som de ikke vil få nytte av.

Gjeldende lovgivning gir liten veiledning om hvilke momenter som kan tillegges vekt og vekten av de ulike momenter ved avgjørelse av om adopsjon er til barnets beste. Dette innebærer at forvaltningspraksis har fått stor betydning i adopsjonssaker. Forvaltningspraksis er imidlertid ikke kjent og tilgjengelig, verken for søkerne eller allmennheten. Det er derfor etter gjeldende rett vanskelig å få kartlagt hvordan objektive krav til søkerne veies opp mot mer individuelle forhold. Forvaltningen kan derfor hevde at enhver sak er unik og at likebehandling derfor i liten grad er mulig. Dette kan bidra til at søkerne mister tillit til forvaltningen, og det kan etableres oppfatninger om at tilfeldigheter, som personkjemi, saksbehandlers personlige preferanser, holdninger og fordommer kan påvirke avgjørelser i adopsjonssaker.

Ved å faseinndele utrednings- og godkjenningsprosessen avgjøres de mer objektive forhold og de individuelle forhold i to ulike faser, noe som bidrar til at likebehandling i mye større grad kan oppnås. Haagkonvensjonen sondrer mellom kravene knyttet til at søker skal oppfylle vilkår for samt være egnet til internasjonal adopsjon. Haagkonvensjonen kan derfor sies å gi støtte til å faseinndele utrednings- og godkjenningsprosessen ved internasjonal adopsjon selv om konvensjonen nok ikke kan sies å kreve dette.

Utvalget mener at gode grunner taler for faseinndeling også av utrednings- og godkjenningsprosessen ved nasjonal adopsjon av ukjent barn selv om ikke nasjonal adopsjon reguleres av konvensjonen. Faseinndelingen tar utgangspunkt i at barnet for søker er ukjent på tidspunkt for utredning og godkjenning. Utrednings- og godkjenningsprosessen bør være mest mulig lik uansett om barnet er født i Norge eller utlandet. Det sentrale utgangspunkt for myndighetenes vurdering av adopsjonssaken bør være at barnet er ukjent for søker. Dette innebærer at myndighetenes vurdering må romme om søkerne oppfyller vilkår for adopsjon og er egnet til å adoptere et barn hvis bakgrunn på forhånd ikke er kjent.

18.6.2 Nærmere om de ulike fasene

Fase 1

Adopsjonsutvalget foreslår at adopsjonsmyndigheten i fase 1 utreder og tar stilling til om begge søkerne oppfyller grunnleggende krav til:

• alder

• fysisk og psykisk helse: må være slik at denne ikke er til hinder for at adopsjon kan bli til barnets beste

• egnede boligforhold

• forsvarlig økonomi

• god vandel: søker må ikke ha anmerkninger på vandelsattesten som gir anledning til tvil om egnethet

• ekteskapets/samboerskapets varighet.

Dersom søkerne oppfyller de aktuelle krav knyttet til de forhold som her er nevnt, vil det kunne treffes avgjørelse om at søkerne kan gå videre til fase 2.

Dersom søkerne ikke oppfyller kravene, skal det på dette tidspunktet treffes vedtak om avslag på adopsjonssøknaden. Dette avslaget vil være et enkeltvedtak, som det da vil være adgang til å påklage.

Uttalelse fra rådgivende lege innhentes fortrinnsvis i fase 1. Utvalget foreslår at det skal være adgang til å fatte vedtak om at søker skal gjennomgå en spesialistundersøkelse dersom det foreligger slike anmerkninger på egenerklæring og legeerklæring at utreder i samråd med rådgivende lege etter en nærmere vurdering finner behov for dette. Vedtak om slik undersøkelse vil være et enkeltvedtak som kan påklages.

Fase 2

Adopsjonsutvalget foreslår at adopsjonsforberedende kurs inngår som fase 2 i ny utrednings- og godkjenningsprosess. Innholdet i adopsjonsforberedende kurs er nærmere beskrevet i kapittel 20.2.

Bakgrunnen for forslaget er blant annet at kunnskap om og innsikt i hva en adopsjon omfatter som erverves gjennom kurset, kan danne grunnlag for en nærmere vurdering av motivasjon og egnethet i fase 3.

Noen søkere kan i løpet av adopsjonsforberedende kurs komme frem til at de ikke ønsker å gå videre i adopsjonsprosessen. Disse søkerne vil da slippe nærmere utredning om motivasjon og egnethet i fase 3.

Det er imidlertid viktig at kursholderne ikke deltar i søkernes godkjenningsprosess. I Danmark har man valgt å gi søkerne full fortrolighet knyttet til kurset. Dette innebærer at det kurslederne får av kunnskap om konkrete søkere i forbindelse med kursene, ikke bringes videre til adopsjonsmyndigheten. Bakgrunnen for dette er at deltakerne skal kunne snakke åpent om «tvil og tro» i forhold til adopsjonsspørsmål, og dessuten også om de vansker de måtte oppfatte er til stede. Slik taushetsplikt fra lederne for kurset overfor adopsjonsmyndighetene er trolig nødvendig for at kursene skal kunne gjennomføres på en best mulig måte for deltakerne. Dersom informasjon som kommer frem i forbindelse med kursene blir brakt videre, vil dette lett skape lite rom for fortrolighet.

Forslaget om at kursene inngår som fase 2 innebærer at disse må gjøres obligatoriske. I dag er det opp til søkerne å avgjøre om de ønsker å delta på kurs. Frivillighet innebærer at adopsjonsmyndighetene ikke har noen garanti for at de som har størst behov for kurs i praksis deltar.

Det har til nå ikke vært tilstrekkelig kapasitet på de frivillige adopsjonsforberedende kursene. Førstegangssøkere og søkere som er tidlig i adopsjonsprosessen, er blitt prioritert. Flere opprinnelsesland setter som krav for tildeling at søkerne har deltatt på adopsjonsforberedende kurs. Manglende plass på adopsjonsforberedende kurs kan således vanskeliggjøre og forsinke søkernes adopsjonsprosess i opprinnelseslandet.

At adopsjonsforberedende kurs er frivillig, kan bli oppfattet som om myndighetene ikke vektlegger betydningen og nytteverdien av slike kurs. Dersom kursene gjøres obligatorisk vil dette være et signal fra myndighetene om at adopsjonsforberedelse er en sentral og nødvendig del av adopsjonsprosessen.

Så å si alle medlemmer i referansegruppen støtter innføring av obligatorisk adopsjonsforberedende kurs. Obligatorisk adopsjonsforberedende kurs i fase 2 i utrednings- og godkjenningsprosessen sikrer videre at kursdeltagerne vil være på noenlunde samme stadium i adopsjonsprosessen, noe utvalget antar vil øke nytteverdien av kursene.

Hensynet til opprinnelseslandenes krav, forventninger og ønsker for sine barn, tilsier også at kurset inngår som en obligatorisk del i fase 2. Samarbeidslandene har fokus på føradopsjon. I kapittel 14.8.7 redegjør utvalget for at internasjonal adopsjon kommer til i samarbeid mellom to land, og at opprinnelseslandene står fritt i å velge hvilket mottakerland de ønsker å samarbeide med. Adopsjonsutvalget mener at Norge bør fremstå som et attraktivt samarbeidsland for opprinnelseslandene. Utvalget har derfor lagt vekt på at innføring av obligatorisk adopsjonsforberedende kurs vil øke Norges omdømme i opprinnelseslandene og bedre organisasjonenes arbeidsvilkår i utlandet.

Adopsjonsutvalget foreslår at søkerne først skal søke en adopsjonsorganisasjon om formidlingsbekreftelse etter at fase 2 er avsluttet. Søkerne vil da ha bedre kjennskap til adopsjonsspørsmål, og kunne inngå i en mer opplyst dialog med organisasjonene knyttet til hvilket land de ønsker å adoptere fra, og dessuten om de ønsker å adoptere barn uavhengig av alder og eventuelle spesielle behov for særlig støtte.

Fase 3

Fase 3 ved søknad om internasjonal adopsjon av ukjent barn kan således innledes etter at søker har fått formidlingsbekreftelse fra en adopsjonsorganisasjon.

Utvalget foreslår i kapittel 13.4.1 at det ikke lenger skal være adgang til å få forhåndssamtykke til adopsjon av ukjent barn utenom organisasjon. Dersom denne adgangen til tross for Adopsjonsutvalgets forslag videreføres, bør søker før fase 3 legge frem en tillatelse fra myndighetene på at adopsjonen kan formidles utenom organisasjon.

I fase 3 vil søker og adopsjonsmyndigheten i samarbeid kartlegge søkers personlige forutsetninger og egnethet for adopsjon. Her vil også inngå forhold som er utredet i fase 1, eksempelvis helse og vandel. Det er også mulig å vedta ytterligere spesialundersøkelser av fysisk og psykisk helse i denne fase. Vedtak i fase 3 kan påklages.

18.7 Særlige spørsmål ved internasjonal adopsjon

18.7.1 Sosialrapport

Adopsjonsutvalget foreslår at rapport til bruk ved tildeling i opprinnelseslandet utarbeides av Bufetat region etter at søker er godkjent. 34 Denne rapporten vil således være et selvstendig dokument laget med det formål at det kan dekke opprinnelseslandets behov for opplysninger.

Kommunens sosialrapport, som i dag i sin helhet sendes opprinneleslandet, omfatter ikke alle de forhold som er relevante for opprinnelseslandet i forbindelse med sak om tildeling. Som eksempel kan nevnes at rådgivende leges eller psykologs uttalelse innhentes i dag av Bufetat region etter at kommunens utredning foreligger.

Mange sosialrapporter er lange, men dekker likevel ikke opprinnelseslandets behov for opplysninger. Det er adopsjonsorganisasjonen som oversetter sosialrapportene før de sendes opprinnelseslandet, noe som i mange tilfeller er kostbart og bidrar til høye utgifter for organisasjonene og dermed også for søkerne. Det er kjent at enkelte land returnerer norske sosialrapporter fordi de ikke gir tilstrekkelig grunnlag for tildeling. Bufetats og organisasjonenes erfaring er at dagens sosialrapporter videre kan inneholde lokal informasjon som verken er relevant eller forståelig for opprinnelseslandet.

Den sosialrapport, eller «rapport» som utvalget kaller dette i sitt forslag, som skal sendes til opprinnelseslandet bør strammes opp i stil og form, gjøres mer ensartet samt gis et innhold som i større grad imøtekommer det enkelte opprinnelseslandets krav og behov for informasjon. Dette muliggjøres dersom ansvaret for utarbeidelse av utredning og sosialrapport legges til Bufetat region.

Utvalget mener således at utredningsgrunnlaget, alle dokumentene som ligger til grunn for myndighetenes vedtak i adopsjonssaken, ikke i sin helhet bør sendes til opprinnelseslandet til bruk ved tildeling. Det er først og fremst dokumentenes ulike funksjoner som begrunner forslaget om at rapporter til bruk i utlandet utarbeides etter godkjenning.

Utredningen i adopsjonssaken har som funksjon å bidra til å opplyse saken for adopsjonsmyndigheten som skal fatte vedtak i saken også på bakgrunn av regelverk, retningslinjer, rådgivende legges uttalelse og så videre.

Rapport som etter Haagkonvensjonen artikkel 15 skal sendes opprinnelseslandet har som funksjon å muliggjøre en forsvarlig tildeling av barn til søkerne. Det er tilstrekkelig at rapporten dekker de krav som stilles i Haagkonvensjonen.

Det understrekes at utvalget ikke med dette forslaget legger til rette for at norske sosialrapporter kan fremstille søkerne i et mer gunstig lys i opprinnelseslandene. Bufetats profesjonalitet samt opprinnelseslandenes krav og ønsker om informasjon om søkerne, forankret i Haagkonvensjonen, vil forhindre at det utarbeides sminkede sosialrapporter til bruk i opprinnelseslandene. Adopsjonsutvalgets forslag er i tråd med dansk og svensk rett.

Det bør nedfelles i regelverket hvilket organ som har ansvaret for å utarbeide rapport samt oversende denne til opprinnelseslandet. Det er sentralmyndigheten Bufdir som har plikt etter Haagkonvensjonen artikkel 15, men slik at denne kan delegeres etter artikkel 22 til andre offentlige myndigheter eller autoriserte organisasjoner. Adopsjonsutvalget mener at oppgaven bør legges til regionene i Bufetat, og da som en naturlig del av det avsluttende arbeid med å treffe vedtak om å innvilge forhåndstillatelse til adopsjon.

18.7.2 Godkjenningsvedtaket

Adopsjonsutvalget foreslår nye godkjenningsrammer med følgende tre inndelinger:

«Allmenn godkjenning 0–3 år» omfatter barn opp til 3 år uten kjente fysiske eller psykiske forhold.

«Utvidet godkjenning 3–5 år og/eller andre mindre støttebehov» omfatter adopsjon av

• barn fra fylte 3 år og opp til fylte 5 år

• to søsken under 5 år

• barn med behov for noe spesiell støtte på grunn av mindre fysiske eller psykiske forhold.

«Utvidet godkjenning 5 år+ og/eller andre større støttebehov» omfatter

• barn fra fylte 5 år

• tre eller flere søsken

• barn med behov for spesiell støtte på grunn av større fysiske eller psykiske forhold.

Adopsjonsutvalget mener at barn over 5 år bør adopteres av søkere som er utredet og godkjent for å adoptere barn med større støttebehov. Utvalget mener at grensen bør gå ved fylte 5 år idet eldre barn vil være i skolealder, noe som vil kreve noe særskilt av foreldrene.

Etter utvalgets forslag er det regionsrådet som vil ta stilling til, i forbindelse med forslag om tildeling fra opprinnelseslandet, om søkers godkjenningsramme gir adgang til å tildele det konkrete barnet som foreslås til søkerne.

Ved utredning og vedtak bør myndighetene ha fokus på at søker skal oppfylle vilkår for å være egnet til å adoptere et ukjent barn – fra et ukjent land. Myndighetene legger norsk regelverk til grunn og skal legge samme vurderingsnorm til grunn for alle søkere. Således skal ikke myndighetene ta hensyn til krav til søkerne fra de ulike opprinnelsesland. Det er også slik at søkerne må oppfylle krav fra opprinnelseslandet på tidspunkt for tildeling. Følgelig bør det være mulighet for søker til å bytte opprinnelsesland etter godkjenning, for eksempel fordi søker ikke lenger oppfyller krav for tildeling fra et bestemt land, uten at det er behov for ny godkjenning fra Bufetat. Det offisielle godkjenningsdokumentet bør derfor etter utvalgets syn ikke spesifisere opprinnelsesland når det gjelder internasjonal adopsjon av ukjent barn. Det skjer i dag jevnlig bytte av adopsjonsland, noe som innebærer at søker må returnere dette dokumentet som makuleres før nytt utstedes. Adopsjonsutvalget foreslår derfor at Bufetat utsteder en bekreftelse på adopsjonsland i et separat vedlegg som kan sendes utlandet idet dette vedlegget vil kunne endres uten å utstede et nytt offisielt godkjenningsdokument. Myndighetene i opprinnelseslandene uttrykker at de setter pris på en bekreftelse på at søkerne ønsker å adoptere nettopp fra et bestemt land.

Spørsmålet om søskenavstand bør eventuelt reguleres i godkjenningsrammen.

Utvalget foreslår ingen detaljerte bestemmelser om aldersdifferanse mellom søker og barnet i regelverket. Det bør være adopsjonsmyndigheten som etter en vurdering av søkerne i fase 3, i samråd med søkerne, fastlegger rammen for godkjenning der også aldersdifferanse mellom barnet og søker fastlegges.

18.7.3 Tildeling av foreldre til barnet

Adopsjonsutvalget foreslår at myndighetene skal gi samtykke til tildeling på grunnlag av forslag fra opprinnelseslandet. Denne myndigheten foreslås lagt til regionsrådene. Det vil være adgang til å klage på regionsrådets avslag til Adopsjonsrådet.

Det bør fastsettes i lovgivning at Bufetat region, som vil være sekretariat for regionsrådene, skal innhente ny vandelsattest i forbindelse med tildeling. Adopsjonsutvalget har tatt i betraktning den lange ventetiden som må påregnes for tildeling. Hensynet til barnet tilsier at myndighetene må gardere seg på ansvarssiden her. Utvalget viser til kapittel 18.3.1 hvor det foreslås at Bufetat region skal innhente vandelsattesten. Forslaget vil således ikke bety merbelastning for søker.

Adopsjonsutvalget har sett hen til dansk og svensk rett på dette området. I begge land er det nedfelt i lovgivning at myndighetene har et ansvar i tildelingsprosessen.

I Danmark fremgår prosedyre for tildeling av forskrift. 35 Ved tildeling er det adopsjonsorganisasjonen som i første omgang vurderer om barnet ligger innenfor den rammen som gjelder for søkers godkjenning. Hvis dette utvilsomt er tilfellet, sender organisasjonen forslaget til søker som tar stilling til dette. Dersom organisasjonen er i tvil om barnet ligger innenfor søkers godkjennelse eller finner at barnet faller utenfor godkjenningen, skal saken forelegges adoptionssamrådet som har myndighet til å utvide godkjenningen. Som nevnt tidligere kan adoptionssamrådets vedtak påklages til Adoptionsnævnet. Familiestyrelsens veileder begrunner hvorfor myndighetene er involvert i tildelingsprosessen:

«Underretning af statsforvaltningerne om alle matchingforslag giver sagsbehandlerne og samrådet den nødvendige indsigt i giverlandenes matchingforslag, således at sagsbehandlerne og samrådet hele tiden er sikret en opdateret viden og den faglige indsigt, der er en forudsætning for undersøgelsen og afgørelsen om godkendelse i fase 3.» 36

Søker har i tildelingsprosessen mulighet for å søke rådgivning hos sakkyndige barneleger ansatt av Adoptionsnævnet. Der er i dag ansatt seks spesialister i pediatri til dette formålet.

I Sverige er det socialnämnden som i tildelingsprosessen prøver om det skal gis samtykke til at adopsjonsprosedyren kan fortsette. 37 Socialstyrelsens håndbok utdyper:

«En prövning av om förutsättningarna för adoption är uppfyllda ska göras både i barnets ursprungsland och i sökandens hemland. Prövningen av om samtycke ska lämnas avser en bedömning av sökandens behörighet och lämplighet att adoptera det specifika barn som sökanden föreslagits bli adoptivförälder till. I det här skedet måste det finnas starka och tydliga skäl för att stoppa adoptionen. Nu är både adoptivföräldrarnas och barnets förhållanden kända. Prövningen av sökandens lämplighet får i det här skedet framförallt inriktas på det som nu blivit känt om det föreslagna barnet. Det innebär bl.a. en kontroll av om sökandens medgivande att adoptera innehåller begränsningar, som t.ex. då sökandens lämplighet enbart har prövats i förhållande till att adoptera ett barn i en viss ålder. Prövningen innefattar även en rättslig kontroll av att det inte finns bristande överensstämmelse mellan de berörda staternas lagar som kan medföra hinder för att adoptionen ska kunna genomföras.» 38

Adopsjonsutvalget støtter disse synspunktene.

Etter utvalgets forslag vil det være regionsrådene som tar stilling til om tildeling av det konkrete barnet faller innenfor søkernes godkjenningsramme. Dette kan være krav til barnets alder, søskenavstand med mer. Videre skal regionsrådet ta stilling til om de nødvendige samtykker foreligger i saken, herunder om barnet er hørt eller har samtykket, jf. adopsjonsloven § 6.

Utvalget foreslår at søkerne ved tildeling får tilbud om veiledning hos uavhengige spesialister oppnevnt av myndighetene.

Se for øvrig kapittel 12.4 og 12.8.2–12.8.3 om grensen mellom myndighetenes og organisasjonenes ansvar, hvor også tildeling omtales.

18.7.4 Erklæring etter Haagkonvensjonen artikkel 17c)

Etter Haagkonvensjonen artikkel 17c) forutsettes at myndighetene utsteder en erklæring om at adopsjonsprosessen kan fortsette etter tildeling: Guide to Good Practice 2008 understreker at artikkel 17c) er blant konvensjonens mest sentrale prosessuelle sikkerhetsgarantier. Det forutsettes av sentralmyndigheten utsteder erklæringen, samt at det må spesifiseres dersom andre organer skal utføre denne oppgaven:

«Article 17 c) provides one of the most important procedural safeguards in the Convention. If it becomes apparent that the proposed adoption is not in the best interests of the child, or that there has been a significant defect in the procedure, the Central Authorities must not give their agreement under Article 17 c) that the adoption can proceed.

In those States where agreements under Article 17 c) may be given by bodies other than the Central Authority, the bodies that may perform this function should be specified.» 39

I Norge er det ikke hjemlet i lov eller forskrift hvilket organ som har ansvar for å utstede artikkel 17c)-erklæring. Departementet forutsetter at organisasjonene utfører denne oppgaven, jf. brev fra departementet 3. mars 2004. Det ble der uttalt at departementet «legger fortsatt til grunn at forhåndssamtykket til adopsjon etter adopsjonsloven § 16e, sammenholdt med ordningen for behandling av saker som gjelder spesielle tildelinger, formelt sett er tilstrekkelig til å fylle kravet til samtykke etter Haagkonvensjonen artikkel 17 litra c). Departementet ser likevel at det kan være hensiktsmessig å presisere organisasjonenes oppgaver og rolle i denne fasen av adopsjonsprosessen ved at det utstedes et skriftlig samtykke til at adopsjonsprosessen kan fortsette.» Departementet legger i brevet videre til grunn at erklæring etter artikkel 17c) ikke vil utgjøre et enkeltvedtak og at denne skal gis av organisasjonene.

Utvalget bemerker at dette er regulert i lovgivning i Danmark og Sverige, hvor ansvaret er lagt til forvaltningen. 40 Adopsjonsutvalget finner at myndighetenes ansvar etter Haagkonvensjonen artikkel 17c) må nedfelles i lovgivning også her i landet. Utvalget mener at myndighet til å utstede erklæring etter artikkel 17c) legges til Bufetat region.

Se for øvrig kapittel 12.4 og 12.8.2–12.8.3 om grensen mellom myndighetenes og organisasjonenes ansvar, hvor også Haagkonvensjonen artikkel 17c) omtales.

18.8 Særlige spørsmål ved nasjonal adopsjon

18.8.1 Liste med registrerte søkere

Adopsjonsutvalget foreslår at søkerne kan stå registrert som søkere til norsk barn i tre år, mot ett år i dag. Utvalget viser til den lange ventetiden for tildeling ved internasjonal adopsjon, noe som legitimerer at søkere også ved nasjonal adopsjon gis anledning til å stå på listen i en lengre periode.

Adopsjonsutvalget foreslår at det ikke skal være adgang til å stå i kø for tildeling av barn fra fremmed stat parallelt. Registeret over søkere til norsk barn bør bestå av reelle søkere idet det nedlegges et betydelig arbeid med tildelingssakene. Utvalget mener at hensynet til organisasjonenes og opprinnelseslandenes arbeid i tildelingssaker tilsier at kun reelle søkere står i kø for tildeling av barn fra utlandet. Også hensynet til barna i opprinnelseslandene er tatt i betraktning. Avbrutte tildelingsprosser bidrar til at institusjonsopphold forlenges og barnets muligheter for å finne nye adoptivforeldre forringes.

I Danmark endres regelverket 1. oktober 2009 dit hen at søkerne først skal ta stilling til om de ønsker å søke om internasjonal eller nasjonal adopsjon etter fase 2 som består av adopsjonsforberedende kurs. Adopsjonsutvalget mener at dette kan være en løsning som bør vurderes også her i landet.

18.8.2 Stebarnadopsjon av barn født av ­surrogatmor

Adopsjonsutvalget støtter Farskapsutvalgets konklusjon i NOU 2009: 5 om at stebarnadopsjon kan være egnet for etablering av foreldreskap der barnet er født av surrogatmor. 41 Dette er omtalt i kapittel 9.4.6.

Adopsjonsutvalget bemerker at det vil være tidkrevende for adopsjonsmyndighetene å ta stilling til om de materielle vilkår for adopsjon er oppfylt. Sakenes karakter og internasjonale forankring innebærer at det også må stilles omfattende krav til saksbehandlingen i slike saker. Adopsjonsutvalget støtter derfor ikke Farskapsutvalgets anbefaling om at denne sakstypen prioriteres og undergis en forenklet saksbehandling.

Krav til kvalitet i saksbehandlingen må etter Adopsjonsutvalgets syn veie betydelig tyngre enn hensynet til effektivitet i slike saker. Det forhold at saken har internasjonal forankring er i seg selv et element som påvirker saksbehandlingstiden og som regel forlenger denne. Dette er et forhold som adopsjonsmyndighetene i liten grad kan påvirke.

Et annet hensyn som taler mot prioritering av surrogatsakene er at det ikke er lov å benytte surrogatmor i Norge. Stortinget har ved sin behandling av bioteknologiloven satt begrensninger for hvilke metoder for assistert befruktning som skal tilbys her i landet. Det er ikke ulovlig for norske borgere å benytte surrogatmor, men det må som sagt skje i utlandet. Adopsjonsutvalget mener likevel at bruk av assistert befruktning som ikke er tillatt her i landet, ikke kan lede til at slike saker prioriteres fremfor andre adopsjonssaker. Prioritering av én gruppe adoptivsøkere innebærer nedprioritering av en annen.

Adopsjonsutvalget ser at hensynet til det enkelte barn kan anføres som støtte for et ønske om prioritering i slike saker, men finner at andre hensyn veier betydelig tyngre. I sak om stebarnadopsjon av barn født av surrogatmor vil barnet bare ha en juridisk forelder. Utvalget kan likevel ikke se at situasjonen for slike barn skiller seg vesentlig fra det som er situasjonen i mange ordinære stebarnssaker. Også her kan situasjonen være at barnet bor med biologisk forelder og steforelder, mens barnets andre biologiske forelder er ukjent eller død. Adopsjonsutvalget viser til at barnet kan sikres juridisk på andre måter enn ved adopsjon i perioden inntil det eventuelt kan utstedes en adopsjonsbevilling.

Adopsjonsutvalget viser til de generelle merknader i kapittel 18.9 om frister i saksbehandlingen.

18.8.3 Klageadgang for biologisk forelder ved avslag

Spørsmålet om klageadgang for biologisk forelder – som ikke bor sammen med barnet – ved avslag i stebarnssak har vært vurdert av Bufdir. Det ble da lagt til grunn at biologisk far ikke har klagerett over avslag i adopsjonssak.

Adopsjonsutvalget viser til at biologisk forelder er part i adopsjonssaken. Dette gjelder uansett om den biologiske forelder har foreldreansvar eller ei, og uansett om stebarnet er under eller over 18 år. Dette innebærer at de har klagerett etter forvaltningsloven § 28. Adopsjonsutvalget ser at gjeldende praksis har gode grunner for seg, men vil bemerke at slik avskjæring av klageretten må ha tilstrekkelig hjemmel i henhold til forvaltningsloven § 28.

18.9 Frister i saksbehandlingen

For Bufetat gjelder, i motsetning til for kommunene, frister for saksbehandlingen. Frist for førstegangssøkere er tre måneder, mens fristen for flergangssøkere ved internasjonal adopsjon er én måned. I regionene ble om lag halvparten av sakene behandlet innenfor tidsfristen. 42 Frister for saksbehandlingstiden gjelder også for Bufdir. 43

Opprinnelig var begrunnelsen for å prioritere flergangssøkere at disse var utredet før og derfor burde være enklere å saksbehandle. Adopsjonsutvalget peker på at det alltid vil være nye forhold av sentral betydning i den nye adopsjonssaken, herunder adoptivbarnet/barna som allerede er i familien samt barnets/familiens tilpasning til hverandre.

Utvalget har lagt til grunn at lang og varierende saksbehandlingstid i adopsjonssaker i all hovedsak skyldes situasjonen i kommunene. I kommunen skjer det ingen prioritering av flergangssøkere. Prioritering av flergangssøkere har derfor liten betydning for den totale saksbehandlingstiden for adoptivsøkere. Det kan også reises spørsmål ved om det kan forsvares å prioritere søkere som allerede har fått ett eller flere barn ved adopsjon på bekostning av søkere som ønsker å adoptere sitt første barn i en situasjon der antall formidlede barn reduseres og ventetiden øker.

Dersom større grupper av søkere skal prioriteres, for eksempel i forbindelse med innstramminger i krav til søkerne fra ett opprinnelsesland, bør eventuell prioritering av søkere fra disse land skje etter en gjennomsiktig og åpen prosess i alle ledd fra departement til Bufetat region. Prioritering av én gruppe av søkere får konsekvenser for øvrige søkere og bør besluttes etter grundige overveielser og skje i form av skriftlig instruksjon. Styringen bør skje på en åpen måte som sikrer en transparent saksbehandling i alle ledd og særlig i Bufetat region, som skal utføre det praktiske prioriteringsarbeidet og således har den løpende kontakten med søkerne.

Det er behov for en tydeliggjøring fra overordnede myndigheter når det gjelder frister og prioriteringer. Frister for saksbehandling og grunnlag for fristene må fremgå på en tydelig måte for søker og andre parter i saken. Adopsjonsutvalget foreslår at departementet foretar en kritisk gjenomgang av hvilke frister som i dag gjelder for saksbehandlingen i adopsjonssaker. Det bør gjøres en konsekvensanalyse før det settes frister for saksbehandling slik at fristene lar seg overholde i praksis og slik at disse blir realistiske. Utreder og vedtaksmyndighet må sikres ressurser til å kunne imøtekomme alle de krav som pålegges.

Adopsjonsutvalget mener at departementets primære fokus bør være kvalitet snarere enn frister for saksbehandlingen. Det må legges til rette for en reduksjon av saksbehandlingstiden i alle saker gjennom en ny og bedre utrednings- og godkjenningsprosess. Det er særlig viktig at det ikke fastsettes stramme tidsfrister for tidlig i forbindelse med eventuell gjennomføring av utvalgets forslag. Slike tidsfrister kan i stedet vurderes når ny ordning er på plass og har gått seg til.

Adopsjonsutvalget viser til at Haagkonvensjonen har en frist i artikkel 35 som kan tilsi at et mer overordnet krav til saksbehandlingstid kan stilles i lov/forskrift, jf. «act expeditiously». Eventuelle frister i saksbehandlingen må knyttes til begreper som «forsvarlighet» og «kvalitet» slik at saksbehandlingstid ikke alene legges til grunn. Adopsjonsutvalget mener at det fortsatt bør føres statistikk over saksbehandlingstid, men at forvaltningen hele tiden må ha sin oppmerksomhet rettet mot dette.

Ved at Adopsjonsutvalget foreslår at utredning skal skje i Bufetat region, vil overordnede myndigheter lettere kunne føre tilsyn og sette i gang effektive tiltak for å redusere saksbehandlingstiden ved behov.

18.10 Tiltak for å sikre likebehandling

Adopsjonsutvalget foreslår flere tiltak for å øke likebehandlingen i adopsjonssaker.

Da én sentral myndighet hadde ansvar for behandling av alle adopsjonssøknader, kunne uskrevne prosedyrer for saksbehandling til en viss grad være mulig uten at det gikk utover likebehandlingsprinsippet. Etter at behandlingen av adopsjonssøknader ble lagt til de fem regionene i Bufetat i 2004, har den manglende reguleringen av adopsjonsfeltet ført til en økt risiko for manglende likebehandling. Adopsjonsutvalget utreder i kapittel 3 og 17–18 behovet for at sentrale bestemmelser om saksbehandling nedfelles i lovgivning. Adopsjonsutvalget mener at enkle og mer tekniske grep kan gjøres for å sikre større grad av likebehandling i adopsjonssaker:

Det bør legges til rette for at saksbehandlerne i regionene har tilgang til alle adopsjonssaker elektronisk, uavhengig av regionsforankring. Dette av hensyn til likebehandlingsprinsippet og under forutsetning av at personvernhensyn ivaretas. Saksbehandlers innsikt i bredden av adopsjonssakene bør ikke reduseres som følge av regionalisering.

Adopsjonsutvalget mener at det må utvikles et mer hensiktsmessig erfaringsregister enn det gjeldende som består av løpende utsendelse til regionene av stadfestelser og omgjøringer i klagesaker. Utvalget mener at et erfaringsregister primært bør være elektronisk og temabasert.

Adopsjonsutvalget har erfart gjennom prosessen med informasjonsinnhenting til denne utredningen at det er behov for rapporteringer og statistikk på flere områder enn det som i dag er tilgjengelig. Adopsjonsmyndigheten må utstyres med et bedre statistikkverktøy enn det som er tilfellet i dag. Dette er nødvendig for å kunne føre et forsvarlig tilsyn med saksbehandlingen i Bufetat.

Adopsjonsutvalget omtaler i kapittel 21.5 og 3.4.5 forslaget om etablering av en adopsjonsportal i Bufetat. Utvalget foreslår blant annet at det legges ut anonymiserte vedtak i resyméform på denne portalen.

18.11 Utvalgets forslag – hovedpunkter

Nye vedtaksorganer – myndighet

Adopsjonsutvalget foreslår at det etableres fem regionsråd og ett Adopsjonsråd til å fatte vedtak i alle adopsjonssaker. En alterantiv løsning kunne være å følge den danske løsningen der regionsrådene fatter vedtak i saker om internasjonal og nasjonal adopsjon av ukjent barn. Dette skyldes at det i disse sakene er aller størst behov for bred fagkomeptanse ved avgjørelsene. Det vises til kapittel 18.2 når gjelder hvor mye myndighet som foreslås lagt til disse organene.

Disse enhetene vil ikke være nye forvaltningsorganer, men kollegiale organer som inngår i Bufetat og således underlagt departementet. Disse organene vil ikke være faste enheter, men oppnevnes for en avgrenset periode og arbeider i form av møter. Dette gir en fleksibel løsning der antall møter tilpasses antall saker, noe som bidrar til kostnadsreduksjon i vedtaksprosessen.

Regionsrådet bør bestå av følgende medlemmer:

• lege, kan være regionens faste rådgivende lege, men behøver ikke være det

• psykolog fra Bufetat fagteam

• jurist som kan rekrutteres utenfra.

Det bør vurderes om sekretariatet bør inngå i regionsrådet slik at også sosialfaglig kompetanse blir representert.

Medlemmene bør oppnevnes for en avgrenset periode, dog minst for tre–fire år slik at hensynet til kontinuitet og kompetanseoppbygging ivaretas. Det bør være anledning til gjenoppnevning. Departementet bør oppnevne medlemmer til regionsrådet.

Adopsjonsrådet bør bestå av følgende medlemmer:

• psykolog, allmennlege, spesialist innen barnemedisin, psykiater

• jurist som kan rekrutteres utenfra.

Det bør vurderes om sekretariatet bør inngå i Adopsjonsrådet slik at den sosialfaglige og juridiske kompetansen derfra blir representert.

Det vises til merknadene ovenfor når det gjelder oppnevning med mer.

Adopsjonsutvalget foreslår at Adopsjonsrådet har følgende myndighet når det gjelder saker om adopsjon av ukjent barn:

• behandle klager over vedtak fattet i regionsrådene

• fatte vedtak om tildeling av foreldre til barn ved nasjonal adopsjon av ukjent barn

• føre tilsyn med regionsrådene.

Forslaget innebærer blant annet at det gis adgang til å klage på vedtak om tildeling, i motsetning til gjeldende rett der det ikke er klageadgang over spesielle tildelinger i Faglig utvalg.

Alle søknader om adopsjon sendes Bufetat

Adopsjonsutvalget foreslår at alle søknader om adopsjon sendes regionen i Bufetat som sender ut foreløpig svar og etterlyser manglende dokumentasjon.

Saksforberedelse og utredning

Adopsjonsutvalget foreslår at Bufetat region saksforbereder og utreder alle adopsjonssaker. Utvalget foreslår at Bufetat region får ansvar for å innhente vandelsattest.

Innhenting av samtykker og uttalelser

Adopsjonsutvalget foreslår at samtykke til adopsjon fra foreldre med foreldreansvar skal skje ved personlig møte mellom Bufetat region og forelder med foreldreansvar. Tilsvarende bør også Bufetat region høre barnet samt innhente eventuelt samtykke fra dette.

Adopsjonsutvalget foreslår at søker skal ha et hovedansvar for å legge frem kontaktinformasjon om biologisk forelder som ikke bor sammen med barnet samt spore opp denne.

Faseinndelingen ved adopsjon av ukjent barn

Adopsjonsutvalget foreslår at utredning og godkjenning av adoptivsøkere til nasjonal og internasjonal adopsjon av ukjent barn skjer i tre faser:

• fase 1: vurdering av om søker oppfyller de generelle vilkår for adopsjon

• fase 2: obligatorisk adopsjonsforberedende kurs

• fase 3: individuell vurdering av søkers egnethet for adopsjon.

Plikt til å delta på kurs vil gjelde for førstegangssøkere, mens flergangssøkere bør ha mulighet til å delta dersom de ønsker det.

Adopsjonsutvalget foreslår at søker først skal søke organisasjonen om formidlingsbekreftelse etter at fase 2 er avsluttet.

Nye faste godkjenningsrammer ved adopsjon av ukjent barn

Adopsjonsutvalget foreslår følgende godkjenningsrammer:

«Allmenn godkjenning 0–3 år» omfatter barn opp til 3 år uten kjente fysiske eller psykiske forhold.

«Utvidet godkjenning 3–5 år og/eller andre mindre støttebehov» omfatter adopsjon av

• barn fra fylte 3 år og opp til fylte 5 år

• to søsken

• barn med behov for noe spesiell støtte på grunn av mindre fysiske eller psykiske forhold, herunder også barn 0–3 år med mindre støttebehov.

«Utvidet godkjenning 5 år+ og/eller andre større støttebehov» omfatter

• barn fra fylte 5 år

• tre eller flere søsken

• barn med behov for spesiell støtte på grunn av større fysiske eller psykiske forhold.

Bufetat regions myndighet og oppgaver – oversikt

Adopsjonsutvalget foreslår å styrke adopsjonsenhetene i Bufetat region, idet flere av dagens enheter består av bare 1–3 personer.

Bufetat region vil få ansvar for å utrede adoptivsøkere, samtidig som regionene må innhente nødvendige opplysninger om søkerne i kommunene. Videre får Bufetat region ansvar for sak om bortadopsjon. Bufetat inkluderer fagteam, noe som innebærer at adopsjonsenhetene kan dra veksler på kompetansen som allerede er tilgjengelig i fagteamene.

Adopsjonsutvalget foreslår at Bufetat region utarbeider oppfølgingsrapport der opprinnelseslandet krever at myndighetene bistår med dette.

Utvalget foreslår endelig at Bufetat region skal behandle alle henvendelser om innsyn i adopsjonssak.

Bufdirs myndighet og oppgaver – oversikt

Bufdir vil som før være klageinstans for vedtak som fattes i Bufetat region om adopsjon av kjent barn.

Adopsjonsutvalget foreslår at Bufdir ikke lenger skal ha ansvar for å håndtere saker knyttet til biologisk forelder om bortadopsjon ved nasjonal adopsjon av spedbarn, men at denne oppgaven overføres til Bufetat region hvor også fagteam inngår.

Utvalget foreslår dessuten at Bufdir ikke lenger skal håndtere saker om innsyn i adopsjonssak.

Adopsjonsutvalget foreslår videre at Bufdir vier mer tid til arbeidet som sentralmyndighet etter Haagkonvensjonen og engasjerer seg sterkere internasjonalt. Bufdirs primære funksjon bør være være å ivareta de oppgaver som tillegges sentralmyndigheten etter Haagkonvensjonen.

Adopsjonsutvalget foreslår også at Bufdir setter av mer ressurser til tilsynsarbeid. Dette omfatter for det første tilsynet med organisasjonene. For det andre må Bufdir øke sitt tilsyn i forhold til Bufetat regions arbeid med adopsjonssaker, herunder innvilgelsessakene.

Adopsjonsutvalget foreslår at det bygges opp en kompetanseenhet i Bufdir som skal ha ansvar for å samle inn kunnskap og erfaringer om adopsjon samt kunne utrede forhold av adopsjonsfaglig karakter.

Utvalget foreslår at Bufdir får ansvar for utadrettet informasjon om adopsjon til allmennheten. Videre må Bufdir ha ansvar for å sikre at kunnskap om adopsjon når ut til Bufetat region, regionsrådene, Adopsjonsrådet samt adopsjonsorganisasjonen. Endelig vil Bufdir være det stedet helsesøstre, førskolelærere, lærere, leger og andre – som gjennom sitt arbeid kommer i kontakt med adoptivbarn og adoptivforeldre – kan henvende seg for å få veiledning i konkrete saker eller henvisning til aktuell litteratur.

19 Bevisbyrdekrav

Innledning

Utvalget har funnet det nødvendig å si noe særskilt om bevisbyrdekravet i adopsjonssaker. Dette kunne vært plassert ulike steder i utredningen, men utvalget har funnet det mest hensiktsmessig å ta det inn her i den delen som vedrører myndighet og saksbehandling. I det følgende er det således kun spørsmålet om hvilket beviskrav som kreves i disse sakene som er gjenstand for fremstilling og vurdering.

Gjeldende rett

Bevisbyrde er et spørsmål om hvor sterke krav det skal stilles for å legge til grunn et bestemt faktum. Med mindre det fremgår direkte beviskrav i lovgivningen, er hovedregelen at det det mest sannsynlige faktum skal legges til grunn.

Kravene til bevisbyrde blir ytterligere vanskeliggjort dersom lovens vilkår knytter seg til en fremtidig utvikling, slik tilfellet er i adopsjonssaker. Vurderingen av om en adopsjon etter dagens lov vil være «til gagn for barnet» er en slik vurdering av fremtidige forhold. Etter gjeldende rett er beviskravet her knyttet til om en adopsjon «kan antas» å bli til gagn for barnet. Forarbeidene utdyper ikke hvordan dette skal forstås, foruten at «kan antas» var mindre vagt enn det opprinnelige «er grund til å tro». Nærmere om dette i kapitel 5.2. Departementets retningslinjer inneholder heller ikke utdypende merknader om hvordan dette kriteriet skal anvendes.

Uten andre holdepunkter må det legges til grunn at bevisbyrdekravet «kan antas» innebærer at det må foreligge alminnelig sannsynlighetsovervekt. Det må således være mer sannsynlig at en adopsjon vil bli til barnets beste, enn at den ikke vil bli det.

I saker om adopsjonssamtykke etter barnevernloven § 4-20, såkalt tvangsadopsjon, oppstilles det et strengere beviskrav i form av at det må være «overveiende sannsynlig» at adopsjonen er til barnets beste. 44

Utvalgets vurderinger og forslag

Et vedtak om adopsjon er et svært inngripende vedtak for det barnet det gjelder. I mange tilfeller vil et adopsjonsvedtak bestemme hvem barnet skal ha som sine omsorgspersoner, og i alle tilfeller gjelder det spørsmålet om barnets familiemessige og rettslige status.

Adopsjonsutvalget mener at dette tilsier at det må foreligge en høy grad av sikkerhet for at en adopsjon vil være til «gagn for barnet», eller som vi foreslår «til barnets beste». Utvalget mener derfor at det ikke er tilstrekkelig å bare kreve alminnelig sannsynlighetsovervekt. Det vises til kravet i barnevernloven § 4-20. I og med at barnevernloven gjelder tvangsadopsjon av fosterbarn, vil utvalget likevel ikke i en regel som skal gjelde alle typer adopsjon, formulere et like sterkt beviskrav.

Høyesterett har i en rekke saker vurdert spørsmålet om vilkårene for å kunne legge til rette for adopsjon ved å frata foreldrene foreldreansvaret etter barnevernloven § 4-20. Det er i disse dommene understreket at dette krever høy grad av sikkerhet for at et slikt vedtak er det riktige. Se for eksempel Rt. 2007 s. 561 som også gjennomgår tidligere praksis. Selv om denne og de øvrige dommene som der gjennomgås omhandler tvangsadopsjon, finner utvalget at mange av de samme hensynene gjør seg gjeldende for beviskravet i alle adopsjonssaker.

Det vil kunne variere med de ulike adopsjonssituasjoner hvor stor sikkerhet som bør kreves eller som er mulig å fastslå. Det gjør det vanskelig å formulere et generelt krav som vil være dekkende for alle situasjoner. Utvalget mener likevel at det bør gjelde generelt for alle adopsjoner, at det må være mer enn alminnelig sannsynlighetsovervekt for at adopsjonen vil bli til barnets beste. Dette innebærer at Adopsjonsutvalget mener at kravet til bevisbyrde bør formuleres sterkere enn i dagens adopsjonslov.

Ved adopsjon av ukjent barn kan det være vanskelig å håndheve et slikt strengere beviskrav. Spørsmålet om en adopsjon er riktig for det enkelte barn er i prinsippet en vurdering som foretas løsrevet fra vurderingen av hvem som er aktuelle adopsjonsforeldre. Samtidig vurderes spørsmålet om hvem som er aktuelle som adopsjonsforeldre i utgangspunktet løsrevet fra det enkelte barn. Den mer konkrete vurderingen om hvilke adoptivforeldre det enkelte barn skal tildeles er vanskelig å etterprøve. Adopsjonsutvalget mener imidlertid at hensynet til det ukjente barnet tilsier at det bør kreves klar sannsynlighetsovervekt for at adopsjon vil bli til barnets beste. Dette vil særlig gjelde for adopsjon av barn med behov for spesiell støtte. Forslaget må ses i sammenheng med utvalgets vurderinger og forslag i denne utredningen, særlig kapittel 6.9 om krav til søkerne. Et vesentlig forhold er at en ved vurderingen av om søkere skal godkjennes som adoptivforeldre krever en høy grad av sikkerhet for at de er egnete adoptivforeldre.

Forslaget

Adopsjonsutvalget foreslår at kravet til bevisbyrde skjerpes i adopsjonsloven og foreslår at dette kan uttrykkes slik:

«Adopsjonsbevilling må bare gis når det klart må antas at adopsjonen vil bli til barnets beste.»