5 Hvordan kan vi utnytte ressursene bedre?

I kapittel 4 ble indikatorene i forskningsbarometeret brukt for å belyse forholdet mellom innsats og resultater for norsk forskning. Sammenligningen med andre land, og mellom norske institusjoner, tyder på et behov for bedre ressursutnyttelse.

Med bakgrunn i resultatene fra forskningsbarometeret drøfter vi i dette kapittelet noen faktorer som kan påvirke forholdet mellom innsats og resultater i forskningssystemet, med særlig vekt på universitets- og høyskolesektoren, og diskuterer tiltak som kan gi bedre måloppnåelse.

5.1 Forskningsvilkår ved norske universiteter og høyskoler

Universiteter og høyskoler er institusjoner med betydelig selvstyre. Forskerne har i stor grad frihet til selv å velge problemstillinger og metoder i sin forskning. Selv med betydelig selvstyre, vil imidlertid rammevilkår, myndighetenes styring og finansiering, påvirke hvordan oppgavene løses. For å forstå hvordan universiteter og høyskoler utnytter sine ressurser og produserer resultater, er det nødvendig å ta hensyn til både den enkelte forsker/forskergruppe og andre nivåer på institusjonene, som institutt- og fakultets-/avdelingsnivå, og interaksjonen mellom dem.

Den individuelle forsker har en viktig rolle i forskningsprosessen. Samtidig ser vi at utviklingen går i retning av større grad av selvorganiserte grupper av forskere. I slike grupper blir forskning utført, prosjekter satt i gang og ekstern finansiering innhentet. Hvordan mikrosystemene fungerer på forsker- og forskergruppenivå er avgjørende for hvordan institusjonene virker.

Forskningsvilkår bestemmes i stor grad av institusjonene, og av hvilke muligheter forskere har for ekstern finansiering. I dette kapittelet ser vi nærmere på i hvilken grad institusjonene er sitt ansvar bevisst når det gjelder å legge forholdene til rette for forskerne.

Hva kan vi si om forskningsvilkårene ved universitetene og høyskolene? Spørsmålet belyses gjennom studier utført av andre og utvalgets egen kartleggingsundersøkelse. Internasjonal litteratur om akademisk arbeid og arbeidsbetingelser viser at mange av de endringene som har funnet sted, er felles for flere land. Den generelle tendensen er at akademisk personale må engasjere seg i flere oppgaver enn før, slik at arbeidspresset øker og at tiden stykkes opp.12 I evalueringen av Kvalitetsreformen ble det påpekt at norske forskere fant det stadig vanskeligere å finne sammenhengende tid til forskning og fordypning.3

I dette avsnittet ser vi på forskningsvilkår ved norske universiteter og høyskoler, særlig på to forhold som begge har stått sentralt i debatten i de senere årene: tidsbruk og driftsmidler.

5.1.1 Forskningsvilkår – tid til forskning

Hva bruker universitetsansatte tiden til? I en internasjonal undersøkelse4 om forskningsvilkår rapporterer vitenskapelig personale i kombinerte undervisnings- og forskerstillinger5 at de arbeider vel 48 timer per uke gjennom året.6 Om lag 17 timer i uka går gjennomsnittlig med til undervisning, herunder forberedelse og gjennomføring av forelesning samt veiledning og evaluering. 18 timer brukes til forskning, 9,5 timer går med til administrasjon, mens om lag 3,5 timer går med til ymse akademiske aktiviteter. Tidsbruken skiller seg ikke vesentlig fra den i andre land, men det kan se ut til at norske akademikere underviser litt mer, mens forskningstiden er om lag den samme. I andre land bruker de ansatte litt mer tid på administrasjon enn hva de gjør i Norge. I internasjonal forskningslitteratur er det et generelt funn at sammenhengen mellom forskningstid og antall publikasjoner er svak.7 En eldre studie basert på norske data viser det samme.8 Tid brukt til undervisning har en svak negativ sammenheng med antall publikasjoner. Stillingskategori er den variabelen som betyr mest for å forklare forskjellen mellom ansatte når det gjelder publisering, idet professorer publiserer mer enn andre. Dette er som forventet fordi tilsetting i professorstilling blant annet skjer på grunnlag av publiseringsaktivitet.

Aktivitetene og resultatene som oppnås ved universitetene avhenger ikke bare av det akademiske personalet, men også av ansatte som assisterer og administrerer, foruten bygninger, laboratorier, IKT-utstyr og bibliotek. I Norge synes de ansatte å være godt fornøyd med bibliotekservice, kontorplass og IKT-utstyr. Derimot er de misfornøyd med ulike former for assistanse til undervisning, forskning og administrasjon. På dette området skiller Norge seg klart negativt ut sammenlignet med andre land. I noen grad gjelder dette også muligheter for tilgang til forskningsmidler. Omfanget av lokale støttefunksjoner har da også blitt vesentlig mindre over tid ved norske universiteter. Dette henger trolig sammen med at institusjonene har valgt å erstatte støttefunksjoner med IKT-utstyr. Den egalitære lønnsstrukturen i Norge gjør at kostnadene til støttefunksjoner øker i takt med det generelle lønnsnivået, mens kostnadene knyttet til IKT har falt, særlig for selve utstyret.

Universitetet i Oslo har gjort en analyse av årsverksveksten i universitets- og høyskolesektoren i perioden 2003-2009 basert på data fra DBH.9 Analysen viser sterk vekst i stipendiatstillinger (40 %) og administrative stillinger (40 %), mens vitenskapelige stillinger har en mer moderat vekst (14 %). Arbeidsgruppen som vurderte handlingsrommet i universitets- og høyskolesektoren pekte på at den sterke veksten i antallet stipendiatstillinger og postdoktorstillinger har ført til at forholdstallet mellom rekrutteringsstillinger på den ene side og førsteamanuenser og professorer på den andre side er fordoblet de senere årene. Dette har lagt press på de ansattes handlingsrom.10

Publisering på forskernivå

I en spørreundersøkelse til universiteter og høyskoler som utvalget gjennomførte i 2010, la utvalget blant annet vekt på å få fram dokumentasjon som viser hvordan vitenskapelig publisering fordeler seg mellom vitenskapelig ansatte i universitets- og høyskolesektoren.11 Et av spørsmålene var om institusjonene hadde oversikt over hvor mange av de fast vitenskapelig ansatte som oppnår publiseringspoeng, og hvem som ikke gjør det, over en fireårs periode. 60 % av rektorene i undersøkelsen svarte bekreftende på at de har oversikt over de fast vitenskapelige ansattes forskningsproduksjon. Institusjonene som svarte benektende på dette spørsmålet var Norges teknisk-naturvitenskapelige universitet og universitetene i Bergen, Oslo og Stavanger. Etter gjennomføringen av spørreundersøkelsen ble utvalget gjort kjent med at Universitetet i Oslo har slike data, at de er analysert og lagt fram for universitetsstyret i 2011.

Nedenfor presenterer vi noen hovedtrekk med bakgrunn i slike kartlegginger og analyser som er gjennomført ved universitetene i Agder, Oslo og Tromsø, og Norges Handelshøyskole.12

Et hovedfunn er at en forholdsvis liten andel av forskerne står for en stor andel av publiseringen. Ved Universitetet i Oslo stod 20 % av forskerne for om lag 60 % av alle publiseringspoengene i perioden 2006-2009. Tilsvarende undersøkelse er gjennomført ved Universitetet i Tromsø. Den viser at 24 % av alle fast vitenskapelig ansatte stod for over 69 % av publiseringspoengene i perioden 2005-2008. Slike variasjoner finner man også i andre land. I en ny undersøkelse, som sammenlignet tilsatte i kombinerte undervisnings- og forskerstillinger ved forskningsuniversiteter i 13 ulike land, stod 18 % av de fast vitenskapelig ansatte for halvparten av den vitenskapelige produksjonen.13 De norske tallene samsvarer godt med de internasjonale erfaringene.

At noen gjør det bedre enn andre er ikke nødvendigvis et problem. Slik er det på de fleste felter i samfunnet. Men det som kan være et problem er hvis en forholdsvis stor andel av forskerne produserer lite eller ingenting i tellende kanaler. Universitetet i Oslo rapporterer at 13 % av førsteamanuensene og professorene ikke hadde publiseringspoeng i perioden 2006-2009. I løpet av fire år hadde 21 % av de fast vitenskapelig ansatte ved Universitetet i Tromsø ikke publisert i tellende kanaler. Ved Universitetet i Agder var 48 % av de vitenskapelig ansatte i den samme situasjonen (2006-2009). Men 40 % av de vitenskapelig ansatte ved dette universitetet er tilsatt i stillinger som universitetslektor, amanuensis eller høyskolelærer. Dersom publiseringspoengene kun kobles til vitenskapelig ansatte i førstestillinger (professor, førsteamanuensis, dosent og førstelektor), reduseres andelen av de som ikke produserer i tellende fora i løpet av fireårsperioden til 34 %, fortsatt et høyt tall.14 Tilsvarende undersøkelser ved Norges Handelshøyskole viser at 19 % av de fast vitenskapelig ansatte ikke har produsert poeng i perioden 2006-2009. Sammenfattet kan vi si at undersøkelsene viser at det er mange forskere ved universitetene og høyskolene som publiserer påfallende lite i tellende kanaler, og at det er store forskjeller institusjonene imellom i så måte.

Både Universitetet i Tromsø og Universitetet i Oslo har undersøkt publiseringsmønster etter fagområde, men med noe ulike inndelinger. I Oslo har humaniora størst andel av både de ikke-publiserende og de mest publiserende, og noe av det samme gjelder for Tromsø. I Oslo har helsefagene størst andel av de som publiserer mindre enn ett publiseringspoeng og lavest andel av de mest publiserende. Tidligere har mange hevdet at det å telle publikasjoner ensidig ville favorisere helse- og realfagene. Dataene viser derimot at hele 63 % av de mestproduserende professorene og førsteamanuensene kommer fra humanistiske og samfunnsvitenskapelige fag.

Universitetene i Oslo og Tromsø har også sett på betydningen av alder. Det er en tendens til at de over 60 år publiserer noe mindre eller ikke publiserer i tellende kanaler, sammenlignet med forskere i de yngre aldersgruppene.

Universitetet i Oslo har undersøkt om det er sammenhenger mellom publisering, veiledning og ekstern finansiering. I medisinske og naturvitenskapelige fag er det en tydelig tendens til at de som publiserer mest, også veileder mest og henter mest prosjektfinansiering fra Forskningsrådet. Tilsvarende sammenhenger ble ikke observert for humanistiske og samfunnsvitenskapelige fag.

Institusjonene oppgir i utvalgets spørreundersøkelse at de bruker informasjonen om hvem som publiserer til ulike formål. Universitetene i Agder og Tromsø bruker informasjon om publiseringspoeng som grunnlag for tildeling av forskningstermin og forskningstid. Ved Universitetet i Tromsø har vitenskapelig ansatte tidligere kunnet søke om å få forskningstermin i inntil ett år etter fire års opptjeningstid. Universitetsstyret har i 2010 gjort endringer i ordningen og stilt krav om publiseringspoeng for tildeling av FoU-termin. I første omgang er det stilt krav om at ansatte som søker om forskningstermin, skal ha oppnådd publiseringspoeng i opptjeningsperioden. Fra sommeren 2012 skjerpes kravene til at søkere skal ha 0,5 publiseringspoeng i gjennomsnitt hvert år. Universitetet i Agder stilte for 2009 krav om et snitt på to publiseringspoeng de siste tre årene for å få 50 % forskningstid. Universitetet i Agder påpeker i spørreundersøkelsen at de ved dette grepet har gått lenger enn Tromsø. Universitetet for miljø- og biovitenskap benytter publiseringstallene i styringsdialogene og i de interne årsplansamtalene. Dette universitetet offentliggjør de 30 beste på sitt nettsted hvert år. Norges Handelshøyskole benytter informasjon om hvem som publiserer til medarbeidersamtaler og som bakgrunn for vurderinger av lønn.

5.1.2 Forskningsvilkår – driftsmidler til forskning

Utvalget sendte som nevnt i september 2010 ut en spørreundersøkelse til universitetene og et utvalg høyskoler i Norge.15 Et av formålene med undersøkelsen var å kartlegge hvor utbredt oppfatningen av knapphet på driftsmidler er, med henvisning til omtale av driftsmidler i den forrige forskningsmeldingen16 og Walløe-utvalgets rapport.17

Instituttlederne i undersøkelsen fikk spørsmålet: «Har driftsmidler per ansatt endret seg (økt eller redusert) de siste 5-10 år og eventuelt hvorfor?»18 Kartleggingen gir delvis støtte til det som har vært uttalt fra forskerhold, nemlig at driftssituasjonen for den enkelte forsker er svekket. 42,5 % av instituttlederne ved de fire største universitetene sier at driftsmidler til den enkelte forsker har gått ned ved deres institutt. 38,8 % av instituttlederne svarer at tilgangen til driftsmidler er uendret, mens 19 % svarer at driftsmidlene har økt.

¹ Respondentene ble gitt et åpent spørsmål. De fleste svarene var entydige. Der svarene var flertydige i forhold til kategoriene, er svarene ikke tatt med eller plassert i kategorien «drift uendret» etter en skjønnsmessig vurdering.

Kilde: Fagerbergutvalget (2011)

Kartleggingen indikerer at det er en viss forskjell mellom de fire store universitetene når det gjelder endringer i driftsmidler. Blant de fire største universitetene skiller NTNU seg ut som et universitet hvor få institutter hevder at driftsmidlene har blitt redusert. Kun 20 % rapporterer om nedgang i driftsmidlene på NTNU, mot 58 % ved UiB, 52 % ved UiO og 47 % ved UiT.

Kilde: Fagerbergutvalget (2011)

Det er liten forskjell mellom humaniora, samfunnsfag og matematiske og naturvitenskapelige fag når det gjelder hvorvidt de opplever en endring i driftsmidler.19 Teknologifag er det fagområdet hvor færrest rapporterer om problemer knyttet til driftsmidler. Dette kan ha sammenheng med at forskere i teknologifag har bedre tilgang til eksterne forskningsmidler enn forskere i andre fag. Av kapittel 3 framgår det at teknologifagene får langt høyere bevilgninger gjennom Forskningsrådet enn andre fag. Medisin er i følge undersøkelsen det fagområdet hvor problemene oppleves som størst. Dette kan ha å gjøre med at dette ofte er kostnadskrevende forskning som krever betydelige driftsmidler for å kunne gjennomføres. Det har vært en kraftig ekspansjon i midlene til helseforskning i de senere årene, men universitetsforskere har bare i begrenset grad anledning til å være med å konkurrere om disse midlene. Som vist i kapittel 2 og 3, er den delen av de offentlige bevilgningene til helseforskning som er åpen for konkurranse fra universitetsforskere, svært beskjeden.

Et annet forhold som kan påvirke tilgangen på driftsmidler, er organisering av forskningsvirksomheten. Svarene i utvalgets undersøkelse viser at driftsmidler i all hovedsak fordeles til enkeltforskere, men at det ved noen institutter legges vekt på å fordele midler til forskergrupper.

¹ Hvert institutt er fordelt på fag. I de fleste tvilstilfeller er faget knyttet til den vanligste fakultetsstrukturen. Psykologi er for eksempel regnet som et samfunnsfag.

Kilde: Fagerbergutvalget (2011)

I hvilken grad henger utviklingen i driftsmidler for den enkelte forsker på instituttnivå sammen med prioriteringer på fakultetsnivå? I undersøkelsen ble fakultetene spurt om i hvilken grad de videreførte insentivene som ligger i RBO-ordningen til instituttene. Figur 5.4 viser at de instituttene ved de fire største universitetene som rapporterer om en nedgang i driftsmidler, i større grad tilhører fakulteter der RBO-insentivene svekkes nedover i systemet. 78 % av instituttene som oppgir at driftssituasjonen er blitt svekket de siste årene, tilhører fakulteter hvor insentivene svekkes, mot 54 % og 48 % for institutter som rapporterer en økning eller ingen endring i driftssituasjonen. Prioriteringer på fakultetsnivå ser med andre ord ut til å ha betydning for hvordan forskningsvilkårene, når det gjelder driftsmidler, legges til rette.

Kilde: Fagerbergutvalget (2011)

Instituttlederne ved de fire største universitetene fikk også spørsmål om hvilke kriterier som ble lagt til grunn for fordeling av driftsmidler. Det var mulig å gi flere svar. Svarene viser at grunnbeløp, publisering og innsats og resultater i undervisning/veiledning (ferdige masterstudenter/doktorgradskandidater) er vanlige kriterier. Svært få har oppgitt ekstern finansiering fra EU eller Forskningsrådet som kriterier for fordeling av driftsmidler.

Kilde: Fagerbergutvalget (2011)

5.2 Resultatbaserte finansieringssystemer

Resultatbaserte finansieringssystemer er nye i de fleste vestlige land. Det foreligger derfor bare begrenset dokumentasjon på hvilke effekter slike systemer faktisk har, jf. kapittel 3. Norge innførte delvis resultatbaserte finansieringssystemer for de direkte institusjonsbevilgningene til universitets- og høyskolesektoren i 2002, for helseforetakene i 2004 og for instituttene som blir finansiert under «Retningslinjer for statlig finansiering av forskningsinstitutter» i 2009. Systemene er ulike både når det gjelder hvilke indikatorer som inngår og hvor mye midler som omfordeles.

Universitets- og høyskolesektoren

En del av rammebevilgningen til universiteter og høyskoler omfordeles innenfor en gitt ramme på grunnlag av oppnådde resultater ut fra følgende indikatorer:

• doktorgradskandidater

• midler fra EU

• midler fra Norges forskningsråd

• publiseringspoeng.

I 2010 ble om lag 1,4 mrd. kroner omfordelt på basis av de ovennevnte indikatorene med vektene: 0,3/0,2/0,2/0,3. I 2010 var satsene 337 400 kroner per doktorgradskandidat, 1 870 kroner per 1 000 EU-kroner, 138 kroner per 1 000 kroner fra Forskningsrådet og 36 200 kroner per publiseringspoeng. I publiseringspoeng inngår data om vitenskapelige monografier, vitenskapelige artikler i antologier, samt vitenskapelige artikler i tidsskrift og serier. Publiseringspoengene beregnes ut fra publiseringsform, kvalitetsnivå og forfatterandeler. Fordi en fast ramme omfordeles mellom institusjonene, er uttellingen for den enkelte institusjon avhengig av dens egne resultater sammenlignet med de andre institusjonenes resultater. Finansieringssystemet for universitets- og høyskolesektoren er også omtalt i kapittel 3.

Helsesektoren

Forskning ved de regionale helseforetakene finansieres delvis gjennom et øremerket tilskudd til de fire regionale helseforetakene. Tilskuddet til forskning skal være et insentiv og økonomisk bidrag til å sikre forskning og oppbygging av forskningskompetanse i helseforetakene. Det øremerkede tilskuddet utgjorde 458,8 mill. kroner i 2010. Det består av to deler: en basisdel og en resultatbasert del. I likhet med finansieringssystemet for universitets- og høyskolesektoren fordeles en del av det øremerkede tilskuddet til forskning gjennom omfordeling innenfor en fast ramme.

SINTEF Teknologi og samfunn evaluerte i 2010 finansieringssystemet for forskning i helseforetakene på oppdrag fra Helse- og omsorgsdepartementet. I evalueringen anbefales det at hovedtrekkene i det øremerkede tilskuddet for forskning videreføres, men det pekes samtidig på behov for noen endringer. Fra 2011 har departementet endret basisdelen fra 40 til 30 % og tilskuddet fordeles likt mellom regionene. Tidligere mottok Helse Sør-Øst to femtedeler, mens de øvrige helseregionene fikk en femtedel hver. Den resultatbaserte delen utgjorde følgelig 60 % av tilskuddet, dvs. om lag 275 mill. kroner, i 2010. Fra 2011 er den resultatbaserte delen av tilskuddet økt til 70 %. Den resultatbaserte finansieringen er basert på et glidende gjennomsnitt av forskningsresultater de siste tre årene oppnådd ut fra følgende indikatorer:

• avlagte doktorgrader

• publiserte artikler.

Det beregnes publiseringspoeng for publiserte artikler og doktorgradspoeng for fullførte doktorgrader. Disse summeres og gir samlet antall forskningspoeng for helseforetakene.

Per 2011 gis det tre poeng for avlagte doktorgrader, endring fra 5 poeng tidligere, ett poeng for publikasjoner i tidsskrifter som inngår i målesystemet (nivå 1), tre poeng for publikasjoner i de 20 % beste tidsskriftene (nivå 2) og ti poeng for publikasjoner i et begrenset utvalg særlig viktige tidsskrifter (nivå 2A). Dersom flere institusjoner har bidratt til en publikasjon, fordeles den mellom dem ved beregningen av publiseringspoeng. Dersom publikasjonen blir publisert i internasjonalt samarbeid, gis det dobbel uttelling.20

Instituttsektoren

Systemet gjelder kun for de instituttene som omfattes av «Retningslinjer for statlig finansiering av forskningsinstitutter». Basisbevilgningen til instituttene består av en strategisk del og en grunnbevilgning. En del av grunnbevilgningen omfordeles med bakgrunn i oppnådde resultater. Den resultatbaserte delen skal bidra til god balanse mellom kvalitet og relevans. For miljøinstituttene, samfunnsvitenskapelige institutter og teknisk- industrielle institutter utgjør den resultatbaserte andelen ca. 10 % av grunnbevilgningen i 2010. For primærnæringsinstituttene er denne andelen på ca. 2,5 %. Midlene omfordeles mellom instituttene, men rammen for omfordeling vurderes hvert år i forbindelse med statsbudsjettet. Fagdepartementene kanaliserer basisbevilgningene til Norges forskningsråd som tildeler disse videre til instituttene. Basisbevilgningen utgjorde 828,3 mill. kroner i 2010, hvorav den resultatbaserte delen utgjorde beskjedne 52,6 mill. kroner.21 Den resultatbaserte delen utløses av instituttenes resultater oppnådd ut fra følgende indikatorer:

• publiseringspoeng

• samarbeid med universitets- og høyskolesektoren målt ut fra avlagte doktorgrader og bistillinger

• internasjonale inntekter

• inntekter fra Norges forskningsråd, og

• nasjonale oppdragsinntekter.

Indikatorene er gitt følgende vektfordeling: publiseringspoeng vekt 0,3, samarbeid med universitets- og høyskolesektoren (avlagte doktorgrader og bistillinger) vekt 0,1, internasjonale inntekter vekt 0,15, inntekter fra Forskningsrådet vekt 0,1 og nasjonale oppdragsinntekter vekt 0,35. Instituttenes skår på indikatorene blir korrigert med en relevanskomponent. Denne komponenten beregnes ut fra hvor stor andel av instituttets FoU-inntekter som er konkurranseutsatt (internasjonale inntekter, inntekter fra Forskningsrådet og nasjonale oppdragsinntekter). Relevanskomponenten er innført for at instituttene ikke skal svekke sin oppdragsorientering, og innebærer bl.a. at institutter med høyt innslag av eksterne inntekter får høyere uttelling per publiseringspoeng.

Holden og Steinbakk har analysert mulige virkninger av basisfinansieringssystemet for forskningsinstituttene over tid. Deres analyse viser at systemet vil føre til en utjevning av basisbevilgningen mellom forskningsinstituttene innenfor samme konkurransearena, særlig dersom en ser på effekten over flere år. Ordningen vil ikke generelt stimulere instituttene til å øke oppdragsinntektene, men til oppdragsforskning der det er mulig å få uttelling i form av publisering og samarbeid med universitets- og høyskolesektoren, slik hensikten er.22

Et fellestrekk ved de resultatbaserte finansieringssystemene er at de alle nå bruker den norske ordningen med publiseringspoeng. RBO-ordningene omfordeler en relativt beskjeden andel av de institusjonelle bevilgingene. RBO-utgifter i 2010 som andel av offentlig finansierte FoU-utgifter i 2009 utgjør 14 % for universitets- og høyskolesektoren, 12 % for helsesektoren og 2 % for instituttsektoren.

En annen forskjell er at inntekter fra EU inngår i indikatorene i de resultatbaserte finansieringssystemene til universitets- og høyskolesektoren og instituttsektoren, men ikke helseforetakene. Det sterkeste insentivet ligger i finansieringen av universiteter og høyskoler der 1 EU-krone gir institusjonene 1,87 kroner (2010-satser) i resultatuttelling. For instituttene er beløpet vesentlig lavere.23 EU-midler gir ikke uttelling i finansieringssystemet for de regionale helseforetakene, men Helse Sør-Øst RHF vektlegger deltakelse i EU-prosjekter for tildeling av forskningsmidler. Både i Forskningsrådet og ved institusjonene vurderes det for tiden hvordan norsk forskning kan stimuleres til økt deltakelse i EU-forskningen, se kapittel 2.

5.3 Utvalgets vurderinger og forslag til tiltak

Resultatene fra forskningsbarometeret har pekt på en del utfordringer for det norske forskningssystemet. Selv om norsk forskning har vært inne i en positiv utvikling i senere år jamført med andre land, ligger forskningsproduktiviteten i Norge fortsatt lavere en gjennomsnittet av de landene vi sammenligner med. Norsk forskning har heller ikke samme gjennomslag i internasjonale forskningsmiljøer som for eksempel forskning i Danmark og Nederland. Det er ønskelig med tiltak som kan bedre dette. Dessuten har analysen avdekket store forskjeller mellom norske institusjoner, både med hensyn til hvor mye forskningsproduksjon de får ut av midlene og hva slags gjennomslag denne forskningen har. Samlet peker disse resultatene etter utvalgets syn på et betydelig potensial for forbedring innenfor det offentlig finansierte forskningssystemet.

Institusjonene har et selvstendig ansvar for hvordan ressursene utnyttes og mål realiseres. God ledelse på ulike nivåer i institusjonene er viktig for effektiv resursutnyttelse og for å sikre høy kvalitet på forskningen som utføres. Valg av kriterier for fordeling av midler og hvordan styringsdialogen mellom ulike nivåer i systemet utformes, kan bidra til å løse noen av utfordringene i det norske forskningssystemet. Utvalget har i denne sammenheng bl.a. vurdert innretningen av resultatbaserte finansieringssystemer og hvordan forskningsbarometeret kan brukes som et verktøy i styringen av universitetene og høyskolene. Ved å la forskningsbarometeret, mål- og resultatstyringen og finansieringssystemene spille sammen vil en få en langt sterkere oppmerksomhet omkring forskningsresultater og effektiv ressursutnyttelse enn hva virkemidlene hver for seg vil føre til.

Hva er forklaringen på at potensialet ikke er fullt utnyttet allerede? Kunnskap om dette er nødvendig for å vurdere eventuelle tiltak. Utvalget har sett på tre mulige forklaringer: tid til forskning, tilgang til driftsmidler og forskningsinsentiver.

Forskningsvilkår – utnyttelse av forskningstid

Den viktigste ressursen i offentlig finansiert forskning er tid til forskning og utviklingsarbeid. Hvis FoU-tiden ikke blir godt nok utnyttet, er dette en mulig kilde til ineffektivitet. Over tid er omfanget av vitenskapelig publisering et godt uttrykk for om vitenskapelig ansatte er aktive forskere eller ikke. At nesten halvparten av de fast vitenskapelig ansatte ved Universitetet i Tromsø over en fireårsperiode produserte under ett publiseringspoeng, er uttrykk for svakere produktivitet enn vi må kunne forvente. Forskningstid er en sentral ressurs for institusjonene, fordi lønn binder opp store deler av ressursene. Våre tre største universiteter mottar en stor del av de offentlige FoU-ressursene. Disse universitetene praktiserer i dag ordninger der professorer og førsteamanuenser normalt gis rett til å bruke 45-50 % av sin tid til forskning.

Etter utvalgets mening er det behov for større oppmerksomhet om bruken av forskningstid som ressurs. Den norske ordningen med publiseringspoeng tar hensyn til publiseringstradisjoner på tvers av fag. Utvalget mener at vi bør kunne forvente at alle fast vitenskapelige ansatte i fag hvor skriftlige publikasjoner er vanlig, oppnår publiseringspoeng over en viss tidsperiode. Det er fullt forståelig at det er variasjoner i individers forskningsproduktivitet på grunn av hindringer i forskningen og i ulike faser i karriereløpet. Det er imidlertid ikke god ressursutnyttelse at ansatte som over tid ikke bidrar med forskningsresultater, skal ha samme forskningstid som andre som gjør vesentlig mer på dette feltet. Det er mer hensiktsmessig for alle parter at ansatte som i realiteten bruker mesteparten av tiden på andre formål enn forskning, får en stillingsbeskrivelse tilpasset de faktiske oppgavene. Flere norske forskningsinstitusjoner har allerede begynt å gjøre tildeling av forskningstid betinget av resultater. Forskningsbarometeret vil kunne bidra til synliggjøring av forskningsresultater på institusjonsnivå, og om ønskelig på individnivå. Utvalget anbefaler at alle norske forskningsinstitusjoner som mottar betydelig offentlig finansiering, utarbeider oversikter som viser hvordan bidragene til institusjonens forskningsresultater fordeles mellom de ansatte, av den typen som flere universiteter allerede har laget, og at de bør gjør bruk av slik informasjon i sin ledelse på fakultets- og instituttnivå.

Forskningsvilkår – driftsmidler til forskning

En mulig forklaring på hvorfor norske forskere ikke får mer ut av den tiden som er avsatt til forskning kan være for dårlig tilgang til driftsmidler. Det hevdes ofte at nødvendige driftsmidler til utstyr, faglige reiser og lignende er blitt systematisk redusert over tid, samtidig som den delen av Forskningsrådets budsjett som er åpen for søkere fra alle fag, uten tematiske føringer, gradvis har blitt mindre. Det siste er godt belagt, jf. kapittel 2 og 7. En mulig konsekvens kan være at mange forskere ikke klarer å skaffe seg den ekstra finansieringen som kreves for å lykkes i sin forskning. I så fall kan dette være med på å forklare hvorfor kvaliteten og effektiviteten i offentlig finansiert forskning er mindre enn den kunne vært.

Spørsmålet om driftsmidler til forskere har stått høyt på den forskningspolitiske dagsordenen i flere år. Dette resulterte i at det i kjølvannet av den forrige forskningsmeldingen ble opprettet en midlertidig ordning for å løse problemet, Småforsk.24 Midlene som lå i ordningen, ble lagt inn i grunnbevilgningen til universitetene og høyskolene fra og med 2011. Men er problemet løst med dette? Ressursutnyttelsen er ikke god nok dersom mange forskere forhindres fra å utøve sin forskning gjennom mangel på små driftsmidler. Kartleggingsundersøkelsen25 gir delvis støtte til det som har vært uttalt fra forskerhold, nemlig at driftssituasjonen til den enkelte forsker er svekket.

Utvalget mener at institusjonene i tillegg til å utbetale lønn burde sørge for at aktive og produserende forskere får nødvendige driftsmidler til sin forskning. Dessverre er det lite som tyder på at situasjonen har bedret seg de siste årene. Etter utvalgets syn er det derfor behov for tiltak som kan bidra til at effektiviteten i forskningen øker og at det på lengre sikt etableres rutiner og ledelsesverktøy for hvordan institusjonene kan håndtere sitt ansvar for forskningsvilkårene på en god måte. Utvalget kommer derfor med forslag om en prøveordning for automatisk tildeling av driftsmidler til aktive forskere basert på prestasjoner. Hensikten er ikke å frata institusjonene ansvar, men bidra til etablering av bedre rutiner for hvordan forskningsvilkårene kan legges godt til rette. Derfor er ordningen gjort tidsbegrenset, og det er forutsatt at ansvaret og midlene overføres til institusjonene etter en viss tid. Prøveordningen bør evalueres for å undersøke om den har virket etter hensikten. En slik evaluering er ikke minst viktig for institusjonene når de skal videreføre ordningen. Det er gjort nærmere rede for forslaget under tiltak.

Resultatbaserte finansieringssystemer

En tredje årsak til ineffektiv ressursutnyttelse kan være at insentivene til økt produktivitet, som myndighetene har inkludert i ordningen for resultatbasert finansiering, ikke har stor nok effekt. Grunnen kan være at disse ikke er utformet på en god måte eller at insentivene ikke når dem som produserer resultatene og derfor heller ikke påvirker deres atferd i særlig stor grad.

Et hovedprinsipp, som følger av forskningsmeldingen og utvalgets mandat, er at resultater og bruk av forskning bør være sentrale indikatorer i resultatbaserte finansieringssystemer.26 Det foreligger både i Norge og andre land en del erfaringer som tilsier at resultatbasert finansiering, selv innenfor en relativt begrenset ramme, kan styrke vektleggingen av resultater, særlig publisering, i det offentlig finansierte forskningssystemet. I Norge er det bare en begrenset del av det offentliges bevilgninger til forskningsinstitusjonene som gjøres til gjenstand for resultatbasert omfordeling.

Systemer for resultatbasert finansiering praktiseres i flere land. Lengst erfaring har Storbritannia, hvor hele bevilgningen til forskning i universitets- og høyskolesektoren er gjenstand for resultatbasert omfordeling, basert på periodiske og meget omfattende evalueringer. Systemet har imidlertid også blitt kritisert for først og fremst å favorisere tradisjonelle universitetsfag, gjøre det vanskelig for nye initiativer på tvers av fag og i stor grad neglisjere forskningens relevans for samfunns- og næringsliv. Utvalget mener derfor at det britiske systemet ikke er en modell å følge på dette området.27

Det er et spørsmål om de resultatbaserte finansieringssystemene vi har i Norge, er innrettet på en hensiktsmessig måte. Som resultatene i forskningsbarometeret viser, er behovet for å styrke produktiviteten og kvaliteten i norsk forskning en av hovedutfordringene framover. Telling av publikasjoner (publiseringspoeng) er en relevant indikator, men den er ikke tilstrekkelig fordi den i for liten grad fanger opp kvalitet, bruk og innflytelse. Siteringer i internasjonale tidsskrifter gir en bedre indikasjon på dette, forutsatt at man klarer å korrigere for forskjeller i institusjonenes fagprofiler. Siteringer blir i økende grad brukt i slike vurderinger i andre land. Utvalget anbefaler at man vurderer å supplere en indikator basert på publisering med en siteringsbasert indikator i systemene for resultatbasert omfordeling, og at det settes i gang et utviklingsarbeid med sikte på dette, jf. også tallgrunnlag i vedlegget som viser at vi ved å ta hensyn til både publiseringspoeng og siteringer kan få et bedre grunnlag for å sammenligne institusjonenes prestasjoner over tid.

Andre former for bruk av offentlig finansiert forskning, herunder bruk av forskningsbasert kunnskap i nærings- og samfunnsliv, burde også inkluderes. Men så langt utvalget kan se, finnes det i dag ikke egnede resultatindikatorer for dette på institusjonsnivå, med et mulig unntak for ekstern finansiering, se nedenfor. Utvalget anbefaler derfor at norske forskningsmiljøer engasjeres i å bedre kunnskapsgrunnlaget på dette punkt, med sikte på å utvikle egnede indikatorer på et senere tidspunkt, se forslaget om et forskningsprogram i kapittel 4.

En hovedutfordring er å øke doktorgradsproduksjonen i Norge. Avlagte doktorgrader er en resultatindikator, som stimulerer til økt og raskere gjennomføring. Indikatoren bør derfor videreføres i de resultatbaserte finansieringssystemene.

Et annet spørsmål er i hvilken grad ekstern finansiering til institusjonene bør inkluderes i systemet for resultatbasert omfordeling. Internasjonal erfaring tilsier at systemer for resultatbasert omfordeling er egnede virkemidler for å stimulere til økt oppmerksomhet om forskningsresultater. Det er mer usikkert i hvilken grad kriterier basert på ekstern finansiering har de ønskede effekter.

Ekstern finansiering kan ses som et insentiv i seg selv, og det kan derfor synes unødvendig å inkludere dette som en indikator i den resultatbaserte omfordelingen. Et argument for å inkludere ekstern finansiering er at dette, i mangel av andre egnede indikatorer, kan ses som en indikasjon på institusjonens evne til å samarbeide med samfunnet for øvrig. Det taler i så fall for at all ekstern finansiering bør inkluderes, slik som i instituttenes RBO, og ikke utelukkende bestå av finansiering fra EU eller Forskningsrådet, som i RBO-ordningen til universitetene og høyskolene.

I universitets- og høyskolesektoren inneholder systemet et sterkt finansielt insentiv spesielt rettet mot finansiering fra EU. I instituttsektoren er dette insentivet langt svakere. På tross av dette er det ikke mulig å registrere noen nevneverdig bedring i universitets- og høyskolesektorens evne til å hente inn forskningsmidler fra EU. Denne sektoren gjør det heller ikke bedre enn instituttsektoren. Et argument for sterkere insentiver til EU-forskning er høye egenandeler, men det forklarer i så fall ikke hvorfor dette insentivet er utformet forskjellig i de to sektorene, siden egenandelskravet er det samme.

En nærliggende konklusjon er at EU-insentivet i RBO-ordningen til universitets- og høyskolesektoren har hatt liten effekt. Utvalget har gjennom sin kartleggingsundersøkelse dokumentert at insentivene fra RBO svekkes nedover i organisasjonene. På instituttnivå er det svært få som oppgir at EU-inntekter brukes som et kriterium for å tildele driftsmidler. Det krever stor innsats fra forskerne å etablere EU-søknader og gjennomføre EU-prosjekter. At forskere og -grupper som henter hjem EU-midler ikke systematisk tilgodeses med deler av RBO-midlene, kan derfor være en medvirkende årsak til at insentivene ikke gir resultater. Dette reiser spørsmål ved om det bør gjennomføres endringer i måten insentivene er utformet på.

Både i Forskningsrådet og ved institusjonene vurderes det for tiden hvordan norsk deltakelse i EU-forskningen best kan stimuleres. NTNU har innført en ordning som er direkte rettet mot å støtte forskere og forskergrupper som får innvilget prosjektmidler fra EUs rammeprogram for forskning. Ordningen består av en tilleggsbevilgning som gis direkte til prosjektleder ved kontraktinngåelse. Tilleggsbevilgningen utgjør et påslag på 25 % for prosjekter som koordineres fra NTNU og 15 % for prosjekter der man deltar som partner. Prosjektene tildeles også en stipendiat- eller postdoktorstilling. Ifølge NTNU er det vanskelig å måle virkningen av dette tiltaket, men mange forskergrupper sier at ordningen har hatt effekt – ikke minst når det gjelder å koordinere en søknad. Modellen som er utviklet av NTNU, kan etter utvalgets syn være et eksempel til etterfølgelse for andre institusjoner.

Fra flere hold har det vært pekt på at rammene for resultatbasert omfordeling er utilstrekkelige. For eksempel har det vært påpekt at produktivitetsøkning med hensyn til publisering ikke har hatt konsekvenser for rammen for resultatbasert omfordeling, med det resultat at insentivet til publisering i realiteten er svekket de senere årene.28 Handlingsromutvalget skrev i sin innstilling fra 2010: «For å opprettholde insentivvirkningen i den resultatbaserte omfordelingen (RBO), anbefaler arbeidsgruppen at rammen får en realøkning ved økt produksjon».29 Samtidig skrev Universitets- og høgskolerådet i et innspill til budsjettprosessen for 2011 at «UHR ber om at det gis tilskudd til rammen for resultatbasert omfordeling (RBO), som et signal om anerkjennelse av den sterke produktivitetsveksten som har funnet sted, og for å sikre motivasjon og incentiver til fortsatt produksjonsvekst.»30

Det er vanskelig ut fra internasjonale erfaringer å si noe sikkert om hvilket nivå resultatbasert omfordeling bør ha som andel av det offentliges støtte til forskning ved universiteter, høyskoler, regionale helseforetak og institutter, bortsett fra at det ikke er ønskelig å omfordele en veldig stor del av bevilgningen. Det er viktig at institusjonene har rimelig stabile og forutsigbare rammebetingelser å planlegge innenfor. Men målt som andel av de offentlig finansierte forskningsbevilgningene til sektorene, er de norske ordningene fortsatt nokså beskjedne, spesielt i instituttsektoren, og det burde være rom for å øke disse ordningenes andel noe framover. Utvalget anbefaler at dette i så fall baseres på utviklingen i forholdet mellom resultater og ressurser slik det framkommer i forskningsbarometeret. Utvalget har foreslått at det settes av midler til en midlertidig ordning som skal sikre aktive forskere tilgang til driftsmidler i universitets- og høyskolesektoren. Utvalget foreslår at bevilgningen til denne ordningen ved prøveperiodens utløp tilføres rammen for resultatbasert omfordeling i universitets- og høyskolesektoren for å styrke denne. Utvalget foreslår også en økning av rammen for resultatbasert omfordeling av basisbevilgningene til instituttsektoren.

Det er etter utvalgets vurdering viktig at de markedsorienterte instituttene settes i stand til å utvikle en kunnskapsberedskap og fornye seg. Forskningsinstituttenes fellesarena har lenge pekt på behovet for å øke basisbevilgningen til forskningsinstituttene slik at instituttenes evne til fornyelse og kompetansebygging på områder av stor samfunnsrelevans bedres. De har også pekt på at europeiske institutter har vesentlig høyere basisbevilgninger enn de norske, noe som påvirker instituttenes konkurranseevne internasjonalt. Instituttsektoren er heterogen og det er ikke uten videre gitt at alle institutter bør ha samme basisfinansiering. Utvalgets generelle syn er at konkurranse om midler er gunstig for å bidra til effektiv ressursbruk. En økning i basisfinansieringen i instituttsektoren bør etter utvalgets syn være knyttet til resultatbasert omfordeling, slik at institutter som leverer resultater i samsvar med myndighetenes målsettinger over tid vil kunne oppnå høyere basisfinansiering. Dersom dette skal bli mulig må rammen for resultatbasert omfordeling i sektoren økes vesentlig sammenlignet med dagens beskjedne nivå, jf. forslag til tiltak og kapittel 7.

Godt samarbeid mellom instituttsektoren, helseforetakene og universitets- og høyskolesektoren vil også kunne bidra til et mer velfungerende forskningssystem. Det er naturlig at dette spørsmålet vies oppmerksomhet ved eventuelle endringer i de resultatbaserte omfordelingsordningene.

5.3.1 Tiltak

Etablering av en midlertidig prøveordning for kanalisering av små driftsmidler til aktive forskere i universitets- og høyskolesektoren: Forskerfunn

Gjennom flere år har det kommet innsigelser vedrørende forskningsvilkårene i universitets- og høyskolesektoren. På prinsipielt grunnlag vurderer utvalget dette som et ansvar for institusjonenes styre og ledelse. Utvalgets kartleggingsundersøkelse31 tyder imidlertid på at problemene fortsatt eksisterer, og at situasjonen ikke har blitt bedre med årene. Utilfredsstillende forskningsvilkår kan lede til betydelig ineffektivitet i forskningssystemet, og føre til at potensialet for god forskning og publisering ikke blir utnyttet slik det burde. Hovedproblemet er at institusjonene med enkelte unntak ikke har maktet å etablere rutiner som sikrer tilfredsstillende forskningsvilkår for forskerne i sektoren. Det er et problem som fortjener myndighetenes oppmerksomhet. Det bør være en oppgave for myndighetene å vurdere tiltak som kan avhjelpe dette problemet, slik at effektivitetstapet reduseres og som bidrar til at institusjonene etablerer bedre rutiner på dette området.

Utvalget vil derfor foreslå at det etableres en prøveordning for kanalisering av driftsmidler til aktivt publiserende forskere gjennom en enkel, ubyråkratisk ordning basert på data som allerede samles inn og er foreslått gjort til en del av forskningsbarometeret.

For å illustrere hvordan dette kan gjøres har utvalget gjennomført følgende beregning: Hvis aktive forskere, definert som forskere som produserer ett publiseringspoeng i gjennomsnitt per år (over tre år), får en bevilgning på 25 000 kroner hver, vil dette etter utvalgets anslag utgjøre 75 mill. kroner per år.32 Dersom dette suppleres med en ytterligere bevilgning av samme størrelse til de beste forskerne, definert som de som produserer to publiseringspoeng eller mer i gjennomsnitt per år (over tre år), utgjør dette ytterligere 37,5 mill. kroner. For å unngå uønskete konsekvenser for veiledning av doktorgradskandidater kan det være naturlig å supplere med et tilsvarende insentiv til veiledere per avlagt doktorgrad (1100 doktorgrader à 25 000 kroner) som gir 27,5 mill. kroner. Totalt utgjør dette 140 mill. kroner per år. Kostnaden dekkes gjennom vekst i forskningsbevilgningene og administreres av Kunnskapsdepartementet. Utvalget foreslår at ordningen evalueres og at midlene overføres RBO-ordningen etter fem år.

Særmerknad til forslaget om Forskerfunn fra utvalgsmedlemmene Gry Alsos, Astrid Lægreid og Randi Søgnen:

Vi ønsker ikke å støtte forslaget om innføring av en midlertidig ordning for små driftsmidler til aktive forskere i universitets- og høyskolesektoren (Forskerfunn) fordi en slik ordning vil innebære en uhensiktsmessig detaljstyring av bruk av institusjonenes midler. Vi anser det som uheldig at myndighetene foreskriver tildelingsprinsipper på enkeltforskernivå. Hver institusjon må på selvstendig grunnlag kunne vurdere hvordan midlene best skal brukes for å oppfylle institusjonenes målsetninger, herunder hvordan institusjonen skal legge best mulig til rette for sine ansattes forskningsvilkår.

RBO-ordningene

Det er store forskjeller mellom omfanget og utformingen av de tre RBO-ordningene uten at resultatene alltid synes å reflektere dette. Eksemplet med EU-insentivet illustrer dette godt. Utvalget vil derfor anbefale en samlet gjennomgang av disse ordningene med sikte på å klarlegge hva som har effekt og hva som ikke virker, inkludert om insentivene i ordningen for enkelte kriteriers del bør ha effekter på ulike nivåer (inkludert forsker-/forskergruppenivå) for at de skal ha den tilsiktede effekt.

Når det gjelder RBO-ordningene i universitets- og høyskolesektoren og instituttsektoren, foreslår utvalget at det legges til rette for at rammene for RBO-ordningene i de to sektorene øker noe framover, basert på utviklingen i forskningsproduksjonen. Det betyr at en større del av veksten i bevilgningene til de to sektorene vil komme gjennom RBO-ordningen. Dette vil også innebære at en større del av grunnbevilgningene til institusjonene i de to sektorene blir konkurranseutsatt, og at institusjoner som bidrar mer til å styrke resultatene i norsk forskning får økte rammer på bekostning av de som bidrar mindre. Forslaget er ment å bidra til å øke kvaliteten i norsk forskning og til en bedre utnytting av resurssene. Forslaget vil først og fremst påvirke fordelingen mellom grunnbevilgning og RBO og har bare mindre konsekvenser for de totale bevilgningene til de to sektorene. I tillegg foreslår utvalget at ordningene styrkes med anslagsvis 290 mill. kroner til sammen.

Veksten i universitets- og høyskolesektorens RBO er forutsatt å skje etter at prøveordningen med Forskerfunn er avsluttet og evaluert, ved at sektoren selv tar over ansvaret. Veksten i instituttsektorens RBO foreslås gjennomført med en økning på 150 mill. kroner. Begrunnelsen for dette er at denne ordningen i dag har et svært beskjedent omfang, og at det er ønskelig å gi produktive institutter som bidrar med forskning av god kvalitet, en reell mulighet til på sikt å få en høyere basisfinansiering. Forslaget vil kunne bidra til å styrke kvaliteten og kompetansen i sektoren, herunder styrke evnen til fornyelse.