Del 2
Dagens tilbud til førskolebarn

4 Pedagogisk tilbud til førskolebarn fram til i dag

Dette kapitlet gir en kort gjennomgang av barnehageutviklingen siden barnehageloven kom i 1975. Det gis også en omtale av Reform 97, da seksåringene gikk over til skolen, og en omtale av skolereformen Kunnskapsløftet. Til slutt gis det en oversikt over tidligere offentlige utredninger om barnehager.

4.1 Barnehagehistorikk – kvalitet og deltakelse

Barnehageutviklingen har pågått over tid, og dagens pedagogiske tilbud er utformet i et politisk landskap som det er viktig å kjenne til når man skal utrede et systematisk pedagogisk tilbud til alle førskolebarn. Som ledd i barnehageutviklingen har selvfølgelig debatten om hva barnehagens oppdrag skal være, stått sentralt. Denne debatten har gått langs to hovedlinjer:

1. Spørsmålet om barnehagen skal være et sted som gir tilsyn og omsorg i hjemmenes sted, eller en del av barns utdanning

2. Spørsmålet om barnehagen skal være et sosialpolitisk virkemiddel, et hjelpetiltak eller et pedagogisk utdanningstilbud

Med ny lov og revidert rammeplan i 2006 og flytting av ansvaret for sektoren fra det daværende Barne- og familiedepartementet til Kunnskapsdepartementet, har myndighetene definert barnehagen som det første frivillige leddet i utdanningsløpet. Samtidig vektlegges fortsatt den norske barnehagetradisjonen der lek, omsorg og læring er likeverdige, integrerte deler av virksomheten, og der barnehagen skal bidra i arbeidet med sosial utjevning.

4.1.1 Utvikling av barnehagesektoren på 1970–1990-tallet

I 1975 kom den første barnehageloven. Fram til da hadde bestemmelser om barnehager vært hjemlet i barnevernloven. Under behandlingen i Stortinget ble det bestemt at formålet med loven skulle være å sikre barn gode utviklings- og aktivitetsmuligheter i nær forståelse og samarbeid med barnas hjem. Barnehagen skulle være et pedagogisk tilrettelagt tilbud på dagtid. I tråd med innstillingen fra departementet ble barnehage fellesbetegnelsen på alle former for pedagogisk tilrettelagt virksomhet, så som daghjem, barnehage og førskoleklasser. Om innholdet ble det sagt at barnehagen skulle gi barna størst mulig utbytte av oppholdet gjennom å støtte opp under og stimulere barnas utvikling på alle områder. Det ble påpekt at barnehagen ikke måtte innskrenkes til utelukkende å formidle kunnskaper og trene intellektuelle ferdigheter, men måtte sikte mot en allsidig utvikling av personligheten. I 1982 ga det daværende Forbruker- og administrasjonsdepartementet ut håndboka Målrettet arbeid i barnehagen.1 Samtidig kom lovforslag om kristen formålsparagraf,2 og det ble også bestemt at barnehagens styre skulle behandle barnehagens årsplan. Årsplanen skulle gi en oversikt over aktivitetene og den pedagogiske virksomheten som barnehagen skulle ha gjennom året. Departementet ga også råd om å innføre planleggingsdager for å gi personalet tid og ro til å engasjere seg i det pedagogiske arbeidet.

Fra 1988 gikk regjeringen Brundtland II inn for å prioritere en høy utbyggingstakt,3 og samtidig videreutvikle barnehagens faglige innhold. Blant annet ble det avsatt midler til lokalt utviklingsarbeid (LUA) og iverksatt tiltak for å utvikle det pedagogiske fagmiljøet på fylkesplan. Faglig veiledning overfor barnehagene ble et prioritert område. Lokalt utviklingsarbeid, heretter kalt LUA, skulle styrke kvaliteten og det systematiske utviklingsarbeidet i barnehagene, blant annet ved å styrke personalets kompetanse. LUA rettet seg også mot kommune, stat og politikere. Det ble bevilget penger til LUA fram til midten av 90-tallet. Utviklingsarbeidet førte til økt kvalitet i enkeltbarnehager, men var samtidig med på å øke forskjellene, fordi erfaringene ikke ble brukt systematisk til å løfte og utvikle hele sektoren.

I forbindelse med ny barnehagelov i 1995, kom for første gang en forskriftsfestet rammeplan for barnehager. Loven skulle bli mer tidsriktig og tilpasses samfunnsutviklingen for øvrig, og i tillegg styrke og tydeliggjøre barnehagenes oppgaver overfor barna. Den nye barnehageloven og Rammeplan for barnehagen ble gjeldende fra 1996. Rammeplanen ga overordnede mål og rammer for det pedagogiske innholdet.

Evalueringen av innføring av ny rammeplan fant positive tendenser når det gjaldt bevissthet hos personalet, lek og sosial kompetanse.4 Arbeid med språk og med årsplaner viste seg å være svært ujevnt, og det ble dessuten arbeidet ulikt med fagområdene. Videre ble det påpekt behov for kompetanseheving, blant annet i vurdering av arbeidet. Omtrent parallelt med denne evalueringen gjennomførte Barne- og familiedepartementet Utviklingsprogrammet for barnehagesektoren 1995–1997 som et bidrag i arbeidet med å nå målet om full barnehagedekning, bevisstgjøre og forberede kommunene og barnehagesektoren på endringer som kom i tilknytning til grunnskolereformen, og hvordan flere plasser for barn under tre år kunne etableres uten for store økonomiske kostnader.

4.1.2 Barnehageutvikling på 2000-tallet

I St.meld. nr. 27 (1999–2000) Barnehage til det beste for barn og foreldre varslet regjeringen en treårig kvalitetssatsing i perioden 2001–2003. Tre områder var sentrale i denne kvalitetssatsingen, som fikk navnet Den gode barnehage:

• en barnehage for alle barn

• varierte og brukertilpassede barnehager i tråd med barns og foreldres behov

• et kompetent barnehagepersonale

Arbeidet med full barnehagedekning, likeverdig behandling av ikke-kommunale og kommunale barnehager og kvalitet i innholdet ble videre fulgt opp i St.meld. nr. 24 (2002–2003) Barnehagetilbud til alle – økonomi, mangfold og valgfrihet. I 2004 ble det nedsatt en arbeidsgruppe som skulle komme med innspill til departementets arbeid med sikring og utvikling av barnehagens kvalitet. Arbeidsgruppen leverte rapporten Klar, ferdig, gå. Tyngre satsing på de små i 2005, og der presiseres det at uansett årsak til at det satses på gode barnehager, må barnehagen først og fremst utformes med tanke på livsutfoldelse og meningsskaping i et sosialt fellesskap.

I 2006 ble ansvaret for barnehagesektoren flyttet fra Barne- og familiedepartementet til Kunnskapsdepartementet. Ny lov og revidert rammeplan slo fast at barnehagen er en pedagogisk virksomhet og den første, frivillige delen av utdanningssystemet.

Rammeplanen av 2006 bygger på rammeplanen av 1996 og er inndelt i tre hoveddeler:

Barnehagens samfunnsmandat utdyper barnehagens formålsbestemmelse og barnehagens verdigrunnlag

Barnehagens innhold drøfter overordnede begreper knyttet til barnehagens innhold: omsorg, lek, læring, oppdragelse, sosial og språklig kompetanse. I tillegg beskrives barnehagens sju fagområder.

Planlegging og samarbeid beskriver den pedagogiske arbeidsprosessen gjennom planlegging, dokumentasjon og vurdering

Våren 2006 ble Bostad-utvalget oppnevnt for å gjennomgå formålet for opplæringen og formålet for barnehagen. Bakgrunnen var blant annet økt internasjonalisering og at Norge er blitt et mer flerkulturelt samfunn. Regjeringen ønsket et formål for framtidig utdanning og ba utvalget blant annet om å vurdere på hvilken måte formålet med opplæringen kunne sees i sammenheng med formål for barnehagen. Utvalget foreslo at de to formålene skulle utarbeides på bakgrunn av de samme prinsippene, men at man skulle ha to ulike formål, jamfør nærmere omtale i kapittel 5.

4.1.3 Barnehageutbygging og deltakelse

Barnehageutbyggingen i Norge har skjedd i ujevnt tempo, og det er særlig de siste årene man har hatt en kraftig økning i antall barnehager og dermed barn i barnehage. I 2003 inngikk alle partier på Stortinget, med unntak av Kystpartiet, et forlik om barnehagepolitikken. Sentrale elementer i forliket var innføring av maksimalpris for foreldrebetaling, økonomisk likeverdig behandling av offentlige og private barnehager og økt barnehageutbygging.

I 2003 fikk kommunene plikt til å skaffe tilstrekkelig antall barnehageplasser til barn under opplæringspliktig alder, og i 2009 ble det innført en individuell rett til barnehageplass. Andelen barn i barnehage har steget enormt: i 1975 gikk sju prosent av barna i alderen 1–5 år i barnehage, og i 2009 var andelen steget til 88 prosent.5 Det er særlig blant barn under tre år at barnehagedeltakelsen har økt betraktelig, men økningen har også vært stor for andre grupper barn, som for eksempel for barn med annet morsmål enn norsk.

4.2 Reform 97 og Kunnskapsløftet

4.2.1 Fra lek til læring for seksåringene

Grunnskolereformen Reform 97 ble iverksatt fra og med skoleåret 1997–-98. De viktigste tiltakene i reformen var obligatorisk skolestart for seksåringer, utvidelse av grunnskolens lengde fra ni til ti år (fra og med det elevkullet som startet på 1. trinn høsten 1997) og innføring av læreplanverket L97, som erstattet Mønsterplanen av 1987. En forutsetning for innføring av skolestart for seksåringene var at 1. trinn skulle være preget av barnehagens pedagogikk. I grunnskoleopplæringen skulle det innføres mer varierte arbeidsformer, som prosjekter og annen elevstyrt aktivitet, og førskolelærere fikk anledning til å undervise i småskolen.

Evalueringen av Reform 97 viste blant annet at det var mye variert aktivitet på skolene, men dessverre også utydelige krav til elevene når det gjaldt læringsmål. Skolen klarte ikke å få løftet de svakeste elevene faglig. I tillegg viste resultater fra internasjonale undersøkelser at norske elever ikke gjorde det så godt som forventet i grunnleggende ferdigheter. I St.meld. nr. 30 (2003–2004) Kultur for læring ble det derfor foreslått en ny reform som fikk navnet Kunnskapsløftet, og som ble iverksatt i perioden 2006–2008 for hele den 13-årige grunnopplæringen. Med Kunnskapsløftet ble det innført nye læreplaner (LK06), og det legges vekt på at elevene skal utvikle fem sentrale og faguavhengige ferdigheter som grunnleggende redskaper for læring og utvikling. De fem ferdighetene er å kunne uttrykke seg muntlig, å kunne lese, å kunne uttrykke seg skriftlig, å kunne regne og å kunne bruke digitale verktøy.

4.2.2 Reform 97 – bakgrunn, gjennomføring og evaluering

I perioden etter 1945 har det vært lagt fram en rekke utredninger og gjort flere forsøk med pedagogisk tilbud til seksåringer og samarbeid mellom barnehage og skole.6

Regjeringen Willoch foreslo i St.meld. nr. 62 (1982–1983) Om grunnskolen at spørsmålet om pedagogisk tilbud til seksåringer skulle utredes nærmere, og i perioden 1986–1990 gjennomførte man derfor et forsøk som omfattet 42 kommuner, 100 barnehager, 100 skoler og 1 500 barn. Forsøket omfattet utprøving av tre modeller der tilbudet til seksåringene ble gitt enten i barnehagen, i skolen eller i et samarbeid mellom de to. Evalueringen av modellene i forsøket utpekte ikke noen av modellene som bedre enn de andre, men påpekte at samarbeid mellom skole og barnehage var en forutsetning for et tilpasset opplegg for seks- og sjuåringer. Forsøket ga viktige pedagogiske erfaringer i skolen om betydningen av blant annet lekpedagogikk og skapende aktiviteter, aldersblandede grupper, tilpasset opplæring, faglig samarbeid mellom skole og barnehage og samarbeid mellom førskolelærere og lærere.7

I 1988 fattet Arbeiderpartiet et landsmøtevedtak om at forholdene måtte legges til rette for at seksåringene kunne tas inn i skolen, og dette ble tatt inn i regjeringens langtidsprogram for 1990–1993.8 Som en oppfølging ga regjeringen Brundtland III det offentlig oppnevnte Magnussen-utvalget i oppdrag å komme med forslag til modell, og i rapporten Da klokka klang tilrådde utvalget blant annet at den obligatoriske grunnskolen ble utvidet fra ni til ti år, og at det pedagogiske innholdet for seksåringer burde ha elementer fra både barnehagens og skolens pedagogikk.

Regjeringen Brundtland III la i april 1993 fram St.meld. nr. 40 …vi smaa, en Alen lange, der de viktigste forslagene var opplæringsplikt for seksåringer fra og med skoleåret 1997–1998 (ble vedtatt), innføring av en felles generell læreplan for grunnskole, videregående opplæring og voksenopplæring (ble vedtatt) og utvidelse av grunnskolen til ti år (ble ikke vedtatt).9 Imidlertid utarbeidet AP, SP og SV et kompromiss som gjorde tiårig obligatorisk grunnskole mulig. Kompromisset innebar at det første året for seksåringene skulle være et førskoleår som i høy grad var preget av barnehagens pedagogikk. Videre innebar kompromisset at pedagogikken for hele småskoletrinnet skulle ta opp i seg det beste fra både barnehage og småskole.10 Kompromisset åpnet for at førskolelærerne fikk anledning til å undervise på 1. trinn, og med relevant ettårig etterutdanning fikk de i tillegg anledning til å undervise til og med 4. trinn.11 Lærertettheten økte ved at klasser med mer enn 18 barn fikk to pedagoger, jamfør § 8-4 i opplæringsloven. Denne paragrafen ble for øvrig opphevet fra 1. august 2003, og da begrunnet med hensynet til lokal handlefrihet.12

I 1993 hadde allerede 42 prosent av kommunene et tilbud til seksåringene i skolen,13 og i årene fram mot 1997 økte andelen jevnlig. Høsten 1997 begynte hele årskullet seksåringer (61 500) i grunnskolen, og den nye læreplanen L97 ble innført for grunnskole, videregående opplæring og voksenopplæring. Av lærerårsverkene knyttet til de nye førsteklassene, hadde 43 prosent av de ansatte godkjent lærerutdanning og 51 prosent godkjent førskolelærerutdanning. De resterende seks prosentene hadde ikke godkjent utdanning.14

Reform 97 medførte også endringer for barnehagen. Alderssammensetningen ble annerledes i og med at seksåringene gikk over til skolen. De frigitte barnehageplassene ga rom for flere yngre barn, og virksomheten måtte ta hensyn til dette. Både ny barnehagelov og den aller første rammeplanen for barnehagen trådte i kraft i 1996.

Norges forskningsråd startet i 1998 en forskningsbasert evaluering av Reform 97. Hvis man skal sammenfatte resultatene i en svært forkortet versjon, kan man si at reformen hadde ført til mye spennende læringsarbeid og varierte arbeidsmåter, men dessverre også utydelige krav til elevenes resultater og mangel på systematisk opplæring i konkrete basisferdigheter. Skolen så ikke ut til å klare å trekke med seg svake elever, blant annet de elevene som ikke var funksjonelt tospråklige, på en god nok måte, målet om tilpasset opplæring så ut til å være vanskeligere å realisere enn tidligere antatt, og det kunne stilles spørsmål ved om alle elevgrupper fikk tilstrekkelig utbytte av opplæringen.15

4.2.3 Kunnskapsløftet – bakgrunn og videre oppfølging

I kjølvannet av evalueringen av Reform 97 oppnevnte Stortinget Kvalitetsutvalget, som skulle vurdere innhold, kvalitet og organisering av grunnopplæringen.16 Utvalget la fram to utredninger, i den ene ble det blant annet anbefalt å opprette et nasjonalt kvalitetsvurderingssystem der blant annet nasjonale prøver inngår,17 og i den andre ble det blant annet anbefalt å utvikle en helhetlig og samordnet utviklingsstrategi for grunnopplæringen med sikte på å forbedre resultatene, særlig elevenes basiskompetanse.18

Regjeringen Bondevik II la våren 2004 fram St.meld. nr. 30 (2003–2004) Kultur for læring, der det foreslås en ny reform, blant annet nye læreplaner for både grunnskole og videregående opplæring.

Reformen fikk navnet Kunnskapsløftet, og de viktigste endringene fra Reform 97 er følgende:

• Grunnleggende ferdigheter styrkes (å lese, skrive, regne, uttrykke seg muntlig og bruke digitale verktøy)

• Lese- og skriveopplæring vektlegges fra 1. årstrinn

• Nye læreplaner i alle fag, med tydelige mål for elevenes og lærlingenes kompetanse

• Ny fag- og timefordeling

• Ny tilbudsstruktur i videregående opplæring

• Lokal valgfrihet når det gjelder arbeidsformer, læremateriell og organisering av opplæringen19

I perioden 2000–2007 var antall førskolelærere som arbeider i grunnskolen stabilt, i 2000 var tallet 7 004, mens det i 2007 var 6 92320. Kompetanseforskriften for grunnskolen ble imidlertid innskjerpet våren 2008, slik at fra skoleåret 2008–2009 må førskolelærere ha minst 60 studiepoeng relevant videreutdanning for å få undervise på 1. trinn. Det er i hovedsak to forhold som er bakgrunnen for dette, det ene er den økte vekten på lese-, skrive- og regneferdigheter på 1. trinn, og det andre er at kravet om to pedagoger i store klasser/grupper på 1. trinn har falt bort.21

De siste årene har regjeringen Stoltenberg II lagt fram flere meldinger som foreslår grep for å styrke befolkningens utdanningsnivå. I St.meld. nr. 16 (2006–2007) … og ingen sto igjen. Tidlig innsats for livslang læring dokumenteres sosiale skjevheter i utdanningssystemet, og tidlig innsats foreslås som et hovedgrep. I St.meld. nr. 31 (2007–2008) Kvalitet i skolen påpekes det igjen at det er en for høy andel elever som går ut av den tiårige grunnskolen uten de grunnleggende ferdighetene som er vesentlige for å klare seg godt senere i livet. Det foreslås mål for kvaliteten i grunnopplæringen og tiltak for å bedre elevenes læringsutbytte, blant annet ved å ”tette hull” i Kunnskapsløftet. I St.meld. nr. 44 (2008–2009) Utdanningslinja drøftes frafallet i videregående opplæring og muligheter for å få flere til å gjennomføre en opplæring som gjør dem i stand til å møte framtidens kompetanseutfordringer.

4.3 Tidligere offentlige utredninger om barnehager

Flere offentlige utredninger har hatt problemstillinger om barnehager i sitt mandat. Utvalget vil nedenfor omtale de mest sentrale utredningene på dette området, særlig de som legger vekt på diskusjonen om gratis barnehage.

4.3.1 NOU 1996:13 Offentlige overføringer til barnefamilier

Longva-utvalget ble oppnevnt for å se på offentlige overføringer til barnefamilier, og i utredningen drøftes subsidiering av tjenester versus kontantytelser direkte til foreldrene. I utredningen heter det at tjenester fra det offentlige, som blant annet barnehagetilbud og skole, i utgangspunktet baserer seg på at det offentlige er best i stand til å foreta rasjonelle avveininger om behovene til barn. Barn er ikke i stand til å gjøre selvstendige valg, og det er ikke gitt at foreldre tar rasjonelle valg knyttet til behovene til deres egne barn. I slike tilfeller vil kontantytelser kunne bidra til at midlene går inn i det ordinære familiebudsjettet og ikke får den beste mulige anvendelse.

Longva-utvalget foreslo gratis pedagogisk korttidstilbud på inntil 20 timer i uken for barn i alderen 3–5 år. Formålet var å sikre gode oppvekstvilkår for alle barn. Et slikt tilbud ville styrke og jevne ut barnas forutsetninger før skolestart og samtidig gi en bedre fordelingsvirkning av offentlige overføringer. Begrunnelsen for forslaget var at overføringene til foreldre med barn i alderen 3–5 år på midten av 90-tallet var skjevfordelt. Om lag to tredeler av barna ville ha nytte av et subsidiert barnehagetilbud. Tilbudet til barna ble med en slik ordning ikke påvirket av foreldrenes inntektsnivå, foreldrebetalingen i barnehage og muligheter for å skaffe arbeid. Dessuten ble det en mer lik behandling av barna med hensyn til overføringer fra myndighetene, uavhengig av foreldrenes avveining mellom arbeid og omsorg. Utvalget var også enig om barnehagens store betydning for barn, men det var ulike oppfatninger om hvilke aldersgrupper som hadde best utbytte av barnehageoppholdet. Det var delte meninger om utbyttet for yngre barn i barnehage. Det var enighet om at minoritetsspråklige barn, funksjonshemmede barn og barn under tiltak av barnevernet hadde nytte av barnehagetilbudet. Utvalget anbefalte at tiltaket burde innføres for alle barn fordi barnehagen skulle være et sted for alle.

4.3.2 NOU 2003:16 I første rekke

Kvalitetsutvalget ble oppnevnt i 2001 for å vurdere innhold, kvalitet og organisering av grunnopplæringen. Utvalget leverte to utredninger, NOU 2002:10 Førsteklasses fra førsteklasse og NOU 2003:16 I første rekke. I den sistnevnte foreslo utvalget at alle barn får gratis barnehage noen timer i uken fra det året de fyller 5 år, og at barn i familier der begge foreldrene er minoritetsspråklige, får gratis kjernetid i barnehagen fra det året de fyller 3 år.

4.3.3 Klar, ferdig, gå! Tyngre satsing på de små!

Regjeringen ved Barne- og familiedepartementet nedsatte i 2004 en arbeidsgruppe ledet av professor Frode Søbstad som skulle se på kvalitet i barnehagesektoren.

Arbeidsgruppen la fram rapporten Klar, ferdig, gå! Tyngre satsing på de små! i 2005. I rapporten foreslo arbeidsgruppen 20 timer gratis barnehage per uke for alle barn.

Gruppen foreslo også å gi alle ettåringer individuell rett til likeverdig barnehagetilbud og å sette kvalitetskrav om blant annet forholdstallet mellom barn og ansatte og til det fysiske og psykososiale miljøet i barnehagen. Arbeidsgruppen foreslo en rekke tiltak for å øke kompetansen i sektoren, og pekte også på behovet for sterkere styring, mer forskning og systematisk dokumentasjon.

4.3.4 NOU 2009:10 Fordelingsutvalget

Fordelingsutvalget ble oppnevnt i 2008 for å se på de økte økonomiske forskjellene i samfunnet og foreslå tiltak for å motvirke disse forskjellene. Utvalget pekte på at foreldre med lav utdanning og inntekt benytter barnehage minst. Utvalget mente at egenbetalingen er en medvirkende årsak til at foreldre med lav inntekt i mindre grad enn foreldre med høy inntekt velger barnehage for sine barn.

Fordelingsutvalget peker på at barnehagen, som er det første steget i utdanningsløpet, er et viktig virkemiddel for å bidra til at barna har et godt utgangspunkt for skolestart. Utvalget foreslo, på bakgrunn av at egenbetalingen i barnehagene er en medvirkende årsak til mindre bruk av barnehager, å innføre gratis kjernetid på 20 timer i uken for å gi barn som ikke går i barnehage, et reelt tilbud. Et viktig mål er å øke minoritetsspråklige barns språkforståelse gjennom å øke barnehagedeltakelsen blant denne gruppen. Utvalget peker videre på at ordningen må være universell, slik at den omfatter alle grupper barn. Særskilte ordninger som blant annet er avhengig av inntekt, vil kunne føre til problemer med å lage gode nok kriterier for å nå de barna som skal få ta del i tilbudet. Dersom foreldre som har gratis barnehageplass kommer i jobb, vil de risikere å måtte betale for barnehageplassen fordi de vil komme over en viss inntektsgrense som følge av økt inntekt.

Fordelingsutvalget foreslo videre at gratistilbudet skal være obligatorisk for femåringer. Dette vil bidra til at alle får ta del i dette tilbudet. Ulempene med denne ordningen, som utvalget peker på, er at mangelen på kvalifisert personale kan gjøre det vanskelig å gjennomføre et godt tilbud til alle, og at en slik ordning griper inn i foreldrenes valgfrihet. En løsning er derfor å gjennomføre gratis kjernetid i faser, at alle får tilbud om gratis kjernetid først, deretter at den kan gjøres obligatorisk for femåringer når kvaliteten i barnehagene og kvalifisert personale er på plass.

Fordelingsutvalget foreslo også å utfase kontantstøtten fordi ordningen stimulerer til å velge en uformell barnepassordning framfor barnehage, og at det gir økonomiske insentiver til å velge å ha barna hjemme. Utvalget argumenterte for å fjerne kontantstøtten ved å vise til at de sosiale forskjellene mellom lavinntektsfamilier og høyinntektsfamilier vil øke som følge av at kontantstøttebarn ikke på et tidlig tidspunkt tar del i et godt pedagogisk tilbud i en barnehage.

Fordelingsutvalget var opptatt av hvilke effekter ulike tilsynsordninger har på barns lærdom og på senere utdanning og yrkestilknytning. Dette avhenger av alderen på barnet, hvordan kvaliteten på tilbudet er, og hva det reelle barnetilsynet består av (foreldre, dagmamma, andre slektninger). Utvalget mente at alle barn bør få tilbud om organisert læringsaktivitet i barnhagen. Utvalget mente at barns læring gjennom egen aktivitet ikke er tilstrekkelig, og at de som har best evner til å uttrykke seg, får størst læringsutbytte av barnehagen.

4.3.5 NOU 2010:7 Mangfold og mestring

Østberg-utvalget ble oppnevnt i 2008 for å gjennomgå opplæringstilbudet til minoritetsspråklige barn, unge og voksne. Utvalget foreslår i sin utredning at det innføres gratis barnehage for alle barn 20 timer per uke. Utvalget ser at både geografiske, kulturelle og verdimessige faktorer vil kunne ha innvirkning på valg av omsorgsform, både alene og i sammenheng med økonomiske vurderinger. Utvalget mener det er prinsipielt uheldig at foreldrenes økonomi skal bidra til å stenge noen barn ute fra dette tilbudet. Det langsiktige målet må være at barnehage blir et gratis tilbud for å øke minoritetsspråklige barns barnehagedeltakelse. På kort sikt foreslår dette utvalget imidlertid at det innføres gratis tid tilsvarende 20 timer i uken for alle barn i barnehage. Utvalget foreslår også endringer i moderasjonsordningene som kan bidra til å gi større effekt og treffsikkerhet.

5 Dagens tilbud til førskolebarn

I arbeidet med å utrede et systematisk pedagogisk tilbud til alle førskolebarn er det viktig å ha en grundig gjennomgang av dagens tilbud og hvordan dette er bygd opp. Utvalget er i mandatet blitt bedt om å gjøre greie for, vurdere og analysere det organiserte tilbudet før skolestart. Siden 88,5 prosent av alle barn i alderen 1–5 år går i barnehage, vil barnehagen selvfølgelig ha den mest sentrale delen i dette kapitlet. Vi vil blant annet se nærmere på barnehagens mandat, innholdet i barnehagen, personalet, finansiering og organisering. I tillegg vil vi se på andre spesielt tilrettelagte tilbud til førskolebarn. Utvalget er også blitt bedt om å gjøre greie for det pedagogiske tilbudet i land det er naturlig å sammenlikne oss med, og vi vil i dette kapitlet presentere noen utvalgte land og se nærmere på internasjonale organisasjoners syn på førskole/barnehage.

5.1 Barnehagens mandat

Barnehagelovens tre første bestemmelser – § 1. Formål, § 2. Barnehagens innhold og § 3. Barns rett til medvirkning – gir føringer for hva en barnehage skal være for barnet, familien og samfunnet. Fra 1. august 2010 fikk barnehagene en ny formålsparagraf:

«Barnehagen skal i samarbeid og forståelse med hjemmet ivareta barnas behov for omsorg og lek, og fremme læring og danning som grunnlag for allsidig utvikling. Barnehagen skal bygge på grunnleggende verdier i kristen og humanistisk arv og tradisjon, slik som respekt for menneskeverdet og naturen, på åndsfrihet, nestekjærlighet, tilgivelse, likeverd og solidaritet, verdier som kommer til uttrykk i ulike religioner og livssyn, og som er forankret i menneskerettighetene.

Barna skal få utfolde skaperglede, undring og utforskertrang. De skal lære å ta vare på seg selv, hverandre og naturen. Barna skal utvikle grunnleggende kunnskaper og ferdigheter. De skal ha rett til medvirkning tilpasset alder og forutsetninger.

Barnehagen skal møte barna med tillit og respekt, og anerkjenne barndommens egenverdi. Den skal bidra til trivsel og glede i lek og læring, og være et utfordrende og trygt sted for fellesskap og vennskap. Barnehagen skal fremme demokrati og likestilling og motarbeide alle former for diskriminering.»

Barnehagens overordnede målsetting kan med dette forstås som både det å skape et godt barneliv her og nå og å gi barnet et godt grunnlag for livslang læring og aktiv deltakelse i et demokratisk samfunn både her og nå og senere i livet. Barnehagens mandat, som det første ledd i barnas utdanningsløp utenfor familien, vektlegger å anerkjenne barndommens egenverdi.

Begrepet livslang læring kan forstås som individets kontinuerlige evne og ønske om å tilegne seg og skape ny kunnskap. Muligheten for livslang læring og utvikling av demokratiske holdninger oppstår når barnet får øve innflytelse på alle sider ved sitt liv i barnehagen. Barnehagens samfunnsmandat bygger på grunnleggende samfunnsverdier og har en sterk forankring i barnekonvensjonen og i menneskerettighetene. I rammeplanens kapittel 1.3 om barnehagens verdigrunnlag konkretiseres dette:

«Barnehagen skal formidle grunnleggende verdier som fellesskap, omsorg og medansvar og representere et miljø som bygger opp om respekt for menneskeverd og retten til å være forskjellige. Menneskelig likeverd, likestilling, åndsfrihet og toleranse er sentrale samfunnsverdier som skal legges til grunn for omsorg, oppdragelse, lek og læring i barnehagen.»

Kilde:  Rammeplanen, kapittel 1.3, side 10

Rammeplanen beskriver hvordan voksne må være lydhøre for barns undring og kunnskapssøking, og at personalet må jobbe på en slik måte at barns nysgjerrighet og vitebegjær kan støttes og videreutvikles. Utvalget mener at det er med utgangspunkt i dette at barns medvirkning kan fungere i barnehagene.

Samfunnsmandatet slår videre fast at barnehagene skal gi alle barn et likeverdig pedagogisk tilbud:

«Barnehagen skal støtte barns utvikling ut fra deres egne forutsetninger og gi det enkelte barn og barnegruppen utfordringer. Den skal gi et individuelt tilpasset og likeverdig tilbud og bidra til en meningsfull oppvekst uansett funksjonsnivå, bosted, sosial, kulturell og etnisk bakgrunn.»

Kilde: Rammeplanen, kapittel 1.7, side 15

Rammeplanen framhever betydningen av voksnes holdninger, kunnskaper og ferdigheter til å møte, forstå og oppdra barn til aktiv deltakelse i et demokratisk samfunn. Barnehagen skal bidra til at barna tilegner seg nødvendig sosial og kulturell kapital for å kunne fungere som demokratisk aktører.

Videre er rammeplanen tydelig på at

«Barnehagen som pedagogisk virksomhet har sin egenart og sine tradisjoner som må ivaretas samtidig som barnehagen ses i sammenheng med skolens virksomhet.»

Kilde: Rammeplanen, kapittel 1.7, side 15

I dette ligger at barnehagens tradisjon med et her-og-nå-perspektiv må ivaretas, samtidig som barnehagen må være oppmerksom på at barna skal videre, og at de i barnehagen skal tilegne seg ferdigheter som gjør at de kan klare seg godt videre i skolen og i livet generelt.

5.1.1 Norsk barnehagetradisjon og den nordiske barnehagemodellen

Den norske barnehagen har en relativt lang historie og en sterk faglig forankring i det som kalles en sosialpedagogisk tradisjon. Denne kjennetegnes blant annet ved et helhetssyn på barn, der barns utvikling

«[…] ses som et dynamisk og tett sammenvevd samspill mellom deres fysiske og mentale forutsetninger og miljøet de vokser opp i. Barn er sosiale aktører som selv bidrar til egen og andres læring. Samspill med andre mennesker er avgjørende for barns utvikling og læring.»

Kilde: Rammeplanen, kap.1.4, side 12

Innenfor den sosialpedagogiske tradisjonen oppfattes barndommen som en livsfase med egenverdi. Den preges av et helhetlig læringssyn som innebærer å se omsorg og oppdragelse, lek, hverdagsaktiviteter og læring i sammenheng.

Det helhetlige barne-, barndoms- og læringssynet gjenspeiles også i måten barnehagen er organisert på som samfunnsinstitusjon. Barnehageloven gjelder for alle barn i barnehage i aldersgruppen 1–5 år og er ikke delt mellom barneomsorg (child care 0–3 år) og førskole (pre-school 3–6 år), som kjennetegner mange andre europeiske land. I stedet er den norske barnehagen forpliktet til å sikre progresjon og sammenheng i barns læring og opplevelser gjennom hele barnehageoppholdet. Denne progresjonen i det pedagogiske arbeidet skal defineres og konkretiserer i barnehagens årsplan.

5.2 Barnehagens innhold

5.2.1 Lov og rammeplan

Om barnehagens innhold sier barnehagelovens § 2 at

«Barnehagen skal være en pedagogisk virksomhet.

Barnehagen skal gi barn muligheter for lek, livsutfoldelse og meningsfylte opplevelser og aktiviteter.

Barnehagen skal ta hensyn til barnas alder, funksjonsnivå, kjønn, sosiale, etniske og kulturelle bakgrunn, herunder samiske barns språk og kultur. Barnehagen skal formidle verdier og kultur, gi rom for barns egen kulturskaping og bidra til at alle barn får oppleve glede og mestring i et sosialt og kulturelt fellesskap.

Barnehagen skal støtte barns nysgjerrighet, kreativitet og vitebegjær og gi utfordringer med utgangspunkt i barnets interesser, kunnskaper og ferdigheter.

Barnehagen skal ha en helsefremmende og en forebyggende funksjon og bidra til å utjevne sosiale forskjeller.»

På innholdssiden har rammeplanen to hoveddeler, nemlig kapittel 2 Omsorg lek og læring, og kapittel 3 Fagområdene. Mens kapittel 2 har vekt på omsorg, oppdragelse, lek, læring, sosial kompetanse og språklig kompetanse sett i sammenheng, legger kapittel 3 større vekt på de ulike fagområdene og spesifikke målsettingene innenfor språk, bevegelse, kunst, natur, religion, samfunn og matematikk. Samtidig er det meningen at innholdet i kapittel 2 skal ligge til grunn når barna skal lære ferdigheter som er beskrevet i kapittel 3.

Innledningsvis i kapittel 2 i rammeplanen står det at

«Barns undring over handlinger og holdninger i møte med hverandre legger grunnlaget for en kritisk refleksjon om seg selv i samfunnet. Hensynet til hverandre og gjensidige samhandlingsprosesser i lek og læring er forutsetning for barns danning. Å møte barns spørsmål og undring på en yrkesetisk forsvarlig måte legger grunnen for barnets medvirkning. Barn må få støtte og veiledning på handlinger og holdninger. Danning og medvirkning kan ses som gjensidige prosesser. Slik kan barn få et positivt forhold til seg selv og egen læringsprosess.»

Kilde: Rammeplanen, kapittel 2, side 23

Inndelingen i fagområdene i kapittel 3 er gjort «for å lette barnehagens planlegging av et variert og allsidig pedagogisk tilbud» (rammeplanen, side 21). Også fagområdene knyttes opp mot den helhetlige tilnærmingen som kjennetegner den norske barnehagetradisjonen, og skal sjelden opptre isolert. Rammeplanen påpeker også at alle barn må sikres progresjon i sine opplevelser og erfaringer i barnehagen.

5.2.2 Barnehagens innhold i endring

I rammeplan for barnehagen fra 1996 tok beskrivelsen av barnehagens innhold utgangspunkt i en modell som viste forholdet mellom formell og uformell læring, se figur 5.1.

Kilde: Rammeplan for barnehagen, daværende Barne- og familiedepartementet 1996, side 34

I denne planen ble basiskompetanse beskrevet som det barna skulle tilegne seg gjennom tiden i barnehagen som «grunnleggende kompetanse for barnas fremtidige liv». Videre beskrev planen viktigheten av å vektlegge for eksempel «glede og humor» og «sosial og personlig utvikling og læring».

«Det dreier seg om utvikling av identitet og kompetanse som er nødvendige i det daglige liv sammen med både barn og voksne i barnehagen og hjemme.»

Kilde: Rammeplan for barnehagen BFD 1996, side 56

Planen nevnte som basiskompetanse at barnet skal

• kunne ta og opprettholde kontakt med andre

• utvikle et positivt selvbilde og en positiv holdning til egen læreevne

• utvikle selvstendighet, kreativitet og fleksibilitet

• kunne ta andres roller og se en sak fra flere synsvinkler

• kunne samarbeide, ta hensyn til og vise omsorg for andre

• lære seg å selv bidra til å utforme positive normer for samhandling

• utvikle et godt muntlig språk

• kunne kommunisere effektivt på ulike plan

I Rammeplan for barnehagens innhold og oppgaver fra 2006 har man imidlertid ikke satt mål for utvikling av barns sosiale kompetanse, og basiskompetanse som begrep er tatt ut av planen. Barnehagens fagområder, som utgjorde en mindre del i rammeplanen fra 1996, er utvidet og utgjør i stedet en langt større del av innholdet i rammeplanen fra 2006. Den nye rammeplanen bevarer barnehagens egenart som arena for omsorg, oppdragelse, lek og læring. Loven og rammeplanen gir likevel noen nye føringer og utfordringer for barnehagene:

• Barn har fått en lovfestet rett til medvirkning i barnehagens daglige virksomhet.

• Barnehagen har fått et tydeligere samfunnsmandat.

• Barnehagen har fått en ny og utvidet innholdsbestemmelse.

• Det legges større vekt på sammenheng mellom barnehage og skole.

• Hele personalets ansvar for barna presiseres i større grad enn før.

Forskning understreker betydningen av sosial kompetanse som utviklingsfaktor for alle barn22 og som beskyttende eller kompenserende for risikoutsatte barn.23 Læring av sosiale ferdigheter og utvikling av sosial kompetanse er viktig for at barn skal mestre viktige livssituasjoner, som å etablere vennskap, tilpasse seg skolen, omgås voksne og kunne hevde egne interesser og rettigheter. Forskning viser også at god sosial kompetanse er et viktig innslag i tidlig forebygging av et bredt spekter av problemer knyttet til barnas atferd, trivsel og psykiske helse, og dessuten viktig for å lykkes på skolen. Sosial kompetanse omtales i rammeplanen fra 2006, men i mindre grad enn i rammeplanen fra 1996, og omtalen er lite konkret og uten mål for arbeidet med dette temaet.

Rammeplanen fra 1996 hadde også en egen del som het Bruk av planen, hvor det ble beskrevet hvordan denne planen skulle omsettes i praksis. Dette har fått atskillig mindre plass i den nye rammeplanen fra 2006.

At loven nå presiserer at barnehagen er en pedagogisk virksomhet, og ikke en tilrettelagt pedagogisk virksomhet, indikerer også en ny rolle for førskolelærerne. Det er ikke lenger nok å tilrettelegge, men førskolelæreren må være en sentral aktør sammen med barna.24

Innledningsvis sier Rammeplan for barnehagens innhold og oppgaver at

«Rammeplanen tar utgangspunkt i et helhetssyn på barn. Dette betyr at barns utvikling ses som et dynamisk og tett sammenvevd samspill mellom deres fysiske og mentale forutsetninger og miljøet de vokser opp i. Barn er sosiale aktører som selv bidrar til egen og andres læring. Samspill med andre mennesker er avgjørende for barns utvikling og læring.»

Kilde: Rammeplanen, kapittel 1.4, side 12

5.2.3 Barnehagenes vektlegging av innholdet i rammeplanen

Innholdet i barnehagen skal tilpasses det enkelte barnets og barnegruppens interesser og forutsetninger. Innenfor disse rammene står hver enkelt barnehage fritt til å velge innhold tilpasset barna og miljøet de vokser opp i. Barnehagens innhold skal bygge på et helhetlig læringssyn, der omsorg, lek og læring skal ses i sammenheng. Denne tilnærmingen til læring, som spesielt kjennetegner de nordiske barnehagene, framheves som en positiv tilnærming av OECD.25

En undersøkelse om kvalitet i barnehagen viser at arbeid med sosial kompetanse er høyt prioritert i barnehagene.26 67 prosent av barnehagene oppgir at de arbeider mye med dette temaet. I en annen undersøkelse oppgir de fleste styrerne at lek er et område som vektlegges mye, mens lek i liten grad er vektlagt av utdanningsdirektører, kommunen som barnehagemyndighet, førskolelærere og assistenter.27 I rapporten Alle teller mer28 sier Østrem m.fl. imidlertid at det kan være fordi lek oppfattes som en selvfølgelig del av barnehagedagen, og derfor ikke trenger å bli nevnt eksplisitt. Østrem m.fl. viser også til at mens estetiske fag (kunst, kultur og kreativitet) tidligere hadde høy prioritet, er det nå fagområdet språk, tekst og kommunikasjon som det jobbes mest med, hele 67 prosent oppgir at de arbeider ganske mye med dette temaet. Til tross for et økende religiøst og kulturelt mangfold i barnehagene, har fagområdet religion, filosofi og etikk lavest prioritet, og bare 15 prosent arbeider ganske mye med dette temaet.

95 prosent av styrerne oppgir at de har jobbet mye eller noe for å ivareta barns medvirkning.29 Likevel mener bare en femdel av foreldrene at barna har tilstrekkelig innflytelse på alle sider ved livet sitt i barnehagen. Personalet har ulik forståelse av barns medvirkning. Det er størst vektlegging på barns individuelle valg og mindre på barns innflytelse og deltakelse i fellesskapet. Medvirkning er prioritert høyest i tiltak for personalet. Hele 98 prosent har i stor eller noen grad vektlagt dette. Barns medvirkning er også et av de områdene i rammeplanen som styrerne har vurdert som mest krevende å omsette i praksis. Rapporten Alle teller mer viser for øvrig til at mange ansatte i barnehagen syntes det var vanskelig å omsette rammeplanen til praksis. I rammeplanen fra 1996 er det en egen del som handler om hvordan planen skal brukes.

Målet med rammeplanen er å gi styrere, pedagogiske ledere og det øvrige personalet en forpliktende ramme for planlegging, gjennomføring og vurdering av barnehagens virksomhet. Østrem m.fl. mener at mye kan tyde på at arbeidet med rammeplanen i liten grad forstås av førskolelærerne som en planprosess som krever kritiske tilnærminger, og mener det kan være et uttrykk for at de mangler den nødvendige kompetansen til å forstå forholdet mellom rammeplan og praksis.30

5.2.4 Utvalgets vurderinger

Undersøkelser om barnehagens innhold og rammeplanen kan tyde på at enkelte av fagområdene vies mer oppmerksomhet enn andre, og at arbeidet med områder som lek og sosial kompetanse tones ned. Rammeplanens kapittel 3 om fagområdene gir etter utvalgets vurdering et godt utgangspunkt for innholdet i barnehagen, og kan med noen presiseringer også legge grunnlaget for tidlig identifisering og skoleforberedende hjelp til barn med språk- og talevansker, forsinket språkutvikling, utviklings- og funksjonshemninger, lærevansker eller psykiske helseproblemer, inkludert atferdsproblemer. Samtidig bør det understrekes at det er et gjensidig komplementært forhold mellom språklige, intellektuelle, motoriske og sosiale ferdigheter. Sosialt kompetente barn lykkes faglig, og faglig mestring bidrar til barns sosiale utvikling. Sosiale ferdigheter er like viktige som de språklige og intellektuelle, og særlig viktig for hvordan barn mestrer overgangen fra barnehage til skole. Utvalget mener derfor det må skapes en god balanse i vektleggingen av det kognitive, det sosiale og emosjonelle i planlegging og gjennomføring av barnehagens aktiviteter. Utvalget mener det er behov for å styrke vektlegging av rammeplanens kapittel 2 om omsorg, lek, læring og sosial kompetanse.

Utvalget er også bekymret for hvorvidt rammeplanen blir godt nok forstått og operasjonalisert i barnehagene. Undersøkelsen til Østrem m.fl. viser at førskolelærerne mangler læreplankompetanse, og at det kan virke som førskolelærerne ikke har kompetanse til å forstå forholdet mellom rammeplan og praksis.31 Det er rammeplanen som setter rammene for innholdet i barnehagen, men den enkelte barnehage har en stor jobb å gjøre med å omsette den til praksis i barnehagen. Utvalget har også sett at barnehager har svært ulik måte å tilnærme seg rammeplanen og sitt eget planleggingsarbeid på, og dette fører til at det er svært ulik kvalitet og innhold i det tilbudet barn får. Utvalget mener at rammeplanen er et godt grunnlag for barnehagens pedagogiske arbeid, men den må justeres noe for å sikre at alle barn får et godt systematisk pedagogisk tilbud.

Et godt barnehagetilbud skal styrke lærelysten hos alle barn. Det skal gi dem en følelse av å være kompetente og oppmuntre dem til ikke å gi opp når de ikke får til ting. Like viktig som at barn lærer noe i barnehagen, er det at den gir dem motivasjon og interesse for å lære mer. Dette oppnås best gjennom å sørge for at motivasjon er indrestyrt, og ved å integrere læring i lek, samhandling og hverdagsaktiviteter. Utvalget mener at det må unngås å legge for ensidig vekt på prestasjoner og isolert læring av skolefaglige ferdigheter.

For utvalgets anbefalinger vises det til kapittel 12.

5.3 Personalet i barnehagen

Det er en omforent oppfatning blant både fagfolk og politikere at personalet i barnehagen er en viktig kvalitetsfaktor for barnehagens arbeid og innhold. Spørsmålet er om myndighetene har gjort nok for å sikre at de ansatte har nødvendig kompetanse og rammer til å kunne gjennomføre de kravene til innhold som barnehageloven og rammeplanen forplikter dem til. Det jobber i dag om lag 85 000 personer i barnehager i Norge.32 Disse har en sentral rolle for barnehagens pedagogiske tilbud til barna. Rammeplan for barnehagens innhold og oppgaver har fastsatt krav for hvordan personalet skal arbeide for å fremme barns utvikling og læring. Dette vil vi komme nærmere inn på i dette kapitlet. Når det gjelder valg av lærestoff, arbeidsmåter, utstyr og organisering, er det opp til barnehageeier og de ansatte i barnehagen. Arbeidet skal legges opp med utgangspunkt i barnas behov.

I dette kapitlet vil utvalget se nærmere på kravene til personalet i barnehagen, barnehagens innhold og personalets oppgave, kompetansesituasjonen i barnehagene og status for førskolelærerutdanningen. Avslutningsvis vil utvalget komme med noen vurderinger rundt personalet i barnehagen. Utvalget vil ikke gå i dybden når det gjelder beskrivelse av personalsituasjonen i barnehagesektoren, men viser til utdypende beskrivelse i St.meld. nr. 41 (2008–2009) Kvalitet i barnehagen.

5.3.1 Krav til personalet i barnehagen

Barnehagens samfunnsmandat er i samarbeid og forståelse med hjemmet å ivareta barnas behov for omsorg og lek, og å fremme læring og danning som grunnlag for allsidig utvikling. Barnehagens innhold skal bygge på et helhetlig læringssyn, hvor omsorg, lek og læring er sentrale elementer. I tillegg er sosial og språklig kompetanse samt sju fagområder viktige deler av barnehagens læringsmiljø. Barnehagen skal styrke barns muligheter for læring og aktiv deltakelse. Personalet i barnehagen må derfor ha et aktivt forhold til barns læringsprosesser. Rammeplanen framhever betydningen av voksnes holdninger, kunnskaper og ferdigheter til å møte, forstå og oppdra barn til aktiv deltakelse i et demokratisk samfunn. Barnehagen skal bidra til at barna tilegner seg nødvendig sosial og kulturell kapital til å kunne fungere som demokratiske aktører. Dette innebærer også individuelle holdninger og ferdigheter hos barna.

Målet med rammeplanen er å gi styrere, pedagogiske ledere og det øvrige personalet en forpliktende ramme for planlegging, gjennomføring og vurdering av barnehagens virksomhet. Rammeplanens føringer stiller store krav til personalet. Flere steder i planen pekes det på det særlige ansvaret personalet har for barnas læring og utvikling. Planen peker blant annet på at personalet er viktige rollemodeller for barna og har et særlig ansvar for at barnehagens verdigrunnlag etterleves i praksis (side 12),33 og at personalet må møte alle barn på en måte som formidler respekt og aksept, tillit og tiltro (side 13). Personalet har også ansvar for at alle barn, uavhengig av funksjonsnivå, alder, kjønn og familiebakgrunn, får oppleve at de er betydningsfulle personer for fellesskapet (side 18). Personalet må være lydhøre for barnets undring og kunnskapssøkning (side 21) og ha et aktivt forhold til barns læringsprosesser (side 27). Personalet skal veilede barn i deres veksling mellom samfunnets normer og sosiale krav og egen væremåte, og barn må få hjelp til å oppfatte hvilke rammer som er akseptable i samvær med andre (side 25). Personalet skal være tilgjengelig for barn ved å støtte, inspirere og oppmuntre dem i deres lek, og dette vil bidra til å sikre at alle barn får gode erfaringer og en opplevelse av å mestre samspillet med andre barn i lek (side 26). Dette er bare et utvalg av de kravene som rammeplanen stiller, og dette fordrer ansatte som har kompetanse om barns utvikling og læring.

Barnehagen skal ha en forsvarlig pedagogisk og administrativ ledelse, og barnehageloven har fastsatt krav til pedagogisk utdanning for styrere og pedagogisk ledere. Styrer og pedagogisk leder har særlig ansvar for planlegging, gjennomføring, vurdering og utvikling av barnehagens oppgaver og innhold. De er også ansvarlige for å veilede det øvrige personalet slik at alle får en felles forståelse av barnehagens ansvar og oppgaver. Rammeplanen påpeker også at barnehagen som pedagogisk institusjon må være i endring og utvikling, at barnehagen må være en lærende organisasjon som skal være rustet til å møte nye krav og utfordringer, og dette stiller krav om stadig utvikling av personalets kompetanse.

5.3.2 Barnehagens innhold og personalets rolle

Innholdet i barnehagen er delt opp i en generell del, som blant annet omhandler omsorg og oppdragelse, lek, læring, sosial og språklig kompetanse, og en mer spesifikk del, som er delt inn i sju fagområder. Hvert av de sju fagområdene dekker et vidt læringsfelt, og barna skal få grunnleggende kunnskap på sentrale og aktuelle områder. Målene som gjelder barnas opplevelser og læring, er formulert som prosessmål. Prosessmål forstås som mål man skal arbeide mot som tar utgangspunkt i barnas liv, deres ønsker, interesser og behov og de aktivitetene personalet mener barna skal ha kjennskap til. Det er selve læringsområdet og arbeidsmetodene barnet skal bli kjent med.

«Hvordan fagområdene blir tilpasset det enkelte barns og gruppens interesser og det lokale samfunnet, skal avgjøres i den enkelte barnehage og nedfelles i barnehagens årsplan. Her må også progresjon tydeliggjøres.»

Kilde: Rammeplanen, kapittel 3, side 33

Det påpekes at

«Barnehagen som pedagogisk virksomhet har sin egenart og sine tradisjoner som må ivaretas samtidig som barnehagen ses i sammenheng med skolens virksomhet.»

Kilde: Rammeplanen, kapittel 1.7, side 15–16

Dette tydeliggjøres ytterligere når det presiseres at

«Arbeidsformene må støtte barns nysgjerrighet, kreativitet og vitebegjær. Personalet må være lydhøre for barns undring og kunnskapssøking. Barn skal ha stor frihet til valg av aktiviteter. Å finne den riktige balansen mellom barneinitierte og voksenledete aktiviteter er en utfordring.»

Kilde: Rammeplanen, del 2, side 21

I arbeidet med å skape denne balansen er det viktig at de ansatte er spesielt oppmerksom på de barna som ikke formidler hva de ønsker, eller sjelden oppsøker nye situasjoner. Alle barn skal sikres progresjon i sine opplevelser og erfaringer i barnehagen, uavhengig av funksjonsnivå og språklig og sosial bakgrunn. De ansatte trenger særlig kompetanse for at alle barn, uavhengig av funksjonsnivå, skal få den hjelp og støtte de trenger for å utvikle seg og lære ut fra sine forutsetninger.

I tillegg til disse prosessmålene er det formulert mål rettet mot personalet som angir hva det må arbeides med i barnehagen for at barna skal nå sine mål. Når innholdet holdes åpent og målene ikke formuleres som resultatmål, er det for å kunne gi barna et pedagogisk tilbud som tar utgangspunkt i deres liv, deres ønsker og behov. Det at formuleringene er åpne og det ikke er noen detaljstyring av mål, innhold og arbeidsmåter, betyr ikke at det pedagogiske tilbudet skal være mindre systematisk. Slike målformuleringer krever stor grad av systematisk pedagogisk og ikke minst didaktisk arbeid, og stiller store krav til kontinuerlig planlegging, dokumentasjon og vurdering i personalgruppen og i samarbeid med foreldre og barn.

Læringen i barnehagen skjer både i spontane her-og-nå-situasjoner og gjennom mer organiserte og strukturerte situasjoner som er preget av kulturformidling og læring av fagstoff. Dette krever ansatte som er observante og vare for barns mangesidige uttrykk, og som har god kunnskap om barn og barns utvikling, om arbeidsmetoder og om planlegging av læringsprosesser. Førskolelærerutdanningen legger vekt på å gi studentene god innsikt i barns utvikling og livsvilkår og i lekens betydning i barns liv og læring. Samtidig må barnehagen sørge for kompetanseheving og etterutdanning, slik at personalet til enhver tid kan skape et godt læringsmiljø for alle barn i barnehagen.

Vi vet, blant annet fra Effective Provision of Pre-School Education-studien (EPPE), at god barnehagepedagogikk bidrar til barns læring og utvikling, og dermed til å skape et godt barneliv her og nå, samtidig som det gir forutsetninger for en god skolestart og et godt skoleforløp.34 I disse undersøkelsene heter det at det er god barnehagepedagogikk når følgende tre kriterier er til stede: 1) utdannede pedagoger, 2) pedagoger som kan skape en personlig empatisk relasjon til barnet, og 3) pedagoger som utfordrer barna med relevant fagstoff og innhold.

Sammenliknet med andre land har vi lavt kompetansenivå blant de ansatte i våre barnehager. Kvaliteten i barnehagen er avhengig av et kompetent personale, og dette er også presisert av OECD i rapporten Starting Strong II.35 Der vises det blant annet til EPPE-studien fra 2004 i England36 som blant annet konkluderte med:

«Settings that have staff with higher qualifications, especially with a good portion of trained teachers on the staff, show higher quality and their children make more progress […]. The higher the qualification of staff, particularly the manager of the centre, the more progress children made. Having qualified trained teachers working with children in pre-school settings (for a substantial proportion of time, and most importantly as the pedagogical leader) had the greatest impact on quality, and was linked specifically with better outcomings in pre-reading and social development.»

Kilde: Starting Strong II, side 216

5.3.3 Førskolelærerutdanningen

Barnehageloven har fastsatt krav om at styreren i barnehagen skal ha utdanning som førskolelærer eller annen høgskoleutdanning som gir barnefaglig og pedagogisk kompetanse, og at en pedagogisk leder skal ha førskolelærerutdanning eller annen treårig pedagogisk utdanning på høgskolenivå med videreutdanning i barnehagepedagogikk. I 2009 gikk det om lag 7 000 studenter på ulike førskolelærerutdanningsprogram ved universiteter og høgskoler i Norge. De siste årene har antall ferdige kandidater ligget mellom 1 300–1 500 hvert år.37 Kunnskapsdepartementet har de siste årene etablert mange nye studieplasser på førskolelærerutdanningene i hele landet, både ordinære studieplasser og studieplasser i arbeidsplassbasert førskolelærerutdanning rettet inn mot assistenter i barnehagen.

Ifølge forskrift til rammeplan for førskolelærerutdanning38 skal studentene gjennom førskolelærerutdanningen utvikle både faglig, didaktisk, sosial, yrkesetisk og endrings- og utviklingskompetanse. En førskolelærer skal ha kompetanse om barn, barndom og pedagogisk arbeid med små barn, evne til å vurdere, planlegge og gjennomføre tilpasset opplæring for barn med og uten særskilte behov, og evne til å sette i verk forebyggende tiltak. En førskolelærer må også forstå betydningen av et omsorgs- og læringsmiljø som preges av samspill, varme, kreativitet, glede og humor og mestringsopplevelse for alle. Førskolelæreren må ha evne til nært samarbeid mellom barnehage, hjem og andre samarbeidspartnere, og kunnskap om og ferdigheter i ledelse, samarbeid og pedagogisk veiledning. Pedagogisk profesjonsetikk består dermed av en kombinasjon av personlige egenskaper og faglige kunnskaper og ferdigheter.

Nasjonalt organ for kvalitet i utdanningen (NOKUT) gjennomfører nå på oppdrag av Kunnskapsdepartementet en evaluering av førskolelærerutdanningen som skal sluttføres høsten 2010. Der skal man blant annet se på profesjonsinnretningen på utdanningen.

5.3.4 Kompetanse i barnehagen

Per 15.12.09 jobbet det om lag 27 500 førskolelærere i barnehagene, dette utgjør 32,4 prosent av de ansatte. 11,8 prosent av styrerne og de pedagogiske lederne har ikke godkjent utdanning, og om lag 4 000 styrere og pedagogiske ledere har ikke godkjent pedagogisk utdanning.39 Antall førskolelærere i barnehagen har økt mye de siste årene, men på grunn av den sterke utbyggingen av barnehager har behovet for nye førskolelærere økt raskere enn man har klart å utdanne flere nye.

I 2009 utførte NOVA ved Lars Gulbrandsen en undersøkelse på vegne av Kunnskapsdepartementet om de ansatte i barnehagene.40 Denne undersøkelsen er basert på registerdata fra Statistisk sentralbyrås (SSB) sysselsettingsfiler fra 2007. Ifølge denne undersøkelsen hadde 23,2 prosent av dem som arbeidet i barnehage i 2007, kun obligatorisk grunnutdanning (barneskole- og ungdomskoleutdanning), og 38,8 prosent hadde videregående utdanning. Tall fra SSBs barnehagestatistikk fra 2009 viser at 11 prosent av de ansatte har barne- og ungdomsarbeiderutdanning, mens 58,9 prosent av de ansatte i barnehagen ikke har pedagogisk utdanning eller barne- og ungdomsarbeiderutdanning.

Ifølge NOVAs undersøkelse41 er førskolelærerne barnehagens stabile arbeidskraft. Av de barnehageansatte som hadde førskolelærerutdanning i 2003, var 83,8 prosent fortsatt ansatt i barnehage i 2007, mens kun 63,3 prosent av de ansatte i uten førskolelærerutdanning fortsatt var ansatt i barnehage i 2007.

Ifølge Gulbrandsen42 vil mangelen på førskolelærere reduseres framover, men han påpeker at det fortsatt vil være mangel på førskolelærere i Oslo og Akershus, som er de fylkene som sliter mest med rekruttering av førskolelærere til barnehagene. Gulbrandsen mener at det kan gå minst fem år før alle dispensasjoner fra utdanningskravet er borte, men at man i store deler av Norge kan stå i fare for å oppleve at nye førskolelærere ikke får jobb som pedagogisk leder. Han peker på at dette vil skje fordi svært få førskolelærere nærmer seg pensjonsalderen, og at førskolelærernes vilje til å jobbe i barnehage ikke avtar.

Østrem m.fl. påpeker i sin evaluering av hvordan rammeplanen er blitt innført, brukt og erfart, at det er et stort kompetansebehov i hele sektoren, ikke minst i kommunene, og de mener at et mer systematisk og langsiktig arbeid med kompetanseutvikling er påkrevd. De mener at en vellykket implementering av rammeplanen blant annet er avhengig av økt kompetanse i alle ledd i sektoren, og særlig i barnehagene.43

Kunnskapsdepartementet har de siste årene hatt en satsing på kompetanseutvikling for de ansatte i barnehagen og blant annet laget en egen strategiplan for dette for perioden 2007–2010 – Kompetanse i barnehagen. Denne satsingen blir evaluert av Asplan Viak og Fafo. Det er satt av om lag 120 millioner kroner til blant annet kompetanseutvikling i barnehagene i 2010, jamfør Prop. 1 S (2009–2010). Dette innebærer blant annet lederutdanning for styrere, videreutdanning i pedagogisk utviklingsarbeid og veiledning av nyutdannede førskolelærere.

5.3.5 Utvalgets vurderinger

Utvalget er bekymret for kompetansesituasjonen i barnehagene i Norge. For å kunne sikre at alle barn får et godt systematisk pedagogisk tilbud i barnehagen, er man avhengig av et kompetent personale.

Når det nå er blitt tilnærmet full barnehagedekning, har også brukerne av barnehagene endret seg. Man har blant annet fått en større andel av små barn, flere barn med minoritetsspråklig bakgrunn, flere barn med behov for særlig hjelp og støtte og flere barn som lever i utsatte familiesituasjoner. I tillegg tror utvalget at foreldre stiller større krav til kvaliteten i barnehagene når retten til plass er innført. Dette er en utfordring for de ansatte i barnehagen og krever en kompetanse som mange av dem ikke har.

Utvalget mener at det bevilges beskjedne ressurser til kompetanseutvikling i barnehagesektoren, både fra kommunalt og fra statlig hold, sammenliknet med grunnopplæringssektoren, og at det må satses mer på kompetanseutvikling for de ansatte i barnehagene.

I tillegg trengs det et bredere kompetansegrunnlag hos de ansatte i barnehagen. Førskolelærerne er viktige, men det må også i større grad vurderes å legge til rette for personer med annen faglig bakgrunn, i tillegg til førskolelærere. Utvalget støtter tiltaket i St.meld. nr. 41 om å utrede hvordan det kan legges til rette for andre yrkesgrupper i barnehagen. I tillegg må man følge opp NOKUTs evaluering av førskolelærerutdanningen og se på hva den nye barnehagehverdagen krever av kunnskap og kompetanse hos førskolelærerne.

Utvalget mener at man må øke pedagogtettheten i barnehagen. På den måten kan man sikre at alle de barna som går i barnehagen, uavhengig av funksjonsnivå og bakgrunn, skal få et godt utgangspunkt for å klare seg i skolen og samfunnet ellers. Utvalget har også merket seg at flertallet i familie- og kulturkomiteen på Stortinget i forbindelse med behandlingen av stortingsmeldingen om kvalitet i barnehagen uttrykte:

«Flertallet [alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet] viser til at Norge er det eneste av 25 undersøkte OECD-land som verken har 50 pst. pedagoger eller 80 pst. av ansatte med barnefaglig kompetanse. Siden barnehagens personell er den viktigste innsatsfaktoren for kvalitet i barnehagene, vil flertallet understreke betydningen av at regjeringen følger med på utviklingen av søkertall og opptak av studenter til førskolelærerutdanningen, samt de regionale forskjellene i førskolelærerdekningen, og at regjeringen følger opp med eventuelle tiltak i rekrutteringsstrategien. Flertallet mener at regjeringen bør vurdere å øke pedagogtettheten i barnehagene ved å innføre en mer ambisiøs pedagognorm.»

Kilde: Innst. 162 S (2009–2010), side 23

For utvalgets anbefalinger vises det til kapittel 12.

5.4 Finansiering og styring

5.4.1 Finansiering av barnehagene

Barnehagene blir i hovedsak finansiert gjennom statlige øremerkede tilskudd, frie midler fra kommunene og foreldrebetaling. Alle godkjente barnehager har rett til statlig driftstilskudd, og tilskuddet fastsettes av Stortinget gjennom de årlige budsjettvedtakene. Statstilskuddet til private barnehager er noe høyere enn til offentlige barnehager. Det gis også statlige tilskudd til tiltak for barn som trenger særskilt tilrettelegging av barnehagetilbudet. Bevilgningen til barnehager i 2010 utgjør totalt om lag 26,8 milliarder kroner.44 Kommunene brukte om lag 5,3 milliarder kroner på barnehager i 2009.45

Foreldrebetalingen skal ikke settes høyere enn 2 330 kroner per måned og 25 630 kroner per år i 2010, jamfør forskriften om foreldrebetaling § 1. Videre skal kommunen sørge for at foreldre/foresatte tilbys minimum 30 prosent søskenmoderasjon i foreldrebetalingen for barn nummer 2 og minimum 50 prosent for det tredje eller flere barn, jamfør forskriften om foreldrebetaling § 3. Alle kommuner skal ha ordninger som kan tilby barnefamiliene med dårligst betalingsevne en reduksjon i eller fritak for foreldrebetaling, jamfør forskriften om foreldrebetaling § 3. Foreldrebetalingens andel av finansieringen av kommunale og ikke-kommunale barnehager utgjorde henholdsvis 15,5 og 19,6 prosent i 2008.46

5.4.1.1 Finansiering av ikke-kommunale barnehager

Barnehagesektoren skiller seg vesentlig fra andre offentlige tjenestetilbud som følge av den høye andelen private aktører. Ved utgangen av 2009 var det 6 675 barnehager i Norge, og om lag 53,6 prosent av disse var private.47 Den private og den offentlige delen av barnehagesektoren er relativ jevnstore, og om lag 46,5 prosent av barna hadde plass i private barnehager i 2009.

Kommunen fikk fra 2004, ved forskrift om likeverdig behandling av barnehager, en finansieringsplikt overfor ikke-kommunale barnehager. Denne forskriften fastslår at kommunen som hovedregel skal dekke alle kostnadene til ordinær drift av godkjente barnehager som ikke dekkes gjennom foreldrebetaling og andre offentlige tilskudd. For å sikre barnehagene med lavest kostnadsnivå ble det fra og med 1. august 2005 innført et krav om at kommunens tilskudd skal sørge for at den samlede offentlige finansieringen utgjør minst 85 prosent av det som en tilsvarende barnehage eid av kommunen i gjennomsnitt mottar. Fra august 2010 økte denne minimumsplikten til 88 prosent, og bestemmelsen gjelder fortsatt uavhengig av kostnadsnivået i barnehagen.48

5.4.1.2 Innlemming av barnehagetilskudd i inntektssystemet fra 2011

Rammefinansiering innebærer at midler overføres fra staten til kommunene gjennom en fordelingsnøkkel bestemt av objektive kriterier. Staten stiller ikke krav om hva midlene skal brukes til. Staten forutsetter at kommunene bruker midlene til finansiering av lovpålagte tjenester ut fra lokalpolitiske prioriteringer. Rammefinansiering har vært hovedprinsippet for overføringer av midler til kommunale tjenester siden 1986. Hensikten med rammefinansiering er å gi kommunene mulighet til å prioritere sine ressurser mest mulig i samsvar med lokale kostnadsforhold og befolkningens behov for tjenester.

I kommuneproposisjonen for 2009 foreslo regjeringen at innlemming av øremerkede tilskudd til barnehager skal skje fra 1. januar 2011.49 Regjeringen foreslår innlemming av barnehagetilskudd i rammetilskuddet fra 1. januar 201150 og at følgende tilskudd innlemmes:

• Kapittel 231.60 Driftstilskudd til barnehager

• Kapittel 231.62 Tilskudd til tiltak for barn med nedsatt funksjonsevne i barnehage

• Kapittel 231.65 Skjønnsmidler til barnehagene

Disse øremerkede tilskuddene utgjør til sammen om lag 26,3 milliarder kroner i 2010.

5.4.1.3 Finansiering av ikke-kommunale barnehager etter innlemmingen

Regjeringen tar sikte på å oppnå likeverdig behandling gjennom en opptrappingsplan i løpet av en periode på inntil fem år. Opptrappingen av tilskuddet vil sette ikke-kommunale barnehager i stand til å tilby lønns- og arbeidsvilkår som er likeverdige med dem kommunale barnehager gir.51

I ny § 14 i lov 17. juni 2005 nr. 64 om barnehager (barnehageloven) heter det at

«godkjente ikke-kommunale barnehager, jf. første og andre ledd, skal behandles likeverdig med kommunale barnehager i forhold til offentlig tilskudd.»52

Bestemmelsen gir Kongen hjemmel til å gi forskrifter med nærmere bestemmelser om hva som menes med likeverdig behandling. Kunnskapsdepartementet sendte den 19. april 2010 på høring et forslag til ny forskrift om likeverdig behandling av barnehager ved tildeling av offentlige tilskudd, jamfør ny § 14. Forslaget innebærer blant annet at likeverdig behandling defineres som at ikke-kommunale barnehager får 100 prosent av det som tilsvarende kommunale barnehager i den aktuelle kommunen mottar i gjennomsnitt i offentlig tilskudd (per heltidsplass).

Forslaget om nye regler for finansieringen av ikke-kommunale barnehager er tilpasset en rammefinansiert barnehagesektor, og bestemmelsen og forskriften trer først i kraft når barnehagesektoren er rammefinansiert.

5.4.2 Krav til innhold og tilsyn

Barnehageloven gir i dag barnehageeiere handlingsrom og muligheter for lokale tilpasninger av rammeplanen. Loven gir en rekke generelt utformede mål for barnehagen og har få standardkrav. På noen få områder gir loven imidlertid mer detaljerte føringer, for eksempel om styrers og pedagogisk leders utdanning, norm for antall barn per pedagog (pedagognorm), daglig ledelse og politiattest. Kommunen, som lokal barnehagemyndighet, har et overordnet ansvar for å sikre at barna får et godt og forsvarlig barnehagetilbud. Kommunen skal gjennom aktiv veiledning, godkjenning og tilsyn påse at barnehagene i kommunen drives i tråd med kravene i barnehageloven med forskrifter. Den enkelte barnehage skal utarbeide en årsplan som blant annet skal være grunnlag for kommunens tilsyn med barnehagen.

Barnehageloven § 16 pålegger kommunen som barnehagemyndighet å føre tilsyn med den enkelte barnehage i kommunen. Barnehageloven gir ingen bindende regler for hvordan og hvor ofte tilsyn med den enkelte barnehage skal gjennomføres. Tilsynsansvaret omfatter også tilsyn med barnehagens innhold og kvalitet. Rammeplanen angir barnehagens samfunnsmandat og er et redskap for barnehagens ansatte og et grunnlag for myndighetens tilsyn med virksomheten. Fylkesmannen skal bidra til gjennomføring av barnehagepolitikken gjennom forvaltning av statlige tilskudd, veilede kommuner og eiere og være klageinstans i forbindelse med bestemmelser om for eksempel godkjenning og stenging av barnehager. Videre koordinerer og initierer Fylkesmannen utviklingsarbeid i kommuner og barnehager. Fylkesmannen skal etter § 9 i barnehageloven blant annet føre tilsyn med at kommunen utfører sin lovpålagte tilsynsoppgave.

Kunnskapsdepartementet er øverste myndighet for barnehagesektoren og har det overordnede ansvar for utvikling av kvalitet, for styring og finansiering av barnehagesektoren. Departementet forvalter barnehageloven med forskrifter.

5.4.3 Utvalgets vurderinger

Når barnehagesektoren rammefinansieres, vil det økonomiske styringsvirkemiddelet få redusert betydning. Rammefinansiering, inkludert ny finansieringsmodell for ikke-kommunale barnehager, vil bli en stor endring i måten midler til barnehager fordeles på. Barnehagene vil med denne omleggingen konkurrere om økonomiske rammer med andre kommunale velferdstilbud, for eksempel skole og pleie- og omsorgssektoren. I tillegg er de ikke-kommunale barnehagene, som utgjør nesten halvparten av barnehagene, avhengig av kommunale midler for å sikre driften. Etter dagens finansieringssystem er det store forskjeller mellom kommunene i overføringene til de ikke-kommunale barnehagene. Ved overgang til rammefinansiering er det viktig at godkjente ikke-kommunale barnehager sikres en økonomisk likeverdig behandling og forutsigbar finansiering. Utvalget har merket seg forslaget fra Kunnskapsdepartementet om at likeverdig behandling defineres som at ikke-kommunale barnehager får 100 prosent av det som tilsvarende kommunale barnehager i den aktuelle kommunen i gjennomsnitt mottar i offentlig tilskudd (per heltidsplass).53 Utvalget mener at det er viktig å sikre økonomisk likeverdig behandling og forutsigbarhet i finansieringen av ikke-kommunale barnehager.

Utvalgets mener at barnehageloven vil være det viktigste styringsverktøyet etter innføringen av rammefinansiering, og krav i loven spiller derfor en avgjørende rolle for kvaliteten i barnehagene. Barnehagesektoren er fremdeles ikke stabil, det bygges stadig nye barnehager, og førskolelærermangelen er stor. Barnehagene har ikke nådd det kvalitetsnivå som er nødvendig for å innfri kravene i barnehageloven og rammeplanen. Samtidig er barnehagen i ferd med å «finne sin plass» som del av utdanningssystemet. Utvalget mener at det er behov for sterkere nasjonal styring gjennom barnehageloven, og at dette raskt må på plass når rammefinansieringen innføres. Barnehageloven vil spille en avgjørende rolle for å sikre at nasjonale målsettinger om kvaliteten i barnehagene blir nådd. Utvalget er tilfreds med at regjeringen har oppnevnt et eget utvalg som skal se på styring av barnehagesektoren når rammefinansiering blir innført.

Utvalget mener det er store kvalitetsforskjeller mellom barnehagene i dag. I tilsynet med barnehagene vil det kunne avdekkes om barnehageloven og rammeplanens krav til innhold blir fulgt. Utvalget støtter flertallet i familie- og kulturkomiteen, som ber om at regjeringen vurderer alle forutsetninger som må være til stede for å sikre kvaliteten i barnehagene, i forbindelse med overgangen til rammefinansiering, «herunder om tilsynet med barnehagesektoren er tilstrekkelig».54 Utvalget støtter også Kunnskapsdepartementets forslag om å foreta en overordnet og prinsipiell vurdering av hvem som bør ha tilsynsansvaret for barnehagene, og organiseringen av dette.55

Utvalget har også merket seg at det skal utvikles et kvalitetsvurderingssystem for å følge med i utviklingen av kvaliteten i barnehagene.56 Utvalget støtter dette, og understreker at det er viktig å få dette på plass så snart som mulig, siden overgangen til rammefinansiering fra 2011 vil forsterke myndighetenes behov for å skaffe data som viser tilstanden i sektoren.

De fleste foreldre har i gjennomsnitt lavere oppholdsbetaling i dag enn før innføringen av maksimalprisen, målt både i nominelle og i reelle kroner.57 Basert på Statistisk sentralbyrås (SSB) foreldreundersøkelse fra januar 2010 har utvalget likevel registrert at familiene med lavest inntekt har hatt en lavere reell nedgang i foreldrebetalingen enn foreldre med høy inntekt. Videre viser statistikk fra SSB at barn av foreldre med høy inntekt i større grad går i barnehage enn barn av foreldre med lav inntekt.58 Annen statistikk fra SSB viser også at foreldre med lav inntekt bruker en høyere andel av sin inntekt til barnehager enn foreldre med høy inntekt.59 Utvalget mener at dette vil gå ut over barnehagedeltakelsen, og at den økonomiske belastningen på foreldrene kan bli for høy.

For utvalgets anbefalinger vises det til kapittel 12.

5.5 Andre tilrettelagte tilbud

I tillegg til barnehage er det flere andre tilrettelagte tilbud som er rettet inn mot barn i førskolealder. I dette kapitlet vil vi se nærmere på åpne barnehager, gratis kjernetid og andre tilbud til barn som ikke går i barnehage.

5.5.1 Åpen barnehage

Den første åpne barnehagen i Norge ble etablert på Holmlia i Oslo i 1988, og i utgangspunktet var den ment for å kompensere for manglende barnehagetilbud. Nå som det er blitt full barnehagedekning og lovfestet rett til barnehageplass, retter åpne barnehager seg mer inn mot familier med behov som ikke dekkes av ordinært barnehagetilbud. Det var 6 958 barn i åpen barnehage i 2008, en tydelig økning fra 5 307 barn i 2000.

Åpen barnehage skiller seg særlig fra andre driftsformer ved at barna ikke blir tildelt fast plass i barnehagen. Barna kan komme til barnehagen sammen med en av foreldrene eller en annen omsorgsperson til de tider og på de dager som ønskes, innenfor barnehagens åpningstid. Det kan derfor være forskjellige barn i barnehagen fra dag til dag. Virksomheten er basert på at de voksne som følger barna, er en del av bemanningen, og at de tar aktivt del i alt det daglige arbeidet.

Åpen barnehage har lav gjennomsnittsalder på sine brukere og er fortrinnsvis benyttet av foreldre med barn under tre år. Årsaker til at åpen barnehage blir brukt, kan være at en av foreldrene er hjemme i foreldrepermisjon eller har det eldste barnet hjemme mens de venter på, eller er i permisjon med, barn nummer to. Andre har tidligere hatt barn i ordinær barnehage uten at det har vært vellykket, og søker derfor alternative barnehageformer.60

Noen foreldre synes det er for tidlig å sende barn i barnehage før de er tre år, og for enkelte kan det være et ønske om å legge et språklig grunnlag i morsmålet, eller at barna skal bli godt kjent med hjemmets tradisjoner og verdier før de møter nye voksne i barnehagen.61 Noen foreldre kan synes det er mye for barna å bli sendt i en vanlig heldagsbarnehage der det blant annet snakkes et språk de ikke kan, og bruker åpen barnehage som en tilvenning der barnet lærer litt norsk sammen med foreldrene før de begynner i en ordinær heldagsbarnehage. For foreldre som ikke tidligere har hatt befatning med barnehager, kan åpen barnehage gi en innføring i hva en barnehage kan være. De får anledning til å tilbringe tid sammen med personalet og bygge tillit, og dette kan også være viktig for foreldre som av ulike årsaker har hatt negative erfaringer med barnehage.

Åpen barnehage kan være viktige arenaer blant annet for kvinner som bor på krisesentre, og for flyktningfamilier på asylmottak. Det kan gi kvalitet i hverdagen og fungere nettverksskapende. I det hele tatt har åpne barnehager fungert bra for familier som i liten grad deltar på ulike samfunnsarenaer som for eksempel utdanningsinstitusjoner og arbeidslivet. Arbeidssøkende foreldre har etter start i åpen barnehage ofte begynt egen utdanning og yrkeskarriere.62

Åpne barnehager som er godkjente, må følge Rammeplan for barnehagens innhold og oppgaver på lik linje med ordinære barnehager. Siden innholdet i stor grad er lagt opp til å gi en innføring i hva barnehage er, legges det vekt på tradisjonelle barnehageaktiviteter og turer. Åpne barnehager må også utarbeide egne årsplaner.

Selv om det i utgangspunktet er yngre barn som går i åpne barnehager, vil erfaring fra åpne barnehager være en medvirkende faktor til at foreldrene velger å sende barna sine i ordinære barnehager når de blir eldre. I Treffpunktet åpne barnehage i Fredrikstad begynner om lag 80 prosent av barna i ordinær barnehage etter 1 eller 2 år, og noen begynner i språkgrupper som er et deltidstilbud som Fredrikstad kommune tilbyr fire- og femåringer med et annet morsmål enn norsk.63

5.5.2 Gratis kjernetid i barnehage

5.5.2.1 Historikk

Gratis kjernetid innebærer at barna får tilbud om 20 timer gratis bruk av barnehage i uken. Gratis kjernetid ble første gang gjennomført etter et forslag i St.meld. nr. 17 (1996–1997) Om innvandring og det flerkulturelle Norge, som en treårig forsøksordning med gratis pedagogisk korttidstilbud i barnehage for alle femåringer i en bydel i Oslo indre øst. Barn som allerede hadde plass i ordinær barnehage, fikk fratrekk i oppholdsbetalingen. Forsøket ble igangsatt med utgangspunkt i statistikk fra 1995, den gang barnehagedekningen var på bare 51 prosent, mot 88,5 prosent i 2009. Tilbudet var lagt til Gamle Oslo fordi det var en bydel med høy andel minoritetsspråklige barn og deltakelsen i barnehagen var lav. Evalueringen viste at forsøket bidro til bedre språkutvikling og bedre integrering av minoritetsspråklige barn og deres familier i forsøksperioden.64 De aller fleste som fikk tilbud om gratis plass til sine barn, takket ja, og foreldrene var godt fornøyde med barnehagetilbudene. Personalets betydning for barna og familien og barnas framskritt i det norske språket ble trukket fram som særlig positivt i prosjektet. Av negative faktorer nevnes at det var for få majoritetsspråklige barn (andelen varierte mellom 2 og 10 prosent), og at prosjektet ikke var samordnet tilstrekkelig med norskundervisningen til at mødrene kunne ha optimal mulighet til å delta på norskkurs.65

I Handlingsplan for integrering og inkludering av innvandrerbefolkningen og mål for integrering fra 2007 ble gratis kjernetid i barnehagene for alle fire- og femåringer innført i noen områder i Oslo med høy andel av minoritetsspråklige barn, etter forslag i statsbudsjettet. Formålet skulle være å forberede til skolestart, bidra til sosialisering og bedre norskkunnskapene hos minoritetsspråklige barn gjennom økt deltakelse i barnehagen.

5.5.2.2 Organisering av gratis kjernetid i Oslo

I 2008 satte det daværende Arbeids- og inkluderingsdepartementet av 50 millioner kroner til ordningen med gratis kjernetid i barnehage for alle fire- og femåringer i bydelene i Groruddalen og Søndre Nordstrand i Oslo. Ordningen ble utvidet til å gjelde treåringer i de samme områdene samt Drammen i 2010. De nevnte områdene av Oslo ble valgt ut fordi de hadde lav barnehagedekning og stor konsentrasjon av minoritetsspråklige barn. Kommunen har i liten grad lagt føringer for hvordan bydelene skal organisere forsøket. En av bydelene har for eksempel hatt korttidsbarnehager (minibarnehager) siden begynnelsen av 1990-tallet og kunne enkelt organisere gratis kjernetid direkte inn i dette tilbudet, og en annen bydel har integrert barna i ordinære heldagsbarnehager.

Bydelene har rekruttert barn gjennom ulike kanaler: helsestasjoner, bydelens servicetorg, som gir opplysning om kommunale tjenestetilbud (noen av disse har minoritetsrådgivere), skoleinnskriving, mødregrupper, voksenopplæringskurs, hjemmebesøk og plakater. Det er også blitt delt ut brosjyrer på kjøpesentre og i åpen barnehage. I tillegg er jungeltelegrafen en viktig rekrutteringsfaktor i alle bydeler.

Tilbudet om gratis kjernetid blir gitt i allerede etablerte korttidsbarnehager og heldagsbarnehager og gjennom lavterskeltilbud som mor–barn-tilbud, åpne barnehager og noe som kalles smart-barnehager – barnehager som gir språkopplæring for fire- og femåringer som trenger det. Disse bruker blant annet skolefritidsordningens (SFO) lokaler. En av disse er åpen på kveldstid, og mens barna er i smart-tilbudet, kan mødrene gå på språkkurs. De fleste ansatte som er knyttet til disse tilbudene, gir uttrykk for at de ønsker å rekruttere barn videre fra korttids- og lavterskeltilbud til heldagsbarnehage.

Alle bydelene har egne tiltak rettet mot foreldrene. Tiltakene kan dreie seg om ICDP-kurs66 (foreldreveiledning), familielæring, ulike former for norskkurs, mal for foreldresamtaler spisset inn mot språkutvikling, veiledning i bruk av barnelitteratur og generelle kurs som dreier seg om medvirkning i samfunnet. Noen bydeler har informasjon om de ulike barnehagetilbudene og fokus på foreldrerollen gjennom norskundervisningen som en del foreldre deltar på. Flere av bydelene forteller at foreldresamarbeidet er styrket etter at gratis kjernetid ble innført.

5.5.2.3 Erfaringer fra gratis kjernetid

Oslo kommune rapporterer at flere barn er rekruttert til barnehagene som følge av innføringen av gratis kjernetid, og at flere nå velger heldagsplass, jamfør St.meld. nr. 23 (2007–2008) Språk bygger broer. Kommunen ser også at personalet har større bevissthet om språkmiljøet i barnehagene, og at man i større grad trekker foreldrene med i utviklingen av barnas språkferdigheter. Forsøket har dessuten medvirket til økt samarbeid mellom barnehagene og andre tjenester. Den viktigste effekten av innføring av gratis kjernetid ser allikevel ut til å være at flere søker heldagsplass fordi den totale prisen blir adskillig lavere.

Selv om korttidstilbudene gir språkstimulering, kan det være en begrensning for språkstimuleringen at de fleste av korttidstilbudene nærmest utelukkende har barn med minoritetsspråklig bakgrunn. Dette kan føre til at språklæring for det enkelte barnet blir vanskeligere enn om barnet gikk i en barnehage med flere barn med norskspråklig bakgrunn. I evalueringen av prosjektet med gratis korttidsplass i barnehage for alle femåringer i Bydel Gamle Oslo, sier Sand og Skoug imidlertid at det også kan være en fordel at alle barn har minoritetsspråklig bakgrunn, så lenge ikke alle har samme morsmål.67 Det er lettere å komme inn i leken når den foregår på barnas eget norskspråknivå. Rapporten Opplæringstilbudet til minoritetsspråklige innen barnehage og grunnopplæring68 påpeker det samme. Foreldre som har lite kjennskap til barnehage fra før av, synes uansett ofte det er trygt å la barna begynne i korttidsbarnehage først. Bydelene rapporterer imidlertid om at det er stadig flere barn som går over fra korttids- til heldagstilbud.69 Gratis kjernetid har ført til så mange ulike barnehagemodeller, for eksempel med hensyn til oppholdstid, at bydelene rapporterer at foreldrene i langt større grad kan velge tilbud som er skreddersydd for familienes behov. Dette kan være en årsak til at nesten alle barn i områder med gratis kjernetid går i barnehage. Dermed blir også språkgrupper for barn som ikke går i barnehage, nærmest overflødig.

Ifølge avdelingssjef for barn og unge i Bydel Grorud, Sissel Krakeli,70 viser rapporter fra Språkløftet og Utviklingsprosjektet71 i bydelene at skolene merker en positiv tendens nå som alle barna som begynner i første klasse, har erfaring fra barnehage. De fungerer bedre både språklig og sosialt allerede fra skolestart.

5.5.3 Andre tilbud til barn utenfor barnehage

Flere kommuner har jobbet aktivt for å lage tilbud til barn som ikke går i barnehage, og disse tilbudene knytter seg i særlig grad til språkopplæring. Tilbudene kan stort sett deles i to, enten en organisering av barn og foreldre (vanligvis mødre) sammen eller språkgrupper for barn. Språkgrupper for barn arrangeres ofte noen dager i uken og er gjerne knyttet til norskundervisning for foreldre, som en slags tilsynsordning samtidig som barna lærer språk. Noen av tilbudene har som ett av flere mål at familiene søker heldagsplass til barna, mens andre konsentrerer seg om å forberede barna til skolestart.

5.5.3.1 Mor–barn-grupper

Halden kommune arrangerer mor–barn-grupper der formålet er å gi femåringer uten barnehagetilbud skoleforberedende norskopplæring året før skolestart, samtidig som mødrene involveres i barnas skolegang. Tiltaket har vært rettet mot mødre og barn som kan lite norsk, og språkopplæring for mødrene har vært et viktig delmål. Da tilbudet var nytt, ble barna språktestet før og etter deltakelse, og resultatene var gode. Tiltaket har også virket nettverksbyggende for mødrene.72

Bydel Sagene i Oslo gir tilbudet Mobanosa som står for «mor og barn norsk sammen». Undervisningsmodellen baserer seg på her-og-nå-situasjoner der språket knytter seg opp mot hendelser som skjer der barna er. Gruppene er samlet to og en halv time to ganger i uken, og det er nært samarbeid med helsestasjon, PPT, barnevern og familieveiledere. Gruppene ledes av pedagog og tospråklig assistent, og det rapporteres at det er flere som ønsker å delta enn de har tilbud til. Deltakerne har tilbudet i ett år.73

5.5.3.2 Språkgrupper

Bydelene Sagene og Grünerløkka i Oslo gjennomfører prosjektet Bedre skolestart. Mål og hensikt med prosjektet er for begge bydeler å gi et språkstimulerende tilbud til fire- og femåringer og å arbeide med sosial kompetanse. Tilbudet legger stor vekt på samarbeid med både skole og hjem og på å skape kontakt mellom disse. Tilbudet er fem timer to dager i uken i hver bydel og én dag felles på bibliotek. Foreldrene deltar én time i uken, og systematiske foreldresamtaler er en viktig del av innholdet. Dessuten kombineres språkgruppene til dels med ICDP-grupper (foreldreveiledning) og norskopplæring. Tilbudet baserer seg i stor grad på samme type innhold og aktiviteter som ordinær barnehage har, for eksempel spill, bøker, formingsaktiviteter, turer og rollelek. De har også kontakt med ordinære heldagsbarnehager, som de besøker med jevne mellomrom. I Bedre skolestart jobber pedagogisk leder og assistent.74

5.5.3.3 Ambulerende pedagoger

I 2007 gjennomførte Fafo en evaluering av et prosjekt med ambulerende pedagoger i regi av Oslo kommune.75 Ambulerende pedagoger var en tjeneste som gikk ut på at fire- og femåringer som ikke hadde barnehageplass med språkstimuleringstilbud, skulle få et tilbud. Evalueringen hadde blant annet til hensikt å finne årsaker til at barna ikke gikk i barnehage. Det viste seg at det ikke var noen enkel forklaring på hvorfor foreldre ikke ønsket at barna skulle gå i barnehage, men følgende årsaker ble nevnt i rapporten: økonomi, geografisk avstand, manglende kjennskap til hva barnehage er og hvor viktig det er at barna lærer norsk i en slik setting før de begynner på skolen, en skeptisk holdning til barnehager, reiser til utlandet store deler av året og problemer i hjemmet. De to viktige årsakene oppgis imidlertid å være økonomi og geografisk avstand mellom barnehagen og hjemmet. I NOVA-rapporten Siste skanse76 nevnes også ønske om å tilbringe dagene sammen med egne barn i førskoleårene som en viktig årsak til at barn ikke går i barnehage. Se for øvrig kapittel 7 om barn som ikke går i barnehage.

Språkstimuleringstilbudene ble blant annet lagt til provisoriske lokaler på for eksempel helsestasjon og skolefritidsordning ni timer fordelt over to dager i uken. Rekrutteringen skjedde i hovedsak gjennom fireårskontroll på helsestasjonen, og innholdet var konsentrert rundt språkstimulering gjennom lek og organiserte grupper.

5.5.3.4 Barnepark

Barnepark kan være et alternativ for familier som ikke ønsker å ha barn i barnehage, eller som av praktiske årsaker ikke har mulighet til det. Barneparkene er ikke et barnehagetilbud, og ble opprinnelig drevet av private organisasjoner som sanitetsforeninger og husmorlag. I takt med økt yrkesaktivitet i befolkningen og barnehageutbygging, har antallet gått ned, og en del er blitt omorganisert til barnehager.

Barnepark er et utetilbud til barn mellom 2 og 5 år fra klokken 10 til 14 hver dag. Barnepark er ikke et pedagogisk tilbud, det stilles ingen utdanningskrav til ledere, og det forekommer i liten grad aktiviteter som er organisert av voksne. Foreldre som velger å bruke park, er ofte hjemmeværende, eller de kombinerer parktilbudet med annen type barnepass. Mange ser det som en mulighet til å ha mange timer sammen med barna hver dag, samtidig som timene i parken dekker barnas behov for å være sammen med andre barn.

5.6 Pedagogisk tilbud til førskolebarn i andre land

Utvalget er i mandatet bedt om å gjøre rede for det pedagogiske tilbudet i andre land det er naturlig for Norge å sammenlikne seg med. Utvalget har valgt å se på tre andre nordiske land, nemlig Sverige, Danmark og Finland. I tillegg er Frankrike og Storbritannia (primært England) valgt, dette fordi de har tilbud som skiller seg mye fra det vi har i Norge. OECD sier for eksempel følgende:

«France and the English-speaking world have adopted a ’readiness for school‘ approach, which although defined broadly focuses in practice on cognitive development in the early years, and the acquisition of a range of knowledge, skills and dispositions. […] In countries inheriting a social pedagogy tradition (Nordic and Central European countries), the kindergarten years are seen as a broad preparation for life and the foundation stage of lifelong learning.»

Kilde: OECD 2006 Starting Strong II, side 13

Utvalget har vært på studiebesøk i Sverige, Finland, Frankrike og England. På besøkene fikk vi en orientering av myndighetene om førskoletilbudet, vi fikk møte lokale myndigheter, og vi fikk omvisning i barnehager og førskoletilbud. Nedenfor presenteres de ulike tilbudene i hvert land. I tillegg gis det en omtale av spesielt interessante forhold, som nylig gjennomførte reformer og annet.77

5.6.1 Sverige

Sverige har obligatorisk skolestart det året barnet fyller sju år. Året før skolestart går nesten hele årskullet seksåringer i den frivillige förskoleklassen. Yngre barn går i förskolan, som tilsvarer norsk barnehage, eller i familiebarnehage. I barnehageåret 2008–2009 gikk 78,1 prosent av alle ett- til treåringene og 97,6 prosent av alle fire- og femåringene i barnehage eller familiebarnehage.78 Det finnes også åpne barnehager der foreldre er med barna.

Lengden på fødselspermisjonen i Sverige er på 480 dager (96 arbeidsuker), hvorav 390 dager (78 arbeidsuker, altså 1 ½ år) med 80 prosent lønn og 90 dager med et fast dagsbeløp. 60 dager er reservert mor og 60 dager er reservert far.79

Barn under 1 år vil på grunn av fødselspermisjonens lengde normalt ikke ha behov for barnehageplass. Imidlertid åpner loven for å tildele plass i barnehage dersom barnet ut fra fysiske, psykiske eller andre årsaker trenger særskilt støtte i sin utvikling og dette ikke dekkes på annet vis.80

Tilbudet til de yngste barna består av følgende tre ordninger:

• Förskola (tilsvarer norsk barnehage)

• Pedagogisk omsorg (tidligere kalt familjedaghem, tilsvarer norsk familiebarnehage)

• Öppen förskola (tilsvarer norsk åpen barnehage, et korttidstilbud der foreldre er med barnet)

Kommunene har plikt til å tilby plass i barnehage eller familiebarnehage til barn fra 1 år når

• foreldrene er i arbeid eller under utdanning

• foreldrene er arbeidsløse eller har foreldrepermisjon og er hjemme med yngre søsken (föräldralediga)

• barnet har særskilte behov som ikke kan dekkes på annen måte

Plass skal tilbys uten urimelig forsinkelse, normalt 3–4 måneder etter at foreldrene har meldt behov, og den skal tilbys så nær barnets hjem som mulig. Tilbudet skal omfatte minst tre timer per dag eller 15 timer per uke, noe som tilsvarer 525 timer per år.81 Tilbudet kan gis av private (enskilda) aktører, men det store flertallet barn går i kommunale barnehager.

Barnehagevirksomheten styres av skolelovens kapittel 2 og læreplanen Läroplan för förskolan (Lpfö). Det er Riksdagen som fastsetter læreplanen, nasjonale mål og retningslinjer for førskolevirksomheten. Innenfor disse rammene avgjør den enkelte kommunen hvordan virksomheten skal drives.82

Sverige innførte fra 2002 maksimaltakst for foreldrebetaling i barnehagene, og evalueringer viser at dette har ført til utjevning av sosioøkonomiske forskjeller når det gjelder deltakelse. Fra 2003 ble kommunene pålagt å tilby alle barn minst 525 avgiftsfrie timer i barnehage fra og med høsten det året barnet fyller fire år. Dette kalles allmän förskola.83 Denne plikten ble utvidet til å gjelde for treåringer fra 1. juli 2010.84 Barn med annet morsmål enn svensk får fra treårsalder tilbud om tre timers daglig gratis kjernetid i barnehage.85

Svenske barnehager har gjennomgående personale med høy kompetanse, nesten 98 prosent har en form for formell kompetanse knyttet til arbeid med barn. Andelen førskolelærere er på om lag 50 prosent, og de resterende er i hovedsak assistenter med treårig fagutdanning fra videregående skole.86 Til sammenlikning har Norge om lag 32 prosent førskolelærere og en høy andel ufaglærte assistenter.

På oppdrag fra den svenske regjeringen la Skolverket i 2009 fram et forslag til revidering av læreplanen for förskolan (barnehagen), dette for å tydeliggjøre innholdet og heve kvaliteten på det pedagogiske arbeidet.

I august 2010 ble den nye læreplanen for förskolan vedtatt og skal gjelde fra 1. juli 2011.

1. oktober 2009 startet det såkalte Förskolelyftet, som tilbyr etter- og videreutdanning i språk og matematikk for de ansatte i barnehagen. Den svenske regjeringen har avsatt 200 millioner kroner i året til dette i perioden 2009–2011. 60 prosent av dette går til førskolelærere.87

I Sverige starter den obligatoriske skolegangen fra høsten det året barnet fyller sju år. Året før skolestart får alle seksåringer tilbud om gratis plass i den frivillige förskoleklassen. Dette er et tilbud som kommunene fra 1997 er forpliktet til å gi fra og med høstterminen det året barnet fyller seks år. Tilbudet skal omfatte minst 525 timer per år, noe som tilsvarer 15 timer per skoleuke eller tre timer per skoledag i skoleåret. Resten av tiden er de fleste seksåringene på det såkalte fritidshemmet, en skolefritidsordning med ulike aktiviteter. I skoleåret 2008–2009 gikk 95 prosent av seksåringene i förskoleklassen.88 De resterende seksåringene går som regel enten fortsatt i barnehage eller har allerede startet på skolen.89

Förskoleklassens virksomhet betraktes som undervisning og er omfattet av den svenske skolelovens allmenne bestemmelser. Förskoleklassen har felles læreplan med grunnskolen og fritidshjemmet, Läroplan för det obligatoriska skolväsendet, förskoleklassen och fritidshemmet (Lpo 94). Innenfor læreplanens rammer avgjør den enkelte kommunen hvordan virksomheten skal drives. Mange kommuner har valgt å integrere förskoleklassen i samme lokaler som skolen. Som oftest har skolens rektor også ansvaret for förskoleklassen.

Selv om förskoleklassen er en del av skolen og betraktes som det første skrittet på veien når det gjelder å gjennomføre og oppfylle målene i læreplanen, er det ingen resultatmål som skal oppnås, og seksåringene blir ikke vurdert faglig. Pedagogen skal på samme måte som i barnehagen ha samtaler med barnets foresatte om barnets trivsel og generelle utvikling.

En intensjon med förskoleklassereformen var å implementere barnehagens pedagogiske tradisjon i skolen, der lek, kreativitet og barnets egen utforskning gis større rom. Et viktig mål er å knytte förskoleklassen, skolen og fritidshjemmet tettere sammen. Virksomhetene skal utvikles i møtet mellom ulike pedagogiske tradisjoner. Integrasjonen av barnehage og skole skal lede til et forent utdanningssystem med et felles syn på barn, kunnskap, utvikling og læring.90

5.6.2 Danmark

Danmark hadde inntil 2009 obligatorisk skolestart det året barnet fyller sju år, men gjorde i 2009 den såkalte børnehaveklassen for seksåringene obligatorisk. Dermed er dansk grunnskole utvidet til 10 år. For barn under tre år består tilbudet enten av dagpleje, som er en form for familiebarnehage eller dagmamma med avtale med kommunen, eller vuggestue, altså en småbarnsavdeling i en barnehage. Fra treårsalder går de fleste i børnehave. I 2009 hadde om lag 93 prosent av barn i alderen 1–5 år et dagtilbud (totalt om lag 318 000 barn).91 Det tilsvarende tallet for Norge er 88 prosent.92 98 prosent av danske tre- til femåringer går i barnehage. Det er til sammen om lag 78 150 personer ansatt i dagtilbudet. Av disse er 37 prosent pedagoger, lærere eller støttepedagoger. Videre utgjør pedagogmedhjelpere, dagpleiere og tilsvarende 52 prosent av de ansatte.

Lengden på fødselspermisjonen i Danmark er 14 uker etter fødsel reservert for mor, deretter 32 uker betalt permisjon som foreldrene kan dele, og deretter mulighet for ytterligere 14 uker uten lønn.93

Dagtilbudsloven av 2007 fastsetter at kommunen har plikt til å gi dagtilbud til barn fra 26 ukers alder og til de starter på skolen (pasningsgarantien). Dette omfatter følgende tilbud:94

• Kommunal dagpleje – opptil fem barn passes i et privat hjem av en dagplejer

• Kommunale daginstitutioner – omfatter vuggestue fra 26 ukers alder og børnehave fra tre års alder, svært ofte er disse to samlet i en aldersintegrert institusjon, altså som en barnehage med både småbarns- og storbarnsavdeling.

• Selvejende daginstitutioner – privateide barnehager med driftsavtale med kommunen

• Privat dagpleje – private dagplejere med driftsavtale med kommunen mottar barn i sitt eget hjem

• Godkendte privatinstitutioner – godkjennes av kommunen og får tilskudd per barn, har eget opptak utenom det kommunale opptaket

To tredeler av tilbudene er kommunale, én tredel er ikke-kommunale, og da drevet av organisasjoner, foreldre eller private eiere.95

Kommunene fikk delegert ansvaret for førskoletilbudet i 1987. Tilbudet er hjemlet i lov om dag-, fritids og klubtilbud m.v. til børn og unge (dagtilbudsloven). Kommunen dekker 75 prosent av driftsutgiftene for det enkelte dagtilbudet, og foreldrene betaler 25 prosent.96 Det gis søskenmoderasjon og friplass etter bestemmelsene i dagtilbudsloven.

I 1998 fikk dagtilbudene for første gang en formålsbestemmelse som detaljert beskrev samfunnets forventninger til innholdet i tilbudet. Dagtilbudsloven definerer følgende temaer som skal inkluderes i barnehagenes planer:

• personlig utvikling

• språklig utvikling

• naturfag

• kropp og bevegelse

• sosial kompetanse

• kulturelle verdier og uttrykk

I 2004 ble formålsbestemmelsen supplert med bestemmelsen om pedagogiske læreplaner. Den pedagogiske læreplanen har som formål å styrke alle barns kompetanser, herunder utsatte barn. Det skal utformes en skriftlig plan for hvert barn, og planen skal beskrive dagtilbudets mål for barnets læring. Det skal også nedfelles relevante pedagogiske metoder og aktiviteter for å nå målene. Den enkelte barnehagen (dagtilbud) skal en gang i året utarbeide en pedagogisk læreplan som også skal evalueres årlig, og kommunen har plikt til å følge opp evalueringen.

Loven ble vedtatt i 2004, og en evaluering av implementeringen ble gjennomført tre år etter. Undersøkelsen97 om implementeringen av pedagogiske læreplaner i kommunene ble offentliggjort i mars 2008 og viser følgende hovedresultater:

– De pedagogiske læreplanene er implementert i de fleste kommuner, og det er en generell positiv innstilling til disse fra både dagtilbudets og forvaltningens side. Det er blitt utarbeidet skriftlig inspirasjonsmateriale og iverksatt kurs, som brukerne generelt har vært meget fornøyd med.

– Arbeidet med de pedagogiske læreplanene har bidratt til en styrket dialog om fagligheten i dagtilbudene. Kommunene ser de pedagogiske læreplanene som et godt målstyringsredskap og som et redskap til å skape sammenheng på dagtilbudsområdet.

– Det er særlig de store kommunene, som har utarbeidet retningslinjer for de pedagogiske læreplanene, og daginstitusjonslederne i de store kommunene, som synes at de har fått god hjelp av kommunene.

I 2006 ble det vedtatt en bestemmelse om barnemiljø i dagtilbudet. Formålet var å styrke barns fysiske, psykiske og estetiske miljø i dagtilbudet. Alle dagtilbud skal utarbeide en barnemiljøvurdering som inneholder en kartlegging av status, en beskrivelse av eventuelle problemer og innsatsområder samt en handlingsplan. Vurderingen skal revideres minimum hvert tredje år.

I 2007 innførte regjeringen i Danmark en kvalitetsreform som blant annet omfattet en satsing på å bedre kvaliteten i dagtilbudene. Hovedtemaene var like muligheter for alle barn, bedre helse (kosthold), mer fleksibilitet og større muligheter for frie valg for barnefamiliene. Det ble satt av 2 milliarder danske kroner til kvalitet i dagtilbudet i perioden 2006–2009.

Den nye dagtilbudsloven trådte i kraft 1. august 2007. Formålet med loven var å samle og modernisere bestemmelser om dagtilbudet og andre tilbud til barn og unge i én lov samt å forbedre og sette fokus på innholdet i tilbudene. Hovedendringene i loven bestod av en større oppmerksomhet på innhold og en styrking av den pedagogiske innsatsen, en klarere ansvarsfordeling mellom kommunen og den pedagogiske og administrative ledelsen i barnehagen, større fleksibilitet og større valgfrihet for foreldre. Et annet formål var å få en bedre sammenheng mellom barnehage og skole. Det skal utarbeides et dialogmateriale om skolestart rettet mot foreldre og personale i dagtilbud og skole.

I 2009 utgav Velfærdsministeriet og Undervisningsministeriet tre brosjyrer med fellestittelen På vej til skole.98 Innholdet er rettet mot henholdsvis foreldre, kommuner og de profesjonelle (lærerne og pedagogene). Brosjyrene sammenfatter aktuell forskning om overgangen til skole med henblikk på å skape sammenheng mellom dagtilbud, skole og skolefritidshjem.

Foreldrene har rett til å få etablert en «foreldrebestyrelse», et organ som gir foreldrene innflytelse på dagtilbudet. Oppgavene til bestyrelsen er blant annet å bidra til å utarbeide prinsipper for daginstitusjonenes arbeid og for anvendelse av budsjettrammer, og den har innstillingsrett og rett til deltakelse ved ansettelse av ledelse og innstillingsrett ved ansettelse av personale.

Danmark innførte i august 2007 en plikt til å tilby språkvurdering av alle treåringer, og oppfølging av denne vurderingen etter behov. Dette gjelder også barn som ikke har et dagtilbud. Mål og rammer for språkvurderingen fastsettes av kommunen. Dagtilbudsloven ble imidlertid endret i juni 2010, og det ble innført en ny bestemmelse om at kommunen har ansvaret for å gjennomføre språkvurdering av barn i treårsalderen som er i et dagtilbud, og der det er språklige, atferdsmessige eller andre forhold som gir grunnlag for å si at barnet har behov for språkstimulering. Språkvurderingen gjelder også barn i denne aldersgruppen som ikke omfattes av dagtilbud.

5.6.3 Finland

Finland har i likhet med Sverige obligatorisk skolestart det året barnet fyller sju år. Alle seksåringer har rett til plass i den frivillige førskolen året før skolestart, og i skoleåret 2009–2010 gikk 96 prosent av alle seksåringene i førskolen.99 Finland legger stor vekt på valgfrihet for småbarnsfamiliene og har derfor lagt til rette for ulike løsinger, blant annet mulighet for foreldre til å være hjemme med barn til de har fylt tre år. Samtidig legges det stor vekt på tidlig innsats ved at alle barn har rett til barnehageplass. Innholdet i både barnehage og førskole skal være preget av lek og dialog samtidig som barna skal gis målrettet opplæring. Finland skiller seg ut fra de andre nordiske landene ved at hele 27 prosent av seksåringene ikke har gått i barnehage når de begynner i førskolen.

Lengden på fødselspermisjonen i Finland er 105 arbeidsdager for mor, 18 dager for far og 158 dager som kan deles.100 Hvert barn under skolepliktig alder har rett til et omsorgstilbud (dagvård) etter at fødselspermisjonen er over. Familiene kan velge mellom følgende:

• Ytterligere ulønnet permisjon og kontantstøtte (hemvårdsstöd), så foreldrene kan passe barna selv inntil yngste barn er tre år. Noe kontantstøtte gis for eldre barn dersom yngre søsken er under tre år. Om lag 29 prosent av foreldrene mottok i 2008 kontantstøtte for barn under tre år.

• Kommunalt omsorgstilbud, som i 2008 er subsidiert av staten opp til et visst nivå. Maksimumspris for en barnehageplass er 233 euro per måned.

• Privat omsorgstilbud godkjent av kommunen (barnehage, familiebarnehage eller godkjent dagmamma). Foreldrene betaler full kostnad for barnehagen, men mottar økonomisk støtte fra staten til dette. 3,5 prosent av foreldrene til barn i førskolealder valgte i 2008 en slik løsning.

Fra 1990 har alle familier med barn under tre år hatt rett til kontantstøtte. Forutsetningen har vært at barnet ikke går i kommunal barnehage.

Barnehagetilbudene blir gitt gjennom ordinær barnehage eller i familiebarnehage i hjem eller familiegrupper som kommunene fører tilsyn med. Det har imidlertid vært bekymring for at familiebarnehagene ikke har et godt nok pedagogisk innhold. Om lag 27 prosent av barna har ikke gått i barnehage i det hele tatt før de begynner på førskole som seksåringer. En del foreldre er hjemme med barna, og ellers ordner de seg på ulike måter, som for eksempel at barna er hos slektninger.

Ved utgangen av 2008 var det 406 871 barn under skolepliktig alder (0–6 år) i Finland. Rundt halvparten, 201 500 barn, gikk i kommunale barnehager, henholdsvis 150 200 i ordinær barnehage og 51 300 i familiebarnehage. 17 650 gikk i privat barnehage. 7 prosent av barn under skolepliktig alder mottok ekstra støtte i ordinær barnehage.101

Social- och hälsovårdsministeriet har ansvaret for dagtilbudet til barn (barndagvården). Det legges opp til valgfrihet for foreldrene. Førskolen for seksåringene organiseres i samarbeid med skolen og administreres av Undervisnings- och kulturministeriet.

Ansvaret for barnehagene er lagt til kommunene. Barnehagesektoren er finansiert gjennom statens rammetilskudd til kommunene og ikke gjennom øremerkede midler. Departementene har underliggende statlige etater med ansvar for informasjon, veiledning og implementering av rammeplan for barnehage og førskole som nasjonale styringsdokumenter. Kommunene har ansvar for å implementere og tilpasse tilbudene lokalt.

Formålet med barnehagen er å støtte foreldrene i å oppdra barna og å gi et supplement til hjemmet som gjør at barna får en individuell og balansert utvikling. Departementet legger også stor vekt på barnehagen som et sosialt utjevnende tiltak. Alle barn under skolepliktig alder har rett til barnehageplass. Et viktig mål er å gi et målrettet pedagogisk tilbud. Ifølge Sosial- og helsedepartementet i Finland kombinerer barnehagene både omsorg og utdanning.

Planverket for barnehagene er inndelt i fire nivåer:

• nasjonalt plan

• kommunalt plan

• barnehagenivå

• individuell plan for barnet (obligatorisk i barnehager, men ikke i førskolen), som er utarbeidet i samråd med foreldrene

Kvalitet står meget sentralt i finsk barnehage og førskole. Personalets kompetanse er strengt regulert, og det er minimumskrav til kompetanse for dem som jobber i barnehagen. Tidlig innsats er sikret ved at det skal utarbeides individuelle planer for alle barn i barnehagene. Lek på barns premisser står helt sentralt i alle offentlige dokumenter om barnehage i Finland. Overordnet læringsmål skal alltid være med utgangspunkt i barnas beste.

Kommunene må gi et barnehagetilbud på morens morsmål dersom det er et av Finlands offisielle språk, nemlig finsk, svensk eller samisk. Personalet skal også støtte utviklingen av språket til barna og ha kompetanse om romanikulturen og om innvandrerbarn.

Personalet i barnehagene må minimum ha kompetanse i sosial- eller helseomsorgsfag fra videregående skole. En av tre av barnehagens ansatte må ha grad av bachelor (3–4 års utdanning) eller master i pedagogikk. I familiebarnehagene er det anbefalt at de ansatte har en yrkesrettet utdanning, familjedagvårdare. Dette er imidlertid en anbefaling og ikke et pålegg. Det satses i stor grad på kompetent personale, men siden Finland har desentralisert styring med ansvaret for barnehagene lagt til kommunene, er det også opp til hver enkelt kommune hvor mye de vil etterutdanne personalet. Barnehagene får tilbud om veiledning lokalt, men ressursmangel gjør at behovet ikke blir oppfylt.

Bemanningsnormen i barnehagene er 1–4 barn per voksen for barn under tre år og 1–7 barn per voksen for barn over tre år dersom barna har heltidsplass. Finland har foreløpig ikke problem med førskolelærermangel.

Boks 5.3 Å sette seg egne mål

I Vironnieemi barnehage i Helsinki setter barna i førskolegruppen seg mål de vil nå i løpet av året, og personalet skriver dette ned. Barna lager tegninger av målene, og dette henges opp på veggen. Målene kan være som eksemplene vist på bildet: å bake en kake, å hoppe fra brygga eller å lære å stå på hodet. Personalet hjelper barna med å legge en plan for hvordan de skal oppnå målene, og hjelper dem i fullføringen. Alle foreldrene involveres i alle barnas mål. Hvis noen av foreldrene har fiskeutstyr, kan de for eksempel hjelpe de barna som har satt seg som mål å lære å fiske. Gjennom aktiviteten lærer barna å planlegge, legge strategier og å sette seg mål. De oppnår mestring i det å fullføre målene.

I 2000 ble det gjennomført en førskolereform, og alle kommuner fikk i 2001 plikt til å organisere et frivillig og gratis førskoletilbud til seksåringene. I dag benytter 96 prosent tilbudet. Førskolen ligger administrativt under Undervisnings- og kulturministeriet. Kommunen er ansvarlig for undervisningen, men nasjonale utdanningsmyndigheter fastsetter mål og sentralt innhold i rammeplanen. Målet med førskoleundervisningen er å fremme barnas forutsetninger for læring og styrke deres sosiale ferdigheter før de begynner på skolen. En god overgang mellom barnehage og skole vektlegges ved at det er førskolelærere og lærere som sammen leder førskolegruppene. Det at mange av førskolegruppene holder til i barnehagene, gir lærerne et godt innblikk i barnehagens innhold.

Planverket for førskolen har samme nivådeling som planverket for barnehagen, men man har ikke individuelle planer for barna. Førskolens oppgave er å fremme barns læringsmuligheter og utjevne sosiale forskjeller. Førskoleundervisningen skal baseres på lek ut fra barnets utviklingsnivå. Den skal fremme barnets språklige utvikling og interesse for å lære. Barnets fantasi og lekens hjelp til å lære er viktig. Fagområder som vektlegges, er språk og interaksjon, matematikk, etikk og livssyn, natur og miljø, helse, fysisk og motorisk utvikling samt kunst og kultur.

Førskole tilbys 700 timer årlig gjennom barnehageåret. I praksis er tilbudet på 3–4 timer per dag, maksimalt 5 timer per dag. Anbefalt maksimum gruppestørrelse er 20 barn. Kommunene arrangerer førskoleundervisning i skoler, daghjem eller på andre passende steder. Også private aktører og statlige læresteder kan ha førskoleundervisning. Undervisningen på førskolen er basert på en lokal læreplan, som igjen er basert på en nasjonal førskolelæreplan. Barna har rett til transport om de bor 5 kilometer fra førskolen eller om reisen er farlig, vanskelig eller anstrengende for barnet. Barna har rett til ett avgiftsfritt måltid per dag.

Personalet i førskolen består av førskolelærere med universitetsutdanning, bachelorgrad, og småskolelærere med høyere universitetsutdanning, om lag fem år.

Foreldrebetaling for barnehager reguleres ut fra familiestørrelse og familieinntekt. En barnehageplass koster om lag 10 000 euro årlig, mens førskolen er gratis. Foreldrene betaler eventuelt for skolefritidsordning de timene barna ikke er i førskolen. Staten subsidierer førskoleplassene med om lag 42 prosent av kostnadene. Prisen er maksimum 233 euro per måned (om lag 1930 kroner) for det første barnet, maksimum 210 euro per måned for det andre barnet, og deretter maksimum 46,6 euro per måned per øvrige barn. Familiene med lavest inntekt får gratis opphold. Foreldrebetalingen dekker om lag 14 prosent av inntektene for barnehager.

5.6.4 Frankrike

Frankrike har obligatorisk skolestart det året barnet fyller 6 år. Tilbudet til barn under tre år er preget av at et flertall av barna er hjemme eller passes av slektninger eller dagmamma uten godkjenning. Andre går i familiebarnehage eller barnekrybbe (créche), som tilsvarer norsk barnehage, og rundt en tredel av toåringene får plass i såkalte pré-maternelle-klasser. Tre-, fire- og femåringer har rett til plass i école maternelle, en frivillig førskole som er offentlig og gratis. Deltakelsen her er på nesten 100 prosent

Lengden på fødselspermisjonen i Frankrike er på 20 uker med lønn og deretter ulønnet permisjon i 142 uker, altså til barnet er over tre år gammelt. For å bedre småbarnsmødres retur til yrkeslivet kan man kombinere den ulønnede permisjonen med deltidsarbeid de siste seks månedene.102 Det er fortsatt mangel på plasser i daginstitusjoner for de yngste barna, og i 2006 var fordelingen av daglig omsorg for barn under tre år slik:103

• 64 prosent var hjemme med én av foreldrene

• 18 prosent ble passet i privat hjem av godkjent assistent (assistante maternelle), som gjerne har ansvaret for 1–3 barn, altså en slags familiebarnehage

• 8 prosent hadde plass i barnekrybbe (créche), en småbarnsbarnehage som kan være offentlig eller privat

• 4 prosent ble passet av besteforeldre

• 6 prosent hadde en annen ordning, for eksempel dagmamma uten offentlig godkjenning

Toåringer kan få plass i såkalte pré-maternelle-klasser, dette omfattet om lag 35 prosent av alle toåringer i 2006.104 Dette tilbudet opprettes særlig i områder med sosiale problemer og høy innvandrertetthet.105

Tre-, fire- og femåringer har rett til plass i école maternelle, en frivillig førskole som er offentlig og gratis. Tilbudet er godt utbygd, og lærerne har samme utdanning som grunnskolelærerne, treårig utdanning fra universitet. Andelen barn som deltar i tilbudet er nesten 100 prosent.106Ècole maternelle har eksistert helt siden 1881, men det var først på 1960-tallet at man fikk en stor økning i andelen barn som deltok. Førskolen er sekulær, altså ikke basert på et religiøst syn, slik skoler i mange andre land kan være. Det legges stor vekt på å lære barna å beherske det franske språket, da dette sees på som grunnleggende for å mestre senere skolegang.107

Opptaket er basert på faste geografiske inntakskretser akkurat som for skolen. Dette gjør at de fleste tre-, fire- og femåringer går på førskole i sitt nabolag, og når de går over til den lokale skolen får de som regel følge av alle sine jevnaldrende førskolekamerater.

École maternelle er en del av det offentlige utdanningssystemet og har en egen nasjonal læreplan. Barna grupperes i tre stadier etter alder, og i læreplanen er det mål for hva de skal ha lært på hvert trinn. Femåringene har leseforberedende aktiviteter som en forberedelse til skolestart. Det er full frihet til å velge den pedagogisk metoden som pedagogen mener er best. Læreplanen er delt i fem områder, der stikkordene er følgende:

• språk, primært muntlig, men også introduksjon av skriftspråk

• samarbeid

• bruke kroppen

• oppdage verden

• fantasi og kreativitet

Ansvaret for tilbud til barn under tre år deles av Sosial- og arbeidsdepartementet og Helse- og familiedepartementet. Utdanningsdepartementet har ansvaret for både école maternelle for førskolebarn i alderen 3–5 år og den obligatoriske skolen for barn fra seks år og oppover.

5.6.5 Storbritannia (England)

England har skoleplikt fra den skoleterminen barnet fyller fem år. Tre- og fireåringene har rett til et pedagogisk tilbud et visst antall timer per uke, og dette gis av private eller offentlige tilbydere. I 2008 benyttet 97 prosent av tre- og fireåringene et slikt tilbud.108 Tilbudet til barn under tre år som ikke er hjemme med en av foreldrene eller har uformell barnepass, er stort sett i privat regi. England har den høyeste andelen av private tilbydere i Europa, og familiens økonomiske situasjon har mye å si for hvilket tilbud det er mulig å velge. Myndighetene har noen egne tilbud til utsatte barn. Gjennom den nasjonale enheten Sure Start forsøker myndighetene å sikre bedre samordning av tjenester for barnefamilier innen omsorg, helse, opplæring og støtte til familier med særlige behov.

Lengden på fødselspermisjonen i England er 52 uker, med mulighet for delvis lønn eller økonomisk støtte i 39 av dem avhengig av ansettelsesforhold. I tillegg kan hver av foreldrene ta 13 uker ulønnet foreldrepermisjon før barnet fyller fem år.109

For barn under 3 år finnes det få offentlige tilbud, de fleste tilbyderne er private aktører eller frivillige organisasjoner, for eksempel kirker. Ut fra familiens økonomiske situasjon kan foreldre velge mellom ulike tilbydere, som private småbarnsbarnehager (day nurseries eller nursery schools), dagmammaer (private child minders) eller barnepiker (nannies) som passer barnet i barnets hjem.110 Såkalte lekegrupper (play groups) er et deltidstilbud, som regel på formiddagen.

Om lag 20 prosent av barn under ett år og 30 prosent av barn mellom 1-3 år har plass enten i private barnehager eller hos dagmamma.111 Det ble fra september 2009 innført gratis tilbud til alle toåringer med særlige behov på 10 timer per uke i 38 uker. Toåringer i de 15 prosent fattigste kommunene får 10 timer gratis tilbud.112

Skolestart skal i prinsippet skje fra september, januar eller april avhengig av når på året barnet fyller fem år, men i praksis begynner mange barn på skolen før de er fylt fem år.113 Mange skoler tilbyr i tillegg en ordning med en form for førskole – reception class – for fireåringer.

For tre- og fireåringene tilbys førskole (day nurseries, nursery school, nursery class, reception class) både i offentlig og i privat regi. Antall gratis timer var i flere år 12 ½ time per uke i 33 uker. Antall uker ble utvidet til 38 i 2006, og det er planlagt å utvide antall timer per uke til 15 i 2010. Deltakelsen for tre- og fireåringene var per januar 2008 på 97 prosent.114

Myndighetene har i de senere årene satt som mål å utvide og utvikle offentlig finansierte førskoler og barnehager i samarbeid med private aktører og frivillig sektor. Fra september 2011 er det planlagt at alle barn får gratis heltidstilbud fra det året de fyller fire år.115

Ansvaret for det tidligste omsorgstilbudet er delt mellom nasjonale og lokale myndigheter (Local Authorities – LA). England har opprettet en egen nasjonal enhet kalt Sure Start, og den skal sikre bedre samordning av tjenester for barnefamilier innen omsorg, helse, støtte til familier med behov og opplæring for de yngste.116

Barnehagene blir finansiert av myndighetene (tilbudssiden) og av arbeidsgivere/foresatte (etterspørselssiden). Familiene og arbeidsgiverne finansierer henholdsvis 45 prosent og 2 prosent av kostnadene.117 Myndighetene står for den øvrige finansieringen, både indirekte gjennom skattesystemet (5 prosent) ved at foreldrene kan motta Child Tax Credit og Working Tax Credit, og direkte gjennom gratistilbudet i Sure Start-programmet (10 prosent). Myndighetene finansierer også en del av utdanningen av personalet (38 prosent).

England har stor politisk oppmerksomhet på fattige familier og familier med særlige behov. Siden 1998 er det investert mye i tiltak for utsatte barn. Dette går inn under Sure Start- programmet. Ett av formålene med dette programmet er å redusere barnefattigdommen innen 2020. Et annet mål er å gi barna like muligheter til utdanning. Utfordringen i England er at tilbudet til barn under skolealder i hovedsak gis av private aktører, og uten offentlig finansiering vil mange barn falle utenfor. Før 1998 ble barnehagetilbudet i stor grad bestemt av markedskreftene. Tilbudet var ofte dyrt, av varierende kvalitet og utilgjengelig for mange familier. En stor andel av de offentlige overføringene av Sure Start-midler tildeles LA. Disse midlene skal gå til nye barnehageplasser, vedlikehold av eksisterende tilbud, utvikling av og støtte til ordninger som Children’s Centres og Neighbourhood Nurseries, kompetanseutvikling for de ansatte og utvikling av nursery schools.

I 2004 innførte myndighetene National Childcare Strategy. Formålet med denne satsingen er å sikre at hvert barn får en best mulig start i livet, hjelpe foreldre til å få muligheten til å velge mellom jobb og familieliv og bidra til å øke sysselsettingen for å hindre fattigdom. Tiltakene har vært følgende:

• utvidet fødselspermisjon til 12 måneder og med lønn fra 6 til 9 måneder

• nye rettigheter med fleksibelt arbeid for foreldre med barn opp til seks år (opp til 18 år for funksjonshemmede barn)

• nesten 2,3 millioner barn og deres familier har tilgang til ett av 3 000 barnesentre

• gratis barnehageplass 12 ½ timer per uke for tre- og fireåringer (15 timer i uken fra høsten 2010)

• gratis barnehage for toåringer med særlige behov

• alle førskolebarn kommer inn under en handlingsplan for innhold i barnehagene som er basert på læring gjennom lek (EYFS)

• kompetansehevingstilbud for ansatte i barnehagene (5 000 har fullført eller er under utdanning)

• nesten 460 000 sysselsatte familier i UK med barn i alderen 1–14 år får Working Tax Credit

• myndighetene har styrket bevilgningen for early learning and childcare for perioden 2008–2011

Myndighetene har satt konkrete mål for det de vil oppnå, de har fått bedre data, de konsulterer eller informerer familiene, de hjelper familiene med å treffe valg, de tilbyr arbeidssøkertrening, de vil forbedre tilgangen på barnehager, bidra til å inkludere barn og sørge for god kvalitet i tilbudet.

50 prosent av personalet i barnehagene (day nurseries) har kvalifikasjoner som nursery assistants eller mer, 20 prosent har universitetsutdanning eller tertiærkvalifikasjoner og 30 prosent er ufaglærte. 16 prosent av child minders har kvalifikasjoner som nursery assistants eller høyere.118

I barnehage eller førskole er gruppestørrelsen maksimum 26 barn per voksen, og dette fordeles slik: 10 barn per voksen dersom leder kombinerer undervisning med administrative oppgaver og 13 barn per voksen dersom leder ikke utfører undervisning. I offentlige førskoler er det ikke fastsatt maksimalgrupper, men gruppene overskrider som regel ikke 26 barn per voksen. For tre- og fireåringene er raten 13 barn per voksen.

Programmet Early Years Foundation Stage (EYFS) ble introdusert i England i 2008 og består av retningslinjer for omsorg, opplæring og utvikling rettet mot barn i alderen 0–5 år. Programmet gjelder for alle formelle barnepassordninger, inkludert dagmammaer, både private og offentlige. De overordnede målene med EYFS er å bidra til at barna oppnår god helse, et sikkert og trygt sted å være, glede og mestring, at de lærer å bidra positivt og oppnår økonomisk velstand.

Følgende seks lærings- og utviklingsområder skal prioriteres:

• personlig, sosial og emosjonell utvikling

• kommunikasjon, språk og bokstaver

• problemløsing, argumentasjon og regning

• kunnskap og forståelse av ord

• fysisk utvikling

• kreativ utvikling

Barnets utvikling i forhold til disse målene følges opp gjennom observasjon. Denne informasjonen registreres i EYFS-profilen, som summerer hvert enkelt barns progresjon og lærebehov når barnet blir fem år. I tilknytning til EYFS har myndighetene laget en handlingsplan for innholdet i den formelle barnepassordningen. Planen inkluderer dagmammaer, barnehager, lekegrupper og førskole, og skal hjelpe de ansatte til å planlegge arbeidet knyttet til å gi omsorg og læring for hvert enkelt barn på hvert enkelt trinn i barnets utvikling. Handlingsplanen har stort sett en lekbasert tilnærming. Programmet skal sikre at hvert barn blir inkludert og ikke stigmatisert på grunn av etnisk bakgrunn, kultur eller religion, morsmål, familiebakgrunn, lærevansker eller funksjonshemming, kjønn eller evner.

De fire prinsippene i handlingsplanen er det unike barnet, positive relasjoner, miljøet, læring og utvikling. Til hvert av disse fire prinsippene er det knyttet en konkretisering. Under prinsippet positive relasjoner er konkretiseringen for eksempel at man skal respektere hverandre (forstå følelser, vennskap og ha profesjonelle relasjoner).

The Early Years Foundation Stage Profile er en nasjonal vurdering av om barna har nådd målene i løpet av EYFS-perioden. Denne er basert på praktikernes observasjoner og vurderinger av alle de seks fastsatte områdene for læring.

Sure Start Children’s Centres er blitt utviklet fra Sure Start-programmet, og det første senteret ble åpnet i 2003. Sentrene skal gi ulike tilbud og tjenester til familier i fattige områder med store sosiale problemer. I 2008 fantes det 2 500 slike sentre, og det er myndighetenes mål å etablere 3 500 sentre i 2010. De 30 prosentene som myndighetene har definert som problemkommuner, har nå et barnesenter. Hvilke tjenester sentrene tilbyr, avhenger av hvor store de sosiale problemene er i området. Eksempler på tjenester er helsetjenester, ammehjelp til spedbarnsmødre, arbeidstrening og hjelp til å søke jobb, lekegrupper for barna, språkopplæring og barnehage. Foreldrene må være til stede sammen med barna, med unntak av barnehagetilbudet. De lokale myndighetene har ansvaret for sentrene i et samarbeid med helsetjenestene, arbeidskontoret og andre tilbud basert på lokale behov. Tjenestene skal utvikles etter konsultasjon med foreldre og andre pårørende, og tilbys barn i alderen 0–5 år.

5.6.6 Utvalgets vurderinger

Utvalget har merket seg den store variasjonen som finnes i tilbudet til barn i førskolealder. Frankrike og England skiller seg en del fra den nordiske modellen ved at de legger vekt på tidligere skole eller skoleliknende læringsaktiviteter. Dette er en førskolehverdag som ligger et stykke fra den nordiske modellen, der leken vektlegges som barnets «hovedoppgave». Et førskoletilbud utvikles i tråd med landets kultur og historie, og dette er også med på å forklare disse forskjellene. Utvalget ønsker ikke å «kopiere» England og Frankrikes førskoleopplegg, men synes likevel kunnskapen herfra gir interessante innspill til våre drøftinger. England har historisk sett og også i nåtid hatt store sosiale utfordringer, og Frankrike har et sterkt utdanningssystem med røtter tilbake til den franske revolusjon.

I Frankrike er førskolene inndelt i de samme geografiske opptakskretsene som skolene, noe som gjør at barna går videre til skolen sammen med sine venner. Utvalget synes det er interessant å se hvordan det franske systemet på denne måten sikrer en lettere overgang til skolen. I de største kommunene i Norge kan en skole motta barn fra mange barnehager, og et barn kan oppleve å «miste» alle sine venner fra barnehagen når de begynner på ulike skoler, se mer om dette i kapittel 8.

England har store sosiale utfordringer, men ser ut til å ha tatt grep de senere årene for å gjøre noe for de barnefamiliene som har de største problemene. Det er likevel store forskjeller på de tilbudene som gis, og det er de private virksomhetene som dominerer innen pedagogiske tilbud til førskolebarn. Det bidrar til å skape store sosiale forskjeller.

De nordiske landene likner hverandre mer, og har også mer lik bakgrunn kulturelt og historisk. Norge var først ute av de nordiske landene med å innføre skolestart for seksåringer, men nå har Danmark gjort tilbudet for seksåringene obligatorisk, og både Sverige og Finland har nesten alle sine seksåringer i egne førskoletilbud.

Det er også forskjeller i Norden. Sverige er på mange måter det landet som likner mest på Norge, men utvalget ser at Sverige likevel er i en helt annen situasjon, fordi man der har faglærte assistenter i barnehagene. Dette må antas å gi større muligheter for det pedagogiske arbeidet. Finland har også krav til fagutdanning for assistentene. Utvalget merket seg at den barnehagen vi besøkte i Finland, hadde en veldig interessant måte å inkludere barna på i arbeidet med å sette seg egne læringsmål. En slik praksis støtter opp om barnas rett til medvirkning, og må også sies å være skoleforberedende i ordets beste forstand fordi barna arbeidet bevisst med å oppnå egne mål.

Utvalgets samlede erfaringer fra studiebesøkene var med på å styrke vurderingen om at det må gjøres mer for de svakest stilte barna, slik at vi ikke går mot et samfunn med enda større sosiale forskjeller, og slik at alle barn får mulighet til et godt liv.

5.7 Internasjonale organisasjoners syn på barnehager/førskole

Internasjonale organisasjoner, særlig OECD, har de siste årene rettet sin oppmerksomhet mer mot barnehager, eller Early Childhood Education and Care (ECEC). Nedenfor presenterer utvalget internasjonale organisasjoners syn på barnehager.

5.7.1 OECD

OECD har de siste årene rettet oppmerksomheten mot barn under skolepliktig alder, det vil si Early Childhood Education and Care (ECEC). OECD mener at det er viktig å investere i ECEC.119 Temaer som nevnes for å begrunne at ECEC er viktig, er at flere kvinner kommer inn i yrkeslivet, det er positivt for likestilling mellom kjønnene, at det i dag er lav fertilitetsrate og nedgang i befolkningsveksten, og at satsing på ECEC vil bidra til jevnere inntektsfordeling for å hindre reproduksjon av sosial ulikhet (barnefattigdom).

Et positivt trekk ved barnehagesystemet i nordiske land, som blir framhevet av OECD, er den helhetlige tilnærmingen til læring og omsorg og synet på barn og barndommen som en livsfase med egenverdi. Andre trekk ved den norske barnehagen er den høye barnehagedekningen, god kvalitet for alle aldersgrupper, at det offentlige gir store økonomiske bidrag til barnehager, og at Norge har en satsing på barnehagetilbudet til barn under tre år.120

OECD peker også på at tidlig omsorg (early care) bør være offentlig finansiert.121 OECD trekker også fram at det å se på ECEC som et offentlig gode har fått støtte fra både økonomer, pedagoger og utdanningsforskere. Småbarnsalderen gir en unik mulighet for investering:122

«the rate of return to a dollar of investment made while a person is young is higher than the rate of return for the same dollar made at a later age».

OECD har påpekt at Norges praksis med brukerbetaling for barnehage samtidig som høyere utdanning er gratis, ikke er optimalt i et fordelingsperspektiv. OECD understreker også at det er viktig med kvalitetsforberedende tiltak i barnehagen (pre-primary education) og å øke kompetansen til personalet.

Eurydice påpeker at det helhetlige barnehagesystemet, som blant annet det norske, kan være en vei å gå i framtiden. Dette innebærer at det er et felles system eller en felles ordning for alle førskolebarn i alderen 0–6 år.123

5.7.2 EU-kommisjonen

EU-kommisjonen stiller spørsmålet: Hvor skal politikerne bruke midler – i utdanning eller på andre områder? Og dersom det brukes på utdanning, på hvilket nivå i utdanningen skal det settes inn midler? EU har drøftet effektivitets- og likhetsaspektene ved utdanning, og de ser på spørsmålet i sammenheng med disse begrepene. Spørsmålet er hvilken avkastning vi får av pengene som anvendes på de ulike nivåene i utdanningsløpet, målt i effektivitet («efficiency») og likhet («equity»). Effektivitetsbegrepet kan kort beskrives som å få mest mulig avkastning av midler som brukes. Likhet er også et begrep som det kan tillegges ulike teoretiske betraktninger om, men kort sagt kan dette defineres som like muligheter for befolkningen.

EU-kommisjonen har uttalt følgende om læring i tidlig alder:124

«Pre-primary education has the highest returns in terms of the achievement and social adaptation of children. Member States should invest more in pre-primary education as an effective means to establish the basis for further learning, preventing school drop-out, increasing equity of outcomes and overall skill levels.»

Oppsummert sier EU følgende om livslang læring: investering i en fase i utdanningsløpet øker ikke bare ferdighetene og kompetansen som oppnås på dette stadiet, men legger grunnlaget for videre læring og kompetanse på neste stadium i utdanningsløpet. Det vises til multiplikatoreffekten, som kan tolkes slik at utdanning gir en dynamisk synergieffekt der tidlig læring er viktig for senere læring.125 Intervensjoner på et tidlig stadium av livet er derfor viktig fordi utbyttet av tiltak senere i livet er lavere. Avkastningen for investering i utdanning er høyest i tidlig barndom, og avkastningen av tidlig intervensjon er spesielt høy for barn med særlige behov.

På bakgrunn av forskning om effekten av barnehage og førskole mener EU-kommisjonen at offentlig investering bør prioriteres på utdanning i tidlige år. Jo tidligere utdanningen finansieres av det offentlige, jo høyere er avkastningen målt i «efficiency» og «equity».

EU-kommisjonen oppsummerer at jo mer intensive programmene er, jo bedre er resultatene, og kommisjonen antyder at ECEC ikke bare dreier seg om daglig omsorg.126 EU-kommisjonen sier at programmer som den franske école maternelle, som inneholder en plan om å lære barna basisferdigheter som lesing, skriving og regning, vil være mer effektiv for tilegning av ferdigheter enn programmene som finnes i tysk Krippe og Kindergarten, som i hovedsak er sentre for daglig omsorg uten et sterkt lærings-/utdanningsmandat. Problemet i europeiske land er at det er mangel på kunnskap om kvaliteten på førskoleprogrammene fordi det er vanskelig å kontrollere og teste dem. EU-kommisjonen foreslår at politikkutformingen rettes mot gjennomføring av empiriske evalueringer, det samles inn data om input og output, og det implementeres uavhengige evalueringsstudier som gir kunnskap om hva som virker og hva som ikke virker.127 OECD påpeker også behovet for evalueringer av førskoler for å få kunnskap om hva som er det beste programmet.128

6 Barnehagens betydning

Dette kapitlet omhandler forskning som ser på betydningen av å gå i barnehage. Barnehagen er et gode som bidrar til å øke livskvaliteten til barnet og dets familie, og skal legge vekt på barndommens egenverdi – barnet her og nå. Samtidig har det i den senere tid i forskningen og debatten om barnehager vært viktig å se på hvilken betydning barnehagen har på videre utvikling og læring på lang sikt og barns framtidige liv.

I dette kapitlet omtaler utvalget både forskning og erfaringer om betydningen av barnehagen her og nå, og forskning som ser på hvordan barnehage og førskole virker inn på barns læring og utvikling, der studier som forsøker å identifisere årsakssammenhenger mellom tiltak og barns utvikling blir framhevet. Deretter omtales betydningen av barnehage for barn med særlige behov. Til slutt drøftes utvalgets vurderinger.

6.1 Barnehagens betydning i et her-og-nå-perspektiv

I tilknytning til utvalgets utreding om et pedagogisk tilbud til alle førskolebarn, er det viktig å se nærmere på hvordan et slikt tilbud også kan oppleves meningsfullt for barnet her og nå, og hvordan et slikt tilbud kan gi barna de nødvendige erfaringene de trenger i livet som små barn. Denne tilnærmingen har mange likhetstrekk med barndomssosiologiens perspektiv på barndommen som en livsfase med egenverdi og berettigelse i seg selv, og ikke bare som en forberedelse til noe annet, som skole- og voksenlivet.129 Selv om man vet lite om årsakssammenhengene på dette feltet, så er det mye relevant kunnskap fra kvalitative studier om barnehagens betydning i et her-og-nå-perspektiv. Det finnes flere og tungveiende begrunnelser for å sikre barn mange og rikholdige muligheter for selvstyrt aktivitet, vesentlig i form av lek, som grunnlag for meningsfulle individuelle og sosiale erfaringer.

For eksempel referer Golinkoff, Hirch-Pasek og Singer130 og Marchon131 til enkelte undersøkelser hvor man finner en positiv sammenheng mellom en barnesentrert lekepedagogikk og utvikling av barns intellektuelle, sosiale og kreative ferdigheter, og på den annen side at en innlæringsorientert barnehagepedagogikk ikke nødvendigvis fører til bedre læring for barna. Et forbehold er at den amerikanske innlæringsorienterte barnehagepedagogikken (academic direct instruction) er meget voksenstyrt og ikke kan sammenliknes med norsk innlæringsorientert barnehagepedagogikk. Alternativet er ikke en barnesentrert pedagogikk, som innebærer at det er barnas interesser som ensidig følges,132 men å gjøre leken og andre estetiske aktiviteter (blant annet maling og tegning) til pedagogikkens sentrale omdreiningspunkt.133 Dette gjelder ikke bare den frie leken, men lekeformer som rommer særlig utviklingspotensial, blant annet inspirert av voksnes innretning av læringsmiljøet og deltakelse i leken.

6.1.1 Sosiale og språklige opplevelser og erfaringer

Relasjoner mellom barn og barns vennskap, samvær og samhandling i barnehagen er grunnlaget for meningsfulle sosiale opplevelser med stor betydning for barnet her og nå. Gode sosiale erfaringer med andre barn og personalet i barnehagen har en uvurderlig betydning. Bare det å kjenne seg selv som en del av et fellesskap synes å være en viktig forutsetning for barns trivsel og velvære.134 Ut over her-og-nå-perspektivet har de sosiale erfaringene også et stort dannelses- og læringspotensial, særlig når det gjelder utvikling av sosial kompetanse i barnehagens hverdag.135

Lek og samvær med jevnaldrende i barnehagen gir barn mangfoldige sosiale og følelsesmessige opplevelser. I leken mestrer barna ulike situasjoner, de inngår i og vedlikeholder sosiale relasjoner. I samspillet med jevnaldrende kan barn som ikke mestrer de sosiale settingene, oppleve sosial isolasjon. Ifølge Frønes kan relasjonen barn imellom medføre læring gjennom erfaring som har større kompleksitet enn det som relasjonen mellom barn og voksne innebærer.136 Ut fra sine opplevelser med «nære andre» utvikler barnet et bilde av samfunnet, og «de nære» andre forstås som representanter ikke bare for seg selv, men også for hvordan verden er. De andre barna blir sentrale medaktører i barnets forståelse av seg selv og de normer og verdier som er gjeldende, og i utviklingen av barnets sosiale kompetanse. Åberg og Taguchi137 viser hvordan barn kan styrke hverandres selvfølelse og hverandres kunnskap og kompetanse og se hva andre barn er flinke til. Relasjonene i barnegruppen styrkes når barn roser og hjelper hverandre.

I forskningen på betydningen av barnehagens barn–barn-samspill har rolleleken blitt spesielt vektlagt.138 Det å delta i rollelek har vist seg å ha stor verdi for utviklingen av vennskapsrelasjoner. I leken må barna forholde seg til andre barns tanker og forventninger til lekens utvikling, og de må bidra til å utvikle leketema, noe som igjen krever en del språklig kompetanse. Studier har vist sammenhenger mellom barns kognitive utvikling og barns deltakelse i rollelek.139 Aukrust og Rydland understreker likevel at kunnskapen om årsakssammenhengene på dette feltet er begrenset, og at det er mer riktig å se på rolleleken som en god og naturlig ramme for å utvikle barns sosiale, kognitive og språklige ferdigheter.140

Det kan få alvorlige konsekvenser for barnet om det ikke får mulighet til å inngå i en vennskapsrelasjon. Barn tillegger vennskapsrelasjonene svært stor verdi, og vennskap er viktig for barns generelle trivsel, utvikling og sosiale kompetanse. I vennskapsrelasjonene får barnet oppleve både glede over å være sammen, felles humor og opplevelse av å skape mening sammen. Barnet får også trent seg på å løse konflikter og å håndtere følelser av lojalitet og svik. Forskning har vist at barn helt ned til toårsalder knytter sterke vennskapsrelasjoner.141 Greve viser hvordan små barn har klare preferanser for hvem de vil være sammen med. I en studie utført av Søbstad fortalte 94 prosent av barna at de likte å gå i barnehagen, og at de hadde det fint der.142 Mange trakk fram at de syntes det var morsomt å leke sammen med de andre barna, og 86 prosent sa at de hadde flere venner i barnehagen. Østrem m.fl. intervjuet flere barn i forbindelse med en undersøkelse om rammeplanen, og her gir flere barn uttrykk for at hensikten med å være i barnehagen er å være sammen med andre barn og å leke.143

Mauritzson og Säljö beskriver hvordan barn i barnehagen lærer å identifisere rammene for kommunikasjonsmønstre som kan være ulike fra et miljø til et annet, og å handle innenfor disse.144 Dette dreier seg om en viktig del av menneskers kommunikasjonsmessige sosialisering, og det er komplekse ferdigheter som utvikles. I barnehagen lærer barna å handle innenfor de rammene som finnes der, og dette blir således ferdigheter som har betydning for barnas liv her og nå. Det dreier seg om å lære å uttrykke seg ut fra de perspektivene som er relevante i en bestemt situasjon, å vite hva de skal bidra med, og hva de kan forvente av andre. Det dreier seg også om hva samtalepartnerne i en gitt situasjon kan regne som underforstått, og hva de må uttale eksplisitt for å opprettholde en felles her-og-nå-situasjon. Hicks145 påpeker at selv om barn på denne måten lærer å bruke språket på måter som er fornuftige innen bestemte sosiale kontekster og i bestemte kulturer, er det samtidig læring som varer livet ut. Dette dreier seg altså om et både–og-perspektiv.

Gjems har i sin forskning sett på barns språklige deltakelse og språklige forhandlinger som grunnlaget for læring.146 Hun viser hvordan barn gjennom fortellinger og samtaler lærer å forholde seg til andre ved å utforske hva andre tenker, mener, tror, vil og vet. Gjennom samtaler med andre barn og voksne får barna grunnleggende sosiale kunnskaper som de trenger for å bygge relasjoner til andre, og de utvikler også en god språklig forståelse når de forteller, forklarer eller beskriver. Gjennom språklig interaksjon med andre om ulike fag og temaer, lærer barna også kultur og hvordan omgivelsene forventer at en hendelse skal beskrives, ifølge Gjems. Hvor god tilgang barn har på sosial interaksjon, spiller en vesentlig rolle for deres samtaleferdigheter.147 Gjems dokumenterer at mestring av samtaler med jevnaldrende krever erfaring med og trening i å snakke med voksne. Dette fordrer at barna har aktive voksne rundt seg som kan støtte dem i deres språklige utvikling.148

Flere internasjonale studier understreker betydningen av kvaliteten av barn-voksen interaksjon, som i seg selv er en viktig kvalitetsindikator for her-og-nå-situasjoner særlig i et emosjonelt perspektiv. Samtidig har den også en stor betydning for barns læring, både som en viktig faktor for skoleforberedelsen generelt og for ivaretakelsen av sosialt utsatte barn spesielt.149 Dette understreker at et her-og-nå og et framtidsperspektiv ikke nødvendigvis må stå i et motsetningsforhold til hverandre, men at det tvert i mot finnes en synergi mellom disse perspektivene.

I barnehagen deltar flere stemmer i samspillet mellom barn og voksne og mellom barn og andre barn, og det er forskjelligheten som utgjør grunnlaget for dialogen. Barn bruker språket i leken for å etablere og opprettholde den definisjonen av situasjonen som intuitivt er viktig for dem, og som kan drive leken videre i den retningen de selv har behov for i øyeblikket.150

6.1.2 Matematiske, estetiske og kreative erfaringer

Reikerås trekker fram matematikk som en viktig del av barnas verden her og nå.151 Hun mener at matematikk er en nødvendig og naturlig del av barns lek og hverdag, og at de gjennom leken utfordres til å finne ut av sammenhenger, og på den måten videreutvikler de sin matematiske kompetanse. Barn har bruk for matematikk til å skape balanse, sammenhenger og orden i tilværelsen, og Reikerås viser til et eksempel fra en barnehage:

«Lise, Heine og Cassandra (alle 4 år) leker med toget. Det har ti vogner. Lise og Cassandra har tatt fire hver, og Heine blir lei seg fordi det bare er to igjen til han. ’Jeg vil ha mer’, sier han. Cassandra gir han motvillig en av sine. Lise putter raskt en av sine vogner under genseren og sier: ’Nå har vi like mange. Jeg kan telle.’ Hun teller konsentrert, om enn ikke helt riktig, og sier stolt: ’Alle har fire hver, og vi er 4 år!’»

Kilde: Reikerås 2008, side 9

Bruk av natur- og grøntområder utfordrer motoriske ferdigheter og stimulerer motorisk utvikling hos barn. Forskning viser at det i barnehager der det legges vekt på utelek og friluftsliv er roligere tempo og færre konflikter, barna er mindre syke, barna har bedre konsentrasjon og er bedre utviklet motorisk enn barn som ikke får samme motoriske stimulering. Barna i disse barnehagene leker også flere fantasileker.152

Estetiske aktiviteter som drama, musikk, forming og liknende rommer et stort læringspotensial hos barn. Ifølge Austring og Sørensen kan barns deltakelse i estetiske prosesser bidra til utviklingen av deres identitet og deres evne til å tenke abstrakt og til å ta del i samfunnets kultur.153 Når barn i en rollelek eller sanglek tar stilling til nye sider av seg selv som prøves ut i de trygge rammene innenfor leken, kan dette bidra til at de utvikler og ser nye sider av sin egen identitet og selvoppfatning. Fordelen med de estetiske læringsprosessene er at de forholder seg til de samme «kodene» som leken, der barna går inn i en sfære som kjennes trygg og god.154

Løkken framhever dessuten musikk som en barnehageaktivitet som kan utløse gledesopplevelse i øyeblikket uten at det nødvendigvis må ha et læringsperspektiv. Musikk utløser, ifølge Løkken, spontan og positiv samhandling mellom barn.155

Csikszentmihalyi156 trekker fram leken som et av de mest iøynefallende eksempler på flowopplevelse. Flow oppstår når det er en optimal balanse mellom en aktørs dyktighet og ferdigheter på den ene siden og graden av utfordring på den annen side. Vesentlige kjennetegn for denne tilstanden er blant annet trivsel og velvære og at den kan knyttes opp mot kreative prosesser. Lillemyr157 henviser til den nære forbindelsen mellom flowopplevelsen, barns lek og indre motivasjon. I et her-og-nå-perspektiv gir barnehagen rikelig anledning til lek under forhold hvor barn relativ fritt kan bruke sine interesser og ferdigheter og vise sin dyktighet uten å være utsatt for et evalueringsblikk utenfra. Dette kan inspirere barns kreative virksomhet og øke deres opplevelse av trivsel og velvære. En positiv følelsesmessig grunnstemning preget av munterhet og humor er både en verdi i seg selv og en viktig betingelse for lærings- og utviklingsprosesser hos det enkelte barn og barnegruppen.158

6.1.3 Kroppslige erfaringer

Løkken viser til forskjellen på å «leke» og å «være leken», med utgangspunkt i Heideggers perspektiv på forholdet mellom væren og å lære.159 Mens «leke» ofte viser til bestemte former og også brukes i et framtidsrettet læringsperspektiv, dreier det å «være leken» seg om opplevelser i øyeblikket, om humor, munterhet og det Løkken kaller «å boltre seg». I Løkkens studie ble det funnet overraskende mye glede og harmoni mellom små barn som møttes i barnehagen. Det å være «leken» dreier seg om kroppsliggjorte impulser som ikke er bundet til konseptuelle skjemaer, der aktiviteten gir mening til barna her og nå.

Mens rollelek og symbollek har en framtredende plass i barnehagepedagogiske diskusjoner, får en annen, svært utbredt lekeform mye mindre oppmerksomhet selv om dens sosiale betydning sannsynligvis er svært stor. Det dreier seg om den viltre, urolige, tumultpregede, romkrevende og kaotiske leken.160 I denne leken («rough and tumble play») kan det, ifølge Blurton Jones, skilles mellom sju grunnleggende handlingsmønstre: latter, løping, hopping, slag med åpne hender, bryting, forfølgelse og flukt.161 I en institusjonalisert pedagogisk kontekst oppleves denne leken ofte som irriterende og forstyrrende. Leken kan bli misforstått som et uttrykk for aggressive og antisosiale handlinger, eller den blir sett på som en lite hensiktsmessig kontekst fordi asosiale handlinger lett vil kunne oppstå som en følge av aktiviteten. Ifølge Hangaard Rasmussen er orden og kaos to poler i barns lek, men den kaotiske polen har vanskeligheter for å bli akseptert i en pedagogisk sammenheng.162 Likevel samsvarer leken, ifølge Sutton-Smith, dårlig med utviklingen i vestlige samfunn, der barns lek er blitt temmet (domestisert) og utsatt for en økende grad av voksen kontroll.163 I en slik kontekst vil det sannsynligvis heller brukes tid og krefter på å disiplinere barnas kroppslighet enn på å skape en ramme som gir barna mulighet til å føle og utforske den ville siden av sin kroppslighet. Dermed vil barn frarøves viktige sosiale erfaringer som de kan gjøre seg under relativt selvkontrollerte forhold.

Barnas alder er en faktor som påvirker om aktivitetene deres blir oppfattet som konstruktiv lek. I de yngre aldersgruppene er den viltre leken i større grad en måte å bygge fellesskap på enn blant eldre barn.164 Eldre barn kan derimot også bruke den viltre leken for å opprette dominans og muligens også for å mobbe andre. Ifølge Pellegrini bør man også i den forbindelse være oppmerksom på kjønnsforskjeller.

6.1.4 Demokrati og medvirkning

Norge har gitt sin tilsutning til FNs barnekonvensjon, og da revidert barnehagelov ble vedtatt av Stortinget i 2005, kom det inn en ny bestemmelse som ble gjort gjeldende fra 1. januar 2006:

Barnehageloven § 3

«Barn i barnehagen har rett til å gi uttrykk for sitt syn på barnehagens daglige virksomhet.

Barn skal jevnlig få mulighet til aktiv deltagelse i planlegging og vurdering av barnehagens virksomhet.

Barnets synspunkter skal tillegges vekt i samsvar med dets alder og modenhet.»

Denne bestemmelsen har sitt klare utgangspunkt i at barns rett til medvirkning er nedfelt i FNs barnekonvensjon. Barn har rett til å si sin mening om alt som vedrører dem, og deres meninger skal tillegges vekt. Dette gjelder også barn i førskolealder. Nyere forskning har dokumentert små barns mulighet til å uttrykke seg og formidle følelser fra de er ganske små.165 Den nordiske barnehagepedagogikken er kjent for å involvere barna og gjøre dem til deltakere i barnehagepedagogikken fra tidlig alder og for å anlegge et barneperspektiv.166

Barns medvirkning i barnehagens virksomhet kan være et første skritt for å få erfaring med og innsikt i å være deltaker i et demokratisk samfunn. Mange barnehager er blitt inspirert av pedagogikken og filosofien til barnehagene i Reggio Emilia i Italia. Filosofen Loris Malaguzzi var sentral i arbeidet med å utvikle Reggio Emilia-filosofien i byens kommunale barnehager. Hans filosofi bygget på demokrati og dialog, og han brukte uttrykket lyttende pedagogikk for å beskrive det å lytte til og ha respekt for andres tanker. Grunntanken innenfor denne pedagogiske retningen er at barn lærer gjennom å konstruere sin egen kunnskap sammen med andre barn, omgivelsene sine og nysgjerrige voksne. Hvert enkelt barn har medfødte egenskaper og et potensial av enestående rikdom, kraft og kreativitet som ikke må undervurderes, og barna er i stand til å se ulike muligheter og finne egne veier og løsninger. Barna lærer gjennom egne erfaringer og observasjoner i samspill med de andre barna, og tar del i en demokratisk virksomhet hvor de får erfare at deres meninger, tanker og ideer er betydningsfulle for fellesskapet. Denne pedagogikken fordrer voksne som lytter til barna, tolker og forstår. De skal se hva som opptar barna, og være åpne for undring og stille spørsmål som spinner videre på det barna er nysgjerrige på. De voksne hjelper barna til å finne svar selv, de støtter og rettleder barna ved å lytte, gi anerkjennelse og ha gode samtaler med dem. Forskning på barnehager som jobber etter denne pedagogikken, kan føre til at barna blir mer nysgjerrige, kreative, empatiske, tillitsfulle, hjelpsomme og aktive.167 Åberg og Taguchi beskriver hvordan de har jobbet konkret med å lytte og reflektere sammen med barna, slik at de har kunnet tilrettelegge og skape et miljø som fungerer godt for akkurat den gruppen som går i barnehagen der og da.

Bae har i sin forskning gitt mange eksempler på hvordan barn trer fram som egne subjekter med egne intensjoner og hensikter. Hun mener at dette er spesielt synlig i dialogprosesser hvor voksne møter dem med anerkjennelse, og hvor barna innrømmes rett til egne opplevelser.168

Samtidig som pedagogen må vekte barneperspektivet, barns medvirkning, lytte til barnet og ha felles refleksjon med barnet, må pedagogen også trekke inn emner og problemer i det pedagogiske arbeidet som barna ikke selv er oppmerksomme på. James, Jenks og Proud 169 advarer mot at det er en risiko for at barna lever i en egen «barneverden» hvis det bare er barnas spor som følges.

6.2 Barnehagens betydning for barns læring og utvikling

Barnehagen er en viktig omsorgs-, leke- og læringsarena for de aller fleste norske barn i førskolealder. Særlig har den økende yrkesdeltakelsen blant småbarnsmødre gjort barnehagen til et viktig supplement til familiens omsorg og læring for de minste barna. Dette har ført til økt oppmerksomhet blant forskere omkring virkningen av tid i barnehage for barnets utvikling.

Nedenfor gis det et sammendrag av den empiriske faglitteraturen som ser på virkningene av barnehage- og førskoletiltak for barns utvikling.170 Utvalget har ikke omtalt all faglitteratur om betydningen av førskole- og barnehagetiltak for barns utvikling, men har vektlagt studier som på en overbevisende måte forsøker å identifisere årsakssammenhenger mellom tiltakene og barnas utvikling. Litteraturen gir et viktig skille mellom forskning på universelle tiltak og på tiltak rettet mot barn fra vanskeligstilte familier. Begge typer studier drøftes i kapitlet.

6.2.1 Avgrensninger og metodiske utfordringer

Hovedutfordringen i den kvantitative litteraturen omkring tidlig læring er å etablere kausale (årsaksbestemte) sammenhenger mellom ulike tiltak rettet mot barn i førskolealder og deres utvikling. For å undersøke hvordan barnehager påvirker barnas utvikling, skulle vi ideelt sett hatt forsøk med eksperimentell forskningsdesign, der barnehageplasser ble fordelt slik at det var tilfeldig hvilke barn som fikk og hvilke som ikke fikk plass. I så fall kunne vi sammenlikne utviklingen til barn som tilfeldigvis gikk i barnehage med barn som tilfeldigvis ikke gikk i barnehage, og dermed evaluert virkningen av barnehagen direkte. I virkeligheten er det ikke tilfeldig hvilke barn som går i barnehage – foreldre som har høyere utdanning har i større grad sine barn i barnehagen enn andre foreldre. Deres barn ville antakelig ha utviklet seg annerledes enn andre barn uansett. Det kan med andre ord være foreldrenes bakgrunn og ikke barnehagen som påvirker barnas utvikling.

I dag vil ingen foreslå å gjennomføre kontrollerte sammenlikninger av barn som går i barnehage med noen som ikke går i barnehage, på samme måte som ingen heller vil sammenlikne virkningene av å gå på skolen med virkningen av ingen skolegang. Men det finnes andre muligheter. En kan sammenlikne hvilket utbytte barn har av tilbud som er mer eller mindre omfattende enn det som vanligvis gis i barnehagen, og dermed evaluere om dette hemmer eller fremmer barns læring og utvikling. Gjennom kontrollerte evalueringsstudier kan man slik evaluere effekten av nye metoder, retningslinjer eller rammevilkår i barnehagen.

De første studiene som omhandler tidlig læring, baserer seg på randomiserte kontrollerte forsøk (RCT, som heretter benevnes evalueringsstudier med randomiserte kontrollerte design, hvor barna er tilfeldig valgt ut) for å identifiserte kausale sammenhenger mellom tiltakene og barnas utvikling. De mest kjente studiene av førskoletiltak rettet mot barn i vanskeligstilte familier i USA ble utført på 1960- og 1970-tallet. I disse undersøkelsene ble barn fra en utvalgt gruppe tilfeldig plassert henholdsvis i en sammenlikningsgruppe og en forsøksgruppe. Barna i forsøksgruppen deltok i et førskoleprogram, mens barna i sammenlikningsgruppen fortsatte som før. I begge gruppene ble barnas utvikling målt over tid. I noen av undersøkelsene ble barna fulgt helt opp til voksen alder. Siden barna var tilfeldig plassert i sammenliknings- og forsøksgruppen, kunne vi forvente at forskjellene i utviklingen over tid mellom gruppene faktisk skyldes førskoletiltaket rettet mot forsøksgruppen. Dermed er det mulig å identifisere kausale sammenhenger mellom førskoletiltakene og barnas utvikling. I den senere tid har også flere studier som ikke er basert på evalueringsstudier med randomiserte kontrollerte design, prøvd å identifisere kausale sammenhenger.171 Disse studiene omfatter ofte flere barn med ulik bakgrunn og gjør det derfor mulig å undersøke om forskjellige barn reagerer forskjellig på tiltakene. Utfordringen for disse studiene er imidlertid å finne en god sammenlikningsgruppe. I et forsøk på å identifisere kausale sammenhenger kombineres derfor avanserte statistiske metoder og politikkreformer, slik at det er mulig å kontrollere for observerbare, og i enkelte studier også for uobserverbare, forskjeller mellom forsøksgruppen og sammenlikningsgruppen.

6.2.2 Forskning om førskoletiltak for barn fra vanskeligstilte familier

Fra tidlig på 1960-tallet har flere titalls empiriske studier fra USA undersøkt betydningen av førskoletiltak for barn fra vanskeligstilte familier. Førskoletiltakene har hatt et læringsfokus, og de har variert langs mange dimensjoner: alder på barnet, kvalifikasjoner på lærerne, antall barn per lærer, varighet, oppholdstid, pedagogisk innhold og hvorvidt førskoleopplegget suppleres med hjemmebesøk og oppfølging når det gjelder kostholds- og helsespørsmål. Flere av studiene som evaluerer disse tiltakene, har metodiske begrensninger. Dette gjelder først og fremst studiene av ikke-randomiserte tiltak og evalueringsstudier med randomiserte kontrollerte design med betydelig frafall, som kan gi skjeve evalueringsresultater på grunn av uobserverbare forskjeller mellom forsøks- og sammenlikningsgruppen.

Til tross for metodiske begrensninger gir litteraturen samlet sett et klart bilde, fordi mange forskjellige studier (basert på ulike metoder) av forskjellige førskoletiltak finner sammenfallende resultater. To oversiktsstudier gjennomgår henholdsvis 16 og 19 analyser av forskjellige førskoletiltak.172 Begge studiene konkluderer med at førskoletiltak rettet mot vanskeligstilte barn har stor betydning for barns utvikling. Fra oversiktsartiklene kan vi trekke følgende konklusjoner:

• Kognitive egenskaper: Førskoletilbud for vanskeligstilte barn har en positiv og signifikant virkning på barnas IQ på kort sikt. I de mest intensive programmene er virkningen på IQ svært stor. I de fleste programmene avtar imidlertid virkningen på IQ helt eller delvis etter at tiltaket er avsluttet.

• Utdanning: Selv om virkningen på IQ avtar over tid, fører førskoletilbud rettet mot vanskeligstilte til at barna presterer bedre i skolen på både kort og lang sikt. I tillegg fullfører flere videregående skole og flere tar universitetsutdannelse.

• Arbeidsliv: Så langt er det kun to av studiene som har hatt mulighet til å følge barnas arbeidsdeltakelse i voksen alder. Disse to studiene viser at førskoletiltakene hadde stor positiv betydning for hvordan barna lyktes i arbeidslivet.

6.2.2.1 Eksempler på studier

Perry Preschool-programmet er det mest kjente førskoletiltaket som viser hvordan et godt tilrettelagt førskoleopplegg kan gi vanskeligstilte barn bedre muligheter til å lykkes i skolen og senere i arbeidslivet. På 1960-tallet ble afroamerikanske tre- og fireåringer med lav IQ og med foreldre med lav inntekt fra Ypsilanti i Michigan tilbudt gratis førskole 2 ½ time hver ukedag i tillegg til ukentlige hjemmebesøk. Undervisningstilbudet var svært intensivt og av høy kvalitet. Alle lærerne hadde en relevant universitetsgrad, og det var kun seks barn per lærer. Førskoletiltaket ble gjennomført som et forsøk med en sammenlikningsgruppe og en forsøksgruppe. Totalt deltok 123 barn i forsøket, hvorav 65 var i forsøksgruppen. Alle deltakerne har så langt blitt observert helt fram til de var 40 år.173

En omfattende studie av Perry Preschool viser at førskoletiltaket hadde stor betydning for barnas utvikling.174 Ved skolestart hadde barna som deltok i Perry Preschool-programmet, betraktelig bedre resultater på IQ-tester enn barna i sammenlikningsgruppen. Den positive virkningen på IQ-en var imidlertid kortvarig. Allerede i 3. klasse hadde sammenliknings- og forsøksgruppen samme IQ. Likevel hadde førskoletiltaket viktige langsiktige virkninger. Barn som mottok førskoletilbudet, gjorde det bedre på ferdighetstester, og flere fullførte videregående skole jamført med sammenlikningsgruppen (65 prosent versus 45 prosent). Førskoletiltaket gjorde også at flere var i jobb og lyktes på arbeidsmarkedet. Da deltakerne var blitt 40 år, var gjennomsnittsinntekten i forsøksgruppen USD 20 800, sammenliknet med USD 15 300 i sammenlikningsgruppen. Studien viser også at førskoletiltaket gjorde at flere eide sitt eget hus, flere hadde sparekonto og færre hadde vært arrestert.

Abecedarian-programmet var i hovedsak rettet mot barn fra lavinntektsfamilier fra Chaper Hill i North Carolina. Både mor og barn fikk omfattende hjelp og omsorg i løpet av barnets fem første leveår. Tiltaket inkluderte et omfattende førskoleopplegg i tillegg til regelmessig oppfølging av lege og sykepleier. Førskolen varte hele dagen hver ukedag og var av høy kvalitet. For de yngste barna var det tre barn per lærer, mens for de eldste var det seks barn per lærer. Alle lærerne hadde fullført relevant universitetsutdannelse. I tillegg fulgte undervisningsopplegget et fastsatt pensum for hver aldersgruppe. Også dette tiltaket ble implementert som et forsøk med en sammenlikningsgruppe og en forsøksgruppe. Totalt deltok 111 barn i Abecedarian-forsøket mellom 1972 og 1977, hvorav omtrent halvparten mottok førskoleprogrammet. Alle deltakerne ble observert fram til de var 21 år.175

Abecedarian-programmet, som startet allerede fra barnets fødsel, var mer intensivt enn Perry Preschool og hadde også større virkninger. Ved skolestart hadde barna i forsøksgruppen vesentlig bedre resultater på IQ-tester enn barna i sammenlikningsgruppen.176 I motsetning til Perry Preschool-tiltaket hadde Abecedarian-programmet en vedvarende positiv virkning på IQ-en.177 Da deltakerne var blitt 21 år, var det fortsatt en stor forskjell i IQ mellom forsøks- og sammenlikningsgruppen. Barna i forsøksgruppen presterte i tillegg vesentlig bedre på ferdighetstester. Studien viser også at Abecedarian-programmet hadde stor betydning for barnas utdanning og arbeidsmarkedstilknytning. Jamført med sammenlikningsgruppen var det flere som fullførte videregående skole (67 prosent versus 51 prosent), og betraktelig flere som tok universitetsutdannelse (36 prosent versus 14 prosent). Det var også flere i sammenlikningsgruppen som var i jobb som 40-åring (64 prosent versus 50 prosent), men denne forskjellen var ikke signifikant. Blant dem som jobbet, var det imidlertid signifikant flere som var i jobb som krevde kvalifisert arbeidskraft i forsøksgruppen enn i sammenlikningsgruppen (67 prosent versus 41 prosent).

Det største førskoletiltaket i USA for vanskeligstilte barn er Head Start, som begynte i 1965. I dag deltar mer enn 800 000 tre- og fireåringer i dette programmet. I all hovedsak er Head Start et daglig tre timers førskoleopplegg som tilbys familier med lav inntekt over hele USA. Head Start er mindre intensivt enn Perry Preschool og Abecedarian-programmet. Tiltaket har betydelig flere elever per lærer. Det er heller ingen krav til at lærerne må ha universitetsgrad, men de må gjennomgå et tilrettelagt opplæringsprogram. Kostnadsestimatet ved Head Start-tiltaket er om lag 70 prosent av kostnaden ved Perry Preschool-tiltaket.178

I motsetning til Abecedarian- og Perry Preschool-programmene så er Head Start-tiltaket ikke en evalueringsstudie med randomisert kontrollert design. Garces m.fl. forsøker derfor å utnytte variasjon mellom søsken til å identifisere en kausal sammenheng mellom Head Start og barns utvikling.179 I en slik sammenlikning elimineres faste, uobserverbare familieforskjeller mellom barna som deltok i førskoleopplegget og barna som ikke deltok, for eksempel forskjeller i foreldrenes iboende evner, som mulig feilkilde. Studien viser at hvite barn som deltok i Head Start på 1960- og 1970-tallet hadde 22 prosentpoeng større sannsynlighet for å fullføre videregående skole og 19 prosentpoeng større sannsynlighet for å ta universitetsutdannelse sammenliknet med søsken som ikke deltok i programmet. For afroamerikanske barn var det ingen signifikante virkninger av Head Start på utdanning. De hadde imidlertid 12 prosentpoeng lavere sannsynlighet for å ha blitt dømt for kriminell atferd sammenlignet med deres søsken som ikke deltok i Head Start. I samsvar med utdanningsresultatene viser en tidligere studie av Head Start at tiltaket hadde en positiv virkning på hvite barns skoleprestasjoner.180

En ny studie benytter geografisk variasjon i Head Starts dekningsgrad på 1960- og 1970-tallet for å identifisere kausale virkninger av tiltaket.181 Ideen her er at selv om to barn er svært like med hensyn til familiebakgrunn, kan geografiske forskjeller i tilbudet av Head Start føre til at kun én av dem deltar i programmet. I tillegg tyder resultatene fra denne studien på at Head Start hadde store positive virkninger på både afroamerikanske og hvites utdanning.

I tilknytning til resultatene fra de nevnte studiene kan det trekkes en parallell til utviklingspsykologien. Det ganske nyoppdagede fenomenet at hver generasjon i etterkrigstiden har fått en IQ-gevinst på ti poeng, har fått navn etter den nyzealandske forskeren James Flynn. Sammen med et stort team studerte han IQ-tester gjennom tidene fra 14 nasjoner. Framveksten av den såkalte kognitive nevrovitenskapen, som belyste hvordan erfaringer og stimuleringer formet barnehjernen, ga grunnlaget for en forklaringsmodell på disse svært overraskende funnene. Et sentralt begrep i forsøket på å forstå denne store IQ- gevinsten var «sosial multiplikator».182 Dette begrepet samler alle stimulerende endringer som har skjedd i barns og unges oppvekstmiljø: nye medier, utbredelse av bøker og lesning, nye tekniske utfordringer, lekeindustrien, fritidstilbudene, endringer i synet på barn og kommunikasjon med barn. Økningen av pedagogiske tilbud til barn står sentralt: framveksten av barnehager og utvidelse og forbedringer av skolegangen. Alt dette antas å ha en multipliserende effekt på formingen av varige, nevrale nettverk under hjernens hektiske oppbygging i barnealderen. Den såkalte Flynn-effekten, som forklarer nasjonenes IQ-gevinst, har en et dobbeltelement. Barn med genetiske fortrinn (genetic advantages) får et oppsving under den økte påvirkningen, og samtidig får barn med genetiske ulemper som tidligere satte dem utenfor og sendte dem nedover på IQ-skalaen, en betydelig gevinst takket være tilrettelagt læring og tidligere oppdagelse.183 Det er viktig å understreke at datidens IQ-tester dekket et relativt begrenset funksjonsnivå hos dem som ble testet, men samtidig er det verdt å merke seg at IQ-poeng gjennom tidene har hatt stor prediksjonsverdi for det å lykkes i skolen.

6.2.2.2 Betydningen av kvalitet

Generelt kan det i barnehagesektoren skilles mellom kvalitetsmål knyttet til struktur, prosess og resultat.184 I rammeplanen er målene hovedsakelig basert på prosessmål, som beskriver hvordan barnehagen skal bidra til å gi barna opplevelser og erfaringer, og hvordan personalet skal arbeide for å oppnå disse målene. Forskningen har i stor grad vært basert på dette målet og i tillegg sett på kvalitet knyttet til struktur. Det har i lite grad vært fokusert på resultater på individnivå i den nordiske forskningen.

Internasjonal barnehageforskning har imidlertid gjennom flere tiår hatt fokus på kvalitetskriterier i barnehagen og på sammenhenger mellom innsatsfaktorer og resultater på individnivå. Kunnskapen om barnehagens betydning for barns læring og utvikling bygger i stor grad på internasjonal forskning, særlig fra USA. Overføringsverdien av slik forskning er imidlertid usikker, og det er derfor behov for norsk forskning på utvalgte temaer.

Vi vet lite om hva som er det optimale førskoleopplegget for vanskeligstilte barn, og undersøkelsene som er referert i avsnittene over, er av eldre dato og utvalgene er små. Selv førskoletiltak med lav intensitet som Head Start har vist positive langsiktige virkninger for barns utvikling. Virkningen av Head Start var imidlertid betydelig mindre enn tiltak som Perry Preschool og Abecedarian-programmet. En forklaring er at Head Start hadde betydelig flere elever per lærer. I tillegg var det ikke noe krav til at lærerne måtte ha en relevant universitetsutdanning, selv om de måtte gjennomgå et tilrettelagt opplæringsprogram.

Selv om det er en klar tendens til at førskoleprogram med høyere intensitet har større positive virkninger på barna, må vi understreke at en slik sammenlikning kan være problematisk. Grunnen er at tiltakene varierer på flere områder enn lærernes utdanning og antall elever per lærer. En årsak til at Perry Preschool hadde større positive virkninger enn Head Start, kan for eksempel være at Perry Preschool var rettet mot barn med enda større forbedringspotensial enn gjennomsnittsbarnet som deltar i Head Start. En annen begrensning med disse studiene er at de beskriver hvilket utbytte barna hadde av programmene jamført med det utbyttet barna i sammenlikningsgruppen fikk. Hva disse barna fikk av omsorg, stimulans og utfordringer, vet vi mindre om, men om programmene hadde blitt gjennomført i dag, ville sammenlikningsgrunnlaget helt sikkert vært annerledes. Med andre ord: hvis oppvekstvilkårene forbedres for barn flest, kan det være at den relative gevinsten blir mindre for barn som deltar i intensive førskoleprogram.

For å studere betydningen av kvalitet i førskoletiltak utnytter Currie og Neidell at Head Start varierte i intensitet på forskjellige områder.185 Studien viser at mer ressurskrevende Head Start-programmer hadde større positive virkninger på barnas lese- og skriveferdigheter. For å forsikre seg om at virkningen av intensitet er kausal og ikke skyldes forskjeller mellom barn i områder med høy og lav intensitet på Head Start, trekker studien fra forskjellen i utvikling blant barn fra områder med høy og lav intensitet som ikke deltok i Head Start. Også da finner de at økte ressurser gir større positive virkninger på barnas utvikling.

Selv om Currie og Neidells studie viser at økte ressurser til førskoletiltak kan gi større virkninger, vet vi svært lite om hvor intensivt et førskoletilbud bør være. Dette krever en totalvurdering av både kostnads- og nyttesiden av tilbudet. En rekke analyser viser at selv de dyreste programmene som Perry Preschool og Abecedarian ga betraktelig høyere nyttegevinster enn kostnader.186 Grunnen er at programmene medførte store gevinster i form av mer produktive arbeidstakere, i tillegg til å redusere kostnader som skyldes kriminalitet og trygdeutbetalinger.

6.2.3 Universelle ordninger

Som det framgår ovenfor, er det gjennomført mye forskning på tiltak rettet mot barn fra vanskeligstilte hjem, og resultatene er entydige: Førskoletiltak har en positiv virkning på barns utvikling.

Man skal imidlertid være forsiktig med å overføre funnene fra evalueringer av særskilte tiltak rettet mot svake grupper til å gjelde universelle barnehage- og førskoletilbud rettet mot alle typer barn og barnefamilier. For det første har tiltakene vært øremerket barn fra vanskeligstilte hjem gjennom et svært intensivt undervisningstilbud med langt høyere kvalitet enn det som er vanlig i universelle tiltak. Dessuten kan det være at barn fra vanskeligstilte hjem har mer nytte av førskoletiltak enn andre barn.

To oversiktsstudier har tatt for seg en rekke studier av universelle barnehage- og førskoleprogrammer.187 Førskoleprogrammene har en skoleforberedende hensikt med hovedvekt på læring, mens barnehageprogrammene fokuserer mer på lek. På bakgrunn av disse oversiktsartiklene kan vi trekke følgende konklusjoner:

• Internasjonale studier: Barnehage har positive virkninger på kognitive ferdigheter, særlig for barn fra vanskeligstilte hjem, men ingen entydige virkninger på sosial, emosjonell og atferdsmessig fungering.

• Norske erfaringer: Det er en positiv samvariasjon mellom tid i barnehage og barns språkutvikling, særlig for barn av mødre med lav utdanning og barn med annet morsmål enn norsk. Barnehage har store positive langtidsvirkninger, blant annet med hensyn til barnas utdanningsnivå og arbeidsmarkedstilknytning i voksen alder. Virkningene på utdanning er størst for barn av mødre med lav utdanning, mens virkningene på arbeidsmarkedstilknytning er størst for jenter.

En dansk forskningskartlegging og forskervurdering fra Clearinghouse for Utdannelsesforskning viser i tillegg, på det tidspunktet kartleggingen ble utført, at det ikke finnes noen skandinaviske undersøkelser som benytter eksperimentell design.188 Kvantitative studier/metoder er relativt begrenset. Videre viser oversikten at det er få studier om barna og barns liv i barnehagen, og forskningen har i større grad har lagt vekt på personalet og barnehagens struktur.

6.2.3.1 Europeiske studier

Den engelske forskeren Melhuish og hans medforfattere189 har i en rekke artikler vurdert betydningen av tid i barnehage for britiske barn (den såkalte EPPE-studien).190 Studiene er basert på et utvalg av 3 000 barn fra ulike regioner og med variert familiebakgrunn. I analysene estimerer forskerne virkningen av barnehage på kognitive og ikke-kognitive ferdigheter ved seks- sjuårsalderen, etter å ha kontrollert for en rekke kjennetegn ved barna og foreldrene.

Resultatene fra studiene viser at tid i barnehage er positivt for barnas kognitive og ikke-kognitive utvikling sammenliknet med alternative former for barnepass, særlig for barn med ressurssvake foreldre. Tidlig start i barnehage (under tre år) er også positivt korrelert med barnas kognitive ferdigheter. I tillegg viser studiene at kvaliteten på barnehagetilbudet er sentralt for utbyttet av ordningene. Kompetansen og utdanningsnivået til personalet ser ut til å være spesielt viktig. Det er også klart at jenter har større utbytte av tid i barnehage enn gutter, både når det gjelder kognitive og ikke-kognitive evner. Et annet interessant funn er at pedagogiske programmer som fokuserer på språkutvikling og leseferdigheter, gir stort utbytte for barn med minoritetsspråklige foreldre.

Som Melhuish m.fl. påpeker, bør man være forsiktig med å tolke disse resultatene som kausale sammenhenger, siden det ikke kan tas hensyn til uobserverbare forskjeller mellom barna avhengig av valg av barnepass. Det er også grunn til å tro at det er en samvariasjon mellom hvilken barnehage barna benytter og foreldrenes bakgrunn så vel som kjennetegn ved bostedet. Likevel skal det ikke underkjennes at studien kaster lys over viktige kvalitetsaspekter ved barnehager som andre studier av datamessige begrensninger ikke kan se nærmere på.

I Danmark ble det nylig gjennomført et randomisert kontrollert evalueringsstudie med en sammenlikningsgruppe og en forsøksgruppe, det såkalte HPA-prosjektet.191 Totalt deltok 60 barnehager fra to kommuner, hvorav 30 barnehager var i en forsøksgruppe. Det inngikk 2 700 barn i undersøkelsen, og barna var i alderen 3–5 år. Prosjektet pågikk fra september 2006 til mai 2008. I motsetning til Perry Preschool- og Abecedarian-programmene var det danske førskoletiltaket rettet mot barn generelt og ikke et tilbud til enkeltbarn med særlige behov. Forsøksgruppen ble utsatt for såkalte HPA-intervensjoner.192 Dette er ikke et fast oppsatt program som barna utsettes for, men innebærer at ny kunnskap og handlemønstre blant pedagogene omsettes til lokal praksis. Programmet sikter i sin helhet mot fornyelse av praksis gjennom tilbud om et faglig innhold, faglig støtte, tilsyn/råd og ideer til en pedagogisk strategi, som inkluderer læring og inklusjon i et organisatorisk perspektiv.

Resultatene fra studien viser at barn i forsøksgruppen klarer seg generelt bedre enn barn fra sammenlikningsgruppen med hensyn til sosioemosjonell kompetanse og kognitiv utvikling, blant annet antisosial atferd, empati, muntlig og skriftlig språk, matematikk, læring og nysgjerrighet og mestringsvanskeligheter (evne til å mestre uforutsette situasjoner). Tiltaket ser ut til å nå barn fra middelklassen i større grad enn barn fra familier med lavere sosioøkonomisk status når det gjelder stimulering av sosioemosjonell utvikling. Når det gjelder den kognitive utviklingen, var imidlertid virkningen av tiltaket størst for de svakeste barna.

6.2.3.2 Norske studier

Utvalget har ovenfor diskutert internasjonale studier som vurderer hvilke virkninger barnehage- og førskoleprogrammer har på barns utvikling. En tolkningsmessig begrensning med disse studiene er at resultatene ikke nødvendigvis er overførbare til norske forhold, siden barnehagesystemet her vektlegger læring gjennom lek og opplevelser mer enn i mange andre land.193 Nedenfor ser vi nærmere på to nye studier som vurderer barnehagens virkning på utviklingen til norske barn.

Det er utført en studie som ser på språkutviklingen til barn ved treårsalderen, basert på data fra den norske mor og barn-undersøkelsen.194 Undersøkelsen er basert på opplysninger fra mer enn 100 000 gravide og småbarnsmødre samt fedre. Frafallet er hele 57 prosent, og det endelige utvalget er på i overkant av 20 000 barn. I spørreundersøkelsene beskriver foreldrene barnas ferdigheter på en rekke områder, blant annet språkutvikling. I tillegg gir foreldrene opplysninger om familieforhold, valg av barnepassordninger når barna er tre år, og egen utdanning, morsmål og inntekt.

Om lag 84 prosent av barna i undersøkelsen har deltids eller fulltids barnehageplass. Resten passes hjemme eller er i familiebarnehage, i park eller hos dagmamma. Studien finner ingen store forskjeller i språkferdigheter mellom barn som er i ulike former for barnepass. Størst forskjell er det mellom barn som passes hjemme, og barn som går i barnehage. Blant barn som passes hjemme, har 9 prosent forsinket språkutvikling, mens kun 4 prosent av barnehagebarna har forsinket språkutvikling. Videre er det også flere som snakker i lange og sammensatte setninger blant barn som er i barnehage enn blant barn som passes hjemme. Språkutviklingen er svakest blant barn som er hjemme og har mødre med lav utdanning eller foreldre med et annet morsmål enn norsk. Den samme undersøkelsen viser ingen positiv sammenheng mellom barnehagedeltakelse og sosial kompetanse.

Det er gode grunner til å være varsom med å tolke resultatene fra denne studien som annet enn enkle samvariasjoner. I studien framkommer det blant annet at barn som benytter barnehage, skiller seg vesentlig fra barn som får andre former for barnepass, blant annet med hensyn til mors utdanning. Likevel kontrolleres det verken for observerbare eller for uobserverbare kjennetegn ved barna eller mødrene. Studien er også basert på et skjevt utvalg av populasjonen av gravide mødre, med en underrepresentasjon av barn av mødre med lav utdanning og barn av foreldre med annet morsmål enn norsk.

En annen norsk studie ser på langtidsvirkningene på barna av en norsk barnehagereform gjennomført i 1975.195 Reformen innebar at kommunene fikk ansvaret for barnehagetilbudet. Fra 1976 til 1979 økte barnehagedekningen for barn mellom 3-6 år fra om lag 10 prosent til 28 prosent på landsnivå, med stor variasjon mellom kommunene. I analysen deler forskerne kommunene inn i en forsøksgruppe bestående av kommuner som hadde en stor økning i barnehagedekningen, og en sammenlikningsgruppe med kommuner med liten eller ingen økning i dekningsgraden. For å tallfeste virkningene av reformen på barnas utfall i voksen alder, anvender de «difference-in-difference-metoder», der de utnytter variasjonen i dekningsgrad for barnehage på tvers av kommuner og mellom kohorter (en gruppe individer med samme karakteristika) av barn bosatt i samme kommune. Dermed får forskerne tatt hensyn til felles, uobserverbare forskjeller mellom barn som er født i ulike år og bosatt i samme område, så vel som mellom barn født samme år og bosatt i ulike områder. Utfallene til barna er målt tidlig i 30-årsalderen og burde dermed gi et godt bilde av langtidskonsekvensene.

Studien finner store positive og robuste langtidsvirkninger av tilgang på barnehage, både med hensyn til barnas utdanningsnivå og arbeidsmarkedstilknytning. Utbyggingen av 17 500 nye barnehageplasser førte til om lag 6 000 ekstra utdanningsår. Dessuten ble sannsynligheten for ikke å fullføre videregående skole redusert med seks prosentpoeng per barn i barnehage, mens sjansen for å ta universitetsutdannelse økte med over sju prosentpoeng per barn i barnehage. Virkningene på utdanning er størst for barn av mødre med lav utdanning. I tillegg er det klart at sannsynligheten for lønnet arbeid økte betraktelig, særlig blant jenter, mens risikoen for å motta stønader ble vesentlig redusert. For å kunne tolke resultatene gjennomførte forskerne en tilsvarende analyse av reformvirkningene på mødrenes arbeidstilbud. Resultatene viser at reformen i liten grad påvirket mødrenes arbeidstilbud. Dette tyder på at det økte barnehagetilbudet fortrengte uformelt barnepass av lavere kvalitet, som venner, familie og dagmamma.

Havnes og Mogstad har utført den første studien som ser på langtidsvirkningene av universelle tiltak for barn i barnehagealder, og resultatene er entydige: Barnehagen har positiv virkning på barns utvikling. Det kan imidlertid stilles spørsmål ved om resultatene er overførbare til dagens situasjon i Norge, der barnehagedekningen er langt høyere enn den var for 30 år siden. I dag er det først og fremst barn av foreldre med lav utdanning og barn med minoritetsspråklig bakgrunn som ikke benytter barnehage. Siden dette er grupper som har vist seg å ha forholdsvis stort utbytte av tid i barnehage, er det grunn til å forvente at de positive virkningene rapportert i Havnes og Mogstads studie er mindre enn hva som ville vært konsekvensene av ytterligere økning av barnehagetilbudet i dag. På den andre siden bør man være forsiktig med å konkludere at de positive virkningene for barn mellom 3-6 år er overførbare til virkningen av barnehage blant yngre barn, der alternativet i større grad kan være foreldreomsorg i stedet for uformelt barnepass.

6.2.3.3 En amerikansk longitudinell studie

Den såkalte NICHD-studien (National Institute of Child Health and Human Development) startet i 1989 og er en longitudinell amerikansk studie der forskerne ser på hvilken virkning barnehagekvaliteten har på utviklingsmål før skolestart. I studien følges 1 300 barn fra spedbarnsalder og inn i skolealder med henblikk på å studere sammenhenger mellom tidlig barnehageomsorg og senere utvikling.196 Konklusjonen fra studien er at kvaliteten på mødrenes omsorg var den sterkeste predikator for barnas sosiale kompetanse i de tidlige skoleårene, men forskerne fant også at barnehagekvaliteten hadde sterk virkning på barns sosiale kompetanse. Barnehagekvaliteten ser ut til å ha mest markant innvirkning på språklig og kognitiv læring. NICHD-studien fra 2005 viser at høy barnehagekvalitet var forbundet med høyere skår i matematikk, lesing og hukommelse i 3. klasse. NICDH-studien innebar å undersøke om virkningene i 3. klasse ble videreført i 5. og 6. klasse. Det viste seg at foreldreomsorg hadde større innvirkning på barns utvikling enn barnehagekvaliteten. Videre viste resultatene at barn som var i et barnehagetilbud av høy kvalitet, hadde høyere vokabularskår i 6. klasse enn barn som mottok tilbud av lavere kvalitet. Resultatene viste også at langvarig barnehageopphold, til forskjell fra andre omsorgsløsninger utenfor hjemmet, predikerte flere lærerrapporterte atferdsvansker hos elevene.

6.3 Barnehagens betydning for barn med særlige behov

Det har aldri gått så mange barn i barnehage som i dag, og andelen av årskullene som går i barnehage, har steget sterkt de senere årene, jamfør kapittel 4. Dette gir bedre muligheter til å identifisere barn med særlige behov og sette inn tiltak for disse barna i barnehagen. Flatø-utvalget sier for eksempel følgende i sin utredning:

«[…] mens 95 prosent av alle fireåringer går i barnehage, er det en noe lavere prosentandel som ved samme alder møter på helsestasjonene (86 prosent). Det er dermed et større potensial for å fange opp barn som trenger ekstra oppfølging og tilrettelegging i barnehagene enn på helsestasjonene.»

Kilde: NOU 2009:22, side 81–82

6.3.1 Barn med særlige behov

Begrepet barn med særlige behov viser til en sammensatt gruppe som kan omfatte barn med nedsatt funksjonsevne, kronisk sykdom, atferdsvansker, språkvansker og annet. Begrepet utsatte barn omfatter barn der man ut fra kjennetegn ved barnet eller barnets bakgrunn frykter en problemkarriere eller marginalitet, jamfør også omtalen i kapittel 2.4.

Som vist i kapittel 6.1 og 6.2 er barnehagen et godt tilbud til barn i førskolealder, og barn som har gått i barnehage, synes å klare seg bedre på mange områder enn barn som ikke har gått i barnehage. Samtidig er det viktig å være klar over barnehagens såkalte differensielle virkning, det vil si at tilbudet kan være bedre for noen barn enn for andre, og at barnehagen i verste fall kan være en risikofaktor for noen barn. Det finnes barn som ut fra sin situasjon er mer sårbare enn andre. Dette er barn som kanskje ikke så lett tilpasser seg, og som står i fare for å bli avvist, oversett eller glemt av de voksne i barnehagen.

I 2009 hadde 14 695 barn med nedsatt funksjonsevne eller særlige behov plass i barnehage,197 4,9 prosent av alle barn i alderen 1–5 år. 5 861 barn, tilsvarende 1,9 prosent av alle barn i alderen 1–5 år, fikk spesialpedagogisk hjelp i henhold til rettigheter i opplæringsloven § 5-7.198

Sammenholdt informasjon fra større norske undersøkelser tyder på at 15–20 prosent av barn og unge under 18 år har nedsatt funksjonsevne på grunn av psykiske vansker.199 Internasjonale studier peker også i retning av at andelen barn og unge med komplekse psykiske lidelser som er vanskelige å behandle, er større i dag enn for 20 år siden, og at lidelsene synes å ramme barn og unge i stadig yngre aldre. Selv om folkehelsen stadig blir bedre i Norge, så er det tendenser til polarisering, altså at avstanden mellom sosiale grupper når det gjelder sykdom og helsesvikt øker.

Når det gjelder alvorlige atferdsproblemer av utagerende og normbrytende karakter, så viste Barn i Bergen-studien at 3,2 prosent av barna kvalifiserte for en diagnose for atferdsforstyrrelse.200 I en annen norsk studie rapporterte mødrene til et utvalg av barn mellom 1 ½ og 4 år at 3–4 prosent av dem ofte var svært aggressive og vanskelige å oppdra, mens mer enn 70 prosent var slik av og til.201 Om lag 5 prosent av barn i førskolealder har ADHD, og 60–80 prosent av disse utvikler atferdsforstyrrelser.202

Psykiske vansker blant de yngste barna viser seg ofte som problemer med regulering av biologiske funksjoner som søvn, spising og renslighet, og de har vanskelig for å regulere følelser og oppmerksomhet, noe som kommer til uttrykk blant annet som aggresjon, uro, engstelse og tristhet. Slike vansker går i betydelig grad ut over trivsel, daglige gjøremål, læring og samhandling med andre.

25 prosent av barn som ved 18 måneders alder har betydelige psykiske symptomer, har også dette når de er fire år. 40 prosent av fire-åringer med diagnostiserbare psykiske lidelser vil ha disse fremdeles som 10-åringer.203

6.3.2 Barnehagens muligheter og betydning for barn med særlige behov

Vi har begrenset kunnskapsgrunnlag om hvordan barnehagen påvirker barn med lærevansker, nedsatt funksjonsevne, psykiske problemer eller andre særlige behov. Oppmerksomheten har i større grad vært rettet mot kognitiv utvikling og vansker enn på sosiale og emosjonell utvikling og psykiske helseproblemer.

Det er i liten grad undersøkt hvordan barnehager med ulike kjennetegn påvirker barn med forskjellig bakgrunn og forutsetninger. Det foreligger studier der virkningen av å gå i barnehage sammenliknes med virkningen av ikke å gå i barnehage, jamfør kapittel 6.2, men det mangler studier av hvordan ulike barnehager virker på barn generelt, og også hvordan ulike barnehager virker på barn med ulike forutsetninger og kjennetegn på kort og lang sikt. Barnehager har med andre ord universelle virkninger, men de har også forskjellig virkninger på barn i sin alminnelighet, og den enkelte barnehage virker ulikt på barn med ulike kjennetegn.

6.3.2.1 Barns psykiske helse og sosiale fungering

Forskningsoversikter viser ellers at det er en betydelig mangel på studier som viser hvordan opphold i barnehager påvirker barnas psykiske helse eller deres sosiale læring, utvikling og tilpasning. De studiene som foreligger, gir ikke konsistente resultater.

Internasjonal forskning om hvordan barnehager påvirker barns problematferd, er ikke entydig, men barnehagene kan representere en risikofaktor for utvikling av moderate atferdsvansker. Denne utviklingen ser ut til å gjelde generelt og kan ikke knyttes til barnehagens kvalitet. Resultater fra blant annet en amerikansk barnehagestudie om generelle virkninger viser følgende:

«Overall, center based care raises reading and math scores, but has a negative effect for social-behavioral measures.»

Kilde: Loeb m.fl. 2007

Fordelingsutvalget204 påpekte at internasjonale studier tyder på at barnehage kan ha negative virkninger på atferd, sosial og emosjonell utvikling.205

Forskning peker i retning av at barn fra vanskeligstilte familier har store fordeler av å gå i barnehage, jamfør kapittel 6.2. Barn som går i barnehage, har bedre språkutvikling. Dette gjelder spesielt barn med lavt utdannede mødre, minoritetsspråklige barn og barn fra lavinntektsfamilier.

En norsk studie om forsinket språkutvikling med data fra den norske mor og barn-undersøkelsen viser at barn med forsinket språkutvikling også har motoriske og sosiale vansker. I tillegg er de oftere overaktive, aggressive, uoppmerksomme eller engstelige enn andre barn. Det ser ikke ut til å være noen forskjell i grad av emosjonelle vansker hos barn som har gått i barnehage og barn som har vært hjemme. Unntaket gjelder for barn som har vært i barnehage mer enn 40 timer i uken; de skårer noe høyere på problematferd enn barn som har vært mindre tid i barnehagen.206

Begrensningene ved denne rapporten er at den norske mor og barn-undersøkelsen har lav svarprosent (43 prosent), den tar primært for seg barnas språkutvikling, og den bygger utelukkende på mødres rapportering. Utover å bekrefte at barn med forsinket språkutvikling ofte har tilleggsproblemer, så er den etter utvalgets vurdering ikke særlig godt egnet til å si noe om hvordan norske barnehager påvirker barns sosiale og emosjonelle fungering eller atferd, jamfør kapittel 6.2.3.2.

Zachrisson, Lekhal og Schjølberg gjennomgikk internasjonal forskning om hvordan barnehager påvirker psykisk helse hos sped- og småbarn. De fant at selv om de fleste studiene tyder på at barnehager har en positiv virkning på barns utvikling av språk, kognisjon og læring, så er forskningslitteraturen mindre entydig når det gjelder spørsmålet om hvordan barnehager påvirker risikoen for at barn utvikler atferdsproblemer og sosioemosjonelle vansker. Deres konklusjon blir dermed at barnepassordninger i løpet av de tre første leveårene ikke er entydige på barns sosioemosjonelle utvikling.207

En dansk studie av handlekompetanser tok sikte på å styrke barns sosioemosjonelle og kognitive kompetanser, men den konkluderte med at det var lettere å nå de svake barna med intervensjoner på det intellektuelle området enn på det sosioemosjonelle, jamfør kapittel 6.2.3.1.208

Lange dager i barnehage kan være en generell risikofaktor for barna, men ellers handler det om at barn med visse kjennetegn kan være mer sårbare enn andre i barnehagens miljø. Det er usikkert i hvilken grad amerikanske funn som viser en økende tendens til atferdsproblemer blant barn i barnehager, kan generaliseres til Norge. Australske, britiske og danske funn tyder på at det ikke nødvendigvis er tilfellet. Siden den internasjonale forskningen er minst konsistent når det gjelder barnehagens påvirkning på barnas sosioemosjonelle utvikling, er det på dette området betydelig behov for norsk og nordisk forskning.209

For å oppsummere er det vanskelig å danne seg et bilde av hvor mange førskolebarn som har nedsatt funksjonsevne og/eller behov for særskilt hjelp og støtte. Dette skyldes delvis at det norske forsknings- og kunnskapsgrunnlaget er for dårlig, slik at antallet i denne gruppen på flere områder må estimeres basert på internasjonal forskning. Det er også et problem at barn med behov for særskilt hjelp og støtte i barnehagen blir definert med ulike begreper som er delvis overlappende og delvis komplementære, som barn med spesialpedagogiske behov (blant annet nedsatt funksjonsevne og lærevansker), barn med psykiske problemer og barn med sosiale problemer. De pedagogiske institusjonene, helsevesenet og barneverntjenesten beskriver sine målgrupper med ulike begreper og tar i liten grad høyde for at det kan dreie seg om de samme barna. I tillegg finnes det barn som har særlige behov på grunn av sin minoritetsspråklige bakgrunn.

6.3.3 Barnehagens mulighet til å hjelpe barn med særlige behov

For barn med særlige behov vil det i en del tilfeller ikke være tilstrekkelig å bli inkludert og akseptert av de andre barna i barnehagen. De vil også ha behov for mer aktiv hjelp og støtte for å utvikle den kompetansen de trenger for å fungere i barnehagen, og på sikt for å mestre prestasjonskrav og utfordringer i skolen.

For å gjøre barnehagen i stand til å legge til rette for barn med særlige behov, trenger vi mer kunnskap om hvilken virkning barnehager med ulike kjennetegn har på ulike barn. Disse kjennetegnene kan for eksempel være barnehagens størrelse, bemanning, organisering, gruppering av barn, innredning, aktiviteter og innhold. Kjennetegn ved barna som kan moderere betydningen av barnehagens tilbud, er kjønn, alder, etnisk tilhørighet, familiestruktur, kulturtilhørighet, temperament, psykisk helse, funksjonsevne, motorisk og språklig utviklingsstatus. Barnehagens forutsetninger for å sette inn tidlig hjelp til utsatte barn er også et spørsmål om hvordan den forholder seg til barn som har vært utsatt for traumer og langvarig stress som kan skyldes mishandling, overgrep, omsorgssvikt eller andre negative livshendelser.

6.3.3.1 Pedagogisk struktur og stimulering

Barnehagen er en pedagogisk institusjon med vekt på danning, omsorg, lek og læring. Barnehagen kan hjelpe barn som lever i en utsatt livssituasjon ved å tilby virkemidler som et strukturert miljø og strukturerte pedagogiske tiltak. Struktur i barnehagens arbeid dreier seg om å skape kontinuitet og sammenheng i daglige aktiviteter, om dagsplaner, rutiner, forutsigbare reaksjoner og konsekvenser. Det handler om graden av voksenstyring av aktiviteter og samhandling, blant annet når og hvordan voksne griper inn i barns lek og aktiviteter. Dette kan gjøres for å fremme sosial atferd som er positiv, konstruktiv og hjelpende samhandling, for å forebygge konflikter, for å dempe utagerende atferd eller for beskytte sårbare barn. Voksne kan gripe direkte inn i lek og aktiviteter med råd og veiledning eller indirekte gjennom å forhåndsstrukturere slik at det fysiske miljøet blir tilpasset barna, eller gjennom at voksne balanserer gruppesammensetningen slik at den passer til aktiviteten. Strukturerte pedagogiske tiltak forutsetter et kompetent personale som blant annet kan utforme retningslinjer for felles praksis, og som kan vurdere nytten av å ta i bruk forhåndsstrukturerte programmer.

For barn med sviktende atferdsregulering og selvkontroll er det viktig at barnehagen har tydelige normer, regler og retningslinjer for atferdskorrigering og sosialisering. Personalet må ha kompetanse til å forebygge og dempe utagerende atferd hos barn. Det kan handle om bestemte, men fleksible, regler for samhandling og om tydelig formidling av hvilke handlinger som blir oppmuntret og bekreftet, og hvilke som ikke er ønskelige. Det handler også om tilpassede tiltak for å lære barn sosiale ferdigheter knyttet til selvkontroll, empati og samarbeid. Sett fra barns perspektiv handler struktur om forutsigbarhet og konsekvens, det vil si at barna vet hvilke reaksjoner de kan forvente seg, uavhengig av tidspunkt og hvem av de voksne de samhandler med.

Mange barnehager har tatt i bruk forhåndsstrukturerte programmer for utvikling av kognitiv og sosial kompetanse, for eksempel ICDP,210 Marte Meo, TIBIR,211 «Steg for steg» og «Du og jeg og vi to». Slike programmer kan ha en forebyggende og ferdighetsutviklende funksjon for alle barn, men også være et viktig bidrag for utvikling av utsatte barns mestringskompetanse på det sosiale og det språklige området. Ofte setter programmene søkelys på områder der det er behov for at barnehagens praksis blir tydeligere og mer fokusert.

6.3.3.2 Sosial kompetanse

Sosial kompetanse er sannsynligvis noe av det viktigste barn lærer i barnehagen. Et økende tilfang av forskning viser hvor viktig sosial kompetanse er for å lykkes i skolen.212 Sosial kompetanse og sosiale ferdigheter går også som en rød tråd gjennom de fleste virksomme forebyggende tiltak for barn med nedsatt funksjonsevne, psykiske problemer og atferdsproblemer.213 Evalueringen av implementeringen av Rammeplan for barnehagens innhold og oppgaver viser en økt forventning til barnehagene om å forberede barn til skolestart ved å øke vektleggingen av skrive- og leseforberedende aktiviteter og tallforståelse.214 Dette kan gi grunn til bekymring for at betydningen av sosial kompetanse blir oversett. Imidlertid viser Rambølls undersøkelse av skoleforberedende aktiviteter i barnehagen at de ansvarlige har en bred forståelse av begrepet, og at skoleforberedelse forstås som at barna lærer og utvikler en kombinasjon av sosiale, språklige, praktiske og faglige ferdigheter. Sosial kompetanse og språklig kompetanse vektlegges i meget høy grad, høyere enn de andre fagområdene i rammeplanen.215 På bakgrunn av denne undersøkelsen kan det konkluderes med at det ikke er grunnlag for å si at mer skoleforberedende aktiviteter i barnehagene har gått på bekostning av sosial kompetanse i dagens barnehage.

Sosiale ferdigheter er avgjørende for at barn skal kunne etablere og utvikle varige sosiale relasjoner til familie, venner og andre. Sosiale ferdighetsproblemer kan bidra til psykologiske problemer, sosial isolering og redusert selvfølelse og dermed til redusert livskvalitet.

Sosiale problemer er nesten alltid direkte eller indirekte knyttet til avvikende atferd og er blant annet typisk for mange nevrologiske og utviklingspsykologiske vansker (blant annet utviklingshemning og autisme). Sosiale kompetanseproblemer oppstår også i forbindelse med kroniske medisinske (epilepsi, cerebral parese) og psykiske vansker (fobier, tvangshandlinger, atferdsforstyrrelse) eller i sammenheng med sosiale problemer, foreldres psykiske helsetilstand eller miljømessig understimulering og deprivasjon.216

Sosiale problemer oppstår enten på grunn av manglende sosiale eller kognitive ferdigheter eller som en følge av stigmatisering, begrensninger i sosial deltakelse eller reduserte sosiale muligheter. Likevel er dette ofte blitt oversett i arbeidet med risikoutsatte barn, kanskje fordi sosial fungering er vanskelig å observere, og fordi sosiale vansker blir nedprioritert i forhold til diagnostiske eller utdanningsmessige problemer.217 Det foreligger etter hvert en betydelig vitenskapelig dokumentasjon som viser at sosial kompetanseutvikling ikke bare er en viktig målsetting for barnhagene generelt, men også et viktig innslag i tidlig forebygging av et bredt spekter av primær- og sekundærproblemer.218

Det er et gjensidig komplementært forhold mellom sosial kompetanse og språklige og intellektuelle ferdigheter. Sosialt kompetente barn lykkes i skolen, og mestring av skolearbeidet bidrar til barns sosiale utvikling. Sosiale ferdigheter er like viktig som språklige og intellektuelle ferdigheter, og særlig viktig for hvordan barn mestrer overgangen fra barnehage til skole, jamfør kapittel 8. Læringsrelaterte sosiale ferdigheter er en forutsetning for å mestre elevrollen og skolefaglige oppgaver. Vennerelaterte sosiale ferdigheter er kompetanse som barn trenger for å kunne skaffe seg og holde på venner og samhandle med andre på positive måter.

6.3.4 Utfordringer i barnehagene i dag

Etter hvert som barnehagen er blitt et tilbud for nesten alle barn, tyder forskningen på at barnehagen får større utfordringer når det gjelder å ivareta og imøtekomme barn med nedsatt funksjonsevne og psykiske helseproblemer, inkludert atferdsproblemer. Sammenliknet med skolen er det som nevnt forholdsvis få barn som får spesialpedagogisk hjelp i barnehagen, og det er forholdsvis få barn som meldes til barnevernet. Det ser også ut til at barnehagene i liten grad oppdager og reagerer på psykiske problemer hos barn. Barnas problemer later i større grad til å bli oppdaget når de ikke klarer å tilpasse seg skolesituasjonen, og det er en betydelig økning i behandlingsraten når de begynner på skolen.219 Som tidligere nevnt får 1,9 prosent av barn under skolepliktig alder spesialpedagogisk hjelp. Til sammenlikning får om lag 4 prosent av barna på første trinn i grunnskolen spesialundervisning.220

Midtlyng-utvalget oppsummerer i sin NOU 2009:18 Rett til læring at barnehagen er en viktig arena for tidlig innsats og sosial utjevning, men at undersøkelser viser at det ikke ser ut til å være noen sammenheng mellom barnehagedeltakelse og sosial kompetanse:

«Dette peker i retning av at barnehagene bør ha et sterkere fokus på sosial kompetanse og barn som viser tegn på atferdsvansker. […]

Det kan også se ut som om barnehagene i liten grad oppdager og reagerer på psykiske problemer hos barna, og at barnas problemer først oppdages når de ikke synes å tilpasse seg skolesituasjonen.»

Kilde: NOU 2009:18, side 53

En kartleggingsstudie av helsestasjoner og barnehager viser også at fagpersonell etterlyser mer kunnskap om hvordan spesifikke risikofaktorer kan identifiseres for å forebygge utvikling av blant annet alvorlige atferdsvansker. Et slikt forebyggende arbeid krever blant annet tett samarbeid med foreldre, økt kompetanse og et støtteapparat som kan bistå.221 Noen studier viser at pedagoger bare i begrenset grad greier å legge til rette for et godt samarbeid med foreldrene, og at pedagoger heller ikke alltid samarbeider godt med andre fagfolk om barns atferdsvansker.222

Utvalget ønsker å påpeke dilemmaet ved at barnehagen er pålagt å gi et tilrettelagt barnehagetilbud til barn med særskilte behov samtidig som de ikke har gode nok rutiner og systemer til å identifisere disse barna, og mener at dette bør sees nærmere på i den kommende revideringen av rammeplanen for barnehagens innhold og oppgaver.

Statens råd for likestilling av funksjonshemmede har i innspill til utvalgets arbeid påpekt at den spesialpedagogiske kompetansen og kompetansen om funksjonshemning generelt er lav både i barnehage og i skole.223

6.4 Utvalgets vurderinger

Dreiningen av barnehagediskusjonen mot å se på barnehagens virkning på barns utvikling har medført en større interesse og aksept for at nye aktører uttaler seg om kravene til og mulighetene for barnehagen som pedagogisk institusjon. I noen etablerte fagmiljøer knyttet til barnehagefeltet har denne utviklingen blitt møtt med skepsis og til dels blitt sterkt kritisert.224 Det som anses som barnehagens egenart er å være et helhetlig pedagogisk tilbud for barn med hovedfokus på deres egne interesser og behov, preget av omsorg, lek og læring og uten instrumentalistiske krav til bestemte læringsresultater. Internasjonale utredninger om tilbud innen Early Childhood Education and Care blir brukt som belegg for at en slik helhetlig tilnærming vil være den mest hensiktsmessige veien til et godt barnehagetilbud.225

Det er i den forbindelse at utvalget kan fornemme en konflikt mellom det å fokusere på resultater for det enkelte barnet og samfunnet i framtiden og det å tenke på barns liv her og nå, gjerne med henvisning til en ny barndomsforståelse som blant annet innebærer å se barnet som et subjekt som er en medborger på lik linje med alle andre, og derfor først og fremst bør ses i et her-og-nå-perspektiv.226

Utvalget mener det er viktig å forholde seg til begge perspektivene – jamfør at også Rammeplan for barnehagens innhold og oppgaver bygger både på et her-og-nå-perspektiv og et framtidsperspektiv – og at det ikke er en motsetning mellom disse to perspektivene. En slik posisjon støttes av nyere forskning, som blant annet viser at barnehagen bidrar til barns læring og utvikling hvis pedagogikken kjennetegnes ved utdannede pedagoger, en aktiv og empatisk interaksjon mellom pedagoger og barn og pedagoger som støtter og utfordrer barna.227

Resultatene fra forskningen viser i hovedsak at barnehagen har betydning for barns utvikling, men at de langsiktige virkningene kan variere for barn med ulik bakgrunn. Videre viser forskningen at når man skal utrede et pedagogisk tilbud til alle førskolebarn, er det viktig å se nærmere på hvordan et slikt tilbud også kan oppleves meningsfullt for barnet her og nå, og hvordan et slikt tilbud kan gi barna de nødvendige erfaringene de trenger som barn. For øvrig har vi begrenset kunnskapsgrunnlag om hvordan barnehagen påvirker barn med særlige behov.

Utvalget støtter Kunnskapsdepartementets vurdering om at barnehagene fortsatt er et underforsket område i forhold til sektorens størrelse og betydning, og at kunnskapsgrunnlaget på feltet ikke er godt nok.228 Departementet understreker behovet for kunnskap om hva som faktisk skjer i barnehagene, og hvordan barnehagen virker på barn. Videre vil forskning om forhold som hemmer og fremmer læring og utvikling i alderen 0–6 år, kunne belyse barnehagens bidrag til sosial utjevning. Longitudinelle studier kan også bidra med analyser av variasjoner i kvaliteten av barnehagenes tilbud, identifisering av kvalitetsindikatorer i barnehagen og de langsiktige virkningene av å gå i barnehagen.

I 2009 brukte det offentlige om lag 30 milliarder kroner (inkludert kommunal finansiering)229 på de vel 6 600 offentlig subsidierte barnehagene i Norge som ga barnehageplass til om lag 270 000 barn.230 I tillegg kommer offentlige utgifter på om lag 1,5 milliarder kroner til kontantstøtte231 for om lag 39 prosent av alle barn i kontantstøttealder.232 Til tross for den betydelige offentlige ressursbruken finnes det lite kunnskap om virkningene av disse investeringene. Utvalget ser derfor et behov for mer forskning om hvordan norske barnehager påvirker barns fungering, læring og utvikling. Selv om det foreligger internasjonal og nordisk forskning som kaster lys over virkningene av å gå i barnehage, så mangler det fremdeles nødvendig kunnskap om hvordan norske barnehager påvirker barns fungering, læring og utvikling. Det mangler forskningsbasert kunnskap om hvordan ulike barnehager virker på barn med ulike forutsetninger og kjennetegn, og det mangler kunnskap om hvordan barnehager påvirker barnas sosiale, emosjonelle og atferdsmessige fungering.

For utvalgets anbefalinger vises det til kapittel 12.

7 Barn som ikke går i barnehage

Formålet med utvalgets arbeid er blant annet å se på hvordan det kan sikres at alle førskolebarn får mulighet til å delta i et systematisk pedagogisk tilbud. Dette inkluderer også barna som ikke går i barnehage. I dag er det få barn som ikke går i barnehage. Barnehagestatistikk fra Statistisk sentralbyrå (SSB) viser at om lag 34 600 barn i alderen 1–5 år ikke gikk i barnehage i 2009, det vil si om lag 11,5 prosent av barna i denne aldersgruppen.233 Av barn i alderen 3–5 år er det om lag 6 800 barn, eller om lag 3,8 prosent, som ikke går i barnehage. Barnehagedeltakelsen øker med alderen, og av femåringene er det kun 1 611 barn (2,7 prosent) som ikke går i barnehage.

Det finnes lite kunnskap om barna som ikke går i barnehage og familiene deres. Kunnskap om denne gruppen er sentral i tilknytning til spørsmålet om hvordan det er mulig å sikre at disse barna får et like godt utgangspunkt før skolestart som barnehagebarna. I dette kapitlet beskriver vi, på bakgrunn av tilgjengelige kilder, ulike kjennetegn ved familier som ikke har barna i barnehage. Videre viser kapitlet eksempler på synspunkter fra enkelte foreldre om hva som kan være bakgrunn for at foreldre ikke velger barnehage for sine barn.

7.1 Kjennetegn ved familier til barn som ikke går i barnehage

Barnehagedeltakelsen blant barn som har foreldre med lav inntekt, er lavere enn deltakelsen for barn med foreldre med høy inntekt.234

For å finne ut mer om barna som ikke går i barnehage, har SSB, på oppdrag fra Kunnskapsdepartementet, laget tabeller med statistikk for 2007 over husholdninger med barn i alderen 3–5 år basert på om de er registrert med foreldrefradrag for pass og stell av barn eller ikke.235 Foreldre med legitimerte utgifter over et visst nivå til pass og stell av barn under 12 år har rett på skattefradrag.236 Dette datamaterialet gir informasjon om ulike kjennetegn ved disse husholdningene, som innvandringskategori, landbakgrunn og utdannings- og inntektsnivå. Det har ikke vært mulig å skille ut av datamaterialet hvilke barn husholdningene mottar foreldrefradrag for. Barn i barnehagealder som ikke går i barnehage, blir regnet med som barnehagebarn hvis husholdningene har eldre barn med plass i skolefritidsordning som de mottar foreldrefradrag for. Husholdninger med barn over seks år er derfor tatt ut av datagrunnlaget for å unngå feilmålinger på barn i barnehage. For enkelthets skyld har utvalget i sin tolkning av datamaterialet lagt til grunn at husholdninger som ikke har foreldrefradrag for pass og stell av barn, er husholdninger som ikke har barn i barnehage. Dette er en usikker antakelse, blant annet fordi det kan være familier som ikke er kjent med denne fradragsordningen. Resultatene gir derfor ikke reelle tall for dem som ikke har barn i barnehage. Som følge av dette, må resultatene tolkes med forsiktighet.

Denne statistikken viser at 7 990 husholdninger med barn i alderen 3–5 år ikke hadde foreldrefradrag for pass og stell av barn i 2007. Av disse hadde 7 124 ett barn, mens 866 husholdninger hadde to barn eller mer. SSBs barnehagestatistikk for 2007 viser for øvrig at 9 624 barn i alderen 3–5 år ikke gikk i barnehage i 2007 (5,5 prosent).

Tabell 7.1 viser husholdninger med og uten foreldrefradrag etter ulike kjennetegn. Av husholdninger uten foreldrefradrag utgjør 35,2 prosent innvandrere og norskfødte med innvandrerforeldre. Til sammenlikning har 11,4 prosent av foreldre som har foreldrefradrag, innvandrerbakgrunn. Dette gir en indikasjon på at foreldre med innvandrerbakgrunn bruker barnehage i mindre grad enn foreldre med norsk bakgrunn. Når vi ser på utdanningsnivå, viser tabellen at nesten 60 prosent av hovedinntektstakerne i husholdningene uten foreldrefradrag kun har utdanning fra ungdomsskole eller videregående skole, mens om lag 54 prosent av dem med foreldrefradrag har utdanning på samme nivå. Den største forskjellen kommer når vi ser på høyere utdanning. Av husholdninger med foreldrefradrag er det dobbelt så stor andel hovedinntektstakere som har universitets- eller annen høyere utdanning, enn for husholdningene uten foreldrefradrag, henholdsvis 41 prosent og 19,3 prosent. Dette gir en indikasjon på at foreldre med høyere utdanning bruker barnehage i større grad enn foreldre med lavere utdanning. Resultatene må sees i lys av at hele 21,3 prosent av husholdningene uten foreldrefradrag ikke har oppgitt utdanning, mot 4,8 prosent for den andre gruppen.

Tabell 7.2 viser husholdninger med og uten foreldrefradrag etter kvartilinndelt inntekt, som deler inntekten inn i fire intervaller, og husholdningene med husholdningsinntekt etter skatt per forbruksenhet under 60 prosent av medianinntekten (EU-skala). Disse målene for inntekt benyttes i blant annet internasjonale studier når inntekten mellom ulike grupper i samfunnet blir sammenliknet. 61 prosent av husholdningene uten foreldrefradrag er lavinntektsfamilier, det vil si de som befinner seg i den laveste inntektsgruppen (1. kvartil). Om lag 32 prosent av husholdningene uten foreldrefradrag har en husholdningsinntekt under 60 prosent av medianinntekten per forbruksenhet (EU-skala), mens kun om lag 5 prosent tilhører denne gruppen av husholdninger som er registrert med foreldrefradrag. Dette kan vise at en høy andel av husholdninger med lav inntekt ikke har barn i barnehage.

Tallmaterialet viser også at det er geografiske forskjeller mellom husholdninger som ikke har foreldrefradrag, gitt ulike kjennetegn ved disse husholdningene. Av husholdninger uten foreldrefradrag er andelen innvandrere og norskfødte med innvandrerbakgrunn høyest i Oslo og Akershus (56 prosent mot 35 prosent for befolkningen totalt). Av husholdningene uten foreldrefradrag er andelen som har kun utdanning fra ungdomsskole eller videregående skole, høyest i Nord-Norge (om lag 70 prosent mot om lag 59 prosent for befolkningen totalt). Om lag 94 prosent av husholdningene uten foreldrefradrag i Hedmark og Oppland kommer fra Øst-Europa, Asia, Afrika, Mellom- og Sør-Amerika og Tyrkia, mot 30 prosent i landet for øvrig. Blant husholdningene uten foreldrefradrag er det noen flere husholdninger i den laveste inntektsgruppen (1. kvartil) i Hedmark og Oppland enn i landet for øvrig (65 prosent mot 61 prosent). Videre befinner 15,2 prosent av foreldre uten foreldrefradrag seg i den høyeste inntektsgruppen (4. kvartil) i regionen Agder- Rogaland. I hele landet er denne andelen 11 prosent.

7.2 Barn i barnehage – foreldrebakgrunn og utvikling de seneste årene

EU-SILC er en undersøkelse basert på et bruttoutvalg av 8 500 personer over 15 år.237 Det samles også inn data om de andre husholdningsmedlemmene, inkludert barn. Det er om lag 1 000 barn i alderen 1–5 år i utvalget. Som følge av at utvalget er så lite, vil resultatene være usikre. Deltakelsen i barnehage avviker også fra offisiell barnehagestatistikk, der barn i barnehage i utvalget er lavere enn i den offisielle statistikken. Materialet er derfor brukt til å se på endringer over tid og forskjeller mellom grupper, og ikke til å se på det absolutte nivået i barnehagedekningen.

Tabell 7.3 viser deltakelsen i barnehage etter utdanning og inntekt i perioden 2004–2008. Tallene viser at andelen barn i barnehage har økt for alle inntektsgrupper (inndeling i fire kvartiler, der 1. kvartil er de 25 prosentene med lavest inntekt) og er statistisk signifikant for 2. og 3. kvartil.

Barnehagedeltakelsen både for barn av foreldre med videregående skole og for barn av foreldre med utdanning på høyere nivå har hatt en signifikant økning fra 2004 til 2008, henholdsvis fra 59 prosent til 72 prosent og fra 72 prosent til 84 prosent. Avviket mellom de to utdanningskategoriene har imidlertid ikke endret seg noe særlig. Det er fortsatt en forskjell på 12 prosentpoeng mellom disse to utdanningsgruppene i andelen deltakelse i barnehage, noe som viser at det fortsatt er vanligere at foreldre med høy utdanning har barn i barnehage.

SSB har utført regresjonsanalyser som viser hvordan barns opphold i barnehage isolert sett påvirkes av hvorvidt barnet har enslige forsørgere, antall barn i husholdningen, inntekt, barnets alder, foreldrenes utdanning, fødeland og årene fra 2004 til 2008. Resultatene viser blant annet at veksten i barnehagedeltakelsen har vært sterkest for barn fra mellominntektsfamilier, mens deltakelsen for barn fra lav- og høyinntektsfamilier har vært svak og ikke-signifikant, jamfør tabell 7.3. Antall barn i husholdningen er den enkeltfaktoren som har sterkest negativ effekt på barnehagedeltakelsen. Dersom antall barn i familien øker fra ett til to, reduseres sannsynligheten for å gå i barnehage med 23 prosentpoeng.

Resultatene fra regresjonsanalysen viser at238

• barn av enslige forsørgere i noe større grad enn barn av par går i barnehage

• dess flere barn (0–15 år) det er i husholdningen, dess lavere sannsynlighet er det for at barnet går i barnehage

• høyere inntekt gir høyere barnehagedeltakelse, men effekten er ikke veldig sterk

• dess eldre barnet er, dess større sannsynlighet er det for at det går i barnehage

• dess høyere foreldrenes utdanning er, dess større er sannsynligheten for at barnet går i barnehage

• barn av foreldre født i Norge har større sannsynlighet for å gå i barnehage enn barn med foreldre født i EU, EØS, Canada, USA, Australia og Oseania, som igjen har større sannsynlighet for å gå i barnehage enn barn av foreldre fra øvrige land

• sett over hele tidsserien 2004 til 2008 har det vært en klar økning i andelen barn i barnehage.

7.2.1 Bakgrunnen for ikke å velge barnehage

Årsakene til at foreldre ikke velger barnehage for sine barn, kan være mange. Dette kan være blant annet økonomi og verdimessige holdninger. Som følge av innføringen av rett til barnehageplass og den økte barnehageutbyggingen siden tidlig på 2000-tallet, er det blitt større tilgang på barnehageplasser. Tilgangen på barnehageplasser er derfor vurdert til å være god nok. Utvalget stiller imidlertid spørsmål ved om dette gir like reelle muligheter for alle foreldre til å velge eller få barnehageplass. På denne bakgrunn vil utvalget prøve å finne årsakene til at foreldre ikke velger barnehage for sine barn.

Norsk institutt for forskning om oppvekst, velferd og aldring (NOVA) har på oppdrag fra utvalget gjennomført en kvalitativ undersøkelse blant foreldre som ikke har barn i alderen 3–5 år i barnehage.239 Formålet med undersøkelsen var å avdekke mulige årsaker til at foreldre ikke velger barnehage for sine barn. Oppdraget gikk ut på å belyse foreldrenes begrunnelse for ikke å velge barnehage, foreldrenes holdninger og kunnskap om barnehager og foreldrenes syn på konsekvenser av ikke å gå i barnehage. Årsaker til ikke å velge barnehage skulle sees i sammenheng med andre relevante forhold i familien og nærmiljøet. NOVA utførte intervjuer med en rekke familier i fylker som har relativt lav andel barn i barnehage. De utvalgte fylkene var Finnmark, Østfold, Buskerud, Oslo, Hordaland og Vest-Agder. Det ble utført intervjuer med 33 personer, og i tillegg ble det utført samtaler med helsesøstre, ansatte i åpne barnehager, barneparker og språkgrupper samt ansatte ved oppvekst- og barnehagekontor i flere kommuner, for å supplere resultatene fra intervjuene.

Dette er en kvalitativ undersøkelse, og i statistisk sammenheng vil datamaterialet derfor ha begrensninger i den forstand at det ikke kan trekkes konklusjoner som er representative for hele befolkningen. På denne bakgrunn understreker Brenna-utvalget at resultatene ikke kan si noe om årsaker til at foreldre ikke velger barnehage. Utvalget velger derfor å bruke resultatene fra undersøkelsen som eksempler på enkeltfamiliers synspunkter og begrunnelser for ikke å velge barnehage for sine barn.

7.2.2 Foreldrenes synspunkter

Omtalen i dette kapitlet gir en gjengivelse av resultatene fra rapporten,240 og sier ikke noe om utvalgets synspunkter på og tolkninger av resultatene.

Av informantene som deltok i undersøkelsen, svarte flertallet at barna var mest sammen med foreldrene, i all hovedsak mødrene. Disse mødrene var blant annet hjemmeværende, deltidsarbeidende, arbeidsledige eller mødre som gikk på norskkurs. Ifølge svarene fra familiene var fedrene skiftarbeidere, heltids- eller deltidsarbeidende eller de gikk på norskkurs. Det framgår av rapporten til NOVA at familiene har følgende bakgrunn: ingen utdanning, førskolelærere, lærere, sykepleiere, gårdbrukere, innvandrere, reindriftssamer og arbeidsledige. Av hensyn til anonymiteten til informantene gis det ikke utdypende opplysninger om utdanning, alder og inntekt.

7.2.2.1 Foreldrenes synspunkter og holdninger til ikke å velge barnehage

I intervjuene ble foreldrene bedt om å svare på hvilke refleksjoner og avveininger de hadde gjort før avgjørelsen om ikke å velge barnehage for barna sine.

Det framkommer i oppsummeringen av undersøkelsen at det kan se ut som verdibaserte holdninger spiller en viktig rolle for de fleste familiene som ikke har barn i barnehage. Ifølge rapporten er det imidlertid usikkert om dette skyldes personlig overbevisning, eller om det er behovet for å rettferdiggjøre situasjonen som gjør at foreldrene har formulert sine argumenter ut fra sitt grunnleggende verdisyn.

Som begrunnelser for ikke å velge barnehage, oppga foreldrene blant annet verdien for barnet ved å være hjemme med foreldrene, det å ha friheten til selv å velge på vegne av sine barn, lang avstand til barnehagen, at barna hadde lekekamerater der de bodde, og at de ville unngå å utsette barna sine for tidspress og stress. NOVA vurderte at flere av foreldrene mente at barnehagen representerte et gjennomorganisert og stressende liv som de ønsket å beskytte sine barn mot, og at det er arbeidslivet og ikke barna som legger premissene for barnehagen. NOVA oppsummerte også, på bakgrunn av svarene, at foreldrene ved å være hjemme med barna fikk framhevet betydningen av barnas behov framfor arbeidslivets behov, og at de i liten grad snakket om eget behov for å arbeide utenfor hjemmet.

Ifølge rapporten ønsker foreldre med minoritetsspråklig bakgrunn å gi barna et solid grunnlag før møtet med det norskspråklige samfunnet. Spesielt ønsket de at barna skulle få et solid fundament i morsmålet før møtet med det norske språket, men samtidig ønsket de at barna burde lære norsk det siste året før skolestart for å gjøre skolestarten enklere.

Flere av informantene svarte at barna måtte få være mest sammen med foreldrene i de tidlige barneårene. Ifølge NOVA mente flere av foreldrene at samværet med barna gjennom hele dagen hadde en egenverdi, og at gleden ved å være sammen med barna var stor.

Enkelte foreldre svarte at barnehagen sto i fare for å overstimulere barna, og at barna ble rastløse og hensynsløse av å gå i barnehage. Foreldrenes omsorg vil, ifølge enkelte svar, gi barna mer frihet, ro og glede, og de blir bedre kjent med foreldrene sine. En del foreldre var redde for at barnet deres ikke skulle bli sett i barnehagen, og at de selv var bedre skikket til å passe på sine egne barn. Noen informanter svarte at de la vekt på barnets behov, det vil si det emosjonelle behovet hos barnet. Enkelte uttrykte at barnehagens mangel på kvalifisert personale og en ustabil arbeidsstyrke var en grunn til ikke å velge barnehage.

Som det framgår av undersøkelsen, uttrykte foreldrene i liten grad at økonomiske og praktiske hensyn var tungtveiende synspunkter for valget av omsorgsløsning. NOVA mener likevel at økonomi eller andre omstendigheter av og til kan være med på å rettferdiggjøre foreldrenes valg overfor seg selv og andre, og at det vanligste nok er at praktiske, økonomiske og mer ideologiske forhold virker sammen.

7.2.2.2 Annet barnetilsyn

De fleste informantene i undersøkelsen svarte at de kombinerte ulike løsninger for barnetilsyn, og at disse endres over tid. Mange av informantene valgte barnepark og åpen barnehage som annen tilsynsordning i tillegg til å ha barna hjemme hos foreldrene eller andre familiemedlemmer. En informant svarte at barneparken kunne dekke barnets sosiale og fysiske behov som et tillegg til det moren kunne ivareta. Barneparken var, ifølge denne informanten, en mellomting mellom barnehage og foreldreomsorg på fulltid, siden at barna da tilbrakte mye tid sammen med moren og samtidig fikk ta del i et lite og trygt lekemiljø der ansatte har full oversikt over barna. En annen informant mente at barneparken i større grad er bygd på barns premisser enn ordinære barnehager.

Flere familier brukte åpne barnehager, som kunne gi et fleksibelt tilbud, og som fylte barnas sosiale behov. Noen av informantene gikk på norskkurs hvor det parallelt ble organisert tilsyn for barna deres i de samme lokalene. Her kunne de ha kontroll over situasjonen, og de følte at de hadde god kjennskap til barnas omgivelser. Lekeplasser ble framhevet som viktige møteplasser og sosiale arenaer for både barna og foreldrene.

7.2.2.3 Kunnskap om barnehager og syn på konsekvenser av ikke å velge barnehage

Ifølge NOVA hadde foreldrene i hovedsak meget god kjennskap til barnehager, enten gjennom egen erfaring ved at eldre barn hadde gått i barnehage, gjennom eget arbeid i barnehage eller mer indirekte gjennom venner og kjente som hadde barn i barnehage. Foreldre så verdien i det skoleforberedende tilbudet i barnehagen, men friheten til selv å kunne velge hvordan dette kunne løses, var svært viktig for noen av informantene. Resultatene kunne ifølge NOVA tyde på at oppgaver som barnehagen skulle løse, kunne foreldrene, sammen med alternative ordninger, løse på en like god måte. Her kan det trekkes fram at noen av de minoritetsspråklige foreldrene mente at det var viktig å lære norsk før skolestart, men at det ikke nødvendigvis trengte å skje i barnehagen. Noen av informantene mente også at barnehagene kunne legge bedre til rette for mer fleksible deltidsløsninger.

7.2.2.4 Sammenheng mellom årsaker og familieforhold og nærmiljø

NOVA påpeker at det ut fra materialet og hensynet til anonymitet er vanskelig å si noe entydig om sammenhengen mellom årsaker til ikke å velge barnehage og bakgrunnsfaktorer som foreldrenes utdanning, yrkesdeltakelse, økonomi, antall barn og annet. I følge NOVA har tidligere forskning har vist at foreldre med middelklassebakgrunn har en større tendens til gradvis å utsette sine barn for større utfordringer, mens foreldre med arbeiderklassebakgrunn har en tendens til å skjerme barna så lenge som mulig.241 NOVAs studie gir ikke grunnlag for å argumentere for noen klar klasseforskjell.

Foreldre med minoritetsspråklig bakgrunn eller samisk bakgrunn mente imidlertid at det er viktig å overføre språk og kunnskap om egen kultur og verdier i det daglige samværet med barna, og at dette blir mindre ivaretatt i barnehagen.

Den sterkeste fellesnevneren blant alle foreldrene i undersøkelsen er at valget om ikke å la barna gå i barnehage er basert på ideologi og går på tvers av klassebakgrunn, etnisk tilhørighet og bosted.

7.3 Utvalgets vurderinger

Analysen av nasjonal statistikk indikerer at barnehagedeltakelsen blant barn som har foreldre med lav inntekt og utdanning, er lavere enn deltakelsen for barn av foreldre med høy inntekt og utdanning, og at det er en større andel av barn med annet morsmål enn norsk som ikke går i barnehage. NOVAs undersøkelse om foreldre som ikke velger barnehage for sine barn, er ikke representativ for foreldre generelt, men gir noen eksempler og fortellinger om hvorfor foreldre ikke velger barnehage for sine barn. Eksemplene fra NOVAs undersøkelse tegner et bilde av bevisste valg fra enkelte foreldre om å ikke velge barnehage for sine barn. Utvalget understreker at vi mangler en representativ undersøkelse som kan si noe om årsaker til å ikke velge barnehage. På denne bakgrunn har utvalget valgt å legge vekt på den nasjonale statistikken om foreldrenes kjennetegn, som viser at barnehagedeltakelsen er lavere blant barn av foreldre med lav utdanning og inntekt, i analysen som ligger til grunn for utvalgets forslag. Utvalget er bekymret for at mange av barna som ikke får ta del i barnehagens pedagogiske miljø, er barn som ville ha stort utbytte av det språklige og kulturelle fellesskapet som barnehagen gir mulighet for. Utvalget mener derfor at det er viktig å sette inn tiltak for å få gitt disse barna et godt barnehagetilbud.

Se kapittel 12 for utvalgets anbefalinger.

8 Samarbeid og sammenheng mellom barnehage og skole

I utvalgets mandat understrekes betydningen av å ta vare på og støtte barns nysgjerrighet og lærelyst, for det er her selve grunnlaget for livslang læring ligger. Ny kunnskap og læring bygges alltid på de opplevelsene og erfaringene det enkelte barnet har fra før. I Norge er vi nå i den situasjon at over 97 prosent av femåringene går i barnehage, så de aller fleste barn som begynner på skolen i dag, kommer fra en barnehage.242 Et godt samarbeid mellom barnehage og skole kan bidra til å gjøre overgangen lettere og gi bedre sammenheng i barnas læring og utvikling. Tidligere stortingsmeldinger har understreket at en god overgang fra hjem og barnehage til skole kan være bestemmende for barnets skolegang,243 og at samarbeid og sammenheng mellom barnehage og skole må styrkes.244 Utvalget ønsker derfor å belyse samarbeid og sammenheng mellom barnehage og skole.

I dette kapitlet tar utvalget først for seg betydningen av samarbeid og sammenheng mellom barnehage og skole. Så går vi gjennom de styringsdokumentene som gjelder, og det kunnskapsgrunnlaget som forskning og prosjekter gir oss om overgang og samarbeid. Deretter omtales skoleforberedende aktiviteter som foregår i barnehager i dag. Til slutt gir utvalget sine vurderinger. For utvalgets anbefalinger vises det til kapittel 12.

8.1 Betydningen av samarbeid og sammenheng

Det er i de senere årene blitt stadig større interesse både internasjonalt og i Norge for å få etablert gode overgangsordninger for barn som går fra barnehage til skole.245 Det store flertallet av barn opplever overgangen som uproblematisk, og for disse barna blir det å gå fra barnehage til skole en positiv opplevelse som de vokser på. Imidlertid viser forskning at det er noen barn som opplever overgangen som problematisk, og disse kan få et kultursjokk som gjør at de ikke er i stand til å anvende de kunnskapene, ferdighetene og atferdsmåtene som de har tilegnet seg i barnehagen.246 Ved å ha god sammenheng mellom barnehage og skole kan man i større grad legge til rette for et helhetlig opplæringsløp som ivaretar enkeltbarnets behov. Det er viktig at barns lærelyst og læringspotensial ivaretas, utvikles og støttes så tidlig som mulig, og at barn får mulighet til å bygge videre på kunnskap, erfaringer og ferdigheter fra barnehagen inn i skolen. Barn som får en god skolestart, og som raskt finner seg til rette på skolen, har mye høyere sannsynlighet for å få positive skoleopplevelser enn de som mistrives.247 For noen barn kan overgangen være så traumatisk at barnet får faglige, sosiale og emosjonelle problemer som kan vedvare langt inn i skoleforløpet, og i verste fall også senere i livet.248 Dette kan særlig gjelde barn som i utgangspunktet befinner seg i en situasjon med ulike typer utfordringer.

Barnehage og skole er to ulike pedagogiske institusjoner med ulik egenart, og det bør de fortsette å være. Dette betyr ikke at de ikke skal ha klare forventninger til hverandre. En forutsetning er at de ansatte i barnehagen og skolen kjenner til hverandres syn på oppvekst, lek og læring, og at de også vet hvilke arbeidsmetoder som brukes. Erfaringer fra prosjektet Barnehage + skole = sant! viser at ansatte i barnehage og skole har lite kunnskap om hverandres fagfelt.249 Økt kunnskap vil kunne føre til større respekt for hverandres arbeid, ansvar og mandat, og det vil også kunne brukes til beste for barna og barnas overgang fra barnehage til skole.

Ved overgangen fra barnehage til skole vil barna oppleve at det stilles nye krav til dem i rollen som elever. En del barn kan være uforberedt på dette, og de kan også ha urealistiske og til dels negative forestillinger om hva det vil si å være elev og gå på skole. Manglende balanse mellom forventninger og virkelighet kan ødelegge mye for barnas trivsel og videre skolegang. Barnehagen kan spille en viktig rolle når det gjelder å forberede både barn og foreldre til skolestart.

Skolen et sosialt samfunn der det er en stor fordel å ha god sosial kompetanse, både for barnas trivsel og for læringsarbeidet. Sosial kompetanse handler om evnen til å ha empati med andre, å kunne hjelpe hverandre, å kunne lekekodene som gjør at man kan fungere godt sosialt, få venner og finne seg til rette i en gruppe. Barn som av ulike årsaker ikke har tilegnet seg sosial kompetanse før skolestart, risikerer å møte flere utfordringer enn andre barn og vil også kunne gi store utfordringer for lærerne og andre i skolen.

8.2 Forankring i styringsdokumenter

8.2.1 Lover og forskrifter

Samarbeidet mellom barnehage og skole er omtalt i Rammeplan for barnehagens innhold og oppgaver og Prinsipper for opplæringen i læreplanverket for Kunnskapsløftet, som er forskrift til henholdsvis barnehageloven og opplæringsloven. I Prinsipper for opplæringen står samarbeid med barnehagen kun omtalt i følgende avsnitt:

«Godt og systematisk samarbeid mellom barnehage og barnetrinn, barnetrinn og ungdomstrinn, ungdomstrinnet og videregående opplæring skal bidra til å lette overgangen mellom de ulike trinnene i opplæringsløpet.»

Kilde: Læreplanverket for Kunnskapsløftet, Prinsipper for opplæringen, side 6

I rammeplanen for barnehagen er skoleaspektet nevnt flere steder, og samarbeidet er særlig omtalt i rammeplanens kapittel 5.1 Grunnskolen, der det blant annet står følgende:

«Barnehagen skal, i samarbeid med skolen, legge til rette for barns overgang fra barnehage til første klasse og eventuelt skolefritidsordning. Dette skal skje i nært samarbeid med barnets hjem. Planer for barns overgang fra barnehage til skole må være nedfelt i barnehagens årsplan.

Barnehage og skole er begge institusjoner for omsorg, oppdragelse, lek og læring. Barn vil møte både likhetstrekk og ulikheter mellom institusjonene. Barnehage og skole bør gi hverandre gjensidig informasjon om sine respektive virksomheter. Barnehagen og skolen har et felles ansvar for at barn kan møte ulikhetene med nysgjerrighet og tillit til egne forutsetninger. Det må legges til rette for at barn kan ta avskjed med barnehagen på en god måte, glede seg til å begynne på skolen og oppleve at det er en sammenheng mellom barnehage og skole.

[…]

Barn i en barnehage kan sogne til flere skoler. Den enkelte kommune må finne hensiktsmessige løsninger på hvordan barnehage og skole konkret skal samarbeide.»

Kilde: Rammeplanen, kapittel 5, side 53–54

I rammeplanen legges det vekt på å se sammenheng mellom rammeplanen og skolens læreplaner. Rammeplanen inneholder prosessmål som beskriver hvordan barnehagen skal bidra til å gi barna opplevelser og erfaringer på sju fagområder.250 Skolens læreplaner inneholder kompetansemål for hva den enkelte eleven skal kunne etter endt opplæring på ulike trinn. De sju fagområdene fra barnehagen er i stor grad de samme som barna møter igjen i fagene i skolen.

Både barnehageloven og opplæringsloven inneholder bestemmelser som gir kommunen adgang til å opprette felles samarbeidsutvalg for kommunal barnehage og skole.251

8.2.2 Veilederen Fra eldst til yngst

Kunnskapsdepartementet utarbeidet veilederen Fra eldst til yngst i 2008 og gir der retningslinjer og anbefalinger i arbeidet med å sikre gode overganger mellom barnehage og skole.252 Det påpekes at samarbeid mellom barnehager og skoler er en forutsetning for å få til dette, og det vises til at

«[e]n økende oppmerksomhet på læring for de yngste barna har ført til større bevissthet om betydningen av kontinuitet i det tidlige lærings- og omsorgstilbudet. Målet er ikke å unngå overganger, for overganger er en del av livet. Målet er å unngå at de blir for store og å legge til rette for at barnet kan mestre dem og komme styrket gjennom dem.»

Kilde:  Fra eldst til yngst, side 9

Veilederen anbefaler at

• barnehagetiden avsluttes på en god måte og skolen og skolefritidsordningen forbereder seg på å ta imot barnet

• barnet blir kjent med skolen i god tid før første skoledag

• det er sammenheng og progresjon i læringsinnholdet i barnehage og skole

• foreldre godkjenner informasjonsoverføring fra barnehage til skole og har muligheter for aktiv medvirkning i denne

• lærere i barnehage og skole har felles møteplasser for forventningsavklaringer, kompetanseutvikling og felles planlegging

• kommunen initierer, planlegger, kontrollerer og følger opp samarbeidstiltak gjennom overordnede planer, som bør inkludere både kommunale og private barnehager og skoler

• barnehage- og skoleeier har det overordnede ansvaret for å legge til rette for samarbeid.

Veilederen omtaler ulike måter for utveksling av informasjon fra barnehage til skole, og viser til at mange kommuner har gode erfaringer med å overføre dokumentasjon, for eksempel gjennom mapper som viser barns utvikling og produkter. Veilederen påpeker at det er viktig at barnet selv får ta del i utvelgelsen av den dokumentasjonen som skal følge med til skolen, og at den enkelte barnehage står fritt i å velge metoder og omfang for dokumentasjonen, så lenge det gjøres med foreldrenes samtykke. For barn med behov for særskilt tilrettelegging og oppfølging påpeker veilederen betydningen av klare og forutsigbare rammer for barnet, planlegging i god tid, avklaring av ansvar og godt samarbeid mellom foreldre, barnehage, skole, PP-tjeneste og eventuelt andre aktører.

En undersøkelse gjennomført av Rambøll i 2010 viser at kun en tredel av barnehagene legger veilederen til grunn for sine skoleforberedende aktiviteter.253 Hvorvidt dette skyldes lav kjennskap til veilederen, svarer ikke denne undersøkelsen på.

8.2.3 Stortingsmeldingen om kvalitet i barnehagen

St.meld. nr. 41 (2008–2009) Kvalitet i barnehagen ble lagt fram våren 2009. I meldingen omtales samarbeid og sammenheng mellom barnehage og skole, og kommuner og barnehage- og skoleeiere oppfordres til å bruke veilederen Fra eldst til yngst aktivt i arbeidet med å utvikle lokale tiltak som kan sikre gode overganger mellom barnehage og skole. Det vises til at mange barnehager, skoler og kommuner har styrket dette arbeidet de siste årene, og påpekes at gjennom nært samarbeid kan man få avdekket og avlivet eventuelle myter og fastlåste forestillinger som barnehager og skoler kan ha om hverandre. Stortinget ga sin tilsutning til følgende tiltak som ble foreslått i meldingen:

«Departementet vil sende på høring et forslag om å innføre krav til alle barnehager om å overføre skriftlig dokumentasjon fra barnehage til skole om barns interesser, lek, læring og utvikling

Departementet vil vurdere bestemmelser i grunnskolens regelverk om samarbeid mellom barnehage og skole.»

Kilde: St.meld. nr. 41 (2008–2009) Kvalitet i barnehagen, side 85

Stortinget behandlet meldingen i februar 2010, jamfør Innst. 162 S (2009–2010). I innstillingen sies blant annet:

«Flertallet støtter Regjeringens arbeid med å skape et utdanningssystem som gir alle like muligheter for læring, og som utjevner dagens sosiale skjevheter i elevenes læringsutbytte. Et barnehagetilbud av høy kvalitet kan bidra til sosial utjevning, tidlig innsats og livslang læring. En rekke stortingsmeldinger har vektlagt at tidlig innsats og kvalitetsheving gjennom hele opplæringsløpet er nøkkelen til et utdanningssystem som bidrar til sosial utjevning. Med tidlig innsats menes både et godt pedagogisk tilbud fra barna er små, og at problemer forebygges eller løses tidlig i hele utdanningsløpet. Tidlig og god hjelp til barn som av ulike grunner trenger ekstra oppfølging, kan bidra til å forebygge senere vansker og sosial ulikhet. Flertallet viser til at Fordelingsutvalget påpeker at deltakelse i barnehage og det øvrige utdanningssystemet har stor innvirkning på sosiale forskjeller senere i livet.»

Kilde: Innst. 162 S (2009–2010), side 22

I innstillingen sier Stortinget følgende om forslaget om overføring av dokumentasjon fra barnehage til skole:

«Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet og Kristelig Folkeparti, ser det som svært positivt at en rekke barnehager, skoler og kommuner nå har styrket arbeidet med å skape større sammenheng i barnas utdanningsløp.

Et annet flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet, viser til at dokumentasjon, informasjonsutveksling og dialog er en forutsetning for å sikre gode overganger fra barnehage til skole. Dette flertallet vil presisere at dette arbeidet først skal skje etter foreldrenes samtykke. At skolen får god informasjon om hvert barn før skolestart, kan bidra til at skolen kan legge bedre til rette for individuelle læringsløp allerede fra skolestart. Dette flertallet understreker at formålet må være å gi et godt utgangspunkt for tidlig og riktig innsats når barnet begynner på skolen. Dette flertallet vil videre understreke at dokumentasjonen ikke skal fokusere på barnas ferdighetsnivå etter gitte kriterier, og at den ikke skal brukes til å kategorisere barna. Dokumentasjonen må heller ikke brukes til å dele barna inn i ferdighetsgrupper. Dette flertallet vil fremheve at dokumentasjonen i barnehagen må skje i forståelse med barnas foreldre, og at dokumentasjon fra barnehagen kun kan gis til skolen dersom foreldrene samtykker.

Dette flertallet er tilfreds med at regjeringen ønsker å innføre en sterkere nasjonal styring av hvilken dokumentasjon som blir overført for å sikre en god og forsvarlig praksis på dette området, og imøteser at regjeringen vil sende på høring et forslag om å innføre krav til alle barnehager om å utarbeide skriftlig dokumentasjon om barns interesser, lek, læring og utvikling som, etter samtykke fra foreldrene, kan overføres fra barnehage til skole.»

Kilde: Innst. 162 S (2009–2010), side 30

8.3 Kunnskap om overgangsproblematikken

Forskningen på området definerer fire vertikale overganger som de fleste barn må forholde seg til.254 Det gjelder overgang fra hjem til barnehage, fra småbarnsavdeling til stor avdeling i barnehagen, fra barnehagen til skolen og fra barnehagen til skolefritidsordningen (SFO). I tillegg kommer to horisontale overganger, nemlig den daglige overgangen fra hjem til institusjon og deretter hjem igjen. Fordi barn opplever overganger fra sine tidligste leveår, kan det være fristende å anta at de opparbeider seg god overgangskompetanse, men forskningen viser at særlig overgangen fra barnehage til skole kan være en utfordring for barnet.255 Hovedproblemet er mangelen på kontinuitet mellom barnehage og skole. Nytt fysisk og sosialt miljø, nye voksne å forholde seg til, nye atferdskrav og mye mer komplekse omgivelser kan gjøre det vanskelig å orientere seg. I barnehagen var barnet eldst, men som ny på skolen blir barnet yngst og må forholde seg til både jevnaldrede og eldre medelever. På skolen møter barnet mer komplekse sosiale mønstre, og jo flere barn det er, jo større blir kompleksiteten. Barnet vil også konfronteres med et skolesamfunn som er mye mer strukturert enn det barnehagen var, og der læring ikke lenger primært skjer gjennom lek, slik som i barnehagen. På skolen er det færre voksne, og barnet får dermed mindre personlig oppmerksomhet og mindre interaksjon med voksne enn det som var tilfellet i barnehagen. På skolen kan barnet i mindre grad styre tiden sin selv, og det møter nye former for kunnskapskrav og nye former for utfordringer. På mange måter blir det en ny tilværelse med økte krav og redusert støtte.

Som nevnt takler de fleste barn skolestart på en god måte, men en del barn har angst for å begynne på skolen fordi de ikke tror at de vil strekke til.256 Andre barn har oppfatninger av skolen som et sted der de blir irettesatt og kommandert til å sitte stille.257 Dersom både foreldre, eldre søsken, andre barn og de ansatte i barnehagen bidrar med et skremmebilde av skolen, utilsiktet eller ikke, kan dette være med på å påføre det kommende skolebarnet angst for hvordan tilværelsen skal bli.

Forskere peker på at synet på hva skolemodenhet er, har endret seg. Tidligere dreide det seg ofte om ferdigheter, at barnet er selvhjulpent, kan gjenta enkle setninger, kan samtale om et enkelt innhold, kan lytte til høytlesning, har kjennskap til hvordan man leser i en bok, kan fortelle en kort historie, kan skrive sitt eget navn, kjenner de vanligste sosiale hilsener, kjenner sanger og rytmer. Etter hvert har man fått et annet syn på skolemodenhet som dreier seg om personlig og sosial kompetanse. Dette omfatter blant annet barnets behov for å være kompetent, altså å vite, kunne og ville noe (det vi kan kalle handlingskompetanse), barnets behov for selvbestemmelse, som det å være selvstendig og ville noe selv, og barnets behov for tilknytning, det å være sammen med andre og for selv å ha omsorg for andre. I tillegg får barnet et begynnende læremotiv, det vi kan kalle metakognisjon, altså at barnet vet at det lærer noe.

Sosial kompetanse er viktig for å mestre overgangen fra barnehage til skole. Begrepet kan defineres på ulike måter, for eksempel slik:

«Sosial kompetanse er kunnskap, ferdigheter og holdninger som gjør det mulig å etablere og vedlikeholde sosiale relasjoner. Sosial kompetanse handler om å mestre samspill med andre, og dette inkluderer både verbal og nonverbal atferd. Sosial kompetanse omfatter:

• Empati – leve seg inn i og vise omtanke for andre menneskers følelser

• Selvkontroll – regulere følelser, vente på tur, inngå kompromiss, bli enig

• Selvhevdelse – presentere seg, kunne si sin mening

• Samarbeid – dele, hjelpe, følge felles regler

• Ansvarlighet – holde avtaler og forpliktelser, vise respekt for eiendeler og arbeid»

Kilde: Ogden 2009

Barn med spesielle behov kan være spesielt sårbare i overgangen fra barnehage til skole.258 Da blir det desto viktigere å sørge for god forberedelse, støtte i overgangen og vennlig mottakelse på skolen.

Undersøkelser har vist at skolestart går bedre når barnet begynner sammen med minst én venn.259 Det er også viktig hvordan de eldre elevene mottar de nye førsteklassingene. Mange skoler har en fadderordning der eldre elever er faddere for førsteklassingene, men vi vet lite om hvordan ordningen faktisk fungerer, og om den i visse tilfeller virker mot sin hensikt. I en landsomfattende undersøkelse, gjennomført av UNICEF Norge i mars 2010, viste det seg at 83 prosent av skolene som svarte, hadde behov for et konkret og helhetlig opplegg for fadderordningen. UNICEF Norge har derfor utviklet Én for alle – alle for én, et digitalt verktøy som kan bidra til å skape innhold i den eksisterende fadderordningen og øke elevenes sosiale kompetanse. Gjennom å inspirere elevene til å være deltakende, omsorgsfulle og støttende overfor medelever er verktøyet et bidrag i det forebyggende arbeidet mot mobbing, og det kan bidra til å skape økt trivsel i skolen.260

En undersøkelse viser at det fra 2004 til 2008 har skjedd betydelige forbedringer av rutiner og tiltak for å gjøre overgangen fra barnehage til skole lettere for barna.261 I 2004 oppga bare 35 prosent av barnehagene at de hadde etablert rutiner for samarbeid mellom barnehage og skole på kommunalt nivå, men i 2008 var dette økt til 62 prosent. Tilsvarende oppga kun 31 prosent at de hadde etablert rutiner for kunnskapsoverføring mellom barnehage og skole i 2004, mens det i 2008 var 72 prosent som hadde etablert dette. Under halvparten av barnehagene som deltok, hadde i 2008 etablert felles møteplasser for lærere i barnehage og skole, det samme gjaldt for etablering av rutiner for å sikre sammenheng og progresjon i læringsinnholdet mellom barnehage og skole. 60 prosent av barnehagene hadde etablert rutiner for å involvere foreldrene, og 80 prosent av barnehagene sier at de har samarbeidsrutiner for å tilrettelegge for barn med særskilte behov.262

Kommunale barnehager skårer generelt høyere enn ikke-kommunale. I undersøkelsen sies det blant annet:

«Tidligere rettet man oppmerksomheten mot det individuelle barnets forutsetninger for å være klar for skolen, i senere år har man blitt mer bevisst på at det å bli klar for skolelivet må sees i sammenheng med barnets omgivelser, familie, jevnaldrende, barnehage og lærerne i skolen.»

Kilde: Winsvold og Gulbrandsen 2009, side 89

Evalueringen av implementeringen av den nye rammeplanen for barnehagens innhold og oppgaver påpeker blant annet at flere enn tidligere viser interesse for barnehagen, og at synspunkter som at barnehagen skal tjene til for eksempel å forbedre barns leseferdigheter i skolen, gjør seg gjeldende. Det kommer også fram at det er ulike forventninger til og forståelser av samarbeidet med skolen. Det påpekes at det er grunn til å spørre om rammeplanen blir for utydelig både på hva samarbeid mellom barnehage og skole skal handle om, og i hvilken grad dokumentasjon knyttet til enkeltbarn skal kunne benyttes i dette samarbeidet. Dokumentasjon knyttet til enkeltbarn synes å være utbredt i de fleste barnehagene i undersøkelsen. Rammeplanen legger vekt på dokumentasjon som grunnlag for refleksjon og læring, mens det knyttes begrensninger til dokumentasjon av enkeltbarn:

«Barnehagen skal normalt ikke vurdere måloppnåelse hos enkeltbarn i forhold til gitte kriterier […].»

Kilde: Rammeplanen, kapittel 4.3, side 50

I evalueringen kommer det fram at barnehageeiere og kommuner ønsker seg særlige dokumentasjonsformer, som blant annet porteføljer for enkeltbarn. De fleste førskolelærerne som er intervjuet, sier at de er blitt opptatt av læring som følge av rammeplanen. De opplever at det er blitt et tydeligere faglig fokus, og flere sier at rammeplanen har gjort dem mer oppmerksomme på betydningen av at voksne er undrende og undersøkende sammen med barna. Andre gir uttrykk for at de opplever en forventning utenfra om at barnehagen skal gi fra seg «skoleklare» barn, og i barneintervjuene fortelles det om skoleforberedende aktiviteter. Det kan se ut til å være et økt fokus på læring forstått som skoleforberedelse.263

I en undersøkelse gjennomført av Rambøll i 2010 opplyser flertallet av barnehagene at det er etablert møteplasser mellom barnehage og skole, og at det hovedsakelig handler om å overlevere informasjon/dokumentasjon om barn som skal begynne på skolen, og å avklare rutiner for samarbeid om overgangen fra barnehage til skole.264 Dette gjelder særlig for barnehager med høy andel av barn med særlige behov. Kommunen fungerer ofte som tilrettelegger for samarbeid, men resultatene indikerer at flere kommuner trolig kan styrke arbeidet på dette området. Sentrale barrierer for samarbeid er skolens ressurser og vilje til å prioritere å delta i et samarbeid. Der hvor skolen har deltatt i samarbeidet, viser det seg at skolen vurderer dette som nyttig. Kartleggingen viser at det i større grad oppleves at barnehagen har god innsikt i hverdagen og læringssituasjonen i skolen enn omvendt.

Det er bare 4 prosent av barnehagene som opplyser at de ikke har overgangsrutiner. Om lag ¾ av barnehagene opplyser at de overfører informasjon om enkeltbarn til skolen. 61 prosent av barnehagene har overgangssamtaler mellom barnehage og skole, 59 prosent har overgangssamtaler mellom barnehage og foreldre, og 24 prosent har overgangssamtaler mellom både barnehage, skole og foreldre.265

Prosjektet Barnehage + skole = sant! ble gjennomført i de fem kommunene Karmøy, Klepp, Time, Os og Stord i perioden 2004–2006.266 Hovedmålet var å styrke samhandlingen mellom barnehage og skole gjennom utvikling og utprøving av modeller, tiltak og arbeidsformer som kan gi større kontinuitet og mer kraft i det pedagogiske arbeidet for barn i alderen 4–8 år.

En statuskartlegging ved prosjektstart viste at barnehagene selv mente de gjorde et godt arbeid for å forberede barna på skolen, og at de tok initiativ overfor skolene for å sikre samarbeid, men at skolene var lite velvillige. Skolene mente på sin side at barnehagene hadde et foreldet og stereotypt bilde av skolens innhold, arbeidsmåter og organisering. Partene kjente lite til hverandres virksomhet, som mål, læreplaner, årsplaner, handlingsplaner, organisering, arbeidsmåter og vurderingspraksis, og samarbeid var i liten grad nedfelt i års- og handlingsplaner. Det samarbeidet som eksisterte, ble karakterisert som personavhengig og tilfeldig, og samarbeidet foregikk som oftest på avgrensede områder.

Resultatet av prosjektet førte til at kommunene fikk økt bevissthet om betydningen av godt samarbeid om overgangen fra barnehage til skole, og dette ble på ulike måter nedfelt i kommunale planer. Samarbeidet gjorde at skolestart kunne planlegges og gjennomføres med utgangspunkt i individuell tilrettelegging, og barna fikk gjennom ulike tiltak bedre kjennskap til skolen før skolestart. Fokus på foreldresamarbeid førte blant annet til at foreldrene ble mer bevisste og hadde forventninger om at barnehage og skole kom tidlig på banen for å sikre god kvalitet og god sammenheng for barna. Førskolelærerne fikk økt bevissthet om å dokumentere læreprosessene i barnehagen og mente at de ble mer verdsatt for sitt arbeid, samtidig som de erfarte at skolen hadde forventninger og stilte krav til dem. Lærerne fikk større forståelse for arbeidet i barnehagen og erfarte at samarbeid kunne lette arbeidet i 1. klasse. Samtidig strevde skolene med å spre denne erfaringen til lærere utenfor prosjektet. En bieffekt av prosjektet var at foreldre i nærmiljøet som ikke hadde barna i barnehage, ble mer interessert i at deres barn også skulle få delta i dette tilbudet.

8.4 Skoleforberedende aktiviteter

Utvalget har omtalt barnehagens innhold i kapittel 5.2, men ønsker nedenfor å omtale særskilt de såkalt skoleforberedende aktivitetene. Dette omfatter i hovedsak aktiviteter for de eldste barna i barnehagen, og kan være både formelle og mer uformelle læringsaktiviteter. Disse aktivitetene knyttes ofte opp mot å skulle forberede barna til skolestart på ulike måter. Aktivitetene kan for eksempel være stimulering av ferdigheter som det å ta imot en beskjed, rekke opp hånden når man ønsker å si noe, eller trening i å vente på tur. Videre kan det være aktiviteter som skal forberede barna på lesing, skriving og regning, det kan være egne turer eller andre opplegg, som prosjektarbeid, med deltakelse kun for de eldste barna.

Frønes peker på at vi har gått fra et industrisamfunn til et kompetansesamfunn hvor menneskelig kompetanse er den viktigste produksjonsfaktoren, ikke de store maskinene og samlebåndene, slik det var i industrisamfunnet.267 Kunnskapssamfunnet strukturerer livsfaser og kompetansekrav i livsfasene på en annen måte enn industrisamfunnet. Perioden før skolestart var før en lekefase, nå har denne fasen blitt endret til en skoleforberedende fase. Frønes mener at siden skole og utdanning har fått økende betydning i vårt samfunn, vil svak utvikling av skoleforberedende kompetanse øke risikoen for skoleproblemer, framtidig marginalisering og sosial eksklusjon.

8.4.1 Rammebetingelser for skoleforberedende aktiviteter

Barnehagelovens § 2 slår fast at barnehagen skal være en pedagogisk virksomhet. Barnehagen skal gi barn mulighet for lek, livsutfoldelse og meningsfylte opplevelser og aktiviteter i trygge og samtidig utfordrende omgivelser. Barnehagen skal ta hensyn til barnas alder, funksjonsnivå, kjønn, sosiale, etniske og kulturelle bakgrunn, herunder samiske barns språk og kultur. Dette innebærer en lovfesting av rammeplanens føringer om å støtte og ta hensyn til det enkelte barnet. Slik individuell tilpasning er nødvendig i en virksomhet som verdsetter barndommens egenverdi, og hvor alle barn skal kunne nyttiggjøre seg det tilbudet som gis. I dette ligger en forpliktelse for barnehagen til å gi et tilbud som også er særlig tilpasset de eldste barnas behov.

Rammeplan for barnehagens innhold og oppgaver vektlegger også at barnehagen skal støtte og ta hensyn til det enkelte barn samtidig som hensynet til fellesskapet ivaretas. Rammeplanen gir ikke konkrete føringer for hva skoleforberedende aktiviteter skal være eller hvordan de skal gjennomføres, men sier blant annet:

Kilde: Rambøll 2010

«Barnehage og skole er begge institusjoner for omsorg, oppdragelse, lek og læring. Barn vil møte både likhetstrekk og ulikheter mellom institusjonene. Barnehage og skole bør gi hverandre gjensidig informasjon om sine respektive virksomheter. Barnehagen og skolen har et felles ansvar for at barn kan møte ulikhetene med nysgjerrighet og tillit til egne forutsetninger. Det må legges til rette for at barn kan ta avskjed med barnehagen på en god måte, glede seg til å begynne på skolen og oppleve at det er en sammenheng mellom barnehage og skole.»

Kilde: Rammeplanen, kapittel 5.1, side 53

Skoleforberedende aktiviteter i barnehagen kan bidra til en god overgang til skolen. De sju fagområdene i rammeplanen er i stor grad de samme som barna senere møter som fag i skolen. Gode opplevelser, erfaringer og læring innenfor disse områdene i barnehagen vil kunne gi barn et positivt forhold til fagene og motivasjon for å lære mer. I tillegg legger både barnehage og skole stor vekt på sosial og kulturell kompetanse, dette finner man igjen både i rammeplanens del 2 og i læreplanverkets generelle del og prinsipper for opplæringen.

8.4.2 Skoleforberedende tiltak i barnehager

I en undersøkelse gjennomført av NOVA i 2009 opplyste 96 prosent av barnehagene som deltok, at de hadde skoleforberedende tiltak for femåringene. Tilsvarende tall for 2004 var 72 prosent. Undersøkelsen viste også at skoleforberedende tiltak var mer utbredt i kommunale enn i ikke-kommunale barnehager.268

Evalueringen av implementeringen av rammeplanen viste at både barna og førskolelærerne opplever sterkere fokusering på læring forstått som skoleforberedelse.269 Forskerne intervjuet barn for å danne seg et bilde av hvordan rammeplanen omsettes i pedagogisk praksis. De fleste barna som ble intervjuet, var fem år og inne i sitt siste barnehageår. Mange fortalte om førskolegrupper som de jevnlig deltok i. Forskerne fant at førskolegrupper syntes å være svært utbredt, og at det nærmest kunne ses på som en institusjon i institusjonen. «Der pleier vi å sitte rundt bordet for å lære ting,» er en av barnas beskrivelser av hvordan aktivitetene i førskolegruppa var organisert. Forskerne mener videre at fagområdene antall, rom og form og kommunikasjon, språk og tekst var de som ble oppfattet som mest skoleforberedende.

Kilde: Rambøll 2010

Forskerne fant at flere av barna fortalte med entusiasme om førskolegruppene, men at det også indirekte ble fortalt om liten valgfrihet. Skoleforberedelse syntes å være ensbetydende med voksenledet aktivitet, og barna syntes å ha begrenset innflytelse på aktiviteter som var spesielt tilpasset deres alder. Forskerne fant også at den voksenledete aktiviteten i stor grad ble repetert, og at måloppnåelse syntes å stå sentralt. Forskerne trakk særlig fram en barnehage der barna ga uttrykk for at førskolegruppa drev mye med skriving. Barna i denne barnehagen viste at de kunne skrive navnet sitt på tavla, og at de kunne lese setningene som var skrevet der fra før. 270

Utvalget ønsket i sitt arbeid å få mer kunnskap om de skoleforberedende aktivitetene, og fikk gjennomført en kartlegging som ble utført av Rambøll vinteren 2009/2010.271 Kartleggingen viste at skoleforberedende aktiviteter er godt forankret i barnehagene, men at det eksisterer ulik forståelse av begrepet skoleforberedende aktiviteter. Nesten samtlige av barnehagene som deltok i undersøkelsen, opplyser at de gjennomfører skoleforberedende aktiviteter, og at rammeplanen ligger til grunn for disse. Barnehagene forstår skoleforberedelser som at barna lærer og utvikler en kombinasjon av sosiale, språklige, praktiske og faglige ferdigheter. Sosial og språklig kompetanse vektlegges i meget høy grad, og de ansvarlige i barnehagene anser at barns utvikling av sosial kompetanse er noe av det viktigste for å sikre en god sammenheng. Fagområdene kommunikasjon, språk og tekst og antall, rom og form vektlegges høyere enn de øvrige fem fagområdene.

Samtlige av de som var med i undersøkelsen, mener at barna medvirker i planlegging, gjennomføring og evaluering av de skoleforberedende aktivitetene. Foreldre er mer involvert i evaluering enn i planlegging. Skolen er i liten grad involvert i planlegging og evaluering, men mer i kommunale enn i ikke-kommunale barnehager. Samarbeidet med skolen går lettere i små kommuner, der barnehagen sender barn til færre skoler, enn i store kommuner der barnehagen sender barn til en rekke skoler. Barnehageeierne er lite involvert i planlegging og evaluering av aktivitetene.

34 prosent av barnehagene oppgir at det er utarbeidet kommunale føringer på innholdet i de skoleforberedende aktivitetene. Innholdet i de kommunale føringene er hovedsakelig egne planer for skoleforberedende aktiviteter, overordnede mål for aktiviteter og bruk av kartleggingsverktøy. Nesten samtlige barnehager oppgir at rammeplanen ligger til grunn for de skoleforberedende aktivitetene. I tillegg oppgis det at kartleggingsverktøyet TRAS272 i stor grad ligger til grunn for de skoleforberedende aktivitetene.

En viktig forskjell på barnehagen og skolen er at de har ulike læringskulturer. Barnehagen har prosessmål mens skolen har resultatmål for aktivitetene. Resultatorienterte målsettinger vil være konkrete og målbare og knyttet til ferdigheter som barna skal tilegne seg gjennom aktivitetene. Prosessorienterte målsettinger vil være knyttet til de erfaringene og opplevelsene det enkelte barnet skal få gjennom de ulike aktivitetene. Kartleggingen antyder at flertallet av barnehagene forstår at skoleforberedende aktiviteter skal føre til at barna tilegner seg generelle kompetanser, som språkkompetanse, sosial kompetanse, motorisk kompetanse og før-matematisk kompetanse, men også en rekke konkrete ferdigheter, som å kunne kle på seg selv og kunne gå på do selv. Kartleggingen viser at flertallet av barnehagene ikke har en ensidig prosess- eller resultatorientering i de skoleforberedende aktivitetene sine, men at prosessorienteringen er mest framtredende. Dette illustreres i de tre følgende figurene fra Rambølls undersøkelse.

Figur 8.1 viser hva de ansvarlige for skoleforberedende aktiviteter i barnehagene vurderer at barn bør mestre før skolestart. Svarfordelingen viser at det er praktiske ferdigheter, som det å kjenne igjen sitt eget navn, kunne kle på seg, mestre dosituasjonen og vente på tur, som betraktes som viktigst. Det å kunne konsentrere seg, kunne telle, mestre blyantgrep og skrive eget navn skårer lavere.

Figur 8.2 viser hva de ansvarlige for de skoleforberedende aktivitetene svarer når de blir spurt om i hvilken grad barna får erfaring med ulike forhold før skolestart, altså prosessorienterte målsettinger. «Erfaringer med sosiale relasjoner» skårer høyest, fulgt av «opplevelser som stimulerer til lærelyst». Lavest skårer «erfaringer med skrift» og «utvikle interesse for læringsaktiviteter de vil møte i skolen».

Kilde: Rambøll 2010

Figur 8.3 viser at over 90 prosent av barnehagene vektlegger aktiviteter som stimulering av skolerelaterte ferdigheter, for eksempel å ta imot beskjeder, rekke opp hånden og vente på tur. Dette er aktiviteter som henger nært sammen med utvikling av sosial kompetanse. Videre vektlegger nesten 90 prosent aktiviteter som fremmer grunnleggende ferdigheter som lesing, skriving og regning. Like mange vektlegger egne turer for de eldste barna. Over 50 prosent vektlegger overnatting for de eldste barna. Både turer og overnatting kan sies å fremme sosial kompetanse, som utvikling av selvstendighet. Under 50 prosent av barnehagene vektlegger læring av skolerelaterte ord og begreper. Under 40 prosent av barnehagene vektlegger «andre aktiviteter», som ifølge en del av barnehagene omfatter besøk på skole eller SFO og liknende.

Som nevnt fant NOVA-undersøkelsen en forskjell mellom kommunale og ikke-kommunale barnehager med hensyn til utbredelsen av skoleforberedende tiltak. Rambølls kartlegging har ikke påvist at eierformen har noen betydning for utbredelsen av eller innholdet i skoleforberedende aktiviteter.

8.5 Utvalgets vurderinger

Utvalget mener at en bedre overgang fra barnehage til skole er avgjørende for å kunne sikre at alle barn, uavhengig av funksjonsnivå og sosial bakgrunn, får et godt utgangspunkt for å klare seg i skolen og i samfunnet ellers. Utvalget har merket seg at Stortinget i sin behandling ikke hadde merknader til følgende forslag i St.meld. nr. 41 (2008–2009):

«Departementet vil vurdere bestemmelser i grunnskolens regelverk om samarbeid mellom barnehage og skole.»

Kilde: St.meld. nr. 41 (2008–2009) Kvalitet i barnehagen, side 85

Utvalget mener at regelverket er uklart når det gjelder samarbeid mellom barnehage og skole. Funn fra studier og prosjekter viser at barnehager er mer innstilt på samarbeid enn det skoler er, og at kommunale barnehager er mer aktive enn ikke-kommunale barnehager. Utvalget opplever disse forskjellene som svært bekymringsfulle, og mener derfor at det er viktig å forplikte samarbeidet for alle aktører, og særlig for skolen.

Utvalget har videre merket seg at det i 2009 ble vedtatt en bestemmelse i opplæringsloven (§13-3c) som omhandler fylkeskommunens plikt til, etter oppdrag fra departementet, å sørge for veiledning og kvalitetsutviklingstiltak som kan gi god sammenheng mellom grunnskole og videregående opplæring. Utvalget mener at det bør vurderes å innføre en liknende bestemmelse for sammenhengen mellom barnehage og skole i både barnehageloven og opplæringsloven.

Etter utvalgets vurdering kan mangel på tid og personell være en årsak til mangelfullt samarbeid mellom barnehage og skole. Internasjonal forskning viser en ubalanse mellom pedagogenes gode vilje og hva de faktisk får til i praksis når det gjelder overgangshandlinger.273 Utvalget mener at suksesskriterier for et godt samarbeid er at det settes av tids- og personressurser til dette arbeidet, og ønsker å legge føringer på både skole og barnehage om å prioritere samarbeid.

Skolen må ikke stenge barnas fortid ute, og barnehagen må ikke stenge barnas framtid ute. Overgangsarbeidet bør være et arbeid som går over tid, fra innskriving til skolestart. Dette arbeidet kan for eksempel bestå i at årsplaner eller virksomhetsplaner utveksles mellom institusjonene, at barnehagebarna besøker skolen og for eksempel intervjuer førsteklassingene om skolehverdagen, at lesevenner fra 2.–3. trinn besøker barnehagen, at førskolelærere og lærere hospiterer hos hverandre, og at barnehagebarna besøker SFO. Det er helt avgjørende at foreldrene er involvert hele veien, både for at de skal være trygge på at barnets behov ivaretas på en god måte, og for å godkjenne eventuell skriftlig informasjon/dokumentasjon som overføres, jamfør også kapittel 10. Når det gjelder overføring av informasjon, har utvalget merket seg at Stortinget i behandlingen av St.meld. nr. 41 (2008–2009) Kvalitet i barnehagen har vedtatt følgende:

«Dette flertallet er tilfreds med at regjeringen ønsker å innføre en sterkere nasjonal styring av hvilken dokumentasjon som blir overført for å sikre en god og forsvarlig praksis på dette området, og imøteser at regjeringen vil sende på høring et forslag om å innføre krav til alle barnehager om å utarbeide skriftlig dokumentasjon om barns interesser, lek, læring og utvikling som, etter samtykke fra foreldrene, kan overføres fra barnehage til skole.»

Kilde: Innst. 162 S (2009–2010), side 30

Skolen må ha gode rutiner for skolestart. Utvalget mener at skolen bør bestrebe seg på å ha lærerne for 1. klasse klare allerede tidlig på våren. Det kan lette overgangen for barna at de på forhånd får møte den læreren de skal ha mest med å gjøre i den nye hverdagen. Barna kan selv fortelle læreren om sine interesser, forventninger og sterke og svake sider. De har oppfatninger og forventninger til skolen som det er godt for læreren å få kjennskap til. Mange skoler har i tillegg god erfaring med å bruke sosiallærer i arbeidet med skolestart.

Skolen må tilstrebe seg å ha en så god dialog som mulig med foreldre som har barn som skal begynne på skolen, gjennom foreldresamtaler, orienteringsmøter, førskoledager og annet. Det er viktig at både barn og foreldre blir kjent med skolen før skolestart. Lærerne bør også besøke barna i barnehagen før skolestart. Da får læreren et bilde av hvilket læringsmiljø barnet kommer fra, noe som kan bidra til en bedre overgang for barnet. Et annet viktig arbeid for barnehagen er å motivere barna for læring når de begynner på skolen. Barnehagen skal gi fra seg lærelystne unger, med et bredt erfaringsgrunnlag å bygge videre læring på.

Siden en del barn gruer seg til å begynne på skolen, bør en del av de skoleforberedende aktivitetene ha som mål å avdramatisere overgangen fra barnehage til skole. Dette gjøres gjennom aktiviteter som for eksempel skolebesøk, vennskapsskoler og lesevenner. Utvalget mener at det er viktig at de voksne i barnehagen har høy bevissthet om hvordan man omtaler skolen, og at barnehagen også kan være en ressurs for foreldre som er usikre på hvordan overgangen vil bli for deres barn. En ytterligere omtale av foreldrenes rolle finnes i kapittel 10.

Utvalget mener at noe av det viktigste barna kan ha med seg til skolen, er sosial kompetanse, handlingskompetanse, språklig kompetanse og lærelyst. Utvalget mener at det er viktig at barnehagen tilbyr de eldste barna aktiviteter som kan bidra til å gjøre overgangen til skolen lettere. Disse aktivitetene bør være mangfoldige og varierte. Målet må være at innholdet appellerer til barnas kreativitet og fantasi, og at barna opplever at de beskjeftiger seg med noe meningsfylt som de kan ha glede av å arbeide målrettet og konsentrert med.

Det er etter utvalgets oppfatning viktig å gi de eldste barna en fellesskapsfølelse rundt det at de står på terskelen til å gå videre til et liv etter barnehagen, og at det å bli eldre innebærer utfordringer, men også muligheter. Samtidig mener utvalget at de skoleforberedende aktivitetene for de eldste barna ikke må bli så omfattende at de ikke får delta i barnehagens ordinære hverdagsliv, og at de fortsatt må ha tid til å leke med yngre barn og inngå som en del av hele barnegruppen.

For utvalgets anbefalinger vises det til kapittel 12.

9 Samarbeid med andre instanser

Utvalget er i mandatet bedt om å vurdere hvordan tilbudet til førskolebarna bør organiseres, blant annet samarbeid med barnevernet og andre instanser. I dette kapitlet drøfter vi hvordan samarbeidet med andre instanser kan organiseres for å sikre et systematisk pedagogisk tilbud til alle barn. Utvalget har hovedfokus på barnevernet, helsestasjonen, PP-tjenesten274 og BUP275 som sentrale samarbeidspartnere for barnehagen. Utvalget trekker særlig fram noen tiltak i utredningene til Midtlyng-utvalget276 og Flatø-utvalget277 som kan øke kvaliteten på tilbudet til førskolebarn. Når det gjelder utvalgets egne anbefalinger, viser vi til kapittel 12.

9.1 Hovedutfordringer

For at barn og foreldre skal få et helhetlig tilbud til beste for barns oppvekst og utvikling, kreves det at barnehagen samarbeider med andre tjenester og institusjoner i kommunen. For barn med særlige behov er det viktig med samhandling med spesialistmiljøet utenfor barnehagen. For å sikre at disse barna får gode muligheter til utvikling og læring, bør barnehagen samarbeide tettere med andre fagmiljøer.

Kommunen har ansvaret for at de ulike tjenestene for barnefamilier er godt koordinert. Rammeplan for barnehagens innhold og oppgaver framhever betydningen av tverrfaglig og helhetlig tenkning når det gjelder barn med særlige behov.

De ulike tjenestene er ofte preget av arbeidsdeling og spesialisering som kan føre til at ulike sektorer, forvaltningsnivåer og profesjoner ofte bare får ansvaret for å avhjelpe deler av barnets og familiens behov. Dette kan resultere i uklare ansvarsforhold og at familien ofte må oppsøke mange institusjoner og aktører for å få nødvendig hjelp. Et vellykket samarbeid vil kunne dra nytte av det samlede kunnskapsgrunnlaget til de ulike profesjonene. Mer kunnskap om andres kompetanse vil kunne fremme samarbeid mellom de ulike tjenestene. For å sikre at alle førskolebarn, også førskolebarn med særlige behov, får et systematisk pedagogisk tilbud av høy kvalitet, må utviklingen av tverretatlig samarbeid fremmes, og de ulike etaters kompetanse må utnyttes bedre.

9.2 Økt fokus på forholdet mellom de ulike tjenestene

Midtlyng-utvalget, nedsatt av regjeringen 29. juni 2007, fikk i oppgave å foreslå en helhetlig tiltakskjede for barn, unge og voksne med behov for særskilt hjelp og støtte i opplæringen. Utvalget avga sin innstilling 2. juli 2009 i NOU 2009:18 Rett til læring. Flatø-utvalget, nedsatt av regjeringen 20. september 2008, fikk i oppgave å utrede en bedre samordning av tjenester for utsatte barn og unge. Utvalget la fram sin innstilling 3. desember 2009 i NOU 2009:22 Det du gjør, gjør det helt. Bedre samordning av tjenester for utsatte barn og unge.

I juni 2009 la regjeringen fram St.meld. nr. 47 (2008–2009) Samhandlingsreformen. Rett behandling – på rett sted – til rett tid. Stortingsmeldingen bygger på at bedre samhandling bør være et av helse- og omsorgssektorens viktigste utviklingsområder framover.

9.2.1 Helsestasjonstjenesten

Helsestasjons- og skolehelsetjenesten er et lovpålagt lavterskeltilbud til alle barn, unge og deres foresatte. Tilbudet omfatter svangerskapsomsorgen, helsestasjon for barn i alderen 0–5 år, skolehelsetjenesten for barn og unge i alderen 6–20 år og egne helsestasjoner for ungdom. Tjenesten har en sentral rolle i kommunens folkehelsearbeid og arbeider helsefremmende og forebyggende, med både psykisk og fysisk helse og sosiale forhold. Arbeidet innebærer veiledning, helseundersøkelser, vaksinering, oppfølging og videre henvisning ved behov. Det gjøres et stort antall tester av syn, hørsel, motorisk utvikling, taleferdigheter og språkutvikling. Ved spesielle alderstrinn gjøres det en standardisert legeundersøkelse.

Helsestasjonen kan foreslå at det søkes om barnehageplass for barn som har særskilt behov for et pedagogisk tilbud, og kan også være sakkyndig instans ved tilråding om prioritet ved opptak. Helsestasjonen kan være en samarbeidspart for å tilrettelegge tilbudet for barn med særskilte behov. Helsestasjonen er også sentral i kartlegging av barns språk.

I forbindelse med den generelle helseundersøkelsen for to- og treåringer foretar helsestasjonene en vurdering av barnas språkutvikling på et skjønnsmessig grunnlag. Etter en kartlegging i 2000 som avdekket stor mangel på systematiske tilnærmingsmåter til språkstimulering på helsestasjonene, ble kartleggingsverktøyet Språk 4 innført. Språk 4 er en grovmasket kartlegging av fireåringers språkferdigheter, og er ment for å systematisere kartlegging av barna, styrke muligheten til å identifisere barn med behov for særlig støtte og åpne for muligheten til tettere samarbeid mellom relevante fagmiljøer. Språk 4 skal i tillegg bidra til å sette søkelyset på språkutviklingen til barn i førskolealder, inkludert norskkunnskaper hos barn med annet morsmål enn norsk, gi ansatte ved helsestasjonen et konkret redskap i arbeid med språkkartlegging, og bevisstgjøre foreldre på barnas språkutvikling. Språk 4 er prøvd ut ved fireårskontrollen på helsestasjoner i 12 kommuner i Norge.

Mens helsestasjonene i 2009 hadde en oppslutning på 96 prosent på toårskontrollen, var det bare om lag 91 prosent av fireåringene som møtte til fireårskontroll. Til sammenlikning gikk 96,9 prosent av fireåringene i barnehage.278 Det vil si at man i prinsippet når flere fireåringer gjennom barnehagen enn gjennom kontroller på helsestasjonene. For helsestasjonene har verktøyet Språk 4 likevel nytteverdi fordi det har bidratt til å strukturere helsesøstrenes kartlegging av fireåringer og økt bevisstheten rundt ulike sider ved språkutvikling. På grunn av andre sider ved barnets utvikling, som syn og hørsel, er det nødvendig å ha helsekontrollen når barna er fire år. Det er imidlertid viktig at samtale om språk blir en vesentlig del av toårskontrollen, og at helsesøstre har tilstrekkelig kunnskap om språklig utvikling til å kunne fungere som veiledere for foreldre.

76 prosent av kommunene/bydelene som deltok i en undersøkelse foretatt av Rambøll, oppga at de har tiltak for kartlegging av barns språk på helsestasjonene, mens 44 prosent hadde gitt føringer for kartlegging av barns språk ved helsestasjonene.279 I kommuner/bydeler med mange minoritetsspråklige barn er det i stor grad gitt føringer for kartleggingen, og rapporten peker på at dette i en viss grad har sammenheng med forsøksordningen med Språk 4. Dette er også nevnt i St.meld. 23 (2007–2008) Språk åpner dører.

Flatø-utvalget mener at kartlegging av barnet gjennom barseltid og fram til barnehagestart bør skje på helsestasjonen, mens videre kartlegging som skjer fra treårsalderen og oppover, og som gjelder barnets sosiale, emosjonelle og atferdsmessige utvikling, i all hovedsak bør skje i barnehagene for de barna som er der. Om mulig bør videre kartlegging foretas i hjemmesituasjonen for de barna som ikke er i barnehage, slik at barnet blir observert innenfor så trygge og forutsigbare rammer som mulig. I dette ligger det at observatørene skal komme til barnets arena, og ikke motsatt, slik tilfellet er i dag.

9.2.2 Barneverntjenesten

Barnevernets hovedoppgave er å sikre at barn som lever under forhold som kan skade deres helse og utvikling, får nødvendig hjelp og omsorg til rett tid, og bidra til at barn og unge får trygge oppvekstvilkår. For at barneverntjenesten skal kunne ivareta sine oppgaver overfor utsatte barn, er den avhengig av at andre som er bekymret for barnet, melder fra til den kommunale barneverntjenesten.

Barnehagen har en lovfestet plikt til å gi opplysninger til barneverntjenesten når det er grunn til å tro at et barn blir mishandlet i hjemmet eller det foreligger andre former for alvorlig omsorgssvikt. Opplysningsplikten til barnevernet går foran lovbestemt taushetsplikt. Dette innebærer at barnehagens taushetsplikt settes til side når vilkårene for opplysningsplikt er oppfylt. I de tilfeller barnehagen ikke har plikt til å gi barnevernet opplysninger, åpner loven for samarbeid mellom barnehage og barneverntjenesten i saker der foreldrene samtykker.

Flatø-utvalget foreslår at det igangsettes en samlet gjennomgang av rettsoppfatninger og praksis når det gjelder taushetsplikt og opplysningsplikt i de ulike fagmiljøene som arbeider med barn og unge.

Rammeplan for barnehagens innhold og oppgaver legger vekt på at det bør etableres et generelt og systematisk samarbeid mellom barnehage og barnevern. Det er videre opp til den enkelte kommune å finne hensiktsmessige løsninger på hvordan barnehage og barnevern skal samarbeide. Det bør tilstrebes et samarbeid basert på jevn og formalisert kontakt, på felles mål for barnet og på kunnskap om hverandres arbeidsoppgaver og arbeidsform. Barnehagen og barnevernet er to av flere aktører som bidrar til å skape trygge oppvekstvilkår for barn i førskolealder.

Barneverntjenesten kan blant annet sørge for at barn får plass i barnehage som hjelpetiltak for barn og barnefamilier, jamfør § 4-4 i barnevernloven. På denne måten bidrar barneverntjenesten til å gi det enkelte barnet gode levekår og utviklingsmuligheter. Barnevernet bruker ofte plass i barnehage som hjelpetiltak.

For å fremme et godt og funksjonelt samarbeid mellom barneverntjenesten og andre instanser har Stortinget vedtatt en ny bestemmelse i barnevernloven som lovfester en plikt for barneverntjenesten til å gi nærmere bestemte opplysninger til den som har gitt melding til barneverntjenesten. Bestemmelsen trådte i kraft 1. juli 2009. For barnehagen innebærer bestemmelsen at barneverntjenesten plikter å gi barnehagen en generell tilbakemelding som skal bekrefte at barneverntjenesten har mottatt bekymringsmeldingen. Dersom det er åpnet undersøkelsessak, skal barneverntjenesten gi barnehagen ny tilbakemelding når undersøkelsen er gjennomført, og denne tilbakemeldingen skal inneholde opplysninger om hvorvidt saken er henlagt eller om den følges opp videre fra barnevernets side.

Kunnskapsdepartementet har i samråd med Barne- og likestillingsdepartementet gitt ut en veileder for samarbeid mellom barnehagen og barneverntjenesten, Til barnets beste – samarbeid mellom barnehagen og barneverntjenesten. Veilederen er ment som et redskap som skal gjøre det lettere for barnehageansatte å vite hvordan de skal gå fram ved bekymring for et barn. Gjennom et aktivt og positivt samarbeid mellom barnehage, barnevern og foreldre vil man øke muligheten for gode løsninger på vanskelige situasjoner.

For å bedre mulighetene for samarbeid med barnevernet foreslår Flatø-utvalget å endre formålsbestemmelsen i barnevernloven slik at den blir å forstå som en rettighetslov sett fra barnets ståsted. Flatø-utvalget mener at en rettighetsfesting vil senke terskelen for kontakt med barnevernet, og at den vil bidra til en mer positiv profilering av barnevernets virksomhet, slik at tjenestene assosieres med barnets rettigheter i stedet for tjenesteyterens plikter.

Flatø-utvalget mener at det samlede hjelpeapparatet i større grad bør innrette sitt tjenestetilbud på en slik måte at barnehagen kommer i fokus. Som et eksempel nevnes at barneverntjenesten kan legge opp til et mer aktivt samarbeid med barnehagen gjennom å avsette tid til å være til stede på informasjonsmøter for foreldrene, men også ved å komme i barnehagene og informere, slik at både barn og voksne får en helt annen mulighet til å forstå hva tjenesten er og kan tilby. Dette vil kunne bidra til en avstigmatisering av tjenesten og gjøre det lettere for barn og unge å ta kontakt selv hvis de opplever å ha behov for det.

9.2.3 Den pedagogisk-psykologiske tjenesten (PP-tjenesten)

PP-tjenesten er en av de faglige instansene som kan gi en sakkyndig vurdering av om et barn med nedsatt funksjonsevne skal ha fortrinnsrett ved opptak i barnehage. PP-tjenesten kan også i disse tilfellene gi råd og veiledning til barnehagen. PP-tjenesten er sakkyndig instans ved tilråding om spesialpedagogisk hjelp. Dersom barnehagen ønsker samarbeid om og hjelp til enkeltbarn i barnehagen, må foreldrene ha gitt sitt samtykke. Foreldrene må trekkes aktivt med i dette samarbeidet.

PP-tjenesten samarbeider med barnevernet, sosialtjenesten og andre hjelpeinstanser og gir støtte til foresatte, barn og ungdommer. Den gjennomfører testing og utredning og utarbeider sakkyndige rapporter i henhold til opplæringslovens krav.

Midtlyng-utvalget foreslår i NOU 2009:18 flere endringer som, hvis de blir tatt til følge, vil medføre endringer i PP-tjenestens innhold og arbeidsmåter. Midtlyng-utvalget foreslår at PP-tjenesten skal være tettere knyttet til barnehager og skoler og videreutvikle kompetanse på læringsmiljø, problematferd og sammensatte lærevansker, da dette er vansker som forekommer hyppig. PP-tjenesten må være en aktiv deltaker i utviklingen av et godt utviklings- og læringsmiljø også i barnehagen. Midtlyng-utvalget foreslår at det tas inn en bestemmelse om PP-tjenesten i barnehageloven.

Retten til spesialpedagogisk hjelp for barn under opplæringspliktig alder er regulert i opplæringsloven § 5-7. Støtte til barn under opplæringspliktig alder med særlige behov reguleres i dag både i barnehageloven og i opplæringsloven, det vil si at den reguleres av to lovverk og omfattes av to finansieringssystemer.

Midtlyng-utvalget har lagt fram forslag om at rett til ekstra tilrettelegging før opplæringspliktig alder hjemles i barnehageloven. Retten må utformes i tråd med barnehagens særpreg, og den må også omfatte barn som ikke går i barnehage.

9.3 Barns psykiske helse

En god psykisk helse er nødvendig for å ha det bra, og det er viktig at barn lærer å sette ord på følelser for å kunne fortelle de voksne hvordan de har det. Alle barn har rett til å bli sett, og det er viktig at barnehagen bidrar til å styrke barns selvfølelse og legge til rette for et godt oppvekstmiljø for alle barn. Barnehagen har en sentral oppgave i å oppdage barn med vansker og kan jobbe forebyggende for å hindre at barn utvikler problemer. Informasjon om og åpenhet rundt psykisk helse er en forutsetning for at barn som har det vanskelig, får tidlig hjelp.

Barne- og ungdomspsykiatrisk poliklinikk (BUP) er et tilbud innenfor spesialisthelsetjenesten for barn og ungdom. Arbeidet er organisert som et poliklinisk tilbud innen psykisk helsevern for barn og unge. BUPs hovedoppgaver er å hjelpe barn fra 0 til 17 år og deres familie i form av utredning, behandling, rådgivning og tilrettelegging knyttet til psykiske vansker, atferdsvansker og læringsvansker. BUP skal fungere som et tilbud for å ta hånd om problemer som ikke kan løses i den kommunale helsetjenesten. Flere yrkesgrupper arbeider sammen ved BUP.

I dag er det krav om at en fastlege må utarbeide henvisning til det psykiske helsevernet for barn og unge. Dette innebærer at terskelen for tilgang til tjenester ofte oppleves som høy.

Det ser ut til at barnehagene i liten grad oppdager og reagerer på psykiske problemer hos barn. Barnas problemer blir i større grad oppdaget når barn ikke klarer å tilpasse seg skolesituasjonen, og det er en betydelig økning i behandlingsraten når de begynner på skolen.280

Flatø-utvalget foreslår i NOU 2009:22 enklere prosedyrer for henvisning til det psykiske helsevernet for barn og unge. Utvalget foreslår at PP-tjenesten, psykologer og helsesøster gis henvisningsrett til det psykiske helsevernet for barn og unge. Utvalget foreslår videre at kommunene gis ansvar for at det gjennomføres en generell kartlegging i form av en sjekkliste for å identifisere barn og familier med risikofaktorer. Kartleggingen må foretas med faste intervaller. Kartleggingen skal omfatte barnets sosiale, emosjonelle og atferdsmessige utvikling. Hensikten med kartleggingen skal være å fastslå mestring av forventede milepæler og tidlig identifisering av barn med behov for en grundigere kartlegging og oppfølging av et samlet hjelpeapparat.

9.4 Individuell plan

Alle som har behov for langvarige og koordinerte sosial- og helsetjenester, har rett til å få utarbeidet en individuell plan. Retten er hjemlet i sosialtjenesteloven § 4-3a og pasientrettighetsloven § 2-5. Plikten til å utarbeide en individuell plan er hjemlet i sosialtjenesteloven § 4-3a, kommunehelsetjenesteloven § 6-2a, lov om spesialisthelsetjenesten § 2-5, lov om psykisk helsevernlov § 4-1, NAV-loven § 15 og barnevernloven § 3-2a. Hovedformålet med en individuell plan er å sikre barn med behov for langvarige og koordinerte tjenester et helhetlig og tilpasset tilbud, herunder å sikre at det til enhver tid er én tjeneste som har hovedansvaret for oppfølgingen av barnet. Individuell plan er også et virkemiddel for å styrke samhandlingen mellom tjenestene. Individuell plan skal bidra til å plassere ansvar mellom ulike tjenester og nivåer. Planen må ta et overordnet utgangspunkt i den enkeltes behov og beskrive sammenhengen i tjenestetilbudet. Individuell plan skal være et godt verktøy for å sikre at den enkelte føler seg sett, hørt og verdsatt. Individuell plan vil også sikre overganger i opplæringsløpet.

Flatø-utvalget foreslår at bestemmelsen om individuell plan forankres i opplæringsloven og barnehageloven. Videre foreslår Flatø-utvalget at alle mottakere av individuell plan skal ha rett til å få oppnevnt en personlig koordinator, og at den personlige koordinatorens plikter presiseres i en forskrift.

Midtlyng-utvalget foreslår i NOU 2009:18 at bestemmelser om individuell plan hjemles i barnehageloven og i opplæringsloven.

9.5 Utvalgets vurderinger

Personalet i barnehagen ser barnet daglig i lek og andre samspillsituasjoner med de andre barna. I tillegg ser de barna daglig i samspillsituasjoner med de voksne i barnehagen og med foreldrene ved levering og henting. Barnehagen er barnas egen arena og framstår derfor som et naturlig og hensiktsmessig sted å ta utgangspunkt i for å kartlegge hvilke barn som har behov for ekstra innsats og stimulering.

Brenna-utvalget stiller seg bak og støtter mange av forslagene til Midtlyng-utvalget og Flatø-utvalget. Utvalget støtter blant annet Midtlyng-utvalgets forslag om at det må tas inn en bestemmelse om PP-tjenesten i barnehageloven. Brenna-utvalget støtter også Midtlyng-utvalgets forslag om at PP-tjenesten skal være tettere knyttet til barnehage og skole, og at tjenesten skal videreutvikle kompetanse på læringsmiljø, problematferd og sammensatte lærevansker. Brenna-utvalget mener at PP-tjenesten må være mer til stede i barnas læringsmiljø i barnehage og skole som rådgivere og veiledere overfor pedagoger og andre ansatte.

Brenna-utvalget støtter Flatø-utvalgets forslag om å endre formålsbestemmelsen i barnevernloven slik at den blir å forstå som en rettighetslov for barnet, og forslaget om at det må igangsettes en samlet gjennomgang av rettsoppfatninger og praksis når det gjelder taushetsplikt og opplysningsplikt i de ulike fagmiljøene som arbeider med barn og unge. Utvalget støtter også tilrådingen om at hjelpeapparatet i større grad bør innrette sitt tjenestetilbud på en slik måte at barnehage kommer i fokus. De ulike tjenestene bør legge opp til et mer aktivt samarbeid med barnehager ved for eksempel være til stede på informasjonsmøter for foreldrene og personalmøter og samarbeide med de ansatte i barnehagene i oppfølgingen av og tiltak for barn med særlige behov.

Utvalget mener at det bør sikres en tettere kontakt mellom fagfeltene som yter tjenester til førskolebarn, og støtter Flatø-utvalgets forslag om at det bør opprettes møteplasser for tverretatlig/tverrfaglig samarbeid. Samarbeid med PP-tjenesten, det psykiske helsevernet for barn og unge, kommunehelsetjenesten og barneverntjenesten kan bidra til kunnskapsheving for både de ansatte i barnehagen og de andre tjenestene.

Utvalget mener at barnehagens samarbeid med andre instanser bør foregå slik at barna ikke tas ut av fellesskapet. For å øke bevisstheten i barnehagen med hensyn til å komme tidlig inn med gode pedagogiske tiltak, har utvalget drøftet viktigheten av å legge til rette for at barnehagen kan ha gode tverrfaglige prosesser.

For utvalgets anbefalinger vises det til kapittel 12.

10 Foreldresamarbeid

For å kunne sikre at alle barn har lik mulighet til læring og utvikling, er det viktig med et godt samarbeid med foreldrene. Foreldrene er barnas hovedomsorgsgivere, og det er de som vil ha sterkest påvirkning på sine barn. I dette kapitlet beskrives foreldrenes betydning for barnas utvikling, og hvordan foreldre og barnehage gjensidig kan støtte hverandre slik at barna får en stimulerende og trygg oppvekst.

10.1 Om barnehagens samarbeid med foreldre

For bare få generasjoner tilbake framsto familien som en trygg sosial institusjon med klare rammer, der barn blant annet utgjorde en økonomisk sikkerhet for sine foreldre. I de senere årene har det skjedd en fragmentering av denne typen tradisjonelle institusjoner, og de tradisjonelle sosiale posisjonene som familien tidligere kunne utgjøre, er ikke like trygge som før.281 Nye familiestrukturer kommer som følge av at flere kvinner deltar i arbeidslivet, økt antall skilsmisser og nye ekteskap og økt innvandring. Mangfoldet i familiemodeller har ført til større handlingsfrihet for familiene, men de har også et større ansvar for å utforme sitt eget liv uten å kunne falle tilbake på de trygge rammene som eksisterte bare for noen generasjoner siden. De løse rammene rundt familiene gir usikkerhet, men også nye muligheter.282 På den ene siden var det strengere sosial kontroll tidligere, og dermed lettere å falle utenfor, mens dagens mangfold i større grad gir rom for ulikheter og alternative livsformer. På den andre siden fører de utvidede rammene for hvordan en god barndom skal være, også til at det kan være vanskelig å fange opp barn som sliter.

Nye familiestrukturer gjør at det stilles nye krav til foreldre. I Rammeplan for barnehagens innhold og oppgaver (kapittel 1.6) står det at foreldre og barnehagens personale har et felles ansvar for barns trivsel og utvikling, og at personalet må finne balanse mellom å vise respekt for foreldrenes prioriteringer og å ivareta barns rettigheter og grunnleggende fellesverdier som barnehagen er forpliktet på. Foreldrene overlater ansvaret for barna til et personale de i mange tilfeller ikke kjenner. Brochmann283 understreker at foreldre har en annen innfallsvinkel til barnehagen enn personalet, og at foreldrene vet mer enn noen andre hvordan dagtilbudet påvirker deres barns trivsel og utvikling. Brenna284 understreker betydningen av at foreldrene ser på barnet sitt som del av et større fellesskap. Sett i forhold til det ovennevnte mangfoldet i familiestrukturer og verdier er det ikke nødvendigvis slik at foreldre og personale har samme verdigrunnlag og samme syn på hva som er god barneoppdragelse. Det kreves derfor et kompetent personale for å skape gjensidig tillit. Undersøkelser fra skolen av Loona285 og Seeberg286 viser at jo større forskjell det er mellom læreres og foreldres oppfatninger og verdisyn, jo mindre sannsynlig er det at foreldrene får innflytelse over det som skjer på skolen. Jo større avstand det er mellom verdigrunnlag og syn på barn i hjemmet og i barnehagen, jo viktigere er det med et reflektert og kompetent personale. Det å være i en god dialog handler om å kunne se andres ståsted uten å slippe sitt eget av syne.287 Det er helt nødvendig at personalet er i stand til å skape gode dialoger med hjemmet uten å svikte barnehagens verdigrunnlag. TNS Gallups nasjonale brukerundersøkelse viser at 91 prosent av foreldrene er fornøyde med samarbeidet mellom foreldre og personale i barnehagen.288 Undersøkelsen viser videre at foreldre med lav inntekt og utdanning er mindre fornøyd enn foreldre med høy utdanning og inntekt. Evalueringen av rammeplanen Alle teller mer viser at det kan være et misforhold mellom hvor mye barnehagestyrere opplever at foreldre deltar i planlegging, og hvor mye foreldre selv opplever at de deltar.289 For eksempel oppgir 92 prosent av styrerne at foreldrene har fått informasjon om rammeplanen på foreldremøter, mens bare 53 prosent av foreldrene sier at de har fått kjennskap til rammeplanen på foreldremøter. En undersøkelse av Winsvold og Guldbrandsen290 viser imidlertid at andelen foreldre som deltar mye i planlegging og vurdering av barnehagens aktiviteter, har økt fra 23 prosent i 2002 til 43 prosent i 2008. Godt over halvparten har ikke ønske om å delta mer enn de allerede gjør i barnehagens virksomhet.

Utvalget har invitert foreldre i kommunale og ikke-kommunale barnehager via 50 representative kommuner til å gi innspill på hva som kan være et godt pedagogisk tilbud til alle førskolebarn. Om lag 40 barnehager fra om lag 20 kommuner svarte, og foreldrene har generelt gitt innspill på hva de mener er et godt pedagogisk tilbud, med utgangspunkt i den barnehagen de selv kjenner. I høringen var foreldrene opptatt av at personalet skulle være kompetent, at bemanningen skulle være tilstrekkelig, og at de ansatte har gode verdier. De framhevet også at de ønsket seg skoleforberedende aktiviteter i barnehagen, og la særlig vekt på språk og språkutvikling, især i et flerkulturelt perspektiv. Mange vektla uteaktiviteter, fysiske aktiviteter og kosthold. De mente også at det er viktig med et godt samarbeid mellom hjem og barnehage, og mellom barnehage og skole.

10.2 Forankring i styringsdokumenter

Samarbeid mellom barnehage og foreldre er regulert i flere bestemmelser. I formålsparagrafen stadsfestes det at barnehagens virksomhet skal skje i nært samarbeid og forståelse med foreldrene.

«Barnehagen skal i samarbeid og forståelse med hjemmet ivareta barnas behov for omsorg og lek, og fremme læring og danning som grunnlag for allsidig utvikling […].»

Kilde: Barnehageloven § 1, 1. ledd

I tillegg har loven en egen bestemmelse for hvordan et bedre samarbeid med barnas hjem kan sikres:

«For å sikre samarbeidet med barnas hjem skal hver barnehage ha et foreldreråd og et samarbeidsutvalg.»

Kilde: Barnehageloven § 4, 1. ledd

Både barneloven og barnekonvensjonen stadfester foreldrenes hovedansvar for barnas oppdragelse og læring, og de ansatte i barnehagen må ha et tett og godt samarbeid med foreldrene til alle barna i barnehagen. Barnehagen skal være et kompletterende miljø i forhold til hjemmet.

Foreldresamarbeid er også et sentralt tema i Rammeplanen for barnehagens innhold og oppgaver, og her tas det blant annet opp temaer som gjensidig respekt og anerkjennelse av hverandres ansvar og oppgaver overfor barnet, og hvordan det kan legges til rette for et godt samarbeid med foreldrene. Rammeplanen fokuserer også sterkt på barnehagens ansvar for å gi foreldrene nødvendig informasjon og invitere foreldrene til medvirkning, og på viktigheten av at det skapes gjensidig trygghet og forståelse mellom barnehagen og foreldrene.

10.2.1 Ulike former for samarbeid

Som nevnt står det i barnehagelovens § 4 at hver barnehage skal ha et foreldreråd og et samarbeidsutvalg for å sikre samarbeid med barnas hjem. I tillegg har personalet i barnehager, i motsetning til skolen, en unik mulighet til å møte foreldrene hver dag når de henter og bringer barna. I tillegg til det daglige uformelle samværet arrangeres det foreldremøter, og i behandlingen av St.meld. nr. 41 Kvalitet i barnehagen støttet Stortinget i Innstilling 162 S (2009–2010) forslaget om at barnehagene skal ha en plikt til å tilby to foreldresamtaler i året. I tillegg er det en rekke uformelle samværsformer som foreldrefester, for eksempel knyttet til høytider, foreldrefrokoster og foreldrekaffer. Det er viktig å være oppmerksom på at ikke alle foreldre opplever slike arenaer som positive. Noen kan for eksempel ha sosial angst, noen opplever at de ikke strekker til under slike arrangementer, og noen kan oppleve språklige barrierer. Derfor kan sosiale arrangementer for foreldre i barnehagene også virke ekskluderende på enkelte foreldre. Det er viktig at personalet er oppmerksomme på dette og jobber aktivt med å opparbeide tillit på mer uformelle og mindre krevende arenaer, som for eksempel i den daglige kontakten.

Åpne barnehager har en unik mulighet til å samarbeide og opparbeide tillit gjennom samvær med barn og foreldre under alle aktiviteter hele dagen. Siden åpne barnehager har vært viktige arenaer både for familier i krise og familier som er nye i Norge,291 er det nødvendig å utnytte denne ressursen til å oppnå gjensidig tillit og som veiledningsmulighet. Siden de fleste familier i åpen barnehage fortsetter med heldagstilbud for sine barn etter hvert, kan slikt arbeid gi familiene læring som de kan ha med seg videre.

10.2.2 Verdikonflikter

Det kan være en utfordring å få fram meningene til de foreldrene som er usikre og tilbakeholdne, og ikke bare de som ofte på eget initiativ gir sine synspunkter til kjenne. I noen tilfeller kan også motsetninger mellom hjem og barnehage føre barn i dilemmaer og verdikonflikter. Becher,292 Brooker293 og Rhedding-Jones294 beskriver hvordan det kan være store ulikheter mellom verdier forankret i hjem og skole. Alle tre hevder i forskjellige artikler at når det mangler dialog om disse verdiene mellom barnas ansvarlige voksne hjemme og i skolen, blir det lagt et urimelig stort ansvar på barna. Det er eksempler på at barna må «lyve» seg syke overfor lærerne fordi foreldrene har vært skeptiske til at de skulle delta på tur i skogen sammen med klassen. Det er viktig at barnehagen inviterer til åpenhet og gir rom for diskusjon og refleksjon rundt verdispørsmål. Dialogen og samarbeidet mellom barnehagen og hjemmet må ta utgangspunkt i hvordan de sammen kan styrke barnets selvfølelse, sosiale kompetanse, selvverd og deres iboende vilje til å lære og utvikle seg. Det innebærer også at barnehagen og foreldre samarbeider om å skape et godt fellesskap mellom barna både i og utenfor barnehagen. Kvaliteten i fellesskapet er helt avgjørende for hvordan barn trives og lykkes i barnehagen og senere i livet. En barnehage må inkludere alle barn. Det vil si at barnehagen ikke har strukturer, metoder og rutiner som ubevisst eller bevisst holder enkelte barn utenfor fellesskapet. Det er helt nødvendig at foreldre og personale kommuniserer godt om dette, slik at ansvar i verdikonflikter ikke overlates til barna.

Relasjoner utenfor barnehagen har betydning også for hva som skjer i barnehagen, og her har foreldrene stor innvirkning. Foreldre bygger nettverk med hverandre, og de relasjonene som bygges og utvikles utenfor barnehagen, tar barna med seg inn i barnehagens daglige liv.

10.3 Hva samarbeidet bør handle om

10.3.1 Sosial kompetanse

Rammeplan for barnehagens innhold og oppgaver sier at

«Sosial kompetanse handler om å kunne samhandle positivt med andre i ulike situasjoner. Denne kompetansen uttrykkes og tilegnes av barn i samspill med hverandre og med voksne […]. Alle barn må få varierte samspillerfaringer.»

Kilde:  Rammeplanen, kapittel 2.4, side 28

Mestring av sosiale ferdigheter krever erfaring med og deltakelse i fellesskapet. Gjems beskriver i sin doktoravhandling hvordan barn utforsker andres tenkning gjennom aktivt å spørre hva de mener, og så gi tydelige uttrykk for at de forstår at andre har egne oppfatninger.295 Videre sier Gjems at barnets språklige aktivitet er sentral for deres tenkning, og barn som i liten grad inviterer voksne eller mer erfarne barn til å delta i sine kunnskapskonstruksjoner, kan gå glipp av viktige erfaringer. Deltakelse og medvirkning i et sosialt fellesskap må bygge på forståelse og innsikt i det som skjer. Foreldrenes samspill med barna er altså av stor betydning for at barna skal utvikle sosial kompetanse. Funnene i Gjems’ doktorgrad er også av betydning for barnas språklige utvikling, som behandles i neste avsnitt.

10.3.2 Språkutvikling

Rammeplanen sier at

«Barnehagen må sørge for at alle barn får varierte og positive erfaringer med å bruke språket som kommunikasjonsmiddel, som redskap for tenkning og som uttrykk for egne tanker og følelser […]. Barnehagen må støtte at barn bruker sitt morsmål og samtidig arbeide aktivt med å fremme barnas norskspråklige kompetanse.»

Kilde:  Rammeplanen, kapittel 2.5, side 29

At barna får gode språklige erfaringer og muligheter til å utvikle språket videre, er også avhengig av god kommunikasjon mellom hjem og barnehage. For at barna skal kunne snakke med foreldrene om erfaringer som de har tilegnet seg i barnehagen, og omvendt, må det også være en dialog slik at både foreldre og personale kan forstå og følge opp samtalene. Når barna snakker et annet språk hjemme enn i barnehagen, er det også av stor betydning at foreldrene får kjennskap til hva barna har gjort i barnehagen, slik at de kan snakke om det på morsmålet hjemme. Jo flere arenaer barna snakker et språk på, jo bedre og mer variert blir språket, og jo mindre er risikoen for fullstendig språkbytte.296 Når barnehage og foreldre har en god dialog, kan erfaringene som barnet får i barnehagen, også snakkes om på morsmålet. OECD-rapporten Closing the Gap for Immigrant Students. Policies, Practice and Preformance anbefaler at foreldre får veiledning i hvordan de skal stimulere språk hjemme, fordi de kan mangle utstyr som finnes i de fleste ettspråklige hjem, for eksempel bøker.297 Barnehagen kan fungere som diskusjonspartner rundt språk, bruk av morsmål og dessuten låne ut bøker og dataspill på barnas morsmål.

10.3.3 Inkluderende fellesskap og barns medvirkning

Rammeplanen sier:

«Å belyse ulikhetene og det som er felles, kan gi grunnlag for forståelse og innsikt. Et møte med noe som er forskjellig fra ens eget, gir muligheter for å utvikle en positiv nysgjerrighet overfor menneskers og kulturers likheter og ulikheter. Barnehagens innhold må formidles på en måte som gjør at ulike barn kan ta del på ulike måter, ut fra egne interesser, kompetanser og utviklingsnivå.»

Kilde: Rammeplanen, kapittel 1.9, side 18

Videre står det:

«Barnehagen har et særlig ansvar for å forebygge vansker og å oppdage barn med særskilte behov.»

Kilde: Rammeplanen, kapittel 1.9, side 18

Barnehagens viktigste ressurs for å skape et inkluderende miljø fritt for mobbing, er foreldre. Foreldre kan styrke og påvirke sine barn, de kan internalisere verdier og holdninger som påvirker fellesskapet i barnehagen. Foreldre kan fange opp signaler om livet i barnehagen som vil påvirke kvaliteten på fellesskapet i barnehagen. Foreldrenes opplevelse av sine barn er verdifull informasjon for å bekjempe mobbing eller et ekskluderende miljø i barnehagen.

Et inkluderende fellesskap kan foregå på flere nivåer. Å skape et inkluderende fellesskap for foreldre innebærer at barnehagen fungerer som en arena der alle foreldre blir sett og hørt ut fra sine forutsetninger. Som nevnt innledningsvis i kapittel 10 kan noen av de møtestedene for foreldre som barnehagen skaper, også virke ekskluderende.

Foreldre kan være opptatt av ting som personalet ikke ser, og de kan stille spørsmål ved ting som er selvfølgelige for de ansatte. Å skape et inkluderende fellesskap for alle barn innebærer at personalet tar utgangspunkt i de barna som faktisk går i barnehagen til enhver tid, og kan se barn fra samme synsvinkel som foreldrene. Imidlertid kan barnehagen ekskludere barn fra fellesskapet på samme måte som de kan gjøre med foreldre. Gulløv og Bundgaard298 og Palludan299 viser i sine doktorgradsarbeider hvordan de barna som har en bakgrunn som likner på personalets bakgrunn, ofte er de som blir sett og får være med og påvirke innholdet i barnehagen. Gulløv, Bundgaard og Palludan viser i to ulike forskningsprosjekter at uten at personalet alltid var oppmerksomme på det, var det noen barn i gruppen som behersket alle former for lekemateriell og pedagogisk innhold, mens det kunne gi liten mestringsopplevelse for andre barn. De barna som hadde lest de samme bøkene, lekt med den samme typen leker og hatt samme type aktiviteter som det som foregikk i barnehagen, fikk positive mestringsopplevelser og ledet leken. Det var de samme barna som oppførte seg på en slik måte at de fikk personalets oppmerksomhet. Videre viser de til at kommunikasjonen er best med de foreldrene som behersker barnehagens koder. Forskerne viser altså til store sosiale forskjeller også innenfor barnehagen. For å motvirke slike forskjeller er det av stor betydning at personalet har en god dialog med foreldrene. Foreldrene er de som kjenner sine barn best, og som kan hjelpe til med å synliggjøre hvem barna er og hva de kan, også i barnehagen. Dette forutsetter gjensidig respekt og vilje til å utvide perspektivet og barnehagens innholdsrammer.

10.3.4 Dokumentasjon

Rammeplanen sier:

«Barnehagens dokumentasjon kan gi foreldrene, lokalmiljøet og kommunen som barnehagemyndighet informasjon om hva barn opplever, lærer og gjør i barnehagen. Et etisk perspektiv må legges til grunn ved dokumentasjonen av barns lek, læring og arbeid. Både barn og foreldre kan reagere dersom for mye av det som barn sier og gjør blir gjort til gjenstand for skriftlig observasjon og vurdering.»

Kilde: Rammeplanen, kapittel 4.2, side 49

Videre sier den at:

«Dokumentasjon knyttet til enkeltbarn kan nyttes i tilknytning til samarbeid med hjelpeinstanser utenfor barnehagen når dette skjer i samarbeid og forståelse med barnas foreldre/foresatte. Dersom det skal settes opp spesifikke mål for enkeltbarn, må dette ha en begrunnelse, og målene må settes i samarbeid med foreldrene og eventuelle samarbeidsparter utenfor barnehagen. Denne typen dokumentasjon er underlagt taushetsplikt.»

Kilde: Rammeplanen, kapittel 4.2, side 49-50

St.meld. nr. 41 Kvalitet i barnehagen sier at departementet vil innføre et krav om at alle barnehager skal gi tilbud om språkkartlegging ved treårsalder. I dette arbeidet er det viktig at foreldre deltar og bidrar med sin kunnskap om eget barn. Særlig viktig er det å ha gode dialoger om kartleggingen av barns språkkompetanse når barna snakker et annet språk hjemme enn i barnehagen. Også i forbindelse med overføring av dokumentasjon fra barnehage til skole er det viktig at foreldre deltar i prosessen, er med å påvirke og godkjenner den dokumentasjon som overføres.

Barn med spesielle behov må kartlegges, og overgang til skolen må planlegges, i nær forståelse med barnas hjem. Barnas behov skal bestemme når og hvordan overgangen settes i gang. Temaet overgang mellom barnehage og skole beskrives nærmere i kapittel 8.

10.4 Foreldreveiledning

I OECDs rapport Closing the Gap for Immigrant Students. Policies, Practice and Preformance framholdes foreldreveiledning som et viktig tiltak for foreldre som trenger støtte i å være foreldre i et land de selv ikke har vokst opp i.300 I Norge er foreldreveiledning til familier med barn i barnehagealder innført i noen kommuner. Det eksisterer imidlertid ingen oversikt over alle tilbud som finnes, og hvilke kommuner som har innført foreldreveiledning.

ICDP (International Child Development Program) er det mest utbredte veiledningsprogrammet som brukes i Norge, og det er i regi av Bufetat innført i 15 kommuner i Norge. Programmet har egen sertifisert opplæring og retter seg mot foreldre og andre omsorgsgivere med tanke på å forebygge psykososiale problemer blant barn og unge gjennom å støtte foreldre og omsorgsgivere i omsorgsrollen. Programmet tar også sikte på å fange opp de foreldrene som har større utfordringer enn andre. Programmet er videreutviklet og tilpasset ulike målgrupper som kan ha særskilte utfordringer knyttet til foreldrerollen. Foreløpig gjelder dette familier med minoritetsspråklig bakgrunn, familier som mottar hjelp fra barnevernet, familier til barn med funksjonsnedsettelser og foreldre i fengsel.

Østberg-utvalget anbefaler i NOU 2010:7 Mangfold og mestring at veiledningskurs i ICDP skal være tilgjengelig for alle kommuner.

Det å ha barn i barnehage kan i seg selv være kompetansebyggende for foreldre. Longitudinelle studier fra USA viser til en positiv dobbelteffekt av prosjekter for sosial utjevning: Samtidig som barnehagene ble mer gjennomtenkte og bevisste, ble også foreldrene mer bevisste på å legge forholdene mer til rette for stimulerende, positive og kognitivt byggende aktiviteter og rutiner.301

10.5 Foreldreutvalg for barnehager

Regjeringen oppnevnte i 2010 et nasjonalt foreldreutvalg for barnehager, som ble etablert 1. august 2010. Utvalget oppnevnes blant annet fordi det antas å bli et økende behov for veiledning, informasjon og foreldremedvirkning som et resultat av lovfestet rett til barnehageplass. Foreldreutvalget skal være et uavhengig organ. Formålet til foreldreutvalget er å sikre at foreldrestemmen høres i aktuelle barnehagepolitiske saker, og at Kunnskapsdepartementet får et rådgivende organ og en høringsinstans som ivaretar foreldreperspektivet. Utvalget skal dessuten hjelpe foreldrene med informasjon og veiledning om deres rettigheter og muligheter på lokalt plan. Samarbeid med Foreldreutvalget for grunnopplæringen vil stå sentralt i arbeidet med å skape en god overgang fra barnehage til skole.

10.6 Eksempler på ulike tiltak

I flere land er vanlig at representanter fra barnehagene går på hjemmebesøk til familier.302 I Nederland har de for eksempel prosjektet Samspel, som retter seg mot mødre og barn som lever isolert fra samfunnet. Prosjektet har fokus på språkstimulering, og pedagoger som kan første- og andrespråket, drar på hjemmebesøk til familier med barn under tre år. Utvalget har sett flere eksempler på hjemmebesøk i land det er naturlig å sammenlikne seg med. Noen steder er det for å drive med språkstimulerende aktiviteter, som i Nederland, andre ganger er det for å bli bedre kjent med familiene før barnehagestart, eller for å bli bedre kjent mens barna går i barnehagen. Dette har vi sett eksempler på både i Sverige og i Finland. Barnehagene har rapportert at samarbeidet med foreldrene er blitt mer positivt og åpent. Det er også eksempler i Norge på at foreldre har kunnet velge om de vil ha foreldresamtale i barnehagen eller hjemme. Leikhammer303 beskriver et prosjekt der undervisning for kvinner og barnehage var lokalisert i samme hus, og viser til at

• mor og barn har verdifulle ressurser som det kan bygges videre på i opplæringen

• mor lærer mer og raskere hvis hun er trygg for barna sine

• når mor og barn lærer sammen i autentiske læringssituasjoner, har det betydning for hele familien

• når flere generasjoner befinner seg under samme tak, byr hverdagen på møteplasser for felles læring

• når mor og barn er sammen, har barnehagepersonalet større mulighet for å ta tak i og bygge videre på mødrenes kompetanse om egne barn.

10.7 Utvalgets vurderinger

Utvalget mener at det må være et tettere samarbeid og mer dialog mellom foreldre, barnehage og skole. Utvalget tror ikke at barnehage og skole kan lykkes uten å involvere foreldre, som er barnas viktigste omsorgspersoner. Utvalget mener at det i utgangspunktet er viktig at alle foreldre får god informasjon om betydningen av å gå i barnehage, og understreker andre instansers, for eksempel helsestasjonens, betydning i et slikt informasjonsarbeid (se for øvrig kapittel 9 om samarbeid med andre instanser).

Flere kommuner, skoler og barnehager har gode rutiner for samarbeid med foreldre, men dette gjelder ikke alle. I tillegg er det foreldre som av ulike grunner ikke blir involvert i dette samarbeidet. Barnehage og skole har en viktig oppgave med å inkludere alle foreldrene, uavhengig av hvilken bakgrunn de har. Her må det finnes lokale løsninger tilpasset den foreldregruppen barnehagen og skole har. Utvalget har sett flere eksempler på hvordan dette kan gjennomføres, blant annet hjemmebesøk hos familien før barnet begynner i barnehagen, foreldrekurs og foreldremøter. Utvalget støtter Stortingets beslutning ved behandlingen av St.meld. nr. 41 om at alle foreldre skal få tilbud om to foreldresamtaler i året, og mener at barnehagene må jobbe bedre for å sikre foreldrenes rett til medvirkning i planleggingen og vurderingen av barnehagens innhold.

Utvalget synes også det er veldig positivt at det er opprettet et eget foreldreutvalg for barnehager. Utvalget tror dette kan bidra til at foreldreressursen synliggjøres, og at foreldrenes perspektiv blir bedre ivaretatt både nasjonalt og lokalt. I tillegg mener utvalget at kommunen må legge til rette for et godt foreldresamarbeid lokalt og sikre at foreldreperspektivet er ivaretatt i planleggingen og gjennomføringen av barnehagetilbudet i kommunen.

Utvalget støtter Østberg-utvalgets forslag om at veiledningskurs i ICDP bør være tilgjengelig for alle kommuner, og mener at dette også må utvides til å gjelde flere grupper enn dem som får tilbud om dette i dag. Utvalget støtter også Østberg-utvalgets forslag om at det utarbeides en veileder i foreldresamarbeid i barnehagen.

Utvalget mener at foreldresamarbeid er særlig viktig i overgangen fra barnehage til skole. Dette blir nærmere omtalt i kapittel 8.

For utvalgets anbefalinger vises det til kapittel 12.