Del 3
Vurderinger og anbefalinger

11 Vurdering av ulike ordninger

Utvalget er i mandatet blitt bedt om å vurdere ulike ordninger for et systematisk pedagogisk tilbud som kan gis til alle barn i målgruppen, og peke på fordeler og ulemper med ulike løsninger. Dette kapitlet er først og fremst en drøfting av fordeler og ulemper, utvalgets tilrådinger kommer i kapittel 12. Utvalget drøfter først sider ved en obligatorisk pedagogisk ordning før skolestart. Deretter drøftes kort noen spørsmål vedrørende tilbud utenfor barnehage. Så følger en presentasjon av en tabell som et eksempel på et analyseverktøy som tydeligere fikk fram forskjellene mellom ulike alternativer, og som ga utvalget et bedre drøftingsgrunnlag for å vurdere fordeler og ulemper ved ulike ordninger. Deretter drøftes fordeler og ulemper med et gratis pedagogisk tilbud. Dette etterfølges av en drøfting av elementer ved barnehagens mål og innhold, før vi ser på fordeler og ulemper med ulike målgrupper for et pedagogisk tilbud. Til slutt kommer en samfunnsøkonomisk analyse.

11.1 En obligatorisk pedagogisk ordning før skolestart

Et tiltak som i større grad enn i dag sikrer at alle barn har samme grunnlag når de begynner på skolen, kan være å innføre en obligatorisk pedagogisk ordning før skolestart. Dette vil blant annet kunne få store juridiske, økonomiske og administrative konsekvenser. Nedenfor drøfter utvalget fordeler og ulemper ved en slik ordning. Når det gjelder utvalgets tilrådinger, vises det til kapittel 12.1.

11.1.1 Et tilbud som omfatter alle barn, og muligheten for tidlig innsats

Internasjonalt er det ikke vanlig at et førskoletilbud er obligatorisk. Av OECD-landene i Europa har Storbritannia og Nederland obligatorisk skolestart for femåringer. Ungarn har obligatorisk førskole for femåringer og skolestart for seksåringer.1 Enkelte land kan ha et tilbud som i utgangspunktet er frivillig, men som foreldrene veldig sterkt oppfordres til å benytte. Et eksempel på dette er den franske førskolen école maternelle, som er et gratis frivillig førskoletilbud for barn i alderen 3–5 år, og som benyttes av nærmere 100 prosent.

I Norden har både Sverige og Finland skolestart fra sjuårsalder, men det offentlige er pålagt å tilby et gratis og frivillig førskoletilbud til seksåringer. I Sverige går 95 prosent av seksåringene i förskoleklassen.2 I Finland går 99 prosent av seksåringene i førskolen.3 Det spesielle med Finland er at hele 27 prosent av femåringene ikke har gått i barnehage før de begynner på førskolen. I Norge er det som tidligere nevnt bare om lag 2,5 prosent av femåringene som ikke går i barnehage.4 Danmark innførte høsten 2009 obligatorisk børnehaveklasse for seksåringer og utvidet dermed sin grunnskole til 10 år.

Det er flere argumenter for å innføre en ordning som alle barn får nyte godt av. I Norge ble rett til barnehageplass innført fra 1. januar 2009, og de senere årene har det vært en stor satsing på utbygging av barnehageplasser. Rammeplanen for barnehagens innhold og oppgaver ble revidert i 2006 og ga da barnehagen blant annet et tydeligere læringsoppdrag. Alt dette har ført til at barnehagen har fått økt samfunnsbetydning, og at den i større grad betraktes som en del av barns opplæring. Det kan derfor argumenteres for at barnehagen bør være helt eller delvis obligatorisk for alle barn eller for enkelte grupper av barn, for eksempel femåringene.

En innføring av en obligatorisk ordning for for eksempel alle femåringer vil sikre at alle barn får et minimum av systematisk pedagogisk tilbud før skolestart, også de femåringene som i dag ikke går i barnehage. Ved utgangen av 2009 gjaldt dette om lag 1 600 femåringer, eller 2,7 prosent av årskullet.5 Som nevnt i kapittel 6.2 viser flere studier at barnehagen kan ha positive langtidseffekter, blant annet for barnas utdanningsnivå og arbeidsmarkedstilknytning i voksen alder.6

Undersøkelser fra Statistisk sentralbyrå (SSB)7 viser at barnehagedeltakelsen er lavere i lavinntektsfamilier og familier med lav utdanning, og et obligatorisk systematisk pedagogisk tilbud vil dermed kunne bidra til å jevne ut sosiale forskjeller. Fordelingsutvalget8 så på utviklingen av økonomiske forskjeller over tid, hva som har påvirket utviklingen, og hvilke tiltak som kan bidra til en jevnere fordeling. Noe av det som har kommet klarest fram, er at barnehager og resten av utdanningssystemet har stor innvirkning på og forsterker sosiale forskjeller senere i livet. Fordelingsutvalget foreslo derfor gratis kjernetid i barnehage for alle barn og vurderte også om kjernetiden burde gjøres obligatorisk for femåringer:

«En innføring av gratis kjernetid vil trolig føre til at langt flere vil velge et slikt barnehagetilbud. Det kan likevel være noen grupper som velger andre tilsynsordninger. Etter utvalgets mening er det ikke opplagt at dette bør være mulig, i hvert fall ikke for de eldste barna. For å sikre alle barn et minimum av pedagogisk tilbud før skolestart, har utvalget derfor vurdert om kjernetiden bør gjøres obligatorisk for femåringer. Dette tiltaket vil i praksis være et førskoletilbud i regi av barnehagene. Utvalget har ikke vurdert førskoletilbud for femåringer i skolen, da vi antar at barnehagene per i dag gir den beste rammen rundt et slikt tilbud for femåringer.»

Kilde: NOU 2009:10 Fordelingsutvalget, side 298

Forskning viser at barn som har gått i barnehage, klarer seg bedre i skolen, både når det gjelder faglige resultater og sosiale ferdigheter, for eksempel det å få venner.9 Det kan derfor argumenteres for at en obligatorisk ordning vil kunne bidra til at flere barn klarer seg bedre. Samtidig kan det innvendes at vi i dag har en barnehagedeltakelse for femåringer på opp mot 100 prosent, og at vi ikke har norsk forskning som viser hvordan det går med disse i skolen når så godt som alle barn har gått i barnehage.

Utvalget antar at det blant de barna som i dag ikke går i barnehage, befinner seg noen barn med behov for særlig hjelp og støtte. En obligatorisk ordning som omfatter alle barn i et årskull, kan bidra til tidligere identifisering av barn med behov for særskilt hjelp og støtte, og dermed tidligere intervensjon i form av ulike tiltak. Begrepet tidlig innsats er omtalt i flere stortingsmeldinger de senere årene, for eksempel i St.meld. nr. 16 (2007–2008) … og ingen sto igjen – Tidlig innsats for livslang læring og St.meld. nr. 41 (2008–2009) Kvalitet i barnehagen, der det blant annet sies:

«Med tidlig innsats menes både et godt pedagogisk tilbud fra barna er små, og at problemer forebygges eller løses tidlig i hele utdanningsløpet. Tidlig og god hjelp til barn som av ulike grunner trenger ekstra oppfølging, kan bidra til å forebygge senere vansker og sosial ulikhet. Alle barn må få like muligheter.»

Kilde: St.meld. nr. 41 (2008–2009) Kvalitet i barnehagen, side 5

Tidlig identifisering av særskilte behov vil kunne gi de barna som trenger det, hjelp til å klare seg bedre, både i barnehagen, på skolen og senere i livet. Prinsippet om tidlig intervensjon bygger på den antakelsen at det er lettere å lykkes med kompenserende tiltak hvis de settes inn når barna er små. Forsinket språkutvikling eller atferdsproblemer i førskolealder har vist seg å ha en kumulativ effekt som gjør at problemene stadig utdypes, forsterkes og utvides etter hvert som barna blir eldre.10

11.1.2 Foreldrenes valgfrihet

En obligatorisk ordning vil være ensbetydende med at det innføres barnehageplikt. Dette vil være et brudd med dagens frivillige tilbud om barnehageplass. Det vil også være et brudd med foreldrenes valgfrihet. Foreldrenes rett og plikt til å ta avgjørelser på vegne av barnet er hjemlet i barneloven § 30. Loven fastsetter at den som har foreldreansvar, har rett og plikt til å ta avgjørelser for barnet, og at foreldreansvaret skal utøves ut fra barnets interesser og behov. Den som har foreldreansvaret, er forpliktet til å gi barnet forsvarlig oppdragelse og forsørging og skal også sørge for at det får utdanning etter evne og forutsetning.

Noen foreldre velger av ulike grunner ikke å la barna gå i barnehage, jamfør kapittel 7 og omtalen der av NOVAs kvalitative undersøkelse om barn som ikke går i barnehage. Undersøkelsen viser blant annet en vektlegging av muligheten til å velge hvilke tilbud som er best for ens eget barn. Enkelte av foreldrene i undersøkelsen mener at de kan tilby en mer fleksibel hverdag for sine barn dersom barna er hjemme med en av dem. Enkelte av disse foreldrene mener at barnehagen i dag har for få fleksible ordninger vedrørende oppholdstid, og de savner offentlige ordninger der foreldre selv kan velge hvilke dager og antall timer per dag barna oppholder seg i barnehagen.11

Dagens situasjon med full barnehagedekning gjør at foreldre for første gang har en situasjon der de har reell valgfrihet til å velge barnehage eller ikke. Dersom barnehagen regnes som en del av utdanningen, kan det diskuteres om det skal være mulig å velge vekk barnehagedeltakelse for egne barn. Fordelingsutvalget sa i sin drøfting blant annet følgende:

«Noen barn kommer fra familier som ikke er skikket til å ta tilstrekkelig vare på dem. De fleste vil mene at det ikke bør være mulig for foreldre å nekte sine barn utdanning, og barns rett til bl.a. utdanning er også nedfelt i FNs barnekonvensjon. Disse argumentene kan forsvare en viss statlig inngripen i barns liv, for eksempel skoleplikt, slik at alle barn sikres et minimum av opplæring som skal sette dem i stand til selv å foreta egne valg når de blir voksne.»

Kilde: NOU 2009:10 Fordelingsutvalget, side 26

Fordelingsutvalget påpekte at kvaliteten i barnehagene i dag varierer, og at den i enkelte tilfeller ikke vil være god nok til at det er ønskelig å pålegge alle familier å sende femåringene i barnehagen. Ikke alle barnehager har pedagogisk personale. Dette gjelder særlig familiebarnehager, men mangelen på førskolelærere gjør at det også i ordinære barnehager i økende grad benyttes ufaglærte i stillinger som i utgangspunktet krever pedagogisk kompetanse.12 Andelen styrere og pedagogiske ledere uten godkjent utdanning er i dag på 13,8 prosent.13 Fordelingsutvalget foreslo at innføring av obligatorisk kjernetid eventuelt kunne tas i flere trinn. Fordelingsutvalget mente at tilbudet først bør gjøres gratis, og fortsatt frivillig, for alle, og når et godt systematisk pedagogisk tilbud med kompetent personale i barnehagene er utbygd, bør det vurderes å gjøre ordningen obligatorisk i ett år før skolestart.14

Juridisk vil det sannsynligvis være umulig å innføre en obligatorisk ordning uten fritaksmuligheter. Parallellen til grunnskolen er åpenbar. Det året et barn fyller seks år, inntreffer en opplæringsplikt, jamfør opplæringsloven. Foreldre kan i samsvar med regelverket velge mellom offentlig skole, privatskole eller hjemmeundervisning. I skoleåret 2009–2010 var det kun 109 barn som fikk hjemmeundervisning. Om lag 600 000 barn gikk på offentlig skole (97,4 prosent), og om lag 15 900 barn gikk på privatskole (2,6 prosent).15Dersom det innføres en obligatorisk ordning for for eksempel femåringer, må det vurderes om barnehageloven bør åpne opp for en rett til å la barnet få et systematisk pedagogisk tilbud i hjemmet. Foreldre bør da ha adgang til å gi sine barn et tilsvarende tilbud hjemme forutsatt at de følger bestemmelsene om innhold nedfelt i barnehageloven og i rammeplanen for barnehagen.

Et annet alternativ ville være å innføre en obligatorisk ordning for der det ikke gis adgang til å velge å la barna få et systematisk pedagogisk tilbud i hjemmet. Argumentet for dette vil kunne være at i det mangfoldige tilbudet barnehagen gir, er lek, læring og omsorg så tett knyttet sammen at mye av læringen foregår i sosialt samspill med andre barn. Det kan hevdes at et slikt tilbud ikke kan gis hjemme, og at hjemmeundervisning derfor ikke bør være mulig.

Utvalget har i sitt arbeid mottatt innspill fra deler at fagmiljøene der det gis uttrykk for at innføring av en obligatorisk ordning før skolestart kan bli oppfattet som en snikinnføring av skolestart for femåringer.

11.1.3 Administrative og økonomiske konsekvenser

Utvalget mener at en obligatorisk pedagogisk ordning nødvendigvis må være gratis, fordi det vil være urimelig å innføre en obligatorisk ordning som det kreves betaling for. Vi viser derfor til drøftingen av et gratis pedagogisk tilbud til førskolebarn i kapittel 11.4 og nevner her kun følgende:

Ved en eventuell omlegging fra frivillig til obligatorisk barnehage vil dette gi økonomiske konsekvenser som må kompenseres fra statens side. Fordelingsutvalget vurderte det slik at kostnaden ved gratis kjernetid for femåringer primært ville være knyttet til prisreduksjonen dette vil medføre for alle som allerede har en barnehageplass. I tillegg vil det påløpe ekstra kostnader til skyss og eventuelle læremidler. De samlede kostnadene ble anslått til om lag 1 milliard kroner per år.16 For at ikke-kommunale barnehager skal kunne tilby obligatorisk barnehage på lik linje med kommunale barnehager, må det legges til rette for dette i lovverket. Videre må de økonomiske rammene sikres, slik at en eventuell obligatorisk barnehage kan være gjennomførbar for ikke-kommunale barnehager. Brenna-utvalget har oppdatert tallgrunnlaget i beregningene til Fordelingsutvalget, og anslår at gratis barnehage 20 timer per uke for femåringene vil beløpe seg til om lag 930 millioner kroner per år.

En obligatorisk ordning vil omfatte alle barn, og det kan tenkes at det blant de barna som i dag ikke går i barnehage, er noen barn som har behov for særlig hjelp og støtte. Det er derfor mulig at en obligatorisk ordning vil kreve flere personalressurser for å kunne hjelpe disse barna. En innvending mot dette er at alle barn i førskolealder som har behov for det, har rett til spesialpedagogisk hjelp, jamfør opplæringsloven § 5-7. Denne retten er ikke knyttet til om barnet går i barnehage eller ikke. Hvorvidt foreldrene til de aktuelle barna utenfor barnehage benytter seg av denne retten, har vi ikke nok kunnskap om.

Innføring av en obligatorisk ordning kan få uønskede konsekvenser for enkelte grupper barn og for det pedagogiske tilbudet i sin helhet. Dersom en obligatorisk ordning for noen grupper fører til at pedagogiske ressurser kanaliseres til dette arbeidet, kan andre grupper barn i barnehagen få mindre av de totale pedagogiske ressursene. En sterkere prioritering av enkelte grupper vil også kunne føre til at de andre barna får mindre av andre ressurser. Flere fagmiljøer har uttrykt bekymring for dette i innspill til utvalgets arbeid. Selv om kommunen har plikt til å tilby barnehageplass til alle barn over ett år, kan man i en situasjon med mangel på kvalifisert personale oppleve at en lovpålagt obligatorisk ordning for en bestemt gruppe får så stor del av ressursene at det går på bekostning av ressurser til det frivillige tilbudet til andre grupper barn.

11.2 Tilbud til barn utenfor barnehage

Utvalget har i sitt arbeid med å vurdere ulike ordninger for et pedagogisk tilbud til alle førskolebarn, også drøftet det å opprette et eget tilbud til barn utenfor barnehagen. Utvalget vil igjen presisere at dette er drøftinger, og at utvalgets tilrådinger gis i kapittel 12.

I mandatet sies det at formålet er å sikre at alle førskolebarn, uavhengig av funksjonsnivå og sosial bakgrunn, får mulighet til å delta i et systematisk pedagogisk tilbud. Tall fra Statistisk sentralbyrå viser at det blant femåringene i 2009 var om lag 1 600 barn som ikke gikk i barnehage, noe som tilsvarer 2,7 prosent av barna i denne aldersgruppen. For fireåringene var andelen utenfor barnehage 3,1 prosent og for treåringene var den 5,5 prosent.17 Utvalget har forsøkt å finne ut hvorfor disse barna ikke går i barnehage, jamfør omtale i kapittel 7. NOVA-rapporten viser at begrunnelsene er varierte, og at det ifølge enkelte foreldre ikke bare er økonomiske årsaker som gjør at enkelte familier velger vekk barnehagen.18

I og med at det finnes foreldre som ikke ønsker å benytte barnehage, uansett årsak, vil vi trolig aldri få 100 prosent barnehagedeltakelse. En mulig modell er at det innføres et frivillig gratis pedagogisk tilbud som kan gis enten på helsestasjonen, på biblioteket eller i åpen barnehage, eventuelt som en kombinasjon av disse tre. Dette kan for eksempel være språkgrupper eller lekegrupper. Fordelene med en slik modell vil være at man har mulighet til å nå de barna som ikke går i barnehage, og at valgfriheten ivaretas fordi tilbudet vil være frivillig. Dermed kan foreldre som ikke ønsker barnehageplass, likevel få et pedagogisk tilbud til barna. Det vil være et lavterskeltilbud som relativt sett ikke krever så mye ressurser, og det kan fungere som et springbrett til å begynne å bruke vanlig barnehage. Ulempene er at vi fortsatt ikke har noen garanti for at alle barn blir nådd, at kvaliteten på opplegget vil være vanskelig å sikre, og at tilbudet kan være vanskelig å gjennomføre i praksis. I tillegg kan det å delta i et slikt tilbud «på siden» av det ordinære barnehagetilbudet bidra til å stigmatisere den gruppen barn eller familier som mottar det. Det kan også innvendes at det ikke er gunstig å bygge opp et nytt system ved siden av det allerede eksisterende barnehagesystemet.

11.3 Analyse av alternative ordninger

I forbindelse med utvalgets vurdering av ulike ordninger for et systematisk pedagogisk tilbud som kan tilbys alle barn i målgruppen, har utvalget tatt for seg ulike dimensjoner som kan inngå i ulike ordninger. I tabell 11.1 viser vi et eksempel på et analyseverktøy som tydeligere fikk fram forskjellene mellom ulike alternativer, og som ga utvalget et bedre drøftingsgrunnlag for å vurdere fordeler og ulemper. I tabellen er det satt opp fire alternativer, som alle er basert på frivillig deltakelse, og der hovedforskjellene er basert på følgende to dimensjoner:

• Betalingsbasert heltidstilbud som i dag versus et tilbud om gratis oppholdstid

• Et tilbud med samme grad av struktur og grad av voksenstyrte formelle læringssituasjoner og uformelle læringssituasjoner som i dagens barnehage versus et tilbud med mer struktur og en høyere grad av voksenstyrte formelle læringssituasjoner enn i dag

Ut fra utvalgets mandat skal det gjøres rede for innholdet i alternative ordninger, både i henhold til om tilbudet er i samsvar med rammeplanen og/eller skolens læreplan, og i henhold til målgruppe og omfang (måneder og antall timer per uke). Utvalget vil komme nærmere inn på dette i kapittel 11.5 og 11.6. Som utdrag av og eksempel på utvalgets drøftinger, gis det i de følgende avsnittene en nærmere beskrivelse av hvordan utvalget vurderte disse fire alternativene. Disse fire alternativene må ikke sees på som isolerte modeller for systematisk pedagogisk tilbud, men som eksempler til hjelp i arbeidet med å drøfte fordeler og ulemper.

Alternativ A

Alternativ A er i stor grad basert på dagens barnehagesituasjon, og omfatter et betalingsbasert heltidstilbud som er tilgjengelig for alle årskull før skolestart dersom foreldrene velger å bruke barnehage. Det vil også være mulighet for deltidsplass. Alternativet omfatter ikke de barna som ikke går i barnehage, men det kan innføres moderasjonsordninger og mer bruk av friplasser for familier med svak økonomi for å nå flere barn.

Innholdet baserer seg på dagens barnehage, og skal være preget av både formelle læringssituasjoner ledet av pedagoger og uformelle læringssituasjoner som er knyttet opp til hverdagsaktiviteter og her-og-nå-situasjoner i lek og annen samhandling. Det vil ikke gå et klart skille mellom disse læringssituasjonene, og begge vil ha en pedagogisk hensikt.

Alternativ A vil kun medføre eventuelle mindre endringer i lovverk og rammeplan. Alternativ A vil ikke ha store økonomiske konsekvenser fordi tilbudet fortsatt vil være betalingsbasert og vil ikke i vesentlig grad føre til økt ressursbruk.

Alternativ B

Alternativ B skiller seg fra alternativ A ved å tilby gratis oppholdstid. Drøftinger rundt målgruppe kommer vi tilbake til i kapittel 11.6. Fordelen med hel eller delvis gratis oppholdstid er at et slikt tilbud i større grad når de barna utenfor barnehagen der økonomiske årsaker hindrer barnehagedeltakelse.

I likhet med alternativ A er innholdet i alternativ B både preget av formelle og uformelle læringssituasjoner. Det vil ikke gå et klart skille mellom disse læringssituasjonene, og begge vil ha en pedagogisk hensikt.

Alternativ B vil i likhet med alternativ A kun medføre eventuelle mindre endringer i dagens lovverk og rammeplan. Alternativ B vil ha økonomiske konsekvenser siden hele eller deler av oppholdstiden gjøres gratis for aktuell målgruppe. Totalkostnaden er avhengig av størrelsen på målgruppen og omfang av gratis oppholdstid. B vil også ha noen utfordringer vedrørende areal og pedagognorm dersom barn som i dag er utenfor barnehage deltar i gratistilbudet og dermed kommer i tillegg til de øvrige barna deler av tiden.

Alternativ C

I likhet med alternativ A gir alternativ C et betalingsbasert heltidstilbud som er tilgjengelig for alle årskull før skolestart dersom foreldrene velger å bruke barnehage. Det er mulighet for deltidsplass. Alternativ C omfatter ikke de barna som ikke går i barnehage, men det kan innføres moderasjonsordninger og mer bruk av friplasser for å nå flere barn.

Alternativ C har høyere grad av voksenstyrte formelle læringssituasjoner og et mer strukturert opplegg enn A og B. Her vil pedagogene i barnehagen i større grad enn i dag legge til rette for læringssituasjoner, organisere læringsarbeidet og ha rollen som formidlere og veiledere. Alternativ C vil i større grad enn A og B være preget av struktur og planlagte aktiviteter, og vil medføre større grad av samordning mellom rammeplan for barnehagen og læreplan for grunnskolen, da innholdet i barnehagen vil rette seg mer inn mot skolens arbeidsmåter.

Alternativ C vil kreve endringer i barnehageloven og rammeplanen fordi den har høyere grad av voksenstyrte formelle læringssituasjoner, og vil også kreve flere pedagoger. Alternativ C vil trolig ikke ha særlig store økonomiske konsekvenser i og med at tilbudet fortsatt er betalingsbasert, men dette er avhengig av kostnaden ved det å innføre et mer strukturert tilbud som trolig vil kreve flere pedagoger enn i alternativ A.

Alternativ D

Alternativ D skiller seg mest fra dagens barnehage i og med at det både tilbys gratis oppholdstid hele eller deler av tiden, høyere grad av voksenstyrte formelle læringssituasjoner og et mer strukturert opplegg enn i A og B.

Alternativ D vil i likhet med alternativ C ha høyere grad av voksenstyrte formelle læringssituasjoner og et mer strukturert opplegg enn A og B. Her vil pedagogene i barnehagen i større grad enn i dag legge til rette for læringssituasjoner, organisere læringsarbeidet og ha rollen som formidlere og veiledere. Alternativ D vil som alternativ C i større grad enn A og B være preget av struktur og planlagte aktiviteter.

Alternativ D har potensial til å nå en viss andel av de barna som er utenfor barnehagen, både de familiene der økonomi er det største hinderet for å bruke barnehage og de familiene som ønsker et mer strukturert opplegg.

Alternativ D vil kreve store endringer i barnehageloven og rammeplanen fordi det gis gratis oppholdstid og fordi det er høyere grad av voksenstyrte formelle læringssituasjoner og et mer strukturert opplegg. Alternativ D vil i likhet med alternativ C medføre større grad av samordning mellom rammeplan for barnehagen og læreplan for grunnskolen.

Alternativ D vil i likhet med B ha økonomiske konsekvenser siden hele eller deler av oppholdstiden gjøres gratis for aktuelle målgrupper. Totalkostnaden er avhengig av størrelsen på målgruppen og omfanget av gratistilbudet, og eventuelle andre kostnader ved det å innføre et mer strukturert tilbud. Alternativ D vil også ha noen utfordringer vedrørende areal og pedagognorm dersom barn som i dag er utenfor barnehagen deltar i gratistilbudet og dermed kommer i tillegg til de øvrige barna deler av tiden.

11.4 Gratis pedagogisk tilbud til førskolebarn

I følgende avsnitt vil utvalget drøfte fordeler og ulemper med et gratis pedagogisk tilbud til alle førskolebarn. Når det gjelder utvalgets tilrådinger, vises det til kapittel 12.2.

11.4.1 Gratis førskoletilbud i dag

Internasjonalt varierer det om tilbud før skolestart er gratis eller ikke. Både Danmark og Tyskland har som Norge skolestart for seksåringene, og det gis ikke noe gratis pedagogisk tilbud til barna før skolestart. Sverige og Finland skiller seg litt ut ved å ha skolestart først ved sjuårsalder, men har da gratis frivillig førskoletilbud til seksåringene. Sverige har i tillegg tilbud om gratis barnehage 15 timer per uke for både tre-, fire- og femåringer. En del andre europeiske OECD-land har gratistilbud i et visst antall timer for visse aldersgrupper. Frankrike har som nevnt gratis og frivillig école maternelle for barn i alderen 3-5 år, i enkelte tilfeller også for toåringer. Italia har også gratis scuoladell’infanzia for barn i alderen 3-5 år, man betaler imidlertid for mat. Belgia har gratis barnehage fra barna er 2 ½ år, men ikke nødvendigvis full dag. Nederland har obligatorisk skolestart fra femårsalder og frivillig gratis skolestart fra fireårsalder. 98 prosent av fireåringene benytter dette tilbudet, som er på 4-6 timer daglig. Storbritannia har også obligatorisk skolestart fra fem år, og gir i tillegg et gratistilbud til alle tre- og fireåringer. Fra 2010 er gratistilbudet 20 timer per uke i 38 uker. Fra september 2009 ble det innført gratis barnehage for toåringer med særskilte behov.19

En del land har gratis eller svært subsidierte tilbud til enkelte grupper, som for eksempel Sverige, der treåringer med annet morsmål enn svensk får daglig 3 timer gratis barnehage. England har en ordning med gratis barnehage for toåringer med særlige behov.20

Norge har hatt forskjellige ordninger med gratis barnehagetilbud for enkelte grupper. Både Oslo og Drammen har i noen bydeler gitt tilbud om gratis kjernetid 20 timer per uke for enkelte alderstrinn, særlig for å nå minoritetsspråklige familier. Oslo kommune rapporterte at gratis kjernetid ser ut til å medføre økt rekruttering til barnehagen, og at flere familier etter hvert velger heltidstilbud for sine barn. Kommunen mener også at personalet får større bevissthet om språkmiljøet i barnehagene, og at man i større grad trekker foreldrene med i utviklingen av barnas språkferdigheter. Forsøket har dessuten medvirket til økt samarbeid mellom barnehagene og andre tjenester. En nærmere omtale av dette prosjektet finnes i kapittel 5.5.2.

11.4.2 Fordeler og ulemper ved et gratis tilbud

Muligheten for gratis barnehage har vært drøftet tidligere i offentlige utredninger, jamfør kapittel 4.3. Kvalitetsutvalget foreslo i 2003 at alle barn bør få gratis kjernetid fra det året de fyller fem år, og at barn i familier der begge foreldrene er minoritetsspråklige, får gratis kjernetid i barnehagen fra det året barnet fyller tre år.21 Arbeidsgruppen nedsatt av daværende Barne- og familiedepartementet la blant annet fram forslag om 20 timer gratis barnehage for alle barn.22 OECD påpekte i 2006 at Norges praksis med brukerbetaling for barnehage samtidig som høyere utdanning er gratis, ikke er optimal i et fordelingsperspektiv.23 Fordelingsutvalget foreslo i 2009 obligatorisk gratis kjernetid for femåringer.24 Østberg-utvalget foreslår at det innføres gratis barnehage for alle barn i 20 timer per uke.25

Både grunnopplæringen (grunnskolen og videregående opplæring) og høyere utdanning er i dag enten gratis eller svært rimelig for den enkelte elev/lærling/student. Dette har det vært politisk enighet om, nettopp fordi den enkeltes økonomiske situasjon ikke skal være til hinder for å få utdanning. I NOU 2003:25 Ny lov om universiteter og høgskoler står for eksempel følgende:

«Utbredt tilgang til høyere utdanning er i dag et viktig samfunnsmessig gode. Det er politisk enighet om at høyere utdanning skal være tilgjengelig for alle, og at staten har et særlig ansvar for finansieringen av institusjonene. […] Gjennom en høy andel statlig finansiering, den geografiske plassering av statlige institusjoner og gjennom det ulovfestede gratisprinsippet, er den norske universitets- og høyskolesektoren i dag godt rustet til å ivareta sine rent nasjonale oppgaver. Det norske utdanningssystemet er tuftet på grunnleggende rettferdighetsbetraktninger, og skal gi alle lik rett og mulighet til utdanning, uavhengig av økonomisk situasjon eller fysiske handikap.»

Kilde: NOU 2003:25 Ny lov om universiteter og høgskoler, side 30

Foreldrebetalingen i barnehagen kan i 2010 ikke settes høyere enn 2 330 kroner per måned og 25 630 kroner per år, jamfør forskriften om foreldrebetaling § 1. Videre skal kommunen sørge for at foreldre/foresatte tilbys minimum 30 prosent søskenmoderasjon i foreldrebetalingen for 2. barn og minimum 50 prosent for 3. eller flere barn, jamfør forskriften om foreldrebetaling § 3. Alle kommuner skal ha ordninger som kan tilby barnefamilier med lavest betalingsevne en reduksjon i eller fritak for foreldrebetaling, jamfør forskriften om foreldrebetaling § 3. Foreldrebetalingens andel av finansieringen av kommunale og ikke-kommunale barnehager utgjorde henholdsvis 15,5 og 19,6 prosent i 2008.26

Barnehagen regnes i større grad enn tidligere som en del av utdanningen, noe som ble understreket ved at ansvaret for barnehagepolitikken fra 1. januar 2006 ble flyttet fra det daværende Barne- og familiedepartementet til Kunnskapsdepartementet. Dersom barnehagen skal betraktes som en del av opplæringen, kan det være et argument for at den bør være gratis, slik skolen er.

På bakgrunn av at forskning viser at barnehage har stor betydning for barns utvikling, jamfør kapittel 6, kan det hevdes at barnehagen har en så stor samfunnsmessig betydning, for eksempel for sosial utjevning, at den bør være gratis.

OECD og EU-kommisjonen har uttalt at en investering tidlig i barns utdanning vil gi større avkastning for samfunnet, jamfør nærmere omtale i kapittel 5.7. Dette kan tale for at det bør innføres gratis barnehage for å nå alle barn.

Statistikk fra SSB viser at barn av foreldre med høy inntekt i større grad går i barnehage enn barn av foreldre med lav inntekt.27 Videre viser statistikken at foreldre med lav inntekt bruker en høyere andel av sin inntekt på barnehage enn foreldre med høy inntekt.28 Det å gjøre barnehagen gratis vil fjerne eventuelle økonomiske barrierer mot å benytte barnehage og kan føre til at flere barn begynner i barnehage.

En norsk undersøkelse fra 2009 av en barnehagereform i 1975 viser at barnehage har større positive effekter enn uformelle barnepassordninger på barnas senere utdanningsnivå og arbeidsmarkedstilknytning, jamfør også kapittel 6.29 Et gratis pedagogisk tilbud i barnehage vil kunne føre til at foreldre som i dag benytter uformelle barnetilsynsordninger, som dagmamma eller besteforeldre, i større grad velger å bruke barnehage.

Et universelt gratis pedagogisk tilbud til førskolebarn vil sannsynligvis, i motsetning til en gratisordning for én enkelt målgruppe, være en mer sikker måte å nå ut til alle på, inkludert grupper som ikke, eller i liten grad, benytter seg av barnehage.

På den andre siden kan det argumenteres for at barnehagen ikke er et obligatorisk tilbud, det er noe foreldrene selv velger å benytte seg av, blant annet for å kunne ha inntektsbringende arbeid, men også for å gi barnet et så godt tilbud som mulig. Det er ikke urimelig at foreldrene derfor må bidra til finansieringen av barnehagene. Dette taler for at barnehager bør være betalingsbasert.

Gratis barnehage for alle barn vil bli en svært kostbar ordning. Den økonomiske byrden vil avhenge av omfanget, for eksempel om det skal omfatte alle årskullene i barnehagen. Et rimeligere alternativ er å innføre gratis barnehage for enkelte målgrupper som man mener har særlig behov for barnehageplass. Dette vil være en mer effektiv ressursanvendelse av statlige midler. Det vil derimot være krevende å finne gode kriterier for hvem som skal omfattes av en slik gratisordning. Eksempel på en slik målgruppe er barn med annet morsmål enn norsk, for å sikre at disse barna får mulighet til å tilegne seg norsk før skolestart. Som tidligere nevnt har både Oslo og Drammen gratis kjernetid i barnehage for alle barn i alderen 3–5 år i utvalgte bydeler med høy andel minoritetsspråklige innbyggere, jamfør kapittel 5.5.2. En annen målgruppe er barn fra familier med lav sosioøkonomisk status, for å sikre at disse barna får mulighet til et pedagogisk tilbud som familien i utgangspunktet ikke har råd til å benytte. Et tredje eksempel på en målgruppe kan være foreldre med lav inntekt. Disse har ikke barna sine i barnehage i samme grad som foreldre med høy inntekt.30

Dersom foreldre med lav inntekt får gratis barnehageplass, vil de lettere kunne komme i arbeid, noe som fører til økt inntekt, som igjen kan medføre at de vil miste gratis barnehageplass fordi de kommer over en viss inntektsgrense. Dette kan bidra til at insentivene for å være i arbeid reduseres, det vil si at effektive marginalskattesatser for lavinntektshusholdninger øker. Dette kan også sees i sammenheng med blant annet barnetrygden, som reduserer insentivene til å jobbe fordi den arbeidsfrie inntekten vil øke. Det kan derfor ha uheldige og utilsiktede virkninger å differensiere foreldrebetalingen i barnehager.

I dag går 88,5 prosent av barn i alderen 1–5 år og 96,2 prosent av barn i alderen 3–5 år i barnehage.31 Disse foreldrene er altså villige til å betale det en barnehageplass koster. Det kan derfor hevdes at det å gjøre barnehagen gratis er en lite treffsikker måte å bruke statlige midler på. Det vil kunne være en mer fornuftig ressursbruk hvis midlene ble brukt målrettet på de barna som trenger det mest. De fleste barn har plass i barnehage i dag, og i et kost–nytte-perspektiv blir det svært kostbart for staten å subsidiere barnehagene for nytten av å få inn de om lag 4 prosentene av barna i alderen 3–5 år som ikke går i barnehage i dag.

De fleste foreldre har i dag en lavere oppholdsbetaling i gjennomsnitt enn før innføringen av maksimalpris.32 Basert på SSBs foreldreundersøkelse fra januar 2009 har utvalget likevel registrert at familiene med lavest inntekt har hatt en lavere reell nedgang i foreldrebetalingen enn foreldre med høy inntekt. Det kan derfor innføres regelendringer i lovverket som i større grad enn i dag sikrer at familier med dårlig betalingsevne får lavere foreldrebetaling eller friplass, jamfør kapittel 5.4.

11.5 Drøfting av barnehagens innhold og mål

Utvalget vil her drøfte innhold, struktur og læringssituasjoner i et pedagogisk tilbud til alle førskolebarn. Når det gjelder utvalgets tilrådinger, vises det til kapittel 12.4.

11.5.1 Innhold, struktur og læringssituasjoner

I Rammeplan for barnehagens innhold og oppgaver står det:

«Læring om seg selv, om andre mennesker, om samspill og om den fysiske verden omkring, er prosesser som er med på å skape mening i barns liv. Barnehagen skal styrke barns læring i formelle og uformelle læringssituasjoner. De formelle situasjonene er planlagt og ledet av personalet. Uformelle læringssituasjoner er nærmere knyttet til hverdagsaktiviteter og her-og-nå-situasjoner, i lek, oppdragelse og annen samhandling. Det er ikke hensiktsmessig å trekke et klart skille mellom formelle og uformelle læringssituasjoner. Begge har en pedagogisk hensikt. De sju fagområdene må knyttes til både formelle og uformelle læringssituasjoner.»

Kilde: Rammeplanen, kapittel 2.3, side 27

Som nevnt i kapittel 2 ble innholdsbestemmelsen for barnehagene endret i 2005, og definisjonen av barnehagen ble endret fra å være en pedagogisk tilrettelagt virksomhet til å være en pedagogisk virksomhet. Dette handler blant annet om en mer aktiv deltakelse fra de voksne i barns læringsprosesser.

Barnehagen kan være godt tilrettelagt for noen barn, mens den virker ekskluderende på andre. Palludan viser i sin forskning at det kan være store forskjeller i hvordan barn blir behandlet av voksne i barnehagen.33 Palludan mener at det som sies og gjøres i interaksjoner mellom barnehagebarn og pedagoger, kan rekonstrueres som sosiokulturelle differensieringsprosesser og produksjon av ulikhet. Hun mener at barn som har en bakgrunn som likner på personalets bakgrunn, blir gitt større mulighet for medvirkning.

Synet på barnet som ressurssterkt, kompetent og aktivt står sentralt i dagens barnehage. Barnehagen bygger på et helhetssyn på læring som vektlegger læring gjennom opplevelser og lek, og dette synet nyter stor internasjonal anerkjennelse. Rammeplanen og loven legger opp til at barn er aktive medskapere av sin egen kunnskap. Det kan likevel stilles spørsmål om hvorvidt dette kan bidra til økte sosiale forskjeller. De barna som er ressurssterke, som er oppdratt til å være aktive og engasjerte, og som har mange positive læringserfaringer med seg hjemmefra, vil kunne ha et stort fortrinn i et tilbud som fokuserer sterkt på barns egen deltakelse og styring av læringsaktiviteter. De som derimot ikke behersker disse væremåtene, kan fort bli usynlige og vil ikke ha samme mulighet til å delta i læringsprosessene.

Nærværende, engasjerte og kompetente pedagoger kan bidra til at også de «usynlige» barna blir tatt med i læringsprosesser, og kan hjelpe dem til å forstå og beherske de væremåtene som dominerer barnehagen. Rammeplanen påpeker flere steder de ansattes ansvar for å vekke læringsinteresse hos alle barn:

«Noen barn oppsøker stadig læringssituasjoner selv. De utforsker og eksperimenterer, søker nye utfordringer og spør personalet når det er noe de lurer på. De kommuniserer sin nysgjerrighet og sitt vitebegjær. Andre barn oppsøker sjeldnere nye situasjoner og kommuniserer i mindre grad sine interesser. Personalet må dele av sin kunnskap, utvise engasjement og oppfinnsomhet for å vekke interesse hos disse barna. Ved å ta utgangspunkt i barns interesser kan personalet sammen med barn undersøke, stille spørsmål og sammen finne svar som barn kan være tilfredse med. Formidling av aktuell og relevant kunnskap legger grunnlaget for nye spørsmål og søken etter viten.»

Kilde: Rammeplanen, kapittel 2.3, side 27

Det kan likevel stilles spørsmål om hvorvidt ansatte i dagens barnehage er gode nok til å sikre at dette skjer, og om barns læringsprosesser i barnehagen eventuelt må styres og struktureres i større grad enn i dag. Som nevnt i kapittel 5.3 om personalet, er det en stor andel av ufaglærte i barnehagen. Det manglet i 2009 om lag 4 000 styrere og pedagogisk ledere med godkjent utdanning i barnehagene.34

Ved å gi et tilbud som i større grad enn i dag er standardisert og målrettet, vil man kunne bidra til å sikre at alle barn får et kvalitativt godt opplegg, uavhengig av hvor i landet barna bor, og hvilken sosial bakgrunn de har. Femåringene er det eldste årskullet i barnehagen, og det gjennomføres allerede en god del såkalt skoleforberedende aktiviteter for denne gruppen, jamfør kapittel 8.4. Disse aktivitetene er det opp til den enkelte kommune eller barnehage å utforme og gjennomføre, og det er stor variasjon i både omfang og innhold.35 Innføringen av et strukturert og mer målrettet tilbud til alle femåringer vil kunne sikre et likere tilbud uansett bosted.

Dagens barnehagetilbud har stor legitimitet blant foreldre, personale og fagfolk, og utvalget har i sitt arbeid fått mange innspill fra aktører som mener at dagens barnehagetilbud gir det beste grunnlaget for at barna skal klare seg i skolen og samfunnet ellers. I en undersøkelse om rammeplanen kommer det fram at de verdiene som er viktigst for barn og foreldre i dagens barnehage, er lek, sosial kompetanse, trygghet og omsorg. Dette er de samme verdiene som preger den norske barnehagepedagogiske tradisjonen og læringssynet.36 Her går de formelle og uformelle læringssituasjonene inn i hverandre, og omsorg, lek og læring er gjensidig avhengig av hverandre. Dette taler for å beholde et tilbud som i stor grad samsvarer med dagens rammeplan. Det er likevel noen som er skeptiske til hvorvidt dagens rammeplan er tydelig nok, og hvorvidt den blir fulgt i alle barnehager. Det er særlig pekt på at kravene til barnehagens årsplan og kravene til progresjon i innhold bør tydeliggjøres. Det er også dokumentert store kvalitetsforskjeller mellom barnehagene, og det er særlig knyttet bekymring til mangelen på førskolelærere og den betydning dette har for kvaliteten på tilbudet.

11.5.2 Mål for det pedagogiske tilbudet

Utvalget har i sine drøftinger også sett på målene for det pedagogiske tilbudet. I Rammeplan for barnehagens innhold og oppgaver er det formulert prosessmål som beskriver hvordan barnehagen skal bidra til å gi barna opplevelser og erfaringer. Det er selve læringsområdet og arbeidsmåtene barna skal bli kjent med. Rammeplanen inneholder ikke mål for hva barn skal mestre eller kunne når de forlater barnehagen. Rammeplanen påpeker likevel at progresjon må tydeliggjøres i målene i barnehagens egen årsplan. I tillegg er det egne mål for hvordan personalet må arbeide for å nå disse målene. Det er kun fastsatt mål for arbeidet med de sju fagområdene i rammeplanen, og ikke for arbeidet med lek, omsorg og sosial kompetanse. Læreplanene for fag i Kunnskapsløftet har kompetansemål som angir hva det enkelte barn skal kunne etter endt opplæring på ulike trinn.

Rammeplanen for barnehagens innhold og oppgaver er en generell rammeplan og har derfor ikke konkretisert hvilket utbytte barna skal få av å delta i tilbudet. Dermed er det usikkert om planen er konkret og tydelig nok til å ivareta kravet om et kvalitativt godt barnehagetilbud og forebygge at det blir for store kvalitetsforskjeller mellom barnehager. Ved å tilby et mer strukturert og målrettet tilbud med resultatmål, vil det i større grad kunne synliggjøres for foreldrene hvilket utbytte barna får av å gå i barnehagen. Det kan være ønskelig å ha en minimumsstandard for hva vi ønsker at barn skal ha tilegnet seg av ferdigheter før de begynner på skolen, særlig når det gjelder språklige ferdigheter og sosial kompetanse. Barn som har problemer med å kommunisere med andre barn fordi de mangler språklige ferdigheter, vil sannsynligvis slite mer blant annet med å få venner. Barn som mangler sosial kompetanse, som blant annet det å forstå regler for lek og kunne vente på tur, vil også kunne slite med å få venner og bli akseptert av andre barn. De fleste barn lærer både språk og sosiale ferdigheter i barnehagen gjennom de daglige aktivitetene, men for å sikre at personalet arbeider systematisk med disse områdene, og at innsatsen har effekt for det enkelte barn, kan det å innføre resultatmål være nyttig. Resultatmål kan gi tydeligere forventninger til hva personalet skal gjøre, og kan også gi en praksis som blir mer etterprøvbar.

En innføring av resultatmål vil nødvendigvis kreve endringer både i plangrunnlaget for barnehagene og i organiseringen. Resultatmål kan virke innsnevrende på pedagogikken, særlig hvis resultatmålene er et dårlig uttrykk for de læringsmålene som står sentralt i barnehagenes arbeid. En risiko ved å innføre resultatmål kan være at personalet blir for opptatt av å nå målene og fokuserer mest på det som er målbart, og at andre sider ved virksomheten som kan være like viktige eller viktigere, får mindre oppmerksomhet. Resultatmål kan medføre at den pedagogiske valgfriheten blir noe mindre, men kan samtidig bidra til at kvaliteten blir jevnere mellom barnehager i hele landet.

Mer fokus på resultatmål vil kunne føre til et mer strukturert og resultatorientert tilbud, og noen vil mene at dette gjør barnehagedagen mer oppstykket og begrenser barnas frihet i leken. Det behøver imidlertid ikke være noe motsetningsforhold mellom resultatmål og et helhetlig tilbud, eller mellom resultatmål og fordypninger i læringsprosesser over tid. Det kan likevel oppstå problemer hvis resultatmålene blir for fragmenterte og detaljerte og ikke avspeiler barnehagens sentral mål og verdier. Foreldre kan forbinde resultatmålene med senket skolestart og føle seg presset dersom barnet presterer «dårlig», og dette presset kan overføres til barna.

Et alternativ kan være å ha læringsmål som er prosessmål for barnehagen framfor resultatmål for det enkelte barn. Svakheten ved denne tilnærmingen er at det kan være vanskeligere å gjennomføre målsettingen om tidlig identifisering og hjelp til barn som har behov for det. Hvis barnehagen gjennom sin virksomhet skal bidra til å forebygge problemer i skolealder, for eksempel grunnleggende lese- og skrivevansker eller frafall i videregående skole, kan evaluering av individuell læringsframgang og funksjonsnivå være et viktig virkemiddel.

I grunnopplæringen fokuseres det mer på resultater nå enn tidligere, jamfør norske elevers deltakelse i blant annet PISA-undersøkelsen, utstrakt bruk av nasjonale prøver og innføringen av nye læreplaner med reformen Kunnskapsløftet. Det såkalte kompetansesamfunnet krever mer av borgerne enn før. I Norge er det forholdsvis nytt at barnehagen nevnes som et redskap for å oppnå resultater i framtiden, som høyere faglig nivå i skolen, at flere gjennomfører videregående opplæring, og at færre mottar ulike former for stønad fra staten. Utvalget er opptatt av å ivareta både framtidsperspektivet og her-og-nå-perspektivet for hvert enkelt barn. En viktig oppgave for barnehagen er å oppdage og hjelpe de barna som trenger det, særlig i det å få sosial kompetanse, både her og nå og som et grunnlag for skolegangen og livet videre. Denne oppgaven lar seg vanskelig gjennomføre uten gode rutiner for å identifisere barn som har kognitive, sosiale og emosjonelle funksjonsproblemer. Dette betyr imidlertid ikke at en bør evaluere alle barns funksjonsnivå like grundig.

Innføring av resultatmål er et spørsmål om hvorvidt barnehagens sentrale målsettinger lar seg måle, og om en kan unngå et ensidig fokus på det som er enkelt å måle. Hvis en skal innføre individuelle resultatmål i barnehagen, må disse uttrykke det som er viktig i barnehagen, og kunne evalueres med enkle prosedyrer. Reservasjonene mot resultatmål i barnehagen henger sammen med at det bryter med barnehagens tradisjon for ikke å måle enkeltbarns kunnskaper og ferdigheter, og at det kan føre til sosial sammenlikning og prestasjonspress tidlig i barns utvikling.

I en situasjon der det fortsatt er mange barnehager som har dispensasjon fra kravet om å ha pedagogisk kompetanse, kan det være risikabelt å foreslå et opplegg som kan medføre at de yngre barna mister pedagogiske ressurser. Et opplegg med resultatmål for for eksempel femåringer kan føre til at de yngre barna i barnehagen får reduserte pedagogiske ressurser, men dette er avhengig av hvordan barnehagene organiserer tilbudet.

11.6 Drøfting av målgruppe

Når det gjelder målgrupper, har utvalget i drøftingen valgt å konsentrere seg om aldersgruppen 3-5 år. Deretter omtales aldersgruppen 1-2 år relativt kort. Til slutt drøfter vi noen problemstillinger som gjelder barn med behov for særskilt hjelp og støtte. Når det gjelder utvalgets tilrådinger, vises det til kapittel 12.2.

11.6.1 Barn i alderen 3-5 år

I utvalgets mandat brukes begrepet alle førskolebarn, jamfør drøfting i kapittel 2.1.2. Utvalget har drøftet om et tilbud kun skal gjelde femåringene. Et argument for dette er at det ville bli mindre kostbart, og at kravet om et tilbud til alle barn kan sies å være oppfylt fordi alle barn som går i barnehage, vil nyte godt av tilbudet det året de er fem år.

Det viktigste motargumentet er at det er for sent å starte med femåringene. Erfaringer fra for eksempel prosjektet med gratis kjernetid i utvalgte bydeler i Oslo har vist at det å iverksette tiltak når barnet er fem år er i seneste laget for å oppnå gode resultater, og ordningen med gratis kjernetid er nå utvidet til å gjelde fra barnet er tre år.37 Erfaringer fra Danmark, hvor det ble innført et tilbud om språkvurdering av alle treåringer i 2007, har blant annet vist at språkstimuleringstiltak helst bør settes inn ved treårsalderen for at barna skal få utviklet språket godt nok før de begynner på skolen. Dette kan tale for å innføre et tilbud allerede fra treårsalderen.

Selv om man de senere årene har hatt en framvekst av barnehager som er organisert som basebarnehager eller avdelingsløse barnehager, er likevel om lag 80 prosent av barnehagene organisert i småbarns- og storbarnsavdelinger.38 Treåringene som begynner i storbarnsavdelingene, kommer enten fra småbarnsavdelinger, fra familiebarnehager eller hjemmefra, og de opplever en ny situasjon der de får flere barn og færre voksne å forholde seg til. Denne overgangen kan være like dramatisk for en treåring som overgangen fra barnehage til skole kan være for en femåring.39

Fra treårsalder blir sosialt samspill og lek med andre barn stadig viktigere, og det kan være en risiko for å bli sosialt marginalisert dersom barna mangler de nødvendige sosiale ferdighetene. Det er viktig at barnehagen sørger for at barn ikke ekskluderes fra leken, men får hjelp til å lære de nødvendige «kodene» som gjør at barna får aksept fra andre barn, enten det gjelder forståelse av regler eller respekt for disse reglene. Sosialt utstøtte barn har stor risiko for å få en negativ utvikling, og det er en av barnehagens kjerneoppgaver å forsøke å få alle barn inkludert i det sosiale miljøet.40

Barn som ikke går i barnehage, vil ofte gå glipp av den samhandlingen med andre barn som leken i barnehagen gir. Dermed går de glipp av verdifull sosial læring, noe som kan gi problemer når de begynner på skolen. Andelen tre- og fireåringer i barnehage er noe lavere enn for femåringene (henholdsvis 94,5 prosent, 96,9 prosent og 97,3 prosent). Dette kan tale for å gi et mer målrettet tilbud som også omfatter tre- og fireåringene, blant annet fordi et godt tilbud kan tiltrekke seg en del av de barna som ikke går i barnehage.

Språkutviklingen går parallelt med den sosiale utviklingen, og barnehagen har en særlig viktig oppgave i å identifisere og hjelpe barn som har forsinket språkutvikling på grunn av individuelle eller miljømessige forhold. Fordelingsutvalget påpekte følgende:

«Det ser særlig ut til at barnets språkutvikling ved skolestart har stor betydning for utvikling av leseferdigheter, som igjen er sentralt for senere læring. Statistikk fra den norske Mor-Barn-undersøkelsen viser at 3-åringer som ikke går i barnehage, dobbelt så ofte har forsinket språkutvikling sammenliknet med jevnaldrende som går i barnehage.41 Forskjellene i språkutvikling mellom 3-åringer som går i barnehage og 3-åringer som ikke går i barnehage er særlig store for barn med lavt utdannede mødre, minoritetsspråklige barn og barn fra lavinntektsfamilier. Dette er i tråd med internasjonal forskning som viser at det særlig er barn fra familier med lav inntekt og lavt utdanningsnivå som har utbytte av å gå i barnehage.»

Kilde: NOU 2009:10 Fordelingsutvalget, side 140–141

11.6.2 Barn i alderen 1-2 år

Utvalget mener at begrepet alle førskolebarn selvfølgelig også inkluderer ett- og toåringene, men vil ikke foreslå tiltak direkte rettet inn mot denne gruppen, jamfør kapittel 2.1.2 og diskusjonen rundt begrepet alle barn. Ett- og toåringene er en aldersgruppe som de senere årene har økt sin barnehagedeltakelse betydelig, fra 37 prosent i 1999 til om lag 77 prosent i 2009. Utvalget er oppmerksom på at barnehagene de siste årene har utviklet gode arbeidsmetoder rettet mot de yngste barna, og at det begynt å komme mer forskning om betydningen av å gå i barnehage for denne aldergruppen. Utvalget mener at det er viktig å sikre god kvalitet på tilbudet også for denne gruppen, men vi har i våre anbefalinger prioritert aldersgruppen 3–5 år.

Utvalget har i sitt arbeid sett på forskning om hjernens utvikling hos de yngste barna, jamfør kapittel 2. Det er ikke tvil om at det er viktig å legge til rette for et optimalt systematisk pedagogisk tilbud til de yngste, både fordi de vil ha utbytte av det her og nå, og fordi det legger grunnlaget for resten av livet.

Det er ofte de yngste barna som går i familiebarnehager, og det er viktig å sikre at tilbudet er av god kvalitet og i samsvar med føringene i rammeplanen. I 2009 var det om lag 8 300 barn som gikk i familiebarnehage.42 I St.meld. nr. 41 sies følgende:

«Ordningen med familiebarnehager har en rekke svakheter, og det er grunn til å stille spørsmål ved om familiebarnehager som driftsform ut fra dagens regelverk er forenlig med målet om et likeverdig barnehagetilbud av høy kvalitet.»

Kilde: St.meld. nr. 41 (2008–2009), side 55

I oppfølgingen av meldingen er det vedtatt at departementet skal vurdere behovet for endringer i forskriften for familiebarnehager for å sikre god kvalitet.43

Uansett barnehagetype er omsorg og lek viktigst for de yngste barna. Læring vil henge tett sammen med dette, som for eksempel det å utvikle språket og å opparbeide seg sosial kompetanse i samspill med andre barn.

11.6.3 Barn med særlige behov

Utvalget har tidligere omtalt forskning som viser at barnehage er et godt tilbud til barn i førskolealder, og at barn som går i barnehage, synes å klare seg bedre på mange områder sammenliknet med barn som ikke går i barnehage, jamfør kapittel 6. Utvalget har også omtalt barn med særlige behov, jamfør kapittel 6.3.

Utvalget har fått innspill fra ulike organisasjoner for grupper med særlige behov og har også besøkt spesialbarnehager. Utvalget har merket seg de ulike innspillene som er kommet vedrørende om og i hvilken grad barn med særlige behov bør integreres i det ordinære barnehagetilbudet. Utvalget mener at barn med særlige behov bør integreres i ordinære barnehager, og tilbudet må være preget av mangfold og fleksibilitet. Det er avgjørende for å kunne gi et godt tilbud til disse barna at bemanningen økes, og at personalets kompetanse er god nok til å ivareta disse barnas behov. Situasjonen i dag er dessverre slik at en del barn med særlige behov ikke får oppfylt sin rett til spesialpedagogisk hjelp eller et tilpasset opplegg. Foreldre rapporterer om mangel på spesialpedagoger og andre ansatte med relevant kompetanse, og mange opplever at kommunen begrunner manglende eller utilfredsstillende tilbud med dårlig økonomi.44

En del foreldre til barn med ulike typer nedsatt funksjonsevner mener at deres barn ikke må tvinges inn i et integrert tilbud. De gir uttrykk for skepsis til kvaliteten og mener at enkelte barn med nedsatt funksjonsevne vil ha det best med et spesialtilpasset tilbud utenfor den ordningen som omfatter majoriteten av barna. Inkludering kan være positivt, men det bør også være mulighet for egne tilbud for barn med særlige behov.45 Et godt tilbud kjennetegnes ved høy voksentetthet og høy kompetanse hos personalet. Det er viktig med helhetstenkning rundt det enkelte barn og samarbeid med foreldrene er spesielt viktig.

11.7 Samfunnsøkonomisk analyse av barnehage- og førskoletiltak

James Heckman, nobelprisvinner i økonomi, har i sin forskning sett på sammenhenger mellom tiltak tidlig i barndommen og senere utbytte for den enkelte og for samfunnet. Heckman sier at tidlig læring fostrer mer læring – læring er en selvforsterkende prosess og gir en såkalt «multiplikatoreffekt».46 Førskoletiltak vil derfor være særskilt virkningsfulle fordi de sikrer barnet et større læringsutbytte i 1. klasse, noe som fører til ytterligere større læringsutbytte i 2. klasse og så videre. En viktig konsekvens av multiplikatoreffekten er at forskjellene som eksisterer blant barn allerede i småbarnsalderen, vil forsterke seg i skolealder. Dette betyr at jo senere vi setter inn læringstiltak, jo mindre effektive og dyrere vil slike tiltak være. Heckman underbygger sin teori med en rekke empiriske studier som viser at tiltak i skolen og arbeidsmarkedstiltak har svært begrenset betydning sammenliknet med førskoletiltak.47

Det har blitt utført flere samfunnsøkonomiske analyser av førskoletiltak i USA. I nytte- og kostnadsanalysen av Perry Preschool-programmet, jamfør kapittel 6.2, viser resultatene at den langsiktige nyttevirkningen er 17 dollar per investert dollar.48 Dette utgjør en privat gevinst som følge av en inntektsøkning og en samfunnsøkonomisk gevinst som følge av redusert kriminalitet, redusert behov for velferdsordninger og besparelser i utdanningssystemet som følge av at deltakerne gjennomfører en mer effektiv utdanningsløp med mindre behov for spesialundersvisning og lavere strykprosent.49 Utdanningseffekten inkluderer også en kostnad fordi deltakerne tar lengre utdanning.

En analyse gjennomført av Abecedarian-programmet, jamfør kapittel 6.2, viser en nyttevirkning på 4 dollar per investert dollar50, og viser en betydelig lavere avkastning i forhold til Perry Preschool. Dette antas å komme av at analysen ikke finner effekt av redusert kriminalitet.51

I USA finner en betydelig avkastning på investeringene i førskoletiltak, og dermed at disse tiltakene er svært samfunnsøkonomisk lønnsomme.52

Bremnes m.fl. gjennomfører en nytte- og kostnadsanalyse av førskoletiltak som baseres på ett sett av studier som er tilpasset norske forhold. Det er imidlertid betydelig usikkerhet i anslagene over nyttevirkningene.53 De ser på forhold som utdanning, inntekt og samfunnsøkonomisk belastning i sin analyse av førskoletiltak og kostnadsanslag i de økonomiske kalkulasjonene. Nyttevirkningene kommer sent i livsløpet og er derfor neddiskontert til nåverdi for at de skal kunne sammenliknes med kostnadene. Forskningsmiljøet sammenstilte nytte- og kostnadsvirkningene av førskoletiltaket og beregnet netto nåverdi av førskoleprogrammet. De forutsatte at førskoleprogrammet var et ferdighetsorientert program, og at barna kom fra familier med lav inntekt og fikk spesialpedagogisk støtte. Resultatene fra analysen viser at tiltaket er samfunnsøkonomisk lønnsomt under alle forutsetninger i analysen og valg av kalkulasjonsrente.

Havnes og Mogstad foretok en overordnet kostnads- og nytteanalyse i forbindelse med studien av førskolereformen på 1970-tallet.54 Gevinstene var knyttet til økning i inntekten over levetiden av flere års utdanning, reduksjon i frafall fra videregående skole og flere som begynte på høyere utdanning. Disse gevinstene, målt i nåverdi, ble sammenliknet med kostnaden for en barnehageplass. Den årlige kostnaden per barnehageplass ble fastsatt til USD 5 400 (om lag 33 480 NKR), og i tillegg ble det lagt til en investeringskostnad på USD 12 000 per barnehageplass, avskrevet over 10 år, som da utgjør USD 1 200 kroner per år per plass. Inntektsøkningen over livsløpet ble beregnet til USD 27 000 av 0,35 prosent ekstra års utdanning.

11.7.1 Samfunnsøkonomisk analyse

I mandatet heter det at utvalget skal utføre en samfunnsøkonomisk analyse av alternativene for systematisk tilbud til førskolebarn som utvalget kommer fram til. Hvis noen av ordningene har effekt, antar utvalget at dette vil gi gevinster på lang sikt. Utvalget har imidlertid ingen forutsetninger for å si noe om de samfunnsøkonomiske gevinstene og kostnadene ved de ulike ordningene. Nyttevirkningene av tiltakene er særlig vanskelig å kvantifisere. Tilgjengelige studier som viser anslag over betydningen av ferdigheter på lang sikt, og som tar for seg norske forhold, er begrenset, og tallmaterialet vil derfor være usikkert og delvis mangelfullt. Utvalget har derfor valgt å ikke utføre noen analyse av alternativene som synliggjør om de er samfunnsøkonomisk lønnsomme eller ikke, som en standard analyse legger opp til.

Som et alternativ til standard samfunnsøkonomisk analyse har utvalget valgt å foreta en begrenset beskrivende analyse av de offentlige kostnadene knyttet til de ulike alternativene som drøftes i kapittel 11.3.

Gjennomsnittlig kostnad for drift av en ordinær barnehageplass for store barn (3–6 år) var 106 700 kroner i 2008, omregnet til 2011-kroner.55 Alternativ A kan sies å ha et slikt kostnadsnivå, da dette er basert på dagens barnehagesituasjon. Utvalget antar også at alternativ B har dette kostnadsnivået. Da ser vi bort fra kostnaden ved at dette alternativet er gratis for barna. Det som skiller alternativ C og D fra alternativ A og B, er at de førstnevnte alternativene har større grad av formelle læringsaktiviteter og struktur. Dersom vi antar at kostnaden for drift av en barnehageplass i alternativ C og D tilsvarer gjennomsnittlig kostnad med spesiell tilrettelegging, utgjør dette om lag 117 100 kroner i 2011-kroner per år.56 Dette er om lag 10 prosent høyere enn kostnaden for en ordinær plass, altså alternativ A og B. Det er usikkert om dette er en rimelig antakelse, men dette er den eneste kunnskapen utvalget har om kostnader for en barnehageplass utover ordinær drift, som kan gi et svar på merkostnaden for mer formell læringsaktivitet og struktur. Dette innebærer, på usikkert grunnlag, at ekstrakostnaden for alternativ C og D utgjør 10 400 kroner per plass. Til sammenlikning antok Senter for økonomisk forskning (SØF) i sin samfunnsøkonomiske analyse at merkostnaden for barnehageplassen utgjorde 80 000 kroner (2006-kroner).57 Dette var imidlertid merkostnaden for en plass knyttet til tiltak rettet mot underprivilegerte grupper, en mye mer ressurskrevende og intensivt program enn det som forutsettes i alternativ C og D.

For enkelthets skyld antar vi at vi beregner kostnaden for alternativ B (dagens barnehagesituasjon og gratis tilbud 20 timer i uken) og alternativ D (mer formell læringsaktiviteter og gratis tilbud 20 timer i uken). Videre antar vi at vi begrenser målgruppen til femåringer. Kostnaden for drift og etablering av ordningen for alternativ B er beregnet til totalt om lag 745 millioner kroner. Da er ikke kostnader som blant annet behov for flere pedagoger som følge av flere barn i barnehage, kompetanseheving og materiell inkludert. De totale kostnadene for alternativ D er anslått til 748,5 millioner kroner. Den lave differansen mellom alternativene skyldes at kostnaden ved å gi gratis tilbud utgjør noe over 90 prosent av utgiftene, som er likt for begge alternativene.

Som nevnt foretar ikke utvalget et forsøk på å kvantifisere nytten for de ulike alternativene. Dersom ordningene har effekt, kan dette trolig medføre en privat gevinst gjennom økt inntekt på lang sikt som følge av flere års utdanning og mindre frafall fra videregående skole. Gevinster som tilfaller samfunnet, kan være redusert kriminalitet, økt skatteinngang som følge av høyere lønninger, besparelser i utdanningssystemet og redusert behov for velferdsytelser, jamfør de amerikanske analysene. Det er imidlertid svært usikkert om dette er gjeldende for norske forhold.

12 Utvalgets anbefalinger

Formålet med utvalgets arbeid er:

«[…] å sikre at alle førskulebarn, uavhengig av funksjonsnivå og sosial bakgrunn, får moglegheit til å delta i eit systematisk pedagogisk tilbod. Dette skal sikre at alle barn har erfaringar frå samvære med andre barn i ei sosialt nettverk, kjennskap til omgrep og grunnleggende dugleikar i språk og andre emne før skulestart. Dette skal gi alle førskulebarn eit godt utgangspunkt for å klare seg i skulen og i samfunnet elles.»

Utvalget er blitt bedt om, på bakgrunn av analyser og vurderinger, å legge fram et forslag til et pedagogisk tilbud før skolestart, hvis utvalget vurderer det som formålstjenlig. Utvalget har på bakgrunn av sine drøftinger kommet fram til flere forslag som kan bidra til å sikre at alle barn får et godt utgangspunkt for videre utvikling og læring. Utvalgets forslag tar utgangspunkt i det ordinære barnehagetilbudet, og anbefalingene handler om hvordan dette kan bli mer tilgjengelig for alle førskolebarn, og hvordan man kan sikre at alle barn får et systematisk pedagogisk tilbud av høy kvalitet. Utvalget mener at det ikke er formålstjenlig å opprette et eget tilbud til barn i førskolealder utover det ordinære barnehagetilbudet.

12.1 Obligatorisk barnehage

Selv om de fleste barn går i barnehage i dag, er det fortsatt noen barn som ikke deltar i barnehagetilbudet. Det kan være ulike årsaker til dette, og vi har eksempler på at dette kan skyldes verdibaserte holdninger, foreldrenes ønske om å velge en annen løsning eller barnehagens begrensede fleksibilitet i tilbudet. Undersøkelser som er referert i kapittel 7, viser at de med lavest inntekt bruker barnehage minst.

Utvalget har i henhold til mandatet vurdert løsninger som kan sikre at alle førskolebarn får mulighet til å delta i et systematisk pedagogisk tilbud. Utvalget har etter en samlet vurdering valgt å ikke gå inn for obligatorisk barnehage gitt nåværende rammebetingelser for barnehagene. Flere av utvalgets medlemmer mener imidlertid at det er mange gode argumenter for å innføre obligatorisk barnehage på lik linje med obligatorisk skole, men da må kvaliteten på innholdet i barnehagen bli bedre og pedagogtettheten være høyere. Disse medlemmene mener at det på sikt bør vurderes å innføre obligatorisk barnehage. En annen del av utvalget vil ikke innføre obligatorisk barnehage, men ønsker på sikt et godt gratis frivillig barnehagetilbud på heltid for alle barn i alderen 1–5 år. For disse medlemmene er foreldrenes valgfrihet av stor betydning.

• Utvalget anbefaler at barnehagetilbudet fortsatt skal være frivillig

12.2 Gratis barnehage

Utvalget mener i utgangspunktet at barnehage burde vært helt gratis for alle barn i alderen 1–5 år. I dag er både grunnskole, videregående opplæring og høyere utdanning i hovedsak gratis, og barnehagen er det eneste tilbudet i utdanningsløpet det må betales for. Utvalget mener at barnehage bør bli gratis på sikt.

Utvalget har vurdert gratis barnehage til alle førskolebarn, og mener at det er et egnet virkemiddel for å nå flest mulig barn. Utvalget mener at et gratis barnehagetilbud et gitt antall timer i uken vil kunne bidra til at flere foreldre har mulighet til å la barna delta i et systematisk pedagogisk tilbud. Dette vil derimot ikke sikre at alle barn deltar. Utvalget mener imidlertid at et gratis korttidstilbud vil være mer attraktivt for familier med barn som ikke benytter barnehage, enn et ordinært heldags barnehagetilbud. Dette viser også erfaringene fra prosjektet med gratis kjernetid i utvalgte bydeler i Oslo kommune, hvor så å si alle barn deltar i tilbudet, jamfør kapittel 5.5.2.

Utvalget mener at gratis barnehage et gitt antall timer i uken må rette seg inn mot alle barn i alderen 3–5 år, uavhengig av funksjonsnivå og sosial bakgrunn. Utvalget har tidligere argumentert for sin forståelse av hvilke barn som er førskolebarn i kapittel 2.1.2. Utvalget mener, på bakgrunn av erfaringer og forskning, at tiltak må settes i gang tidlig hvis de skal ha betydning for barns læring og utvikling. Formålet med å tilby et systematisk pedagogisk tilbud til alle førskolebarn er blant annet å sikre at alle skal ha en god oppvekst og et like godt utgangspunkt i skolen og i samfunnet ellers. Et gratis tilbud som kan benyttes av alle, vil være særdeles viktig for de barna som trenger ekstra hjelp og støtte, og som det må settes inn egnede tiltak overfor. Dette gjelder særlig barn med behov for ekstra støtte med tanke på sosial, språklig, motorisk, emosjonell og kognitiv utvikling. Utvalget mener at man ikke bør vente til barna er fem år før de får et slikt tilbud, da slike tiltak må settes inn tidligere hvis de skal ha ønsket effekt for barns læring og utvikling. Utvalget vil også påpeke, jamfør kapittel 6, at et systematisk pedagogisk tilbud også har stor betydning for barnet her og nå, og at dette ikke bare må sees på i et framtidsperspektiv.

Utvalget mener at det på nåværende tidspunkt må prioriteres å bevilge midler til å heve kvaliteten i barnehagen, jamfør forslag til tiltak senere i kapitlet, og ikke anvende midler til å innføre et gratis heltidstilbud nå. Med dette utgangspunktet foreslår utvalget i første omgang innføring av 20 timer gratis barnehage for alle barn i alderen 3–5 år. Utvalget mener at barnehagens helhetlige tilnærming til læring danner det beste grunnlaget for læring og utvikling for barn i førskolealder, og da bør tilbudet være av et slikt omfang at de barna som bare benytter gratistilbudet, får et slikt helhetlig tilbud. I prosjektet med gratis kjernetid i utvalgte bydeler i Oslo kommune får barna tilbud om 20 timer gratis barnehage i uken, og dette er et timeantall bydelene har hatt gode erfaringer med både når det gjelder deltakelse og utbytte.

• Utvalget foreslår 20 timer gratis barnehage i uken for alle barn i alderen 3–5 år

12.3 Organisering av tilbudet

Utvalget mener at et gratis systematisk pedagogisk tilbud til barn i alderen 3–5 år må tilbys i barnehagen og ikke som et segregert tilbud utenfor barnehagen, som for eksempel på helsestasjon og bibliotek. Verdien av det sosiale fellesskapet og det pedagogiske tilbudet som gis i barnehagen, taler for at barnehagen er den best egnede institusjonen for et slikt pedagogisk tilbud. Utvalget mener at barnehagen best kan sikre barna sosialt samvær med andre barn, og at barna utvikler språket og andre ferdigheter innenfor ulike emner. Her får barna et pedagogisk tilbud med kvalifisert personale, der grunnlaget for lek, læring og omsorg vil være det beste. Barnehagen har betydning for barns utvikling og er bra for barnet her og nå, jamfør kapittel 6.

Utvalget har i sitt arbeid sett at noen kommuner har opprettet egne tilbud til barn som ikke går i barnehage, og disse har ofte lagt særlig vekt på språk og språkstimulering. Det er også flere kommuner som tilbyr åpne barnehager hvor foreldrene kan komme sammen med barna sine, jamfør omtale i kapittel 5.5.1. Utvalget mener at det må være opp til den enkelte kommune om de vil opprette slike tilbud, men at dette ikke kan erstatte et systematisk pedagogisk tilbud til alle førskolebarn i barnehagen.

Utvalget mener at det å gi et segregert tilbud til barn utenfor barnehage vil kunne virke stigmatiserende på disse barna og deres familie. Utvalget har i sitt arbeid sett at det er en del kjennetegn ved de familiene som ikke har barn i ordinære barnehager, blant annet lav utdanning og inntekt, jamfør kapittel 7. Et segregert tilbud utenfor barnehagen kan bidra til å skape større forskjeller mellom ulike grupper i samfunnet. Utvalget vil likevel trekke fram åpne barnehager som et tilbud som kan fungere som en god introduksjon og rekrutteringsarena til barnehagen, hvor både foreldre og barn kan bli kjent med barnehagens rutiner og arbeidsmåter.

Ved å styrke det ordinære barnehagetilbudet i stedet for å lage et eget tilbud utenom barnehage til en bestemt målgruppe, sikres det at tilbudet til de andre barna i barnehagen ikke svekkes ved at det må overføres ressurser til et eventuelt annet tilbud. Ved å styrke det ordinære barnehagetilbudet, vil alle barn i barnehage generelt få et bedre tilbud.

Utvalget har ikke tatt stilling til hvordan tilbudet skal organiseres med tanke på barnehagen som organisasjon. Timeantallet kan enten organiseres som fire timer gratis barnehage fem dager i uken eller fordeles på færre dager. Dette bør være opp til den enkelte kommune eller barnehage, og det bør også avgjøres i samråd med foreldrene. Utvalget har heller ikke tatt stilling til organisering av gruppene og alderssammensetning. Det må være rom for fleksible løsninger, da barnehagene er forskjellig utformet og organisert.

• Utvalget foreslår at tilbudet gis innenfor det ordinære barnehagetilbudet

12.3.1 Samarbeid med andre instanser

Utvalget mener at barnehagene må ha et tett samarbeid med andre instanser om et systematisk pedagogisk tilbud til alle førskolebarn. Utvalget mener at det bør sikres en tettere kontakt mellom fagfeltene som yter tjenester til førskolebarn. Utvalget mener det bør opprettes forpliktende møteplasser for tverretatlig/tverrfaglig samarbeid, hvor barnehagen i tillegg til skolen, PP-tjenesten, det psykiske helsevernet for barn og unge, kommunehelsetjenesten og barneverntjenesten kan bidra til gjensidig kunnskapsheving. I tillegg bør det være et tett samarbeid mellom tjenestene om tilrettelegging av tilbudet barnet får i barnehagen.

Utvalget viser til Flatø-utvalgets utredning NOU 2009:22 Det du gjør, gjør det helt. Bedre samordning av tjenester for utsatte barn og unge og Midtlyng-utvalgets utredning NOU 2009:19 Rett til læring. Utvalget stiller seg bak flere av forslagene fra disse utvalgene, jamfør beskrivelse i kapittel 9.5.

Utvalget mener at tverrfaglige samarbeidsteam i den enkelte kommune eller interkommunalt er en god løsning for å sikre tettere kontakt mellom fagfeltene som yter tjenester til førskolebarn. Et slikt team bør bestå av fagpersoner med særlig kompetanse innenfor barnehage, skole, barnevern, fysisk og psykisk helse, spesialpedagogikk og annet. Det er viktig at partene i et slikt team er likeverdige og jevnbyrdige, og at det skjer en gjensidig kompetanseutveksling og læring mellom fagpersonene. Utvalget har kjennskap til at det mange steder er et godt samarbeid mellom tjenestene, og at mange barnehager allerede er tilknyttet slike tverrfaglige samarbeidsteam og har stort utbytte av det. Utvalget har stor tro på et tverrfaglig samarbeid gjennom slike samarbeidsteam, og mener at alle barnehager skal ha tilknytning til et slikt team.

• Utvalget anbefaler at alle barnehager skal ha tilknytning til et tverrfaglig samarbeidsteam

12.3.2 Samarbeid med foreldre

Utvalget mener det er viktig at barnehagene aktivt inkluderer og inviterer foreldrene til samarbeid og dialog om barnehagens innhold og oppgaver. Barnehagen bør orientere foreldrene tidlig i barnets barnehageliv om hva en barnehage er og hvilke oppgaver og ansvar barnehagen har. Foreldrene får da tidlig en forståelse av barnehagens virksomhet og kan dermed lettere involvere seg i utformingen av tilbudet. Tilsvarende bør skolene tidlig, og helst før skolestart, orientere foreldrene om skolens oppgaver og innhold. Dette kan bidra til at flere foreldre i større grad kan involvere seg i barnas skolegang, og bidra til at flere barn lykkes i skolen.

Det er foreldre med lav inntekt og utdanning som etterspør barnehage minst. Forskning viser at det ofte er disse barna som vil ha størst utbytte av å gå i barnehage, jamfør kapittel 6. Utvalget mener det er viktig at kommunen, barnehagene og andre instanser, som for eksempel helsestasjonen, har fokus på å formidle betydningen av å gå i barnehage til disse foreldrene.

Utvalget tror ikke sosiale forskjeller kan utjevnes eller reduseres bare gjennom et systematisk pedagogisk tilbud i barnehagen. Det er også viktig å involvere familiene til barna og styrke dem i deres foreldrerolle. Foreldrene er de viktigste omsorgspersonene i barnas liv, og ved å styrke samspillet mellom foreldre og barn kan man forebygge vansker på et senere tidspunkt. Dette er spesielt viktig for foreldre som har barn med særlige behov. Utvalget mener det er viktig at foreldrene tilbys tidlig hjelp og støtte i sin foreldrerolle, og foreslår å utvide og styrke kommunenes tilbud om foreldreveiledning.

Det er også viktig å involvere foreldrene ved overgangen til skolen. Utvalget mener at barnehagen bør invitere alle de eldste barnas foreldre til et eget foreldremøte på høsten hvor det åpnes for dialog og medvirkning om aktiviteter i barnehagen knyttet opp til forberedelse til skolestart.

Utvalget foreslår at det blir opprettet en foreldreportal på internett med informasjon om barnehagens systematiske pedagogiske tilbud og veiledning for hvordan foreldre kan medvirke og ta del i planlegging av barnehagens virksomhet. Denne portalen bør administreres av Foreldreutvalget for barnehagene (FUB).

Utvalget foreslår å opprette kommunale foreldreutvalg for barnehagene. Kommunale foreldreutvalg må være lovpålagt og representantene velges av samarbeidsutvalget i barnehagene. Kommunale foreldreutvalg kan bidra til at foreldreressursen synliggjøres og foreldrestemmen høres i aktuelle barnehagepolitiske saker i kommunen. Foreldreutvalget skal representere alle foreldre med barn i barnehagen, både kommunale og ikke-kommunale barnehager.

Utvalget foreslår at det lovfestes at kommunen som barnehagemyndighet lager en egen plan for foreldresamarbeid som gjelder alle barnehager i kommunen. Undersøkelser viser at foreldrene er svært fornøyde med barnehagetilbudet, men det er svært ulikt hvordan foreldrene blir involvert og i hvor stor grad de får medvirke i planleggingen av barnehagens virksomhet. En overordnet plan for foreldresamarbeid i den enkelte kommune kan bidra til at foreldrene i større grad blir involvert i barnehagens virksomhet.

• Utvalget anbefaler at kommunen via helsestasjoner og andre instanser gir informasjon til foreldre om betydningen av å gå i barnehagen

• Utvalget foreslår at tilbudet om foreldreveiledning utvides og styrkes

• Utvalget foreslår at det opprettes en egen foreldreportal på internett

• Utvalget foreslår å lovfeste kommunale foreldreutvalg for barnehagene

• Utvalget foreslår at det lovfestes at kommunen skal ha en egen plan for foreldresamarbeid for barnehagene

12.4 Barnehagens innhold og oppgaver

Utvalget mener det er viktig å bevare det helhetlige læringssynet som dagens barnehage bygger på. Som nevnt i kapittel 2.3.2 mener utvalget at barnehagen per i dag er et systematisk pedagogisk tilbud, men at det kan stilles spørsmål ved om gjennomføringen av dette tilbudet er god nok i henhold til utvalgets tolkning av mandatet. Etter utvalgets vurdering gir ikke barnehageloven og rammeplanen et entydig grunnlag for forståelsen av begrepet systematisk. Ut fra rammeplanen framstår barnehagen som et pedagogisk tilbud med stor metodefrihet, og personalet har også frihet i hvordan de tilrettelegger innholdet og arbeider med målene. Utvalget mener at føringene i rammeplanen må bli tydeligere og gi tilstrekkelige kriterier eller indikatorer på hva et godt pedagogisk tilbud skal være. Utvalget har i sitt arbeid sett forskning og evalueringer som tyder på at dagens barnehagetilbud ikke har den graden av systematikk som skal til for å sikre at alle barn får et godt systematisk pedagogisk tilbud.

12.4.1 Målformuleringer i rammeplanen

Utvalget mener at målformuleringene i dagens rammeplan er gode, men ikke tilstrekkelige. Utvalget mener at barnehagen også må ha mål som sier noe om hvilket utbytte barna skal ha av å gå i barnehagen. Målene i rammeplanen er utformet som prosessmål som beskriver hvordan barnehagen skal bidra til å gi barna opplevelser og erfaringer. Rammeplanen gir føringer for hvordan personalet skal arbeide for å oppnå disse prosessmålene. Tydeligere mål for barns utbytte av å delta i barnehagen vil også kunne bidra til at flere familier vil velge å la barna gå i barnehagen. Her vil utvalget trekke fram mål for utvikling av basiskompetanse, som var sentralt i rammeplanen for barnehagen fra 1996, jamfør kapittel 5.2.2. Basiskompetanse ble definert som utvikling av sosial handledyktighet og utvikling av språk og kommunikasjonsevne, og målformuleringene knyttet seg til det enkelte barns utvikling av ulike basiskvalifikasjoner. Utvalget mener at dagens rammeplan er mer utydelig på hva barns utbytte av å gå i barnehagen skal være, og mener at mål for hva det enkelte barn skal utvikle av basiskompetanse, i større grad konkretiserer barnehagens hovedoppgaver.

Tilstandsbeskrivelser fra sektoren, som er nevnt i kapittel 5.2.3, viser at barnehagene arbeider mer med enkelte fagområder enn andre, og at arbeidet med områder som lek, omsorg og sosial kompetanse får mindre oppmerksomhet. Utvalget mener det er viktig at det er en god balanse i barnehagens innhold, både ut fra den egenverdi som omsorg, lek og læring har, men også for barnehagens kompenserende og forebyggende ansvar. Utvalget vil påpeke at det er viktig å vektlegge både barns sosiale, emosjonelle, kognitive, språklige og motoriske utvikling, og at det er viktig at det ikke blir ensidig vektlegging av noen av disse områdene. Det er i rammeplanen satt mål for barnehagens arbeid med fagområdene, men rammeplanen må bli tydeligere når det gjelder arbeidet med lek, sosial kompetanse og emosjonell utvikling. Utvalget mener at rammeplanens kapittel 2 om Omsorg, lek og læring bør utdypes og presiseres, slik at det gir en bredere og tydeligere beskrivelse av et sosialpedagogisk tilbud til alle barn i førskolealder. Dette begrunnes også med hensynet til å kunne identifisere og støtte barn med særlige behov på det sosiale og emosjonelle området. Kapitlet bør på samme måte som kapittel 3 inneholde mål rettet mot barna og mål for personalets arbeid med disse emnene.

Utvalget mener også at barna selv må få være aktivt deltagende i utforming av mål for egen læring og utvikling, jamfør arbeidsmetoder i barnehager i Finland, kapittel 5.6.3. Med tanke på livslang læring som individets kontinuerlige evne til og ønske om å tilegne seg og skape ny kunnskap, ser utvalget evnen til å sette seg egne mål som en grunnleggende ferdighet som barnehagen kan støtte barnet i å utvikle, gjennom at barnet selv utformer mål ut fra egne ønsker og behov. Dette vil også være i tråd med barnehagenes satsing på barns medvirkning. Utvalget mener at rammeplanen må legge føringer for at barn selv får sette mål for sin egen læring og utvikling.

• Utvalget foreslår at det i rammeplanen i tillegg til mål knyttet til fagområdene også settes mål for barnehagens arbeid med lek, omsorg, og sosial kompetanse

• Utvalget foreslår at det i rammeplanen settes mål for hva det enkelte barn skal utvikle av basiskompetanse

• Utvalget foreslår at det i rammeplanen legges føringer for at barnet selv også får sette mål for sin egen læring og utvikling

12.4.2 Fra plan til praksis

Barnehageloven har fastsatt krav om at samarbeidsutvalget for hver barnehage skal fastsette en årsplan for den pedagogiske virksomheten. Ut fra lov og rammeplan bestemmer foreldre og ansatte sammen hva som skal vektlegges av innhold og arbeidsmåter. Foreldrenes rett til medvirkning er således med på å gjøre barnehagene ulike, noe utvalget mener er positivt. Utvalget mener likevel at det må stilles tydeligere krav til barnehagens oppfølging av rammeplanen og årsplansarbeidet i den enkelte barnehage.

Undersøkelser har avdekket at ikke alle barnehager jobber like godt med å omsette rammeplanen til praksis. Undersøkelser viser også at førskolelærerne mangler læreplankompetanse. Utvalget mener at dette bidrar til at barn får barnehagetilbud av svært ulik kvalitet, og at det er svært ulikt hva barna har med seg av ferdigheter og kunnskaper når de begynner på skolen. Utvalget mener at det må legges strengere føringer for arbeidet med å operasjonalisere rammeplanen, og at det i sterkere grad må sikres at alle barnehager følger opp arbeidet med å utforme årsplan.

Utvalget mener videre at barnehagen må sikre at barna har progresjon i sin læring og utvikling på alle områder, og at tilbudet må tilpasses barnas alder, utvikling og forutsetninger. Utvalget mener at rammeplanen må bli tydeligere på at det skal være progresjon i barns læring og utvikling gjennom hele barnehagetiden og innenfor alle barnehagens områder, slik at alle barn får et godt tilpasset tilbud ut fra sin alder og sine forutsetninger.

Mindre enn en femdel av forbindelsene mellom hjernecellene er på plass ved barnets fødsel, og det betyr at det skjer en formidabel utvikling av hjernen i barnas første leveår, jamfør kapittel 2.2.4. Denne veksten og utviklingen er imidlertid totalt avhengig av stimuleringer og erfaringer. Hjernen er bruksavhengig, og barna trenger utfordringer og tilrettelagte læringsaktiviteter som kan bidra til hjernens utvikling.

Utvalget mener et barnehagetilbud må inneholde både formelle og utformelle læringssituasjoner, og at disse må ha like stort fokus. Barnehagene har tradisjonelt vært preget av uformelle aktiviteter som frilek, hverdagsaktiviteter og andre spontane aktiviteter, og utvalget mener at disse fortsatt skal ha en sentral plass i barnehagen. Utvalget mener likevel at det også må være større grad av formelle læringssituasjoner i barnehagen enn det er i dag. Med formelle læringssituasjoner mener utvalget aktiviteter som er planlagt og ledes av pedagoger eller andre, hvor barnet er aktivt deltakende, og hvor barnets initiativ skal ivaretas. Barnehagen må ta utgangspunkt i et læringssyn hvor barnet er aktiv medskaper til sin egen kunnskap. Uavhengig om læringssituasjonen er formell eller uformell kan barns spontane initiativ føre til at ny læring skjer. Utvalget vil også påpeke at barnehagens fokusering på barns medvirkning må opprettholdes og være en sentral del av barnehagens pedagogikk. Et annet særtrekk ved barnehagen som må bevares er den pedagogiske fleksibiliteten som gjør at skifte mellom formelle og uformelle læringssituasjoner benyttes til det beste for barna.

Utvalget mener at det i rammeplanen må stilles tydeligere krav til de formelle læringssituasjonene. Gjennom de formelle læringssituasjonene kan pedagogene få bedre mulighet til å sikre at alle barn blir sett og fulgt opp ut fra sine behov. Utvalget ser også viktigheten av de uformelle læringssituasjonene, men vil vise til at dette alene vil bidra til at det er de aktive, utadvendte og engasjerte barna som i størst grad får oppmerksomhet og får styre aktivitetene i barnehagen. Utvalget mener at en mer lik fordeling av formelle og uformelle læringssituasjoner kan bidra til at læringsutbyttet blir bedre for flere barn, og at dette kan bidra til at flere barn får et bedre grunnlag for videre læring og utvikling.

Utvalget vil også presisere betydningen av godt og stimulerende pedagogisk utstyr og gode utearealer i barnehagen. Det er viktig at barna har god tilgang på lekemateriell og et lekeområde som kan bidra til både sosial, motorisk, emosjonell, kreativ og kognitiv utvikling.

• Utvalget foreslår at det i rammeplanen må stilles tydeligere krav til årsplanarbeidet i barnehagen

• Utvalget foreslår at rammeplanen må bli tydeligere på kravet om progresjon i barns læring og utvikling

• Utvalget foreslår at det i rammeplanen må stilles krav om likt fokus på formelle og uformelle læringssituasjoner i barnehagen

12.4.3 Skoleforberedende aktiviteter

Utvalget mener det er viktig at barnehagen forbereder barna godt til skolestart. Noe av det viktigste barna kan ha med seg til skolen er sosial kompetanse, handlingskompetanse, språklig kompetanse og lærelyst. Utvalget mener det er viktig at barnehagen tilbyr de eldste barna aktiviteter som kan bidra til å gjøre overgangen til skolen så god som mulig. Disse aktivitetene bør være mangfoldige og varierte. Målet må være at innholdet appellerer til barnas kreativitet og fantasi, og at barna opplever at de beskjeftiger seg med noe meningsfylt som de kan ha glede av å arbeide målrettet og konsentrert med.

Det er etter utvalgets oppfatning viktig å gi de eldste barna en fellesskapsfølelse om overgangen til skolen som innebærer utfordringer, men også muligheter. Samtidig mener utvalget at de skoleforberedende aktivitetene for de eldste barna ikke må bli så omfattende at de ikke får delta i barnehagens ordinære hverdagsliv, og at de fortsatt må ha tid til å leke med yngre barn og inngå som en del av hele barnegruppen.

Utvalget har gjennom undersøkelser, referert i kapittel 8.4.2, sett at det i dagens barnehager gjennomføres et bredt spekter av skoleforberedende aktiviteter for de eldste barna. Noen av disse aktivitetene ligger svært tett opp til det barna skal lære på skolen, for eksempel når det gjelder lesing, skriving og regning. Utvalget ønsker på den ene siden å presisere at barn som for eksempel tidlig er klare for å lære å lese og skrive, ikke skal hindres i sin utvikling. På den andre siden skal det ikke bli slik at det forventes at alle femåringer skal ha lært å lese før de begynner på skolen. Utvalget mener at det viktigste for barna er å få utviklet språk og sosial kompetanse gjennom lek og samvær med andre barn. Samtidig skal barnehagen også være et sted for læring og legge grunnlag for barnas videre læring. De skoleforberedende aktivitetene må være preget av barns egen aktive deltakelse og medvirkning.

For å sikre at alle barn møter det samme innholdet i de skoleforberedende aktivitetene, mener utvalget at det må tydeliggjøres i rammeplanen hva dette innholdet skal være. Utvalget mener videre at de skoleforberedende aktivitetene i hovedsak bør legge vekt på arbeid med utvikling av barnas sosiale kompetanse, språk og kommunikasjon. Samtidig ønsker utvalget at de skoleforberedende aktivitetene bør gi barna erfaringer og opplevelser innenfor alle de sju fagområdene i rammeplanen, og at lek og estetiske aktiviteter er integrerte elementer i dette arbeidet.

• Utvalget anbefaler at de skoleforberedende aktivitetene legger hovedvekt på utvikling av barnas sosiale kompetanse, språk og andre former for kommunikasjon

• Utvalget foreslår at det i rammeplanen må tydeliggjøres hva innholdet i de skoleforberedende aktivitetene skal være

12.4.4 Tilpasset tilbud og identifisering av barn med særlige behov

Utvalget er opptatt av å sette inn hjelp og støtte til barn så tidlig som mulig for å sikre at alle skal få de samme mulighetene til læring og utvikling. Utvalget mener at barnehagene ikke er gode nok til å identifisere behov for særlig hjelp og støtte tidlig. Dette skyldes flere forhold, blant annet mangel på kompetanse blant de ansatte i barnehagene og samarbeidsrutiner mellom hjelpeapparatet og barnehagene. Utvalget støtter flere av Flatø-utvalgets forslag for å sikre bedre samarbeid mellom tjenestene, jamfør kapittel 9.5.

Utvalget mener at tilbudet i barnehagen må være tilpasset barns ulike forutsetninger og behov. Rammeplanen må i større grad legge vekt på tilpasset og strukturert innsats for at alle barn, også barn med særlige behov, skal lære seg grunnleggende sosiale, språklige og motoriske ferdigheter.

Tilpasningen av tilbudet i barnehagen kan foregå på tre nivåer: det universelle nivået for alle barn, det selekterte nivået for barn i moderat risiko og det indikerte nivået for barn som har funksjonshemninger, språkvansker, lærevansker, psykiske problemer eller atferdsproblemer. De fleste barna tilhører lavrisikogruppen (om lag 80–85 prosent). En langt mindre gruppe er barn i risikosonen, som på grunn av individuell og miljømessig risikoeksponering kan stå i fare for å utvikle funksjonsvansker (om lag 10–15 prosent). Den siste og minste gruppen er barn som er i ferd med å utvikle eller allerede har utviklet definerte problemer knyttet til psykisk helse, motorikk, atferd, og kognitiv fungering (om lag 5–10 prosent). Mange av disse barna trenger omfattende og langvarig hjelp og oppfølging fra skolen og PP-tjenesten (for eksempel spesialpedagogiske tiltak), fra psykisk helsevern, barneverntjenesten eller eventuelt fra andre spesialiserte tjenester.

Et tilpasset og tilrettelagt tilbud kan i noen grad organiseres i samarbeid med andre tjenester for å muliggjøre tidlig identifisering og hjelp til utsatte barn eller barn med særlige behov. Hvis alle barn i førskolealder, uavhengig av funksjonsnivå og sosial bakgrunn, får et differensiert og individuelt tilpasset tilbud av høy kvalitet, har de et godt grunnlag for å få gode relasjoner til andre barn og et godt fundament for læring i skolen.

Utvalget mener at tidlig intervensjon er viktig for at barn i sårbare situasjoner skal kunne få så god hjelp som mulig, og at det er behov for mer systematikk i arbeidet med å avdekke behovene til disse barna tidlig. Utvalget foreslår derfor en modell for kartlegging av barns fysiske, kognitive, språklige og sosiale funksjonsnivå. Utvalget foreslår en prosedyre for dette arbeidet i tre trinn, og foreslår at denne modellen implementeres i rammeplanen. Første trinn består av vurderinger foretatt av kompetent personale gjennom observasjon av barna og dokumentasjon. Barn som skiller seg fra sine jevnaldrende på viktige funksjonsområder, eller som av andre årsaker utløser bekymring, bør studeres mer inngående. Andre trinn kan derfor bestå av kartlegging og vurderinger av samhandling, atferd og ferdigheter, der personalet bruker standardiserte kartleggingsverktøy eller observasjonsrutiner. For barn som overskrider kritiske grenseverdier, bør det foretas en mer detaljert utredning. Det tredje trinnet kan derfor bestå av tester, individuell observasjon i strukturerte og ustrukturerte aktiviteter og mer inngående analyser av barns atferd og samhandling med andre. Dette må foretas av kompetente fagpersoner fra støtteapparatet rundt barnehagen.

Kartlegging av barnets atferd og reaksjoner i testsituasjonen kan imidlertid være like viktig som testresultatene. Allerede ved første trinn er det viktig å informere foreldrene, og de må involveres i alle faser av arbeidet. Tidlig intervensjon forutsetter et bredt anlagt kartleggingsperspektiv der man identifiserer fysiske og kognitive så vel som sosiale og emosjonelle funksjonsproblemer hos barna. Like viktig som selve identifiseringen er også de tiltakene som iverksettes. Utvalget vil advare mot en for sterk vektlegging av kartleggingen, hvor målet blir selve kartleggingen og ikke hvordan behovene som identifiseres følges opp. Utvalget vil også presisere at det er viktig at de som skal jobbe med å avdekke disse behovene, har god kompetanse om kartleggingsverktøyene som brukes, barns utvikling og hvilke tiltak som bør iverksettes.

Utvalget foreslår at det utarbeides en veileder for barnehagen om enkel kartlegging av traumer hos barn, blant annet nyankomne barn som har flyktet fra krigsområder, og barn som er blitt eksponert for andre sterke påkjenninger. Veilederen bør inneholde kunnskap om generell traumeforståelse, anbefalinger til aktiviteter og samtaler med barna, veiledning til foreldre og råd om videre henvisning av barnet.

• Utvalget foreslår at alle barnehager må ta i bruk en tretrinnsmodell for mer systematisk identifisering og oppfølging av barn med særlige behov

• Utvalget foreslår at det utarbeides en veileder for barnehagene om arbeidet med barn med traumer

12.4.5 Særmerknad

Særmerknad fra medlemmene Fagerli, Mogstad, Ogden og Raundalen

Når utvalget foreslår mål for hva det enkelte barn skal utvikle av basiskvalifikasjoner, mener vi det blir viktig at dette følges opp av en systematisk kartleggingsmetodikk. Formålet med å utvikle en slik kartlegging er todelt. Først og fremst vil det øke mulighetene for å oppdage barn som har behov for særskilt oppfølging, dernest får vi grunnlag for å dokumentere i hvilken grad barnehagen når målene som er satt. Vi foreslår derfor at det blir foretatt kartlegging av femåringene våren før skolestart, og at informasjonen om resultatene av denne overføres til skolen som en del av det viktige arbeidet som pågår for å bedre overgangen mellom barnehage og skole.

12.5 Personalet i barnehagen

Utvalget er svært bekymret for kompetansesituasjonen hos de ansatte i barnehagene i Norge. Det hjelper ikke med gode intensjoner og målsetninger hvis ikke barnehagen har ansatte med kompetanse til å gjennomføre arbeidet. For å kunne sikre at alle barn får et godt pedagogisk tilbud i barnehagen, er man avhengig av et kompetent personale. Personalet er den viktigste faktoren for å sikre kvalitet i barnehagen.

Siden det nå er tilnærmet full barnehagedekning, er det grunn til å anta at brukerne av barnehagene har endret seg. Barnehagen har blant annet fått en større andel av små barn, flere barn med et annet morsmål enn norsk og flere barn med ulike behov for særlig hjelp. I tillegg vil foreldre stille større krav til kvaliteten i barnehagen nå når retten til plass er innført. Dette er en utfordring for de ansatte i barnehagen og krever en kompetanse som mange av dem ikke har. Det bevilges årlig beskjedne ressurser til kompetanseutvikling i barnehagesektoren, både fra kommunalt og fra statlig hold, sammenliknet med grunnopplæringssektoren, og utvalget mener at det må innføres et varig system for etter- og videreutdanning også for barnehagesektoren.

Utvalget mener også at pedagogtettheten i barnehagen må økes, og det bør settes en høyere norm for pedagogisk bemanning. Dette kan sikre at alle barn som går i barnehagen, uavhengig av funksjonsnivå og bakgrunn, får et godt utgangspunkt for å klare seg i skolen og samfunnet for øvrig. Utvalget mener at minst 50 prosent av de ansatte i barnehagen må ha førskolelærerutdanning eller annen tilsvarende pedagogisk utdanning.

Utvalget er også bekymret for det høye antallet dispensasjoner fra utdanningskravet for styrere og pedagogiske ledere, og mener at adgangen til å innvilge dispensasjon må skjerpes inn. Utvalget mener at man må fjerne muligheten til å innvilge varig dispensasjon fra utdanningskravet, og at adgangen til å innvilge midlertidig dispensasjon må innskrenkes. På sikt mener utvalget at muligheten til å innvilge midlertidig dispensasjon fra utdanningskravet også bør fjernes.

Utvalget mener at det er svært bekymringsfullt at over 23 prosent av de ansatte i barnehagen ikke har høyere utdanning enn obligatorisk grunnutdanning, og mener at det må vurderes å innføre et minimumskrav til formelle kvalifikasjoner for assistenter i barnehagen. Assistentene utgjør den største gruppen som arbeider med barna, og det er grunn til å anta at disse utøver pedagogisk ledelse og har ansvar for ulike typer pedagogiske opplegg. Innføring av formelle kvalifikasjonskrav for assistentene må ikke føre til at mange erfarne og dyktige assistenter i barnehagene mister jobben, men disse må tilbys relevant etter- og videreutdanning, slik at de også kan tilfredsstille de kravene som blir stilt.

Utvalget har registret at søkningen til førskolelærerutdanningen har gått ned med over 15 prosent fra 2010 til 2009,58 og er bekymret for rekrutteringen til førskolelærerutdanningen framover. Utvalget har registrert at Kunnskapsdepartementets satsing på rekruttering til læreryrket, GNIST, har vist seg å være vellykket, og mener det bør lages en tilsvarende satsing på rekruttering til førskolelærerutdanningen. I tillegg mener utvalget at det må settes i gang systematisk leder- og styreropplæring i barnehagene. I grunnopplæringen er det satt i gang en rektorutdanning, og noe tilsvarende må komme på plass for barnehagene. Å lede en barnehage som den pedagogiske virksomheten den skal være, er ekstra krevende på grunn av den lave andelen ansatte med utdanning.

Rammeplanen stiller store krav til førskolelærerens kompetanse. De siste årene har førskolelærerne fått mange nye oppgaver i barnehagen, det har blitt en større variasjon i barnegruppen sammensetning og det kreves at førskolelæreren i større grad skal samarbeide med både foreldre og andre profesjonelle instanser. Utvalget mener at førskolelærerutdanningen, i likhet med grunnskolelærerutdanningen, må bli 4-årig. Utvalget mener også at det er nødvendig å bedre førskolelærernes samlede lønns- og arbeidsvilkår. Førskolelærerne er en av bachelorgruppene med lavest lønn. Høyere lønn, lengre utdanning og bedre arbeidsvilkår kan bidra til å øke yrkets status og bedre rekrutteringen til yrket.

Utvalget mener også at det er helt avgjørende for utvikling av gode barnehager at det blir et lovfestet krav at kommunen må ha ansatte med barnehagefaglig kompetanse i administrasjonen. Dette er spesielt viktig ved innføring av rammefinansiering av barnehagene. Kommunen som barnehagemyndighet skal gi veiledning og påse at barnehagene drives i samsvar med gjeldende regelverk, og den skal føre tilsyn med både egne og ikke-kommunale barnehager. Dette er en stor oppgave, og risikoen for at kommunen ikke klarer å oppfylle sine plikter som barnehagemyndighet er stor hvis den ikke har ansatte i administrasjonen som har barnehagefaglig kompetanse.

• Utvalget foreslår at det innføres et varig system for etter- og videreutdanning for ansatte i barnehagesektoren

• Utvalget foreslår at minst 50 prosent av de ansatte i barnehagen må ha førskolelærerutdanning eller annen tilsvarende pedagogisk utdanning

• Utvalget foreslår at muligheten til dispensasjon fra utdanningskravet må innskrenkes

• Utvalget anbefaler at det vurderes å innføre et minimumskrav til formelle kvalifikasjoner hos assistenter i barnehagen

• Utvalget foreslår at det igangsettes en egen kampanje for rekruttering til førskolelærerutdanningen

• Utvalget foreslår at det igangsettes varig systematisk lederopplæring av styrere i barnehagene

• Utvalget foreslår at førskolelærerutdanningen blir 4-årig

• Utvalget anbefaler et betydelig lønnsløft til førskolelærere for å sikre kvalifisert personell i barnehagen og rekruttering til førskolelærerutdanningen

• Utvalget foreslår at det lovfestes et krav om barnehagefaglig kompetanse i kommuneadministrasjonen

12.6 Samarbeid og sammenheng mellom barnehage og skole

Utvalget mener at et bedre samarbeid og mer sammenheng mellom barnehage og skole er avgjørende for å kunne sikre at alle barn, uavhengig av funksjonsnivå og sosial bakgrunn, får et godt utgangspunkt for å klare seg i skolen og i samfunnet ellers. Utvalget mener regelverket er uklart når det gjelder samarbeid mellom barnehage og skole, og at det særlig er skolens regelverk som må bli tydeligere. Funn fra studier og prosjekter viser at barnehager er mer innstilt på samarbeid enn det skoler er, og at kommunale barnehager er mer aktive enn ikke-kommunale barnehager. Utvalget opplever disse forskjellene som problematiske og mener derfor at det er viktig at forpliktelsen til samarbeid blir sterkere for alle aktører. Utvalget mener at det må innføres en plikt til samarbeid mellom barnehage og skole i regelverk og planverk for både barnehage og grunnopplæringen.

Utvalget mener det er viktig at kommunen har en helhetlig politikk på hvordan dette samarbeidet skal ivaretas, og at det ikke bør være helt og holdent opp til den enkelte barnehage og skole. Utvalget mener at kommunen må forpliktes til å lage en overordnet plan for hvordan sammenheng mellom barnehage og skole skal sikres, og hvordan overgangen skal gjøres best mulig for barna.

Utvalget mener at veilederen Fra eldst til yngst om samarbeid og sammenheng mellom barnehage og skole gir et godt utgangspunkt for arbeidet med dette temaet, men undersøkelser viser at denne blir lite brukt i de skoleforberedende aktivitetene i barnehagen, jamfør kapittel 8.4. Utvalget mener at deler av innholdet i veilederen må konkretiseres og gjøres gjensidig forpliktende ved at dette inngår i forskriftene til både barnehageloven og opplæringsloven.

Utvalget mener at det er viktig at de ansatte i barnehage og skole har kjennskap til hverandres virksomhet og kunnskap om hvordan man kan få til et godt samarbeid. Førskolelærerutdanningen har i dag krav om at 1–2 uker av studentenes praksis skal være i 1.trinn i grunnskolen, men det er ikke noe tilsvarende krav om barnehagepraksis i grunnskolelærerutdanningen. Utvalget sendte forslag til Kunnskapsdepartementet om å innføre krav om barnehagepraksis i forbindelse med høringen på rammeplanen for den nye grunnskolelærerutdanningen rettet inn mot 1.–5. trinn, men dette forslaget ble ikke tatt til følge. Utvalget velger likevel å fremme dette som et tiltak i denne utredningen med tanke på framtidige revideringer av rammeplanen for grunnskolelærerutdanningen. Utvalget mener også at det må gis tilbud om hospitering i hverandres virksomheter for ansatte i barnehage og skole for å øke kunnskapen om hverandres arbeidsfelt. Utvalget mener også at det må gis felles kompetanseutvikling til førskolelærere og grunnskolelærere vedrørende samarbeidet mellom barnehage og skole.

• Utvalget foreslår at det innføres en plikt til samarbeid mellom barnehage og skole i regelverk og planverk for både barnehage og grunnopplæringen

• Utvalget foreslår at deler av innholdet i den statlige veilederen Fra eldst til yngst tas inn i forskriftene for både barnehageloven og opplæringsloven

• Utvalget foreslår at kommunen pålegges å lage en overordnet plan for hvordan sammenheng mellom barnehage og skole skal sikres og overgangen skal bli best mulig for barna

• Utvalget foreslår at det i grunnskolelærerutdanningen for 1.–5. trinn innføres en obligatorisk praksisperiode i barnehage

• Utvalget anbefaler at det gis tilbud om hospitering i hverandres virksomheter for ansatte i barnehage og skole

• Utvalget anbefaler at det gis tilbud om kompetanseutvikling til førskolelærere og grunnskolelærere vedrørende samarbeid mellom barnehage og skole

12.7 Styring av sektoren og foreldrebetaling

Etter en periode med stor utbygging og store endringer i barnehagesektoren, og overgang til rammefinansiering fra 2011, er utvalget bekymret for kvaliteten i barnehagene. Utvalget er tilfreds med at regjeringen har oppnevnt et eget utvalg som skal se på styring av barnehagesektoren, og vi vil derfor ikke gå detaljert inn i denne tematikken i våre tilrådinger. Utvalget vil likevel komme med noen overordnede anbefalinger når det gjelder styring av sektoren, da dette er av stor betydning for å kunne sikre at alle førskolebarn får et systematisk pedagogisk tilbud i barnehagen.

Utvalget har på bakgrunn av undersøkelser og forskning grunn til å tro at det er store kvalitetsforskjeller mellom barnehagene i dag. Rammefinansiering kan også bidra til redusert kvalitet, da barnehagene ikke lenger sikres midler gjennom øremerking. Utvalget mener derfor at det må stilles større krav til innhold og kvalitet i barnehagen i barnehageloven, og at styringen av sektoren i større grad må sikres gjennom barnehageloven. I kommunens tilsyn med barnehagene vil det kunne avdekkes om barnehageloven og rammeplanens krav til innhold blir fulgt. Utvalget mener det bør innføres krav til hvordan og hvor ofte tilsyn skal gjennomføres, og at det må stilles tydeligere krav til hva det skal føres tilsyn med. Kommunen som barnehagemyndighet har veiledningsansvar overfor barnehageeier, og mange ganger kan det bidra til at lovbrudd unngås. For å kunne gjennomføre og følge opp tilsyn med barnehagen må kommuneadministrasjonen ha ansatte med barnehagefaglig kompetanse og kunnskap om barnehagesektoren, jamfør tiltak i kapittel 12.5.

Utvalget mener at det bør innføres regelendringer som sikrer at familier med dårlig betalingsevne får lavere foreldrebetaling. Det mangler imidlertid kunnskap om effekten av maksimalprisen og inntektsgradering av oppholdsbetaling for å kunne vurdere hvilke grupper som eventuelt skal få reduserte satser, og hvilket nivå satsene skal være på. I oppfølgingen av St.meld. nr. 41 (2008–2009) Kvalitet i barnehagen har Stortinget vedtatt at det skal gjennomføres en ny og revidert barnetilsynsundersøkelse. Den skal gi informasjon om deltakelse i barnehage, foreldrebetaling, brukertilfredshet, foreldres sosioøkonomiske bakgrunn og hvorvidt den har betydning for valg og bruk av barnehage, samt holdninger til barnehage. Utvalget kommer derfor ikke med noen konkrete forslag om innretningen av ordningen, men foreslår at det generelt innføres statlig regulerte moderasjonsordninger for foreldrebetalingen som skal gjelde alle barn i barnehage, det vil si aldersgruppen 1–5 år. Dette sikrer en sosial utjevning ved at det innføres en systematisk moderasjonsordning for foreldre med dårlig betalingsevne. Dette vil også til dels imøtekomme innvendingen fra OECD om Norges praksis med brukerbetaling for barnehage og de følgene dette har på fordeling i samfunnet.

• Utvalget anbefaler at det sikres sterke nasjonale kvalitetskrav for barnehagene gjennom lov og forskrifter i tilknytning til innføring av rammefinansiering av barnehagene

• Utvalget foreslår at kommunenes tilsyn av barnehagene styrkes gjennom sterkere nasjonale føringer

• Utvalget foreslår at det innføres sterkere statlig regulering av moderasjonsordninger for foreldrebetalingen i barnehagen

12.8 Kunnskap om barnehagens betydning

I lys av de store offentlige investeringene i tiltak for barn i førskolealder, og at så å si at alle barn i dag benytter et barnehagetilbud, er det betenkelig at det fremdeles mangler nødvendig kunnskap om hvordan kontantstøtten og norske barnehager påvirker barns fungering, læring og utvikling. Det mangler særlig forskningsbasert kunnskap om hvordan ulike tiltak virker på ulike barn. Det er i liten grad undersøkt hvordan barnehager med ulike kjennetegn (strukturelt og kvalitetsmessig) påvirker barn i sin alminnelighet, og hvordan de virker på barn med forskjellig bakgrunn og forutsetninger, både på kort og på lang sikt.

I løpet av de siste årene er det gjennomført en rekke forsøk for å forbedre tilbudet til barn i barnehagealder. For eksempel har noen bydeler i Oslo gjennomført forsøk med gratis kjernetid, mens andre bydeler har gjort systematiske endringer i det pedagogiske tilbudet. I tillegg har enkelte bydeler innført foreldreveiledningsprogrammer (blant annet ICDP) for å øke foreldrenes bevissthet om barns språkutvikling. Virkningene av disse tiltakene er ikke godt nok dokumentert. Dette skyldes at tiltakene har vært gjennomført uten en plan for en systematisk evaluering.

Utvalget mener man i større grad bør undersøke virkningene av ulike tiltak med bruk av kontrollerte evalueringsstudier, blant annet bruk av evalueringsstudier med randomisert kontrollert design, som representerer den mest robuste framgangsmåten for å vurdere virkningene av et tiltak. Selv om ikke alle problemstillinger kan besvares av slike studier, er det viktig å understreke at evalueringsstudier med randomisert kontrollert design er et ideal for kvantitativ analyse. Andre framgangsmåter er imidlertid viktige supplement, slik som (ikke-randomiserte) kontrollerte evalueringsstudier som utnytter longitudinelle data til å studere virkningene av ulike tiltak. Dessuten kan kvalitative studier gi verdifull innsikt i hvorfor noe virker eller ikke virker, og hvordan man kan forbedre tiltaket. Utvalget understreker imidlertid den store mangelen på kvantitative studier innenfor barnehagefeltet og mener det må satses betydelig mer på kvantitativ forskning. Det er behov for kvantitative analyser av barns sosiale, emosjonelle, motoriske og atferdsmessige fungering, så vel som barns kognitive ferdigheter og psykiske helse. Utvalget mener også at det mangler kvantitative studier av hvordan barnehager fungerer for risikoutsatte eller marginaliserte barn.

For å kunne gjennomføre en solid kvantitativ analyse av et tiltak er det viktig å ha utarbeidet en plan for systematisk evaluering og datainnhenting før tiltaket gjennomføres. Utvalget etterspør et slikt dokumentasjonsarbeid i forbindelse med offentlig subsidierte tiltak rettet mot barn i barnehagealder.

Videre bør det etableres et samarbeidsorgan mellom aktører som disponerer midler for evaluering av nye tiltak og nye rutiner som foreslås etablert. Et slikt organ kan fremme en ønsket integrasjon mellom dem som driver tilbudet til barn i førskolealder og forskningsmiljøene. Samarbeidsorganet vil gjøre det mulig å koordinere evaluering av ulike forsøk og anbefale avvikling av tiltak som ikke virker.

Dokumentasjonen av ulike tiltak bør kvalitetskontrolleres gjennom publisering av artikler i anerkjente, fagfellevurderte tidsskrifter, både nasjonale og internasjonale. Offentlige midler til evaluering av nye tiltak bør om mulig tildeles forskningsmiljøer som kan vise til publiseringer i slike tidsskrifter. Denne forskningen må formidles til sektoren.

På bakgrunn av den såkalte EPPE-studien i England om betydningen av barnehage i jentenes favør, mener utvalget at vi trenger forskning som spesielt ser på kjønnsforskjeller i utbytte av å gå i barnehage.

• Utvalget foreslår at det igangsettes kontrollerte evalueringsstudier for å finne ut hvordan barnehager med ulike kjennetegn påvirker barn av hvert kjønn og med ulike forutsetninger og kjennetegn. Dette gjelder særlig barns sosiale, emosjonelle, atferdsmessige og motoriske fungering, i tillegg til barns kognitive fungering og psykiske helse

• Utvalget foreslår at det settes av midler til forskningsoppfølging av offentlige tiltak for å dokumentere virkningene, og at det må etableres et forpliktende samarbeidsorgan for å følge opp dette

• Utvalget anbefaler at forskningsevalueringer av offentlige tiltak bør kvalitetskontrolleres gjennom publisering av artikler i fagfellevurderte tidskrifter, både nasjonale og internasjonale. Utvalget mener videre at denne forskningen i større grad må formidles til sektoren

13 Økonomiske og administrative konsekvenser

I mandatet heter det at utvalget skal vurdere økonomiske, administrative, juridiske og andre viktige konsekvenser av forslagene. Utvalget har presentert sine forslag i kapittel 12, og de nevnte konsekvensene av disse gjennomgås systematisk i dette kapitlet. Mange av forslagene vil gi økonomiske konsekvenser og kreve budsjettmessige bevilgninger over statsbudsjettet på kort sikt. Utvalget har for noen av forslagene beregnet de økonomiske konsekvensene, men anslagene er usikre som følge av usikre forutsetninger i beregningsgrunnlaget. Imidlertid må flere tiltak utredes videre, og de økonomiske konsekvensene vil derfor være vanskelig å anslå. Mange av forslagene vil trolig også gi gevinster på lengre sikt, men utvalget viser til kapittel 11.7 for nærmere drøfting av samfunnsøkonomiske gevinster.

13.1 Økonomiske og administrative konsekvenser av utvalgets forslag

Utvalget foreslår ikke obligatorisk barnehage, men har likevel i kapittel 11.1 presentert de økonomiske og administrative konsekvensene av obligatorisk førskole, og dette er anslått til om lag 930 millioner kroner (i 2011-kroner) for femåringer, gitt at tilbudet er av ett års varighet (oppstart er i august, året før skolestart) og ikke betalingsbasert.

I kapittel 12 foreslår utvalget 20 timer gratis barnehage for alle barn i alderen 3–5 år, det vil si at deler av barnehagetilbudet blir gratis. Dette vil medføre betydelige økonomiske kostnader. Det er usikkert hvor stor andel av hvert årskull som ikke går i barnehage som vil ta imot tilbudet. Forutsatt at alle barna som ikke går i barnehage i denne aldersgruppen vil ta del i dette tilbudet, det vil si om lag 6 800 barn, er kostnaden anslått til om lag 2,9 milliarder kroner, gitt at gratistilbudet gjelder hele året. Da er det inkludert skyss til og fra barnehage, kompetanseutvikling av personalet, kostnader for etablering og drift av barnehageplasser for dem som får plass i barnehage. I tillegg kommer kostnaden knyttet til at det vil bli behov for flere pedagoger for å innfri kravet om pedagogisk bemanning når de nye barna kommer inn i barnehagen. Utvalget har kommet fram til at det er behov for 425 nye pedagoger i gjennomsnitt utover de om lag 4 000 vi mangler i dag. Utvalget har anslått at dette, isolert sett, vil koste om lag 197 millioner kroner. De totale kostnadene vil dermed utgjøre om lag 3 milliarder kroner. Kostnaden vil trolig bli noe lavere fordi det vil være noen som ikke ønsker å benytte seg av et gratistilbud. Utvalget har imidlertid ingen holdepunkter for å si hvor mange dette utgjør, og har derfor ikke søkt å foreta beregninger av dette. Senere i kapitlet har utvalget vurdert de isolerte økonomiske konsekvensene av å øke pedagogtettheten.

Utvalget anbefaler at alle barnehager skal være tilknyttet tverrfaglige samarbeidsteam. Dette tiltaket kan ha økonomiske konsekvenser for kommunene, men utvalget har ikke grunnlag for å si noe om omfanget. Utvalget har ikke foreslått at dette blir et lovkrav, og det vil derfor trolig ikke bli utbredt i alle kommuner.

Utvalget foreslår tiltak rettet mot foreldrene for blant annet å invitere og inkludere foreldre til samarbeid og dialog om barnehagens innhold og oppgaver samt å styrke foreldrerollen. Forslagene innebærer at kommunen, via helsestasjon og andre instanser, må gi informasjon til foreldre om betydningen av å gå i barnehagen, at tilbudet om foreldreveiledning må utvides og styrkes, opprette egen foreldreportal på internett og lovfeste henholdsvis kommunale foreldreutvalg og at kommunene skal ha en egen plan for foreldresamarbeid for barnehagene. Styrket informasjonsarbeid overfor foreldre antas ikke å gi store økonomiske konsekvenser for kommunene. Innføring av de lovpålagte oppgavene kan medføre økte oppgaver for kommunene som ikke kan dekkes innenfor kommunenes egen ramme. Opprettelse av en foreldreportal vil innebære visse utviklings- og investeringskostnader, som utvalget antar kan utgjøre 1 million kroner. De øvrige tiltakene må utredes nærmere med hensyn til innretning og omfang, og utvalget har derfor ikke foretatt beregninger av antatte økonomiske og administrative konsekvenser av dette.

Utvalget har anbefalt en rekke tiltak knyttet til barnehagens innhold og oppgaver. Utvalget mener at det i rammeplanen, i tillegg til mål for fagområdene, må settes mål for barnehagens arbeid med lek, omsorg og sosial kompetanse. Videre foreslår utvalget at det må settes mål for hva det enkelte barn skal utvikle av basiskompetanse, og at rammeplanen må legge føringer for at barn også selv får sette mål for sin egen læring og utvikling. Selve endringene i rammeplanen som følger av disse forslagene, er av administrativ art, og utvalget vurderer at dette vil gi begrensede kostnader. En implementering av disse endringene i barnehagene vil etter dagens erfaringer og praksis kunne dekkes innenfor kommunenes eksisterende ramme.

Utvalget anbefaler at det stilles tydeligere krav i rammeplanen til årsplansarbeidet i barnehagen. Forslaget betyr at rammeplanen endres, og endringene vil være av administrativ art og kan medføre små kostnader. Utvalget har vurdert at en ikrafttredelse av dette forslaget ikke vil medføre økonomiske konsekvenser av betydning, da barnehageloven i dag allerede inneholder krav om at alle barnehager skal fastsette en årsplan for den pedagogiske virksomheten. Utvalget har videre kommet fram til at rammeplanen må bli tydeligere på kravet om progresjon i barns læring og utvikling. Forslaget innebærer en endring i rammeplanen og er derfor av administrativ art. Kravet ligger allerede i rammeplanen, og en tydeliggjøring av dette vil trolig ikke gi økonomiske konsekvenser.

Utvalget mener at det må stilles krav om likt fokus på formelle og uformelle læringssituasjoner i barnehagen. Utvalget legger til grunn at dette allerede inngår som en del av pedagogenes og andre ansattes arbeid i barnehagene i dag, og at en eventuell endring ikke vil gi vesentlige økonomiske kostnader for kommunene og barnehageeierne.

Utvalget mener at det er viktig at barnehagen tilbyr de eldste barna aktiviteter som kan bidra til å gjøre overgangen fra barnehagen til skolen lettere. På denne bakgrunn foreslår utvalget at de skoleforberedende aktivitetene bør legge hovedvekten på utvikling av barnas sosiale kompetanse, språk og andre former for kommunikasjon. Utvalget mener videre at det i rammeplanen må tydeliggjøres hva innholdet i de skoleforberedende aktivitetene skal være. Forslagene vil ikke medføre økonomiske konsekvenser fordi barnehagene allerede i dag, i henhold til rammeplanen, skal nedfelle planer for barns overgang fra barnehage til skole i årsplanen.

Utvalget har foreslått innføring av en systematisk prosedyre i barnehagene for å identifisere og gi tilpasset tilbud til barn med særlige behov. Dette innebærer bruk av en tretrinnsmodell, jamfør kapittel 12.4.4. Forslaget må utredes nærmere, men det innebærer trolig behov for utvikling av kartleggingsverktøy, materiell, kompetanseutvikling av personalet, særlig knyttet til trinn to og tre i prosedyren. Dette vil gi økonomiske konsekvenser, men utvalget har ikke grunnlag for å vurdere dette. Et systematisk tilpasset tilbud vil trolig kreve mer ressurser i barnehagene, men utvalget har ikke vurdert økonomiske og administrative konsekvenser av dette.

Utvalget har foreslått flere tiltak for å styrke kompetansen til personalet i barnehagene. Kompetansen det er behov for, må differensieres. Utvalget anbefaler at normen for pedagogisk bemanning (pedagognormen) i barnehagen endres, og at andelen med førskolelærerutdanning eller annen pedagogisk utdanning utgjør 50 prosent av personalet. Dette vil innebære betydelige økonomiske konsekvenser. Tiltaket må innføres etappevis fordi endringer i sammensetningen av totalt antall sysselsatte i barnehagene vil måtte gjennomføres over tid. Forutsatt at andelen pedagoger øker til ønsket nivå over tid, og at assistentene da vil erstattes av nyutdannede pedagoger, har utvalget beregnet at tiltaket totalt vil koste om lag 295 millioner kroner, utover mangelen på pedagoger vi har i dag.

Utvalget anbefaler at det må vurderes å innføre et minimumskrav til formelle kvalifikasjoner hos assistentene i barnehagen, men har ikke vurdert innretningen på et slikt krav. Et utdanningsprogram for assistentene vil imidlertid i hovedsak gjelde barne- og ungdomsfagutdanning som relevant utdanning, jamfør at hele 77 prosent av assistentene kun har grunnskole som høyeste utdanning. Dette vil gi studiekompetanse hos den enkelte. Dersom staten skal dekke kostnadene til for eksempel praksiskandidatordningen, som er en vei til fagbrev basert på allsidig praksis i faget, vil dette medføre betydelige økonomiske konsekvenser for staten. For å gi et bilde på hva tilbudet kan koste, kan vi bruke et eksempel. Dersom 1 500 assistenter tilbys praksiskandidatordningen per år, har utvalget beregnet at dette vil utgjøre 48 millioner kroner i året.

Utvalget foreslår varig system for lederutdanning for styrere. Utvalget har merket seg at Kunnskapsdepartementet tar sikte på å iverksette et lederutdannelsestilbud til styrerne i 2010. Forslaget vil gi økonomiske konsekvenser, og dersom vi legger til grunn et videreutdanningsprogram på 30 studiepoeng for 500 personer hvert år, anslår utvalget kostnaden til 29,5 millioner kroner i året. Til sammenlikning ble det satt av 20 millioner kroner til videreutdanningstilbudet for rektorer i 2009.59

Utvalget mener at muligheten til dispensasjon fra utdanningskravet må innskrenkes. I dag er stillingene som ikke besittes av pedagoger, besatt av andre personer. Det antas derfor at innskjerping av kravet i loven ikke innebærer vesentlige økte økonomiske kostnader. Utvalget foreslår videre en egen kampanje for rekruttering til førskolelærerutdanningen. Utvalget har ikke grunnlag for å beregne kostnadene, fordi det avhenger av innretningen av tiltaket, men utvalget har merket seg at det ble satt av om lag 20 millioner kroner til rekrutteringskampanjen for GNIST (satsing for å sikre økt status og bedre rekruttering til læreryrket) i 2009. Videre foreslår utvalget at førskolelærerutdanningen blir 4-årig. Dette vil gi betydelige økte kostnader for staten da de må finansiere ett års lengre utdanning for studentene. Utvalget har på usikkert grunnlag anslått at kostnaden kan bli om lag 240 millioner kroner. Utvalget anbefaler også at det gjennomføres et betydelig lønnsløft til førskolelærere. Dette vil gi vesentlige økte kostnader for barnehageeierne, men utvalget finner at det er vanskelig å vurdere dette nærmere. Utvalget foreslår til slutt at det lovfestes et krav om barnehagefaglig kompetanse i kommuneadministrasjonen. Et slikt krav vil kunne medføre økte kostnader for kommunene, da mange kommuner i dag har personale som ikke har barnehagefaglig kompetanse. Eventuelle videre- eller etterutdanningstilbud for personer som allerede er ansatt i kommunene, vil også medføre kostnader, i tillegg til eventuelle kostnader for vikarutgifter i kommunen.

Utvalget har foreslått tiltak som styrker samarbeidet og sammenhengen mellom barnehage og skole. Utvalget mener at det skal innføres en plikt til samarbeid mellom barnehage og skole i regelverk og planverk for både barnehage og grunnopplæringen. Samarbeid mellom barnehage og skole er omtalt i regelverket i dag, men er ikke forpliktende. Utvalget antar derfor at dette kravet vil innebære visse økonomiske konsekvenser for kommunene. Lovkrav innebærer nye oppgaver for kommunene, men omfanget er usikkert og avhengig av om i hvor stor grad kommunene jobber med samarbeid mellom barnehage og skole i dag. I tilfelle lovkravet fører til vesentlig oppgaveendring i kommunene, må økte kostnader kompenseres av staten.

Utvalget mener at deler av innholdet i den statlige veilederen Fra eldst til yngst må konkretiseres og gjøres gjensidig forpliktende ved at dette inngår i forskriftene til både barnehageloven og opplæringsloven. Kommunene og barnehagene jobber i dag allerede med å implementere denne planen i sitt arbeid. En lovendring vil bidra til å sikre at alle tar denne veilederen inn i sitt arbeid knyttet til overgangen fra barnehage til skole. Dette vil derfor ikke gi vesentlige økonomiske kostnader.

Utvalget mener at kommunen må pålegges å lage en overordnet plan for hvordan sammenheng mellom barnehage og skole skal sikres, og hvordan overgangen skal gjøres best mulig for barna. Utvalget har vurdert at dette ikke bidrar til økonomiske konsekvenser, fordi dette vil inngå i det arbeidet som kommunene i dag må utføre for å få gode overganger fra barnehage til skole.

Utvalget anbefaler at det i grunnskolelærerutdanningen for 1.–5. trinn bør innføres en obligatorisk praksisperiode i barnehage. Dette vil gi økonomiske konsekvenser som følge av blant annet opplæring og tilrettelegging av et slikt opplegg, men utvalget har ikke vurdert hvor mye kostnadene kan utgjøre.

Utvalget har foreslått at det må gis tilbud om hospitering i hverandres virksomheter for ansatte i barnehage og skole. Et slikt tilbud kan inngå som en del av arbeidet til de ansatte, men dette kan medføre øke kostnader for kommunene og barnehageeiere til vikarer.

Utvalget anbefaler at det må gis tilbud om kompetanseutvikling til førskolelærere og grunnskolelærere vedrørende samarbeid mellom barnehage og skole. Barnehageeier har ansvar for kompetanseutvikling av personalet i barnehagene i dag, men hvis dette blir en statlig satsing og et krav, bør kostnaden dekkes av staten. Utvalget har ikke vurdert de økonomiske konsekvensene av tiltaket fordi omfang og innretning bør utredes.

Kostnaden knyttet til sterkere krav i barnehageloven til innhold i barnehagen etter innføring av rammefinansiering, vil avhenge av hvilke krav som stilles. Dette forslaget må utredes nærmere, og utvalget har derfor ikke vurdert de økonomiske og administrative konsekvensene av dette.

Styrket satsing på tilsyn vil kunne medføre behov for personell i både statlig og kommunal virksomhet og vil derfor medføre økonomiske kostnader. Gitt at statlig forvaltning styrkes med 10 årsverk, vil kostnaden kunne utgjøre 10 millioner kroner dersom ett årsverk tilsvarer 1 million kroner. Utvalget antar at kommunene har behov for høy kapasitetsutvidelse. Utvalget har ikke foretatt noen beregninger av kostnadene for dette.

Utvalget mener at det må innføres sterkere statlig regulering av moderasjonsordninger for foreldrebetalingen i barnehagen. Utvalget har merket seg at Kunnskapsdepartementet i oppfølgingen av St.meld. nr. 41 (2008–2009) skal innhente data om foreldrebetalingen generelt som kan gi kunnskap om blant annet størrelsene på moderasjonene gjennom en såkalt barnetilsynsundersøkelse. Utvalget har derfor ikke foreslått innretning av en slik ordning, men en statlig regulering av moderasjonsordningene vil gi økte kostnader for staten.

Utvalget foreslår mer bruk av kontrollerte evalueringsstudier for å studere effekten av å gå i barnehage. En styrket satsing på denne typen forskning innebærer trolig behov for samarbeid med flere forskermiljøer på ulike fagområder, det vil kreve utarbeidelse av planer for slike studier, planer for gjennomføring og oppfølging av studiene. Dette vil gi økte kostnader, og utvalget mener at midler til forskning bør styrkes vesentlig, jamfør den lave bevilgningen på forskning innenfor barnehagefeltet i dag. Utvalget har registrert at det ble benyttet om lag 20 millioner kroner til forskning på barnehager i 2008.60 Utvalget har ikke søkt å foreta beregninger av de økte kostnadene for slike studier, men mener at satsingen må økes betydelig.

Utvalget har også foreslått andre tiltak for forskning på barnehageområdet. Disse innebærer at det må settes av midler til forskningsoppfølging av offentlige tiltak for å dokumentere virkningene, og at det må etableres et forpliktende samarbeidsorgan for å følge opp dette. Utvalget anbefaler også at studier bør kvalitetskontrolleres gjennom publisering av artikler i fagfellevurderte tidskrifter, både nasjonale og internasjonale, og at disse må formidles til sektoren. Dette vil generelt medføre økte kostnader, men utvalget har ikke vurdert kostnadene av dette.

13.2 Andre konsekvenser

Utvalget er i mandatet blitt bedt om å vurdere juridiske og andre viktige konsekvenser av forslagene. Utvalgets forslag innebærer et generelt styrket systematisk pedagogisk tilbud til førskolebarn i barnehagen. De juridiske konsekvensene er omtalt i kapittel 13.1 i tilknytning til de økonomiske og administrative konsekvensene.

Forslaget om at deler av barnehagetilbudet blir gratis for alle barn i aldrene 3-5 år, kan få enkelte konsekvenser for barna under tre år. For det første vil gratistilbudet for de eldste barna føre til at foreldre med barn under tre år får en høyere foreldrebetaling enn foreldre med eldre barn. For det andre vil det trolig bli noen konsekvenser i hovedsak av praktisk art. Dette kan være at barna som kun benytter gratistilbudet, kommer til og går fra barnehagen på andre tidspunkter enn de andre barna. Dette vil skape noe ubalanse i aktivitetene, gi noe mer trafikk og forstyrrelser i barnehagen, og personalet må bruke mer tid på de største barna når de blir brakt og hentet i barnehagen. Dette vil etter utvalgets vurdering få mest konsekvenser for barnehagene hvor små og store barn er i samme avdeling.

Utvalget har for øvrig, gjennom besøk i Grorud bydel i Oslo, som tilbyr gratis kjernetid, merket seg at de organisatoriske, praktiske og strukturelle konsekvensene for andre barn ved at noen har gratis kjernetid, ikke er av stor betydning. Utvalget vil likevel nevne at det kan bli krevende for enkelte kommuner å sørge for fleksible ordninger for gratistilbudet som bidrar til at all kapasitet i barnehagen blir godt utnyttet, og samtidig at barnehagens lovkrav til areal og pedagogisk bemanning blir innfridd.