Del 1
Mandat, verdier og utfordringer

1 Mandat, sammensetning og arbeidsmåte

I dette kapitlet blir først mandatet for utvalgets arbeid og utvalgets sammensetning presentert. Deretter gis det en oversikt over hvordan utvalget har arbeidet for å oppfylle sitt mandat, og hvilke personer og institusjoner utvalget har samarbeidet med underveis.

1.1 Bakgrunn

Ved kongelig resolusjon oppnevnte regjeringen 19. juni 2009 et offentlig utvalg for å vurdere pedagogisk tilbud til alle førskolebarn.

Bakgrunnen for utvalget er St.meld. nr. 41 (2008–2009) Kvalitet i barnehagen, som ble lagt fram våren 2009. Regjeringen er opptatt av å sikre alle barn like gode muligheter og et godt utgangspunkt for å klare seg i skolen og samfunnet ellers. Forskning viser at et godt pedagogisk tilbud i førskolealder er viktig for utviklingen av grunnleggende ferdigheter og for å lykkes videre i skolen og samfunnet.

Fordelingsutvalget la i 2009 fram grundig dokumentasjon på forskning som viser at førskoletiltak er viktige og kostnadseffektive.1 Tiltak rettet mot barn i førskolealder er svært viktige, fordi barnehagedeltakelse ser ut til å ha en sterk positiv innvirkning på barns utdanning og yrkesaktivitet som voksne. Fordelingsutvalget er særlig opptatt av å sikre at de mange barna fra lavinntektsfamilier som i dag ikke går i barnehage, får reell tilgang til et kvalitativt godt barnehagetilbud. Fordelingsutvalget foreslo blant annet gratis kjernetid i barnehage og obligatorisk førskole på sikt.

1.2 Utvalgets sammensetning

Utvalget har hatt 12 medlemmer:

• Leder: Loveleen Rihel Brenna, bachelor i sosialpedagogikk, konsulent, leder av Foreldreutvalget for grunnopplæringen

• Ingrid Hernes, utdanningsdirektør, Fylkesmannen i Troms

• Thomas Moser, professor, forskningsleder ved Barnehagesenteret, Høgskolen i Vestfold

• Stig Broström, førskolelærer (pædagog), ph.d., lektor ved Danmarks Pædagogiske Universitetsskole, Aarhus Universitet

• Eli Rygg, barnepleier, næromsorgsarbeider i barnevernet, forfatter og frilanser

• Magne Mogstad, ph.d., forsker ved Statistisk sentralbyrå og Universitet i Oslo

• Bente Fagerli, kommunaldirektør i byrådsavdeling for kultur og utdanning, Oslo kommune

• Magne Raundalen, psykolog, Senter for Krisepsykologi, Bergen

• Bjørg Tørresdal, allmennlærer, tidligere stortingsrepresentant KrF, nå fagansvarlig for grunnskolen i Levanger kommune

• Mimi Bjerkestrand, førskolelærer, tidligere seksjonsleder for barnehager i Utdanningsforbundet, nå leder for Utdanningsforbundet

• Øivind Hornslien, førskolelærer, styrer i Betha Thorsen Kanvas-barnhage, Oslo

• Terje Ogden, professor, forskningsdirektør ved Atferdssenteret, Universitet i Oslo

Utvalget har hatt et fast sekretariat som har bestått av

• Hege Sevatdal, sekretariatsleder

• Mette Lund, seniorrådgiver

• Aase Gimnes, seniorrådgiver

• Lene Karlstad, rådgiver

• Katrine Giæver, rådgiver

• Elisabeth Løvaas, førstesekretær

1.3 Mandat

Utvalget har fått følgende mandat av regjeringen:

Da utvalget ikke kom i gang med sitt arbeid før i august 2009, ba utvalget Kunnskapsdepartementet om å få utsatt fristen for levering av utredningen. Fristen ble utsatt til 1. oktober 2010.

1.4 Utvalgets arbeid

Utvalget har i løpet av perioden hatt 11 utvalgsmøter, hvorav fire ble avholdt i 2009 og seks i 2010. Ett utvalgsmøte ble avholdt i Tromsø, ett i Stockholm, ett på Gardermoen, ett i Son og sju i Oslo. Innstillingen ble avgitt 1. oktober 2010.

Utvalget har i perioden besøkt flere barnehager og kommuner i Norge for å få informasjon om hvordan ansatte i barnehagesektoren jobber systematisk for å gi barna et godt pedagogisk tilbud. Det har i hovedsak vært utvalgslederen og sekretariatet som har gjennomført disse besøkene. Utvalget har vært spesielt oppmerksom på de eldste barna ved disse besøkene.

Ved valg av barnehager og kommuner har utvalget blant annet lagt vekt på bredde i tilbudet, størrelse på kommune og barnehage, geografisk spredning, pedagogisk profil og eierform. Utvalget har satt stor pris på den gjestfrihet og interesse sektoren har hatt for utvalgets arbeid. Utvalget har besøkt følgende barnehager og kommuner/bydeler:

• Alna bydel i Oslo, Tveten gård og Lohøgda barnehage (hele utvalget)

• Grorud bydel i Oslo og Ammerudlia barnehage (hele utvalget)

• Trollskogen barnehage i Ski kommune

• Notodden kommune og Kattekleiv barnehage

• Torshovtoppen barnehage i Oslo kommune

• Granåsen barnehage i Skien kommune

• Førde kommune og barnehagene Vieåsen og Tusenfryd

• Kristiansand kommune og Veslefrikk barnehage

• Vennesla kommune og Klokkarstua barnehage

• Mortenåsen barnehage i Tønsberg kommune

• Mølleplassen spesialbarnehage i Oslo kommune

• Betha Thorsen Kanvas-barnehage i Oslo kommune

• Svartlamoen kunstbarnehage og Majorstuen barnehage i Trondheim kommune

• Læringsverkstedet Skogmo barnehage i Jessheim kommune

• Guovssahas mánáidgárdi (samisk barnehage) i Tromsø kommune (hele utvalget)

I mandatet er utvalget bedt om å gjøre greie for det pedagogiske tilbudet til førskolebarn i land det er naturlig at Norge sammenlikner seg med. Deler av utvalget og sekretariatet har i denne forbindelse besøkt Finland, England og Frankrike, i tillegg til at hele utvalget har vært i Sverige. På disse turene har utvalget hatt møter med utdanningsmyndigheter og fagmiljøer og vært på barnehagebesøk.

For å belyse temaer av betydning for utvalgets arbeid har utvalget i tillegg hatt kontakt og møter med eksterne fagmiljøer, fagpersoner og organisasjoner, deltatt på fagkonferanser med mer.

Utvalget har hatt egne møter med

• ansatte ved førskolelærerutdanningen ved Høgskolen i Vestfold

• ansatte ved førskolelærerutdanningen ved Høgskolen i Oslo

• ansatte ved Dronning Mauds Minne Høgskole for førskolelærerutdanning

• ansatte ved førskolelærerutdanningen i Østfold

• KS

• Funksjonshemmedes fellesorganisasjon

• Statens råd for likestilling av funksjonshemmede

• Senter for atferdsforskning, Universitetet i Stavanger

• leder av Østbergutvalget, Sissel Østberg

I tillegg har følgende vært invitert på utvalgsmøter:

• statsråd Kristin Halvorsen, Kunnskapsdepartementet

• statssekretær Lisbet Rugtvedt, Kunnskapsdepartementet

• ekspedisjonssjef Dag Thomas Gisholt, Barnehageavdelingen i Kunnskapsdepartementet

• avdelingsdirektør Hanne Yssen, Barnehageavdelingen i Kunnskapsdepartementet

• seniorrådgiver Kari Jacobsen, Barnehageavdelingen i Kunnskapsdepartementet

• professor Peder Haug, Høgskolen i Volda

• førsteamanuensis Solveig Østrem og høgskolelektor Turid Torsby Jansen, Høgskolen i Vestfold

• professor Peter Moss, University of London

• professor Berit Bae, Høgskolen i Oslo

• professor Ann-Mari Knivsberg og førsteamanuensis Elin Reikerås, Universitetet i Stavanger, virksomhetsleder Bente Sjøthun, Auglend barnehage og daglig leder Siri Kverneland, Regnbuen barnehage i Stavanger kommune

• forsker Lars Gulbrandsen, NOVA

• professor Gunilla Dahlberg, Stockholms universitet

• styrer Trine Danielsen Kielland og rektor Bente Gebhardt, Kvaløysletta bydel i Tromsø

• Foreldreutvalget for grunnopplæringen (FUG) ved Christopher Beckham og Tone Simonnes

Utvalget ønsket å innhente noe ny kunnskap i forbindelse med sin utredning, og utlyste to undersøkelser. Den ene undersøkelsen omhandlet skoleforberedende aktiviteter i barnehagen. Denne undersøkelsen ble gjennomført av Rambøll og resulterte i rapporten Kartlegging av det pedagogiske innholdet i skoleforberedende aktiviteter i barnehager.2 Den andre undersøkelsen kartla årsaker til at noen familier ikke bruker barnehage for sine 3–5 år gamle barn. Denne undersøkelsen ble gjennomført av NOVA v/Marie Louise Seeberg, og resulterte i rapporten Siste skanse. En undersøkelse om 3-5-åringer som ikke går i barnehage.3

Utvalget sendte ut et brev til ulike aktører i september 2009 og inviterte dem til å komme med innspill til utvalgets arbeid. Utvalget har fått innspill fra ulike aktører:

• ADHD Norge

• Adopsjonsforum

• Astma og allergiforbundet

• Cerebral Parese-foreningen

• Dronning Mauds Minne, Høgskole for førskolelærerutdanning

• Fellesorganisasjonen (FO)

• Førde kommune v/kommunalsjef Helge Sæterdal

• Høgskolen i Østfold

• Hørselshemmedes landsforbund

• Klokkerstua barnehage

• Mental Helse

• Norges Blindeforbund og Assistanse interesseforeningen for barn og ungdom med synshemming

• Norges Døveforbund

• Norsk Cøliakiforening (NCF)

• Norsk Interesseforening for Kortvokste (NiK)

• OMEP (World Organization for Early Childhood Education)

• Sametinget

• Stabekk barnehage, Bærum kommune

• Statens råd for likestilling av funksjonshemmede

• Steinerbarnehageforbundet i Norge

• Utdanningsforbundet Lørenskog

• Åpen barnehage Treffpunktet i Fredrikstad

Utvalget gjennomførte også en foreldrehøring hvor det ba foreldre gi generelle innspill eller synspunkter på hva som kan være et godt pedagogisk tilbud til alle førskolebarn. Høringen ble sendt ut til 50 representative kommuner, og utvalget mottok svar fra om lag 40 barnehager fra om lag 20 kommuner.

Utvalget har hatt en side på www.regjeringen.no/brennautvalget, der informasjon om mandatet, utvalgets sammensetning, kontaktinformasjon til sekretariatet, møter i Brenna-utvalget og rapporter har vært lagt ut.

2 Formål, verdier og utfordringer

Formålet med Brenna-utvalgets arbeid er å sikre at alle førskolebarn, uavhengig av funksjonsnivå og sosial bakgrunn, får mulighet til å delta i et systematisk pedagogisk tilbud. Dette skal sikre at alle barn har erfaringer fra samvær med andre barn i et sosialt nettverk, kjennskap til begreper og grunnleggende ferdigheter i språk og i andre emner før skolestart. Dette skal gi alle førskolebarn et godt utgangspunkt for å klare seg i skolen og i samfunnet ellers.

Utvalget vil i dette kapitlet komme nærmere inn på hvordan vi forstår sentrale begreper i formålet for utvalgets arbeid. Det gjelder primært begrepene alle førskolebarn, systematisk pedagogisk tilbud og et godt utgangspunkt for å klare seg i skolen og i samfunnet ellers. Innledningsvis er det viktig for utvalget å fastsette noen felles verdier og prinsipper når det gjelder synet på barn og barndom i dag. Utvalget tar også for seg begrepene danning, omsorg, lek og læring som barnehagens helhetlige læringssyn baserer seg på. Utvalget vil dessuten se nærmere på tidlig innsats og sosial utjevning, siden ikke alle barn har like godt utgangspunkt for utvikling og læring.

2.1 Alle barn

Utvalget ønsker å utdype sitt syn på barnet og barndommen. Voksnes syn på barn og tenkningen om hva som er bra for barn og til barns beste, styrer holdninger og handlinger, både i dagliglivets oppdragelse og i planleggingen av politikken. Dette gjelder ikke minst i den delen av politikken som er direkte rettet mot barns oppvekst.

I utvalgets mandat blir det framhevet at man ønsker å sikre at alle førskolebarn, uavhengig av funksjonsnivå og sosial bakgrunn, skal få mulighet til å delta i et systematisk pedagogisk tilbud. Før utvalget begynner å gjøre rede for sine vurderinger, vil vi presisere våre grunnleggende verdier og vår forståelse av alle barn.

Det er viktig å rette oppmerksomheten mot hvordan barn blir forstått og møtt i hverdagen i barnehagen, og hvilke konsekvenser dette kan få, både for enkeltbarn og familien deres og i neste omgang for hele samfunnet. Synet på barn har historisk sett vært preget av både religion og kultur. Først i det 20. århundret fikk vi mer systematisert kunnskap, blant annet med framveksten av barnepsykologien. Den lange tradisjonen som kan kalles lydighetsbarnet, var fortsatt ledende gjennom hele mellomkrigstiden, men etter andre verdenskrig ble synet på lydighetsbarnet erstattet av en tenkning rundt barns behov og etter hvert barns rettigheter. Synet på barn har utviklet seg via behov for grensesetting til et syn som tar utgangspunkt i det kompetente barnet med forskertrang og lærelyst, og dette synet har dominert de to siste tiårene.

Det som i hovedsak preger dagens syn på barn i førskolealder, er at de sees på som subjekter helt fra begynnelsen av livet, og ikke bare som objekter som skal påvirkes og formes.4 Å anerkjenne barn som subjekter vil si å møte det enkelte barn som et individ som kan forholde seg til seg selv, med rettigheter når det gjelder egne tanker og følelser. Også den nye barndomssosiologien legger stor vekt på betydningen av å se barn som subjekter. I stedet for å være mest opptatt av det som mangler, på det uferdige eller det som ikke er blitt utviklet ennå, rettes oppmerksomheten mot barn som deltakere og aktører i sitt eget liv.5 Utvalget mener at barn må møtes som fullverdige mennesker med tanker, meninger og følelser i det livet de lever som barn, og samtidig mennesker som skal vokse opp og utvikle seg.

Utvalget vil presisere at vi ikke trekker fram enkelte grupper barn i denne utredningen, men at barn med minoritetsspråklig/flerspråklig bakgrunn, samiske barn, barn med lærevansker, barn med utviklings- og funksjonshemninger samt barn med sosiale og emosjonelle vansker er inkludert i begrepet alle barn. Denne utredningen skal favne alle barn, uavhengig av bakgrunn og forutsetninger.

2.1.1 Barns rettigheter og behov

Endringen i synet på barn har vært med på å frambringe internasjonale konvensjoner om barns rettigheter, samtidig som disse konvensjonene har hatt stor gjennomslagskraft for synet på barn i førskole- og skolepedagogikk, forskning og politikk i mange land. Det har blant annet medført endringer i nasjonale lovgivninger, også i Norge. Utvalget vil løfte frem fire prinsipper:

• Staten skal sørge for at ingen barn diskrimineres (artikkel 2)

• Ved alle handlinger som angår barn som foretas av myndigheter og organisasjoner skal barnets beste være et grunnleggende hensyn (artikkel 3)

• Staten plikter så langt som mulig å sørge for at barn overlever og får utvikle seg (artikkel 6)

• Barnet har rett til å si sin mening i alt som vedrører det, og barnets mening skal tillegges vekt (artikkel 12)

Utvalget er opptatt av at hvert individ er unikt, samtidig som barn også har mange likheter som det må tas hensyn til når det gjelder et systematisk pedagogisk tilbud til alle førskolebarn. Alle barn har behov for trivsel. Trivsel oppstår når barnet får brukt følelsesmessige, intellektuelle og fysiske sider ved seg selv på en meningsfylt måte. Et barnehage- og skolemiljø som er fritt for mobbing og krenkelser er viktig for alle barn, uavhengig av funksjonsnivå, sosial bakgrunn, religion og språklig og kulturell bakgrunn. For å utvikle trivsel trenger alle barn voksne som sørger for at det er trygghet og forutsigbarhet i omgivelsene rundt barnet. Alle barn har også behov for omsorg. Det betyr at barnet blir sett, at noen lytter til det barnet sier, viser interesse og tar barnet på alvor. Barn i utsatte situasjoner, for eksempel barn med nedsatt funksjonsevne, barn som kommer fra en vanskelig familiesituasjon og barn med atferdsproblematikk, kan oppleve å bli sett på, men ikke sett.6 Når barn blir sett på uten å bli sett, blir de usynliggjort, som om de ikke har verdi og rett til å synliggjøre sine ressurser, perspektiver eller hvem de egentlig er.

Tilhørighet til et fellesskap et viktig for selvbildet og identitetsutviklingen. Et inkluderende fellesskap betyr at alle barn får en opplevelse av å høre til en gruppe. Også barn som ikke behersker et felles språk, eller av andre årsaker ikke kan delta i aktiviteter, er avhengig av at de voksne i barnehagen legger til rette for at de blir inkludert og møtt på en likeverdig måte. Tilhørighet handler også om å se at man betyr noe for hverandre og beriker hverandres hverdag gjennom samspill og dialog.

I rammeplanen for barnehagens innhold og oppgaver (del 1, side 7) slås det fast at

«… Sosiale, etniske, kulturelle, religiøse, språklige og økonomiske forskjeller i befolkningen medfører at barn kommer til barnehagen med ulike erfaringer. Barnehagen skal støtte barn ut fra deres egne kulturelle og individuelle forutsetninger.»

Dette blir også understreket i barnehageloven § 2, tredje og fjerde ledd:

«Barnehagen skal ta hensyn til barnas alder, funksjonsnivå, kjønn, sosiale, etniske og kulturelle bakgrunn, herunder samiske barns språk og kultur.

Barnehagen skal formidle verdier og kultur, gi rom for barns egen kulturskaping og bidra til at alle barn får oppleve glede og mestring i et sosialt og kulturelt fellesskap.»

Dette er med på å understøtte betydningen av at alle barn får delta på sine egne premisser og blir møtt med respekt og anerkjennelse, uavhengig av funksjonsnivå og sosial bakgrunn. Samtidig må barn lære seg å ta hensyn til andre og lære hvordan de skal avveie egne behov i forhold til andres behov. For noen barn er barnehagen deres første møte med et miljø der de må lære seg å være del av en større gruppe, der de må vente på tur, stå i kø eller oppleve at egne ønsker må vike av hensyn til fellesskapet. Hvordan barnehagen ivaretar, støtter og inkluderer hvert barn og skaper trygghet, trivsel og omsorg for alle, er avgjørende for barnets læring og utvikling.

Ansatte som arbeider med barn, skal møte alle barn som likeverdige. Barn har ulike forutsetninger, noe som krever at de ansatte møter barna ut fra deres individuelle behov, interesser, erfaringer og muligheter. Barna må dermed behandles ulikt. Denne forskjellsbehandlingen er nødvendig for å gi alle barn like muligheter. Ulik behandling er en forutsetning for at barnet blir behandlet som likeverdig, da alle barn kan utvikle seg positivt dersom de får tilpasset oppfølging og opplever både mestring og utfordringer.

Dersom barn over tid blir oppfattet som et problem, svekkes deres rett og mulighet til å definere seg selv, og dermed til å synliggjøre spennvidden av deres muligheter, mangfold og ressurser. Dette kan gjøre det vanskelig å skape et godt møte mellom dem og andre barn. Måten barnehagens ansatte og barnehagemyndighetene definerer barn og deres familier på, vil være avgjørende for hvordan de blir møtt av de ansatte, og ikke minst hvordan de blir i stand til å finne sin plass i fellesskapet.7 En stigmatiserende kategorisering av barn og foreldre kan føre til at man mister blikket for individet. I sitt arbeid ser utvalget derfor ikke bare på de sosiale forholdene, men det legger også vekt på barnet som individ. Utvalget ønsker å ha fokus på mangfoldet, som skal gi hvert enkelt barn en opplevelse av verdi, trygghet, tilhørighet og omsorg.

Barn trenger stabile og gode sosiale relasjoner for å få en sunn og positiv utvikling, enten det er snakk om trygg tilknytning til foreldre, gode relasjoner til andre voksne eller vennskap med andre barn. Det er gjennom samhandling med andre at barn lærer om verden rundt seg og former sin oppfatning av seg selv. Sosiale relasjoner påvirker utviklingen gjennom hele livet, men hva slags påvirkninger som er viktige, vil variere, avhengig av alder, interesser, sosiokulturell bakgrunn og individuell utviklingsstatus. Barn kan også ha stort utbytte av trygge relasjoner med flere omsorgspersoner, og de sosiale relasjonene til omsorgspersoner utenfor familien synes ikke å gå på bekostning av tilknytningen til foreldrene.8 Både forskningslitteraturen og politiske dokumenter (blant annet NOU 2009:22 Det du gjør, gjør det helt. Bedre samordning av tjenester til utsatte barn og unge og St.meld. nr. 16 (2006–2007) … og ingen sto igjen) understreker betydningen og verdien av tidlig innsats for barn. Tidlig identifisering og intervensjon i forbindelse med språk- og lærevansker eller sosiale, emosjonelle og atferdsmessige vansker er viktig både av hensyn til hvert enkelt barn, og for å kunne skape et inkluderende og støttende miljø i barnehagen.

2.1.2 En mangfoldig og sammensatt barnegruppe

Mandatet sier: Formålet er å sikre at alle førskolebarn, uavhengig av funksjonsnivå og sosial bakgrunn, får mulighet til å delta i et systematisk pedagogisk tilbud. For det første definerer utvalget dette til å gjelde alle barn, uavhengig av om de går i barnehage eller ikke. Begrepet førskole viser til årene før barn begynner på skolen. En vid forståelse vil dermed være at begrepet alle førskolebarn inkluderer alle barn fra 0 til 5 år. Utvalget mener at det er uaktuelt å involvere barn under ett år i en diskusjon om pedagogisk tilbud til alle førskolebarn. Dette fordi det norske permisjonssystemet sikrer de fleste foreldre opp til ett år lønnet fødselspermisjon. I tillegg gjelder retten til barnehageplass for barn fra de er ett år. Utvalget legger derfor til grunn at begrepet alle førskolebarn omfatter alle barn i alderen 1–5 år, uavhengig av funksjonsnivå og sosial bakgrunn.

Barnehagen er per i dag en systematisk pedagogisk virksomhet rettet inn mot alle barn i alderen 1–5 år. I 2009 gikk 88,5 prosent av alle barn i alderen 1–5 år i barnehagen. For alderen 1–2 år var den tilsvarende andelen 77,2 prosent og for alderen 3–5 år 96,2 prosent.

Flere har uttalt seg kritisk til begrepet førskolebarn som en fellesbetegnelse for barn i barnehagealder,9 særlig med argumentasjon om at en slik betegnelse definerer livsfasen som en forberedelse til noe annet, underforstått noe viktigere som kommer senere, altså skolen. Det blir framhevet at småbarnsalderen har en verdi i seg selv, og at begreper som førskolebarn og førskolelærer er ladet med holdninger og verdier som ikke er forenlige med dagens barndomsforståelse og barnehagepedagogikk. I St.meld. nr. 41 (2008–2009) foreslår regjeringen blant annet å endre yrkestittelen fra førskolelærer til barnehagelærer med den argumentasjon at tittelen i større grad viser direkte til profesjonens kompetanseområde og det arbeidslivsområdet som utdanningen kvalifiserer for. Videre argumenteres det for at samsvar mellom betegnelsen på arbeidslivsområdet og yrkestittelen kan bidra til at barnehagen får en tydeligere og mer selvstendig plass i utdanningssystemet.

Begrepet førskolebarn kan også forstås slik at det viser til året eller de siste årene før barnet begynner på skolen. Flere land som det er naturlig å sammenlikne Norge med, har et eget førskoletilbud til barn det siste året før de begynner på skolen, jamfør kapittel 5.6. I Norge var det mange steder et eget førskoletilbud til seksåringene før skolestarten ble senket i 1997, jamfør kapittel 4.2.

Utvalget forstår begrepet førskolebarn som alle barn i alderen 1–5 år, men vil i denne utredningen se nærmere på tiltak rettet inn mot aldersgruppen 3–5 år. Mandatet viser til at utvalget skal se på et tilbud før skolestart, og utvalget forstår dette som at det i utgangspunktet ønskes en utredning med fokus på et systematisk pedagogisk tilbud de siste årene før barna begynner på skolen. Utvalget ønsker ikke å begrense dette til bare å gjelde femåringene, da det er viktig at tiltak settes i gang tidlig for å bidra til at barn får et godt utgangspunkt når de skal klare seg i skolen, i samfunnet og senere i livet.

Barnehagen er i dag et tilbud for nesten alle barn, og rommer en mangfoldig og sammensatt gruppe av barn med sterkt varierende forutsetninger og behov. Noen behov er felles for alle barn (for eksempel trygghet, omsorg, mestring, tilhørighet, meningsfull hverdag), noen behov er felles for visse grupper av barn (for eksempel barn med astma eller allergi, barn som ikke snakker norsk hjemme, eller barn med definerte former for utviklings- eller læringsproblemer) og noen behov er individuelle (for eksempel hos barn med store og sammensatte funksjonshemninger). Det vil derfor være til dels store variasjoner i hvordan barn opplever barnehagen, og hvordan de mestrer barnehagens forventninger, normer, aktiviteter og miljø.

Barn er i ulik grad sårbare for stress og belastninger. Barnehagen står derfor overfor nye utfordringer når det gjelder å legge til rette for et tilpasset pedagogisk tilbud og et miljø som ivaretar barn som trenger noe annet eller mer enn de øvrige barna. En nærmere omtale av barn med særlige behov finnes i kapittel 6.3.

Barn er særlig mottakelige, men også sårbare, for inntrykk i de første leveårene, og overveldende negative erfaringer kan ha store og varige virkninger.10 Små barn kan ha dype og intense følelser, som tristhet, sorg, angst og sinne, men også glede og lykke. Noen barn får emosjonelle vansker allerede tidlig i førskolealder, og disse vanskene kan vedvare og senere føre til psykiske helseproblemer. Hvis barn ikke klarer å mestre følelsene sine, kan det føre til at de får problemer på andre områder, som blant annet det å konsentrere seg, planlegge, løse problemer og ta beslutninger.

Barns emosjonelle helseproblemer er nært knyttet til foreldrene, men også til deres øvrige sosiale nettverk og nærmiljø. En familie eller et oppvekstmiljø som gir dårlig omsorg og stimulans utgjør en risikofaktor for barns utvikling. Barn som utsettes for traumer, stress og omsorgssvikt, er særlig utsatt. Langvarig og utilsiktet separasjon fra viktige omsorgspersoner utgjør også en risikofaktor, og gjentatte brudd og etablering av stadig nye kontakter er emosjonelt belastende for barn.11 Det er viktig at en ikke overser eller undervurderer betydningen av brå forandringer som skyldes hyppig utskiftning av omsorgspersoner. Men selv om barn har hatt en dårlig start, kan omsorg og andre miljøpåvirkninger tidlig i utviklingen, blant annet et kvalitativt godt barnehagetilbud, bidra til at de blir mer kompetente, motstandsdyktige og motiverte for læring.

Vi vet i dag at ubearbeidede påkjenninger og traumer kan få store, negative konsekvenser både for framtidig læringsevne og livskvalitet. I FN-rapporten om vold mot barn12 blir barnehagen og skolen sett på som helt sentrale instanser til å oppdage og dermed medvirke til å redusere skadevirkningene av påkjenninger i de formative årene.

En av barnehagens grunnleggende funksjoner i kunnskapssamfunnet er å integrere barn med problematferd sosialt og dermed bidra til utviklingen av sosial kompetanse og dempe problematferd.13 Ifølge Frønes må barnehagen utvikle systematiske metoder og strategier for å støtte de barna som befinner seg i en risikosone, og en rekke pedagogiske program og systemer er rettet inn mot dette arbeidet. Barnehagen er det beste stedet å jobbe med disse barna, fordi den representerer et miljø hvor barn kan få utvikle sine ferdigheter gjennom samhandling med andre barn.

I arbeidet med risikoutsatte barn blir arbeidet med å styrke og stimulere de sosiale ferdighetene ofte oversett, både fordi det er vanskelig å observere hvordan barn fungerer sosialt, og fordi andre problemer lett kommer mer i forgrunnen, som språk- og talevansker, utviklingshemming, somatiske eller psykiske helseproblemer. Prevalenstall fra Norge mangler, men Asher14 estimerte at om lag 10 prosent av alle barn i et årskull har sosiale problemer. Slike problemer er langt mer framtredende i risikogrupper og kan kjennetegne så mange som halvparten av alle barn med autisme, epilepsi og hjerneskade.15 Barn med nevrologiske og utviklingspsykologiske vansker, kronisk medisinske vansker eller psykiske vansker har ofte sosiale samhandlingsproblemer. Mye av kunnskapen om betydningen av sosial kompetanse og sosiale ferdigheter kommer nettopp fra studier av marginale eller risikoutsatte barn. Slike problemer kan også oppstå hos barn som har foreldre med psykiske helseproblemer, eller hos barn som blir utsatt for miljømessig understimulering.

2.2 Danning, omsorg, lek og læring

Barnehagens innhold skal bygge på et helhetlig læringssyn hvor danning, omsorg, lek og læring står sentralt. I barnehagen er samhandlingsprosesser i lek og læring og det å ta hensyn til hverandre forutsetninger for barnets danning. Danning handler om å få et aktivt og bevisst forhold til omgivelsene og å reflektere over det en gjør i samspill med andre. Danning er en forutsetning for meningsdanning, kritikk og demokrati. Barn må få utfordringer, muligheter til å utvikle kunnskaper og ferdigheter og støtte for å handle omsorgsfullt og gjøre etisk begrunnede valg. Gjennom utforsking og samtale om verden og fenomener skaffer barn seg kunnskap og innsikt på mange områder. Danning er en kontinuerlig prosess som er tett sammenvevd med og danner grunnlaget for omsorg, lek og læring.

2.2.1 Omsorg

Omsorg i barnehagen handler både om relasjonen mellom personalet og barna og om barnas omsorg for hverandre. Med omsorg menes en særlig relasjon mellom mennesker som kjennetegnes ved at et menneske retter sin oppmerksomhet mot et annet menneske og handler på en måte som tjener det andre menneskets velbefinnende/trivsel.16 Rammeplanen for barnehagens innhold og oppgaver påpeker at det å gi og ta imot omsorg er grunnlaget for utvikling av sosial kompetanse og et viktig bidrag i et livslangt læringsperspektiv.

Omsorg kan sees på fra både et filosofisk, et psykologisk og et pedagogisk perspektiv. Innenfor en filosofisk betraktning er omsorg et grunnleggende trekk ved menneskers liv. Den amerikanske filosofen Nel Noddings ser på omsorg som en relasjon mellom to mennesker, en omsorgsgiver og en omsorgstaker, hvor hovedspørsmålet er hvordan mennesket møter det andre mennesket moralsk.17 Det krever et subjekt–subjekt-forhold hvor omsorgsgiveren uttrykker et særlig følelsesmessig forhold til mottakeren. Forholdet preges av mottakelighet, ansvarlighet, gjensidighet, likhet og følsomhet. I barnehagen vil dette dreie seg om at pedagogen føler, tenker og handler omsorgsfullt fordi hun/han ser at barnet har behov som det ikke selv er i stand til å håndtere for å skape trivsel, læring, utvikling og danning. Det handler også om at barna må bli i stand til å ta en annens perspektiv og lære seg å forstå andres følelser, vise omsorg og utvikle empati. Det er gjennom den omsorgen og oppdragelsen som blir gitt i barnehagen, at personalet er med på å styrke barns forutsetninger for å utvikle tillit til seg selv og andre, til å skape gode relasjoner og til gradvis å ta større ansvar for seg selv og fellesskapet.

Også en psykologisk og pedagogisk tilnærming til omsorg stiller krav om en omsorgfull, kjærlig, empatisk og følelsesmessig relasjon til barnet. Tilknytningsteorier hevder at mennesker har behov for omsorg. Særlig har Daniel Sterns teorier om betydningen av tidlig tilknytning vært viktig for hvordan man har jobbet med omsorg i barnehagene. Empiriske undersøkelser viser at kvaliteten på barns tilknytning til primære omsorgsgivere, som foreldre og pedagoger, har stor betydning for barns sosioemosjonelle utvikling og deres muligheter for å inngå i sosiale relasjoner til andre.18 Ifølge Sroufe uttrykker barn i barnehagealder med sikker tilknytning en personlig og sosial kompetanse, de har god selvtillit og er populære hos både voksne og barn. Barn med usikker tilknytning oppleves enten som stille, innadvendte, isolerte og ensomme, og er ofte barn som blir utsatt for mobbing og plages av andre, eller de oppleves som utagerende, aggressive og fiendtlige og er ofte barn som plager andre.

Måten personalet møter barns utrykk på, tilskrives særlig betydning for gode læringsprosesser. Moser påpeker hvordan omsorgsrelaterte aspekter trekkes inn når rammeplanen påpeker at personalet skal vektlegge en anerkjennende væremåte i forhold til barns læring.19 Videre understreker Moser og Tholin20 at omsorg framheves i rammeplanen som en grunnleggende betingelse for læringsprosesser. Den konkrete omsorgspraksisen vil kunne frambringe et mangfold av spesifikke læringsprosesser i forhold til egen person, for eksempel læring om egen verdi og betydning. Omsorg vil også påvirke læring knyttet til andre mennesker, for eksempel læring av tillit og trygghet. Utvalget mener at det er viktig at de ansatte i barnehagen inngår i relasjoner til barnet på en slik måte at de ivaretar barnets behov for omsorg og tilknytning, at de hjelper barna med å tilegne seg normer, holdninger og atferdsmåter som barnet trenger for å kunne inngå i et sosialt liv med andre, og at de voksne gjennom sine handlinger støtter barnet i sin tilegnelse og konstruksjon av kunnskaper og ferdigheter.

Omsorg er ikke bare en følelsesmessig og kognitiv innstilling. Utvalget ønsker også å framheve betydningen av å videreutvikle omsorgsfull handlingskompetanse hos personalet i barnehagen. Dette er viktig i møte med enkeltbarn som har vært utsatt for sterke påkjenninger og traumatiske hendelser. Når barn blir aggressive og utagerende etter for eksempel et dødsfall i familien, bør nødvendig atferdskorrigering gå hånd i hånd med omsorgsfulle handlinger som det å skjerme barnet, la det få muligheter til å bearbeide hendelsene og gi omsorgsfulle tilbakemeldinger og råd til foreldrene. Ny forskning har gitt oss påminninger om å ta barns frykt og engstelse, når den varer over tid, på alvor. Det henger sammen med at vedvarende frykt kan hemme og skade sentrale strukturer i hjernen.21 Gode holdninger må følges av gode handlinger. Gode handlinger må bygge på erfaringer og systematisert kunnskap.

2.2.2 Lek

Lek har en framtredende plass i barns liv og er derfor et viktig element når utvalget skal utrede et systematisk pedagogisk tilbud. Leken er en av barns viktigste uttrykksformer, og i lekende samspill med andre får barn mulighet til å uttrykke og kjenne at egen opplevelsesverden gjelder.22 Ved at leken kan deles med andre, skaper den også fellesskap og tilknytning. Det er en fare for at leken ensidig sees som et instrument for annen læring, og at den dermed kan bli styrt og organisert slik at den mister noe av det selvstendige formgivningsaspektet som må være til stede for at den skal fungere optimalt som subjektiv erkjennelsesprosess.23

Utvalget mener at lek er en av barns viktigste læringsarenaer, men at leken først og fremst har en egenverdi. Barn leker i utgangspunktet for å leke og ikke for å oppnå noe bestemt resultat. Jo eldre barna blir, jo mer vil de imidlertid danne seg et læringsmotiv i leken. Likevel vil denne læringsmotivasjonen i stor grad fortsatt være rettet mot selve lekehandlingen, barna blir ivrige etter å lære og kunne mer av de ferdighetene som driver leken fram, gjør den morsom og gir mestringsfølelse. Dette skjer etter hvert som de lever seg mer og mer inn i rollene og ønsker å være de personene de leker, eller gjøre det som de leker at de gjør. Lek har videre stor betydning for barns følelsesmessige utvikling,24 for å utvikle empati og ikke minst for å utvikle et rikt og allsidig språk.25

Barnehagens formålsparagraf sier:

«Barnehagen skal i samarbeid og forståelse med hjemmet ivareta barnas behov for omsorg og lek, og fremme læring og danning som grunnlag for allsidig utvikling.»

Kilde: Barnehageloven § 1, 1. ledd

Gjennom leken lærer barnet å kjenne seg selv og omverdenen. Voksne som greier å forholde seg til leken på barnas egne premisser, kan bidra til utvikling av demokratiske holdninger.26 Siden lek oftest skjer i samspill med andre, er det også den viktigste arenaen for utvikling av språk og begreper. Har barnehagen en aktiv holdning til barns læring gjennom lek, vil de voksne se mulighetene for at barna tilegner seg kunnskaper gjennom alle områder.27 De fleste barn vil naturlig begynne å leke når de møter jevnaldrende i barnehagen. Fordi leken er av stor betydning for barns læring i førskolealder, ser utvalget det som meget viktig at alle som jobber med barn i denne alderen, har kompetanse som gjør at de kan sørge for at alle barn blir inkludert. Rammeplan for barnehagens innhold og oppgaver understreker at barn som ikke deltar i lek, holdes utenfor eller ødelegger andres lek, må gis særskilt oppfølging.

2.2.2.1 Barn som ikke deltar i lek

Lek er sett på som en svært viktig del av barns læreprosesser. Det er imidlertid ikke alle barn som deltar naturlig i lek. En studie viser at 12–16 prosent av barna jevnlig ble avvist og ignorert i lek.28 Det er ulike årsaker til at barn ikke deltar i lek. Det kan være fordi de ikke mestrer sosialt samspill, men det kan også dreie seg om at barn i barnehagen har ulike erfaringer, og at barnehagen ikke fungerer godt nok som en felles arena for de barna som går der. Det er bestemte sosiale ferdigheter som må mestres for å få delta i lek, og de barna som mestrer disse, blir premissleverandører i leken. Avvisning fra lek dreier seg ofte om manglende kognitive ferdigheter og/eller gode erfaringer fra samhandling og tilknytning. Følelsesregulering og mestringsopplevelse er også viktige kriterier for å kunne fungere godt i lek.29 En undersøkelse viser at de barna som oftest fikk adgang til leken, var de som var i stand til å observere først, for så å ta en rolle som kunne berike leken. Sosial kompetanse er en forutsetning for å klare det.30 Med dette følger en dobbel forpliktelse for personalet: sosiale lekesituasjoner skal tilrettelegges slik at de er mest mulig inkluderende, og barna som sliter med å delta i leken, skal dyktiggjøres til å tilegne seg de sosiale, kognitive, emosjonelle og motoriske ferdighetene som trengs for å være en attraktiv person å leke sammen med.

Synet på at barn utvikler seg bare de leker, kan være dominerende i nordiske barnehager. Undersøkelser har vist at pedagoger ofte holder seg utenfor barns lek.31 Med bakgrunn i det ovennevnte om barn som ikke deltar i lek, vil utvalget understreke betydningen av at personalet har tilstrekkelig kompetanse og deltar i lek for å gi støtte til disse barna. Ruud understreker for eksempel betydningen av små lekegrupper ledet av en voksen, og henviser til Stern som mener at endring – i dette tilfellet å snu en ond sirkel for barn som ikke deltar i lek – kan skje gjennom intersubjektive møter mellom mennesker «her og nå».32 Stern understreker viktigheten av at det er en voksen som har en god relasjon til barnet som leder lekegruppene.

Avvisning av barn i lek kan også dreie seg om sosiokulturelle forskjeller.33 Barnehagen kan være godt tilrettelagt for noen barn, mens den virker ekskluderende på andre. Den danske forskeren Palludan viser at det kan være store forskjeller i hvordan barn blir behandlet av voksne i barnehagen.34 Hun beskriver to ulike språktoner som voksne bruker overfor barn i barnehagen, utvekslingstonen og undervisningstonen. Utvekslingstonen er karakterisert av gjensidig dialog der partene utveksler opplevelser, tolkninger, meninger, erfaringer og viten. Ifølge Palludan er det i stor grad barn med høyt utdannede foreldre i jobb, og med et verdisyn som likner på barnehagepersonalets verdisyn, som blir møtt med utvekslingstonen. Barn som ikke har den samme fornemmelsen for rytmen i barnehagen og kunsten å samtale, blir i større grad utsatt for undervisningstonen, som karakteriserer situasjoner der den voksne legger vekt på innføring, forklaring og instruering. På denne måten hevder Palludan at det som sies og gjøres i interaksjon mellom barnehagebarn og pedagoger, kan rekonstrueres som sosiokulturelle differensieringsprosesser og produksjon av ulikhet. Barn som har en bakgrunn som likner på personalets bakgrunn, blir gitt større mulighet for medvirkning.

Lek er som regel basert på kommunikasjon som fordrer at barna behersker koder, kjenner sjangeren for rollelek og kjenner de andre barnas referanser.35 Noen barn har erfaring hjemmefra når det gjelder aktiviteter som er vanlige i barnehagen, som å lese bøker, legge puslespill, bygge med legoklosser og gå på tur. De mestrer disse aktivitetene når de begynner i barnehagen, og får optimale forutsetninger for læring ved å bygge videre på det de kan fra før. Andre barn lærer ting hjemme som barnehagepersonalet kan ha mindre kjennskap til, og får dermed ikke samme mulighet for videre utvikling. Det kan være en risiko for at disse barna ikke blir gitt samme forutsetninger for motivasjon til å lære i barnehagen. Gulløv og Bundgaard påpeker at pedagogene tar utgangspunkt i barnas motivasjon i arbeid med barns læring i barnehagen, men de stiller spørsmål ved om det jobbes med barnas forutsetninger for å være motivert.

Pedagogiske aktiviteter kan være samlende og bidra til å utjevne forskjeller i utgangspunktet, men de kan også bidra til oppsplitting, fordi barnas forskjellige forutsetninger kan gi forskjellig grad av deltakelse. Felles referanser gjør samværet lettere, og både barn og voksne har en tendens til å søke sammen med dem man deler referanser med. Personalets gjenkjennelse har betydning for oppmerksomheten de gir barna, og oppmerksomhet og anerkjennelse henger sammen. Både Gulløv, Bundgaard og Palludan viser til at noen typer lek ubevisst rangeres som mer verdt av de voksne i barnehagen, og at enkelte barn derfor får mer positiv oppmerksomhet enn andre.

Forskjellige erfaringer kan føre til sosiale oppdelinger også i barnehager som går inn for å jobbe med å skape fellesskap. Disse erfaringene kan påvirke tilgang til vennskap og pedagogiske aktiviteter framover. Oppdelingene kan være selvforsterkende. Gulløv og Bundgaard konkluderer med at institusjonsopphold ikke nødvendigvis betyr at forskjeller utjevnes. 36

Som nevnt tidligere, bør det tas utgangspunkt i barns motivasjon og interesse når det gjelder barns læring i førskolealder. Barn kommer til barnehagen med ulike ferdigheter. Når de ikke mestrer aktiviteter som tas for gitt i barnehagen, kan motivasjonen synke dersom personalet ikke går aktivt inn for å jobbe med motivasjon og mestring. Det er derfor viktig å jobbe med hvert enkelt barns motivasjon for å lære.37 Utvalget vil framheve Bjerke-prosjektet i Oslo som et eksempel på hvordan det kan jobbes med motivasjon.

2.2.3 Læring

Læringsprosesser foregår i et kontinuerlig samspill med det fysiske og sosiale miljøet. Flere læringsteorier kan anvendes for læring hos barn, blant annet sosial læringsteori, som forklarer hvordan barn lærer gjennom å observere og imitere andre. Med utgangspunkt i nyere teori om læring, såkalt sosial konstruktivistisk læringsteori, sees barn som aktive medkonstruktører av egen kunnskap. For at læringsprosesser skal bli konstruktive og føre til utvikling, må man ta hensyn til barns perspektiver og hvordan de lærer ut fra sine egne forutsetninger og selvkontrollerte handlinger. Målrettet læring skjer gjennom måten miljøet er organisert på, hvilke oppgaver og utfordringer barnet møter, eller hvordan mønsteret for kommunikasjon mellom menneskene er.

Barnehagelovens formålsparagraf sier følgende om læring:

«Barnehagen skal i samarbeid og forståelse med hjemmet ivareta barnas behov for omsorg og lek, og fremme læring og danning som grunnlag for allsidig utvikling …»

Kilde: Barnehageloven § 1, 1. ledd

«Barna skal få utfolde skaperglede, undring og utforskertrang. De skal lære å ta vare på seg selv, hverandre og naturen. Barna skal utvikle grunnleggende kunnskaper og ferdigheter. De skal ha rett til medvirkning tilpasset alder og forutsetninger.»

Kilde: Barnehageloven § 1, 2. ledd

Rammeplanen for barnehagens innhold og oppgaver understreker at barns egne interesser og spørsmål bør danne grunnlaget for læringsprosesser og temaer i barnehagen. I tillegg peker rammeplanen på at læring i barnehagen kan skje i både formelle og uformelle læringssituasjoner:

«Barnehagen skal styrke barns læring i formelle og uformelle læringssituasjoner. De formelle situasjonene er planlagt og ledet av personalet. Uformelle læringssituasjoner er nærmere knyttet til hverdagsaktiviteter og her-og-nå-situasjoner, i lek, oppdragelse og annen samhandling. Det er ikke hensiktsmessig å trekke et klart skille mellom formelle og uformelle læringssituasjoner. Begge har en pedagogisk hensikt.»

Kilde: Rammeplanen, kapittel 2.3, side 27

I den nordiske tradisjonen har begrepet læring tidligere gjerne vært knyttet til skolefag og undervisning. Barnehagen har i motsetning til et slikt syn vært sterkere forankret i utviklingspsykologi, der tanken om læring har bygget på ideen om at når barnet blir møtt av tilgjengelige voksne i et godt organisert og tilrettelagt miljø, vil det utvikle seg fritt gjennom egen oppdragelse.38 Bae hevder at i lys av hva som kommer fram i forskning om optimale læringsbetingelser, holder ikke denne forståelsen lenger. Det er i aktiv samhandling med ting og mennesker at barn skaper seg selv og sin kunnskap.39 Østrem understreker imidlertid også betydningen av det felles tredje, altså den delte virkeligheten mellom barnet og andre barn eller voksne, som et sentralt kjennetegn for barnehagen som læringsarena.40 Læringens objekt «… har relevans i forhold til barns liv i en kompleks og uoversiktlig verden» (side 49). Denne virkeligheten konstitueres gjennom samhandling rundt konkrete oppgaver (læringsobjekter) og ikke bare gjennom å være sammen. Det som barnet kan og vil gjøre, alene, sammen med andre barn eller sammen med personalet/voksne, er fundamentet i barnets lærings- og utviklingsprosesser.

Rammeplanen beskriver formell og uformell læring, der barnehagens formelle læringssituasjoner er planlagt og tilrettelagt av personalet for å oppnå en pedagogisk hensikt, mens uformelle læringssituasjoner er knyttet til hverdagens her-og-nå-situasjoner, som for eksempel barnas frie lek og hverdagsaktiviteter som påkledning og måltider. Grensene mellom de formelle og uformelle læringssituasjonene er flytende, og sammen utgjør de en helhetlig læringsforståelse.

Utvalget vil framheve viktigheten av læring i førskolealder, og særlig læring gjennom samspill med andre. Bruner bruker begrepet stillas, som innebærer at barn lærer gjennom at andre kompetente barn eller voksne hjelper til med en form for stillasbygging rundt dem i læringsprosessene, slik at de kommer videre i utviklingen av ny kunnskap.41 Det de må ha hjelp til i dag, kan de etter hvert mestre på egenhånd. Rammeplanen for barnehagens innhold og oppgaver peker på at læreprosesser skaper mening i barns liv, og barnehagen må styrke barns læring i formelle og uformelle læringssituasjoner. Dette skal gjøres med utgangspunkt i barnas nysgjerrighet, vitebegjær og lærelyst. Læring foregår i det daglige samspillet med andre mennesker og med miljøet, og er nært sammenvevd med lek, oppdragelse og omsorg.

2.2.4 Erfaringene former hjernen

Utvalget har fått formidlet grunnleggende kunnskap om hjerneforskning, og da særlig om utvikling av barnehjernen i førskolealder. Hjernens oppbygging og funksjon påvirkes av erfaringer, og erfaringene knyttet til barns virksomhet i barnehagen spiller derfor en avgjørende rolle for alle læringsprosesser. Til tross for at man regner med at minst halvparten av barnets gener er reservert for hjernen og sentralnervesystemets utvikling, er mindre enn en femdel av hjernen ferdig ved fødselen. Hver enkelt av de over 100 milliarder hjernecellene kan inngå i mer enn 10 000 kontakter med andre celler. Hele prosessen med oppkobling av nerveceller skjer i et tett og kontinuerlig samspill med erfaringene. Ifølge moderne hjerneforskning42 finnes det ikke noe mer biologisk enn erfaringene. Det vil si at barnets opplevelser på makronivå, for eksempel samspillet med omsorgspersoner, legger føringer for utviklingen på mikronivå, det vil si byggingen av konkrete, biologiske nettverk i hjernen.

Mange av disse nettverkene skal vare hele livet, for eksempel de som gjelder morsmålet. Vi vet at dersom et barn ikke blir snakket til, vil det heller ikke utvikle noe språk. Det som er nytt i de siste tiårene, er detaljkunnskapen om at også andre deler av hjernen i stor grad er bruksavhengig. Store deler av storehjernen og den underliggende emosjonshjernen blir strukturert av erfaringene.

For utsatte barn kan dette perspektivet danne grunnlag for optimisme når det gjelder virkningen av kompenserende tiltak i barnehagen. Det er likevel slik at denne optimismen i de senere år er blitt ganske dempet. Hvor store kompenserende effekter som kan oppnås, vil være avhengig av ulike indre og ytre forhold, alt etter hvor mye av barndommen som er preget av forsømmelse, understimulering og påkjenninger for øvrig, og hvor massive og omfattende skadene eller funksjonsnedsettelsene i sentralnervesystemet er.

I utviklingen av hjernen vil de nervebanene som blir aktivisert, brukt og stimulert, bli større og mer funksjonsdyktige. De som er understimulert, neglisjert eller ubrukt, blir mindre og får redusert funksjonsdyktigheten.43 For eksempel legges det «tråder» i hjernen til utformingen av lydene som senere skal bli språk. De grunnleggende lydene får rene kabler slik at de oppfattes raskt, uttrykkes raskt og settes sammen til et etter hvert velfungerende språk. På denne bakgrunn kan man si at barns erfaringer i de første leveårene forbedrer de grunnleggende nevroanatomiske og fysiologiske forutsetningene.

I dag finnes det ingen kunnskap innen feltet kognitiv nevrovitenskap som støtter en argumentasjon for at barnehagen ved å innføre systematiske, formelle læringsprogram kan garantere bedre læringsevne og læringskapasitet og dermed grunnlag for bedre skoleprestasjoner i framtiden. Det er likevel all grunn til å anta at systematiserte tiltak som stimulerer motivasjonen for læring, som skaper meningsfylte erfarings- og handlingssituasjoner for barna hvor de får brukt sansene og kroppen gjennom handling, og hvor språkutvikling og språkforståelse vektlegges, vil resultere i langvarige, positive effekter. Spørsmålet er derfor om barnehagen i framtiden i større grad bør ta i bruk nevrovitenskapelig kunnskap for å bidra til en bedre motorisk, sosial, følelsesmessig og kognitiv utvikling hos de dårligst stilte barna. Med det menes det at barnehagen også må ta i bruk pedagogiske arbeidsmåter som er skreddersydd for barn med spesielle behov og/eller funksjonsnedsettelser. Dersom alle barn møter et lite tilpasset pedagogisk tilbud som ikke tar hensyn til de individuelle forutsetningene, vil antakelig forskjellen øke mellom de utsatte barna og barn som på grunn av genetiske eller sosiokulturelle forhold allerede har fortrinn. Med tanke på at alle barn vil møte kravene fra kunnskapssamfunnet i senere i livet, kan en barnehagepedagogikk som kan bidra til å øke forskjeller på bekostning av barn som i utgangspunkt har svakere forutsetninger, ikke aksepteres.

2.3 Systematisk pedagogisk tilbud

I mandatet pekes det på at alle førskolebarn skal få mulighet til å delta i et systematisk pedagogisk tilbud. Det kan være ulike oppfatninger av hva et systematisk pedagogisk tilbud innebærer. Utvalget vil derfor drøfte begrepet systematisk pedagogisk tilbud og fastslå noen prinsipper som danner grunnlag for den videre vurderingen i denne utredningen.

2.3.1 Hva er et systematisk pedagogisk tilbud?

På et overordnet nivå kan vi si at begrepet systematikk omfatter bestemte kjennetegn ved det pedagogiske tilbudet, som at det er kunnskapsbasert, planlagt, organisert, begrunnet, reflektert, målrettet og helhetlig. Utfordringene oppstår når denne overordnede forståelsen skal operasjonaliseres, det vil si brytes ned til praktisk pedagogisk handling. Innenfor pedagogikken lar innholdet i begrepet systematikk seg ikke operasjonalisere uten å ta med verdier, etiske vurderinger, normer, mellommenneskelige relasjoner, holdninger og pedagogiske idealer som blant annet finner uttrykk i forståelsen av barn og barndom.

Begrepet pedagogisk viser naturligvis til pedagogikk, altså læren om dannelse, oppdragelse og undervisning. Pedagogikk omhandler forutsetninger, betingelser, innhold og framgangsmåter for dannelse, oppdragelse og læring. I tillegg ønsker utvalget å trekke fram begrepet didaktikk. Vi tar utgangspunkt i en begrepsforståelse fra Imsen:

Pedagogikk handler om opplæring, oppdragelse og sosialisering i vid forstand, i hjemmet, blant venner, gjennom media.

Didaktikk handler om den opplæring, oppdragelse og sosialisering som skjer i skolen og i utdanningsinstitusjoner med nærmere bestemt pedagogisk mandat.

Kilde: Imsen 1999, side 30

Utvalget forstår barnehagen som en pedagogisk utdanningsinstitusjon med et nærmere pedagogisk mandat, og mener at didaktikkbegrepet bør være sentralt i barnehagens pedagogiske arbeid. Begrepet didaktikk handler i videste forstand om tilrettelegging av lærings- og undervisningsprosesser. Sentrale momenter er undervisningens og læringens begrunnelse (mål), innhold (stoff), gjennomføring (metode, arbeidsmåter), dokumentasjon og evaluering, sosiale, kulturelle og fysiske rammer for læring (personalet, barna, rom, utstyr med mer) og sammenhengen mellom disse elementene.

Utvalget har utarbeidet en modell for didaktisk relasjonstenkning, inspirert av Bjørndal og Lieberg44 og Him og Hippe, figur 2.1.45 Et systematisk pedagogisk tilbud må forholde seg til alle elementene som inngår i modellen ved å ha både en hensikt og et innhold, ved å ha utarbeidet metoder og arbeidsmåter og ved å ta utgangspunkt i de menneskene som deltar i tilbudet. Videre må et systematisk pedagogisk tilbud utvikles, evalueres og dokumenteres. I tillegg må det utarbeides innenfor de sosiale, kulturelle, fysiske, politiske, økonomiske og organisatoriske rammene som samfunnet og barnehagen som institusjon gir. Utvalget mener at spørsmålet om intensjonene med tilbudet er særlig viktig, og derfor er det trukket fram som det sentrale i denne modellen.

Utvalget mener at et systematisk pedagogisk tilbud til alle førskolebarn må favne bredt, og at didaktisk relasjonstenkning gir et godt grunnlag for å konkretisere hva et slikt tilbud må være. Innenfor denne modellen kan man stille seg følgende spørsmål:

• Hva skal barna lære?

• Hvorfor skal de lære det?

• Hvordan skal de lære det?

• Kan de lære det?

• Har de lært det?

For utvalget betyr et systematisk tilbud

• at det finnes et samfunnsoppdrag med tilhørende intensjoner og føringer

• at det pedagogiske tilbudet er basert på grunnleggende verdier og mål

• at målene for institusjonens pedagogiske tilbud er klare og konkrete og i tråd med samfunnsoppdraget

• at institusjonen har definert og konkretisert innhold for det pedagogiske tilbudet

• at institusjonen gjør rede for hvordan det skal arbeidesmed innholdet for å oppnå målene, og hvordan tilbudet er planlagt

• at det finnes en progresjon i det pedagogiske tilbudet når det gjelder tid, innhold, arbeidsmåter, barnegruppe og det enkelte barn

• at institusjonen har klare retningslinjer for kvalitetssikring, vurdering og utvikling av det pedagogiske tilbudet med tanke på institusjonen som organisasjon og barnet/barna

2.3.2 Barnehagen – et systematisk pedagogisk tilbud?

Barnehageloven av 2005 fastslår at barnehagen skal være en pedagogisk virksomhet. Dette er en endring fra loven av 1995, som sa at barnehagen skulle være en pedagogisk tilrettelagt virksomhet. I dette lå det en forståelse av at barnehagen skulle gi barna et miljø som sikret dem individuell og gruppevis omsorg og støtte, stimulering, utfoldelse, læring og etisk veiledning. Når man da valgte å fjerne begrepet tilrettelagt, var dette for å markere at både tilrettelegging, gjennomføring og vurdering er en del av barnehagepedagogikken. Det ble i Ot.prp. nr. 72 (2004–2005), jamfør Innst. O. nr. 117 (2004–2005), sagt at det ikke lenger er slik at pedagogene skal legge til rette, og at barna deretter fritt skal utfolde seg. Kravene til voksnes aktive deltakelse og bevissthet har økt, og rammeplanen bygger på denne forståelsen av pedagogikken. I den nye loven av 2005 kom en mer utfyllende bestemmelse om barnehagens innhold. Tidligere sa loven ikke noe om innholdet utover at barnehagen skulle være en pedagogisk tilrettelagt virksomhet. Denne lovteksten ble også endret i forbindelse med Stortingets behandling av Prop. 105 L (2009–2010) vedrørende følgeendringer som følge av ny formålsparagraf i barnehageloven. Nå er det følgende lovtekst i barnehageloven som gjelder:

§ 2 Barnehagens innhold

Barnehagen skal være en pedagogisk virksomhet.

Barnehagen skal gi barn muligheter for lek, livsutfoldelse og meningsfylte opplevelser og aktiviteter.

Barnehagen skal ta hensyn til barnas alder, funksjonsnivå, kjønn, sosiale, etniske og kulturelle bakgrunn, herunder samiske barns språk og kultur.

Barnehagen skal formidle verdier og kultur, gi rom for barns egen kulturskaping og bidra til at alle barn får oppleve glede og mestring i et sosialt og kulturelt fellesskap.

Barnehagen skal støtte barns nysgjerrighet, kreativitet og vitebegjær og gi utfordringer med utgangspunkt i barnets interesser, kunnskaper og ferdigheter.

Barnehagen skal ha en helsefremmende og en forebyggende funksjon og bidra til å utjevne sosiale forskjeller.

Departementet fastsetter en rammeplan for barnehagen. Rammeplanen skal gi retningslinjer for barnehagens innhold og oppgaver.

Barnehagens eier kan tilpasse rammeplanen til lokale forhold.

Med utgangspunkt i rammeplan for barnehagen skal samarbeidsutvalget for hver barnehage fastsette en årsplan for den pedagogiske virksomheten.

Hovedbegrunnelsen for denne endringen var at når nå flertallet av barna går i barnehage, bør Stortinget fastsette overordede bestemmelser om innholdet. Dette innebærer at samfunnet tar et overordnet ansvar for barnehagens innhold, samtidig som det gis rom for lokal tilpasning og variasjon.

Utvalget mener at barnehagen per i dag er et systematisk pedagogisk tilbud, men at det kan stilles spørsmål ved om gjennomføringen av dette tilbudet er godt nok i forhold til utvalgets tolkning av mandatteksten og de krav som stilles i lov og forskrift. Etter utvalgets vurdering gir ikke barnehageloven og rammeplanen et entydig grunnlag for forståelsen av begrepet systematisk. Ut fra rammeplanen framstår barnehagen som et pedagogisk tilbud med stor metodefrihet, og personalet har også frihet i hvordan de tilrettelegger innholdet og arbeider med målene.

I rammeplanen står det blant annet:

«Barnehagen er en pedagogisk virksomhet som skal planlegges, dokumenteres og vurderes. Den enkelte barnehage står fritt til å velge metoder og omfang ut fra lokale forutsetninger og behov. Gjennomføringen av planene må være så fleksibel at det er rom for spontanitet og barns medvirkning. Barnehagens styrer har et særlig ansvar for å iverksette og lede barnehagens arbeid med planlegging, dokumentasjon og vurdering. Pedagogisk leder har ansvar for planlegging, dokumentasjon og vurdering av arbeidet i barnegruppen han/hun har ansvar for. »

Kilde: Rammeplanen, kapittel 4, side 47

I et systematisk perspektiv er det særlig interessant at didaktiske kategorier som planlegging, gjennomføring, vurdering og utvikling av barnehagens oppgaver og innhold defineres som et særlig ansvar for styrere og pedagogiske ledere. Disse utgjør bare om lag en tredel av barnehagens ansatte, og de har ansvar for at barnehagens mål og rammer er klarlagt for personalet, og at det utvikles en felles forståelse av målene blant medarbeiderne. I tillegg vet vi at om lag 23 prosent av dem som jobber i barnehage, kun har utdanning på grunnskolenivå.46 Med utgangspunkt i dette er utvalget bekymret for om kompetansen i barnehagen er god nok til å sikre alle barn et godt systematisk pedagogisk tilbud.

Det kan likevel trekkes fram en rekke didaktiske elementer i rammeplanen som er viktige komponenter i den pedagogiske virksomheten, og som kan brukes som argumenter for at det er systematikk i barnehagens arbeid. Barnehagen skal

• støtte barn ut fra deres egne forutsetninger

• gi det enkelte barn og barnegruppen utfordringer

• gi et individuelt tilpasset og likeverdig tilbud

• ha en helhetlig tilnærming til omsorg, oppdragelse, lek, hverdagsaktiviteter og læring

• være kulturskaper og kulturformidler

• selv utvikle en felles forståelse av barnehagens ansvar og oppgaver

• utarbeide en årsplan som skal inneholde informasjon om hvordan barnehagen vil arbeide for å sikre barn gode uviklings- og aktivitetsmuligheter, og sikre progresjon ut fra alder og modenhet.

Rammeplanen er nettopp en plan som kun setter rammer for virksomheten, og som derfor ikke setter minstekrav til hva barn skal lære. I stedet åpner den i stor grad for at den enkelte barnehage selv skal kunne velge innhold og lærestoff. Siden personalet selv skal definere innhold, oppgaver og arbeidsmåter, blir systematisk vurdering krevende, særlig i barnehager som mangler kvalifisert personale. Det foreligger ingen entydige kriterier eller indikatorer om hva et godt pedagogisk tilbud skal være. Hvis det er uklart hva som ønskes oppnådd for det enkelte barn, barnegruppen og virksomheten som helhet, og hvis lærings- og utviklingsprosesser og resultater for dette ikke er tilstrekkelig dokumentert, er det svært vanskelig å gjennomføre systemorientert kvalitetsvurdering.

Utvalget viser til de store kvalitetsforskjellene som er avdekket i barnehagesektoren gjennom ulike undersøkelser de siste årene, og er bekymret for om alle barnehager arbeider i tråd med de krav og føringer som gis i lov og rammeplan. Ikke alle barnehager arbeider i dag systematisk nok. Til det er føringene i rammeplanen ikke klare og tydelige nok, og det mangler også mye på kvaliteten og oppfølgingen av tilsynet med det pedagogiske tilbudet. I en undersøkelse gjennomført av NOVA hadde bare halvparten av barnehagene hatt tilsyn det siste året.47 I en evaluering av hvordan rammeplanen er blitt innført, brukt og erfart, pekes det på at barnehagens personale i liten grad synes å ha en kritisk og analytisk tilnærming til rammeplanen, og at det er uklart om de ansatte i tilstrekkelig grad forstår kompleksiteten mellom plan og praksis.48 Evalueringen viser også at førskolelærerne har lite kunnskap om læreplanteori. Informantene brukte begreper som drøfte, diskutere og reflektere når de skulle beskrive arbeidet sitt. Ingen brukte begrep som tolke og analysere, som kan assosieres med læreplanteoretisk kunnskap. I intervjuer med førskolelærerne svarer alle at de ikke har kjennskap til læreplanteori, og Østrem m.fl. stiller spørsmål ved hvordan de da kan omsette rammeplanens intensjoner i praksis. Det uttrykkes usikkerhet om hvordan rammeplanens intensjoner skal forstås, ved at et mangfold av fortolkninger kommer til uttrykk i evalueringen.

Østrem m.fl. påpeker:

«Myndighetenes intensjon slik den er nedfelt i en rammeplan, framstår gjerne som ambivalent og motsetningsfylt. Noe av det som kan sies å kjennetegne rammeplanen, er at den er et politisk dokument og dermed preget av flere stemmer og kompromisser. Samtidig er en tilsløring av motsetninger nødvendig for at planen skal få politisk aksept. […] Det er opplagt at en rammeplan som er basert på motsetningsfylte verdier og tradisjoner, både kan framstå som utydelig og tas til inntekt for nokså ulike praksiser.»

Kilde: Østrem m.fl. 2009, side 9

Utvalget mener at barnehagen er den riktige arena for et systematisk pedagogisk tilbud til alle førskolebarn, men vil i sine vurderinger i kapittel 12 komme tilbake til hvordan barnehagen i større grad kan bli et systematisk pedagogisk tilbud som skal sikre at alle barn får erfaringer med sosialt samspill med andre barn, kjennskap til begreper og grunnleggende ferdigheter i språk og andre emner før skolestart.

2.4 Sosiale forskjeller, utjevning og tidlig innsats

I bakgrunnen for utvalgets mandat står det blant annet at for at alle barn skal få utvikle seg mest mulig i tiden før skolestart, er det viktig at alle, uavhengig av funksjonsnivå og sosial bakgrunn, får et likverdig pedagogisk tilbud som de får et best mulig utbytte av.

Det er mange barn som av ulike årsaker ikke har et like godt utgangspunkt for å klare seg når de begynner på skolen. Et systematisk pedagogisk tilbud til alle førskolebarn kan bidra til at barn som trenger ekstra hjelp og støtte, får dette så tidlig som mulig, og at barna gjennom dette klarer seg bedre i barnehagen, i skolen og i samfunnet for øvrig. Utvalget mener at sosiale forskjeller, utjevning og tidlig innsats er viktige faktorer når man skal utrede et pedagogisk tilbud til alle førskolebarn, og vil derfor i dette kapitlet gjøre rede for disse faktorene.

2.4.1 Sosiale forskjeller og utjevning

Å bidra til å utjevne sosiale forskjeller har vært et sentralt mål for mange utdanningsreformer i Norge, og problemstillingen kan spores tilbake til 1970-årenes utdanningssosiologiske analyser av utdanning og ulikhet. Påstandene om at skolen reproduserer sosiale forskjeller i samfunnet, har vært både dokumentert, debattert og utfordret. I St.meld. nr. 16 (2006–2007) om tidlig innsats for livslang læring viser Kunnskapsdepartementet til forskning som tyder på at familiefaktorene er avgjørende, og at dagens skole mer forsterker enn reduserer sosiale forskjeller.49

St.meld. nr. 16 (2006–2007) signaliserer målsettingen om at utdanning bør være et verktøy for sosial utjevning i større grad enn tidligere. Et sosialt utjevnende utdannings- og kompetansesystem skal tidligst mulig hjelpe, stimulere, veilede og motivere den enkelte til å strekke seg lengst mulig for å realisere sitt læringspotensial – uavhengig av hvilken bakgrunn barnet har. Fordelingsutvalget påpekte at barnehage- og utdanningssystemet påvirker fordeling og sosiale forskjeller, og understreket viktigheten av tiltak rettet mot barn i førskolealder.50 Barnehagedeltakelse ser ut til å ha en sterk positiv innvirkning på barns senere utdanning og yrkesaktivitet, noe som også bekreftes av Havnes og Mogstad i en studie om langtidseffekter av den store barnehageutbyggingen på slutten av 1970-tallet i Norge, både med hensyn til barnas utdanningsnivå og arbeidsmarkedstilknytning i voksen alder.51 Studier av barnehagenes langtidseffekter kan tyde på at det er de svakest stilte barna som tjener mest på å gå i barnehage, og at investeringer i de svakeste gruppene gir størst avkastning.52

I samme retning peker argumentasjonen i St.meld. nr. 41 (2008–2009) Kvalitet i barnehagen, der det vises til at barns utvikling påvirkes av foreldrenes levevilkår, utdanning og muligheter på arbeidsmarkedet, og at sosial bakgrunn synes å ha betydning for barns læringsutbytte i skolen og gjennomføringen av opplæringen. Barnehagen og skolen skal kunne danne en motvekt og utjevne noen av de forskjellene som sosial bakgrunn skaper.

Studier og analyser av sosial utjevning kan ha et korttidsperspektiv, for eksempel reduserte individuelle forskjeller i barndommen, altså i barnehagen eller i skolen, eller et langtidsperspektiv, altså reduserte forskjeller i utdanning og arbeidsliv. I samfunnsdebatten er det langtidsperspektivet som har dominert, og blant annet samfunnsøkonomer og politikere er opptatt av hvordan barnehagen kan bidra til å forebygge frafall i videregående opplæring, arbeidsledighet, utførepensjonering og andre negative konsekvenser av sosial ulikhet og fordelingsproblemer.

Hva skal så barnehagene bidra med? Utvalget mener det særlig er to forhold som bør framheves: for det første en generell kvalitetsheving av barnehagenes tilbud og for det andre tidlig hjelp og støtte til utsatte barn. Barnehagen kan i følge dette bidra til sosial utjevning ved å tilby et godt læringsmiljø for alle barn, og jo yngre barna er, desto større er mulighetene for å bryte uheldige utviklingsmønstre. Stortinget sa i sin innstilling til St.meld. nr. 41 (2008–2009) følgende:

«Med tidlig innsats menes både et godt pedagogisk tilbud fra barna er små, og at problemer forebygges eller løses tidlig i hele utdanningsløpet. Tidlig og god hjelp til barn som av ulike grunner trenger ekstra oppfølging, kan bidra til å forebygge senere vansker og sosial ulikhet. Alle barn må få like muligheter.»

Kilde: Innst.162 S (2009–2010), side 1

Både i St.meld. nr. 41 (2008–2009), jamfør Innst. 162 S (2009-2010), sies det at barnehagens bidrag til sosial utjevning må bygge på kunnskap om faktorer som hemmer og fremmer læring og utvikling i alderen 0–6 år. Mens skolen bidrar gjennom kunnskap og kompetanse, knyttes barnehagens bidrag til tidlig språkstimulering i førskolealder og til økt kompetanse og kvalitet i barnehagen. Samlet kan dette på sikt føre til økt deltakelse i arbeidslivet, bedre økonomi og helse, større samfunnsintegrering og mindre kriminalitet. Med andre ord setter velferdspolitiske målsettinger sitt preg på utdanningspolitikken, og barnehagene skal som en del av utdanningssystemet bidra til livslang læring og sosial utjevning. Utvalget vil presisere at det i en utdanningskontekst er vel så viktig å hjelpe barna i deres sosiale utvikling. Det å kunne samhandle positivt med andre i ulike situasjoner er en ferdighet som tilegnes i samspill med andre barn og voksne. Forståelse for sosiale forhold og prosesser og mestring av sosiale ferdigheter er viktige elementer i en læringsprosess.

Hvis barnehagen skal bidra til sosial utjevning i samfunnet, er det en utfordring at visse grupper bruker barnehage i mindre grad enn andre. St.meld. nr. 41 (2008–2009) viser til at barn av foreldre med lav inntekt deltar i mindre grad i barnehage enn barn av foreldre med høy inntekt. En rapport fra EUs utdanningsnettverk Eurydice hevder at barn i risikogrupper vil ha bedre mulighet til å lykkes i utdanningssystemet hvis de har gått i barnehage.53

Et kvalitativt godt barnehagetilbud kan være et viktig bidrag til sosial utjevning, og den samfunnsøkonomiske betydningen ved å ha gode barnehager for barn som trenger ekstra støtte og stimulering, er høy.54 Imidlertid er det grunn til å anta at den såkalte Matteus-effekten vil slå ut også på barnehagefeltet, altså at de som har mye vil få mer, og de som har lite vil få mindre.55 Når det iverksettes læringsstimulerende eller kvalitetshevende tiltak for alle, kan de ressurssterke barna og deres foreldre erfaringsmessig utnytte dette like bra eller bedre enn de ressurssvake.

I et oppvekstperspektiv handler sosial utjevning i barnehage og skole om å redusere individuelle forskjeller når det gjelder prestasjoner, atferd eller sosial kompetanse. Hvis dette betyr å redusere spredning eller variasjon mellom barn, må de svakeste relativt sett enten prestere bedre eller oppnå mer sammenliknet med de sterkeste. Eventuelt må de sterkeste begrenses i sine prestasjons- og utfoldelsesmuligheter, noe som virker usannsynlig at samfunnet vil støtte. En generell kompetanseheving i hele barnehagesektoren kan derfor føre til at barnas funksjonsnivå totalt sett øker, men uten at en reduserer de individuelle forskjellene. Dermed opprettholdes ulikhetene på et høyere nivå, men man har i alle fall sikret at så mange barn som mulig kommer over et minimumsnivå. En slik oppfatning er i samsvar med Fordelingsutvalgets forståelse av utjevning av helse- og utdanningsforskjeller, nemlig å løfte den dårligst stilte delen av befolkningen, men ikke redusere helsen og utdanningen til den bedre stilte delen av befolkningen.56

Alle barn har et læringspotensial, men manglende oppfølging i utdanningssystemet kan hindre dem i å utvikle dette potensialet og bidra til at de ikke får de samme mulighetene til å delta i kunnskapssamfunnet. Sosial utjevning handler også om at alle skal ha like muligheter til å utvikle seg og få brukt sine evner. Familiebakgrunn og sosiale forskjeller bør ikke være til hinder for at barnet skal få utviklet læringspotensialet sitt, og det fordrer et utdanningssystem som tidlig kan møte det enkelte barns behov gjennom å tilrettelegge opplæringen på en god måte.

En annen måte å betrakte sosiale forskjeller på er gjennom å definere terskler eller minimumskrav til funksjonsdyktighet eller prestasjonsevne hos alle, og som de fleste skal kunne nå. Målet om økt sosial utjevning blir i dette perspektivet et spørsmål om å sikre at alle tilegner seg grunnleggende ferdigheter og kompetanse på det intellektuelle, kognitive, emosjonelle, motoriske så vel som på det sosiale området. Et eksempel på dette kan være minstekrav til basisferdigheter i språk, lesing, skriving og regning. En kan for eksempel ha som målsetting at alle barn som begynner på skolen, skal ha et minimum av språkmestring, eller at alle som går ut av grunnskolen, skal beherske språket så godt at de er funksjonelle lesere og kan uttrykke seg skriftlig.

Sosial likhet kan dermed innebære at de fleste barn ved overgangen til skolen mestrer viktige utviklingsoppgaver som barnehagen i samarbeid med foreldrene kan støtte opp om. Mestring av utviklingsoppgaver vil si at barn lykkes her og nå samtidig som de er rustet til å møte framtidige utfordringer under oppveksten. Utviklingsoppgavene kan dreie seg om

• å utvikle trygg tilknytning til omsorgspersoner hjemme og i barnehagen

• å utvikle et funksjonelt språk for alderstrinnet

• å lære seg å regulere følelser som angst og sinne

• å utvikle kommunikasjonsferdigheter overfor andre og lære seg å følge regler hjemme og i barnehagen

• å utvikle funksjonelle basisferdigheter i lesing, skriving og regning

• å utvikle relasjonsferdigheter overfor jevnaldrende slik at de blir akseptert, kan skaffe seg og beholde venner.

Det er et visst spenningsforhold mellom prinsippet om sosial utjevning gjennom tidlig intervensjon og prinsippet om et inkluderende fellesskap. Selv om det skal være rom for alle, så erkjennes det samtidig at på en del områder er det noen normative ytelses- og tilpasningskrav, både i dagens skole og i samfunns- og arbeidslivet. Avveiningsspørsmålet blir da om barna skal være rustet til å mestre barnehagen og skolen, eller om barnehagen og skolen skal være rustet til å ivareta og mestre mangfoldet blant barn. Svaret på disse utfordringene er at det må dreie seg om en gjensidig tilpasning – at barn strekker seg mot rimelige og realistiske lærings- og utviklingsmål, og at barnehage og skole kommer dem i møte gjennom å differensiere og individualisere sine forventninger og krav.

Sosiale forskjeller er en samfunnspolitisk utfordring, blant annet knyttet til bolig- og inntektspolitikk, og barnehagen kan ikke alene løse disse utfordringene gjennom kvalitetshevende tiltak og tidlig intervensjon. Samtidig er det viktig å understreke at barnehagen har et betydelig potensial for å utlikne og motvirke forskjeller i førskolealder, forskjeller som – dersom de ikke tas tak i – kan føre til marginalisering og stor sosial ulikhet senere i livet. Selv om barnehagen ikke alene kan utjevne sosiale forskjeller, kan den bidra til at alle barn får et minimum av erfaringer, opplevelser, stimulans, opplæring og trening, for å redusere de forskjellene som er særlig betydningsfulle for hvordan barna fungerer og klarer seg videre i utdanning og arbeidsliv.

2.4.2 Tidlig identifisering som grunnlag for tidlig innsats

Barnehagen skal inkludere alle barn, uavhengig av sosial bakgrunn og funksjonsnivå, og den skal bidra til at barn utvikler og utnytter sitt potensial ut fra sine forutsetninger. I prinsippet for inkludering ligger det en erkjennelse av at ikke alle barn kan nå like langt når det gjelder intellektuell, sosial, emosjonell og motorisk funksjonsdyktighet. Barns medfødte og sosiokulturelle forutsetninger setter visse begrensninger, og det gjør også deres læringskapasitet og utviklingsmessige forutsetninger på ulike alderstrinn. Samtidig er det viktig at miljømessige tiltak brukes aktivt for å stimulere og støtte barn i deres læring og utvikling.

Utvalget mener at barnehagen har en unik mulighet både til å forebygge og oppdage behov og til å iverksette tiltak for barn som trenger særlig oppfølging. Barn med særlige behov er barn som av ulike årsaker trenger ekstra omsorg og hjelp til utvikling og læring av ferdigheter. Barn med forsinket språkutvikling, barn med annet morsmål enn norsk, barn med nedsatt funksjonsevne, barn med motoriske problemer og barn som kommer fra en vanskelig familiesituasjon, kan trenge særskilt oppfølging og tilrettelegging, både sosialt, pedagogisk, psykologisk og fysisk. Samtidig må en være oppmerksom på at tidlig identifiserte problemer kan være et uttrykk for forbigående biologisk umodenhet heller enn nedsatt funksjonsdyktighet og psykiske vansker, og at problemene vil forsvinne med alderen for noen barn. Den norske mor og barn-studien ved Folkehelseinstituttet viste for eksempel at 5 prosent av barna hadde forsinket språkutvikling ved treårsalder (ifølge mødrene), men om lag halvparten av disse vil vanligvis ta igjen sine jevnaldrende i løpet av et par år.57 For de øvrige kan forsinket språkutvikling være en risikofaktor for utvikling av mange problemer, fordi kommunikasjon med andre blir vanskelig og risikoen for tilleggsvansker øker.

Prinsippet om tidlig intervensjon bygger på antakelsen om at det er lettere å korrigere eller kompensere for nedsatt funksjonsevne når barn er små. Forsinket språkutvikling eller atferdsproblemer i førskolealder har sannsynligvis en kumulativ effekt, slik at problemene stadig utdypes, forsterkes og utvides etter hvert som barn blir eldre. Det er forskning som underbygger dette, blant annet evaluering av foreldretreningsprogrammer for alvorlige atferdsproblemer, som viser at resultatene er mer positive for aldersgruppen under åtte år enn for de som er eldre.58 Samtidig foreligger det få studier som systematisk sammenlikner tidlig intervensjon med intervensjoner på høyere alderstrinn, for eksempel i kontrollerte evalueringsstudier der en varierer tidspunktet for tidlig intervensjon.

Hvis tidlig intervensjon overfor sårbare barn eller barn i risikosonen skal bli en realitet, forutsettes det gode og kvalitetssikrede framgangsmåter for å identifisere hvem disse barna er. Tidlig identifisering bør handle om å kartlegge barn i deres omgivelser, og må dekke barns fysiske og kognitive så vel som sosiale og emosjonelle funksjonsnivå og vansker.

2.4.2.1 Tidlig innsats og noen dilemmaer tilknyttet dette

Utvalget ser at det er et dilemma for pedagogene om de skal sette inn tiltak for et barn de bekymrer seg for, eller om de skal vente og se om tilstanden bedrer seg. Visse problemer og vansker som barn kan ha, viser seg tidlig i livet, for eksempel som forsinket språklig og motorisk utvikling eller generell utviklingshemning. Slike problemer kan identifiseres tidlig, og i og med at de kan forverres og fordypes gjennom barne- og ungdomsalder, vet vi at det er viktig med gode rutiner for tidlig identifisering og tidlig intervensjon.

Bildet av risikoutsatte eller sårbare barn er imidlertid mer sammensatt. For det første finnes det problemer hos små barn som avtar over tid uten at det iverksettes spesielle tiltak. Det gjelder for eksempel aggressiv atferd i førskolealder, som avtar hos de fleste fram til skolealder, og visse former for senutvikling, såkalte «late bloomers», som avspeiler moderate tempoforskjeller i vekst og modning hos førskolebarn. For det andre finnes det problemer og vansker som oppstår senere i barns liv, og som derfor ikke så lett kan identifiseres på et tidlig utviklingstidspunkt. Barn kan utvikle sosiale, emosjonelle og atferdsproblemer på grunn av eksponering for vedvarende miljømessig stress eller andre negative livshendelser, som familiekonflikter, vold i hjemmet, omsorgssvikt, avvisning og mobbing. Særlig utsatt er barn med medfødte sårbarhetsfaktorer eller medfødt risikostatus, for eksempel premature barn og barn med vanskelig temperament. Tidlig identifisering og intervensjon vanskeliggjøres også fordi stabiliteten eller reliabiliteten i ulike typer problemer knyttet til kognisjon, læring, atferd og emosjoner kan være lav, det vil si at de varierer med hensyn til hvor mange og hvilke barn som inngår i definerte problemgrupper.

I sum betyr det at forsøkene på tidlig innsats må forholde seg til et sammensatt bilde av barns utvikling og eventuelle problemutvikling. Rutiner for tidlig screening og kartlegging av vansker i førskolealder kan ikke bare foregå som punktinnsats, for eksempel fireårskontroll på helsestasjonen, men må være en kontinuerlig oppfølging av barns kognitive, sosiale og motoriske fungering gjennom oppveksten. Det betyr også at man ikke uten videre kan sette tidlig innsats opp mot betydningen av eller kostnadene ved tiltak på høyere alderstrinn. Selv om det kan være mindre effektivt og dyrere å sette inn tiltak for eldre barn, så er dette helt nødvendig for dem som får vansker senere i utviklingsløpet. På noen områder kan det være vanskelig å ta igjen tapt læring i førskolealder, men det kan likevel med en viss rett også hevdes at det aldri er for sent å sette inn hjelp i form av behandling, spesialundervisning eller andre kompenserende tiltak. Selv om det er mye som taler for en større oppmerksomhet og sterkere satsing på tidlig avdekking og intervensjon, så er det også behov for en kontinuerlig oppfølging og hjelp til barn som utvikler problemer på høyere alderstrinn.

2.4.3 Et godt utgangspunkt for å klare seg i skolen, samfunnet og senere i livet

Det å bidra til å gi barn en så god barndom som mulig er sannsynligvis den beste investeringen samfunnet kan gjøre for å gi barna et godt utgangspunkt for resten av livet, både i skolen og i samfunnet for øvrig. Som vist i dette kapitlet er det mange faktorer som er viktige for at et barn skal få en god barndom der blant annet behovene for omsorg, lek og læring blir dekket. Utvalget mener at barnehagen har en stor oppgave i å gi barn et godt utgangspunkt, og at et viktig område er tidlig innsats for de barna som av ulike årsaker har et dårligere utgangspunkt enn andre. Barnehagen har en unik mulighet til å gi et systematisk pedagogisk tilbud som kan bidra til at alle førskolebarn får utviklet og brukt sine evner på alle områder, både sosialt, emosjonelt, språklig, kognitivt og motorisk.

3 Sammendrag

3.1 Oppbygning

Utredningen er delt inn i tre deler, der del I (kapittel 1–3) gir bakgrunnen for utvalgets arbeid, del II (kapittel 4–10) tar for seg kunnskapsgrunnlaget for utvalgets vurderinger og del III (kapittel 11–13) omfatter utvalgets vurderinger og forslag til tiltak og en beregning av økonomiske og administrative konsekvenser.

Del I. Mandat, verdier og utfordringer

Kapittel 1 gir bakgrunnen for oppnevningen av utvalget, gjengivelse av mandatet og informasjon om utvalgets sammensetning, antall møter og liknende.

Kapittel 2 gir utvalgets forståelse av sentrale begreper i formålsteksten samt hvilke felles verdier og prinsipper utvalget legger til grunn for synet på barn og barndom i dag.

Kapittel 3 presenterer et sammendrag av utvalgets tilrådinger.

Del II. Dagens tilbud til førskolebarn

Kapittel 4 gir en historisk oversikt over det pedagogiske tilbudet til førskolebarn fram til i dag, inkludert omtale av Reform 97, da seksåringene gikk over til skolen, skolereformen Kunnskapsløftet og en del tidligere utredninger om barnehager.

Kapittel 5 beskriver dagens tilbud til førskolebarn, både barnehagens mandat, innhold, personale, finansiering og organisering. Videre omtales andre spesielt tilrettelagte tilbud, pedagogiske tilbud i noen andre land og internasjonale organisasjoners syn på førskole/barnehage.

Kapittel 6 gir en forskningsbasert oversikt over hva vi vet om betydningen av å gå i barnehage, både for barnet her og nå, for barns utvikling og for barn med særlige behov.

Kapittel 7 omhandler barn som ikke går i barnehage, og gir en oversikt over hva vi vet om de familiene som velger en annen løsning.

Kapittel 8 tar for seg samarbeid og sammenheng mellom barnehage og skole, både hva som sies i styringsdokumenter, og hva forskning og andre kilder sier om praksis. Her omtales også skoleforberedende aktiviteter i barnehagen.

Kapittel 9 omtaler barnehagens samarbeid med andre instanser, som barnevernet og helsestasjonen.

Kapittel 10 handler om barnehagens samarbeid med foreldre.

Del III. Vurderinger og anbefalinger

Kapittel 11 inneholder utvalgets vurderinger av ulike ordinger i henhold til mandatet. Utvalget drøfter fordeler og ulemper ved de ulike ordningene. Til slutt gis en samfunnsøkonomisk analyse.

Kapittel 12 inneholder utvalgets tilrådinger med begrunnelse.

Kapittel 13 omtaler økonomiske og administrative konsekvenser av utvalgets forslag.

3.2 Avgrensinger for utvalgets arbeid

Utvalget fikk et ganske vidt mandat og har vært nødt til å gjøre noen avgrensinger for arbeidet sitt. I dette sammendraget viser vi hvilke temaer vi har gått særlig inn på i denne utredningen, og begrunnelser for dette.

Formålet med utvalgets arbeid har blant annet vært å sikre at alle førskolebarn, uavhengig av funksjonsnivå og sosial bakgrunn, får mulighet til å delta i et systematisk pedagogisk tilbud. Utvalget har valgt å definere alle førskolebarn som alle barn i alderen 1–5 år, dette fordi barn under ett år ikke har rett til barnehageplass, og fordi fødselspermisjonens lengde tilsier at barn under ett år primært ikke har behov for barnehageplass. Utvalget har likevel valgt å konsentrere drøftingene omkring barn i alderen 3–5 år. I mandatet vises det til at utvalget skal se på et tilbud før skolestart, og utvalget tolker dette slik at man i utgangspunktet ønsker en utredning med hovedvekt på et systematisk pedagogisk tilbud de siste årene før barna begynner på skolen. Utvalget har også i sine drøftinger vært opptatt av hvordan man kan sikre at funksjonsnivå eller sosial bakgrunn ikke er til hinder for å ta del i et systematisk pedagogisk tilbud, og hvordan man kan sikre at alle barn, uavhengig av bakgrunn, får et godt utgangspunkt for videre læring og utvikling.

Utvalget mener at barnehagen per i dag er et systematisk pedagogisk tilbud, men at det kan stilles spørsmål ved om gjennomføringen av dette tilbudet er godt nok ut fra utvalgets tolkning av mandatteksten og føringer i lov og rammeplan, jamfør kapittel 2. Etter utvalgets vurdering gir ikke barnehageloven og rammeplanen et entydig grunnlag for forståelsen av begrepet systematisk. Ut fra rammeplanen framstår barnehagen som et pedagogisk tilbud med stor metodefrihet, og personalet har også frihet i når de tilrettelegger innholdet og arbeider med målene. Utvalget har derfor sett nærmere på innholdet i barnehagen og andre faktorer som er avgjørende for kvaliteten på det tilbudet som gis, jamfør kapittel 5.

Utvalget har vært opptatt av at et systematisk pedagogisk tilbud må ha betydning både for barnet her og nå og for barnets framtidige utvikling og læring. Utvalget har derfor sett nærmere på forskning som ivaretar begge disse perspektivene, og forskning om barnehagens betydning for barn med særlige behov, jamfør kapittel 6.

Utvalget har i sitt arbeid vært opptatt av at alle barn må få en så god barndom som mulig for å kunne ha et godt grunnlag for videre læring og utvikling. Det er mange faktorer som er viktige for at et barn skal få en god barndom der blant annet behovene for omsorg, lek og læring blir dekket. Utvalget mener at barnehagen har en unik mulighet til å gi et systematisk pedagogisk tilbud som kan bidra til at alle førskolebarn får utviklet og brukt sine evner på alle områder, både sosialt, språklig, kognitivt, emosjonelt og motorisk, og at barnehagen må styrkes i denne oppgaven. Dette er noe som ikke kan løses bare gjennom et systematisk pedagogisk tilbud, her er både foreldre og andre instanser også viktige samarbeidsparter, jamfør kapittel 9 og 10.

Utvalget har kommet til at utredningen skal handle om alle førskolebarn, også dem som ikke går i barnehage. Utvalget har derfor valgt å se nærmere på hvilke barn som ikke går i barnehage, og hvorfor de ikke går i barnehage, jamfør kapittel 7, og hvilke andre tilbud som finnes for dem, jamfør kapittel 5.5.

Utvalget mener at godt samarbeid og god sammenheng mellom barnehage og skole er avgjørende for hvorvidt barnet kommer til å klare seg godt i skolen, jamfør mandatet. Et godt samarbeid mellom barnehage og skole kan bidra til å gjøre overgangen til skolen lettere og gi bedre sammenheng i barnas læring og utvikling. En god overgang fra barnehage til skole kan være bestemmende for barnets skolegang, og utvalget ønsker derfor å belyse samarbeid og sammenheng mellom barnehage og skole, jamfør kapittel 8.

3.3 Vurdering av ulike ordninger

Utvalget ble i mandatet bedt om å vurdere ulike ordninger for et systematisk pedagogisk tilbud som kan tilbys alle barn i førskolealder, og peke på fordeler og ulemper med de ulike løsningene. Denne vurderingen er beskrevet i kapittel 11. I sitt arbeid fant utvalget ut at det var utallige ulike modeller for et slikt tilbud, og at det ville være en umulig oppgave å vurdere alle disse opp mot hverandre. Utvalget valgte derfor først å trekke ut enkelte dimensjoner, og se på fordeler og ulemper ved disse. Først vurderer utvalget obligatorisk eller frivillig tilbud, og så vurderer vi det å opprette et eget tilbud utenfor barnehagen. Så presenterer utvalget en tabell som et eksempel på et analyseverktøy som tydeligere fikk fram forskjellene mellom ulike alternativer, og som ga utvalget et bedre drøftingsgrunnlag for å vurdere fordeler og ulemper ved de ulike ordningene. Utvalget vurderer så fordeler og ulemper med et gratis tilbud, og hva slags innhold et slikt tilbud kan ha. Her ser utvalget nærmere på innhold, struktur, læringsmåter og mål for det pedagogiske tilbudet. Utvalget vurderer også fordeler og ulemper med ulike målgrupper. Til slutt har utvalget foretatt en samfunnsøkonomisk analyse av ordningene.

3.4 Utvalgets tilrådinger

Utvalget ble bedt om, på bakgrunn av analyser og vurderinger, å legge fram et forslag til et pedagogisk tilbud før skolestart, hvis utvalget vurderer det som formålstjenlig. Utvalget har på bakgrunn av sine drøftinger kommet fram til et forslag som kan bidra til å sikre at alle barn får et godt utgangspunkt for videre utvikling og læring. Forslaget tar utgangspunkt i det ordinære barnehagetilbudet, og anbefalingene handler om hvordan dette kan bli mer tilgjengelig for alle førskolebarn, og hvordan man kan sikre at alle barn får et systematisk pedagogisk tilbud av høy kvalitet. Utvalget mener at det ikke er formålstjenlig å opprette et eget tilbud til barn i førskolealder utover det ordinære barnehagetilbudet.

Utvalget presenterer her noen av utvalgets tilrådinger som er særlig knyttet opp til utvalgets hovedoppgave og kjernen i mandatet. Kapittel 12 gir en nærmere beskrivelse og fullstendig oversikt over forslagene.

• Utvalget anbefaler at barnehagetilbudet fortsatt skal være frivillig.

• Utvalget foreslår 20 timer gratis barnehage i uken for alle barn i alderen 3–5 år.

• Utvalget foreslår at tilbudet gis innenfor det ordinære barnehagetilbudet.

Utvalget mener det er viktig å bevare det helhetlige læringssynet som dagens barnehage bygger på, men at føringene i rammeplanen ikke er tydelige nok. Den gir ingen entydige kriterier eller indikatorer på hva et godt pedagogisk tilbud skal være, og det er mye opp til den enkelte barnehage å konkretisere rammeplanens overordnede mål. Utvalget har derfor kommet med en del tilrådinger som skal bidra til at man i større grad kan sikre at alle barn får et godt systematisk pedagogisk tilbud i barnehagen. En fullstendig oversikt over disse forslagene finnes i kapittel 12.4. Her et lite utdrag:

• Utvalget foreslår at rammeplanen må bli tydeligere på kravet om progresjon i barns læring og utvikling.

• Utvalget foreslår at det i rammeplanen i tillegg til mål knyttet til fagområdene også må settes mål for barnehagens arbeid med lek, omsorg og sosial kompetanse.

• Utvalget foreslår at det i rammeplanen må stilles krav om likt fokus på formelle og uformelle læringssituasjoner i barnehagen.

• Utvalget foreslår at alle barnehager må ta i bruk en tretrinnsmodell for mer systematisk identifisering og oppfølging av barn med særlige behov.

Utvalget ønsker også å presisere betydningen av et kompetent personale. Utvalget mener at dette er avgjørende for å kunne sikre at alle førskolebarn får et godt systematisk pedagogisk tilbud i barnehagen, og har kommet med en del tilrådinger knyttet opp til dette. En fullstendig oversikt over alle disse forslagene finnes i kapittel 12.5. Her er et lite utdrag:

• Utvalget foreslår at minst 50 prosent av de ansatte må ha førskolelærerutdanning eller annen tilsvarende utdanning.

• Utvalget anbefaler at det vurderes å innføre et minimumskrav til formelle kvalifikasjoner hos assistenter i barnehagen.

• Utvalget foreslår at det lovfestes et krav om barnehagefaglig kompetanse i kommuneadministrasjonen.

Utvalget har også kommet med en del tilrådinger som gjelder samarbeid med andre instanser, samarbeid med foreldre, samarbeid og sammenheng mellom barnehage og skole, styring av sektoren og kunnskap om betydningen av å gå i barnehage. Alle utvalgets tilrådinger og begrunnelser for disse står i kapittel 12.

Økonomiske og administrative konsekvenser av utvalgets forslag er beskrevet i kapittel 13.