Del 3
Adopsjonsformidling og internasjonalt samarbeid

12 Adopsjonsformidling via organisasjon

12.1 Innledning

Nærværende kapittel tar for seg internasjonal adopsjonsformidling der formidling skal skje via autorisert organisasjon. Dette omfatter

• organisasjonenes formidlingstillatelser

• organisasjonenes ansvar og funksjon

• organisasjonenes økonomi

• utviklingshjelp

• myndighetenes tilsyn.

I kapittel 12.3 og 12.8.1 om formidlingstillatelser er blant annet fokus på hvilke krav som stilles i regelverk for å få formidlingsbekreftelse for adopsjonsformidling i et bestemt opprinnelsesland. I kapittel 14.6 og 14.8.5 om internasjonalt samarbeid settes formidlingstillatelsene inn i en større sammenheng – hvor politiske og andre hensyn inngår i vurderingen av hvordan det legges til rette for etablering av nye samarbeidsland.

I beskrivelsen nedenfor av gjeldende rett vil utvalget langt på vei benytte gjeldende begreper i adopsjonslov og forskrift selv om disse etter utvalgets mening bør endres og presiseres. Adopsjonsutvalget foreslår i vurderingsdelen nye bestemmelser samt en presisering av begrepene som benyttes.

Internasjonal adopsjonsformidling utenom organisasjon er behandlet i kapittel 13.

12.2 Gjeldende rett

Adopsjonsloven og forskrift 30. november 1999 nr. 1195 oppstiller rammer for internasjonal adopsjonsformidling.

Adopsjonsloven § 16b inneholder et generelt forbud mot at private og organisasjoner driver formidlingsvirksomhet for plassering av barn med sikte på adopsjon. 1 Adopsjonsloven § 16a definerer adopsjonsformidling slik:

«Med adopsjonsformidling forstås i denne loven enhver virksomhet som har til formål å skape kontakt mellom barn som kan adopteres og personer som ønsker å adoptere, herunder enhver registrering eller utredning av adoptivsøkere, registrering av barn som kan adopteres eller utvelging av foreldre til det enkelte barn.»

Etter adopsjonsloven § 16f skal utenlandsadopsjon som hovedregel skje gjennom organisasjon som er gitt tillatelse etter § 16d:

«Organisasjoner kan få tillatelse fra departementet til å formidle barn fra fremmed stat med sikte på adopsjon. Tillatelse skal bare gis til organisasjon som har slik formidling som hovedformål. Organisasjonen skal drives ut fra det som antas å være til gagn for barnet og ikke ha økonomisk vinning for øye.

Tillatelsen skal være tidsbegrenset og angi hvilken fremmed stat eller hvilke fremmede stater den gjelder for.

Departementet kan ved forskrift fastsette nærmere hvilke krav som kan stilles til organisasjonen, dens virksomhet og avvikling.

Departementet fører tilsyn med virksomheten og kan gi organisasjonen pålegg om å rette på forhold som er i strid med lov, forskrift eller vilkår for tillatelsen. Tillatelsen kan trekkes tilbake om lov, forskrift eller vilkår for tillatelsen ikke er oppfylt.»

Organisasjonenes virksomhet er nærmere regulert i forskrift 30. november 1999 nr. 1195. Kravene etter forskriften er nærmere omtalt nedenfor i kapittel 12.3–12.6.

Etter § 4 i forskriften forutsettes det at tillatelse bare kan gis dersom organisasjonen drives ut fra det som antas å være til gagn for barnet, har adopsjonsformidling som hovedformål samt drives uten økonomisk vinning for øye. Etter forskriften § 2 kan formidlingstillatelse gjelde for inntil tre år. Eventuell ny søknad må fremmes innen tre måneder før tillatelsens utløp. Vedtak om formidlingstillatelse kan påklages, jf. forskriften § 2. Det fremgår av forskriften § 4 om generelle vilkår at tillatelse bare kan gis og opprettholdes dersom nærmere bestemte forutsetninger er oppfylt, herunder at organisasjonen må ha tillatelse fra opprinnelseslandet til å opptre i dette landet.

Haagkonvensjonen artiklene 10–12 gjelder krav til adopsjonsorganisasjonene:

«Article 10

Accreditation shall only be granted to and maintained by bodies demonstrating their competence to carry out properly the tasks with which they may be entrusted.

Article 11

An accredited body shall –

1. pursue only non-profit objectives according to such conditions and within such limits as may be established by the competent authorities of the State of accreditation;

2. be directed and staffed by persons qualified by their ethical standards and by training or experience to work in the field of intercountry adoption; and

3. be subject to supervision by competent authorities of that State as to its composition, operation and financial situation.

Article 12

A body accredited in one Contracting State may act in another Contracting State only if the competent authorities of both States have authorized it to do so.» 2

Haagkonvensjonen forutsetter at organisasjonen har formidlingstillatelse i mottakerlandet samt har tillatelse fra opprinnelseslandet. Det understrekes videre at konvensjonen oppstiller basiskrav, mens det er opp til medlemsstatene å utvikle egne krav til organisasjonene. 3 Guide to Good Practice 2008 informerer om at opprinnelseslandene kan sette egne vilkår for tillatelse som kommer i tillegg til de hjemlige krav. Guide to Good Practice 2008 understreker at nevnte krav om tillatelse er en av konvensjonens sikkerhetsgarantier for å beskytte barn i adopsjonsprosesser. At organisasjonen både skal ha tillatelse fra hjemlandet samt opprinnelseslandet er således en tilleggsgaranti ifølge guiden.

Etter Haagkonvensjonen har både opprinnelsesland og mottakerland anledning til å ta rimelige gebyrer for adopsjonstjenester. Dette er i tråd med konvensjonen artikkel 32:

«(1) No one shall derive improper financial or other gain from an activity related to an intercountry adoption.

(2) Only costs and expenses, including reasonable professional fees of persons involved in the adoption, may be charged or paid.

(3) The directors, administrators and employees of bodies involved in an adoption shall not receive remuneration which is unreasonably high in relation to services rendered.»

Explanatory Report presiserer at det kun er urettmessig økonomisk vinning som rammes av konvensjonens forbudsbestemmelse. Det understrekes at all rettmessig vinning er tillatt. Som følge av det gir artikkel 32(2) adgang til ikke bare dekning av direkte og indirekte kostnader og utgifter, men også betaling av rimelige honorarer og gebyrer til personer som er involvert i adopsjonen.

Temaet utviklingshjelp er ikke eksplisitt regulert i Haagkonvensjonen, ei heller omtalt i Explanatory Report. Imidlertid er temaet viet stor plass i Guide to Good Practice 2008. Denne omtales i vurderingsdelen nedenfor.

Haagkonvensjonen artikkel 11 gjelder blant annet tilsyn. Organisasjonene skal etter denne bestemmelse være underlagt kontroll av myndighetene med hensyn til sammensetning, drift og økonomi (litra c).

Artikkel 8 fastslår at sentralmyndigheten selv eller gjennom andre offentlige myndigheter skal treffe alle nødvendige tiltak for å forhindre urettmessig økonomisk eller annen vinning i forbindelse med internasjonal adopsjon. Videre skal all praksis som er i strid med konvensjonens formål forhindres.

I tillegg kan nevnes at det også gjelder andre nasjonale rammevilkår av betydning for adopsjonsformidling. Organisasjonene får driftsstøtte fra myndighetene som gis etter årlig søknad. Departementets driftsstøtte til de tre autoriserte adopsjonsorganisasjonene er behandlet i kapittel 12.5.2 og 12.8.5. Etter departementets retningslinjer av desember 2000 om tildeling av engangsstøtten ved adopsjon av barn fra utlandet gis støtte til adoptivforeldre «som på forhånd har innhentet norske myndigheters samtykke til adopsjon fra utlandet». Adopsjonsstøtte fastsettes over statsbudsjettet. Adopsjonsstøtte er ikke et tiltak i forhold til organisasjonenes økonomi, men ytes til adoptivforeldrene. Ordningen beskrives slik i St.prp. nr. 1 (2008–2009) fra Barne- og likestillingsdepartementet:

«Eingongsstønad ved adopsjon av barn frå utlandet vart innført frå og med 1992 for å motverke ei ujamn sosial fordeling av adopsjonar knytt til foreldras økonomi på grunn av dei høge kostnadene ved adopsjon frå utlandet. Sverige og Danmark har også innført ei tilsvarande ordning. Det er Bufdir som forvaltar ordninga med eingongsstønad til foreldre som adopterer barn frå utlandet. Stønaden blir ytt adoptivforeldre som påførehand er gitt samtykke av norske adopsjonsstyresmakter til å adoptere barn frå utlandet. Adopsjonen må anten vere gjennomført i Noreg, ved at norske styresmakter har gitt adopsjonsbevilling, eller han må vere gjennomført i utlandet og registrert i det sentrale adopsjonsregisteret i Bufdir.»

Adopsjonsstøtten utgjør 40 000 kroner i 2009. Adopsjonsutvalget har innhentet noen tall fra budsjettproposisjonene som viser utviklingen i støttenivået. I 1998 utgjorde støtten 22 000 kroner og i 2005 utgjorde denne 31 090 kroner.

Adopsjonsformidling er videre omtalt i retningslinjer fra departementet. Dette omtales nedenfor i de enkelte underkapitler.

12.3 Særlig om formidlingstillatelse

12.3.1 Organisasjonene

Organisasjoner kan gis tillatelse til å drive adopsjonsformidling av barn fra fremmed stat etter adopsjonsloven § 16d. Formidlingstillatelsen skal være tidsbegrenset.

Etter adopsjonsloven § 16d er det departementet som har myndighet til å gi formidlingstillatelse. Forskrift 30. november 1999 nr. 1192 delegerer denne oppgaven til Statens ungdoms- og adopsjonskontor. Det er nå Bufdir som fatter vedtak om formidlingstillatelse. 4 Vedtak kan påklages til departementet etter forskrift 30. november 1999 nr. 1195 § 2. 5

Nedenfor gis en kort presentasjon av norske organisasjoner med formidlingstillatelse.

Adopsjonsforum

Adopsjonsforum er en medlemsbasert organisasjon som har internasjonal adopsjon som sitt hovedarbeidsfelt. Organisasjonen driver også utviklingshjelp. Organisasjonen ble startet som en lobbygruppe i 1970 og hadde som formål å spre opplysning om internasjonal adopsjon.

Adopsjonsforum er den største adopsjonsorganisasjonen i Norge, og sekretariatet utgjør 19 års­verk.

Verdens Barn

Verdens Barn er en medlemsbasert organisasjon som har internasjonal adopsjon som sitt hovedarbeidsfelt. Organisasjonen driver også utviklingshjelp samt formidler fadderskap.

Verdens Barn har sin opprinnelse i Norsk Koreaforening, som i 1953 ble startet av deltakere ved det norske feltsykehuset som var stasjonert i Sør-Korea under Koreakrigen. Organisasjonen formidlet blant annet kontakt mellom nordmenn som ville adoptere barn og koreanske institusjoner som formidlet adopsjon til utlandet på 50- og 60-tallet. Organisasjonens fortsatte engasjement førte til at foreningen i 1969, som første organisasjon i Norge, fikk tillatelse til å drive adopsjonsformidling fra Sør-Korea til Norge. Da organisasjonen i 1978 ønsket å utvide virksomheten til flere land, ble adopsjon og utviklingshjelp skilt ut i en egen avdeling som fikk navnet Verdens Barn. I 1989 ble Verdens Barn slått sammen med Norsk Koreaforening under navnet Verdens Barn.

De ansatte i Verdens Barn utgjør 9,5 årsverk.

InorAdopt

InorAdopt er en medlemsbasert organisasjon som har internasjonal adopsjon som sitt hovedarbeidsfelt. Organisasjonen driver også utviklingshjelp samt formidler fadderskap. InorAdopt ble stiftet i 1981 og fikk i 1989 sin formidlingstillatelse fra departementet.

De ansatte i InorAdopt utgjør i underkant av 4 årsverk.

12.3.2 Aktuelle formidlingstillatelser

Etter adopsjonsloven § 16d andre ledd skal formidlingstillatelsen angi «hvilken fremmed stat eller hvilke fremmede stater den gjelder for». Formidlingstillatelsene nedenfor gjelder de land hvor norske myndigheter har godkjent et samarbeid. I tillegg må organisasjonene ha tillatelse fra opprinnelseslandet.

Adopsjonsforums formidlingstillatelse omfatter 11 land: Kina, Colombia, Etiopia, India, Filippinene, Bolivia, Peru, Chile, Sri Lanka, Nepal, Madagaskar og Guatemala. 6

Verdens Barns formidlingstillatelse omfatter 5 land: Kina, Sør-Korea, Thailand, India og Sør-Afrika.

InorAdopts formidlingstillatelse omfatter 4 land: Brasil, Bulgaria, Kina og Ungarn.

Se også kapittel 14.6.

12.4 Særlig om organisasjonenes ansvar

Det er nedfelt i adopsjonsloven § 16f første ledd at internasjonal adopsjon som hovedregel skal skje gjennom organisasjon som har tillatelse av departementet.

Organisasjonens ansvar i adopsjonssaker er regulert i forskrift 30. november 1999 nr. 1195 om krav til organisasjon som formidler barn fra fremmed stat med sikte på adopsjon. Forskriften gir imidlertid ingen uttømmende regulering av det ansvar og de oppgaver organisasjonene i praksis har. Organisasjonenes ansvar og funksjon er omtalt i flere ulike kilder samt følger av praksis.

For søkerne vil adopsjonsprosessen derfor som regel starte hos en av adopsjonsorganisasjonene: Adopsjonsforum, Verdens Barn eller InorAdopt. Det følger av forskriften § 11 at organisasjonen har plikt til å bistå alle søkere med formidling som utgangspunkt.

«Alle søkere har krav på likeverdig assistanse fra organisasjon med tillatelse til å formidle barn fra fremmed stat.

Organisasjonen har plikt til å formidle adopsjon til søkere med forhåndssamtykke til adopsjon av utenlandsk barn der det er stilt krav om at adopsjonen skal formidles gjennom godkjent organisasjon. Organisasjonen har plikt til å informere Statens ungdoms- og adopsjonskontor dersom det kommer nye opplysninger i saken som organisasjonen mener kan danne grunnlag for omgjøring av vedtaket om forhåndssamtykke.

Plikten til å formidle adopsjon gjelder ikke dersom utenlandske myndigheter ikke finner å kunne tildele søkerne barn. Det samme gjelder dersom søkerne misligholder sine økonomiske forpliktelser overfor organisasjonen. Søkerne skal i slike tilfeller gis skriftlig og begrunnet beskjed. Kopi av meddelelsen skal sendes Statens ungdoms- og adopsjonskontor.»

Det følger av søknadsskjemaet om adopsjon at formidlingsbekreftelse fra en adopsjonsorganisasjon skal vedlegges. Utstedelse av formidlingsbekreftelse synes i praksis å ha vært bestemmende for rammene for forhåndssamtykket. Dersom formidlingsbekreftelsen gjelder barn 0–2 år, har ikke Bufetat region gitt forhåndssamtykke utover dette.

I de tilfeller hvor adopsjon skal skje gjennom organisasjon, er det adopsjonsorganisasjonen som har hovedansvaret for behandling av adopsjonssaken etter at søkerne har fått forhåndssamtykke. Dette følger av bestemmelsene i adopsjonsloven kapittel 3A og forskriften.

Myndighetene i opprinnelseslandet og/eller den lokale organisasjonen i opprinnelseslandet tildeler barn til søkerne. Adopsjonsorganisasjonen må på dette tidspunkt vurdere, på grunnlag av opplysninger om barnet, om saken er en spesiell tildeling som skal forelegges Faglig utvalg. Se også kapittel 16.3.6.

Adopsjonsorganisasjonen forestår den videre behandling av saken etter at søkerne har fått forhåndssamtykke. Denne delen av formidlingsarbeidet er ikke regulert i lovgivning. Følgende er oppregnet i departementets retningslinjer Q-1045:

• Organisasjonen sørger blant annet for oversettelse av dokumenter, notarialbekreftelser av underskrifter og legalisering der dette er nødvendig.

• Når søknaden er ferdig forberedt, oversender organisasjonen den til opprinnelseslandet der tildelingsprosessen starter. Adopsjonsorganisasjonen presenterer saken for opprinnelseslandets myndigheter og følger opp saken i utlandet.

• Adopsjonsorganisasjonen videreformidler til søkerne tilgjengelig informasjon om det konkrete barnet som opprinnelseslandet foreslår blir tildelt søkerne. Organisasjonen gir søkerne underretning om når selve adopsjonen kan gjennomføres og når de eventuelt kan reise til landet for å hente barnet.

• Adopsjonsorganisasjonen sørger for at søkerne blir tatt imot når de kommer til opprinnelseslandet for å hente adoptivbarnet. Endelig sørger organisasjonen for at det søkes om nødvendige dokumenter for at søkerne har rett til innreise til Norge med barnet. 7

St.prp. nr. 77 (1995–96) om norsk gjennomføring av Haagkonvensjonen forutsetter at adopsjonsorganisasjonene har et ansvar knyttet til veiledning og rådgivning både i forkant og etterkant av adopsjonen:

«Den viktigste delen av rådgivningstjenesten forut for en utenlandsadopsjon ivaretas i første rekke av de godkjente adopsjonsforeningene. Noen organisert offentlig rådgivningstjeneste er det ikke. En viss veiledning vil forutsetningsvis finne sted i forbindelse med den sosialrapport som den kommunale sosialtjenesten tar opp forut for en forhåndsgodkjenning. Statens adopsjonskontor skal også ifølge instruks gi generelle råd og veiledning om adopsjonsvirksomhet. Oppfølgende tjeneste etter at adopsjon har funnet sted blir ivaretatt gjennom det generelle servicetilbudet som gjelder alle barn, for eksempel tilbud fra helsevesenet. Adopsjonsforeningene driver i noen grad oppfølgning etter at adopsjon har funnet sted. De tre freningene som er godkjent i dag har etablert en felles sosialkuratortjeneste som mottar en rekke henvendelser fra adoptivforeldre og fra eldre og voksne adoptivbarn. For øvrig har adoptivbarn naturligvis samme vern etter lov om barneverntjenester som ethvert annet barn her i landet.» 8

Ansvaret for oppfølgingsrapporter er omtalt i departementets retningslinjer Q-1045 som synes å forutsette at organisasjonene bistår ved utarbeiding av slike:

«Noen opprinnelsesland krever en prøvetid for barnet i Norge før landet endelig frigir barnet for adopsjon, slik at norske myndigheter kan gi bevilling. Dette gjelder bare adopsjoner av barn fra Filippinene og Thailand. I disse tilfellene skal kommunen bistå i å opplyse saken under prøvetiden, slik at adopsjonen kan gjennomføres, (jf. adopsjonsloven § 16 e tredje ledd). Normalt skjer dette i form av oppfølgingsrapporter om barnets tilpasning hos adoptivsøkerne.

Dersom vedkommende land ønsker oppfølgingsrapporter utarbeidet etter at adopsjonen er gjennomført, er det naturlig for adoptivforeldrene å følge opp dette, eventuelt i samarbeid med adopsjonsorganisasjonen som formidlet adopsjonen. Dette utelukker likevel ikke at kommunen etterkommer adoptivforeldrenes eventuelle anmodning om å skrive en slik rapport.» 9

Se også kapittel 18.7 om myndighet og saksbehandling hvor blant annet hjemmelsgrunnlaget for organisasjonenes myndighet og oppgaver for øvrig er behandlet. Et særlig fokus for omtalen der er om denne myndighet og disse oppgaver er nedfelt i lovgivning, retningslinjer fra departementet, i form av delegasjonsvedtak eller på annen mer uformell måte.

12.5 Særlig om organisasjonenes ­økonomi

12.5.1 Gebyr

Etter adopsjonsloven § 16d første ledd skal organisasjonen «drives ut fra det som antas å være til gagn for barnet og ikke ha økonomisk vinning for øye». Etter § 4 i forskrift 30. november 1999 nr. 1195 skal organisasjonen ha «adopsjonsformidling som hovedformål og drives uten økonomisk vinning for øye».

Gebyrene fastsettes i prinsippet av organisasjonene selv. Ovennevnte bestemmelser innebærer at det vil være en grense for hvilke gebyrer som kan kreves. Gebyrenes størrelse er gjenstand for årlige samtaler med Bufdir som fører tilsyn med organisasjonenes økonomi.

Nedenfor gis en oversikt over gebyrene. Merk at spesielle gebyrer, eksempelvis for eskortetjeneste, ikke er omfattet av sammenligningen. Søkernes utgifter til opphold i opprinnelseslandet er heller ikke omtalt.

Adopsjonsforum

Adopsjonsforums gebyrer kalles «forskudd» og innbetales i tre faser. 10

• 1. forskudd innbetales ved innmelding

• 2. forskudd innbetales etter at søker har fått forhåndssamtykke av Bufetat

• 3. forskudd innbetales etter tildeling.

Forskuddene varierer med antall barn samt om det benyttes eskorte. For ett barn uten eskorte er samlede forskudd 106 000 kroner, herunder

• 1. forskudd 8000 kroner

• 2. forskudd 47 000 kroner

• 3. forskudd 51 000 kroner.

Gebyrenes størrelse er ikke faste: Når ett regnskapsår er avsluttet deles alle adopsjonskostnader for dette året likt på alle familier. Hvis innbetalte forskudd er større enn et fastsatt grunnbeløp, får søker eventuelt overskytende beløp tilbake. Hvis innbetalt forskudd er lavere enn grunnbeløpet, betaler søkerne inn et tilleggsbeløp.

Kostnadene varierer ikke etter land. Det betyr at alle betaler like mye uansett hvilket land barna kommer fra. Adopsjonsforum begrunner dette slik på hjemmesiden:

«Vi har en unik regnskapsordning, hvor hvert kull av adoptivsøkere dekker adopsjonsutgiftene det kalenderåret de får barnet hjem til seg. Utgiftene fordeles likt og solidarisk på alle som har adoptert et barn gjennom foreningen det aktuelle året – uavhengig av de faktiske utgiftene i det enkelte giverland og i den enkelte adopsjonssak. Tanken bak dette er at alle barn er like «verdifulle» – uansett alder, kjønn, etnisk bakgrunn eller helsetilstand, og at vi ikke ønsker forskjellig «prislapp» på barna.» 11

I tillegg betaler søkerne følgende beløp til ulike fond:

• 2000 kroner til bistandsfondet

• 1000 kroner til risikofondet

• 1000 kroner til reguleringsfondet.

Reguleringsfondets vesentligste inntektskilde er renteinntekter fra forskuddene. Reglementet til reguleringsfondet beskriver at formålet med fondet er å motvirke større svingninger i grunnbeløpet fra år til år. Dersom grunnbeløpet ett år, i forhold til grunnbeløpet foregående år, øker med mer enn 5 % utover norsk prisvekst i løpet av året, skal re­guleringsfondets kapital brukes til subsidiering av grunnbeløpet ned til nøyaktig 5 % utover norsk prisvekst.

Verdens Barn

Verdens Barns gebyrer innbetales i fire faser:

• startgebyr, innbetales 14 dager etter at søknad er registrert hos organisasjonen

• registreringsgebyr, innbetales 60 dager etter registrering

• administrasjonsgebyr og translatørgebyr, innbetales etter at søker har fått forhåndssamtykke av Bufetat

• adopsjonsbeløpet, innbetales ved tildeling.

For ett barn er samlede gebyrer 120 000 kroner, herunder

• startgebyr 4500 kroner

• registreringsgebyr 6000 kroner

• administrasjonsgebyr 23 000 kroner

• translatørgebyr 5500 kroner

• adopsjonsbeløp 81 000 kroner.

For hver adopsjon settes det av 500 kroner til stiftelsen Verdens Barns Fond. Fondet gir stipend til adopterte og støtter aktiviteter rettet mot adopterte.

InorAdopt

InorAdopts gebyrer betales i følgende faser:

• medlemskontingent, årlig

• innmeldingsgebyr, innbetales ved mottak og aksept av søknad

• registreringsgebyr, innbetales etter at søknaden er behandlet

• adopsjonsbeløp 1, innbetales når søker har fått forhåndssamtykke av Bufetat

• adopsjonsbeløp 2, innbetales etter tildeling.

InorAdopts gebyrer utgjør i dag 121 000 kroner for ett barn uten ekskorte, herunder

• medlemskontingent 500 kroner, årlig

• innmeldingsgebyr 4000 kroner

• registreringsgebyr 6000 kroner

• adopsjonsbeløp 1 54 000 kroner

• adopsjonsbeløp 2 59 000 kroner.

I tillegg innbetales 2000 kroner til et risikofond.

Oppsummering

Felles for organisasjonenes gebyrfastsettelse er følgende:

• Adoptivsøkerne betaler samme gebyr uansett giverland, dette kalles solidaritetsprinsippet.

• Det betales ekstra for eskorte.

• Gebyrene betales inn i faser.

• Informasjon om gebyrenes størrelse er tilgjengelig på organisasjonenes hjemmesider.

På disse områder er det ulikheter når det gjelder gebyrfastsettelse:

• Adopsjonsforums søkere innbetaler ikke faste gebyr, men forskudd. Dette avregnes i forhold til alle kostnader for det regnskapsår søkerne får tildelt barn.

• Adopsjonsforums reguleringsfond subsidierer søkerne dersom kostnadene øker over et bestemt beløp fra et år til det neste.

• Adopsjonsforums søkere betaler gebyr til bistandsfond, reguleringsfond og sikringsfond. InorAdopts søkere betaler gebyr til risikofond.

• Verdens Barn setter av midler til en stiftelse som gir støtte til adopterte.

12.5.2 Driftsstøtte

Driftsstøtte til adopsjonsorganisasjonene utbetales av departementet etter søknad. Driftsstøtten utbetales på slutten av det aktuelle år. Departementet opplyser at formålet med driftsstøtten er følgende:

«Formålet med driftsstøtte er at organisasjonene på en hensiktsmessig og effektiv måte settes i stand til å ivareta de særlige hensyn som gjør seg gjeldende i arbeidet med adopsjonsformidling av utenlandske barn.» 12

Organisasjonene fikk 1 000 000 kroner samlet hvert år fra 1991 til 2007. I 2008 ble beløpet for første gang oppjustert til 1 200 000 kroner. Beløpet fordeles hovedsakelig på grunnlag av antall gjennomførte adopsjoner i foregående år. I 2008 var fordelingen slik:

• 600 000 kroner til Adopsjonsforum, formidlet 231 barn i 2007

• 450 000 kroner til Verdens Barn, formidlet 144 barn i 2007

• 150 000 kroner til InorAdopt, formidlet 51 barn i 2007.

Ot.prp. nr 63 (1997–98) begrunner hvorfor det bør gis driftsstøtte til organisasjonene:

«Adopsjonsorganisasjonene har viktige oppgaver i utenlandsadopsjonene og bistår søkerne gjennom hele adopsjonsprosessen i Norge og i barnets opprinnelsesland. Organisasjonene gir informasjon og veiledning til søkere om hva det vil si å adoptere et barn fra utlandet. Samtidig er de bindeleddet mellom de godkjente adoptivsøkerne og utenlandske myndigheter og bidrar således til at den enkelte adopsjon gjennomføres på forsvarlig måte. Norske myndigheter legger vekt på at internasjonale adopsjoner skal skje gjennom godkjente organisasjoner. Organisasjonenes bistand er blitt en obligatorisk del av formidlingen av utenlandske barn til Norge og myndighetene har gjennom årene gitt organisasjonen stadig flere oppgaver. Departementet har derfor i flere år gitt driftsstøtte til organisasjonene – fordelt etter antall adopsjoner de har formidlet.» 13

12.5.3 Bistand

Dersom organisasjonen driver bistandsarbeid eller annen virksomhet i tilknytning til formidlingsvirksomheten, skal det utarbeides egne regnskap for hvert virksomhetsområde etter § 8 i forskrift 30. november 1999 nr. 1195. Ot.prp. nr. 63 (1997–98) presiserer:

«Enkelte stater stiller som vilkår at foreningene driver en form for humanitært bistandsarbeid i vedkommende land. I slike tilfeller er det viktig at foreningene skiller ut bistandsarbeidet fra adopsjonsformidlingen hva gjelder økonomi og personell.»

Det er ikke nedfelt skriftlig hvilke utgifter som kan dekkes over adopsjonsbudsjettet, og hvilke utgifter som må dekkes inn på annen måte.

Tilsynet er et gjennomgående tema i de årlige budsjettproposisjonene. Myndighetenes generelle tilsynsarbeid i forhold til organisasjonene er behandlet i kapittel 12.6. I årsrapporten for 2006 nevnes utviklingshjelp:

«Bufdir har økt ressursbruken til oppgaven med å føre tilsyn med adopsjonsforeningene, med særlig vekt på foreningenes årsregnskaper og økonomiske situasjon. I 2006 har det vært avholdt egne bilaterale møter med alle tre adopsjonsforeninger der fokus har vært satt på økonomi og regnskap. Spesielt har det vært viktig å få frem et klart skille mellom utgifter til formidlingsarbeid og bistandsarbeid.»

Adopsjonsforum

Adopsjonsforum har en egen enhet med to ansatte som kun arbeider med det organisasjonen kaller «Bistand for barn», i tillegg til frivillige prosjektledere som arbeider ulønnet. Adopsjonsforum har 33 prosjekter i 10 land. Adopsjonsforum opplyser at det i dag formelt sett bare er Colombia og Etiopia som stiller krav om utviklingshjelp. Til gjengjeld krever ikke disse giverland – i motsetning til en rekke andre land – gebyrer eller faste bidrag til barnehjem.  

I Colombia finansierer Adopsjonsforum psykologhjelp til jenter som bor på institusjon fordi de har vært utsatt for seksuelle overgrep. Dette er et prosjekt som myndighetene har bedt Adopsjonsforum om å støtte.

I Etiopia støttes utdanning med mer for fattige barn i en bydel i Addis Abeba i samarbeid med sosialmyndighetene i byen. I tillegg støttes et fosterhjemsprogram for hiv-positive barn som ikke kan adopteres. Dette skjer i samarbeid med den etiopiske organisasjonen Vofad samt en dansk adopsjonsorganisasjon. I tillegg starter Adopsjonsforum nå opp et prosjekt for funksjonshemmede barn i samarbeid med en frivillig etiopisk organisasjon, Handicap National.

Kina krever formelt sett ikke utviklingshjelp, men det forventes likevel støtte til bistandsprosjekter, eksempelvis til innsamlingsaksjonen Tomorrow Plan. Adopsjonsforum har videre støttet et skoleprosjekt for jenter i Kina.

I tillegg opplyser Adopsjonsforum om at følgende opprinnelsesland på sikt trolig vil kreve eller forvente utviklingshjelp:

• Madagaskar vil trolig stille krav om bistand etter hvert som samarbeidet kommer i gang, herunder støtte til opplæringstiltak.

• Nepal forventer støtte til barnehjem med midler utover adopsjonsgebyrene.

Adopsjonsforum finansierer hjelpetiltak på følgende måte:

«Et fosterhjemsprogram på Filippinene (ikke statlig pålagt) – dekkes av adopsjonskostnadene med et fast månedlig gebyr til vår lokale samarbeidspartner. Dette er godkjent av Bufdir som adopsjonskostnad. Øvrige prosjekter dekkes det meste av prosjektutgiftene på følgende vis:

• obligatorisk bidrag til bistandsfondet fra alle adoptivsøkere (2 x 1000 kr per adopsjonssak).

• gjennom bidrag fra vårt landslotteri (overskuddet).

• gaver fra frivillige (medlemmer, skoler, privatpersoner) og bedrifter.

• innsamlinger på medlemsmøter.

• bidrag fra landklubbene (Etiopia-klubben, Colombia-klubben, osv).

• statsstøtte fra Norad (så langt kun til et prosjekt i Nepal, men det kan bli flere etter hvert).

• overskudd fra julemesser og sosiale arrangementer.» 14

Verdens Barn

De fleste av Verdens Barns samarbeidsland forutsetter at organisasjonen er aktive med utviklingshjelp. I enkelte land, herunder India, er dette en forutsetning for adopsjonssamarbeid. Kina er omtalt ovenfor.

Verdens Barn har fortsatt fadderskapsprosjekter i Romania selv om foreningen har avsluttet adopsjonssamarbeidet med landet.

For 2009 har Verdens Barn fått 500 000 kroner fra Utenriksdepartementet for å gjennomføre et bistandsprosjekt i Nord-Korea. For øvrig er prosjektene finansiert av fadderskapsprogrammet og/eller ved innsamlede midler blant faddere og ordinære medlemmer. Verdens Barns hjelpeprosjekter og fadderskapsarbeid er således selvkostnadsdekkende.

InorAdopt

Verken Ungarn, Bulgaria eller Brasil krever utviklingshjelp. Kina er omtalt ovenfor. InorAdopt støtter flere forskjellige hjelpeprosjekter i de landene de samarbeider med. Dette omfatter støtte til individuelle barn og familier, barnehjem og spesifikke prosjekter. All utviklingshjelp er frivillig, og atskilt fra adopsjonsarbeidet.

12.5.4 Oppsummering

Adopsjonsutvalget oppsummerer slik om hvilke forhold som påvirker organisasjonenes økonomi:

Adopsjonsorganisasjonens kostnader er for det første relatert til arbeidet med formidlinger og tildelinger til adoptivsøkerne som er tilmeldt organisasjonen. Videre utfører organisasjonene en rekke andre oppgaver som omtales i kapittel 12.4.

Utviklingshjelp er ofte et krav fra opprinnelseslandene for å akseptere adopsjonssamarbeid. Det er et krav fra myndighetene at utviklingshjelp ikke dekkes inn over adopsjonsbudsjettene, det vil si at adoptivsøkerne ikke skal belastes for utviklingshjelp. Organisasjonene samler derfor inn penger til utviklingshjelp fra loddsalg, fadderskapsprogrammer med mer. Det er grunn til å påpeke at det i stor grad vil være søkerne som betaler også for dette. Det vil si at søkernes gebyrer ikke nødvendigvis er den eneste kostnaden søkerne betaler til organisasjonen i forbindelse med adopsjon.

Kravet om utviklingshjelp fra opprinnelseslandene og organisasjonenes muligheter for å møte disse kravene påvirker organisasjonenes økonomi. Organisasjonenes økonomi påvirkes endelig av nivået på driftsstøtten fra departementet.

Kostnader forbundet med utvikling av nye samarbeidsland inngår videre i organisasjonenes økonomi. Organisasjonene benytter søkernes gebyrer, renteinntekter samt eventuelle fondsmidler til å utvikle nye samarbeidsland. Organisasjonenes muligheter for utvikling av nye samarbeidsland er nærmere utredet i kapittel 14.6 om internasjonalt samarbeid.

12.6 Særlig om myndighetenes tilsyn

Nedenfor redegjør utvalget for regelverk for myndighetenes løpende tilsyn med adopsjonsorganisasjonene, det vil si det tilsynet som kommer i tillegg til det avgrensede tilsynsarbeidet som skjer i forbindelse med søknad om formidlingstillatelser.

Adopsjonsloven § 16d tredje ledd bestemmer:

«Departementet fører tilsyn med virksomheten og kan gi organisasjonen pålegg om å rette på forhold som er i strid med lov, forskrift eller vilkår for tillatelsen. Tillatelsen kan trekkes tilbake om lov, forskrift eller vilkår for tillatelsen ikke er oppfylt.»

Etter § 3 i forskrift 30. november 1999 nr. 1195 om krav til organisasjon som formidler barn fra fremmed stat med sikte på adopsjon føres tilsyn med «alle sider av organisasjonens virksomhet». Myndighetene utøver en rekke tilsyns- og kontrollfunksjoner på området. Myndighetene skal godkjenne organisasjonens vedtekter, jf. forskriften § 7. Det samme gjelder vedtektsendringer. Årsregnskap og årsmelding fremlegges myndighetene jf. forskriften § 8. I årsmeldingen skal organisasjonen blant annet redegjøre for planer for fremtidig drift, jf. forskriften § 13. Dersom organisasjonen driver utviklingshjelp eller annen virksomhet i tilknytning til formidlingsvirksomheten, skal det utarbeides egne regnskaper for hvert virksomhetsområde. Staten fører også kontroll med foreningenes informasjonsvirksomhet, jf. forskriften § 12:

«All informasjon som organisasjonen sender ut må være i samsvar med norske og andre berørte lands lover. Informasjonsmateriell av generell karakter skal forelegges Statens ungdoms- og adopsjonskontor for godkjenning. »

Tilsynet er et gjennomgående tema i de årlige budsjettproposisjonene. St.prp. nr. 1 (2008–2009) beskriver at tilsynet er skjerpet i 2007:

«Bufetat utarbeidde i 2007 nye og strengare reglar for tilsynet med dei tre adopsjonsforeiningane. Dette gjeld kontrollen med budsjett og rekneskap, i tillegg til jamlege møte med foreiningane. Direktoratet har òg laga nye og meir detaljerte rutinar og sjekklister i høve til tilsynsreisene til land som norske adoptivforeldre mottek barn frå.» 15

Bufdir informerer i årsrapporten for 2007 om tilsynsarbeidet:

«Bufdir har i 2007 gjennomgått regnskapene og systematisert rapporteringskravene på det økonomiske og driftsmessige området. Noen av utfordringene er knyttet til at de tre foreningene regnskapsfører på hver sin måte, noe som gjør sammenligning av inntekter og utgifter vanskelig. Videre synes det å være behov for en ny gjennomgang av kravene til adopsjonsforeningenes informasjon om de økonomiske sidene ved utenlandsadopsjon, som er stilt i departementets brev av 20. november 1998.

Gjennomgangen av regnskapene har gitt Bufdir mer inngående kjennskap til organisasjonenes økonomi, og bedre forutsetninger for å vurdere om det rapporteres i henhold til fastsatte krav. Bufdir vil i 2008 fortsette å systematisere tilsynsarbeidet.»

Fra årsrapporten for 2006 siteres:

«Bufdir har økt ressursbruken til oppgaven med å føre tilsyn med adopsjonsforeningene, med særlig vekt på foreningenes årsregnskaper og økonomiske situasjon. I 2006 har det vært avholdt egne bilaterale møter med alle tre adopsjonsforeninger der fokus har vært satt på økonomi og regnskap. Spesielt har det vært viktig å få frem et klart skille mellom utgifter til formidlingsarbeid og bistandsarbeid. (...)

På grunn av nedgangen i antall adopsjoner i 2005 og 2006, har alle foreningene kommet i en situasjon der de har hatt behov for å redusere sine driftsutgifter. Selv om regnskapene for 2006 ikke er klare, synes det klart at alle foreningene har gått med underskudd i 2006. Det kan fremstå som et paradoks at dette skjer samtidig med at det er et rekordstort antall medlemmer i foreningene. Grunnen til at de driver med underskudd, er at adopsjonsprosessen i flere av landene de formidler barn fra, stadig har blitt lengre. Dette fører til at det går lenger og lenger tid mellom hver innbetaling foreningene kan regnskapsføre. Høsten 2006 hadde Bufdir egne møter med hver forening hvor vi gjennomgikk situasjonen og hvilke konsekvenser dette har for hver enkelt forening. Dette er rapportert i eget brev til BLD. I 2007 vil Bufdir fortsette arbeidet med å systematisere tilsynsarbeidet.»

12.7 Dansk og svensk rett

Danmark

Familiestyrelsen, sentralmyndighet i Danmark etter Haagkonvensjonen, har autorisert to organisasjoner: DanAdopt og AC Børnehjælp. Begge organisasjoner driver både adopsjonsformidling og utviklingshjelp.

Forskriften BEK nr. 1141 af 13. december 2002 om anvendelsen af Haagerkonventionen af 1993 om internationale adoptioner utpeker Civilretsdirektoratet som sentralmyndighet etter Haagkonvensjonen. I 2004 ble Familiestyrelsen opprettet og overtok ansvaret som sentralmyndighet. Forskriften definerer videre hvilket ansvar sentralmyndigheten har. Det fremgår av forskrifter hvilket ansvar henholdsvis myndighetene og organisasjonene har i adopsjonsprosessen.

I Danmark innebærer den faseoppdelte utrednings- og godkjenningsprosessen at adopsjonsorganisasjonenes ansvar og funksjon er begrenset til å bistå adoptivsøkere som er godkjent av myndighetene. 16

Som omtalt i kapittel 4.1.3 har Danmark et spesifikt før- og etteradopsjonstilbud i form av obligatorisk adopsjonsforberedende kurs samt tilbud om etterfølgende bistand til adoptivfamilien 17 . Danske myndigheter har videre ansvar for oppfølgingsrapporter samt har ansvar i tildelingsprosessen. Prosedyre for behandling av saker om tildeling er regulert i forskriften BEK nr. 1367 af 12. december 2006.

Sentralmyndigheten Familiestyrelsen har ansvar for autorisasjon til organisasjonene, herunder godkjenning av samarbeidsland.

Tilsynsansvaret er delt mellom Familiestyrelsen, som har ansvaret for det «innenlandske» tilsynet, og Adoptionsnævnet. Adoptionsnævnet fører etter forskriften BEK nr. 1041 af 16. december 1999 om forretningsorden for Adoptionsnævnet tilsyn med organisasjonenes virksomhet i utlandet og med de formidlende organisasjoners behandling av tildelingsforslaget. Det løpende arbeidet skjer i Familiestyrelsen som er sekretariat for Adoptionsnævnet. I kapittel 4.1.2 gis det en nærmere beskrivelse av danske aktører på adopsjonsområdet. Det er gitt detaljerte bestemmelser i forskriften om Adoptionsnævnets tilsyn. Plikten til å bistå og legge til rette for tilsynet er regulert her, eksempelvis om opplysningsplikt, plikt til å legge frem materiale i forbindelse med tilsyn osv. 18

I Danmark gir ikke myndighetene driftsstøtte til de to adopsjonsorganisasjonene. Adoptivsøkerne som adopterer gjennom organisasjon får et adopsjonstilskudd fra staten etter at adopsjonen er gjennomført. Denne er i 2008 fastsatt til 43 225 danske kroner.

Sverige

Myndigheten for Internationella Adoptionsfrågor (MIA), sentralmyndighet i Sverige etter Haagkonvensjonen, har autorisert syv organisasjoner: Adoptionscentrum, Adoptionsföreningen La Casa (ALC), Barnen Framför Allt – Adoptioner (BFA-A), Barnens Vänner – internationell adoptionsförening (BV), Familjeföreningen för internationell adoption (FFIA), African Hope Adoptions (AHA), Stiftelsen Barn i Världen-Internationella Adoptioner. Fire av de syv adopsjonsorganisasjonene driver også bistandsvirksomhet.

Lag (1997:191) med anledning av Sveriges tillträde till Haagkonventionen om skydd av barn och samarbete vid internationella adoptioner slår fast at Haagkonvensjonen gjelder som svensk lov og angir sentralmyndighetens og adopsjonsorganisasjonenes ansvar etter konvensjonen. I § 4 reguleres organisasjonenes plikter etter Haagkonvensjonen:

«Om en auktoriserad sammanslutning har anlitats för förmedling av adoption, skall sammanslutningen

1. i enlighet med artikel 15.2 i konventionen överlämna rapporter som avses i artikel 15.1,

2. i enlighet med artikel 16.2 i konventionen ta emot rapporter som avses i artikel 16.1,

3. vidta åtgärder som enligt artiklarna 18-20 i konventionen ankommer på centralmyndigheten.»

Lag (1997:192) om internationell adoptionsförmedling regulerer vilkår for autorisasjon til adopsjonsorganisasjon . I Sverige gis autorisasjon til en adopsjonsorganisasjon i to ledd. Først skjer det en prøving av om organisasjonen overhodet oppfyller vilkår og forutsetninger for å fungere som formidler av internasjonale adopsjoner. Deretter skjer en prøving av forholdene i det enkelte land. Autorisasjon er regulert i §§ 6 og 6a i Lag (1997:192) om internationell adoptionsförmedling. Regeringens proposition 2003/04:131 utdyper om prøvingen i forbindelse med autorisasjon med mer. 19

Regeringens proposition 2008/09:109 Vissa Internationella adoptionsfrågor foreslår endring i regelverk om godkjenning av samarbeidsavtaler slik at MIA gis mulighet til å vurdere om tillatelse skal gis for en viss del av et land eller for en bestemt adopsjonskontakt i utlandet. Lovendring på dette punkt trådte i kraft 1. juli 2009. 20 Se mer om dette i kapittel 14.8.5.

Myndighetene er etter regelverket involvert i tildelingsprosessen. Socialtjänstlagen bestemmer videre at sosialnämnden har ansvar for at adoptivfamilien, både ved nasjonal og internasjonal adopsjon, får den støtte og hjelp som de har behov for etter at adopsjonen er gjennomført. Sosialnämnden har ansvar for å drive oppfølgingsrapporter. Som regel gjøres dette av saksbehandler som har utredet søkerne og i samarbeid med adoptivfamilien.

Sentralmyndigheten MIA har tilsynsansvar for organisasjonene, jf. Förordning (2007:1020).

Myndighetene gir statsbidrag til adopsjonsorganisasjoner med autorisasjon fra sentralmyndigheten MIA. Det er MIA som utbetaler bidraget. Regjeringen angir i et tildelingsbrev til MIA hvor mye som kan utbetales til adopsjonsorganisasjonene. Statsbidraget er regulert i Förordning (2008:1239) om statsbidrag til auktoriserade adoptionssammanslutningar och til riksorganisationer för adopterade. Formålet med statsbidraget er etter forskriften å støtte organisasjonenes arbeid med internasjonal adopsjonsformidling. MIA kan angi vilkår for statsbidraget. Høyst 10 % av statsbidraget kan fordeles til riksorganisasjoner for adopterte. Resten av statsbidraget fordeles til adopsjonsorganisasjonene etter følgende modell:

• 50 % fordeles likt mellom organisasjonene

• resterende beløp fordeles etter gjennomsnittlig antall barn formidlet de to siste år.

Statsbidrag kan høyst utgjøre 10 000 svenske kroner per gjennomsnittlig antall formidlet barn siste to kalenderår.

De som adopterer gjennom organisasjon kan få et bidrag for kostnadene fra «Försäkringskassan» på 40 000 svenske kroner.

12.8 Utvalgets vurderinger og forslag

12.8.1 Autorisasjon og formidlingstillatelser

Adopsjonsutvalget foreslår at begrepet «autorisasjon» og «autorisert organisasjon» benyttes som et samlebegrep på alle de tillatelser som er nødvendig for at en norsk organisasjon har rett til å drive adopsjonsformidling fra et bestemt opprinnelsesland.

Adopsjonsutvalget mener at lov, forskrift og retningslinjer må klargjøre forskjellen mellom følgende tre trinn i prosessen som leder frem mot autorisasjon:

• «Godkjenning» av organisasjonen som sådan, jf. «godkjent» organisasjon. Denne bør være tidsbegrenset slik at det med jevne mellomrom skjer en vurdering av organisasjonen. Godkjenningen bør fornyes hvert femte eller sjuende år. Forutsigbare rammevilkår for organisasjonen må hensyntas. Det bør foreligge spesielle grunner for ikke å fornye organisasjonens godkjenning. Godkjenningen er et enkeltvedtak som kan påklages.

• «Formidlingstillatelse» er norske myndigheters avgjørelse av om godkjent organisasjon skal gis rett til å drive formidlingsarbeid i et bestemt opprinnelsesland. Også denne bør være tidsbegrenset. Det fattes ett vedtak for hvert opprinnelsesland med klagerett på det enkelte vedtak.

• «Tillatelse» fra myndighetene i opprinnelseslandet til å drive formidlingsarbeid i dette land. Kun «godkjent» norsk organisasjon kan søke utenlandske myndigheter om slik tillatelse.

Utvalget viser her til regelverket i Sverige hvor organisasjonene autoriseres etter en totrinnsmodell.

Utvalget finner det uklart om norsk regelverk i dag forutsetter en totrinnsbehandling for autorisasjon av adopsjonsorganisasjoner. Adopsjonsutvalget viser til at lovgivning og retningslinjer må ta høyde for at nye organisasjoner kan ønske å etablere seg som adopsjonsformidler. Følgelig må det tas høyde for at myndighetene må vurdere om organisasjonen som sådan oppfyller krav til godkjenning før myndighetene deretter vurderer søknad om konkrete formidlingstillatelser.

Etter forskriften § 9 skal «samarbeidsavtaler» organisasjonene måtte inngå med utenlandske myndigheter forelegges adopsjonsmyndighetene for godkjenning. Utvalget finner det uklart etter regelverkets ordlyd hva slike samarbeidsavtaler omfatter og hva praksis er på dette området.

Adopsjonsutvalget viser til kapittel 14.6 og 14.8.5 hvor de politiske og overordnede forhold knyttet til formidlingstillatelser og etablering av nye samarbeidsland utredes.

12.8.2 Myndighetenes og organisasjonenes ansvar må defineres

Ot.prp. nr. 63 (1997–98) viser til at lovforslaget, som munnet ut i kapittel 3A om adopsjonsformidling i adopsjonsloven, hadde til formål å «klargjøre ansvarsfordelingen mellom myndighetene og de private adopsjonsorganisasjonene som har oppgaver ved de internasjonale adopsjonene, på en bedre måte enn det som er tilfellet i dag». Proposisjonen viser til at ikke alle oppgaver som tilfaller organisasjonene er omfattet av begrepet «adopsjonsformidling» slik dette er definert i loven:

«Behovet for å ta inn en definisjon av adopsjonsformidling i adopsjonsloven, henger sammen med forslaget om å ta inn en regel som forbyr organisasjoner som ikke har fått tillatelse og privatpersoner å drive adopsjonsformidling, jf. §§ 16b og 16d. Det er derfor viktig at begrepet klargjøres slik at en vet hva som faller inn under forbudet. (...)

Bestemmelsen tar ikke mål av seg til å beskrive alle oppgaver som de tre godkjente organisasjonene utfører i sin formidlingsvirksomhet. Den er således ikke ment som en uttømmende definisjon av hvilke oppgaver foreningene har når det gjelder å bistå søkerne i deres adopsjonsprosess. som fremhevet i punkt 2.2. henger dette ikke sammen med at departementet definerer oppgavene som lite viktige, men med hva som faller inn under forbudsbestemmelsen.» 21

Adopsjonslovens bestemmelse om adopsjonsformidling definerer således ikke hvilket ansvar organisasjonene har i adopsjonsprosessen.

Utvalget mener at det av flere grunner er nødvendig og ønskelig å definere organisasjonenes ansvar og funksjon samt trekke opp grensene mot myndighetenes ansvar. Adopsjonsutvalget viser til at myndighetenes ansvar for adopsjonsformidlingen er regulert i Haagkonvensjonen og at norsk gjennomføring av denne burde gjenspeiles i lovgivningen. Utvalget viser til dansk og svensk rett på området. Det er videre slik at det er myndighetene som har tiltrådt konvensjonen og som har ansvar på de områder konvensjonen definerer. Myndighetene kan til en viss grad delegere oppgaver. Oppgaver som ikke i henhold til en klar hjemmel er delegert til organisasjonene, tilfaller derfor myndighetene.

De senere år har det skjedd en opphopning av søkere, både ikke-godkjente og godkjente, i organisasjonene. Situasjonen på adopsjonsområdet er nå preget av at antall tildelinger går betydelig ned samtidig som ventetid på tildeling øker i mange land. Organisasjonene bruker stadig mer ressurser på å forvalte køen av søkere. Se mer om dette i 14.6.2 og 14.8. På denne måten bindes organisasjonenes ressurser opp til dette arbeidet og muligheter for å drive bistandsarbeid med tanke på å øke antall adopsjoner reduseres tilsvarende.

Utvalgets forslag har som formål å frigjøre ressurser i organisasjonene slik at disse får større rom til å utvikle nye land, en oppgave som i praksis tilfaller organisasjonene i sin helhet i dag. Utvalgets forslag til definisjon og grenseoppgang for myndighetenes og organisasjonenes ansvar er motivert av krav og forutsetninger etter Haagkonvensjonen samt dansk og svensk rett på området.

Som nevnt ovenfor må nærværende kapittel ses i sammenheng med kapittel 18.7 om myndighet og saksbehandling hvor blant annet hjemmelsgrunnlaget for organisasjonenes myndighet og oppgaver for øvrig er behandlet. Et særlig fokus for omtalen der er om denne myndighet og disse oppgaver er nedfelt i lovgivning, retningslinjer fra departementet, i form av delegasjonsvedtak eller på annen mer uformell måte. Omtalen nedenfor som gjelder «nærmere om ansvaret» må derfor leses i sammenheng med kapittel 18.7 om myndighet og saksbehandling.

12.8.3 Nærmere om ansvaret

Formidlingsansvaret

Kjernen i organisasjonenes virksomhet er selve formidlingsarbeidet, det vil si arbeidet med å formidle et barn til søkerne gjennom de etablerte kontaktene i utlandet.

Etter forskriften har organisasjonene ansvar for å formidle barn fra fremmed stat med sikte på adopsjon. Forskriften definerer ikke det nærmere innholdet i formidlingsansvaret som er kjerneområdet for organisasjonenes virksomhet. Utvalget ser ikke behov for at norsk regelverk uttømmende definerer innholdet i formidlingsansvaret. Heller ikke Haagkonvensjonen tilsier noen endring her.

Utredning og godkjenning

Samarbeidslandene stiller krav til søkerne som disse må oppfylle for at organisasjonen kan utstede formidlingsbekreftelse på et bestemt land. Organisasjonen må derfor til en viss grad gjøre en vurdering av søkerne for å kunne ta stilling til om søkerne oppfyller kravene fra det aktuelle samarbeidslandet. Idet søkerne ikke er utredet eller godkjent av Bufetat på det tidspunkt formidlingsbekreftelse utstedes (med mindre det dreier seg om en endring av denne), må organisasjonene gjøre en innledende vurdering av søkerne. Organisasjonene må foreta en viss vurdering av søkerne for å ta stilling til hvilke land som er aktuelle idet ulike samarbeidsland stiller ulike krav til alder, helse og så videre.

Ansvar for utredning av søkere bør etter utvalgets syn alene ivaretas av myndighetene og skje i tråd med regler som styrer offentlig myndighetsutøvelse, herunder lovfestet og ulovfestet forvaltningsrett samt regelverket for adopsjon.

Adopsjonsutvalget foreslår en ny utrednings- og godkjenningsprosess. Utvalgets forslag om at søker anmoder om formidlingsbekreftelse fra organisasjonen etter fase 2 i utrednings- og godkjenningsprosessen, vil føre til at organisasjonene i langt mindre grad må vurdere og utrede søkernes forhold. Samtidig vil organisasjonene få færre søkere å bistå slik at de kan gi bedre støtte til de reelle søkerne.

Formidlingsbekreftelse

For søkerne vil adopsjonsprosessen i dag som nevnt starte hos en av de tre autoriserte adopsjonsorganisasjonene i tilfeller der søker ikke adopterer utenom organisasjon. Adopsjonsorganisasjonene utsteder formidlingsbekreftelse til søker. Deretter utredes søker i kommunen som så sender søknad, vedlegg og sosialrapport til Bufetat region. Praksis synes å ha vært slik at Bufetat region utsteder forhåndssamtykke i tråd med formidlingsbekreftelsen. Etter utredning og godkjenning er det organisasjonen som har løpende kontakt med søkerne inntil tildeling. I et økende antall tilfeller ønsker eller må søkerne endre opprinelsesland og aldersramme underveis i prosessen. Dette forutsetter at adopsjonsorganisasjonen utsteder ny formidlingsbekreftelse. Behov for endringer i formidlingsbekreftelsene øker i takt med lengre ventetider i utlandet for tildeling.

Adopsjonsutvalget foreslår at det defineres i lovgivning at organisasjonen utsteder formidlingsbekreftelse og at denne skal samsvare med de nye faste godkjenningsrammene som er presentert i kapittel 18.7.2, se også kapittel 6.9.11. Utvalget foreslår videre at søker først innhenter formidlingsbekreftelse etter trinn 2 i ny utrednings- og godkjenningsprosess.

Veiledning og rådgivning

Dagens system innebærer at alle adoptivsøkere, også de som aldri oppnår godkjenning i Bufetat eller tildeles barn fra utlandet, har krav på veiledning og bistand fra adopsjonsorganisasjonene som har formidlingsplikt. I praksis faller derfor mye av ansvaret for veiledning og rådgivning på organisasjonene.

Etter utvalgets syn er det behov for endringer slik at søker først henvender seg til organisasjonen etter fase 2 i ny utrednings- og godkjenningsprosess. Adopsjonsutvalget foreslår at myndighetene tar større ansvar for støtte og tiltak etter adopsjonen. Videre foreslår utvalget at adopsjonsforberedende kurs gjøres obligatorisk og inngår som fase 2 i utrednings- og godkjenningsprosessen. Dette vil lede til at organisasjonene får færre oppgaver knyttet til informasjon og veiledning før og etter adopsjonen.

Tildeling

Organisasjonene har hovedansvar for sakene også i tildelingsfasen uten at dette er nærmere regulert i lovgivning. I tildelingsprosessen er det adopsjonsorganisasjonen som på grunnlag av opplysninger om barnet vurderer om saken er en spesiell tildeling som skal forelegges Faglig utvalg. Dette fremgår kun av departementets retningslinjer Q-1045. Utvalget viser til den nærmere drøftelsen om dette i kapittel 16.3.6 og 17.4.1 om myndighet og saksbehandling.

I Danmark fremgår prosedyre for tildeling av forskrift. 22 Søker har i tildelingsprosessen mulighet for å søke rådgivning hos sakkyndige barneleger ansatt av Adoptionsnævnet. Der er i dag ansatt seks spesialister i pediatri til dette formålet.

I Sverige er det socialnämnden som i tildelingsprosessen prøver om det skal gis samtykke til at adopsjonsprosedyren kan fortsette. 23 Socialstyrelsens håndbok utdyper følgende om bakgrunnen for at myndighetene har ansvar på dette felt:

«En prövning av om förutsättningarna för adoption är uppfyllda ska göras både i barnets ursprungsland och i sökandens hemland. Prövningen av om samtycke ska lämnas avser en bedömning av sökandens behörighet och lämplighet att adoptera det specifika barn som sökanden föreslagits bli adoptivförälder till. I det här skedet måste det finnas starka och tydliga skäl för att stoppa adoptionen. Nu är både adoptivföräldrarnas och barnets förhållanden kända. Prövningen av sökandens lämplighet får i det här skedet framförallt inriktas på det som nu blivit känt om det föreslagna barnet. Det innebär bl.a. en kontroll av om sökandens medgivande att adoptera innehåller begränsningar, som t.ex. då sökandens lämplighet enbart har prövats i förhållande till att adoptera ett barn i en viss ålder. Prövningen innefattar även en rättslig kontroll av att det inte finns bristande överensstämmelse mellan de berörda staternas lagar som kan medföra hinder för att adoptionen ska kunna genomföras.» 24

Adopsjonsutvalget støtter disse vurderingene og foreslår at myndighetene tar større ansvar i tildelingsprosessen og at organisasjonenes ansvar i denne forbindelse reguleres i regelverket.

Erklæring etter Haagkonvensjonen artikkel 17c)

Haagkonvensjonen artikkel 17c) lyder:

«Any decision in the State of origin that a child should be entrusted to prospective adoptive parents may only be made if –

1. the Central Authority of that State has ensured that the prospective adoptive parents agree;

2. the Central Authority of the receiving State has approved such decision, where such approval is required by the law of that State or by the Central Authority of the State of origin;

3. the Central Authorities of both States have agreed that the adoption may proceed; and

4. it has been determined, in accordance with Article 5, that the prospective adoptive parents are eligible and suited to adopt and that the child is or will be authorized to enter and reside permanently in the receiving State.»

Guide to Good Practice 2008 understreker at artikkel 17c) er blant konvensjonens mest sentrale prosessuelle sikkerhetsgarantier. Det forutsettes av sentralmyndigheten utsteder erklæringen samt at det må spesifiseres dersom andre organer skal utføre denne oppgaven:

«Article 17 c) provides one of the most important procedural safeguards in the Convention. If it becomes apparent that the proposed adoption is not in the best interests of the child, or that there has been a significant defect in the procedure, the Central Authorities must not give their agreement under Article 17 c) that the adoption can proceed.

In those States where agreements under Article 17 c) may be given by bodies other than the Central Authority, the bodies that may perform this function should be specified.» 25

I Norge er ansvaret her ikke definert i lovgivning, ei heller omtalt i departementets retningslinjer Q-1045. Departementet forutsetter at organisasjonene utfører denne oppgaven, jf. brev fra departementet 3. mars 2004. Dette gjelder også der tildelingen blir godkjent i Faglig utvalg, jf. barn med behov for spesiell støtte.

«Departementet legger fortsatt til grunn at forhåndssamtykket til adopsjon etter adopsjonsloven § 16e, sammenholdt med ordningen for behandling av saker som gjelder spesielle tildelinger, formelt sett er tilstrekkelig til å fylle kravet til samtykke etter Haagkonvensjonen artikkel 17 litra c. Departementet ser likevel at det kan være hensiktsmessig å presisere organisasjonenes oppgaver og rolle i denne fasen av adopsjonsprosessen ved at det utstedes et skriftlig samtykke til at adopsjonsprosessen kan fortsette.»

Departementet legger i brevet til grunn at samtykket etter artikkel 17c) ikke vil utgjøre et enkeltvedtak. Det vises videre til at organisasjonene også før 2004 hadde til oppgave å videreformidle til samarbeidslandets myndigheter at søkernes forhåndssamtykke fyller kravet i Haagkonvensjonen artikkel 17c):

«Bortsett fra at organisasjonene skal utstede et skriftlig samtykke i henhold til Haagkonvensjonen artikkel 17 litra c, vil det ovennevnte ikke innebære at adopsjonsorganisasjonene får flere oppgaver enn det de har i dag.»

Adopsjonsutvalget mener at det klart fremgår av Haagkonvensjonen artikkel 17c) at sentralmyndigheten skal utstede en separat erklæring om at «the adoption can proceed». Utvalget viser i denne forbindelse til dansk og svensk rett på området som støttes.

Adopsjonsutvalget mener at gjeldende rett, der det forutsettes at «forhåndssamtykket til adopsjon etter adopsjonsloven § 16e, sammenholdt med ordningen for behandling av saker som gjelder spesielle tildelinger» ikke er tilstrekkelig til å oppfylle Haagkonvensjonens krav i artikkel 17c). Utvalget foreslår at det nedfelles i lovgivning at det er sentralmyndigheten som har ansvar for å utstede artikkel 17c)-erklæring. Det bemerkes at denne oppgaven kan delegeres til organisasjonene, men utvalget vil ikke foreslå en slik løsning. Utvalgets forslag knyttet til artikkel 17c) må sees i sammenheng med forslaget om at myndighetene skal ha større ansvar i tildelingsprosessen, jf. ovenfor og i kapittel 18.7.3.

Oppfølgingsrapporter

Ansvaret for oppfølgingsrapporter er ikke regulert i lovgivning, men departementets retningslinjer Q-1045 synes å forutsette at adopsjonsorganisasjonene har et ansvar her.

Adopsjonsforums innlegg til Adopsjonsutvalget viser at organisasjonene settes i en vanskelig situasjon der myndighetene ikke bistår med å utarbeide sosialrapport. Dette støttes av Verdens Barn og InorAdopt. Samarbeidsklimaet mellom organisasjonen og opprinnelseslandet kan også påvirkes som følge av manglende bistand:

«Staten overlater til familiene og foreningene å følge opp rapportering til opprinnelseslandene, til tross for at flere av disse landene krever at offentlige myndigheter skriver rapportene. Manglende rapportering medfører i verste fall at adopsjonssamarbeidet opphører i forhold til noen land, og rammer framtidige adoptivsøkere. Staten sier man ikke kan pålegge kommunene denne oppgaven. Det er behov for en gjennomgang av hva statens ansvar er for dette jfr. Haagkonvensjonen. Adopsjonsforum har de siste månedene sett seg nødt til å sende bekymringsmeldinger til barnevernet der familier etter gjentatte purringer ikke følger opp rapporteringen. Kopi av disse meldingene sendes Bufetats regionkontor. Dette gjør vi for å synliggjøre problemets omfang overfor norske myndigheter.» 26

Dette utdypes i senere henvendelse:

«Vi har et betydelig arbeid med å få inn alle oppfølgingsrapporter som kreves fra samarbeidslandene – spesielt for de landene som skal ha mange rapporter over lang tid. Dette arbeidet har i perioder ligget «langt etter», og uten regelmessige purringer går vi glipp av mange rapporter. Ett problem er at noen land krever at rapportene skrives av offentlige personer (barnevernet, helsesøster, - eventuelt førskolelærer/lærer). Vi har forsøkt å få fram at staten har et eget ansvar for dette. Bufdir oppfordrer selvsagt kommunene til å gjøre sin jobb der det er mulig, men kan ikke pålegge kommunene oppgaver. Dette er problematisk i en god del saker, fordi kommunene ofte ikke vil prioritere rapportering, har liten erfaring med dette, osv.

For de barna som ikke er ferdig adoptert når de kommer til Norge er det stort sett lettere å få myndighetene til å skrive nødvendige rapporter, fordi dette anses som en direkte del av adopsjonsprosessen overfor de aktuelle landene. I noen land er det mulig å sende rapportene fra foreldrene / kommunen på et språk de selv behersker (engelsk), men i andre tilfeller kreves det at rapporten er oversatt fra norsk av en autorisert oversetter (til spansk, russisk, osv.) Kostnadene med slik oversettelse må eventuelt dekkes av foreldrene.» 27

Guide to Good Practice 2008 uttaler om oppfølgingsrapporter at dette ikke er direkte regulert i Haagkonvensjonen, men at krav om oppfølgingsrapporter likevel bør respekteres av følgende grunner:

«Nevertheless, these legal requirements should be respected by the prospective adoptive parents and the authorities in the receiving State where they have been stated as a condition of the entrustment of the child. In this respect, the provision of post-adoption reports cannot merely be regarded as a moral obligation. The inclusion of this requirement in the practical co-operation agreements or arrangements between Convention countries also highlights its importance to the States of origin. (...)» 28

Adopsjonsutvalget viser til at selv om konvensjonen som sådan ikke skulle hjemle noen plikt for myndighetene til å bistå ved utarbeiding av oppfølgingsrapporter, kan likevel myndighetene sies å være rettslig forpliktet til å utarbeide slike rapporter.

Der oppfølgingsrapporter er en forutsetning for at adopsjonsorganisasjonen kan autoriseres i et bestemt opprinnelsesland, må norske myndigheter ta dette i betraktning ved avgjørelsen av om det skal gis formidlingstillatelse for et bestemt land. Myndighetene må ta stilling til om adopsjonsorganisasjonen samt norske myndigheter til sammen oppfyller de krav opprinnelseslandet stiller. Der norske myndigheter gir formidlingstillatelse til virksomhet i et land som krever oppfølgingsrapport, mener Adopsjonsutvalget at norske myndigheter har en plikt til å bistå ved utarbeidelse av slike rapporter. Etter utvalgets syn må oppfølgingsrapporter betraktes som en plikt der slike rapporter er en forutsetning for adopsjonssamarbeid. Denne forståelsen er også i godt samsvar med Haagkonvensjonen. Plikten til å bistå ved oppfølgingsrapporter, i en bestemt periode, må hjemles i lov eller forskrift. I Danmark og Sverige har myndighetene ansvar for oppfølgingsrapporter.

Utvalget er kjent med at enkelte adoptivforeldre ikke følger opp, slik forutsatt på adopsjonstidspunktet, med å utarbeide oppfølgingsrapporter. Det må gjøres klart for søkere allerede når formidlingsbekreftelsen utstedes hvilke vilkår det aktuelle opprinnelseslandet setter for adopsjon fra dette landet. Organisasjonene bør sørge for at søkerne skriftlig aksepterer å skrive oppfølgingsrapport der dette er et vilkår for formidling.

Adopsjonsutvalget konkluderer med at Bufetat region skal bistå med oppfølgingsrapporter. Det må søkes bistand fra kommunale instanser som helsesøster, barnehage og skole. Bufetat må sikres en klar hjemmel for å innhente slike opplysninger og må følge opp at søkerne får nødvendig dokumentasjon slik at de kan utarbeide fullstendige oppfølgingsrapporter.

12.8.4 Organisasjonenes gebyrer

Etter Haagkonvensjonen artikkel 32 har både opprinnelsesland og mottakerland anledning til å ta rimelige gebyrer for adopsjonstjenester. Guide to Good Practice 2008 uttrykker praksis slik:

«It is reasonable to expect that payments will be necessary for both government and non-government services connected with intercountry adoptions. Both receiving States and States of origin are permitted to charge reasonable fees for services provided. The Convention is concerned with achieving transparency in costs and fees as a means of preventing improper financial gain, for example, through the accreditation, regulation and supervision of bodies or persons involved in intercountry adoption.» 29

Guide to Good Practice 2008 understreker at artikkel 32 forutsetter at det føres tilsyn med organisasjonenes gebyrer med mer:

«Accredited bodies should be required to maintain accounts, to be submitted to the supervising authority, including an itemised statement of the average costs and charges associated with different categories of adoptions.» 30

Guiden forutsetter at adoptivsøkere skal ha tilgang til opplysninger om kostnader i forbindelse med adopsjonen:

«Prospective adopters should be provided in advance with an itemised list of the costs and expenses likely to arise from the adoption process itself. Authorities and agencies in the receiving State and the State of origin should co-operate in ensuring that this information is made available.»

Organisasjonenes største inntekstkilde er det gebyret søkerne betaler når adopsjonen er gjennomført. Ventetiden er økende i mange land og er blant annet rundt fire år for barn fra Kina. Dette får store konsekvenser for organisasjonenes økonomi idet hovedtyngden av gebyrene betales ved tildeling.

Organisasjonene har i dag knapt med avsatte midler. Etter Adopsjonsutvalgets forståelse av konvensjonen må det være akseptabelt og tilrådelig at organisasjonene setter av midler til et sikringsfond slik at disse har mulighet til å møte svingende konjunkturer og valutakurser. Gebyrene må imidlertid løpende justeres slik at de dekker de reelle utgiftene forbundet med formidlingen med mer. Fondsmidlene bør således bare brukes i spesielle tilfeller. Etter utvalgets syn bør det nettopp kreves at organisasjonene har noe avsatte midler av hensyn til å sikre en forsvarlig drift.

Adopsjonsutvalget ser at det kan være betenkelig dersom reguleringsfond benyttes til å holde gebyrene kunstig lave eller til å subsidiere adopsjoner fra enkelte land. For det første er åpenhet rundt utgifter og inntekter forbundet med adopsjonsformidling en sentral forutsetning etter Haagkonvensjonen. Dersom fondsmidler benyttes på nevnte måte vil dette motvirke muligheter for åpenhet og innsyn og vanskeliggjøre tilsynet. For det andre påpeker utvalget at fondsmidlene heller ikke av konkurransemessige grunner bør benyttes til å holde gebyrene kunstig lave, men utvalget velger ikke å gå nærmere inn i dette. Bruken av fondsmidler bør reguleres, herunder hvor mye midler organisasjonene kan bygge seg opp samt vilkår for bruken.

Det foreligger to ulike hovedmodeller for gebyrfastsettelse. De norske organisasjonene benytter solidaritetsprinsippet som innebærer at alle søkere betaler samme gebyr uavhengig av de konkrete utgiftene ved den aktuelle adopsjonen. Utgiftene deles således som utgangspunkt likt på alle søkere. Den andre modellen som dels følges i Danmark og Sverige er at gebyrenes størrelse varierer for de ulike samarbeidslandene.

Adopsjonsutvalget ser fordeler og ulemper ved begge modeller. Solidaritetsprinsippet har en god begrunnelse, jf. at alle barn er like verdifulle uansett opprinnelsesland samt alder, kjønn, etnisk bakgrunn eller helsetilstand. Utvalget ser fordelen med et solidaritetsprinsipp som sikrer at gebyrenes størrelse ikke skal influere på valg av land samt at de økonomiske sidene ved adopsjon nedtones. Det som taler mot solidaritetsprinsippet er at det knapt nok er mulig for søkerne å vurdere om gebyrenes størrelse er rimelige. Dersom disse var spesifisert og direkte knyttet til utgiftene i det enkelte opprinnelsesland, ville dette øke muligheter for innsyn. Dette ville i så fall være å forlate det såkalte solidaritetsprinsippet. Guide to Good Practice 2008 viser til at konvensjonen har fokus på å oppnå åpenhet rundt kostnader og gebyrer.

Selv om man skulle velge solidaritetsprinsippet, mener utvalget at utgiftene knyttet til adopsjon fra det enkelte land uansett bør synliggjøres. Special Commission 2000 gav følgende anbefaling på dette punkt:

«Accredited bodies should be required to maintain accounts, to be submitted to the supervising authority, including an itemised statement of the average costs and charges associated with different categories of adoptions.»

Myndighetene vil ha et annet og bedre grunnlag for tilsynsarbeid dersom solidaritetsprinsippet forlates. Herunder vil også sammenligningen mellom organisasjonenes gebyrnivåer muliggjøres. Utvalget finner at utgifter til utviklingshjelp tilknyttet det bestemte samarbeidsland bør kunne dekkes innenfor gebyrene. Etter utvalgets syn er dette i tråd med konvensjonen. Dette forutsetter større grad av åpenhet.

Organisasjonene opplever nok at det synes noe tilfeldig og uforutsigbart hva norske myndigheter aksepterer av utgiftsdekning i forbindelse med adopsjonen, jf. Haagkonvensjonen artikkel 32. Eksempelvis krever noen samarbeidsland at organisasjonen bidrar med pengebeløp til sosiale tiltak for å kunne adoptere fra dette landet. 31 Adopsjonsutvalget foreslår at myndighetene lager retningslinjer for hvilke utgifter som kan aksepteres innenfor artikkel 32 slik at likebehandling kan oppnås. Adopsjonsutvalget foreslår at det tas inn en bestemmelse om forbud mot vederlag i adopsjonsloven, jf. kapittel 5.6.

Organisasjonene bør kunne sette opp en post i gebyrene til dekning for arbeid med utvikling av nye land. Dette er rimelig all den stund søkerne i en bestemt adopsjonssak nyter godt av et etablert samarbeid som tidligere søkere har bidratt til å utvikle.

12.8.5 Driftsstøtte

Driftsstøtten er i dag ikke relatert til organisasjonenes ansvar eller oppgaver. Departementet opplyser i brevet til organisasjonene om driftsstøtte at formålet med denne er at organisasjonene «på en hensiktsmessig og effektiv måte settes i stand til å ivareta de særlige hensyn som gjør seg gjeldende i arbeidet med adopsjonsformidling av utenlandske barn.» 32

Organisasjonenes ansvar og funksjon bør reguleres i større grad slik at det er mulig å vurdere driftsstøtte i relasjon til dette. Driftsstøtte bør knyttes til ansvar og funksjoner. Adopsjonsutvalget foreslår at organisasjonenes ansvar defineres og at driftsstøtte gis etter en nærmere analyse av hvilket ansvar og hvilken funksjon organisasjonene utøver på vegne av norske myndigheter. Nivået på driftsstøtten må også reflektere hvilken prioritering politiske myndigheter mener utvikling av nye samarbeidsland bør ha.

Myndighetene har over år godkjent mange flere søkere enn det organisasjonene kan ta hånd om. Totalt har 1612 søkere forhåndssamtykke og står i kø for tildeling i organisasjonene, i tillegg kommer 477 søkere uten forhåndssamtykke. 33 I 2008 ble det formidlet 304 barn gjennom organisasjonene, mens Bufetat region samme år gav rundt 450 nye forhåndssamtykker. Det vil si at det godkjennes flere søkere årlig enn antall formidlinger, samtidig som organisasjonene heller ikke klarer å ta inn det store «etterslepet». Som vist ovenfor har organisasjonene som utgangspunkt plikt til å utstede formidlingsbekreftelse, noe som skjer før søker er godkjent.

Guide to Good Practice 2008 understreker at aktørene på området må sikres tilstrekkelige ressurser:

«Implementing measures and legislation should ensure that all authorities or personnel involved in the operation of the Convention are provided with sufficient powers and resources to support the effective functioning of the Convention. (…)It is equally essential that States carefully plan for adequate financial resources to implement and operate the Convention.» 34

Nivået på driftsstøtten må etter utvalgets syn økes, iallfall midlertidig, blant annet for å kompensere for at organisasjonene over tid har ivaretatt ansvar og funksjoner som etter Haagkonvensjonen tilfaller myndighetene. Den driftsstøtte organisasjonene har fått, som heller ikke ble prisjustert fra 1991 til 2007, står ikke i rimelig forhold til ansvar og oppgaver. Dersom driftsstøtten økes, vil organisasjonene kunne ha mulighet til å utvikle nye samarbeidsland.

Driftsstøtte til organisasjonene skjer etter søknad til Barne- og likestillingsdepartementet og utbetales på slutten av året. Den er således ikke omtalt særskilt i statsbudsjettet. Ved at driftsstøtten gis etter årlig søknad blir støtten en uforutsigbar inntektskilde for organisasjonene. Verken Stortinget eller offentligheten for øvrig har innsyn i hvordan organisasjonenes rammevilkår fastsettes. Slik reduseres også mulighetene for offentligheten til å påvirke rammevilkårene. Adopsjonsutvalget foreslår at driftstøtten synliggjøres i statsbudsjettet, eksempelvis i form av en egen post. En annen mulighet er at driftsstøtte utbetales av Bufdir slik at omtalen av nivået på driftsstøtten til organisasjonene skjer i forbindelse med omtalen av Bufdir, jf. St.prp. nr. 1 fra Barne- og likestillingsdepartementet. Driftsstøtten kan videre reguleres, jf. svensk rett.

Adopsjonsutvalget mener at økt driftsstøtte er nødvendig, særlig i en overgangsfase for å rette opp en situasjon som har fått utvikle seg over tid, og som har satt organisasjonene i en svært vanskelig økonomisk situasjon samt satt organisasjonenes ansatte under stort press.

Utvalget mener at driftsstøtten også må ses i sammenheng med andre rammevilkår for organisasjonene. Utvalget har påpekt ovenfor at organisasjonene må gis mulighet for å bygge seg opp en buffer. Det bør klargjøres fra departementets side at dette ikke vil komme i konflikt med kravet i adopsjonsloven § 16d og forskriften om at organisasjonene skal «drives uten vinning». Organisasjonene må kunne bygge seg opp en sunn økonomi som tåler konjunktursvingninger og endringer i valutakursene. Videre bør organisasjonene kunne drive utviklingshjelp under gitte vilkår, jf. nedenfor. Det bør samtidig være en målsetting at søkernes gebyrer ikke øker vesentlig. Organisasjonene bør således intensivere arbeidet med å søke midler til bistandsarbeid gjennom NORAD og andre kilder.

12.8.6 Bistand

Dersom organisasjonen driver bistand eller annen virksomhet i tilknytning til formidlingsvirksomheten, skal det utarbeides egne regnskaper for hvert virksomhetsområde, jf. ovenfor.

Adopsjonsforums innlegg til Adopsjonsutvalget illustrerer hvilke utfordringer organisasjonene har på dette området:

«Foreningene er pålagt å ha et klart skille av kostnader til adopsjon og til bistand. Regelverket er imidlertid ikke helt klart, og en grenseoppgang kan være nødvendig. Hvis man er med på å betale for heving av standard, infrastruktur på og opplæring på barnehjem i Kina (der betales USD 3000 per adopsjon) regnes dette som en adopsjonskostnad. Hvis foreningen i andre land vil støtte samme formål (uten at dette er pålagt av myndighetene) anses dette som bistand. I noen land betaler vi ikke gebyrer av noe slag, men vi er pålagt av myndighetene å støtte prosjekter som ikke har noe med adopsjon å gjøre (for eksempel psykologhjelp for overgrepsofre i Colombia og utdanning for fattige barn i Etiopia). Dette må vi samle inn bistandspenger til, selv om dette er en forutsetning fra myndighetenes side for å få autorisasjon til å drive med adopsjon. I et tredje land har vi i årevis støttet et fosterhjemsprogram og fått aksept for at dette er en adopsjonskostnad selv om dette ikke er pålagt av myndighetene. Dette viser at det er et behov for diskusjon om hvordan man skal forstå skillet/forbindelsen mellom bistand og adopsjon.» 35

Adopsjonsforum viser til at bistand er både ønskelig og nødvendig sett fra organisasjonenes side idet samarbeidslandene både krever og forventer bistand:

«På denne bakgrunn kan det hevdes at slike statlig pålagte bistandsprosjekter i disse landene kunne vært definert som «adopsjonskostnad», slik som gebyrene i andre land. I dag må vi samle inn midlene til disse «pålagte» prosjektene fra lotteri, innsamlinger, osv. Både myndigheter og barnehjem ser nok på graden av innsats som en del av det de «måler» organisasjonene etter, selv om dette ikke uttrykkes formelt. Både på Filippinene, i India, Kina, Bolivia, Peru, Chile, Nepal, og Sri Lanka har Adopsjonsforum mottatt signaler om at dette er positivt, og har positiv innvirkning på hvordan vår organisasjon blir bedømt.»

Verdens Barn og InorAdopt er enig i at det er behov for å drøfte forbindelsen mellom bistand og adopsjon.

Haagkonvensjonens bestemmelser omtaler ikke eksplisitt bistand, mens temaet er viet stor plass i Guide to Good Practice 2008. Det sondres mellom:

• donasjoner, «donations»

• bidrag, «contributions»

• bistand, «development aid».

Guiden anbefaler at donasjoner, fra adoptivsøkere eller adopsjonsorganisasjoner med mer involvert i adopsjonsprosessen, ikke skal gis, tilbys etter etterspørres – særlig må dette unngås i perioden før adopsjonen er gjennomført. 36

Mens guiden anbefaler at rene donasjoner forbys, understrekes det at bidrag er akseptabelt og ønskelig. Special Commission 2000 aksepterte praksis med bidrag forutsatt at disse oppfyller kravene til «transparency and accountability». 37 Guiden definerer bidrag slik:

«223. In this Chapter, the term contribution is used to refer to an amount of money that is required by a State of origin when the application for adoption is made. The contribution may be a fixed amount, paid directly to the authorities of the State of origin. In this context it is usually a compulsory contribution which is intended to support the development of child protection or adoption services. The requirement is therefore also quite transparent.» 38

Guiden omtaler videre bistand. Det vises til at bistand, fortrinnsvis slik som er rettet mot å utvikle «national child protection system», men indirekte knyttet til internasjonale adopsjonstjenester kan være både nødvendig og akseptabelt:

«227. Support for national child protection programmes in developing countries often comes from abroad, through development aid and non-governmental organisations. activity. Programmes may also be funded by individual fees. It is clear that family preservation and national adoption programmes should be adequately funded in order for them to be effective. However, some States of origin do not have the resources to provide either a national child protection system or adequate adoption services. For this reason, development aid, preferably directed at building a national child protection system, but indirectly linked to intercountry adoption services, may be both necessary and acceptable in the early stages of reform.»

Guiden viser til at utfordringen er å finne den rette balansen her slik at ikke vanskelige etiske og rettslige problemer oppstår:

«The challenge for both receiving States and States of origin is to find the appropriate balance between the provision of development aid, contributions, fees, or donations which help to build and maintain an effective child protection system, and the avoidance of difficult ethical and legal problems which may arise where the source of funding is closely related to the intercountry adoption process.» 39

Guiden peker på at bistand kan være nødvendig, særlig i fasen der «national integrated child protection system» utvikles:

«228. (...) It is recognised that the linking of intercountry adoption fees or contributions with funding of a child care programme may create a dependency on intercountry adoption funds. At the same time, it should be acknowledged that on a practical level, it may be very difficult for some States to avoid reliance on fees and contributions, particularly in the early stages of building up a national integrated child protection system and implementing reform, and where there are competing demands for State funds.»

Guiden viser til at mottakerland bør oppmuntres til å støtte tiltak i opprinnelsesland for å forbedre «national child protection services, including programmes for the prevention of abandonment». Guiden viser til drøftelsene under Special Commission 2000:

«242. Agreement was reached on the importance of receiving countries providing support for the development in countries of origin of family and child protection services, but in a manner which did not compromise the adoption process itself. The Special Commission recommended that: «Receiving countries are encouraged to support efforts in countries of origin to improve national child protection services, including programmes for the prevention of abandonment. However, this support should not be offered or sought in a manner which compromises the integrity of the intercountry adoption process, or creates a dependency on income deriving from intercountry adoption. In addition, decisions concerning the placement of children for intercountry adoption should not be influenced by levels of payment or contribution. These should have no bearing on the possibility of a child being made available, nor on the age, health or any characteristic of the child to be adopted.» 40

Adopsjonsutvalget finner at Haagkonvensjonen må forstås slik at bistand både kan være ønskelig og nødvendig, men at bistand ikke må gis på en slik måte at den skaper avhengighet av internasjonal adopsjon i opprinnelseslandet. Ei heller må bistand veves for tett sammen med selve adopsjonssamarbeidet og behandling av de enkelte adopsjonssaker. Det må på denne bakgrunn kunne konkluderes med at det ikke etter Haagkonvensjonen er grunnlag for norske myndigheters krav om at organisasjonene må søke midler til utviklingshjelp utenfor adopsjonsbudsjettet.

Åpenhet og integritet er sentrale forutsetninger etter konvensjonen også når det gjelder adopsjonsformidling og bistand. Myndighetene både i opprinnelseslandet og mottakerlandet, og også søkerne, må ha innsyn i organisasjonenes bistandsprosjekter samt hvor stor del av gebyret som går til dekning av utgifter til det konkrete bistandsarbeidet.

Adopsjonsutvalget mener at organisasjonene i samråd med tilsynsmyndigheten må utvikle en praksis som er i tråd med konvensjonen. Myndighetene må formulere generelle og veiledende kriterier for når bistand kan dekkes over adopsjonsbudsjettet. Et styrket Bufdir må manøvrere her og bør lage retningslinjer for hva som er akseptabel praksis. Tilsyn er sentralt på feltet adopsjonsformidling og bistand. Tilsynet vil forenkles når organisasjonenes rettigheter og plikter reguleres i retningslinjer.

NORADs støtte til et prosjekt på Filippinene er omtalt i guiden som ett av flere eksempler på bistandsarbeid som skjer i samsvar med konvensjonen. Adopsjonsutvalget peker på at det er mulighet for organisasjonene til å søke om midler til å drive utviklingshjelp i andre land, både i etablerte samarbeidsland og i nye land der organisasjonene ønsker å starte formidlingsarbeid. I møte med Utenriksdepartementet ble utvalget orientert om NORADs regelverk samt erfaring med å skille utviklingshjelp fra andre formål som eksempelvis misjonsformål. 41

Bistand er for øvrig behandlet i kapittel 14 om internasjonalt samarbeid.

12.8.7 Tilsyn

Adopsjonsutvalget mener at sentralmyndigheten bør ha ansvar for å støtte og bistå organisasjonene. Det er viktig at myndighetene og organisasjonene er i løpende dialog slik at behovet for etterfølgende tilsyn reduseres. Det bør være en målsetting at organisasjonene og sentralmyndigheten sammen søker å finne frem til løsninger på de spørsmål som oppstår om organisasjonenes drift, økonomi, virksomhet i utlandet med mer.

Det har vært vanskelig på grunnlag av tilgjengelig informasjon å vurdere hvilket tilsyn myndighetene fører utover tilsynet med de økonomiske sidene ved adopsjonsformidling. Adopsjonsutvalget legger til grunn at det er behov for å intensivere blant annet tilsynet med organisasjonenes virksomhet i utlandet. Utvalget understreker at dette ikke skyldes indikasjoner på uetisk opptreden fra organisasjonenes side. Etter utvalgets forslag i kapittel 18 om myndighet og saksbehandling frigjøres ressurser i Bufdir som utvalget mener bør settes inn blant annet på dette området.

Tilsyn er sentralt etter Haagkonvensjonen. Adopsjonsutvalget viser videre til regelverket om tilsyn i Danmark og Sverige.

Adopsjonsutvalget mener at tilsynet må intensiveres, selv om det understrekes at dette ikke er begrunnet i at det i dag foregår uregelmessigheter. Økt tilsyn kan gi større forståelse for og innsyn i organisasjonenes utfordringer, herunder i opprinnelseslandene. Gjennom tilsynet kan myndighetene få økt kunnskap om adopsjonsformidling og således fange opp problemer og utfordringer på dette området løpende. Adopsjonsutvalget mener således at myndighetene skal involvere seg løpende i prosesser knyttet til adopsjonsformidling og ikke utelukkende føre kontroll i etterkant.

Det føres ikke tilsyn med tildelingssaker i dag etter det utvalget kjenner til. Adopsjonsutvalget foreslår primært at myndighetene skal ha ansvar for tildelingssaker. Dersom ikke utvalgets forslag følges på dette punkt, og inntil forslaget eventuelt gjennomføres, foreslår utvalget at myndighetene fører tilsyn med tildelingssaker. I dag skjer det verken myndighetsutøvelse eller tilsyn knyttet til tildelingssaker, noe utvalget finner klart mangelfullt.

12.8.8 Adopsjonsstøtten til adoptivsøkerne

Adopsjonsutvalget foreslår å øke adopsjonsstøtten til minst 1 G.

Adopsjonsstøtten bør etter utvalgets syn kun gis til adoptivforeldre som adopterer barn via autorisert organisasjon. Adopsjon gjennom organisasjon gir størst mulig grad av sikkerhet mot kjøp, salg og tyveri eller bortføring av barn med sikte på adopsjon, jf. blant annet Ot.prp. nr. 63 (1997–98). Etter utvalgets syn bør det legges mest mulig til rette for at adopsjon skjer via autorisert organisasjon idet dette er best i samsvar med Haagkonvensjonen. Dette er videre i samsvar med dansk og svensk regelverk for tildeling av sammenlignbar støtte.

13 Adopsjonsformidling utenom organisasjon

13.1 Innledning

I dette kapittel behandles politiske og overordnede forhold knyttet til adgangen til internasjonal adopsjonsformidling utenom autorisert organisasjon.

Adgangen til adopsjon utenom organisasjon er en unntaksbestemmelse. Adopsjonsloven 16f første ledd bestemmer at internasjonal adopsjonsformidling som hovedregel skal skje gjennom autorisert organisasjon. Imidlertid kan myndighetene i henhold til andre ledd i «særlige tilfeller» gi samtykke til at adopsjon kan skje utenom slik organisasjon.

Internasjonal adopsjon utenom organisasjon kan både gjelde adopsjon av ukjent barn samt adopsjon av kjent barn (såkalt familieadopsjon). Adopsjonsutvalget sondrer mellom disse to saks­typer i utredningen nedenfor.

Vilkår for adopsjon er behandlet i utredningen del 2. Vilkår ved adopsjon utenom organisasjon er særskilt behandlet i kapittel 7.2 (gjeldende rett) samt i kapittel 7.4 (utvalgets vurderinger).

Myndighet og saksbehandling er omtalt i kapittel 16 flg.

13.2 Gjeldende rett

Adopsjonsloven § 16e bestemmer at den som ønsker å adoptere fra fremmed stat må ha forhåndssamtykke fra departementet. Etter adopsjonsloven § 16f er adopsjon utenom autorisert organisasjon en unntaksbestemmelse:

«Adopsjon av barn bosatt i fremmed stat skal skje gjennom organisasjon som i medhold av § 16 d første ledd er gitt tillatelse av departementet til slik virksomhet.

Departementet kan i særlige tilfeller samtykke i at adopsjon av barn bosatt i fremmed stat skjer utenom godkjent organisasjon.»

Etter adopsjonsloven er det departementet som har myndighet til å gi forhåndssamtykke til adopsjon utenom organisasjon, mens denne i praksis er delegert til Bufetat. I kapittel 3.1 omtales dette nærmere.

Det ble besluttet å videreføre adgangen til internasjonal adopsjon utenom organisasjon ved ratifikasjon av Haagkonvensjonen. I St.prp. nr. 77 (1995–96) ble det uttalt følgende:

«Representanter fra opprinnelseslandene, men også fra mottakerlandene (blant disse Norge), var opptatt av å begrense adgangen til private adopsjoner mest mulig. Grunnen til dette er hensynet til barnets beste. (...) Norsk praksis tillater bare helt unntaksvis private adopsjoner, og da bare i formen adopsjon utenom godkjent forening. Det vil si at også de som søker å ordne adopsjonen utenom godkjent forening, må ha forhåndssamtykke.»

Se også Ot.prp. nr. 63 (1997–98) som har enkelte merknader om adopsjon utenom organisasjon. 42

Haagkonvensjonen artikkel 2(1) forutsetter at konvensjonen kommer til anvendelse ved alle internasjonale adopsjoner:

«The Convention shall apply where a child habitually resident in one Contracting State («the State of origin») has been, is being, or is to be moved to another Contracting State («the receiving State») either after his or her adoption in the State of origin by spouses or a person habitually resident in the receiving State, or for the purposes of such an adoption in the receiving State or in the State of origin.»

Verken internasjonale familieadopsjoner eller andre internasjonale adopsjoner utenom organisasjon er spesielt omtalt i konvensjonens artikler. Konvensjonen forutsetter ikke at alle internasjonale adopsjoner skal skje via organisasjon, men stiller spesifikke krav som må oppfylles i hver enkelt sak. Videre vil de prinsipper konvensjonen bygger på, herunder prinsippet om barnets beste og subsidaritetsprinsippet, gjelde.

Bufdir fører ikke statistikk på området for adopsjon utenom organisasjon som viser andelen saker om henholdsvis ukjent barn og kjent barn. Tabellen nedenfor viser derfor det samlede antall søknader om forhåndssamtykke til adopsjon utenom organisasjon.

13.3 Dansk og svensk rett

I både Danmark og Sverige er det adgang til internasjonal familieadopsjon.

Hovedregelen for adopsjon av ukjent barn er at dette skal skje via en autorisert organisasjon. Etter unntaksbestemmelser kan det gis adgang til såkalt privat fremmedadopsjon i Danmark og såkalt «enskild» adopsjon i Sverige.

Etter dansk adopsjonslov forutsettes det at søker som hovedregel må være godkjent som adoptant ved adopsjon av mindreårige barn, mens dette ikke gjelder ved adopsjon av kjent barn. 43 Det er inntatt følgende bestemmelser i dansk adopsjonslov om adopsjonsformidling og plikten til å benytte organisasjon ved adopsjonsformidling:

«§ 30. Ministeren for familie- og forbrugeranliggender kan give en eller flere private organisationer tilladelse til at yde adoptionshjælp vedrørende børn, som ikke har dansk statsborgerskab.

Stk. 2. Ministeren for familie- og forbrugeranliggender fastsætter nærmere regler og vilkår om adoptionshjælp efter stk. 1 og fører tilsyn med virksomheden.

Stk. 3. Ministeren for familie- og forbrugeranliggender kan bemyndige Adoptionsnævnet til at føre tilsyn med de organisationer, der har fået tilladelse efter stk. 1.

Stk. 4. Ministeren for familie- og forbrugeranliggender kan fastsætte regler, hvorefter personer, der ønsker at adoptere, pålægges at søge bistand hos en organisation, der har tilladelse efter stk. 1.

§ 31. Bistand til at skaffe forbindelse mellem personer, der ønsker at adoptere, og et barn med henblik på adoption og til at gennemføre en adoption (adoptionshjælp) må kun ydes af de myndigheder og organisationer, der er nævnt i §§ 25, 25 a, 25 b og 30.

Stk. 2. Bestemmelsen i stk. 1 omfatter dog ikke juridisk bistand o. lign. i forbindelse med henvendelser til de nævnte myndigheder eller til fremskaffelse af oplysninger, som kræves af disse.»

Det er nedfelt i forskrift at det er en begrenset adgang til adopsjon av ukjent barn utenom organisasjon, jf. hvis det foreligger «særlige omstendigheter».

«§ 34. Familiestyrelsen kan tillade, at ansøgeren ikke er tilmeldt en formidlende organisation, hvis ansøgeren har et særligt forhåndskendskab til barnet eller barnets pårørende, eller hvis der i øvrigt foreligger særlige omstændigheder.» 44

Etter svensk Lag (1997:192) om internationell adoptionsförmedling gis det adgang til adopsjon utenom organisasjon etter følgende bestemmelser.

«4 § Den eller de som vill adoptera ett barn från utlandet skall anlita en sammanslutning som avses i 3 §. Detta gäller dock inte enstaka fall av adoption som avser släktingbarn eller där det annars finns särskilda skäl att adoptera utan förmedling av en auktoriserad sammanslutning. Myndigheten för internationella adoptionsfrågor (MIA) skall i sådana fall innan barnet lämnar landet pröva om förfarandet är godtagbart. Lag (2004:769).»

Adopsjonstilskudd fra danske myndigheter gis kun til søkere som adopterer gjennom en autorisert organisasjon. 45 Tilsvarende i Sverige. 46

I den svenske utredningen SOU 2009: 61 som ble lagt frem 2. juli 2009 er det foreslått at internasjonal adopsjon utenom organisasjon av ukjent barn forbys. Adgangen til internasjonal adopsjon utenom organisasjon foreslås således begrenset til de tilfeller der det foreligger en tilknytning mellom søker og barnet som søkes adoptert.

13.4 Utvalgets vurderinger og forslag

13.4.1 Internasjonal adopsjon av ukjent barn

Guide to Good Practice 2008 anbefaler forbud mot private og tilfeldige adopsjoner:

626. It has been stated in this Guide that purely private intercountry adoptions (adoptions arranged between the adoptive parents and the biological parents) are not consistent with the Convention (Chapter 8.6.6). Similarly, independent adoptions (where prospective adoptive parents are approved by their Central Authority or accredited body and then travel to a country of origin to find a child) which are not regulated or supervised by Central Authorities in the two countries concerned, are not consistent with the procedures of the Convention.

627. Contracting States should take steps to eliminate these forms of adoption which undermine the safeguards established by the Convention.365 The concerns about such adoptions are discussed in some detail in Chapter 8.6.6 (concerning private adoptions), Chapter 7.2.5 («Matching» child and family), Chapter 7.4.5 (Receipt of application in the State of origin) and Chapter 7.4.10 (Travel to the State of origin).» 47

Adopsjonsutvalget viser til svensk SOU 2009: 61 der det foreslås at adgangen til såkalt «enskild adoption» stenges. Forslaget avviser at det forhold at søkere ønsker å adoptere fra eget opprinnelsesland ikke er tilstrekkelig til å legitimere adgangen til adopsjon utenom organisasjon. Videre begrunnes forslaget blant annet med vanskene med å få sakene tilstrekkelig opplyst:

«Det är lätt att förstå att man kan vilja adoptera ett barn just från det land som man själv kommer ifrån. Det kan vara en fördel att barn och adoptivföräldrar har samma kulturella bakgrund och pratar samma språk. Samtidigt kan detta enligt utredningens bedömning inte vara något bärande skäl för att tillåta adoption utan förmedling av en auktoriserad adoptionsorganisation. Även om det inte har kommit till utredningens kännedom att något barn som på detta sätt har kommit till Sverige faktiskt har farit illa är det uppenbart att en förmedling som sker genom en auktoriserad adoptionsorganisation är betydligt mer rättssäker. Enligt nu gällande lagstiftning krävs det mycket för att avslå en ansökan om tillstånd till enskild adoption. Exempel på fall där man har anledning att befara att förmedlingssättet inte är tillförlitligt är om det är känt att förmedlaren arbetar oseriöst eller om det finns grundad anledning att misstänka det. Det är inte lagstiftarens avsikt att MIA i dag ska utöva någon kontroll över förmedlarens verksamhet. En effektiv kontroll skulle kräva betydande insatser, delvis på plats i barnets ursprungsland. MIA har i dag inte möjligheter till detta och det är enligt utredningens mening inte heller rimligt att sådana resurser tillförs.

Det finns också andra problem med den gällande ordningen. Av den enkätundersökning som utredningen har genomfört och de kontakter som utredningen har haft med domare och tjänstemän inom kommunerna framgår att dokumentationen vid de enskilda adoptionerna ofta är bristfällig. Detta gör att det blir svårt för den svenska domstolen att bedöma om adoptionen är till barnets bästa. Det blir också svårt för socialnämnden att efter en begäran om yttrande från domstolen göra en tillräckligt bra utredning. Risken finns att barn rycks upp från sin ursprungsmiljö och adopteras till Sverige trots att det kan ifrågasättas huruvida en adoption är till barnets bästa, i de fall där inte heller de utländska myndigheterna har säkerställt att adoptionen är till barnets bästa. Som har framhållits av de adopterades egna organisationer försvårar den bristfälliga dokumentationen också för barnet att senare i livet söka sitt ursprung.

Med hänsyn till de brister som således finns när det gäller att garantera rättssäkerheten vid enskild adoption anser utredningen att möjligheten att adoptera enskilt bör begränsas. Tillstånd till enskild adoption bör enligt utredningens bedömning inte kunna ges enbart på den grunden att sökanden har sitt ursprung eller har bott i barnets hemland. I dessa fall är det rimligt att den som vill adoptera på samma sätt som andra sökande hänvisas till att adoptera genom förmedling av en adoptionsorganisation och från länder med vilka det finns ett fungerande samarbete. Möjligheten att adoptera enskilt bör däremot finnas kvar för fall där adoptionen avser ett släktingbarn eller där sökanden av annan anledning redan har en personlig anknytning till barnet. I dessa fall förekommer det ingen egentlig förmedling av barnet och riskerna för barnet är därför inte heller lika stora som vid annan enskild adoption. Det finns i dessa fall därmed inte heller samma behov av att adoptionen förmedlas av en auktoriserad adoptionsorganisation.

Som har framhållits under utredningens arbete kan det finnas en viss risk för att även den här föreslagna begränsade möjligheten att adoptera enskilt kringgås genom att den som vill adoptera skapar sig en personlig anknytning till barnet enbart i syfte att kunna adoptera barnet, t.ex. genom att själv söka upp ett barnhem. I sådana fall bör tillstånd till enskild adoption inte ges. För att tillstånd ska kunna ges bör krävas att det rör sig om ett nära personligt förhållande som uppkommit på annat sätt. Ett exempel kan vara att barnet har varit ett s.k. feriebarn. Det kan också vara så att barnet har tagits om hand av sökanden av annan anledning, t.ex. genom ett beslut av utländsk myndighet som erkänns i Sverige. I andra fall bör sökanden – liksom andra som vill adoptera – vara hänvisad till att adoptera genom förmedling av en auktoriserad adoptionsorganisation. För att undvika att regleringen kringgås är det viktigt att det vid tillståndsprövningen görs en kontroll av det personliga förhållandet mellan sökanden och barnet. (...)

Sammanfattningsvis anser utredningen att tillstånd till enskild adoption bör få ges bara om adoptionen avser ett släktingbarn eller om det annars med hänsyn till det personliga förhållandet mellan sökanden och barnet finns särskild anledning att adoptera utan förmedling av en auktoriserad adoptionsorganisation. Trots att riskerna med enskild adoption inte är lika stora när adoptionen sker inom ramen för 1993 års Haagkonvention finner utredningen att det inte finns tillräcklig anledning att göra något undantag för dessa fall.» 48

Adopsjonsutvalget bemerker at adgang til internasjonal adopsjon utenom organisasjon kan være videre etter gjeldende svensk enn etter gjeldende norsk rett. Utvalget har hensyntatt dette i sine vurderinger. Adopsjonsutvalget er enig i de prinsipielle betraktninger som fremkommer i SOU 2009: 61.

Utvalget mener at bare de adopsjoner som klart er i tråd med Haagkonvensjonen bør tillates. Utvalget legger til grunn at risiko for menneskehandel generelt sett er større når adopsjon skjer utenom autorisert organisasjon. Dette er også hovedbegrunnelsen for at adopsjonsformidling som hovedregel skal skje via slik organisasjon.

Det vil i regelen være vanskelig kartlegge samt fastslå om en konkret adopsjon av ukjent barn utenom organisasjon kan gjennomføres fullt ut i tråd med konvensjonen. Ofte vil sakene ligge i et grenseland i forhold til konvensjonskravene eller de vil være klart i strid med konvensjonen. Adgangen til adopsjon av ukjent barn utenom organisasjon er etter gjeldende norsk rett snever samtidig som adopsjonsmyndighetene har store utfordringer knyttet til å få opplyst saken tilstrekkelig til at vedtak kan fattes. Mye ressurser bindes opp hos adopsjonsmyndighetene til å veilede samt behandle et fåtall saker. Vanskene med å opplyst sakene og få tilstrekkelig dokumentasjon for og sikkerhet for at adopsjonen kan gjennomføres i tråd med konvensjonen taler for at adgangen til internasjonal adopsjon av ukjent barn utenom organisasjon ikke bør videreføres.

Frigjøring av ressurser hos adopsjonsmyndighetene kan anvendes blant annet til økt internasjonalt samarbeid på adopsjonsområdet, herunder økt satsning på arbeidet mot adopsjoner som er i strid med konvensjonen. Samtidig kan myndighetene avse mer ressurser til å styrke samarbeidet med adopsjonsorganisasjonene samt føre tilsyn med disse.

Adopsjonsutvalget har vurdert hvorvidt det er behov for en sikkerhetsventil på dette punkt. Utvalget viser til at det i 2008 ble gitt forhåndssamtykke til et søkerpar til å adoptere et ukjent barn utenom organisasjon fra Colombia der en av ektefellene var statsborger. Se kapittel 7.2. Utvalget betrakter dette tilfellet som lite representativt og mener at slike enkeltsaker vil måtte kunne løses i dialog mellom norske og utenlandske myndigheter. Utvalget kan således ikke se at behovet for en sikkerhetsventil kan vektlegges nevneverdig. Adopsjonsutvalget mener at flere tunge hensyn taler for at adgangen til internasjonal adopsjon av ukjent barn utenom organisasjon ikke videreføres.

Adopsjonsutvalget ser at det kan oppleves som urimelig at norsk statsborger med utenlandsk opprinnelse ikke kan søke om adopsjon av ukjent barn fra sitt opprinnelsesland der norsk adopsjonsorganisasjon ikke kan tilby formidling fra dette landet. Utvalget viser til kapitel 14.8.5 hvor det foreslås en noe større mulighet for organisasjonene til å kjøre såkalte prøvesaker i andre land. Utvalget ser at en slik adgang, om enn begrenset, vil kunne anvendes i nevnte tilfelle. Dette kan også være en mulighet og en start for adopsjonsorganisasjonen til å utvikle et nytt samarbeidsland – for deretter å søke myndighetene om formidlingstillatelse.

Adopsjonsutvalget foreslår at adgangen til internasjonal adopsjon av ukjent barn utenom organisasjon ikke videreføres.

13.4.2 Internasjonal adopsjon av kjent barn

Det er slått fast i Guide to Good Practice 2008 at internasjonale familieadopsjoner faller innunder konvensjonens virkeområde. Konvensjonens ufravikelige krav må derfor følges også ved slike adopsjoner. 49

Adopsjonsutvalget legger til grunn at adgangen til internasjonal adopsjon av kjent barn, såkalt familieadopsjon, videreføres.

Adopsjonsutvalget foreslår at begreper i adopsjonslovgivning og retningslinjer endres. Etter adopsjonsloven § 16e må søker ha «forhåndssamtykke» for å adoptere fra fremmed stat. Adopsjonsutvalget viser til at verken dansk eller svensk adopsjonslovgivning anvender begrepet «forhåndssamtykke» eller noe som er sammenlignbart med dette om adopsjoner med forankring i utlandet. Adopsjonsutvalget foreslår endring av begrepsbruken slik at denne blir mer i tråd med dansk og svensk rett. Adopsjonsutvalget foreslår at begrepet «forhåndssamtykke» ikke videreføres. Dersom dette likevel videreføres, må det reserveres de vedtak som er foreløpige, det vil si de tilfeller der barnet er ukjent og søkerne avventer en tildeling. Det vises til forslag om ny utrednings- og godkjenningsprosess hvor utvalget foreslår at begrepet «godkjenning» benyttes om det vedtak som knytter seg til forhåndsvurderingen av søkere til adopsjon av ukjent barn. Ved adopsjon av kjent barn, enten dette dreier seg om internasjonal eller nasjonal adopsjon, foreslår utvalget at begrepet «vedtak» eller lignende benyttes.

Etter adopsjonsloven § 16f første ledd er hovedregelen at «adopsjon av barn bosatt i fremmed stat skal skje gjennom organisasjon», mens departementet i «særlige tilfeller» kan samtykke i at adopsjonen skjer utenom organisasjon. Adopsjonsutvalget foreslår at adopsjonsloven skiller klart mellom bestemmelser om vilkår for adopsjon samt bestemmelser om adopsjonsformidling. Utvalget foreslår som nevnt at alle internasjonale adopsjoner av ukjent barn skal skje gjennom organisasjon. Ved internasjonal adopsjon av kjent barn skal det ikke skje noen adopsjonsformidling på samme måte som ved adopsjon av ukjent barn. Slike adopsjoner blir å sammenligne med nasjonale familieadopsjoner. Vilkår for internasjonale familieadopsjoner må derfor reguleres i andre bestemmelser enn de som gjelder adopsjonsformidling.

13.4.3 Adopsjonsstøtten til adoptivsøkerne

Departementets retningslinjer av desember 2000 om tildeling av engangsstøtten ved adopsjon krever bare at det på forhånd er innhentet forhåndssamtykke.

Etter utvalgets syn bør adopsjonsstøtte bare gis ved internasjonal adopsjon av ukjent barn der formidlingen skjer via en autorisert adopsjonsorganisasjon. Dette vil kunne være et incitament, om enn begrenset, til å gå via en organisasjon. Utvalget viser til situasjonen i Danmark og Sverige som har tilsvarende bestemmelser.

Utvalget foreslår at adgangen til internasjonal adopsjon av ukjent barn utenom organisasjon ikke videreføres. Forslaget om å begrense adgangen til adopsjonsstøtte bør gjennomføres uavhengig av dette forslaget.

14 Internasjonalt samarbeid

14.1 Innledning

I dette kapittelet behandles internasjonalt samarbeid om adopsjon, avgrenset til det samarbeidet som er av mer overordnet karakter.

Internasjonalt samarbeid er også behandlet i relasjon til andre temaer, jf. kapittel 12 om adopsjonsformidling via autorisert organisasjon samt kapittel 15 om adopsjon av barn med behov for spesiell støtte.

14.2 Nasjonale og internasjonale ­rammer for samarbeid

Adopsjonsloven og forskrifter til denne regulerer adopsjonsformidling. Adopsjonsformidling forutsetter som nevnt et internasjonalt samarbeid. Utover dette foreligger det ikke lovgivning som regulerer det internasjonale samarbeidet.

Haagkonvensjonen er tuftet på internasjonalt samarbeid. Det er et gjennomgående tema i Haagkonvensjonen at internasjonalt samarbeid både er nødvendig og ønskelig. Etter artikkel 1 forutsettes samarbeidet å skje innen rammen av det som er barnets beste og med tanke på barnets fundamentale rettigheter. Etter artikkel 1 er formålet med konvensjonen dette:

«The objects of the present Convention are –

1. to establish safeguards to ensure that intercountry adoptions take place in the best interests of the child and with respect for his or her fundamental rights as recognized in international law;

2. to establish a system of co-operation amongst Contracting States to ensure that those safeguards are respected and thereby prevent the abduction, the sale of, or traffic in children;

3. to secure the recognition in Contracting States of adoptions made in accordance with the Convention.»

Haagkonvensjonen artikkel 7 forutsetter at det etableres et nettverk av sentralmyndigheter som skal samarbeide seg imellom:

«Central Authorities shall co-operate with each other and promote co-operation amongst the competent authorities in their States to protect children and to achieve the other objects of the Convention.»

Internasjonalt samarbeid skal etter Haagkonvensjonen skje innenfor konvensjonens rammer, herunder skal det tas hensyn til subsidaritetsprinsippet. Subsidaritetsprinsippet er omtalt i preambelet og nedfelt i artikkel 4. Dette innebærer at internasjonal adopsjon innenfor konvensjonens rammer bare kan finne sted hvis rette myndigheter i opprinnelseslandet har vurdert og besluttet at det ikke er mulig å plassere barnet innenlands, og da bare hvis slik adopsjon er til barnets beste. Guide to Good Practice 2008 understreker subsidaritetsprinsippets avgjørende betydning:

«The subsidiarity principle is central to the success of the Convention. It implies that efforts should be made to assist families in remaining intact or in being reunited, or to ensure that a child has the opportunity to be adopted or cared for nationally. It implies also that intercountry adoption procedures should be set within an integrated child protection and care system, which maintains these priorities.» 50

Også barnekonvensjonens bestemmelser om internasjonal adopsjon hviler på susbidaritetsprinsippet. Det er imidlertid grunn til også å fremheve at både Haagkonvensjonen og barnekonvensjonen fremhever barns oppvekst i en familie som ønskelig fremfor oppvekst i institusjon.

14.3 Norsk adopsjonspolitikk

Overordnede hensyn for norsk politikk på området for internasjonal adopsjon har, så langt Adopsjonsutvalget har kunnet avdekke, ikke vært et tema i forarbeider fra departementet.

I NOU 1976: 55 drøftes spørsmål om bilaterale avtaler om internasjonal adopsjon:

«Norske myndigheter har til nå ikke sett det som sin oppgave å medvirke aktivt til å få utenlandske adoptivbarn hit til landet. Derimot har man bistått med å legge forholdene til rette for forsvarlige ordninger i de tilfeller der enkeltpersoner og organisasjoner har søkt om å få ta utenlandske barn hit til landet for adopsjon. Offentlige instanser kan derfor ikke sies å ha medvirket i egentlig forstand ved adopsjonsformidling av utenlandske barn. (...)

Det er tvilsomt om utenlandskontraktene bør overtas av det offentlige. Selv om dette kan synes ønskelig sett fra vår side, så er faktisk situasjonen den at svært mange land ikke ønsker noen offisielle avtaler, men ønsker at dette håndteres via uoffisielle kontakter. Det er imidlertid viktig at man har kontroll på hvordan dette kontaktnettet etableres og hvordan det for øvrige arbeides.» 51

I forbindelse med norsk ratifikasjon av Haagkonvensjonen ble det i St.prp. nr. 77 (1995–96) uttalt at ratifikasjon ikke utelukket adopsjonssamarbeid med opprinnelsesland som ikke er medlemmer av konvensjonen:

«Selv om det ideelle ville være at samtlige land Norge samarbeider med om internasjonale adopsjoner er tilsluttet konvensjonen, utelukker det ikke slikt samarbeid om vedkommende land ikke finner å kunne ratifisere.»

I styringsdokumenter og brev fra departementet synes målet om en etisk adopsjonspolitikk å være et hovedfokus, herunder at barnets beste skal være det bærende prinsipp både ved utforming av regelverk samt ved behandling av enkeltsaker.

Det har ikke vært gjenstand for politiske vurderinger, uttrykt i forarbeider til adopsjonsloven, hvordan det internasjonale samarbeidet skal foregå på et mer praktisk plan.

14.4 Bilaterale avtaler

Det er i tråd med konvensjonen å inngå bilaterale avtaler. Imidlertid er dette lite utbredt medlemslandene imellom, jf. nedenfor om praksis. Guide to Good Practice 2008 omtaler i liten grad de bilaterale avtalene, men vier stor plass til omtale av det internasjonale samarbeidet for øvrig. Bilaterale avtaler om internasjonal adopsjon kan inngås

• mellom mottakerland og medlemsland innenfor Haagkonvensjonen eller

• mellom et medlemsland og et opprinnelsesland som ikke er medlem av konvensjonen.

Haagkonvensjonen artikkel 39 bestemmer følgende om inngåelse av bilaterale avtaler:

«(1) The Convention does not affect any international instrument to which Contracting States are Parties and which contains provisions on matters governed by the Convention, unless a contrary declaration is made by the States Parties to such instrument.

(2) Any Contracting State may enter into agreements with one or more other Contracting States, with a view to improving the application of the Convention in their mutual relations. These agreements may derogate only from the provisions of Articles 14 to 16 and 18 to 21. The States which have concluded such an agreement shall transmit a copy to the depositary of the Convention.»

Guide to Good Practice 2008 presiserer at ikke alle bilaterale avtaler medlemsland imellom er av en slik karakter at det er nødvendig med notifisering etter artikkel 39(2). Enkelte avtaler er såkalte «practical co-operation arrangements for the operation of the Convention». Konvensjonen pålegger ikke statene å inngå slike avgrensede samarbeidsavtaler, men noen land setter dette som vilkår for adopsjonssamarbeid. Konvensjonen forutsetter ikke at slike mindre omfattende avtaler notifiseres. Noe annet gjelder de mer formelle bilaterale avtalene. Der er notifisering et krav etter konvensjonen. 52 Haagkonferansens sekretariat bekrefter overfor utvalget at dersom Haagkonvensjonens medlemmer inngår bilaterale avtaler av den karakter som er omhandlet i artikkel 39(2), skal kopi av avtalen sendes depositaren. Depositaren har aldri mottatt slike kopier. 53

Haagkonvensjonens Permanente Byrå laget et spørreskjema til medlemmene av Haagkonvensjonen i forbindelse med Special Commission 2005. Ett av spørsmålene gjaldt bilaterale avtaler. 54 Norske myndigheter svarte følgende på spørsmålet om bilaterale avtaler:

«An agreement with the Philippines on government level was entered into in 1982, but this agreement is no longer of practical importance. It is Norwegian policy that bilateral agreements should be avoided, as we think the Convention itself is the appropriate international instrument for intercountry adoption. However, we do not reject bilateral agreements altogether when it is a strong and well-founded wish from the other country to enter into such agreement. At present we are preparing a draft bilateral agreement with Vietnam, still not a party to the Convention. (...)»

Norge har i dag ingen bilaterale avtaler med andre land. Nedenfor gis en oversikt over svar fra sentrale mottakerland med senere oppdateringer. 55

Sverige hadde inngått en avtale med Vietnam på tidspunktet for Special Commission i 2005. Sverige sa imidlertid opp avtalen 23. oktober 2008. Sentralmyndigheten MIAs hjemmeside redegjør for bakgrunnen:

«Representanter för Regeringskansliet har efter besök hos den ansvariga myndigheten i Vietnam och efter samråd med andra ambassader som företräder länder som har eller har övervägt adoptionssamarbete med Vietnam funnit att Vietnams adoptionslagstiftning inte i tillräcklig grad beaktar de grundläggande principerna för internationell adoption som uttrycks i Förenta Nationernas konvention om barnets rättigheter och 1993 års Haagkonvention om skydd av barn och samarbete vid internationella adoptioner. En anslutning till sistnämnda konvention tycks dröja. Landet har inte heller en sådan väl fungerande administration kring den internationella adoptionsverksamheten att adoptionssamarbetet kan fortsätta. Avtalet bör därför sägas upp.»

Danmark har inngått bilateral avtale med Vietnam.

Nederland, Tyskland og England hadde i 2005 ikke inngått bilaterale avtaler. Nederland begrunnet dette slik:

«Until now, the Dutch policy has been not to conclude bilateral agreements with non-Convention countries and to induce the countries concerned to become party to the Convention. To date, there has been no cause for making bilateral arrangements with other Convention countries.»

Canada rapporter i sitt svar til Special Commission at landet ikke har inngått bilaterale avtaler med andre medlemsland, men at landet har inngått avtale med Vietnam som ikke er medlem.

Franske sentralmyndigheter informerte utvalget om følgende:

«France has signed 2 different bilateral agreements with Cambodia (1) and Vietnam (2). Vietnam, as you know, has not yet ratified the Hague Convention, but Cambodia has in 2007.

(1) Cambodia : it is an administrative agreement signed between the 2 ministers in June 2006 organizing the practical modalities of dealing with the files sent to Cambodia. This agreement was initiated by France.

(2) Vietnam : it is a real international agreement signed on February, 1st, 2000 and entered into force on November, 1st, 2000 after both Parliaments have voted in favour of it. This agreement was also initiated by France.» 56

USA var på tidspunkt for rapporteringen til Haagkonferansen ikke medlem av denne. USA har nå tiltrådt konvensjonen. Følgende svar ble avgitt til Haagkonferansen om USAs generelle syn på bilaterale avtaler:

«In general, the United States does not favor negotiating bilateral agreements in any area where an adequate multilateral arrangement exists, for several reasons:

Negotiating a bilateral agreement is time-consuming. To the extent that doing so mirrors principles already contained in the multilateral arrangement, it is also duplicative.

Depending on the precise nature of the document, any such agreement could require the advice and consent of the U.S. Senate. The Department of State cannot guarantee this advice and consent would be granted.»

På den amerikanske sentralmyndighetens hjemmeside informeres om nåværende status i forhold til Vietnam. Det er bestemt prosedyre for avslutning av saker i prosess, mens det ikke blir mulig å starte nye saker i forhold til Vietnam. 57

14.5 Barne-, ungdoms- og familie­direktoratets ansvar

Det er i praksis Bufdir som er utøvende organ for internasjonalt samarbeid på området for internasjonale adopsjoner.

På Bufdirs hjemmesider gis det informasjon om saksgang i de ulike typer adopsjonssaker, herunder har etaten gjort tilgjengelig regelverk, søknadspapirer med mer. Verken Bufdirs eller departementets hjemmesider presenterer myndighetenes internasjonale arbeid og engasjement på området. Ei heller informeres det om globale og nasjonale utviklingstrekk på området for internasjonal adopsjon. 58

Det private lovforslaget Dokument nr. 8 (2006–2007) gjaldt blant annet myndighetenes internasjonale engasjement på området for internasjonal adopsjon. Vedlagt Innst. S. nr. 128 (2007–2008) fulgte brev fra BLD ved statsråden datert 26. september 2007 som beskriver Bufdirs funksjon i dette arbeidet:

«Etter min mening vil ikke manglende samsvar mellom antallet barn tilgjengelig for adopsjon og antallet adoptivsøkere endres om norske myndigheter skulle bli tillagt en mer aktiv rolle i etableringen av adopsjonssamarbeid med opprinnelsesland. Denne situasjonen vil for en stor del bero på hvor mange barn opprinnelseslandene til enhver tid frigjør for adopsjon til utlandet. Bufdir opplyser at en av hovedforklaringene på at antallet utenlandske adoptivbarn til Norge går ned, er at våre viktigste adopsjonsland ønsker å ta vare på de aktuelle barna innenlands. Økonomisk vekt og velstandsutvikling har gjort nasjonale omsorgstiltak mulig, og dette blir prioritert i disse landene.

På den annen side er det svært viktig at Norge som mottakerland er en aktiv deltaker i utviklingen av feltet. Ulike spørsmål kan løses ved et direkte samarbeid mellom sentralmyndighetene etter Haagkonvensjonen, slik konvensjonen legger til rette for. Generalsekretæren for Haagkonferansen for internasjonal privatrett skal i henhold til Haagkonvensjonen med jevne mellomrom kalle sammen en spesialkommisjon med formål å gjennomgå anvendelsen av konvensjonen i praksis. I denne sammenheng har Bufdir som sentralmyndighet en svært viktig rolle når det gjelder å ta opp spørsmål og delta i drøftinger internasjonalt om ulike tema knyttet til utenlandsadopsjon.

Vår sentralmyndighet er i så måte en aktiv bidragsyter. Jeg kan nevne at Norge nylig fikk henvendelse fra Sekretariatet for Haagkonferansen for internasjonal privatrett der vi bli bedt om å delta i en rådgivningsgruppe for å bistå myndighetene i Guatemala med implementeringen av Haagkonvensjonen. Bufdir deltar på Norges vegne, og gir dermed et viktig bidrag til at adopsjonsformidlingen fra dette landet skal kunne skje på en forsvarlig og smidig måte. Jeg kan også nevne at Bufdir deltar i en arbeidsgruppe ledet av Sekretariatet ved Haagkonferansen for å utforme en veileder til praktisk hjelp ved implementeringen og praktiseringen av konvensjonen.

Bufdir har også jevnlig utstrakt kontakt med samarbeid med de andre nordiske sentralmyndighetene. Bufdir deltar på møter med sentralmyndighetene i de europeiske landene. På den måten holder Bufdir seg oppdatert når det gjelder andre lands regelverk og for øvrig om utviklingen på feltet. Bufdir tar også ved behov kontakt med myndighetene i de ulike opprinnelseslandene Norge har et adopsjonssamarbeid med. Bufdir gjennomfører informasjons- og tilsynsreiser til landene. Selv om disse reisene er resurskrevende, er det viktig at norske myndigheter besøker enkelte opprinnelsesland for å undersøke hvordan organisasjonenes virksomhet drives i landet. Dessuten er det nyttig å etablere god kontakt med sentrale adopsjonsmyndigheter i opprinnelsesland av hensyn til samarbeidet.»

14.6 Samarbeidsland

14.6.1 Gjeldende samarbeidsland

Regelverk som gjelder adopsjonsformidling, herunder krav som stilles for å få formidlingstillatelse for et bestemt land, er omtalt i utredningen kapittel 12.3 (gjeldende rett) og 12.8.1(utvalgets vurderinger).

Nedenfor utredes de politiske og mer overordnede forhold knyttet til etablering av nye samarbeidsland.

De tre norske adopsjonsorganisasjonene har formidlingstillatelse fra norske myndigheter for adopsjonsformidling i 18 land. Organisasjonene må også ha tillatelse fra opprinnelseslandenes myndigheter for at adopsjonssamarbeid kan skje i praksis. For tiden er norske adopsjonsorganisasjoner autorisert for formidlingsarbeid i 17 opprinnelsesland, det vil si at det foreligger tillatelse både fra norske myndigheter samt fra opprinnelseslandets myndigheter. 59

I 2008 ankom det totalt 304 barn som ble formidlet gjennom adopsjonsorganisasjonene, herunder:

• Adopsjonsforum: 158 barn

• Verdens Barn: 113 barn

• InorAdopt: 33 barn.

14.6.2 Utviklingen fremover

Antall søkere i kø hos organisasjonene

Totalt har 1612 søkere forhåndssamtykke og står i kø for tildeling i organisasjonene. I tillegg står det 477 søkere uten forhåndssamtykke i kø:

• Adopsjonsforum har 959 søkere med forhåndssamtykke som står i kø for tildeling, av disse er 849 saker i utlandet. 60 Antall aktive søkere som ikke har fått forhåndssamtykke i Bufetat er 342.

• Verdens Barn har 522 søkere med forhåndssamtykke i kø, i tillegg 104 som ikke har forhåndssamtykke. 61

• InorAdopt har 131 søkere i kø med forhåndssamtykke, i tillegg 31 som ikke har forhåndssamtykke. 62

Redusert kapasitet i flere samarbeidsland

Organisasjonene oppdaterer løpende informasjon på hjemmesidene om utviklingen i de enkelte samarbeidsland. I mai 2009 var situasjonen i Adopsjonsforum at organisasjonen ikke tar inn nye søkere på Sri Lanka og Nepal og kun annengangssøkere på Bolivia. Samarbeidet med Russland står videre stille og kan bli avviklet dersom det ikke skjer snarlig utvikling i samarbeidet. 63 Verdens Barn besluttet i desember 2008 foreløpig ikke å ta inn nye søkere på Sør-Korea. Samarbeidskontakten Holt Children’s Services har gitt informasjon hvor de antyder mulig adopsjonsstans om fem til seks år. InorAdopt tar imot nye søkere på alle sine fire samarbeidsland. Det er imidlertid ikke tildelt barn fra Bulgaria i 2008.

Utvikling av nye samarbeidsland

Bufdir har gitt Adopsjonsforum tillatelse til å gjenoppta formidlingen fra Guatemala. Samarbeidet er i praksis ikke kommet i gang idet Adopsjonsforum ikke har fått tillatelse fra Guatemala. Det er ventet et klart brudd med tidligere års praksis der Guatemala i forhold til folketallet var det landet i verden med flest internasjonale adopsjoner. Guatemala har nå tiltrådt Haagkonvensjonen som innebærer prioritering av nasjonal adopsjon. Det er derfor ikke ventet mange tildelinger fra Guatemala. Adopsjonsforum har sendt søknad til Bufdir om samarbeid med Panama og Mali. Adopsjonsforums formidlingstillatelse på Russland gikk ut på dato i 2006, men organisasjonen jobber med å få den operativ igjen.

Verdens Barn undersøker mulighet for samarbeid med Vietnam, Kambodsja, Myanmar, Taiwan, Mosambik, Zambia og Romania. Foreløpig er det ikke fremmet søknad for Bufdir for disse land. I tillegg til å undersøke nye samarbeidsland vil Verdens Barn prioritere arbeidet med å øke antall formidlinger fra etablerte samarbeidsland.

InorAdopt har søkt Bufdir om tillatelse til adopsjonssamarbeid med Kenya.

14.7 Dansk og svensk rett

Danmark

Danske adopsjonsorganisasjoner formidler barn fra 26 land. 64

I Danmark har Adoptionsnævnet på sin hjemmeside laget en oversikt med informasjon om samarbeidslandene. I tilknytning til det enkelte land er det henvist til den eller de adopsjonsorganisasjoner som har samarbeidsavtaler med dette landet.

Det er nedfelt i adopsjonsloven § 29a at departementet utpeker en sentralmyndighet etter Haagkonvensjonen jf. BEK nr. 1141 af 13. december 2002 se kapittel 12.7. Forskriften bestemmer at sentralmyndigheten (som nå er Familiestyrelsen) skal samarbeide med sentralmyndigheter i andre medlemsland samt ivareta de oppgaver om etter konvensjonen påhviler sentralmyndigheten.

I Danmark har videre Adoptionsnævnet som en av sine hovedoppgaver (i tillegg til å behandle klagesaker samt føre tilsyn) å samle inn, bearbeide og formidle viten om adopsjon. 65 Adoptionsnævnet foretar informasjons- og tilsynsreiser til samarbeidsland. Referat fra turene gjøres tilgjengelig på hjemmesiden. 66 Her redegjøres det blant annet for formålet med reisen. Nævnets hjemmeside inneholder lenke til publikasjoner om internasjonale utviklingstendenser på adopsjonsområdet. Sentralmyndigheten Familiestyrelsen er sekretariat for Adoptionsnævnet.

Sverige

Sentralmyndigheten MIA har autorisert svenske adopsjonsorganisasjoner for samarbeid i 36 land. 67

Lag (1997:191) med anledning av Sveriges tillträde till Haagkonventionen om skydd av barn och samarbete vid internationella adoptioner slår fast at Haagkonvensjonen gjelder som svensk lov og angir sentralmyndighetens og adopsjonsorganisasjonenes oppgaver etter konvensjonen. Se kapittel 12.7. MIA har i henhold til Förordning (2007:1020) med instruktion för Myndigheten för internationella adoptionsfrågor følgende ansvar:

• overvåke at adopsjonsformidling skjer i tråd med barnets beste slik uttrykt i barnekonvensjonen og Haagkonvensjonen og sikre at adopsjonsformidling skjer på en etisk måte

• følge den internasjonale utviklingen

• følge utviklingen med hensyn til kostnader knyttet til internasjonal adopsjon

• informasjonsvirksomhet

• forhandle med myndigheter og organisasjoner i andre land om spørsmål innenfor sitt virksomhetsområde.

MIA publiserer MIA INFO som inneholder informasjon om sentralmyndighetens virksomhet, det internasjonale adopsjonssamarbeidet, situasjonen i samarbeidslandene, forskning og kunnskapsutvikling samt informasjon om organisasjonene.

14.8 Utvalgets vurderinger og forslag

14.8.1 Internasjonalt samarbeid innen ­rammen av konvensjonene

Internasjonalt samarbeid må skje på bakgrunn av de prinsipper, hensyn og perspektiver som er uttrykt i barnekonvensjonen og Haagkonvensjonen. Disse konvensjoner er og må være styrende for det internasjonale engasjementet, også for den delen av det internasjonale samarbeidet som skjer med ikke-medlemsland.

Nedenfor omtales myndighetenes internasjonale engasjement og «myndighetene» kan her omfatte regjeringen, Barne- og likestillingsdepartementet, Utenriksdepartementet, herunder utenriksstasjonene, og Bufdir. Organisasjonene er i noen grad også nevnt. Internasjonalt samarbeid i relasjon til barn med behov for spesiell støtte er drøftet særskilt i kapittel 15.

Prinsippet om barnets beste og subsidaritetsprinsippet er nedfelt i barnekonvensjonen og Haagkonvensjonen. Subsidaritetsprinsippet innebærer at internasjonal adopsjon bare kan finne sted hvis rette myndigheter i opprinnelseslandet har funnet at det ikke er mulig å plassere barnet innenlands, og da bare hvis internasjonal adopsjon er til barnets beste. 68 Prinsippene stiller også krav til det internasjonale samarbeidet og setter rammer for dette. Samtidig skal prinsippene legges til grunn i den enkelte adopsjonssak og blir således tolkningsmomenter blant annet ved avgjørelse av om barnet kan frigis for adopsjon.

Guide to Good Practice 2008 utdyper om subsidaritetsprinsippet slik:

«In achieving the best interests of the child in intercountry adoption, the 1993 Hague Convention recognises that:

• children should grow up in a family environment;

• permanency is preferable to temporary measures;

• intercountry adoption may offer the advantage of a permanent family to a child for whom a suitable family cannot be found in his or her State of origin. (...)» 69

Videre beskriver guiden at subsidaritetsprinsippet skal tolkes i lys av prinsippet om barnets beste. Det nevnes ulike eksempler på dette. Permanent plassering i barnets storfamilie i hjemlandet er å foretrekke fremfor internasjonal adopsjon, men ikke dersom storfamilien er uegnet og ikke kan dekke barnets behov, inkludert medisinske. Nasjonal adopsjon prioriteres fremfor internasjonal adopsjon, men dette er ikke å foretrekke dersom det konkrete barnet må forbli på institusjon (og vente på nasjonal adopsjon) dersom barnet kan få en permanent plassering i utlandet. Et midlertidig hjem i hjemlandet vil i de fleste tilfeller ikke være å foretrekke fremfor en permanent plassering i et annet land. Guiden avviser at subsidaritetsprinsippet kan tolkes slik at internasjonal adopsjon alltid er siste utvei:

«53. It is sometimes said that the correct interpretation of «subsidiarity» is that intercountry adoption should be seen as «a last resort». This is not the aim of the Convention. National solutions for children such as remaining permanently in an institution, or having many temporary foster homes, cannot, in the majority of cases, be considered as preferred solutions ahead of intercountry adoption. In this context, institutionalisation is considered as «a last resort.»» 70

Subsidaritetsprinsippet innebærer at barnet skal sikres oppvekst i en familie samt at plasseringen skal være permanent. Internasjonal adopsjon har bare berettigelse dersom opprinnelseslandene selv ikke makter å gi barnet tilfredsstillende permanent omsorgsbase. Barnet kan for det første sikres en permanent omsorgsbase i en familiesituasjon i opprinnelseslandet gjennom oppvekst hos utvidet storfamilie, eksempelvis med besteforeldre, tanker og onkler. For det andre oppfordres opprinnelseslandene i Guide to Good Practice 2008 å arbeide for å øke antall nasjonale adopsjoner for å sikre de barn som ikke kan vokse opp i sin storfamilie. Etter konvensjonen anses det følgelig som bedre for barnet å forbli i sitt naturlige miljø, hvis barnet tilbys en permanent omsorgsbase der, enn å bli adoptert til et annet land.

Adopsjonsutvalget legger til grunn at det her er opprinnelseslandets vurdering av subsidaritetsprinsippet og barnets beste som skal legges til grunn slik at Norge som mottakerland, i forbindelse med enkeltsaker, ikke kan påvirke slike vurderinger i opprinnelseslandet.

Utvalget viser til at internasjonalt samarbeid om adopsjon ikke er utelukket selv om et opprinnelsesland ikke er medlem av Haagkonvensjonen. Det bør ikke være en absolutt forutsetning at et opprinnelsesland er medlem av Haagkonvensjonen. Dette er i tråd med departementets uttalelser i St.prp. nr. 77 (1995–96) ved gjennomføring av Haagkonvensjonen. Utvalget er enig i den praksis at Norge anvender Haagkonvensjonens prinsipper ved etablering av internasjonalt adopsjonssamarbeid med ikke-medlemsland. Det er avgjørende at Norge ikke viker når det gjelder de prinsipper konvensjonen bygger på. I motsatt fall vil konvensjonens legitimitet og kraft kunne svekkes internasjonalt.

I tillegg til barnekonvensjonen og Haagkonvensjonen foreligger det en rekommandasjon vedtatt 21. oktober 1994 som gjelder anvendelsen av Haagkonvensjonen i forhold til flyktningebarn og barn som på grunn av uro i sitt hjemland har måttet forlate dette. Kravene i konvensjoner og rekommandasjoner for å sikre forsvarlig adopsjon vil således kunne begrense adopsjonsmuligheter fra områder preget av krig og naturkatastrofer. Ved krig og naturkatastrofer kan barn komme bort fra foreldrene. Det foreligger da en risiko for menneskehandel og irregulære adopsjoner. Rekommandasjonen fastsetter bestemte prosedyrer for å søke å gjenforene barna med foreldre eller andre nære omsorgspersoner i hjemlandet. Rekommandasjonen sikrer at bare de barna som er reelt foreldreløse kan frigis for internasjonal adopsjon i tråd med de internasjonale konvensjonene. Rekommandasjonen er nærmere omtalt i kapittel 3.3.4.5.  

Haagkonvensjonen og barnekonvensjonen stiller krav som setter rammer for norsk utøvelse av internasjonalt adopsjonssamarbeid. Barnekonvensjonen er gjennomført i norsk rett gjennom lov av 21. mai 1999 nr. 30. Det fremgår ikke av adopsjonslovgivningen at Norge har gjennomført Haagkonvensjonen og er bundet av denne, motsatt i Danmark og Sverige. Utvalget mener ikke med dette at Norge som følge av dette ikke oppfyller konvensjonens krav til gjennomføring i norsk rett. Imidlertid ville lovregulering av våre internasjonale forpliktelser etter Haagkonvensjonen synliggjøre samt skape økt bevissthet rundt de internasjonale konvensjonene samt de krav disse stiller.

14.8.2 Rom for økt internasjonalt engasjement

Norsk politikk synes å være at økt norsk internasjonal aktivitet ikke vil lede til flere internasjonale adopsjoner. 71

Utvalget mener at det må sondres mellom myndighetenes aktivitet i forhold til etablerte samarbeidsland og aktivitet i forhold til etablering av nye land. Antallet nasjonale adopsjoner øker i mange av de etablerte samarbeidslandene blant annet som følge av subsidaritetsprinsippet som innebærer at det nasjonalt arbeides for å øke permanente plasseringer innenlands. Imidlertid er det klart at det er mange foreldreløse barn i andre land. Internasjonalt er det derfor fortsatt svært mange barn som har behov for permanente plasseringer i en familie, nasjonalt eller internasjonalt.

Det er mange ulike grunner til at opprinnelsesland ikke kan eller ønsker å delta i internasjonalt samarbeid om adopsjon. I noen land skyldes dette religiøse forhold. Som utgangspunkt anerkjennes ikke adopsjon i muslimske land. Mange land preges av krig og manglende stabilitet. Videre kan nevnes land som rammes av midlertidige unntakstilstander som følge av naturkatastrofer eller lignende. Adopsjonsutvalget ser således at det kan være mange grunner til det verken er mulig eller ønskelig at Norge engasjerer seg bilateralt i forhold til et bestemt opprinnelsesland. Imidlertid mener utvalget at det likevel gjenstår land hvor norske myndigheter kunne øke sitt internasjonale engasjement bilateralt. Subsidaritetsprinsippet i Haagkonvensjonen kan ikke legitimere norsk passivitet i forhold til land hvor mange barn er foreldreløse og myndighetene i dette landet ikke makter å ivareta barnas behov for vern og omsorg.

Utvalget er klar over at årsaker til at barn havner på institusjon i opprinnelseslandene kan være sammensatte. Utvalget siterer fra svenske forarbeider nedenfor, jf. Regeringens proposition 2003/94:13. Det understrekes i disse forarbeidene til at avvikling av institusjonalisering er forbundet med fattigdomsbekjempelse. Internasjonal adopsjon ses derfor i en større sammenheng. Det understrekes at det svenske utviklingssamarbeidet også fremover må prioritere å skape alternativer til institusjonsplassering i opprinnelseslandene. Det vises til at det er mange årsaker til at barn havner på institusjon og at antall institusjonsplasseringer synes å øke tross kunnskap om at barn kan ta skade av institusjonsplassering. Årsaker til at barn havner på institusjon er ulike i de ulike deler av verden. Felles er imidlertid at kun en liten del av barna på institusjon er foreldreløse. Fattigdom er hovedårsak til at barn i opprinnelseslandene havner på institusjon:

«Ungefär 90 procent av barnen har en eller två föräldrar i livet. I stället är fattigdom den vanligaste orsaken till ett barns institutionsvistelse. En studie från Leshoto visade att det främsta skälet till att föräldrarna placerade sina barn på institution var att de inte kunde försörja dem och inte heller såg några möjligheter att ge sina barn en bättre framtid än den som de själva hade. Institutionen däremot kunde erbjuda både försörjning och grundutbildning för barnen. Föräldrarnas intention var inte i första hand att överge sina barn utan att ge dem bättre livsvillkor än de själva kunde erbjuda. Andra skäl till att barn hamnar på institution är splittrade familjer, funktionshinder, sjukdom, missbruk och dödsfall i familjen.»

Det fremheves i forarbeidene at institusjonene trekker til seg barn og familier i nød:

«Genom att institutioner finns som en resurs och möjlighet i fattiga länder drar de till sig barn. För föräldrar är placeringen av sitt barn på en institution ofta en överlevnadsstrategi, en utväg i en desperat situation. På institutionen erbjuds barnet tillsyn, mat och utbildning. För familjen blir det en lättnad i försörjningsbördan med ökade möjligheter för de hemmavarande barnen att överleva. Institutioner ger också arbetstillfällen, även om dessa arbeten har låg status och lönerna är låga. Det kan därför finnas ett intresse hos personal, lokala politiker och andra makthavare att behålla institutionerna – ett intresse som kolliderar med barnets rättigheter. Organisationer och privatpersoner väljer också ibland att stödja barn genom satsningar på institutionsvård.»

Risiko for vanskjøtsel og misbruk av barn på institusjon er også nevnt:

«Risken för vanvård och utnyttjande är stor på institutioner. Övergrepp förekommer både från personal och från andra barn. Barn med funktionshinder löper särskilt stor risk att utsättas för övergrepp.»

Avvikling av institusjonalisering er ifølge de samme forarbeider nært forbundet med fattigdomsbekjempelse:

«För att en avveckling skall bli verklighet krävs en medveten nationell plan, förankrad på högsta politiska nivå, med tydliga och tidsbundna mål. Arbetet med att avveckla befintliga institutioner måste ha barnet som individ, dess familj och nätverk i fokus.»

Adopsjonsutvalget støtter det syn at fattigdomsbekjempelse i opprinnelsesland må være et overordnet politisk mål også for Norge. Norsk bistandspolitikk bør ha et mer spisset barnefokus etter utvalgets syn.

Norge bør videre styrke det internasjonale engasjementet for å øke antall tiltredelser til Haagkonvensjonen. Tiltredelse til konvensjonen innebærer at barns rettigheter og levekår for mange opprinnelseslands vedkommende vil måtte styrkes og bedres.

Ansvar for etablering av nye samarbeidsland er i dag i praksis overlatt organisasjonene. Adopsjonsutvalget finner at organisasjonene også fremover bør ha ansvar for dette, men at myndighetene i større grad og på ulike måter må bistå organisasjonene slik at organisasjonene også i praksis kan utøve denne funksjonen.

Utviklingen i Norge og forholdene her i landet har muliggjort at enslige og homofile kan være foreldre. Dette kan skape en forventning om at myndighetene skal arbeide internasjonalt for å imøtekomme bestemte søkergruppers ønsker og behov. Opprinnelseslandene stiller imidlertid krav til norske søkere som i praksis ikke åpner for eller bare gir en helt snever åpning for adopsjon til enslige og homofile. Opprinnelseslandenes krav vil i stor grad være forankret i kulturelle og religiøse holdninger som er ulike fra rådende norske holdninger. Myndighetenes internasjonale engasjement kan ikke ha fokus på å tilfredsstille bestemte søkergruppers behov. Barneønsket er legitimt, men utvalget viser til at norske myndigheters internasjonale engasjement må skje innen rammer av de internasjonale konvensjoner Norge er tilsluttet. Initiativet til å inngå adopsjonssamarbeid må skje også med respekt for opprinnelseslandenes kultur og holdninger.

Guide to Good Practice 2008 forutsetter at mottakerland kan bistå opprinnelseslandene i utbygging og forbedring av «child care and protection system». «Child care and protection system» er et internasjonalt begrep som benyttes om metoder for forebygging og bekjempelse av vold mot barn, utnyttelse og overgrep, inkludert menneskehandel, seksuell utnyttelse, barnearbeid og skadelige tradisjonelle skikker som kjønnslemlestelse og barneekteskap. Arbeidet retter seg særlig mot sårbare grupper barn, slik som foreldreløse barn, uregistrerte barn, barn i konflikt med loven og barn som lever i områder med naturkatastrofer, krig eller væpnet konflikt.

For å etablere et trygt oppvekstmiljø for barn, «child friendly environment», arbeides det med å få regjeringene til å ta ansvar for å oppfylle barns rett til beskyttelse, samt bygge kapasitet i barnefaglige miljøer og i offentlige institusjoner der barn kan få hjelp og støtte. I tillegg er det et mål at lovgivningen i stater der barn har svakt rettsvern, styrkes i tråd med barns rett til beskyttelse. Det arbeides også med å endre holdningen til skadelige tradisjonelle skikker og til at samfunnet, inkludert media og organisasjoner, åpent diskuterer barns behov for beskyttelse. Det er også en del av «child care and protection systems»-begrepet at barns livserfaring, kunnskap og deltakelse anerkjennes og at samfunnet må etablere egnede institusjoner for forebygging, rehabilitering og reintegrering. Det understrekes fra stater og organisasjoner som jobber for å implementere «child care and protection systems» at det også er et sterkt behov for systemer som monitorerer, rapporterer og holder oversikt over arbeidet for å tilfredsstille barns behov for et godt oppvekstmiljø.

Unicef er en av organisasjonene som understreker at beskyttelse av barn mot overgrep og utnytting må være en del av enhver stats utviklingspolitikk. Unicef har også inkludert etablering av et barnevennlig oppvekstmiljø i sine Millenniumsmål, MDG 8. 72

Adopsjonsutvalget mener at dette må være et satsningsområde for norsk bistandspolitikk. Utviklingsarbeid med et økt fokus på tiltak for å sikre barns rettigheter og gi dem bedre oppvekstvilkår i opprinnelseslandene, vil over tid også kunne styrke Norges anseelse som mottakerland i adopsjonssammenheng.

Bufdir bistår i dag opprinnelsesland som ønsker å bygge opp lovverk i forbindelse med tiltredelse til Haagkonvensjonen. Myndighetene kan etter utvalgets syn øke satsningen på slik bistand, gjennom Haagkonvensjonen eller bilateralt. Bistand av denne karakter må naturlig nok skje til de land som ønsker dette. 73

Adopsjonsutvalget har registrert at Norge er en bidragsyter når det gjelder å støtte opprinnelsesland ved tiltredelse til Haagkonvensjonen. Utvalget foreslår at det settes av ressurser til at Bufdir kan intensivere også dette arbeidet. Det er en forutsetning for internasjonal adopsjonsformidling at opprinnelseslandet har et velfungerende adopsjonsinstitutt samt at subsidaritetsprinsippet er ivaretatt, herunder forventes at opprinnelseslandet har et «child care and protection system».

Sentralmyndighetene har ansvar for å arbeide nasjonalt og internasjonalt mot adopsjoner som ikke er i tråd med konvensjonen. Dette omfatter rent private adopsjoner samt tilfeldige adopsjoner, omtalt om «independent adoptions» i Guide to Good Practice 2008. 74 Se kapittel 1.3 om utvalgets begrepsbruk. Norge bør gjennom Haagkonferansen arbeide aktivt mot slike adopsjoner. Guide to Good Practice 2008 viser til at slike adopsjoner er et problem internasjonalt. Hensynet til barnets beste og subsidaritetsprinsippet tilsier økt internasjonalt engasjement for å motvirke dette. Her bør Norge være med å sette dagsorden. Det er viktig at Norge bidrar aktivt med å sette dette på dagsorden og ikke bare følge den dagsorden som andre land eventuelt setter. Dette er et politisk ansvar som regjeringen må ta, blant annet fordi det vil kunne forutsette medvirkning fra flere departementer.

Guide to Good Practice 2008 viser til at opprinnelseslandene på ulike måter møter et press fra mottakerlandene. Guiden oppsummerer hvilke forhold opprinnelseslandene oppfatter som problematiske:

• mottakerland sender for mange søknader, det vil si for mange adoptivsøkere i forhold til antall frigitte barn i opprinnelseslandet

• krav om hurtig behandling

• press fra mottakerlandenes organisasjoner for å få tillatelse til adopsjonssamarbeid i opprinnelseslandet

• for mange autoriserte organisasjoner opererer i opprinnelseslandet

• mottakerlandenes offisielle myndigheter tar opp konkrete saker med opprinnelseslandene på vegne av individuelle søkere

• press mot å skaffe barn til et økende antall søkere

• søknader fra uegnede søkere

• det fremmes søknader om adopsjon til bestemte opprinnelsesland for kategorier av barn som ikke er tilgjengelig for adopsjon i dette landet. 75

Det anbefales i guiden at slike problemer løses gjennom internasjonalt samarbeid mellom rette myndigheter i medlemslandene. Guiden anbefaler at sentralmyndighetene i mottakerland og opprinnelsesland samarbeider om å sikre at antall autoriserte organisasjoner er relatert til antall barn og kategorier av barn frigitt for internasjonal adopsjon. Opprinnelsesland burde først identifisere hvor stort antall autoriserte organisasjoner det er behov for før det gis tillatelse til disse i opprinnelseslandet.

Mottakerland kan bistå med å begrense presset på opprinnelsesland gjennom å informere adoptivsøkere om situasjonen, jf. guidens formulering:

«Receiving States could assist in limiting unreasonable pressures on States of origin by informing prospective adopters about the realities of contemporary intercountry adoption and the difficulties that may arise. A certain number of unrealistic applications could thus be avoided.»

Adopsjonsutvalget finner at norske myndigheter og organisasjonene må være sensitive og lydhøre overfor opprinnelseslandenes behov. Utvalget mener at hensynet til opprinnelseslandene synes å være ivaretatt av norske myndigheter og viser til at verken norske myndigheter eller norske organisasjoner synes ha noen offensiv eller pågående politikk eller praksis i forhold til opprinnelsesland.

Sensitivitet og lydhørhet utelukker imidlertid ikke at myndighetene er mer aktive enn i dag i forhold til å bistå ved utvikling av nye mulige samarbeidsland. Som nevnt tidligere kan myndighetene bistå med slike tiltak i opprinnelseslandene som indirekte også vil legge til rette for internasjonal adopsjon. Det ideelle ville være at det ikke var behov for internasjonal adopsjon og at opprinnelseslandene maktet å sikre sine foreldreløse barn oppvekst i en permanent familiesituasjon i hjemlandet. Dette er neppe mulig verken på kort eller mellomlang sikt. Det bør være et legitimt politisk mål å legge til rette for at flere barn, som med sikkerhet er reelt foreldreløse og uten andre nære omsorgspersoner, kan sikres oppvekst i en familie som følge av internasjonal adopsjon.

Utvalget viser til at Sverige synes å ha økt sitt internasjonale engasjement i adopsjonssaker. Regeringens proposition 2003/94:131 redegjør for det internasjonale adopsjonssamarbeidet hvor det understrekes at lovgivning og praksis for adopsjonsformidling og tilsyn også må ses i sammenheng med økt internasjonal engasjement:

«Samarbetet bör dels syfta till att säkra en etisk och transparent adoptionsverksamhet, som utgår från barnets bästa och dels till att utforma ett utvecklingssamarbete som på lång sikt förbättrar sociala och ekonomiska förhållanden i ursprungsländerna. Det yttersta målet bör vara att internationell adoption blir obehövlig.» 76

De svenske forarbeidene understreker betydningen av en felles etisk forståelse knyttet til adopsjonsformidling og at dette må skje gjennom internasjonalt samarbeid. 77 De svenske forarbeidene understreker at det er staten som må ta et tydelig ansvar for en etisk og transparent adopsjonsformidling og ikke bare overlate dette til organisasjonene:

«Det är viktigt att staten tar ett tydligt ansvar för en etisk och transparent adoptionsverksamhet och inte lägger över detta på de auktoriserade sammanslutningarna. Den nya adoptionsmyndighetens förstärkta kompetens kommer att innebära större möjligheter för myndigheten att inta en aktiv roll i internationella sammanhang (se avsnitt 5). Syftet med det internationella samarbetet bör bland annat vara att utveckla gemensamma riktlinjer för hur den ekonomiska relationen mellan mottagarländer och ursprungsländer skall hanteras, både när det gäller sammanslutningarnas biståndsverksamhet vid sidan av adoptionsverksamheten och olika ersättningar inom ramen för adoptionsavgiften.»

Adopsjonsutvalget støtter fullt ut de syn som fremkommer ovenfor og mener at disse syn må være styrende også for Norges engasjement på området for adopsjonsformidling og internasjonalt samarbeid.

14.8.3 Bilaterale avtaler

Adopsjonsutvalget ser ingen grunn til at Norge bør arbeide for å inngå bilaterale avtaler med opprinnelsesland som allerede er medlemmer av Haagkonvensjonen. Inngåelse av slike avtaler synes å være en ikke-eksisterende praksis medlemsland imellom. Norge bør følge samme linje som andre mottakerland som er medlemmer av Haagkonvensjonen.

Utvalget støtter den praksis at Haagkonvensjonens krav legges til grunn ved spørsmål om inngåelse av bilateral avtale også i forhold til opprinnelsesland som ikke er medlemmer av konvensjonen. Konvensjonen bygger på prinsippet om barnets beste og subsidaritetsprinsippet og stiller krav som blant annet skal sikre at barn ikke utsettes for menneskehandel. De prinsipper og hensyn konvensjonen bygger på kan alene begrunne hvorfor konvensjonen bør legges til grunn. I tillegg vil denne praksis kunne bidra til at flere opprinnelsesland ratifiserer Haagkonvensjonen.

Bilaterale avtaler mellom Norge og ikke-medlemsland bør som utgangspunkt bare inngås der opprinnelseslandet setter dette som vilkår for å gi tillatelse til at norsk adopsjonsorganisasjon kan formidle barn derfra. Norge kan naturlig nok ikke være en pådriver i forhold til å inngå avtaler med land som ikke ønsker slike avtaler. Statenes suverenitet må også her respekteres.

Myndighetene bør prioritere arbeidet med bilaterale avtaler der dette settes på dagsorden av opprinnelseslandet eller en adopsjonsorganisasjon. Adopsjonsutvalget finner at Norge bør kunne følge samme praksis som sammenlignbare mottakerland som Danmark og Sverige. Utvalget ser ingen grunn til at Norge skal være vesentlig mer tilbakeholden ved inngåelse av bilaterale avtaler enn disse land.

Det er blitt hevdet i den offentlige debatten at myndighetene kunne øke antall internasjonale adopsjoner ved inngåelse av flere bilaterale avtaler. Myndighetene fremstilles i enkelte sammenhenger som unødig passive når det gjelder politikk og praksis for inngåelse av bilaterale avtaler. Adopsjonsutvalget er uenig i at norske myndigheter har vært for passive. Spørsmålet om inngåelse av bilaterale avtaler forutsetter blant annet avklaringer av interne rettsforhold i opprinnelseslandet samt vurderinger av om disse rettsforhold er i samsvar med konvensjonskrav. En lang rekke forhold må derfor undersøkes og avklares før en bilateral avtale kan inngås. Det er en praktisk vanskelig og tidkrevende prosess. Det er videre nødvendig for norske myndigheter å avklare om andre mottakerland har inngått bilaterale avtaler med opprinnelseslandet samt hvilke eventuelle hindringer andre land har sett i forhold til avtaleinngåelse.

Barneperspektivet og subsidaritetsprinsippet er sentrale hensyn som må ivaretas i helhetsvurderingen av om en bilateral avtale skal inngås. Ved internasjonal adopsjon foreligger det en risiko for menneskehandel og konvensjonskrav skal bidra til at slik risiko reduseres eller aller helst elimineres. Adopsjonsutvalget mener for øvrig at myndighetenes arbeid mot menneskehandel må styrkes og inngå som et ledd i økt internasjonalt engasjement på adopsjonsområdet.

Adopsjonsutvalget forutsetter imidlertid at myndighetene fremover setter av tilstrekkelig med ressurser til arbeid med bilaterale avtaler der slike avtaler settes på dagsorden. Det må ikke være slik at manglende ressurser hos myndighetene bidrar til å forlenge behandlingstiden i slike saker.

14.8.4 Barne-, ungdoms- og familie­direktoratets ansvar

Bufdir er sentralmyndighet etter Haagkonvensjonen. Sentralmyndighetens ansvar på området for internasjonalt samarbeid er ikke definert i regelverket med henvisning til Haagkonvensjonen. Det følger imidlertid av adopsjonsloven § 16d og departementets retningslinjer Q-1045 at Bufdir har myndighet til å gi formidlingstillatelse til adopsjonsorganisasjon.

Utvalget finner at bestemmelser av bindende karakter samt bestemmelser om gjennomføring av konvensjonskrav bør hjemles i lov eller forskrift. Hensynet til en transparent gjennomføring av konvensjonen tilsier dette. Det bør fremgå av lov eller forskrift hvilket organ som utpeker sentralmyndigheten, eventuelt at regelverket utpeker sentralmyndigheten direkte.

Etter konvensjonen har sentralmyndigheten et nærmere bestemt ansvar som innen gitte rammer kan delegeres. Sentralmyndighetens ansvar bør således fastsettes i lov eller forskrift. Hjemling av ansvaret i regelverk vil bidra til klarere grenser mellom myndighetenes og organisasjonenes ansvar og funksjoner. Det bør også klargjøres hvilket ansvar sentralmyndigheten skal ha for internasjonalt samarbeid med land som ikke er medlem i Haagkonvensjonen. Utvalget antar at kun bestemmelser av overordnet karakter nedfelles i lov eller forskrift, mens en nærmere beskrivelse av sentralmyndighetens oppgaver gis i form av en skriftlig instruks fra departementet.

Utvalget viser til dansk og svensk rett på området, jf. kapittel 14.7.

Adopsjonsutvalget viser til at det ikke kan dokumenteres at Bufdir har vært proaktive i forhold til å sette private adopsjoner og tilfeldige adopsjoner på dagsorden i internasjonale fora. Utvalget har fått tilbakemeldinger fra organisasjonene i referansegruppen om at enkelte mottakerland synes å legge til rette for, snarere enn å motvirke, slike adopsjoner. Norske adopsjonsorganisasjoner arbeider i et samspill med opprinnelsesland og andre mottakerland. Andre mottakerlands politikk og praksis, eller manglende sådan, vil kunne vanskeliggjøre norske adopsjonsorganisasjoners arbeidsvilkår i samarbeidslandene. Norge bør ha en tydelig og offensiv politikk i Haagkonferansen og andre fora med det formål å rette søkelys på uetisk praksis i strid med konvensjonens prinsipper. Norske representanter i Haagkonferansen bør ha et klart mandat og et tydelig oppdrag når det gjelder å sette dagsorden for å sikre at konvensjonens krav etterleves.

14.8.5 Samarbeidsland

Adopsjonsorganisasjonene har søkt Bufdir om tillatelse til å starte adopsjonsformidling fra flere land. En del søknader om formidlingstillatelse er blitt avsluttet uten at nye samarbeidsland er blitt etablert. Dette skyldes blant annet at:

• organisasjonen har fått endelig avslag, enten i Bufdir eller departementet

• organisasjonen har ikke fått nødvendig tillatelse fra opprinnelseslandet

• organisasjonen har avsluttet utviklingsarbeid med et land på grunn av utsikter til kun et lite antall formidlinger fra det aktuelle landet.

Flere søknader om adopsjonsformidling har vært til behandling hos adopsjonsmyndighetene uholdbart lenge. Adopsjonsutvalget mener at Bufdir og departementet må prioritere behandling av søknader om formidlingstillatelser for nye land.

Det er nå et lite antall søknader om tillatelse til å starte adopsjonsformidling i nye land til behandling hos adopsjonsmyndighetene. Det er intet som tyder på at antall formidlinger vil øke i tiden fremover, tvert imot. Det er varslet om en nedtrapping innen få år av adopsjoner fra Sør-Korea. Videre er det inntaksstopp eller begrenset kapasitet på flere land. Det hører også med i dette bildet at antall formidlinger fra Kina er på vei ned samt at ventetiden er lang og økende. Situasjonen preges derfor av at kapasiteten reduseres i flere land, samtidig som reduksjonen ikke kompenseres ved at det er etablert eller vil bli etablert nye samarbeidsland i nærmeste fremtid. Det er heller ikke noe som tyder på at antall formidlinger fra etablerte samarbeidsland vil øke nevneverdig fremover.

Antall internasjonale adopsjoner formidlet gjennom organisasjonene har falt betydelig mer i Norge enn i Danmark og Sverige. Mens antallet er redusert med 59 % i Norge fra 2002 til 2008, er antallet i samme periode redusert med 36 % i Danmark og 44 % i Sverige. Det skal bemerkes at årene rundt 2000 var toppår når det gjelder antall internasjonale adopsjoner gjennom organisasjon. Dette gjaldt imidlertid for alle tre land. Se mer om utviklingen i kapittel 2.4.

Norske adopsjonsorganisasjoner er autorisert for samarbeid i 17 opprinnelsesland, mens Bufdir har gitt formidlingstillatelse til adopsjonsformidling i til sammen 18 land. Danske organisasjoner er autorisert av Familiestyrelsen for samarbeid med 26 land og svenske er autorisert av MIA for samarbeid med 36 opprinnelsesland. Dette kan bety at norsk regelverk og praksis for formidlingstillatelse er strengere enn tilsvarende i Danmark og Sverige. Andre årsaker kan være ulik utrednings- og godkjenningsprosess. Norske adopsjonsorganisasjoner synes i realiteten å ha mindre mulighet for å arbeide med utvikling av nye land, jf. se også kapittel 12.8.

Det er ingen garanti for at flere samarbeidsland vil lede til noen særlig økning i antall formidlede adopsjoner. Likevel er forskjellen i antall samarbeidsland så betydelig at det iallfall ikke kan utelukkes at flere samarbeidsland vil kunne lede til flere adopsjoner. Det er sentralt at organisasjonene gis rom til å arbeide med utvikling av nye samarbeidsland. Dette er noe av bakgrunnen for Adopsjonsutvalgets forslag til ny saksgang der organisasjonenes ansvar defineres samt rammevilkårene bedres.

Guide to Good Practice 2008 understreker at konvensjonen ikke pålegger medlemslandene å inngå samarbeidsavtaler om adopsjon. Det er således opp til det enkelte opprinnelsesland å bestemme hvilke mottakerland det er ønskelig å inngå avtale med, jf. merknader ovenfor.

Myndighetenes praksis for godkjenning av samarbeidsavtaler må være i samsvar med Haagkonvensjonens krav. Norge bør internasjonalt engasjere seg for at alle mottakerland oppfyller Haagkonvensjonens krav.

Det er en fare for at en for streng særnorsk praksis, knyttet til formidlingstillatelser, kan innebære en uønsket utvikling i retning av:

• økt pågang for å adoptere utenom organisasjon, noe adopsjonsloven i dag åpner for

• flere private adopsjoner og tilfeldige adopsjoner («independent adoptions»)

• flere som gjennomfører adopsjon i utlandet og deretter søker om anerkjennelse av adopsjonen i Norge

• økt bruk av surrogatmor i utlandet.

Få samarbeidsland og færre tildelinger kan som sagt lede til at aktivitet i denne gråsonen for adopsjonsformidling øker. Muligheter for kontroll i gråsonen er langt mindre enn ved internasjonal adopsjon. Risiko for menneskehandel øker i takt med økt aktivitet i denne sonen.

Adopsjonsorganisasjonene ønsker bedre muligheter for prøvesaker eller kortvarige tillatelser for å gjøre reelle forsøk på internasjonal adopsjonsformidling fra et gitt land. Etter det utvalget kjenner til synes danske adopsjonsorganisasjoner å ha mulighet for å initiere et samarbeid med opprinnelsesland uten at alle vilkår for samarbeidet er fastsatt fra start. Samarbeidet tillates først innenfor noen videre rammer idet alle forutsetninger for samarbeidet ikke er kjent før samarbeidet er kommet i gang, eksempelvis krav om bistand. Endelige og mer detaljerte vilkår for samarbeidet formuleres således på det tidspunkt samarbeidet er noe mer etablert. Adopsjonsutvalget støtter denne trinnvise modellen for etablering av mer permanente tillatelser til adopsjonsformidling fra nye opprinnelsesland.

Etter norsk regelverk synes det ikke å være åpning eller praksis for å godkjenne adopsjonsformidling fra et avgrenset område i et land eller for en bestemt adopsjonskontakt. Det vises til svensk lovendring som trådte i kraft 1. juli 2009. 78 Regeringens proposition 2008/09:109 Vissa Internationella adoptionsfrågor redegjør slik om adgangen for MIA til å vurdere om tillatelse skal gis for en viss del av et land eller for en bestemt adopsjonskontakt i utlandet:

«Frågan skulle emellertid kunna aktualiseras för länder med olika delstater, provinser, regioner eller dylikt. Om adoptionsverksamheten inte fungerar i en del av ett land finns det dock en risk att den inte heller kommer att fungera i andra delar av detta land. Situationen i utlandet kan förändras snabbt både i ett land som helhet eller i vissa delar av landet. AFO och AKF pekar på detta som skäl till att inte ändra i 6 a § LIA på det sätt som föreslås i departementspromemorian.

Mot bakgrund av att det ibland kan vara så att verksamheten fungerar bra i vissa delar av ett land, men inte i landet som helhet, och de konsekvenser som en nekad auktorisation eller återkallelse av en redan beslutad auktorisation kan få för en sammanslutning, gör regeringen sammantaget den bedömningen att det bör finnas en möjlighet för MIA att ge auktorisation för en viss del av ett land eller för en viss kontakt i ett land. Regeringen anser därvid att det är en viktig uppgift för MIA – som MIA har kompetens att ta ställning till – att bedöma i vad mån det är möjligt att ge auktorisation för en viss del av ett land eller en viss kontakt. (…)MIA har också framfört att auktorisation även borde kunna ges för en viss adoptionskontakt i ett visst land. Med adoptionskontakt avses i detta sammanhang adoptionssammanslutningens samarbetspartner i utlandet, t.ex. en myndighet, organisation eller institution. I beslutet om auktorisation i dessa fall bör MIA ange för vilken del av ett land eller med vilken adoptionskontakt den svenska sammanslutningen får verka.»

Adopsjonsutvalget mener at det bør vurderes om også norsk regelverk bør åpne for tillatelse til at det kan inngås avtaler som gjelder et avgrenset område i et land eller for en bestemt adopsjonskontakt i områder med regionalt selvstyre.

Organisasjonene har ansvar for å utvikle nye land samt pleie kontakter i etablerte samarbeidsland, men det er myndighetenes klare ansvar å gi organisasjonene de rammevilkår som er nødvendig for at organisasjonene også i praksis skal kunne ivareta sitt ansvar. Driftsstøtten til organisasjonene er et tema i denne forbindelse, jf. kapittel 12.5.2 og 12.8.5. Videre har myndighetene ansvar for en god prosess ved søknad om formidlingstillatelser, der både hensynet til kvalitet og effektivitet i saksbehandlingen inngår. Behandlingen av slike saker bør skje i nær kontakt med organisasjonene der samarbeid og dialog bør være sentrale stikkord. Utvalget har et inntrykk av at kontrollfunksjonen har stort fokus i dag, noe som kan lede til at det holdes unødig avstand til organisasjonene.

Norske myndigheter, herunder utenriksstasjonene, bør i større grad kunne bistå adopsjonsorganisasjonene i forbindelse med innhenting av opplysninger om adopsjonsinstitutt og regelverk i opprinnelsesland hvor norske myndigheter er representert. Bufdir vil videre kunne bistå med å formidle kontakter i utlandet samt gjøre en forhåndsvurdering av om opprinnelseslandets adopsjonsinstitutt og regelverk er i tråd med Haagkonvensjonen. Dette bør kunne skje før organisasjonen fremmer endelig søknad overfor Bufdir. Utvikling av nye land er en lang og løpende prosess der myndighetene bør kunne bistå underveis i prosessen uten at dette kommer i konflikt med myndighetenes tilsynsansvar.

14.8.6 Myndighetene må ta ansvar for ­utadrettet informasjon

Det er i dag knapt nok synlig for allmennheten hva det internasjonale adopsjonssamarbeidet består i, herunder hva norske myndigheter bidrar med i denne forbindelse. Dersom myndighetene hadde tatt et større ansvar for informasjon og veiledning utad om myndighetenes internasjonale engasjement, samt hvilke krav Haagkonvensjonen stiller i denne forbindelse, ville dette kunnet bidra til å skape større forståelse for politikk og praksis på området. Det er sentralt i denne forbindelse at det avklares hvilket organ som har ansvaret for utøvelse av internasjonalt samarbeid, samtidig må det avklares hvilket organ som skal ha ansvar for kommunikasjon om internasjonalt samarbeid og utvikling utad.

Myndighetene må ta ansvar for informasjon og veiledning slik at søkerne og allmennheten får realistiske forventninger til både adopsjonsprosessen, ventetid for tildeling fra opprinnelseslandene samt hvilke barn som er tilgjengelig for internasjonal adopsjon. Mottakerland kan bistå med å begrense presset på opprinnelsesland gjennom å informere adoptivsøkere om den aktuelle situasjonen på adopsjonsområdet. Her viser utvalget til at myndighetene i Danmark og Sverige har nedfelt i lov og forskrift at det er myndighetenes ansvar å samle inn og formidle informasjon om adopsjon. Adopsjonsutvalget mener at det er sentralt at ansvaret på dette området defineres også i norsk lov eller forskrift.

En del norske adoptivsøkere er fokusert på hvilket nummer de har i køen for adopsjon i opprinnelseslandet. Myndighetene må blant annet skape forståelse i allmennheten for at opprinnelseslandene i arbeidet med tildelinger søker å finne frem til søkere som kan dekke behovene til det aktuelle barnet som har behov for foreldre. Barneperspektivet kan naturlig nok ikke ivaretas dersom køprinsippet anvendes. Videre er det slik i en del land at foreldrenes ønsker om plassering vektlegges. Dette er i tråd med det norsk regelverk vektlegger ved bortadopsjon av norsk spedbarn ved fødsel. 79

14.8.7 Norge – et attraktivt mottakerland?

Adopsjonsutvalget mener at det er grunn til å reise spørsmålet: Fremstår egentlig Norge som attraktivt samarbeidsland for adopsjon?

Guide to Good Practice 2008 understreker at konvensjonen ikke pålegger medlemslandene å inngå samarbeidsavtaler om adopsjon. Det er således opp til det enkelte opprinnelsesland å bestemme hvilke mottakerland det er ønskelig å inngå avtale med. Guiden viser blant annet til at opprinnelsesland etter en vurdering av barnets beste kan ønske å prioritere enkelte mottakerland. Begrenset kapasitet og sparsomme ressurser nevnes videre som legitime grunner til å begrense antall samarbeidsland eller autoriserte organisasjoner:

«Moreover, limited capacity and scarce resources in the country of origin may also be a good reason for limiting the number of countries, or accredited bodies, with which a country of origin can realistically enter into effective, well-managed and properlysupervised co-operative arrangements. Indeed, attempting to deal with too many receiving countries, or too many accredited bodies, may constitute bad practice if its effect is to dilute to an unsatisfactory level the control which a country of origin must necessarily exercise over the intercountry adoption process.» 80

Opprinnelsesland står fritt til å erklære at de ikke lenger har behov for internasjonal adopsjon eller at de ønsker å stoppe adopsjoner i en periode dersom for eksempel korrupsjon og handel med barn er blitt et problem.

Norsk adopsjonspolitikk, innholdet i utrednings- og godkjenningsprosessen med mer påvirker hvordan Norge vurderes som mottakerland for internasjonal adopsjon. Norge bør derfor fremstå som et attraktivt samarbeidsland i «konkurransen» med andre mottakerland. Dette betyr at myndighetene ved utforming av innholdet i blant annet utrednings- og godkjenningsprosessen samt før- og etteradopsjonstilbudet bør ta i betraktning sentrale krav og forventninger fra opprinnelseslandene.

Norge har i flere sammenhenger lagt seg på en minimumsgjennomføring av konvensjonen. Blant annet i forhold til oppfølgingsrapporter har myndighetene lagt til grunn at Haagkonvensjonen ikke krever at myndighetene bistår. Adopsjonsutvalget mener at Norge, med de ressurser vi her rår over, bør ta sikte på å oppfylle konvensjonskravene utover minstekrav og legge mer vekt på hvilke krav og ønsker opprinnelseslandene har i adopsjonssammenheng. Som nevnt ovenfor velger opprinnelseslandene fritt hvilke mottakerland de ønsker å samarbeide med.

Etter Adopsjonsutvalgets syn er det grunn til å advare mot den holdning at Norge, på grunn av sin velstand, alene av den grunn er et attraktivt samarbeidsland for internasjonal adopsjon. Opprinnelseslandene synes også mindre opptatt av det generelle velferdstilbudet, men vektlegger sterkere støtte og tiltak som er rettet særskilt inn mot den adopterte og deres familier.