3 Offentlig finansiert forskning i Norge og andre land

Kapittelet ser først på nivået på offentlig finansiert FoU i Norge sammenlignet med andre land og viser alternative grunnlag for å vurdere ressurstilgangen, jf. kapittel 3.1. Kapittel 3.2 gjennomgår vanlige måter å inndele hvordan offentlige forskningsbevilgninger fordeles på (hovedstrømmer) og kriterier for tildeling i Norge og i andre land. Kapittel 3.3 beskriver hovedtrekk ved offentlig finansiert forskning i Norge. Utvalgets vurderinger er samlet i kapittel 3.4.

3.1 Nivået på den offentlige finansieringen i Norge og andre land

Utvalget er bedt om å gi råd om hvordan myndighetene, i lys av samfunnets behov, kan utvikle et bedre grunnlag for kritisk å vurdere ressurstilgang i forskningen. Utvalget har lagt til grunn at «ressurstilgang» skal forstås som offentlige forskningsbevilgninger. Vi gjengir målene slik de ble presentert i den siste forskningsmeldingen1 og utviklingstrekk i Norge og andre land når det gjelder nivå på offentlig finansiert forskning. Deretter vises noen alternative måter å vurdere ressurstilgang på.

3.1.1 Om innsatsmål i forskningspolitikken

I forskningspolitikken har det vært en praksis å bruke innsatsmål. Forskningsmeldingen fra 19992 satte som mål at FoU-innsatsen i Norge skulle være på «gjennomsnittlig OECD-nivå innen 2005» og meldingen fra 20053 satte som mål «3 pst av BNP innen 2010, hvorav offentlig innsats skulle stå for 1 pst.» 3 %-målet ble ikke innfridd, men målet for offentlig innsats på 1 % av BNP ble nesten realisert.

Et hovedpoeng i meldingen fra 20094 var at dette er en lite hensiktsmessig måte å sette forskningspolitiske mål på. Målene bør i større grad reflektere «hva samfunnet vil oppnå med forskningsinnsatsen». Meldingen formulerte i stedet ni forskningspolitiske mål for offentlig finansiert forskning, jf. kapittel 1. Samtidig beholdt meldingen innsatsmål, men uten tidfesting: «Regjeringens ambisjon for offentlige forskningsbevilgninger er at disse skal utgjøre om lag 1 pst av BNP, dvs. om lag en tredjedel av målsettingen for total FoU-innsats». Treprosentsmålet for samlet forskningsinnsats ble også opprettholdt som et langsiktig mål uten tidfesting.

Meldingen understreket samtidig at BNP-målene skulle suppleres med andre ressursindikatorer for å få fram et mer nyansert bilde av forskningsinnsatsen i Norge. Næringsstruktur og betydningen av petroleumssektoren gjør at Norge kommer uforholdsmessig dårlig ut i internasjonale sammenligninger knyttet til BNP-mål. Følgende indikatorer skulle supplere BNP-målene:

• FoU-årsverk per 1 000 sysselsatte

• FoU-innsats per innbygger

• FoU-innsats knyttet til fastlands-BNP.

I tillegg ble det, for å gi et mer fullstendig bilde, bestemt at provenytapet av Skattefunnordningen skulle tas med som del av den offentlige forskningsinnsatsen. Dette kan virke rimelig, men bryter med retningslinjer for rapportering av internasjonal statistikk, noe som gjør internasjonale sammenligninger vanskeligere.5

Utviklingen i offentlige forskningsbevilgninger: Norge og andre land

Figur 3.1 viser utviklingen i offentlige FoU-bevilgninger i Norge og de landene utvalget har valgt å sammenligne med i perioden 2000-2010.

¹ Tallene er hentet fra OECDs database (statsbudsjettanalyse). I henhold til Frascati-manualen (OECD 2002) inngår ikke skatteinsentiver i statsbudsjettanalysen. I henhold til retningslinjer for internasjonal rapportering av statsbudsjettanalysetall (GBAORD) skal EU-midler tas ut i internasjonal statistikkrapportering. Tilgangen til data er begrenset for noen land for noen år. Tall for offentlig finansiering av FoU i New Zealand er for lavt på grunn av at dette landet ikke dekker universitets- og høyskolesektoren fullt ut i sin rapportering til OECD.

Kilde: Utvalget basert i hovedsak på tall fra NIFU/OECD-MSTI

Den offentlige forskningsinnsatsen i Norge, målt som andel av BNP har i perioden 2000-2010 økt fra 0,65 % til 0,85 % av BNP. Danmark, Finland og Sverige har hatt en tilsvarende økning i perioden, mens Canada, Nederland og New Zealand alle har hatt en svakere utvikling. Målt på denne måten bruker Finland mest ressurser på offentlig FoU (1,17 % i 2010), foran Danmark og Sverige. Norge har passert Nederland og ligger på et vesentlig høyere nivå enn Canada og New Zealand.

Petroleumsvirksomheten gir opphav til en grunnrente som gjennomgående er høy og varierer mye som følge av sterkt fluktuerende oljepriser. Et «BNP uten petroleumsrenten» kan derfor gi et bedre grunnlag for å sammenligne norsk økonomi med andre land. Bruker vi dette målet, plasserer Norge seg mellom Danmark og Sverige.6

Dersom vi inkluderer kontingenten til EU og Skattefunn, slik Kunnskapsdepartementet gjør, viser anslag at den offentlige forskningsinnsatsen i Norge i 2010 utgjorde 0,97 % av BNP.7 Dette er imidlertid ikke sammenlignbart med tilsvarende tall fra andre land.

De offentlige forskningsbevilgningene i Norge har vokst sterkt. Hvis vi sammenligner bevilgningen til forskning med utgiftene på statsbudsjettet, jf. figur 3.2, ser vi at økningen i forskningsbevilgningene omtrent tilsvarte økningene i utgiftene over statsbudsjettet fram til 2005. I 2006 fikk vi en kraftig økning i forskningsbudsjettet. Forskningsbevilgningene økte med over 121 % fra 2000 til 2010, mens utgiftene på statsbudsjettet i samme periode økte med 95 %. Forskning har med andre ord fått en stadig større andel av de offentlige bevilgningene.

Kilde: Utvalget basert på tall fra NIFU

3.1.2 På hvilket grunnlag bør myndighetene vurdere nivået på offentlig forskningsinnsats?

Som framstillingen over viser, har det vært en sterk økning i de offentlige bevilgningene til FoU i Norge de siste årene, og innsatsen ligger nå på et forholdsvis høyt nivå sammenlignet med andre land uavhengig av hvordan dette måles. På hvilket grunnlag kan myndighetene kritisk vurdere behovet for offentlig ressurstilgang til FoU i årene som kommer?

Offentlig ressurstilgang til FoU som prosentmål av BNP

Et nærliggende alternativ er å holde fast ved dagens forskningspolitiske mål om at offentlig innsats skal utgjøre 1 % av BNP. På grunn av nedgang i oljeproduksjonen og svak vekst i samlet norsk BNP, vil det i følge SSBs framskrivinger for norsk økonomi da bare bli en moderat realvekst i forskningsbevilgningene de neste 20 årene. Gitt en forutsetning om at den offentlige forskningsinnsatsen er på 1 % av BNP i 2011, vil realveksten til forskning ifølge SSBs hovedalternativ kunne bli om lag 2 % per år fram til 2020 og litt under 1 % i perioden 2020-2030.89

Utvalget har, som det er redegjort for tidligere, pekt ut seks land som det er rimelig at norsk forskning sammenlignes med. Et alternativ til et mål om å bruke 1 % av BNP til offentlig finansiert FoU, kan være å sammenligne den offentlige forskningsinnsatsen i Norge med innsatsen i disse referanselandene, jf. over. Sammenlignet med disse landene ligger Norges FoU-innsats i prosent av BNP omtrent midt på treet når petroleumsrenten er inkludert.

Cappelen har i et bidrag til Kunnskapsdugnaden argumentert for at et relativt innsatsmål kan være mer fornuftig enn et absolutt mål:

«Teorien om absorberingsevne har relevans ikke bare for avveiningen mellom satsing på grunnforskning og anvendt forskning, men også for det samlede nivået på forskningsinvesteringene i universitetssektoren og næringslivet. Jo mer andre land investerer, jo flere nye forskningsresultater framkommer som har potensiell verdi for norsk næringsliv. Det kreves egen forskningsinnsats å finne fram til og videreutvikle resultatene».10

Absorberingsevne krever ikke bare forskning av høy kvalitet, men også en viss bredde i kompetansen i FoU-systemet, jf. kapittel 2. Dette kan bety at et lite, høyt utviklet land må investere en høyere andel av sine inntekter i FoU enn større land på samme utviklingsnivå for å kunne nyttiggjøre seg nyvinningene på forskningsfronten.

Offentlig ressurstilgang til FoU som resultat av produktivitetsøkning i forskningssystemet

En mulighet kunne også være å knytte en eventuell vekst i offentlige bevilgninger til produktivitetsøkning i det norske forskningssystemet. Det kunne for eksempel gjøres ved at resultatbaserte finansieringsmekanismer styrkes, og den totale rammen økes i samsvar med produktivitetsveksten.

Offentlig ressurstilgang til FoU for å gjøre Norge attraktivt for et mer kunnskapsbasert næringsliv

Et annet grunnlag for å vurdere den offentlige forskningsinnsatsen er samfunnets behov for kunnskapsbasert omstilling etter oljealderen. Hvordan vil vi at næringslivet i Norge skal se ut i framtiden, og hvordan skal vi legge til rette for at dette næringslivet får betingelser for å utvikle seg? Inntektene fra petroleumsvirksomheten vil kunne synke kraftig etter 2020. Dette vil som redegjort for foran kunne bidra til at BNP-veksten bare vil være litt i overkant av 1 % årlig, mens fastlandsøkonomien vokser med om lag 2 % per år.11 Beregningene viser også at produktivitetsveksten i fastlandsøkonomien bare vil være om lag 1 % i dette tiåret, noe som er lavt i et historisk perspektiv.

Den vanlige definisjonen på Norges konkurranseevne er norske bedrifters evne til å eksportere varer og tjenester i konkurranse med andre land. Globalisering med økt konkurranse fra økonomier som Brasil, India, Kina og Russland, samt raskt voksende økonomier i Europa, fører til at Norges og norske bedrifters konkurranseevne settes under økt press. Arbeidsintensiv produksjon vil kunne flyttes til land og regioner der prisen på arbeidskraft er lavere enn i Norge. Kapital vil kunne investeres der avkastningen er høyest og lokaliseres der rammebetingelsene for eierne er best. Evnen til å utnytte og skape ny kunnskap er ikke mobil i samme grad. Konkurranseevnen for norsk næringsliv framover vil i økende grad måtte baseres på kunnskapsmessige fortrinn.

En viktig komponent i en slik kunnskapsbasert omstillingsstrategi ville blant annet være å styrke forskerutdanningen. Selv om det har vært en sterk vekst i avlagte doktorgrader i Norge de siste årene, ligger vi fortsatt langt bak Finland og Sverige som gjør det best, jf. kapittel 6.

Offentlig ressurstilgang til FoU som bidrag til å styrke den globale kunnskapsutviklingen

For et velstående land som Norge, der globalt engasjement står høyt på den politiske dagsordenen, kan det også argumenteres for at deler av den offentlige forskningsinnsatsen bør vurderes som et bidrag til å styrke den globale kunnskapsutviklingen. Allerede i dag går deler av den offentlige forskningsinnsatsen til å styrke kunnskapsutviklingen utenfor Norges grenser. Eksempler på dette er at om lag 40 % av utenlandske statsborgere som tar doktorgradsutdanningen sin i Norge (med norsk finansiering), forlater Norge etter endt utdanning. Et annet eksempel er satsingen på internasjonalt samarbeid om «globale vaksiner». Et tredje eksempel er det europeiske forskningssamarbeidet der Norge er netto bidragsyter. Et slikt globalt engasjement innebærer at den offentlige forskningsinnsatsen i Norge bør ligge på et høyt nivå sammenlignet med andre land.

3.2 Finansieringsstrømmer og kriterier i Norge og andre land

En vanlig inndeling av offentlig forskningsfinansiering er å skille mellom midler som kanaliseres direkte til forskningsutførende institusjoner (institusjonelle bevilgninger) og midler som kanaliseres via forskningsfinansierende organisasjoner, som forskningsråd (prosjekt- og programfinansiering). Institusjonelle bevilgninger tildeles gjerne i form av basisbevilgninger. Prosjekt- og programfinansiering er vanligvis et tilskudd til en forsker eller forskergruppe for å utføre en forskningsaktivitet som er begrenset i omfang, budsjett og tid og som blir tildelt på bakgrunn av et prosjektforslag. Et annet skille går mellom konkurransebaserte og ikke-konkurransebaserte tildelinger. Institusjonelle bevilgninger er viktige for utvikling av langsiktig kunnskapsberedskap og kapasitet, mens prosjektbasert finansiering fra konkurransebaserte arenaer blir brukt for å oppnå god prioritering av ressursene i forskningssystemet.

Institusjonelle bevilgninger har tradisjonelt blitt tildelt på bakgrunn av historiske tildelinger som justeres gjennom årlige budsjetter, formler basert på antall studenter/vitenskapelig ansatte eller mer strategisk bestemte tildelinger. Det er, ifølge Technopolis,12 store fellestrekk mellom landene når det gjelder hvilke kriterier som brukes i fordeling av slike midler. For universiteter og høyskoler og offentlige forskningsinstitusjoner er de institusjonelle bevilgningene tett koblet mot mål- og resultatstyring. Den finske ordningen, praktisert i ulike varianter siden 80-tallet, trekkes fram som et godt eksempel. Fra 1998 har mål- og resultatstyringen form av tre-årige resultatbaserte avtaler mellom departement og universitet, med årlige justeringer. Avtalene angir forventede resultater og finansieringsnivå. Finske universiteter har siden 2009 fått utvidet selvstyre. Rapporten fra Technopolis gjennomgår dette og andre eksempler på avtalestyring og peker på at virkningene av indikatorer og resultatbaserte avtaler i styring av forskningsinstitusjoner varierer mye. Konklusjonen er at det ikke er tilrådelig å bare bruke indikatorbaserte resultater som grunnlag for bevilgninger eller andre beslutninger, og at slike ordninger fungerer best når de inngår som del av mer omfattende dialogbaserte prosesser.

Også institusjonelle bevilgninger kan være konkurransebaserte. Mange land har i de senere år innført resultatbaserte finansieringssystemer som del av de institusjonelle bevilgningene. De resultatbaserte finansieringssystemene bruker noe ulike kriterier, men vektlegger først og fremst kriterier som reflekterer resultater (vitenskapelig produksjon og kvalitet), enten målt kvantitativt med indikatorer eller vurdert kvalitativt gjennom fagfellevurdering. En gjennomgang av slike systemer følger under.

Prosjekt- og programfinansiering skiller mellom frie prosjekter og tematisk styrte programmer. Samtlige referanseland bruker begge ordningene. Frie prosjekter skal bidra til å opprettholde og utvikle kompetanse og kvalitet innen og på tvers av disipliner. Midlene tildeles både gjennom åpne og målrettede konkurranser. Prosjekter blir valgt på bakgrunn av vitenskapelig kvalitet gjennom fagfellevurdering. Programfinansiering skal få fram ny kunnskap som bidrar til strategiske mål, for eksempel konkurranseevne eller store samfunnsutfordringer. I tillegg til faglig kvalitet vektlegges relevans i form av potensiell nytte og samfunnseffekt. Også programfinansieringen bruker fagfellevurderinger, men gjerne slik at både forsker- og brukersiden er representert. En forholdsvis ny trend ved forskningsrådsfinansieringen i mange land er innføring av virkemidler med (delvis) institusjonell innretning, f.eks. i form av ulike sentersatsinger.

Figur 3.3. viser hovedmåter og kriterier for tildeling av offentlige forskningsbevilgninger.

Kilde: Utvalget basert på figurer fra Technopolis Group (2011a)

Det er en internasjonal trend at offentlige midler i større grad tildeles gjennom konkurransebaserte tildelinger, både i form av prosjekt- og programfinansiering og gjennom resultatbaserte institusjonelle tildelinger.13 En undersøkelse som dekker utvalgte OECD-land, viser imidlertid at hovedtrekk ved landenes finansieringsmåte har vært relativt stabile i perioden 2000-08.14

OECD reiser spørsmål ved hvilke effekter denne utviklingen kan ha på forsknings- og innovasjonssystemene i et langsiktig perspektiv. Noen mulige negative effekter som trekkes fram, er:

• mer ad hoc-preget og kortsiktig forskning

• for mye tid brukes til søknadsskriving

• økende grad av forskning med lavere risiko og mindre vitenskapelig fornyelse

• manglende investeringer i forskningsinfrastruktur

• forskerutdanningen kan svekkes hvis prosjektene kandidatene knyttes til er mindre krevende og/eller har et kortere tidsperspektiv.

En generell anbefaling er at landene må ta i bruk en kombinasjon av flere finansieringsmekanismer for å motvirke uheldige effekter av kun én type finansiering.15

Om resultatbaserte finansieringssystemer

Mange land har de senere årene innført resultatbaserte finansieringssystemer som del av den direkte, institusjonelle finansieringen av forskning ved universiteter og høyskoler. Det gjelder for eksempel for seks av de syv landene i Technopolis’ undersøkelse,16 med Storbritannia som det eldste eksempelet (fra 1986).

Innføringen av slike systemer kan også ses i lys av mål- og resultatstyring. I et slikt perspektiv er formålet å endre styringsrelasjonen mellom departement og universitet. Fra en praksis der departementet langt på vei detaljstyrte institusjonenes budsjetter (command-and-control systems), har man gått over til ordninger der institusjonene får større selvstyre og ansvar for hvordan ressursene skal forvaltes.17

Innføringen av resultatbaserte finansieringssystemer har til felles at de skal stimulere til ressurskonsentrasjon, internasjonal publisering, fremragende forskning og at resultatene, som gir grunnlag for fordeling av midler, måles med bakgrunn i resultater fra tidligere utført forskning.

Kriteriene er stort sett de samme som i Norge, med vekt på publisering og doktorgradsproduksjon, selv om vektingen av de ulike elementene kan variere. Det er i alle land en klar tendens til økende vekt på innhenting av kvantitative data for produksjon (publiseringer) og bruk av forskning (siteringer) i arbeidet med fordelingen av forskningsressursene. Men det er store forskjeller mellom hvor stor del av direktebevilgningene som er konkurranseutsatt på denne måten. Andelen varierer i følge Technopolis fra 2 til 100 % prosent blant de landene som inngår i analysen. Storbritannia og New Zealand skiller seg ut med en høy resultatbasert andel, mens Norge med 5,7 % befinner seg i den nedre delen. I de fleste tilfellene fordeles en mindre del av bevilgningene gjennom resultatbaserte systemer, og med små endringer i bevilgningene frå år til år, bl.a. på grunn av at universitetene har store, faste kostnader som krever stabil finansiering.18

Technopolis skiller mellom tre hovedtyper av resultatbaserte finansieringssystemer:

• Omfatter kun forskningsbevilgningene, som i hovedsak tildeles på bakgrunn av resultater – både indikatorer og fagfellevurderinger (New Zealand, Storbritannia).

• Omfatter både forskning og utdanning, som i hovedsak tildeles på bakgrunn av indikatorer – både historiske, innsats- og resultatbaserte indikatorer (Finland og Nederland).

• Omfatter både forskning og utdanning, bare en liten, men økende, del av de direkte bevilgningene fordeles på bakgrunn av forskningsindikatorer (Danmark, Sverige).

Resultatbaserte finansieringssystemer er nye ordninger i de fleste land. Det foreligger derfor kun begrenset dokumentasjon på hvilke effekter slike systemer faktisk har. Ordningen i Storbritannia har bidratt til høyere vitenskapelig kvalitet i britisk forskning, til at institusjonene har utviklet og gjennomført egne forskningsstrategier og til bedre ressursutnyttelse av offentlige midler.19 I Storbritannia har systemet blitt kritisert for å favorisere tradisjonelle universitetsfag, gjøre det vanskelig for nye initiativer på tvers av fag og i stor grad neglisjere forskningens relevans for samfunns- og næringsliv, jf. tabell 3.1.

Aldo Geuna og Ben Martin har laget følgende oversikt over styrker og svakheter med resultatbaserte finansieringssystemer, jf. også tabell 3.1:

Erfaringer fra Australia på 90-tallet viser at slike ordninger kan ha overraskende sterke effekter på kollektiv atferd synliggjort gjennom en svært sterk vekst i antall vitenskapelige publikasjoner. De australske forskerne endret samtidig sin publiseringsstrategi mot mindre viktige publikasjoner. Relativ gjennomslagskraft målt ved siteringer falt i samme periode.20

Mange sider ved resultatbaserte finansieringssystemer diskuteres internasjonalt. En problemstilling er hvordan slike systemer kan stimulere til at den kunnskapen som forvaltes og utvikles av universiteter og høyskoler, kommer samfunnet til nytte. Systemene, både i Norge og andre land, begrenser seg i dag primært til å se på forsknings- og utdanningsresultater. Hvordan forskningen brukes i samfunnet for øvrig og hvilken betydning den har der, blir i liten grad fanget opp. Hvordan finansieringssystemene kan innrettes for å understøtte og stimulere institusjonenes samfunnsoppdrag har tidligere også vært utredet i Norge, uten at det har lykkes å komme fram til ordninger som har blitt allment akseptert.21 Som vist i kapittel 4 finnes det i dag ikke et tilstrekkelig godt kunnskapsgrunnlag – og gode nok indikatorer – til å måle hvordan samfunnet bruker kunnskapen som er utviklet ved de offentlige forskningsinstitusjonene. I 2010 presenterte HEFCE i England en pilotundersøkelse som hadde til hensikt å se på samfunnseffekter av forskningen innen fem sentrale forskningsområder: klinisk medisin, fysikk, miljøvitenskap, samfunnsvitenskap og engelsk språk og litteratur, jf. boks 3.3. Undersøkelsen er den første i sitt slag og er basert på bruk av kvalifiserte paneler for vurdering av effektene. Storbritannia tar sikte på å innføre en ordning fra 2014 som vil omfordele inntil 25 % av de resultatbaserte forskningsbevilgingene med utgangspunkt i kvalitative vurderinger av samfunnseffekter, jf. boks 3.3.

Et annet spørsmål som drøftes internasjonalt, er hva som skal til for at resultatbaserte systemer skal gi de ønskede effekter. Dette henger bl.a. sammen med hvilke indikatorer som velges (for eksempel publisering, sitering og ulike typer inntekter), hvordan insentivene er utformet (er for eksempel publiseringsdata justert for forskjeller mellom fag?), hva deres styrke er, og om effektene kan være ulike på innføringstidspunktet og lenger fram i tid. Et viktig spørsmål er også hvor mange indikatorer det er hensiktsmessig at et resultatbasert finansieringssystem har. Institusjonenes grad av selvstyre og bruk av insentivene og kriteriene knyttet til dem i interne styringssystemer er også temaer som er berørt i diskusjonene.

Det er også viktig å ta hensyn til hvordan resultatbaserte finansieringssystemer virker sammen med andre virkemidler, som mål- og resultatstyring og andre finansieringsmåter, for eksempel prosjekt- og programfinansiering gjennom forskningsråd.

Ifølge Technopolis kan følgende hovedlærdommer trekkes fra internasjonale erfaringer med resultatbasert finansiering:

• Endringer må skje over tid slik at systemet får anledning til å tilpasse seg de nye signalene.

• Omfordeling av relativt beskjedne beløp kan ha sterke effekter på atferd.22

• Premiering av kvalitet kan ha god effekt, men kan også vri aktiviteten vekk fra samfunnsmessig viktige aktiviteter som er vanskeligere å måle.

• Forskning og fornyelse på tvers av fagene kan lett bli skadelidende hvis systemet utelukkende fokuserer på tradisjonelle disipliner.

• Indikatorbaserte tilnærminger bør suppleres med andre fordelingsmåter. 23

En beskrivelse og drøfting av resultatbasert finansiering i Norge gis i kapittel 5.2.

3.3 Offentlig finansiering av forskning i Norge

Det er vanlig å beskrive det offentlige forskningssystemets aktører gjennom å skille mellom politiske myndigheter (parlament, regjering, departementer), forsknings- og innovasjonsråd (mellomliggende finansieringsorganer) og forskningsutførende nivå (universiteter, høyskoler, institutter, helseforetak og bedrifter), jf. figur 3.4.

Dette kapittelet presenterer hovedtrekk ved offentlig finansiert forskning i Norge. Utvalget er i sitt mandat bedt om å ta utgangspunkt i hovedstrømmene for offentlig finansiert forskning når det skal gi råd om hvorvidt det er behov for endringer som kan gi bedre måloppnåelse.

3.3.1 Hovedtrekk ved offentlig finansiert forskning i Norge

De offentlige forskningsbevilgningene utgjorde i 2010 22,5 mrd. kroner, i tillegg til dette kommer virkningen av Skattefunn, og ble bevilget fra om lag 125 kapitler i statsbudsjettet. Figur 3.5 viser hvordan disse midlene fordeles på ulike mottakere.

Kilde: Utvalgets basert på tall fra NIFU og Forskningsrådet. Kanalisering av midler fra Forskningsrådet til helseforetakene inngår i «universiteter og høyskoler».

Direkte, institusjonelle bevilgninger til universiteter og høyskoler, forskningsinstitutter og helseforetak utgjorde i 2010 12 mrd. kroner. Dette vil si at omtrent halvparten av de offentlige forskningsbevilgningene ble kanalisert på denne måten. Av disse gikk ca. 7,3 mrd. kroner til universiteter og høyskoler, mens 2,6 mrd. kroner gikk til institutter og 2,1 mrd. kroner gikk til forskning i helseforetak. De institusjonelle midlene tildeles i varierende grad som «rene» forskningsbevilgninger. For universiteter og høyskoler er FoU-midlene en del av lærestedenes basisbevilgninger som skal dekke alle deres oppgaver. For helseforetakene blir en del av midlene kanalisert i form av et øremerket FoU-tilskudd fra Helse- og omsorgsdepartementet, men den største delen settes av gjennom interne disposisjoner foretatt av helseforetakene innenfor deres budsjettrammer. En del av de institusjonelle bevilgningene til universiteter og høyskoler, institutter og helseforetak fordeles med bakgrunn i resultatbaserte finansieringssystemer.

5,6 mrd. kroner ble kanalisert gjennom Forskningsrådet. Forskningsrådet kanaliserer sine midler videre til det forskningsutøvende nivået – i hovedsak gjennom konkurransebaserte prosjekt- og programbevilgninger.24 Det meste av Forskningsrådets bevilgninger går til forskning i universitets- og høyskolesektoren, inklusive helseforetak med universitetssykehusfunksjoner, og instituttsektoren.

2,6 mrd. kroner ble bevilget til utenlandske mottakere, hvorav kontingenten til EUs rammeprogrammer for forskning i 2010 ble anslått til 1,2 mrd. kroner. Midlene fra EUs rammeprogrammer tildeles i hovedsak gjennom konkurransebaserte prosjekt- og programtildelinger, på lignende måte som Forskningsrådet tildeler midler. En god del av disse midlene kommer tilbake til norske forskere. Sammenlignet med andre land utgjør bevilgningene til utenlandske mottakere en høy andel av de norske offentlige FoU-bevilgningene. OECD har uttalt:25

«Offentlig finansiering til internasjonale organisasjoner utgjør fortsatt en beskjeden andel av nasjonal offentlig FoU-finansiering (vanligvis mindre enn 5 %). Belgia og Sveits er unntak. De bruker begge mer enn 10 % av den offentlige FoU-finansieringen til internasjonale organisasjoner.»

2,2 mrd. kroner ble kanalisert til «andre». «Andre» er en restkategori for FoU-bevilgninger der det ikke er klart hvem som er primærmottaker, eller der disse er mindre enn mottakerne som er nevnt foran. Eksempler er anskaffelser av forsvarsmateriell (Forsvarsdepartementet), utviklingskontrakter gjennom Innovasjon Norge (Nærings- og handelsdepartementet), FoU-midler gjennom Statens vegvesen (Samferdselsdepartementet) og Utdanningsdirektoratet (Kunnskapsdepartementet). Også offentlig finansiert oppdragsforskning inngår i denne kategorien.

1,3 mrd. kroner26 ble kanalisert gjennom Skattefunnordningen som støtte til FoU i næringslivet.

Den største delen av de offentlige FoU-utgiftene anvendes av universiteter og høyskoler, institutter og helseforetak. I henhold til FoU-statistikken ble 96 % av FoU-utgiftene som var finansiert fra offentlige kilder i 2009, anvendt i disse sektorene.27 Drøyt halvparten av de offentlig finansierte FoU-utgiftene ble anvendt i universitets- og høyskolesektoren, en tredjedel ble anvendt i instituttsektoren og om lag en tiendedel anvendt i helseforetak med universitetssykehusfunksjoner.

Selv om et betydelig antall institusjoner i de tre sektorene mottar offentlige FoU-midler, er mesteparten av bevilgningene konsentrert om et lite antall store institusjoner. De fire breddeuniversitetene stod i 2007 for vel 77 % av forskningen utført i universitets- og høyskolesektoren og for 84 % av midlene som ble tildelt institusjoner i universitets- og høyskolesektoren fra Forskningsrådet (2009). FoU-utgiftene ved de fem største instituttene28 utgjorde nesten to femtedeler av instituttsektorens samlede FoU-innsats. Helse Sør-Øst stod for 71 % av de samlede FoU-utgiftene i helseforetakene i 2008. Oslo universitetssykehus står alene for over halvparten av de samlede FoU-utgiftene i helseforetakene.29

Figur 3.6 viser hvordan de viktigste finansieringsstrømmene har utviklet seg over tid.

¹ Figuren er primært basert på tall fra NIFU (statsbudsjettanalysen). I ”Forskningsråd” har vi trukket ut basisbevilgninger til institutter (basert på tall fra Forskningsrådet) og lagt disse inn i ”Direkte bevilgninger til institutter”. Tall for Skattefunn er innhentet fra Finansdepartementet, tallet for 2010 er et anslag. Alle tall er gjort om til faste 2002-tall.

Kilde: Utvalget basert på tall fra NIFU, Forskningsrådet og Finansdepartementet

Ser vi på utviklingen i strømmene i perioden 2000-2010, finner vi den sterkeste realveksten i de direkte bevilgningene til helseforetakene (434 %), men det er betydelig usikkerhet knyttet til dette tallet.30 Bevilgningene gjennom Forskningsrådet (94 %) og kontingenten til EU (108 %) har også hatt en svært sterk vekst i perioden. De direkte bevilgningene til universitets- og høyskolesektoren (55 %) og instituttene (40 %) har også vokst, men relativt mindre enn veksten i de indirekte prosjekt- og programstrømmene (forskningsråd og EU). Skattefunn ble etablert med virkning fra 2002 og utgjorde da en vesentlig styrking av den offentlig finansierte forskningen til bedrifter i næringslivet. Siden det har omfanget av denne støtteordningen hatt en svak realnedgang.

3.3.2 Departementer og forskningsråd

På departementsnivå går det et hovedskille mellom land der ansvaret for forskningspolitikken er sentralisert i ett departement (Danmark, Storbritannia), fordelt mellom to hoveddepartementer (Finland, Nederland) eller fordelt på mange departementer (Norge). Alle unntatt Norge har løsninger med flere forskningsråd, dvs. institusjoner som er underlagt ett eller flere departementer og som har ansvar for å gjennomføre politikk og finansiere forskning. Her skiller Norge seg ut, med en sentralisert ordning – ett forskningsråd – som skal betjene samtlige departementer og forskningsområder.

Det er, ifølge Technopolis,31 ikke mulig å gi klare anbefalinger om hva som er den beste løsningen. Alternative organisasjonsformer har både styrker og svakheter. En sentralisert løsning på departementsnivå har den fordelen at ulike behov og strategier håndteres ett sted, mens en desentralisert løsning gir bedre forankring og tettere kontakt mot de ulike sektorinteressene som må tas med i politikkutformingen. Tilsvarende vil en løsning med ett forskningsråd kunne løse koordineringsutfordringen, men det vil kunne være krevende å følge opp og skape god kontakt med alle berørte interessenter i forskningssystemet. Ett forskningsråd vil også kunne svekke mangfoldet i forskningsfinansieringen.

Sektorprinsippet

Sektorprinsippet er et grunnleggende prinsipp i norsk forskning. Prinsippet innebærer at hvert enkelt departement har et overordnet ansvar for forskning på og for sin sektor. Alle departementene har både et langsiktig ansvar for forskning for sektoren – det brede sektoransvaret – og et ansvar for forskning for å dekke departementets eget kunnskapsbehov for politikkutvikling og forvaltning – det smale sektoransvaret. Sektoransvaret innebærer at hvert departement har:

• et overordnet ansvar for forskning for sektoren

• et ansvar for å ha oversikt over sektorens kunnskapsbehov

• et ansvar for å finansiere forskning for sektoren

• et ansvar for internasjonalt forskningssamarbeid.32

Figur 3.7 viser departementenes utgifter til forskning i 2010 og hvor stor andel av departementenes bevilgninger som kanaliseres gjennom Forskningsrådet.

Samtlige departementer hadde i 2010 bevilgninger til forskning. Omtrent halvparten, dvs. drøyt 11 mrd. kroner, av de offentlige FoU-bevilgningene kom fra Kunnskapsdepartementets budsjett. Helse- og omsorgsdepartementet og Nærings- og handelsdepartementet bevilget henholdsvis 2,8 mrd. kroner og 1,9 mrd. kroner til FoU. Seks departementer hadde bevilgninger på 0,5-1,0 mrd. kroner til FoU.

Kunnskapsdepartementet bevilger også mest midler gjennom Forskningsrådet, fulgt av Nærings- og handelsdepartementet, Olje- og energidepartementet og Landbruks- og matdepartementet. Samtlige departementer, unntatt Forsvarsdepartementet, bevilger midler gjennom Forskningsrådet.

Som vist i kapittel 3.2 går det et sentralt skille mellom direkte institusjonelle bevilgninger og program- og prosjektbevilgninger. Omtrent halvparten av de offentlige FoU-bevilgningene bevilges i form av direkte institusjonsbevilgninger til institusjonene i universitets- og høyskolesektoren, instituttsektoren og helseforetakene. De siste ti årene har det vært en vesentlig større realvekst i bevilgningene gjennom Forskningsrådet enn i de direkte bevilgningene til universitets- og høyskolesektoren og instituttsektoren, mens de direkte bevilgningene til forskning i helseforetakene har hatt den klart sterkeste veksten, jf. over. Prosjekt- og programfinansiering har styrket seg sammenlignet med direkte institusjonsbevilgninger.

Forskningsrådet er en nasjonal konkurransearena som gir støtte til de beste prosjektene, enten disse har sitt opphav i et universitet, helseforetak eller institutt, og enten midlene lyses ut gjennom frie arenaer eller gjennom tematisk styrte programmer. Noen departementer har valgt å kanalisere en forholdsvis stor del av sine FoU-bevilgninger utenom Forskningsrådet. Det kan reises spørsmål ved om ikke disse departementene i større grad burde trekke veksler på et bredere kunnskapstilfang gjennom å utlyse en større andel av sine midler gjennom Forskningsrådet, jf. omtale av helseforetak og institutter nedenfor.33

Et annet sentralt skille i et velfungerende forskningssystem går mellom frie prosjekter og tematisk styrt forskning, jf. kapittel 2. At 16 departementer finansierer forskning gjennom Forskningsrådet er en viktig årsak til at tematisk styrt programforskning står sterkt i rådet. En utfordring, særlig i et system med bare ett forskningsråd, er om dette gir tilstrekkelig rom for utvikling av langsiktig, kunnskapsmessig beredskap og mangfold i forskningen. Kapittel 7 behandler spørsmålet om langsiktig kunnskapsberedskap, fornyelse og mangfold og stiller spørsmål om det ikke er behov for større, frie arenaer og et åpnere forskningssystem.

Kilde: Utvalget basert på tall fra NIFU (NIFU STEP 2010) og Forskningsrådet

3.3.3 De enkelte hovedstrømmene

Nedenfor følger en nærmere beskrivelse av de ulike hovedstrømmene.

Direkte bevilgninger til universiteter og høyskoler

Universiteter og høyskoler har tre hovedoppgaver: høyere utdanning, forskning og formidling. Universiteter og høyskoler har et særlig ansvar for grunnforskning og forskerutdanning innenfor de områder der de tildeler doktorgrad. Det er store forskjeller mellom institusjonene knyttet til størrelse, bredde og hvilke oppgaver som veier tyngst. Institusjonene er gitt en stor grad av selvstyre når det gjelder hvordan de skal løse sine oppgaver.

Universitets- og høyskolesektoren består av 37 statlige og 24 private institusjoner. Sektoren har åtte universiteter, fem statlige vitenskapelige høyskoler, tre private vitenskapelige høyskoler, 24 statlige høyskoler og 21 private høyskoler.

Universiteter og høyskoler er nettobudsjetterte institusjoner og mottar rammebevilgning direkte fra Kunnskapsdepartementet over kapittel 260 i statsbudsjettet. Størrelsen på rammebevilgningen til hver institusjon fastsettes av Stortinget i forbindelse med behandling av statsbudsjettet.

Bevilgningen tildeles som en rammebevilgning til hver institusjon, og er ikke delt opp i ulike komponenter til forskning og utdanning. Hvor mye institusjonene bruker på forskningsrelatert virksomhet vil dermed kunne variere mye mellom institusjonene.

Dagens finansieringssystem for universiteter og høyskoler ble innført fra og med 2002. Finansieringssystemet er ett av flere styringsvirkemidler som skal støtte opp under sektorens mål, og er satt sammen av deler som kombinerer kriteriene historiske tildelinger, prioriteringer i statsbudsjettet og resultatbasert uttelling på utvalgte indikatorer.

Rammebevilgningen skal sikre institusjonene en langsiktig og stabil finansiering, samt ivareta særtrekk ved institusjonene og historiske prioriteringer. Noen av midlene kan rettes mot strategisk viktige områder når faglige og politiske hensyn taler for det, og kan være øremerket spesielle formål og/eller ha begrenset varighet. Eksempler på slike prioriteringer kan være midler til rekrutteringsstillinger, studieplasser, utstyr og prosesser for økt samarbeid, arbeidsdeling og faglig konsentrasjon. Komponenten knyttet til langsiktige prioriteringer og strategiske midler utgjør i gjennomsnitt om lag 60 % av den samlede bevilgningen til institusjonene.

Det er viktig at finansieringssystemet stimulerer institusjonene til å drive forskning av høy kvalitet og utvikle kvalitativt gode studietilbud. Innenfor rammefinansieringen blir derfor deler av midlene fordelt med grunnlag i institusjonenes oppnådde resultater på utvalgte indikatorer knyttet til forskning og utdanning. Det er lagt vekt på at insentivene skal stimulere til økt resultatoppnåelse i sektoren, og være geografisk og institusjonsmessig nøytrale. Den resultatbaserte forsknings- og utdanningsuttellingen utgjør i gjennomsnitt om lag 40 % av den samlede bevilgningen til institusjonene. Den resultatbaserte ordningen beskrives i kapittel 5.2.

I 2009 ble 37 % av FoU-utgiftene i sektoren dekket gjennom eksterne inntekter, hvorav Forskningsrådet og departementer var de to viktigste kildene.

Direkte bevilgninger til helseforetak

Forskning er én av fire hovedoppgaver i sykehusene.34 Helseforetakene har et særskilt ansvar for den pasientnære, kliniske forskningen og for at resultatene fra forskningen skal komme pasientene til gode og bidra til en kostnadseffektiv helsetjeneste av høy kvalitet. Fire regionale helseforetak (RHF) mottar direkte bevilgninger fra Helse- og omsorgsdepartementet over statsbudsjettet.

De direkte bevilgningene til FoU i helseforetakene har hatt en svært sterk realvekst de siste ti årene og utgjorde i 2010 2,1 mrd. kroner. Mesteparten av dette – om lag tre fjerdedeler – er resultat av beslutninger på foretaksnivå innenfor den rammen Helse- og omsorgsdepartementet tildeler. Den resterende fjerdedelen er et øremerket tilskudd til forskning fra samme departement. Det øremerkede tilskuddet skal være med på å sikre forskning og forskningsbasert kompetanseoppbygging i helseforetakene. Tilskuddet fordeles delvis på grunnlag av resultater, jf. kapittel 5.2.

Disse midlene fordeles videre til forskere i de samme helseforetakene. Fordelingen er basert på utlysninger. Tildeling forutsetter at prosjektleder er ansatt ved et helseforetak, men eksterne partnere kan delta gjennom prosjektsamarbeid.35 Praksis varierer imidlertid noe mellom regionene. De regionale helseforetakene fungerer på mange måter som regionale miniforskningsråd innen helse. Helseforetakene henter i forholdsvis beskjeden grad inn eksterne forskningsmidler (18 % av FoU-utgiftene i 2009).

De regionale helseforetakene har prioritert ressurser fra egne rammer til FoU i årene etter helsereformen, og de har konkrete mål om opptrapping i årene som kommer. For eksempel har Helse Sør-Øst i sin forskningsstrategi satt som mål å øke ressursbruken til 5 % av det samlede driftsbudsjettet i helseregionen til forskning innen 2018, og har fra 2010 pålagt alle sine helseforetak å sette av minst 1 % av egne driftsmidler til forskning.36

Et spørsmål som kan stilles, er om Helse- og omsorgsdepartementet i større grad burde utvikle sin kunnskapsbase og sektor gjennom å trekke veksler på et bredere kunnskapstilfang, jf. kapittel 3.3.37 Det kunne gjøres gjennom å utlyse en større del av midlene i form av åpne konkurranser i Forskningsrådet eller gjennom opprettelse av et eget nasjonalt helseforskningsråd. En stor del av midlene til helseforskning i Norge fordeles i praksis gjennom direkte bevilgninger til RHF-ene, der deler av midlene i hovedsak fordeles til ansatte i helseforetakene med svært begrensede muligheter for universitets- og instituttmiljøene til å konkurrere om støtte til gode prosjekter. Støtte til medisinske fag gjennom Forskningsrådet utgjorde i 2010 661 mill. kroner, mens de direkte bevilgningene til helseforetakene lå på 2,1 mrd. kroner. Etter utvalgets oppfatning vil det beste både for forskningssystemet som helhet og for helseforskningen, være at flest mulig får anledning til å konkurrere og at de beste forskningsprosjektene vinner. Det ville bidra til et åpnere forskningssystem.

Direkte bevilgninger til institutter

Instituttenes hovedoppgave er å levere god og relevant forskning og andre forskningsbaserte tjenester til brukere i næringsliv, forvaltning og samfunn. Et skille går mellom institutter som primært henter sine inntekter eksternt (oppdrags- og bidragsforskning gjennom konkurranse), og institutter som har som sin hovedoppgave å utvikle forskningsbasert kunnskap og gi råd til bestemte myndigheter. Den siste gruppen institutter finansieres typisk i hovedsak med direkte bevilgninger fra et departement.

For gruppen av institutter som henter det meste av sine inntekter eksternt, ble det i 2009 innført en ny, delvis resultatbasert finansieringsordning. Disse instituttene kjennetegnes av at den har en forholdsvis lav basisbevilging, gjennomsnittlig noe i overkant av 10 %. Basisbevilgningen gir mulighet til å prioritere prosjekter ut fra instituttets strategi og forskernes interesser, blant annet gjennom finansiering av doktorgrader og artikkelpublisering. At basisbevilgningen har et visst omfang er derfor av betydning for så vel langsiktig, kunnskapsmessig beredskap som fornyelse for disse instituttene. Et spørsmål er om nivået på basisbevilgningen utgjør et hinder for disse instituttenes evne til utvikling av langsiktig kunnskapsberedskap og fornyelse. Problemstillingen må vurderes opp mot at instituttenes rolle primært er å levere god og relevant forskning til brukere i næringsliv, forvaltning og samfunnet for øvrig. Instituttenes avhengighet av ekstern finansiering gjør at forskningen vil styres i retning av temaer og problemstillinger som det er betalingsvillighet for blant brukerne. Det er grunn til å anta at den sterke markedsorienteringen har bidratt til at instituttene i stor grad har fornøyde brukere, jf. en rekke ulike evalueringer gjennomført av Forskningsrådet de siste ti-femten årene.38 Problemstillingene behandles nærmere i kapittel 5.2. og kapittel 7.3.

Flere departementer, som Fiskeri- og kystdepartementet, Forsvarsdepartementet og Miljøverndepartementet, kanaliserer alle betydelige FoU-midler direkte til noen institutter, for eksempel Havforskningsinstituttet, Forsvarets forskningsinstitutt og Norsk Polarinstitutt. Det kan, på tilsvarende måte som for Helse- og omsorgsdepartementet, reises spørsmål ved om dette er en fornuftig måte å utvikle departementenes kunnskapsbase på, eller om de i større grad burde trekke veksler på et bredere kunnskapstilfang ved å utlyse en større del av midlene gjennom åpnere konkurranser i Forskningsrådet. Det kan også reises spørsmål ved om den manglende eksponeringen for konkurranse svekker fornyelse, kvalitet og effektiv ressursbruk i disse forskningsmiljøene. Dessuten kan det reises spørsmål ved om en slik praksis gir likeverdige rammevilkår for ulike forskningsinstitusjoner. Etter utvalgets vurdering vil det beste både for forskningssystemet og for forskningen på disse sektorområdene være om en noe større andel av disse midlene ble lagt ut for åpnere konkurranse. Det vil kunne føre til at flest mulig får anledning til å konkurrere og at de beste forskningsmiljøene vinner fram, uavhengig av hvilken sektor de tilhører.39

Offentlig FoU-støtte til bedrifter i næringslivet

Næringslivets utgifter til FoU utgjorde i 2009 18,2 mrd. kroner, eller 43,5 % av de totale FoU-utgiftene i Norge. Næringslivet forsker primært for å utvikle nye og bedre produkter og tjenester, og finansierer i hovedsak sin egen forskning og utvikling. Næringslivet er i tillegg brukere av det offentlige forskningssystemet. Ut fra et systemperspektiv ville det være ønskelig å vurdere den offentlige og private innsatsen i sammenheng, men det ligger utenfor utvalgets mandat, jf. kapittel 2.

En viktig begrunnelse for offentlig finansiert FoU er å stimulere til kunnskapsbasert verdiskaping og omstilling i næringslivet. De viktigste kildene for offentlig FoU-støtte til bedrifter i næringslivet er Skattefunn og brukerstyrte innovasjonsprogrammer i Forskningsrådet. Skattefunn ble etablert med virkning fra 2002 og utgjorde da en vesentlig styrking av den offentlig finansierte forskningen til bedrifter i næringslivet. Fram mot 2010 har denne støtteordningen hatt en svak realnedgang. Brukerstyrte innovasjonsprogrammer i Forskningsrådet har hatt en sterk realvekst i perioden 2001-2010 og utgjorde nesten 1,1 mrd. kroner i 2010. Direkte FoU-støtte til bedrifter i næringslivet ligger nå på et høyt nivå om vi sammenligner med tilsvarende støtteordninger i andre land. Kapittel 2 gir en nærmere omtale av den offentlige støtten til næringslivet og næringslivets bruk av det offentlige forskningssystemet.

Midler gjennom Norges forskningsråd

Norges forskningsråd mottar midler fra 16 departementer. Bevilgningene gjennom Forskningsrådet er den nest største offentlige finansieringsstrømmen og utgjorde i 2010 5,6 mrd. kroner (ekskl. basisbevilgninger til institutter). Disse bevilgningene hadde en realvekst på 94 % i perioden 2001-2010.

Her gir vi en kort oversikt over virkemiddelporteføljen fordelt på sentrale virkemidler, fagområder og mottakere.

Kilde: Utvalget basert på tall fra Norges forskningsråd

Forskningsrådet er en nasjonal konkurransearena for prosjekt- og programfinansiering for alle fagområder rettet mot forskning i samtlige forskningssektorer. Store programmer, brukerstyrte innovasjonsprogrammer og handlingsrettede programmer er de tre største virkemidlene for prosjekt- og programfinansiering.40 Fri prosjektstøtte er til sammenligning vesentlig mindre enn hvert av de tre dominerende programvirkemidlene. Over tid er det disse programmene, sammen med nye virkemidler som senterordninger og støtte til vitenskapelig utstyr, som har hatt sterkest vekst. Balansen mellom tematisk styrt forskning og fri forskning er et viktig spørsmål i et velfungerende forskningssystem, jf. kapittel 7.

Kilde: Utvalget basert på tall fra Norges forskningsråd

Forskningsrådets virkemidler støtter sterkest opp under fagområdene teknologi og matematikk og naturvitenskap. Humaniora og medisinske fag er de fagområdene som får minst støtte gjennom Forskningsrådets virkemidler. Det største fagområdet (teknologi) fikk 38 % av bevilgningene fra Forskningsrådet i 2010, mens det minste fagområdet (humaniora) fikk 3 %. De siste ti årene har støtten til medisinske fag økt mest (realvekst 124 %), etterfulgt av matematikk og naturvitenskap. De samfunnsvitenskapelige fagene har hatt svakest realvekst (25 %).

Disse tallene sier noe om ulike muligheter for forskere i ulike fag til å skaffe seg eksterne inntekter til å drive sin forskning. Forskere innen humaniora, som er et forholdsvis stort fagområde i universitets- og høyskolesektoren, har for eksempel relativt små midler å konkurrere om i Forskningsrådet. Dette er et relevant forhold når spørsmål om tilgang til driftsmidler vurderes. Det er samtidig grunn til å understreke at særlig utstyrstunge fag har et større behov for ekstern tilleggsfinansiering for å kunne utnytte sin forskningstid på en effektiv måte.

Figur 3.10 viser budsjettutvikling 2001-2010 fordelt på mottaker.

Kilde: Utvalget basert på tall fra Norges forskningsråd

Forskningsrådets midler går primært til å støtte forskning i universitets- og høyskolesektoren (inklusive helseforetak med universitetssykehusfunksjoner) og instituttsektoren. De to sektorene mottar omtrent like mye midler, og utviklingen de siste ti årene har fulgt nesten den samme banen.

Fondet for forskning og nyskaping

Fondet for forskning og nyskaping ble opprettet i 1999 som et «(…) viktig og konkret tiltak som skal bidra til å realisere Regjeringens ambisjon om å øke forskningsinnsatsen og bidra til å realisere prioriteringene på overordnet forskningspolitisk nivå.»41

Fondet ble først og fremst opprettet som en supplerende finansieringskilde. De ordinære bevilgningene fra hvert enkelt departement over statsbudsjettet skulle fortsatt være den viktigste måten for det offentlige å finansiere forskning på. Fondsmidlene skulle bl.a. finansiere langsiktig, grunnleggende forskning innenfor alle sektorer, balansere sektorprinsippet og bedre Forskningsrådets rammebetingelser for helhetlig tenkning.

I forskningsmeldingen fra 2005 ble det, i tillegg til å varsle vekst i fondskapitalen, slått fast at «[a]vkastningen fra forskningsfondet vil også fremover være et meget viktig verktøy for å følge opp de overordnede prioriteringene i forskningspolitikken».42 Det innebar at en tok konsekvensen av at fondet var blitt en sentral finansieringskilde for et bredere spekter av forskning enn det som opprinnelig var intensjonen.

I 2007 kom en ny, sentral justering ved at fondsavkastningen ble brukt til å finansiere vekst i kontingenten til EUs 7. rammeprogram. Det ble også lagt ganske detaljerte føringer for bruken av den økte avkastningen, også på områder som ordinært ville vært finansiert over andre departementers budsjetter.

Den totale kapitalen er fra 1. januar 2011 på 80 mrd. kroner, og samlet avkastning i 2011 er på om lag 3,7 mrd. kroner, dvs. om lag 16 % av de offentlige bevilgningene til forskning.

I statsbudsjettet 2011 er den samlede avkastningen fordelt slik:

• 765,7 mill. kroner i bevilgninger til universiteter og høyskoler

• 1 207,6 mill. kroner til Norges forskningsråd over kapittel 286 post 50

• 1 005,8 mill. kroner til Forskningsrådet over kapittel 285 post 52

• 711 mill. kroner til ulike internasjonale kontingenter, hovedsakelig kontingent til EUs rammeprogram for forskning (jf. tabell 3.2)

• 35,9 mill. kroner til Forskningsrådet over budsjettet til Nærings- og handelsdepartementet.

60 % av fondsavkastningen kanaliseres gjennom Kunnskapsdepartementets bevilgning til Forskningsrådet. Denne delen av avkastningen blir ikke prisjustert.

Fondsavkastningen utgjør en stadig større del av de totale forskningsbevilgningene og har utviklet seg fra å være et supplerende og strategisk virkemiddel til å bli kanskje den viktigste kilden til vekst på forskningsområdet. Det ble lagt få føringer på avkastningen fra Forskningsfondet i begynnelsen av fondets historie, men dette har endret seg betydelig over tid.

Kunnskapsdepartementet og regjeringen har blant annet øremerket deler av fondsavkastningen til prioriterte tematiske og teknologiske forskningsområder, men avkastningen har også blitt benyttet til å finansiere forskningsrelevante tiltak utenom Forskningsrådet, som Kvalitetsreformen og norsk deltakelse i EUs 7. rammeprogram. Fondsavkastningen skiller seg dermed ikke vesentlig, verken i bruk eller formål, fra de «ordinære» forskningsbevilgningene.

Fondet har bidratt til å finansiere forskning på tvers av sektorgrensene og gjennom dette bidratt til sterkere forskningspolitisk koordinering. Av store, tverrgående satsinger kan nevnes: Sentre for fremragende forskning, Sentre for forskningsdrevet innovasjon, Det internasjonale polaråret, vitenskapelig utstyr og Forskningsrådets store programmer.

Innskudd i fondet er plassert i Norges bank som et kontolån til staten. Renten tilsvarer renten på 10-års statsobligasjoner på innskuddstidspunktet, og de ulike innskuddene har dermed forskjellig rente. Fra og med 2009 har det blitt fastsatt ny rente for de innskuddene hvor den første tiårsperioden har utløpt. Renten på 10-års statsobligasjoner er betydelig lavere nå enn den var for ti år siden. Den nye renten har derfor så langt ført til nedgang i avkastningen fra disse innskuddene. Det knytter seg naturligvis en del usikkerhet til renteutviklingen, men det er rimelig å anta at rentenivået vil holde seg forholdsvis lavt framover.

Finansiering av forskningssamarbeidet med EU

Norge har deltatt i EUs rammeprogram for forskning, teknologisk utvikling og demonstrasjonsaktiviteter i mer enn 20 år, og på bakgrunn av EØS-avtalen siden 1994. Norske deltakere har de samme rettigheter og plikter i programmet som deltakere fra EU-land. EU har siden 2000 hatt som mål å utvikle et europeisk forskningsområde – European Research Area (ERA), og har etablert ulike tiltak for å realisere dette. Norge deltar nå i det 7. rammeprogrammet for forskning (2007-2013), også kalt FP7, og i utviklingen av ERA.

Det europeiske forskningssamarbeidet er en viktig kilde til mangfold og en verdifull arena for norske forskere til å bygge nettverk og øke sin kunnskap om forskning i andre land. Omfanget av forskningen i EU-prosjektene norske forskere deltar i, i løpet av et år, overgår de totale årlige norske FoU-utgiftene. Erfaringene tyder på at kvaliteten på EU-prosjektene jevnt over er god og at norske deltakere gjennomgående er fornøyde med sin deltakelse.43

Det offentlige finansierer deltakelse i det europeiske forskningssamarbeidet på tre hovedmåter: gjennom kontingent for deltakelse i rammeprogrammet, gjennom finansiering av deltakelser utenfor rammeprogrammet (ERA-aktiviteter) og gjennom nasjonale ordninger som enten stimulerer norske miljøer til deltakelse eller i form av egeninnsats fra norske miljøer. Her presenterer vi trekk ved de to første finansieringsmåtene.

Kontingenten for deltakelse i rammeprogrammet bevilges over Kunnskapsdepartementets budsjett på vegne av alle berørte departementer. Det er ingen garantert retur på midlene Norge bidrar med. Rammeprogrammet er basert på åpen konkurranse om forskningsmidlene. Spørsmålet om norsk deltakelse i et nytt rammeprogram må legges fram for Stortinget.

Offentlige bevilgninger til forskningssamarbeidet med EU har økt sterkt de siste årene. Det henger ikke minst sammen med at EU har styrket sin satsing på forskning og har økt budsjettet for hvert rammeprogram. Budsjettprofilen i FP7 innebærer at budsjettet vokser med 75 % gjennom programperioden. Kontingenten for norsk deltakelse i rammeprogrammet har økt fra 570 mill. kroner i 2004 til 1,2 mrd. kroner i 2010 (saldert budsjett). Kontingenten vil øke også i årene som kommer.44

Det er en vesentlig forskjell mellom EU-landene og Norge i måten veksten i rammeprogrammet dekkes inn på. For medlemslandene dekkes veksten til FP7 gjennom prioriteringer på EU-nivå innenfor rammen av det generelle EU-budsjettet, som alle medlemslandene bidrar til basert på deres bruttonasjonalinntekt (BNI). For medlemslandene har veksten i FP7s utgifter derfor ingen direkte kobling til prioriteringer i nasjonale forskningsbudsjetter. Den delen av kontingentutgiftene som går til EU-forskning blir ikke synliggjort som en del av den nasjonale, offentlige forskningsinnsatsen, for eksempel når en beregner offentlige midler til FoU som andel av BNP.

Norge betaler kontingenter til de ulike programmene vi deltar i. Økningen i kontingenten til rammeprogrammet dekkes først og fremst gjennom veksten i avkastning fra Fondet for forskning og nyskaping, og hele kontingenten blir målt som del av den offentlige forskningsinnsatsen. Forskningsfondet ble opprettet i 1999 og hadde opprinnelig som et av sine hovedformål å finansiere langsiktig grunnleggende forskning innenfor alle sektorer. Fra 2007 blir deler av fondsavkastningen brukt til å finansiere veksten i FP7, ca. 700 mill. kroner i 2010, jf. tabell 3.2.

Det er en betydelig vekst i FoU-aktiviteter som faller utenfor rammeprogrammet og som krever nasjonal tilleggsfinansiering. Nedenfor gis noen eksempler som illustrerer en utvikling som allerede er i gang og som sannsynligvis vil forsterkes i årene som kommer.

Norge sluttet seg i 2008 til etableringen av Det europeiske instituttet for innovasjon og teknologi – EIT (2008-2013). I 2008 ble det lagt til grunn at den norske kontingenten ville øke fra ca. 0,5 mill. kroner i 2008 til drøyt 9 mill. kroner i 2010. En forutsetning ved tilslutningen var at kontingentutgiftene ville bli sett i sammenheng med øvrige prioriteringer på forskningsbudsjettene. I forslaget til statsbudsjett for 2010 ble det satt av ca. 5 mill. kroner.45

Forskningsmeldingen46 slår fast at regjeringen vil delta aktivt i den videre utviklingen av europisk forskningsinfrastruktur av verdensklasse (ESFRI) og bidra til å realisere de prosjektene på ESFRIs veikart som er viktige for Norge.

ESFRI ble etablert i 2002 som et rådgivende forum drevet av EU-landene innenfor forskningsinfrastruktur. ESFRI har til formål å fremme etableringen av framtidig felleseuropeisk forskningsinfrastruktur, og har deltakere fra både EU-land og land som er assosierte til EUs rammeprogram for forskning. ESFRIs oppdaterte veikart for 2010 inneholder om lag 50 forslag til etablering av ny forskningsinfrastruktur og oppgradering av eksisterende infrastruktur i Europa. Det er et mål for EU at 60 % av prosjektene på veikartet skal være startet opp innen 2015.

ESFRI-prosessen stiller myndighetene overfor nye utfordringer knyttet til om og hvordan Norge skal delta. Forskningsrådet har utarbeidet retningslinjer for hvordan nasjonal deltakelse kan ivaretas. Så langt har Norge inngått forpliktende avtaler, eller gitt tydelige politiske signaler om deltakelse, i seks prosjekter. Disse er under planlegging, og Forskningsrådet har derfor i sitt langtidsbudsjett for finansieringsordningen Nasjonal satsing på forskningsinfrastruktur satt av en økonomisk ramme på 1,1 mrd. kroner til framtidig norsk deltakelse.47 Dette er midler som holdes utenfor tradisjonell, åpen søknadsbehandling fra norske miljøer. Når det gjelder norsk deltakelse i øvrige ESFRI-prosjekter, legges det opp til en søknadsprosess der norske miljøer må søke og konkurrere på lik linje med andre norske miljøer som søker om infrastrukturmidler. Per oktober 2010 forelå det 11 søknader om norsk deltakelse i andre prosjekter på veikartet.

Eksempelet ESFRI viser hvordan nasjonale FoU-midler i sterkere grad vil bli knyttet opp mot overnasjonale ordninger gjennom bidrag og forpliktelser til oppgradering av eksisterende, europeisk infrastruktur og etablering av nye, europeiske organisasjoner. I hvilken grad dette gir god anvendelse av offentlige FoU-ressurser vil i stor grad avhenge av om man velger de riktige prosjektene for norsk forskning, for eksempel på områder der vi har kompetansetunge norske forskningsmiljøer og interesser. Det vil også avhenge av at vi forhandler fram gode vilkår for hvor stor andel av kostnadene Norge skal bære og på hvilke vilkår norske miljøers deltakelse sikres.

Etablering av felles, europeiske forskningsprogrammer (Joint Programming Initiatives) er en annen ambisiøs, europeisk prosess som kan medføre at nasjonale FoU-midler i årene som kommer i større grad blir bundet opp i europeisk samarbeid. Hensikten er å samle nasjonale ressurser i større, europeiske programmer for å møte globale utfordringer.

3.4 Utvalgets vurderinger

På hvilket grunnlag bør myndighetene vurdere nivået på den offentlige forskningsinnsatsen?

Kapittel 3.1 skisserer alternative måter å vurdere den offentlige forskningsinnsatsen på.

Som et lite, men rikt land med omstillingsbehov i årene som kommer, er det fornuftig at den offentlige forskningsinnsatsen i Norge ligger på et høyt nivå. Det kan være fornuftig å ta i bruk ulike indikatorer for å sammenligne oss med andre land. Slike indikatorer gir imidlertid ikke uten videre svar på hvor innsatsen bør ligge i årene som kommer.

Det kan være gode grunner til at den offentlige forskningsinnsatsen fortsatt bør øke. For det første som ledd i en strategi for videre utvikling av kunnskapsøkonomien, for eksempel gjennom en økt satsing på forskerutdanning. For det andre som ledd i en strategi for å styrke produktiviteten i deler av forskningssystemet. For det tredje som et bidrag til å styrke den globale kunnskapsutviklingen. Dette er spørsmål som det i siste instans er opp til de politiske myndighetene å ta stilling til.

Gitt dagens mål om at den offentlige forskningsinnsatsen skal utgjøre 1 % av BNP, og utsiktene for norsk økonomi framover, blir det sannsynligvis en svakere realvekst i de offentlige bevilgningene til forskning i årene som kommer enn hva vi har vært vant med, jf. også kapittel 2.3.2. Da blir det desto viktigere å få mer ut av de ressursene som allerede bevilges til FoU. Dette er et hovedspørsmål for utvalget.

Hvilke konklusjoner kan vi trekke av de internasjonale sammenligningene?

Kapittel 3.2 gjennomgår finansieringsstrømmer og kriterier for offentlige forskningsbevilgninger i Norge og andre land.

Systemtilnærmingen og de internasjonale erfaringene tilsier at det offentlige bør bruke et bredt sett av virkemidler for å utvikle forskningssystemet. Det er vanskelig å peke ut et enkelt land som kan tjene som modell for forbedringer av det norske forskningssystemet. Det er heller ikke opplagt hva som er den optimale balansen mellom institusjonelle bevilgninger og prosjekt- og programbevilgninger. Offentlig forskningsfinansiering i Norge – hovedstrømmene og mekanismer for tildeling av ressursene – er preget av mange av de samme trekkene som de landene vi sammenligner oss med.

Utvalgets forslag til endringer bygger derfor på en konkret analyse av utfordringer i det norske forskningssystemet støttet av internasjonale erfaringer der det er relevant. Formålet er å finne mulige endringer i den måte ressurser fordeles på, som kan bidra til at de midlene det offentlige bruker på forskning kaster mer av seg.

Om sektorprinsippet og et åpnere forskningssystem

Norsk forskning er på forskningspolitisk nivå organisert etter sektorprinsippet. Hvert departement har ansvar for kunnskapsutviklingen innen sin egen sektor, setter av penger til forskning og engasjerer seg i hvordan disse pengene blir brukt. Dette engasjementet er i utgangspunktet positivt, både fordi departementene på denne måten får et mer bevisst forhold til behovet for kunnskap innen sin sektor og fordi det kan bidra til at nivået på forskningsinnsatsen blir sett i sammenheng med nivået på andre virkemidler. Sektorprinsippet kan imidlertid bli et problem dersom departementene ikke i tilstrekkelig grad kanaliserer midler inn mot nasjonale konkurransearenaer som inviterer til at de beste forskningsmiljøene får anledning til å bidra til kunnskapsutviklingen. Etter utvalgets vurdering bør en større del av de offentlige midlene kanaliseres mot åpne konkurransearenaer. Det vil gi et åpnere forskningssystem og mer effektiv ressursutnyttelse. Kvalitet og relevans, ikke geografisk tilhørighet eller institusjonstilknytning, bør være det viktigste kriteriet for tildeling av en større del av de offentlige forskningsmidlene. Utvalget peker særlig på helsesektoren, og departementer som bevilger store deler av FoU-bevilgningene direkte til egne forskningsinstitutter, som eksempler på aktører som bør revurdere sin praksis.

Sektorprinsippet kan også bidra til at tematisk programforskning prioriteres i for sterk grad på bekostning av fri, forskerinitiert forskning. Som vist over, utgjør frie prosjekter en beskjeden andel av Forskningsrådets midler sammenlignet med ulike programtyper. Denne problemstillingen behandles nærmere i kapittel 7.

Fondet for forskning og nyskaping og kontingent til forskningssamarbeidet med EU

Etter utvalgets vurdering bør fondets avkastning i større grad anvendes i tråd med et opprinnelig hovedformål om å finansiere langsiktig, grunnleggende forskning. Den gradvise uthulingen av fondets formål er uheldig fordi det fører til at fondet ikke lenger vil fylle den funksjonen det opprinnelig ble opprettet for. Begrunnelsen for fondsfinansiering er at den skal gi et grunnlag for å ivareta hensyn som ut fra et systemperspektiv er viktige, men som har vanskelig for å vinne fram i den årlige budsjettkampen. Når fondet i stedet blir en postkasse for alle mulige hensyn, forsvinner poenget med fondsfinansiering som virkemiddel. Etter utvalgets syn bør fondets formål presiseres slik at det bedre samsvarer med den opprinnelige målsettingen om å støtte langsiktig, grunnleggende forskning. Utvalget fremmer forslag om å styrke satsingen på fri forskning gjennom en stor åpen konkurransearena. Dette behandles nærmere i kapittel 7. Etter utvalgets oppfatning vil en slik arena dekke forskningsaktiviteter som i større grad er i samsvar med fondets formål slik det opprinnelig var tenkt. Den delen av fondets avkastning som i dag går til å finansiere kontingenten til EUs rammeprogram, bør etter utvalgets syn finansieres på en annen måte enn gjennom fondet. EU-forskningen har sitt tyngdepunkt i anvendt, tematisk styrt forskning, ikke langsiktig, grunnleggende forskning slik forskningsfondets formål opprinnelig var.