Del 1
Hovedtrekk

3 Norges avtaler med EU

3.1 Norges tilknytning til europeisk integrasjon

Norge er ikke formelt medlem av EU. Samtidig er Norge tilknyttet store deler av EU-samarbeidet, og har overtatt mye av EUs regelverk. Sett fra Brussel er Norge det tredjeland som har knyttet seg tettest opp mot EU. Slik sett er Norge både utenfor og innenfor EU – på samme tid. Prinsipielt er dette et problematisk og motsetningsfylt forhold, som skaper spenninger og reiser spørsmål. I praksis går det stort sett sin gang, effektivt og uten de store politiske konfliktene.

I etterkrigstiden er Europa radikalt endret gjennom de integrasjonsprosessene som EF/EU har drevet frem. Utviklingen av EU i bredden fra 6 til 27 medlemsstater, og i dybden fra økonomisk samarbeid til en bred politisk union, har hatt store politiske, økonomiske og sosiale virkninger. Dette er prosesser som har gått særlig raskt de siste tiårene. Norge deltar langt på vei, men ikke fullt ut, og gjennom en særegen tilknytningsform, som ikke ligner noen annen modell man finner for internasjonalt samarbeid verken historisk eller i resten av verden.

Hovedpilaren i Norges forhold til EU er EØS-avtalen, som ble vedtatt i 1992 og trådte i kraft i 1994. EØS-avtalen er den største og mest sammensatte folkerettslige avtale Norge noen gang har inngått, og gjennom snart tjue år har den vist seg å ha betydning på de fleste samfunnsområder i Norge – direkte og indirekte, synlig og mindre synlig. Knapt en uke har gått i disse atten årene uten oppslag i media om små og store EØS-saker, og avtalen former hverdagen for mange norske borgere og bedrifter.

EØS-avtalen er ganske godt kjent i norsk samfunnsdebatt. Mindre kjent er det at Norges forhold til EU ikke bare er regulert gjennom EØS, men også gjennom en rekke andre avtaler. Siden midten av 1990-tallet har Norge løpende søkt å knytte seg til mange av de områdene av EU-samarbeidet som ikke omfattes av EØS-avtalen, gjennom nye avtaler. Den viktigste er Schengen-avtalen fra 1999, men det er også andre avtaler om justis- og innenriksspørsmål, om sikkerhets- og forsvarspolitikk, og mye annet.

Til sammen har Norge ifølge Utenriksdepartementets traktatregister i dag 74 avtaler med EU, men det omfatter stort og smått.1 Hvis man holder seg til de viktigste avtalene er disse listet opp i boks 3.1.

Avtalene danner rammen for Norges tilknytning til EU slik denne gradvis har vokst frem over en periode på omtrent tjue år. Innenfor disse rammene foregår det et løpende daglig samarbeid i små og store saker. Skal man forstå Norges forhold til EU må man se helheten i dette, og sette seg inn i hva avtaleverket inneholder, hvordan de enkelte delene henger sammen, og hvordan det utvikler seg. Dette er ikke en statisk tilknytningsform, men et forhold i stadig utvikling, drevet frem av løpende endringer i EU som Norge i stor grad tilpasser seg.

Oversikten over Norges avtaler kan ses som en særegen norsk «modell» for tilknytning til EU, eller mer som et «lappeteppe», som har blitt utviklet gradvis ved at nye avtaler er føyet til gamle, uten noen overordnet ramme eller plan. Rent faktisk består Norges forhold til EU i dag av et mangfold av ulike avtaler og ordninger, som ikke henger formelt sammen, og som har utviklet seg gradvis over tid, uten at det på forhånd var planlagt slik, og uten noe klart formulert mål for hvordan det til slutt skal se ut. Skulle man i dag organisert forholdet til EU med blanke ark ville det ganske sikkert sett annerledes ut. Avtaleverket er resultat av historiske begivenheter, og av mange små og store skritt som skiftende norske regjeringer har tatt som tilpasning til utviklingen i EU, i all hovedsak med støtte fra et bredt flertall på Stortinget.

Disse prosessene har fra norsk side vært reaktive, og fulgt utviklingen i EU, noen skritt bak og til siden. Gjennom de siste tjue årene har EU endret seg kraftig, og dette har Norge løpende søkt å tilpasse seg, innenfor EØS eller gjennom nye supplerende avtaler. Utviklingen har så langt gått én vei – mot stadig mer omfattende og forpliktende samarbeid mellom EU og Norge. Fortsatt knyttes det nye lapper på et stadig voksende teppe – uten at man fra noen av sidene har formulert noe klart mål for hvor det skal ende. Slik sett er dette ikke noen planlagt, helhetlig eller konsistent modell. Det er heller ikke opplagt at partene har noe mål om at det skal være det.

For å forstå Norges forhold til EU kan det likevel være nyttig å se det samlede avtaleverket som en form for «modell».2 Et slikt perspektiv tvinger en til å se på helheten, som er nødvendig for å forstå og analysere hva slags relasjon og tilknytningsform Norge egentlig har til EU – omfang, hovedtrekk, særtrekk, dynamikk, drivkrefter, utfordringer, interessemotsetninger, med mer. Dette er nødvendig for å kunne diskutere og utvikle norsk europapolitikk på en åpen og opplyst måte. Det er også nødvendig for å kunne sammenligne med hvordan andre land, innenfor og utenfor EU, har organisert forholdet sitt til den europeiske integrasjonsprosessen.

For Utvalget har det fremstått som klart at det må legge til grunn et helhetlig perspektiv på Norges forhold til EU. Etter mandatet skal Utvalget utrede både EØS-avtalen og alle øvrige «avtaler og samarbeidsordninger» som Norge har med EU. Utredningen skal være «grundig og bredest mulig». Den skal omfatte «politiske, rettslige, forvaltningsmessige, økonomiske og andre samfunnsmessige konsekvenser» av avtalene med EU, og den skal gjøre det «på alle samfunnsområder».

Dette er et omfattende mandat. Svært mange områder av norsk politikk og samfunnsliv er ved nærmere ettersyn påvirket av forholdet til EU, i større eller mindre grad. Utvalget har utredet en rekke av dem enkeltvis, som det vil fremgå utover i rapporten. Men det er ikke mulig innenfor rammene av en utredning som dette å dekke alle enkeltheter ved Norges forhold til EU. Derimot kan utredningen bidra med en mer helhetlig beskrivelse og analyse.

3.2 Sentrale spørsmål for utredningen

Slik Utvalget tolker mandatet, er det særlig tre sider ved Norges avtaler med EU som skal beskrives og analyseres:

1. Omfang og innhold

2. Utvikling og drivkrefter

3. Konsekvenser for norsk politikk og samfunnsutvikling

Omfang og innhold

For det første skal Utvalget beskrive innholdet i EØS, Schengen og de andre avtalene med EU. En del av dette vil være kjent stoff for mange. Men mye vil ikke være det. Mange sider ved EØS-avtalen er lite kjent for de fleste. Det gjelder også «Schengen», som bortsett fra at man går sammen med EU-borgerne på flyplassene, er en nokså kryptisk betegnelse for folk flest. Og det gjelder enda mer de andre avtalene Norge etter hvert har inngått med EU – som sjelden omtales i norsk offentlighet, og som stort sett er ganske ukjent for andre enn for de som til daglig steller med dem.

Å gi en samlet fremstilling av innholdet i Norges eksisterende avtaler med EU er derfor i seg selv et bidrag til norsk europadebatt og europapolitikk.

Felles for nesten alle de avtalene Norge har med EU er at det de inneholder er EU-regler. De etablerer ikke nye særlige materielle regler, slik andre folkerettslige avtaler gjerne gjør. De har slik sett ikke noe eget innhold. Dette er tilknytningsavtaler, som forplikter Norge til å overta allerede eksisterende EU-regler. Det er for eksempel lite treffende å tale om en egen «EØS-rett». Innholdet i EØS-avtalen er EU-rett og det avtalen ellers inneholder er prosedyrer for å sikre at reglene videreutvikles, håndheves og etterleves på samme måte i EFTA/EØS-statene som i EU. EØS er en mekanisme for å gjøre det mulig å være med på deler av EU-samarbeidet uten formelt å være medlem av EU. Det samme gjelder de fleste andre avtalene Norge har med EU.

Innholdsmessig faller Norges avtaler med EU i tre hovedbolker, som tilsvarer den inndeling i tre «søyler» som man hadde i EU frem til nylig. EØS-avtalen kobler EFTA-statene til det som var «første søyle» og omfatter det meste av EUs «indre marked», samt en rekke andre samfunnsområder, inkludert sosiale forhold, arbeidsliv, miljø m.m. Innenfor det som tidligere var «andre søyle» om justispolitikk (justice and home affairs) deltar Norge først og fremst gjennom Schengen-avtalen, men også gjennom et økende antall andre avtaler. Innenfor den tidligere «tredje søyle», om utenriks-, sikkerhets- og forsvarspolitikk, er Norges tilknytning svakere, men også her er det i de senere år inngått en del formaliserte avtaler og prosedyrer.

I EU ble inndelingen i tre «søyler» opphevet i 2009 til fordel for en mer enhetlig tilnærming (Lisboatraktaten). For Norges avtaler ligger den fortsatt på mange måter til grunn. Dette har skapt en strukturell uklarhet i den norske tilknytningsmodellen, som må antas å ville vokse i årene som kommer.

Ved siden av de tre hovedbolkene er det også en del avtaler mellom EU og Norge på andre felt. Herunder er det rekke avtaler som regulerer fiskerisektoren (forvaltning, kontroll, markedsadgang m.m.), samt handelen med landbruksvarer. De løpende femårige avtalene om økonomisk bidrag til EU kan også ses som et separat avtaleverk, som forhandles for seg, selv om det har en formell tilknytning til EØS. Det samme gjelder Norges deltakelse i de omfattende Interreg-programmene om regional utvikling, som også kommer i tillegg til EØS.

Alt i alt er Norge gjennom EØS, Schengen og de andre avtalene knyttet opp mot store deler av EU-samarbeidet, på litt forskjellige måter. Tilknytningen er materiell, i den forstand at Norge overtar EUs regelverk, og forplikter seg til å etterleve det på samme måte som i EU. Derimot deltar ikke Norge institusjonelt i EU, i den forstand at man ikke er medlem, og bare i svært begrenset grad har mulighet til å medvirke i beslutningsprosessene. Institusjonelt er Norge tilknyttet gjennom ulike ordninger, som varierer for EØS, Schengen og de andre avtalene – uten noen felles ramme. Særlig innenfor EØS er det bygget opp en omfattende institusjonell struktur for å påse at EFTA-siden overtar nye EU-rettsakter, og overvåke at de etterleves lojalt. Dette skal speile kontroll med etterlevelsen i EU.

Folkerettslig er det svært uvanlig at stater på denne måten tilknytter seg organisasjoner som de ikke er medlem av, og forplikter seg til å følge deres regler. Norge har ikke noen andre tilsvarende ordninger, og det er så langt Utvalget kjenner til heller ikke andre eksempler på noen lignende ordninger i omfang og karakter i internasjonalt samarbeid. Folkerettslig er den norske tilknytningsformen til EU en sær og sjelden fugl.

Denne fuglen skal i det følgende beskrives – i alle sine detaljer. Slik Utvalget forstår mandatet, er det naturlig avgrenset til de avtalene Norge har med EU. Innenfor rammene av dette er ambisjonen å redegjøre for hele avtaleverket – samlet og enkeltvis. Utvalget vil derimot ikke gå inn på de delene av EU-samarbeidet som Norge ikke er knyttet opp til gjennom avtaler. Det omfatter blant annet den økonomiske og monetære unionen, EUs felles politikk innenfor områdene landbruk, fiskeri og handel med tredjeland, EUs menneskerettighetsarbeid, samt de deler av den felles utenriks- og sikkerhetspolitikken der Norge ikke har faste avtaler med EU, inkludert demokratibygging, fredsarbeid, bistand m.m.

Utvikling og drivkrefter

Etter mandatet er Utvalget særlig bedt om å beskrive «utviklingen i EU og EØS etter inngåelsen av EØS-avtalen». Utredningen skal med andre ord dekke en tidsperiode, og redegjøre for hvordan Norges forhold til EU har utviklet seg i denne tiden. Perioden er røft regnet på ca. 20 år. EØS-avtalen ble unnfanget i 1989, forhandlet i 1990–91, inngått i 1992, og trådte i kraft i januar 1994. Utredningen skal dekke utviklingen i EØS, og etter hvert andre avtaler, fra starten og frem til i dag (høsten 2011).

Dette utviklingsperspektivet (1992–2011) står sentralt i utredningen, og vil gå som en rød tråd gjennom mye av rapporten. Der det er naturlig, vil gjennomgangen av de enkelte sidene ved Norges forhold til EU derfor ta utgangspunkt i de forventninger og forutsetninger partene opprinnelig hadde da avtalene ble inngått, deretter beskrive hovedtrekk ved den etterfølgende utviklingen, og så redegjøre for status i 2011. For EØS-avtalen betyr det at den sentrale stortingsproposisjon nummer 100 fra 1992 er et naturlig utgangspunkt.3 For Schengen-avtalen gjelder det stortingsproposisjonen fra 1999,4 og for de andre avtalene med EU tilsvarende dokumenter.

Utviklingsperspektivet setter krav til utredningen som går ut over ren beskrivelse, og krever nærmere analyse og vurdering. Hva er hovedlinjene? Hva er dynamikken og drivkreftene? I hvilken grad er utviklingen i Norges forhold til EU styrt av bevisste politiske valg, og i hvilken grad er det andre økonomiske, juridiske, administrative, sosiologiske, kulturelle eller andre drivkrefter som gjør seg gjeldende? Det er ikke nødvendigvis enkle og klare svar på disse spørsmålene. Men gjennom rapporten vil de bli nærmere problematisert og forsøkt analysert.

Norges tilknytning til EU de siste tjue årene har utviklet seg på flere måter, hvorav følgende fem er de viktigste:

• Geografisk utvidelse av EU og dermed også Norges avtaler

• Nye avtaler med EU på nye områder

• Nye avtaler og rettsakter fra EU innenfor rammen av eksisterende avtaler

• Utvikling av eksisterende avtaler gjennom tolkning og praksis

• Inspirasjon og ensidig norsk tilpasning til EU utover de formaliserte avtalene

Disse fem formene for utvikling har alle gjort seg sterkt gjeldende i perioden 1992–2011. I noen grad henger de sammen, men virker også uavhengig av hverandre. I noen faser går utviklingen raskere langs én akse, i andre faser langs en annen. Men de har alle trukket i samme retning – mot en stadig tettere og mer omfattende tilknytning til EU.

Den første og på mange måter viktigste utviklingen i Norges forhold til EU 1992–2011 er at EU er blitt større. Dette har endret avtalenes geografiske dekningsområde og politiske og økonomiske betydning. Det gjelder særlig utvidelsen med ti nye stater i 2004, som gjorde om EU fra en vesteuropeisk til en bred felles europeisk organisasjon. Samtidig ble også EØS-avtalen utvidet og det samme ble senere også Schengen. Det viktigste merkeåret i EØS-avtalens utvikling så langt er på mange måter 2004, ikke minst på grunn av den påfølgende arbeidsinnvandringen fra Øst-Europa, som har hatt store konsekvenser for norsk økonomi og arbeidsliv.

Utvidelsene har også endret partsforholdet i avtalene med EU. Da EØS ble forhandlet var det mellom 6 EFTA-stater og 12 EU-stater.5 I 2011 er forholdet 3 til 27. Dette har naturlig nok påvirket avtalens karakter. Styrkeforholdet er annerledes enn opprinnelig forutsatt, og EFTA-siden mindre og mer perifer for EU.

Det andre utviklingstrekket i perioden, er at EØS-avtalen fra 1992 etter hvert er supplert med en rekke andre avtaler mellom EU og Norge, innenfor det som tidligere var EUs andre og tredje søyle. Den rammen for samarbeid som ble etablert gjennom EØS-avtalen har av flere grunner ikke blitt ansett som hensiktsmessig for norsk tilknytning til EU på andre områder, og i stedet har man funnet andre løsninger.

Når det inngås avtaler utover EØS har det i praksis nesten alltid vært Norge som har tatt initiativ til tilknytning og EU som stort sett aksepterer dette. Forhandlingskonteksten er annerledes enn for EØS, og det samme gjelder de institusjonelle løsningene. Noen felles mal for slike avtaler eksisterer ikke. Samtidig kan det hevdes å være en viss sammenheng – i den forstand at EØS-avtalen fungerer som en grunnmur som har gjort det enklere for Norge å få gjennomslag for ønsker om tilknytning til andre deler av EU-samarbeidet.

For det tredje utvikler Norges forhold til EU seg ved at man innenfor rammene av de eksisterende avtalene stadig overtar nye rettsakter fra EU. Det gjelder særlig EØS og Schengen, som begge er rammeavtaler, som er ment å utvikle seg dynamisk. Formelt sett må Norge (og de andre EFTA-statene) samtykke hver gang en ny rettsakt overtas. Samtidig er det en grunnleggende forutsetning at dette normalt skal skje, og det er etablert prosedyrer for å sikre rask og effektiv løpende tilpasning.

Dersom Norge skulle nekte å overta en ny rettsakt, vil dette under EØS føre til at den berørte delen av avtalen antakelig settes ut av kraft, og under Schengen til at hele avtalen ryker. Så langt har EØS-avtalen siden starten i 1992 vært utvidet med godt over 6000 nye rettsakter, og Schengen-avtalen siden 1999 med ca. 158 nye rettsakter – uten at noen EFTA-stat til nå formelt har reservert seg.6 Mange av nye rettsaktene er detaljregulering av allerede eksisterende forpliktelser, men mange av dem innebærer også nye forpliktelser som utvider avtalenes virkeområde.

Ved siden av å overta nye EU-rettsakter har Norge innenfor rammene av EØS også inngått en rekke nye delavtaler, herunder om tilknytning til EU-programmer og nye EU-byråer. Et annet eksempel er «veterinæravtalen» fra 1998, der man tok hele EUs omfattende regelverk om matsikkerhet og veterinære forhold inn i EØS-avtalen. I motsetning til nye relevante rettsakter er det ingen forpliktelse for Norge til å inngå slike delavtaler, og de kommer i praksis ofte i stand etter norsk initiativ.

For det fjerde utvikler avtalene mellom EU og Norge seg også gjennom praksis – ved utvidende tolkning av de eksisterende reglene og ved anvendelse av dem på stadig nye områder. De sentrale drivkreftene er her særlig EU-domstolens rettsskapende utvikling av EU-retten og utviklingen av Kommisjonens forvaltningspraksis, som begge deler får direkte betydning for tolkning og praktisering særlig av EØS-avtalen. Dertil kommer praksis i EFTA-domstolen og EFTAs overvåkningsorgan, samt utviklingen i nasjonal rettspraksis og forvaltningspraksis. Denne formen for dynamikk er gjerne mindre synlig enn de nye rettsaktene, men kan ofte være vel så viktig for omfanget av forpliktelsene.

For det femte utvikles Norges forhold til EU også gjennom ikke-bindende prosesser – i form av inspirasjon og ensidig tilpasning til EUs politikk. Dette skjer på ulike måter. Mange av prosessene i EU ender ikke i rettsakter, men i anbefalinger og forslag som statene står fritt til å følge, for eksempel på områder som helse, utdanning, kultur, regional utvikling m.m. Norske myndigheter er gjerne tett koblet opp til prosessene på disse områdene og vil ofte følge opp anbefalingene. Et annet eksempel er EUs prosesser for «åpen samordning» på områder som sysselsetting, pensjonssystemer, sosial inkludering m.m. Dette faller ikke inn under noen av Norges avtaler med EU, men søkes ofte gjennomført i norsk arbeidsliv. Et tredje eksempel er at norske domstoler i sin rettspraksis ofte viser til EU-rett utover det Norge er bundet av, som et relevant moment ved tolkningen av norsk rett. Et fjerde eksempel er at norsk lovgiver noen ganger klart har uttalt at man vil innføre tilsvarende regler som i EU-retten uten at det er noen avtalt forpliktelse til det.

Hver av disse fem formene for dynamisk utvikling av Norges forhold til EU vil bli belyst gjennom utredningen. Blant andre særtrekk som generelt preger dynamikken i avtaleverket, er det tre som særlig kan trekkes frem:

• Ensartet utvikling

• Tidsubegrenset utvikling

• Asymmetrisk utvikling

En første nøkkel til å forstå Norges avtaler med EU er at de skal fungere «ensartet». Med det menes ensartet med EU. Dette er nedfelt i fortalen til EØS-avtalen, men gjelder også som et uskrevet prinsipp for Schengen og de andre avtalene. Det betyr at Norge ikke bare skal overta EUs regler, men også tolke, håndheve og etterleve dem på samme måte som i EU-statene. Dette står i et visst spenningsforhold til at Norge ikke er med i EU og er tilknyttet gjennom avtaler som er ment å være mindre forpliktende enn fullt medlemskap. I praksis er imidlertid erfaringen så langt at hensynet til ensartethet har veid tungt, og at det innenfor rammene av avtalene bare helt unntaksvis og i marginale saker har vært tale om å fravike prinsippet om ensartethet med EU.

En annen viktig side ved EØS og de andre avtalene med EU er at de ikke er tidsbegrenset. De løper til de eventuelt sies opp, og de knytter Norge til et EU i stadig utvikling, med forpliktelse til løpende tilpasning, for å sikre ensartethet. Slik sett er avtalene det man med engelsk terminologi kan kalle «open-ended». Dette gjør at avtalene over tid per definisjon vil utvikle seg langt utover sitt opprinnelige innhold. For hvert år som går, vil avstanden bli større mellom EØS-avtalens innhold da den ble inngått i 1992 og innholdet i dag. Dette er en del av konstruksjonen. Det er viktig å understreke dette elementet, siden EØS-avtalen i debatter ofte kritiseres for å ha utviklet seg ut over forutsetningene fra 1992. Det har den åpenbart gjort, men det er altså en innebygget del av konstruksjonen. Dersom avtalen ikke hadde utviklet seg dynamisk ville det vært i strid med Stortingets forutsetninger ved inngåelsen. Samtidig kan det hevdes at den innebygde dynamikken stiller særlige krav til åpenhet og løpende demokratisk debatt.

Et tredje grunnleggende trekk ved EU-avtalene er at de er asymmetriske. Det er ikke jevnbyrdighet mellom partene, og avtalene er viktigere for Norge enn for EU. Det har alltid vært et skjevt forhold. Som nevnt har partsforholdet under EØS endret seg fra opprinnelig 6:12 til nå 3:27 – og av de tre gjenværende EFTA-statene er en ganske liten og de to andre svært små. I innbyggertall er forholdet ca. 1:100 – med drøyt fem millioner EFTA-borgere og fem hundre millioner EU-borgere. Mens handelen med EU utgjør 75 prosent av norsk utenrikshandel, står Norge kun for 4,5 prosent av EUs. Selv om EU har interesse av et tett samarbeid med Norge, er Norges interesser mer eksistensielle. Dette preger EØS og de andre avtalenes karakter, funksjon og dynamikk.

Konsekvenser for norsk politikk og samfunnsutvikling

Sist men ikke minst skal Utvalget etter mandatet konsentrere seg om konsekvenser av EU-avtalene i Norge. Etter mandatet skal det foretas en bred og grundig vurdering «av politiske, rettslige, forvaltningsmessige, økonomiske og andre samfunnsmessige konsekvenser (herunder velferds- og distriktspolitiske) av EØS-avtalen». Videre nevner mandatet som områder det blant annet særlig skal ses på demokrati, nærings- og arbeidsliv, miljø, forvaltning av naturressurser og distriktspolitikk. Med andre ord konsekvenser av avtalene med EU for norsk politikk og samfunnsliv.

Slik mandatet er formulert, er det naturlig å se dette som kjernen i oppdraget. Store deler av rapporten handler derfor om betydningen av EØS og de andre avtalene med EU for forskjellige deler av norsk samfunnsliv.

På mange områder er dette relativt greit å kartlegge. Det er for eksempel ikke så vanskelig å redegjøre for rettslige konsekvenser av avtalene med EU – hvilke norske rettsområder som er berørt, hvor mange norske lover som er endret, hvor ofte EU/EØS-retten er påberopt i norske domstoler, etc. Det er også mulig å beskrive en del klare administrative konsekvenser av avtalene med EU – hvordan norsk forvaltning har organisert arbeidet med EU/EØS-saker, hvilke komiteer og andre nettverk i EU norsk forvaltning har tilgang til, hvor mange tjenestemenn som arbeider med dette, etc.

Andre konsekvensanalyser er langt vanskeligere. For å vurdere demokratiske konsekvenser av EU-avtalene er det for eksempel ikke nok å kartlegge hvordan de politisk er håndtert, hvor ofte Stortinget behandler slike saker, hvilke posisjoner partiene har, etc. Man må også se på bredere utviklingstrekk i norsk demokrati de siste tjue årene og analysere hvilken rolle europapolitikken har spilt. Hvilken betydning har det for eksempel at samtlige regjeringer siden 1994 har styrt på grunnlag av en tilknytningsform med EU (EØS m.m.) som svært få partier har som førstevalg? Er det tilstrekkelig politisk åpenhet og debatt om forholdet til EU? Hvordan håndterer det norske politiske system at stadig flere beslutninger av betydning for Norge treffes i Brussel? Er EØS-avtalen en demokratisk katastrofe, slik noen hevder, eller et klokt politisk kompromiss, slik andre mener?

Et sentralt element i utredningen er å analysere hvilke konsekvenser avtalene med EU har hatt for maktforhold og maktfordeling i Norge de siste tjue årene. Her er det flere viktige nivåer. Et første er maktfordelingen mellom nasjonalt og overnasjonalt nivå – hvor mye makt som gjennom avtalene er overført til institusjonene i EU, EØS, EFTA m.m. – og hvilket nasjonalt handlingsrom som gjenstår for norske myndigheter innenfor rammene av dette. Et annet er hvilke konsekvenser EU-avtalene har hatt for den tradisjonelle maktfordelingen mellom de øverste statsmaktene (storting, regjering og domstoler). Et tredje er forholdet mellom politikere og embetsverk og spørsmålet om EU/EØS har ført til avpolitisering og teknokratisering. Et fjerde er forholdet mellom sentrale og lokale myndigheter, og et femte er forholdet mellom arbeidstakere og arbeidsgivere (arbeid og kapital).

Langs alle disse aksene har avtalene med EU påvirket maktforholdene internt i Norge – langt på vei på samme måte som i mange EU-stater, men også med variasjoner, som skyldes særtrekk ved den norske tilknytningsformen.

En særlig metodisk utfordring er å beskrive betydningen av EU-tilpasningen for utviklingen på de materielle områdene utredningen skal dekke – økonomi, næringsliv, velferd, arbeidsliv, energi, miljø, samferdsel, distriktspolitikk, justispolitikk, forsvar og sikkerhet m.m. På hver av disse sektorene er utviklingen de siste tjue årene resultat av en lang rekke faktorer – innenlandske og utenlandske. EØS og de andre avtalene med EU er én faktor blant mange. Noen ganger kan betydningen av den kartlegges ganske presist. Andre ganger er det metodisk vanskelig å angi med noen grad av presisjon hvilken betydning EU-tilpasningen egentlig har hatt for utviklingen i Norge, og hvordan det alternativt hadde sett ut dersom Norge hadde hatt en annen tilknytningsform.

Norges tilpasning til EU kommer i hovedsak i form av rettsregler, som gjennomføres i norsk rett og legger rammer for nasjonal politikk og forvaltning. Virkningene av dette for norsk rett og politikk lar seg som oftest ganske greit kartlegge. Derimot er det ofte langt vanskeligere å kartlegge hvilke reelle effekter EU-tilpasningen har. Det er enklere å vise EU/EØS-rettens påvirkning på norsk næringspolitikk og distriktspolitikk enn å påvise hvilken betydning tilpasningen har hatt for den faktiske nærings- og distriktsutviklingen de siste tjue årene.

Gjennom rapporten vil Utvalget løpende søke å håndtere de metodiske utfordringene der de kommer på spissen. Der det er naturlig, vil et generelt grep være å først skissere hovedtrekk ved utviklingen på en gitt sektor de siste tjue årene, og så forsøke å analysere hvilken betydning EØS eller andre avtaler med EU har hatt (eller ikke hatt), i forhold til andre faktorer. Der dette er uklart eller omstridt, er det viktig å være åpen om det. Selv om betydningen av EU-tilpasningen metodisk ikke lar seg angi eksakt, vil det som oftest være mulig å angi hvilken retning den trekker, og hvordan den påvirker eller motvirker andre nasjonale og internasjonale utviklingstrekk.

Etter mandatet skal Utvalget utrede ulike typer konsekvenser, som krever kompetanse innen mange fag – statsvitenskap, økonomi, juss, sosiologi, historie, m.m. Hvert av disse fagene har sine egne metodiske grep. For å besvare oppdraget har det ikke vært mulig eller ønskelig å gjennomføre utredningen innenfor én bestemt fagdisiplin, eller styrt av én spesiell metodisk vinkling. Utvalget er bredt faglig sammensatt, og har kunnet trekke veksler på en rekke disipliner, slik at rapporten er en klart tverrfaglig tekst – med de styrker og svakheter det innebærer.

Etter ordlyden i mandatet skal Utvalget konsentrere seg om konsekvenser av EØS og de andre avtalene i Norge. Mandatet er utpreget nasjonalt formulert. Samtidig er dette avtaler som også har mange andre parter. EØS-avtalen har i dag 30 medlemsstater (de 27 EU-statene, samt Norge, Island og Liechtenstein). Schengen-samarbeidet har 26 deltagere (22 av EU-statene, samt Norge, Island, Liechtenstein og Sveits). For å forstå avtalene er det viktig å ikke bare se på hvordan de fungerer i Norge, men også hvordan de vurderes av de andre partene – ikke minst av EU. I den senere tid har Rådet i EU gitt interessante vurderinger av EØS generelt og forholdet til Norge spesielt, og uttalt at man også fra EUs side ønsker en helhetlig gjennomgang av avtaleverket.7

Perspektivet utenifra kan ofte være ganske annerledes enn det hjemlige, og gi interessante kontraster. Mens mange i Norge for eksempel omtaler EØS-avtalen som en form for «husmannskontrakt», anses den av mange i EU snarere som et særlig privilegium, der Norge får fordelene av EU-samarbeidet uten å være medlem. Og mens mange her hjemme føler at EU «påtvinger» Norge regler, er opplevelsen i Brussel snarere at det ofte er norske myndigheter som ivrer for å få være med, og at man i EU er imøtekommende ved stort sett (om enn noen ganger motstrebende) å la Norge få lov til det. Her er det ikke nødvendigvis tale om rett eller galt – men om ulike måter å se det samme forholdet på, som alle er interessante.

Ved siden av å kartlegge hvordan EU vurderer forholdet til Norge, er det også av interesse hvordan andre stater ser på EØS m.m. Det gjelder for de første de to andre EFTA-statene som står i samme bås som Norge – Island og Liechtenstein. Her kan man stille de samme spørsmålene som i utvalgets mandat – om hvilke erfaringer de har med EØS, Schengen, med mer – og hvilke konsekvenser avtalene har hatt for nasjonal politikk og samfunnsliv. Dette er gjort i det følgende, og selv om svarene langt på vei stemmer med norske erfaringer, er det også interessante nyanser, som reflekterer EFTA-statenes ulike posisjoner og interesser overfor EU.

Videre er det av interesse å se hvordan EØS er blitt vurdert i de statene som opprinnelig var med på å fremforhandle avtalen, men senere forlot dette sporet. Det gjelder Sveits, som var en sentral aktør i forhandlingene, men som etter en folkeavstemning i 1992 forkastet EØS, og i stedet har valgt en «bilateral modell», med en lang rekke enkeltavtaler med EU. Videre gjelder det Finland, Sverige og Østerrike, som etter å ha forhandlet EØS-avtalen, og deltatt i den i ett år, gikk inn i EU fra 1995. Alle disse landene har hatt EØS-debatter, og har syn på avtalen som ikke nødvendigvis samstemmer med norsk virkelighetsoppfatning. Det samme gjelder andre europeiske tredjeland, utenfor EU, som tidligere har vurdert eller for tiden vurderer EØS som et mulig alternativ for sin tilknytning til den europeiske integrasjonsprosessen. Utvalget er også bedt om å innhente en utredning fra «sør», og har i forlengelsen av dette analysert hvordan EØS m.m. betraktes fra andre ikke-medlemsland langs EUs sørlige og østlige grenser. Perspektivet utenifra er særlig behandlet i kapittel 13, men også enkelte andre steder gjennom utredningen.

3.3 EU og annet europeisk samarbeid

Utredningen handler om Norges forhold til EU – gjennom EØS og andre avtaler. Samtidig vil vi i rapporten anvende ord og uttrykk som «europapolitikk», «europeisk integrasjon», «europeisering», etcetera. Den viktigste grunnen er at denne terminologien er innarbeidet som rådende, ikke bare i EU selv, men også i stor grad i Norge. Her brukes «europapolitikken» fast som betegnelse på forholdet til EU. Et typisk eksempel er regjeringens stortingsmelding fra 2006 «Om gjennomføring av europapolitikken», som kun handlet om EU-saker.8 Stortingets konsultasjonsorgan for EU/EØS-saker heter «Europautvalget», osv.

Utvalget gjør dette i bevissthet om at EU er noen annet enn «Europa». Europa er betegnelsen på en verdensdel, og Europarådet, der alle de «europeiske» statene deltar har 47 medlemmer.9 Til sammenligning har EU 27 medlemsstater. Det er også andre felles europeiske organisasjoner og prosesser, ved siden av EU. Adjektivet «europeisk» brukes i mange sammenhenger som ikke nødvendigvis har noe med EU å gjøre.

Når det er sagt, er det av flere grunner naturlig å vise til EU som et «europeisk» samarbeid, ikke bare fordi dette er innarbeidet terminologi.

For det første dekker EU 27 i dag geografisk en stor del av Europa, og nesten alle de tradisjonelt sentrale europeiske statene. De 20 statene som er med i Europarådet, men ikke i EU, er de fire EFTA-statene (Norge, Island, Liechtenstein og Sveits), tre ministater (Andorra, Monaco, San Marino), og statene lengst mot øst og sørøst – Russland, Ukraina, Moldova, Tyrkia, samt mesteparten av Balkan (Serbia, Kroatia, Bosnia Hercegovina, Montenegro, Makedonia, Albania), og de tre statene i Kaukasus (Armenia, Aserbajdsjan og Georgia). Mange av disse har meldt inn ønske om EU-medlemskap og flere er i prosess om søknad eller forhandlinger.

Geografisk sett inntraff den store endringen med utvidelsen av EU i 2004 – som gjorde at EU gikk fra å være en vesteuropeisk til å bli en alleuropeisk organisasjon.

For det andre er stadig flere felles «europeiske» prosesser og interesser i dag i hovedsak kanalisert gjennom EU. Det gjelder særlig felles politiske, økonomiske, administrative og rettslige prosesser, men også i økende grad sosialt og kulturelt samarbeid. EU har gradvis blitt en stadig mer sentral felles arena for europeisk samarbeid, med kompetanse, kapasitet, institusjoner og ressurser til å drive dette fremover.

Materielt skjedde det første store taktskifte med Maastricht-avtalen av 1992, som utvidet EU fra et hovedsakelig økonomisk samarbeid til også å omfatte blant annet felles justispolitikk og felles utenriks- og sikkerhetspolitikk. I de tjue årene som har gått siden den gang har denne utviklingen fortsatt med styrke, senest gjennom Lisboatraktaten av 2007, slik at EU i dag fremstår som en bred politisk union, for samarbeid på en lang rekke områder. Som ledd i denne prosessen har EU i stor grad også helt eller delvis overtatt oppgaver som tidligere lå under andre mer tradisjonelt folkerettslige organisasjoner. Ofte skjer dette ved at EU oppretter nye institusjoner, med den følge at tidligere europeiske organer enten nedlegges eller mister betydning.10 For europeiske stater som ikke er medlem av EU kan dette være en utfordring, som Norge konsekvent og bevisst har søkt å kompensere gjennom særskilte avtaler om tilknytning til de aktuelle nye EU-byråene.

På denne bakgrunn fremstår EU i dag som den sentrale arenaen for felles europeiske interesser (så langt slike finnes) og de viktigste felles europeiske prosessene. I et utviklingsperspektiv 1992–2011 er EU i dag både geografisk og substansielt langt mer av en felles «europeisk» organisasjon enn da EØS-avtalen ble inngått i 1992. Og avtalene med EU danner rammeverket for Norges tilknytning til det som i dag er brede felles europeiske integrasjonsprosesser.

I noen sammenhenger vil begrepet «europeisering» bli brukt. Det er et vanlig fagbegrep i EU-forskning, som brukes for å analysere betydningen av integrasjonsprosessene for nasjonal utvikling, eller mer presist «for å beskrive nasjonal forandring som reaksjon på regional integrasjon i Europa».11

4 Historisk utvikling av Norges forhold til EU

4.1 Innledning og hovedtrekk

Det europeiske økonomiske samarbeidsområdet (EØS) ble etablert som et svar på EFTAs ønske om adgang til EFs indre marked. For Norge representerte EØS-avtalen dels en videreføring av tradisjonell europapolitisk orientering, med sikring av markeder for norsk eksportindustri som sentral målsetting. Avtalen utgjorde samtidig et markant taktskifte, idet den bragte Norge inn i et samarbeid med sterkt utvidet omfang og ny form. EØS-avtalen erstattet Norges bilaterale avtale med EF fra 1973 om frihandel med industriprodukter med en multilateral avtale som gjorde Norge til del av et grenseløst fellesmarked, som i tillegg til varer også omfattet tjenester, personer og kapital. En statisk og mellomstatlig avtale ble med dette erstattet av en dynamisk avtale som innebar at suverenitet ble overført fra nasjonalt nivå til EU-nivå. Hvordan kom vi hit?

Norges forhold til den europeiske integrasjonsprosessen er langt og begivenhetsrikt. At det skulle munne ut i EØS-avtalen var på ingen måte gitt på forhånd. Norske regjeringer leverte i perioden 1962 til 1992 fire søknader om forhandlinger med sikte på medlemskap i EEC/EF/EU. Søknadene fra 1962 og 1967 strandet på fransk motstand mot britisk inntreden.12 Resultatet av søknaden fra 1970 ble avvist av et flertall av norske velgere i folkeavstemningen i 1972. Det samme skjedde med søknaden fra 1992, vel og merke etter EØS-avtalens ikrafttredelse ved inngangen til 1994. Et konstant element i dette forholdet har vært norske regjeringers tilnærming, som kan beskrives som funksjonell og anti-føderal: Fra regjeringshold har man gjennomgående vektlagt de økonomiske sidene ved integrasjon, samtidig som interessen for å løfte frem integrasjon som politisk prosjekt ikke har vært sterk.

Jakten på markedsadgang og like rammevilkår startet på 1950-tallet da den markedspolitiske splittelsen av Vest-Europa la grunnlaget for det som skulle bli EU og EFTA. På den ene siden stod de som sluttet opp om den overstatlige integrasjonsprosessens målsettinger (Frankrike, Vest-Tyskland, Italia og de tre Benelux-landene), på den andre de som av ulike grunner ikke kunne eller ville dette (de øvrige medlemmene av OEEC). Forholdet mellom landene utenfor og innenfor det som i 1958 ble Det europeiske økonomiske fellesskapet (EEC) ble fra begynnelsen av 1970-tallet regulert av bilaterale handelsavtaler. Med fremveksten av nye handelshindringer, tjenestesektorens økte betydning og fellesskapets utvikling fra tollunion til et indre marked, kom de bilaterale handelsavtalene til å bli oppfattet som mindre adekvate. EØS-avtalens opprinnelige målsetting besto i å bøte på denne situasjonen gjennom opprettelsen av et system som skulle gjøre EFTA-landene til del av EFs indre marked.

EØS-avtalen ble imidlertid utformet i og for en politisk virkelighet som underveis i prosessen ble historie. Den kalde krigens slutt gjorde EF-medlemskap til et reelt alternativ også for nøytrale land og skulle i 1995 gjøre tre av da seks EFTA-land til EU-medlemmer. Den nye geopolitiske situasjonen bidro samtidig til å gjøre integrasjonsprosessen i EF mer omfattende, ved at planen om økonomisk og monetær union ble koblet til en plan om politisk union. EØS-avtalen trådte i kraft på et tidspunkt hvor EF var i ferd med å bli noe annet og mer enn det indre marked.

Dette kapitlet gir en oversikt over utviklingen i Norges forhold til EEC/EF/EU fra integrasjonsprosessens begynnelse og frem til 1995. Hensikten er først og fremst å vise hvordan Norge havnet i EØS og hvorfor EØS fikk den utforming det fikk.13 Kapitlet viser at norsk europapolitikk i perioden ble formet av to parallelle prosesser. Dette var for det første en politikk drevet av utenrikspolitiske begivenheter utenfor Norges kontroll: Det er en historie om tilpasning til en ny europeisk orden i kontinuerlig utvikling og endring. Tilnærmingen må ses i lys av et annet karakteristisk trekk ved norsk europapolitikk, som er ambisjonen om å sikre markeder for norsk eksport samtidig som man har ønsket å skjerme primærnæringene og verne om naturressurser. EØS-avtalens innhold realiserte EFTA-landenes sentrale målsetting om adgang til EFs indre marked. EØS-avtalens form, preget av EFTAs ensidige tilpasning til EF, forente sentrale posisjoner på hver av avtalepartenes side: For EU var vern av egen beslutningsautonomi et ufravikelig krav. For EFTA var bevaring av formell suverenitet en nødvendig betingelse.

4.2 Norges forhold til EF frem til slutten av 1980-tallet

4.2.1 Perioden 1950–1973

I kjølvannet av den andre verdenskrig fulgte en rekke initiativ som gjennom samarbeid og økonomisk gjenreisning søkte å sikre fred på det krigsherjede europeiske kontinentet. De forente nasjoner (FN) ble opprettet i 1945. Marshall-hjelpen fra USA til Europa ble lansert i 1947 og ledet i 1948 til opprettelsen av Organisasjonen for europeisk økonomisk samarbeid (OEEC). Samme år samlet Haag-kongressen 800 delegater til diskusjon om hvordan et politisk forent Europa kunne realiseres. Haag-kongressen ledet til dannelsen av Europarådet ett år etter. Ambisjonen om å sikre fred gjennom samarbeid lå også til grunn for Schuman-planen fra 1950 om opprettelse av et europeisk kull- og stålfellesskap. Schuman-planen var samtidig vesensforskjellig fra andre initiativ idet den tok til orde for et integrasjonsprosjekt som ville kreve avståelse av deler av den suverenitet statene frem til da hadde utkjempet kriger for å forsvare. Paristraktaten om opprettelse av Det europeiske kull- og stålfellesskapet ble signert i 1951 og trådte i kraft året etter.

I det norske politiske miljøet vekket den europeiske integrasjonsprosessen i utgangspunktet begrenset interesse. Man så positivt på tiltak som kunne redusere spenning mellom tidligere fiender, men ga samtidig uttrykk for at de kontinentaleuropeiske landenes samlingsprosess i liten grad angikk Norge. Den manglende interessen må ses i lys av at vestvendingen i Norge etter den andre verdenskrig var sterk. Sikkerhetspolitisk orientering, utenriksøkonomi og politisk ideologi var alle forhold som bidro til dette. Innenrikspolitiske prioriteringer trakk i samme retning. Der Schuman-planen foreslo overstatlig samarbeid gikk Norge, gjennom det nylig opprettede jern- og stålverket i Mo i Rana, inn for selvforsyning og uavhengighet. Da Pleven-planen om et europeisk forsvarsfellesskap ble lansert senere samme år, ble norsk deltakelse ikke vurdert. Den sentrale begivenheten i norsk utenrikspolitikk var på dette tidspunkt Norges formelle brudd med nøytralitetspolitikken, gjennom beslutningen om å bli medlem av NATO i 1949. Ethvert samarbeid som kunne komme i konflikt med NATO-medlemskapet var fra norsk side uaktuelt.

Norge fulgte, frem til folkeavstemningen i 1972, i Storbritannias fotspor. Veivalget innebar i første omgang aktiv støtte til et britisk forslag om et frihandelsområde for alle medlemmer av OEEC. Det britiske forslaget, lansert i 1956, var et svar på utviklingen på kontinentet, hvor medlemmene av Det europeiske kull- og stålfellesskapet (ECSC) i 1955 hadde besluttet å utrede muligheten for en tollunion for alle sektorer. ECSC-landenes beslutning ledet frem til Romatraktaten om opprettelse av Det europeiske økonomiske fellesskap fra 1957, som slo fast at de deltakende landene ikke bare skulle etablere en tollunion men også et felles marked. Ved å foreslå et frihandelsområde som skulle omfatte det planlagte EEC var det et britisk mål å sikre landets eksport til kontinentet. Opprinnelig hadde man fra britisk side også et håp om å forhindre opprettelsen av EEC. For Norge var britenes forslag om et bredt og mellomstatlig samarbeid om industrivarer så nært en ønskeløsning man noensinne kom. Frankrike var imidlertid av en annen oppfatning, og landets president, Charles de Gaulle, gjorde det i november 1958 klart at forslaget ikke ville få Frankrikes støtte. Forslaget ble kort tid etter dette skrinlagt.14

Lanseringen av Det europeiske frihandelsforbundet EFTA må ses mot denne bakgrunnen. EFTA kom i stand som en reserveløsning på initiativ fra Storbritannia, og var uttrykk for en ny britisk strategi. Motiveringen var sammensatt, men ønsket om å etablere et brohode for videre tilnærming mot EEC var allerede fra begynnelsen sterkt. Stockholm-konvensjonen om opprettelse av Det europeiske frihandelsforbundet ble signert av Norge, Danmark, Portugal, Storbritannia, Sveits, Sverige og Østerrike i januar 1960. Sammenlignet med det havarerte frihandelsforslaget bød EFTA på færre fordeler for norsk industri. Et krav om langsommere tollavvikling ble reist, men førte ikke frem. Fiskeriforhandlingene ga større uttelling. Her ble Norges krav om tollfri adgang for frossen fiskefilet imøtekommet uten innrømmelser i form av endringer i det norske fiskeriregimet. Resultatet må ses i sammenheng med andre lands interesse av å se EFTA realisert. Det var samtidig, sammen med Norges manglende vilje til å utvise tilsvarende smidighet i landbruksforhandlingene med Danmark, et uttrykk for primærnæringenes sterke innflytelse på regjeringen Gerhardsens politikk.

Da Storbritannia kort tid etter opprettelsen av EFTA besluttet å søke medlemskap i EEC ble dette et aktuelt spørsmål også for Norge. Et konstitusjonelt hinder for medlemskap ble fjernet i mars 1962, da Stortinget med 115 mot 35 stemmer vedtok Grunnlovens nye § 93 som ga Stortinget myndighet til å avstå suverenitet «paa et sagligt begrænset Omraade», forutsatt tre fjerdedelers flertall. I april samme år vedtok Stortinget med 113 mot 37 stemmer å søke forhandlinger om de særvilkår Norge kunne oppnå, på grunnlag av fullt medlemskap.15 Søknaden ble overlevert 2. mai 1962, ledsaget av et brev som understreket at norsk tiltredelse ville by på særlige problemer grunnet landets geografiske situasjon og økonomiske struktur. Spørsmålet om norsk medlemskap i EEC vekket allerede på dette tidspunkt betydelig engasjement i befolkningen, og da særlig på nei-siden hvor det nå ble etablert flere organisasjoner med bekjempelse av medlemskap som formål. Meningsmålinger foretatt høsten 1962 viste at et flertall på 36 prosent var tilhengere av medlemskap, 32 prosent var mot, og 32 prosent uten mening. På grunn av Frankrikes veto mot britisk medlemskap i januar 1963 førte imidlertid den norske søknaden ikke til reelle forhandlinger.

Norges andre søknad om medlemskap ble levert i juli 1967 og var en direkte konsekvens av den britiske regjeringens beslutning om å gjøre et nytt forsøk. Det sentrale motivet bestod i å sikre markeder for norsk eksportindustri.16 Søknaden ble levert med et tilnærmet samlet Storting i ryggen og var ledsaget av de samme merknader som i 1962. Ettersom Frankrike fortsatt motsatte seg britisk medlemskap og Norge ikke var rede til å gå videre uten Storbritannia, kom man heller ikke denne gang til forhandlinger, og også denne søknaden strandet.

Rammebetingelsene endret seg i 1969. Med Charles de Gaulles sorti fra fransk politikk i april forsvant motstanden mot britisk medlemskap, og på toppmøtet i Haag i desember kunne EF-landene ønske en utvidelse av Fellesskapet velkommen. Stortinget vedtok i juni 1970 med 132 mot 17 stemmer å fornye den norske søknaden fra 1967. Forhandlinger mellom Norge og EF ble innledet i juni 1971 og pågikk frem til januar 1972. Spørsmålet om primærnæringenes vilkår stod sentralt.17 I landbruksforhandlingene argumenterte regjeringen Bratteli for at traktatverket måtte tillate subsidier som kunne kompensere det inntektstap et medlemskap ville påføre norske bønder. EF-landene kunne på sin side ikke akseptere Norges krav om permanente særordninger. I praksis fikk de norske forhandlerne likevel betydelig gjennomslag. Landbruksavtalen innrømmet Norge spesialavtaler, samtidig som avtalens fortale slo fast at fortsatte spesialavtaler ville være nødvendig, med opprettholdelse av norske bønders levestandard som mål. I fiskeriforhandlingene stod Norges krav om markedsadgang mot EF-landenes krav om ressurstilgang. Også her kom EF Norge i møte ved å akseptere eksklusive nasjonale rettigheter i områder hvor mulighetene for alternativ sysselsetting var begrensede.18 Bratteli signerte tiltredelseserklæringen 22. januar 1972.

Spørsmålet om medlemskap mobiliserte den norske befolkningen på et vis som manglet sidestykke i 1900-tallets Norge. Det sentrale nei-argumentet var at medlemskap på ulike vis ville svekke den norske sjølråderetten. For tilhengerne var det avgjørende å sikre tollfri adgang til det europeiske markedet. Motstanderne organiserte seg i august 1970 i Folkebevegelsen mot norsk medlemskap i EEC, som i løpet av sin toårige eksistens oppnådde et samlet medlemstall på 130 000. Ja til EF ble stiftet i februar 1972. Organisasjonen nådde aldri folkebevegelsens medlemstall, men hadde støtte fra tunge næringsorganisasjoner innen handel, industri og skipsfart, samt fra et klart flertall på LO-kongressen. Folkeavstemningen 24. og 25. september ga likevel et nei-flertall på 53.5 prosent. Regjeringen Bratteli, som hadde satt sin stilling inn på spørsmålet om medlemskap, gikk som følge av dette av.

4.2.2 Perioden 1973–1986

Stortingsvalget høsten 1973 førte Bratteli tilbake til regjeringskontorene. Begrepet «aktiv europapolitikk» – først formulert av Bratteli selv – skriver seg tilbake til denne perioden. Den aktive europapolitikken var et kompensatorisk tiltak, med motvirkning av eventuelle ulemper av folkeavstemningsresultatet som siktemål. Det var Knut Frydenlund som i egenskap av utenriksminister som fikk den vanskelige jobben med å omsette begrepet til handling. Frydenlund uttalte til Stortinget samme høst at: «(…) Regjeringen vil være aktivt opptatt av at vårt land ikke skal bli en passiv mottaker av ringvirkningene fra EF-samarbeidet. Den ser det som en hovedoppgave å verne om og fremme norske interesser på den mest effektive måte.»19

Den aktive europapolitikken var ikke rettet mot EF alene, men mot Europa som helhet. Regjeringen betraktet det som viktig å motvirke spekulasjonene som hadde oppstått hjemme og ute om at Norge hadde slått inn på en ny utenrikspolitisk linje. Dette medførte en styrking av Norges engasjement i Europarådet, aktiv deltakelse i forhandlingene om sikkerhet og samarbeid i Europa og utvikling av nære samarbeidsformer med land som Portugal og Tyrkia. Å føre en aktiv politikk overfor EF skulle imidlertid vise seg vanskelig.

Dels skyldtes dette at mange i Norge oppfattet en aktiv europapolitikk som et forsøk på å lure Norge inn i EF bakveien. Dels skyldtes det at Norges avvisning av medlemskap ikke «hadde skapt den store entusiasme for Norge» i EF-landene.20 Frydenlund viste i ettertid også til at interessen for EF i Norge «så voldsom og så lidenskapelig som den hadde vært, døde bort etter folkeavstemningen». For regjeringen var det likevel et mål å bygge ut forbindelsene med EF med hjemmel i frihandelsavtalen av 1973, fremforhandlet av regjeringen Korvald.

Kilde: Foto: Den Europeiske Union

Frihandelsavtalen var en av i alt 14 avtaler som ble inngått mellom EF og EFTA i perioden juli 1972-mai 1973. Syv av disse var avtaler mellom de enkelte EFTA-land og EEC, de øvrige syv var avtaler mellom de samme EFTA-landene og Det europeiske kull og stålfellesskapet. Norges avtaler trådte i kraft i juli 1973 og sikret tollfri adgang for store deler av norsk industri-eksport.21 Frihandelsavtalene var viktige og fungerte etter hensikten, men ble av flere opplevd som utdaterte allerede på det tidspunkt de trådte i kraft. Tjenestehandelens økte betydning var én årsak til dette. En annen viktig årsak var at den økonomiske nedgangen på 1970-tallet førte til fremvekst av nye former for proteksjonisme.

Situasjonen bekymret EFTA-landene, som med Wien-erklæringen fra mai 1977 gjorde det klart at de ønsket å videreutvikle samarbeidet med EF. Innføringen av frihandel med industrivarer mellom EFTA og EF var på dette tidspunkt i all hovedsak fullført. Nå ba EFTA om mer dialog med EF om økonomiske spørsmål og koordinerte tiltak for å sikre frihandel og forbedre det generelle økonomiske klimaet. EFTA-blokken bestod på dette tidspunkt av syv land.22 Målt i antall land var ikke forskjellen mellom de to blokkene så stor. Etter de fleste andre målestokker var den betydelig. De syv EFTA-landene hadde, etter Storbritannia og Danmarks inntreden i EF i 1973, et samlet innbyggertall på 39,5 millioner. De ni EF-landene hadde samme år 256,5 millioner innbyggere. I 1975 gikk 44,4 prosent av EFTAs totale eksport til EF. EFs eksport til EFTA utgjorde samme år 11,4 prosent av EFs totale eksport. At EFTA-landene nå tok til orde for tiltak for sikring av videre frihandel må ses i lys av EF-markedets betydning for disse landene. EFTAs henstilling ga imidlertid ikke, i denne runden, konkrete resultater.

I januar 1984 utløp de siste overgangsordningene for sensitive produkter, og frihandelsområdet for industrivarer mellom EF og EFTA var en realitet. En markering av gjennomføringen fant sted få måneder senere, da partene på svensk initiativ kom sammen til et første felles ministermøte i Luxemburg. EFTA-landene hadde i etterkant av Wien-erklæringen fortsatt å ta til orde for et tettere samarbeid med EF.

Per Kleppe, som i perioden 1981–1988 var EFTAs generalsekretær, skrev senere at «Hovedsaken for EFTA var hele tiden å få bygd ut samarbeidet med EF.»23 At EF nå diskuterte en styrking av sitt indre marked aktualiserte dette ytterligere. Fullføringen av frihandelsområdet representerte en ny mulighet til å diskutere videre samarbeid og denne gang fikk EFTA større gehør. I Luxemburg ble partene enige om opprettelsen av et dynamisk og homogent europeisk økonomisk område, da betegnet som et «European Economic Space» (EES). Av møtets slutterklæring fremgikk det at partene betraktet det som viktig å arbeide for forbedret frihandel gjennom harmonisering av standarder, eliminering av tekniske hindringer, forenkling av grenseformaliteter og opprinnelsesregler, eliminering av urettferdig handelspraksis og statsstøtte i strid med frihandelsavtalene, samt tilgang til offentlige anskaffelser. Den påfølgende Luxemburg-prosessen kom i praksis til å dreie seg om fjerning av handelsbarrierer mellom de to blokkene gjennom utarbeidelse av felleseuropeiske standarder.24 Den var dermed også preget av en utvikling fra et bilateralt mot et mer multilateralt forhold mellom EFTA og EF. Prosessen ble imidlertid raskt stilt i skyggen av det nye, og for EF langt viktigere, prosjektet om realiseringen av det indre marked.

Realiseringen av det indre marked ble fra og med 1985 EFs førsteprioritet. Ideen om et indre marked var ikke ny. Alt i 1957 hadde Romatraktaten slått fast at medlemmene av EEC ikke bare skulle danne en tollunion, men også et felles marked uten hindringer for den frie bevegelse av varer, personer, tjenester og kapital. Tollunionen var en realitet i 1968, men under den økonomiske tilbakegangen på 1970-tallet viste medlemslandene liten interesse for ytterligere integrasjon. På begynnelsen av 1980-tallet var stemningen en annen. Bekymringen over EFs relative tilbakegang vis-à-vis hovedkonkurrentene, USA og Japan, var stor, og viljen til å gjøre felles front sterkere. Det som i 1985 skulle akselerere den europeiske integrasjonsprosessen var at den nye Kommisjonen under ledelse av Jacques Delors utarbeidet et detaljert program for hvordan og når det indre marked skulle realiseres. Hvitboken, med tittelen Completing the Internal Market, ble presentert i juni. Programmet bygde blant annet på innspill fra europeiske industriledere, som under Volvo-direktør Pehr Gyllenhammars ledelse lenge hadde argumentert for å styrke den europeiske industriens konkurransedyktighet gjennom fjerning av hindre for industriell vekst. Bakgrunnen var bekymring for at den europeiske industriens internasjonale konkurrenter var i ferd med å utvikle et varig overtak. Strukturert rundt begrepene «fysiske hindringer», «tekniske hindringer» og «fiskale hindringer» formulerte hvitboken drøyt 300 tiltak som skulle stimulere til økonomisk gjenreisning, garantere fri bevegelse av personer, varer, tjenester og kapital, og forene de nasjonale markedene i ett grenseløst marked, alt innen utgangen av 1992. Hvitboken ledet frem til Enhetsakten, signert i februar 1986 og i kraft fra juli 1987.25

EFTA svarte på utviklingen i EF med å forsøke å akselerere Luxemburg-prosessen, og erklærte høsten 1986 at det samarbeid blokkene hadde blitt enige om i 1984 måtte utvikles i takt med utviklingen innad i EF. Målet var å forhindre fremveksten av nye handelshindringer som følge av realiseringen av det indre marked. I juni 1987 ble EF-kommisjonen og EFTA-landene enige om punkter i EFs program hvor en felles tilnærming var ønskelig. Mot høsten 1988 ble imidlertid denne fremgangsmåten stadig vanskeligere å forsvare. EFs medlemsland var bekymret for at dette kunne komme i veien for det indre marked, og det kom også beskyldninger om at EFTA-landene drev med «kirsebærplukking». For EFTA ble det klart at det ikke ville være mulig å oppnå lik behandling i det indre marked gjennom å overta EFs regelverk innen utvalgte sektorer. I samme periode ble det tydeligere at opprettelsen av EES ville kreve endringer i EFTA-landenes forhold til EF. Et homogent EES kunne vanskelig bli en realitet all den tid EFTA-landenes forhold til EF var bilaterale og ulike.

4.3 EØS-prosessen 1987–1994

I Norge førte utviklingen i EF tilat det for første gang etter 1972 ble foretatt en grundig gjennomgang av norsk europapolitikk. Gro Harlem Brundtlands andre regjering slo i sin Europamelding fra mai 1987 fast at Norges samarbeid med EF måtte utvides og styrkes innenfor rammen av landets tilknytningsform til Fellesskapet.26 I meldingen argumenterte regjeringen for nødvendigheten av norsk tilpasning til det indre marked, for mulighetene som ville skapes av europeisk samarbeid innen forskning og teknologi, og for problemene forbundet med Norges begrensede mulighet til å påvirke EF-landenes utenrikspolitiske samarbeid.

Meldingen slo fast at Norge måtte tilpasse seg utviklingen i forbindelse med gjennomføringen av EFs indre marked. Formålet med den norske tilpasningen var å unngå nye hindringer i Norges økonomiske forhold til EF, å oppnå at varer og tjenester produsert i Norge ikke skulle møte vesentlig større hindringer når de passerte EFs yttergrense enn de som eksisterte internt i EF for EF-produkter, og å sikre at norske varer og tjenester som skulle konkurrere på EF-markedet kunne omsettes like fritt innad i EF som om de var produsert i EF. Fra regjeringens 1987-perspektiv ble en utvikling i retning full politisk og økonomisk union ikke ansett som realistisk. Så langt den kunne se ville Det europeiske politiske samarbeidet (EPS) derfor bevare sin karakter av et mellomstatlig samarbeid mellom suverene stater. En utvikling av dette samarbeidet ble likevel fremhevet som en stigende utfordring for Norge, idet det ville kunne berøre alle hovedområder i norsk utenrikspolitikk. Sentrale områder for norsk utenrikspolitikk ville dermed bli gjenstand for beslutningsprosesser og oppfølging overfor andre internasjonale aktører uten at Norge deltok i disse prosessene med direkte innflytelse. Hovedkonklusjonen i meldingen var at den norske innsatsen måtte styrkes i alle samarbeidsfora som var etablert med EF. Som ledd i dette arbeidet opprettet Norge samme år en egen EF-delegasjon i Brussel.

I regjeringen var man i forkant av Europameldingen opptatt av at denne ikke skulle føre til en ny medlemskapsdebatt. Like opptatt var man av de muligheter og begrensninger for økt samarbeid med EF som lå i en felles EFTA-tilnærming. På den ene siden ble det antatt at felles EFTA-posisjoner ville øke mulighetene til å øve reell innflytelse på EFs beslutninger.

Kilde: Foto: EFTA-sekretariatet

På den andre siden ble det i regjeringen uttrykt bekymring for samarbeidet innad i EFTA. Det interne EFTA-samarbeidet ble beskrevet som overveiende uformelt, som utilstrekkelig administrativt understøttet og henvist til å virke gjennom geografisk spredte nettverk av møter og kontakter mellom de seks hovedstedene, hovedkvarteret i Genève og delegasjonene i Brussel. EFTA-landene hadde ulike oppfatninger om samarbeidets institusjonelle rammer. De hadde også ulike interesser. Til nå hadde samarbeidet ligget innenfor det handelsrelaterte område, der interessene tross alt var nokså sammenfallende. Nye samarbeidsområder og nye former for tilpasning ville kunne bli betydelig mer kontroversielle. Vurderingen var at ikke alle norske interesser ville kunne ivaretas mest hensiktsmessig gjennom det pågående EFTA-samarbeidet. Det var derfor ønskelig å komplettere en felles EFTA-innsats med økt bilateral kontakt med EF.

Utenriksministeren avviste senere at Europameldingen var å betrakte som et første skritt mot EF-medlemskap. Regjeringens oppfatning var at Norge i hvert fall i mange år ennå ville stå utenfor EF. Målet med meldingen hadde i lys av dette vært å utforme en praktisk politikk for hvordan forholdet til EF skulle utvikles. Regjeringen kunne i den sammenheng vise til EFs beslutning om ikke å ta opp nye medlemmer før det indre marked var realisert. Spørsmålet om medlemskap ble følgelig fremstilt som en avsporing og fokus ble rettet mot tilpasning til EF gjennom EFTA. Det klareste uttrykket for tilpasningsprosessen kom i Statsminister Brundtlands brev til departementene av 13. juni 1988: «Harmonisering av norske lover og forskrifter med EFs regelverk», der det ble lagt opp til at norske regler skulle tilpasses EFs regelverk så langt dette var mulig og ønskelig, og at særskilte avvik var mulig, men skulle begrunnes.

EF ble i samme periode mer forsiktig med å slippe EFTA-landene innpå seg. Budskapet var at utviklingen av det indre marked først og fremst var Fellesskapets egen sak, og at det kun var EF-medlemmer som kunne dra alle fordeler av dette. For EF ble det nå viktig å unngå avtaler som kunne gi ikke-medlemmer mulighet til å gripe forstyrrende inn i Fellesskapets indre beslutningsprosess.27 De nye medlemslandene fra Sør-Europa bidro til å gjøre EFs forhold til EFTA kjøligere. Med Spania i spissen gjorde disse det klart at hvis EFTA-landene skulle ha fordeler av det indre marked, måtte de betale for dette gjennom bidrag til EFs strukturfond. Økt tvil om hvorvidt EFTA-landene ville få være med på hele eller utvalgte deler av det indre marked slo raskt sprekker i EFTA-fronten. Østerrikes utenriksminister gjorde det i desember 1987 klart for EFTA-partnerne at et fremtidig EF-medlemskap ikke kunne utelukkes. Kunngjøringen om at Østerrike ville gå inn i EF så sant landet kunne beholde sin nøytralitet kom på EFTAs ministermøte i Tampere i juni året etter.

Situasjonen endret seg i januar 1989 da Europakommisjonens president Jacques Delors lanserte et nytt og mer ambisiøst forslag til hvordan forholdet mellom EFTA og EF kunne organiseres. Delors åpnet nå for et mer strukturert partnerskap mellom EF og EFTA, med felles beslutningstaking og administrative institusjoner som kunne effektivisere samarbeidet og understreke dets politiske dimensjon.28 Forslaget ble presentert i en tale til Europaparlamentet 17. januar 1989. Talen markerte starten på det som etter hvert skulle omtales som EØS-prosessen, og var av flere grunner interessant.29 Dels fordi det fra EFs toppnivå for første gang ble tatt til orde for et mer institusjonalisert forhold mellom EFTA og EF. Dels fordi den i motsetning til tidligere, og senere, uttalelser åpnet for felles beslutningstaking: «...we can look for a new, more structured partnership with common decision-making and administrative institutions to make our activities more effective and to highlight the political dimension of our cooperation in the economic, social, financial and cultural spheres.»30

EFTA-landene hadde gjentatte ganger tatt til orde for et utvidet samarbeid mellom EF og EFTA. Hensikten med disse fremstøtene hadde vært å sikre fortsatt og likeverdig adgang til det langt større og for EFTA gradvis viktigere EF-markedet. Når Delors nå kom EFTA-landene i møte, spilte han samtidig ballen tilbake, ved å gjøre det klart at formen på et utvidet samarbeid ville avhenge av EFTAs vilje og evne til å utvikle egen organisasjon: Hvis EFTA styrket egne strukturer kunne samarbeidet hvile på to søyler. Hvis EFTA ikke besluttet en slik styrking kunne det bare dreie seg om en ordning som baserte seg på Fellesskapets regler.

Delors hevdet i ettertid at EØS ble lansert for å gjøre det enklere for land å bli EF-medlemmer. I samtiden gjorde også andre oppfatninger av de bakenforliggende motivene seg gjeldende. En av de mest utbredte gikk ut på at EØS, som følge av EFs prioritering av utvidelse i dybden, ble lansert for å holde potensielle søkerland på avstand inntil realiseringen av det indre marked var fullført. Delors’ vilje til å bygge ut samarbeidet med EFTA-landene ble samtidig betraktet som et middel for å styrke Europas rolle i verden. Et mindre kjent men like interessant syn gikk ut på at man fra EF-hold hadde sett seg lei på vedvarende mas om fordelaktig behandling fra land som ikke aktet å påta seg de forpliktelser som fullt medlemskap medførte. At Delors nå understreket at det utvidede samarbeidets form ville avhenge av EFTAs utvikling ble fra dette siste perspektivet fortolket som en klar beskjed om at de som ville være med på leken også måtte tåle steken.

Norge satt med EFTA-formannskapet i første halvår av 1989, og skulle, under Gro Harlem Brundtlands ledelse, fungere som en drivkraft i det videre arbeidet med å utvikle forholdet mellom EFTA og EF. Regjeringen Brundtlands ensidige EFTA-strategi ble i pressen beskrevet som en avledningsmanøver iscenesatt av et parti som ikke så seg i stand til å ta en åpen debatt om hva saken egentlig gjaldt. Brundtland selv bidro til å forsterke dette inntrykket da hun under EFTAs toppmøte i Oslo i mars uttalte at et styrket EFTA om få år ville kunne medføre en mindre opphisset norsk medlemskapsdebatt.

Hensikten med EFTA-toppmøtet i Oslo, som var det første på fem år, var å diskutere Delors’ invitasjon samt hva denne ville kreve av EFTA som organisasjon. Temaet var utfordrende for EFTA-landene, som hadde ulike syn på hvor langt de kunne strekke seg for å komme EF i møte. Østerrike hadde alt gjentatte ganger erklært at landets interesser ville være best tjent med en søknad om medlemskap i EF. I Sverige var man åpen for en tollunion med EF og landets statsminister Ingvar Carlsson uttalte i forkant av møtet at hvis det skulle vise seg at motstanden mot et overstatlig EFTA var så sterk at felleserklæringen ble et «minste felles multiplum» på alt for lavt nivå, ville Sverige måtte tilpasse seg det indre marked på andre måter enn gjennom EFTA. Sveits hadde på den annen side gjort det klart at landet ikke kunne akseptere overnasjonale løsninger. Slutterklæringen fra Oslo-møtet bar da også preg av å være et kompromiss, idet den unngikk omstridte ord som «overstatlighet» og «tollunion». Av erklæringen fremgikk det at de seks EFTA-landene var «…rede til sammen med EF å undersøke måter for å oppnå et mer strukturert fellesskap med felles beslutningsprosesser og felles administrative institusjoner […] med sikte på å gjøre samarbeidet mer effektivt. EFTA sa seg villig til «å granske ulike alternativer og måter å styrke de institusjonelle bånd mellom EFTA-landene og EF på «og ville «ikke utelukke noen slike alternativer» fra sin fremtidige dialog med EF. Uenighet om form til tross, det sentrale budskap fra Oslo-møtet var at et samlet EFTA erklærte sitt ønske om deltakelse i EFs indre marked prosjekt: Landene tenkte seg at forhandlinger ville føre til en «…størst mulig realisering av fri bevegelse av varer, tjenester, kapital og personer, med det siktemål å skape et dynamisk og enhetlig europeisk økonomisk rom.»

Erklæringen fra Oslo-møtet ledet i første omgang til en kartleggingsprosess, hvor målet var å undersøke hvorvidt det var grunnlag for reelle forhandlinger mellom de to blokkene. En høynivågruppe på embetsmannsnivå arbeidet fra mai til juli med å identifisere problemområder. Høsten 1989 var fem høynivågrupper i sving med å finne løsninger på disse. De fire første arbeidet med de fire friheter. Gruppe 5, som kom noe senere i gang, arbeidet med juridiske og institusjonelle spørsmål. Høynivågruppene greide ikke å komme seg gjennom alle problemområdene innen den gitte fristen. Spørsmålet om fisk og fiskeprodukter var ett av disse. Her stod EFTA-sidens krav om full markedsadgang mot EF-sidens krav om ressurstilgang. Utfordringene var også betydelige i Gruppe 5, hvor EFTA-landenes forsøk på å få et ben innenfor EFs beslutningsprosess kolliderte med EF-landenes prinsipp om at Fellesskapets beslutningsautonomi skulle bevares. Da prosessen ble løftet opp på politisk nivå i siste del av oktober vedtok Kommisjonen til tross for gjenstående utfordringer å foreslå for Ministerrådet at prosessen skulle kjøres videre. I Norge ga Stortinget 1. desember regjeringen mandat til å forhandle med EF via EFTA om vidtrekkende samarbeid og tilpasning til EFs indre marked.

Utenriksministermøtet mellom EF og EFTA senere samme måned ga politisk klarsignal til forhandlinger om å skape Det europeiske økonomiske samarbeidsområdet. Av erklæringen fra møtet fremgikk det at EFs acquis skulle utgjøre det juridiske grunnlaget for en avtale om fri bevegelse av varer, tjenester, kapital og personer.31 EØS skulle med andre ord baseres på EFTAs ensidige tilpasning til EF. Erklæringen åpnet samtidig for muligheten til å forhandle om unntak og overgangsordninger, noe som i de påfølgende forhandlingene skulle bli EFTAs strategi. Like konkurransevilkår skulle sikres. Sist men ikke minst ble det slått fast at det fremtidige rammeverket til fulle skulle respektere partenes autonomi i egne beslutningsprosesser: «They take the view that this framework should inter alia respect in full the decision-making autonomy of the parties.»32

Til tross for dette stod alle EFTA-landene ved utgangen av 1989 fast ved sin ambisjon om en klar rolle i beslutningsprosessen i det store EØS. EF-kommisjonens «utenriksminister», Frans Andriessen, var samtidig krystallklar på at fellesskapet ikke på noen måte ville oppgi sin uavhengige beslutningsprosess. Det eneste som kunne komme på tale var å forhandle om forholdet mellom de to pilarene, og hvordan EFTA-landene gjennom dette kunne ha innflytelse på innholdet i beslutningene.

Kilde: Foto: Morten Uglum/Aftenposten

Mens kartleggingsprosessen pågikk gjennomgikk Øst-Europa et politisk hamskifte. Det var ved utgangen av 1989 vanskelig å se hvorvidt revolusjonene i øst hadde endret EFs forhold til EFTA. Videreutviklingen av dette forholdet var og ble aldri EFs førsteprioritet. EF hadde likevel hatt en klar interesse av et utvidet samarbeid med EFTA, og lite tydet på at denne hadde avtatt. Budskapet fra toppmøtet i desember syntes snarere å være at nå gjaldt det å få brikkene i Vest-Europa på plass. Visst var det betydelig avstand mellom Delors’ tale i januar og Andriessens uttalelse fra desember. Det var imidlertid ingen hemmelighet at Delors’ løfterike utspill ikke hadde representert en omforent EF-posisjon. Det som samtidig uten problemer kunne slås fast var at den nye geopolitiske situasjonen hadde endret EFTA-lands forhold til EF. Østerrikes søknad om medlemskap ble avlevert i juli 1989. Mot slutten av november blåste også svenske industriledere liv i debatten om svensk medlemskap.

Formelle forhandlinger mellom EF og EFTA om EØS pågikk fra juni 1990 til oktober 1991. Regjeringen Syse oppnevnte den norske forhandlingsdelegasjonen i februar 1990. Delegasjonen ble ledet av Eivinn Berg, som siden 1. januar 1989 hadde vært EF-ambassadør i Brussel. Et koordineringsutvalg med ansvar for å samordne all aktivitet knyttet til EØS-prosessen og tilpasningen til EF ble samtidig opprettet.33 Hjemme i Norge stod fire utvalg sentralt i tilpasningsprosessen. Regjeringsutvalget bestod ved forhandlingsstart av statsminister Syse, utenriksminister Bondevik, kommunalminister Jacobsen og handelsminister Five.34 Utvalget ledet koordineringen av tilpasningsarbeidet, og trakk opp hovedlinjene for arbeidet. Et statssekretærutvalg hadde ansvar for å trekke opp retningslinjer og samordne departementenes arbeid med EF/EFTA-saker.35 I EF-utvalget møtte Regjeringsutvalget representanter for sentrale organisasjoner i nærings- og arbeidsliv. Utvalget gjennomgikk status for tilpasningsarbeidet og utvekslet synspunkter på dette. Avklaring av fagtekniske spørsmål ble foretatt av Embetsutvalget, som bestod av departementenes kontaktpersoner for EF-saker.

Ved forhandlingsstart 20. juni ble de fem arbeidsgruppene fra kartleggingsprosessen omgjort til forhandlingsgrupper med ansvar for løpende delforhandlinger. Partene skulle i tillegg komme sammen i en høynivågruppe på politisk nivå for å samle trådene fra delforhandlingene. EF-kommisjonen stilte til forhandlinger med et mandat som like sterkt og klart som tidligere understreket at EFs uavhengighet måtte bevares på alle områder, ikke minst hva angikk det juridiske og det institusjonelle ved et EØS. Et fellesorgan skulle fatte de formelle EØS-vedtak. Beslutningsprosessen måtte imidlertid ikke rokke ved EFs suverene rett til å fatte interne vedtak og EØS-arbeidet måtte på ingen måte forsinke EFs egen beslutningsprosess.

EFTA hadde talt med en stemme i kartleggingsfasen og skulle fortsette med det i forhandlingene. Arbeidet med å meisle ut en felles forhandlingsposisjon hadde tydeliggjort at dette ville bli komplisert. Det politisk viktigste og vanskeligste stridstemaet gjaldt styrkingen av EFTA og spørsmålet om hvordan EFTA skulle kunne sikres størst mulig innflytelse og medbestemmelse i EØS-saker. Et skille kunne her trekkes mellom de nordiske landene på den ene siden og alpelandene på den andre. Mens Norge, Finland og Island gikk inn for et to-pilarsystem, opererte Sveits med visjoner om et 19-lands Europa. Østerrike utviste på sin side liten interesse for å styrke en organisasjon landet så snart som mulig hadde tenkt å forlate. Fra norsk side var det en viss misnøye med at Sverige, som satt med formannskapet i EFTA i første halvdel av 1990, ikke hadde gjort mer for å få til en felles EFTA-posisjon på dette punktet.

EFTAs forhandlingsposisjon ble offentliggjort i forbindelse med organisasjonens 30-årsmarkering i Göteborg, 13.-14. juni 1990. Landene fastslo at målet var en avtale om fri bevegelse av varer, tjenester, kapital og personer. Avtalen skulle også styrke og utvide samarbeidet på mer begrensede områder som miljøvern, forskning og utvikling, utdannelse og sosialpolitikk. Det ble samtidig understreket at det fra EFTA-landenes side var en grunnleggende betingelse at avtalens institusjonelle rammeverk inkluderte en mekanisme for genuin og felles beslutningstaking:

«An appropriate legal and institutional framework will be required in order to safeguard the homogeneity of the EES and to exploit its potential mutual benefits. Such a framework should provide for the right of both sides to launch EES initiatives, for joint shaping of EES rules and joint decisions thereon, as well as for equally strong and reliable surveillance and enforcement procedures throughout the EES and a joint judicial body with comprehensive and exclusive competence in EES matters. The establishment of a genuine joint decision-making mechanism in substance and form is a basic prerequisite for the political acceptability and legal effectiveness of an agreement.»36

EFTAs forhandlingsposisjon var i utgangspunktet vanskelig og det skulle bli verre. Høsten 1990 var Sverige på vei inn i dyp økonomisk resesjon. I et forsøk på å redde landet ut av en akselererende valutakrise erklærte den svenske regjeringen i oktober at den søkte en ny riksdagsbeslutning som ville klargjøre Sveriges ambisjon om å bli EF-medlem. Uttalelsen kom fullstendig overraskende på Sveriges EFTA-partnere, som ikke lot seg berolige av den svenske forhandlingslederens forsikringer om at forhandlingene om en EØS-avtale skulle fullføres med kraft. En fullføring av EØS-forhandlingene var av fortsatt betydning, også for Østerrike og Sverige, ettersom medlemskap ikke ville kunne realiseres før etter at Det indre marked hadde trådt i kraft. Sveriges nye veivalg bidro likevel til et endret syn på EØS: fra selvstendig alternativ til overgangsløsning.

I Norge gikk regjeringen Syse i november samme år i oppløsning etter Senterpartiets krav om at Norge i forhandlingene måtte kreve videreføring av sin konsesjonslovgivning. Gro Harlem Brundtlands tredje regjering utstyrte den norske forhandlingsdelegasjonen med et nytt og mer smidig mandat. Forhandlingene om materielle spørsmål hadde på dette tidspunkt imidlertid blitt komplisert av at de sørlige EF-landenes krav om økt jordbrukseksport til EFTA, tilgang til fiskeressurser og bidrag til EFs strukturfond hadde kommet på bordet. Norges nye handelsminister Eldrid Nordbø innrømmet i november, etter at tre forhandlingsrunder i høynivågruppen var gjennomført, at forhandlingene gitt tregt, og at fisk og jordbruk voldte mest hodebry.

Bak kravet om ressursadgang i bytte mot markedsadgang stod Spania. Spania trengte fisk til deler av flåten sin, og den spanske statssekretæren for EF-saker uttalte i juni 1991 at landet heller ville la EØS-prosessen havarere enn å gi opp kvotekravene. Da partene en drøy måned senere ble enige om å utsette sluttforhandlingene til september, stod kun fisk, spørsmålet om hjelpefond for fattige EF-land og spørsmålet om lastebiltransport gjennom Sveits og Østerrike igjen på forhandlingslisten. Arbeiderpartiets sentralstyre ga i august regjeringen nye EØS-fullmakter. Selv om fri markedsadgang fortsatt var det langsiktige målet, ble kravet nå nedjustert til «konkrete forbedringer» for fisk og fiskeprodukter.

«Konkrete forbedringer» var også hva Norge oppnådde. Det viste seg da forhandlingsresultatet forelå 22. oktober 1991. Tollfrihet ble oppnådd fra 1. januar 1993 for mange produkter, men Norge fikk ikke tollettelser for sild, makrell, laks, reker, fiskeolje og fiskemel. For en god del andre produkter ble det oppnådd 70 prosent tollreduksjon innen 1997. Spanias krav om adgang til investering i norske fiskefartøyer, for derigjennom å kjøpe seg adgang til norske fiskekvoter, ble avverget gjennom en mindre økning i EFs kvote av norsk arktisk torsk samt opprettelse av et EFTA-finansiert fond for svakere utviklede regioner.37 Det såkalte solidaritetsfondet skulle kompensere de fattigste EF-landene for den økte konkurranse på deres eget marked som EFTA-landenes tilgang ville innebære.

EØS-forhandlingene ble materielt sett en suksess, idet de realiserte EFTAs hovedmålsetting: Adgang til det grenseløse indre markedet. Fra et institusjonelt perspektiv, og med EFTAs opprinnelige betingelser for deltakelse i dette markedet som utgangspunkt, ble bildet et annet. På det institusjonelle området måtte felles beslutningstaking vike for deltakelse i relevante ekspertkomiteer og medvirkning i form av at partene ikke skulle kunne påføres et vedtak mot sin vilje.

At EFTAs krav om unntak og lik innflytelse ikke førte frem skyldtes flere forhold. For stadig flere EFTA-land endret EØS status fra selvstendig alternativ til springbrett for medlemskap. Dette var tilfelle for Østerrike, for Sverige og fra 1991 av også for Finland. Fra sveitsisk hold ble det stadig tydeligere uttrykt at landet ikke var villig til å bytte politisk suverenitet mot økonomisk gevinst. Norge var det av de etter hvert fem søkerlandene fra EFTA som lengst holdt fast ved EØS som selvstendig alternativ. Handelsminister Nordbø vedgikk i mai 1991 at forhandlingene hadde lidd under det faktum at stadig flere av EFTA-landene hadde gjort det klart at de aktet å søke om medlemskap og/eller at de ikke aktet å undertegne en EØS-avtale som ikke ga reell medbestemmelse. For å forstå hvorfor forhandlingene til tross for dette ble sluttført er det viktig å huske at EFTA-landene trengte EØS, uavhengig av om de hadde tenkt seg videre inn i EF. Det indre marked skulle åpne 1. januar 1993. Nye medlemskap kunne tidligst komme på tale fra 1. januar 1995.

På EF-siden avtok i forhandlingsperioden interessen av å imøtekomme EFTA-landenes mange krav. At EØS tegnet til å bli en overgangsordning bidro til dette.38 Man så ikke grunn til å ødsle energi på å perfeksjonere en konstruksjon som kun skulle stå i kort tid. Ambisiøse planer for egen utvikling trakk i samme retning. EF hadde under toppmøtet i Roma i desember 1990 startet to parallelle regjeringskonferanser. Konferansen om opprettelse av en økonomisk og monetær union var en konsekvens av beslutningen fra 1986 om å realisere det indre marked. Konferansen om opprettelse av en politisk union var en konsekvens av Tysklands samling. Ett år senere godkjente Det europeiske råd på sitt toppmøte i Maastricht Traktaten om en europeisk union. Denne skulle gjøre Fellesskapet til en økonomisk og monetær union, og utvide samarbeidet med en felles mellomstatlig utenriks- og sikkerhetspolitikk og samarbeid innen justis- og innenrikspolitikk. Kombinert med behovet for å etablere nye bånd til Sovjetunionen og de andre statene i den gamle østblokken gjorde dette at EF trengte all den kapasitet organisasjonen kunne stable på bena.

Kilde: Foto: Scanpix

At EØS i større grad fikk karakter av en overgangsordning bidro samtidig til at partene klarte å enes om en EØS-avtale. Det var Sveriges klare melding om at landet tok sikte på medlemskap som satte ny fart i forhandlingene da disse sto i stampe høsten 1990. Vissheten om at man ville påta seg større forpliktelser som fullt medlem gjorde at EFTAs søkerland kunne fire på sine forhandlingskrav. På EF-siden hadde utviklingen tilsvarende effekt. EFs forhandlere fikk i februar 1992 beskjed om å utvise større fleksibilitet slik at forhandlingene snarest kunne avsluttes. Signalet som ble gitt var at dette kunne tillates fordi EØS neppe ville bli noe annet enn en kortvarig overgangsløsning.

I Norge ga Det europeiske råds beslutning om å utvikle EF til en union med utvidet virkeområde ny næring til både tilhengere og motstandere av EF-medlemskap. Regjeringen hadde i Europameldingen fra 1987 pekt på hvordan en utvikling av Det europeiske politiske samarbeid ville kunne svekke Norges mulighet til å gjøre sine interesser og synspunkter gjeldende. Sentrale regjeringspolitikere hadde forut for toppmøtet i Maastricht uttrykt klar bekymring for norsk sikkerhetspolitisk isolasjon. Vedtaket om å utvikle en felles utenriks- og sikkerhetspolitikk ga ny substans til betraktninger av denne typen. At unionsbegrepet nå ble tatt i bruk ga samtidig motstandere av medlemskap en ny streng å spille på. KrF-leder Bondevik uttalte eksempelvis at avtalen om politisk union ville befeste og styrke motstanden mot EF i hans parti, men ikke påvirke dets standpunkt til EØS-avtalen. Når beslutningene som ble fattet i Maastricht ikke endret regjeringen Brundtlands strategi, er det naturlig å se dette i sammenheng med den motstanden mot EF-medlemskap som fantes innad i Arbeiderpartiet. Statsminister Brundtland uttalte i desember 1991 at EF-avtalen i Maastricht betød at det var helt avgjørende for Norge at EØS-avtalen trådte i kraft. Hun så ikke grunn til at Arbeiderpartiet skulle fremskynde sin debatt om partiets EF-standpunkt som følge av at EF nå var i betydelig endring.

Den planlagte undertegnelsen av EØS-avtalen i november 1991 ble stoppet av EF-domstolen. Årsaken var avtalens domstolsordning, hvor partene hadde blitt enige om opprettelse av en felles EØS-domstol. EF-domstolens oppfatning var at en felles EØS-domstol ikke lot seg forene med EF-domstolens rolle som suveren tolker av EFs traktatgrunnlag. En høring av EF-kommisjonen og representanter for EF-landene ble foretatt, og i desember ble EØS-avtalens opprinnelige domstolsløsning erklært uforenelig med Romatraktaten. Det endelige resultatet ble som følge av dette en topilarløsning, også på det juridiske området. Det var EFTA-landene selv som kom opp med forslaget om en egen EFTA-domstol. Den nye domstols-løsningen ble oversendt EF-domstolen i februar 1992 og godkjent i april. EØS-avtalen ble deretter signert i Porto, 2. mai 1992.

På EF-siden passerte EØS-avtalen det siste politiske hinder i oktober 1992 med Europa-parlamentets godkjenning. Debatten var udramatisk og det eneste spenningsmoment var hvorvidt et tilstrekkelig antall representanter ville møte frem til avstemningen.39 På EFTA-siden var det duket for mer dramatikk. I en folkeavstemning 6. desember sa et flertall av velgerne i Sveits nei til EØS-avtalen. Valgdeltakelsen var den høyeste i noen sveitsisk folkeavstemning etter krigen.40 Liechtenstein hadde året i forveien gått inn i EFTA, og velgerne i Liechtenstein hadde på dette tidspunkt allerede sagt ja til EØS. På grunn av at Liechtenstein var i tollunion med Sveits ble en revidering av Liechtensteins avtale – og påfølgende ratifisering – nå nødvendig. At EØS vekket betydelig større engasjement i EFTA enn i EF kom også tydelig frem i forbindelse med det islandske Alltingets behandling av avtalen i januar 1993. Debatten var den lengste i nasjonalforsamlingens historie og endte med at avtalen ble vedtatt med knapt flertall.41

EFTA og EF ble raskt enige om at den sveitsiske folkeavstemningen ikke nødvendiggjorde en gjenåpning av forhandlingene om EØS-avtalens innhold. Nødvendige endringer skulle i stedet samles i en tilleggsprotokoll og fremlegges Europaparlamentet og nasjonalforsamlingene i de gjenværende 18 EØS-landene til godkjenning. Løsningen var i tråd med et norsk forslag og reflekterte EFTAs mål om å unngå at EF-land skulle benytte det sveitsiske nei som påskudd for reforhandlinger. Det vanskeligste spørsmålet var hva som skulle skje med solidaritetsfondet, hvor Sveits etter planen skulle svare for 27 prosent. EFTA-landene mente det ikke var grunn til å erstatte Sveits’ andel. Spania og Hellas så annerledes på dette. Kompromisset ble at rentesubsidieringen på fondets lånedel ble noe endret. Til gjengjeld slapp EFTA-landene reforhandlinger på landbrukssektoren. Tilleggsprotokollen ble signert i mars 1993.

I 1992 var EFTA i full sving med å få på plass de institusjonelle forutsetningene for en EØS-avtale. Den vedtatte topilarstrukturen krevde at EFTA opprettet nye institusjoner som skulle utøve de kontroll- og tvisteløsningsfunksjoner Kommisjonen og EF-domstolen fylte på EF-siden. EFTA-domstolen, planlagt lagt til Genève, skulle dømme i de saker som EFTAs medlemsland og EFTAs nye overvåkningsorgan, EFTA Surveillance Authority (ESA), bragte inn. Regjeringen utpekte i juni 1992 regjeringsadvokat Bjørn Haug til dommer i EFTA-domstolen. ESA skulle kontrollere at EFTA-landene overholdt EØS-avtalen.42 Toppstillingen gikk her til ambassadør Knut Almestad, som høsten 1993 ledet en stab på 98 personer, hvorav knapt 20 nordmenn.43 EØS-avtalen nødvendiggjorde også en utvidelse av EFTA-sekretariatet, som ved prosessens begynnelse hadde et sted mellom 50 og 60 ansatte ved sitt kontor i Genève. Ved inngangen til 1994 hadde dette tallet økt til 160 personer. Halvparten av disse var plassert i Brussel, hvor de skulle bistå EFTAs faste komité og den felles EØS-komitéen.44

EFTAs organisasjon ble altså bygget opp på et tidspunkt hvor antall medlemsland var i ferd med å gå ned. For å forstå dette tilsynelatende paradokset kan det være greit å minne om at EFs indre marked var mer enn et grenseløst marked for varer, tjenester, personer og kapital. Det var også et marked med like konkurranseregler. Det var EFs ufravikelige krav at de rutiner for kontroll og etterlevelse som gjaldt for EF-land også skulle gjelde for EØS-området, uavhengig av dets forventede levetid. For EFTA spilte det kanskje også en rolle at opinionen i flere av søkerlandene i 1993 ble mer negativ til medlemskap. Dermed kunne EØS bli et selvstendig alternativ for flere enn Island og Liechtenstein. Søknadene reduserte likevel EFTA-landenes vilje til å prioritere de nye institusjonene. Det viste seg da man skulle finne hus til ESA i Brussel. Finland og Østerrike holdt på pengene, og man endte med en løsning fordelt på to adresser. EFTA-sekretariatet ble i samme periode pålagt å slanke sin stab med ti personer.

Parallelt med EØS-prosessen forberedte regjeringen i Norge seg til en eventuell EF-søknad. Statsministeren ba i juni 1992 sine fagstatsråder om å holde seg orientert om svenske og finske kollegers forberedelser til forhandlinger med EF. Selv hadde hun bedt Sveriges statsminister om tilgang til kommunikasjonen mellom EF-kommisjonen og den svenske regjeringen. Statsministeren viste til at det var viktig for Norge å følge med, i og med at man kunne komme i den situasjon at Norge ville sende en søknad om EF-medlemskap i november, hvilket Norge også gjorde.

EF kunne først våren 1993 rette sin oppmerksomhet mot søknadene fra EFTA-landene. Det indre marked hadde da blitt åpnet, det neste femårsbudsjettet var ferdigforhandlet og man hadde funnet en løsning som skulle sikre dansk ratifisering av Maastrichttraktaten. Det europeiske råd hadde på forhånd besluttet at kandidatlandene skulle tiltre samlet, ved inngangen til 1995. Landene forhandlet separat, men samtidig. Forhandlinger med Østerrike, Sverige og Finland åpnet 1. februar. Norges forhandlinger kom først i gang i april. Sammenlignet med sine EFTA-partnere hadde den norske delegasjonen følgelig kortere tid til rådighet, samtidig som dens forhandlingsdossier var mer komplisert.

Det var ikke de nye politikkområdene introdusert i Maastrichttraktaten som vanskeliggjorde den norske forhandlingsposisjonen. Dette fremgikk av Kommisjonens vurdering av forhandlingene fra juni 1994, hvor de nye samarbeidsområdene ble beskrevet som en for Norge «important and attractive new dimension of the Union». Ifølge Kommisjonen hadde man fra norsk side ikke utvist vansker med å akseptere prinsipper, mål eller relevant lovgivning knyttet til verken økonomisk og monetær politikk, utenriks- og sikkerhetspolitikk eller justis- og innenrikspolitikk. Norges bekymring var knyttet til regionalpolitikken og sektorpolitikkenes regionale dimensjon – en bekymring som igjen ble forklart med det norske bosettingsmønsteret og avhengigheten av offentlige støtteordninger. Kommisjonen uttalte i forlengelsen av dette at forhandlingene på landbruksområdet hadde representert en «important challenge» og at fiskerispørsmålet hadde vært et av forhandlingenes «more difficult and complex subjects».

Hjemme konstaterte regjeringen ved inngangen til 1994 at temperaturen i EU-debatten var lav samtidig som motstanden mot medlemskap hadde økt. Enkelte tolket dette som at grunnholdningen var negativ. Andre fremhevet at laber debatt var en naturlig konsekvens av regjeringens egen valgkampstrategi, som hadde gått ut på å legge EU-saken død i påvente av forhandlingsresultat og folkeavstemning. Nå manet statsråder til høyere temperatur i debatten og til varsomhet i kommunikasjonen med partiet. Enkelte viste til at utviklingen i Arbeiderpartiet kunne bli vanskeligere enn utviklingen i opinionen: EU-saken kunne bli en bekymringsfull strid om partiets sjel. Sosialdemokrater mot EUs (SME) systematiske arbeid for å få feste ble i den sammenheng løftet frem. Andre pekte på at AP hadde vedtatt å søke om medlemskap, og at det som følge av dette ikke var like bra å være mot som for medlemskap.

I mars orienterte handelsministeren regjeringen om at EU hadde signalisert at det var på tide å avslutte forhandlingene. Ministeren ga uttrykk for at de norske forhandlerne denne gang ikke hadde vært nok innstilt på at man var like ved mål. Norge hadde for mange saker hvor man stod for steilt på. Landbruksdepartementet hadde gått gjennom en tøff prosess. Fiskeriministeren stod fortsatt foran vanskelige oppgaver, men det gikk fremover. Norges forhandlinger med EU ble fullført i april 1994. EFTA-landenes tiltredelseserklæringer ble signert på Det europeiske råds toppmøte på Korfu, 24. juni 1994. Da hadde allerede et flertall på 66,6 prosent av de østerrikske velgerne sagt ja til EU-medlemskap.

Kilde: Foto: Den norske EU-delegasjonen

På høstparten samme år var det duket for de tre nordiske folkeavstemningene. Knappe to måneder forut for den norske folkeavstemningen var tonen innad i regjeringen preget av usikkerhet. Utenriksministeren hadde møtt mange som tvilte på om regjeringen kunne vinne og erkjente at LO-kongressens vedtak fra september hadde gjort dette vanskeligere. Andre beklaget at LO-ledelsen ikke hadde vært på banen før LO-kongressen og viste til at nei-siden i LO hadde hatt et flertall i boks uten å si det lenge før kongressen.

De mer optimistiske viste til at opinionsskifter ifølge samfunnsvitere nå var sterkere og skjedde raskere enn tidligere. To måneder var i denne sammenheng usedvanlig lang tid. For den norske regjeringen var den imidlertid ikke lang nok. 16. oktober ga folkeavstemningen i Finland et ja-flertall på 56,9 prosent. 13. november 1994 sa 52,3 prosent av de svenske velgerne ja. 28. november sa 52,3 prosent av de norske velgerne nei.

Med resultatet av folkeavstemningene ble det klart at Sverige, Finland og Østerrike ville forlate EFTA fra 1. januar 1995. Kommisjonen slo på en pressekonferanse to dager etter den norske folkeavstemningen fast at situasjonen ikke ville kreve en endring av EØS-avtalens substans, men at man måtte se nærmere på institusjonene som var satt til å overvåke avtalen. Den norske regjeringens målsetting bestod i denne sammenheng i å bevare de institusjonelle løsningene og de materielle forpliktelsene mest mulig uforandret. I regjeringen pekte man utover dette på EØS-avtalens åpninger for politiske kontakter, og at man måtte sette fart i arbeidet med å utnytte dette når Norge overtok formannskapet i EFTA ved inngangen til 1995. Statsministeren hadde allerede bedt om sterkere konsultasjonsordninger med EU og understreket at man også måtte be om dette på nordisk basis.

Det ble tidlig klart at EUs krav til endringer ikke ville nødvendiggjøre behandling etter Grunnlovens § 93. Norske EØS-tilhengere kunne dermed trekke et lettelsens sukk. Stortingsvalget i 1993 hadde styrket det fremste av nei-partiene dit hen at det nødvendige tre fjerdedels flertall ikke lenger eksisterte. ESA og EFTA-domstolen skulle bygges kraftig ned, men ikke mer enn at man kunne videreføre en uavhengig, troverdig og likeverdig overvåkning og håndtering av felles avtaleforpliktelser.

Nedbyggingen av institusjonene startet umiddelbart. Handelsminister Grete Knudsen og Islands utenriksminister Jon Baldvin Hannibalsson besluttet på EFTAs ministermøte i Genève i desember at ESAs stab skulle skjæres ned fra 99 til ca. 40 personer. EFTA-domstolen skulle slankes fra 35 til 15 ansatte og flyttes til Luxemburg. Samtlige av de ca. 65 ansatte ved sekretariatet i Genève mottok samtidig oppsigelser med seks måneders varsel. Dermed stod man fritt til å bygge den nye EFTA-organisasjonen. Det ble besluttet å tilføre EFTA-domstolen én ny dommer, og kollegiet i ESA ett ekstra medlem. På dette tidspunkt var det uklart hvilken nasjonalitet disse skulle ha, men det ble vurdert som mest sannsynlig at dommeren skulle hentes fra EFTA-landet Sveits. Posisjonen ville deretter kunne overtas av Liechtenstein, hvis Liechtenstein som planlagt ratifiserte EØS-avtalen i første halvår av 1995.

EØS-rådet vedtok på sitt møte 20. desember at EØS-avtalen skulle videreføres uten andre endringer enn de Norge og Island hadde blitt enige om. Stortinget godkjente endringene dagen etter.45 I april året etter godkjente et flertall av velgerne i Liechtenstein den reviderte EØS-avtalen. Avstemningsresultatet ble mottatt med lettelse i Norge og på Island, som nå unngikk diskusjoner med EU om EFTA-institusjonenes videre bemanning.

4.4 Nærmere om EØS-avtalens godkjenning og iverksettelse i Norge 1991–94

Den norske regjeringen var altså den i søkerlandene som lengst holdt fast ved EØS som selvstendig alternativ. Fra årsskiftet 1992 signaliserte imidlertid både statsminister Brundtland og Aps parlamentariske leder Gunnar Berge stadig klarere at Norge burde sende en søknad om medlemskap i løpet av året, uavhengig av resultatet av EØS-forhandlingene.46

Signalene satte fart i debatten om norsk EF-medlemskap, noe som fikk handelsminister Godal til å uttrykke bekymring for at folk skulle bli villedet til å tro at EØS ikke var viktig. Handelsministeren understreket at EØS var særdeles viktig, både for Norge og EFTA, fordi EF ikke kunne ta inn nye medlemmer før tidligst rundt midten av tiåret, og fordi EFTA måtte ha en avtale som ga adgang til EFs indre marked. Gro Harlem Brundtland gikk åpent ut med sitt ja til EF på Hordaland Aps årsmøte i Ullensvang 4. april 1992.47 Arbeiderpartiets fylkespartimøter samme helg gjorde det klart at et flertall av delegatene på landsmøtet i november ville si ja til en medlemskapssøknad. Den norske debatten ble nå «løftet opp på et betydelig høyere støynivå» og var «i ferd med å bli koblet fra de reelle problemene som EØS-avtalen i første rekke var ment å løse».

Kilde: Foto: Scanpix

EØS-avtalen ble lagt frem for Stortinget i Stortingsproposisjon nr. 100 (1992–92), tilrådet av Utenriksdepartementet 15. mai 1992 og godkjent i statsråd samme dag. Handelsminister Godal uttalte i den anledning at EØS-avtalen fortsatt kunne være et selvstendig alternativ, men at den også kunne nyttes som et fundament for medlemskap. Avtalens avgjort svakeste punkt var ifølge Godal at Norge ikke hadde greid å sikre full tollfrihet for bearbeidede fiskeprodukter.

I stortingsproposisjonen understreket regjeringen Norges avhengighet av likeverdig adgang til det vesteuropeiske markedet. EFs beslutning om å realisere det indre marked ville gjøre de eksisterende frihandelsavtalene til utilstrekkelige instrumenter i arbeidet med å ivareta Norges interesser. Argumentet for dette var dels at de eksisterende avtalene ikke inkluderte handel med tjenester, dels innføringen av EFs nye regelverk for det indre marked.48 Konsekvensene av å stå utenfor det indre marked ble for EFTA-landene beskrevet som «klart negative». Norske bedrifter ville, dersom de ikke oppnådde de vilkår som nå ble fastlagt gjennom reglene for det indre marked, etter Regjeringens syn «få en relativ svekkelse av konkurransekraften på vårt viktigste marked.»

EFTA- og EF-landene mottok på dette tidspunkt om lag 75 prosent av norsk eksport, samtidig som om lag 70 prosent av norsk import kom fra det samme området.49 Regjeringen pekte på at høy grad av gjensidig avhengighet landene i mellom hadde skapt økt behov for internasjonal styring. Norge var, gjennom sin deltakelse i EFTA og avtalen med EF, del av en økonomisk integrasjonsprosess som også medførte behov for styrket samarbeid på tvers av landegrensene på viktige områder som miljø, konkurranserett, arbeidstakerrettigheter, offentlige innkjøp og intellektuell eiendomsrett. Grenseoverskridende problemer nødvendiggjorde grenseoverskridende løsninger.

Stortingets plenumsbehandling av Stortingsproposisjon nr. 100 pågikk over to dager i oktober, med en samlet taletid på syv timer og ti minutter. Avtalen ble, fordi den innebar suverenitetsavståelse, behandlet etter Grunnlovens § 93. Det nødvendige 3/4 flertall var aldri truet, og avtalen ble til slutt vedtatt med 135 mot 30 stemmer.50 Nøkkelpartiet i denne sammenheng var KrF, som var motstander av fullt medlemskap men tilhenger av en EØS-avtale.51 De to nei-partiene, SP og SV, kontrollerte til sammen 28 stemmer. I tillegg stemte to representanter fra AP, tre fra KrF og to fra FrP mot avtalen. Et nei ville krevd 42 stemmer.

KrF gikk som eneste parti inn for at EØS-avtalen skulle utgjøre en selvstendig og varig løsning for Norge. Posisjonen ble forklart med at avtalen ga norsk næringsliv nødvendig adgang til det indre marked på like vilkår, samtidig som den ivaretok behovet for nasjonal kontroll med landbruk og fiskeri. Et nei til EØS ble fremholdt som å gamble med norsk næringsliv, norske distrikter og arbeidsplasser.52 Partiet understreket at EØS-avtalen som sådan ikke berørte norsk suverenitet og rett til nasjonal styring med ressursene, og at KrF aldri ville oppgi Norges rett til å forvalte nasjonale ressurser.

Partiene på ja-siden fremhevet de økonomiske og funksjonelle aspektene ved EØS-avtalen. Fra Arbeiderparti-hold ble avtalen presentert som en frihandelsavtale for 1990-årene, som en avtale som handlet om lik adgang til markedene, om like spilleregler og om troverdige ordninger som skulle sikre at reglene ble likt etterlevd av alle. Partiet viste til ønsket om innflytelse på regelverket som styrte det marked Norge var avhengig av, og fremhevet i den sammenheng etableringen av institusjonelle løsninger som sikret Norge en plass ved bordet når fremtidig regelverk skulle utformes.

Høyre var ikke uenig i at EØS-avtalen bød på fordeler utover en frihandelsavtale for industrivarer. Partiets innvendinger mot avtalen var i hovedsak av politisk karakter og handlet om at den ga begrenset innflytelse, selv i spørsmål som angikk Norge i betydelig grad.53 Partiet benyttet anledningen til å understreke at det aldri hadde sett EØS som noe selvstendig alternativ, fordi det hadde ambisjoner om noe annet og mer enn et økonomisk samarbeid. EØS-avtalen sikret norsk næringsliv, men mange viktige spørsmål falt utenfor.

FrP forklarte sitt ja-ståsted med at partiet var for fri handel og fri konkurranse nasjonalt som internasjonalt. I den sammenheng ønsket partiet en konkurransevennlig EØS-traktat som kunne virke som et disiplinerende element i den norske utgiftsgaloppen.

De to nei-partiene rettet på sin side søkelyset mot EØS-avtalens politiske konsekvenser. For Senterpartiet var markedsadgang allerede sikret gjennom frihandelsavtalen og følgelig sekundært. I stedet pekte partiet på at avtalen ville gripe inn i styringen av det norske samfunnet og avgrense norsk handlefrihet på viktige områder. Avtalen ville, ifølge partiet, innebære en massiv overføring av makt fra norske folkevalgte organer til EØS-systemet. Av hensyn til så vel verdiskapningen i Norge, med sin basis i naturressursene, og det levende folkestyret, fremhevet partiet viktigheten av å ikke oppgi kontroll med styringsvirkemidler.

SV fremhevet som SP at EØS ville begrense norsk handlefrihet. Handlefriheten ville bindes opp der den trengtes mest, i kampen mot arbeidsledigheten og i kampen for å gi Norge en mer ledende rolle i den globale miljøpolitikken. SV løftet også frem sine innvendinger mot EFs indre marked. Disse gikk på at det indre markeds veksttankegang ville øke miljøproblemene, samtidig som fri bevegelse ville gi sentralisering og dårligere vilkår for alle former for folkelig motmakt.

Undersøkelser tyder på at kjennskapen til EØS i den norske befolkningen på dette tidspunkt var lav. En undersøkelse foretatt av Opinion A/S for Aftenposten like forut for Stortingets avstemning viste at 51 prosent av befolkningen visste hva EØS betød. 24 prosent visste ikke hva EØS stod for, mens de resterende 25 prosent hadde mer eller mindre uklare oppfatninger av begrepet. Dette kan ha sammenheng med det faktum at den norske debatten om EØS fra 1992 av tok farge av den stadig mer intensive debatten om norsk medlemskap i EF ― en utvikling debatten i Stortinget også illustrerte. Det kan også hevdes at regjeringen, fra EØS-avtalen trådte i kraft og frem til folkeavstemningen i 1994, svekket EØS-avtalens troverdighet ved å fremstille den som et mindreverdig alternativ til medlemskap. Regjeringen ble etter folkeavstemningen kritisert for at den ikke fullt ut hadde utnyttet EØS-avtalens muligheter for politisk dialog. Som kandidatland hadde observatørordningen gitt Norge bedre inntak i EU-prosessen enn det EØS-avtalen ga. Nå ble det hevdet at Norge stod igjen med en avtale som ikke hadde kommet fullt i funksjon før EFTA-pilaren ble så tynn at den nesten ble uinteressant for EF.

Forut for folkeavstemningen hadde regjeringen sådd tvil om EØS-avtalens levedyktighet, ved å hevde at et redusert EFTA ville kreve en reforhandling av EØS. Umiddelbart etter folkeavstemningen ble det sterkt understreket fra så vel norsk som islandsk hold at man la til grunn at alle institusjoner skulle ligge fast. Dette ble da også fastslått på EU og EFTAs fellesmøte 20. desember 1994. I Norge fikk likevel den forsterkede ubalansen mellom de to pilarene flere til å stille spørsmål ved EØS-avtalens fremtid, og betegnelsen «husmannskontrakt» dukket nå jevnlig opp.

I den nye situasjonen rettet regjeringen søkelyset mot de muligheter den mente lå i det nordiske samarbeidet. I begynnelsen av desember 1994 var en arbeidsgruppe for det fremtidige nordiske samarbeid i lys av de nordiske lands ulike forhold til EU allerede oppnevnt. Fra norsk side var spørsmålet hvordan Norge kunne dra fordel av de andre nordiske landenes samarbeid med EU. Mens enkelte mente det nordiske samarbeidet burde ligge godt til rette for Norge til blant annet å forsøke å påvirke direktivutkastene fra EU, pekte andre på at det aktuelle problem var at Norge nå ble borte fra den politiske arena.

Regjeringen var også opptatt av at den ikke måtte bli oppfattet som en dårlig taper eller som at den nå videreførte EU-kampen. Samtidig viste man til at situasjonen var forskjellig fra den man hadde hatt i 1972 ettersom EU-sakene ikke ville forsvinne fra den politiske dagsorden. Hva EØS-avtalen angikk pekte man på at denne nok kunne gi en del ubehageligheter i tiden fremover som følge av at avtalen var mer omfattende enn det mange hadde trodd, blant annet med hensyn til muligheter for støtte til næringslivet, innkjøpspolitikk med videre.

4.5 Oppsummering

Dette kapitlet har forklart Norges vei inn i EØS samt hvorfor EØS-avtalen fikk den utforming den fikk. Kapitlet har vist at Norges politikk overfor den europeiske integrasjonsprosessen har hatt sterkt preg av kontinuitet. Det har vært et sentralt mål å sikre markedsadgang og forutsigbarhet for norsk eksport av varer og etter hvert tjenester. Norges ønske om kontroll med naturressurser har vært et annet vedvarende trekk og en kompliserende faktor i alle Norges forhandlinger med EU, enten disse har dreid seg om fullt medlemskap eller tilknytning til det indre marked. Illustrerende for dette siste poenget er at EFs transformasjon til en mer omfattende union ikke bød på problemer under Norges forhandlinger om EU-medlemskap. Det sentrale for Norge var fortsatt kontroll med naturressurser og sikring av muligheten til å videreføre regionalpolitiske virkemidler, med bevaring av landets særegne bosettingsmønster som mål.

At midlet til å sikre markedsadgang og forutsigbarhet ble EØS, skyldtes forhold utenfor norske myndigheters kontroll. Utenrikspolitiske begivenheter stod sentralt: Frankrikes motstand mot britisk inntreden i EEC beseglet de første norske søknadene om fullt medlemskap. EF-kommisjonens president besluttet å lansere en ny og mindre forpliktende vei til EUs indre marked. Den kalde krigens slutt gjorde fullt medlemskap til et reelt alternativ for nøytrale land. Innenrikspolitisk splittet spørsmålet om medlemskap befolkningen, og et flertall av velgerne gikk i 1972 mot regjeringen Brattelis anmodning om å stemme ja til EF. Tjue år senere var EF-spørsmålets evne til å splitte befolkningen like sterk, ikke minst var dette tilfelle i arbeiderpartiet. For ja-siden i Arbeiderpartiet gjorde dette at EØS fra 1990 av fikk en ekstra funksjon: I tillegg til å sikre norske økonomiske interesser ble avtalen sett som et venterom hvor motstandere i og utenfor partiet skulle modnes og overbevises om det hensiktsmessige i å gå fra EØS til fullt medlemskap.54 Dette var ikke hva enkelte i samtiden omtalte som en hemmelig strategi. Arbeiderpartiets landsmøte vedtok i november 1990 at partiet, idet EØS-avtalen forelå, ville fortsette debatten om Norges forhold og tilknytning til Europa, og at Norge i denne debatten burde samordne sin strategi med andre nordiske land. Akkurat slik gikk det ikke.

EØS ble lansert som en mekanisme som skulle gi EFTA-land adgang til det indre marked. Til tross for Delors’ løfterike uttalelse var det aldri EFs politikk at dette skulle bli en balansert konstruksjon bestående av likeverdige parter: Det var en mekanisme som ga land som ikke kunne bli fulle medlemmer adgang til en del av EF-samarbeidet. At EFTA gikk høyt ut i sine forhandlinger med krav om reell medbestemmelse må betraktes som et forhandlings-taktisk grep, og også ses i lys av EFTA-landenes varierende vilje til suverenitetsavståelse. Ser man bort fra Delors’ enkeltstående uttalelse, var det fra EFs side aldri tvil om at reell medbestemmelse var betinget av fullt medlemskap i det større integrasjonsprosjektet. Dette sa et flertall av norske velgere nei til ved folkeavstemningen om EU-medlemskap i 1994.

At EØS ble en topilarkonstruksjon henger også sammen med EFs ufravikelige prinsipp om like krav til etterlevelse og kontroll. At den institusjonelle overbygningen ble beholdt fra 1995 av må dels ses i sammenheng med at kravet om etterlevelse og kontroll ikke ble senket i takt med at antall EFTA-EØS-land gikk ned, dels med at ingen av partene så seg tjent med nye forhandlinger.

5 Hovedtrekk ved Norges avtaler med EU

5.1 Hovedtrekk ved EØS-avtalen

5.1.1 Innledning

EØS-avtalen er det største og mest dyptgripende folkerettslige avtale Norge noen gang har inngått, og har de siste tjue årene vært hovedpilaren i Norges forhold til EU. Det er en multilateral avtale som i dag omfatter 30 land – de 27 EU-statene og de tre EFTA-statene Island, Liechtenstein og Norge. «Det europeiske økonomiske samarbeidsområdet» (EØS) dekker både tre av EFTA-statene og hele EU, og samtlige er «EØS-stater».

Formålet med EØS-avtalen er å knytte EFTA-statene opp til deler av EU-samarbeidet, i første rekke alt som har med EUs indre marked å gjøre. Det er en tilknytningsavtale til en eksisterende organisasjon. Det er ikke en avtale som gikk ut på å utforme nye materielle regler mellom partene. Innholdet i avtalen er EU-rett, og de eneste reglene som er særskilt laget for EØS-avtalen er de som gjelder institusjoner og prosedyrer.

For å få delta i EUs indre marked måtte EFTA-statene forplikte seg til å overta EU-retten og gjennomføre den på samme måte som i EU. Videre måtte man forplikte seg til løpende å utvikle avtalen i pakt med den underliggende EU-retten. Dette kommer til uttrykk ved at EØS skal være et «dynamisk og ensartet» samarbeid, som er et nøkkelbegrep for å forstå avtalen. For å sikre dette har avtalen egne institusjoner og prosedyrer for:

• Løpende overtakelse av nye relevante EU-rettsakter i EØS-avtalen

• Tilsyn og kontroll med at EFTA-statene gjennomfører og etterlever EU/EØS-retten på samme måte som i EU-statene

Disse to elementene er det særegne ved EØS-avtalen, og det som prinsipielt skiller den fra andre folkerettslige avtaler Norge har inngått, ved siden av at den er så mye mer omfattende.

EØS-avtalen ble forhandlet frem i 1990–91 og undertegnet i mai 1992. Den ble godkjent av Stortinget høsten 1992 og trådte i kraft 1. januar 1994. Da den ble fremforhandlet var det mellom 7 EFTA-stater og 12 EU-stater.55 Da den først trådte i kraft var 5 av EFTA-statene fortsatt med. Etter et år gikk Finland, Sverige og Østerrike inn i EU, mens Liechtenstein kom inn i EØS. Fra 1995 har EFTA-pilaren i EØS bestått av Island, Liechtenstein og Norge, mens EU-pilaren gradvis er utvidet og i dag omfatter 27 medlemsland.

5.1.2 Hovedinnholdet i EØS

Kjernen i EØS-avtalen er at EFTA-statene har knyttet seg til EUs indre marked, og overtatt all den relevante EU-retten som regulerer dette, samt en lang rekke andre områder. Tanken med EUs indre marked er å etablere et felles marked for alle de 27 EU-statene (og de tre EFTA-statene) som fungerer på samme måte som et nasjonalt marked – uten at grenser og nasjonalitet i seg selv skal legge restriksjoner på samhandel og kontakt.

Kjernen i dette er reglene om de «fire friheter», som åpner for fri bevegelse av varer, tjenester, arbeidskraft og kapital. Etter hvert er dette utviklet slik at reglene ikke bare gjelder arbeidstakere, men alle statsborgere, og i tillegg sikrer fri etablering for bedrifter. Et annet kjerneområde er reglene som skal sikre like konkurransevilkår på markedet, gjennom blant annet regler om statsstøtte, offentlige kontrakter og forbud mot ulovlig prissamarbeid og misbruk av markedsmakt.

Gjennom årene er reguleringen av det indre marked spesifisert nærmere på viktige sektorer (energi, samferdsel, bank og forsikring, IT m.m.), og utvidet til å gjelde en lang rekke områder som grenser opp mot markedet. Videre er markedsreglene supplert med regler som skal kompensere for uheldige sider ved markedet – herunder arbeidsrett, arbeidsmiljørett, miljørett, klima m.m. Alt dette og mye mer er inntatt i EØS-avtalen, stort sett i sin helhet, eller med mindre unntak.

EØS-avtalen er rettsteknisk konstruert med en hoveddel, protokoller, erklæringer, og en rekke vedlegg, som viser videre til en omfattende sekundærlovgivning, som tar inn tar inn store deler av EU-retten (acquis communautaire). Etter hoveddelens artikkel 119 er alt dette «en integrerende del» av avtalen, og det er dette som gir den dens voldsomme omfang.

Avtalens hoveddel er en relativt kortfattet tekst, som består av 129 artikler. Dette er den grunnleggende delen av avtalen, og den fyller mye av den samme funksjonen som traktatene i EU-retten. Hoveddelen består dels av materielle bestemmelser som er overtatt tildels ordrett fra EU-traktatene, og dels av egne bestemmelser som er særegne for EØS. De fleste av særreglene omhandler institusjonell oppbygging og beslutningsprosesser i EØS.

Foruten fortalen består EØS-avtalens hoveddel av ni kapitler, nummerert med romertall. Del I slår fast formålet og prinsippene bak avtalen. Avtalens del II og III inneholder reglene om de fire friheter og del IV konkurransereglene. Del V omhandler andre rettsområder der avtalen overtar en større del av EU-retten, og del VI områder der man har vært enige om et noe løsere samarbeid. Del VII regulerer institusjoner og prosedyrer. Del VIII omhandler låne- og tilskuddsordningen (EØS-midlene), mens del IX inneholder ulike sluttbestemmelser.

Vedleggene er oversikter over de materielle hovedområdene som EØS-avtalen er delt opp i, og inneholder lange lister over hvilke rettsakter fra EU-retten som er gjort til del av EØS-avtalen. Det er 22 vedlegg, som hver dekker ett område, og som er listet opp i Boks 5.1, og som gir en viss illustrasjon av hvilke områder EØS-avtalen dekker. Når en ny EU-rettsakt tas inn i EØS-avtalen plasseres den i det vedlegget der den hører hjemme, og vedleggene oppdateres på denne måten løpende.

Vedleggene refererer bare til de enkelte rettsaktene, men selve rettsaktene er også en del av avtalen. Uttrykket «rettsakt» brukes i EU/EØS-retten som en samlebetegnelse på alle typer bindende vedtak, og omfatter både lovgivning, enkeltvedtak og retningslinjer. Det er to typer lovgivning – direktiver og forordninger – som brukes til litt ulike formål. Da EØS-avtalen ble undertegnet i mai 1992 inneholdt den 1849 EU-rettsakter. Senere er over 6000 nye rettsakter tatt inn, som nærmere beskrevet i kapittel 6.

I tillegg til hoveddelen, vedleggene og rettsaktene er det 49 protokoller til EØS-avtalen. De inneholder alle slags bestemmelser, fra institusjonelle forhold til egne protokoller om handle med fisk og landbruksprodukter, sjøtransport, yrkesopplæring, immaterialrettigheter m.m.

Kilde: Foto: Scanpix, EU-delegasjonen

Kilde: Foto: Scanpix, EU-delegasjonen

Særlig viktig er Protokoll 31 «om samarbeid på særlige områder utenfor de fire friheter». Her tar man inn alle nye avtaler og EU-rettsakter på områder der det ikke er noen forpliktelse etter avtalen til å ta nye rettsakter, men der EFTA-landene likevel er gitt adgang til å delta i den grad de ønsker. Det omfatter regler og samarbeidsprogrammer om blant annet forskning og utvikling, informasjonstjenester, utdannelse, sosialpolitikk, innovasjon og næringsutvikling, turisme, sivil beredskap, kultur, sysselsetting, fattigdomsbekjempelse, romfart, smittevern og folkehelse. I praksis har Norge overtatt det meste av EU-retten også på disse områdene.

Når nye EU-rettsakter skal tas inn i EØS-avtalen skjer det ved enstemmig vedtak i EØS. Det betyr at Norge (og de to andre EFTA-statene) må stemme for hver gang. Man kan i prinsippet la være å stemme for, og da vil rettsakten ikke bli del av EØS. Det er dette som gjerne kalles «reservasjonsretten» (vetoretten). Varsel om reservasjon utløser en forhandlingsprosess. Selv om EFTA-statene formelt står fri til å reservere seg mot nye rettsakter, vil det gå ut over prinsippet om ensartet utvikling, og vil som hovedregel føre til at den berørte delen av avtalen settes ut av kraft.

I tillegg til at nye EU-rettsakter løpende tas inn i EØS-avtalen, fremforhandles det også en rekke nye avtaler mellom EU og EFTA-statene innenfor rammene av EØS, som tas inn vedleggene eller protokollene. Det gjelder blant annet norsk deltakelse i EU-programmer (forskning og utvikling, regional utvikling m.m.), samt norsk tilknytning til nye EU-byråer. Norge er i dag tilknyttet 26 EU-byråer gjennom egne avtaler, de fleste av dem innenfor rammene av EØS, men noen også på andre områder.

Ved siden av å overta EU-rettsaktene har EFTA-statene etter avtalen også forpliktet seg til å tolke EØS-retten i tråd med den underliggende EU-retten. Det betyr at EU-domstolens omfattende rettspraksis også er viktig for EØS-avtalen. Gjennom avtalen har Norge med andre ord knyttet seg opp til mer enn femti års rettspraksis fra en aktiv og rettsskapende domstol, og den løpende utviklingen i EU-domstolens praksis kan ofte ha like stor betydning for innholdet i EØS-avtalen som nye rettsakter.

De delene av EU som EØS-avtalen knytter Norge til ligger alle innenfor det som inntil nylig ble kalt «første søyle», til forskjell fra annen og tredje søyle, som gjaldt samarbeidet om utenriks-, sikkerhets- og forsvarspolitikken og om justispolitikken. Etter at Lisboatraktaten trådte i kraft i 2009 er søylestrukturen opphevet, men det er fortsatt bare EU-regler innenfor de områdene som var dekket av første søyle som vil være EØS-relevante. (På de andre områdene har Norge til dels andre avtaler, som beskrevet nedenfor).

Innenfor den gamle første søyle dekker EØS-avtalen det meste av EU-samarbeidet, men ikke alt. Viktige områder som her ikke er omfattet er bl.a. EUs felles handelspolitikk med tredjeland, den felles landbrukspolitikken (CAP), den felles fiskeripolitikken (CFP), felles avgiftsregler, samt hele regelverket om den økonomiske og monetære unionen.

EU/EØS-retten fungerer på to måter overfor nasjonal rett. For det første inneholder den en lang rekke regler som regulerer ulike samfunnsområder, og som skal tas inn og gjennomføres i nasjonal rett (positiv integrasjon). For det andre oppstiller den forbud mot at nasjonal lovgiver innfører restriksjoner som kan hindre den frie samhandelen (negativ integrasjon). Disse reglene kan i prinsippet få betydning på de aller fleste områder av nasjonal rett og politikk, men da ikke som en ny regulering, men bare som en begrensning på nasjonale myndigheters handlingsrom. Dette er hovedgrunnen til at det nesten ikke er noen områder av nasjonal rett og samfunnsliv som ikke i en viss grad er berørt av EU/EØS-retten. Men på de fleste områder er betydningen begrenset, og nasjonale myndigheter kan fortsatt gjøre som de vil så lenge de ikke forskjellsbehandler borgere og bedrifter fra andre EU/EØS-stater eller på annen måte innfører EU/EØS-stridige restriksjoner.

5.1.3 EØS-avtalens institusjonelle oppbygning

Norge har vært medlem av frihandelsorganisasjonen EFTA siden 1960, men inntil 1992 var dette en ganske løs og tradisjonelt folkerettslig organisasjon, uten noe eget institusjonelt apparat annet enn et lite generalsekretariat i Genève. Da EØS-avtalen ble fremforhandlet ble det nødvendig å endre dette. Som vilkår for at EFTA-statene skulle få adgang til det indre marked krevde EU at det måtte etableres institusjoner og prosedyrer for å sikre løpende tilpasning av EØS-avtalen til den underliggende EU-retten, og for å føre tilsyn og kontroll med at EFTA-statene etterlever EU/EØS-retten på samme måte som i EU.

Resultatet ble det som gjerne kalles «topilarsystemet». Den ene pilaren er EU, der de vanlige EU-institusjonene ivaretar EØS-avtalen som del av sitt ordinære arbeid. Mot dette ble det så etablert en «EFTA-pilar», med institusjoner som i noen grad var modellert etter EU-institusjonene, om enn i svært mye mindre målestokk. I tillegg er det en EØS-tverrbjelke mellom de to pilarene, som består av komiteer der EU og EFTA kommer sammen og treffer vedtak og drøfter avtalens videre utvikling.

På denne måten ble organisasjonen EFTA noe paradoksalt kraftig utbygget institusjonelt i 1992–94, samtidig som den gikk over til å bli i hovedsak et hjelpeapparat for EFTA-statenes tilpasning til EU, og kort tid etter mistet flere medlemmer.

Selv om konstruksjonen kalles for et topilarssystem er de to pilarene svært ulike av størrelse. Skal man illustrere er det snarere tale om en svært massiv EU-pilar på den ene siden og en EFTA-tannpirker på den andre. EFTA-institusjonene har heller ikke samme formelle stilling som EU-institusjonene, og har for eksempel ikke noen egen lovgivningsmyndighet. Systemet utvikles i all hovedsak i EU-pilaren, og oppgaven til institusjonene i EFTA-pilaren er å tilpasse seg til EU, og sørge for samme type tilsyn og kontroll som i EU.

De felles EØS-organene er regulert i EØS-avtalens hoveddel artiklene 89 til 96, og består av:

• EØS-rådet

• EØS-komiteen

• Parlamentarikerkomiteen

• Den konsultative komiteen

EØS-rådet er det øverste politiske organet i EØS, og møtes normalt to ganger i året. Det er vanlig at EFTA-statene er representert ved sine utenriksministre, og fra EU-siden møter normalt noen fra politisk ledelse i det EU-landet som har formannskapet, samt noen fra EUs nye utenrikstjeneste EEAS. EØS-rådet treffer ikke formelle vedtak, men er et forum der partene kan drøfte avtalens utvikling på politisk nivå.

Det praktisk viktigste EØS-organet er EØS-komiteen, som normalt møtes én gang i måneden (8–10 møter i året), og som har ansvaret for den løpende utviklingen av avtalen, og for å holde den oppdatert og velfungerende. EØS-komiteen har myndighet til å treffe rettslig bindende vedtak. Dens viktigste funksjon er å treffe de vedtakene som formelt gjør nye rettsakter fra EU til en del av EØS-retten. Komiteen drøfter også andre løpende saker som kommer opp, og har en rekke andre oppgaver. I praksis møtes komiteen på embetsmannsnivå, og EFTA-statene er representert ved sine ambassadører til EU, mens EU-siden nå er representert ved EEAS (tidligere Kommisjonen). Innlemmelse av nye rettsakter er forberedt på forhånd i EFTA-sekretariatet og i faste EØS-underkomiteer. Alle vedtak i EØS-komiteen må treffes enstemmig, og de tre EFTA-statene må derfor være koordinert på forhånd.

Videre er det to faste rådgivende komiteer i EØS-samarbeidet. Parlamentarikerkomiteen består av 12 parlamentarikere fra Europaparlamentet og 12 fra EFTA-statene (6 representanter fra Stortinget). Den møtes to ganger i året, og skal dels fungere som et forum for å drøfte politiske spørsmål, og dels som en kanal for informasjon og kontakt mellom Europaparlamentet og de nasjonale parlamentene i EFTA-statene. Den konsultative komiteen er opprettet for å gi representanter for arbeidslivets parter en mulighet for kontakt med EUs viktige økonomiske og sosiale komité (ECOSOC). Den består av 9 representanter fra ECOSOC og 9 fra EFTA-statene, hvorav 6 fra Norge, fra de viktigste arbeidsgiver- og arbeidstakerorganisasjonene. Komiteen møtes én gang i året.

De viktigste organene og institusjonene i EFTA-pilaren er:

• EFTA-sekretariatet

• EFTAs Faste Komité

• EFTA Parlamentarikerkomiteen

• EFTAs konsultative komité

• EFTAs overvåkningsorgan (ESA)

• EFTA-domstolen

• Financial Mechanism Office (FMO)

EFTA-sekretariatet er et hjelpeorgan for EFTA-statene. Hovedkontoret ligger i Genève, og der sitter ca. 30 ansatte. De har ikke noe med EØS å gjøre, og deres hovedoppgave er å fremforhandle frihandelsavtaler med tredjeland på vegne av alle de fire EFTA-statene (inkludert Sveits). Videre har EFTA-sekretariatet en avdeling i Brussel med ca. 60 ansatte. Deres oppgave er å bistå de tre EFTA/EØS-statene med den løpende utviklingen av EØS-avtalen, inkludert det praktiske arbeidet med å overta og tilpasse nye EU-rettsakter slik at de kan vedtas inntatt i EØS.56 EFTA-sekretariatet er hjemlet i EFTA-traktaten fra 1960.

EFTAs Faste Komité er organet for politiske drøftelser innad i EFTA-pilaren mellom Island, Norge og Liechtenstein, og er hjemlet i en egen traktat mellom de tre statene. Hver stat skal være representert og ha én stemme, og nesten alle vedtak må være enstemmige. Komiteen møtes i Brussel og bistås av EFTA-sekretariatet. Den har faste underkomiteer, som tilsvarer underkomiteene under EØS-komiteen, og som forestår den praktiske saksforberedelsen. Den faste komiteens viktigste oppgave er å være et forum der EFTA-statene kan samrå seg med hverandre før de møter EU, enten i EØS-rådet eller i EØS-komiteen.

Videre er det en felles EFTA Parlamentarikerkomité og en EFTAs konsultative komité. Medlemmene er de samme som møter i EØS Parlamentarikerkomiteen og EØS konsultative komité. Disse rådgivende EFTA-komiteene har også som hovedoppgave å være forberedende organer før man går i møte med EU, men møtes også i noen grad utover dette.

EFTAs overvåkningsorgan (ESA) og EFTA-domstolen er de to institusjonene som er etablert for å sørge for tilsyn og domstolskontroll med at EFTA-statene etterlever EU/EØS-retten på samme måte som i EU. De er hjemlet i en egen Avtale om Overvåkningsorgan og Domstol (ODA-avtalen) mellom de tre EFTA/EØS-statene. Dette er uavhengige organer. Prosedyrene for ESAs kontroll er kopiert fra Kommisjonens kontroll med EU-statene, og skal utføres på samme måte. ESA ledes av et kollegium på tre personer (en fra hver EFTA-stat) og har ca. 60 ansatte, som er lokalisert i Brussel. Prosedyrene for EFTA-domstolen er kopiert fra EU-domstolen. Det er tre dommere i EFTA-domstolen og et støtteapparat på ca. 10 personer. Domstolen er plassert i Luxembourg, i nærheten av EU-domstolen. Medlemmene av Kollegiet i ESA og de tre EFTA-dommerne er utpekt av nasjonale myndigheter, men skal ha sin lojalitet til institusjonene og EØS-avtalen, og kan ikke instrueres. ESA og EFTA-domstolen er grundig beskrevet senere i rapporten.57

Financial Mechanism Office (FMO) er et organ som ble etablert i 2004 for å administrere finansieringsordningene (EØS-midlene). Formelt er FMO en del av EFTA-sekretariatet, men det opererer med en viss grad av selvstendighet. I de senere år er FMO kraftig utbygget i pakt med økningen i EØS-midlene og har i dag over 50 ansatte, som er lokalisert i Brussel. Også denne institusjonen vil bli grundig beskrevet senere i rapporten.58

Som oversikten viser er det samlet sett et omfattende institusjonelt apparat som sørger for at EØS-avtalen fungere slik den er ment. Dette apparatet ble opprinnelig konstruert for 7 EFTA-stater, og da Finland, Sverige og Østerrike gikk inn i EU i 1995 var det spørsmål om det kunne videreføres. Partene kom til at det var mulig, og har så langt fått rett i det. Internasjonalt er en så institusjonelt utbygget organisasjon for bare tre små land noe av et særsyn.

5.2 Hovedtrekk ved Schengen-avtalen

Siden 2001 har Norge og Island deltatt fullt ut i EUs såkalte Schengen-samarbeid, gjennom en særskilt tilknytningsavtale som ble undertegnet i 1999. Dette omfatter felles regler for oppheving av indre grensekontroll, ytre grensekontroll, og tiltak for bekjempelse av grensekryssende kriminalitet.59

Bakgrunnen for den norske tilknytningsavtalen var at Danmark, Finland og Sverige ønsket å gå inn i Schengen i 1994–95. Dette ville skape problemer for den over førti år gamle nordiske passunionen, og førte til at også Norge og Island fremmet ønske om tilknytning. Etter to runder med forhandlinger – i 1995–96 og 1997–98 – ble en avtale undertegnet i 1999 og trådte i kraft våren 2001. Det var omfattende debatt om dette i Norge i denne perioden.

Kilde: Foto: Rolf Øhman/Aftenposten

For Norge var et opprinnelig formål med Schengen å bevare den nordiske reisefriheten. Dette ble imidlertid raskt erstattet av et uttalt ønske fra norske myndigheters side om å ta del i de samarbeidsområder Schengen dekker, i første rekke bedre indre reisefrihet, felles ytre grensekontroll og kriminalitetsbekjempelse. I de senere år har tilknytningen til Schengen i norsk politisk debatt særlig vært begrunnet med behovet for internasjonalt politisamarbeid.

Schengen-avtalen er på samme måte som EØS en rammeavtale, med hovedprinsipper, som så er regulert videre i en omfattende sekundærlovgivning (Schengen-acquis). I likhet med EØS er samarbeidet dynamisk, og videreutvikles gjennom stadig nye rettsakter, som vedtas i EU og deretter gjøres til del av tilknytningsavtalen.

Selve tilknytningsavtalen til Schengen er kortfattet og består av 18 artikler, som regulerer de institusjonelle rammene. Det materielle innholdet er ikke inntatt direkte, men følger av artikkel 1, der det heter at Norge og Island skal knyttes til EUs virksomhet «på de områder som omfattes av bestemmelsene nevnt i vedlegg A og B til denne avtale og videreutviklingen av dem». For å få oversikt over Schengen-avtalens innhold må man gå til vedleggene.

Hovedinnholdet i Schengen-regelverket er i første rekke:

• felles regler om passering av indre grenser

• felles regler for kontroll med ytre grenser

• felles regler om politisamarbeid og utlevering av lovbrytere

• et felles informasjonssystem for politi- og påtalemyndigheter

• felles visumregler og et felles informasjonssystem for visa-saker

• felles regler om retur av ulovlige innvandrere

• felles regler om personvern som skal følges av politi- og påtalemyndigheter

• felles regler om skytevåpen og ammunisjon

Hovedprinsippene er opprinnelig nedfelt i Schengen-konvensjonen fra 1990, som er en del av EU-retten, og som også er inntatt i vedleggene til den norske avtalen. Etter hvert er konvensjonen supplert med en omfattende sekundærlovgivning, som består av forordninger, direktiver og andre rettsakter, samt praktisk viktige retningslinjer i form av håndbøker og andre instrukser. Da Norge trådte inn i Schengen-samarbeidet i 2001 utgjorde dette allerede et stort regelverk, og det er videreutviklet i de ti årene som har gått.60

Ikke alle EU-statene er medlemmer av Schengen. Samtidig er det også åpnet for deltakelse fra tredjeland. Etter en prosess med gradvis utvidelse omfatter Schengen-området i dag alle EU-statene unntatt Storbritannia, Irland, Kypros, Bulgaria og Romania, og videre Island, Liechtenstein, Norge og Sveits. Utvidelsen av Schengen til også å omfatte de nye medlemsstatene i Øst-Europa var viktige endringer i denne delen av samarbeidet med EU.

I EU ble Schengen-samarbeidet i 1999 innlemmet i de ordinære beslutningsstrukturene i det som inntil Lisboatraktaten var kjent som «tredje søyle». Det innebærer blant annet at vedtak fattes i Rådet, som møtes i form av justis- og innenriksrådet. Møtene forberedes på vanlig måte av embetsverket i Coreper (medlemsstatenes ambassadører til EU). Videre har Europaparlamentet, Kommisjonen og EU-domstolen fått økt kompetanse, og samarbeidet styres i større grad etter de samme regler og prinsipper som andre deler av EU-samarbeidet.

Norges institusjonelle løsning etter Schengen-avtalen er annerledes enn under EØS-avtalen, og gir kort fortalt mer formell og reell tilgang til beslutningsprosessene. Etter avtalens artikkel 3 er det opprettet et «fellesorgan», som kan tre sammen «på ministernivå, embetsnivå eller ekspertnivå, avhengig av omstendighetene». Det betyr at på dette området deltar Norge og de andre assosierte landene i substansdiskusjonene av sakene, men er ikke til stede når vedtakene treffes. I praksis betyr dette at Norge i Schengen-saker ikke bare kan delta i arbeidsgrupper under Kommisjonen (som i EØS), men også på alle nivåer i strukturen under Rådet. Norske representanter møter i arbeidsgruppene som diskuterer nye forslag, på embetsnivå i komiteene, på ambassadørnivå i Coreper, og i det politiske arbeid i Rådet for justis- og innenrikssaker, der representanter for politisk ledelse fra Justisdepartementet møter. Slik sett er Schengen-samarbeidet det området der Norge har best inntak til EUs beslutningsstrukturer, og dette fungerer i noen grad som et vindu inn i EUs indre prosesser.

Schengen-avtalens sluttakt pkt. 4 inneholder også en felleserklæring om parlamentariske konsultasjoner. Denne muligheten synes imidlertid ikke å være brukt i praksis.

Når EU vedtar nye Schengen-relevante rettsakter, skal disse deretter vedtas av Norge og de andre assosierte statene etter prosedyrer nedfelt i artikkel 8. Formelt skal Norge etter artikkel 8 (2) «på selvstendig grunnlag avgjøre om de skal godta innholdet». Men det er ingen «reservasjonsrett» eller rom for unntak eller forhandlinger. Dersom Norge ikke godtar en ny rettsakt, skal avtalen etter en giljotinklausul i artikkel 8 (3) «anses opphørt». Så langt har dette ikke vært satt på spissen i norsk politisk debatt. I en del saker har det imidlertid vært diskutert med EU om nye rettsakter er «Schengen-relevante» eller ikke. Her har hovedmønsteret vært at Norge har ønsket en vid forståelse av avtalens omfang, mens EU har vært mer restriktiv.

Schengen-reglene er på samme måte som EØS-retten i seg selv kun folkerettslig forpliktende, og må gjennomføres av norsk lovgiver. Gjennom årene er det vedtatt en rekke lov- og forskriftsendringer som innfører Schengen-regler i norsk rett, og som regulerer blant annet norske borgeres reise- og bevegelsesfrihet i Schengen-området, norsk utlendingspolitikk og grenseforvaltning, politiets evne til kriminalitetsbekjempelse og betingelser for samarbeid med de andre Schengen-landenes politimyndigheter, håndvåpenforvaltning, samt politiets og påtalemyndighetens behandling av personopplysninger.

Gjennom Schengen deltar Norge i en rekke viktige ordninger, inkludert Schengen Information System (SIS) og det felles grensekontrollbyrået Frontex.

I EU var Schengen-samarbeidet opprinnelig av mellomstatlig karakter, men etter Lisboatraktaten har Kommisjonen og EU-domstolen fått kontrollkompetanse. For Norges del er det derimot ikke noe system for overordnet tilsyn og domstolskontroll, slik det er under EØS-avtalen gjennom ESA og EFTA-domstolen. Alle Schengen-stater er imidlertid underlagt tilsyn av de øvrige medlemsstatene ved en permanent rådsarbeidsgruppe: Schengen Evaluation Working Party. Arbeidsgruppen foretar inspeksjoner i medlemsstatene og de assosierte statene, gjennomgår hvordan de formelt og reelt gjennomfører Schengen-forpliktelsene, og rapporterer til Rådet. Dette deltar Norge i, og har ved anledninger ledet inspeksjoner i andre Schengen-land. Evalueringen av Norge i 2005 og 2006 ledet blant annet til endringer av norsk grenseforvaltning. En ny evaluering av Norges oppfyllelse av Schengen-forpliktelsene skal foretas i 2011.

5.3 Andre avtaler om justispolitikk

5.3.1 Oversikt

EUs justissamarbeid favner videre enn Schengen, og dekker det som nå kalles en felles politikk for «frihet, sikkerhet og rettferdighet». Fra norsk side har det i mange år vært uttalt politikk at man ønsker å knytte seg nært opp til denne delen av EU.61 I den grad det ikke omfattes av Schengen, har norske regjeringer derfor søkt å forhandle frem egne bilaterale avtaler. Gjennom årene er det inngått flere slike, på områdene politi- og påtalesamarbeid, asyl og innvandring og sivilrettslig samarbeid. Felles er at Norge her knytter seg til EUs regler fullt ut. Det er ingen særordninger eller unntak. Videre er det ikke noe institusjonelt apparat som gir Norge mulighet til å delta i den videre regelutformingen, som under EØS-avtalen og Schengen. Slik sett er dette avtaler som gir Norge dårlig inntak til EU-prosessene. Samtidig gir de omfattende tilgang til de operative nettverkene og informasjonsstrømmene i EU.

5.3.2 Avtaler om politi- og påtalesamarbeid

Norges avtale om samarbeid med Den europeiske politienhet (Europol) ble inngått i juni 2001. Europol ble operativt i 1999, og har som hovedformål er å bekjempe organisert og annen særlig alvorlig kriminalitet. Enhetens viktigste funksjon å lette utvekslingen av informasjon mellom nasjonale politimyndigheter, men fungerer også som et selvstendig mellomledd, og foretar herunder egne operasjonelle analyser. Hovedkvarteret ligger i Haag i Nederland. Bare EU-land kan være formelt medlem, men Norge har en omfattende samarbeidsavtale. Norge har til en hver tid en politisambandsmann i Europol. Tilknytningen til Europol ble politisk begrunnet med behovet for å bekjempe internasjonal organisert kriminalitet.

Norges avtale om tilknytning til Det europeiske påtalesamarbeidet (Eurojust) ble inngått i april 2005.Eurojust er EUs byrå for koordinering og samarbeid om påtalerettslige sider ved kriminalitetsbekjempelsen i Europa. Byrået ble opprettet i 2002 og har (som Europol) sitt hovedkvarter i Haag, hvor representanter for påtalemyndighetene i alle medlemsstatene sitter. Formålet med Eurojust er å fremme koordineringen mellom medlemsstatenes myndigheter i etterforskning av alvorlig kriminalitet som berører to eller flere medlemsland. Eurojust opererer også i fagteam som spesialiserer seg på ulike sakstyper. Gjennom Norges tilknytningsavtale har Riksadvokaten til enhver tid en norsk statsadvokat utplassert i hovedkvarteret, som deltar fullt ut i samarbeidet.

På utdanningssiden har EU et eget politiakademi, European Police College (Cepol). Dette ble opprettet i 2000 og har status som EU-byrå finansiert over EUs budsjett. Hovedkvarteret ligger i Bramshill i Storbritannia. Cepols målsetning er å utdanne erfarne politifolk med særlig vekt på alvorlig grensekryssende kriminalitet. Cepol gir ingen full politiutdanning, men utgjør et nettverk mellom politihøyskolene i EU. Den norske Politihøgskolen har en avtale med Cepol, som gjør høgskolen til tilknyttet medlem. Norske politifolk har gjennom en årrekke deltatt på Cepols kurs, seminarer og arrangementer.

Norges avtale om tilslutning til det såkalte Prüm-regelverket i EU ble undertegnet i november 2009. Hovedformålet med disse reglene er å effektivisere informasjonsutvekslingen mellom nasjonale politimyndigheter ved at de kan foreta automatiserte søk i hverandres databaser for DNA, fingeravtrykk og kjøretøy. Regelverket inneholder bestemmelser om personvern og datasikkerhet. Da det ikke var aktuelt å ta Prüm-samarbeidet inn i Schengen, ble det i stedet fremforhandlet en separat avtale mellom Norge og EU om dette. Avtalen ble godkjent fra EUs side i juli 2010, men er fortsatt ikke fremlagt for Stortinget, og har derfor ennå ikke trådt i kraft.

Videre har Norge og EU i 2003 inngått en parallellavtale om gjensidig hjelp i straffesaker. Avtalen slutter Norge til reglene i EUs konvensjon om gjensidig bistand i straffesaker, som gir statene rett og plikt til å samarbeide om sentrale skritt i rettergangen i straffesaker med internasjonale forgreininger. Konvensjonen forenkler og effektiviserer de regler som følger av Europarådets konvensjon på dette området. Selv om avtalen er fra 2003, er den ennå ikke trådt i kraft. Avtalen er nå godkjent i EU, men ennå ikke fremmet for Stortinget til samtykke.

Endelig inngikk Norge og EU i 2006 en avtale tilknytning til den europeiske arrestordren, som regulerer overlevering av lovbrytere på grunn av straffbare forhold. Avtalen bygger på EUs regelverk om utlevering, og innebærer betydelige endringer sammenlignet med tidligere rett, ved at adgangen til å avslå en utleveringsbegjæring begrenses og saksbehandlingen gjøres enklere. Stortinget ga samtykke til avtalen i desember 2011.

5.3.3 Avtaler om asyl- og migrasjonssamarbeid

Norge inngikk i 2001 en avtale om tilknytning til EUs såkalte Dublin-samarbeid, som senere ble oppdatert i 2003 (Dublin II). Formålet med reglene er å hindre at asylsøkere blir henvist frem og tilbake mellom landene uten å få sin asylsøknad behandlet. Videre ønsket man å unngå at asylsøknader som blir fremmet i flere medlemsstater må behandles av mer enn én stats myndigheter (asylshopping). Reglene innebærer at asylsøkere som kommer til Norge via andre Dublin-land kan sendes tilbake dit uten at norske myndigheter må foreta en full asylbehandling. Dette er en praktisk sett viktig avtale for norsk innvandringspolitikk. Gjennom Dublin har Norge også en egen avtale om deltakelse i den felles europeiske databasen for fingeravtrykk av asylsøkere – Eurodac.

Dublin-samarbeidet gir ikke Norge full adgang til rådsstrukturen slik som Schengen-avtalen gjør. Tilknytningsavtalen til Dublin-regelverket etablerer imidlertid en Joint Committee med deltakelse fra de assosierte stater og EU ved Kommisjonen. Her drøftes spørsmål av prinsipiell karakter mellom partene. Norge blir på denne måten holdt oppdatert om utviklingen og har anledning til å fremme innspill. Videre deltar norske myndigheter i løpende møter i Dublin Contact Commitee og Eurodac expert meeting.

På bakgrunn av deltakelsen i Dublin-samarbeidet har norske myndigheter også blitt invitert med i mer uformelle samarbeid om utlendingsrettslige spørsmål. Norge deltar således i møtene for direktørene for EU-landenes utlendingsdirektorater: General Directors’ Immigration Services Conference. Videre deltar Norge i asylekspertgruppen Eurasil under Kommisjonen. Norge er fra 2010 gjennom en egen avtale tilknyttet informasjonsnettverket European Migration Network, som består av nasjonale kontaktpersoner og Kommisjonen.

5.3.4 Andre justispolitiske avtaler

EUs justispolitiske samarbeid omfatter også det som med en samlebetegnelse kalles sivilrettslig samarbeid. Dette faller utenfor EØS-avtalen og Schengen. Norge er imidlertid knyttet til EUs regelverk om domsmyndighet og fullbyrding av dommer i sivile og kommersielle saker gjennom Luganokonvensjonen, som er gjennomført ved norsk lov i 1993 og 2009. Luganokonvensjonen er et sentralt regelverk som blir stadig viktigere i praksis.

Norske myndigheter har overfor EU signalisert at man ønsker å knytte seg til ytterligere regelverk innenfor EUs sivilrettslige samarbeid, men dette har så langt ikke lyktes.

5.4 Avtaler om utenriks, sikkerhet og forsvar

Etter 1994 har EU gradvis utviklet et utenriks- og sikkerhetspolitiske samarbeid, den såkalte Felles Utenriks- og Sikkerhetspolitikken (FUSP), som også omfatter forsvarspolitikk. EUs samarbeid på disse områdene er ikke dekket av EØS-avtalen. Norge deltar ikke i samarbeidet og det finnes heller ikke noen overordnet rettslig eller institusjonell ramme for samarbeidet med EU på det utenriks- og sikkerhetspolitiske feltet. Norge har likevel inngått en rekke avtaler som på ulike måter knytter Norge til ulike sider ved samarbeidet.62

For det første har Norge avtaler med EU om utenrikspolitisk dialog. Det omfatter en bilateral avtale om informasjonsutveksling om utenrikspolitiske spørsmål fra 1988, og en nærmere avtale om politisk dialog fra 1994–95. Dette omfatter faste møter og konsultasjoner, samt en viss kontakt med enkelte av EUs arbeidsgrupper for utenriks- og sikkerhetspolitikk. Avtalene åpner for at Norge kan slutte seg til EUs utenrikspolitiske erklæringer etter nærmere invitasjon, og det gjør man som regel. I de senere år har Norge sluttet seg til ca. 100 utenrikspolitiske erklæringer fra EU hvert år. Videre åpner avtalene for norsk tilslutning til EUs økonomiske sanksjoner mot tredjeland, og det er gjort i 7 saker i de senere år.

Siden begynnelsen av 2000-tallet har Norge deltatt i en rekke av EUs sivile og militære krisehåndteringsoperasjoner. De tre første gangene ble det inngått egne avtaler om dette. I 2004 ble det inngått en rammeavtale, som fastlegger kriteriene for fremtidig deltakelse. Til sammen har Norge deltatt i tre militære EU-operasjoner, syv sivile operasjoner og to fredsovervåkende operasjoner. Det største bidraget var deltakelsen i EU-operasjon Atalanta i Aden-bukten i 2009–10, da Norge sendte en fregatt med 150 mann for å bistå i piratjakt.

I 2005 inngikk Norge en avtale om deltakelse i EUs militære innsatsstyrker. Dette er kampstyrker som skal kunne settes inn i skarpe oppdrag. Norge bidrar under avtalen med ca. 150 mann som inngår i en brigade (Nordic Battle Group) sammen med svenske, finske, estiske og irske soldater. Brigaden har til nå stått i beredskap to ganger, første halvår av 2008 og første halvår av 2011. Den har så langt ikke vært kalt ut.

I 2005 undertegnet Norge en avtale om tilknytning til Det europeiske forsvarsbyrået (EDA). Dette er et EU-byrå som bistår medlemsstatene i å utvikle og anskaffe militært materiell, forskning på området m.m. Fra norske myndigheters side ble tilknytning ansett viktig både for Forsvarets innkjøp og utvikling og for norsk forsvarsindustri. Norge måtte arbeide hardt for å få en avtale, og fikk ikke den tilknytningen som man ønsket, men kan delta i byråets prosjekter og programmer, og er det eneste landet utenfor EU som har slik tilgang.

I 2001 inngikk Norge en avtale om tilknytning til EUs satelittsenter, og i 2009 sluttet Norge seg til EUs satelittprogram Galileo. Dette er et globalt satelittnavigasjonssystem som EU er i ferd med å bygge opp og som vil stå ferdig i 2019–20. Norge deltar med betydelige midler og har stilt territorium til rådighet for tre stasjoner på Svalbard, Jan Mayen og ved den norske Troll-basen i Antarktis. Galileo vil supplere GPS og føre til vesentlig bedre satelittdekning i nordområdene.

5.5 Avtalene om finansieringsordningene (EØS-midlene)

Da EØS-avtalen ble inngått omfattet den en såkalt Låne- og tilskuddsordning som fra norsk side var ment å vare i fem år og som hadde en ramme på ca. 125–150 millioner kroner i året. Da femårsperioden nærmet seg slutten i 1998 fremsatt EU krav om at ordningen måtte videreføres. Norge gikk etter hvert med på det, og det ble inngått en ny avtale for perioden 1999–2003 for det som senere er kalt finansieringsordningen, eller bare EØS-midlene. Dette er senere videreført gjennom nye avtaler for 2004–2009 og 2009–2014. Avtalene forhandles formelt innenfor rammene av EØS, men som separate prosesser. Norge har hele tiden insistert på at det ikke er noen formell plikt til å videreføre ordningen, men har i praksis motstrebende gått med på det. Bidraget er etter hvert vesentlig oppjustert, særlig i 2004, men også i 2009, og er i inneværende periode på til sammen ca. 2,8 milliarder kroner i årlig utbetaling. På grunn av uenighet med de andre EFTA-statene gikk man fra 2004 over til to separate ordninger – et felles EØS-bidrag (der Norge dekker ca. 95 prosent) og et eget norsk bidrag (Norway Grants).63

5.6 Andre avtaler (regionalpolitikk, fiskeri og landbruk)

I EU har det i mange år vært et omfattende løpende regionalpolitisk programsamarbeid som kalles Interreg. Interreg er ikke omfattet av EØS-avtalen, men allerede i 1995 søkte norske myndigheter tilknytning, og har siden deltatt aktivt. Det er ikke inngått noen formell rammeavtale for norsk tilknytning til Interreg, men det fungerer på mer uformell basis slik at Norge er velkommen til å slutte seg til de enkelte programmene og delprogrammene som foregår. Dette har norske myndigheter (sentralt og lokalt) i stor grad benyttet seg av, og Norge deltar for tiden i 11 Interreg-programmer innenfor tre ulike kategorier. Dessuten deltar Norge i et grenseregionalt samarbeid med Russland innenfor rammen av EUs nabo- og partnerskapsinitiativ (ENPI).64

EUs felles landbrukspolitikk er ikke omfattet av EØS-avtalen, og avtalen åpner heller ikke for frihandel med landbruksprodukter. I EØS-avtalen er det imidlertid inntatt bestemmelser om at partene skal bestrebe seg på å utvikle handelen med landbruksvarer (artikkel 19) og bearbeidete landbruksprodukter (protokoll 3). På bakgrunn av dette er det gjennom perioden 1994–2011 inngått to særskilte avtaler etter artikkel 19 og ytterligere to avtaler etter protokoll 365. Den siste artikkel 19-avtalen ble inngått i 2010 og godkjent av Stortinget våren 2011. Omfanget av avtalene er relativt begrenset, og fra EUs side er det gitt uttrykk for misnøye over at man ikke har kommet lengre i å fremme handelen.

Norges forhold til EU på fiskeriområdet er komplekst og omfattende.66 EUs felles fiskeripolitikk er ikke omfattet av EØS-avtalen og det er heller ikke frihandel med fisk og fiskeprodukter. Samtidig faller viktige deler av norsk fiskerisektor innenfor EØS-avtalens dekningsområde, slik som f eks eierskap til fiskemottak, foredling og oppdrettsanlegg. Videre har Norge en lang rekke andre avtaler med EU på fiskerisektoren. Noen av dem går tilbake til 1970-tallet, mens andre er av nyere dato. Noen er klassiske bilaterale handelsavtaler og avtaler om forvaltning av felles fiskebestander. Andre har mer karakter av tilknytningsavtaler, og innebærer at Norge på selvstendig grunnlag har valgt å overta EU-regler, blant annet om bekjempelse av ulovlig fiske.

Norsk landbrukssektor og fiskerisektor er for øvrig sterkt påvirket av den såkalte veterinæravtalen fra 1998, som gikk ut på at Norge overtok hele EUs omfattende regelverk om matsikkerhet og veterinære forhold. 67 Dette er imidlertid ikke en egen frittstående avtale, men en særskilt avtale om å utvide rekkevidden av EØS-avtalen. Mat- og veterinærreglene er følgelig en del av EØS, og har etter hvert vokst til å bli det kvantitativt største området av avtalen, med nærmere 40 prosent av rettsaktene.

Kilde: Foto: Aage Storløkken/VG