Del 3
EU-avtalenes betydning på viktige områder

14 Økonomi og næringsliv

14.1 Hovedtrekk

EU og EUs medlemsstater er svært viktige for norsk økonomi. Gjennom EØS-avtalen er Norge integrert i EUs indre marked, som skaper et felles marked for grensekryssende handel med varer og tjenester, samt et felles europeisk arbeidsmarked, kapitalmarked og marked for etablering. Videre regulerer EØS-avtalen i stor grad også økonomisk aktivitet internt i Norge, og påvirker både direkte og indirekte forholdene for norsk næringsliv og arbeidsliv.

Formålet med dette kapittelet er å analysere hovedtrekk ved det økonomiske samkvemmet mellom Norge og EU i perioden 1992–2011, med vekt på utvikling og omfang av handel med varer og tjenester, arbeidsvandring og grensekryssende investeringer. Videre gjør vi et forsøk på å analysere virkninger av tilknytningen til EU gjennom EØS for utviklingen av norsk økonomi mer generelt.

Det er særlig betydningen av de «fire friheter» for bevegelse av varer, tjenester, arbeidskraft og kapital som vil bli behandlet her. En annen side ved EØS-avtalen som har stor økonomisk betydning er reglene for å sikre like konkurransevilkår (herunder regler om statsstøtte, offentlige anskaffelser og konkurranserett). Dette er behandlet i kapittel 15 om næringspolitikk. Andre viktige sider ved EØS-avtalens betydning for norsk økonomi er nærmere behandlet i senere kapitler om arbeidsmarked og arbeidsliv (kapittel 16), distriktspolitikken (kapittel 18), og i behandlingen av tilknytningen til EU på viktige enkeltsektorer som energi, miljø, klima, samferdsel, mat, landbruk og fisk.

Kjernen i EF/EU-samarbeidet har helt fra starten på 1950-tallet vært utviklingen av et felles marked, med nedbygging av handelshindre mellom medlemsstatene, slik at det så langt som mulig skal fungere som et nasjonalt marked. De grunnleggende prinsippene for dette ble nedfelt i Romatraktaten i 1957, og har siden den gang lagt rammene for økonomisk samarbeid mellom et stadig større antall europeiske land. På midten av 1980-tallet vedtok EF en omfattende oppgradering som ble kalt «det indre marked», og som trådte i kraft i 1992. Dette var et program for å effektivisere det økonomiske systemet i EF, slik at fordelene ved internasjonal spesialisering, produksjon i stor skala og sterkere konkurranse kunne utnyttes bedre. Målet var å legge grunnlag for stabil og høy vekst i verdiskaping og sysselsetting.

EFTA-statenes ønske om å delta i EUs indre marked – og frykt for å stå utenfor – var den direkte årsaken til at EØS-avtalen ble fremforhandlet og vedtatt i perioden 1989–92, og det er dette som er kjernen i avtalen. De tidligere frihandelsavtalene mellom EF og EFTA-statene var tradisjonelle handelsavtaler for varer, som regulerte forholdet mellom to parter. EØS-avtalen var noe helt annet, både i omfang og karakter. Den var en multilateral tilknytningsavtale, der EFTA-statene forpliktet seg til å overta hele EUs regelverk om det indre marked mot til gjengjeld å få delta i dette markedet på like vilkår med EUs egne medlemsstater. Gjennom EØS overtok EFTA-statene EUs økonomiske regelverk slik det hadde utviklet seg siden 1957 i den oppgraderte versjonen fra 1992, og med en forpliktelse til å være med på utviklingen videre.

I de atten årene som har gått siden EØS-avtalen trådte i kraft i januar 1994 har Norge derfor gjennom EØS-avtalen vært en formelt og reelt integrert del av EUs indre marked, med samme rettigheter og plikter for nasjonale myndigheter og økonomiske aktører som i EU, og samme vilkår og markedsadgang for norsk næringsliv, arbeidstakere og forbrukere. Til sammen dekker EU/EØS et marked som i 1994 besto av 18 stater og i dag av 30. Blant disse er nesten alle Norges tradisjonelt viktigste handelspartnere, og alt økonomisk samarbeid med dem er nå regulert og kanalisert gjennom EØS-avtalen. På denne måten har EØS-avtalen blitt Norges uten sammenligning viktigste handelsavtale. Samtidig sikrer den ikke bare like vilkår for grensekryssende investeringer og annen økonomisk aktivitet, men regulerer også i stor grad nærings- og arbeidsliv internt i Norge.

Den perioden EØS-avtalen har vært i kraft (1994–2011) har vært preget av en svært positiv utvikling for norsk økonomi. Det har vært en sterk utvikling i verdiskaping og sysselsetting. Etter et kraftig konjunkturtilbakeslag tidlig på 1990-tallet har Norges brutto nasjonalprodukt siden 1994 samlet sett økt med nesten 50 prosent, og brutto nasjonalproduktet for Fastlands-Norge har økt med nærmere 60 prosent. Sysselsettingen har økt med nesten 500 000 personer (25 prosent), og arbeidsledigheten har gått ned fra 6 prosent i 1993 til 2,4 prosent i 2011. Nordmenns kjøpekraft har økt kraftig, også justert for norsk kostnadsnivå, og velferdsstaten er bygget videre ut. På mange måter har dette vært en gylden periode for norsk økonomi.

Hvor stor del av denne positive utviklingen som skyldes at Norge gjennom EØS er en integrert del av EUs indre marked er ikke mulig å fastslå eksakt. Det er også en rekke andre årsaker til den positive utviklingen, ikke minst olje- og gassvirksomheten og veksten i global handel. Men selv om det er metodisk vanskelig å isolere effektene av EØS-avtalen fra andre viktige forhold, er det mulig å beskrive og analysere graden av økonomisk samkvem mellom Norge og EU, utviklingstrekk over tid, og i hvilken retning norsk økonomi har blitt påvirket av den likeverdige, gjensidige markedsadgangen og økonomiske integrasjonen som EØS-avtalen legger til rette for.

Hvorvidt den positive økonomiske utviklingen vil vedvare er i dag et åpent spørsmål. Når dette skrives (høsten 2011) er EU, og i særdeleshet enkelte av Eurolandene, inne i en dyp krise. Som følge av finanskrisen i 2008 og de økonomiske ettersjokkene som fulgte, preges mange av EU-landene i 2011 av høy ledighet, stagnerende vekst og store statsfinansielle problemer i Sør-Europa som skaper uro i finansmarkedene. Mange scenarioer synes mulig både hva angår den videre økonomiske og politiske utviklingen. Vår oljesektor skjermer for mye, men Norges tradisjonelle industri og servicenæringer som hotell, restaurant og reiseliv er svært avhengig av EUs industrielle utvikling og kjøpekraft, samt utviklingen i kronekursen og det europeiske bankvesenet. Dersom EU står overfor en lang periode med nedgang og ustabilitet vil dette utvilsomt få alvorlige konsekvenser for norsk økonomi. Hvordan dette vil utvikle seg er i dag ikke mulig å forutsi. Utvalget må begrense seg til å beskrive utviklingen frem til i dag, vel vitende om at dette kan endre seg i nær fremtid.

Norge har en liten og åpen økonomi, som i større grad enn de fleste andre er avhengig av økonomisk samkvem med andre stater. Etter hvert som EU stadig har blitt større, samtidig som båndene mellom EU og Norge stadig har blitt tettere, har forholdet til EU blitt viktigere for norsk økonomi. Størstedelen av norsk import kommer fra EU og størstedelen av norsk eksport går til EU. I 2010 gikk 81 prosent av norsk eksport til EU, og 64 prosent av importen kom derfra – til sammen ca. 75 prosent av utenrikshandelen (medregnet olje og gass). Aktører i EU-statene sto for omtrent to tredjedeler av samlede utenlandske investeringer i Norge, og omtrent to tredjedeler av norske bedrifters samlede investeringer utenlands har gått til EU. Investeringer fra EU og et stadig sterkere innslag av utenlandske eierskap har gjennom EØS-avtalen tilført næringslivet kapital, kunnskap og internasjonale nettverk. I tillegg er over halvparten av kapitalen i Statens Pensjonsfond Utland plassert i europeiske aksjer og verdipapirer.

I de senere år har det vært stor oppmerksomhet om veksten i handelen med Kina og enkelte andre land, som har vokst kraftig. Fortsatt er dette likevel beskjedent sammenlignet med handelen med EU. I 2010 gikk 1,8 prosent av Norges eksport til Kina, og 8,6 prosent av importen kom derfra – til sammen 4,3 prosent av utenrikshandelen. En annen ting som skiller Kina fra EU som norsk handelspartner, er at vi har et betydelig overskudd i handelsbalansen overfor EU, men et (voksende) underskudd på handelsbalansen overfor Kina.

Veksten i direkteinvesteringer og handel med EU har gjennom perioden 1994–2011 bidratt til spesialisering og omstilling innenfor norsk næringsliv. Dette har ført til ekspansjon innen kunnskapsintensive næringer, og nedbemanning og nedleggelser innen særlig arbeidsintensive næringer. Uten omstilling og spesialisering ville man ikke ha kunnet høste like store gevinster av EØS-avtalen. Samtidig er det viktig å ha i mente at omstillingene som har fulgt i kjølvannet av økt handel og integrasjon med EU har vært relativt sett mindre smertefulle enn de som følger av en mer globalisert verdenshandel. Dette skyldes rett og slett at mange av EØS-landene er relativt sett ganske like Norge. Kina og andre lavkostland er til sammenlikning med Norges viktigste handelspartnere blant EØS-landene svært mye mer forskjellig fra Norge. Kinas medlemskap i WTO har derfor utfordret norske bedrifter på et helt annet vis enn hva tettere integrasjon med EU landene gjennom EØS-avtalen har gjort.

EØS-avtalen har også bidratt til å sikre tilgang til nødvendig arbeidskraft for norsk økonomi. Om lag 87 prosent av alle registrerte arbeidsinnvandrere i Norge i 2009 kom fra EU-land. Ved avtalens inngåelse var det antatt at det ikke ville bli noen stor økning i arbeidsinnvandringen fra resten av EU/EØS. Dette holdt stikk de første ti årene. Etter utvidelsen av EU (og dermed også EØS) i 2004 har bildet endret seg, og det har vært en sterk økning i arbeidsinnvandringen til Norge fra EU, særlig av arbeidstakere fra Øst- og Sentral-Europa.

Norsk økonomi har høstet betydelige gevinster av denne arbeidsinnvandringen. Det er grunn til å anta at innvandringen har bidratt til økt aktivitet og lønnsomhet i næringslivet, redusert lønns- og kostnadspress og større handlefrihet i den økonomiske politikken. Dette har bidratt til økt sysselsetting blant nordmenn og har trolig også bidratt til å videreutvikle produksjon i Norge som ellers ville risikert å bli flagget ut. Mange norske arbeidsplasser, spesielt i distriktene, er dermed blitt tryggere som et resultat av EØS-arbeidsinnvandringen. Samtidig kan veksten i arbeidsinnvandring bidra til å øke det presset man de senere år har sett at migrasjon gir på den norske velferdsstaten og arbeidslivstandarder. Dette er nærmere behandlet i kapitlene 16 og 17.

Etter etableringen av det indre marked i 1992 har det foregått et kontinuerlig arbeid for å supplere de generelle reglene om de fire friheter med omfattende harmonisering av nasjonale standarder. Likeverdig markedsadgang og vilkår for direkteinvesteringer handler i en moderne økonomi handler ikke bare om nedbygging av toll og andre nasjonale handelsrestriksjoner mellom statene, men også om å legge forholdene positivt til rette gjennom harmonisering, standardisering og felles regler, som er viktige for å stimulere konkurranse, investeringer og smidig handel på tvers av landegrensene. Gjennom EØS-avtalen er Norge koblet opp til EUs utvikling av et stort regelverk og en løpende harmoniserings- og standardiseringsprosess, som det ville ha vært dyrt, vanskelig og lite hensiktsmessig å utvikle nasjonalt. EU, EØS-avtalen og EØS-institusjonene har styrket mulighetene for overvåkning og kontroll, og dermed bidratt til at regelverket også får en tydeligere status og kan sikre like betingelser, både når virksomheten opererer i Norge og når de opererer i EU eller andre EFTA-land.

EØS-avtalen har gjennom atten år fungert som en stabil og forutsigbar ramme for norsk økonomi og næringsliv. Samtidig er det relativt liten kunnskap om avtalens virkemåte og omfang blant utenlandske økonomiske aktører og mange av Norges viktigste handelspartnere, og det synes også å være en viss usikkerhet om avtalens stabilitet og varighet. Manglende kunnskap og usikkerhet rundt EØS-avtalen bidrar trolig til å redusere gevinstene av Norges deltakelse i det indre marked.

Ser man på utviklingen i Norges handel med varer og tjenester i perioden 1994–2011 har den i hovedsak fulgt samme kurve som i andre EU/EØS-land. Hva gjelder arbeidsinnvandring etter 2004 har Norge i forhold til størrelse tatt imot langt flere enn de fleste andre EU/EØS-landene, og hatt større økonomiske fordeler ved dette. Ser man derimot på nivået for utenlandske investeringer, er det markant lavere for Norge enn i de fleste EU-statene. Dette kan reflektere at Norge til tross for EØS-avtalen ikke vurderes av potensielle investorer som fullt ut integrert i det europeiske indre markedet. Men det kan også skyldes at det høye kostnadsnivået, et lite hjemmemarked og sterk valuta har gjort Norge mindre attraktivt som investeringsland. Lavere utenlandske investeringer er uheldig ved at Norge dermed også går glipp av de kunnskaps- og nettverkseffekter som denne typen investeringer fører med seg.

En annen forskjell mellom den økonomiske utviklingen i Norge og EU i perioden 1994–2011 er at konsumprisene i de fleste EU-statene over tid har vist en klar tendens til å nærme seg hverandre (konvergere) etter som den økonomiske integrasjonen har utjevnet nasjonale prisforskjeller. Det samme har ikke gjort seg gjeldende i Norge, der prisnivået er markert høyere enn i EU og ikke har vist særlige tegn til konvergens. Dette kan oversettes i lavere velferd for norske forbrukere, og kan reflektere at Norge på enkelte områder er mindre integrert i det indre marked enn de fleste EU-land. Men det kan også skyldes at brutto nasjonalprodukt per capita er langt høyere i Norge enn i EU-statene, og at denne forskjellen har økt gjennom perioden 1994–2011, ikke minst på grunn av olje- og gasseksporten.

EØS-avtalen dekker ikke alle sider ved det økonomiske samarbeidet mellom EU-statene. En viktig forskjell er at Norge ikke er med på EUs felles handelspolitikk overfor tredjeland, og i stedet forhandler handelsavtaler med tredjeland sammen med de andre EFTA-landene.1 En annen viktig forskjell er at EØS-avtalen ikke dekker frihandel med fisk og landbruksprodukter. Det betyr at heller ikke næringsmiddelindustrien er noen fullt integrert del av det indre marked.

EØS-avtalen omfatter heller ikke EUs monetære union, som 17 av de 27 EU-statene deltar i og heller ikke i den felles valutaen. Norge står utenfor dette. Hvilke positive og negative effekter det ville hatt for Norge dersom man hadde vært del av Eurosonen og den felles pengepolitikken i ØMU er et både omfattende og hypotetisk spørsmål, med mange variable, og til dels ulike vurderinger. Dette faller utenfor Utvalgets mandat, som er å utrede de områdene der Norge har avtaler med EU, ikke de områdene der man står utenfor. Utviklingen i eurosamarbeidet vil derfor ikke bli behandlet i det følgende. Noe annet er de effektene som eurosamarbeidet har hatt på det indre marked, og særlig på handelen med varer og tjenester, som vil bli kort berørt. I den grad den pågående krisen i eurosamarbeidet har og får betydning for den fremtidige økonomiske utvikling i EU og det indre markeds oppbygning og virkemåte mer generelt, vil dette klart nok også ha konsekvenser for norsk økonomi.

I dette kapitlet skal Utvalget først og fremst redegjøre for de grunnleggende økonomiske forholdene mellom Norge og EU, og hvordan de har utviklet seg gjennom perioden 1994–2011. Dette vil i hovedsak være en empirisk og faktabasert gjennomgang, men med elementer av løpende analyse og vurderinger. I to spørsmål har Utvalgets medlemmer noe ulike vurderinger. Det første gjelder det økonomiske styrke- og avhengighetsforholdet mellom Norge og EU. Det andre gjelder hvor langt man kan angi virkningene av EØS for norsk økonomi.

Utvalget er enig om at Norge og EU er økonomisk tett sammenvevet, og at EU og EUs medlemsstater er svært viktige for norsk økonomi. Videre er det ingen uenighet om at størrelsesforholdet mellom partene i EØS-avtalen er svært ulikt. Etter de siste utvidelsene omfatter markedet i EU ca. 500 millioner mennesker, mens hele EFTA-pilaren til sammen bare har drøyt 5 millioner, hvorav 4,8 millioner i Norge, 300.000 i Island, og 35.000 i Liechtenstein.

Utvalgets flertall, medlemmene Sejersted, Arbo, Bøckman Finstad, Dølvik, Rye, Sjursen, Tallberg, Ulltveit-Moe og Aarebrot, viser til at dette skaper et asymmetrisk styrke- og avhengighetsforhold mellom EU og Norge. Mens EØS-avtalen i dag gir Norge og norsk næringsliv tilgang til et marked på 500 millioner mennesker, får EU gjennom avtalen kun tilgang til et marked på 5 millioner. Fordelene ved avtalen er langt større for Norge enn for EU som handelsblokk. Denne skjevheten har økt gjennom perioden 1994–2011 etter hvert som EU har blitt utvidet. Norge er viktig for EU på enkelte områder, i første rekke hva angår energi og fisk. Over de senere årene har Norge gjennom Pensjonsfond Utlands investeringer i Europa også blitt en betydelig aktør i de europeiske kapitalmarkedene. Dette endrer likevel ikke det grunnleggende faktum at EØS-avtalen er langt viktigere for Norge enn for EU. Flertallet vil understreke at når det handelspolitiske styrkeforholdet er så ujevnt som mellom Norge og EU, er det den svakere part som særlig har interesse av et gjensidig forpliktende rettslig rammeverk slik som EØS-avtalen gir.

Utvalgets mindretall, medlemmene Hansen Bundt, Dag Seierstad og Stubholt mener at EU og EUs medlemsland er svært viktig for norsk økonomi. Slik ville det ha vært uansett hvilken tilknytningsform vi hadde hatt til EU. Forholdet mellom EU og Norge preges selvfølgelig av forskjellen i innbyggertall. Men de økonomiske interessene knyttet til gjensidig markedsadgang er stor begge veier. Norge er et særlig viktig marked for enkelte, sentrale medlemsland.

Utvalget er enig om at det reiser store metodiske utfordringer å måle den økonomiske effekten av Norges tilknytning til EU, som nærmere beskrevet nedenfor i kapittel 14.2.2.

Utvalgets flertall, medlemmene Sejersted, Arbo, Bøckman Finstad, Dølvik, Rye, Sjursen, Tallberg, Ulltveit-Moe og Aarebrot, mener at det likevel er mulig å analysere, drøfte og vurdere virkningene av EØS på et faglig grunnlag. Selv om det ikke er mulig å komme frem til eksakte tall, er det mulig å veie gevinster og ulemper og dermed å gi faglig baserte anslag på virkningenes retning og omfang. Det vil bli gjort i det følgende, og for flertallet indikerer det klart at EØS-avtalen har hatt betydelige positive effekter for norsk økonomi i perioden 1994–2011.

Utvalgets mindretall, medlemmene Hansen Bundt, Seierstad og Stubholt mener at på de områdene hvor global handelsliberalisering og deregulering har trukket i samme retning som EØS-avtalen, er det en særlig stor utfordring å isolere virkningen av EØS-avtalen for norsk økonomi. Vi mangler derfor et relevant sammenlikningsgrunnlag for å kunne si noe forskningsbasert om EØS-avtalens distinkte effekter.

Utvalgets flertall og mindretall kommer nærmere tilbake til disse vurderingene i sine avsluttende merknader i kapittel 14.9.

14.2 Økonomisk utvikling etter EØS

14.2.1 Norges økonomiske utvikling 1994–2011

Perioden med EØS-avtalen fra 1994–2011 har vært preget av en positiv utvikling for norsk økonomi. Vi har opplevd bra økonomisk vekst – spesielt sett i forhold til andre land det er naturlig å sammenligne seg med – og lav ledighet, se figurer 14.2, 14.3 og 14.4. Veksten i Norge var spesielt høy i årene etter 1994. Både Norge og EU, med unntak av Sverige, har hatt relativ lav vekst etter 2000 grunnet dotcom krisen på begynnelsen av 2000-tallet og finanskrisen som for alvor utfoldet seg fra høsten 2008.

Kilde: Verdensbanken (World Development Indicators).

Norge har i den samme perioden økt avstanden til EU-landene hva angår bruttonasjonalprodukt per capita, se figur 14.1, og for øvrig også gått forbi både USA og Sveits som de siste 30 årene har ligget klart over EU. Arbeidsledigheten har hele tiden vært lav i Norge i forhold til andre land, men også denne forskjellen er mer markant i dag enn for atten år siden.

«EU» referer til de landene som til enhver tid utgjør EUs medlemsland

Kilde: Verdensbanken (World Development Indicators).

Kilde: Eurostat og Statistisk sentralbyrå

Hva angår utenrikshandel er det verdt å merke seg at Norge har gått fra å ha et mindre til å ha et relativt sett meget stort handelsoverskudd, som i 2010 utgjorde over 12 prosent av BNP, se figur 14. 5. Til sammenlikning hadde Kina et handelsoverskudd på rundt 5 prosent samme år. Over den samme perioden har EU landene utviklet seg svært forskjellig. Tyskland og Sverige har økt sine handelsoverskudd, mens mange av Eurolandene har fått et stadig større underskudd på handelsbalansen.

«EU» referer til de landene som til enhver tid utgjør EUs medlemsland.

Kilde: Verdensbanken, Eurostat og WTO

14.2.2 Betydningen av EØS for norsk økonomi – metodiske utfordringer

EØS er først og fremst en avtale som berører økonomisk aktivitet. Avtalen skal fjerne handelshindringer, lette samhandelen og legge til rette for realiseringen av et felles indre marked uten forskjellsbehandling på grunnlag av nasjonalitet, og uten uforholdsmessige restriksjoner. Da Norge knyttet seg til EU gjennom EØS-avtalen overtok man EUs markedsregime, slik det hadde utviklet seg fra starten på 1950-tallet og frem til 1992. Det omfattet grunnleggende regler for fri bevegelighet av varer, tjenester, personer og kapital og om like konkurransevilkår, som til sammen ofte omtales som EUs «økonomiske konstitusjon».2 Videre omfattet det hele mengden av regler og praksis, slik dette hadde utviklet seg gjennom mer enn tretti år, frem til og med oppgraderingen i 1992 ved etableringen av det indre marked.

Ideen om et indre marked ble lansert i 1985, og etablert syv år senere. Gjennomføringen av det indre markedet ble ansett for et program for å effektivisere det økonomiske systemet i medlemslandene i EU, slik at fordelene knyttet til lavere transaksjonskostnader, redusert usikkerhet, internasjonal spesialisering, produksjon i stor skala og sterkere konkurranse – med positive effekter på innovasjon og utvikling – kunne utnyttes. Målet var å legge grunnlaget for stabil og høy vekst i verdiskaping og sysselsetting i Europa.

Siden EØS-avtalen trådte i kraft i januar 1994 har Norge vært en nesten fullt integrert deltaker i EUs indre marked. Avtalen har regulert om lag tre fjerdedeler av norsk utenrikshandel, omtrent to tredjedeler av de grensekryssende investeringene inn og ut av Norge, og etter 2004 en svært stor del av arbeidsinnvandringen. Videre regulerer EØS-avtalen langt på vei hvordan økonomisk aktivitet skal utøves internt i Norge, herunder en rekke sider ved forholdet mellom aktørene i næringslivet, mellom næringslivet og myndighetene, mellom arbeidstakere og arbeidsgivere, og mellom produsenter og forbrukere. Generelt har tilknytningen til EU gjennom EØS bidratt til en modernisering og liberalisering av norsk økonomi.

Som diskutert over har Norge opplevd en generelt sett meget positiv økonomisk utvikling etter 1994. Heller ikke i 1994 var Norge økonomisk dårlig stilt, selv om det siste tiåret før det hadde vært ganske ujevnt, med perioder med krise og tilbakeslag. Med unntak av noen svært små stater med gunstig skattelovgivning er Norge i dag Europas rikeste land målt i BNP per innbygger (selv når vi justerer for innbyggernes kjøpekraft). Samtidig er Norge av FN kåret til verdens beste land å bo i.

Hva er så forholdet mellom Norges positive økonomiske utvikling i perioden 1994–2011 og deltagelsen i EUs indre marked gjennom EØS-avtalen?

Dette er et vanskelig spørsmål, uten enkle svar. På den ene siden er det åpenbart at forholdet til EU og EU-statene er så dominerende for norsk økonomi at det har stor betydning at dette er regulert på en måte som gir full markedsadgang og stabile, forutsigbare rammevilkår. På den annen side er det like klart at den gunstige utviklingen i norsk økonomi også skyldes en rekke andre forhold – herunder ikke minst store inntekter fra olje og gass, som har dominert norsk økonomisk utvikling på mange plan. Andre viktige drivkrefter av betydning for den økonomiske utviklingen i Norge de to siste tiårene omfatter blant annet globalisering, BRIK-landenes fremvekst, Kinas inntreden i WTO, deregulering, økte råvarepriser og rask teknologisk utvikling. Videre er det grunn til å tro at den norske (eller nordiske) modellen med koordinerte lønnsoppgjør og små lønnsforskjeller har bidratt til å vedlikeholde norsk konkurranseevne og økonomisk utvikling.3

Selv om Norge har levd med EØS-avtalen i atten år, er det få om noen samfunnsøkonomiske studier av avtalens effekter for norsk økonomi. Rett nok har EØS-avtalens prinsipielle virkninger på norsk økonomi blitt drøftet i en rekke publikasjoner. Men så langt foreligger det ingen systematiske forsøk på å beregne overordnede virkninger på utenrikshandel, investeringer, migrasjon og velferd der man utelukkende studerer virkningene av Norges tilknytning til EU gjennom EØS-avtalen.4 I forkant av inngåelse av EØS-avtalen ble det gjort en rekke forsøk på å estimere effektene av EØS, men disse studiene har ikke blitt fulgt opp med evalueringer i etterkant.

Kilde: Foto: Scanpix / Knut Falch

Virkningene er heller ikke forsøkt tallfestet av norske myndigheter. Et typisk eksempel er stortingsmelding nr. 27 (2001–2002) om virkningene av EØS-avtalen de første ti årene. Her ble det gitt en grundig gjennomgang av hvordan norsk rett måtte endres som følge av nye rettsakter og andre krav gjennom EØS-avtalen. Det ble også vist blant annet hvordan EØS-avtalen har påvirket spørsmål knyttet til helse, miljø og sikkerhet. Økonomiske konsekvenser ble derimot kun behandlet fra et prinsipielt ståsted, der det ble presisert at friere flyt av varer, tjenester, arbeidskraft og kapital innen EU/EØS-området hadde virket velferdsfremmende, særlig fordi Norge er så avhengig av interaksjon med disse landene. Stortingsmeldingen inneholdt en rekke vurderinger knyttet til omfanget av regelendringer, men ingen forsøk på å vurdere de faktiske økonomiske virkningene.

Det er særlig tre metodiske utfordringer ved å skulle angi den økonomiske betydningen av EØS-avtalen for Norge. For det første er det vanskelig å skille ut virkningene av EØS-avtalen fra effektene av andre viktige endringsprosesser og norske rammevilkår. For det andre er det ikke mulig å si hva slags tilknytningsform Norge hadde hatt til EU dersom det ikke var for EØS-avtalen. Man mangler derfor et sammenligningsgrunnlag for å kunne gjennomføre en presis analyse av EØS-avtalens effekter. For det tredje påvirker forholdet til EU Norges økonomi på en rekke måter, dels direkte og dels indirekte, og særlig de mer indirekte virkningene er vanskelig å kartlegge, eller tallfeste med noen grad av nøyaktighet.

Disse metodiske utfordringene er betydelige, og til sammen gjør de at det ikke er mulig å komme frem til samlede tall som med noen grad av nøyaktighet kan sies å fange de økonomiske effektene av EØS-avtalen. Det har i hvert fall ikke vært mulig innenfor rammene av Utvalgets kapasitet og kompetanse, og ville kreve et større samfunnsøkonomisk forskningsprosjekt. Likevel er ikke de metodiske utfordringene større enn at det går an å foreta en faglig basert vurdering og drøfting av hvilken retning og størrelsesorden det er tale om.

Til den første av de tre utfordringene er å si at selv om det er meget vanskelig å skille effekten av forholdet til EU fra andre forhold av stor betydning for norsk økonomi, gir likevel utviklingen i målbare størrelser for økonomisk samkvem mellom Norge og EU (handel, investeringer, arbeidsvandring m.m.) viktige indikasjoner. For det andre er det mulig å angi hvilken retning (positiv/negativ) og styrke effektene av forskjellige sider ved forholdet til EU har for norsk økonomi. For det tredje finnes det samfunnsøkonomiske studier og undersøkelser som er gjort i EU, som også kan gi grunnlag for vurderinger av tilsvarende effekter i Norge. Utvalget har så langt som mulig innenfor rammene av utredningen søkt å kartlegge slike studier. Til den andre utfordringen er å si at det per definisjon er umulig å si hva slags forhold Norge hadde hatt til EU dersom det ikke hadde vært for inngåelsen av EØS-avtalen i 1992. Det blir et kontrafaktisk spørsmål, og her kan man tenke seg en skala, fra på den ene siden den gamle frihandelsavtalen for varer fra 1973 til på den annen side fullt EU-medlemskap. Kan hende ville Norge hatt en lignende løsning som Sveits, med over 120 enkeltavtaler med EU, som materielt sett i sum langt på vei dekker det samme som EØS, men innenfor et noe mindre forpliktende og langt mer tungrodd og komplisert system. Det er ikke godt å vite. Men det er heller ikke hovedpoenget. Poenget må være å vurdere de økonomiske effektene av Norges tilpasning til EU slik den faktisk har foregått de siste atten årene. Den tilpasningen har i hovedsak skjedd gjennom EØS, og den har vært så omfattende at Norge med noen unntak har vært en integrert deltaker på innsiden av det indre marked. Hva effektene ville vært av en annen type avtale enn EØS, beror på hvor lik den ville ha vært EØS i innhold. Jo likere avtale, desto likere effekt – jo mindre omfattende og forpliktende, desto mindre lik effekt.

Den tredje metodiske utfordringen er den vanskeligste. Som vi skal se, er det estimater i EU av hvilken effekt oppgraderingen av det indre marked i 1992 har hatt for medlemsstatenes økonomi, og med noen forbehold kan de tas som utgangspunkt for en analyse av effekter også for Norge. Videre er det beregninger av blant annet EU-samarbeidets betydning for grensekryssende handel og investeringer. Men Utvalget er ikke kjent med noen undersøkelser som søker å måle den samlede økonomiske effekten av europeisk integrasjon på norsk økonomi, og som ikke bare ser på grensekryssende aktivitet, men også på atferdseffektene av alle direkte og indirekte sider ved det felles regelverket. Dette gjelder ikke bare reglene om harmonisering i det indre marked, men betydningen av hele EU/EØS-reguleringen av en moderne markedsstat, inkludert både de grunnleggende prinsippene og detaljreguleringen av hver enkelt sektor av økonomien. EU/EØS-regler om forhold som statsstøtte, offentlige anskaffelser og konkurranse mellom markedsaktører kan ha stor økonomisk betydning, men ikke for noen av disse områdene finnes det sikre beregninger.

På denne bakgrunn vil Utvalget ikke forsøke å tallfeste de samlede effektene av EØS-avtalen. Derimot vil vi søke å kartlegge de mange forskjellige aspektene ved det økonomiske samarbeidet innenfor rammene av EØS, hvorav noen kan tallfestes og andre ikke. Videre vil det også bli sett på hvilke forventninger norske myndigheter hadde til økonomiske virkninger av EØS-avtalen da den ble inngått i 1992, og i hvilken grad disse har vist seg å slå til.

14.3 EUs indre marked

14.3.1 Utvikling av EUs indre marked

Med Romatraktaten av 1957 etablerte EF et «fellesmarked», med grunnleggende prinsipper for fri bevegelighet og like konkurransevilkår, som har stått nesten uendret frem til i dag. Dette felles markedet ga grunnlag for økonomisk vekst og samarbeid i tiårene som fulgte. På 1970-tallet og i begynnelsen av 1980-tallet opplevde EF-landene imidlertid en periode med stagnerende økonomi og voksende ledighet og lite dynamikk i næringslivet. Tilstanden fikk betegnelsen eurosklerose og førte til kritikk av måten å organisere den europeiske økonomien på, der statlige reguleringer av næringslivet, subsidiering av tradisjonell industri og store hindre for handel over landegrensene preget EF.

I 1985 tok Kommisjonen initiativ til å få gjennomført en kartlegging av hindre for handel og økonomisk vekst i regionen. Arbeidet munnet ut i Cockfields hvitebok med 300 forslag til forbedringer, og dette la grunnlaget for arbeidet med å etablere det indre marked. Den såkalte Cecchini-rapporten (1988) indikerte et potensial for betydelige økonomiske effekter dersom man virkeliggjorde de fire friheter gjennom et harmonisert regelverk med felles standarder, i stedet for bare å forby nasjonale restriksjoner. Dette ble gjort gjennom etableringen av det indre marked i 1992, som var et prosjekt for økt integrasjon og styrket samhandling mellom landene i unionen. Det indre marked har hele tiden vært ansett som både et politisk og økonomisk prosjekt og er på mange måter «motoren i EU».

Forventninger

Forventningene til de positive effektene av det indre marked var store. Ved etableringen av «The Single Market» i 1992 ble det særlig trukket frem at det indre marked ville bidra til økt verdiskaping gjennom tre kanaler: (i) Utnyttelse av landenes komparative fortrinn gjennom økt handel over landegrensene; (ii) Utnyttelse av skalafordeler som gir mer effektiv produksjon; og (iii) Økt konkurranse mellom produsenter og reduserte prisforskjeller.

Det var særlig disse tre effektene som lå til grunn for Cecchini-rapportens analyser av hvilke økonomiske effekter man på sikt kunne forvente å oppnå gjennom å eliminere tekniske, fysiske og skattemessige hindre for et mer integrert marked i Europa. Det var også disse effektene Paul Krugman i 1992 trakk frem i sin analyse av hvilke fordeler EFTA-statene kunne oppnå gjennom etableringen av et Europeisk Økonomisk Samarbeidsområde, som på mange måter kan forstås som et slags teoretisk grunnlag for EØS-avtalen.5

Cecchini-rapporten beregnet at innføringen av det indre marked i EU12 ville gi en samlet nivåheving på mellom 2 og 6 prosent av BNP. En økning på 2 prosent tilsvarer den gjennomsnittlige veksten man opplever i et industrialisert land hvert år og er derfor lavere enn mange hadde forventet, gitt det omfattende integrasjonsarbeidet man sto foran.

Modellapparatet som man benyttet i Cecchini-rapporten og i Venables og Smith (1988)6 har senere blitt kritisert for å være for statisk. Baldwin (1989)7 trakk frem at beregningene ikke klarte å ta hensyn til de mer langsiktige og dynamiske effektene av økonomisk integrasjon som virker gjennom økt innovasjon og produktivitet. Baldwin viste til at slike effekter fort kunne bli flere ganger større enn de effektene Cecchini la vekt på.

Andre var mer pessimistiske, og mente at anslagene ikke i stor nok grad tok hensyn til omstillingskostnadene som ville følge av realiseringen av det indre markedet. For å høste gevinstene av internasjonal spesialisering og produksjon i stor skala ville etableringen av det indre markedet måtte føre til strukturomstillinger i det enkelte land. Omstruktureringen var antatt å ta om lag 5 år og ble forventet å slå negativt ut på sysselsettingen de første årene. Kritiske røster anså derfor de opprinnelige gevinstanslagene for å være for optimistiske.

Et dynamisk marked i stadig utvikling

Sluttstreken for det indre markedet ble ikke satt i 1992. Det indre marked er et dynamisk prosjekt som har vært gjenstand for løpende endring med sikte på å realisere de opprinnelige visjonene om å skape et felles europeisk marked som kan gi grunnlag for økt vekst og integrasjon. Endringene har dels skjedd ved at nytt regelverk har erstattet etablerte regler, dels ved at det indre markedet er utvidet til å omfatte nye varer, produkter og grupper. Og ikke minst har opptak av nye EU-medlemmer bidratt til å utvide markedets geografiske virkeområde, befolkningsgrunnlag og spennvidden i deltakerlandenes økonomiske utviklingsnivå. Frihandelsavtaler og EUs partnerskapsavtaler med tredjeland har bidratt til å utvide deler av markedet ytterligere. EØS-avtalens dynamiske karakter henger nettopp sammen med denne stadige endringen i det indre markedets utstrekning og regelverk

Handlingsplan (Action Plan) for det indre marked ble iverksatt i 1997 med sikte på å fjerne gjenværende hindre og å følge opp landenes praksis tettere, særlig med fokus på statsstøtte, offentlige innkjøp og konkurransepolitikken. Planen inkluderte også fjerning av sektorvise hindre (særlig innenfor finans og andre tjenestesektorer). Det ble også etablert et «internal market scorebord» for å kunne overvåke fremdriften. I 1999 lanserte EU en ny strategi for det indre marked (1999–2002) hvor man løftet frem fire strategiske mål: Bedre levekårene for innbyggerne i EU, styrke produkt- og kapitalmarkedene, forbedre næringsvilkårene, samt å tilpasse det indre marked til en verdensøkonomi i rask endring og utvikling. Planen la også opp til utarbeidelse av en rekke direktiver rettet mot finans, telekom, media, post, spilltjenester, apotektjenester mv for å styrke integrasjonen av tjenestesektorene i EU/EØS.

Dette ble i perioden etter 2000 supplert med en intensivering av EUs arbeid med å harmonisere medlemslandenes reguleringsregimer. Evalueringer viste at handelen med varer i det indre markedet hadde utviklet seg mer eller mindre som forventet, men at integrasjonen av tjenestesektorene, som sto for 70 prosent av aktivitetene i EU, hang betydelig etter. EU innførte derfor en rekke sektorrettete direktiver som hadde til formål å samordne regelverket for et bredt spekter av tjenestenæringer. Samtidig la EU økt vekt på å stimulere til mer fleksible og omstillingsdyktige arbeidsmarkeder uten at dette skulle gå ut over arbeidstakernes rettigheter (flexicurity). EU hadde i 1999 innført utstasjoneringsdirektivet som presiserte rettigheter og vilkår for arbeidstakere som er ansatt i firma som leverer tjenester i et annet medlemsland, og trappet opp utviklingen av direktiver for gjensidig godkjenning av yrkeskvalifikasjoner mellom medlemsland.

Med vedtaket av tjenestedirektivet fra 2006 (i kraft i 2009) forsøkte EU å legge til rette for økt grensekryssende handel og etablering i de tjenestesektorene som enda ikke var blitt håndtert av sektordirektivene. Det første direktivforslaget gikk langt i retning av å legge opprinnelseslandets regler til grunn for tjenesteytelser i alle medlemslandene. Det endelige direktivet var noe mindre ambisiøst, men viste at EU på ingen måte har sluttet å videreutvikle det indre marked.

Tegn til reduserte veksteffekter av det indre markedet fremkalte betydelig bekymring i EU-landene,8 og la fra år 2000 grunnlag for økt vekt på innovasjon, kunnskap og FoU som kilde til økonomisk vekst. Etableringen av Lisboa-strategien bygget på en erkjennelse av at det indre markedet ikke hadde utviklet seg i henhold til forventningene hva angikk konkurranseevne og økonomisk vekst. Lisboa-strategien handlet om strukturreformer og hadde som mål at EU innen 2010 skulle bli den mest konkurransedyktige og kunnskapsbaserte økonomien i verden, med evne til å skape bærekraftig vekst, flere og bedre jobber og økt likhet.

Lisboastrategien klarte ikke å leve opp til målsetningene. Ved inngangen til finanskrisen i 2008 var ingen av delmålene innfridd, og siden har veksten i EU vært lavere og mer ujevn enn i resten av verden. I erkjennelse av dette, lanserte Kommisjonen i 2010 meldingen «Towards a Single Market Act» og strategien «Europa 2020», som i det store og det hele handler om å prøve å få til det Lisboastrategien ikke maktet.

14.3.2 Forventninger i Norge til EØS

Fra 1973 til 1994 var Norges økonomiske forhold til EF og EF-statene i hovedsak regulert gjennom frihandelsavtalen av 1973. Det var en avtale som først og fremst dekket handel med industrivarer.

Frihandelsavtalen mellom Norge og EF er en kortfattet avtale med 36 artikler samt vedlegg om hvilke produkter som var omfattet, tollsertifikater mv. Avtalen ble justert ved tilleggsprotokoller i 1980, 1986, 1989 og 2003 i forbindelse med at nye land ble tatt opp som medlemsstater i EF. Ved avtaler om tilleggsprotokoller i 1995, 2002 og 2010 er det gitt regler om eksportrestriksjoner og om handel med fisk.

Avtalen inneholder noen hovedprinsipper for handel med varer, det vil si regler om nedbygging av toll og kvoter, samt regler som forbyr import- og eksportrestriksjoner. Reglene minner om varereglene i EØS-avtalen. Frihandelsavtalen knytter imidlertid ikke Norge til EUs sekundærregelverk om varer i form av direktiver og forordninger som presiserer de overordnede reglene. Frihandelsavtalen er derfor ikke en dynamisk rammeavtale som EØS-avtalen, og deler dermed ikke EØS-avtalens mål og funksjon med hensyn til bruk av samme regelverk, standardisering mv. Frihandelsavtalen inneholder heller ingen regler om fri bevegelse for personer (arbeidstakere, studenter mv.), eller regler om fri bevegelse av tjenester, fri etableringsrett eller regler om kapital. Dermed knytter selvsagt ikke avtalen Norge til EUs omfattende sekundærregelverk på disse områdene.

Frihandelsavtalen inneholder i artikkel 23 enkelte konkurranserettslige regler som minner om hovedelementene i EØS-avtalens forbud mot konkurranseskadelig samarbeid, misbruk av dominerende stilling og forbudet mot statsstøtte. Dette er regler av helt overordnet karakter som ikke er knyttet til noe tilsynssystem eller utfyllende bindende regelverk.

Den institusjonelle rammen som frihandelsavtalen legger opp til, er en tradisjonell mellomstatlig blandet komité (Joint Committee) med tvisteløsningsoppgaver. Komiteen kunne blant annet behandle saker om handelsrestriksjoner, konkurranserettslige spørsmål og saker om dumping – avtalen har en egen bestemmelse om dumping. Komiteen hadde videre et ansvar for å administrere og gjennomføre av avtalen, men avtalen oppretter ikke noe frittstående og selvstendig tilsynsorgan som ESA eller en domstol som EFTA-domstolen. Avtalen mangler derfor de institusjonelle elementene som gjør EØS-avtalen forpliktende og effektiv med hensyn til gjennomføring og praktisering av regelverket.

Fra midten av 1980-tallet ble det etter hvert et mer utvidet samarbeid mellom EFTA og EU gjennom den såkalte Luxembourg-prosessen, som gikk ut på å sikre ensidig norsk tilpasning til EF-standarder ved utarbeidelse av nasjonal lovgivning. Denne prosessen var treg og forhandlingene gikk tungt.

EØS-avtalen var noe helt annet – et paradigmeskift i EFTA-statenes forhold til EF. Gjennom EØS-avtalen knyttet Norge og de andre EFTA-statene seg i 1992 til nesten hele EUs markedsregulering, både de opprinnelige prinsippene fra 1957, den omfattende utviklingen av regler og praksis gjennom mer enn tretti år, og den store oppgraderingen som EU på denne tiden gjennomførte gjennom prosjekt 1992 og etableringen av det indre marked.

EUs utvikling av det indre marked var den direkte årsaken til at EØS-prosessen kom i gang, og i den omfattende proposisjonen om avtalen fra mai 1992 – St.prp. nr. 100 (1991–92)9 – ga regjeringen en utførlig gjennomgang og analyse av hvilke forventninger man hadde til avtalens betydning for norsk økonomi. På denne tiden ble det også gjennomført flere sentrale samfunnsøkonomiske analyser av det samme.

EØS-avtalens formål var å bidra til en ytterligere nedbygging av handelsbarrierer mellom EFTA og EU og mellom EFTA-landene gjennom at de sistnevnte ble fullverdige deltakere i det indre marked. Det ble ansett som sannsynlig at dersom Norge skulle bli stående utenfor det indre markedet ville handelen og direkteinvesteringene mellom Norge og EU-landene ha blitt redusert til fordel for økt samhandel mellom EU-landene og de øvrige EØS/EFTA-landene. På samme måte som for EU-landene var Norges medlemskap i EØS forventet å gi økt realinntektsnivå. Norman (1988)10 anslo at EFTA-landene samlet ville kunne oppnå en gevinst tilsvarende en nivåheving i realinntektsnivået på om lag 2–4 prosent ved å delta i det indre markedet.

Både Krugman (1988) og Haaland og Norman11 beregnet at EFTA-landene samlet ville høste relativt større gevinster enn EU-landene. Basert på en større simuleringsmodell fant Haaland og Norman videre at etableringen av EØS ville ha en positiv effekt på produksjonen i kunnskapsintensive bransjer i EFTA- landene, og negative effekter på kapitalintensive bransjer og, i særdeleshet, arbeidsintensive bransjer i EFTA-landene. De anslåtte inntektseffektene av det indre markedet knyttet seg til økt konkurranse så vel som bedre utnyttelse av komparative fortrinn.

Mens EØS-avtalen var antatt å gi gevinster, var forventningen at dersom Norge valgte å stå utenfor det indre markedet, ville dette i tillegg til at Norge gikk glipp av potensielle gevinster også innebære et velferdstap i forhold til situasjon før etableringen av det indre marked. Alternativet «status quo» fantes med andre ord ikke. Dersom Norge og de gjenværende EFTA-landene ikke ble med i det indre markedet, ville det føre til en nedgang i produksjonen i EFTA-landene som følge av økt samhandel mellom EU-landene. Videre antok Haaland og Norman at å stå utenfor ville resultere i lavere produktivitetsutvikling og med dét lavere lønnsutvikling.

Makroøkonomiske effekter

Myndighetenes forventninger til makroøkonomiske effekter av EØS-avtalen ble redegjort for St.prp. nr. 100 (1991–1992). Det ble understreket at norsk tilslutning til EØS-avtalen ville gi norske forbrukere og næringsliv gevinster gjennom lavere priser på forbruksvarer og innsatsvarer, lavere kostnader og økt produktivitet. Gevinstene skyldtes (i) reduserte kostnader knyttet til handel, (ii) økt konkurranse, (iii) adgang til et større marked som ville gi bedre mulighet til utnyttelse av stordriftsfordeler, og (iv) reduserte kapitalkostnader grunnet et integrert kapitalmarked i Europa.

I tillegg ble det anført at EØS-avtalen ville ha positive effekter for næringslivet idet

• usikkerhet og risiko knyttet til investeringer i konkurranseutsatt sektor ville bli redusert gjennom en permanent og stabil markedsadgang til det europeiske markedet,

• mer forutsigbare, stabile og likeartede rammevilkår,

• enhetlig regelverk på hjemme- og EØS-markedet.

Både St.prp. nr. 100 og et sett av ulike studier12 påpekte at etableringen av EØS ville bety at flere næringer ville bli stilt overfor direkte utenlandsk konkurranse. EØS handlet for produsentene både om markedsadgang og økt konkurranse så vel ute som hjemme. Hvilke av effektene som ville dominere, og om den enkelte bedrift ville vinne eller tape på deltakelse i det indre markedet gjennom EØS ville derfor avhenge av både nærings- og bedriftskarakteristika. Det samme gjaldt fordelingen av gevinster og tap mellom de ulike landene og regionene i det indre marked. Studiene var imidlertid entydige i sin konklusjon når det gjaldt de samlede velferdseffektene av EØS i deltakerlandene. De ville være positiv grunnet gevinstene på forbrukersiden, men hvordan disse gevinstene ville fordeles mellom de ulike landene avhang selvsagt av hvordan de ville klare seg i den tøffere konkurransen.

EØS-avtalen la som nevnt til rette for mer effektiv ressursallokering gjennom omstilling innenfor og mellom næringer, som i sin tur ble antatt å føre til lavere priser, kostnader og økt produktivitet. Bransjer med komparative fortrinn ville vokse, mens andre ville bli bygget ned. De mest effektive bedriftene ville øke sine markedsandeler, mens de mindre effektive ville bli presset ut. I St.prp. 100 ble det likevel understreket at deler av næringslivet hadde et såpass svakt utgangspunkt at Norge kunne regne med at EØS-avtalen ville gi en rask nedgang i sysselsetting og produksjon. Samtidig ville det kunne ta lenger tid å bygge opp ny produksjonskapasitet og således utnytte markedsadgangen som fulgte med avtalen. Omstillingskostnadene kunne derfor bli betydelige, mens det kunne ta tid før man så merkbare positive utslag på samlet verdiskaping og sysselsetting. Som vi skal se holdt den siste forventningen ikke stikk, bl.a. fordi Norge fra 1994 gikk inn i en kraftig høykonjunktur drevet av sterk vekst i offshoreinvesteringene og ekspansiv politikk.

Effekter for kapitalmarkedet og investeringer

Man så også for seg betydelige virkninger av EØS-avtalen for kapitalmarkedet og investeringer. Internasjonalisering og deregulering av kapitalmarkedene i 1980-årene innebar at mulighetene til å begrense kapitalbevegelsene på tvers av landegrensene allerede i praksis var borte. De forventede virkningene av EØS knyttet seg i første rekke til at likeverdig deltakelse i det indre markedet ville kunne hindre reduserte investeringer i Norge og økt utflagging av kapital og arbeidsplasser. Dersom Norge valgte å stå utenfor EØS, fryktet man at dette ville kunne føre til høyere kapitalavkastningskrav og lavere investeringsnivå i Norge på grunn av mindre forutsigbar/stabil markedsadgang. Videre fryktet man at norske foretak i større grad enn med EØS ville velge å investere i land innenfor det indre markedet snarere enn hjemme. På områder hvor Norge hadde et avansert industrielt miljø eller andre komparative fortrinn, så man imidlertid for seg at EØS ville gjøre Norge til et relativt mer attraktivt investeringsmål fra norske så vel som utenlandske kapitalmiljøer og selskap.

EØS-avtalen innebar at de særnorske eierbegrensningene for utlendinger i norsk næringsliv måtte avvikles. Ifølge Eckbo ville oppheving av eierbegrensningene blant annet føre til: (i) sterkere konkurranse, økt likviditet og dermed lavere kapitalkostnader; (ii) økt innenlandsk oppkjøpsaktivitet og bedrete muligheter for norske investorer til å gjøre oppkjøp, og (iii) bedre tilgang på risikokapital i Norge.13

Så langt har vi sett på hvilke forventninger som fantes til EØS-avtalens betydning for norsk økonomi før den trådte i kraft i 1994. I kapittel 14.8 nedenfor skal vi komme tilbake til hvilke vurderinger som har vært gjort av effektene i etterkant.

14.4 Økonomisk integrasjon og avhengighet

Norsk økonomi er dypt integrert i europeisk økonomi. Ser vi bort fra olje og gass, går 2/3 av norsk eksport av varer og tjenester til EU og EU-landene. Gassen selges stort sett til EU-landene, mens oljen også går på det globale markedet Importen fra EU utgjør også 2/3 av alt Norge kjøper fra utlandet. Slik har det vært lenge. Kapitalstrømmene mellom Norge og utlandet domineres også sterkt av EU-land. Det meste av norske investeringer plasseres i EU, både gjennom nyetablering av virksomhet, oppkjøp av eksisterende bedrifter og gjennom mer kortsiktige investeringer i verdipapirer.

En betydelig andel av næringslivet i Norge er også utenlandsk eid, og det meste av dette eierskapet har hjemmeadresse i EU. I 2003 sto EU-eide bedrifter for 14 prosent av verdiskapingen i norsk næringsliv. I 2009 hadde tallet økt til 24 prosent. Nærmere 20 prosent av de sysselsatte i næringslivet jobber i bedrifter som er eiet av aktører fra EU-land. Også her har man sett en kraftig økning de seneste årene.

Næringslivet i Norge blir stadig sterkere flettet sammen med næringslivet i EU-landene. EØS-avtalen har også sikret norsk næringsliv tilgang til en stor arbeidsstyrke med tilhørighet utenfor landets grenser. Dette har blitt særlig tydelig etter EUs østutvidelse. Frem til da var det ingen norsk regjering som fikk politisk aksept for å liberalisere vilkårene for arbeidsinnvandring utover sesongarbeid i jordbruket og kvoten på 5000 eksperter og faglærte. Fra 2004 har arbeidsinnvandringen fra land som Polen, Latvia, Litauen, men også Sverige og andre «gamle» EU-land, tatt seg kraftig opp, dels som en følge av at arbeidsinnvandring fra de nye EU-landene er blitt enklere, og dels som en følge av at norsk økonomi har utviklet seg sterkt de siste årene med tilhørende høy avlønning for arbeid med lavere kompetansekrav.

Norsk økonomi er dypt integrert i og dermed avhengig av markedene i EU/EØS-landene, både hva gjelder markedene for utveksling av arbeidskraft, varer, tjenester og kapital. Figur 14.7 viser betydningen av EU-landene for Norge og omvendt. Norges avhengighet gjenspeiles i andelen av Norges internasjonale økonomiske aktivitet som er knyttet til EU-land. Figuren viser den store andelen av norsk utenrikshandel med varer og tjenester, norske investeringer i utlandet, utenlandske investeringer i Norge, samt innvandring til Norge som knytter seg til de 27 EU-landene.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og OECD.

Totalt eksporterte Norge for i overkant av 1000 milliarder kroner i 2010. I faste kroner utgjør dette nesten 40 prosent mer enn i 1994. Opp mot 80 prosent av den samlede norske eksport går til EU. Også om man holder olje- og gasseksporten utenfor, er EU det desidert viktigste destinasjonsområde for norsk eksport, mens USA og Kina inntar henholdsvis andre og tredje plass. Selv om veksten i handelen med asiatiske land innebærer at EUs andel av norsk vare- og tjenesteeksport har gått litt ned siden 1994, er EU-markedet fortsatt helt dominerende. Ikke mer enn henholdsvis rundt åtte og fire prosent av tradisjonell vareeksport (utenom olje og gass) går til USA og Kina.

Sammenlignet med andre EU/EØS-land er Norge sterkt integrert i EU gjennom vår handel. I figur 14.8 ser vi at Norge er et av de landene som har høyest andel av sin handel (eksport pluss import) knyttet opp til andre.

Betydningen av Norge for EUs samlede økonomi er derimot langt mer beskjeden. EUs eksport og import til og fra Norge utgjør bare 5,3 prosent av EUs total import og 3,1 prosent av den totale eksporten – til sammen 4,2 prosent av EUs utenrikshandel. Andelen er som vist i Figur 14.7 enda lavere når vi ser på innvandring og direkte investeringer. EUs viktigste importland er Kina, og deretter følger USA og Russland – og deretter et godt stykke bak, Sveits og Norge, som begge står for rundt fem prosent av EUs import. EUs eksport går i første rekke til USA, nesten tjue prosent går dit. Kina er nest viktigste eksportdestinasjon, men mottar under halvparten så mye som USA. Norge er EUs syvende viktigste eksportland. det er sagt, er det verdt å merke seg at Norge enn så lenge er en viktigere eksportdestinasjon for EU enn både Brasil og India. Asymmetrien i handelen mellom Norge og EU som blokk står ikke i motsats til at handelen med Norge for en del EU-land i Norden og Nord-Europa fortsatt er viktig og at Norge står for en ikke uvesentlig del av EU-landenes import av energi, olje/gass og fisk. Figur 14.7 illustrerer det skjeve avhengighets- og styrkeforholdet mellom EU og Norge som avtalepartnere i EØS-sammenheng. Det er bare på noen få områder at Norge spiller en sentral rolle som leverandør til EUs markeder. I tillegg til den store importen av olje og gass fra Norge importerer EU-landene også metaller og store mengder fisk, samt fornybar elektrisk kraft som vil være viktig for EUs satsing på vind- og solenergi. Varer med høyere bearbeidingsverdi utgjør knappe 30 prosent av norsk eksport til EU når olje og gass er holdt utenom. Bildet er annerledes når man studerer importen fra EU. Her utgjør varer med høy bearbeidingsverdi nesten 50 prosent av totalimporten, der importen av maskiner og transportmidler dominerer sterkt.

Kilde: Eurostat og Statistisk sentralbyrå.

Kilde: Statistisk Sentralbyrå.

I 2009 utgjorde de samlede utenlandske egenkapitalinvesteringene i Norge knappe 500 milliarder kroner, og to tredjedeler av dette sto EU-landene for. Samtidig er Norge et kapitalrikt land og norske aktører investerer betydelig mer ute enn utlendinger investerer her hjemme. Av den kapitalen som norske bedrifter har investert ute (utenlandske direkte investeringer), har to tredjedeler gått til EU, se Figur 14.9. Dette indikerer at betydelige deler av verdiskapingen i norske bedrifter skjer i EU-land. Når mange store norske industrikonsern har langt større vekst i investeringer og sysselsetting i sine virksomheter utenlands og i EU enn innenlands, gjenspeiler det at konsernenes arbeidsplasser i Norge i økende grad er avhengig av integrasjon i europeiske og globale produksjons- og underleverandørkjeder.14

Kilde: Statistisk Sentralbyrå.

Både gjennom Statens Pensjonsfond Utland og gjennom private investeringer i verdipapirer har norske aktører foretatt omfattende porteføljeinvesteringer i utlandet. Med porteføljeinvesteringer mener man investeringer som utgjør en liten andel av selskapet man investerer i. EU-land tiltrekker seg over halvparten av disse porteføljeinvesteringene. Statens Pensjonsfond Utland har investert 50 prosent av aksjeporteføljen i Europa (i all hovedsak handler dette om EU), og 60 prosent av renteporteføljen. Den geografiske fordelingen av fondets portefølje er politisk bestemt.

Investeringsprofilen til Pensjonsfondet Utland speiler i stor grad strukturen i Norges utenrikshandel. Fondets investeringsstrategi har aldri vært eksplisitt knyttet til norsk europapolitikk og EØS-avtalen, men siden strategien implisitt ser ut til å påvirkes av mønsteret i norsk utenrikshandel, får fondet en ikke ubetydelig innvirkning på Norges interesser i utviklingen i Europa.

Fondets investeringsprofil bidrar således både til å øke Norges betydning for den europeiske økonomien og Norges sårbarhet for finansielle svingninger i EU-landene. Fondet hadde i september 2011 en samlet verdi på omkring 3070 milliarder kroner.15 Investeringene i europeiske aksjer hadde da en verdi på omkring 850 milliarder kroner, mens fondets renteinvesteringer i Europa var på omkring 800 milliarder kroner. Til sammen utgjorde fondets samlede investeringer i Europa høsten 2011 omkring 1650 milliarder. Fondet er nylig også gitt anledning til å investere i eiendommer. Alle eiendomsinvesteringene skal skje i Europa. Fondet har foreløpig investert i London og Paris.

Med 50 prosent av aksjeporteføljen plassert i Europa, satt fondet høsten 2011 med en eierandel på over 2 prosent av det europeiske aksjemarkedet. Europeiske statsobligasjoner utgjør en stor andel av renteporteføljen. Pensjonsfondet hadde også mindre eierandeler i det europeiske krisefondet (EFSF) og i statsgjeld i flere av de EU-landene som er rammet av gjeldskrisen, deriblant en eierandel på 0,5 prosent av den italienske statsgjelden, 0,6 av den spanske, 0,3 prosent av den portugisiske og 0,2 prosent av den greske stats obligasjonsgjeld. Indirekte innebærer det at fondets fremtidige avkastning og evne til å delfinansiere pensjoner og velferdsytelser vil være direkte påvirket av utfallet av den europeiske gjeldskrisen og av evnen til å gjenreise veksten i europeisk økonomi.

Kilde: Norges Bank.

Utviklingen de seneste år trekker i retning av at det gradvis kanaliseres en større andel av porteføljen til nyere og yngre markeder, ikke minst i Asia. Dette skjer i første rekke i takt med at disse markedene åpner for investeringer fra utenlandske investorer, men også i takt med at vi øker vår import og eksport til/fra disse regionene.

Fondets investeringsstrategi fastsettes av Finansdepartementet. Fra Norges Bank er det flere ganger foreslått at Finansdepartementet bør vurdere om regionvektene bør avvikles.16 En avvikling av regionvektene kan føre til at andelen av fondet som er plassert i Europa går ned, både for aksjer og rentepapirer, mens investeringene i Amerika og Asia vil i så fall øke.17 Endringer i strategien medfører også endringer i risiko. Ifølge Norges Bank er det uklar sammenheng mellom målet om å sikre fondets langsiktige internasjonale kjøpekraft og dagens regime med strategiske regionvekter. I det nye mandatet for forvaltningen som trådte i kraft i januar 2011 er den regionale vektingen foreløpig videreført.

Fra norsk side har det ikke vært ønskelig å politisere fondet. Det understrekes at fondet investerer på forretningsmessige betingelser og målet er å bygge høyest mulig avkastning. Selv om ikke Norge ser på investeringene som en del av sin politikk, vil andre uansett sette fondets investeringsstrategier inn i en større politisk og økonomisk sammenheng. Sett fra EU er fondets investeringer i Europa viktige og EU vil anse det som uheldig dersom endring av regionvektene i Norge ville kunne medføre færre investeringer i europeiske rentepapirer og i europeiske aksjer, spesielt i en situasjon med økonomisk uro.

Utenriksminister Støre har i senere tid trukket fondet inn i europapolitikken. I debatten om de halvårlige redegjørelsene om EU og EØS-saker i november 2011 understreket han betydningen av finansieringsordningene, norske tilskudd til IMF, norske investeringer gjennom Statens pensjonsfond utland og norsk energipolitikk i forholdet mellom EU og Norge.18 For første gang deltok også finansministeren i denne debatten. Han trakk i sitt innlegg frem fondet og investeringenes fordeling på markeder og land.19 Finansministeren varslet at det er aktuelt å justere andelen investert i Europa. Hvis Europa-andelen skal ned, må det tas en beslutning om hvilke regioner som skal vektes opp. Det legges opp til en gjennomgang av fondets geografiske fordeling og forvaltningen av obligasjonsporteføljen i en melding til Stortinget våren 2012. Finansministeren varslet også at det kan være aktuelt å begynne en tilpasning før den tid.

Innvandring fra EU-land har de senere år blitt en vesentlig forutsetning for vekstevnen i norsk økonomi. I 2009 ble det i Norge registrert 65 000 nye innvandrere. Mer enn hver tredje av disse kom fra de eldre EU-landene (inkludert Norden) og en nesten like stor andel kom fra de nye EU-landene, særlig Polen og Baltikum. Siden denne statistikken kun omfatter bosatte innvandrere, er den faktiske innvandringen høyere, siden en betydelig andel av arbeidstakerne fra de nye EU landene ikke er bosatte. Vi kommer tilbake til temaet arbeidsmigrasjon senere i kapitlet og går da nærmere inn på denne problemstillingen.

Kilde: Statistisk Sentralbyrå.

Innvandrere fra EU-land skiller seg klart fra andre grupper innvandrere ved at de i langt høyere grad er yrkesaktive. Personer fra EU-landene sto for knappe 60 prosent av innvandringen til Norge i 2009, men så mye som 87 prosent av alle registrerte arbeidsinnvandrere (basert på tall for innvilgede arbeidstillatelser fra UDI). Mens strømmene av arbeidsmigranter til Norge i dag er dominert av immigranter fra EU/EØS, mottar Norge også en betydelig innvandring knyttet til familiegjenforening og asylsøkere som i hovedsak kommer fra Afrika og Asia. Selv om også en god del av disse kommer i arbeid etter hvert, er deres yrkesdeltaking langt lavere enn blant migrantene fra EU/EØS.

Mens strømmen av arbeidssøkende fra EU øker i Norge, har norske studenter i økende grad de senere år valgt å ta hele eller deler av sin utdanning i utlandet. I 2009 var det registrert over 12.000 norske studenter med studieopphold utenfor landegrensene. Over 70 prosent av disse oppholdt seg i EU-land, og de mest populære landene er Danmark og Storbritannia.

Kilde: Statistisk Sentralbyrå.

EU-landene – inkludert våre nordiske naboland – er også den viktigste destinasjonen for nordmenns ferie- og fritidsreiser. I 2007 ble det registrert nærmere 3,4 millioner ferieturer utenfor Norges grenser. Nærmere 85 prosent av disse reisene gikk til EU-land, og de aller fleste gikk til land utenfor Norden. Viktigere for norsk økonomi er imidlertid at mer enn to tredjedeler av utlendingene som benyttet seg av norske campingplasser, pensjonater og hoteller i 2010 kom fra EU-land.

Gjennomgangen over viser at norsk økonomi er tett sammenvevd med EU. Langs de fleste former for internasjonal interaksjon som det er mulig å forestille seg, rangerer EU og EU-landene som Norges viktigste partnere. Dette innebærer at Norge langs flere dimensjoner er sterkere integrert i EU og mange av EU-landene enn enkeltvise EU-land er med resten av EU. Dette gjelder for eksempel på eksportsiden. Luxembourg og Slovakia er eneste EU-landene som har høyere andel av sin eksport til resten av EU enn det Norge har.

Også i nordisk sammenheng skiller Norges eksportandel til EU seg ut. Mens Danmark, Sverige og Finland alle har redusert sin eksportandel til EU siden 90-tallet, har Norge delvis som følge av den voksende eksporten av fisk og energi gjort det motsatte, og sender i dag en betydelig større andel av vår eksport til EU enn det disse landene gjør. Utviklingen i vare- og tjenesteeksporten viser imidlertid et tilsvarende mønster som i de andre nordiske landene, med et visst fall i EU-andelen som følge av eksportveksten til Asia spesielt.

14.5 Utviklingen i utenrikshandelen mellom Norge og EU

EØS-avtalen fastlegger rammeverket for økonomisk samhandel med Norges viktigste handelspartnere. Helt siden begynnelsen av 1980-tallet har ca. 80 prosent av norsk handel vært knyttet til EU-landene. Ser vi bort fra eksporten av olje og gass har andelen av total eksport ligget over 60 prosent. Andelen tok seg opp en del på slutten av 1980-tallet og har deretter gradvis falt fra i overkant av 70 prosent til nå nærmere 60 prosent. Denne gradvise reduksjonen i EUs betydning for norsk eksport er ikke minst preget av veksten i de nyindustrialiserte landene i Sørøst-Asia, samt den høye, men noe senere veksten i Kina.

På importsiden har EUs andel ligget relativt konstant på rundt 65 prosent av total import helt siden 1980-tallet. Det er kanskje noe overraskende at ikke andelen har falt mer markant etter årtusenskiftet ettersom Norge har økt importen fra Kina betydelig de siste årene. Verdien på vareimporten fra EU til Norge har økt med 250 prosent siden 1992, mens verdien på importen fra Kina har vokst med hele 1600 prosent. Men fordi importen fra Kina i utgangspunktet var så liten slår denne høye veksten bare i begrenset grad ut i totaltallene. Norges import fra Kina utgjorde i 2010 ca. 8 prosent av totalimporten, mens kun knappe 2 prosent av norsk eksport har Kina som destinasjon.

Vareeksporten til EU har i økende grad blitt preget av eksport av olje og gass. I 1989 sto denne eksporten for litt over halvparten av den registrerte vareeksporten til EU. I 2009 hadde andelen økt til 75 prosent. Det er derfor ikke uventet at andre varegrupper har stått for en relativt sett synkende andel av eksporten til EU over tid, selv om også denne eksporten har økt.

Utviklingen for enkeltvise varegrupper viser at bearbeidede industrivarers andel av total vareeksport til EU har falt fra rundt 34 prosent i 2001 til under 30 prosent i 2010. Samtidig er det viktig å merke seg at Norge har hatt en betydelig absolutt vekst i eksporten til EU innen nesten alle varegrupper – både innen de med høyere og lavere bearbeidingsgrad.

I relativ forstand har forventningene fra begynnelsen av 1990-tallet derfor holdt stikk, mens i absolutt forstand må utviklingen sies å være mer positiv enn forventet. Råvarebaserte bransjer og bransjer med lav bearbeidingsgrad har i størst grad høstet gevinstene av den bedrede markedsadgangen som EØS-avtalen åpner for.

Blant varegruppene med sterkest eksportvekst til EU siden 2001 finner vi tekniske instrumenter, varer av metaller, vegetabilske og animalske oljer, fisk, og kjemiske produkter. De som eksporterer møbler, ferdighus og enkelte typer instrumenter har derimot opplevd en betydelig nedgang i eksporten. Videre har eksporten til EU av trevarer, papir og en del tekstiler falt markant.

Kanskje noe overraskende har veksten i import fra EU vært relativt høyest blant varer med lav bearbeidingsgrad. Dette sier noe om økt konkurranse på hjemmebane også for disse produktene, men illustrerer etter alt å dømme også at EØS-avtalen har lagt til rette for utvikling av internasjonale produksjonsnettverk hvor produksjon i Norge i økende grad er basert på import av innsatsvarer fra EU-land. I mange norske virksomheter med datterbedrifter i EU-land er fremstilling av arbeids- og kostnadskrevende mellomprodukter ‘outsourcet’ til virksomhetene i EU, slik skipsverftene har flyttet skrogproduksjonen til Polen og Romania mens aktiviteten i Norge i økende grad er konsentrert om design, engineering og ferdigstilling av produktene.

Utviklingen i Norges handel med EU sammenlignet med andre land

I figur 14.14 ser man at utviklingen i import fra EU til Norge i stor grad har fulgt den samme veksten som importhandelen mellom EU-landene. I perioden 1999 til 2006 var importveksten noe høyere internt i EU enn i Norge, men etter 2006 har Norge igjen hatt en høyere vekst. Dette skyldes sannsynligvis forskjeller i innenlandsk etterspørsel, og i mindre grad økt integrasjon.

På eksportsiden er derimot mønsteret annerledes. Her ser man at veksten i eksport utenom olje og gass fra Norge til EU har vært betraktelig lavere enn veksten i handel internt i EU. Dette har trolig sammenheng med viktige endringer i norsk industristruktur i perioden. Men legger vi til olje- og gasseksport, ser vi at veksten i Norges handel med EU betydelig overgår veksten i EUs internhandel.

Kilde: Eurostat og United Nations Comtrade.

Den relativt svakere eksportutviklingen for tradisjonell industri kan blant annet forklares ved at den sterke investeringsveksten i offshoreindustrien og olje og gass-sektoren i perioden har ført til en vridning i investerings- og produksjonsmønsteret i Norge som har gått på bekostning av tradisjonell vareproduserende eksportindustri. For det andre kan Norge vise til høyere eksportvekst i andre markeder som Kina og Sørøst-Asia, noe som i stor grad er relatert til Norges rolle som eksportør av råvarer som fisk, metaller og kjemiske halvfabrikata. I tillegg har mye av veksten i norsk vareeksport i tilknytning til maritim og offshorenæringene funnet sted i disse markedene.

For å kunne si noe mer substansielt om hva som kjennetegner utviklingen i handelen mellom Norge og EU over tid, er det hensiktsmessig å sammenligne med utviklingen for andre relevante land.

I denne sammenheng har vi sett nærmere på utviklingen i Sverige, Tyskland, Sveits og hele EU totalt (EU27). Sverige er interessant for sammenligning fordi det er vårt naboland og fordi Sverige gikk inn i EU året etter at EØS-avtalen kom på plass og har noenlunde samme geografiske avstand til de sentrale markedene i EU. Tyskland er EUs lokomotiv og er derfor en representant for den overordnete utviklingen i EU. Sveits er i likhet med Norge et land som står utenfor EU, Sveits står også utenfor EØS-avtalen, men har en serie bilaterale avtaler. Samtidig ligger landet sentralt plassert på kontinentet, har en stor finanssektor, og er i likhet med Norge svært avhengig av handel med omverdenen. Til sist er det vesentlig å se på EU-landenes handel internt i unionen. En sammenligning mellom Norge og EUs internhandel vil si noe om i hvilken grad Norge har dratt nytte av de samme effektene av det indre marked som EU-landene.

Figur 14.15 viser utviklingen i eksporten fra utvalgte land til EU fra starten på 1980-tallet og frem til 2009. For Norge er olje- og gasseksporten holdt utenfor. Forskjellene mellom landene er små. Etter årtusenskiftet er det likevel tegn til at Sverige og Tyskland har hatt en noe høyere eksportvekst til andre EU-land enn det Sveits og Norge har hatt. Med henvisning til den utviklingen vi gjorde rede for i figur 14.14, er det for Norges del rimelig å anta at dette delvis er et resultat av at veksten i offshoresektoren og i produksjon og eksport av olje og gass har bidratt til vridning av ressurser på bekostning av andre eksportorienterte næringer. En annen mulig medvirkende forklaringsfaktor kan være at EØS-avtalen i praksis ikke gir de samme integrasjonsgevinstene knyttet til direkteinvesteringer og nettverk som et fullt EU-medlemskap. Sammen med høye lønnskostnader og en periodevis dyr norsk valuta kan dette ha virket dempende på norsk produksjon og eksport av tjenester og tradisjonelle industrivarer.

Kilde: United Nations Comtrade.

På importsiden har veksten vært like høy i Norge som i de andre landene, se figur 14.16. Her er det Norge og Sverige som har hatt den største økningen i importen fra EU-land. Forskjellene har særlig vist seg de siste 10 årene og det er grunn til å anta at dette mønsteret delvis skyldes noe høyere økonomisk vekst i Norge og Sverige. Samtidig er utviklingen en tydelig indikator på at Norge ikke har blitt mindre avhengig av EU relativt til land som er fullverdige EU-medlemmer. Norge avviker derimot noe fra de andre landene når det gjelder import av varer fra Kina, hvor den norske veksten har vært markant høyere. Dette synes først og fremst å være et resultat av høyere import av enkelte typer råvarer, samt voksende import av maskiner og utstyr gjennom de seneste årene.

Kilde: United Nations Comtrade.

Figurene over viser klart at Norges samhandling med EU har tiltatt etter inngåelsen av EØS-avtalen, spesielt etter tusenårsskiftet. Utviklingen i Norges utenrikshandel med EU har fulgt et mønster som er relativt likt det vi finner for EU-landenes handel med seg imellom.

Handelen i tjenester mellom Norge og EU

Tjenester utgjør omlag 20 prosent av handelen mellom landene i verden. Mellom industrialiserte land er gjerne andelen noe høyere, og som en følge av teknologisk utvikling og handelsliberalisering øker nå tjenestehandelen raskere enn handelen med varer. Tjenesteeksporten til EU utgjør mer enn 60 prosent av Norges samlet tjenesteeksport, mens tjenesteimporten også domineres av EU, med en andel på over 70 prosent.

Tall fra Norges Nasjonalregnskap viser at tjenesteimportens andel av den totale importen har økt fra i underkant av 20 prosent i 1970 til knappe 35 prosent i 2010. Tjenestenes andel av totaleksporten (utenom olje og gass) har derimot ligget relativt konstant mellom 40 og 50 prosent gjennom hele perioden. Men tjenesteeksportens sammensetning har over den samme perioden endret karakter og er ikke lenger dominert av sjøtransport. Finansielle og forretningsmessige tjenester har mer enn tredoblet sin andel av eksporten. Det samme gjelder reiseliv, rørtransport og tjenester knytte til offshorenæringen, mens importen av byggtjenester kun utgjør en liten andel av norsk tjenesteimport. Det er videre interessant å merke seg at tjenesteeksporten først for alvor endret karakter etter 1994.

I absolutte tall kan økningene se beskjedne ut, men de prosentvise økningene over det siste tiåret er markante. Fra 2002 til 2009 økte norsk eksport av bygg- og anleggstjenester til EU med 48 prosent og forretningsmessig tjenesteyting med 45 prosent, mens eksporten av IKT-tjenester ble nesten seksdoblet og finansielle tjenester doblet. Sammenlignet med andre nordiske land er imidlertid Norge fortsatt en liten eksportør av mer kunnskapsintensive tjenester som IKT-, FoU-, konsulent- og juridiske tjenester.20

Gjennom EØS-avtalen har Norge implementert et betydelig felles regelverk som berører tjenestesektorene i økonomien. Transportnæringene, finansnæringen, bygg og anlegg og helsetjenester er underlagt en rekke direktiver og forordninger som bidrar til å harmonisere standarder og vilkår for aktivitet innen tjenestenæringene. Disse er iverksatt for å bidra til mer etablering og handel med tjenester over landegrensene i EØS-området og dermed mer effektiv konkurranse. Nylig har Norge også gjennomført EUs tjenestedirektiv som berører en stor del av økonomien, men som vist i kapittel 15 førte dette ikke til noen vesentlige endringer i norsk regelverk.

Ifølge Grimsby og Grünfeld (2010)21 er 30 prosent av totalsysselsettingen i økonomien å finne i sektorer som er omfattet av tjenestedirektivet. Samme rapport argumenterer for at direktivet over tid trolig vil øke Norges eksport av tjenester, men det er mer usikkert hvilke virkninger det vil ha for import av tjenester fra EU, fordi Norge i all hovedsak allerede hadde liberalisert denne importen.

Økningen i tjenesteimport, den endrete sammensettingen av tjenesteeksporten og kunnskap om hvilke næringer som er blitt mest berørt av harmonisert EØS-regelverk, tilsier at EØS-avtalen har spilt en vesentlig rolle når det gjelder utviklingen av den private tjenestesektoren og konkurransen i denne. Innen de aller fleste bransjene har direkteinvesteringene, eksporten og importen økt. Det er videre å vente at de siste års harmonisering av regelverk har lagt grunnlag for ytterligere økning i tjenestehandelen.

14.6 Utviklingen i investeringer mellom Norge og EU

Gjennom EØS-avtalen er norske investorer og sparere sikret adgang til EU-landenes kapitalmarkeder, på samme vilkår som medlemslandene og vice versa. Når man snakker om investeringer mellom land, skiller man gjerne mellom direkte investeringer og porteføljeinvesteringer. De direkte investeringene handler om store investeringer i enkeltbedrifter. Med denne typen investeringer får investor en viktig strategisk eierrolle fordi hun eier en betydelig andel av bedriften (normalt mer enn 10 prosent). Porteføljeinvesteringene omfatter investeringer som utgjør en liten andel av bedriftens verdi. Her domineres bildet av investeringer på børs, gjerne gjennom sparing i ulike pensjons- og verdipapirfond.22

Norge har gjennom det siste tiåret blitt en betydelig kapitaleksportør, ikke bare i form av statlige investeringer gjennom Statens Pensjonsfond Utland, men også gjennom foretakssektoren der både statlige og private selskaper har hatt høy vekst i sine direkte investeringer utenfor Norge. Det er i denne sammenheng verd å merke seg at om lag 70 prosent av alle norske direkteinvesteringer i utlandet er knyttet til ti store norskeide multinasjonale foretak, der staten er inne som stor eier i majoriteten av disse igjen.

Aktører fra EU-land står som tidligere nevnt i dag for ca. 2/3 av alle direkteinvesteringer i Norge. Frem til utbruddet av finanskrisen i 2008 økte investeringene fra Norge til EU og vice versa taktfast, se Figur 14.17.

Kilde: Eurostat.

Ser man på EU som kilde til direkteinvesteringer i Norge, så økte EUs relative betydning på 1990-tallet og etter tusenårsskiftet, se Figur 14.18, men har deretter (siden finanskrisen) vært svakt fallende gjennom de seneste årene. Av figur 14.18 ser man også at den relative betydning av EU som vertsland til norske investeringene etter hvert har blitt mindre. Ikke desto mindre ender fortsatt godt over 50 prosent av norske utenlandske direkteinvesteringer hvert år opp i EU, samtidig som EU står for godt over 50 prosent av de inngående utenlandske investeringene til Norge hvert år.

Kilde: Statistisk Sentralbyrå.

Kilde: Eurostat.

Kilde: OECD, Foreign Direct Investment Statistics.

Sammenlignet med utviklingen internt i EU har investeringsveksten mellom Norge og EU vært moderat. Over perioden 1999 til 2006 ble (de samlede) investeringene over landegrensene i EU mer enn firedoblet, mens investeringene fra EU til Norge og Norge til EU kun ble noe mer enn doblet. Det er grunn til å stille spørsmålstegn ved hvorfor utviklingen innen direkteinvesteringer i EØS ikke har vært likere den i EU.

EØS-medlemskap er ikke det samme som fullt EU-medlemskap, som tidligere nevnt i tilknytning til diskusjonen av tradisjonell vare- og tjenesteeksport. Ved siden av at Norge utgjør en liten, perifer del av det indre markedet med høyt kostnadsnivå, sterk valuta og en særegen næringsstruktur, kan manglende kunnskap og større usikkerhet rundt avtalens stabilitet være medvirkende forklaringsfaktorer for hvorfor Norge har vært et mindre attraktivt alternativ for investeringer fra EU.

Utenlandske investeringer og verdiskaping

Utenlandske investorer, og i første rekke fra EU, har siden årtusenskiftet økt sine eierandeler i nærmest samtlige næringer i Norge. De største investeringene har imidlertid funnet sted innen olje- og gassnæringen, industrien og forretningsmessig og finansiell tjenesteyting. Dette er også de samme sektorene hvor også norske foretak har vært mest aktive til å investere ute. Det viser at viktige effekter av det indre markedet er knyttet til grenseoverskridende integrasjon innen næringer og ikke bare til handel

Kilde: Menon Business Economics.

Kilde: Foto: Dominique Faget/AFP

Gjennom sine direkte investeringer i Norge utøver aktører fra EU-land omfattende strategisk innflytelse i norsk næringsliv. Dette skjer i omtrent like stort monn gjennom nyetableringer, ekspansjon og oppkjøp. Gjennom sin eierkapital bidrar disse aktørene til å skape verdier i det norske samfunn. I figur 14.21 ser vi at det har funnet sted en kraftig økning i den andel av verdiskapingen i Norge som kan knyttes til de utenlandsk eide bedriftene. Ikke minst gjelder dette verdiskaping i bedrifter med EU-eierskap. Disse sto for 14 prosent av verdiskapingen i norsk næringsliv i 2003, men hele 24 prosent av verdiskapingen i 2009.

Investorer og selskaper fra EU står ikke bare for en økende andel av verdiskapingen i norsk næringsliv. Balsvik og Haler (2010)23 finner i en studie av utenlandske overtakelser i Norge at de utenlandske eierne også har bidratt til å løfte produktiviteten og sysselsettingen i mange bedrifter som tidligere slet økonomisk. Både positive vertslandseffekter av utenlandske direkteinvesteringer – og positive hjemlandseffekter av internasjonalisering av næringslivet gjennom direkteinvesteringer utenlands – er velkjente fenomen i den økonomiske litteraturen, og understreker betydningen for Norge av et avtaleverk som legger til rette og gir trygghet for direkte investeringer over landegrensene i Europa.

14.7 Utviklingen i arbeidsmigrasjon mellom Norge og EU

EØS-avtalen sikrer fri flyt av arbeidskraft mellom EØS-landene. I St.prp. nr. 100 (1991–1992) ble det med henvisning til at mobiliteten mellom de daværende EF-landene var beskjeden (1,5–2 prosent) og at mindre enn 1 prosent av befolkningen i Norge kom fra andre nordiske land konkludert at det ikke var grunn til «å vente vesentlig økning i arbeidsmigrasjonen innen EØS-området». Det ble også pekt på at mulighetene for fri adgang til arbeid og studier i EU kunne føre til økt utvandring av norsk arbeidskraft, men det ble antatt at omfanget trolig ville være beskjedent og vesentlig dreie seg om midlertidige uteopphold. Det ble imidlertid påpekt at de fremste utfordringene vedrørende arbeidsmigrasjon i Europa vil være knyttet til forholdet til Øst-Europa og det tidligere Sovjetunionen.»

Forventningene fra begynnelsen av 90-tallet viste seg å holde stikk. Figur 14.20 over utviklingen i folketallet i Norge etter fødeland viser at innvandringen fra EU15 utenom Norden ikke endret seg nevneferdig etter ikrafttredelsen av EØS-avtalen i 1994. Størsteparten av innvandringen kom fortsatt fra andre kontinenter og særlig fra Asia og Afrika.

Fra rundt 1990 og frem til 2004 lå andelen innvandrere fra EØS-landene relativt konstant rundt 35 prosent av totalinnvandringen, hvorav en høy andel kom fra våre nordiske naboland. Det skjedde et visst skift i innvandringen fra Norden, som sannsynligvis må ses i sammenheng med krisen i Sverige i begynnelsen av 1990-årene og vedvarende høy svensk ledighet frem mot år 2000.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Kilde: Eurostat.

Fra og med 2004 økte innvandringen fra EU/EØS-land kraftig, i første rekke fra de nye EU-landene i Øst-Europa. Norge har i de senere år hatt den høyeste nettoinnvandringen i norsk historie og størstedelen av disse er arbeidsinnvandrere fra EU og fremfor alt fra nye EU-land. Innvandrere fra Polen, og da ser vi bort fra de med kortere arbeidsopphold, er den desidert største gruppen og stod for nesten 40 prosent av nettoinnvandringen i 2010. Samtidig har innvandringen fra land utenfor Europa vist fortsatt sterk vekst.

Kilde: Eurostat.

Sett i et sammenlignende europeisk perspektiv har sammensettingen av innvandringen fra EU/EØS-området variert sterkt mellom land. Mens både Sveits og Sverige har opplevd en markant økning i innvandringen fra de gamle EU landene så vel før som etter år 2000, har Norge og Tyskland opplevd en klart lavere innvandring fra gamle EU-land. I kontrast til Sverige, har innvandringen fra de nye EU-landene til Norge vært svært høy – og langt høyere enn i de øvrige landene i figur 14.24 og 14.25.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og digitalt kartgrunnlag: Statens kartverk

Utvandringen fra Norge har vært relativt beskjeden i hele perioden og har i vesentlig grad gått til EU-land. Den årlige utvandringen var gjennom 1960- og 70-tallet rundt 10000 i året. Den tok seg kraftig opp på 1980-tallet før den så falt igjen, mens den har ligget på rundt 15000 siden år 2000. Blant norske statsborgere er det omkring 8000 som flytter ut og omtrent like mange som flytter hjem igjen hvert år. En vesentlig del av de som har utvandret fra Norge etter 2004 er arbeidstakere fra EU-land som har arbeidet i Norge i en periode. I kontrast til asyl- og familieinnvandringen, innebærer den fri bevegelsen i EU/EØS at arbeidstakere ikke bare fritt kan komme til Norge, men også reise videre eller hjem uten risiko for at returmuligheten blir stengt.

Kartet i figur 14.26 viser brutto årslønn i EØS-området. Ved siden av veksten i etterspørsel etter arbeidskraft, forklarer kartet i stor grad både den lave utvandringen fra Norge og den sterke økningen i innvandringen til Norge, Storbritannia og Tyskland fra de nye EU-landene. Strømmene går i stor grad fra land med gjennomsnittlig lav lønn til land med høyest gjennomsnittslønn og behov for arbeidskraft.

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Innvandring og næringsstruktur

Av de registrert sysselsatte i Norge i 2008 hadde nesten 3 prosent bakgrunn fra nye EU-land i Øst-Europa, mens 2,5 prosent hadde bakgrunn fra Norden ellers, og 1,5 prosent kom fra andre EU/EØS-land. Flertallet av de sysselsatte fra EU/EØS er bosatt (det vil si innmeldt i folkeregisteret), men over 40 prosent av de sysselsatte fra Øst-Europa var ikke registrert bosatte i Norge i likhet med nærmere 50 prosent av de fra Norden. Nesten 80 prosent av innvandrerne fra andre EU-land var derimot bosatt i Norge. Ved siden av de arbeidsinnvandrerne fra nye EU-land som er registrert sysselsatte er det grunn til å anta at det er et ikke ubetydelig antall arbeidstakere som ikke er registrert.

EØS-innvandringen har hatt svært ulike konsekvenser for de forskjellige delene av norsk økonomi. Innenfor offentlig sektor kom færre enn 5 prosent av de ansatte i 2008 fra andre EØS-land, se figur 14.27. Til sammenlikning kom nesten 15 prosent av de ansatte innen bygg- og anlegg fra andre EØS-land, og da hovedsakelig fra EU-land i øst. Formidling og utleie av tjenester sysselsatte så mange som nesten 40 prosent EØS-innvandrere. Innen industrien og primærnæringene har også innvandringen fra Øst-Europa spilt en betydelig rolle.

I henhold til Fafos bedriftssurvey 2006 og 200924, hadde til sammen 15 prosent av bedriftene i bygg- og anlegg, industri og hotell- og restaurantnæringen sysselsatt arbeidskraft fra nye EU-land i 2006. I 2009 hadde andelen økt til 35 prosent av bedriftene. Dette gir en indikasjon på hvor stor andel av næringslivet som benytter arbeidskraft fra nye EU-land og at veksten har vært kraftig, spesielt i industrien hvor andelen økte fra 15 prosent til 39 prosent.

14.8 Effekter av det indre marked

14.8.1 Virkninger i EU av det indre marked

I EU er det gjort ulike analyser og studier av effektene av det indre markedet for enkeltvise EU-land og for EU sett under ett. Bare noen få har imidlertid et mer overordnet perspektiv. Nedenfor trekker vi frem noen av de mest sentrale effektstudiene med et slikt perspektiv, samt noen nyere bidrag som belyser virkningene av det indre marked på en ny måte.

Høyere verdiskaping

Basert på et sett av ulike økonomiske studier ga Kommisjonen i 2003 ut en statusrapport for det indre marked 10 år etter (Single market: Ten years without frontiers). Rapporten gir en gjennomgang av hva det indre markedet har bragt av gevinster de første 10 årene. Effektene som identifiseres i rapporten bekrefter i stor grad Cecchini-rapportens (1988) prediksjoner, men ligger i nedre kant av hva man forventet. Ifølge rapporten var det samlede BNP i EU 1,8 prosent høyere i 2002 enn dersom det indre marked ikke var kommet på plass.25 Videre presenterer rapporten estimater for effekter på sysselsettingen i EU, som indikerer at det indre marked har skapt 2,5 millioner ekstra arbeidsplasser.

Økt sysselsetting

Vekst- og sysselsettingseffektene var drevet frem av høyere investeringsnivå og økt handel internt mellom EU-landene så vel som økt handel med tredjeland. Eksporten til slike tredjeland økte fra ca. 7 prosent av BNP i 1992 til 11 prosent i 2002. Rapporten peker også på at det europeiske markedet hadde blitt mer attraktivt for utenlandske investorer, noe som hadde gitt utslag i mer enn en dobling av inngående direkteinvesteringer til EU. Også forbrukerne var gjennomgående fornøyd med innføringen av det indre marked. 8 av 10 ga uttrykk for at det indre marked hadde gitt et bredere utvalg av varer og tjenester og at kvaliteten på produktene hadde blitt høyere.

Spesialisering og arbeidsdeling

Midelfart-Knarvikmfl. (2000)26 studerte på oppdrag fra Kommisjonen europeisk næringslokalisering i årene 1970–2000. De fant at europeiske lands næringsstrukturer var blitt mer forskjellige – og mer spesialiserte – og at det ikke var noen tegn til at denne prosessen vil stoppe. De understreket at den økende spesialiseringen i Europa skjedde tilstrekkelig sakte til ikke å være forbundet med høye omstillingskostnader og at det nettopp derfor heller ikke var noen grunn til å frykte denne prosessen. Tvert imot er den helt nødvendig for at gevinstene ved det indre markedet skal kunne realiseres, idet spesialiseringen reflekterer den internasjonale arbeidsdelingen som det indre markedet nettopp legger til rette for.

Oppbremsing?

I 2007 ble det gjennomført en ny statusgjennomgang som gikk grundigere gjennom de økonomiske effektene av det indre marked. Rapporten med navnet «Steps towards a deeper economic integration: the Internal Market in the 21st century» viser til at gevinstene av økonomisk integrasjon synes å ha bremset opp i årene etter 2000. Med andre ord har de viktigste mekanismene vist tendenser til en avmatning over tid.

Prisutjevning

2007-rapporten peker samtidig på sentrale trender som har bidratt til økt verdiskaping i medlemslandene siden etableringen av det indre marked. Et av de viktigste poengene knytter seg til en sterk konvergens i prisnivåer som gir vesentlige gevinster for forbrukerne. Delvis er dette et resultat av lavere barrierer for handel med varer og tjenester som igjen har bidratt til økt konkurranse. Men delvis er også priskonvergensen styrt av en utjevning av inntektsnivået mellom EU-landene.

Grensekryssende investeringsaktivitet

I likhet med rapporten fra 2002 påviser man et sterkt og varig skift i investeringsaktiviteten mellom EU-land, der særlig antall oppkjøp og sammenslåinger har økt kraftig siden innføringen av det indre markedet. Den rolle det indre marked har spilt for økt investeringsaktivitet over landegrensene blir også stadfestet av Flam og Nordström (2007)27, som estimerer at det indre marked har løftet den direkte investeringsaktiviteten over landegrensene med om lag 80 prosent.

Regelharmonisering

En hovedintensjon bak det indre marked og derav EØS-avtalen er å harmonisere medlemslandenes reguleringer og lovverk (positiv integrasjon) for derigjennom å gjøre det enklere å handle med varer og tjenester på tvers av grensene i EØS-området. Ved å samordne eller harmonisere regelverket blir det lettere å operere som økonomisk aktør utenfor hjemlandet. Sagt med andre ord: Ved at andre EU-lands regelverk blir likere påskyndes integrasjonen mellom landenes økonomier.

I et sentralt arbeid av Head og Mayer (2010)28 kartlegges det i hvilken grad integrasjon i EU gjennom det indre markedet har påvirket handelsstrømmene over landegrensene i større grad enn handelsstrømmer innen hvert enkelt medlemsland, sammenlignet med utviklingen i handelen mellom USA og Canada. Studien viser at effektene av handelsliberalisering har vært langt mer moderate i EU enn i Nord-Amerika. Mayer peker på at årsakene til disse forskjellene nettopp kan knyttes til større forskjeller i lover og reguleringer internt i EU. I tillegg peker han på at forskjellene i forretningsnettverk er markant større mellom EU-land enn mellom USA og Canada.

De fortsatt eksisterende ulikhetene i regulering og lovgivning har vært drivkraften bak Kommisjonens arbeid med å styrke ensartet gjennomføring av regelverket, og samtidig utvikle et mer harmonisert regelverk for vare og tjenesteleveranser på tvers av landegrensene. I to studier av henholdsvis Copenhagen Economics (2006)29 og Cox og Lejour (2008)30 beregnes potensielle økonomiske effekter for EU-landene av fullstendig harmonisering av reguleringer og lovgivning på tjenesteområdet. Studiene indikerer at effektene kan måle seg med de gevinstene man i utgangspunktet forventet å oppnå i forbindelse med etableringen av det indre markedet i 1992. Men usikkerheten i disse beregningene er betydelige. Tilsvarende er det påvist et omfattende potensial for samfunnsøkonomiske gevinster gjennom harmonisering av standarder og sertifiseringsordninger innen EU.31

Regelharmonisering er særskilt viktig for små land i periferien av Europa. Slike land kan forventes å bli straffet spesielt sterkt av særegen lov- og reguleringspraksis, idet aktører fra andre land i tillegg til et lite markedspotensial da vil oppleve høye transaksjonskostnader. Dette gir mindre konkurranse i hjemmemarkedet og således gjerne lavere produktivitetsvekst og velferd.32

14.8.2 Virkninger i Norge

Innledning

EØS avtalen har påvirket rammevilkår, konkurranseforhold og markedsadgang for norsk næringsliv. Både gjennom handel, investeringer, migrasjon og regelharmonisering blir næringslivet i større eller mindre grad påvirket av medlemskapet i EØS. Vi har i de foregående delkapitlene sett på utviklingen og betydningen av samhandlingen med EU for norsk økonomi, sammenlignet med utviklingen i en del andre land i EU og EFTA. De forteller en historie om økende integrasjon og om økonomiske avhengighetsforhold i løpende utvikling og endring.

Gjennom å legge til rette for økt utnyttelse av komparative fortrinn og stordriftsfordeler gir det indre markedet grunnlag for økt verdiskaping og vekst. Men hvorledes gevinstene av indre markedet fordeler seg på land og grupper, og hvor sterke de er i forhold til andre økonomiske krefter – varierer.

Henvisninger til at en del EU-land har opplevd stagnerende vekst og økt ledighet i det indre markedet gir derfor like lite innsikt i gevinstene og kostnadene ved markedsintegrasjonen som at andre EU/EØS-land har opplevd økende vekst og synkende ledighet. Mens en del EU-land – spesielt Tyskland, Italia og Frankrike – gikk inn i en periode med økonomiske problemer og lav vekst etter den tyske gjenforeningen og etableringen av det indre marked, var andre EU-land som Nederland, Spania, Irland og England på vei inn i en langvarig oppgangsperiode.

Det samme gjaldt de nordiske landene som uavhengig av om de var innenfor eller utenfor EU i årene 1994–2007 har opplevd god økonomisk utvikling. Dette kan ikke bare forklares ved deltakelsen i det indre markedet, men har etter alt å dømme sammenheng med at de nordiske landene hadde nasjonale forutsetninger som gjorde dem bedre i stand til å utnytte de nye økonomiske mulighetene og takle den skjerpede konkurransen i det indre markedet.

Dette understreker at ulike lands, regioners og virksomheters evne til å dra nytte av integrasjon i et større marked er betinget av nasjonale vilkår knyttet til kompetanse, næringsstruktur, kostnadsnivå, økonomisk politikk og andre institusjonelle forhold. De små, åpne nordiske økonomiene var åpenbart bedre rustet enn mange andre EU-land til å dra nytte av gevinstene av det indre markedet og den økende globaliseringen etter at de hadde gjennomgått store økonomiske og politiske omstillinger i de turbulente 1980-årene og under krisene ved inngangen til 1990-tallet. I dette avsnittet skal vi se nærmere på hvordan tilknytning til EU gjennom EØS-avtalen har påvirket norsk økonomi sammenlignet med utviklingen i EU og en del EU-land.

Likheter og forskjeller EU-EØS

I og med at Norge gjennom EØS i hovedsak deltar på likefot i EUs indre marked, kan det være rimelig å anta at de økonomiske effektene i Norge langt på vei er de samme som de er i det enkelte EU-land. Slik er det likevel ikke nødvendigvis. Effektene i EU-statene kan ikke «oversettes» direkte til Norge, dels fordi alle landene i EU/EØS som nevnt er forskjellige, og dels fordi EØS-avtalen på flere punkter ikke er identisk med EU.

Samtidig er ikke Norge fullverdig deltaker av det indre marked, og dette har høyst sannsynlig økonomiske konsekvenser som gjør at man ikke kan forvente de samme effekter. Dette skyldes for det første at visse sektorer som fisk og landbruk står (delvis) utenfor EØS-avtalen – noe som også får ringvirkninger (på godt og vondt) for ulike bransjer som for eksempel næringsmiddelindustrien og reiseliv. Videre er Norge ikke deltaker i EUs tollunion.

Dernest er Norge heller ikke medlem av EUs monetære union (ØMU). Fra EU er det dokumentert at effektene av det indre marked påvirkes av om statene er med i eurosamarbeidet eller ikke, særlig hva gjelder handel og investeringer.33 De EU-statene som deltar i euroen har hatt til dels betydelig større vekst i handel og investeringer enn de som ikke gjør det. Tilsvarende har de dermed også hatt større vekst i dette enn Norge.

Videre er EØS ikke like kjent i tredjeland som EU. Dette kan også ha en innvirkning på effektene av det indre marked. Ser vi for eksempel på direkte utenlandsinvesteringer, er det ingen tvil om at enkelte land i EU har tiltrukket seg utenlandske direkteinvesteringer fra foretak i tredjeland som velger lokalisering ut ifra ønske om tilgang til det indre markedet. På grunn av mindre kunnskap om EØS, er det sannsynlig at Norge i mindre grad har tiltrukket seg, og vil tiltrekke seg, denne typen investeringer.

Endelig er det rimelig å legge til grunn at EØS-avtalen blir ansett for å være en noe mindre sikker og forutsigbar tilknytningsform enn et fullt EU-medlemskap. I kombinasjon med et høyt kostnadsnivå, en sterk valuta og et begrenset hjemmemarked vil det kunne påvirke Norges attraktivitet som destinasjon for utenlandske direkteinvesteringer og motivere norske foretak til å etablere større deler av sin virksomhet utenfor Norge, slik man for eksempel har sett i fiskeindustrien.

Med disse reservasjonene kan de beregnete overordnete gevinstene av det indre markedet i EU tjene som en grov indikator på hvilken retning EØS-avtalen har påvirket norsk økonomi og dermed avtalens relative betydning. Dersom effekten av EØS-avtalen på norsk verdiskaping på tiårsdagen for avtalen var den samme som gjennomsnittet i EU, beløp dette seg i 2002 til i overkant av 27 milliarder (1.8 prosent av 1500 milliarder kroner) og i 2010 til 45 milliarder kroner (1.8 prosent av 2500 milliarder kroner).34 Det faktum at enkelte næringer ikke er del av det indre markedet taler for at effektene for Norge kan være mindre, men samtidig har vi pekt på at Norges samhandling med EU-land på enkelte områder er atskillig større enn EU-land imellom. Ved siden av at andre små, åpne nordeuropeiske land har vært blant «vinnerne» i det indre markedet, kan slike faktorer tale for at effekten for Norge av EØS er større enn de 1,8 prosentene.

Virkninger av EØS på eksport og verdiskaping

Norsk eksport utgjør i dag om lag 40 prosent av norsk verdiskaping. Det er et høyt tall. Det gir en – om enn røff – indikasjon på hvor avhengig norsk velferd er av handel med andre land. I 1994 gikk rundt tre fjerdedeler av norsk vareeksport til EF og EFTA landene sett under ett. Som andel av eksporten er dette noe høyere enn det som går til EU i dag. En naturlig slutning vil derfor kunne være at det ikke ser ut til at EØS har hatt noen betydning i det hele tatt. Men da glemmer man at norsk eksport over denne perioden har steget med rundt 40 prosent (målt i faste priser). Så om EUs andel av norsk vareeksport har falt noe, så kjøper virksomheter, husholdninger og privatpersoner i EU varer og tjenester fra Norge for om lag 200 mrd mer i dag enn de gjorde ved EØS-avtalens inngåelse.

Spørsmålet er om Norge hadde oppnådd en slik økning i eksport (og med det i norsk verdiskaping) uten EØS-avtalen. Analyser av den typen35 som er nødvendig for å besvare dette spørsmålet har vært ivrig debattert og videreutviklet over de siste tiårene. De færreste av dem ser imidlertid på betydningen av EØS. Et unntak er en studie av Baier mfl.36 som har studert effekten av en rekke regionale avtaler, herunder både EU og EØS. De finner at EU-medlemskap gav en økning i landenes handel over en periode på 10–15 år på 127–146 prosent. Til sammenlikning gav EØS-avtalen en eksportøkning på ikke mer enn 35 prosent over den samme perioden. Ettersom EFTA-landene i EØS er få og har en særegen næringsstruktur (fisk, olje og finans), er det all grunn til ikke å ta disse resultatene for bokstavelig. Men de sier likevel noe om størrelsesordenen og om ulik virkning av ulike avtaler.

Svært forenklet kan analysen til Baier mfl. leses som at Norges vekst i eksporten til EU siden 1994 kunne vært 3–4 ganger høyere, dersom handelseffekten hadde vært like sterk som mellom EU-landene. Nå inkluderer dette olje og gass, og det er lett å argumentere for at Norge ikke hadde kunne eksportere mer av dette enn det vi faktisk har gjort. Men dersom olje og gass holdes utenom tilsier estimatene til Baier mfl. at Norges eksportvekst i EØS har vært under halvparten av den man har sett mellom EU-landene.

Ville en ren frihandelsavtale gitt den samme uttellingen som EØS? Det kan ikke estimatene som er referert til over fortelle oss. Sammenlikningene med Sveits kan indikere at utviklingen i handel med varer kunne ha vært mye den samme som vi har observert. Men erfaringene fra eksporten av fisk som er en sektor utenfor EØS-avtalen, samt fra handel med tredjeland – men vel å merke WTO-medlemmer – indikerer at Norge kunne forventet mer uforutsigbare vilkår for handelen knyttet for eksempel til anti-dumping anklager. Slike forstyrrelser gir en ustabilitet som vi vet slår negativt inn på investeringer og dermed på sysselsetting og verdiskaping.

Strukturskift og stabil vekst 1994–2011

EØS avtalens positive virkninger på handel, investeringer og migrasjon slår ut i produktivitet, verdiskaping, økonomisk vekst og etterspørsel etter arbeidskraft. Norsk sysselsettingen har økt med en halv million siden 1994. Norge har i perioden hatt en høy utnytting av befolkningen i arbeidsdyktig alder. Sløsing med arbeidskraftressurser i form av ledighet har vært mer enn halvert i perioden. Siden 2005 har arbeidsinnvandringen stått for om lag halvparten av sysselsettingsveksten.

Ved siden av veksten i offshore- og oppdrettssektoren, er det en ting fremfor noe som kjennetegner utviklingen i norsk økonomi fra 1994 og frem til i dag, og det er skiftet fra industri til tjenester. Men som figur 14.29 illustrerer, begynte denne strukturendringen for alvor allerede på 70-tallet. Innen EØS-avtalen var et faktum hadde industrien krympet fra 23 prosent til 14 prosent av sysselsettingen, mens den i dag sysselsetter rundt 10 prosent.

Kilde: Statistisk Sentralbyrå.

Hånd i hånd med dette har det skjedd en utvikling i produktiviteten i norsk økonomi. Veksten i verdiskapingen per arbeidstime lå i perioden 1990 til 2008 i snitt på 2,4 prosent per år. Dette er ikke høyt dersom man ser på dette i et lengre perspektiv, men det er betydelig opp fra veksten på 1,3 prosent i perioden 1980–88. I motsetning til tidligere perioder har veksten vært ganske stabil i perioden etter inngåelsen av EØS-avtalen.37 Beregninger fra Det tekniske beregningsutvalget for inntektsoppgjørene indikerer videre at produktivitetsutviklingen i Fastlands-Norge lå på linje med våre handelspartnere på 90-tallet, men etter 2000 har den, i snitt, ligget over våre handelspartneres produktivitetsutvikling (målt ved arbeidsproduktivitet).

Hva angår industrien ser vi et lignende bilde, her lå produktivitetsutviklingen på 90-tallet klart under våre handelspartnere, mens den etter årtusenskiftet i snitt har ligget over.

Utviklingen i norsk økonomi etter 1994 har vært påvirket av flere faktorer enn EØS-avtalen. Norge har hatt kraftig vekst i offshoreinvesteringer og inntekter fra olje- og gassvirksomheten, samt sterk vekst i eksporten av råvarer drevet frem av sterk vekst i asiatiske markeder. Dette har videre smittet over i økt etterspørsel og verdiskaping i andre næringer, samt høyere lønnsvekst. Samtidig har skiftet fra industri til tjenesteproduksjon og mer kompetanseintensiv virksomhet fortsatt.

Men den positive produktivitetsutviklingen kan ikke bare tilskrives disse forholdene. Den har trolig også sammenheng med økt konkurranse, direkteinvesteringer og omstillingstakt som følge av tilpasningen til det indre marked. Samtidig har stabile rammevilkår og markedsadgang for norsk næringsliv og økt innenlandsk etterspørsel lagt til rette for vekst i investeringer og sysselsetting.

Den positive dynamikken kan med andre ord ikke ses uavhengig av at EØS-avtalen har bidratt til å sikre forutsigbare og likeverdige vilkår for næringsutvikling i Norge, og nettopp har bidratt til stabilitet, og vært viktig for en jevn utvikling i investeringer og således gitt et fundament for en jevn produktivitetsutvikling.

Konsumpriser

Rapporten om effekter av det indre markedet for EU-landene fra 2007 pekte på en sterk konvergens i prisnivåer mellom EU-landene. Dette kan oversettes til gevinster for forbrukerne – særlig i høykostland. Priskonvergensen må som nevnt ses som et resultat av lavere barrierer for grensekryssende etableringer og handel med varer og tjenester som igjen har bidratt til økt konkurranse. Men delvis er også priskonvergensen påvirket av en viss utjevning av inntektsnivået mellom EU-landene, både de landene som var med før utvidelsen østover og de nye landene som ble med på 2000-tallet. På enkelte områder står man fortsatt igjen med betydelige prisforskjeller mellom land med sammenliknbart inntektsnivå. Ikke minst gjelder dette ikke-varige konsumvarer og produkter med et sterkt innslag av tjenester, hvor forskjeller i arbeidskostnader slår sterkt ut.

I figur 14.30 ser vi at bidraget til priskonvergensen innen EØS-området har variert mellom land. Norge og Danmark kan i svært liten grad vise til konvergerende konsumpriser, mens Tyskland og Sverige har hatt en utvikling i konsumpriser som har bidratt til priskonvergensen innen EU. Dette forteller oss at EØS-avtalen ikke har gitt norske forbrukere den samme prisutviklingen som i resten av EU, noe som kan oversettes i lavere velferd enn om så hadde vært tilfelle. Dette betyr likevel ikke at EØS-avtalen ikke har vært med på å trekke i retning av økt priskonvergens, men at andre faktorer som innenlandsk inntekts- og etterspørselsvekst har trukket sterkt i retning av høyere konsumpriser.

Kilde: Eurostat.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Migrasjon og strukturendring

I motsetning til forventningene da EØS-avtalen ble inngått, har migrasjon fra EØS-området kommet til å spille en vesentlig rolle for norsk næringsutvikling. Om det er en effekt av EØS-avtalen man med sikkerhet kan slå fast er det at den har bidratt til betydelig arbeidsinnvandring.

Figur 14.31 viser sammenhengen mellom sysselsettingsvekst i ulike sektorer i norsk økonomi og arbeidsinnvandring fra tre grupper EØS-land – Norden, Øst-Europa og resten av EU. Stolpene i diagrammet viser summen av antall bosatte og ikke-registrerte innvandrere i henhold til landbakgrunn fordelt på de næringene hvor de i 2008 var tilsatt. Vi ser at privat tjenesteyting har vært den største mottakeren av arbeidsinnvandrere og i 2008 sysselsatte bortimot 50000 innvandrere fra EØS-land. At denne sektoren står som den største mottakeren av innvandrere skyldes at den inkluderer utleie av arbeidskraft, som brukes som kanal for ansettelse av arbeidsinnvandrere fra EU, særlig fra Øst-Europa og Norden (svensker). Vi ser videre at offentlig tjenesteyting, bygg- og anleggsbransjen, industri og hotell og restaurant – i denne rekkefølgen – også har dratt nytte av betydelig arbeidsinnvandring fra EU. Mens andelen fra nye EU-land er høyest i privat tjenesteyting/bemanningsbyrå, bygg og industri, utgjør innvandrere fra Norden og gamle EU-land den største andelen i de øvrige sektorene.

Kurven i figuren angir sektorvis sysselsettingsvekst i Norge i perioden 1996 til 2007, og leses av på den høyre aksen. Vi ser at en del sektorer hadde stor vekst, men også at industri, transport og lagring samt primærnæringene reduserte sin sysselsetting.

Det klare budskapet som figur 14.31 formidler, er at arbeidsinnvandringen fra EØS-området i stor grad samsvarer med hvilke sektorer som har ekspandert i norsk økonomi. De sektorene som har vokst mest er typisk de som har tilsatt flest innvandrere fra EØS-området. Det er videre interessant å merke seg at næringer som har ekspandert på ryggen av EØS-migrasjon også utmerker seg som næringer som siden 2004 har hatt en lønnsutvikling under gjennomsnittet.

Det figuren ikke får frem godt nok er betydningen arbeidsinnvandringen fra EU/EØS, og spesielt de nye EU-landene i Øst-Europa, har hatt for utviklingen i norsk industri. Vi ser at norsk industri har mottatt en vesentlig del av innvandrerne, men at sektoren allikevel hadde negativ sysselsettingsvekst i perioden 1996–2007. Men fra 2003 til 2008 ekspanderte industrien. Samtidig har verdiskapingen i industrien økt kraftig over det siste tiåret. Det er således god grunn til å anta at EØS-innvandrerne har bidratt til mindre nedbygging og utflagging av norsk industri enn det vi ellers hadde sett.

14.9 Avsluttende merknader

Utvalget vil avslutningsvis vise til at EØS-avtalen de siste atten år (1994–2011) har vært det rettslige rammeverket for den dominerende delen av Norges økonomiske samkvem med utlandet og for store deler av den økonomiske verdiskapingen innenlands.

Norge er kjennetegnet ved å være en liten åpen økonomi, som i større grad enn de fleste er avhengig av handel med andre land. I Europa tilhører Norge den gruppen av land med høyest økonomisk integrasjon med andre EU/EØS-land. Om lag tre fjerdedeler av utenrikshandelen, over femti prosent av inngående og utgående investeringer, og over tre fjerdedeler av arbeidsinnvandringen foregår i dag med andre land i EU/EØS-området.

Dette omfattende økonomiske samkvemmet med EU og de 27 EU-statene er avgjørende for Norge, og det har siden 1994 nesten i sin helhet vært regulert av EØS-avtalen, med bare noen mindre unntak (handel med fisk, landbruksvarer og tredjelandsvarer).

Samtidig har EØS-avtalen gjennom atten år også regulert en rekke sider ved verdiskapingen innenlands. Generelt har tilpasningen til EU gjennom EØS-avtalen bidratt til en modernisering og liberalisering av norsk økonomi. Reglene om de fire friheter har ikke bare ført til at et vidt sett av restriksjoner på handel, direkte investeringer og næringsetablering er avviklet, men også til at hindringer for effektiv næringsutøvelse på nasjonalt nivå er redusert. Dette kan oversettes til høyere verdiskaping for bedriftene og lavere priser for forbrukerne. Reglene om statsstøtte, konkurranse og offentlige anskaffelser har medvirket til et mer effektivt marked, med økt velferd for fellesskapet som resultat. Store deler av rammeverket for norsk næringsliv, arbeidsliv og finansmarked er i dag regulert og påvirket av EØS-avtalen.

På denne bakgrunn vil Utvalget understreke at norsk økonomi er svært tett vevd sammen med økonomien i EU-landene. De nå 27 EU-statene omfatter de aller fleste av Norges tradisjonelle handelspartnere og i tillegg mange viktige nye partnere. Langs de fleste akser er Norges økonomiske samkvem med landene i EU/EØS-området blitt sterkere i årene 1994–2011. Selv i en periode med sterk globalisering er EU-statene fortsatt det viktigste området for direkteinvesteringer til og fra Norge, som er en drivreim i internasjonaliseringen av norsk næringsliv og produksjonskjedene i mange av Norges største internasjonale virksomheter. EU-statene er fortsatt det desidert største markedet for norsk næringslivs vare- og tjenesteeksport. I EU finner man også de viktigste importlandene for norske forbrukere, næringsliv og offentlige virksomhet. Når man i tillegg tar med at Statens Pensjonsfond Utland har investert om lag halvparten av sine verdier i EU-området, er det klart at norsk økonomi og velferd er sterkt avhengig av utviklingen i EU og EU-statene.

Utvalget vil videre påpeke at EØS-avtalen fra 1994 har bidratt til en markant utvidelse og fordypning av Norges økonomiske samkvem med EU-landene, både i omfang og karakter. Den tidligere frihandelsavtalen av 1973 gjaldt i hovedsak industrivarer. EØS-avtalen er langt mer omfattende, og inkluderer også handel med tjenester, fri etablering, arbeidsvandring, felles finansmarked, felles konkurranseregler og felles regler på en lang rekke områder og sektorer. Videre omfatter EØS-avtalen hele EUs sekundærlovgivning, som gjennom felles standarder forenkler økonomisk samarbeid. Under EØS overtok man også EUs system for tilsyn og domstolskontroll med at avtaleforpliktelsene etterleves, som gir private borgere og bedrifter i inn- og utland en helt annen forutsigbarhet og rettssikkerhet enn vanlige handelsavtaler.

Samlet sett innebar EØS-avtalen at Norge i 1994 gikk fra å være et tredjeland i forhold til EU til å bli en integrert og likeverdig deltaker i EUs indre marked, med samme markedsadgang, rettigheter og plikter for norske bedrifter og borgere som for aktører fra EU-land. Dette innebar langt mer robuste og forutsigbare rammevilkår for norske aktører – og for utenlandske aktører i Norge – enn man hadde før 1994, eller ville ha hatt med en løsere og mindre forpliktende tilknytningsform.

Utvalget vil påpeke at virkningene av tilknytningen til EU gjennom EØS i perioden 1994–2011 er enklest å vurdere hva gjelder grensekryssende økonomisk aktivitet – for handel med varer og tjenester, arbeidsvandring, etableringer og investeringer. Her har avtalen bidratt til at handelen med varer og tjenester til og fra EU/EØS-området gjennom perioden har vokst kraftig i verdi. Den har også holdt seg relativt stabil i prosent av total utenrikshandel, selv i en periode med sterk globalisering og økt handel med land i andre verdensdeler. Videre har antallet etableringer og omfanget av investeringer mellom Norge og EU/EØS-statene økt betydelig og medvirket til å styrke verdiskapingen i norske virksomheter både ute og hjemme. Den klareste direkte effekten er den voksende arbeidsinnvandringen fra EU og spesielt fra landene i Øst- og Sentral-Europa etter 2004.

Utvalgets flertall medlemmene Sejersted, Arbo, Bøckman Finstad, Dølvik, Hansen Bundt, Rye, Sjursen, Stubholt, Tallberg, Ulltveit-Moe og Aarebrot har merket seg at norsk økonomi (generelt) har utviklet seg svært positivt i de atten årene EØS-avtalen har vært i kraft. Det er åpenbart at denne gunstige økonomiske utviklingen ikke alene skyldes tilknytningen til EU gjennom EØS-avtalen. Utviklingen i norsk økonomi er også påvirket av en rekke andre viktige forhold. Like åpenbart er det for flertallet at samhandelen og integrasjonen med EU-landene er en av de sentrale forutsetningene for positiv økonomisk utvikling i Norge, og at EØS-avtalen ved å legge til rette for utvidelse og fordyping av denne integrasjonen de siste atten årene har bidratt til den gunstige økonomiske utviklingen.

Utvalgets flertall medlemmene Sejersted, Arbo, Bøckman Finstad, Dølvik, Rye, Sjursen, Tallberg, Ulltveit-Moe og Aarebrot finner at norsk økonomi og velferd ikke kunne høstet gevinstene av en slik økning i arbeidskrafttilfanget dersom ikke Norge gjennom EØS hadde vært del av EUs felles arbeids- og tjenestemarked.

Utvalgets flertall medlemmene Sejersted, Arbo, Bøckman Finstad, Dølvik, Hansen Bundt, Rye, Sjursen, Tallberg, Ulltveit-Moe og Aarebrot viser til at tallene for utviklingen i handelen med varer og tjenester, etableringer, investeringer og arbeidsinnvandring i perioden 1993–2011 i seg selv gir en klar indikasjon på viktige økonomiske virkninger av samkvemmet med EU og EU-statene under EØS-avtalen. Dette er virkninger som følger av at Norge gjennom EØS på de fleste områder er en likeverdig deltaker i EUs indre marked, som blant annet innebærer at alle direkte og indirekte restriksjoner på økonomisk samarbeid over grensene er bygget ned. Dersom Norge hadde hatt en mindre omfattende og mindre forpliktende bilateral avtale med EU ville risikoen for flere hindringer og større usikkerhet/uforutsigbarhet sannsynligvis bremset den økonomiske integrasjonen – spesielt hva gjelder direkteinvesteringer, tjenester og arbeidsmobilitet – og ført til redusert vekst i aktivitet og velferd.

Utvalgets flertall, medlemmene Sejersted, Arbo, Bøckman Finstad, Dølvik, Rye, Sjursen, Stubholt, Tallberg, Ulltveit-Moe og Aarebrot har samtidig merket seg at det er indikasjoner på at Norge gjennom EØS ikke fullt ut har oppnådd de samme gevinstene av det indre marked som mange EU-land, særlig hva gjelder utenlandske investeringer og priskonvergens. Dette har nok først og fremst sammenheng med særtrekk ved norsk økonomi og næringsstruktur, men det kan også ha en viss sammenheng med at EØS-avtalen er mindre kjent og anses som mindre forutsigbar blant utenlandske aktører. Også for handelen med varer og tjenester kan det være en ulempe for norsk næringsliv at EØS-avtalen er lite kjent, og at implementeringen av nytt regelverk ofte er forsinket sammenlignet med i EU. I den grad slike ulemper fortsatt består etter atten år med EØS-avtalen, er det grunn til å anta at de ville blitt langt større dersom Norge skulle forhandle frem en løsere og mindre forpliktende bilateral avtale med EU uten klare håndhevings- og tvisteløsningsmekanismer.

Utvalgets flertall, medlemmene Sejersted, Arbo, Bøckman Finstad, Dølvik, Hansen Bundt, Rye, Sjursen, Stubholt, Tallberg, Ulltveit-Moe og Aarebrot vil videre vise til at det i EU er gjort flere omfattende analyser av hvilken virkning innføringen av det indre marked i 1992 har hatt for økonomien i medlemsstatene. I en oppsummerende analyse fra 2003 kom man frem til at gevinsten for EU-statene av oppgraderingen og videreutviklingen av det indre marked i gjennomsnitt lå på 1,8 prosent av BNP. Med slike tall følger mange forbehold, men de gir likevel indikasjoner på størrelsesordenen, og ville for Norges del tilsi at brutto nasjonalproduktet var rundt 45 milliarder høyere i 2010 enn det ville vært dersom vi ikke var en del av det indre marked. For Norges del er det forhold som kan tilsi både høyere og lavere gevinst enn for snittet av EU-stater. På den ene siden er det enkelte sektorer i Norge som ikke er del av det indre marked, og det kan tilsi lavere effekt. På den annen side er Norge en liten åpen økonomi med utstrakt internasjonal handel hvorav en relativt stor andel av er med andre EU/EØS-land. Det kan tilsi en større effekt.

Utvalgets flertall, medlemmene Sejersted, Arbo, Bøckman Finstad, Dølvik, Hansen Bundt, Rye, Sjursen, Stubholt, Tallberg, Ulltveit-Moe og Aarebrot vil videre vise til at de økonomiske virkningene av EØS for innenlandsk verdiskaping er langt vanskeligere å kartlegge og analysere enn den grensekryssende aktiviteten. Store deler av norsk næringsliv og arbeidsliv er gjennom EØS regulert av EU-regler, og det må antas at dette har hatt til dels store økonomiske effekter i mange sektorer. Siden midten av 1980-tallet og fremover har Norge gjennomført store strukturelle reformer i økonomien, med avregulering, avvikling av monopoler, endringer i statsstøtte og offentlige anskaffelser, styrket konkurranselovgivning, og mye mer. Flere av disse reformprosessene var godt i gang allerede før 1992, mens andre ble startet eller påskyndet av EØS-avtalen.38 I hovedsak har norske politiske prosesser og europeiseringen gjennom EØS trukket i samme retning i næringspolitikken i perioden 1992–2011, og har til sammen lagt grunnlag for en modernisering og effektivisering av norsk økonomi, som har hatt vesentlige positive effekter for verdiskaping og velferd. Å isolere og måle den økonomiske effekten av EØS-avtalen er ikke mulig, men for flertallet fremstår det som klart at gevinstene for Norge har vært betydelige.

Utvalget mener at de samlede økonomiske effektene av Norges tilknytning til EU i perioden 1994–2011 er resultat av samspillet mellom økt økonomisk grensekryssende aktivitet (handel, tjenesteyting, etableringer, investeringer, arbeidsvandring, studieutveksling, forskningssamarbeid, nettverksbygging m.m.) og innenriksøkonomiske effekter av at EU/EØS-retten har bidratt til å åpne markeder og skape mer likeverdige og forutsigbare vilkår for konkurranse og etablering innenlands. Statsstøttereglene, konkurransereglene, reglene om offentlige anskaffelser, miljøkrav, selskapslovgivning, arbeidsrett, energiregulering, samferdselsregler, plan- og bygningsregler, standarder for landbruk, fiskerinæringene og et stort antall andre sektorer, har bidratt til å sikre norske aktører mer likeverdige konkurransevilkår både i markedene i de 29 EU- og EØS-landene og i Norge.

Noen samlet sum for virkningene av alt dette er ikke mulig å angi, men Utvalgets flertall, medlemmene Sejersted, Arbo, Bøckman Finstad, Dølvik, Rye, Sjursen, Tallberg, Ulltveit-Moe og Aarebrot mener at det er godt faglig grunnlag for å anta at de økonomiske fordelene er langt større enn ulempene, og at EØS-avtalen gjennom perioden 1994–2011 har bidratt på en vesentlig måte til den positive utviklingen i norsk økonomi. En ting er gevinster ved EØS-avtalen, et annet spørsmål er kostnader ved eventuelt å avskaffe den nå. Utvalget har ikke kunnet analysere disse, men det er grunn til å tro at et slikt valg ville være forbundet med stor usikkerhet og betydelige kostnader.

Utvalgets flertall, medlemmene Sejersted, Arbo, Bøckman Finstad, Dølvik, Rye, Sjursen, Tallberg, Ulltveit-Moe og Aarebrot viser videre til at de økonomiske styrke- og avhengighetsforholdene mellom Norge og EU i utgangspunktet er svært skjeve. Det følger som en konsekvens av at EU er et marked med 27 medlemsstater og 500 millioner innbyggere, mens Norge har 5 millioner. Direkteinvesteringer fra EU utgjør over 60 prosent av alle utenlandsinvesteringer i Norge – og EU-eide virksomheter står for 20 prosent av verdiskapingen i norsk næringsliv – mens norske direkte investeringer står for mindre enn drøye 1 prosent av utenlandsinvesteringene i EU. For Norge regulerer EØS-avtalen om lag 2/3 av prosent av samlet utenrikshandel, mens tallet for EU er om lag 4 prosent. Dette tilsier for det første at norsk økonomi som helhet har langt større fordeler av EØS-avtalen enn EU, og for det andre at Norge er langt mer avhengig av den enn EU. Dette rokkes ikke av at Norge og EU på enkeltområder (primært gass) er bundet sammen i mer jevnbyrdige interesse- og avhengighetsforhold.

Utvalgets flertallmedlemmene Sejersted, Arbo, Bøckman Finstad, Dølvik, Rye, Sjursen, Tallberg, Ulltveit-Moe og Aarebrot vil påpeke at i hvilken grad denne asymmetrien i interesser og avhengighet også fører til en skjevhet i handelspolitiske maktforhold avhenger av i hvilken grad partene har inngått rettslige avtaler og håndhevingsmekanismer som binder opp den sterkere part. Her som ellers i internasjonale forhold er det særlig små land som har mye å vinne på gjensidig og rettslig forpliktende internasjonalt samarbeid. EØS er nettopp en slik avtale, som i sin tid ble forhandlet frem i en situasjon hvor EFTA-siden var relativt sterkere, og som binder EU til å behandle Norge som en integrert del av det indre marked. På denne måten hindrer EØS-avtalen EU i å utnytte sin handelspolitiske styrkeposisjon til ugunst for Norge, og gir dermed norske økonomiske aktører langt sikrere og mer forutsigbare rammevilkår enn hva den gamle frihandelsavtalen av 1973 eller en annen løsere, bilateral form for avtalekonstruksjon med EU ville ha gitt.

Utvalgets mindretall, medlemmene Hansen Bundt, Seierstad og Stubholt mener at forholdet mellom Norge og EU selvfølgelig preges av forskjell i innbyggertall. De ønsker likevel å fremheve at de økonomiske interessene knyttet til gjensidig markedsadgang er stor begge veier og at Norge er et særlig viktig marked for enkelte medlemsland.

Handelen mellom Norge og EU bygger på at det fins kunder i ulike EU-land som kjøper norske varer og tjenester i stedet for å kjøpe fra andre leverandører, og det fins kunder i Norge som kjøper varer og tjenester fra leverandører i forskjellige EU-land. Slike kjøp og salg etablerer ikke noe skjevt avhengighetsforhold mellom Norge og EU som helhet.

På ett område kan det være grunn til å beskrive handelen mellom Norge og EU som et tettere avhengighetsforhold. Det gjelder handelen med olje og spesielt gass. Men så lenge EU etterspør all den oljen og gassen vi har muligheter for å selge, er avhengighetsforholdet gjensidig, og ikke spesielt skjevt. Norsk gass er dertil av vital betydning for energisikkerheten i sentrale medlemsland som Storbritannia og Tyskland. Sterke bilaterale relasjoner kan ha vel så stor betydning som asymmetrien i forholdet mellom Norge og Unionen som helhet. Norsk olje har dessuten et globalt marked.

Disse medlemmene mener at norsk økonomi samlet sett har utviklet seg godt i perioden, men det fins ikke noe entydig forskningsbasert grunnlag for skille konsekvenser av EØS avtalen fra andre økonomiske faktorer og utviklingstrekk. Hvis tilknytningen til det indre marked hadde vært avgjørende ville man forventet at utviklingen i mange andre land i EØS området ville vært tilsvarende sterk.

Norsk økonomi har flere positive særtrekk med stor betydning utover vår deltakelse i det indre markedet: Store naturressurser (energi og fisk), konkurransefortrinn bygd på enkelte høyteknologiske, globale næringer (f eks leverandørindustrien og shipping) og fortrinn knyttet til organiseringen av norsk arbeidsliv. Dessuten påpekes at mange strukturelle reformer (herunder sterk deregulering) var igangsatt fra begynnelsen av 1980-tallet og ble videreført av EØS-forpliktelsene.

EU har relativt sett blitt mindre viktig for norske eksportører de senere år. Fremvoksende økonomier i Asia har fått større betydning for Norge som handelspartnere, også med inngåelse av flere bilaterale handelsavtaler. Det er sannsynlig at Norge ville hatt betydelig arbeidsinnvandring i perioden uansett tilknytningsform til EU. Norge ville neppe hatt problemer med å dekke sitt behov for arbeidsinnvandring.

Utvalgets mindretall Seierstad og Stubholt mener at arbeidsinnvandring med gode virkninger for norsk økonomi og arbeidsliv kunne vi fått uten EØS-avtalen. Med en fornuftig innrettet innvandringspolitikk kunne vi i tillegg unngått noen av de uheldige virkningene av arbeidsinnvandringen, f. eks. den stadig tydeligere todelingen av lønns- og arbeidsvilkår i arbeidslivet. Derfor er det ikke lett å påvise at utviklingen i produksjon og sysselsetting ville vært mindre gunstig om Norge hadde innrettet sitt økonomiske samkvem med EU på andre egnede måter enn gjennom EØS-avtalen.

Utvalgets mindretall, medlemmet Seierstad, mener det var liten grunn til å frykte at innføringen av EUs indre marked det skulle føre til dårligere adgang til EU-markedet eller til dårligere vilkår på dette markedet. Norges handel med EU økte betydelig også i tiårene før 1994. Etter 1994 avtok EU gradvis en mindre andel av vår eksport av andre varer enn olje og gass. Denne relative vridningen vekk fra EU viser at Norge har en ganske robust handelspolitisk situasjon. Bakgrunnen er naturligvis at varehandelen med EU var liberalisert før EØS-avtalen ble inngått. Handelsavtalen fra 1973 ga eksportindustrien i all hovedsak samme markedsadgang til EU-markedet som EØS-avtalen. Det var derfor ingen grunn til at EØS-avtalen skulle dreie utenrikshandelen vår ytterligere i retning av EU.

På de områdene hvor global handelsliberalisering og deregulering har trukket i samme retning som EØS-avtalen er det en særlig stor utfordring å isolere virkningen av EØS-avtalen for norsk økonomi. Utvalget kan ikke vite hvilken tilknytning til EU vi hadde hatt dersom vi ikke var medlem av EØS. Vi mangler derfor et relevant sammenlikningsgrunnlag for å kunne si noe forskningsbasert om EØS-avtalens effekter.

Dette medlemmet mener utenlandske investeringer kan ha tvetydige virkninger på norsk økonomi. De kan gi nyttige kunnskaps- og nettverkseffekter, men de kan også ha som mål å høste norske kunnskaper for å utnytte dem i andre deler av verden. Det er også mange eksempler på at utenlandsk kapital kjøper seg inn i norsk næringsliv, ikke for å utvikle bedrifter, men for å legge dem ned med sikte på å styrke virksomheten i andre land. EØS-avtalen øker denne faren på to måter: fordi kapital kan føres fritt fra land til land og fordi det er forbud mot alle regler som skiller mellom norske og utenlandske eiere. Med fri kapitalflyt over grensene kunne vi trenge strengere kontroll med utenlandske eiere enn før – ikke svakere. Det er ikke fordi utenlandske kapitalister er «verre» enn norske, men fordi konsern med basis i utlandet ofte vil følge andre strategier overfor sin virksomhet i Norge enn konsern med basis i Norge.

Dette medlemmet menerde strukturelle reformene fra begynnelsen av 1980-tallet – videreført av EØS-forpliktelser etter 1994 – har økt konkurransen i det norske arbeidslivet, og det har foregått en parallell utvikling med økende sykefravær, økende utstøting fra arbeidslivet og økende uføretrygding. Avregulerte markeder har bidratt til å øke inntektsforskjellene i Norge slik de har gjort i svært mange land.

Dette medlemmet finner at når norsk økonomi har utviklet seg såpass tilfredsstillende etter 1994, så kan det knapt skyldes EØS-tilknytningen til det indre markedet, siden det ikke har gått like godt i de fleste EU-land som har deltatt i det indre markedet. EUs sysselsettingsprosjekter fra Lisboa-prosessen i 2000 til europakten i 2011 bygger på at økt konkurranseevne skal være løsningen for samtlige EU-land. Men næringslivet i EU-land handler mye mer med hverandre og med konkurrenter innenlands enn med land utenfor EU. Det er denne konkurransen innad i EU som siden 1980-tallet har forsterket utstøtingen fra arbeidslivet av dem som klarer arbeidspresset dårligst, og som har bidratt til at de fleste vestlige EU-land har hatt lange perioder med arbeidsløshet over 8–10 prosent i løpet av de siste 30 år. EUs svake utvikling har gjort at norsk økonomi har fått beskjedne vekstimpulser derfra. Det har bidratt til å vri vår handel mot andre markeder. Vi har fått økende drahjelp fra land i Øst-Asia, men uten å ha noen EØS-lignende tilknytning til dem. Den økte importen fra Kina har antakelig bidratt til å holde inflasjonen nede i Norge, til å hindre økende rente og økende kronekurs.

Dette medlemmet mener det tvert er om grunn til å tro at åpne handelsrelasjoner utad, men i mindre forpliktende former enn EØS, ville gitt Norge en tilsvarende gunstig utvikling, og samtidig gjort det mulig for oss å unngå den sterke og ensidige oljeindustrielle orienteringen vi har fått i norsk næringsliv. EUs fire friheter og like og felles konkurransevilkår har ikke gitt næringslivet stabilitet og forutsigbarhet, men markedsturbulens og stagnasjon, skapt nettopp av et markedsliberalt regime. Den «frie flyten» bør møte økt «friksjon», egnede reguleringer, for å stabilisere markeder og skape økt rom for nasjonal økonomisk politikk og næringspolitikk til fremme av etterspørsel og utvikling. Samtidig er det behov for internasjonalt samarbeid om slike mål, som et supplement og som støtte for nasjonale bestrebelser. De gjenværende begrensningene på den frie flyten som fortsatt fins i EØS-tilknytningen bør ses på som et gode. Men i et langsiktig perspektiv er både Norge så vel som andre land tjent med en sterkere re-regulering av internasjonale markeder.

15 Næringspolitikk

15.1 Hovedtrekk

Med næringspolitikk i vid forstand forstås gjerne all offentlig politikk som har til formål å fremme økonomisk aktivitet i samfunnet, og herunder styrke næringslivets verdiskaping, produktivitet, lønnsomhet og konkurranseevne. Det underliggende premiss er at et sterkt næringsliv tjener hele samfunnet både fordi dette skaper sysselsetting, bosetting og vekst, og fordi den bidrar til statens inntekter i form av skatter og avgifter.

Det kan være delte meninger om hva som er hensiktsmessig og effektiv næringspolitikk, og dette har endret seg over tid. Sentrale næringspolitiske virkemidler omfatter blant annet offentlige tiltak for å fremme innovasjon og nyskaping, stimulere til investeringer, tilrettelegge for etablering av virksomhet, sikre tilgang på kompetent arbeidskraft, sørge for kompetanseutvikling, fremme forskning, og i det hele tatt legge infrastruktur til rette for næringslivet. Tiltakene kan være i form av regulering eller bevilgninger. De samlede virkemidlene som myndighetene råder over i næringspolitikken omtales i norsk debatt ofte som «verktøykassa».

Hvordan tilknytningen til EU gjennom EØS påvirker innholdet i norske myndigheters næringspolitiske verktøykasse har vært et sentralt spørsmål i norsk europadebatt.

Mange har hevdet at EØS-avtalen langt på vei «tømmer» den tradisjonelle verktøykassa. Tiltak som tidligere var mulig er nå forbudt – herunder direkte og indirekte statsstøtte til utvalgte næringer eller bedrifter, favorisering av innenlandske selskaper, tildeling av kontrakter og konsesjoner ut fra politiske hensyn, etablering av eneretter og monopoler, kryssubsidiering av offentlige foretak, skjerming av enkelte sektorer mot konkurranse fra utlandet m.m. EU/EØS-retten setter skranker for norske myndigheters næringspolitiske handlingsrom, og forbyr i betydelig grad tiltak som var ganske vanlige dersom man går noen tiår tilbake i tid. Tilknytningen til EU gjennom EØS kan også direkte eller indirekte ha påskyndet åpning og liberalisering av sektorer som tidligere i større grad var offentlig styrt, samt i noen grad konkurranseutsetting av tjenester som tidligere bare ble utført av offentlige etater.

Samtidig har norske myndigheter fortsatt et betydelig næringspolitisk handlingsrom. For det første var den politiske beslutningen om å tilknytte seg EUs indre marked gjennom EØS-avtalen i seg selv et grunnleggende næringspolitisk valg. Det indre marked kan ses som en næringspolitisk modell som er skapt for å fremme produktivitet, verdiskaping og velferd i Europa, basert på de «fire friheter», like konkurransevilkår, og gradvis nedbygging av alle hindringer for handel og etablering på tvers av landegrensene. Da Norge sluttet seg til EØS-avtalen i 1992 som en respons på etableringen av det indre marked var hovedgrunnen å sikre norsk næringsliv fortsatt tilgang til dette felles markedet, og det omfattet ikke bare tollfri markedsadgang, men også utvidet tilgang til råvarer, arbeidskraft og kapital, enklere etablering, felles standarder, beskyttelse mot proteksjonisme innenfor EØS-området, tilgang til et effektivt rettslig klageapparat m.m.

For det andre føres det innenfor EU/EØS fortsatt mye aktiv næringspolitikk i snevrere forstand, i betydningen tiltak for å stimulere næringsrettet forskning og utvikling (FoU), innovasjon, nyskaping, investering, etablering, kompetanseutvikling, konkurranseevne overfor resten av verden m.m. Herunder er det etablert omfattende nettverk og programmer i EU, som Norge deltar i. Videre er EU/EØS-retten åpen for tilsvarende tiltak på nasjonalt nivå, og stenger ikke for at nasjonale myndigheter støtter og tilrettelegger for denne typen næringspolitikk, slik det i Norge skjer gjennom institusjoner som Innovasjon Norge, SIVA, Norges forskningsråd, fylkeskommunene og kommunale næringsfond m.m.

For det tredje er det innenfor rammene av EU/EØS også utover dette et større næringspolitisk handlingsrom enn det mange er klar over – dersom det er politisk ønske om å bruke det. Reglene om de fire friheter tillater nasjonale myndigheter å oppstille en rekke krav til næringsvirksomhet så lenge de er begrunnet i legitime allmenne hensyn og utformes på måte som ikke diskriminerer aktører fra andre EU/EØS-stater. Og adgangen til å gi statsstøtte til næringspolitiske formål er fortsatt ganske vid, så lenge det skjer etter de kriterier EU/EØS-retten oppstiller. Når norske regjeringer de siste tjue årene har avstått fra næringspolitiske tiltak som var vanlige på 1970-tallet, er det derfor ikke nødvendigvis fordi EØS-avtalen forbyr det, men minst like ofte ut fra nasjonale politiske vurderinger.

Som en generell hovedregel kan nasjonale næringspolitiske formål forfølges innenfor rammene av EU/EØS, men virkemidlene må ofte tilpasses og struktureres ut fra kjennskap til spillereglene i EØS-avtalen og praksis i EU. For nasjonale myndigheter krever det betydelig kompetanse å gjøre dette effektivt, der det er politisk ønske og vilje til det.

Reglene om statlig eierskap er de samme i EU og i EØS. Sammenlignet med andre vestlige land har Norge et omfattende statlig eierskap i næringslivet. Selv om EU/EØS-retten legger føringer på hvordan staten kan opptre som eier, er mulighetene for styring gjennom eierskap både formelt og reelt langt større enn muligheten for styring av privat næringsliv. Det statlige eierskapet i norsk næringsliv er da også i hovedsak beholdt gjennom perioden 1994–2011. Statlig eierskap er i seg selv et næringspolitisk virkemiddel. Hvordan det så skal forvaltes, på en aktiv eller passiv måte, er opp til den til enhver tid sittende regjering, som en nasjonal vurdering, som i liten grad er berørt av EU/EØS-reglene.

Formålet med dette kapitlet er å kartlegge hvilke føringer tilknytningen til EU gjennom EØS legger på norsk næringspolitikk i vid forstand, hvilke rammer det setter, og hvordan dette har fungert i praksis i perioden 1994–2011. Hovedvekten vil bli lagt på en beskrivelse og analyse av reglene om de fire friheter, statsstøtte, offentlige anskaffelser og konkurranse. På disse områdene har Norge gjennom EØS-avtalen overtatt EU-retten fullt ut, og her skal det ikke være noen forskjell mellom hvordan dette praktiseres i Norge og i EU-statene.39

I kapittel 15.2 skisserer vi hva slags næringspolitikk som ligger i EU-samarbeidet, og hvilke muligheter og begrensninger det innebærer. EU er som system basert på markedsliberale prinsipper, med like konkurransevilkår og lik markedsadgang. Dette er nedfelt i traktatene, og omtales noen ganger som en felles «europeisk økonomisk konstitusjon». Innenfor denne rammen har samarbeidet gradvis utviklet seg. Etter etableringen av «det indre marked» i 1992 har det vært kontinuerlige prosesser for en videre nedbygging av nasjonale hindringer for fri bevegelighet av varer, tjenester, arbeidstakere og kapital – med det dobbelte formål å fremme integrasjon og økonomisk vekst. Videre har EU siden tidlig på 1990-tallet utviklet en aktiv næringspolitikk, som tar sikte på å legge forholdene til rette for europeisk næringsliv.

I kapittel 15.3 beskrives hvordan tilknytningen til EU generelt har påvirket norsk næringspolitikk i perioden siden tidlig på 1990-tallet og frem til i dag. EØS-avtalen kom på et tidspunkt da man i Norge allerede hadde vært gjennom en omfattende næringspolitisk kursendring i markedsliberal retning. Dette forenklet tilpasningen til EUs indre marked, og bidro til at et bredt politisk flertall kunne akseptere de begrensninger som lå i EØS-avtalen. I proposisjonen om EØS fra 1992 er det beskrevet hvordan avtalen ville påvirke bruken av offentlige virkemidler i næringspolitikken, og dette var i hovedtrekk kjent for Stortinget, selv om føringene har vist seg å være mer omfattende enn mange opprinnelig innså. I de 18 årene avtalen har vært i kraft har nasjonal næringspolitikk og EU/EØS i hovedsak utviklet seg i samme retning, og det har generelt vært et lavt konfliktnivå, selv om det også har vært stridssaker og spenninger underveis. Det generelle næringspolitiske kursskiftet som EU/EØS har bidratt til har vært videreført av skiftende regjeringer.

Reglene om de såkalte «fire friheter» gir private borgere og bedrifter rettigheter til å handle, tilby tjenester, søke arbeid og investere fritt på tvers av langegrensene i hele EU/EØS-området. Det betyr samtidig at nasjonale myndigheters mulighet til å legge restriksjoner på slik grensekryssende aktivitet begrenses. Reglene skaper nye muligheter for næringslivet for grensekryssende aktivitet og sikrer tilgang til markedet. Samtidig begrenser de mulighetene for nasjonale myndigheter til å innføre restriksjoner som kan være ønsket av andre årsaker, og særlig tiltak som kan innebære forskjellsbehandling av innenlandske og utenlandske aktører. I kapittel 15.4 er det redegjort for hvordan de fire friheter har påvirket norsk næringspolitikk. Her gjennomgås de viktigste tradisjonelle nasjonale restriksjonene – konsesjonsordninger, krav til erverv eller utøvelse av næringsvirksomhet, eierskapsbegrensninger og statlige eneretter. En del av disse er videreført i perioden 1994–2011, mens andre er avviklet helt eller delvis – noen som følge av EØS-avtalen og noen som følge av norske politiske prosesser. En generell observasjon er at myndighetene fortsatt har et betydelig handlingsrom til å opprettholde eller innføre næringspolitiske restriksjoner så lenge de er legitimt begrunnet og forholdsmessige for å ivareta formålet.

EU/EØS-reglene om statsstøtte, offentlige anskaffelser og konkurranse har som felles formål å skape like konkurransevilkår for alle aktører engasjert i økonomisk aktivitet i markedet. Statsstøttereglene skal hindre at nasjonale myndigheter begunstiger enkelte bedrifter eller næringer på bekostning av andre. Anskaffelsesreglene skal sikre at alle som ønsker kan delta på like vilkår i konkurransen på det store markedet for offentlige innkjøp av varer og tjenester. Konkurransereglene retter seg mot aktørene selv, og forbyr dem å opptre til skade for markedet, ved å samarbeide om priser og andre vilkår, eller på annen måte misbruke markedsmakt. Dette omfatter også en kontroll med fusjoner (foretakssammenslutninger), for å motvirke at enkeltaktører blir så dominerende at det begrenser konkurransen.

Til sammen utgjør reglene om statsstøtte, anskaffelser og konkurranse en sentral del av EØS-avtalen, både politisk, administrativt og juridisk. Når norske politikere kommer i direkte befatning med EØS-avtalen gjelder det ofte statsstøtte eller anskaffelser. Det samme gjelder embetsverket i sentral- og lokalforvaltningen. De fleste norske jurister som arbeider med EU/EØS-rett jobber i all hovedsak på disse feltene. Statsstøtte og offentlige anskaffelser var ikke tidligere bindende regulert, og her innebar EØS-avtalen en rettsliggjøring og begrensning av det politiske handlingsrommet. Samtidig var det en binding som et bredt politisk flertall ønsket. Reglene har generelt hatt politisk støtte, og i den grad det har oppstått uenighet og strid, har det som oftest vært begrenset til enkeltsaker.

Selv om de tre regelsettene henger sammen, er de ganske ulikt utformet, og forvaltes på forskjellig måte. Det er også forskjeller i hvordan de setter rammer for nasjonale myndigheter, og i hvilken grad de oppleves som politisk inngripende. Reglene om statsstøtte og offentlige anskaffelser retter seg mot nasjonale myndigheter, og setter skranker som noen ganger kan skape spenninger og strid. Konkurransereglene retter seg mot aktørene på markedet, og selv om dette er viktig nok, oppleves det sjelden som politisk sensitivt eller problematisk, og er sjelden fremme i samfunnsdebatten.

I kapittel 15.5 er der nærmere beskrevet hvordan reglene om statsstøtte i EU/EØS-retten har fungert i Norge i perioden 1994–2011. Reglene er utformet som et generelt forbud mot alle former for direkte eller indirekte støtte, med mindre det likevel kan godtas. Dette har ledet til den utbredte oppfatning at all statsstøtte er forbudt etter EØS-avtalen. Slik er det ikke. Det gis fortsatt betydelig statsstøtte i Norge (som i EU-statene). Av de 63 støtteordninger som Norge meldte inn til ESA ved starten i 1994 ble samtlige videreført, i opprinnelig eller justert form. Senere er nye støtteordninger etablert. Selv om det er vanskelig å måle nøyaktig, synes støttenivået i Norge å ligge omtrent på et europeisk gjennomsnitt målt i andel av BNP, mens det målt per capita er noe høyere. Den første tiden etter at EØS-avtalen kom gikk nivået noe ned, men har steget igjen i de senere år. EØS-avtalen stenger ikke for dette, og gir i realiteten nasjonale myndigheter et ganske vidt handlingsrom til å støtte næringslivet. Men EU/EØS-retten setter skranker mot støtte som kan fungere konkurransevridende eller proteksjonistisk, og legger føringer på hvordan støtteordningene nærmere må utformes for å kunne godkjennes.

Gjennom årene har det vært en rekke saker der norske støtteordninger har vært gransket av ESA, og noen av dem har også endt i EFTA-domstolen. I en del saker er det konstatert ulovlig støtte. Men hovedbildet er at de støtteordninger som norske myndigheter har ansett særlig viktige som oftest har kunnet la seg videre- eller gjennomføre, om enn noen ganger i justert form. Det gjelder for eksempel den differensierte arbeidsgiveravgiften, fritaket for elavgift for kraftkrevende industri og støtten til utvikling av CO₂-rensing på Mongstad og Kårstø.

Reglene om offentlige anskaffelser er nærmere beskrevet i kapittel 15.6. Her setter EU/EØS-retten krav om at alle anskaffelser over en viss terskelverdi skal lyses ut til åpen konkurranse, og tildeles etter nærmere bestemte saksbehandlingsregler. Markedet for offentlige anskaffelser i Norge var i 2009 på 386 milliarder, og selv om det bare er en del av dette som må lyses ut, er det tale om store beløp og mange saker hvert år, både for sentrale og lokale myndigheter. Hensikten med reglene er både å åpne tilgang til markedet for alle aktører, bedre offentlig ressursbruk og innkjøpsrutiner, og å motvirke kameraderi og korrupsjon. De grunnleggende prinsippene om åpen utlysning og saksbehandling har etter hvert fått bred aksept, selv om det hvert år avdekkes en rekke saker der dette ikke følges opp i praksis. Samtidig er regelverket svært detaljert, og oppfattes som krevende og vanskelig både av politikere og av mange offentlige etater som skal forvalte regelverket. Videre er EU/EØS-reglene supplert av norsk lovgiver med tilsvarende regler under terskelverdiene og for tjenester som ikke er dekket av avtalen. Den kritikken som rettes mot EØS-avtalens anskaffelsesregler rammer ved nærmere ettersyn ofte først og fremst de supplerende norske reglene, som et enstemmig Storting har vedtatt.

Selv om det gjerne antas at reglene om offentlige anskaffelser har en betydelig økonomisk effekt, er det lite forskning om de nærmere virkningene. Det gjelder både virkninger på markedet, besparelser for det offentlige, og kostnader ved regelverket. Videre er dette et regelverk som gjennom tjue år har utviklet seg i én retning – mot stadig strengere og mer omfattende krav til offentlige innkjøpere. I den senere tid har det blitt mer debatt om norsk lovgiver kan og bør utforme anskaffelsesreglene noe mer skreddersydd innenfor de rammer som EØS-avtalen setter.

Konkurranseretten har vokst frem til å bli et viktig rettsområde i perioden 1992–2011 langs to spor, som begge er beskrevet i kapittel 15.7. For det første har Norge gjennom EØS-avtalen overtatt EU-konkurransereglene, som forvaltes direkte av ESA overfor norsk næringsliv. For det andre er det gitt egne nasjonale konkurranseregler, som forvaltes av Konkurransetilsynet. Dette er rent norske regler, men de er i betydelig grad påvirket av EU/EØS-retten. Samtidig som EØS-prosessen foregikk, vedtok Stortinget i 1992 en ny norsk konkurranselov, som erstattet den gamle prisloven av 1953, og etablerte konkurranserett som et viktig område. Dette var en rent norsk lov, men samtidig var den i betydelig grad inspirert av EU-retten. Siden den gang har EU/EØS-retten fortsatt å påvirke utformingen og praktiseringen av nasjonal norsk konkurranserett, og i 2004 ble det vedtatt en ny konkurranselov som er bygget opp mer som EU/EØS-konkurransereglene.

EU/EØS-konkurransereglene gjelder bare i store saker med et grensekryssende element. I utgangspunktet er det ESA som forvalter reglene overfor Norge, men dersom sakene har virkning også for markedet i EU, skal det lite til før de faller inn under Kommisjonens ansvarsområde. I praksis har dette fungert slik at nesten alle sakene som gjelder norske selskaper har havnet hos Kommisjonen, som gjennom årene har gransket en rekke norske saker, og truffet fellende vedtak i 10 av dem. Til sammenligning traff ESA sitt første konkurransevedtak i 2010, mot Posten Norge. Videre har Kommisjonen klarert 47 fusjoner som involverer norske selskaper, herunder de fleste større og viktige fusjoner i norsk næringsliv i perioden 1994–2011. I praksis er større norske selskaper først og fremst underlagt Kommisjonens konkurranseforvaltning, selv om ESA også kan spille en rolle i enkelte saker.

Samlet sett har EU/EØS-reglene om de fire friheter, statsstøtte, offentlige anskaffelser og konkurranse på denne måten stor betydning for norsk næringspolitikk og næringsliv. Samtidig viser en nærmere gjennomgang at det er til dels betydelig handlingsrom for nasjonal politikk innenfor de rammene EØS-avtalen setter. Videre har det vært stor grad av samsvar mellom den nasjonale næringspolitiske utviklingen i Norge og utviklingen i EU/EØS i perioden 1992–2011, selv om det også har vært og fortsatt er visse spenninger. Dette er nærmere tatt opp i de avsluttende merknadene i kapittel 15.8.

Betydningen av tilknytningen til EØS for norsk næringspolitikk og næringslivets rammevilkår er et stort og sammensatt tema, som står sentralt i Utvalgets mandat. Innenfor rammene av en generell utredning av Norges forhold til EU er det likevel bare mulig å omtale hovedtrekkene. Videre er det særlig konsekvensene for norsk næringspolitikk som er mulig å kartlegge innenfor en utredning av denne typen. Så langt det har vært mulig, har vi søkt å illustrere utviklingen gjennom de konkrete sakene som har kommet opp, samt antyde noen generelle effekter for norsk næringsliv. Men en full utredning av de faktiske virkningene av EØS-avtalen for norsk næringsliv – næringsutviklingen generelt og på enkeltsektorer – ville sprengt rammene for denne utredningen.

I tillegg til gjennomgangen i dette kapittelet, er det også mye om betydningen av EU/EØS for norsk næringspolitikk og næringsliv i de påfølgende kapitlene, herunder særlig kapittel 16 om arbeidsmarked og arbeidsliv, kapittel 18 om distrikts- og regionalpolitikken, kapittel 19 om energi, miljø og klima, samt i gjennomgangen av blant annet samferdsel, finans, og forskning og utvikling i kapittel 20.

Utvalgets mindretall, medlemmet Dag Seierstad, har et avvikende hovedperspektiv på betydningen av EØS-avtalen for norsk næringspolitikk fra det som kommer frem i dette kapitlet. Etter dette medlems oppfatning er det fare for at den norske samfunnsmodellen, og norsk næringsliv, kan komme under press også i Norge som følge av det markedsliberale frislippet som EØS-avtalen påfører oss. Dette medlem viser til sine kommentarer under de avsluttende merknadene i kapitel 15.8.

15.2 EU og næringspolitikken

Ved siden av politisk integrasjon, har økonomisk utvikling vært et grunnleggende mål for EF/EU siden starten i 1957, og er det fortsatt. Det tradisjonelle EF-samarbeidet om et felles marked utgjør fortsatt kjernen i EU, og det kan på mange måter ses som en næringspolitisk modell, som har til hensikt å styrke næringslivet i medlemsstatene, og øke verdiskapingen. Tanken er å sikre dette gjennom et felles marked, uten grenser for økonomisk aktivitet mellom medlemstatene, og med lik tilgang og like vilkår for alle aktører.

De grunnleggende reglene om dette ble nedfelt i Romatraktaten i 1957 og har i hovedsak stått uendret siden. Det gjelder for det første reglene om «de fire friheter» – som blant annet setter forbud mot nasjonale restriksjoner for handel med varer og tjenester, og etablerer et felles arbeidsmarked og kapitalmarked. Videre gjelder det reglene som skal sikre like konkurransevilkår – gjennom forbud mot markedsvridende statsstøtte, krav om at offentlige kontrakter må lyses ut på anbud, og forbud mot at bedrifter undergraver markedet gjennom kartellvirksomhet, misbruk av dominerende markedsmakt m.m.

Ettersom disse prinsippene er nedfelt i traktatene, ikke er vesentlig endret siden 1957, og etter hvert gjennom politisk og rettslig oppfølgning har fått stadig økende betydning, omtales de ofte som «the European Economic Constitution» – en felles økonomisk konstitusjon for alle stater som deltar i EU-samarbeidet. Begrepet er diskutabelt, men illustrerer at dette er grunnleggende regler, en dypstruktur, som konstituerer et spesielt økonomisk regime i medlemsstatene. Dette er i sin kjerne markedsliberalt, samtidig som det er ganske fleksibelt, og åpner for ganske omfattende markedsregulering, avhengig av politisk utvikling.40 Ved å binde seg til disse reglene, forplikter EU-statene seg til å føre en spesiell form for næringspolitikk, og avstå fra tiltak som forskjellsbehandler aktører fra andre medlemsstater.

Den europeiske økonomiske grunnstrukturen er også en «konstitusjon» i den forstand at den er rettslig nedfelt, og gir borgere og bedrifter rettigheter som de om nødvendig kan påberope for domstolene mot nasjonale myndigheter. De har de også gjort, og opp gjennom årene har nasjonale domstoler og EU-domstolen bidratt i betydelig grad til å forme systemet. På grunn av EU-rettens forrang, plikter domstolene å sette nasjonale lover og vedtak til side dersom de er i strid med EU-rettens krav. For næringslivet sikrer dette en helt annen grad av stabilitet og forutberegnelighet enn dersom det ikke hadde vært slik domstolskontroll.

Den europeiske økonomiske konstitusjonen er «føderal», i den forstand at den bygger på en maktfordeling mellom EU-nivå og nasjonalt nivå. De grunnleggende økonomiske reglene er overnasjonale, men samtidig gir de nasjonale myndigheter et relativt vidt rettslig handlingsrom («margin of appreciation») til fortsatt å ha nasjonale særordninger, støttetiltak og restriksjoner, så lenge disse er legitimt begrunnet og forholdsmessige.

Denne økonomiske reguleringen i EU utgjør en næringspolitisk grunnstruktur, som skal legges til grunn både på EU-nivå og nasjonalt nivå. Det er på mange måter en næringsvennlig modell, som er opptatt av å legge forholdene til rette for næringslivet, og sikre tilgang til et felles marked, tilgang på råvarer, arbeidskraft og kapital, rett til etablering, rett til like konkurransevilkår, beskyttelse mot proteksjonisme, adgang til et rettslig klageapparat m.m. Det modellen som hovedregel ikke godtar, er nasjonale tiltak som direkte eller indirekte forskjellsbehandler nasjonalt eller lokalt næringsliv på bekostning av andre, eller som oppstiller ubegrunnete eller uforholdsmessig strenge restriksjoner på grensekryssende økonomisk aktivitet. Modellen fremmer næringsvirksomhet i EU-området generelt, men gjør det vanskeligere å særbehandle nasjonalt næringsliv.

Gjennomføringen av de økonomiske og næringspolitiske prinsippene i EU har utviklet seg over tid. Etter en periode med stagnasjon og økonomiske problemer på 1970- og begynnelsen av 1980-tallet, vedtok medlemsstatene i 1986 den såkalte Enhetsakten, som hadde som mål å opprette et «indre marked» innen utløpet av 1992. Det «indre markedet» var en effektivisering av «fellesmarkedet», som blant annet innebar en betydelig økning i harmonisering av nasjonal næringslovgivning – for å etablere felles standarder og krav til varer, tjenester, etablering, finansmarked m.m. Ved siden av å styrke økonomisk integrasjon mellom medlemsstatene, var et viktig formål å bedre konkurranseevnen, produktiviteten og verdiskapningen i europeisk næringsliv.

Gjennom EØS ble Norge og de andre EFTA-statene en integrert del av EUs indre marked, med samme tilgang og på samme vilkår som medlemsstatene. Dermed overtok de også den «europeiske økonomiske konstitusjonen» og forpliktet seg til å følge denne. Siden den gang har dette vært en grunnleggende ramme for norsk næringspolitikk, som vi skal se nedenfor.

Parallelt med etableringen av det indre marked utviklet også EU en ny næringspolitikk. I 1990 presenterte Kommisjonen en rapport som signaliserte slutten på en «vertikal» tilnærming, der midler ble kanalisert til utvalgte sektorer, og overgang til en «horisontal» politikk basert på næringsnøytrale tiltak innenfor områder som infrastruktur og FoU.41 Høsten 1994 ble dette fulgt opp med en rapport om politikk for et konkurransedyktig næringsliv, som blant annet inneholdt planer for å fremme samarbeid mellom europeiske bedrifter, sikre effektiv konkurranse og modernisere myndighetenes rolle.42 Med Maastricht-avtalen ble det i 1992 tatt inn næringspolitiske målsetninger i EU-traktatene, som i dag er nedfelt i TEUF artikkel 173.43

Arbeidet med å realisere og videreutvikle det indre marked har vært en kontinuerlig prosess i EU helt siden det var etablert i 1992, og det pågår fortsatt, og er i de senere år intensivert.

I 1997 iverksatte EU en «action plan» for det indre marked med sikte på å fjerne gjenværende hindre og å følge opp landenes praksis tettere, særlig med fokus på statsstøtte og offentlige innkjøp. Planen inkluderte også fjerning av sektorvise hindre (særlig innenfor tjenestesektorer som finans, telekommunikasjon og media). Det ble også etablert et «internal market scorebord» for å kunne overvåke arbeidet med det indre marked. Videre ble det fokusert på videreutvikling av konkurransepolitikken i EU og reglene for statsstøtte.

I 1999 vedtok EU en ny strategi for det indre marked, med fire mål: Bedre levekårene for innbyggerne i EU, styrke produkt- og kapitalmarkedene, forbedre næringsvilkårene, samt å tilpasse det indre marked i lys av en verden i rask økonomisk utvikling. Planen inneholdt også en rekke direktivforslag rettet mot tjenestenæringene.

Fra 2000 ble EU mer opptatt av betydningen av innovasjon, kunnskap og FoU som kilde til økonomisk vekst. Etablering av Lisboa-strategien og senere EUs strategi for vekst og sysselsetting, samt EUs 2020 strategi vitner alle om denne dreiningen, som blant annet realiseres ved økt satsning på forskning og utvikling gjennom EUs rammeprogrammer.

I perioden etter 2000 har EU intensivert arbeidet med å harmonisere medlemsstatenes nasjonale regulering av varer og tjenester. Evalueringer av det indre markedet viste at handelen i varer hadde utviklet seg mer eller mindre som forventet, men at tjenestesektorene, som sto for 70 prosent av aktivitetene i EU, ikke var like integrert. EU innførte derfor en rekke sektorrettete direktiver med det formål å samordne regelverket for en rekke tjenestenæringer. I 2006 ble dette fulgt opp med det generelle tjenestedirektivet, som kodifiserer EU-domstolens rettspraksis for fri flyt av tjenester, og i tillegg etablerer prosedyrer for saksbehandling og tilsyn som skal operasjonalisere arbeidet med å redusere nasjonale restriksjoner mot fri tjenesteflyt.

Europa 2020 er navnet på EUs plan for vekst og sysselsetting det neste tiåret, og omfatter syv delstrategier (såkalte flaggskipinitiativ). På bakgrunn av disse skal medlemslandene sette nasjonale mål og reformprogram. De nasjonale reformprogrammene skal bidra til at man oppnår fem hovedmålsetninger: sysselsetting, forskning og utvikling, klimaforandringer og energi, utdanning og fattigdomsbekjempelse.

Norske myndigheter har vært aktivt opptatt av å bidra til Europa 2020, og på hjemmesiden til EUs nye utenrikstjeneste er det i beskrivelsen av forholdet til Norge fremhevet at «Norway remains very supportive of the EU 2020 strategy, designed to create growth and jobs, which to a large extent Norway will also implement as part of the internal market». Norge ga innspill da strategien var i startfasen i 2009, og dette ble senere fulgt opp med høringsinnspill fra næringsministeren til EU i januar 2010 og brev fra statsministeren i mars 2010.44

Det indre marked er sentralt for Europa 2020-strategien, og i oktober 2010 lanserte Kommisjonen «Towards a Single Market Act» som var en handlingsplan bestående av 50 tiltaksområder. Igjen har norske myndigheter vært aktive, både med innspill overfor EU og ved å sende Kommisjonens forslag på høring i Norge. Innen utløpet av høringsfristen i januar 2011 hadde NHD mottatt 18 uttalelser, og i mars 2011 ble dette spilt inntil Kommisjonen. Hovedbudskapet fra Norge er tilslutning til EUs forslag, med særlig vekt på betydningen av effektiv gjennomføring av reglene om det indre marked, samt regelforenkling og målrettede tiltak mot småbedrifter.45 Den europeiske høringsprosessen munnet ut i et vedtak fra Kommisjonen 12. april 2011 om en handlingsplan for det indre marked som inneholder 12 tiltak. Disse er ikke formelt bindende for Norge, men det er fra norsk side signalisert at man vil følge dem opp.

Ved siden av selve det indre marked, og lovgivningen rundt det, foregår det også på EU-nivå et omfattende arbeid med næringspolitikk i mer snever forstand – i betydningen handlingsplaner, programmer etc for å stimulere europeisk næringsliv. Som ledd i Europa 2020-programmet vedtok blant annet Kommisjonen i 2010 en ny ambisiøs europeisk industripolitikk.46 EU har videre blant annet et omfattende rammeprogram for konkurranse og innovasjon (CIP), med en ramme på rundt 30 milliarder kroner for perioden 2007–2013, som Norge har deltatt i siden 2008 (se nedenfor).

15.3 Generelt om EU/EØS og norsk næringspolitikk 1992–2011

15.3.1 Norsk næringspolitikk ved inngangen til 1990-tallet

Da Norge i 1992 knyttet seg til EUs indre marked gjennom EØS-avtalen, var det på et tidspunkt da norsk næringspolitikk var inne i sluttfasen av en langvarig omstillingsprosess. Gjennom politiske og økonomiske nasjonale prosesser, og påvirkning fra internasjonale trender, var Norge allerede i ferd med å utvikle et næringspolitisk regime som lå svært nær EUs. Dette forenklet tilpasningen til EU, og bidro til at de nye reglene om de «fire friheter», økt konkurranse, rammer for statsstøtte, krav om utlysning av offentlige innkjøp m.m. ble ønsket velkommen av et bredt politisk flertall.

Gjennom mye av etterkrigstiden hadde norske myndigheter ført en aktiv industripolitikk med store innslag av statlig eierskap og større grad av offentlige styring, regulering og inngrep enn i de fleste markedsøkonomier. Da den økonomiske krisen på begynnelsen av 1970-tallet slo inn, svarte myndighetene med omfattende motkonjunkturpolitikk, som blant annet innebar selektive støttepakker rettet mot utsatte sektorer og enkeltbedrifter. Allerede på slutten av 1970-tallet begynte mange å se at dette fungerte dårlig, og hindret nødvendig omstilling. I 1979 nedsatte regjeringen et utvalg under ledelse av Finn Lied for å vurdere norsk industriutvikling, og det anbefalte en omlegging til mer generelle og næringsnøytrale tiltak:

«Utvalget er av den oppfatning at både den økonomiske politikk og industripolitikken i større grad må konsentrere seg om å finne fram til tiltak som kan legge forholdene til rette for vekst i de enkelte bedrifter, enn å lete fram til tiltak som tar sikte på å løse bransjeproblemer.»47

Lied-utvalget ble fulgt opp i St.meld. nr. 54 (1980–1981) «Industripolitiske retningslinjer for de nærmeste år fremover», som innebar en omlegging av norsk næringspolitikk, og la de prinsipielle retningslinjene for utviklingen utover på 1980-tallet. Nøytralitet mellom bransjer eller næringer, og bruk av generelle virkemidler var førende prinsipper. Det statlige eierskapet til en del bedrifter ble avsluttet, selv om statens eierandeler i norsk næringsliv fortsatt var store. Statsstøtte til enkeltbedrifter ble trappet ned, og erstattet av mer horisontale støtteordninger. Myndighetenes direkte inngripen i næringslivet ble redusert, og innsatsen ble mer konsentrert om tilretteleggende oppgaver. Særlig ble forskning og utdanning fremhevet, og det samme gjaldt bistand ved eksport og etablering i utlandet, veiledningstjenester og støtte til nyetablering. I 1988 ble Industridepartementet omorganisert og omdøpt til Næringsdepartementet. I St.meld. nr. 53 (1988–1989) «Om næringspolitikken» ble det nye synet på næringspolitikken oppsummert:

«Næringspolitikken er summen av det som gjøres på en rekke ulike politikkområder. [...] Følgende politikkområder er spesielt viktige for [...] å skape vekst og å styrke næringslivet: næringslivets kapitaltilgang, kunnskapspolitikk, forskning og utvikling (FoU), veier og telekommunikasjoner, miljø, energi og naturressurser, petroleumsvirksomheten.»

Dette var formuleringer som var i tråd med den næringspolitiske tankegangen og utviklingen i EF på samme tid.

I samme periode startet også en mer bevisst norsk næringspolitisk tilpasning til EUs standarder for varer og tjenester, dels i samarbeid med EF og EFTA gjennom den såkalte Luxembourg-prosessen fra 1984, og dels ensidig, som tydeliggjort i brev fra statsministeren til alle departementene i juni 1988 med instruks om å vurdere all fremtidig lovgivning «med henblikk på en eventuell harmonisering med EFs regelverk».48

Andre prosesser trakk i samme retning. I 1990 nedsatte regjeringen et utvalg for å utrede en ny norsk konkurranselov, til erstatning for den gamle prisloven av 1953, som hadde vært nedprioritert i lang tid. I utvalgets rapport fra oktober 1991 heter det at man har «hentet vesentlig inspirasjon fra ulike sider av EFs regelverk», men for øvrig var det et rent nasjonalt lovforslag, som resulterte i den nye konkurranseloven av 1993.49

Inngangen til 1990-årene markerer på mange måter et skille i norsk næringspolitikk. En særlig viktig kilde til reform var utvalget som ble nedsatt i 1987 under ledelse av Tormod Hermansen og i 1989 leverte rapporten «En bedre organisert stat» (NOU 1989:5). Her tok man til orde for å rydde opp i rigide og detaljstyrende rettslige organisasjonsformer. Flere virksomheter, spesielt innenfor samfunnsmessig tjenesteyting og infrastruktur, hadde inntil da vært organisert innenfor staten som forvaltningsorganer eller forvaltningsbedrifter. Utvalget mente at en selskapsform burde velges når staten engasjerte seg i næringsvirksomhet på forretningsmessig grunnlag. Dette fikk også bred støtte i virksomhetene selv. Behovet for reformer ble på denne måten satt på dagsordenen både fra myndighetene og de offentlige virksomhetene selv, og dette skjedde forut for og uavhengig av EØS.

Hermansen-rapporten fra 1989 bidro til å legge grunnlaget for en rekke reformer med sikte på liberalisering og deregulering av blant annet energi, tele, og postsektorene. En av de første store reformene var i det norske elektrisitetsmarkedet som ble liberalisert ved den nye energiloven fra 1990. Hovedgrunnen til el-markedsreformene var at det eksisterende markedet fungerte dårlig og medførte store kostnader. Studier hadde påvist ineffektiv produksjon, overføring og distribusjon, samt et ineffektivt marked for salg med store prisforskjeller. Reformen la opp til å utvikle et spotmarked for kraftomsetning, åpne for tredjepartsadgang til nettet og splitte opp det statlig eide selskapet Statkraft i to separate selskap – en produksjonsenhet (Statkraft) og et nettselskap (Statnett). Det ble også etablert en kontrollmekanisme gjennom NVE. Norge var et av de første landene som deregulerte sitt elektrisitetsmarked. Initiativtakere var Finansdepartementet og Olje- og energidepartementet. I den grad internasjonale forhold var viktig, var det først og fremst i form av forbildehenting fra land som Storbritannia og New Zealand. I en analyse av dereguleringen av det norske el-markedet finnes det ikke noen referanser til EU/EØS. 50

Reformene i el-markedet kan sies å være illustrerende for en trend som senere fulgte. For eksempel ble Televerket omdannet fra direktorat til statsforetak og Telenor ble etablert i 1995 under ledelse av Hermansen. Postverket ble omdannet til Posten BA i 1996. Heller ikke disse prosessene kan ses som tilpasning til EU/EØS. I 1995 ble Statens kornforretning omgjort, men grunnen til det var WTO-regler, ikke EØS.51 I 1996 ble NSB omorganisert, slik at eierskap og drift ble lagt til en nyopprettet offentlig etat (Jernbaneverket), mens den operative togdriften ble organisert i nye NSB som et statlig særlovselskap, som i 2002 ble omgjort til aksjeselskap. På samme måte ble Luftfartsdirektoratet i 2000 skilt opp i Luftfartstilsynet og Luftfartsverket, som fra 2003 ble omgjort til Avinor AS.

Som en direkte konsekvens av Hermansen-utvalgets rapport ble det også nedsatt et utvalg som skulle forberede endringer i Statselskapsloven (NOU 1991: 8). Heller ikke her var EU og EØS-rettslige saker avgjørende. Utvalget behandlet kort forholdet til EFs regelverk på selskapsrettens område, og konkluderte med at ingen av disse regelverkene stiller særlige krav til organiseringen av statlig næringsvirksomhet eller foretak som fullt ut er eid av staten.

I internasjonal handelspolitikk (herunder i forhandlinger i WTO) omtales ofte handelshindringer som noe som først og fremst kan være nødvendige i et lands tidlige utviklingsfase, mens industrialiserte land lettere kan tåle og dra nytte av fri konkurranse. I den grad det er riktig, bidrar det til å forklare både utviklingen internt i Norge, og hvorfor tilpasningene til EU/EØS har gått så greit som de har.

Tilknytningen til EUs næringspolitikk gjennom EØS i 1992

Da Norge var med på å fremforhandle EØS tidlig på 1990-tallet var hovedbegrunnelsen hensynet til næringsliv og økonomi. Avtalen kom som et direkte svar på EUs planer om å etablere det indre markedet. For det første var et bredt politisk flertall bekymret for virkningene av å stå utenfor dette markedet. For det andre ønsket myndighetene også aktivt å gi norsk næringsliv det samme rammeverket som konkurrentene i EU-landene hadde.

Da EØS-avtalen ble godkjent av Stortinget høsten 1992, var man klar over at den ville få dyptgripende virkninger for norsk økonomi og næringsliv. I St.prp. nr. 100 (1991–92) er det omfattende redegjørelser for hvilke virkninger det blir antatt at EØS-avtalen vil få for norsk økonomi generelt, og for næringspolitikken og næringslivet mer spesielt.52

Generelt la proposisjonen til grunn at EØS-avtalen ville få klare positive virkninger for norsk økonomi, og at det ville være tilsvarende ulemper ved å stå utenfor det indre markedet som de fleste handelspartnerne uansett ville gå inn i. Samtidig var proposisjonen klar på at EØS-avtalen også ville innebære endringer i hvilke virkemidler som kunne tas i bruk i næringspolitikken, samt utfordringer for deler av norsk næringsliv. Under deloverskriften «EØS-avtalen og virkemiddelbruken i den økonomiske politikken» het det blant annet:

«EØS-avtalen vil innebære enkelte forpliktelser som vil ha virkninger for virkemiddelbruken i den økonomiske politikken. Det er særlig områdene statsstøtte, konkurransevilkår og reglene for offentlige innkjøp som vil bli berørt.

Forpliktelsene består i at virkemiddelbruken må utformes slik at næringsliv og arbeidstakere fra andre EØS-land stilles overfor de samme økonomiske rammebetingelsene i Norge som norsk næringsliv og norske arbeidstakere. Forpliktelsene begrenser ikke myndighetenes muligheter til å ta de nødvendige samfunnsmessige hensyn i utformingen av den økonomiske politikken. Motstykket til disse forpliktelsene er de økonomiske rettigheter og mer stabile og forutsigbare rammebetingelser norsk næringsliv og norske arbeidstakere oppnår i Vest- Europa.» (s. 404)

Under «Virkninger for norsk næringsliv» het det videre:

«Etableringen av EØS vil berøre de aller fleste norske næringer, direkte eller indirekte. Norsk tilslutning til EØS vil innebære at flere næringer enn tidligere vil bli stilt overfor direkte utenlandsk konkurranse – og bedre mulighet til å konkurrere i utlandet. Andre næringer vil bli berørt indirekte, selv om regelverket for disse ikke endres. De kan bli stilt overfor endringer i de markedene hvor de kjøper sine innsatsfaktorer eller i de markedene hvor de avsetter sine produkter, både i Norge og utlandet.» (s. 407)

Proposisjonen utdypet dette, og gikk deretter over til å analysere mulige virkninger av EØS-avtalen for forskjellige deler av norsk industri. Tjue år etter fremstår redegjørelsen og vurderingene i store trekk fortsatt som solide, selv om proposisjonen ikke overskuet den samlede gjennomslagskraften av EØS-avtalen over tid. I hovedtrekk var Stortinget og regjeringen informert om hva slags økonomisk og næringspolitisk regime man bandt seg opp til gjennom EØS-avtalen, og hvilke generelle virkninger det ville få. I hvilken grad denne informasjonen ble fanget opp og forstått er et annet spørsmål, og her var det nok variasjoner mellom aktørene.

Ikke lenge etter at EØS-avtalen var trådt i kraft, nedsatte regjeringen i mai 1995 et offentlig utvalg under ledelse av Arent M. Henriksen for å utrede norsk næringspolitikk. I august 1996 presenterte utvalget en omfattende rapport, som videreførte omstillingen fra tradisjonell industripolitikk til en bredere næringspolitikk, der myndighetenes rolle ikke var å gripe inn direkte, men å legge til rette for økt konkurransekraft, kompetanse og innovasjon, samt sørge for mer miljøvennlig produksjon og distribusjon. Betydningen av EØS-avtalen for utviklingen av norsk næringspolitikk ble fremhevet flere steder, og gikk gjennom rapporten som en rød tråd, men ble likevel viet relativt liten plass. Snarere gir Henriksen-rapporten inntrykk av at tilpasningen til EU anses som en integrert del av en generell norsk modernisering, som uansett ville ha funnet sted. Utvalget var samtidig meget klar på at «internasjonaliseringen av norsk næringsliv må føres videre», og fremhevet «viktigheten av at EØS-avtalen gis høy prioritet, og videreføres uten svekkelse», som «helt avgjørende for norsk næringsliv».53

15.3.2 Særlig om statlig eierskap som næringspolitisk virkemiddel

Næringspolitikk handler først og fremst om hvordan myndighetene kan legge til rette for privat næringsvirksomhet. Men det offentlige kan også alternativt eie næringslivet selv, og styre gjennom eierskap. I Norge er det av flere grunner en lang tradisjon for dette, som blant annet skyldes at det er staten som er den store kapitaleieren. Sammenlignet med mange andre land har Norge svak tradisjon for langsiktige private industrielle eiere (ingen wallenberger).

Dette har vart frem til i dag, og gjør at Norge sammenlignet med andre vestlige land fortsatt er karakterisert av hva professor i økonomisk historie Einar Lie nylig betegnet som «ekstremt stort» statlig eierskap i næringslivet.54 I en analyse fra 2002 ble det anslått at omfanget av det offentlige eierskapet utgjorde omlag halvparten av all næringsvirksomhet i landet (på og utenfor børs).55 Ser man kun på offentlig eierskap på børsen vil det avhenge av hvor mange statlige virksomheter som børsnoteres. Men det er likevel illustrerende at offentlig sektors eierskapsandel på Oslo Børs gikk opp fra 15 prosent i 1985 til 44 prosent i 2002, og siden har ligget ganske stabilt på mellom 30 og 40 prosent.56 Sannsynligvis har Norge det største offentlige eierskapet i næringslivet i Vest-Europa.

Kilde: Foto: Karina Jensen / Aftenposten

Tilpasningen til EU gjennom EØS de siste årene synes ikke å ha redusert omfanget av det statlige eierskapet i Norge. EU/EØS-retten stiller ingen krav om at det offentlige må selge ut virksomhet,57 og synes heller ikke mer indirekte å ha hatt noen slik påvirkning. Sammenlignet med mange andre vest-europeiske land har privatiseringen av offentlige virksomheter i Norge i moderne tid vært beskjeden, og de gangene det har skjedd, har det vært som resultat av nasjonale politiske prosesser.

Snarere kan man spørre seg om ikke EØS-avtalen har styrket det offentlige eierskapet i Norge i perioden 1992–2011. På en viktig sektor er dette åpenbart. Utfallet av striden mellom Norge og ESA i «hjemfallssaken» gjorde at myndighetene ikke lenger kunne videreføre et system som tillot både offentlige og private eiere, men forskjellsbehandlet dem. Storting og regjering måtte derfor velge mellom liberalisering eller avvikling av private konsesjoner til landets vannkraftressurser, og valgte det siste. Gjennom endringer i industrikonsesjonsloven av 1917 ble prinsippet om offentlig eierskap til vannkraften i 2008 vesentlig styrket.58

Hjemfallssaken er spesiell. Men tanken om at offentlig eierskap kan være en måte å beholde en viss grad av nasjonal kontroll når tilpasning til EU gjør at andre deler av «verktøykassa» forsvinner, har eksistert lenge. Allerede i sitt partiprogram for 1970–73 slo Arbeiderpartiet fast at et norsk EF-medlemskap med tilpasning til Romatraktaten måtte møtes med en styrking av de statlige eierinteressene for å sikre «råderett over og kontroll med vårt lands ressurser og produksjonsutstyr».59 Tilsvarende tanker har i noen grad vært til stede i deler av norsk politikk og forvaltning gjennom de siste tjue årene, og kan både ha bidratt til at privatiseringen ikke har blitt større, og til at staten har tatt nye eierposisjoner i norsk næringsliv. For eksempel førte diskusjonen med ESA om eierbegrensninger i norsk finansnæring i 2001–2002 til at Finansdepartementet gjorde nye vurderinger av behovet for å beholde et finansmiljø i Norge, som var viktig for beslutningen om at staten ikke skulle selge seg ned under 34 prosent i DnB NOR.60

Statlig eierskap er i seg selv en form for næringspolitikk, som blant annet kan tjene til å sikre langsiktighet og forutsigbarhet, eller til å beholde kjernevirksomhet og hovedkontor i Norge. Utover dette kan eierskapet utøves mer eller mindre aktivt eller passivt. Noen offentlige virksomheter er åpent ment å være statlige styringsinstrumenter, slik som Norsk Tipping AS i pengespillpolitikken og Vinmonopolet AS i alkoholpolitikken. For andre selskaper som staten eier helt eller delvis varierer det i hvilken grad eierskapet søkes brukt til aktiv styring, men i mange av dem har staten av flere grunner valgt en bevisst passiv rolle. Dette er et politisk omdiskutert tema, som er opp til den til enhver tid sittende regjering å ta stilling til.

EØS-avtalen setter visse rammer for statlig eierskapspolitikk, særlig dersom de statlige selskapene driver økonomisk aktivitet på et konkurranseutsatt marked. I så fall stenger EU/EØS-reglene for at de gis særfordeler eller privilegert tilgang til offentlige kontrakter. Herunder stiller statsstøttereglene krav om at det offentlige må forholde seg til sine selskaper på samme måte som en privat markedsinvestor. Dersom det offentlige tilfører kapital som en privat ikke ville gjort, eller lar være å ta ut utbytte som en privat ville gjort, kan det bli regnet som ulovlig statsstøtte.61

Samtidig er det klart at staten har mye større styringsmuligheter både reelt og formelt overfor selskaper som den selv eier helt eller delvis, sammenlignet med det rent private næringslivet – dersom den ønsker å bruke det. Staten kan i prinsippet styre på samme måte som en privat investor ville ha gjort – og herunder i betydelig grad forfølge politiske mål. På den måten kan statlig eierskap for eksempel brukes til å sikre at virksomhet fortsatt forblir i Norge, og ikke selges ut eller legges ned. Også hva gjelder statsstøttereglene er handlingsrommet for den «private markedsinvestortesten» ganske vide, og terskelen høy for at ESA vil gripe inn.

Sagt på en annen måte kan staten gjennom eierskap i betydelig grad forfølge næringspolitiske mål som den under EØS-avtalen ikke kan forfølge som regulator og forvaltningsmyndighet. I hvilken grad dette har vært et bevisst underliggende element hos norske politikere og embetsmenn i perioden 1992–2011 varierer nok. Men det kan utvilsomt ha bidratt til at det ikke har vært noe omfattende politisk press for å redusere det statlige eierskapet i norsk næringsliv i den perioden EØS-avtalen har vært i kraft.

15.3.3 Norsk deltagelse i næringspolitiske programmer i EU

Gjennom hele perioden 1992–2011 har Norge deltatt aktivt i en rekke programmer og tiltaksplaner som EU har iverksatt, og som er rettet helt eller delvis mot utvikling av næringslivet.62 De viktigste av disse i dag er:

• EUs 7. rammeprogram for forskning

• EUs program for konkurransedyktighet og innovasjon (CIP) 2007–13

• EUs program for fag- og yrkesopplæring (Leonardo da Vinci) 2007–13

• Marco Polo II 2007–13

• Eurostars

• Media 2007–13

• Erasmus Mundus II (2009–13)

• Interreg

EUs generelle 7. rammeprogram for forskning (2007–2013) er et bredt generelt program, der Norge deltar fullt ut, med et brutto bidrag på over en milliard kroner i året. Et hovedformål med programmet er å styrke europeisk konkurranseevne, og mye av det er rettet mot næringslivet, herunder innovasjon og små og mellomstore bedrifter (SMBer). I samarbeidsprogrammet Cooperation er det forskningsprosjekter innenfor energi, miljø/marint og romforskning, som Norge også deltar i. Det neste rammeprogrammet vil starte i 2014, med navnet Horizon 2020. Fra norsk side er det gitt omfattende høringsinnspill til dette, både fra myndighetene og andre aktører, med forslag om blant annet maritim og arktisk forskning.

Norge deltar videre iCIP (Competitiveness and Innovation Framework Programmme) som er EUs program for konkurranseevne og innovasjon for perioden 2007–2013. Målet er å styrke europeisk næringslivs innovasjons- og konkurranseevne, fremme innovative IKT-baserte tjenester og utnyttelse av digitalt innhold, og stimulere til økt bruk av fornybar energi og generell energieffektivisering. Norge deltar her med brutto ca. 90 millioner kroner i året (625 for hele prosjektet), samt utgifter til nasjonal oppfølging og nasjonale eksperter, beregnet til 12 millioner kroner per år. CIP består av tre delprogrammer for næringspolitikk, energi og IKT, hvert av disse med flere underprogrammer og tiltak. Fra norsk side har NHD det overordnete ansvaret, og videre er OED, FAD, Difi, Innovasjon Norge og Enova med på prosessene.

Norges deltagelse i CIP ble midtveisevaluert i oktober 2011.63 Evalueringen var positiv på mange punkter, men påpekte at det var begrenset interesse blant norske aktører for CIP. Om man sammenligner Norge med de andre nordiske landene så er norsk deltakelsesrate den laveste. Rapporten nevner flere grunner til dette, herunder manglende informasjon, og det anbefales flere tiltak for å rette opp dette.

Norge deltar også i Marco Polo II-programmet som strekker seg fra 2007 til 2013, og gir tilskudd til tiltak som reduserer volumet av veitransport i EU, Kroatia og Norge. Programmet er spesielt rettet mot transportleverandører og brukere. Videre deltar Norge i Eurostars-programmet for små og mellomstore bedrifter. Programmet er bygget på samarbeid mellom Kommisjonen og nasjonale innovasjons- og forskningsråd gjennom EUREKA, som er et alleuropeisk nettverk. Et annet program som Norge deltar i er Leonardo da Vinci (2007 til 2013), som ligger under Programmet for Livslang Læring (LLP), og er myntet på bedrifter, utdanningsinstitusjoner og offentlig forvaltning. For næringslivet legger Leonardo da Vinci-programmet til rette for at bedrifter kan få støtte til å utplassere sine medarbeidere i andre europeiske land. I Norge er det Senter for internasjonalisering av høgre utdanning (SIU) som forvalter programmet, og bidraget er på ca. 30 millioner kroner i året. Innenfor LLP-programmet deltar Norge også i Erasmus Mundus II (2009 til 2013). Videre deltar Norge i MEDIA 2007–2013, som blant annet skal fremme digital teknologi og virkemidler for å øke små og mellomstore bedrifters tilgang til finansiering. Her er det norske bidraget på drøyt 20 millioner kroner i året. Endelig deltar Norge aktivt i Interreg, som er et omfattende program for regionalt samarbeid, som i betydelig grad er rettet mot lokalt og regionalt næringsliv.64

15.4 De fire friheter som ramme for norsk næringspolitikk 1994–2011

15.4.1 Betydningen av de fire friheter for norsk næringspolitikk og næringsliv

De fire friheter er først og fremst nettopp det – friheter, som gir private borgere og bedrifter grunnleggende økonomiske rettigheter, og beskytter dem mot forskjellsbehandling og uforholdsmessige restriksjoner. Reglene kan i seg selv anses som et næringspolitisk verktøy, som fremmer næringsutvikling, konkurranseevne, verdiskaping m.m. Reglene gjør det enklere å etablere virksomheter, lettere å få tilgang til et større marked, skaper likere vilkår på markedet, beskytter mot proteksjonisme i andre land, sikrer tilgang på arbeidskraft og kapital, stimulerer investeringer, etc.

Dette har også vært den viktigste effekten av reglene om de fire friheter for norsk næringspolitikk og næringsliv i perioden 1992–2011. EØS-avtalen har gitt norsk næringsliv tilgang til EUs indre marked på like vilkår, og det omfatter både markedet for handel med varer og tjenester, det felles arbeidsmarkedet og et felles marked for etableringer og investeringer. Betydningen av dette for norsk næringsliv – og for norsk økonomi mer generelt – er beskrevet og analysert ovenfor i kapittel 14.

15.4.2 Generelt om de fire friheter som skranke for norske næringspolitiske restriksjoner

Ved siden av å legge forholdene til rette for næringsvirksomhet, innebærer EU/EØS-reglen om de fire friheter også skranker for hva slags nasjonale næringspolitiske regler og tiltak norske myndigheter kan vedta. Dette følger både av hovedreglene som er inntatt i EØS-avtalens hoveddel, og av EUs omfattende sekundærlovgivningen på området, som også i sin helhet er inntatt i EØS-avtalen og gjennomført i norsk rett, om enn noen ganger med en viss forsinkelse sammenlignet med EU.

Hovedreglene om de fire friheter er utformet som generelle forbud mot alle nasjonale tiltak som kan innebære hindringer på den frie bevegeligheten av varer, tjenester, arbeidskraft og kapital. Begrepet «tiltak» tolkes vidt, og favner ikke bare nasjonale lover og forskrifter, men også enkeltvedtak, forvaltningspraksis og enkeltstående handlinger, både fra sentrale og lokale offentlige myndigheter i vid forstand.

Kilde: Foto: Scanpix

Rekkevidden av forbudet er imidlertid bare første del av vurderingen. EU/EØS-retten åpner nemlig også for relativt omfattende unntak, som innebærer at nasjonale restriksjoner likevel kan godtas, på nærmere bestemte vilkår. Unntaksadgangen er snever dersom det gjelder nasjonale tiltak som direkte diskriminerer på grunnlag av nasjonalitet, men videre dersom dette ikke er tilfelle. De generelle kriteriene for unntak er for det første at tiltaket må være begrunnet i legitime hensyn, og for det andre at det må være forholdsmessig (proporsjonalt). Det siste innebærer at det må være egnet til å oppnå de legitime formålene, og nødvendig, i den forstand at de samme formålene ikke kan oppnås like effektivt ved tiltak som i mindre grad hindrer samhandelen.

Disse unntaksreglene er praktisk viktige, og gir nasjonale myndigheter et betydelig handlingsrom til å utforme nasjonal næringspolitikk innenfor rammene av EU/EØS-rettens krav. De fleste saker som politisk og rettslig settes på spissen dreier seg ofte om rekkevidden av unntaket – som et spørsmål om norske nasjonale restriksjoner er tilstrekkelig begrunnet i legitime allmenne hensyn og egnet og nødvendig for å oppnå dette. Dette er kriterier som er underlagt domstolskontroll, og som ved uenighet i siste hånd vil avgjøres i EFTA-domstolen eller av norske domstoler, avhengig av hvordan rettssaken kommer opp.

Det er mange former for nasjonal næringslovgivning som direkte eller indirekte kan tenkes å utgjøre restriksjoner etter EU/EØS-reglene om de fire friheter, og mange eksempler på at dette har kommet opp i praksis i Norge i perioden 1994–2011. Noen uttømmende oversikt er ikke mulig innenfor rammene av denne utredningen. I det følgende skal vi imidlertid gjennomgå noen særlig viktige kategorier som har vært oppe i praksis:

• Konsesjonsordninger

• Krav til erverv eller nedleggelse av næringsvirksomhet

• Krav til utøvelse av næringsvirksomhet

• Eierskapsbegrensninger

• Statlige eneretter

15.4.3 Konsesjonsordninger

Et klassisk næringspolitisk verktøy er konsesjonsordninger, som innebærer krav om offentlig tillatelse for å utøve en eller annen form for næringsvirksomhet. Konsesjoner brukes gjerne der det ut fra virksomhetens karakter eller politiske hensyn er nødvendig å begrense antallet aktører. Videre kan konsesjonsordninger være en effektiv måte å påse at aktørene oppfyller kriteriene for å drive virksomheten, og kontrollere hvordan den utøves. Det kan også stilles særskilte betingelser for å få konsesjon. Konsesjonsordninger skilles gjerne fra rene registreringsordninger ved at myndighetene i større grad har et skjønn til å begrense eller avslå søknader, men skillet er ikke skarpt.

Konsesjonsordninger finnes på en rekke områder av norsk næringsliv, fra olje og gass til bank og forsikring, telekommunikasjon (tv, radio, mobilnett), energi, kollektivtransport, taxi, salg av alkohol, m.m. Den gamle industrikonsesjonsloven av 1917 gjelder konsesjoner til å eie og produsere vannkraft, mens konsesjonsloven av 2003 gjelder i hovedsak for kjøp av landbrukseiendommer, samt i noen grad hytter. Ordet «konsesjon» brukes også om tillatelser til utslipp av skadelige stoffer, tillatelse til å lagre personopplysninger m.m., som kan være en nødvendig forutsetning for visse typer næringsvirksomhet.

Kilde: Foto: Per Eide/Norges sjømatråd

Etter EU/EØS-retten vil en nasjonal konsesjonsordning etter en nærmere vurdering kunne anses som en restriksjon på retten til fri etablering og kapitalflyt. Samtidig vil slike ordninger som hovedregel være forenlige med EU/EØS-retten så lenge de praktiseres på en måte som ikke direkte eller indirekte innebærer forskjellsbehandling av aktører fra andre EU/EØS-stater. Videre er det et generelt EU/EØS-rettslig krav om at kriteriene og prosedyrene for tildeling av konsesjoner må være rimelig klare, slik at de er mulige for aktørene å forholde seg til, og ikke bare beror på nasjonalt forvaltningsskjønn. EU/EØS kan også stille visse krav til utlysning og konkurranse om konsesjoner, selv om det er omstridt hvor langt det gjelder.

Før EØS-avtalen var det etter industrikonsesjonsloven av 1917 et generelt krav om konsesjon for utenlandske aktører som ønsket å erverve fast eiendom i Norge. Dette ble opphevet, og erstattet av den såkalte ervervsloven av 1994, som er omtalt nedenfor. Med unntak av dette, er Utvalget ikke kjent med noen norske konsesjonsordninger rettet mot ikke-norske borgere som er avviklet i perioden 1992–2011 som en direkte følge av EU/EØS-rettens krav.

Derimot har det vært en del saker der norske konsesjonsordninger har vært vurdert, og der EØS-avtalen har reist spørsmål av betydning for den nærmere utformingen av kriteriene eller prosedyrene for konsesjonstildeling.

Den samfunnsøkonomisk viktigste konsesjonsordningen i Norge er den som styrer tillatelser til leting og utvinning av olje og gass, etter petroleumsloven. Den har aldri som sådan vært utfordret etter EØS. Men da EU i 1993–94 forberedte det som senere ble konsesjonsdirektivet (94/22/EF) for petroleumsvirksomhet, var det viktig for norske myndigheter at dette ble utformet på en måte som var forenlig med norske interesser. Det oppnådde man. Direktivet setter visse minstekrav til fremgangsmåten ved tildeling av utvinningstillatelser, men norsk praksis er godt innenfor disse. Det innebærer at Statoil må behandles som et kommersielt selskap på linje med andre, men det regulerer ikke statens direkte deltagelse (gjennom SDØE og Petoro), som kan skje på andre vilkår enn for private. I petroleumsloven av 1996 § 1-3 heter det at «Ingen andre enn staten kan drive petroleumsvirksomhet uten de tillatelser, godkjennelser og samtykker som kreves i medhold av denne lov», og det er fullt forenlig med EØS-retten. Når det lyses ut tillatelser (konsesjoner) må aktører fra andre EU/EØS-land kunne konkurrere på lik linje med norske selskaper, og etter § 3-5 skal utlysning av utvinningstillatelser kunngjøres to steder – i Norsk lysningsblad og i EU-Tidende.

En annen svært viktig konsesjonsordning er den som helt siden 1909 har regulert kravene til å eie vannkraft (vannfall og kraftstasjoner), etter industrikonsesjonsloven av 1917. Dette systemet skiller mellom offentlige og private eiere. Offentlige får evigvarende konsesjoner, mens konsesjonene til private kun kan være tidsbegrenset (60 år) og med krav om «hjemfall», som betyr at vannkraften tilfaller staten ved konsesjonens utløp. Denne forskjellen har stor praktisk betydning, og har gjennom årene bidratt til at nærmere 90 prosent av landets vannkraftressurser er offentlig eid, halvparten av staten og halvparten av kommuner.

Ved inngåelsen av EØS-avtalen i 1991–92 ble det fra norsk side lagt til grunn at konsesjonsordningen for vannkraft kunne videreføres, men uten at man søkte noen unntak eller garantier for dette. I 2001 startet ESA gransking. Etter en lang prosess, der norske myndigheter utredet alternative ordninger uten å komme frem til noen ny modell, endte saken i 2006 for EFTA-domstolen. I dommen fra juni 2007 ble det ikke stilt spørsmål ved konsesjonsordningen som sådan. Derimot kom EFTA-domstolen til at forskjellsbehandlingen mellom offentlige og private konsesjonshavere i seg selv skapte innelåsningseffekter i markedet som var en restriksjon på fri etablering og kapitalflyt. Videre slo den fast at en slik restriksjon i prinsippet kan godtas ut fra hensynet til å sikre offentlig eierskap. Men da må prinsippet om offentlig eierskap gjelde på en konsistent måte. Staten kan ikke ha et blandingssystem der man tillater både private og offentlige eiere, men favoriserer de siste. Etter EFTA-domstolens syn brøt industrikonsesjonslovens system mot dette kravet. Norge tapte derfor saken. Samtidig åpnet dommen for to mulige løsninger – enten å liberalisere markedet for vannkraft ved å likestille offentlige og private, eller motsatt å styrke det offentlige eierskapet og gjøre det helhetlig og konsistent. Regjeringen valgte det siste, gjennom den såkalte «konsolideringsmodellen», som fjernet muligheten for å gi nye private konsesjoner eller forlenge gamle.65 Slik ble utfallet av EØS-striden – nokså uventet for de fleste – at prinsippet om offentlig eierskap til vannkraften ble styrket.

Også ellers er produksjon og distribusjon av elektrisitet avhengig av tillatelser og lisenser etter energiloven. Den nasjonale reguleringen av elektrisitetsmarkedet er i EU/EØS i liten grad utfordret ved bruk av reglene om de fire friheter. I stedet har man i EU åpnet elektrisitetsmarkedet gradvis gjennom å vedta særskilte sektorregelverk i tre omganger i 1996, 2003 og 2009. Virkemidlene er blant annet tredjepartsadgang til nettverk og nærmere krav til organisering av kraftforsyningssektoren. Eldirektiv II fra 2003 skjerpet kravene til tredjepartsadgang og publisering av tariffer etter klare og objektive kriterier, krav om funksjonelt skille mellom nett og produksjon og salg, samt krav til tilsyns- og reguleringsmyndighetens selvstendighet. Den tredje regelverkspakken fra 2009, som ennå ikke er tatt inn i norsk rett, tar dette enda noen skritt videre, blant annet med hensyn til tilsynsmyndighetens (NVE) uavhengighet.

EUs elektrisitetsregler er EØS-relevante og er eller vil bli gjennomført i norsk rett. Så langt har det nordiske elektrisitetsmarkedet, inkludert det norske, vært ansett for å være mer liberalisert enn i EU/EØS ellers. Man har fra norske myndigheters side derfor ikke funnet det nødvendig å foreta større endringer.66 ESA foretar for tiden (høsten 2011) en omfattende gjennomgang (conformity assessment) av hvordan Eldirektiv II er gjennomført i norsk rett. Her har ESA blant annet stilt spørsmål om direktivets krav til åpne og objektive tildelingskrav er oppfylt i norsk rett, og om NVEs rolle som nasjonal regulator. Prosessen er fortsatt i en tidlig fase, men illustrerer uansett hvilke føringer EU/EØS-retten kan tenkes å legge på utformingen av det norske elektrisitetsregelverket.

Fiskeoppdrett er en annen viktig næring som fra starten har vært avhengig av konsesjon. Konsesjonsordningen som sådan er ansett forenlig med EU/EØS-retten, og dette har ikke vært problematisert i praksis. Derimot var det i perioden 1999–2002 strid om et av vilkårene i den tidligere oppdrettskonsesjonsloven av 1985, som gikk ut på at det ved tildeling kunne legges vekt på hensynet til lokalt eierskap. Kriteriet ble angrepet av et stort norskeid oppdrettsselskap basert i London, gjennom søksmål og klage til ESA. Resultatet av prosessene ble at ESA godtok at det i noen grad kunne legges vekt på hensynet til lokalt eierskap, med visse justeringer i forskrifter og forvaltningspraksis. I den nye akvakulturloven av 2005 er kriteriet om lokalt eierskap tatt ut, og erstattet av en bredere vurdering av bidrag «til verdiskaping på kysten». Endringen skyldes ikke EØS-avtalen, men skift i den nasjonale næringspolitikken på området, som følge av utviklingen i næringen selv.

Et annet illustrerende eksempel er film- og videogramloven av 1987, som inntil nylig satte krav om at omsetting av film og video i næring krevde kommunal konsesjon (løyve). Dette ga allerede høsten 1994 opphav til en viktig EØS-rettslig prinsippsak, da butikkjeden Nille fikk avslag på søknad om konsesjon til salg og utleie av video i fire kommuner på Østlandet (Ullensaker, Eidsvoll, Nes og Sørum). Nille angrep hele konsesjonsordningen på EØS-rettslig grunnlag, og hevdet at den var en ulovlig restriksjon på fri flyt av varer (videoer). Borgarting lagmannsrett forela spørsmål om dette for EFTA-domstolen, som i mai 1997 slo fast at en slik konsesjonsordning ikke innebærer noen «restriksjon» med mindre den er utformet eller praktiseres på en måte som innebar nasjonalitetsbestemt forskjellsbehandling. Det var ikke tilfelle. Konsesjonsordningen besto deretter frem til den våren 2010 ble enstemmig opphevet av Stortinget fordi den hadde mistet sin kulturpolitiske begrunnelse.

Sektorene for elektronisk kommunikasjon og kringkasting var frem til 1980-tallet preget av utstrakt offentlig enerett og begrenset konkurranse over landegrensene. Markedet har blitt gradvis åpnet, og liberaliseringen i Norge har skjedd i samsvar med utviklingen i EU. Blant annet gjennomfører den norske ekomloven fra 2003 et omfattende EU/EØS-regelverk, som vesentlig begrenser nasjonale myndigheters mulighet til å sette konsesjonskrav for selskaper som tilbyr elektroniske kommunikasjonstjenester. På denne bakgrunn opphevet Stortinget i 2003 et tidligere krav til konsesjon for aktører med sterk markedsstilling.67 Pliktene til å utføre de samfunnspålagte oppgavene som inngikk i Telenors konsesjon etter teleloven, gis nå i stedet ved avtale eller forvaltningspålegg. For å sikre konkurranse på markedet har Post- og teletilsynet (PT) også fått myndighet til å pålegge tilbydere med sterk markedsstilling plikt til blant annet å inngå ikke-diskriminerende avtaler om tilgang til nett. Dette er blant annet brukt til å pålegge Telenor å gi andre aktører tilgang til sine nettverk.

15.4.4 Krav til erverv eller nedleggelse av virksomheter

Etter industrikonsesjonsloven av 1917 og konsesjonsloven av 1974 var det tidligere regler som påla utlendinger plikt til å søke om konsesjon ved kjøp av fast eiendom i Norge, og som fungerte som et konsesjonskrav for utlendingers kjøp av næringsvirksomhet. Regelen var etter EØS-avtalen direkte diskriminerende ut fra nasjonalitet. Det var klart at den måtte oppheves, og det skjedde i forbindelse med gjennomføringen av EØS-avtalen i 1992. Samtidig ønsket et flertall på Stortinget å beholde kontroll, og vedtok derfor i desember 1994 i stedet en ny generell lov om erverv av næringsvirksomhet, som gjaldt likt for nordmenn og utlendinger, og som påla meldeplikt ved kjøp av næringsvirksomhet over en viss størrelse, med mulighet til å nekte tillatelse.68

Ervervsloven av 1994 var utformet etter en EØS-rettslig vurdering, og ble antatt av norske myndigheter å være forenlig med avtalen. Samtidig var den næringspolitisk omstridt. Den medførte et omfattende kontrollsystem, samtidig som alle innmeldte erverv ble godtatt – og det var diskusjon om den egentlig fylte noen funksjon.69 I 2000 startet ESA gransking av om loven var i strid med EØS-avtalen. ESAs foreløpige vurdering var at selv om loven var begrunnet i legitime hensyn, så var den neppe egnet og nødvendig. Dette kom imidlertid ikke på spissen. Etter valget i 2001 var det uansett flertall på Stortinget for å oppheve loven. Våren 2002 fremmet regjeringen forslag der den understreket at det ikke var EØS-avtalen som var avgjørende, men at loven hadde «utspelt rolla si som eit næringspolitisk verkemiddel».70 Loven ble deretter opphevet.

I 2005 la Norske Skog-konsernet ned papirfabrikken Union i Skien med 359 ansatte, mot store protester fra politikere og lokalbefolkning. Dette førte til næringspolitisk debatt, og i den forbindelse var det flere som krevde at regjeringen burde fremme en lov om forbud mot nedleggelse av lønnsomme bedrifter. Debatten raste samtidig som det var valgkamp, og i sin programerklæring fra Soria Moria høsten 2005 forpliktet den nye regjeringen seg til å arbeide for «en ny og forsterket ervervslov innenfor EØS-avtalens rammer».

Under utredningene av alternative muligheter, ble det tidlig klart at en norsk lov som ville forby eller vesentlig hindre nedleggelse av virksomhet ville være problematisk etter EØS-avtalen, samt også svært vanskelig å utforme og praktisere. I stedet fremmet regjeringen høsten 2007 forslag til det som ble Lov om meldeplikt ved nedlegging av næringsverksemd (omstillingslova) av 2008 nr. 38.71 Etter loven skal eier av bedrifter med over 30 ansatte melde fra til fylkeskommunen når det er planer om nedleggelse, innen tretti dager før endelig beslutning treffes. Videre skal det legges til rette for en prosess mellom bedrift, ansatte og myndighetene, samt NAV og Innovasjon Norge, med sikte på å vurdere tiltak for videre drift eller redusere negative konsekvenser av nedleggelsen. Loven setter kun krav til prosessene, og innebærer ingen materielle hindringer mot nedleggelse. I forarbeidene er det grundig redegjort for forholdet til EØS-retten, og den er ansett forenlig med avtalen.

Noen «ny og forsterket ervervslov» kan omstillingslova av 2008 knapt kalles. Og det er heller ikke mulig innenfor rammene av EØS dersom man med det mener en lov som skal innebære mulighet til å innføre nye vesentlige offentlige restriksjoner på kjøp, drift, salg eller nedleggelse av virksomhet av hensyn til å beskytte nasjonale arbeidsplasser. Det er ikke forenlig med EØS-avtalen. Derimot har nasjonale myndigheter et bredt handlingsrom til å vedta ervervslovgivning som stimulerer og legger til rette for økt næringsvirksomhet.

15.4.5 Krav til utøvelse av næringsvirksomhet

I en moderne økonomi stilles det en lang rekke krav til utøvelse av forskjellige former for næringsvirksomhet, som med en samlebetegnelse gjerne kalles næringsreguleringsrett. Det kan gjelde krav til produksjon og omsetning av varer, men fremfor alt krav til forskjellige former for tjenesteyting, innen alle slags bransjer. EU/EØS-retten inneholder selv en lang rekke krav til næringsvirksomhet, på områder der man har blitt enige om felles regler for dette, enten i form av minstekrav eller absolutte krav (minimumsharmonisering eller totalharmonisering). Utover dette er det fortsatt adgang for nasjonale myndigheter til å stille krav, så lenge dette utformes på en måte som ikke direkte eller indirekte innebærer forskjellsbehandling aktører fra andre EU/EØS-stater, eller på andre måter oppstiller restriksjoner på markedsadgangen som ikke er legitimt begrunnet og forholdsmessige.

Samtidig som EU/EØS-statene fortsatt har en relativt vid adgang til å regulere nasjonalt næringsliv, er de ulike nasjonale reguleringer som dette medfører en utfordring for aktørene i det felles markedet. Det løpende arbeidet med å realisere «det indre marked», som har pågått gjennom hele perioden 1994–2011, innebærer derfor en kontinuerlig og dynamisk prosess for å gjennomgå og etterprøve nasjonale standarder og kriterier med sikte på å bygge ned gamle og nye hindringer for handel med varer og tjenester.

Dette arbeidet har kommet lengst hva gjelder nasjonale varestandarder, men fortsatt gjenstår mye sett fra et EU/EØS-perspektiv. Etter EØS-høringsloven av 2004 skal alle nye nasjonale tekniske krav til varer meldes inn til ESA, og kan ikke vedtas før tidligst tre måneder etter at ESA har mottatt meldingen. Dette gir ESA mulighet til å stanse nye nasjonale krav til varer som vil være i strid med de generelle reglene.

I juni 2008 vedtok EU et nytt generelt regelverk for å bedre vareflyten, som blant annet har felles regler for markedstilsyn og for prosedyrer som myndighetene skal følge dersom de krever at nasjonale regler skal gjelde for varer som allerede er lovlig omsatt i et annet EU/EØS-land.72 Denne såkalte «varepakken» trådte i kraft i EU i 2010, men prosessen med å ta det inn i EØS har av flere grunner tatt lenger tid, og den er ennå ikke gjort til del av avtalen, enda den klart nok er EØS-relevant. I sitt skriftlige innspill til Utvalget har NHO pekt på at norsk næringsliv er avhengig av like konkurransevilkår i hele EU/EØS-området, og at det derfor er uheldig at et sentralt regelverk som «varepakken» ennå ikke er inntatt i EØS-avtalen, langt mindre gjennomført i Norge.73

Nasjonale standarder og krav til tjenesteyting har tradisjonelt vært vanskeligere og mer sensitivt å regulere enn varer, og her har prosessene i EU kommet kortere. Dette var bakgrunnen for at EU på begynnelsen av 2000-tallet satte i gang et omfattende arbeid med det som endte opp som det såkalte tjenestedirektivet av 2006. Igjen tok prosessene i EØS noe lengre tid, blant annet som følge av at direktivet var politisk omstridt i Norge, og først ble godkjent av Stortinget våren 2009.74

Tjenestedirektivet ble deretter inntatt i EØS-avtalen i april 2009, og gjennomført i Norge ved lov av 2009 nr. 103 om tjenestevirksomhet (tjenesteloven), som trådte i kraft i desember samme år. Loven gjelder i prinsippet alle former for tjenesteyting, med unntak av en del sektorer som er unntatt.75 Den skiller mellom (i) tjenesteyters rett til å etablere seg i Norge, og (ii) adgangen til å tilby og motta tjenester på tvers av landegrensene. Direktivet er i all hovedsak en kodifisering av krav som etter EU-domstolens rettspraksis allerede fulgte av hovedreglene, men innebærer også nye prosedyrer for saksbehandling, tilsyn og kontroll.

For etablering av tjenestevirksomhet i Norge godtar direktivet i prinsippet at det kan gjelde nasjonale «tillatelsesordninger» (krav om godkjenning), men legger føringer for hvordan disse nærmere må utformes, og lister opp en rekke krav som nasjonale myndigheter ikke kan gjøre gjeldende. For grensekryssende tilbud av tjenester som lovlig kan tilbys i en annen EU/EØS-stat er mulighetene for nasjonale restriksjoner snevrere, men også her er det en viss adgang å stille nasjonale krav, så lenge de er legitimt begrunnet og forholdsmessige.

I forbindelse med gjennomføringen av tjenestedirektivet var det plikt for myndighetene til å melde inn til ESA alle nasjonale tillatelsesordninger og krav til tjenesteytere. Dette ble kartlagt i Norge i 2008–9, og resultatet var en liste på 78 slike ordninger, som spenner fra konsesjonskrav, krav om tillatelse eller godkjenning for å tilby visse former for tjenester, bevillinger og autorisasjoner.76 Listen gir en interessant gjennomgang av offentlige krav til tjenesteyting i et moderne regulert samfunn, og spenner over et vidt register, fra klassiske krav til autorisasjon av regnskapsførere, godkjenning av trafikkskoler, krav om skjenkebevilling etc., til mer ukjente og spesialiserte krav. Som eksempler kan nevnes:

• Lisens for ervervsmessig luftfotografering

• Tillatelse til å utnytte en forsvarsviktig oppfinnelse

• Godkjenning av lokaler for tatoverings- og hulltaksvirksomhet

• Bevilling til å reparere skytevåpen og tilvirkning av ammunisjon (børsemakerbevilling)

• Tillatelse til innsamling, mottak og tilintetgjøring av eksplosiv vare

• Godkjenning som skadedyrbekjemper

• Tillatelse for andre enn veterinærer for å drive med inseminering av husdyr

• Tillatelse til drift av hestepensjonat

• Godkjenning for arbeid med forsøksdyr

• Tillatelse for drift av opplagsplass eller anlegg for behandling av avfall

• Løyve for å drive handelsvirksomhet med brukte og kasserte ting

• Konsesjon for drift av markedsplass for omsetting av elektrisk energi

I forbindelse med kartleggingen av de norske kravene til tjenesteyting, opplyste NHD i april 2009 at det ikke var identifisert noen behov for endringer i eksisterende ordninger eller krav som følge av tjenestedirektivet.77

Hvorvidt dette vil bli godtatt i Brussel er et annet spørsmål, og gjenstår å se. I den pågående prosessen med gjennomgang av medlemsstatenes tjenestesektorer evalueres EFTA-landene ikke internt i EFTA, men direkte av EU-institusjonene, på linje med medlemsstatene. Først ble de 30 EU/EØS-statene i 2009 inndelt i seks grupper, som gjennomgikk hverandres ordninger og diskuterte disse. Norge var her i gruppe med Danmark, Polen, Tyskland og Island. Deretter hadde man i 2010 til sammen syv møter der samtlige 30 stater deltok. Kommisjonen utarbeidet etter dette en omfattende rapport om prosessen, som kommenterer samtlige nasjonale restriksjoner, og som i januar 2011 ble oversendt Europaparlamentet og Rådet til videre oppfølgning.78 Her trekkes flere av de norske ordningene frem. Rapporten er imidlertid ikke en endelig vurdering, men et arbeidsdokument, som danner grunnlag for videre evalueringer. Dersom det vil være tale om å innlede prosess mot noen av de norske tjenesterestriksjonene vil dette måtte gjøres av ESA på vanlig måte.

Den pågående evalueringen i EU gjelder eksisterende restriksjoner på fri bevegelighet av tjenester. Dersom Norge skal innføre nye nasjonale krav til tjenesteyting må det fra og med desember 2009 meldes inn til ESA, med en begrunnelse for hvorfor det er ansett å være nødvendige ut fra allmenne hensyn. Dette setter krav til skjerpet bevissthet og begrunnelse for nye krav til tjenestenæringene, og etablerer et system for løpende tilsyn som er ment å gjøre EU/EØS-reglene mer effektive. Oppgaven med å føre nasjonal oversikt over alle eksisterende og nye krav til tjenesteyting, og ivareta den løpende kontakten med ESA, er lagt til Nærings- og handelsdepartementet (NHD), som på den måten har fått en sentral koordinerende rolle innad i norsk forvaltning.

15.4.6 Eierskapsbegrensninger

Et tradisjonelt næringspolitisk virkemiddel er å oppstille eierskapsbegrensninger, for hvor stor del av en næring eller bedrift en enkelt aktør kan eie eller kontrollere. Hensikten er gjerne å unngå konsentrasjon av eiermakt, eller av andre grunner fremme særskilte ønsker om spredt eierskap. Slike begrensninger har blant annet vært brukt innenfor bank og forsikring, fiskerisektoren, media m.m.

Regulering av eierskap i mediene er vanlig i mange land, og er i Norge nedfelt i medieeierskapsloven av 1997 nr. 53, som setter skranker mot kontroll med mer enn 1/3 av samlet dagspresse, radio eller fjernsyn. Utvalget kjenner ikke til noen eksempler på at denne ordningen har vært kritisert på grunnlag av EØS-avtalen.

Eierskapsbegrensningene i finansnæringen har derimot vært et omstridt EØS-rettslig tema.79 I 1988 ble det innført en generell hovedregel om at ingen kunne eie mer enn 10 prosent av norske finansinstitusjoner (bank, forsikring m.m.). Formålet var blant annet å fremme effektiv konkurranse, begrense krysseierskap, og spre økonomisk makt i samfunnet. Under EØS-forhandlingene ble det tatt opp om dette var forenlig med EU/EØS-retten, og Norge fikk det man oppfattet som forsikringer fra Kommisjonen om at det var greit. I St.prp. nr. 100 (1991–92) ble det lagt til grunn at eierbegrensningene kunne videreføres. I desember 2000 sendte imidlertid ESA et formelt åpningsbrev til norske myndigheter, der man blant annet anførte at begrensingene var i strid med reglene om fri bevegelighet av kapital, slik disse måtte tolkes i lys av EU-domstolens nyere rettspraksis. Dette ble fulgt opp med en «rådgivende uttalelse» i oktober 2001. Finansdepartementet nedsatte da et hurtigarbeidende utvalg, som i januar 2002 fremla rapport.80 Utvalget konkluderte med at eierbegrensningsreglene var i samsvar med EØS-avtalen, men samtidig ble det foreslått å erstatte 10 prosent-regelen med et skjønnsbasert eierkontrollregime basert på EU/EØS-rettens egne egnethetsvurderinger. Dette ble også resultatet av stortingsbehandlingen våren 2002, og ESA frafalt deretter sine innsigelser.

Det nye skjønnsbaserte regimet for eierkontroll som ble innført i 2002 gir i realiteten Finansdepartementet og Finanstilsynet økt innflytelse sammenlignet med tidligere, som blant annet illustrert da den islandske banken Kaupthing høsten 2007 ble nektet å kjøpe seg opp til 25 prosent av aksjekapitalen i Storebrand.

Videre førte diskusjonen om eierbegrensningene i 2001–2002 til en debatt om behovet for å sikre et visst nasjonalt eierskap til norsk finansnæring, og hvordan slikt eierskap best kunne ivaretas. Kortversjonen av vurderingene ble at man ønsket å beholde et visst nasjonalt eierskap for blant annet å sikre et nasjonalt kompetansesenter for finans- og kapitalforvaltning. Videre ble det erkjent at «verktøykassa» for å sikre slikt eierskap måtte gjennomgås. Én måte å sikre nasjonalt eierskap på var gjennom statlig eierskap, og dette ledet til beslutningen om å beholde 34 prosent av aksjene i DnB NOR på statlige hender.

Reformen i 2002 endret ikke de særskilte eierbegrensningene for børser og andre finansielle infrastrukturforetak, som gikk ut på at ingen kunne eie mer enn 10 prosent av aksjene i en norsk børs (i praksis Oslo Børs ASA og kraftbørsen Nord Pool ASA), eller mer enn 10 prosent av verdipapirregistre eller 20 prosent av oppgjørssentraler. Siden 2003 har dette vært løpende drøftet med ESA, og våren 2009 ble det vedtatt lovendringer som liberaliserte rettstilstanden, og åpnet for at eiere som selv driver børslignende virksomhet etter en skjønnsbasert vurdering kan få konsesjon til erverv. For andre typer eiere gjelder fortsatt en begrensning på 20 prosent etter børsloven. Endringene førte til at kraftbørsen Nord Pool nokså umiddelbart ble kjøpt opp av svenske NASDAQ OMX. Hva gjelder de gjenværende begrensningene på eierskap til Oslo Børs, mener ESA fortsatt at de er uforenlige med EØS-avtalen, og tok i juli 2011 ut sak mot Norge for EFTA-domstolen for å få fastslått dette. Dom i saken kan ventes i løpet av 2012.

Innenfor fiskerisektoren er det en tradisjon både for krav til ervervstillatelse og for eierskapsbegrensninger til fartøy. I forbindelse med EØS-forhandlingene ble det tatt inn et eget unntak i protokoll 9 som innebærer at utlendinger ikke kan eie mer enn inntil 40 prosent av selskap som direkte eller indirekte eier fiskefartøy. Hva gjelder eierskap i oppdrettsnæringen, er det ikke noe tilsvarende unntak, og her er det uenighet mellom ESA og Norge om hvor langt EØS-avtalen rekker. I oppdrettsnæringen har det lenge vært regler om eierskapsbegrensninger, og etter gjeldende rett kan ingen eie mer enn 25 prosent av næringen (definert som samlet konsesjonsbiomasse). Høsten 2010 ble denne begrensningen klaget inn til ESA av selskapet Marine Harvest, som kontrolleres av Jon Fredriksen, og som eier ca. 22 prosent av norsk oppdrettsnæring, og ønsker å ekspandere videre. Saken er fortsatt i en tidlig fase, og ESA har ennå ikke gitt tilkjenne noe syn på spørsmålet (november 2011).

15.4.7 Statlige eneretter

En særlig inngripende form for næringsrestriksjon er der staten gir en enerett til en bestemt aktør, og dermed oppretter en nasjonal monopolordning. Slike eneretter kan komme i mange former. I noen land kjenner man eneretter som gis til private rettssubjekter, men det har det vært lite av i Norge i moderne tid.81 Derimot har det vært mange områder der Stortinget har bestemt at visse typer tjenester av særlig samfunnsmessig betydning bare skal kunne tilbys av staten, og da gjennom en enkelt offentlig etat eller et heleid statlig selskap.82 Det har omfattet områder som telekommunikasjon, jernbane, post, legemidler, alkohol, pengespill m.m.

EU/EØS-retten forbyr ikke nødvendigvis slike statlige eneretter, men stiller krav til at de må være legitimt begrunnet og forholdsmessige, og at de ikke må fungere på en måte som skaper forskjellsbehandling i markedet.83

Kilde: Foto: Brage

Av de tradisjonelle statlige eneretter som fortsatt gjaldt i Norge for tjue år siden, er noen avviklet som følge rent norske politiske prosesser, noen få som følge av EU/EØS-tilpasningen, og noen få er videreført etter en nærmere vurdering.

En monopolordning som ble avviklet i 1992 var den eneretten som Norsk Medisinaldepot (NMD) hadde på import, eksport og engrossalg av legemidler i Norge. NMD var etablert i 1953 som et helsepolitisk instrument. Utover på 1980-tallet startet en politisk debatt om eneretten fortsatt var nødvendig, men det var først i forbindelse med gjennomføringen av EØS i 1992–93 at den ble opphevet, som en direkte følge av avtalen. Avviklingen av eneretten ble vedtatt av Stortinget med bredt flertall (81:17), mot stemmene fra Sp og SV, som var bekymret for tap av statlig kontroll med legemiddel- og helsepolitikken.84 Det er påpekt at selv om EØS-avtalen fungerte som utløsende faktor, var den helsepolitiske begrunnelsen for en offentlig monopolordning allerede betydelig svekket ved inngangen til 1990-tallet.85

Etter at eneretten var opphevet, fortsatte NMD som et statlig eid selskap, men uten noen helsepolitisk rolle. Begrunnelsen for det offentlige eierskapet var derfor borte, samtidig som statens dobbeltrolle som regulerende myndighet og eier av største aktør på markedet ble ansett problematisk. I 1999 ble derfor selskapet delprivatisert, og i 2001 solgt til et stort tysk legemiddelselskap. Navnet Norsk Medisinaldepot er fortsatt i bruk, og selskapet er fortsatt Norges største leverandør, men ca. 50 prosent av markedet, for uten å drive detaljhandel gjennom apotekkjedene Vitusapotek og Ditt Apotek.

De norske enerettsordningene som har skapt størst EØS-rettslig strid i perioden 1994–2011 gjelder alkohol og pengespill (gambling). Dette er tradisjonelle eneretter som er begrunnet i et politisk ønske om å kontrollere og begrense områder som anses potensielt samfunnsskadelige. På begge feltene har det vært omfattende EØS-rettslige tvister, som følge av at private aktører og ESA har angrepet monopolordningene.

På alkoholområdet hadde det daværende Vinmonopolet på begynnelsen av 1990-tallet enerett til import, eksport og salg av all alkohol over 4,75 prosent. Da EØS-avtalen ble inngått, ble det fra norsk side ensidig lagt til grunn at denne ordningen kunne videreføres. EU-siden hadde imidlertid ikke gitt noen tilsagn om dette, og det tok ikke lang tid før de første sakene kom opp. Allerede i 1995 avsa EFTA-domstolen dom i en finsk sak, der den kom til at den tilsvarende finske statlige enerettsordningen på import og eksport av alkohol ikke var forenlig med EØS-avtalen.86 Etter dette var det klart at det norske import- og eksportmonopolet heller ikke kunne videreføres, og etter at ESA hadde tatt opp saken, bøyde norske myndigheter seg for dette, og avviklet ordningen med virkning fra januar 1996. Det daværende Vinmonopolet ble splittet i to, og den virksomheten som gjaldt produksjon, import og eksport skilt ut som et eget selskap med navn Arcus AS. Arcus var opprinnelig et statlig heleid selskap, men ble i 2001–2003 i to etapper solgt til det norske selskapet Sucra AS, som i 2005 solgte det videre til et svensk investeringsselskap.87 Arcus AS er i dag heleid svensk, og er den største leverandøren av vin og brennevin i Norge, samt den største brennevinsprodusenten.

Eneretten på salg av alkohol til vanlige forbrukere var ikke berørt av den første dommen fra EFTA-domstolen i 1995, og ble videreført gjennom Vinmonopolet AS, som et heleid statlig selskap. ESA tok heller ikke opp dette. Det gjorde imidlertid private aktører. I tiden som fulgte var det flere norske saker for EFTA-domstolen om ulike sider av Vinmonopolordningen.88 Den avgjørende dommen falt imidlertid i EU-domstolen i oktober 1997 i den såkalte Franzén-saken, som gjaldt det tilsvarende svenske Systembolaget.89 Her kom EU-domstolen til at dette var begrunnet i legitime hensyn og forenlig med EU-rettens krav. Etter det har det ikke vært rettslige angrep på Vinmonopolets enerett til salg av alkohol.

Adgangen til å organisere pengespill er i Norge strengt regulert, slik at tillatelse til å tilby enkelte former for lotteri, bingo, skrapelodd m.m. etter lotteriloven av 1995 bare kan gis til ideelle organisasjoner. Andre former for spill har lenge vært underlagt eneretter. Etter totalisatorloven av 1927 er det bare den private stiftelsen Norsk Rikstoto som kan tilby hesteveddeløp, og etter pengespilloven av 1992 (som erstattet tidligere lover fra 1946 og 1985) har statsforetaket Norsk Tipping lenge hatt enerett på lotto og andre sportsspill (særlig fotball). I 2003 utvidet Stortinget denne eneretten til også å omfatte spilleautomater.

De norske enerettene på pengespill ble i 1992 ansett for å være forenlige med EØS-avtalen, og ble ikke for alvor angrepet det første tiåret avtalen var i kraft. I perioden fra 2003–2008 ble de angrepet gjennom to omfattende søksmål. Det ene gjaldt Stortingets lovvedtak sommeren 2003 om å forby private spilleautomater, og i stedet innføre en sterkt begrenset statlig enerett for Norsk Tipping. Dette betød i realiteten avvikling av et privat marked med over 150 kommersielle aktører og en årlig netto omsetning på mange milliarder kroner. Automatbransjen klaget saken inn for ESA, og tok samtidig ut stevning for norske domstoler. Dette førte til to parallelle rettsprosesser, som begge til slutt endte med at innføringen av den nye eneretten på spilleautomater ble akseptert som forenlig med EØS-avtalen – av EFTA-domstolen i mars 2007 og av Høyesterett i juni 2007.90

Den andre rettssaken ble anlagt av det internasjonale pengespillselskapet Ladbrokes i 2004. Ladbrokes ønsket å tilby et bredt spekter av pengespill i Norge, og anførte at både enerettene til Norsk Tipping og Norsk Rikstoto, samt kravet om at andre spill bare kan tilbys av ideelle organisasjoner, var uforenlig med EØS-avtalen. Saken verserte for norske domstoler i flere år, og underveis ble det innhentet en rådgivende uttalelse fra EFTA-domstolen i mai 2007. Ladbrokes tapte første runde i Oslo tingrett i 2009, og etter å ha anket til lagmannsretten, ble saken senere trukket. En medvirkende årsak kan ha vært at EU-domstolen i en prinsipiell dom fra september 2009 i en portugisisk sak slo fast at nasjonale myndigheter har et vidt handlingsrom til å ha restriktive nasjonale statlige enerettsordninger på pengespillsektoren.91

I et bredere europeisk perspektiv kan to norske pengespillsakene ses som trefninger i en pågående kamp mellom tradisjonelle statlige pengespillmonopoler (som finnes i nesten alle vesteuropeiske land) og en raskt voksende internasjonal spillbransje. Det siste tiåret har det vært et stort antall rettssaker om dette, både for nasjonale domstoler og EU-domstolen. De to norske ble ansett som viktige prinsippsaker, og et stort antall EU-stater ga innlegg for EFTA-domstolen til støtte for den norske stat. Så langt har statene vunnet den rettslige kampen, i den forstand at forslag om liberaliserende EU-lovgivning er avvist, og at EU-domstolen har anerkjent statlige pengespillmonopoler som forenlige med EU-retten. Økonomisk og teknologisk er det imidlertid den private spillbransjen som er på offensiven, i hovedsak basert på vekst i pengespill over internett fra servere plassert et lite antall særlig liberale land.

For andre tradisjonelle statlige enerettsordninger er hovedbildet at mange gradvis er avviklet på 1990-tallet. For det første har man åpnet opp for private konkurrenter, og for det andre har man omgjort det som tidligere var offentlige etater (Televerket, Postverket, Luftfartsverket osv) til statlig eide selskaper, etter hvert organisert som AS, og delvis privatisert noen av dem.

Dette er en generell prosess, som i hovedsak har vært drevet frem internt i Norge, ut fra nasjonale politiske avveininger. Samtidig har EU/EØS også spilt en rolle – men den har vært ganske varierende fra sak til sak. EU/EØS oppstiller ikke noe generelt krav om liberalisering av offentlige tjenester, men på enkelte utvalgte sektorer har man i EU gradvis søkt å åpne opp, gjerne i etapper, og gjennom sekundærlovgivningen gradvis innført krav om hel eller delvis liberalisering. Her har Norge på flere viktige områder gått foran, og liberalisert på egen hånd, i forkant av liberaliseringen i EU. Det gjelder særlig innenfor energi- og telesektoren. På andre områder er det EU/EØS som har vært drivkraften. Eller de to drivkreftene har fungert parallelt, og utfylt hverandre.

På energisektoren gjennomførte Norge som tidligere nevnt en omfattende liberalisering og deregulering gjennom energiloven av 1990, som åpnet det norske elektrisitetsmarkedet. Dette var en rent nasjonal reform, som også var påvirket av internasjonale trender, men som verken direkte eller indirekte kan ses som utslag av tilpasning til EU. Senere har man i EU gradvis søkt å åpne opp elektrisitetssektoren i medlemsstatene, som tradisjonelt har vært dominert av offentlige enerettsforetak i mange land. Gjennom det meste av perioden fra 1994 har Norge her vært et foregangsland, som har tjent som inspirasjon for Kommisjonens forsøk på deregulere det europeiske elektrisitetsmarkedet. Først i de senere år har prosessene i EU kommet så langt at EU/EØS-reglene nå stiller krav som på noen punkter kan medføre behov for endringer i norsk energilovgivning.92

Statlige eneretter er noe annet enn tjenester av allmenn interesse som anses som offentlige oppgaver (helse- og sosialtjenester, utdanning, vann, kloakk, renovasjon m.m.), slik at de bare kan tilbys av offentlige etater, som oftest gjennom kommunene. Her er hovedregelen at EU/EØS ikke setter noe krav om konkurranseutsetting eller privatisering av slike sektorer. Det er opp til nasjonale myndigheter om de bare skal kunne tilbys av det offentlige, eller også av private aktører. Men dersom nasjonale myndigheter kommer til at man ønsker å åpne for privat konkurranse, og tillater dette, så vil EU/EØS-retten kunne komme inn som et krav om likebehandling. Og da kan EØS-retten komme inn som et krav om likebehandling. (Gjelder likevel ikke fullt ut – hvis det er anerkjent som en «allmenn tjeneste» så kan man i noen grad regulere offentlige etater som tilbyr dette annerledes enn private – som blant annet illustrert i saken om private barnehager).

Dersom stat eller kommuner skiller ut de deler av sin virksomhet og etablerer det som offentlig eide selskaper, som skal konkurrere i markeder som også er åpnet for private, så kommer EU/EØS-retten inn med full tyngde, og setter krav om likebehandling. Poenget at da kan de ikke lenger favoriseres gjennom direkte og indirekte støtte, kryssubsidiering mellom skjermet og konkurranseutsatt virksomhet, eller ved tildeling av offentlige kontrakter uten konkurranse. Det som særlig da kommer inn som skranker er med andre ord reglene om statsstøtte og offentlige anskaffelser (se nedenfor).

15.4.8 Sammenfatning – de fire friheter som næringspolitisk rammeverk

Som gjennomgangen vil ha vist, fungerer EU/EØS-reglene om de fire friheter som et generelt rammeverk for norsk næringspolitikk, som i prinsippet legger føringer på all offentlig næringsregulering, og forbyr forskjellsbehandling på grunnlag av nasjonalitet, samt i noen grad også andre nasjonale restriksjoner. Gjennom årene har disse reglene vært påberopt i en lang rekke saker, på mange områder av norsk næringsliv, fra store og politisk omstridte saker om statlige eneretter og eierbegrensninger til en løpende og udramatisk harmonisering av standarder og krav for varer og tjenester. Reglene om de fire friheter er i prinsippet gitt for å fremme grensekryssende økonomisk aktivitet, men har også i praksis vel så stor betydning som rammeverk for det nasjonale markedet.

I perioden 1992–2011 har det vært en generell liberalisering og nedbygging av restriksjoner på utøvelse av næringsvirksomhet i Norge. Dette skyldes dels norske politiske prosesser, som startet lenge før 1992, og dels tilpasningen til EU gjennom EØS. De to prosessene har i hovedsak trukket i samme retning, og utfylt hverandre.

Selv om EU/EØS-reglene om de fire friheter på denne måten har bidratt til å begrense det politiske handlingsrommet, så er det som vist fortsatt betydelig handlingsrom igjen for nasjonale næringspolitiske regler og tiltak, selv om disse kan fungere som restriksjoner på samhandelen. Vilkåret er at slike restriksjoner da må være legitimt begrunnet og forholdsmessige. Flere restriktive norske ordninger er som vist videreført i opprinnelig eller endret versjon, og ved noen tilfelle er det også vedtatt nye skjerpete restriksjoner, som ved innføringen av en ny statlig enerett på spilleautomater i 2003, og styrkingen av det offentlige eierskapet til vannkraften i 2007–8.

Der norske myndigheter har ønsket å videreføre nasjonale næringspolitiske mål, har man langt på vei klart det å gjøre dette, enten ved å opprettholde eksisterende restriksjoner, eller ved å ivareta samme formål gjennom alternative tiltak innenfor rammene av EØS-avtalen.

15.5 Reglene om offentlig støtte (statsstøtte)

15.5.1 Hovedtrekk

Statsstøtte har vært et av de praktisk viktigste områdene under EØS-avtalen i hele perioden 1994–2011. Det har også vært et av de politisk mest utfordrende. Gjennom EØS har Norge overtatt EUs statsstøtteregler fullt ut, og dette har lagt viktige føringer på norsk politikk og praksis de siste tjue årene, både generelt og i en rekke enkeltsaker.

Statsstøtte kom inn som et nytt rettsområde med EØS. Før 1994 sto nasjonale bevilgende myndigheter i all hovedsak rettslig fritt til å gi økonomisk støtte til de bedrifter og næringer man måtte ønske. Med EØS-avtalen ble dette rettslig regulert, på en måte som setter skranker, og som kontrolleres av EFTAs overvåkningsorgan (ESA). Statsstøtte er eksempel på at EØS-avtalen har medført «rettsliggjøring» av et helt nytt område.

Statsstøttereglene er bygget opp som et generelt forbud, med en rekke unntak. All støtte er i utgangspunktet forbudt, med mindre den likevel kan godkjennes. Støttebegrepet tolkes vidt, og omfatter ikke bare direkte økonomiske tilskudd, men også andre former for direkte eller indirekte subsidier. Dette har ledet til den utbredte misforståelse at EØS forbyr statsstøtte. Slik er det ikke. Det gis hvert år betydelig statsstøtte i Norge (som i EU-statene). Men dette er underlagt regler som blant annet krever at støtten er begrunnet i fornuftige formål, at den ikke er konkurransevridende, ikke uforholdsmessig stor, etc.

Formålet med statsstøttereglene i EU/EØS er å sikre likebehandling og forutsigbarhet i markedene, fremme integrasjon, motvirke kameraderi og korrupsjon, bidra til samfunnsøkonomisk effektivitet og forsvarlig styring, samt unngå ødeleggende subsidiekonkurranse mellom stater. Reglene bidrar til likere konkurransevilkår, og gir også nasjonale myndigheter (sentralt og lokalt) et grunnlag for å binde seg til masten, og stå imot krav om særbehandling. Men der behov for støtte er godt begrunnet, er det fortsatt et betydelig handlingsrom for å gi dette.

Målt i andel av BNP synes støttenivået i Norge å ligge omtrent på et europeisk gjennomsnitt (med unntak for landbruk). Siden «statsstøtte» etter EU/EØS-retten er et svært vidt begrep, som kan omfatte mange forskjellige økonomiske ordninger, er det vanskelig å angi noe samlet tall. Men hvis man holder seg til statlig næringsstøtte over statsbudsjettet, viser tallene for perioden 1995–2010 at det de første ti årene med EØS var en klar nedgang i nivået. Fra 2005 har det så igjen steget noe. Det er støtten til enkeltsektorer som er redusert, mens den samlede horisontale støtten til generelle formål (forskning, regional, miljø, energi m.m.) etter noen svingninger er på omtrent samme nivå i dag som i 1995.

Uttrykket «statsstøtte» (state aid) er innarbeidet, men egentlig misvisende, siden reglene retter seg mot støtte fra alle offentlige myndigheter, på sentralt og lokalt nivå. Det er i praksis en rekke støtteordninger også på kommunalt nivå, og flere av disse har vært oppe til prøving. Ved siden av overføringer til private, vil også overføringer til statlig eller kommunalt eide selskaper regnes som støtte. Overføringer internt i forvaltningen er ikke støtte.

I EU er statsstøtte et område som i stor grad forvaltes direkte av Kommisjonen. Kommisjonen må godkjenne alle nye nasjonale støtteordninger, og kan treffe vedtak som forbyr (eller endrer) eksisterende støtte. Dette systemet for håndheving er kopiert inn i EØS, ved at ESA i hovedsak har fått samme kompetanse som Kommisjonen, og forvalter reglene på samme måte. Statsstøtte er det praktisk viktigste enkeltområdet for ESA, som her er i løpende kontakt med norske myndigheter, i en rekke saker.

Hovedreglene om statsstøtte er inntatt i EØS-avtalens hoveddel artikkel 61, som i hovedsak kopierer EU-traktatenes regler. Det har tradisjonelt vært lite sekundærlovgivning (rettsakter) på området, men i de senere år har det kommet forordninger om gruppeunntak som er praktisk viktige, og som utvider og presiserer en rekke former for støtte som skal godtas. Videre gis det også ut retningslinjer fra Kommisjonen for hvordan den vil tolke og praktisere hovedreglene. Selv om disse formelt ikke er bindende, utgjør de i realiteten en omfattende detaljregulering av stor praktisk betydning. Under EØS er systemet at ESA kopierer retningslinjene, og gir dem ut med virkning for EFTA-statene. I omfang er dette et regelverk på over 600 sider, som i praksis styrer hva slags statsstøtte som kan gis og ikke gis i Norge. Dertil kommer en omfattende rettspraksis fra EU-domstolen, som er relevant også for EØS, og et knippe viktige dommer fra EFTA-domstolen.

Da statsstøttereglene ble tatt inn i EØS-avtalen, var myndighetene klar over at dette ville bli et nytt og viktig område, og slik ble det beskrevet for Stortinget i 1991. På generelt plan har det alltid vært bred politisk støtte for statsstøttereglene, og det som har vært av mer prinsipiell politisk kritikk har vært fra mindre grupper, langs en tradisjonell høyre-venstre akse. Siden rettsutviklingen i hovedsak foregår gjennom rettspraksis og nye retningslinjer fra Kommisjonen/ESA, har det heller ikke i praksis oppstått noen debatter om «reservasjonsrett» på dette feltet.

De mange enkeltsakene – om eksisterende eller nye norske støtteordninger – har derimot ofte vært omdiskutert og politisk kontroversielle. Alle de 63 eksisterende støtteordningene som ble meldt inn til ESA i 1994 ble videreført, noen i justert form. Men senere har det vært en del vanskelige saker. Den mest langvarige er striden om differensiert arbeidsgiveravgift (regionalstøtte), som har gått i ulike etapper i det meste av perioden siden 1995. En annen langvarig problemsak har vært spørsmålet om støtte til kraftkrevende industri. De fleste av disse sakene har løst seg på en eller annen måte. Den differensierte arbeidsgiveravgiften består fortsatt, med noen endringer, og kraftkrevende industri har fortsatt fordel av lave avgifter samt en ny garantiordning for langvarige kraftkontrakter i mars 2011.

Kravet om at nye støtteordninger må godkjennes på forhånd av ESA fungerer som en skranke for nasjonale myndigheter, som tvinger til ettertanke. Dersom man ønsker å gi statsstøtte, må dette utformes og begrunnes på en måte som kan godtas EØS-rettslig, og man må deretter gjennom en relativt omfattende prosess. Dette stopper utvilsomt en del forslag allerede på tegnebrettet. For Finansdepartementet kan regelverket være et effektivt redskap for å stoppe forslag fra fagdepartementene som vil innebære samfunnsøkonomisk diskutable tiltak.

De nye støtteordningene som norske myndigheter beslutter seg for å innføre, og melder inn til ESA, blir nesten alltid blitt godkjent. Det skyldes ikke minst at det tidlig utviklet seg en praksis for løpende og fleksibel kontakt mellom ESA og myndighetene, der mulige problemer avklares og håndteres tidlig. Slik sett fungerer ikke ESA bare som skranke, men også i noen grad som tilrettelegger av støtteordninger innenfor rammene av EØS, slik man blant annet så i utformingen av skatteregimet for utbygging av Snøhvit-feltet og i saken om støtte til CO₂-rensing på Kårstø og Mongstad. Da finanskrisen inntraff i 2008 var Kommisjonen og ESA raskt ute med nye retningslinjer, som godtok omfattende støttetiltak.

Blant de sakene der ESA har konstatert ulovlig statsstøtte, har flere dreid seg om inngangsverdier ved etablering av offentlige foretak (Arcus 1998, Entra 2005, Mesta 2009). En annen stor og omstridt kategori har vært salg av offentlig (særlig kommunal) eiendom til under markedspris.

Noen få statsstøttesaker har endt for EFTA-domstolen, men det har som oftest vært etter søksmål fra konkurrenter av støttemottakerne, som har angrepet ESAs godkjenning. I disse rettssakene har ESA og den norske stat stått på samme side.

Statsstøttereglene er sektorovergripende, og gjelder alle områder som er dekket av EØS-avtalen, som i praksis vil si alt bortsett fra landbruksstøtte og deler av fiskerisektoren. En viktig konsekvens av at Norge overtok EUs statsstøtteregler, var at dette utelukker anti-dumping-sanksjoner. Før 1994 var det flere anti-dumping-saker mot Norge i EF/EU. Etter 1994 har dette bare forekommet i laksesaken, som var utenfor EØS-avtalen.

15.5.2 Forhandlinger og forutsetninger

Selv om statsstøtte ikke var rettslig regulert i Norge før EØS-avtalen trådte i kraft i 1994, hadde det norske næringspolitiske klimaet utviklet seg i retning av en slik reform. Under de økonomiske krisene på 1970-tallet hadde myndighetenes respons blant annet vært selektiv statsstøtte til enkeltselskaper. Utover på 1980-tallet innså et bredt politisk flertall at dette hadde fungert dårlig, og forsinket nødvendig omstilling og restrukturering. Allerede Lied-utvalget fra 1979 anbefalte en omlegging fra selektiv støtte til mer generelle og næringsnøytrale tiltak, og dette ble fulgt opp utover på 1980-tallet med en ny næringspolitikk.93 Innføringen av regler som begrenset mulighetene for å gi statsstøtte kan ses som en operasjonalisering av denne politikken. Derfor var de nye reglene heller ikke særlig kontroversielle da de kom inn med EØS-avtalen i 1994.

Norge hadde visse folkerettslige forpliktelser på statsstøtteområdet også før EØS. I EFTA-traktaten fra 1960 er det et forbud mot handelsvridende støtte, og det samme ble tatt inn i frihandelsavtalen med EF fra 1973. Det forelå også tidlig forpliktelser gjennom GATT/WTO. Ingen av disse forpliktelsene var imidlertid gjennomført i intern norsk rett, og det var heller ikke noe system for overvåkning og kontroll. Følgelig hadde de liten praktisk betydning i Norge, og utgjorde ikke noen skranke mot støttetiltak som et politisk flertall ønsket. De utgjorde heller ikke noe vern mot dumping-anklager, og i årene før 1994 var det som nevnt i EF/EU flere slike saker verserende mot Norge.

Statsstøtte var et sentralt tema under EØS-forhandlingene i 1990–91.94 Det gjaldt særlig institusjonelle og prosessuelle spørsmål, samt nærmere retningslinjer på enkelte områder som kriteriene for regionalstøtte og skipsbygging. Enkeltsaker ble ikke forhandlet eller kommentert. I presentasjonen av forhandlingsresultatet ble det fremhevet at norsk næringsliv ville ha fordel av mindre statsstøtte i andre land. Videre ble det pekt på at EU heretter ikke ville kunne sette i gang anti-dumping-prosesser mot Norge innenfor rammene av avtalen.

Hovedreglene om statsstøtte ble inntatt i EØS-avtalens hoveddel artiklene 61–64, som i grove trekk er en gjengivelse av de tilsvarende artiklene i Romatraktaten. Samtidig ble det inntatt bestemmelser i ODA-avtalen artikkel 24 og protokoll 3 som regulerer ESAs kompetanse på området, på samme måte som Kommisjonen i EU. Videre ble det vedtatt en ny Lov om offentlig støtte i november 1992, som ga nødvendige utfyllende regler om prosedyrer og gjennomføring av de materielle EØS-reglene, samt hjemmel for å kreve tilbakebetaling av ulovlig mottatt støtte. Loven ble vedtatt på Stortinget mot stemmene til SV og Sp.95

15.5.3 Utviklingen av regler og praksis 1994–2011

Statsstøtte er i EU regulert gjennom en hovedbestemmelse i det som nå er TEUF artikkel 107, og som har stått nesten uendret siden Romatraktaten ble vedtatt i 1957. Utviklingen på feltet har særlig skjedd gjennom EU-domstolens dynamiske og rettsskapende tolkning, samt gjennom Kommisjonens forvaltning av enkeltsaker. Videre begynte Kommisjonen allerede tidlig å gi ut ikke-bindende retningslinjer (soft law) for hvordan den ville tolke og praktisere reglene. Det er også gitt noen få rettsakter. Men det er Kommisjonens retningslinjer som i praksis utgjør det viktigste regelverket, og som løpende utvikles. Slik sett er dette et ganske dynamisk område, selv om hovedprinsippene har ligget fast siden slutten av 1950-tallet.

Under EØS-avtalen har Norge overtatt hele EUs regelverk for statsstøtte. Det er ingen særskilte unntak, annet enn for de sektorene som faller utenfor EØS-avtalen (landbruk og fisk).96 Hovedbestemmelsen i TEUF er kopiert i EØS-avtalens hoveddel artikkel 61, og de relevante rettsaktene er inntatt i avtalens Vedlegg XV, som til sammen inneholder 22 rettsakter (netto), hvorav bare 6 er direktiver og forordninger.

Kommisjonens retningslinjer for statsstøtte gjelder ikke direkte for EFTA-statene. I stedet har man etablert en ordning der ESA gir ut tilsvarende retningslinjer, med de tilpasninger som er nødvendige. ESA bestreber seg også på å følge samme praksis som Kommisjonen, og det er et nært samarbeid. ESAs retningslinjer er i dag konsolidert i ett dokument, som er på over 600 sider, og som i detalj regulerer de nærmere kriteriene for når og hvordan støtte kan gis.97 Generelt er det lettere å få horisontal støtte til generelle formål (forskning, innovasjon, miljøtiltak, etc) enn såkalt vertikal støtte til særskilte sektorer eller bedrifter. Videre er det enklere å få investeringsstøtte enn driftsstøtte. Siden 2002 har det vært et særskilt gruppeunntak for en rekke mindre støtteordninger til bedrifter (opplæring m.m.), som ikke trenger forhåndsgodkjenning fra ESA. I 2005 var det en større revisjon, som søkte å gjøre reglene enklere og mer treffsikre. I 2008 vedtok EU det såkalte «supergruppeunntaket», som gjelder en rekke områder, og som innskrenker skjønnet for Kommisjonen/ESA, og utvider retten for offentlige myndigheter til å gi støtte etter nærmere bestemte kriterier.

I statsstøttesaker har ESA videre kompetanse enn på de fleste andre områdene av EØS-retten. For det første må ESA godkjenne alle nye støtteordninger før de kan iverksettes. For det andre kan ESA treffe vedtak som slår fast at støtteordninger er uforenlige med EØS-retten, samt om nødvendig at ulovlig utbetalt støtte skal tilbakebetales. Bare siden 2000 har ESA truffet vedtak i 246 statsstøttesaker, med en kraftig økning i de senere år. Statsstøttesakene er ofte tids- og arbeidskrevende. Av i alt 65 ansatte i ESA i 2011 (inkludert administrativt) regner man med at en 8–9 årsverk går med til statsstøttesaker.

Statsstøttereglene retter seg mot alle offentlige etater i Norge, sentralt og lokalt. Alle etater har selvstendig ansvar for å etterleve reglene, og kan kontrolleres direkte av ESA. Internt i norsk forvaltning er fagansvaret lagt til en seksjon som i 1994 opprinnelig lå i NHD, senere i AAD, og nå i FAD. I 2011 hadde FAD 5 årsverk på feltet.98 Alle nye norske støtteordninger skal rapporteres via FAD, som meddeler dem til ESA. FAD avgir også årlige rapporter til ESA om statsstøtte, og møter med ESA hvert halvår i såkalte «pakkemøter» der man drøfter verserende saker. Utover dette er det omfattende løpende kontakt, og i mange saker søker norsk forvaltning uformell avklaring med ESA på tidlige stadier i utformingen av nye støtteordninger. FAD koordinerer også norske innspill til Kommisjonen ved utarbeidelse av nye regler og retningslinjer.

Ved siden av ansvaret for kontakten med ESA og Kommisjonen, har FAD også en rolle som fagorgan for statsstøttesaker internt i norsk forvaltning. FAD rådgir andre offentlige organer generelt og i enkeltsaker, og gir ut en egen «Veileder til EØS-avtalens regler om offentlig støtte» som i siste reviderte utgave fra 2010 er på over 170 sider, og utgjør et praktisk viktig dokument internt i forvaltningen. I noen saker kan FADs rolle være krevende, der man har en funksjon som vokter av statsstøttereglene overfor resten av forvaltningen, samtidig som man skal bistå regjeringen med å tilrettelegge for støtte der det er politisk ønske om det.

Ved siden av FAD, spiller også Finansdepartementet i praksis en viktig rolle som forvalter av statsstøttereglene, og bruker dette som et redskap for økonomisk moderasjon, og for å holde igjen når det kommer forslag fra fagdepartementene som vil innebære åpen eller skjult støtte til enkelte næringer eller bedrifter.

Det har ikke vært aktuelt i Norge å innføre supplerende nasjonale regler for tildeling av statsstøtte, slik man finner i enkelte andre land (blant annet Danmark). Lov om offentlig støtte er en rendyrket EØS-rettslig gjennomføringslov. Dette står i kontrast til konkurranseretten, der EØS-reglene er supplert av en nasjonal konkurranselov, og til reglene om offentlige anskaffelser, som er gitt anvendelse langt utover hva EØS-avtalen krever. Noe tilsvarende er ikke gjort for statsstøtte. Dersom en støtteordning går klar av EØS-reglene er det ikke noe annet grunnlag den kan angripes rettslig på. Konkurransetilsynet mottar hvert år en rekke henvendelser om støtte og kryssubsidiering, men har ikke rettslig grunnlag for å følge opp dette. En konsekvens av dette er at ESA også får inn en rekke ganske små klagesaker, uten særlig grensekryssende EU/EØS-dimensjon. Disse er ESA nødt til å ta opp, da det etter avtalen ikke er adgang til å avvise klager på statsstøtte uten saksbehandling og begrunnelse.

15.5.4 Statsstøttenivået i Norge

«Statsstøtte» er et vidt begrep, som kan brukes på forskjellige måter. I dagligtale tenker man nok særlig på direkte økonomiske overføringer fra stat eller kommune til private bedrifter. Men begrepet «statsstøtte» i EU/EØS favner langt videre, og dekker alle ytelser og tiltak som har en økonomisk verdi for mottakeren. I tillegg til ren pengestøtte, kan det skje i form av salg av aktiva til underpris, kjøp til overpris, gunstige offentlige garantiordninger, særskilte skatte- og avgiftsfritak m.m. Offentlig eierskap reiser en rekke særlige spørsmål, dersom det brukes til å kryssubsidiere konkurranserettet virksomhet, eller dersom den offentlige eieren tilfører kapital eller avstår fra avkastning som en privat eier ikke ville gjort.

Det vide støttebegrepet gjør at det ikke er mulig å fastslå noen totalsum for hvor mye «statsstøtte» som samlet sett gis i Norge, sentralt og lokalt. Derimot er det mulig å måle visse former for statsstøtte, etter faste kriterier, og dette kan da brukes til å analysere utviklingen i støttenivået i den tiden EØS-avtalen har fungert, samt støttenivå i Norge sammenlignet med andre EU/EØS-land.

Statsstøttenivået i Norge i perioden 1994–2010

En oversikt over noen sentrale former for statsstøtte (i snever forstand) er de postene i statsbudsjettet som føres som «statlig næringsstøtte». Her har Utvalget innhentet tall fra perioden 1995–2010, som inntatt i tabell 15.1.

Utviklingen i den statlige næringsstøtten i perioden 1995–2010 er illustrert i Figur 15.5.

Kilde: Finansdepartementet.

En annen viktig form for statsstøtte er særskilte skatte- og avgiftsfritak som gis til næringslivet. Fra og med 2005 er også dette oppgitt i nasjonalbudsjettet. Den totale verdien av dette til næringslivet har hvert år ligget på godt over 20 milliarder,99 som illustrert i Figur 15.6.

Kilde: Finansdepartementet.

Dersom man slår sammen den direkte statlige næringsstøtten og statsstøtte i form av skatte- og avgiftsfritak, får man et nivå på statlig støtte til næringslivet som ligger på godt over 40 milliarder kroner i året:

Kilde: Finansdepartementet.

Heller ikke disse tallene dekker all statsstøtte i Norge. For eksempel vil ikke støtte i form av statlige garantier eller andre mer indirekte støtteformer være omfattet, og videre er ikke støtte som gis av kommuner og fylkeskommuner med.100 Det er også usikkerhet knyttet til noen av tallene. Men samlet sett illustrerer de uansett at det fortsatt gis betydelig statsstøtte til norsk næringsliv innenfor rammene av EØS-avtalen, og de antyder også utviklingen over tid.

De første ti årene etter at EØS trådte i kraft i 1994 viser tallene en klar nedgang. Ser man bort fra landbruk (som er utenfor EØS) er nedgangen i direkte statlig næringsstøtte fra 9,5 milliarder i 1995 til 5,4 milliarder i 2005. Deretter snur det, og går oppover igjen, til 7,2 milliarder i 2010. Dette er samtidig som norsk økonomi vokser kraftig, og BNP øker. Statlig næringsstøtte som andel av BNP har med andre ord gått betydelig ned i perioden – langt mer enn det tabellen med absolutt støttenivå indikerer.

Utviklingen med en nedgang i støttenivå fra 1994 til rundt 2005, og deretter en viss oppgang igjen de siste 5–6 årene, synes å være representativ også for mange av de andre støtteformene som ikke fremgår av tabellen (om enn ikke alle).

Tallene viser at det i høy grad fortsatt gis statsstøtte i Norge, selv om det etter EØS-avtalen i utgangspunktet er forbudt. Med unntak av landbruk og fisk (som faller utenfor avtalen) er alt dette støtteordninger som har vært godkjent av ESA, etter de relativt fleksible reglene for dette.

Tallene viser videre betydelige endringer og forskyvninger mellom ulike former for støtte. Generelt er det en dreining fra vertikal (sektorbasert) støtte til horisontale tiltak. Også den horisontale støtten gikk samlet sett ned en periode, men har deretter økt betydelig og er nå nesten tilbake på 1995-nivå. Her har støtten til regionalformål gått ned (men det er ikke medregnet støtten i den differensierte arbeidsgiveravgiften, som har steget i verdi). Støtten til små- og mellomstore bedrifter (SMB) har også gått ned. Derimot har støtten til forskning og utvikling gått opp, og det samme gjelder enda mer støtte til miljø- og klimatiltak.

Den næringsrettede støtten har samlet sett gått ned, og det gjelder også hver enkelt kategori. Direkte næringsstøtte til landbruk har gått ned fra 18,3 milliarder i 1995 til 13,5 milliarder i 2011. Direkte støtte til skipsbygging er gradvis faset ut, og var nede i null i 2010. Næringsstøtte til fisk og havbruk er også vesentlig redusert, mens støtte til skipsfart har gått opp.

I hvilken grad EØS-avtalen har påvirket utviklingen er vanskelig å måle, og må i noen grad bero på antagelser. Mange andre faktorer har også spilt inn, og norske myndigheter var tidlig på 1990-tallet allerede godt i gang med å bygge ned en del støtteordninger. Det må imidlertid antas at kombinasjonen av bindende EØS-regler og løpende kontroll fra ESA, samt intern kontroll fra Finansdepartementet og FAD, kan ha hatt relativt stor betydning, ikke minst i potensielt omstridte enkeltsaker. Dreiningen fra vertikal til mer horisontal støtte, og særlig støtte til forskning og miljøtiltak, er i tråd med de føringene som ligger i EU/EØS-retten. Samtidig var ikke EØS-avtalen noen skranke mot at støtten fra rundt 2005 igjen begynte å øke markant, da det var politisk ønske om det. Det var ingen vesentlig endring i EØS-reglene på dette tidspunktet, så oppgangen må skyldes norske forhold – antakelig en kombinasjon av regjeringsskifte og store overskudd på statsbudsjettet.

I EU har Kommisjonen egne kriterier for å beregne nasjonal statsstøtte, basert på tall som medlemsstatene sender inn. De samme kriteriene brukes også av ESA til å sette opp et årlig «State Aid Scoreboard». Oversikten tar med noen flere støtteformer enn de norske tabellene ovenfor. Tilgjengelige tall foreligger fra perioden 2004–2009, og er inntatt i Figur 15.8.

Kilde: ESA State Aid Scoreboard 2011.

Oversikten i Figur 15.8 fra ESA viser andre tall enn statsbudsjettet. Det illustrerer først og fremst at det er mange måter å beregne statsstøtte» på, og at norske støtteordninger omfatter langt mer enn det som oppgis som «næringsstøtte» på statsbudsjettet. Mer interessant er at også denne oversikten viser en betydelig oppgang i samlet støttenivå fra rundt 2005.

Norsk støttenivå sammenlignet med nivået i EU-statene

I den grad folk har oppfatninger om nivået på statsstøtte i Norge, er de sprikende. Mange vil anta at Norge som et rikt land med sterke særinteresser gir mye støtte. Andre vil tro at støttenivået er lavt, og fra næringslivets side er det ikke uvanlig å høre at norske myndigheter er for lite flinke til å støtte dem, og at konkurrentene i utlandet får mye mer. Begge deler er antakelig galt. Selv om alle oversikter og sammenligninger er beheftet med usikkerhet, tyder tall fra Kommisjonen og ESA på at Norge ligger nokså nær gjennomsnittet i de 27 EU-statene i statsstøtte målt som andel av BNP.

Kilde: ESA State Aid Scoreboard 2011.

Som Figur 15.9 viser, lå det norske støttenivået som andel av BNP under gjennomsnittet i EU-statene i 2004–2006, mens det i 2007–2009 har ligget noe over.101 Det må samtidig presiseres at det faktiske pengebeløpet som tildeles per hode i Norge er betraktelig høyere enn i EU-statene, siden Norge har et relativt sett mye høyere BNP-nivå.

Går man inn og ser nærmere på støttenivået i de enkelte EU-statene, vil man se at det er svært store variasjoner. I noen land gis det nesten ingen ting, som i Estland. Nivået er også svært lavt blant annet i Storbritannia og Luxembourg. I andre land, som Ungarn, Malta og Bulgaria er nivået høyt. Norge ligger nær gjennomsnittet, på linje med Tyskland – med litt mer statsstøtte enn i land som Italia, Spania, Nederland og Belgia, men mindre støtte enn i land som Frankrike, Hellas Irland og Polen.

Samtlige stater i EU/EØS er bundet av det samme statsstøtteregimet. De store forskjellene i støttenivå illustrerer derfor det nasjonale handlingsrommet på feltet. EU/EØS-reglene forbyr noen former for støtte, og tillater andre. Generelt må reglene antas å fungere som en bremsekloss. Men hvor høyt støttenivå nasjonale myndigheter legger seg på, bestemmes fortsatt først og fremst av nasjonale politiske og økonomiske forhold.

Sett fra norsk side er det av interesse å se hvor støttenivået ligger sammenlignet med de andre nordiske landene. Figur 15.10 viser støttenivå i prosent av BNP for Danmark, Finland, Norge og Sverige, samt gjennomsnittet i EU27. Tallene omfatter ikke støtte til landbruk, fisk og transport. Videre er årene 2008 og 2009 ikke inkludert siden finanskrisen her ellers ville gitt et svært skjevt inntrykk.

Kilde: ESA State Aid Scoreboards og Kommisjonen, (2011) Data on State aid expenditure.

Som figuren viser, er Sverige det nordiske landet som har det høyeste støttenivået (i hovedsak til miljøtiltak), etterfulgt av Danmark og Norge. Sammenlignet med EU, er Norge, sammen med Finland, det av de nordiske landene som over perioden 2004–2007 har ligger nærmest EUs gjennomsnitt.

15.5.5 Kontrollen med norske statsstøtteordninger 1994–2011

Etter EU/EØS-retten går et viktig skille mellom eksisterende og nye støtteordninger. Eksisterende ordninger måtte meldes inn til ESA da avtalen trådte i kraft i 1994. Det ble da gjort en første gjennomgang, men ESA kan når som helst ta slike saker opp igjen på nytt. For nye støtteordninger gjelder at de må notifiseres til ESA og godkjennes før de kan settes ut i livet. Selv om støtten senere skulle vise seg å være legitimt begrunnet, vil den være ulovlig dersom den er utbetalt uten å være godkjent i forkant.

Da EØS-avtalen trådte i kraft i januar 1994, var det et omfattende arbeid for norsk forvaltning å melde inn alle eksisterende støtteordninger – og for ESA å gjennomgå disse. Til sammen ble 63 eksisterende ordninger meldt inn fra Norge. Av disse ble 44 ikke krevd endret, mens det i 19 tilfeller ble gitt pålegg fra ESA om endringer. Samtlige ordninger kunne fortsette, i opprinnelig eller justert versjon.

Ordningene som ble meldt inn i 1994 gjaldt i hovedsak støtte til bedrifter, forskning og utvikling (FoU), innovasjon og regional- og sektorstøtte. Endringene som gjaldt blant annet pålegg om økt gjennomsiktighet og kontroll av støtte til FoU og miljøformål. Videre måtte norske myndigheter spesifisere kriteriene for støtte til små og mellomstore bedrifter (SMB).

Etter den første runden i 1994, har statsstøtte kommet opp for ESA på to måter. For det første når nye støtteordninger meldes inn av nasjonale myndigheter. For det andre gjennom ESAs egen kontroll. ESA kan ta opp saker på eget initiativ, og mottar også mange klager, gjerne fra bedrifter som mener konkurrenter har fått ulovlig støtte.

Noen ganger kan det være uenighet om hva som utgjør «statsstøtte», slik at norske myndigheter ikke melder inn tiltak som ESA mener er omfattet. Den norske ordningen med differensiert arbeidsgiveravgift ble for eksempel ikke meldt inn i 1994, fordi myndighetene hevdet at den ikke utgjorde statsstøtte. I stedet tok ESA opp saken på initiativ i 1995. Da myndighetene i 2006 ønsket å finansiere CO₂-rensing på Mongstad og Kårstø forsøkte man også først å hevde at dette ikke var støtte, og derfor ikke trengte godkjenning på forhånd fra ESA. Dette var EØS-rettslig nokså åpenbart ikke holdbart, og etter hvert aksepterte norske myndigheter dette, og notifiserte støtten, som så etter en prosess ble godkjent i 2008/2009.

Tabell 15.2 viser utviklingen i antall vedtak fattet av ESA i norske saker fra 1994 til 2009. Et vedtak kan innehold flere støtteordninger:

Oversikten viser at det har vært en økning i antall vedtak over tid, fra rundt 10 i året den første tiden til en trend på rundt 20 i året i den senere tid. Enkelte år, som 2006, preges av at en rekke av eksisterende støtteordninger ble godkjent på nytt på grunn av nye retningslinjer. Veksten i antall vedtak fra 2008 til 2009 skyldes i hovedsak ikke finanskrisen, men et høyt antall lukkede saker.

Det har ikke vært noen klare endringer over tid i hvilke sektorer eller næringer som har fått godkjent støtteordninger. De første årene etter 1994 var flere saker relatert til eksisterende ordninger som differensiert arbeidsgiveravgift og alkoholmonopol og opprettelsen av Arcus. Disse sakene har vært oppe til vurdering i flere runder hos ESA. Horisontale støtteordninger knyttet til maritim/skipsverfts næringer, miljøprosjekter, CO₂-anlegg, FoU, SMB m.m. har vært noe mer fremme de siste årene, men fantes også de første årene.

Videre viser oversikten at ESA treffer svært få negative statsstøttevedtak. Det er svært sjelden nye ordninger ikke godkjennes. En viktig grunn til dette er at det tidlig etablerte seg praksis for løpende dialog mellom ESA og norske myndigheter, som gjør at mange saker finner en løsning før det er aktuelt med formelt vedtak. Ved planlegging av nye mulige støttetiltak tar myndighetene normalt kontakt med ESA i forkant, og i større saker kan man også sende en «prenotifikasjon», slik at vanskelige spørsmål kan diskuteres før offisiell notifikasjon sendes. Gjennom slike samtaler hender det at ESA har så klare innvendinger at nasjonale myndigheter skrinlegger planene. Det som imidlertid er vanligere, er at prosessen leder til endringer og justeringer i den planlagte støtteordningen, slik at den blir forenlig med EØS-retten.

Slik sett fungerer ikke ESA bare som et kontrollorgan, men også i noen grad som en tilrettelegger av nye støtteordninger. Som eksempel kan nevnes etableringen av IT-Fornebu i 2000, der det var omfattende kontakt mellom norske myndigheter og ESA for å avklare en tomtepris som ikke ville utgjøre statsstøtte. På samme måte var det omfattende kontakt med ESA under utformingen av de særskilte skattereglene som var ansett nødvendig for å kunne få i gang lønnsom utvikling av gassfeltet Snøhvit i 2002. Eksemplene er mange.

Denne formen for samarbeid gjør at de fleste nye støttetiltak som notifiseres blir godkjent, og at det er relativt sjelden ESA fatter negative vedtak om notifisert støtte. I de relativt få sakene der det treffes slike vedtak, gjelder det som oftest enten støttetiltak som ikke er notifisert, eller (i noen få saker) strid rundt etablerte ordninger, som følge av ny gransking.

Som eksempel på en støtteordning som ble avvist av ESA var da norske myndigheter i 1995 ønsket skattefritak for ikke-gjenbrukbar glassemballasje for å kunne opprettholde driften ved PLM Moss Glassverk AS. Avslaget ble begrunnet med at dette var permanent driftsstøtte, som dessuten ville favorisere norsk glassemballasje fremfor utenlandske konkurrenter som i større grad benytter aluminium. Da det i 1998 var spørsmål om å gi støtte fra SND til Rena Kartong var ESA villig til å diskutere bidrag til omstrukturering, men prosessen strandet blant annet på manglende mellomfinansiering, og det endte med at bedriften gikk konkurs.

Dersom ny støtte utbetales uten godkjenning på forhånd, kan ESA vedta at den skal kreves tilbake (til det offentlige). Til sammen har dette til nå skjedd i 10 norske saker. Den første gjaldt etableringen av Arcus (etter oppsplittingen av Vinmonopolet), som ESA mente hadde fått en dåpsgave med på veien i form av undervurderte aktiva og ubrukte omstillingsmidler. Etter pålegg av ESA i 1998 ble 30 millioner kroner tilbakeført som ekstraordinær avkastning, og egenkapitalen oppskrevet. Lignende saker kom senere opp ved etableringen av de statlige foretakene Entra Eiendom (2005) og Mesta (2009), som også måtte tilbakeføre store summer til statskassen.

Når ESA vedtar at statsstøtte må betales tilbake, omfatter det ikke nødvendigvis alt som er mottatt. Hvis deler av støtten kunne ha vært lovlig etter EØS-avtalen, vil man normalt bare kreve tilbake differansen. Da ESA i 2004 slo ned på det norske fritaket for el-avgift til industrien, førte det derfor bare til krav om tilbakebetaling at differansen mellom den unotifiserte norske ordningen og en ordning man alternativt kunne ha etablert basert på EU-regler om harmonisering av elavgift. Mens støtten av hele fritaket sammenlignet med vanlig avgift i prinsippet innebar en overføring på mange milliarder kroner i året over en tiårs periode, var det samlede tilbakebetalingskravet derfor kun på 130 millioner kroner, eller antakelig under én prosent.

Sammenlignet med mengden statsstøtte som hvert år gis av norske myndigheter, og med det antall saker som hvert år behandles av ESA, må 10 vedtak om tilbakebetaling på snart 18 år sies å være et beskjedent antall.

Rettssaker for EFTA-domstolen

På statsstøtteområdet har ESA formell vedtakskompetanse, i motsetning til de fleste andre områder. Dersom ESA kommer til at en støtteordning er ulovlig, treffes det vedtak om dette, som er bindende for norske myndigheter. Dersom myndighetene er uenige, er det dem som må bringe saken inn for EFTA-domstolen, med påstand om at vedtaket er ugyldig. Til nå har dette kun skjedd i to norske saker:

• Differensiert arbeidsgiveravgift – dom av 20. mai 1999

• Fritak for el-avgift – dom av 21. juli 2005

I begge sakene tapte Norge. EFTA-domstolen stadfestet ESAs vedtak. I begge tilfelle var dette en etappe i en langvarig prosess, på de to enkeltområdene der statsstøttereglene har vært politisk mest omstridt internt i Norge (se nedenfor).

I de tilfellene der ESA har godkjent en støtteordning, eller henlagt en klagesak fordi man mener det ikke var grunn til å gå videre med den, kan private som er direkte berørt av dette reise sak for EFTA-domstolen for å få prøvd om det var grunnlag for dette. I slike saker vil ESA og den norske stat normalt ha sammenfallende interesser, og støtte hverandre under prosessen. De norske sakene der dette har kommet opp for EFTA-domstolen er:

• Skotske lakseoppdrettere – dom av 21. mars 1995.

• Husbanken – dom av 3. mars 1999

• Snøhvit-saken – kjennelse av 19. juni 2003 – søksmål fra Bellona avvist.

• Norske barnehagers landsforening – dom av 21. februar 2008

• Magasin- og ukepressen – dom av 30. mars 2010

• Konkurrenten.no – dom av 22. august 2011

I tre av disse sakene har EFTA-domstolen satt ESAs vedtak til side. Første gang gjaldt en klagesak fra skotske lakseoppdrettere fra 1994, som mente at deres norske konkurrenter fikk ulovlig statsstøtte. ESA avviste saken med en svært kort begrunnelse, som EFTA-domstolen kom til at ikke holdt. Deretter fattet ESA nytt vedtaket, med samme resultat, men bedre begrunnelse, som forklarte hvorfor man ikke hadde kompetanse til å behandle statsstøttesaker på fiskerisektoren.102 Den neste saken gjaldt en klage fra Bankforeningen mot at Husbanken fikk statsstøtte. ESA hadde kommet til at det ikke forelå støtte, men EFTA-domstolen ga i 1999 Bankforeningen medhold i at vurderingen ikke var grundig nok. Den tredje gangen var sommeren 2011, da EFTA-domstolen igjen ga selskapet Konkurrenten.no medhold i at vurderingen ikke var grundig nok. Det gjenstår å se hvordan saken vil utvikle seg.

I de tre andre sakene har EFTA-domstolen, på litt ulikt grunnlag, avvist søksmålet mot ESAs vedtak. I Snøhvit-saken fra 2003 forsøkte Bellona å bruke statsstøttereglene til å få stanset utbyggingen av et omstridt gassfelt (se nedenfor). Søksmålet ble avvist på prosessuelt grunnlag, siden Bellona ikke hadde tilstrekkelig tilknytning til saken. I barnehagesaken fra 2008 var det Private Barnehagers Landsforening som hevdet at støtten myndighetene ga til offentlige barnehager var større enn private, og derfor ulovlig statsstøtte. Enten måtte støtten til de offentlige settes ned, eller støtten til de private opp (som var det man helst ønsket). ESA hadde avvist klagen under henvisning til at dette ikke var «statsstøtte», og det samme kom EFTA-domstolen til – etter en lang prosess der Norge og ESA prosederte på samme side.

15.5.6 Viktige støtteordninger i praksis

Statsstøttereglene gjelder for alle deler av norsk økonomi (unntatt landbruk og fisk), og for alle typer økonomisk tilskudd, direkte og indirekte. Ettersom alle former for offentlige overføringer kan være statsstøtte, kan reglene aktualiseres på de fleste områder, noen ganger nokså uventet. Etter snart 18 års praksis er det likevel visse hovedkategorier av områder der reglene har vist seg å være særlig praktisk eller prinsipielt viktige. I det følgende skal vi kort gjennomgå 10 slike områder, som illustrerer statsstøttereglenes betydning:

• Skatte- og avgiftsfritak

• Offentlig eierskap

• Offentlige garantier

• Salg av offentlig eiendom

• Kjøp av allmenne offentlige tjenester

• Industrikraft

• Miljøstøtte

• Regionalstøtte

• Skipsbygging

• Finanskrisen

Skatte- og avgiftsfritak

Da EØS-avtalen ble inngått, ble det lagt til grunn at norske skatte- og avgiftsregler ikke ville bli berørt. I EU er dette i hovedsak et nasjonalt anliggende, men der har man likevel i noen grad søkt å samordne noen regler, og herunder harmonisere visse minstestandarder for avgifter (inkludert merverdiavgift). Disse reglene er imidlertid ikke tatt inn i EØS, og mange antok derfor at norske skatte- og avgiftsregler ikke ville bli berørt av avtalen.103 Det viste seg å være feil. Riktignok dekker ikke EØS-avtalen skatt og avgift, men nasjonale regler på området må likevel ikke stride mot de prinsippene om de fire friheter og statsstøtte. For det første må ikke skatte- og avgiftsreglene utformes slik at de skaper diskriminerende restriksjoner. For det andre må de ikke direkte eller indirekte innebære statsstøtte. Dette er mest aktuelt ved særskilte unntak, rettet mot enkeltbedrifter eller enkelte næringer. Da slike saker begynte å dukke opp i praksis, kom det som en overraskelse for mange, og norske myndigheter søkte i begynnelsen å hevde at slike saker måtte ligge utenfor EØS. Det standpunktet kom man ikke langt med, og det ble etter hvert forlatt.

Gjennom årene har det vært mange store saker der unntak i norske skatte- og avgiftsregler er vurdert opp mot statsstøttereglene. Noen ganger har man kommet til at det likevel ikke var statsstøtte, andre ganger at det var støtte, men at denne kunne godtas. Og noen ganger er det konstatert støtte, og ordningen endret.

Den største av disse sakene var striden om den differensierte arbeidsgiveravgiften, som er nærmere beskrevet i kapittel 18. Kortversjonen er at dette er en ordning med forskjellig satser for arbeidsgiveravgift i forskjellige deler av landet, fra full sats (14 prosent) i sentrale strøk, til 0 prosent i deler av Nord-Norge. Vurdert etter EU/EØS-retten er dette statsstøtte, av et omfang på mange milliarder kroner i året.104 ESA tok opp saken i 1995, og traff i 1998 vedtak om at den måtte endres. Omtrent 95 prosent kunne videreføres som transportstøtte til utkantstrøk, men de siste delene måtte avvikles. Norge klaget saken inn for EFTA-domstolen, som ga ESA medhold i mai 1999. Deretter omformet Norge ordningen i tråd med ESAs føringer, men slik at den i realiteten i det alt vesentlige ble videreført. Den nye versjonen ble godtatt av ESA, og trådte i kraft i 2000. Kort etter strammet Kommisjonen inn praksis i EU, og ESA fulgte opp dette i EØS. Nye diskusjoner fulgte mellom ESA og Norge, men låste seg i 2003. Ordningen ble deretter gradvis nedtrappet, men slik at Norge fikk med seg Island og Liechtenstein på å bruke en sikkerhetsventil i avtaleverket til likevel å videreføre støtten for Finnmark og Nord-Troms.105 I 2005 endret Kommisjonen retningslinjene for tillatt nasjonal regional støtte på en slik måte at ordningen likevel kunne godtas, og den ble deretter gjeninnført i Norge fra 2007 med visse endringer.106 Etter alle disse fasene fungerer ordningen med andre ord fortsatt, og det årlige støtteelementet var i 2011 på ca. 12 milliarder kroner.

En annen viktig statsstøttesak gjaldt fritaket for elavgift for kraftkrevende industri. Helt siden el-avgiften ble innført i 1970, har kraftkrevende industri hatt et unntak, som i 2002 ble beregnet til å utgjøre ca. 4,6 milliarder i året, sammenlignet med en situasjon der industrien skulle måtte betale vanlige avgiftssatser. Igjen er dette i prinsippet «statsstøtte» etter EU/EØS-retten. I EU er det imidlertid harmoniserte regler om industribeskatning, som gir adgang til kraftig reduserte satser ut fra miljøformål. Tankegangen er at man utfra miljøhensyn ønsker en høy generell elavgift, men fordi man vet at dette ikke er praktisk mulig uten å gi industrien unntak, har man harmonisert adgangen til å gjøre dette. Den norske ordningen var imidlertid ikke tilpasset EU-reglene, og da norske myndigheter somlet med å gjøre dette, og heller ikke notifiserte, traff ESA i 2004 vedtak som konstaterte ulovlig støtte, og krevde tilbakebetaling av et mindre beløp.107 Samtidig traff ESA et annet vedtak, som godkjente en ny (notifisert) ordning for fortsatt omfattende fritak for elavgift for industrien, basert på det nivået som var akseptert i EU-retten. En rettslig spissfindighet i saken var at det viktige energiskattedirektivet i EU som utgjorde grunnlaget for å tillate statsstøtten ikke var en del av EØS-avtalen. Men ESA godtok at en tilsvarende ordning likevel måtte kunne aksepteres under EØS. Igjen ble resultatet at den tradisjonelle norske støtteordningen i praksis kunne videreføres, med noen mindre justeringer. For 2012 er denne støtten beregnet til ca. 5,2 milliarder kroner.108

En tredje viktig sak gjaldt skattereglene for utbygging av gassfeltet Snøhvit utenfor Troms. For å få dette lønnsomt, ble det antatt at man måtte ha avskrivningsregler som var gunstigere enn på resten av sokkelen. Norske myndigheter tok i 2001 underhånden kontakt med ESA for å forhøre seg om notifisering som statsstøtte, og fikk et uformelt signal tilbake som kunne tyde på at det neppe var nødvendig. En medvirkende årsak kan ha vært at ESA var motvillige til å begynne å bevege seg inn i norsk petroleumsbeskatning. Miljøorganisasjonen Bellona klaget imidlertid ordningen inn for ESA som ulovlig statsstøtte. Ettersom ESA har plikt til å behandle klagesaker, måtte man ta den opp, og det førte til umiddelbar anleggsstans. Norske myndighetene måtte deretter notifiserte ordningen som statsstøtte. Etter en prosess med dialog mellom ESA og myndighetene, ble avskrivningsreglene godtatt av ESA som regionalstøtte i september 2002. Bellona forsøkte forgjeves å bringe dette inn for EFTA-domstolen, men ble i kjennelse av juni 2003 avvist på grunn av manglende partsinteresse.

Offentlig eierskap

Statsstøttereglene setter også rammer for hvordan offentlig eierskap til bedrifter kan utøves. EØS-avtalen skiller ikke mellom offentlige og private bedrifter, og det betyr at det offentlige ikke har noen adgang til å gi særlige økonomiske fordeler til bedrifter som det selv helt eller delvis eier. Det gjelder uavhengig av selskapsform, eierandel eller andre forhold, og det gjelder både statlig og kommunalt eide bedrifter.

For å kunne fastslå grensene for hva det offentlige som eier kan tillate seg å gjøre, har Kommisjonen og EU-domstolen utviklet et såkalt «markedsinvestorprinsipp», som også gjelder etter EØS-retten. Det innebærer kort fortalt at det offentlige må opptre på samme måte som en sammenlignbar privat investor ville ha gjort. Herunder må det kreves normal markedsmessig avkastning, og det må ikke gis kapitaltilførsel som ikke er økonomisk forsvarlig begrunnet. I et land som Norge – der staten eier store og tunge deler av det nasjonale næringslivet – er dette regler av betydelig praktisk og prinsipiell rekkevidde.

I regjeringens siste eierskapsmelding fra april 2011 er dette kort beskrevet, i et lite avsnitt under «Andre rammer», der det blant annet heter at forbudet mot statsstøtte også gjelder for offentlig eide foretak, og således «setter skranker for regjeringens muligheter til å vektlegge ikke-kommersielle hensyn i eierskapsutøvelsen».109 Det er en litt vag formulering. Poenget er at statsstøttereglene setter klare rammer for det offentliges mulighet til å tilføre selskapene økonomiske midler ut fra andre hensyn enn de som en kommersiell aktør ville ha valgt. Disse rammene er samtidig i tråd med hvordan skiftende regjeringer nå i mange år har ønsket å forvalte det statlige eierskapet, og oppfattes derfor normalt ikke som særlig belastende. Slik sett er dette en lite synlig, men likevel underliggende viktig rammebetingelse.

En annen sak er at handlingsrommet for det offentlige som eier er betydelig. Det er vide rammer. Det er fullt mulig for det offentlige å opptre både som en ressurssterk og langsiktig investor, som er forsiktig med å ta ut utbytte, og som en impulsiv investor som er villig til å ta risiko og skyte inn kapital når det anses nødvendig. Terskelen for at ESA skal overprøve offentlig investerings- eller utbyttepolitikk er i praksis høy, og hittil har ESA ikke slått ned på noen slike saker.

De samme rammene gjelder også for kommunale og interkommunale selskaper, og her vil det ikke nødvendigvis alltid være gitt at de offentlige eierne er like bevisst som staten på å opptre i henhold til et generelt markedsinvestorprinsipp.

En annen problemstilling ved offentlig eierskap oppstår der tidligere etater omdannes til offentlig eide selskaper som skal konkurrere på markedsmessige vilkår. I slike saker blir et praktisk viktig spørsmål hvordan eiendelene i det nye selskapet skal verdsettes. Dersom selskapene får med seg en «dåpsgave» vil dette kunne utgjøre markedsvridende statsstøtte. Her har det vært tre større saker der ESA har truffet vedtak og krevd tilbakebetaling – Arcus i 1998 (30 mill tilbakebetalt pluss endring i åpningsbalansen på 264 mill), Entra Eiendom i 2005 (80 mill) og Mesta i 2009 (127 mill). Statsstøtterettslig sett fremstår disse sakene som åpenbare, i den forstand at de bygger på veletablerte prinsipper om hva som utgjør støtte til offentlig eide foretak. Sakene viser at når det offentlige først bestemmer seg for å konkurranseutsette virksomhet, må dette skje på EØS-avtalens premisser.

Offentlige garantier

Det hender at det offentlige på forskjellige måter yter garantier til næringslivet, og i visse sektorer er det egne ordninger for dette. Det er forenlig med EU/EØS-retten. Men kravet er at det må betales en markedsmessig garantipremie – ellers vil det foreligge statsstøtte. Kommisjonen har utgitt egne retningslinjer for hvordan offentlige garantiordninger må utformes for ikke å utgjøre statsstøtte, og ESA har gitt ut tilsvarende, med virkning for Norge.

Åpne offentlige garantiordninger kan på noen områder være naturlig, selv om det må betales markedspremie. Det gjelder ikke minst garantier for eksportfinansiering, og her er det et eget Garantiinstitutt for eksportkreditt (GIEK). Videre godtok ESA i mars 2011 også en omfattende ny norsk ordning for statlige garantier til langsiktige kraftkontrakter for industrien (se nedenfor).

Mer problematisk fra et EU/EØS-rettslig perspektiv er den skjulte garantien som kan ligge i offentlige selskapsformer. Dersom et offentlig eid selskap er organisert med ubegrenset ansvar, på en slik måte at det offentlige vil dekke alle fordringer, vil dette i realiteten utgjøre en form for garantistøtte, som gjør at slike selskaper kan oppnå bedre vilkår på markedet enn sine konkurrenter. Det er mange eksempler på dette både i Norge og i EU-statene, hvorav noen har vært oppe i praksis, og andre kan forventes å komme opp i årene som kommer.

Det viktigste eksempelet i norsk praksis så langt, var i 2000, og gjaldt den tidligere regelen for statsforetak, som gikk ut på at de ikke kunne gå konkurs og at alle krav ved oppløsning ville bli dekket av staten. I realiteten var dette en full statlig garanti for de seks selskapene som var organisert på denne måten (Statkraft, Statskog, Statnett, SIVA, Medinnova og Enova). I 2000 henvendte ESA seg til norske myndigheter med en forespørsel om forholdet til statsstøttereglene. Norske myndigheter så at ordningen var problematisk, og fremla i 2002 forslag til nødvendig endring av statsforetaksloven, som ble vedtatt av et bredt stortingsflertall i desember 2002. Flertallet viste blant annet til EØS-forpliktelsene, til behovet for å unngå konkurransevridning, og til «at den funksjonen som statlig eierskap har hatt som virkemiddel for å oppnå samfunnsøkonomiske eller sektorpolitiske mål har endret seg over tid».110 Senterpartiet og SV stemte imot, og kritiserte flertallet for å «skyve ESA foran seg», og endre norsk lov uten at det var nødvendig, bare på grunnlag en uformell henvendelse.

De samme spørsmålene gjelder også for kommunale og fylkeskommunale foretak, selv om dette ikke har vært tatt opp av ESA så langt. Etter kommunelovens § 61 er slike foretak en del av kommunen eller fylkeskommunen som rettssubjekt, og av § 55 følger at de ikke er underlagt alminnelige konkursrettslige regler. Konkurranseutsatte foretak som nyter godt av denne organiseringen vil kunne anses å nyte godt av statsstøtte. Tilsvarende gjelder for lov om interkommunale selskaper. ESA har så langt ikke tatt opp dette, men det er ikke usannsynlig at det vil kunne skje i årene som kommer.

Salg av offentlig eiendom

Salg av offentlig eiendom til under markedspris vil utgjøre statsstøtte.111 Dette er av flere grunner ikke helt upraktisk. For det første kan det være en måte å gi skjulte subsidier på. For det andre er dette et område der statsstøttereglene kan ha en viktig funksjon hva gjelder å avdekke grums og i noen tilfelle også det som verre er i offentlig forvaltning.

Akkurat som for konkurranseutsetting, er prinsippene for salg av offentlig eiendom styrt av det såkalte markedsinvestorprinsippet, som i korthet går ut på at det offentliges opptreden på et marked sammenlignes med en hypotetisk privat investors valg. Eiendommer må ikke selges til priser eller på andre vilkår som er dårligere enn hva en privat investor ville godtatt.

Det har vært noen saker der det har vært kontakt mellom ESA og norske myndigheter for å komme frem til riktig prissetting ved salg av statlig eiendom, blant annet i forbindelse med etableringen av IT Fornebu i 2000–2002, der myndighetene etter kontakt med ESA avsto fra å gi utbygger en rabatt til under markedspris som Stortinget hadde signalisert.

De fleste sakene i denne kategorien har imidlertid ikke handlet om statlig eiendom, men om salg av kommunale eiendommer. Et eksempel på dette var en stor sak om salg av sykehusboliger i Oslo. I april 2001 ønsket Oslo kommune å selge ut 1744 sykehusboliger før staten skulle overta sykehusene. Det ble gjennomført to budrunder, men uten takst eller annonsering. Deretter solgte man til et privat selskap for 715 millioner i mai. ESA innledet gransking umiddelbart, og salget ble stanset. I 2003 gikk norske myndigheter med på å notifisere salget til ESA som en støtteordning. I sitt endelige vedtak fra 2005 kritiserte ESA prosessen, men kom til at salget ikke utgjør ulovlig støtte.

ESA har i en lang rekke saker i de senere år gransket norske kommuners salg av eiendommer etter støtteregelverket. Etter sakstype er det denne typen statsstøttesaker som har vært mest tallrik de siste årene. Bare i løpet av 2009 og 2010 fattet ESA vedtak i 13 saker som gjelder slikt salg.112 De aller fleste sakene ble klarert innenfor rammene av retningslinjene. Det har også vært flere saker knyttet til profilerte eiendomsoverdragelser, i Oslo for eksempel Tjuvholmen, sykehusboligene og Universitetsbibliotekssaken.

Et eksempel på at ESA fant at et kommunalt eiendomssalg var i strid med regelverket gjaldt Asker kommunes salg av eiendom til Asker brygge i 2007, uten budrunde eller innhenting av takst, og med rentefri utsettelse av 70 prosent av salgssummen. I ESAs vedtak fra juli 2011 slås det fast at dette var i strid med støttereglene, og at den ulovlige støtten må tilbakebetales.

Sakene om salg av kommunale eiendommer en viktig kategori å kontrollere, siden det her kan være et klart kontrollbehov. Samtidig er dette ofte relativt små saker, uten særlig grensekryssende effekt, og dertil kommer at de kan være kompliserte og krevende å få oversikt over. Fastsettelse av terskelen også vanskelig. De mange klagesakene på dette feltet er en betydelig belastning for ESA, og her kunne man tenke seg at de i stedet kunne vært kontrollert på nasjonalt nivå.

Kjøp av allmenne offentlige tjenester

Det er etter hvert blitt vanlig at myndighetene ikke bare utfører offentlige tjenester selv, men også kjøper inn slike tjenester på markedet. Dette er det etter EØS-avtalen full adgang til, og det er heller ikke noe krav etter EU/EØS-retten om utlysning av slike tjenestekontrakter etter reglene om offentlige anskaffelser. Det kan imidlertid oppstå statsstøttespørsmål, dersom kompensasjonen overstiger det markedet normalt ville tatt. Det kan særlig komme på spissen i praksis dersom tjenestene kjøpes inn av offentlig eide selskaper som er konkurrerer i markedet, eller fra selskaper som både utfører offentlige tjenesteoppdrag og vanlige kommersielle oppdrag, og der det kan være mistanke om kryssubsidiering.

EU-domstolen har i den såkalte Altmark-dommen fra 2003 (280/00) anerkjent at godtgjørelse for tjenester av allmenn økonomisk betydning ikke er statsstøtte på nærmere vilkår, som blant annet går ut på at den allmenne tjenesten må være klart definert, og prisen fastsatt etter objektive og gjennomsiktige kriterier som ikke overstiger utgiftene til oppfyllelse samt en rimelig fortjeneste. Disse kriteriene er praktisk viktige, og kommer til anvendelse på et stort antall tjenestekjøp som stat og kommuner foretar hvert år.

Et eksempel på hvordan kjøp av allmenne tjenester kan reise vanskelige spørsmål i praksis er Hurtigruten, som flere ganger har vært gransket av ESA. Hurtigruten utfører allmenne offentlige transporttjenester langs kysten, som staten betaler et betydelig vederlag for. Samtidig driver Hurtigruten også omfattende kommersiell cruisevirksomhet. I juni 2011 traff ESA vedtak om at en oppjustering i 2008 av det opprinnelig avtalte vederlaget for kontraktsperioden 2004–2010 med til sammen 363 millioner kroner utgjorde ulovlig støtte. Begrunnelsen var blant annet at oppjusteringen (som skulle kompensere blant annet for en ny miljøavgift) ble foretatt uten nytt anbud, og uten en klar fordeling av kostnader mellom den offentlige tjenesten og Hurtigrutens kommersielle virksomhet. Hurtigruta har bragt vedtaket inn for EFTA-domstolen til prøving, og dom er ventet i løpet av 2012.

Industrikraft

I Norge har det siden tidlig på 1900-tallet vært statlig politikk å bruke vannkraftressursene aktivt til å bygge opp kraftkrevende industri. Det har blant annet skjedd gjennom ulike ordninger som har sikret at industrien får tilgang til kraft til lavere priser enn det som ellers gjelder på markedet. Før 1994 var det fra EFs side flere ganger trusler om anti-dumpingtiltak mot norsk kraftkrevende industri, for det man så som klart subsidiert virksomhet.

Med EØS-avtalen forsvant trusselen om dumpingsanksjoner mot norsk kraftkrevende industri. Til gjengjeld har forholdet til statsstøttereglene vært en vanskelig problemstilling gjennom hele perioden. Det gjelder tre ulike ordninger. For det første industriens fritak for elavgift. For det andre de langvarige statlige industrikraftavtalene (til under markedspris). For det tredje videresalg av kommunal konsesjonskraft (til under markedspris).

Den første av disse ordningene er beskrevet ovenfor. I praksis er fritaket for elavgift for kraftkrevende industri i all hovedsak videreført under EØS-avtalen, etter noen justeringer i 2004, som tilpasset den norske ordningen til EUs energiskattedirektiv.

Den andre ordningen har vært mer omstridt. I Norge har det vært en lang tradisjon for å gi industrien langsiktige kontrakter på kjøp av statlig kraft (fra Statkraft) på vilkår fastsatt av Stortinget, som generelt har vært gunstige, og normalt godt under markedspris. Da EØS-avtalen trådte i kraft eksisterte det en rekke slike avtaler. De ble ikke meldt inn av norske myndigheter som eksisterende støtte i 1994, og selv om ESA flere ganger vurderte saken, ble det ikke forlangt at inngåtte kontrakter skulle avvikles. Det kan være flere grunner til dette. En av dem var at selv om det etter hvert ble enkelt å sammenholde de statlig fastsatte prisene med markedsprisen på kraft (som viste en differanse på mange milliarder i året), så var det mer problematisk å bevise hva som var korrekt markedspris da kontraktene i sin tid ble inngått, mange år tilbake i tid og før liberaliseringen av kraftmarkedet.

En annen sak var fornyelse av kontraktene. De aller fleste av dem utløp i perioden 2004–2011. I 1999 ønsket regjeringen å komme prosessen i forkjøpet, og foreta en fornyelse av avtalene som ville bety at de fordelaktige vilkårene ville bli forlenget for nye lange perioder. Dette ble av Bellona klaget inn for ESA, som uttalte at en forlengelse på slike vilkår ville utgjøre statsstøtte. Norske myndigheter bøyde av, og Stortinget godtok i 2000 enstemmig at man skulle la de eksisterende avtalene avvikles etter hvert som de utløp. Deretter begynte langvarige prosesser for å finne nye ordninger som kunne sikre industrien tilgang på kraft til gode vilkår uten samtidig å bryte statsstøttereglene. Løsningen kom først i mars 2011, i form av en ny statlig garantiordning for langvarige kraftkontrakter til industrien, med en ramme på 20 milliarder kroner, som vil omfatte 80–90 bedrifter innenfor metall, treforedling, kjemiske produkter m.m. Denne er utformet slik at den skal fungere på markedsmessige vilkår, og ESA har godkjent at den ikke formelt sett utgjør statsstøtte.

Den tredje problemstillingen har vært billig salg av kraft fra kommuner til lokale bedrifter. Mange kommuner i Norge har tilgang på svært billig kraft, enten fordi de produserer den selv, eller fordi de som vertskommuner for kraftverk har krav på en andel såkalt «konsesjonskraft» fra kraftselskapene til kostpris – som for gamle og nedbetalte anlegg er meget lavt. Slik kraft har det mange steder vært tradisjon for å videreselge til lokale bedrifter. I seg selv er det ikke noe problem, men hvis salget skjer til underpris, vil det være statsstøtte etter EØS-avtalen.

Det er sannsynlig at det på dette området i flere kommuner har vært gitt antakelig til dels ganske omfattende statsstøtte i EØS-rettslig forstand også etter at EØS-avtalen trådte i kraft i 1994, og uten at dette har vært notifisert eller godkjent. ESA har imidlertid så langt ikke truffet fellende vedtak i noen enkeltsak.113 I stedet har ESA hatt en dialog med Olje- og energidepartementet (OED) om saken, som blant annet har ført til at OED har gått ut og informert alle kommuner som mottar konsesjonskraft om at det vil være statsstøtte å selge den videre til under markedspris. I mange kommuner har det i de senere år uansett vært et skifte i syn på dette feltet, slik at man nå ønsker å få markedspris for kraften, og ikke bruke den til skjult subsidiering av industribedrifter på bekostning av den felles kommuneøkonomien.

Støtte til miljøtiltak

Et område der EU generelt har vært liberal med å godta statsstøtte er til miljø- og klimatiltak. På dette feltet er det utarbeidet relativt detaljerte retningslinjer fra Kommisjonen, som er kopiert av ESA med virkning for EFTA-statene, og som åpner for omfattende støtte. Samtidig er retningslinjene utformet slik at de også legger føringer på hva slags støtte som kan utbetales, og etter hvilke kriterier, slik at dette i realiteten fungerer som en form for miljøregulering. Dette har også bidratt til å dreie en del av den tradisjonelle næringsstøtten over fra andre former for tiltak til miljøformål, og slik sett kommet miljøet til gode.

Gjennom årene har Norge meldt inn en rekke miljøstøttetiltak til ESA, og de har nesten uten unntak vært godkjent, i opprinnelig form eller med mindre justeringer. Et typisk eksempel er et vedtak fra desember 2010, der ESA godtok omfattende støtte til fem vindkraftprosjekter på Mehuken, Høg Jæren, Nygårdsfjellet, Lista og Ytre Vikna.

En sak som reiste problemer var etableringen av ENOVA i 2001. Dette er et statsforetak som skal fremme miljøvennlig energibruk og -produksjon, blant annet gjennom støtteordninger, og som hvert år administrerer en rekke støttetiltak. Da ENOVA ble etablert, ble dette imidlertid ikke notifisert til ESA. ESA tok opp saken på eget initiativ, som ledet til at Norge notifiserte i 2006. Dette ble godkjent. Problemet var imidlertid at støtte som er utbetalt uten forhåndsgodkjenning per definisjon er ulovlig, selv om den tilfredsstiller kriteriene og slik sett ville blitt godkjent. ESA traff derfor vedtak, der den slo fast at utbetalingene i hele perioden 2002–2006 hadde vært i strid med EØS-avtalen. Selv om tilbakebetalingskravet ble begrenset til differansen mellom utbetalt støtte og det som ville vært akseptabelt etter EU/EØS-reglene skapte dette likevel problemer både for myndighetene og for flere av de 58 bedriftene som hadde mottatt støtte i perioden.

Støttereglene har også lagt føringer på tildelingen av klimakvoter, som anses som en form for statsstøtte (tildeling av gratis omsettelige kvoter tilfører foretakene en økonomisk verdi). Støttereglene har imidlertid ikke påvirket etableringen av et marked for grønne sertifikater, som ikke er ansett som statsstøtte.

Kilde: Difi.

Den politisk og økonomisk virkelig store statsstøttesaken på miljø og klima har vært støtten til utvikling av teknologi for karbonrensing på Mongstad og Kårstø. Fra 2006 definerte Norge en politisk visjon for satsning på karbonfangst som klimapolitisk virkemiddel. Blant annet ble det gitt konsesjon til Statoil ASA til å bygge et varmekraftverk på Mongstad med krav til CO₂-rensing. Det skulle først bygges et testanlegg for karbonfangstteknologier – Teknologisenteret på Mongstad (TCM). Staten skulle over statsbudsjettet finansiere brorparten av kostnadene knyttet til fangstanleggene på Mongstad og hele infrastrukturen for transport og lagring. Det var også planer for å etablere fangstanlegg på Kårstø.

Planene for statsstøtte til TCM og Kårstø ble notifisert til ESA og godkjent relativt raskt, til tross for at dette var nytt både for ESA og EU. Norge viste i notifikasjonen blant annet til at utvikling av CO₂-håndtering var motivert av Norges interesse i å bevare verdiene av landets petroleumsressurser på langt sikt. Dette resonnementet var ganske sikkert en reell drivkraft. Petroleumsprodukter må (som alt annet) ha en grunnleggende aksept i markedet for å være salgbare. Men kommersielt og juridisk var antakelig argumentet forut for sin tid, selv om forståelsen av klimaendringer og forslag til klimatiltak hadde stor oppmerksomhet. Etter dialog med ESA ble den norske begrunnelsen supplert med mer regulære miljøstøtteargumenter. Dette var en begrunnelse som flere kunne benytte seg av, også land uten store petroleumsressurser.

Norge omtalte planene for karbonfangst og bragte sitt ønske om ikke å bli hindret av statsstøtteregelverket inn i den politiske dialog med EU. Kommisjonen hadde på Norges oppfordring uformelle samtaler med ESA om notifikasjonen. EU så positivt på Norges planer. Dette hang blant annet sammen med at EUs egen miljøpolitikk var i utvikling. Flere medlemsland hadde selv planer for karbonfangstanlegg med offentlig støtte og EU var i ferd med å utvikle nye retningslinjer for statsstøtte til miljøtiltak, med relevans for karbonfangstanlegg. Dette bidro til at miljøhensynene vant frem og statsstøttereglene verken forsinket eller begrenset Norges adgang til å finansiere de norske planene for karbonfangst. ESA fikk med dette aksept fra Kommisjonen på at støtten kunne godkjennes, og det ble gjort ved vedtak i 2008 (Mongstad) og 2009 (Kårstø). Saken illustrerer handlingsrommet i systemet, også i tilfeller der det er tale om støttebeløp på mange milliarder kroner.

Saken er også et interessant eksempel på samspillet og kontakten mellom ESA og Kommisjonen. For ESA var det vanskeligere enn for Kommisjonen å godta en støtteordning som ikke uten videre falt inn under de eksisterende kriteriene for miljøstøtte, siden ESA ikke har like mye av en politisk funksjon, og ikke selv sitter i førersetet. Norske myndigheter måtte derfor engasjere seg direkte opp mot Kommisjonen, men etter at man fikk aksept der, hadde ESA den ryggdekning som var nødvendig for å godta ordningene.

Regionalstøtte

Regional utvikling et annet formål som er anerkjent som legitimt etter EU/EØS-reglene om statsstøtte. I EU er det både egne «strukturfond» som gir støtte til svakerestilte regioner, og relativt liberale retningslinjer for hvilken støtte nasjonale myndigheter kan gi til regionale formål. Norge deltar ikke i strukturfondene. Men de regionale retningslinjene er de samme under EØS-avtalen som i EU, og er kopiert av ESA med virkning for EFTA-statene. I likhet med retningslinjene for miljøstøtte, fungerer dette i noen grad som regionalpolitisk regulering, som styrer hva slags regionale og lokale støtteordninger som kan anvendes. Regelverket er praktisk viktig, og brukes hvert år til å kanalisere store summer i regional støtte, både fra staten og kommunene og fylkeskommunene.

Den politisk og økonomisk viktigste regionale støtteordningen i Norge er systemet med differensiert arbeidsgiveravgift, som er nærmere beskrevet i kapittel 18. Ordningen har vært omstridt, og har gjennom perioden fra 1994 til i dag vært gjennom flere faser, inkludert gransking av ESA og prøving for EFTA-domstolen. Men enden på det hele er at ordningen har vært videreført gjennom det aller meste av perioden med bare noen mindre justeringer. I 2011 var den totale verdien av den differensierte arbeidsgiveravgiften på 11,9 milliarder kroner, hvorav 5,1 milliarder var avgiftslette for offentlige arbeidsgivere, og 6,8 milliarder avgiftslette for private aktører (næringsstøtte).

Den differensierte arbeidsgiveravgiften fungerer i dag innenfor rammene av EU/EØS-retningslinjene for regionalstøtte som er gitt for perioden 2007–2013. For norske myndigheter er det for tiden (2011) en prioritert oppgave å sikre at rammene videreføres for neste periode (2014–2020) på en måte som gjør at ordningen kan fortsette. I oktober 2011 ble det i den forbindelse sendt et felles brev til Kommisjonen fra de nordiske regionalministrene i Norge, Sverige, Finland og Island, som argumenterte for at spillerommet for særlig støtte til områder med lav befolkningstetthet må videreføres.

En betydelig del av regionalstøtten i Norge administreres av Innovasjon Norge, som ble etablert som et statlig særlovselskap i 2003, som en fusjon mellom Statens nærings- og distriktsutviklingsfond (SND), Norges Eksportråd, Norges Turistråd og Statens veiledningskontor for oppfinnere (SVO). Innovasjon Norge eies med 51 prosent av staten (ved NHD) og 49 prosent av fylkeskommunene, og deler hvert år ut betydelige beløp i støtte og lån. I 2008 innvilget for eksempel Innovasjon Norge 2,2 milliarder kroner i tilskudd, og 2,1 milliarder kroner som lån og garantier. En betydelig del av dette vil være å anse som statsstøtte i henhold til EØS-avtalen, og må derfor notifiseres, med mindre det faller inn under unntaksreglene. Innovasjon Norge må følgelig hele tiden forholde seg til EU/EØS-statsstøttereglene som et rammeverk rundt sin virksomhet. Dette synes imidlertid ikke å fungere som noen særlig begrensning på virksomheten. I en større evaluering av Innovasjon Norge fra august 2010 er EØS-avtalen knapt nevnt, og fremstilles ikke som noe problem. Den eneste effekten av EØS som er nevnt i rapporten er at den kan føre til at en noe større del av tilskuddene gis til tiltak i distriktene enn i sentrale strøk (fordi EU/EØS-retningslinjene er mer liberale når det gjelder distriktsstøtte enn mange andre former for støtte): «Innovasjon Norge disponerer vesentlige større tilskuddsrammer i distriktene enn i de sentrale strøk, dels som følge av nasjonale prioriteringer og dels som følge av statsstøtteregelverket i EØS-avtalen.»114 I praksis fungerer også deler av landbruksstøtten som en form for distriktsstøtte, som ikke bare bidrar til landbruket, men som skal sikre bosetting og aktivitet i distriktene.115 Landbruksstøtten er ikke omfattet av EØS-avtalen.

Skipsbygging

Statsstøtte til skipsbyggingsindustrien har gjennom årene vært underlagt en rekke særordninger sammenlignet med andre sektorer. På noen områder har reglene utelukket støtte som ellers ville ha vært tillatt, mens på andre områder har reglene tillatt mer støtte enn ellers. Frem til 2004 var det blant annet tillatt med kontraktstøtte i en periode for å møte konkurranse fra Sør-Korea. Tiltakene var midlertidige og støtten kunne bare gis så lenge saken om påståtte subsidier i Sør-Korea var til behandling i WTO.

Innenfor skipsbygging har støttenivået i flere EU-land (blant annet Spania) ligget over nivået i Norge, og for norske aktører har det vært minst like viktig å få nivået i EU ned som nivået i Norge opp.

I 2004 ble det vedtatt nye regler for statsstøtte til skipsbygging. Formålet med retningslinjene var å fjerne de fleste forskjellene mellom reglene som gjelder for skipsbyggingsindustrien og reglene som gjelder for andre industrisektorer. Noen særreguleringer ble likevel beholdt. Bakgrunnen for særreguleringene er delvis at sektoren er preget av overkapasitet, lave priser og konkurransevridning på det globale markedet for skipsbygging. I tillegg er det ikke uvanlig med eksportkreditter som vrir konkurransen for skipsbygging. Området er også delvis regulert gjennom OECD-avtaler. Formålet med retningslinjene er blant annet å oppmuntre til økt effektivitet, å bedre konkurranseevnen for verft i EØS, gjøre det lettere å legge ned økonomisk ulønnsom virksomhet samt å ivareta gjeldende internasjonale forpliktelser. Regelverket inneholder blant annet særlige regler om støtte til innovasjon som ikke gjelder i andre sektorer. ESA og Kommisjonen har hatt svært lite erfaring med regelverket etter at det ble vedtatt. Dette kan skyldes at en del støtte til skipsbygging nå kan gis under alminnelige, sektorovergripende støtteordninger, samt at de særlige mulighetene til å gi enkelte typer støtte under skipsbyggingsretningslinjene ikke anses som attraktive. Selv om det fortsatt gis betydelig statsstøtte til norsk verftsindustri gjennom ulike ordninger (herunder skattefritak), klassifiseres dette med andre ord ikke lenger i særlig grad som «skipsbygging».

Støtteordningene til finanskrisen

Krisen i det internasjonale finansmarkedet høsten 2008 utløste behov i en rekke europeiske land for statsgarantier og andre tiltak som kunne innebære statsstøtte, både til banker og andre berørte bedrifter og næringer. Kommisjonen ga derfor i oktober 2008 ut egne retningslinjer for hvordan slike nasjonale støtteordninger kunne utformes innenfor rammene av EU-retten, og ESA fulgte opp med å vedta likelydende retningslinjer for EFTA-statene i januar 2009, og disse er senere revidert (og innstrammet) i 2011. Retningslinjene hadde som hovedformål å åpne for offentlig støtte slik at aktørene i finansmarkedet ble stimulert til å låne fra hverandre igjen. Videre ble det også åpnet for særskilte støttettiltak i realøkonomien, blant annet i form av lånegarantier og støtte til såkalt grønn produksjon.

Generelt var statsstøtten som ble gitt for å møte finanskrisen betydelig mindre i omfang i Norge enn i mange andre europeiske land, siden problemene var mindre her. Men også i Norge ble det iverksatt en rekke tiltak. Statens finansfond ble opprettet ved lov i mars 2009, med en ramme på 50 milliarder kroner. 116 ESA godkjente dette i mai samme år. Søknadsfristen ble satt til 30. september 2009, men søknader ble behandlet fortløpende. Alle utbetalinger ble foretatt innen 17. desember 2009, og 28 banker hadde da fått tilført til sammen 4,1 milliarder kroner.

Videre presenterte regjeringen i oktober 2008 en ordning der Finansdepartementet fikk fullmakt til utlån av statspapirer med sikkerhet i eller bytte med obligasjoner med fortrinnsrett innenfor en samlet ramme på 350 milliarder kroner. Den norske ordningen med bytte av statspapirer mot obligasjoner med fortrinnsrett, der bankene betaler markedsmessig premie for byttehandlene, ble ikke av ESA ansett som offentlig støtte.117 Maksimalt omfang av ordningen ble satt til 350 milliarder kroner. Totalt ble statsveksler til en verdi av 229,5 milliarder kroner tildelt fordelt på 24 auksjoner.118

Som følge av finanskrisen vedtok Stortinget i desember 2008 at den norske stat skulle gi Eksportfinans lån for å sikre fortsatt utlånsvirksomhet for organisasjonen. ESA vurderte ikke dette som offentlig støtte da lånene ble ansett gitt på markedsmessige vilkår.119

15.5.7 Sammenfatning – statsstøttereglene

EØS-avtalens regler om statsstøtte er, som gjennomgangen vil ha vist, av stor prinsipiell og praktisk betydning på svært mange områder av norsk politikk og forvaltning, sentralt og lokalt. Dette er regler som daglig direkte regulerer hvilke tiltak norske politikere kan og ikke kan treffe, og som legger føringer på politikkens nærmere utforming.

Da EØS-avtalen ble inngått i 1992 var man i Norge klar over at reglene om statsstøtte var en viktig nyskaping. Likevel er det nok riktig å si at reglene har hatt langt større rekkevidde og gjennomslagskraft enn det de aller fleste så for seg da avtalen i sin tid ble inngått. Mange av de mest omstridte statsstøttesakene har kommet overraskende på norske myndigheter, og har dreid seg om store og samfunnsmessig viktige spørsmål.

En tradisjonelt viktig politisk oppgave er å omfordele midler og stimulere aktivitet som man mener er positiv for samfunnet. Statsstøttereglene setter rammer for hvor langt offentlige myndigheter kan gå i å gi økonomiske fordeler til aktørene på markedet. Slik sett begrenser de myndighetenes næringspolitiske «verktøykasse». Det er derfor ikke overraskende at reglene har gitt opphav til en rekke stridigheter og mye debatt i Norge i perioden 1994–2011. Konfliktene har imidlertid i all hovedsak vært konsentrert om enkeltsaker. Det har vært liten eller ingen debatt om reglene som sådan. I motsetning til hva som gjelder for reglene om offentlige anskaffelser, er det ikke noen bredere generell misnøye med statsstøttereglene eller ønske om vesentlig reform.

Statsstøttereglene i EU/EØS er ved nærmere ettersyn ikke er så strenge som de ved første blikk kan virke, og som de fleste synes å tro. Det er ikke slik at statsstøtte er avviklet i Norge med EØS. Avtalen har medvirket til økt tilbakeholdenhet med noen typer støtte, og til en generell dreining fra støtte til enkelte sektorer eller bedrifter (vertikalt) mot støtte til generelle former for tiltak, slik som miljø, forskning og regional utvikling (horisontalt). Men fortsatt gis det mye statsstøtte i Norge, slik det også gjøres i de fleste andre EU/EØS-landene. Handlingsrommet på området er i realiteten betydelig. Samtlige av de 63 opprinnelige støtteordningene som ble meldt inn i 1994 ble videreført, og det samme gjelder de fleste av de store og politisk viktigste sakene som siden har oppstått – slik som den differensierte arbeidsgiveravgiften, fritaket for elavgift til kraftkrevende industri, avskrivningsreglene for Snøhvit-feltet, støtten til CO₂-rensing på Mongstad og Kårstø m.m.

En viktig side ved statsstøttereglene som ikke kommer frem så ofte er hvordan de ikke bare bidrar til å begrense statsstøtten i Norge, men også i de 29 andre EU/EØS-statene som er underlagt det samme regimet, og som er Norges viktigste marked. Slik sett bidrar reglene til norsk eksportindustris konkurranseevne.

En annen viktig side ved statsstøttereglene er at de gir en garanti mot at EU kan true med handelssanksjoner mot de delene av norsk industri som direkte eller indirekte med rette eller urette kan antas å motta støtte. Før 1994 levde særlig norsk kraftkrevende industri med denne trusselen. Etter 1994 var den borte, og huskes knapt lenger av de fleste. Men striden om laksesaken, på det ene store området av norsk eksport som ikke er omfattet av EØS, viser hva som i verste fall også kunne ha skjedd på andre sektorer dersom man ikke hadde vært underlagt det felles statsstøtteregimet.

15.6 Reglene om offentlige anskaffelser

15.6.1 Hovedtrekk

Reguleringen av kravene til offentlige anskaffelsesprosesser er en av de synligste og viktigste konsekvensene av EØS-avtalen. Før 1992 var dette ikke rettslig regulert i Norge. Gjennom EØS overtok Norge hele EUs omfattende regelverk for offentlige anskaffelser, og har siden videreutviklet dette i pakt med den underliggende EU-retten, til å bli et område av stor rettslig, administrativ og økonomisk betydning. På denne måten er rammene for en stor sektor endret og profesjonalisert i løpet av få år. Anskaffelsesreglene påvirker hverdagen ikke bare for et stort antall ansatte i stat og kommune, men også for de mange bedrifter og næringsdrivende som leverer varer og tjenester til det offentlige.

Formålene med reglene om offentlige anskaffelser er å bedre den offentlige ressursbruken, styrke konkurransen i markedene, fremme økonomisk integrasjon (gjennom tilgang for leverandører fra andre EU/EFTA-land), sikre likebehandling og forutberegnelighet for markedsaktørene, motvirke korrupsjon og kameraderi, samt profesjonalisere og standardisere de offentlige innkjøpsrutinene. Selv om de fleste er enige om at regelverket fremmer disse formålene, savnes grundige analyser av effektene av regelverket. En viktig årsak til dette er manglende datamateriale som gjør det mulig å kartlegge effekter for næringsliv, offentlige budsjetter så vel som ulike politiske hensyn, herunder regional utvikling.

Da anskaffelsesfeltet ble regulert i 1992 var dette som en ren gjennomføring av de relevante EØS-direktivene. Gjennom en ny lov i 1999 og forskrift i 2001 ble EU/EØS-retten supplert med nasjonale regler. De såkalte terskelverdiene som gjelder i EØS-avtalen er supplert med innføring av egne nasjonale terskelverdier som er langt lavere enn EØS-tersklene, og reglene er også gitt anvendelse på såkalte «uprioriterte tjenester».

En viktig konsekvens av denne nasjonale utvidelsen er at langt flere offentlige anskaffelser i Norge omfattes av regelverket enn det EØS-avtalen krever – i kontrast til for eksempel Danmark.

Slik er dette blitt et område som både er regulert av EØS-avtalen og vanlig norsk lov, og der grensen ofte er uklar og sjelden har særlig praktisk betydning. Dette gjør det vanskelig å kartlegge konsekvensene av EØS-avtalen isolert sett. Snarere er dette igjen et eksempel på at EØS-avtalen har fungert i samspill med nasjonale politiske og administrative prosesser, som har trukket i samme retning.

Markedet for offentlige anskaffelser er meget stort, i Norge som i andre europeiske land. I 2009 var verdien på det norske markedet 386 milliarder kroner, som utgjorde 16 prosent av BNP. Det er imidlertid bare en del av dette som lyses ut på konkurranse, og bare en del av dette igjen som etter EØS-avtalen må lyses ut i hele EU/EØS. Det foreligger ingen norske beregninger av verdien av de offentlige kontrakter som lyses ut fordi EØS-avtalen krever det. Men tall fra de andre nordiske landene antyder at det kun er ca. 20 prosent av totale offentlige anskaffelser som i praksis lyses ut etter EU-reglene. Hvis det samme nivået legges til grunn i Norge, betyr det at EØS-delen av markedet for offentlige anskaffelser i Norge for tiden ligger rundt 80 milliarder kroner i året.

Ved vedtagelsen av EØS-avtalen i 1991–92 var det en viss politisk uenighet om anskaffelsesreglene. Den senere løpende tilpasningen til EU-retten har derimot i liten grad vært omstridt, og det har ikke vært foreslått at Norge skulle reservere seg mot noen av de mange nye direktivene som etter hvert har kommet på området. Offentlige anskaffelser har heller ikke vært tema i Stortingets Europautvalg. Gjennomføringen av EU/EØS-reglene i norsk rett har i all hovedsak vært effektiv og grundig, og har vært støttet av et bredt politisk flertall. Derimot har det vært en viss debatt om hvor langt EØS-reglene skal suppleres med ytterligere nasjonale krav, og herunder om hvor langt under EØS-kravene de nasjonale terskelverdiene skal ligge.

I den senere tid har det vært en viss økende frustrasjon med det enkelte oppfatter som et unødig strengt og komplisert regelverk. Dette fremføres ofte som kritikk av EØS-avtalen, men ved nærmere ettersyn rammer kritikken i første rekke de supplerende norske reglene, som et enstemmig Storting har vedtatt.

Selv om den rettstekniske gjennomføringen av anskaffelsesreglene i norsk rett har vært effektiv, er den løpende etterlevelsen en stor utfordring for offentlige innkjøpere sentralt og lokalt, og ikke minst i mindre etater og kommuner. Flere undersøkelser og granskinger, blant annet av Riksrevisjonen, avdekker hyppige brudd på regelverket, og stort rom for forbedring. Regelverkets karakter gjør at det også oppstår en rekke tvister i enkeltsaker, både som klagesaker i forvaltningen, klager til den særskilte Klagenemnden for Offentlige Anskaffelser (KOFA), saksanlegg for norske domstoler, og (i mindre grad) klager til ESA.

Sammenlignet med statsstøttereglene, er ESAs rolle i praksis beskjeden når det kommer til offentlige anskaffelser. I stedet er kontrollen på dette feltet i stor grad basert på privat håndhevelse, ved at leverandører som mener at reglene er brutt klager til forvaltningen eller til KOFA, eller reiser søksmål mot for norske domstoler med krav om erstatning eller stans av kontraktstildelingen. Omfanget av slike klage- og rettssaker har vært skarpt stigende de senere år. De håndteres og avsluttes i all hovedsak på nasjonalt plan – uten av ESA eller EFTA-domstolen kobles inn.

Arbeidet med å gjennomføre de offentlige anskaffelsene i henhold til regelverket, samt håndtere etterfølgende klager og rettssaker, har etter hvert fått et slikt omfang at dette i dag er den delen av EU/EØS-retten som beskjeftiger flest norske jurister i offentlig og privat sektor. Dette er et viktig eksempel på EØS-avtalen som «rettsliggjøring».

Den løpende utviklingen av anskaffelsesreglene i EU er av stor direkte og indirekte betydning for norsk rett og praksis. Samtidig gjør måten EU/EØS-reglene er gjennomført i norsk rett, og supplert med regler av rent nasjonal karakter, at dette feltet i stor grad håndteres som et nasjonalt anliggende, og bare unntaksvis som et europarettslig. Det er også et betydelig nasjonalt handlingsrom med hensyn til hvor langt anskaffelsesreglene skal gjelde og hvordan de skal håndheves. Innenfor dette handlingsrommet pågår det for tiden en debatt i Norge, som nok vil fortsette i årene som kommer.

Norske myndigheter følger utviklingen av anskaffelsesreglene i EU nøye, er representert i enkelte komiteer og arbeidsgrupper under Kommisjonen, og gir innspill til reformforslag. Det er også et visst samarbeid med myndigheter i andre EU/EØS-land, ikke minst de nordiske. Hovedformålet med denne virksomheten er å være forberedt på de endringer som kommer.

15.6.2 Utviklingen av kravene til offentlige anskaffelser

Før EØS-avtalen var prosedyrene for offentlige anskaffelser i Norge kun regulert i interne instrukser, som påla forvaltningen visse forpliktelser til åpenhet og konkurranse, men som ikke hadde ekstern virkning og ikke ga leverandørene rettigheter. Det viktigste av instruksene var den såkalte REFSA (Regelverk for Statens anskaffelsesvirksomhet mv) fra 1978. I EF hadde man imidlertid allerede fra begynnelsen av 1970-tallet begynt å utvikle bindende regler på området, som en viktig konkretisering av de generelle prinsippene om åpen konkurranse og de fire friheter. I 1971 kom det første direktivet om bygge- og anleggskontrakter, i 1977 det første direktivet om offentlige varekjøp, og i 1992 et direktiv om kjøp av tjenester.

På det tidspunkt EØS-avtalen ble utformet tidlig på 1990-tallet, forelå det følgelig et omfattende og detaljert EU-regelverk om offentlige anskaffelser, og dette ble inntatt i sin helhet i EØS-avtalen. Det var ingen uenighet om at reglene hørte hjemme i avtalen, og ingen forhandlinger om særløsninger. I tillegg til de relevante anskaffelsesdirektivene overtok man også en betydelig rettspraksis fra EU-domstolen på området, samt en rekke uttalelser fra Kommisjonen om hvordan regelverket skulle tolkes og praktiseres.

Som ledd i forberedelsene til EØS, ble det i februar 1989 nedsatt en særskilt «Arbeidsgruppe for offentlige innkjøp», bestående av representanter for berørte etater, som også innhentet uttalelser fra organisasjonene i næringsliv og arbeidsliv. Arbeidsgruppen avga tre rapporter (i 1990 og 1992) der den analyserte fordeler, ulemper og andre konsekvenser ved å knytte seg til EUs anskaffelsesregler. Hovedkonklusjonen var at man var positiv til å overta EU-reglene om offentlige innkjøp, og mente at mange av virkningene av i større eller mindre grad ville gjøre seg gjeldende uansett norsk tilpasning til EU eller ikke.

I proposisjonen som presenterte EØS-avtalen for Stortinget våren 1992 ble de nye reglene om offentlige anskaffelser viet betydelig plass.120 Ikke minst ble de mulige økonomiske gevinstene ved økt eksport av varer og tjenester til offentlige myndigheter i andre land vektlagt. Ut fra en totalvurdering ble det lagt til grunn at en åpning av de offentlige innkjøpsmarkedene i EØS ville være til fordel både for norsk næringsliv og norsk offentlig sektor. En underliggende bekymring var om Norge ville åpne sine offentlige markeder uten å få tilsvarende rettslig og reell adgang til tilsvarende markeder i andre land, og dette sto sentralt under forhandlingene. Det samme gjorde særlige forhold knyttet til offshoresektoren. Det var mindre oppmerksomhet om hvilke virkninger det nye regelverket ville ha for offentlige anskaffelser internt i Norge.

Den politiske diskusjonen om innføringen av EU-reglene om anskaffelser fulgte de vanlige skillelinjene fra EØS-debatten mer generelt. Et bredt flertall uttalte seg positivt om reglene, og la særlig vekt på åpenhet, konkurranse og hensynet til økonomisk effektivitet.121 Et mindretall (SV og Sp) var urolige for norske bedrifters konkurranseevne, og advarte mot å «gi avkall på sentrale virkemidler for å fremme sysselsetting, teknologiutvikling og distriktsutbygging». Standpunktene ble gjentatt da Stortinget kort tid etter gjennomførte anskaffelsesreglene i lovs form.122

Den første loven om offentlige anskaffelser ble vedtatt i november 1992 og trådte i kraft i januar 1994. Dette var en kortfattet fullmaktslov. Med hjemmel i loven ble det så gitt en rekke forskrifter, som gjorde EU/EØS-direktivene ordrett til norsk rett. Samtidig gjennomførte man også WTO-avtalen om offentlige anskaffelser, Government Procurement Agreement (GPA), som Norge tilsluttet seg i november 1994.

Teknikken med å gjennomføre EØS-direktivene ordrett som norske forskrifter, uten rettsteknisk tilpasning, gjorde at regelverket i første omgang fremsto som komplisert og lite enhetlig. Fra myndighetenes side ble det derfor tatt initiativ til en full revisjon. Resultatet ble en ny lov om offentlige anskaffelser av 1999, som trådte i kraft i 2001. Med hjemmel i loven ble det gitt to omfattende forskrifter, en generell av 2001 og en spesiell av 2003 for forsyningssektoren (vann, energi, transport og telekommunikasjon).

Ved utformingen av disse forskriftene gikk man bort fra den tidligere teknikken med ordrett inkorporering av EØS-direktivene, og over til en måte å gjennomføre på som søker å innpasse reglene på en mest mulig enkel og enhetlig måte i norsk rett. Samtidig ble EØS-reglene supplert med en rekke regler av intern norsk opprinnelse, og forskriftene ble gitt anvendelse på en lang rekke anskaffelser som ikke er omfattet av EØS-retten, dels såkalte «uprioriterte tjenester» og dels ved at det ble gitt nasjonale terskelverdier langt under EØS-tersklene.

I 2004 reviderte EU på nytt sine anskaffelsesregler, og samlet dem i to sentrale direktiver. Som følge av dette ble det i 2006 gjort flere endringer i den norske loven av 1999, og det ble vedtatt to nye generelle forskrifter. Ytterligere endringer ble gjort i 2007, og for tiden pågår en ny gjennomgang av lov og forskrifter for å gjennomføre EUs håndhevingsdirektiv fra 2007.123 Samtidig er nye revisjoner av regelverket i gang i EU, som Norge har avgitt innspill til. Utviklingen av anskaffelsesretten har pågått løpende siden EØS-avtalen ble inngått, og prosessen foregår fortsatt.

Den politiske uenigheten om anskaffelsesreglene fra 1992 avtok relativt raskt, og senere lovendringer og EU/EØS-tilpasninger har i all hovedsak vært enstemmig vedtatt på Stortinget. Under behandlingen av den nye loven i 1999 konstaterte saksordfører Kjell Opseth (Ap) at «det er nesten oppsiktsvekkjande at det er så brei politisk semje om denne saka som det er»,124 og under gjennomføringen av nye EU-regler i 2006 uttalte Aud Herbjørg Kvalvik (SV) at «som saksordfører har det ikke vært mulig å avsløre noen form for uenighet i komiteen om denne saken».125 Det har ikke vært forslag på Stortinget om å bruke reservasjonsretten mot nye anskaffelsesdirektiver, og så langt utvalget har kunnet se har det heller ikke vært konsultert om politisk kontroversielle anskaffelsessaker i Europautvalget. Derimot har det i noen saker vært uenighet om enkelte av de interne norske reglene som utfyller EU/EØS-reglene.126

Gjennom EØS-avtalen har EFTA-statene overtatt EU-reglene om offentlige anskaffelser fullt ut, og det er ingen særskilte EØS-unntak. I EU er dette feltet i hovedsak regulert gjennom direktiver, samt enkelte forordninger. Disse er løpende inntatt i EØS-avtalen, der de er samlet i Vedlegg XVI. Videre foreligger det en omfattende rettspraksis fra EU-domstolen, og Kommisjonen har avgitt flere formelle uttalelser om forståelsen av regelverket, som er relevant også ved tolkningen og praktiseringen av EØS-reglene.

I tillegg har anskaffelsesretten også utviklet seg på nasjonalt plan i Norge, gjennom supplerende nasjonale regler i lov og forskrift, rettspraksis fra norske domstoler, praksis fra det særskilte klageorganet Kofa, tolkningsuttalelser fra det ansvarlige departementet (FAD), samt andre kilder. Til sammen har dette gjennom snart 20 år vokst til å bli et eget rettsområde, av stor kompleksitet. Anskaffelsesretten er det ene området av EU/EØS-retten som i dag beskjeftiger flest norske jurister, mange av dem på heltid, som en egen spesialitet.

Når EU forbereder nytt regelverk på området er det tradisjon for at norske myndigheter avgir skriftlige innspill, slik man senest har gjort i den reformprosessen som nå pågår.127 Innspillene har typisk karakter av faglige råd innenfor rammene av de løpende revisjonsprosessene, og det er ingen eksempler på at Norge har søkt å påvirke regelverket i mer radikal retning. I hvilken grad innspillene har innvirkning på EUs beslutningsprosesser er vanskelig å si. I 2005 tok Norge til orde mot planlagte reformer i reglene for håndhevelse av anskaffelsesretten, uten at det stoppet dem fra senere å bli vedtatt.

Selv om gjennomføringen av EØS-reglene om offentlige anskaffelser har foregått uten stor debatt, har det vært mer diskusjon om hvor langt de skal utfylles med mer vidtgående nasjonale regler. Debatten har særlig gått på de nasjonale terskelverdiene (se nedenfor), men etter hvert også andre aspekter. Den har tiltatt i de senere år, hvilket speiler en frustrasjon i deler av forvaltningen (særlig på kommunalt nivå) med det mange oppfatter som unødig kompliserte og firkantede regler. I 2010 tok utvalget som utredet gjennomføringen av EUs nye regler om håndhevelse av anskaffelsesreglene dette opp til prinsipiell diskusjon, og et flertall konkluderte med at norsk lovgiver for fremtiden bør være varsom med å sette nye nasjonale krav, utover det EØS-retten krever. Rapporten foranlediget over hundre høringsuttalelser, som viser at dette er prinsippspørsmål som oppfattes som svært aktuelle av mange etater, organisasjoner, bedrifter og andre aktører.128

Partene i norsk arbeidsliv har vært aktive i diskusjonene om anskaffelsesreglene gjennom hele perioden siden tidlig på 1990-tallet. Det gjelder særlig NHO, som har fremstått som en sterk og aktiv forkjemper for å utvikle regelverket, og gi det så bred anvendelse som mulig. NHO har vært opptatt av å åpne markedet for offentlige anskaffelser for fri konkurranse, styrke de private leverandørenes rettslige stilling, og skjerpe kontrollen og sanksjonsapparatet. Allerede i 1997 tok NHO initiativ til Næringslivets forum for offentlige anskaffelser, er et rådgivende organ for innkjøpere og leverandører.129 NHO har også deltatt i utviklingen av regelverket på EU-nivå, og har i en periode hatt en av sine advokater som leder av arbeidsgruppen for offentlige anskaffelser i den europeiske arbeidsgiverorganisasjonen BUSINESSEUROPE, samt som medlem av Kommisjonens rådgivende komité for anskaffelser.

LO har ikke vært like gjennomgående engasjert i regelverket som NHO, men har generelt vært opptatt av at offentlige kontrakter ikke må lyses ut på vilkår som svekker faglige rettigheter og arbeidsmiljø. I de senere år har LO vært opptatt av at anskaffelsesreglene ikke må brukes på en måte som åpner for det man anser som «sosial dumping». LO var en aktiv medspiller da regjeringen i 2007 fikk vedtatt en lovendring som innebærer at det ved i alle offentlige kontrakter som utlyses må stilles krav om lønns- og arbeidsvilkår som ikke er dårligere enn standarden i tariffavtalene eller det som ellers er vanlig nivå i bransjen. Denne regelen er omstridd, og ESA mener at den er i strid med EU/EØS-retten.

I de senere år har Kommunenes Sentralforbund (KS) markert seg som kritisk til visse sider ved dagens anskaffelsesregime. KS kritiserer ikke først og fremst EU/EØS-reglene på feltet, men det forhold at reglene også er gitt anvendelse under EU/EØS-tersklene og for tjenester som ikke er omfattet av direktivene, samt at det tolkes og praktiseres på en unødig tungvint, komplisert og firkantet måte, særlig for mindre kommunale innkjøp. KS er også bekymret for at kravet om utlysning legger begrensninger på fornuftig interkommunalt samarbeid.

15.6.3 Nærmere om forholdet mellom EØS-retten og intern norsk rett

Et særtrekk ved reglene om offentlige anskaffelser slik de har utviklet seg i Norge er kombinasjonen av EU/EØS-rett og nasjonal rett. Hovedstammen i regelverket er av EU/EØS-rettslig opprinnelse, og gjennomfører direktivene på området. Dette er så fra 1999 og utover supplert med utfyllende regler av rent norsk opprinnelse. Dels er det tale om mer detaljert regulering på flere felt, og dels har man gitt reglene videre anvendelse enn det EU/EØS-retten krever. Samlet sett har norsk lovgiver funnet grunn til å pålegge den offentlige forvaltningen anskaffelsesregler som er betydelig strengere enn det som følger av EØS-avtalen.

De tre viktigste områdene der nasjonal rett utfyller EØS-retten er:

1. Under EØS-tersklene

2. Uprioriterte tjenester

3. Håndhevelse og kontroll

I EØS-reglene er det inntatt «terskelverdier», som betyr at reglene bare får anvendelse på kontrakter over en viss størrelse. For kjøp av varer og tjenester er EØS-terskelen i dag på 1 million kroner for statlige etater og 1,6 millioner kroner for andre offentlige etater (kommuner, virksomheter m.m.). For bygg- og anleggskontrakter er EØS-terskelen 40,5 millioner kroner. Ved siden av dette har man så egne norske terskelverdier. Fra 1985 var det en terskel i de interne statlige instruksene på 150.000 kroner. Fra 2001 til 2005 var den generelle rettslige terskel på 200.000 kroner. Fra 2005 ble den hevet til 500.000, men slik at det er protokollplikt for alle anskaffelser over 100.000.

Differansen i terskelverdi innebærer at når statlige kontrakter mellom 500.000 og 1 million kroner, og kommunale kontrakter mellom 500.000 og 1,6 million kroner, lyses ut på konkurranse, så er det som følge av interne norske krav. Det samme gjelder bygge- og anleggskontrakter under 40,5 millioner.

Det betyr i praksis at en stor del av de (mindre) utlysningene, som særlig vekker frustrasjon og debatt i mange etater, skjer i henhold til norsk intern rett, ikke fordi EØS-avtalen krever det.

Den nasjonale terskelverdien har vært omdiskutert. I 2001 ble den satt til 200.000, men det ble fra mange hold kritisert for å være for lavt. I 2005 hevet Bondevik II-regjeringen den til 500.000. Fra enkelte var det ønske om å sette den ytterligere opp, og i Soria Moria-erklæringen fra 2005 ble det uttalt at den nye rødgrønne regjeringen ville «øke terskelverdien for anbudskonkurranser ved offentlige innkjøp opp mot EU-nivå». I 2006 uttalte daværende ansvarlig statsråd Heidi Grande Røys (SV) at dette kanskje var forhastet, men snarere et mål på lang sikt. Dessuten ville man avvente en evaluering av grensen på 500.000. Denne ble gjennomført av firmaet Asplan Viak i 2008, og konkluderte med at en grense på 500.000 antakelig var økonomisk optimal. Etter dette avtok diskusjonen om høyere terskelverdi, og dette ble heller ikke gjentatt i Soria Moria II-erklæringen fra 2009. I den senere tid (høsten 2011) er det imidlertid tegn til at dette igjen vil kunne bli satt på den politiske dagsorden.

Det andre hovedområdet der norsk rett går vesentlig lenger enn EU/EØS-retten gjelder såkalte «uprioriterte tjenester», som omfatter bl.a. helse- og sosialtjenester, undervisning og yrkesutdannelse, fritids-, kultur- og sportstjenester, hotell- og restaurantvirksomhet, transport og juridiske tjenester. Her setter EØS-retten ikke noe detaljkrav til anskaffelsesprosessen (uansett verdi). Det gjør derimot norsk rett.

Rettsteknisk har norsk lovgiver håndtert sondringen mellom EØS-reglene og de norske reglene ved å dele Forskrift om offentlige anskaffelser av 2006 (FOA) i tre deler. Del I inneholder generelle prinsipper, definisjoner, avgrensninger m.m. Del II gjelder anskaffelser under EØS-terskelverdiene og uprioriterte tjenester, og Del III gjelder EØS-anskaffelser. Del II og Del III er langt på vei likt utformet, men slik at reglene i Del II på enkelte punkter er mer fleksible. Anskaffelser som lyses ut kunngjøres på den norske Doffin-databasen, og hvis de omfattes av EØS-reglene i tillegg også på den europeiske TED-databasen. Det som kunngjøres er for det første selve konkurransen, og for det andre den senere kontraktstildelingen.

På denne måten kan man få en oversikt over hvor mange av de anskaffelsene som relaterer seg til henholdsvis EØS-reglene og de rent norske reglene. Av det totale antallet kunngjøringer, var ca. 40 prosent i 2009 etter EØS-krav, og ca. 60 prosent etter norske krav, samt en del frivillige kunngjøringer. Statistikk på dette er tilgjengelig fra 2005.

Figur 15.11 viser alle kunngjøringer, både av konkurransen og den etterfølgende kontraktstildelingen. Hvis man kun ser på antallet konkurranser som lyses ut, var andelen i 2009 ca. 30 prosent etter EØS og ca. 70 prosent etter norske regler. Forskjellen skyldes at det er flere tildelinger enn konkurranser som må lyses ut i EU/EØS-området.

Håndhevelse og kontroll er det tredje hovedområdet der nasjonale anskaffelsesregler supplerer EU/EØS-retten. I utgangspunktet er det opp til nasjonal lovgiver å bestemme hvordan reglene skal håndteres på nasjonalt plan av forvaltning og domstoler. Etter hvert har EU/EØS-retten oppstilt en rekke krav til hvordan dette skal skje. Disse ble skjerpet inn i et nytt «håndhevelsesdirektiv» fra 2007, som for tiden er under gjennomføring i norsk rett. Fortsatt er det imidlertid betydelig nasjonal valgfrihet, ikke minst organisatorisk – om man velger å opprette egne administrative kontrollorganer for anskaffelsessaker eller overlater det til domstolene. Her har Norge valgt en blandet modell, som beskrevet nedenfor.

I perioden fra 1992 til i dag har det vært en dobbel dynamikk på anskaffelsesområdet. For det første har EU utviklet sitt regelverk, gjennom en kontinuerlig prosess, og disse endringene er løpende inntatt i EØS-avtalen og gjennomført i norsk rett. For det andre har norsk lovgiver i tillegg stadig videreutviklet de supplerende norske reglene. Utviklingen i perioden har gått én vei – mot et stadig strengere og mer omfattende og detaljert regelverk.

Hvor langt denne utviklingen bør fortsette er omstridt. De som mener at den bør gjøre det peker på at det fortsatt er betydelige mangler både ved regelverket og måten det etterleves på. Andre mener at utviklingen har gått langt nok, og kan hende for langt, og at regelverket må bli enklere og mer fleksibelt. Denne debatten går både på EU-nivå og i Norge. I EU er det for tiden i gang en reformprosess, og Kommisjonen har sendt ut en grønnbok, som foreslår en del reformer, men ingen drastiske endringer. Norge har gitt høringsinnspill til prosessen, og blant annet argumentert for at regelverket bør bli noe mer fleksibelt.

I Norge er debatten for tiden særlig knyttet til prosessen med gjennomføring av EUs håndhevelsesdirektiv fra 2007. I det offentlige utvalget som nylig avga NOU 2010:2 om dette går et bredt flertall inn for at Norge må implementere EØS-avtalens krav lojalt, men at man samtidig må benytte det nasjonale handlingsrom som finnes, og for fremtiden være forsiktig med å bygge ut ytterligere nasjonale krav, utover de EU/EØS-retten stiller. Flertallet avslutter med følgende overordnete refleksjon:

«Flertallet vil understreke at det ser anskaffelsesretten som et viktig rettsområde, av stor samfunnsmessig betydning. Utviklingen av rettslige krav til offentlige anskaffelser har de siste seksten årene bidratt til mer effektiv ressursbruk i offentlig sektor, på en måte som sparer fellesskapet for store utgifter og som har gjort det offentlige innkjøpssystemet mer profesjonelt og rasjonelt. Dette har også en positiv effekt på samfunnsøkonomien og markedet generelt. Samtidig vil flertallet påpeke at anskaffelsesretten fortsatt er et ungt rettsområde, som har utviklet seg raskt de siste seksten årene, og som fortsatt i noen grad er i støpeskjeen. Så langt har utviklingen i all hovedsak gått én vei – mot et stadig mer omfattende regelverk og stadig strengere krav. Etter flertallets syn er tiden nå kommet for å konsolidere, og for en mer balansert tilnærming til hvordan regelverket videre skal utvikles.»130

Håndhevelsesutvalgets prinsipielle diskusjon av anskaffelsesrettens utvikling er tatt opp i flertallet av de over hundre høringsinnspillene som har kommet, som viser at dette er en debatt som de berørte offentlige og private aktører oppfatter som sentral.

15.6.4 Etterlevelse og kontroll med anskaffelsesreglene

Anskaffelsesreglene retter seg mot offentlige myndigheter, og pålegger dem å følge faste prosedyrer hver gang de skal kjøpe inn varer og tjenester. Reglene er sektorovergripende og gjelder for alle deler av forvaltningen, og på alle nivåer – statlig, fylkeskommunalt og kommunalt. Både ordinær forvaltning og offentlig næringsvirksomhet er omfattet. For forvaltningen er dette det mest omfattende og detaljerte generelle regelverk de forholder seg til – og mange vil nok også mene det mest krevende.

Det politiske og faglige ansvaret for anskaffelsesreglene har gjennom årene vært flyttet mellom flere departementer, men ligger nå i Forbruker- og administrasjonsdepartementet (FAD). Det er over tid opparbeidet betydelig institusjonell kompetanse. FAD har en egen hjemmeside for offentlige anskaffelser, der man blant annet finner uttalelser om forståelsen av regelverket, samt en praktisk veileder, som løpende oppdateres. Videre er Direktoratet for Forvaltning og IKT (DIFI) gitt oppgaver med å bistå forvaltningen i etterlevelsen av reglene.

Etterlevelsen av regelverket skjer i den enkelte etat, sentralt og lokalt. Her er det store variasjoner – fra etater med egen innkjøpsavdeling som driver med dette på heltid, til små enheter, der én person foretar innkjøp som en mindre del av sine arbeidsoppgaver.

Hvor effektivt regelverket etterleves kan diskuteres, og beror på hvilken standard som legges til grunn. Hovedbildet er at EØS-reglene (supplert med norske regler) er effektivt gjennomført i norsk rett, og etterleves løpende i alle deler av norsk forvaltning. I løpet av perioden fra 1994 til 2011 har det skjedd en stor omstilling på alle nivåer av norsk forvaltning, som generelt har medført en profesjonalisering og effektivisering av prosessene for offentlige innkjøp av varer og tjenester. Komparativt sett er det grunn til å anta at Norge ligger relativt langt fremme i gjennomføringen av anskaffelsesreglene, sammenlignet med andre EU- og EFTA-stater, ikke minst i elektronisk utlysning.

Samtidig er det ikke vanskelig å finne eksempler på at regelverket brytes i enkeltsaker. Antallet klagesaker og rettslige tvister er stadig stigende (se nedenfor), og generelle undersøkelser og stikkprøver viser gjerne betydelige problemer med etterlevelsen. I 2010 foretok Riksrevisjonen en større gransking av 32 offentlige virksomheter, og avdekket 616 tilfelle der reglene ikke var fulgt.131 Den vanligste feilen av at det ikke ble lyst ut konkurranse i det hele tatt (såkalt ulovlig direkteanskaffelse). Samtidig som Riksrevisjonen er kritisk til regelbruddene, påpeker den også at lave beløpsgrenser kombinert med omfattende krav til gjennomføringen kan være en medvirkende årsak til den manglende etterlevelsen.

Kontrollen med etterlevelsen av reglene skjer dels nasjonalt og dels overnasjonalt. Etter EU/EØS-retten står nasjonal lovgiver relativt fritt med hensyn til hvordan håndhevingen skal organiseres, og herunder om den skal legges til særskilte klageorganer eller til de ordinære domstolene. Norge har valgt en blanding.132 Systemet er basert på privat initiativ, og dersom man ønsker en bindende avgjørelse må sak anlegges for domstolene. Slike saker anlegges typisk av leverandører som ikke har fått kontrakten, og som krever tildelingen stanset eller erstatning. I de senere år har det vært et betydelig antall slike rettssaker for norske domstoler, og tendensen er fortsatt økende. Det er imidlertid sjelden at tildelinger stanses, og i den grad det gis erstatning har beløpene så langt som oftest vært beskjedne.

I 2003 ble domstolskontrollen supplert med en særskilt Klagenemnd for offentlige anskaffelser (KOFA). KOFA kan som hovedregel bare avsi rådgivende uttalelser,133 men ordningen har vist seg å være et effektivt lavterskeltilbud, med stor praktisk og preventiv betydning. Siden starten har KOFA fått inn mellom 150–250 klager i året, og i 2010 var tallet over 350. Det samme året påviste KOFA regelbrudd i nærmere 200 saker.

Kontroll med forvaltningens etterlevelse av anskaffelsesreglene er også en naturlig del av kontrolloppgavene for Riksrevisjonen og kommunerevisjonene, og dette har i praksis tiltatt i de senere år. Riksrevisjonen har lenge løpende rapportert om manglende etterlevelse i sine generelle rapporter, og i 2010 ble det gjennomført en større undersøkelse. Også en rekke kommunerevisjoner har i de senere år trappet opp sin kontroll med anskaffelsesreglene.

Måten de nasjonale norske kontrollordningene fungerer, viser hvordan EØS-regler og norske regler supplerer hverandre på dette feltet, og hvordan EØS-retten i praksis er internalisert. I den typiske klagesaken er det sjelden nødvendig å problematisere om de regler som er brutt følger av EØS-avtalen eller ikke, og ofte nevnes ikke dette i det hele tatt – annet enn der det unntaksvis vises til særlige EU/EØS-kilder (rettspraksis fra EU-domstolen m.m.). En betydelig del av KOFAs virksomhet er i realiteten kontroll med EØS-forpliktelser, men det trekkes sjelden frem. Og i rapporten som Riksrevisjonen avga i februar 2011 er EØS-dimensjonen ikke nevnt, til tross for at en rekke av sakene som avdekkes i realiteten innebærer brudd på EØS-avtalen.

EFTAs overvåkningsorgan (ESA) er også pålagt å føre kontroll med hvordan nasjonale myndigheter i EFTA-statene etterlever anskaffelsesreglene, og det kan skje både etter klage og som gransking på eget initiativ. Sammenlignet med de nasjonale kontrollordningene er ESAs rolle på dette området imidlertid beskjeden. Antallet norske anskaffelsessaker i ESA har siden starten vært som vist i Figur 15.12.

Kilde: ESA 2011 (oversikten viser bare norske saker).

Oversikten viser kun hvor mange saker som har vært behandlet, og sier ikke noe om utfallet. Mange av sakene er avsluttet uten kritikk. Den aller første tiden etter 1994 var det relativt mange klager, men så sank antallet kraftig, før det igjen tok seg noe opp på begynnelsen av 2000-tallet. Fra 2003 er det en markant nedgang i antallet klagesaker til ESA. Dette har utvilsomt sammenheng med at KOFA trådte i kraft det samme året, samt også veksten i nasjonale rettssaker og revisjonssaker.

De anskaffelsessakene ESA har behandlet, har sjelden vært politisk kontroversielle. Til nå har det heller ikke hendt at ESA har hatt grunnlag for å trekke Norge inn for EFTA-domstolen på dette feltet. EFTA-domstolen har heller ikke fått spørsmål om dette fra norske domstoler, og har følgelig ikke behandlet noen norske saker om offentlige anskaffelser.134

Hovedbildet er at ESAs kontroll med anskaffelsesreglene spiller en relativt beskjeden rolle, og at dette feltet i stedet i hovedsak håndheves gjennom nasjonale kontrollordninger – domstolene, KOFA, Riksrevisjonen og kommunerevisjonene. Disse institusjonene driver i realiteten i betydelig grad EØS-kontroll, men det er sjelden den vinkles som dette.

Selv om ESA behandler relativt få individuelle klagesaker på dette feltet, hender det at man får opp anskaffelsesspørsmål av mer generell og prinsipiell karakter. Et godt eksempel på dette var da ESA i juni 2010 behandlet spørsmålet om offentlige norske oppdragsgivere etter EU/EØS-retten kan velge å invitere utelukkende ideelle organisasjoner til å gi anbud på helse- og omsorgskontrakter. Den konkrete saken gjaldt barneverntjenester, og ble bragt inn for ESA av to kommersielle aktører som anså seg forbigått. I vedtaket ga ESA norske myndigheter fullt medhold, og viste til at EU/EØS-retten ikke er til hinder for å prioritere ideelle organisasjoner ved tildeling av kontrakter innen sosialsektoren, så lenge dette skjer på en åpen og ikke-diskriminerende måte.135

For tiden verserer det en politisk kontroversiell ESA-sak om den norske forskriften fra 2008 om lønns- og arbeidsvilkår i offentlige kontrakter, som er hjemlet i en ny § 11a i lov om offentlige anskaffelser. Den nye regelen ble vedtatt som ledd i regjeringens Tiltakspakke mot sosial dumping, og pålegger alle offentlige oppdragsgivere å ta inn en klausul i kontrakter som lyses ut om bygg, anlegg og tjenester om at leverandøren må sikre lønns- og arbeidsvilkår på linje med det som følger av tariffavtale eller vanlig norsk praksis på feltet. ESA mener at dette strider mot EU/EØS-retten, som tolket av EU-domstolen i Rüffert-dommen fra 2008. Prosessen har pågått i flere år, og i juni 2011 avga ESA en såkalt grunngitt uttalelse (reasoned opinion) som er siste skritt før saken eventuelt bringes inn for EFTA-domstolen.136 Norge har sendt et svarbrev til ESA i saken, og indikert at man utfører visse justeringer for å blidgjøre ESA. Derimot ønsker ikke norske myndigheter å endre essensen i lovgivningen.137 Det er uklart om endringene blir vurdert som tilfredsstillende av ESA. I mellomtiden har norske myndigheter i november 2011 henvendt seg til EU-aktører i Brussel og det Nordiske Ministerråd for støtte i saken.138

Nærmere om graden av etterlevelse

Dersom man ser alle kontrollordningene på anskaffelsesfeltet under ett – ESA, KOFA, norske domstoler, Riksrevisjonen, kommunerevisjonene – tegner det seg et bilde av et rettsområde som for det første er relativt omfattende kontrollert, og for det andre under rask utvikling.

Hva gjelder kontrollens karakter, er den i hovedsak basert på privat klage – med unntak av Riksrevisjonen og kommunerevisjonene. ESA kan ta opp saker på eget initiativ, men gjør det sjelden. Ellers er det private – i praksis leverandører som ikke har fått tildelt kontrakt – som må bringe sakene opp, enten som klage til KOFA eller ESA, eller som søksmål. Fra enkelte hold (særlig NHO) er det uttrykt bekymring for at insentivene for å klage er for svake, og at det gjør at alvorlige regelbrudd ikke avdekkes. Det gjelder særlig de gangene offentlige etater foretar innkjøp uten i det hele tatt å lyse ut («ulovlig direkteanskaffelse»), slik at det ikke finnes noen direkte involverte konkurrenter. Det vises også til at mange bedrifter vegrer seg for å gå til klagesak mot store statlige og kommunale innkjøpere som de trenger å ha et godt forhold til. På den annen side er det andre som mener at regelverket inviterer til mange useriøse klager, der nystartede og uerfarne bedrifter bevisst bruker klagemulighetene for å skaffe seg tilgang til konkurrentenes forretningskonsepter og priser.

Ser man på antallet regelbrudd som til sammen avdekkes gjennom de forskjellige kontrollordningene, har det økt raskt de senere år, og kurven er fortsatt bratt stigende. Dersom dette bare er toppen av isfjellet, som mange hevder, er realiteten at dette er et regleverk som offentlige etater har problemer med å etterleve fullt ut.

Praksis viser at regelbrudd forekommer i alle deler av offentlig sektor, sentralt og lokalt. Sakene dreier seg om de fleste former for anskaffelser – lokal renovasjon, kraftleveranser, vikarbyråtjenester, kjøp av IT-utstyr og programvare, prosjekterings- og byggeoppdrag, vedlikehold, konsulenttjenester, pensjonsforsikringer, forsvarsmateriell osv. De vanligste overtredelsene er ulovlige direkteanskaffelser og feil ved konkurransegrunnlaget, utvelgelsen av kvalifiserte anbydere og tildelingen av kontrakter. Oppdeling av oppdrag for å komme under anbudsgrensene har vært en annen overtredelse. Ved revisjonskontrollen har det også ofte blitt grepet fatt i manglende eller mangelfull føring av anskaffelsesprotokoll, som skal dokumentere prosessen og vise at man har vurdert ulike tilbydere og innhentet priser på forhånd. Noen saker viser brudd på både statsstøtte- og anskaffelsesreglene, som når kommuner har overdratt eiendom på gunstige vilkår til selskaper som samtidig har fått i oppdrag å bygge og eventuelt drive bestemte innretninger for kommunene.

Det te er altså et område der både EØS-reglene og de supplerende norske reglene brytes relativt ofte. Regelbruddene er av svært ulik karakter og grovhet – fra ren korrupsjon i noen få tilfelle, gjennom varierende grader av kritikkverdig opptreden, til unnskyldelig villfarelse om et komplisert regelverk, eller ønske om å spare tid og ressurser.

Selv om anskaffelsesreglene brytes ofte i Norge, er det ikke av den grunn gitt at norske myndigheter er dårligere på dette området enn sine kolleger i andre EU/EØS-land. Noen skikkelige komparative undersøkelser av dette foreligger ikke så langt utvalget vet. Men det er liten grunn til å tro at norske offentlige oppdragsgivere skiller seg vesentlig ut i negativ retning – antakelig snarere tvert imot. Poenget er heller at dette er et regelverk som er så detaljert og komplisert at det alltid vil være en del saker der det ikke følges fullt ut.

Det viktigste ut fra formålet med anskaffelsesreglene er at offentlige kontrakter lyses ut, slik at det blir åpenhet og konkurranse. Her foreligger det tall fra 2005 til i dag for hvor mange utlysninger som kunngjøres fra hvert enkelt land i den felles europeiske TED-databasen, i henhold til EU/EØS-rettens krav. Tallene viser at det i perioden fra oktober 2005 til utløpet av januar 2011 ble lyst ut 27.268 norske offentlige kontrakter. Tilsvarende tall var 21.119 fra Danmark, 27.364 fra Finland, og 42.895 fra Sverige. Bryter man dette opp på antallet innbyggere, og legger til Island og Liechtenstein, er bildet som vist i Figur 15.13.

Kilde:  Tenders Electronic Daily (TED).

Som oversikten viser, ligger Norge i forhold til innbyggertall noe over de andre fire nordiske landene i antall TED-notifikasjoner. Dette kan tyde på at Norge komparativt sett etterlever anskaffelsesreglene effektivt.

15.6.5 Økonomiske sider ved anskaffelsesreglene

Markedet for offentlige anskaffelser i Norge var i 1993 på 187 milliarder kroner, og utviklingen i nominelle tall viser en ganske jevn stigning, til 386 milliarder kroner i 2009. I faste priser er utviklingen beskjeden. I andel av BNP har verdien av de offentlige anskaffelsene gått ned i den perioden EØS-avtalen var virket, hvilket viser at veksten på området har vært lavere enn den økonomiske utviklingen ellers. Noe av denne effekten kan imidlertid skyldes at viktige deler av offentlig forvaltning er omdannet til selskapsform, og derfor i betydelig grad forsvinner ut av statistikken.

Kilde: Statistisk Sentralbyrå

Andelen av BNP som brukes på offentlige anskaffelser er ikke spesielt høy i Norge, sammenlignet med andre europeiske land. I det store flertallet av EU-land ligger andelen mellom 15 og 20 prosent, med et gjennomsnitt for EU27 i 2009 på 19,4 prosent. I det samme året lå andelen i Norge på 16,2 prosent, som altså var godt under gjennomsnittet i EU. Samtidig må det ses i sammenheng med at Norges BNP er meget høyt. Markedet for offentlige anskaffelser i Norge er følgelig komparativt sett større enn oversikten i Figur 15.15 kan tyde på.

Kilde: Statistisk Sentralbyrå og Kommisjonen, (2010) Public Procurement Indicators 2009, publisert av Kommisjonens DG Indre Marked 11.11.2010.

Ikke alle offentlige anskaffelser lyses ut til konkurranse, verken etter EU/EØS-retten eller nasjonal rett. For det første er det en stor andel anskaffelser som faller under de såkalte terskelverdiene, og selv om de fortsatt kan lyses ut «frivillig» skjer dette bare i begrenset grad. For det andre er det en rekke viktige anskaffelser som ikke omfattes av regelverket, som for eksempel utgifter til leie av fast eiendom. For det tredje er enkelt sektorer helt eller delvis unntatt, i Norge av særlig betydning olje- og gassektoren.

Det føres ingen løpende oversikt i Norge over verdien av de offentlige anskaffelsene som lyses ut i henhold til regelverket, og dette er til nå ikke kartlagt i norsk økonomisk forskning. Reelle tall er også vanskelig å fremskaffe av flere grunner, blant annet fordi de fleste kunngjøringer av kontrakter som tildeles ikke angir kontraktsverdi. Det foreligger følgelig ikke tall på hvor stor andel av det totale markedet for offentlige anskaffelser på 386 milliarder (i 2009) som lyses ut på konkurranse, og det er heller ikke kjent hvor stor del av dette igjen som omfattes av EØS-avtalen.

I EU foreligger det derimot beregninger av hvor stor andel av de totale offentlige anskaffelsene som lyses ut i henhold til EU-retten. Disse viser store variasjoner mellom de 27 medlemsstatene, fra 6,5 prosent i Nederland til 73 prosent i Kypros.139 Det er stor usikkerhet knyttet til tallene. For de tre nordiske landene ligger andelen i de senere år imidlertid ganske fast i overkant av 20 prosent (Danmark 22, Finland 25 og Sverige 21 prosent i 2009).

Det er grunn til å anta at andelen i Norge ligger omtrent på samme nivå. Og i så fall kan det antas at verdien av de offentlige anskaffelser som ble lyst ut som følge av EØS-avtalen i 2009 var på ca. 80 milliarder kroner. Dette tallet er beheftet med stor usikkerhet, men indikerer at det bare er en relativt begrenset del av det store markedet for offentlige anskaffelser som lyses ut som følge av EU/EØS-retten.

Et annet forhold som er lite kartlagt i Norge er i hvilket omfang reglene om offentlige anskaffelser har ført til økonomiske besparelser for fellesskapet. Her ble det allerede i 1997 påpekt at teorien på området var utilstrekkelig og at det nesten ikke fantes empirisk forskning.140 Det er fortsatt tilfelle i dag – fjorten år senere. Til tross for den omfattende rettslige og administrative debatten om offentlige anskaffelser har det vært gjort lite økonomisk forskning på området, og uttalelser om reglenes betydning synes i hovedsak å være basert på antagelser, eller på utenlandske studier. Disse varierer imidlertid svært.

Utvalget har søkt å kartlegge sentrale undersøkelser i andre land. De angir svært ulike tall, og viser store forskjeller mellom ulike sektorer. I noen undersøkelser fra USA, England og Australia finner man effektivitetsgevinster helt opp mot 30–40 prosent i deler av forvaltningen. Ifølge Cecchini-rapporten om EUs indre marked fra 1988 ville leveransene til offentlig sektor generelt kunne bli 2,5 til 5 prosent billigere ved konkurranseutsetting. I en større undersøkelse fra Europe Economics til Kommisjonen i 2006 heter det at direktivene har ført til reduksjon i kontraktspriser med mellom 2,5 og 10 prosent, og at innkjøpere rapporterer gjennomsnittlig 5–8 prosent innsparing. Ifølge en undersøkelse fra den danske Konkurrencetilsynet i 2009 var gjennomsnittlig besparelse som følge av konkurranse om offentlige anskaffelser i hele EU på 8 prosent, mens effekten i Danmark kun ble beregnet til 4 prosent (med store sektorvariasjoner). Om tilsvarende tall gjelder for Norge er ikke kjent, da dette ikke er undersøkt og beregnet.

Da EØS-reglene om offentlige anskaffelser ble innført tidlig på 1990-tallet, var den politiske debatten i stor grad opptatt av grensekryssende effekt. På den ene siden fremhevet man muligheten for norsk næringsliv til å konkurrere om salg av varer og tjenester til offentlige myndigheter i EU-statene. På den annen side var enkelte bekymret for hvor stor del av det norske offentlige markedet utenlandske bedrifter ville overta. Senere har dette spørsmålet vært lite fremme i norsk debatt.

I en større undersøkelse som Kommisjonen innhentet i 2011 er den grensekryssende effekten av anskaffelsesreglene nå kartlagt i hele EU/EØS, basert på hvor mange av kontraktene som lyses ut i den felles databasen TED som går til selskaper i andre land, og hvor stor verdi disse har.141 Undersøkelsen viser at 4,7 prosent av de norske innkjøpene som lyses ut i TED går til selskaper i andre EU/EØS-land, og at dette utgjør 6,8 prosent av de totale innkjøpenes verdi. Tilsvarende tall for Danmark er 3,7 prosent av innkjøpene og 6,8 prosent av verdien, og for Sverige 3,1 prosent av innkjøpene og 6,7 prosent av verdien. I hele EU/EØS er snittet 1,6 prosent av innkjøpene og 3,5 prosent av verdien. For perioden 2007–2009 gikk 387 offentlige kontrakter til selskaper i andre EU/EØS-land, til en samlet verdi av ca. 2,4 milliarder kroner. De fleste gikk til tyske, svenske og danske selskaper. I tillegg gikk 1871 kontrakter til norske selskaper som er heleid av utenlandske selskaper, til en samlet verdi av ca. 4 milliarder kroner.

Undersøkelsen målet også hvor mange offentlige kontrakter norske selskaper har vunnet i utlandet som følge av utlysning i TED. Her var tallet i treårsperioden 2007–2009 på 255 kontrakter, som tilsvarer 3,1 prosent av antall kontrakter som i perioden ble gitt ut i Norge. Dette er omtrent samme forhold som Danmark (2.9 prosent og 268 kontrakter), men langt mer enn Sverige (1.3 prosent og 229 kontrakter). EU/EØS-snittet ligger på 1.6 prosent.

Undersøkelsen viser for det første at den grensekryssende effekten av anskaffelsesreglene i Norge ligger over EU/EØS-gjennomsnitt, hvilket er naturlig i en liten og åpen økonomi. For det andre viser det at effekten uansett er beskjeden. Selv for de offentlige kontraktene som lyses ut i den europeiske TED-databasen, går langt de fleste fortsatt til nasjonale selskaper. Reglene om offentlige anskaffelser har først og fremst betydning som rammeverk for det nasjonale markedet.

Et annet spørsmål som har vært lite kartlagt er de direkte og indirekte omkostningene ved anskaffelsesreglene. Anskaffelsesreglene innebærer at offentlige innkjøpere pålegges omfattende prosessuelle forpliktelser som private innkjøpere ikke har, og dette har selvsagt en kostnadsside. Dette var inntil nylig ikke skikkelig undersøkt. I en annen rapport innhentet av Kommisjonen i 2011 er imidlertid også dette kartlagt.142 Her blir Norge og Tyskland trukket frem som de landene der prosessene knyttet til offentlige anbud er mest kostbare. Rapporten viser at for de norske innkjøpene som er kunngjort i TED er 4.1 prosent av deres verdi brukt på administrasjon av konkurransen. Dette er ikke langt unna Sverige med 3.8, men betydelig høyere enn i Danmark med 1.8 prosent. EU/EØS-gjennomsnittet ligger på 1.4 prosent.

Rapporten viser at man i Norge (og Tyskland) bruker langt mer ressurser på å gjennomføre offentlige anskaffelser enn det som er vanlig i resten av EU/EØS. Det kan skyldes flere forhold – herunder at man er grundigere og mer nøyaktige. Men det kan også leses som indikasjon på at norske myndigheter har gått lenger enn nødvendig i å følge alle detaljer i det omfattende regelverket til punkt og prikke.

Kilde: Foto: TCM DA

Rapporten viser også at det er svak sammenheng mellom utlysningens verdi og kostnader knyttet til administrasjon. Dette betyr at administrasjon av utlysningsprosessen vil være en større del av utgiftene for mindre innkjøp enn for de store kontraktene.

Ved siden av de direkte kostnadene ved å gjennomføre en utlysning og konkurranse, kan det også være andre mer indirekte kostnader ved regelverket. For det første er anskaffelsesprosessene gjennomgående mer tidkrevende på grunn av regelverket, og dette kan medføre ekstra kostnader. For det andre medfører rettsliggjøringen at det oppstår en lang rekke klagesaker både til forvaltningen og KOFA, samt et betydelig antall rettssaker. Omkostningene ved dette kan være betydelige i den enkelte sak, både for forvaltningen og de berørte parter. Videre har det vært hevdet at de offentlige innkjøperne står i fare for å bli mer opptatt av hva som er formelt korrekt prosess enn å konsentrere seg om hva som er de gunstigste anskaffelsene. De kan bli uforholdsmessig opphengt i pris på bekostning av andre kriterier (selv om det etter reglene er full adgang til også å vektlegge andre forhold). Noen undersøkelser av dette har imidlertid ikke vært gjort.

Tidligere synes det å ha vært ganske utbredt praksis i mange kommuner at man fortrinnsvis ga kontrakter til lokalt næringsliv. Mange ganger var det åpent uttrykt, uten at man så noe galt i dette. Noen av de første sakene på feltet gjaldt prinsippvedtak om dette i kommunestyrer o.l. Her har det utvilsomt vært en endring, ved at anskaffelsene er åpnet opp for bedrifter også fra andre kommuner og regioner.

Selv om Kommisjonen det siste året har innhentet interessante undersøkelser er det fortsatt lite økonomisk forskning på de nærmere virkningene av regelverket i Norge, og det er fortsatt mye synsing og usikkerhet rundt økonomiske virkninger av anskaffelsesreglene. Dette er overraskende når man tar i betraktning hvor stort og viktig dette feltet er (16 prosent av BNP). Utvalget har ikke selv hatt kapasitet til å foreta den typen forskning som her er nødvendig, men mener at det er et behov for økt samfunnsøkonomisk innsats på dette feltet.

15.6.6 Sammenfatning – anskaffelsesreglene

I perioden 1992–2011 har prosessene for offentlige anskaffelser utviklet seg fra å være et internt anliggende i forvaltningen til å bli et omfattende regelverk, som forplikter offentlige etater til å lyse ut kontrakter over en viss størrelse til åpen konkurranse, og som i detalj regulerer saksgangen og kriteriene for tildeling. Grunnstammen i dette regelverket er EUs anskaffelsesdirektiver, som Norge gjennom EØS har overtatt fullt ut. Men det er også forpliktelser etter WTO og andre handelsavtaler. Videre har norsk lovgiver selv utvidet reglenes innhold og dekningsområde utover det EØS-avtalen krever.

Utviklingen av anskaffelsesretten er et eksempel på at EU/EØS-tilpasningen og norske interne politiske prosesser har trukket i samme retning. Da de første EU-direktivene på området ble gjennomført tidlig på 1990-tallet, var det et bredt politisk flertall som ønsket dette. Senere har skiftende regjeringer og et ofte enstemmig Storting ført denne linjen videre, og ikke bare gjennomført EU-direktivene effektivt, men også innført tilsvarende regler for et stort antall anskaffelser som ikke er omfattet av EØS-avtalens krav.

Det synes fortsatt å være bred politisk oppslutning om behovet for bindende regler som pålegger offentlige oppdragsgivere å lyse ut kontraktene sine på anbud. Samtidig har det i de senere år vært økende kritikk mot at regelverket har blitt for detaljert, komplisert og formalistisk. Kritikken har særlig kommet fra kommunesektoren, og formuleres ofte som en EØS-kritikk. Det siste er bare delvis treffende. Mye av misnøyen er knyttet til at selv relativt små kontrakter må lyses ut, og det skyldes først og fremst norsk lovgiver, ikke EØS-avtalen.

De nye anskaffelsesreglene har åpenbart hatt stor betydning for hvordan markedet for offentlige kontrakter i Norge fungerer, både for oppdragsgiverne og tilbydere. Generelt har det ført til en profesjonalisering av innkjøpene, særlig i større etater. Prosedyrer og praksis er blitt bedre, og det har blitt større åpenhet om prosessene. Videre har det skjedd en grunnleggende mentalitetsendring. Det er ikke på samme måte som før ansett legitimt å tildele offentlige kontrakter til gamle forbindelser, eller til lokale bedrifter uten konkurranse. Og adgang på like vilkår til markedet for offentlige anskaffelser har gått fra å være et gode til å bli en rettighet, som private kan kreve håndhevet gjennom rettsapparatet.

Hvilke økonomiske effekter reglene har hatt, er vanskeligere å vite. Her foreligger det lite tallmateriale og få økonomiske beregninger, særlig tatt i betraktning av at dette gjelder de grunnleggende prosessene som styrer et marked verdt flere hundre milliarder kroner i året. Det er behov for samfunnsøkonomisk forskning på dette feltet, slik at beslutninger i fremtiden kan fattes på et mer kunnskapsbasert grunnlag.

Med dette forbeholdet må det antas at de endringer i markedets virkemåte som anskaffelsesreglene har medført også har hatt store økonomiske konsekvenser, og ført til besparelser for det offentlige. Regelverket tvinger offentlige innkjøpere til å legge større vekt på hva som ut fra en totalvurdering er det økonomisk mest fordelaktige tilbudet, og fremtvinger en konkurranse på pris og kvalitet som tidligere ikke kunne tas for gitt. Hvor store gevinster dette gir, varierer antakelig sterkt fra sektor til sektor, og avhengig av anskaffelsenes størrelse og karakter.

Da anskaffelsesreglene ble innført, ble det lagt stor vekt på den grensekryssende effekten de ville ha, både ved å åpne det norske offentlige markedet for utenlandske tilbydere, og ved å sikre norske bedrifter tilsvarende adgang til offentlige markeder i de andre EU/EØS-landene. Den grensekryssende effekten (begge veier) er imidlertid relativt beskjeden. Reglenes viktigste funksjon er som internrettslig regulering for aktørene på det norske markedet.

Ved siden av å bidra til mer effektiv ressursbruk i offentlig norsk sektor, er det i den senere tid også blitt mer oppmerksomhet om de kostnadene som anskaffelsesreglene medfører. Reglene er ressurskrevende å forvalte, og kan føre til at innkjøpsprosessene trekker ut i tid. Veksten i klage- og rettssaker er også kostnadsdrivende.

De særskilte utfordringene som anskaffelsesreglene reiser på kommunesektoren er nærmere behandlet nedenfor i kapittel 18.

15.7 Konkurranseregler og konkurransepolitikk

15.7.1 Hovedtrekk

Konkurransereglene er en prinsipielt og praktisk viktig del av EØS-avtalen. Norge har lenge hatt regler som regulerer private aktørers konkurranse på markedet, som tidligere var nedfelt i prisloven av 1953. Ved inngangen til 1990-tallet var det imidlertid utbredt enighet om at denne loven var foreldet og ikke levde opp til de krav som måtte stilles til et effektivt moderne regime for å sikre like konkurransevilkår på markedet. EØS-avtalen innebar at Norge i 1992 overtok hele EU-rettens konkurranseregulering. Omtrent samtidig ble det gitt en egen nasjonal konkurranselov av 1993, som senere er erstattet av konkurranseloven av 2004.

Til sammen har innføringen av EU/EØS-konkurransereglene og den parallelle norske lovgivningen gjennom perioden 1992–2011 etablert konkurranseretten som et sentralt rettsområde, av stor betydning for norsk økonomi og næringsliv.

Konkurransereglene i EU/EØS kan deles i tre hovedkategorier. For det første er det et forbud mot konkurranseskadelig samarbeid mellom konkurrenter på markedet, typisk i form av karteller eller annen form for skjult prissamarbeid. For det andre er det et forbud mot misbruk av dominerende markedsmakt, for eksempel i form av utestengning av konkurrenter fra markedet, eller prising under selvkost for å skvise ut mindre konkurrenter. For det tredje føres det kontroll med foretakssammenslutninger (fusjoner og oppkjøp) for å hindre at én markedsaktør blir alt for dominerende.

Gjennom EØS-avtalen har Norge overtatt hele EUs konkurranseregulering, uten noen unntak. De grunnleggende prinsippene i EU-traktatene er overtatt ordrett i EØS-avtalens hoveddel (artiklene 53 og 54) og gjort til norsk lov. Videre omfatter det en lang rekke rettsakter, hvorav de viktigste er forordninger, som er gjennomført i norsk rett som forskrifter, og som er under stadig utvikling. Det er også en omfattende forvaltningspraksis fra Kommisjonen, samt en meget omfattende rettspraksis fra EU-domstolen, som bestemmer hvordan reglene skal tolkes og praktiseres. Rettslig sett er dette et stort regelverk, som har blitt en egen disiplin for mange norske advokater.

På dette området har EØS-avtalen betydning på to måter. For det første er Norge underlagt de alminnelige (overnasjonale) konkurransereglene i EU/EØS-retten, som gjelder for grensekryssende økonomisk virksomhet over en viss størrelse, og som forvaltes direkte av Kommisjonen og ESA. Dette har særlig betydning for større norske bedrifter.

For det andre har EU/EØS-retten i betydelig grad inspirert utviklingen av en nasjonal norsk konkurranserett og -politikk. Det siste er den praktisk viktigste konsekvensen sett med norske øyne. Konkurranseloven av 1993 var influert av tilpasningen til EU på den tiden, selv om den i hovedsak var resultat av en intern norsk politisk og rettslig prosess. Med konkurranseloven av 2004 ble påvirkningen fra enda klarere, og denne er langt på vei utformet etter inspirasjon fra EU-retten. Fortsatt pågår det en prosess med konvergens i den forstand at intern norsk konkurranserett blir mer og mer lik EU/EØS-retten på området.

Konkurransepolitikken er først og fremst av stor økonomisk og juridisk betydning. Politisk er området lite kontroversielt. Det skyldes at det har vært bred politisk enighet om behovet for slike regler, samt at reglene (i motsetning til reguleringen av statsstøtte og offentlige anskaffelser) retter seg mot private markedsaktører og ikke mot myndighetene. Det har ikke vært forslag om å reservere seg mot noen av de mange nye EU-rettsaktene på området. Det har vært mange konkurranserettslige tvister i perioden 1994–2011, men svært få av dem har vært politisk kontroversielle. Den ene virkelig politisk omstridte saken i perioden er striden om Gassforhandlingsutvalget (GFU), som ble avviklet i 2001 etter at Kommisjonen hadde innledet prosess mot det de anså for å være et klassisk ulovlig salgskartell mellom Statoil, Norsk Hydro og Saga Petroleum (inntil 1999).

På grunn av de høye tersklene og kravet om grensekryssende virksomhet har EU/EØS-rettens konkurranseregler i praksis bare betydning for store norske bedrifter. Reglene forvaltes på overnasjonalt nivå av Kommisjonen og ESA, etter en fordelingsnøkkel som innebærer at alle norske saker som har en viss betydning i EU-land vil bli gransket og håndtert av Kommisjonen. Det er svært sjelden at så store saker i hovedsak kun har virkning i EFTA-området (Norge, Island og Liechtenstein). Fra reglene trådte i kraft i 1994 tok det seksten år før ESA traff sitt første konkurransevedtak. Det var i 2010 mot Posten Norge. Senere er det truffet ett til, høsten 2011 mot Color Line. Til sammenligning har Kommisjonen i perioden truffet 10 vedtak mot norske bedrifter, samt klarert 47 fusjoner der norske bedrifter har vært involvert. Dette betyr at det i praksis er Kommisjonen (ikke ESA) som fører det meste av den EU/EØS-rettslige konkurransekontrollen mot større norske bedrifter.

På nasjonalt plan håndheves den norske konkurranselovgivningen av Konkurransetilsynet i Bergen, samt gjennom søksmål for domstolene. Dette er interne norske prosesser, som EU/EØS-retten ikke blander seg opp i. Samtidig er utviklingen på EU/EØS-nivå av stor betydning som inspirasjon for utviklingen i rett og praksis på nasjonalt nivå.

Da EØS-avtalen ble vedtatt i 1992 var konkurranseretten den ene området der ESA fikk en viss formell overnasjonal myndighet, til å treffe vedtak med direkte virkning for norske bedrifter, herunder ilegge bøter. Dette ble brukt som den formelle begrunnelsen for at EØS-avtalen måtte godkjennes av Stortinget med 3/4 flertall etter Grunnloven § 93, i stedet for bare ved vanlig flertall etter § 26 annet ledd.143 I realiteten var det tale om en svært begrenset myndighetsoverføring. På grunn av fordelingsnøkkelen er det Kommisjonen som i praksis i hovedsak håndhever EU/EØS-konkurransereglene overfor norsk næringsliv, og i hele perioden 1994–2011 har ESA bare truffet to formelle vedtak – i 2010 og 2011.

15.7.2 Betydningen av EU/EØS-konkurransereglene

De sentrale konkurransebestemmelsene i EØS-avtalen er artiklene 53 og 54 i hoveddelen, som er ordrett overtatt fra EU-retten og som har stått uendret siden Romatraktaten av 1957 og utgjør en sentral del av den «europeiske økonomiske konstitusjonen».

I artikkel 53 heter det at «Enhver avtale mellom foretak, enhver beslutning truffet av sammenslutninger av foretak og enhver form for samordnet opptreden som kan påvirke handelen mellom avtalepartene, og som har til formål eller virkning å hindre, innskrenke eller vri konkurransen innen det territorium som er omfattet av denne avtale, skal være uforenlige med denne avtales funksjon og forbudt». Som eksempler nevnes bl.a. samarbeid om priser, oppdeling av markeder, ulike vilkår for handelspartnere og krav om tilleggsytelser. Det er en rekke unntak for samarbeid mellom foretak som kan ha en økonomisk gunstig effekt på markedet, herunder for eksempel samarbeid om forskning og utvikling.

I artikkel 54 heter det at «Et eller flere foretaks utilbørlige utnyttelse av sin dominerende stilling innen det territorium som er omfattet av denne avtale, eller i en vesentlig del av det, skal være forbudt og uforenlig med denne avtales funksjon i den utstrekning den kan påvirke handelen mellom avtalepartene». Som eksempler nevnes bl.a. at andre aktører påtvinges urimelige vilkår eller stenges ute fra markedet, eller at produksjonen begrenses til skade for forbrukerne.

Ved siden av artiklene 53 og 54 er EU/EØS-reglene om fusjonskontroll nedfelt i artikkel 57. Dette er ikke et forbud, men en løpende kontroll, som innebærer at fusjoner, oppkjøp m.m. over en viss størrelse må meldes inn til Kommisjonen eller ESA og godkjennes innen visse frister før de kan gjennomføres. Det vanlige er at fusjonene godkjennes, men ikke helt sjelden på nærmere bestemte vilkår, som for eksempel kan være et påbud om å selge ut visse deler av virksomheten for ikke å bli alt for dominerende.

Med utfyllende rettsakter, rettspraksis fra EU-domstolen og forvaltningspraksis fra Kommisjonen utgjør EØS artiklene 53, 54 og 57 til sammen grunnlaget for et omfattende, detaljert og til dels komplisert rettsområde, som er blitt et eget spesialisert område for de fleste advokater som driver med dette i praksis.

EU/EØS-konkurransereglene er overnasjonale regler, som kommer på toppen av de nasjonale konkurransereglene som finnes i alle EU/EØS-statene. De felles EU/EØS-reglene gjelder bare for saker av en viss størrelse og med grensekryssende effekt. I motsetning til annen EU/EØS-rett forvaltes reglene på overnasjonalt nivå av Kommisjonen i EU og ESA i EFTA-pilaren. Dette er det ene området der Kommisjonen og ESA er gitt mest omfattende direkte forvaltningsmyndighet overfor private aktører, og det omfatter rett til å gi påbud om å stanse konkurranseskadelig opptreden, samt ilegge høye bøter.

Kompetansefordelingen i EØS mellom Kommisjonen og ESA er nedfelt i artiklene 56 og 57 (2), og innebærer i praksis at nesten alle norske saker som er store nok til å bli fanget opp av regelverket i praksis vil falle inn under Kommisjonens jurisdiksjon. I hele perioden 1994–2011 har ESA bare truffet to formelle konkurransevedtak.

Det første var mot Posten Norge i juli 2010, der ESA kom til at det forelå brudd på forbudet mot misbruk av dominerende stilling i artikkel 54 ved at Posten Norge hadde misbrukt sin markedsmakt til å holde konkurrenter ute fra markedet. Selskapet ble ilagt en bot på ca. 103 millioner norske kroner. Vedtaket er anket inn for EFTA-domstolen, der saken fortsatt verserer (desember 2011).

Det andre vedtaket ble truffet i desember 2011 og slo fast at Color Line har misbrukt sin dominerende stilling på ruten Sandefjord-Strömstad over en lang periode til å holde konkurrenter ute fra dette markedet. Color Line fikk en bot på ca. 150 millioner norske kroner. Det er foreløpig ikke kjent om selskapet vil godta boten eller bringe den inn for EFTA-domstolen til prøving.

Sammenlignet med de to vedtakene fra ESA på konkurranserettens område, har Kommisjonen på grunn av fordelingsnøkkelen hatt langt større praktisk betydning som konkurranseorgan for større norske bedrifter med grensekryssende virksomhet i EU/EØS-området. Dette var for så vidt ikke nytt da EØS-avtalen trådte i kraft i 1994. Norske bedrifter med omfattende virksomhet i EU-land hadde i praksis lenge vært eksponert for EUs konkurranseregler, i hvert fall siden midten av 1980-tallet, da forvaltningen av reglene ble effektivisert. En rekke norske bedrifter hadde allerede vært gransket av Kommisjonen for mistanke om brudd på konkurransereglene, og flere av dem hadde også fått fellende vedtak og bøter mot seg.144 Den store oppvåkningen for norsk næringsliv på konkurranseområdet (tanken om at prissamarbeid kunne være ulovlig og straffes) foregikk fra slutten av 1980-tallet og begynnelsen av 1990-tallet, uavhengig av EØS, og var godt i gang da avtalen trådte i kraft.

Etter 1994 har dette fortsatt. Gjennom perioden 1994–2011 har Kommisjonen gransket en rekke norske bedrifter og fattet vedtak mot flere av dem. Videre har det også vært en omfattende fusjonskontroll i saker som involverer norske bedrifter.145 Som ledd i utredningen har Utvalget innhentet en ekstern rapport som gjennomgår omfanget av dette. Den viser at Kommisjonen i perioden har truffet vedtak i 57 saker som gjelder norske bedrifter. 47 av dem gjelder fusjoner og oppkjøp og 10 brudd på konkurransereglene, hvorav 6 ulovlig prissamarbeid e.l. (2 med bøter) og 4 misbruk av dominerende stilling (2 med bøter).

De 10 sakene der Kommisjonen har truffet fellende vedtak mot norske bedrifter for brudd på EU/EØS-konkurransereglene er:

1. SAS og Mærsk – 2001 – kartell – bot til SAS på 39 mill euro

2. GFU – 2002 – kartell – saken avsluttet (kartellet avviklet)

3. Wilhelmsen (bilfrakt) – 2003 – kartell – endret praksis frivillig

4. Astra Zeneca – 2005 – misbruk av dominerende stilling – bot på 60 mill euro

5. Coca Cola Norge – 2005 – misbruk av dominerende stilling – bindende tilsagn

6. Tomra – 2006 – misbruk av dominerende stilling – bot på 24 mill euro

7. Boliden Odda – 2008 – kartell – lempning

8. Svenska Kraftnät – 2009 – misbruk av dominerende stilling (i Norge) – bindende tilsagn

9. IACS/Det Norske Veritas – 2009 – kartell – bindende tilsagn

10. SAS og andre flyselskaper – 2010 – kartell – bot til SAS på 70 mill euro

Listen er interessant, ikke minst sammenlignet med at ESA altså bare har truffet to vedtak mot norske selskaper i den samme perioden. Videre viser den hvilke deler av norsk næringsliv som har vært berørt. Listen over norske selskaper som har vært i Kommisjonens søkelys er mye lenger, da det bare er en liten del av granskningene som i praksis ender i fellende vedtak.

På samme måte er de 47 sakene der Kommisjonen har godkjent fusjoner, oppkjøp o.l. som involverer norske selskaper en interessant illustrasjon av hvilken betydning Kommisjonens kontroll har for norsk næringsliv. Blant sakene finner man de fleste større norske fusjoner de siste atten årene, som for eksempel Statoil/Hydro-fusjonen i 2007, Aker/Kværner-fusjonen i 2002, Norsk Hydros kjøp av Saga i 1999 og en rekke andre. Da Ringnes og svenske Pripps slo seg sammen i 1995 var det Kommisjonen som påbød at Hansa bryggerier måtte selges ut av Pripps for at ikke markedsmakten skulle bli for dominerende.

Både i norsk politikk og selv i norsk konkurransepolitisk og -rettslig debatt har det vært overraskende lite oppmerksomhet rundt det faktum at det i praksis er Kommisjonen i EU (og ikke ESA) som er det viktigste kontrollorganet for å påse at EU/EØS-reglene på dette feltet etterleves av norsk næringsliv. Betydningen av dette kan heller ikke bare måles i det relativt lille antallet formelle vedtak som er truffet. For det første gjennomfører Kommisjonen granskinger av langt flere saker enn bare de som ender i vedtak, og disse prosessene ender ofte med at selskapene legger om sin praksis. For det andre er det antatt at Kommisjonens kontroll med konkurransesaker har en betydelig preventiv effekt på næringslivet. Mange store selskaper bruket betydelige ressurser på å sikre at de har rutiner som gjør at de ikke kommer i Kommisjonens søkelys, og dette har etter hvert blitt et betydelig fagfelt også for en lang rekke norske advokater.

15.7.3 Utviklingen av norsk konkurranserett 1992–2011

I tillegg til de felles EU/EØS-konkurransereglene er det vanlig at europeiske land også har nasjonale konkurranseregler, som forvaltes av nasjonale konkurransemyndigheter, og som får betydning for saker som ikke har særlig grensekryssende effekt eller på annen måte faller utenfor EU/EØS-reglene. I hvilken grad statene har slik lovgivning er et rent nasjonalt anliggende, som ikke styres av EU/EØS-retten. Samtidig er det vanlig at de nasjonale konkurransereglene i større eller mindre grad er inspirert av EU/EØS-reglene og utformet etter mønster av disse.

Slik er det også i Norge. Norsk konkurranserett går tilbake til trustloven av 1926, som i sin tid var inspirert av amerikansk antitrust-lovgivning. Senere fikk man prisloven av 1953, som var mest opptatt av prisregulering, men etter hvert også inneholdt regler om kartellsamarbeid, og fra 1988 regler om fusjonskontroll. Ved inngangen til 1990-tallet hadde Norge således i kraft et visst regelverk på konkurranserettenes område. Samtidig var dette fragmentarisk regulert, og de fleste var enige om at det trengte revisjon og oppgradering.

Omtrent samtidig med at EØS-forhandlingene startet ble det derfor i februar 1990 oppnevnt et offentlig utvalg for å utarbeide forslag til en ny norsk konkurranselov. (Et tilsvarende arbeid ble gjennomført i Sverige). Utvalget fremla sitt forslag som NOU 1991:27 Konkurranse for effektiv ressursbruk. I utredningen gjennomgikk utvalget EUs konkurranseregler, og var på mange måter inspirert av disse. På et mer overordnet plan er det klare forbindelseslinjer mellom tilknytningen til EUs konkurranserett gjennom EØS-avtalen og den parallelle prosessen med utforming av en nasjonal norsk konkurranselov. Men rettsteknisk presiserte utvalget at man ikke hadde sett det nødvendig eller hensiktsmessig å kopiere EUs lovteknikk, og på en rekke punkter valgte man andre rettslige løsninger, som ble antatt å passe bedre for et lite land med fire millioner innbyggere.

Den norske konkurranseloven som ble vedtatt av Stortinget i 1994 var derfor annerledes utformet enn de EU-konkurransereglene som samtidig ble innført gjennom EØS-avtalen. Det var både fordeler og ulemper ved dette. Fordelen var at man hadde et nasjonalt regelverk, forvaltet av det nye Konkurransetilsynet, som var bedre tilpasset norske forhold. Ulempen var at næringslivet måtte forholde seg til to parallelle og delvis overlappende sett med konkurranseregler – begge til dels temmelig kompliserte.

I 2000 ble det nedsatt et nytt lovutvalg for å utrede revisjon av de norske konkurransereglene. Et hovedspørsmål i mandatet var «om det er hensiktsmessig å opprettholde en norsk konkurranselov som er vesentlig forskjellig fra EØS’ konkurranseregler eller om en ny norsk konkurranselov i større grad bør harmoniseres med EØS-reglene».

I en første innstilling fra 2001 anbefalte utvalget å harmonisere norsk konkurranserett med EU/EØS-retten. Kjernen i begrunnelsen var:146

«Utvalget anbefaler at en ny norsk konkurranselov inneholder forbud mot konkurransebegrensende samarbeid og misbruk av markedsmakt tilsvarende EØS-avtalen artikkel 53 og 54. […] Utvalget presiserer at en EØS-tilpasning ikke er til hinder for nasjonale tilpasninger for eksempel i form av særlige unntaksbestemmelser.

De aller fleste argumenter taler for harmonisering. Utvalget har ikke funnet noen tungtveiende argumenter som taler mot. Utvalget mener også at de argumentene som ble fremhevet mot harmonisering ved vedtakelsen av gjeldende konkurranselov er svekket som følge av utviklingen. Tilsvarende har utviklingen forsterket argumentene for harmonisering.

Når utvalget har kommet til en klar anbefaling om at norsk konkurranselovgivning bør harmoniseres med EØS-avtalens konkurranseregler, skyldes ikke det at utvalget mener at EØS-avtalens konkurranseregler isolert sett er den ideelle modell for en nasjonal konkurranselovgivning. Utvalget er klar over at EØS-avtalens konkurranseregler har både materielle og prosessuelle svakheter. EØS-avtalen setter imidlertid skranker for hvordan en nasjonal konkurranselov kan utformes og praktiseres. Utvalget anbefaler i tråd med utviklingen i EU/EØS at Konkurransetilsynet gis hjemmel til å håndheve EØS-avtalens konkurranseregler. Norske konkurransemyndigheter vil da få kompetanse til å håndheve to sett konkurranseregler som per i dag er svært ulikt utformet. Etter utvalgets oppfatning vil det gi en mer oversiktlig rettssituasjon og større forutberegnelighet for aktørene dersom disse regelsettene i større grad harmoniseres.

Som følge av internasjonaliseringen i næringslivet og utviklingen mot en EU-/EØS-harmonisert konkurranselovgivningen hos nesten alle våre viktigste handelspartnere, er det etter utvalget oppfatning dessuten lite hensiktsmessig å utarbeide en særnorsk konkurranselov.»

Dette ble fulgt opp i hovedinnstillingen fra 2003. I tillegg til en full harmonisering av de materielle konkurransereglene, innebar lovforslaget etableringen av et sanksjonsregime med overtredelsesgebyr ilagt av Konkurransetilsynet selv, samt nye regler for fusjonskontroll basert på meldeplikt. Dette ble fulgt opp av departementet og Stortinget, som i 2004 vedtok den nye norske konkurranseloven – i hovedsak etter mønster av EU/EØS-retten.

I de snart åtte årene konkurranseloven av 2004 har vært i kraft er regelverket videreutviklet gjennom tolkning og praksis.147 Hovedbildet er at det fortsatt synes å være en pågående konvergens i form av at stadig flere enkeltregler harmoniseres med EU/EØS-retten. Konkurransetilsynet ser i sin forvaltning hen til hvordan reglene i EU/EØS tolkes, og det samme gjør norske domstoler når de får opp konkurransesaker. Samtidig er ikke EU/EØS-reglene bindende for utviklingen av nasjonal konkurranserett, og i mange saker har Konkurransetilsynet ført en selvstendig konkurransepolitikk som har resultert i andre løsninger enn det EU/EØS-retten gir anvisning på.

15.8 Avsluttende merknader

Norsk næringspolitikk og næringsliv har vært gjennom omfattende endringer siden EØS-avtalen ble undertegnet i 1992 og frem til i dag. Hovedtendensen har vært en generell liberalisering, ikke bare av grensekryssende samhandel, men også internt i Norge. Tidligere nasjonale restriksjoner på handel med varer og tjenester er bygget ned, og det samme gjelder på arbeidsmarkedet og kapitalmarkedet. Flere tidligere statlige monopoler er avviklet, og en rekke offentlige tjenester konkurranseutsettes nå helt eller delvis. Tildeling av statsstøtte er regulert, og gjort mer næringsnøytral. Markedet for offentlige anskaffelser er åpnet opp for alle tilbydere etter konkurranse. Det er innført et generelt konkurranserettslig regime, som setter klare krav til private aktører. Samtidig er de offentlige tilsynsfunksjonene styrket og domstolskontrollen skjerpet.

Denne utviklingen har foregått i et samspill mellom nasjonale politiske prosesser og tilpasning til EU gjennom EØS-avtalen. Det næringspolitiske kursskiftet i Norge startet lenge før EØS, og viktige strukturelle reformer var allerede vedtatt eller igangsatt før 1992. Da EØS ble gjennomført i 1992–94 var det stor grad av samsvar mellom avtalens krav og den næringspolitiske grunnholdningen til et bredt flertall på Stortinget. De nye reglene om de fire friheter, statsstøtte, offentlige anskaffelser og konkurranse ble til dels supplert med ytterligere nasjonale reformer utover det EØS-avtalen krever.

Dette samspillet har i hovedsak bestått gjennom perioden 1992–2011. Det har vært konflikter om en rekke enkeltsaker, men hovedprinsippene som gjelder for det indre marked har hatt bred politisk oppslutning, og det samme gjelder de fleste lovendringer og andre viktige tiltak som er truffet. Blant de sittende politiske partiene på Stortinget har det bare vært Sp og SV som har vært prinsipielt imot deltagelsen i det indre marked. Samtlige regjeringer i perioden har i hovedsak ført samme grunnleggende næringspolitikk innenfor rammene av EU/EØS-samarbeidet, uten dramatiske skift.

Utvalgets flertall, medlemmene Sejersted, Arbo, Bøckman Finstad, Dølvik, Hansen Bundt, Rye, Sjursen, Tallberg, Ulltveit-Moe og Aarebrot viser til at trenden med økt liberalisering har vært klar i perioden 1992–2011, men har ikke vært så absolutt som den noen ganger fremstilles. Fortsatt består en rekke restriksjoner på markedet, i Norge som i andre EU/EØS-land. Ofte er nasjonale krav erstattet med felles EU/EØS-krav, og tilpasningen har på mange sektorer snarere medført en reregulering enn en avregulering. Dette må også ses i lys av at heller ikke EUs egen utvikling av det indre marked kun innebærer avregulering. Av de 63 eksisterende statsstøtteordningene som Norge notifiserte i 1994 ble samtlige videreført, og det samme gjelder de 78 restriksjonene på tjenesteyting som ble meldt inn i 2009. De statlige monopolene på tilbud av alkohol og pengespill er i behold, og omsetningen av tobakk har blitt vanskeligere. Sentrale konsesjonsordninger består, og mulighetene for privat eierskap til vannkraft er innsnevret. Samlet statsstøttenivå gikk ned på 1990-tallet, men har de siste 5–6 årene steget noe igjen.

Dette flertallet viser til at Norge er en åpen økonomi med stor eksport som nyter godt av god markedsadgang. Utviklingen i næringspolitikken i perioden 1992–2011 har lagt til rette for omstillinger og modernisering, som har fremmet økonomisk utvikling og ført til velferd i samfunnet. I denne prosessen har tilpasningen til EU gjennom EØS spilt en viktig rolle. På noen områder har EØS-avtalen selv utløst reformer. Men vel så ofte har avtalens funksjon vært å påskynde og støtte opp om reformer i en retning som et politisk flertall har ønsket å gjennomføre, om enn ikke nødvendigvis like raskt eller konsistent. Slik sett har avtalen antakelig bidratt til å dempe konfliktnivået rundt viktige omstillingsprosesser, og gjort det enklere for politikerne å gjennomføre dem.

Utvalgets flertall, medlemmene Sejersted, Arbo, Bøckman Finstad, Dølvik, Hansen Bundt, Rye, Sjursen, Stubholt, Tallberg, Ulltveit-Moe og Aarebrot viser til at debatten om EU/EØS og «verktøykassa» er viktig for å forstå hvordan EØS-avtalen påvirker Norge, men at realiteten er mer sammensatt enn den ofte fremstilles. På den ene siden er det riktig at tilpasningen til EU gjennom EØS har «tømt verktøykassa» for en del næringspolitiske virkemidler som myndighetene tidligere hadde til rådighet. På den annen side er dette i all hovedsak tiltak som man må flere tiår tilbake i tid for å finne brukt i noe omfang, og som langt på vei var bygget ned før EØS-avtalen ble inngått. Det dreier seg typisk om statlige eneretter, statsstøtte til utvalgte næringer eller bedrifter, tildeling av offentlige kontrakter og konsesjoner ut fra politiske hensyn, favorisering av nasjonale selskaper, skjerming av enkelte sektorer mot konkurranse fra utlandet, og andre direkte eller indirekte restriksjoner som det i en åpen moderne økonomi uansett ville vært svært vanskelig å videreføre, og som uten EØS-avtalen ville ha kunnet utløse handelssanksjoner og andre tiltak fra EUs side. Norge har i perioden fra 1992 også påtatt seg forpliktelser innenfor rammen av WTO, som ville hindret Norge i å ta i bruk enkelte av disse virkemidlene, selv om EØS-avtalen ikke var til hinder for dette.

Dette flertallet vil også påpeke at det ikke alltid er slik at EU/EØS-reglene i realiteten er så strenge som de fremstilles. Det er et kjent fenomen fra mange land at politiske myndigheter kan ha behov for å vise til EU/EØS-retten som et tilsynelatende tvingende argument for å treffe ellers upopulære vedtak, også der dette ikke nødvendigvis er tilfelle. Det samme har utvilsomt gjort seg gjeldende i norsk politikk gjennom perioden 1994–2011. Dertil kommer at enkelte fagmiljøer i forvaltningen med særlig ansvar for håndhevelse av EU/EØS-reglene kan innta restriktive posisjoner, som gjør det vanskelig for andre deler av forvaltningen å utforske og utnytte det handlingsrom som i realiteten foreligger.

Etter flertallets syn har norske myndigheter innenfor rammene av EØS-avtalen betydelige muligheter til å treffe tiltak som påvirker nasjonal næringsutvikling, og dette handlingsrommet er videre enn det ofte fremstilles som. Det forutsetter imidlertid kjennskap til reglene og en forståelse for at tiltak noen ganger må begrunnes og utformes på andre måter enn tidligere.

For det første vil flertallet understreke at tilpasningen til EU gjennom EØS i seg selv er et næringspolitisk valg, som Stortinget gjorde i 1992, og som Stortinget kan omgjøre dersom man er villig til å ta belastningene ved dette. Da EØS-avtalen ble vedtatt, var det ut fra en helhetsvurdering, der flertallet tilsynelatende måtte mene at fordelene oppveide ulempene.

Utvalget er enig om at gjennom EØS-avtalen bandt stortingsflertallet seg til å føre en bestemt form for næringspolitikk. Slik sett fungerer avtalen som en «økonomisk konstitusjon», som i likhet med andre konstitusjoner binder beslutningstakerne til å være konsistente, også i enkeltsaker der det er press for å velge andre løsninger.

For det andre vil Utvalgets flertall, medlemmene Sejersted, Arbo, Bøckman Finstad, Dølvik, Hansen Bundt, Rye, Sjursen, Stubholt, Tallberg, Ulltveit-Moe og Aarebrot vise til hvordan gjennomgangen i dette kapittelet har illustrert at det fortsatt er betydelig nasjonalt næringspolitisk handlingsrom innenfor rammene av EØS-avtalen. Det gjelder særlig for reglene om de fire friheter og statsstøtte, og inkluderer mulighetene til å videreføre eller innføre nye krav og restriksjoner på næringslivet, eller gi statsstøtte på nærmere bestemte vilkår.

For det tredje vil Utvalgetsflertall, medlemmene Sejersted, Arbo, Bøckman Finstad, Dølvik, Hansen Bundt, Rye, Sjursen, Tallberg, Ulltveit-Moe og Aarebrot vise til at det innenfor EU er en rekke programmer og andre tiltak for aktiv næringspolitikk, som Norge deltar i, med mulighet for å påvirke programmene og nyttiggjøre seg resultatene av programmene. Videre stenger ikke EU/EØS-retten for en nasjonal politikk som aktivt søker å tilrettelegge forholdene best mulig for næringslivet. I den grad dette innebærer statsstøtte er det relativt vide rammer for å gi det, så lenge det skjer horisontalt til bestemte formål (FoU, innovasjon, miljø, transport, regional utvikling m.m.) og ikke vertikalt til enkelte næringer eller bedrifter. En rekke forhold av betydning for næringslivet er i liten grad berørt av EU/EØS-retten, slik som fysisk infrastruktur, utdanning, forskning, regelforenkling, skatteregler m.m. Generelt fremstår næringspolitikken i Norge som å ha tilgjengelige virkemidler, og forholdene for etablering og drift av næringsvirksomhet som gode. Hovedutfordringen for norsk næringslivs konkurranseevne ser ikke til å være at EØS-avtalen har tømt politikernes verktøykasse, men er knyttet til andre forhold (kostnadsnivå, konkurranse fra Asia, omstillingsevne m.m.).

Utvalgets flertall, medlemmene Sejersted, Arbo, Bøckman Finstad, Dølvik, Hansen Bundt, Rye, Sjursen, Stubholt, Tallberg, Ulltveit-Moe og Aarebrot vil videre påpeke at EU/EØS-reglene om de fire friheter har ført til at nasjonale myndigheter har måttet gå gjennom etablerte virkemidler, og vurdere om det fortsatt er behov for dem. Noen ganger har man kommet til at det ikke lenger er tilfelle, og da er ordningene avviklet, både ut fra interne norske politiske vurderinger og som gjennomføring av EØS-avtalen. Andre ganger har norske myndigheter kommet til at restriksjonene fortsatt tjener et formål. I de fleste av disse sakene har det i praksis vært mulig å videreføre dem innenfor rammene av EØS-avtalen, i opprinnelig eller justert versjon.

Utvalgets flertall viser også til at EU/EØS-reglene om statsstøtte var i tråd med utviklingen i norsk næringspolitikk da de ble innført tidlig på 1990-tallet, og dette har ikke endret seg. Reglene innskrenker det politiske handlingsrommet i enkeltsaker. Samtidig erkjenner de fleste at slike regler er nyttige, og fungerer som en politisk ønsket sperre.

Videre vil flertallet påpeke at statsstøttereglene er mindre rigide enn det mange synes å tro. Norske myndigheter har i betydelig grad utnyttet det handlingsrommet som dette gir. De aller fleste støtteordninger fra før 1994 som et politisk flertall har ønsket å beholde er videreført, i uendret eller justert form. Videre er en rekke nye støtteordninger etablert i perioden 1994–2011. Da regjeringen etter 2005 ønsket å øke støttenivået i Norge, var EØS-avtalen ikke til hinder for det. En gjennomgang av praksis viser også at ESA har forvaltet statsstøttereglene på en relativt fleksibel måte, som åpner for kontakt og tilpasning, og som har bidratt til å gi handlingsrom for nasjonale myndigheter. En erfaring ser ut til å være at det krever god kunnskap og planlegging, samt målrettet ressursbruk ved notifisering og gjennomføring, for å legge til rette for lovlig statsstøtte.

En viktig side ved statsstøttereglene er etter flertallets vurdering at de har bidratt til økt åpenhet om offentlige økonomiske forhold. Ved å omfatte også indirekte og skjulte former for støtte, har reglene bidratt til å synliggjøre slike, og på den måten skape økt gjennomsiktighet om forvaltningen av offentlig økonomi. Dette fremmer ansvarlighet i og skaper demokratisk tillit til det politiske systemet, og gjør at det kan treffes mer bevisste valg om hva fellesskapets midler skal brukes til. En annen viktig side ved reglene er at de ikke bare bidrar til å begrense statsstøtten i Norge, men også i de 29 andre EU/EØS-statene, som er Norges viktigste marked. Slik sett bidrar reglene til norsk eksportindustris konkurranseevne. En tredje virkning er at reglene gir en garanti mot at EU kan true med handelssanksjoner mot de delene av norsk industri som direkte eller indirekte med rette eller urette kunne antas å motta støtte, herunder blant annet kraftkrevende industri.

Utvalgets flertall viser til at kravene til offentlige anskaffelser i hele perioden 1992–2011 har utviklet seg én vei, mot et stadig strengere og mer omfattende regelverk, som oppleves som krevende av mange offentlige etater, ikke minst på lokalt plan. Denne utviklingen har skjedd som et samspill mellom EU/EØS-retten og nasjonal rett, der Stortinget har gått lengre enn det EØS-avtalen krever.

Utvalgets flertall viser til den kritikken som ofte rettes mot EØS-avtalen for å detaljregulere kravene til offentlige anskaffelser ved nærmere ettersyn også i stor grad rammer de utfyllende reglene som norske myndigheter selv har vedtatt. Det er særlig for offentlige kontrakter av mindre økonomisk verdi at regelverket oppleves som unødig byrdefullt, og dette skyldes at de norske terskelverdiene ligger betydelig lavere enn EU/EØS-tersklene. Det samme gjelder en del typer (såkalt uprioriterte) tjenester som er krevende å lyse ut, og derfor unntatt av EU/EØS-lovgiver, men likevel lagt inn av norsk lovgiver.

Utvalgets flertall er generelt positive til reglene om at offentlige anskaffelser av en viss størrelse skal lyses ut på åpen konkurranse og tildeles etter klare kriterier. Reglene fyller flere viktige funksjoner, både av økonomisk og annen karakter. Samtidig har utviklingen gått så langt at regelverket i dag fremstår som unødig strengt og komplisert. Norge bør fortsette å støtte det arbeidet som Kommisjonen har satt i gang for å undersøke om EU/EØS-rettens krav til offentlige anskaffelser kan gjøres enklere. Videre kan det være klokt med en mer kritisk holdning til hvor langt man skal gå i å supplere EU/EØS-retten med ytterligere nasjonale krav. Utvalget har ikke sett det som sin oppgave å gå nærmere inn på detaljene i dette, men vil generelt anbefale en gjennomgang, med sikte på å forenkle dagens norske system innenfor de rammene som EU/EØS setter.

I den forbindelse vil flertallet påpeke at det er lite samfunnsøkonomisk forskning og utredning av hvilke effekter anskaffelsesreglene har. I den senere tid har det kommet enkelte interessante studier fra EU, som også omfatter norske forhold. Men generelt er det i Norge fortsatt lite empirisk og faglig basert kunnskap om hvilke direkte og indirekte besparelser, kostnader og andre virkninger anskaffelsesreglene medfører. Det er påfallende sett i lys av at det gjelder prosesser for tildeling av oppdrag verdt flere hundre milliarder kroner hvert år.

Utvalgets flertall vil påpeke at EU/EØS-reglene om de fire friheter, statsstøtte og offentlige anskaffelser til dels er kompliserte, og på noen punkter uklare. For å forstå hvilke krav de setter, og hvilket handlingsrom som består, kreves både betydelig kompetanse og ressurser til å gjennomføre prosessene for å utnytte handlingsrommet slik at man ikke kan kritiseres eller overprøves i etterhånd. Dette kan være utfordrende nok i sentralforvaltningen, men er en enda langt større utfordring for lokalforvaltningen. Slik sett er det ikke unaturlig at mye av kritikken, særlig mot anskaffelsesreglene, kommer fra kommuner og fylkeskommuner. Utvalget mener det bør være en prioritert oppgave å sørge for at lokalforvaltningen har tilgang til den ekspertise som er nødvendig for å forholde seg korrekt til EU/EØS-kravene, samtidig som lokalforvaltningen antakelig vil kunne nyte godt av utfallet av den gjennomgang av anskaffelsesregelverket som anbefales ovenfor.

Utvalgets mindretall, Dag Seierstad og Stubholt viser til at med EØS-avtalen sluttet Norge seg til et liberalt økonomisk regime med fri flyt av varer, tjenester, kapital og arbeidskraft. Det er et regime som for eurolandene fjerner sentrale finanspolitiske og pengepolitiske virkemidler, og som fjerner viktige næringspolitiske virkemidler for alle medlemsland, også for EØS-landet Norge. Grunnlaget for vår sysselsetting og konkurransekraft ble lagt lenge før vi kom med i EØS.

Disse medlemmene mener Norge har også under EØS hatt nytte av den nasjonale økonomiske handlefriheten vi hadde tidligere, og vi høster fortsatt av de resultater og samfunnsforhold som ble oppnådd da. Det er en handlefrihet som EØS-avtalen har innsnevret kraftig. På kort sikt er norsk økonomi sterk nok til å hevde seg i dagens handelsregime. Men norsk næringsliv er i dag så petroleumsavhengig at mange alternative næringsmiljøer svekkes. Vi har derfor et sterkt behov for langsiktig omstilling og utvikling av nye produksjonsmiljøer, og da kan Norge komme til å trenge en næringspolitisk handlefrihet utover det som EØS-avtalen tillater.

Utvalgets mindretall, medlemmet Dag Seierstad viser til at Norge hadde fra 1973 en frihandelsavtale med EU som innebar at norsk industri etter en overgangsperiode hadde tollfrihet og ingen kvotebegrensning på eksporten til EU. Næringsmiddelindustrien var eneste unntaket. Det har vært toll på bearbeidede landbruksvarer (etter norsk ønske) og på bearbeidede fiskeprodukter (etter EUs ønske). EØS-avtalen sikrer norsk markedsadgang til EU-markedet og EU adgang til det norske markedet. Det har ført til at norsk næringsliv har tapt markedsandeler hjemme, og at få norske næringer utenom olje- og gassnæringen og oppdrettsnæringen har vunnet markedsandeler på EUs indre marked.

Dette medlem mener vårt vannkraft-industrielle miljø ble stimulert av subsidiert krafttilgang. Det sterke olje-industrielle miljøet i landet ble utbygd gjennom en klar favorisering av norsk næringsliv og i betydelig grad i offentlig regi. Avanserte industrielle miljøer som på Kongsberg og i Rana dro nytte av en langsiktig nærings- og teknologipolitikk, sammen med tidvis stor offentlig økonomisk støtte, også i forbindelse med nødvendige omstillinger. Vi har også konkurransefortrinn av institusjonell art knyttet til et arbeidslivsregime som hittil har bidratt både til lønnsmoderasjon og en sammenpresset lønnsstruktur som til sammen understøtter konkurransekraft, omstillingsevne og avansert produksjon. Denne arbeidslivmodellen har hatt to viktige forutsetninger, at det har vært høy sysselsetting og knapphet på arbeidskraft og at landsomfattende tariffavtaler regulerer lønns- og arbeidsvilkår i store deler av arbeidslivet. Tilsvarende samfunnsmodeller er under kraftig press i mange EU-land. Faren er at en slik modell kan komme under press også i Norge som følge av det markedsliberale frislippet som EØS-avtalen påfører oss.

Dette medlem mener EØS-reglene om statsstøtte begrenser mulighetene til å gi offentlig støtte til næringsliv som retter seg mot lokale eller innenlandske markeder og som ikke er i konkurranse med næringsvirksomhet i andre land. EØS-avtalen godtar sosialstøtte, men ikke i form av driftsstøtte til næringsvirksomhet. Begrunnelsen er at konkurransen da forrykkes slik at den ikke lenger skjer «på like vilkår». Mange sosiale problem kan bli dyre for samfunnet dersom det skal være totalforbud mot driftsstøtte til næringsvirksomhet som er viktig av sosiale grunner. En rapport fra Kommisjonen148 viser at de administrative merkostnadene ved anbudsreglene for offentlige anskaffelser er langt større enn tidligere antatt. Små oppdrag koster uforholdsmessig mye. Ifølge CEMR, Europarådets forum for kommuner og regioner, er innkjøpsreglene blitt så innfløkte at de er mer skadelige enn nyttige. Regelverket utløser for eksempel stadig rettssaker reist av dem som taper anbudskampene. Det fører til at oppdragsgiverne må legge mye arbeid i å verge seg mot at de kan trekkes inn for domstolene. Juridisk trygghet blir ofte viktigere enn å utforme anbudet slik at oppdraget kan utføres best mulig. Rettssakene fører til forsinkelser, usikkerhet og økte kostnader både for oppdragsgiver og leverandør/utbygger. Det er på det lokale nivået sakkunnskapen er størst når en skal avgjøre hva det er å vinne på en åpen anbudskonkurranse i 30 land i forhold til en mer begrenset anbudskonkurranse – eller på en kontrakt direkte med et lokalt firma. Men EØS-reglene gjør det ikke mulig å skille mellom anbud som krever utleggelse på EØS-nivå og helt lokale anbud med hver sine terskelverdier.

16 Arbeidsliv og arbeidsmarked

16.1 Hovedtrekk

Gjennom EØS-avtalen ble mesteparten av norsk arbeidsliv i 1994 fullt integrert i EUs indre marked, og ble dermed omfattet av EUs regelverk for fri bevegelse av kapital, varer, arbeidskraft og tjenester. Samtidig ble EFTA-landene koplet til EUs «sosiale dimensjon» som er tuftet på felles minimumsregler for arbeidsmiljø og arbeidstakerrettigheter, og partene i arbeidslivet fikk adgang til å delta i EUs «sosiale dialog».

En av de viktigste – og de senere år mest synlige – sidene ved EØS-avtalen er at Norge ble fullt integrert i EUs felles arbeidsmarked, som i dag omfatter det meste av Europa, med over 250 millioner arbeidstakere. Innenfor dette markedet kan borgere fra alle landene i EU/EØS og Sveits fritt søke arbeid, med de samme rettigheter og tilgang til sosiale ytelser som vertslandets egne borgere. Gjennom EØS-avtalen har Norge overtatt hele EU-retten på området inkludert de supplerende reglene som er utviklet for å realisere prinsippet, blant annet om godkjenning av yrkeskvalifikasjoner, trygdekoordinering m.m. Retten til fri bevegelse gjelder også virksomheter og ansatte som yter tjenester over landegrensene.

I de norske europadebattene på begynnelsen av 1990-tallet var det et sentralt spørsmål hvordan tilknytning til det indre markedet i EU/EØS ville påvirke norsk arbeidsliv. Den norske modellen var i internasjonal sammenlikning kjennetegnet av et velregulert arbeidsliv med høyt sysselsettings- og lønnsnivå, relativt små forskjeller, og et velutviklet regelverk for arbeidsmiljø, faglige rettigheter og forhandlinger mellom sterke organisasjoner på arbeidsgiver- og arbeidstakersiden. Hvordan ville denne modellen klare å møte utfordringene knyttet til integrasjonen i EUs indre marked bygd på de fire friheter?

Etter snart 18 års deltakelse i EUs indre marked kan det konstateres at hovedtrekkene ved den norske modellen for lov- og avtaleregulering, lønnsdannelse, partssamarbeid og arbeids-markedspolitikk er videreført. I kontrast til krisen ved inngangen til 1990-tallet og den skepsis mange hadde til virkningene av EU/EØS for den norske modellen, er hovedbildet at perioden 1994–2011 i Norge har vært preget av positiv utvikling i investeringer, sysselsetting, ledighet, lønns- og arbeidsvilkår og det kollektive avtaleverket. Samarbeidet mellom partene i arbeidslivet og myndighetene er videreført, frontfagsmodellen for forhandlinger er styrket, og arbeidstakernes rettigheter er forbedret på viktige områder.

Da EØS-avtalen ble inngått, antok de fleste at kravene til arbeidsmiljø og arbeidstakerrettigheter i Norge var strengere enn i EU/EØS-retten, men på flere områder – som likestilling, medvirkning og virksomhetsoverdragelser – har EUs minimumsregler vist seg å gi bedre vern og styrkete rettigheter også for norske arbeidstakere. Trass i økt konkurranse og omstillingstakt har den norske arbeidslivsmodellen stått seg godt, og på enkelte områder er den blitt videreutviklet for å motvirke nye skillelinjer i arbeidsmarkedet etter EU-utvidelsen i 2004.

Det felles regelverket i EU og EØS sikrer norske virksomheter og arbeidstakere like rettigheter i hele EU/EØS-området, samtidig som det legger føringer på konkurransevilkårene i arbeidslivet og myndighetenes handlefrihet i nærings- og arbeidslivspolitikken. Den økonomiske politikken – som er en hjørnestein i sysselsettings- og arbeidsmarkedspolitikken – er i EØS et nasjonalt anliggende, selv om de fire friheter indirekte kan legge føringer.

Norges tilknytning til EU gjennom EØS har i perioden 1994–2011, sammen med andre nasjonale og globale utviklingstrekk, medvirket til å åpne mange tidligere skjermete sektorer og har bidratt til økt konkurranse, omstillingstakt og mobilitet både over landegrensene og i det nasjonale arbeidslivet. Dette styrker isolert sett arbeidsgivernes forhandlingsmakt. Samtidig har andre faktorer trukket i motsatt retning, herunder knapphet på arbeidskraft og endringer i teknologi, kompetansekrav og organisering. Selv om dette varierer mellom bransjer, er det generelt sett ikke grunnlag for å si at maktforholdene mellom arbeidsgivere og arbeidstakere i Norge er vesentlig forrykket (endret) i perioden 1994–2011.

Arbeidslivspartenes muligheter til å påvirke arbeids- og lønnsvilkårene avhenger av nasjonale reguleringer og organisasjons- og avtaleforhold. Samtidig har EU knyttet til utviklingen av «sosiale dimensjon» vedtatt en rekke minimumsdirektiv om arbeidstakerrettigheter som gjelder på lik linje i EØS. Partene har også fått tilgang til den «sosiale dialogen» i EU, hvor de kan påvirke EUs arbeidsrettsdirektiv og forhandle frem europeiske rammeavtaler. I EU/EØS-retten er regulering av arbeidsmiljø og arbeidstakerrettigheter altså et delt ansvar, hvor EU kun vedtar minimumsdirektiv og medlemsstatene står fritt til å ha strengere regler. Forhandlinger, kollektiv arbeidsrett og arbeidskamp ligger utenfor EUs reguleringskompetanse, men nasjonale regler og ordninger kan som hovedregel ikke stå i motstrid til EUs grunnleggende prinsipp om fri bevegelse og ikke-diskriminering. Her er det imidlertid et ikke ubetydelig nasjonalt handlingsrom.

Selv om inntektsforskjellene mellom topp og bunn i samfunnet er økt i perioden 1994–2011 under ett – vesentlig som følge av økende kapitalinntekter – har lønnsstrukturen i norsk arbeidsliv vært overraskende stabil, og var ved inngangen til finanskrisen (2008) mer forskjellig fra mønstret i sentrale EU-land enn i 1994. Dette skyldes at lønnsforskjellene i mange europeiske land har vokst betydelig i perioden, delvis som følge av høy ledighet og økt segmentering og todeling av arbeidsmarkedet.

Når Norge – og de andre nordiske landene – ikke har hatt en tilsvarende utvikling etter sin inntreden i det indre markedet i 1994, skyldes det, for det første, at utviklingen i de nordiske lands næringsstruktur, økonomiske politikk og velferdsordninger har bidratt til høyere sysselsettingsvekst og lavere ledighet enn i de fleste (men ikke alle) EU-landene. For det andre har institusjonelle særtrekk ved arbeidslivet i de nordiske land gjort dem bedre rustet til å takle den økte konkurransen og liberaliseringen i det indre markedet enn mange andre EU/EØS-land. Den «nordiske modellen» har stått seg godt i perioden 1994–2011.

Hvordan dette vil utvikle seg i årene fremover er vanskelig å si. Når dette skrives (høsten 2011) har EU i flere år vært inne i en periode med finanskrise, gjeldskrise og eurokrise, og det er ikke mulig i dag å se hvor lenge dette vil vare, og hvor det vil ende. Dersom dagens situasjon vedvarer, med fortsatt uro i finansmarkedene, stigende ledighet, gjeldsproblemer og lav vekst i Eurosonen, kan det antas å føre til økonomiske ringvirkninger, økt arbeidsmobilitet og konkurranse om jobbene i EU/EØS-området. Dermed vil trolig også den nordiske modellen komme under økt press og stå foran krevende tilpasninger i årene fremover.

Arbeidslivsutviklingen siden 1994 er påvirket av en rekke internasjonale og nasjonale forhold, og det er vanskelig å isolere EU/EØS-effekter fra andre samvirkende faktorer – både på den positive og den negative siden. Samtidig som EØS-avtalen har åpnet tidligere skjermete sektorer, og ført til omlegging av næringspolitikken, økt konkurranse og raskere omstillinger, har avtalen for norsk arbeidsliv og flertallet av norske arbeidstakere bidratt positivt både gjennom direkte regulering av arbeidstakerrettigheter og indirekte gjennom å legge grunnlag for solid vekst i norsk økonomi, sysselsetting og tilgang på arbeidskraft. Utvidelsen av det felles arbeids- og tjenestemarkedet til å omfatte de nye EU-landene i øst – med langt dårligere lønns- og arbeidsvilkår – har etter 2004 bidratt til å styrke veksten i arbeidsplasser og verdiskaping, men har i en del bransjer også ført til konkurransevridning og nye skillelinjer som har satt solidariteten på prøve.

Norsk arbeidslivs tilpasning til det åpne arbeidsmarkedet i EU/EØS kan deles i to faser. De første ti årene etter 1994 var det knapt noen endringer i arbeidsmobiliteten. Noen flere nordmenn brukte mulighetene til å komme seg ut, men ikke mange, og enda færre EU-borgere enn ventet lot seg friste til å dra nordover. Rundt årtusenskiftet var arbeidsinnvandringen så lav at regjeringen Bondevik fryktet knapphet på arbeidskraft og foreslo mer lempelige regler for arbeidsinnvandring fra land utenfor EU/EØS.

Fra 1. mai 2004 endret dette seg radikalt, da åtte nye land fra Sentral- og Østeuropa ble EU-medlemmer, etterfulgt av to nye land i 2007. Fra å være en union av relativt velstående vestlige land, ble EU omdannet til et bredt europeisk samarbeid mellom land med store forskjeller i økonomi, velferd, lønn og arbeidsvilkår. Østutvidelsen er den mest skjellsettende hendelsen i EØS-avtalens historie så langt, og har hatt en rekke viktige konsekvenser – politisk, økonomisk og sikkerhetspolitisk. En av de mest synlige er veksten i arbeidsmobilitet mellom Øst og Vest. Over natten fikk retten til fri bevegelse en helt annen betydning, da millioner av mennesker fikk nyvunnet frihet til å søke arbeid utenfor hjemlandet.

I Norge var det tverrpolitisk enighet om verdien av fri bevegelse. I kontrast til mange EU-land innførte Norge en liberal overgangsordning med rett til 6 måneders jobbsøking og automatisk oppholdstillatelse dersom man kunne godtgjøre heltids arbeid med «norsk» lønn. Dette kravet ble opphevet i mai 2009, unntatt for Romania og Bulgaria. For tjenesteytere var det fri bevegelse fra første dag, i Norge uten særskilte krav til lønn.

Med sterk etterspørsel etter arbeidskraft og høyt lønnsnivå er Norge blant de land i Europa som i forhold til folketall har hatt størst arbeidsinnvandring fra nye EU-land siden 2004. Arbeidsinnvandringen har bidratt vesentlig til veksten i produksjon og sysselsetting, ikke minst i distriktene, og har dermed også bidratt til sikringen av norsk velferd. Ledigheten blant norske arbeidstakere i perioden har vært lav, og lønnsveksten sterk, selv om økningen i arbeidstilbudet har dempet lønns- og kostnadspresset. Ved å styrke norsk næringsliv har arbeidsinnvandringen så langt hatt positiv innvirkning på jobbtrygghet, lønn og andre vilkår for det store flertallet av arbeidstakere i Norge, men i en del bransjer med omfattende rekruttering fra nye EU-land er bildet mer sammensatt.

De økte arbeidsvandringene etter 2004 har samtidig skapt nye utfordringer både i senderland og i mottakerlandene i Vest-Europa. Norge er ikke noe unntak. I første rekke står faren for en uheldig lagdeling eller segmentering i deler av arbeidsmarkedet, med økt innslag av lavlønnskonkurranse og omgåelser av regelverk som setter lønnsnivå og sosiale rettigheter under press. Dette har skapt nye interessemotsetninger i arbeidslivet og politisk kontrovers. Dels følger debatten et tradisjonelt høyre-venstre-mønster, dels følger den andre og nye mønstre. Det er også en underliggende øst-vest-dimensjon, som utfordrer etablerte oppfatninger om solidaritet. I den grad arbeidsinnvandringen fører til et voksende lavlønnsmarked, kan det på sikt også skape nye spenninger knyttet til velferdsstatens utgifter, virkninger på insentivene for arbeid, og legitimitet.

For å balansere motstridende hensyn og interesser i det utvidede arbeids- og tjenestemarkedet har EU vedtatt en serie rettsakter. Blant de viktigste er Utstasjoneringsdirektivet fra 1996, Tjenestedirektivet fra 2006 og Vikarbyrådirektivet fra 2008, som er nærmere omtalt i kap.16.6.1. Det siste er ennå ikke inntatt i EØS, og diskuteres for tiden (høsten 2011) i Norge. Videre påvirkes rettsutviklingen av EU-domstolens praksis. Den har de siste årene avgjort flere prinsippsaker særlig knyttet til fri bevegelse av tjenester, ofte omtalt som «Laval-kvartetten». Tolkningen av dommene er omstridt. Viktige arbeidslivssaker for Norge er også under oppseiling for EFTA-domstolen, om allmenngjøring og om kravet til sosiale klausuler ved offentlig anskaffelser. Rettssakene viser hvordan arbeidslivspolitiske stridsspørsmål i EU og EØS i betydelig grad avgjøres gjennom rettsapparatet, med direkte virkning også for Norge. Et særtrekk ved EØS-avtalen er at norske politikere ikke kan delta i dragkampen om utforming og endring av de reglene rettsapparatet dømmer etter.

For å sikre at arbeidsinnvandring skjer i ordnete, likeverdige former har Norge iverksatt en rekke tiltak. I 1993 vedtok Stortinget Lov om allmenngjøring av tariffavtaler. Etter 2004 har loven blitt tatt i bruk i flere bransjer, og myndighetene har vedtatt to handlingsplaner med en rekke tiltak for å skjerpe håndhevingen av arbeidslivsregler, samt krav om tariffvilkår ved offentlige anskaffelser. Flere av tiltakene har vært omstridt blant partene og de politiske partiene, andre ikke, og enkelte av dem er som nevnt i ferd med å bli rettslig prøvet i EFTA-domstolen. Tilpasningene i arbeidslivsmodellen etter 2004 er beskrevet nedenfor i kap. 16.6.3.

Hovedorganisasjonene i arbeidslivet, med LO og NHO i spissen, har siden 1994 stått sammen om å forsvare EØS-avtalen og sett den som en nødvendig ramme for å ivareta interessene til næringsliv og arbeidstakere. De snart 18 årene med EØS-avtalen har generelt vært preget av konstruktive samarbeidsforhold og relativt lavt konfliktnivå mellom partene, selv om de delvis har hatt ulike syn på mål og virkemidler for å ivareta arbeidsinnvandrernes rettigheter. Partene deltar aktivt i sine europeiske organisasjoner og er gjennom EØS sikret deltakelse i EUs «sosiale dialog». Et særtrekk ved EØS-avtalen er at partene i arbeidslivet dermed har bedre tilgang til relevante beslutningsprosesser i EU enn det norske myndigheter har. EØS-modellen fungerer således bedre for aktørene i den korporative kanal enn for de folkevalgte. Konsekvensene av EU/EØS for arbeidslivets parter er beskrevet nedenfor i kap. 16.7.

Reguleringen av arbeidslivet i EU/EØS har grovt sett to elementer. Det første er regelverket for det indre markedet. Det andre er den «sosiale dimensjon» som i tillegg til regler om arbeidsmiljø, likestilling, og arbeidstakerrettigheter, omfatter koordinering av trygderettigheter og samarbeid om sysselsetting, inkludering, fattigdomsbekjempelse, sosial- og helsespørsmål m.m. Norge er i hovedsak (om enn ikke fullt ut) også tilknyttet disse delene av EU-samarbeidet, som er behandlet i kapittel 17 om velferdsstatens møte med EU/EØS. I det følgende skal vi konsentrere oss om de spørsmålene som direkte gjelder arbeidslivet og arbeidsmarkedet, men velferd og arbeid går over i hverandre, og de to kapitlene kan med fordel leses i sammenheng.

Utvalgets mindretall, medlemmet Dag Seierstad, har et avvikende syn på enkelte deler av de vurderinger som gjøres i dette kapitlet. Etter dette medlemmets syn er Norges EØS-tilknytning uheldig fordi vi gjennom den slutter oss til et markedsliberalt system som fører til økende inntektsforskjeller, finansielle og økonomiske kriser, fleksibiliserte og segmenterte arbeidsmarkeder, og en utstøting av arbeidslivet som rammer de mest sårbare. Dette medlemmet viser til sine kommentarer under de avsluttende merknadene i kapittel 16.8.

16.2 Arbeidslivets plass i EØS-debatten 1990–92

Utviklingen av EØS-prosessen i årene 1989–92 foregikk under Norges dypeste økonomiske tilbakeslag i etterkrigstiden. Etter kraftig oljeprisfall og devaluering i 1986, fulgt av lockout og storkonflikt i tariffoppgjøret samme år, gikk norsk økonomi inn i en vanskelig periode med rekordhøyt rentenivå, store tap av industriarbeidsplasser, rekordhøy ledighet, gjeldskrise og bankkollaps. I 1988 var utsiktene i arbeidslivet så dystre at partene ba staten innføre en lønnsreguleringslov med forbud mot høyere enn de minimale tilleggene LO og NHO hadde blitt enige om. Bruttoledigheten nærmet seg 10 prosent (inklusive personer på tiltak), inntil det igjen begynte å gå oppover fra 1993. For å få økonomien på rett kjøl ble partene i arbeidslivet og de politiske partiene enige om det såkalte «Solidaritetsalternativet» som bygde på et trepartssamarbeid hvor bl.a. moderat lønnsvekst, stabil kronekurs og aktiv arbeidsmarkedspolitikk skulle gjenreise konkurranseevnen og sysselsettingen.

Denne bakgrunnen er viktig for å forstå hvordan de sentrale aktørene i arbeidslivet tilnærmet seg EØS-prosessen. For NHO og arbeidsgiversiden var det avgjørende å sikre den kriserammete norske industrien trygg og likeverdig adgang til det planlagte indre markedet i EU. Det samme gjaldt for LO. Ved siden av at den kraftkrevende industrien hadde blitt møtt med gjentatte dumpinganklager fra EF, hadde 1980-tallet vært en periode med industriell tilbakegang, dyrtid, minimal reallønnsvekst, og sanering og utflagging av brorparten av skipsverftsindustrien og tekstilindustrien. Det nyopprettete NHO slet med å gjenvinne legitimitet etter den feilslåtte lockouten i 1986, LO hadde vært gjennom en opprivende lederstrid og tapte medlemmer, og den norske arbeidslivsmodellen ble kritisert for å være uforenlig med nye krav til fleksibilitet og moderne menneskers ønsker og behov.

De dominerende aktørene i den norske modellen var med andre ord under press, og det hersket dyp usikkerhet om veien videre for norsk økonomi og arbeidsliv. Usikkerheten ble ikke dempet da EFTA-partnerne Sverige, Finland og Østerrike søkte om EU-medlemskap. I tillegg til å så tvil om EØS-konstruksjonens bærekraft skapte dette uro om den fremtidige konkurransesituasjonen for norsk industri. I et scenario hvor de fleste EFTA-landene og Norges viktigste handelspartnere kunne ende innenfor EU – og utfallet av en mulig EU-kamp i Norge var høyst usikkert – ble det maktpåliggende for de dominerende aktørene i norsk arbeidsliv å få på plass en EØS-avtale som sikret likeverdig tilgang til EUs indre marked. Aktørene var uenige om mangt, men LO og NHO var enige om én ting, og det var at en god EØS-avtale var selve «livlinen» for den kriseridde norske industrien.

Det er vanskelig å forstå hvilke interesser som møttes i dragkampen om EØS-avtalen i 1989–92 – hvor skiftende regjeringer, LO og NHO stod sammen på den ene siden, mot på den andre siden SV, deler av SP, Nei til EF og enkelte miljøer i fagbevegelsen – uten å kjenne til kombinasjonen av økonomisk krise, organisatorisk uro og usikkerhet om den norske modellens fremtid som på den tiden gjorde seg gjeldende.

Tilhengerne og motstanderne var dypt uenige om hva EØS-avtalen ville bety for norsk arbeidsliv. Tilhengerne, med LO og NHO i spissen, understreket betydningen av å delta i det indre marked for norsk økonomi og sysselsetting, og fremhevet at den sosiale dimensjon og partenes rolle i den sosiale dialogen som var under utvikling i EU, var viktig for å videreutvikle norske standarder. Nei-siden mente det indre markedets fire friheter ville føre til utkonkurrering av norske arbeidsplasser, «sosial dumping», og at EUs vekt på lovfestete arbeidstakerrettigheter ville underminere faglige rettigheter, det norske kollektivavtalesystemet, og føre til dårligere standarder og økt ulikhet: «På det arbeidsrettslige felt vil forskjellen mellom EØS og EF være ytterst beskjeden – om den i det hele tatt lar seg påvise».149

Den konstellasjonen av interesser som lå til grunn for det nasjonale kompromisset om EØS-avtalen – med LO og NHO som støttepilarer – kom også til å prege de neste 10–15 års arbeid med EØS-avtalen blant arbeidslivets aktører. Etter trepartssamarbeidet for å bringe norsk økonomi på fote og få EØS-avtalen i havn, ble årene som fulgte preget av en slags «europeisk borgfred» mellom partene i arbeidslivet, der NHO og LO søkte å videreføre samarbeidet om den sosiale dimensjon og hegne om EØS-avtalen som et felles grunnlag.

Også Sveits, som sa nei til EØS-avtalen i 1992, har etter hvert måttet tilpasse seg EUs regler for det indre markedet med fri bevegelse av arbeidstakere og, med visse begrensninger, fri bevegelse av tjenester. Sveits er derimot ikke er omfattet av EUs direktiver for arbeidstakerrettigheter, og partene i arbeidslivet får følgelig heller ikke delta i den sosiale dialogen.

16.3 Norges tilknytning til EUs sosiale dimensjon

16.3.1 Rammene for Norges gjennomføring av EUs arbeidsrettslovgivning

Den «sosiale dimensjonen» ved EU-samarbeidet har utviklet seg gradvis. I Romatraktaten (1957) var etablering av fellesmarkedet det sentrale, og med unntak for likestilling skulle regulering av arbeidsliv og sosiale rettigheter være et nasjonalt anliggende. For å fremme fri bevegelse for arbeidstakere innførte EF et tiår senere regler for å sikre likebehandling og sosiale rettigheter i vertslandet, samt rett til å medbringe opptjente rettigheter ved flytting over grensene.

Fra dette utgangspunktet har reguleringen av arbeidstakerrettigheter i EU vokst frem gjennom traktatendringer, lovgivning, rettspraksis og handlingsprogrammer. Etter at direktiv om likelønn og rettigheter ved virksomhetsoverdragelse, konkurs og masseoppsigelser ble vedtatt i 1970-årene, ble rammene for EUs arbeidsmiljølovgivning og et Charter for arbeidstakernes grunnleggende rettigheter vedtatt i 1980-årene, fulgt opp av en handlingsplan for lovfesting av arbeidstakerrettigheter i 1991. Med Maastricht-avtalen (1993) ble traktatgrunnlaget for den sosiale dimensjonen og partenes rolle i EU styrket – med rett til å inngå rettskraftige europeiske avtaler – og disse sidene ble videreutviklet gjennom Amsterdamtraktaten (1999) og Lisboatraktaten (2009). I dag har EU lovfestet et omfattende sett av minimumsrettigheter for arbeidstakerne – som gjelder på lik linje i det indre markedet i EU og EØS – samt et voksende mellomstatlig samarbeid i sysselsettings- og velferdspolitikken.

For EFTA-landene var det et sentralt forhandlingsmål at EØS-avtalen skulle «skape et rettslig rammeverk for et utvidet samarbeid mellom EFTA og EF om samfunnspolitiske spørsmål og spørsmål av betydning for forholdene i arbeidslivet«150 og «sikre partene i arbeidslivet en aktiv rolle i EØS». Gjennom EØS-avtalen forpliktet EFTA-landene seg til løpende å gjennomføre EUs regler knyttet til den sosiale dimensjon som den gang vesentlig dreide seg om arbeidstakerrettigheter. De sentrale EU-bestemmelsene ble nedfelt i avtalens artikkel 29 om fri bevegelse av arbeidstakere, artikkel 29 om samordning av trygderettigheter for bevegelige arbeidstakere, artiklene 36–37 om fri bevegelse av tjenester, og artiklene 66–71 om sosial- og arbeidslivspolitiske mål og regler.151

Lister over EF-direktiv EFTA-landene måtte innføre og deres tilgang til EUs rådgivende komiteer på feltet ble nedfelt i en rekke vedlegg til avtalen. I henhold til artikkel 96 ble det opprettet en rådgivende komité for EØS med representanter fra EFTAs konsultative komité – hvor partene i arbeidslivet deltar – og EUs sosiale og økonomiske komité. Rammene for dialogen med EFTA-landene om den sosiale dimensjon ble trukket opp i protokoll 31.

EØS-avtalens hoveddel gjenspeiler EFs traktatbestemmelser fra 1980-tallet, da EUs arbeidslivsregulering var vesentlig mindre utviklet enn i dag. Dette har hatt liten praktisk betydning, siden EFTA-landene løpende har overtatt EUs sekundærlovgivning. Utover i 1990-årene var det en aktiv periode, der EU gjennomførte de fleste av arbeidsrettsdirektivene fra handlingsplanen i 1991. Flere av disse ble utformet gjennom avtaler mellom de sosiale partene bl.a. om foreldrepermisjon og likebehandling av midlertidig- og deltidsansatte, og fra 1996 ble den europeiske sysselsettingsstrategien utviklet. Siden årtusenskiftet har EUs lovgivningsaktivitet avtatt og vært mer rettet mot å fylle hull i regelverket og oppdatere tidligere direktiver.

Etter østutvidelsen i 2004 har perspektivet i noen grad skiftet, som følge av endrete politiske styrkeforhold, skepsis til å pålegge de nye landene økte sosiale forpliktelser, og strid om balanseringen av reglene for fri tjenestemobilitet og medlemsstatenes og partenes spillerom for nasjonal regulering og kontroll. Vedtakelsen av bemanningsbyrådirektivet (2008), avtaledirektivet om farlige gjenstander i helsevesenet (2010), samt revisjonen av direktiv om trygdekoordinering (2004), europeiske samarbeidsutvalg (2009) og foreldrepermisjon (2010), vitner likevel om en viss rettslig videreutvikling av den sosiale dimensjonen.

I tillegg til at EU vedtar nye rettsakter, har EU-domstolen over tid spilt en viktig rolle i utviklingen av individuelle arbeidstakerrettigheter i EU. Denne rettspraksisen er også førende for tolkningen av EØS-avtalen. Etter 2004 har EU-domstolen i flere saker med utspring i den økte arbeidsmobiliteten blitt bedt om å ta stilling til nye konflikter mellom nasjonal arbeidsrettregulering og reglene for fri bevegelse av tjenester. Dette har til dels resultert i kontroversielle dommer som har fått virkninger i Norge gjennom EFTA-pillaren (se 16.6.2 nedenfor).152 Tilpasningen av EFTA-avtalen og norsk regelverk til EUs arbeidslivslovgivning siden 1994 har forløpt uten særlige kontroverser. EFTA-landene har sett EUs direktiv som positive og nyttige. Mange av direktivene har styrket arbeidstakernes rettigheter i Norge og de andre EFTA-landene, og er tatt vel i mot blant partene i arbeidslivet (se nedenfor i 16.4.2). I tillegg til å løfte standardene i andre EU-land og utjevne konkurranseforholdene setter EU-reglene visse grenser for hvilke liberaliseringer i arbeidstakerrettigheter nasjonale regjeringer kan gjennomføre, slik Sverige fikk erfare etter liberalisering av regler for midlertidige ansettelser i 2007 og Bondevik-regjeringen erfarte da den ville myke opp arbeidstidsreglene i arbeidsmiljøloven i 2005.

Parallelt med at Norge løpende har overtatt EUs vedtatte rettsakter, har partene i arbeidslivet deltatt i EUs «sosiale dialog» om utforming av nye EU-regler Dialogen har ført til flere europeiske avtaler som er omgjort til direktiv som gjelder i hele EU/EØS, samt flere frivillige partsavtaler (se nedenfor i 16.3.2). Partene deltar også i de konsultative organene som er etablert på EFTA-siden.

På flere arbeidslivspolitiske felt hvor EU mangler lovgivningskompetanse, er det utviklet prosedyrer for såkalt «åpen samordning» hvor medlemsstatene utvikler felles målsettinger og forsøker å oppnå disse gjennom felles anbefalinger, handlingsplaner, læring og erfaringsutveksling. Denne metoden stod sentralt i Lisboastrategien og gjelder blant annet sysselsetting og velferdspolitikk. Dette samarbeidet kom først inn med Amsterdamtraktaten i 1999 og er ikke omfattet av EØS-avtalen. Norge har oppnådd observatørstatus eller annen medvirkning i enkelte av disse sosialpolitiske prosessene, men ikke i sysselsettingsstrategien. Som på andre områder har EU i økende grad delegert oppgaver til byråer.153 Norge har arbeidet aktivt for å få tilknytning til disse og har i hovedsak lyktes med det.

Ser man perioden 1991–2011 under ett, er hovedbildet at EUs arbeidslivspolitikk er vesentlig utbygget og styrket, og at Norge gjennom EØS-avtalen er omfattet av EUs reguleringer på lik linje med EU-landene. Som på andre områder gir EØS-avtalen Norge en viss rett til å delta i tidligere faser av EUs beslutningsprosesser, ved å sende representanter til ekspertkomiteer og arbeidsgrupper under Kommisjonen. Norge er representert ved embetsverket (ofte på relativt lavt nivå), og nøkkelpersonell i de berørte departement og direktorater har bygget opp solid fagkunnskap og forankring i sine europeiske faglige nettverk. Derimot har Norge, her som ellers, ingen representasjon i de beslutningsformende prosessene i Rådet, Kommisjonen og Europaparlamentet. Som følge av medbestemmelsesprosedyren som ble innført i Maastricht-traktaten har Europaparlamentet – hvor EØS-avtalen ikke gir Norge noen tilgang – i kraft av sin vetomakt utviklet en nøkkelrolle i saker vedrørende den sosiale dimensjon.

Partene i arbeidslivet medvirker derimot fra et tidlig stadium gjennom den sosiale dialog og sine europeiske organisasjoner, men deres påvirkningsmuligheter synes begrenset av fraværet av norske representanter i EUs besluttende organer (se nedenfor kap.16.3.2). I fravær av politisk deltakelse fremstår det løpende arbeidet på norsk myndighetsside derfor i hovedsak som embetsstyrt, og utviklingen av den sosial dimensjonen i EU/EØS har vakt begrenset oppmerksomhet i Norge, unntatt når gjennomføringen av enkelte brennbare saker i ettertid skal behandles i EFTA og EØS-organene. I takt med at ESA og norske arbeidsgiverorganisasjoner de siste årene har reist flere klagesaker mot Norge på det arbeidslivspolitiske feltet, kan det imidlertid se ut til at vi kan stå overfor en re-politisering av denne dimensjonen ved EØS-avtalen.

16.3.2 Partenes deltakelse i EUs sosiale dialog og andre prosesser

Under EØS-avtalen har partene i norske arbeidsliv gjennom sine europeiske organisasjoner fått rett til å delta i den sosiale dialogen – EUs trepartssamarbeid om arbeidslivssaker. Den sentrale dialogen foregår mellom landenes hovedorganisasjoner og Kommisjonen, mens fagforbund og landsforeninger deltar i dialogen i en eller flere av de 40 sektorkomiteene.154

Gjennom deltakelsen i sosialdialogen er de norske arbeidslivspartene bedre posisjonert til å medvirke i utformingen av EUs arbeidslivspolitikk enn norske politikere og embetsverk. Fra Norge deltar hovedorganisasjonene – unntatt Akademikerne – i den sentrale dialogen via medlemskap i sine europeiske paraplyorganisasjoner, mens fagforbund og landsforeninger på bransjenivå deltar i sektordialogen.

Kilde: Foto: Scanpix

I tillegg til høring og konsultasjon med Kommisjonen under EUs lovgivningsprosess, gir traktaten partene i fellesskap rett til å sette til side forslag til arbeidsrettsdirektiv fra Kommisjonen og i stedet fremforhandle europeiske avtaler som kan omgjøres til bindende EU-direktiv. Partene har dermed fått en kvasi-lovgivende funksjon og et rammeverk for å inngå avtaler som er bindende i hele EU/EØS-området, og som det ikke finnes parallell til i noe medlemsland eller andre internasjonale organisasjoner.

Gjennom årene er det flere eksempler på slik «forhandlet lovgivning», blant annet om rettigheter for deltids- og midlertidige ansatte, om foreldrepermisjon, arbeidstid i transportsektoren, farlige gjenstander i helsevesenet mv. I skrivende stund forhandler partene om revisjon av EUs arbeidstidsdirektiv, etter at Europaparlamentet satte foten ned for Rådets forslag om blant annet å videreføre muligheten til «opt-out» fra reglene om maksimalt 48 timers arbeidsuke. Det er også inngått frivillige europeiske avtaler om fjernarbeid, stress på arbeidsplassen, vold og trakassering, samt om tiltak for inkluderende arbeidsliv, som partene gjennomfører nasjonalt via sine kanaler og ofte følges opp av tiltak gjennom sektordialogen. Videre inviteres de europeiske partene jevnlig til å delta i møter med EUs Ministerråd knyttet bl.a. til sysselsettingsstrategien, sosiale toppmøter, og et årlig møte med statslederne i det Europeiske Råd om Vekst og Sysselsetting.

NHO og LO, samt KS, har siden tidlig i 1990-årene hatt egne representasjoner i Brussel. Disse er i dag samlokalisert med deres europeiske organisasjoner og driver informasjonsinnhenting, lobbying og nettverksbygging.155

Den viktigste kanalen for partenes innflytelse går gjennom deltakelse i deres europeiske organisasjoners styrer, sakskomiteer, forhandlingsdelegasjoner, og utsendte til ulike EU-fora hvor organisasjonenes toppledere og administrasjon deltar i et stort antall møter gjennom året. På arbeidstakersiden avholdes det ofte nordiske formøter. Disse har fått økt betydning for de norske aktørene ettersom de viktigste nordiske søsterorganisasjonene via EU-medlemskapet har tilgang til større informasjon og nettverk på europeisk plan.

Til de formelle møtene i sosialdialogen kan de europeiske organisasjonene i utgangspunktet stille med en representant fra hver side per EU-land, som får sine utgifter dekket av Kommisjonen. De nasjonale organisasjonene fordeler derfor oppgavene mellom seg, men de kan sende observatører for egen regning. Til forhandlingsdelegasjoner velges et engere utvalg. De norske organisasjonene får ikke støtte fra Kommisjonen, men hovedorganisasjonene får tilskudd til deltakelsen i sosialdialogen og EFTAs konsultative komité fra Utenriksdepartementet. Dette gjelder ikke forbundenes deltakelse i sektordialogen. Forbund med medlemmer i mange bransjer har pekt på at disse kostnadene er en barriere for likeverdig deltakelse – Fellesforbundet deltar for eksempel i fem ulike sektorkomiteer.156

De europeiske organisasjonene har en alleuropeisk karakter, men brorparten av medlemmene kommer fra EU-land, og arbeidet domineres av EU-relaterte saker. Valg til viktige verv og komiteer preges av det. For eksempel var lederen i svensk LO president i ETUC 2003–11, mens små land utenfor EU vanligvis er tynt representert i organisasjonenes ledersjikt. Dette gjenspeiler dels nasjonale ressurser og prioriteringer, dels vurderinger av ulike nasjonale kandidaters innflytelsesmuligheter på europeisk plan.

EØS-avtalen gir på en del områder Norge tilgang til Kommisjonens saksforberedende komiteer, hvor gjerne partene også er med. NHO, LO og Arbeidsdepartementet har bl.a. de senere år vært observatører i EUs rådgivende arbeidsmiljøutvalg. Ifølge LOs innspill til utvalget er partenes muligheter til påvirkning der langt dårligere enn i den sosiale dialogen. Som EFTA-observatører får de mindre tilgang til informasjon og arbeidsgrupper enn de øvrige deltakerne, slik at påvirkning først og fremst skjer gjennom nordiske søsterorganisasjoner. Det er vist til lignende erfaringer innen den europeiske fagbevegelsen, hvor samordning med nordiske kolleger ofte er en forutsetning for å bli hørt.157

Partene deltar videre i EFTAs rådgivende Konsultative komité, hvor de kan gi råd om EFTAs behandling av EU-saker, samt i en Rådgivende Komité for EØS. Der møtes et mindre antall representanter fra EUs Økonomiske og Sosiale Komité og EFTAs Konsultative komité for utveksling av informasjon. Ut over å tjene som møteplass spiller disse komiteene liten rolle i partenes arbeid for å påvirke saker i EU-systemet. Gjennom EØS-midlene fikk partene i arbeidslivet i 2010 bevilget 60–70 millioner kroner årlig til et program for utvikling av partssamarbeid i EUs nye medlemsland.

Selv om den sentrale sosialdialogen har tiltrukket seg mest oppmerksomhet, viser flere av de norske bransjeorganisasjonene til at sektordialogen ofte er vel så nyttig, spesielt på områder hvor Kommisjonen har en sentral næringspolitisk rolle. I landbruk, jernbane, sjøfart og luftfart er det for eksempel inngått avtaler om arbeidstid som er omformet til EU/EØS-direktiv. Tilsvarende viser UNIO til avtaledirektivet om farlige gjenstander i helsevesenet som et praktisk viktig resultat av dialogen for deres medlemmer. I enkelte sektorer er sentrale avtaler konkretisert i felles bransjeprogrammer, for eksempel mot stress, vold, trakassering og eksklusjon på arbeidsplassen. I havnesektoren førte partenes felles motstand mot EUs foreslåtte havnedirektiv – hvor Transportarbeiderforbundet deltok aktivt – til at Europaparlamentet stanset direktivet, og til at det ble opprettet en sektorkomité for videre partssamarbeid.

Hovedinntrykket er at de norske organisasjonene ser sektordialogen som en nyttig kanal for å fremme bransjeaktørenes syn på EUs sektorpolitikk overfor Kommisjonen. De fremhever også at det er verdifullt å ha europeiske fora for konsultasjon med motparten og kolleger fra andre land, for å iverksette felles tiltak, utvikle nettverk, lære av andres erfaringer og høste impulser til organisasjonenes samarbeid på nasjonalt plan.

På saksområder hvor Norge har spesiell kompetanse og er en særskilt viktig partner for EU, er det også eksempler på at partsorganisasjoner kan vinne støtte fra sine europeiske organisasjoner til å hevde norske interesser overfor EU, slik man har sett i dragkampene om laksesaken, energidirektivet og arbeidstider i offshoresektoren, samt på likestillingsfeltet.

Selv om sosialdialogen gir partene i norsk arbeidsliv inntak til Kommisjonen og EUs beslutningsformende prosesser, har de til forskjell fra EU-landenes organisasjoner ikke nasjonale politiske og administrative representanter i EU-systemet å spille på lag med. Norske partsrepresentanter har derfor svakere nettverk, forhandlingskapital og lobbykraft å bidra med i de europeiske beslutningsprosessene enn sine EU-kolleger. Siden de ikke kan bistå med å trykke på politiske knapper i EU som kan vippe en sak i deres organisasjons favør, vil de norske deltakerne ofte oppfattes som mindre effektive alliansepartnere for kollegene i arbeidet på EU-plan,158 og norske aktører er sjelden valgt til ledende poster i de europeiske organisasjonene – selv om det finnes enkelte unntak. Ifølge en nordisk survey utført i 2003, brukte de fleste norske fagforbund også mindre ressurser enn sine nordiske kolleger på europeisk arbeid,159 samtidig som de oppfattet nasjonale myndigheter som mindre viktige for deres europeiske påvirkningsarbeid enn tilfelle var i deres nordiske søsterorganisasjoner.

Hvilken betydning de norske organisasjonene tillegger sitt politiske handikap på europeisk plan, avhenger av hvordan de vurderer de bindingene som ville følge med likeverdig politisk representasjon. Her har partene – med LO og NHO i spissen – ulike syn. Samtidig er det i EU mange større organisasjoner fra Norden og andre land som målbærer mange av de samme interessene som norske aktører. Dilemmaet knyttet til at den politiske armen i det norske trepartssamarbeidet og det faglig-politiske samarbeidet er fraværende på EU-nivå, fremstår derfor i første rekke som en hindring for å hevde medlemmenes interesser i saker der de norske organisasjonene har særskilte interesser å ivareta i EU/EØS-sammenheng.

16.4 Norsk arbeidsliv i EØS – nasjonale utviklingstrekk

16.4.1 Hovedlinjer

Innenfor rammene av det indre markedet i EU/EØS er politikk og institusjoner for regulering av det innenlandske arbeidsmarkedet et nasjonalt anliggende. EU fastsetter minimumsstandarder og skal sikre at nasjonale regler ikke hindrer retten til fri bevegelse og like konkurransevilkår. Makroøkonomisk politikk – en hjørnestein i sysselsettingspolitikken – er også et nasjonalt anliggende. EU/EØS-reglene for statsstøtte, konkurranse, anbud og sektorpolitikk har imidlertid, som vist i kapittel 15, bidratt til å begrense bruken av en del tradisjonelle tiltak, herunder selektiv næringsstøtte. Liberaliseringen av den norske «forhandlingsøkonomien» hadde startet i 1980-årene med bred støtte i Stortinget, men ble påskyndet av EU-tilpasningen gjennom EØS-avtalen. Dette har gitt større spillerom for konkurranse i produktmarkedene, mens reguleringen av arbeidsmarkedet innenlands har vært underlagt nasjonal politikk og avtaleverk. Økt arbeids- og tjenestemobilitet etter 2004 har her skapt nye utfordringer som drøftes nærmere i kapittel 16.5.

Kilde: OECD Statextract.

Under debattene om Norges EU/EØS-tilknytning var det bekymring for at industri og arbeidsplasser i Norge ville bli utkonkurrert i det indre markedet, og Nei-siden mente den nasjonale politikken for likhet og full sysselsetting ville stå for fall. I dette avsnittet oppsummeres noen hovedtrekk ved utviklingen i det norske arbeidsmarkedet siden 1994, med sideblikk til utviklingen andre nordiske og europeiske land.

Da Norge og våre nordiske naboland forhandlet om EØS-avtalen, var landene preget av økonomiske tilbakeslag og høy ledighet som følge av nasjonale finans- og bankkriser ved inngangen til 90-årene. I likhet med dagens gjeldsrammete EU-land ble Sverige, Finland og Island tvunget til kraftige innstramminger i budsjettene. Med oljeinntektene i bakhånd valgte Norge gjennom Solidaritetsalternativet en strategi bygd ekspansiv finanspolitikk og stram pengepolitikk (skyhøye renter), understøttet av lønnsmoderasjon for å styrke konkurranse–evnen. Fra 1994 snudde nedgangen til oppgang i de nordiske land utover i 1990-årene. Sysselsettingen vokste raskt og ledigheten sank fra rekordhøye nivå i 1993–94, samtidig som prisstigningen avtok og reallønnsveksten som i Norge hadde ligget nesten flatt i 80-årene, tok seg kraftig opp utover i 90-årene. Fra 1993 til 2000 økte antallet sysselsatte i Norge med nesten 250 000 – tilsvarende 12 prosent – og ledighetsraten ble mer enn halvert. Etter utflating rundt årtusenskiftet akselererte sysselsettingsveksten fra 2004 og bidro til en samlet vekst på om lag 500.000 arbeidsplasser (25 prosent) fra 1994 til 2011. En konsekvens av den gunstige utviklingen i norsk økonomi har samtidig vært at lønns- og arbeidskostnadene i Norge har økt kraftig, og i 2011 lå om lag 50 prosent høyere enn gjennomsnittet hos handelspartnerne i EU-landene og 35 prosent høyere enn hos våre nordiske naboland. Bare det siste tiåret har lønnsnivået i Norge økt med 60 prosent, sammenlignet med 20 prosent i eurolandene og 7 prosent i Tyskland.

Kilde: OECD Statextract.

I nesten alle vestlige land har industrisysselsettingen vist en trendmessig nedgang siden 1970-årene. I Norge var det en reduksjon i industriarbeidsplasser på 33 prosent fra om lag 400 000 i 1974 til 265 000 i 1992.160 Dette kan ikke tilskrives handelsavtalen med EU, like lite som tilveksten på nesten 40 000 fra 1993 til 1998 (12 prosent) alene kan tilskrives EØS-avtalen. Veksten i finsk og svensk industri i samme periode var enda sterkere. Uansett kan det konstateres at både Ja-sidens og Nei-sidens argumenter om at EØS-alternativet ville forsterke tilbakegangen i industriarbeidsplasser, ble gjort til skamme. Som vist i kap 14, gav EØS-avtalen industrien forutsigbare rammevilkår, men de viktigste grunnene til oppgangen i 1990-årene var nok knyttet til gunstig utvikling i konjunkturer, bytteforhold, globalisering, oljeinvesteringer, ekspansiv finanspolitikk og styrket konkurranseevne som følge av lønnsmoderasjon og svekket valutakurs. Samtidig økte investerings- og omstillingstakten; de private realinvesteringene økte med 40 prosent 1990–2000, og internasjonale direkteinvesteringer i Norge gikk fra å ligge under til over det globale gjennomsnittet161 – selv om de lå lavere enn i nabolandene.

For industrien i Norge og de nordiske land falt altså deres inntreden i det indre markedet sammen med en klar positiv vending. I Norge førte imidlertid internasjonal nedgang fra 1998, samt renteøkning og brå stigning i kronekursen fra 2002, til at over 50 000 industriarbeidsplasser gikk tapt frem til 2004, før tallene igjen pekte oppover frem til finanskrisen i 2008.

Sammenligner man den samlede arbeidsmarkedsutviklingen de foregående tiår, opplevde Norge en tredobling av ledighetsnivået i 1980-årene fra 2 til over 6 prosent, deretter en halvering i perioden 1993–2000 og stabilisering på lavt nivå utover 2000-tallet. Sysselsettingsveksten stagnerte fra 15 prosent i 1970-årene til 6,8 prosent i 1980-årene, inntil veksten tok seg opp fra 1993 og bidro til 12 prosent økning i 1990-årene. Antallet arbeidsplasser økte i 1990-årene med 8 prosent i privat sektor og 22 prosent i offentlig sektor. Dette hovedmønstret fortsatte på 2000-tallet og fra 2005 hadde Norge rekordhøy sysselsettingsvekst (10 prosent 2005–2010).162 I perioden fra 1990 til finanskrisen i 2008 økte sysselsettingsraten i Norge særlig sterkt blant kvinner (8,2 prosent), mot 4,8 prosent blant menn.

Ved siden av de nordiske land var det også andre EU/EØS-land som viste solid sysselsettingsutvikling i perioden 1993–2008 – særlig Nederland, Sveits, Island, Østerrike og gjeldslandene Irland, Spania og England – mens de store landene i eurosonen slet med lav vekst og høy ledighet frem til oppgangen fra 2004 da sysselsettingen i Tyskland skjøt i været for første gang siden gjenforeningen. Utover 2000-tallet klatret alle de nordiske landene mot toppen av internasjonale rankinger over sysselsetting, levekår, utdanning, likestilling og sosial likhet. Norge og de nordiske land utmerker seg internasjonalt med et særlig høyt sysselsettingsnivå blant kvinner og eldre, høyt utdanningsnivå, og tilliten til myndighetene er ifølge internasjonale studier uvanlig høy. Norge skiller seg imidlertid også ut med få funksjonshemmete i arbeid og høye andeler i arbeidsdyktig alder som mottar stønad på grunn av uførhet og annet helserelatert fravær, sammenlignet med andre nordiske og vestlige land.163

Selv om konkurransen og omstillingstakten har økt, ser det ikke ut til at ansettelsesvilkårene og arbeidsmiljøet i norsk arbeidsliv er blitt dårligere under EØS-avtalen.164 Tvert imot viser SSBs levekårsundersøkelser at det fysiske arbeidsmiljøet ble forbedret på viktige områder fra 1996 til 2003, og at andelen som opplevde høyt arbeidspress eller liten selvbestemmelse i arbeidet, ble redusert i perioden. Ifølge Stortingsmelding 29 (2010–11) er norsk arbeidsliv i europeisk sammenlikning kjennetegnet av høy selvbestemmelse og sosial støtte, men også av høye krav og høy jobbintensitet. Andelen som var utilfreds med samarbeidsforhold og utviklingsmuligheter, eller opplevde usikkerhet for jobben, viste i perioden 1996 til 2009 en markert synkende tendens.

For enkeltgrupper er bildet mer sammensatt, for eksempel har ansatte i en del salgs- og serviceyrker opplevd økt tidspress og flere atypiske tilknytninger, og jobbtrygghet og vilkår for en del ansatte i utskilte offentlige monopol er svekket. En studie fra 2003 viste likevel en økning i andelen fast ansatte på heltid fra 1995 til 2002, og at andelen som var ansatt midlertidig, på deltid eller hadde atypisk arbeidstid, hadde sunket i perioden.165 På 2000-tallet har andelen med normalarbeidstid vært stabil, nattarbeid har gått noe ned, mens andelen med skift- og turnus har økt noe i takt med veksten i helse- og omsorgssektoren. Det har også vært en viss nedgang i deltid, midlertidig- og prosjektansatte på 2000-tallet, selv om flere er sysselsatt i bemanningsbyråer etter at Norge i tråd med en ILO-konvensjon fra 1997 liberaliserte bransjen i år 2000. Bemanningsbyråer står i dag for snaut 2 prosent av sysselsettingen, hvorav rundt 20 prosent kommer fra nye EU-land og nesten 50 prosent fra EU/EØS samlet.

Selv om endringer i arbeidsmiljø- og vilkår er vanskelig å måle og varierer mellom bransjer og yrker, indikerer SSBs analyser at forholdene i arbeidslivet generelt de siste 15–20 år er blitt bedre. Skillet mellom kjerne og periferi trolig har imidlertid økt i en del bransjer, særlig etter 2004. I internasjonale studier skiller arbeidslivet i de nordiske land seg ut med høyere tillit og bedre arbeidsforhold enn i de fleste andre land. Den positive utviklingen for majoriteten av norske arbeidstakere er – ved siden av bedre lov- og avtaleverk – trolig knyttet til omstilling til bransjer og yrker med høyere utdannings- og kompetansenivå, bedre teknologi og mindre manuelt arbeid. En bør imidlertid ha in mente at de østeuropeiske arbeidsinnvandrerne som har overtatt mange av de tyngste jobbene de senere år i mindre grad fanges opp i SSBs undersøkelser enn andre grupper.

Norge og de nordiske land skiller seg også ut med høyere sosial mobilitet og mindre sosial ulikhet i tilgang på arbeid, lønn og velferd enn de aller fleste andre land.166 Andelen personer med vedvarende lavinntekt er blant de laveste i Europa og lønnsforskjellene er – til tross for en viss økning – fortsatt langt mindre enn i andre EU- og OECD-land, med unntak for Belgia. Ifølge Fordelingsutvalgets analyser (NOU 2009: 10) gjenspeiler dette institusjonelle særtrekk ved arbeidslivsorganiseringen og velferdspolitikken i de nordiske land. Utvalget viser til at små, åpne og sterkt globaliserte økonomier gjennomgående har lavere ulikhet enn større og mer lukkete økonomier,167 blant annet som følge av bedre utbygde kollektive ordninger for lønnsdannelse, fordeling og håndtering av risiko for tap av jobb og inntekt, som også bidrar til mer jevnbyrdige maktforhold i arbeidslivet.168

I et sammenlignende perspektiv synes det altså som nasjonale endringer i velferdsordninger, lønnsdannelse, arbeidsmarkedsregulering og kompetansenivå i økonomien – slik de nordiske erfaringene indikerer – er viktigere for utviklingen i ulikhet i arbeidslivet enn graden av globalisering eller europeisk markedsintegrasjon. Det er trolig slike faktorer som kan forklare at lønnsforskjellene i land som Belgia, Finland, Frankrike, Østerrike, Spania og Irland faktisk ble redusert i perioden 1985/89 til 2005,169 mens forskjellene i de øvrige vesteuropeiske landene økte – spesielt i Tyskland, som et tiår etter gjenforeningen så seg nødt til å gjøre store endringer i arbeidsmarkeds- og velferdspolitikken.

Forholdet mellom den øverste og den nederste inntektsgruppen (OECD-mål)

Kilde: OECD Statextract.

Selv om Norge og de nordiske land – unntatt Danmark – er blant de land som har hatt minst økning i lønnsforskjeller i perioden, har særlig lønnsspredningen i toppen økt. Viktigere for veksten i inntektsulikhet i Norge er imidlertid at den økonomiske fremgangen har resultert i sterkt stigende kapitalinntekter blant de aller rikeste – inntil pilene snudde under finanskrisen – samtidig som innvandringen fra tredjeland i Norge har ført til løpende nyrekruttering av grupper med lav arbeidsinntekt.170 På grunn av internasjonalt sett sterke omfordelingseffekter av stønads- og skattesystemet har veksten i hushold med vedvarende lavinntekt likevel vært beskjeden og siden 2006 har inntektsulikhetene i Norge faktisk gått ned.171

Kilde: Meld. St. 30 (2010–2011) Fordelingsmeldingen.

De store variasjonene i utviklingen i sysselsettingsforhold og fordeling i EU/EØS-landene de siste 15–20 år vitner om at markedsintegrasjon i seg selv ikke leder til mer likeartete utfall, og at nasjonal politikk, institusjoner og næringsstruktur fortsatt – og kanskje i større grad enn tidligere – er utslagsgivende for den nasjonale arbeidslivsutviklingen. Viktige fellestrekk i de nordiske landene – som ble revitalisert i 1990-årene – er eksportnæringenes lederrolle i samordningen av lønnsdannelsen og trepartssamarbeid for å fremme arbeidslinjen i sosial- og arbeidsmarkedspolitikken.

Et annet historisk fellestrekk er vekten på nøktern budsjettpolitikk. Etter eksessene i 1980-årene var de nordiske land raske til å gjenopprette budsjettbalansene. Innføring av regelbasert penge- og finanspolitikk førte til at de gjennomgående har overoppfylt Maastrichtkriteriene for offentlig gjeld og budsjettunderskudd og dermed hadde skaffet seg handlingsrom til å møte tilbakeslagene som kom da IT-boblen sprakk i 2001 og finanskrisen brøt ut i 2008.

De nordiske land har også i hovedsak videreført sine nasjonale systemer for partssamarbeid, avtaleforhandlinger og arbeidsmarkedsregulering, som kombinert med sterke partsorganisasjoner og synkende ledighet i perioden har bidratt til å stabilisere maktforholdene i arbeidsmarkedet og lagt til rette for samarbeid om omstillinger i arbeidslivet.

Samtidig har de nordiske land videreutviklet de offentlige tjenestesektorene, som står for en vesentlig høyere andel av sysselsettingen enn i andre europeiske land. Dette har bidratt til at vridningen fra vare- til tjenesteproduksjon hittil ikke har ført til slik vekst i lavtlønte private tjenestebransjer som man har sett i mange kontinentale og anglosaksiske land. Veksten i arbeidsinnvandring etter 2004 har imidlertid reist nye utfordringer, som omtales nedenfor.

Siden det indre markedet inviterer til skattekonkurranse mellom land – og kapitalbeskatningen er redusert i hele Europa – har de nordiske land prioritert å utvide skattegrunnlaget og har hittil klart å finansiere de voksende velferdsstatene parallelt med at skatten på arbeidsinntekt er bragt ned på nivå med de fleste kontinentale land.172 Trass i omfattende pensjonsreformer med sikte på å forlenge yrkesdeltakelsen vil imidlertid befolkningsaldringen, kombinert med økende innvandringsbefolkninger med lavere yrkesdeltaking, etter alt å dømme også stille de nordiske velferdsstatene overfor krevende finansieringsutfordringer i årene fremover.

Likevel er de skandinaviske landene, sammenlignet med de fleste andre EU/EØS-land, karakterisert ved solide offentlige finanser, lav statsgjeld og små budsjettunderskudd. Etter snart 18 år i EØS – utenfor og innenfor EU – synes de dermed bedre rustet enn de fleste sammenliknbare land til å møte utfordringene som kan oppstå i kjølvannet av gjelds- og finanskrisen i Europa.

16.4.2 Utviklingen av norske arbeidstakerrettigheter under EØS

Ved inngåelsen av EØS-avtalen hadde EU utviklet et ganske omfattende regelverk for arbeidsmiljø og arbeidstakerrettigheter. Disse var stort sett regulert som minimumskrav, med mulighet for medlemsstatene til strengere regler. Formålet var å utvikle et «sosialt gulv» i fellesmarkedet for å sikre like konkurransevilkår og forbedre arbeidsforhold og levekår. Dette regelverket ble inntatt i EØS-avtalen og er senere videreutviklet. Over tid er det dermed etablert et felles minimumsregime for arbeidslivsregulering i EU/EØS, som dels supplerer og understøtter de nasjonale systemene, og dels regulerer forholdet mellom dem.

Kilde: Foto: Cornelius Poppe / Scanpix

De felles reglene i EU/EØS har løftet arbeidsrettslige standarder i en rekke EU-land, inklusive i Norden.173 Dette har bidratt til å utjevne konkurranseforholdene til fordel for norske virksomheter og arbeidstakere. Siden det i 1994 var en utbredt antakelse at norske standarder var betydelig strengere enn EUs minimumskrav, var det overraskende for mange at EØS-reglene på flere områder har ført til bedre arbeidstakerrettigheter i Norge. Etter ti år med EØS-avtalen fastslo LO i en rapport til Kongressen i 2005 at «det er vanskelig å påpeke negative konsekvenser for arbeidstakerrettigheter som direkte utslag av avtalen».174 Som eksempler på positiv innvirkning viser LO til områdene masseoppsigelser, virksomhetsoverdragelse, likestilling og likebehandling, diskriminering, skriftlig arbeidskontrakt, arbeidstid, ferie og deltid.

Ved inngåelsen av EØS-avtalen la de fleste til grunn at EU ikke hadde myndighet i saker som berører den kollektive arbeidsretten, men gjennom den senere tids avgjørelser i EU-domstolen («Laval-kvartetten») er det fastslått at fellesskapsrettens fri bevegelsesregler i visse tilfelle kan begrense den kollektive retten til arbeidskamp (se nedenfor kap 16.6.2). De viktigste EU/EØS-direktivene som berører arbeidstakerrettigheter er samlet i boks 16.3.

Som oversikten viser, regulerer EU/EØS-direktivene på dette området en rekke forhold, og dette har i norsk rett ført til betydelige endringer blant annet i arbeidsmiljøloven og forskrifter gitt i medhold av den. Ved siden av EUs rammedirektiv og særdirektiv for arbeidsmiljø har regelverket om bruk av kjemiske stoffer (REACH) ført til videreutvikling av det norske regelverket for helse, miljø og sikkerhet (HMS). I sitt skriftlige innspill til Utvalget har LO fremhevet at EØS-avtalen har bidratt til styrking av norske regler for HMS, skjermarbeid, helseundersøkelser, svangerskapskontroll, arbeid for barn/ungdom, samt vist til partenes avtaler om stress, trakassering/vold, og inkludering i arbeidslivet.

Et praktisk viktig område der EU/EØS-retten har hatt stor innvirkning, er ansattes rettigheter ved virksomhetsoverdragelse. Her har EU/EØS-reglene ført til bedre rettigheter enn det arbeidstakere hadde etter tidligere norsk rett, blant annet hva gjelder informasjon og konsultasjon, rett til stilling i det overtakende foretaket, og rett til å ta med individuelle tariffestede vilkår over i stillingen (med noen unntak). Norsk fagbevegelse var fra 1994 raskt ute med å påberope de nye rettighetene EØS-avtalen ga, og har reist en rekke rettssaker for norske domstoler og EFTA-domstolen. Sakene har generelt utvidet arbeidstakervernet.175

Et annet område der EU/EØS-reglene har forbedret norske arbeidstakeres rettigheter, er medvirkning, informasjon og høring i virksomhetene. Siden 1970-tallet hadde det vært stillstand i norsk lovutvikling på feltet, men med EØS-avtalen kom det ny bevegelse, og alle vesentlige nye lovfestete rettigheter på dette feltet de siste tiårene årene stammer fra EU/EØS-retten. Direktivet om europeiske samarbeidsutvalg fra 1994 er den hittil eneste internasjonale rettsakt som sikrer arbeidstakere rett til å inngå grenseoverskridende avtaler om informasjon og konsultasjon i flernasjonale selskap.176Nordisk fagbevegelse hadde på 1980-tallet kjempet forgjeves for slike regler på nordisk nivå, men det var først når næringslivet og politikerne var trygge på at dette ville gjelde på bredere basis, at slike rettigheter ble politisk mulig å gjennomføre. Direktivet ble først gjennomført i hovedavtalen mellom LO og NHO, men senere nedfelt i forskrift for å sikre rettighetene for ansatte utenfor LO/NHO-området.

Direktivet om rett til informasjon og konsultasjon i nasjonale selskap fra 2002 har hatt størst betydning i en rekke EU-land uten slike rettigheter, deriblant England, men utvidet i Norge rettighetene til mange ansatte i uorganiserte, private virksomheter som ikke er omfattet av reglene om medbestemmelse i hovedavtalene.

Et tredje område der EU/EØS-retten har hatt betydning er arbeidstid. EUs arbeidstidsdirektiv fra 1993 ble innarbeidet i arbeidsmiljøloven i 1998 og betød at reglene måtte skjerpes på flere områder. Direktivet gir regler for maksimal arbeidstid (48 timer i uken inklusive overtid), obligatorisk hviletid, arbeidsfrie perioder, nattarbeid og skiftarbeid, og gir betydelig rom for å fravike bestemmelsene gjennom tariffavtale. Senere ble referanseperioden for beregning av arbeidstid endret, først fra ett år til seks måneder og senere til fire måneder, mens øvre ramme for Arbeidstilsynets dispensasjonsordning for årlig tillatt overtid ble nedsatt til 200 timer i løpet av seks måneder. Minimum hviletid per døgn ble økt fra 10 til minst 11 timer.177 Arbeidstidsdirektivet skal nå revideres gjennom forhandlinger mellom partene.

Flere av de skriftlige innspillene til Utvalget har pekt på at EØS-avtalen på flere områder har gitt ny kraft i likestillingsarbeidet, bl.a. gjennom direktivene om likelønn, omvendt bevisbyrde i saker om kjønnsmessig forskjellsbehandling, direktivene om antidiskriminering og det avtalebaserte direktivet om farlige gjenstander i helsevesenet, som er viktig for mange kvinner. Samtidig trekkes det også frem at EFTA-domstolen i en dom fra 2003 underkjente reglene for radikal kjønnskvotering til rekrutteringsstillinger ved Universitetet i Oslo, og slo fast at det utgjorde brudd på EØS-avtalens likestillingsregler.

Gjennomføringen av EU/EØS-direktivene om arbeidstakerrettigheter i norsk rett har i hovedsak vært politisk ukontroversiell. Flere fagforbund har imidlertid i innspill til Utvalget uttrykt misnøye med at norske myndigheter gjennomgående har lagt seg på en linje med minimumsimplementering av direktivene. Ett eksempel er gjennomføringen av utstasjoneringsdirektivet under Bondevik-I, som åpner for at vertslandene kan kreve alle lovfestete nasjonale arbeidsvilkår gjort gjeldende for ansatte i utleie/bemanningsbyrå. Norge er en av de få vesteuropeiske landene som ikke har nyttiggjort seg denne muligheten.178 Nei-siden har krevd reservasjon mot enkelte indre markedsdirektiv – som tjenestedirektivet og postdirektiv III – samt vikarbyrådirektivet fra 2008, men hittil har det vært bredt flertall i Stortinget og blant partene i arbeidslivet for å gjennomføre alle EUs direktiv om arbeidstakerrettigheter.

Selv om det i debattene om EU og EØS tidlig på 1990-tallet ble fremhevet at Norge burde være et foregangsland i forbedringen av arbeidstakernes rettigheter, er det i ettertid vanskelig å finne gode eksempler på at Norge har gått særlig lengre enn direktivenes minstebestemmelser. Til gjengjeld har avtaleverket vært i løpende utvikling, og fra 2004 har EU-utvidelsen utløst ny norsk lovgivningsaktivitet på feltet for å møte utfordringene fra den nye arbeids- og tjenesteinnvandringen.179

16.4.3 Virkninger for avtalesystemet og organisasjonsgraden

Et stridsspørsmål under EU/EØS-debattene i 1990-årene var om EUs arbeidsrettsdirektiver ville føre til uønsket lovregulering på felt som i Norge var regulert av tariffavtaler, og dermed undergrave motivasjonen til fagorganisering og til å inngå avtaler. Vedtakelsen av lov om allmenngjøring av tariffavtaler i 1993 illustrerte problemstillingen. En gjennomgang av perioden siden 1994 viser at denne frykten var ugrunnet – i hvert fall frem til 2004, da forslag om tiltak for å sikre utenlandsk arbeidskraft ryddige vilkår utløste ny debatt om forholdet mellom lov- og avtaleregulering i den norske arbeidslivsmodellen.180

Innenlands er det ingen indikasjoner på at EU/EØS-direktiv om nasjonale arbeidstakerrettigheter har fortrengt eller svekket bestemmelsene i norske tariffavtaler. Tvert imot har de på enkelte områder, slik som virksomhetsoverdragelse, masseoppsigelser, informasjon og konsultasjon, samt arbeidstid, styrket eller supplert tidligere avtalerettigheter og utvidet dem til grupper som ikke er omfattet av avtaler. EU/EØS-reglene også gitt rett til å inngå avtaler om representasjon og høring i internasjonale konsern. Enkelte fagforeninger, blant annet Fellesforbundets bygningsarbeiderforeninger, har brukt allmenngjorte rettigheter som verktøy i organiseringen av polske bygningsarbeidere og til å oppnå avtale med bemanningsbyråer i bransjen. LO har videre vist til EUs vedtatte vikarbyrådirektiv for å oppnå en intensjonsavtale med NHO om «like vilkår» for ansatte i bemanningsbyrå, men deler av fagbevegelsen er bekymret for at innføring av direktivet kan komme i konflikt med deres avtalebestemmelser om innleie.

Deltakelsen i det indre markedet fra 1994 var det første tiåret preget av stabil utvikling i forhandlingsnivå, tariffavtaledekning og samlet fagorganisering i de nordiske land. Den økte arbeidsinnvandringen de senere år har imidlertid satt parts– og avtalesystemene i en del bransjer under økt press. Organisasjonsgraden blant norske arbeidstakere har vært overraskende stabil sammenlignet med utviklingen i andre land. Dette skyldes i stor grad veksten i offentlig sektor, hvor utdannings- og organisasjonsgraden er meget høy, mens andelen i privat sektor har sunket og bidratt til at LOs medlemsandel er redusert. I privat sektor har imidlertid de organiserte arbeidsgiverne økt sin markedsandel, og kollektivavtaledekningen har også vist en svakt stigende tendens. 181 På noen områder, særlig i tidligere offentlige monopolvirksomheter, har det vært betydelige endringer og tilbakegang i organisering og avtaledekning. Utviklingen i parts- og avtaleforholdene i Norge og de nordiske land har likevel først og fremst vært drevet av nasjonale prosesser og strukturelle endringer i arbeidslivet som har vært felles for de fleste industrialiserte land. Nasjonale politiske tiltak har de senere år ført til synkende fagorganisering i våre nordiske naboland, men nivået er fortsatt det høyeste i verden og klart høyere enn i Norge.

Etter EU-utvidelsen i 2004 har imidlertid den frie bevegelsen av arbeidskraft og tjenester ført til økt innslag av uorganiserte virksomheter og arbeidstakere med utenlandsk opprinnelse – spesielt i Norge. Det har skapt nye utfordringer knyttet til økt omgåelse av lov- og avtaleverk i en del bransjer. Dette har utløst tiltak og debatt om tilpasningen av den norske arbeidslivsmodellen til det åpne markedet i EØS, som også er påvirket av avgjørelser i EU-domstolen og verserende saker i EFTA-domstolen. Dette er nærmere omtalt i kap 16.6 nedenfor.

16.5 Arbeidsinnvandring fra EU/EØS-området

16.5.1 Rammeverket for fri bevegelse av arbeidstakere og tjenesteytere i EU/EØS

Målsettingen om å skape et felles arbeidsmarked i hele EU-området med fri bevegelighet av arbeidstakere og tjenester ble nedfelt i Romatraktaten allerede i 1957. Over tid er regelverket utviklet gjennom en rekke forordninger, direktiv og domsavgjørelser, som gjennom EØS-avtalen også gjelder for norsk rett. Hovedregelen om fri bevegelighet for arbeidstakere er inntatt i EØS-avtalen artikkel 28 og i en lang rekke rettsakter, og knesetter prinsippet om ikke-diskriminering og likebehandling på alle områder. Reglene gir rett til å reise til et annet EU/EØS-land for å søke arbeid i inntil seks måneder, samt rett til opphold, familiegjenforening og lik tilgang til velferdsytelser for dem som finner arbeid. Det kreves ingen oppholdstillatelse,182 og etter fem års arbeid har man krav på permanent opphold. På visse vilkår kan oppholdstillatelsen også forlenges dersom man har havnet på trygd, attføring, eller i pensjon.

Retten til fri bevegelighet av tjenester er nedfelt i EØS-avtalen artikkel 36 og omfatter både tjenesteytere og tjenestemottakere. Utenlandske leverandører av tidsbegrensete tjenester kan fritt medbringe egen arbeidskraft – utstasjonerte/utsendte arbeidstakere – for å utføre oppdrag. Tjenester omfatter her anbud, oppdrag og underentrepriser av ulike slag, samt arbeidsutleie og vikarbyråer.183 Utstasjonerte arbeidstakere har etter utstasjoneringsdirektivet fra 1996, som er innarbeidet i Arbeidsmiljølovens utstasjoneringsforskrift, krav på at vertslandets regler gjøres gjeldende for en kjerne av lovfestede arbeidsvilkår, men omfattes ikke av vertslandets trygde- og velferdsordninger før etter 12 (24) måneder. Vertslandet kan også kreve overholdelse av minstelønn eller allmenngjort minstelønn. Utenlandske tjenestefirma avkreves ikke arbeidsgiveravgift og selskapsskatt i vertslandet, og arbeidstakerne må ikke betale trygdeavgift før etter 12 (24) måneder og inntektsskatt før etter 6 måneder (12 i bygg).

Reglene om fri etableringsrett er nedfelt i EØS artikkel 31 og innebærer rett til opphold for å etablere og utøve næringsvirksomhet på varig basis. Virksomheter som driver permanent har plikt til å etablere seg og er underlagt de samme lover og regler som nasjonale virksomheter. Skillet mellom tjenesteyting og etablering får dermed betydning for virksomhetenes forpliktelser. Her er det en gråsone som åpner for omgåelse ved at utenlandske firma som i praksis driver på varig basis i Norge, kan opptre som tjenesteytere og derved unndra seg en rekke kostnader og forpliktelser.

På grunn av de mange EU/EØS-reglene som kan påberopes, kan norske oppdragsgivere rekruttere arbeidsinnvandrere gjennom flere kanaler, hvorav de viktigste er:

• Ansettelse av EU/EØS-borgere i norsketablert bedrift

• Tjenestekjøp fra EU/EØS-firma med ansatte

• Leie av arbeidskraft fra EU/EØS-firma

• Leie av EU/EØS-arbeidskraft fra nasjonalt firma

• Tjenestekjøp fra EU/EØS-enmannsfirma

Ettersom disse ulike rettslige formene for arbeidsmobilitet er omfattet av ulike regler for skatt, sosiale avgifter, lønnsdannelse, arbeidsvilkår og ansvarsforhold, vil både oppdragsgiver og oppdragstaker ha insentiv til å velge den tilpasningen som er økonomisk mest gunstig.

Siden Norge ikke har lovfestet minstelønn, og allmenngjøring ennå ikke var tatt i bruk i 2004, var det i betydelige deler av arbeidslivet ingen lovfestet nedre grense for avlønning. Forskjellsbehandling etter nasjonalitet innen den enkelte virksomhet var og er imidlertid forbudt i henhold til EU-retten. For å unngå utnyttelse av østeuropeisk arbeidskraft innførte Norge i mai 2004 derfor en overgangsordning med krav om heltids arbeid og «gjengs» nasjonal lønn for individuelle arbeidstakere fra nye EU-land, som varte frem til mai 2009 (og til 2012 for Romania og Bulgaria).

Ordningen omfattet imidlertid ikke utstasjonerte arbeidstakere. Siden det derfor ikke var noen nedre grense for lovlig godtgjøring av utstasjonerte – og fortsatt ikke er det, unntatt i bransjer med allmenngjøring – har en betydelig del av arbeidsmigrasjonen blitt organisert som «tjenestemobilitet» og «innleie». Selv om det i flere bransjer senere er vedtatt allmenngjøring av tariffavtalenes minstesatser, innebærer dette at norske oppdragsgivere får lavere arbeidskostnader (skatt, sosiale avgifter og lønn), unngår forpliktelser som arbeidsgiver (eks. stillingsvernreglene) og dermed oppnår langt større fleksibilitet enn om migrantene hadde vært ansatt i egen virksomhet.

Debatten om tiltak for å motvirke utnytting av arbeidsinnvandrere – og forhold som kan betegnes som «sosial dumping» – har derfor i stor grad dreid seg om vilkårene for utstasjonerte og utleide arbeidstakere, og hvilke skranker tjenestereglene i EU/EØS-retten setter for nasjonale tiltak på dette feltet. Selv om «sosial dumping» ikke er noe entydig eller rettslig begrep, og partene i arbeidslivet er uenige om både begrepsbruk og substans,184 er uttrykket fast innarbeidet, også i offentlige dokumenter.

16.5.2 Arbeidsinnvandringen – omfang og drivkrefter

Utsiktene til økt arbeidsinnvandring fra EU ble i kontrast til i 1972 lite brukt som argument i debatten om norsk tilknytningsform i 1990-årene. Virkningene for lønnsdannelsen og arbeidsmarkedets virkemåte stod derimot sentralt og førte til innføring av lov om allmenngjøring av tariffavtaler i 1993 (se nedenfor). Et av LOs hovedvilkår for å støtte inngåelse av EØS-avtalen var at utenlandske arbeidstakere skulle sikres likeverdige lønns- og arbeidsvilkår. Dette ble drøftet i proposisjonen om EØS-avtalen fra 1992. Der ble det påpekt at økt arbeidsmigrasjon innen EØS-området ville påvirke lønnsdannelsen i Norge, men i lys av tidligere erfaringer fra Norden og EF, samt de relativt begrensete forskjellene i lønnsnivå mellom de daværende EF og EFTA-landene, konkluderte man at det ikke var grunn til «å vente vesentlig økning i arbeidsmigrasjonen innen EØS-området».185 Samtidig ble det påpekt at «de fremste utfordringene vedrørende arbeidsmigrasjon i Europa vil være knyttet til forholdet til Øst-Europa og det tidligere Sovjetunionen», på grunn av store forskjeller i lønns- og levevilkår.

Kilde: Foto: Signe Dons/Aftenposten

Analysen i proposisjonen fra 1992 slo til på begge punkter. Arbeidsinnvandringen fra de opprinnelige EU/EØS-landene endret seg knapt de første ti årene, og var ved århundreskiftet så lav at regjeringen Bondevik tok til orde for en mer liberal arbeidsinnvandring fra land utenfor EØS, for å dekke behovet for arbeidskraft i Norge. For arbeidstakere fra land utenfor EØS har vilkårene for å få innvilget arbeidstillatelse i Norge bygd på vurdering av behovet i arbeidsmarkedet og at det foreligger et konkret jobbtilbud med lønn etter tariff eller det som er gjengs. Visse lempelser ble i 1990-årene gitt i forhold til sesongarbeid og en særskilt kvote for eksperter og faglærte på opptil 5000 i året, men verken i Stortinget eller i fagbevegelsen var det støtte til å liberalisere reglene – heller ikke overfor de tidligere østblokklandene etter Jernteppets fall.

Kilde: Foto: Geir Bølstad/Dagbladet

Med utvidelsen av EU og EØS-avtalen i 2004 endret dette seg radikalt. Utvidelsen av EU/EØS med åtte nye land fra Sentral– og Øst-Europa i 2004 og ytterligere to i 2007 markerte ikke bare slutten på den kalde krigens deling av Europa. Åpningen av et felles marked for arbeidskraft, kapital og tjenester mellom land med store forskjeller i lønns- og velferdsnivå representerte et eksperiment uten internasjonalt sidestykke. Dette skapte en viss uro for økte migrasjonsbølger og press på velferds- og arbeidslivsstandarder, og resulterte i at utvidelsesavtalene gav adgang til 5–7-årige overgangsordninger for fri bevegelse av arbeidstakere.

I Norge ble utvidelsen av EØS med 10 nye medlemsland i 2003 godkjent med tverrpolitisk enighet i Stortinget,186 og det var i utgangspunktet bred støtte fra partiene – og partene i arbeidslivet – til at arbeidsmarkedet skulle åpnes fra første dag. Dette innebar en radikal vending i synet på arbeidsinnvandring fra Øst-Europa i norsk politikk, og det var ingenting som tydet på at en slik vending hadde fått politisk støtte om det ikke var en del av et større felleseuropeisk prosjekt for å integrere de nye landene i EU/EØS. Etter hvert som stadig flere EU-land (unntatt England og Irland) utover i 2003 signaliserte at de ville innføre overgangsordninger for arbeidsinnvandring fra nye EU-land, fulgte de nordiske land og Norge etter. Med utgangspunkt i flere utredninger fikk regjeringen Bondevik våren 2004, som beskrevet over, bred støtte til innføringen av overgangsordningen for fri bevegelse av arbeidstakere. Bortsett fra kravene om heltidsarbeid, norsk lønn og unntak fra ledighetstrygd det første året, innebar ordningen i praksis fri bevegelse. Arbeidstilsynet fikk fullmakt til å kontrollere at lønns- og arbeidsvilkårene ble overholdt. Markedet for tjenester og utstasjonert arbeidskraft ble imidlertid åpnet fra første dag, som i resten av EU/EØS, uten at Norge på det tidspunktet stilte noen krav til lønnsvilkår. Dette kom først senere da lov om allmenngjøring etter hvert ble tatt i bruk i en del bransjer.

Selv om det var ventet en viss økning i arbeidsinnvandringen til Norge fra 1. mai 2004, var det ingen som hadde forestilt seg den strømmen som skulle komme. I dokumenter fra Kommisjonen var det presentert anslag på drøyt ti tusen nye migranter til Norden de første årene. Innen 2004 var omme hadde Norge alene innvilget over 20 000 tillatelser. I tillegg kom en jevn strøm av firmaer fra de nye medlemsstatene som tilbød tjenester og arbeidskraft. Det viste seg også raskt at Norge var det land i Norden som tiltrakk seg flest nye arbeids-innvandrere – langt mer enn de tre nordiske EU-statene. Det første året utgjorde den registrerte strømmen til Norge over 4/5 av den samlede tilstrømningen til Norden.

Drivkrefter bak arbeidsvandringene fra nye EU-land

Det er mange drivkrefter bak den økte arbeidsvandringen fra nye EU-land etter utvidelsen i 2004. Blant de viktigste er:

• Det store gapet i inntekts-og velferdsnivå mellom nye og gamle medlemsland; forskjellene i nominelt lønnsnivå i felles valuta i 2003 var mellom 1:7 og 1:10

• Geografisk nærhet og gode, billige kommunikasjonsmuligheter, som muliggjør korttidsmigrasjon og pendling

• Forskjeller i etterspørsel etter arbeidskraft, ledighet, og tilgang på jobbmuligheter; de nye medlemstatene var i 2003 preget av høy ledighet og lav sysselsetting

• Relativt små kulturelle, religiøse og språklige forskjeller

• Nettverk og kontakter utviklet gjennom sesongmigrasjon etter Jernteppets fall og etablerte eksilmiljøer fra perioder med politisk utvandring

For Norges del har høyt lønnsnivå i yrker med små krav til kvalifikasjoner og språk, kombinert med kraftig økonomisk oppgang og knapphet på arbeidskraft i flere bransjer, bidratt til den høye tilstrømmingen. Det norske lønnsnivået er som nevnt om lag 35 prosent høyere enn i Sverige, og om lag 50 prosent høyere enn snittet hos handelspartnerne i EU/EØS.

Slik sett har modellen for lønnsdannelse gjort Norge spesielt attraktivt for arbeidssøkere til yrker med begrensete kvalifikasjonskrav. Overgangsordningens krav til «norsk lønn» og økt utbredelse av allmenngjorte minstelønnssatser i viktige mottaksbransjer har sannsynligvis trukket i samme retning. På grunn av språk og lønnsnivå har Norge derimot vært mindre attraktivt for høyere utdannete jobbsøkere, som i langt større grad har søkt til Storbritannia og andre land. Tilbakegangen i mange europeiske land etter finanskrisen – ikke minst i Irland, Storbritannia og de baltiske land – har trolig bidratt til at Norges relative attraktivitet som destinasjonsland for arbeidsmigrasjon har økt ytterligere de senere år.

Kilde: Bratsberg og Raaum, Frisch 2011.

Omfanget av arbeidsinnvandringen

Inntil overgangsordningen ble opphevet i mai 2009 – og registreringen ble mer usikker – hadde Norge innvilget over 150 000 nye tillatelser og 136 000 fornyelser til individuelle arbeidstakere fra nye EU-land. Om lag 90 prosent av disse var menn, og over 2/3 fra Polen. Antallet tjenesteytere fra nye EU-land registrert hos Skattekontoret for utenlandssaker (SFU) hadde økt fra et par tusen i 2004 til drøyt 24 000 utstasjonerte arbeidstakere i 2008 og har etter en liten nedgang i 2009 fortsatt å øke. I tillegg kom et ukjent antall uregistrerte, hvorav mange kvinner som måtte ta til takke med uformelt renholdsarbeid i private hjem.187 Selv om oppholdsvarigheten økte i perioden var mye av migrasjonen kortvarig, slik at antallet individuelle arbeidstakere fra nye medlemsland med gyldig oppholdstillatelse de første fem årene ikke oversteg toppunktet på nesten 70 000 i 2008.188 Legger man til registrerte utstasjonerte, tilsvarte dette nesten 100 000 arbeidstakere fra nye EU-land.

Parallelt økte beholdningen av arbeidsinnvandrere fra «gamle» EU-land og andre land utenfor Norden, fra drøyt 15 000 i 2004 til nesten 40 000 i juli 2009. I tillegg kom nesten 20 000 utstasjonerte tjenesteytere fra gamle EU-land. Videre økte antallet svensker og andre nordiske arbeidstakere fra ca. 48 000 i 4. kvartal 2005 til ca. 70 000 i samme kvartal 2009.189 Etter en kortvarig nedgang etter finanskrisen tok tilstrømmingen seg opp i 2010 da drøyt 44 000 personer fra nye EU-land registrerte seg i Norge, hvorav over 3/4 kom for å arbeide. Ved siden av kom nesten 15 000 fra «gamle» EU/EØS-land utenom Norden.190

Til sammen innebærer dette at rundt 200 000 arbeidstakere fra EØS-området – hvorav nesten halvparten fra de nye EU-landene – løpende har bidratt til driften av norsk økonomi og arbeidsliv de senere år.191 Dette tilsvarer om lag 8 prosent av arbeidsstyrken.

Ifølge nye analyser av registertall utført av Frischsentret omfattet den totale registrerte innstrømmingen av arbeidsinnvandrere192 til Norge i årene 2004–8 drøyt 270 000 personer. Dette inkluderer bosatte og ansatte på korttidsopphold i norske virksomheter med minst 1G i pensjonsgivende inntekt, samt utstasjonerte utenlandske arbeidstakere registrert i SFU. Omkring 100 000 av disse kom fra nye EU-land, 63 000 fra Norden, og 35 000 fra Tyskland, England og Nederland. For perioden 1998–2008 ble nesten halvparten (131 000) av nykommerne registrert hos SFU – som ikke-bosatte og utstasjonerte – hvorav om lag 50 000 med bakgrunn fra de nye EU-landene. Polakkene stod for rundt ¾ av tilstrømmingen fra nye EU-land og ¼ av den samlede tilstrømmingen. Blant polakkene var 27 prosent bosatt 3 år etter ankomst, blant de utstasjonerte polakkene 18 prosent.

Rekrutteringen av arbeidstakere fra de nye EU-landene varierer sterkt mellom ulike sektorer og bransjer i det norske arbeidsmarkedet. Blant registrert bosatte fra nye EU-land som var ansatt i norske virksomheter i 4. kvartal 2009, var flest sysselsatt i forretningsmessig tjenesteyting/ bemanningsbyrå (22 prosent), bygg og anlegg (21 prosent), industri (17 prosent), helse-og sosial (9 prosent), transport (5 prosent), hotell og restaurant (5 prosent) primærnæringene (3 prosent), detaljhandel (3 prosent), og annet/uoppgitt (14 prosent)193.

I en survey blant norske bedriftsledere i bygg, industri og hotell/restaurant økte andelen som oppgav at de hadde benyttet arbeidskraft fra de nye EU-landene siste år fra 15 til 35 prosent fra 2006 til 2009. I et treårs perspektiv er dette radikale tall, som sier mye om utviklingen i arbeidsmarkedet i Norge. Undersøkelsen indikerer også en tendens til at flere innenlandske arbeidsgivere i disse bransjene ansetter nye EU-borgere i egen virksomhet, og ofte kombinerer dette med bruk av ansatte hos tjenesteytere.194 Nye registeranalyser utført ved Frischsenteret som inkluderer utstasjonerte og ikke bosatte, bekrefter at økningen i andelen arbeidsinnvandrere varierer sterkt mellom bransjer. Veksten har vært særlig sterk i landbruk, bygg, industri og forretningsmessig tjenesteyting (bemanningsbyrå), og samlet økte andelen arbeidsinnvandrere fra 5 til 10 prosent av sysselsettingen. I bemanningsbransjen var over 20 prosent fra nye EU-land og snaut 50 prosent fra EU/EØS samlet.195 En studie av fire skipsverft på Vestlandet i 2010 viste at 60 prosent av sysselsettingen kom fra nye EU-land. Østeuropeerne stod for 13 prosent av de ansatte i verftene, mens utstasjonerte og innleide stod for 53 prosent av sysselsettingen i disse verftene.196

Kilde: Friberg, J. H., Tronstad, K. R. og Dølvik, J.E. (2011) Central and Eastern European Labour Migration to Norway: Trends, Conditions and Challenges, Paper presentert på konferanse i Brussel arrangert av Kommisjonen og OECD.

Selv om mye av arbeidsmigrasjonen er kortvarig og mange ikke melder flytting til Norge, har arbeidsmigrasjon fra nye EU-land de senere år blitt den viktigste kilden til innvandring til Norge og bidratt til den høyeste nettoinnvandringen noen gang. Med en årlig netto innvandring fra nye EU-land på over 15 000 de siste årene, har borgere fra disse landene på kort tid blitt Norges største innvandrergruppe. I 2010 var 7 av 10 innvandrere til Norge arbeidsmigranter. Polen og Baltikum sto alene for 38 prosent av nettoinnvandringen.

Kilde: Bratsberg og Raaum, Frisch 2011.

Samtidig som dette har tilført etterspurt arbeidskraft, har den registrerte ledigheten blant borgere fra nye EU-land økt markant fra 2009 da finanskrisen rammet bygg og verftsindustri og de fikk lik rett til ledighetstrygd. Ledigheten økte fra 2 prosent i 1. kvartal 2008 til over 10 prosent i 1. kvartal 2011 og 7.4 prosent i 2. kvartal samme år, som vil si to til tre ganger høyere enn blant norske arbeidstakere. Blant bosatte fra nye EU-land som var registrert sysselsatt i 4. kvartal 2007 og 2008 var drøyt 15 prosent registrert som ikke-sysselsatte året etter.197 Korrigert for alder og kjønn var sysselsettingsraten for den bosatte befolkningen fra nye EU-land 12 prosentpoeng lavere enn i den øvrige befolkningen i 4. kvartal 2009 (65 prosent vs 77 prosent).

Parallelt med innvandringen fra nye EU-land etter 2004 økte som nevnt antallet registrerte arbeidstakere fra «gamle EU-land» og andre land utenom Norden fra rundt 15 000 i 2003 til nesten 40 000 i 2009 – de fleste fra Tyskland, Storbritannia og Nederland. Samtidig økte antallet sysselsatte fra Norden fra snaut 48 000 i 2005 til nesten 70 000 i 2009, med en overvekt av svensker. Like fullt utgjorde de 72 000 registrerte sysselsatte fra nye EU-land den største gruppen av de 180 000 registrerte arbeidstakerne fra EU i 4.kvartal 2009.198 I tillegg kommer en del utstasjonerte og andre som ikke er fanget opp SSBs registre.

Utvandringen fra Norge har i hele EØS-avtalens levetid vært moderat. Utvandringen lå i 1990-årene stabilt rundt 20 000 årlig og økte noe til en topp på drøyt 30 000 i 2010, men dette gjenspeiler i hovedsak økt inn- og gjenutvandring blant utlendinger. Polakker var både den største innvandringsgruppen og utvandringsgruppen i 2010. Den fri bevegelsen innebærer altså at innvandrere til Norge har fått større muligheter til å gjenutvandre til andre EØS-land. Blant nordmenn er utvandringen beskjeden. I 2010 var det 9000 som flyttet ut og 8800 som gjeninnvandret, de aller fleste til og fra andre nordiske og europeiske land, deriblant mange pensjonister i Spania. Fri bevegelse og norsk deltakelse i EU utdanningsprogrammer har bidratt til kraftig vekst i antallet norske studenter som utdannes i EU. I 2009 studerte 12 380 nordmenn i utlandet, hvorav rundt 10 000 i EU-land, samtidig som en god del av studentene i Norge kommer fra EU. I tillegg til arbeidskraft trekker Norge således betydelige veksler på utviklingen av kompetanse i andre EU/EØS-land.

16.5.3 Konsekvenser av økt arbeids- og tjenestemobilitet etter 2004

Åpningen av det norske arbeidsmarkedet for fri bevegelse av arbeidskraft og tjenesteytere fra nye EU/EØS-land i mai 2004 innebar et tidsskille. Etter 50 års restriksjoner åpnet bevegelsesfriheten muligheter for borgere fra de nye EU-landene til fritt å søke arbeid, studier og opphold hvor de ønsker i hele EU/EØS-området, samt Sveits. Dette gir grunnlag for utjevning av livssjanser og levekår og økt vekst og sysselsetting, men også sterkere kamp om arbeidskraften i det aldrende Europa.

Kilde: Foto: Scanpix

Ved vurderingen av hvilke konsekvenser den nye arbeidsinnvandringen har hatt i norsk arbeidsliv, må det sondres mellom konsekvenser for fellesskapet, for virksomhetene, arbeidstakerne, og for arbeidsmarkedets virkemåte og organisering. Videre må det skilles mellom konsekvenser for innenlandske og utenlandske arbeidstakere, og blant de siste mellom dem som ansettes i norske virksomheter og de som er utstasjonert her eller kommer på annen måte.

Samfunnsmessige virkninger

For norsk arbeidsliv har EØS-arbeidsinnvandringen etter 2004 gitt store økonomiske gevinster og bidratt sterkt til den høye veksten i perioden. Mellom 2005 og 2009 økte sysselsettingen mellom 2 og 3 prosent årlig. Det ville ikke vært mulig uten arbeidsinnvandringen, som har bidratt til en vesentlig del av sysselsettingsveksten og skaffet næringslivet etterspurt arbeidskraft, løst opp flaskehalser i arbeidsmarkedet og holdt inflasjonen nede. Dette har bidratt til å styrke næringslivets konkurranseevne ved å dempe den særnorsk høye veksten i produksjons- og arbeidskostnader, øke tilgangen på mobil, fleksibel arbeidskraft, og gi nye muligheter til å sette ut oppgaver til underleverandører med lavere arbeidskostnader.

De nye arbeidssøkerne har også gjort det lettere for virksomhetene å rekruttere til jobber og regioner hvor det er blitt vanskelig å få tak i nok nordmenn til det gjeldende lønnsnivået, for eksempel i landbruket, fiskeindustrien, rengjøring og pleie og omsorg. En ny studie viser at arbeidsinnvandrere er mer mobile enn den øvrige befolkningen, responderer raskere på regionale variasjoner i arbeidsmarkedet, og dermed bidrar til en mer fleksibel arbeidsstyrke.199

I en undersøkelse blant bedriftsledere som hadde hyret arbeidstakere fra nye EU-land i bygg-og anlegg, industri og hotell-og restaurant i 2009, oppgav 44 prosent at de bidro til økt arbeidstidsfleksibilitet, 20 prosent til lavere lønnskostnader – en viss nedgang fra 2006 – og over halvparten oppgav at de var mer arbeidsvillige og hadde mindre sykefravær.200

For en del norske småbedrifter og underleverandører i hjemmekonkurrerende næringer har veksten i lavkostfirmaer skapt en vanskeligere konkurransesituasjon. I flere eksportbransjer, slik som skipsverft og fiskeriindustri, fremheves derimot tilgangen på innleide arbeidstakere fra nye EU-land som en viktig forutsetning for vekst i perioden, og i skipsverftene for å sikre fortsatt virksomhet i Norge som alternativ til utflytting av produksjon til lavkostland. I dette lys er det ikke overraskende at de nye arbeidsinnvandrerne er tatt vel imot, og i en studie fra SSB er over 70 prosent enige i at «Arbeidsinnvandrere fra land utenom Norden bidrar for det meste positivt til norsk økonomi».201

Virkninger for norske arbeidstakere

For norske arbeidstakere er det viktig at migrasjonen ikke skaper fortrengningseffekter eller press på lønns- og arbeidsvilkår. Stortingsmelding nr. 18 (2007–2008) Arbeidsinnvandring og NOU (2011: 7) Velferd og migrasjon oppsummerer forskningen om virkninger av arbeidsmigrasjon for sysselsetting og lønnsutvikling. Den internasjonale forskningen gir ingen entydige konklusjoner, men indikerer at virkningene gjennomgående har vært små, samtidig som arbeidstakere med lav lønn/små kvalifikasjoner, spesielt tidligere innvandrere, er mest utsatt for negative lønns- og sysselsettingsvirkninger. Arbeidsinnvandringen til Norge etter 2004 er et så nytt fenomen – og har skjedd i en så vidt unik vekstperiode – at det foreløpig ikke er grunnlag for å trekke generelle forskningsbaserte konklusjoner om lønns-og sysselsettingsvirkningene. De langsiktige virkningene vil først kunne vurderes når man har data som omfatter et lengre konjunkturforløp og bedre kunnskap om migrantenes returtilbøyelighet og tilpasning i arbeidsmarkedet.

Enkelte foreliggende studier, samt arbeidskraftsmyndighetenes og partenes vurderinger av erfaringene hittil, gir likevel grunnlag for noen foreløpige vurderinger. For komplementær nasjonal arbeidskraft som på grunn av høyere eller annerledes kompetanse ikke konkurrerer med de nyankomne, ser det ut til at effektene har vært positive.202 Flertallet av norske arbeidstakere har hatt rekordhøy lønnsvekst i 2004–2011, samtidig som sysselsettingen har økt og ledigheten sunket. Produksjon og lønnsomhet er økt i mange virksomheter, mens den øvrige arbeidsstokken ofte er avlastet for ekstraarbeid, overtid og tunge oppgaver. Samlet sett er det følgelig liten tvil om at arbeidsinnvandringen har vært et positivt bidrag for majoriteten av norske arbeidstakere.

For en del arbeidstakere som utfører samme typer jobber som arbeidsinnvandrerne, er imidlertid konkurransen skjerpet og konsekvensene trolig mer sammensatte. En studie i norsk byggsektor 1998–2005 finner at lønnen blant norske arbeidstakere blir 0,6 prosent lavere når andelen innvandrere i en yrkesgruppe øker med 10 prosent.203 Samtidig med økt bruk av utenlandsk arbeidskraft i bygg og anlegg, forsvant en rekke innlendinger fra bransjen. Disse hadde gjennomgående lav lønn og denne selektive mobiliteten bidro til å holde lønnsnivået oppe. Med mindre en kontrollerer for dette vil en lett (feilaktig) konkludere at lønnseffektene er små. Lignende lønnsdempende effekter av innvandring kan se ut til å ha gjort seg gjeldende i andre bransjer, slik som rengjøring, fiskeindustri og deler av transport. En bredere studie av hele arbeidsmarkedet 1993–2006 finner likeledes at det er en viss negativ sammenheng mellom nivået på innvandring og sysselsetting og lønn blant innlendinger.

Disse studiene bygger på data fra før den nye arbeidsinnvandringen for alvor tok av, og de negative lønnseffektene (0,3–0,6 prosent) kan fremstå som ubetydelige. Sett i forhold til andre grupper med sterk reallønnsvekst i perioden vil effekten over tid likevel bety at lønnsnivået for de utsatte yrkesgruppene sakker akterut og at lønnsforskjellene øker i bunnen av arbeidsmarkedet.

Høyere ledighet, som etter finanskrisen særlig rammet arbeidsinnvandrerne i bygg og industri, vil virke i samme retning. En mekanisme som kan bidra til at ledigheten i mindre grad rammer innenlandske arbeidstakere, er at det ifølge en ny studie i byggebransjen har utviklet seg en ny type arbeidsdeling i mange virksomheter hvor visse typer, enkle oppgaver i hovedsak tildeles arbeidsinnvandrere, mens andre oppgaver forbeholdes innenlandsk arbeidskraft med bredere kvalifikasjoner.204 For sårbare grupper som sliter med å holde fotfestet i arbeidsmarkedet i andre bransjer, kan lignende mekanismer, i kombinasjon med økt konkurranse fra arbeidsvillige østeuropeere, gjøre det vanskeligere å finne passende arbeid.

Lønns- og arbeidsvilkår blant arbeidsinnvandrerne

For de fleste arbeidsinnvandrerne har mobiliteten til Norge gitt tilgang til arbeid, samt lønn og velferdsrettigheter som ligger langt over det de kunne fått hjemme. Dette har gitt mange borgere fra nye EU-land utvidede livssjanser, økte inntekter og oppsparing som gir høyere kjøpekraft i hjemlandet. Dette bidrar til å redusere velstandsgapet mellom grupper fra Øst og Vest, og kan på sikt fremme sosial og økonomisk utjevning i Europa.

Det foreligger lite kunnskap om arbeidsinnvandrernes lønns- og arbeidsvilkår, men flere studier indikerer et viktig skille mellom ansatte i ordinære norske virksomheter og ansatte hos tjenesteytende utenlandske firma, samt selvstendige. Arbeidsmigranter ansatt i norske virksomheter har i henhold til EU-retten krav på samme vilkår som andre i samme virksomhet. Frem til 2009 hadde de under overgangsordningen også krav på tarifflønn eller gjengs lønn, og i bransjer med allmenngjøringsforskrift har de krav på tariffestet minstelønn.

Studier viser likevel at øst-europeere som er sysselsatt i norske virksomheter, gjennomgående har lavere inntekt og timelønn enn det som er vanlig blant nordmenn.205 Analyser fra SSB viser at medianinntekten per forbruksenhet i hushold fra nye EU-land i årene 2006–2008 lå på drøyt 70 prosent av totalbefolkningens, dvs på samme nivå som i hushold fra Asia og Afrika.206 Samlet gjennomsnittsinntekt for hushold fra nye EU-land var omtrent ¾ av inntektene til hushold fra Asia og Afrika, og over 30 prosent av personer fra nye EU-land tilhørte i 2006–8 hushold med vedvarende lavinntekt selv etter tre års botid. Dette understøtter inntrykket av at norske virksomheter i hovedsak ansetter arbeidstakere fra nye EU-land i lavlønnsjobber – ofte på midlertidig, kortvarig basis.

Ifølge en studie blant polakker i Oslo i 2010 var det under 1/5 som hadde fått fast ansettelse i en norsk virksomhet, trass i at flertallet hadde arbeidet i Norge i flere år. Om lag 40 prosent var ansatt midlertidig eller i norsk utleiebyrå, og omtrent like mange var utstasjonerte eller selvstendige.207 Sett i sammenheng med at om lag 30 prosent var henvist til illegalt arbeid, at over ¼ i byggebransjen ble godtgjort under den allmenngjorte minstelønnssatsen, og nesten alle lå under gjennomsnittslønn i bransjen, er dette indikasjoner på en gruppe som ofte har perifere jobber, sliter med å komme inn i det ordinære arbeidsmarkedet, og har høy risiko for marginalisering. Kombinert med Arbeidstilsynets rapporter – og medieoppslag – som fortsatt forteller om mange brudd på regler om arbeidstid, overtidsbetaling, HMS, oppsigelsesvern og svart arbeid også i norske virksomheter med østeuropeisk arbeidskraft, indikerer dette at det er et stykke igjen før arbeidstakere fra nye EU-land er integrert på likeverdig basis i norsk arbeidsliv. Den senere tid har man imidlertid sett tendenser til at flere blir ansatt i norske virksomheter, ikke minst kvinner, innenfor eldreomsorg og barnehager hvor behovet for arbeidskraft er stort og arbeidsforholdene normalt antas å være ryddige.

Skattekontoret for utenlandssaker hadde i 2010 registrert om lag 45 000 utstasjonerte arbeidstakere – de fleste fra EU, hvorav drøyt 30 000 fra nye medlemsland. Kontoret legger til grunn at det er betydelig underrapportering. I bransjer med allmenngjøringsforskrift – bygg, skipsverft, landbruk og rengjøring – har alle krav på tariffestet minstelønn, som for de fleste synes å fungere som en de facto norm for godtgjøring av utstasjonerte, uavhengig av fagkompetanse og ansiennitet.208 I øvrige bransjer er det ingen regler for avlønning av utstasjonerte, og de kan helt legalt betales polsk eller rumensk lønn. Samtidig som det er mange indikasjoner på at lønns-og arbeidsvilkårene generelt er dårlige blant utstasjonerte, er det også her Arbeidstilsynet rapporterer om de hyppigste og mest graverende historiene om uanstendige vilkår, omgåelse av regler for HMS, skatt, avgifter m.m. og svart arbeid som innebærer at man heller ikke opparbeider trygderettigheter. Det er særlig i dette sjiktet man ser tendenser til fremvekst av et nytt flytende segment av arbeidstakere som tilbys kortvarige jobber med løse ansettelsesforhold og langt dårligere vilkår enn blant innenlandske arbeidstakere.

Utstasjonering gjelder etter EU-retten kun midlertidige tjenesteoppdrag. Siden det er lagt til grunn at utstasjonerte reiser hjem når oppdraget er over, har de ikke hatt velferdsrettigheter i Norge før etter 12 måneder. Ved å hoppe fra oppdrag til oppdrag for utenlandske virksomheter har mange utstasjonerte imidlertid arbeidet i Norge i flere år, og vil kunne gjøre krav på velferdsrettigheter. Siden 2009 har som nevnt ledigheten blant arbeidstakere fra nye EU-land økt betydelig. I studien blant polakker i Oslo vinteren 2010 var det 16 prosent registrert ledige i utvalget, men rundt 30 prosent av de tidligere sysselsatte var uten arbeid eller oppdrag intervjuuken. Dette tyder på at en del ikke kjenner sine rettigheter eller ikke har rettigheter fordi de er henvist til illegalt arbeid. Sammenhengen mellom arbeidsinnvandring og svart arbeid drøftes nærmere i NOU 2011: 7.

Samtidig som mange arbeidsinnvandrere fra nye EU-land sliter med å få innpass i det ordinære norske arbeidslivet og livnærer seg i markedets randsoner, vitner dette om at norske oppdragsgivere og forbrukere altfor ofte finner det akseptabelt å hyre arbeidsinnvandrere på ulovlige vilkår. Siden returtilbøyeligheten blant arbeidsinnvandrerne likevel har vært lav, kan disse forholdene føre til at flere vil pendle mellom korttidsjobber og ledighetstrygd.

Utredningen «Velferd og migrasjon. Den norske modellens framtid» (NOU 2011: 7) drøfter hvilke utfordringer økt arbeidsmigrasjon kan innebære for velferdssystemet – og anbefaler økt innsats for å styrke integrasjonen i arbeidsmarkedet, bl.a. ved støtte til språkopplæring og økt bruk av allmenngjøring eller minstelønnsregler. Arbeidsinnvandrerne fra nye EU-land har i utgangspunktet høy yrkesdeltaking, men korrigert for alder og kjønn er den som nevnt klart lavere enn i den øvrige befolkningen – og fallet i andelen sysselsatte fra et år til det neste er høyere.209 I hvilken grad arbeidsinnvandringen på lengre sikt vil heve eller senke sysselsettingsraten og belastningene på velferdsstaten, er følgelig for tidlig å si.

Sammenfatning – konsekvenser av arbeidsinnvandringen

Samlet sett har den økte arbeidsinnvandringen under EØS-avtalen hatt positive konsekvenser for vekst, sysselsetting, fleksibilitet og regional utvikling i det norske arbeidsmarkedet. For flertallet av norske arbeidstakere har den bidratt til positiv utvikling i jobbsikkerhet, arbeidsvilkår og lønn. Men i noen utsatte bransjer og yrker hvor arbeidsinnvandrerne i større grad konkurrerer med norsk og tidligere innvandret arbeidskraft, er erfaringene mer tvetydige.

I et lengre samfunnsmessig perspektiv er det bekymringsfullt at arbeidsinnvandringen i en del bransjer ser ut til å forsterke tendenser til segmentering og lagdeling i de nedre delene av arbeidsmarkedet. Hvis norske virksomheter, slik det kan se ut til i en del bransjer, i økende grad baserer seg på å hyre billig, fleksibel, ekstern arbeidskraft i stedet for å utvide staben av fast ansatte, kan det gjøre det vanskeligere for nye arbeidssøkere – utenlandske som norske – å finne stabilt arbeid. Det kan også resultere i færre opplærings- og rekrutteringsstillinger, og økte forskjeller mellom kjernen og periferien i arbeidsmarkedet. I den grad norske arbeidssøkere dermed søker til andre yrker, kan det – slik man har sett i rengjøring, deler av restaurantbransjen og taxinæringen – føre til økt etnisk segregering og forsterket behov for utenlandsk arbeidskraft. I enkelte bransjer har man også sett økt omgåelse av lov og regelverk – spesielt i forbindelse med utstasjonering og utleie av arbeidskraft.

Dette har utløst en rekke tiltak og handlingsplaner fra regjeringens side for å motvirke utviklingstrekk som etter dens syn kan føre til svekkelse av den norske arbeidslivsmodellen. Selv om arbeidsmigrasjonen fra EU åpenbart har gitt store gevinster i Norge på kort sikt, avhenger den langsiktige bærekraften av hvilke grep det norske samfunnet selv gjør for å motvirke utilsiktede virkninger.

16.6 Arbeidsrett og fri bevegelighet – utviklingen etter 2004

16.6.1 Nye interessekonstellasjoner og skillelinjer

Utvidelsen av EU/EØS til å omfatte ti nye land fra Øst-Europa i 2004–7 var resultat av politiske beslutninger, grunnet i overordnete målsettinger om å bidra til demokrati, stabilitet og økonomisk vekst i de tidligere østblokklandene ved å inkludere dem i den europeiske integrasjonen. Utvidelsen av arbeidsmarkedet og vurderingen av de nye arbeidsvandringene må ses i et slikt perspektiv. Det var i utgangspunktet klart at fri bevegelse mellom land med så stort gap i lønns- og velferdsnivå kunne føre til økte spenninger og konflikter i arbeidslivet i Vest-Europa og sette solidariteten på prøve. EUs offisielle syn var at arbeidsvandringen ville bli begrenset og forbigående. Gjennom overgangsordninger, EU/EØS-rettens krav til likebehandling av arbeidsinnvandrere, samt utstasjoneringsdirektivets regler for å sikre rettigheter for utstasjonerte arbeidstakere, var EUs syn at medlemslandene hadde både ansvar for og muligheter til å sikre at veksten i migrasjon ville forløpe i ryddige, forsvarlige former.

I vurderingen av konsekvensene av økt arbeidsinnvandring er det derfor viktig å skille mellom hvilke virkninger som er betinget av EU/EØS-regelverket, og hvilke virkninger som skyldes at landene av innenrikspolitiske grunner ikke har utnyttet dette handlingsrommet tilstrekkelig til å motvirke uønskete effekter.

Kilde: Foto: Jon Hauge / Aftenposten

I Norge og de andre nordiske landene, hvor den avtalebaserte reguleringstradisjonen i arbeidslivet har samsvart dårlig med EU-rettens vekt på lovgivning, har dette vært sentrale spørsmål. Mens Finland og Island i lang tid har hatt tradisjon for å benytte lovgivning om minstelønn via allmenngjøring og henvisning til tariffavtalene, har partene i Danmark og Sverige vært sterkt imot å ta i bruk slike tiltak, mens Norge etter 2004 har fulgt Finland i kontinental retning ved økende allmenngjøring og lovgivning om kontroll. Dette har utløst uenigheter mellom partene og partiene om virkemidlene og behovet for å motvirke økt lavlønnskonkurranse, hvor innenlandsk interessestrid delvis er blitt omformet til konflikter om hvordan landene bør og kan tilpasse seg EU-retten og utnytte dens handlingsrom.

Et viktig utgangspunkt for utviklingen av det felles arbeids- og tjenestemarkedet i EF, og etter hvert EØS, er antakelsen om at arbeidsmobilitet mellom land – på samme måte som i det felles arbeidsmarkedet i Norden siden 1954 – vil gi samfunnsøkonomiske gevinster både for sender- og mottakerland og på sikt vil bidra til økonomisk utjevning og økt integrasjon. For å hindre underminering av mottakerlandenes arbeidslivs- og velferdsmodeller og av senderlandenes komparative fortrinn i form av billigere arbeidskraft, har EU lagt til grunn at det er vertslandets standarder som skal gjelde for arbeidsmigranter og for en del kjernevilkår også for tjenesteytere. Striden om regulering av lønns- og arbeidsvilkår blant arbeidsinnvandrere dreier seg i hovedsak om vertslandets minstesatser også skal gjøres gjeldende for lønn, som er opp til vertslandene å bestemme i samsvar med EUs utstasjoneringsdirektiv.

Selv om vertslandene har betydelig handlingsrom til å regulere vilkårene for arbeidsinnvandring, vil økt tilbud av arbeidskraft som er villig til å arbeide for lavere lønn, skape økt konkurranse i arbeidsmarkedet. Dette vil, slik vi har sett over, skape utfordringer for enkeltgrupper av virksomheter og arbeidstakere, og reiser krevende spørsmål om forholdet mellom solidaritet og konkurranse – nasjonalt og i europeisk sammenheng. Dette er felles utfordringer i alle vesteuropeiske land. Med lavere ledighet og robuste institusjoner og samarbeidsforhold i arbeidslivet er Norge bedre rustet til å takle problemene enn de fleste land, men som vi har sett over har sterk etterspørsel og høye lønninger også ført til meget høy arbeidsinnvandring i Norge. Dette har avdekket sårbarheter i den norske arbeidslivsmodellen.

For næringslivet i de nye EU-landene er billig og fleksibel arbeidskraft et av deres viktigste konkurransefortrinn når det gjelder eksport av varer og tjenester. Det som fagbevegelsen i vest gjerne omtaler som «sosial dumping», vil i Øst-Europa ofte anses som legitim utnyttelse av deres frihet til å søke bedre betalt arbeid eller oppdrag enn det man kan få hjemme.

EU-retten gir betydelig nasjonalt handlingsrom for regulering av arbeidsinnvandrernes vilkår. For de som ansettes i nasjonale virksomheter, legger EU-retten likebehandlingsprinsippet til grunn, og det er opp til vertslandene å fastsette hvilke arbeidsvilkår og prinsipper for lønnsdannelse som skal gjelde. For å balansere mellom tjenesteeksporterende lands interesse i å utnytte sine kostnadsfortrinn og importlandenes interesse i å sikre «fair» konkurranse og beskytte det innenlandske arbeidsmarkedet mot dumping av lønns- og arbeidsvilkår, vedtok EU i 1996 utstasjoneringsdirektivet. Direktivet fastslår hvilke lovfestete arbeidstakerrettigheter vertslandet er forpliktet til å gjøre gjeldende overfor utenlandske tjenesteytere (se boks 16.4).210

Hvis vesteuropeiske myndigheter eller tariffparter går lengre i å begrense utenlandske tjenesteyteres rett til å utnytte sine kostnadsfortrinn enn direktivene tillater, kan det skape politiske spenninger mellom øst og vest i EU, slik man har sett i den omstridte «Lavalsaken». Slike spenninger og rettsavgjørelser i EU-domstolen berører like mye Norge gjennom EØS.

De senere år er det kommet opp flere saker for EU-domstolen hvor øst og vest, så vel som arbeidsgivere og arbeidstakere, har anført ulike tolkninger, og domstolen har måttet avgjøre hva som er gjeldende rett i EU og EØS. Noen av dommene har vært omstridt også i Norge. ESA har siste år reist flere klagesaker mot Norge, og vil trolig stevne Norge for EFTA-domstolen i saken om tariffklausuler ved offentlige oppdrag. EFTA-domstolen er også bedt om råd i skipsverftenes ankesak mot staten. Disse sakene er nærmere behandlet nedenfor i kap.16.6.2

I Norge var det i forkant av EU/EØS-utvidelsen i 2004 bred enighet både politisk og mellom arbeidslivets parter om at man etter en overgangsperiode skulle delta på like fot i det utvidede arbeidsmarkedet.211 Som følge av eksempler på lønnsdumping og uryddige forhold knyttet rekrutteringen av arbeidskraft fra nye EU-land etter 2004 har det oppstått nye stridstema og skillelinjer i arbeidslivspolitikken. En utfordring har vært at Norge verken har lovfestet minstelønn eller tradisjon for allmenngjøring slik Utstasjoneringsdirektiv viser til.

Uenighetene har delvis fulgt tradisjonelle skillelinjer, mellom arbeidsgiver – og arbeidstaker–siden og mellom høyre- og venstresiden i politikken. De fleste aktørene har vært enige om å si ja til arbeidsinnvandring, men de har vært uenige om hvilke kriterier og virkemidler som skal anvendes for å sikre anstendige vilkår og hindre «sosial dumping». Etter at Bondevik-II regjeringen i 2004 fikk innført overgangsordningene, har den rødgrønne regjeringen fra 2005 i samarbeid med fagbevegelsen gjennomført en rekke tiltak for å motvirke utviklingstrekk som den ser som en trussel mot den norske arbeidslivsmodellen. En del av disse tiltakene har vært omstridte politisk og er blitt vedtatt mot flere av opposisjonspartienes stemmer (se nedenfor kap.16.6.3). Motsetningene mellom arbeidslivets parter er illustrert i den pågående rettssaken om allmenngjøring i skips- og verftsindustrien, hvor arbeidsgiversiden har stevnet staten for brudd på EU/EØS-retten, og EFTA-domstolen er bedt om råd i ankesaken for lagmannsretten, som er beskrevet nedenfor i kap. 16.6.2.

I synet på allmenngjøring av minstelønninger, som er et nytt trekk i norsk arbeidsliv,212 går det et skille mellom aktørene i eksport- og hjemmemarkedsbransjer. I eksportrettet industri, som skipsverftene og fiskeindustrien, har mange sett tilfanget av billig innleid arbeidskraft som en mulighet til å bevare og videreutvikle produksjon i Norge – og arbeidsgiverne har gått sterkt imot allmenngjøring. I hjemmemarkedsbransjer med økende lavlønnskonkurranse har partene derimot ofte blitt enige om at allmenngjøring og skjerpet kontroll er påkrevet, som i bygg, landbruk og rengjøring.

16.6.2 Utviklingen i rettspraksis

Endringene i konfliktlinjene i arbeidslivet etter EU-utvidelsen har kommet til uttrykk i politisk dragkamp i EU, men først og fremst i rettslige konflikter om tolkningen av forholdet mellom EU-reglene om fri bevegelse og nasjonal arbeidsrett. Konfliktene har sitt utspring i at nasjonale domstoler i saker av prinsipiell karakter ofte spør EU-domstolen om råd. Domstolen må da på grunnlag av EU-retten prøve å avstemme de motstridende hensyn og treffe en avgjørelse.

De mest sentrale eksemplene på slike saker er den såkalte «Lavalkvartetten» – Laval, Viking, Rüffert og Luxemburg – som har klargjort, og etter manges mening endret, rettstilstanden hva gjelder vertslandets handlefrihet til å regulere vilkår for utstasjonerte arbeidstakere. Sakene har skapt kontrovers i Europa, og ikke minst i Norden. De har også vært mye diskutert i Norge, selv om de to viktigste (Viking og Laval) ikke har fått noen direkte betydning for norsk rett eller praksis. Rüffert-saken er derimot bakgrunnen for ESAs gransking av Norge i saken om tariffklausuler ved offentlige anbud.

Norge intervenerte i Viking- og Laval-sakene for EU-domstolen til støtte for de svenske og finske regjeringenes forsvar av fagforeningenes rett til arbeidskamp, og la i likhet med de fleste andre vesteuropeiske regjeringer til grunn at traktaten ikke gir EU mandat til å regulere kollektiv arbeidsrett eller arbeidskamp. De fleste nye østeuropeiske medlemslandene intervenerte til støtte for det syn på jussen som det baltiske selskapet anførte. Rettsprosessene fikk slik sett et klart preg av å være en interessestrid mellom Øst og Vest, og EU-domstolens avgjørelser ses av mange som et utpreget kompromiss.

Ved siden av skillelinjene mellom øst og vest illustrerer Laval-saken også hvordan strid om fortolkning av EU-retten blir del av interessekampen mellom arbeidsgiver- og arbeidstakersiden. Mens BusinessEurope (hvor NHO er med) gav støtte til Lavals tolkning, støttet de europeiske fagorganisasjonene gjennom ETUC (hvor også organisasjonene fra de nye EU-landene er med) den svenske regjeringens og fagbevegelsens syn.

Det er ikke Utvalgets oppgave å vurdere de motstridende syn på domstolens tolkning av EU-retten, men de viktigste følgene av dommene for nasjonale arbeidsliv kan kort oppsummeres som følger:

For det første slo EU-domstolen fast at utøvelse av retten til arbeidskamp i prinsippet (i likhet med alle andre tiltak) vil kunne utgjøre en «restriksjon» på de fire friheter, og dermed ikke kan være unntatt fra EU-rettslig prøving.

For det andre fastslo EU-domstolen at retten til arbeidskamp, samt hensynet til å beskytte nasjonale arbeidstakere mot sosial dumping, og hensynet til å beskytte fagforeningenes uavhengige organisering i arbeidslivet, i prinsippet er «legitime hensyn», som kan begrunne restriksjoner, så lenge dette gjøres på en proporsjonal (egnet og nødvendig) måte. Slik sett har medlemsstatene, og arbeidslivets parter, et ikke ubetydelig handlingsrom innenfor de rammene som EU-domstolen har trukket opp.

For det tredje slo EU-domstolen fast at utstasjoneringsdirektivet ikke er et minimumsdirektiv – slik mange tidligere hadde antatt. Listen i den «harde kjernen» over hvilke vilkår vertslandet skal og kan gjøre gjeldende for utstasjonerte arbeidstakere, er uttømmende. Nivået for vilkårene avhenger derimot av vertslandets reguleringer.

For det fjerde er det ikke tillatt å benytte arbeidskamp til å understøtte krav på vegne av utstasjonerte arbeidstakere som går lenger enn det nasjonale minimum som er hjemlet i lov eller allmenngjorte avtaler. Siden utenlandske selskap dermed i praksis er skjermet mot reelle forhandlinger og stridstiltak, i motsetning til nasjonale selskap, kan det føre til en situasjon enkelte har betegnet som innlendingsdiskriminering.213

Dommene fra EU-domstolen binder i praksis også tolkningen av EØS-avtalen, og er derfor også relevante for Norge. De formene for restriksjoner som var oppe i Viking og Laval-sakene er ikke aktuelle etter gjeldende norsk rett, og disse dommene har derfor ikke hatt noen direkte betydning i Norge. Rüffert-dommen er derimot relevant for ESAs verserende gransking av den norske regelen om at offentlige anskaffelser må lyses ut med krav om lønns- og arbeidsvilkår som ikke er dårligere enn landsdekkende tariffavtale eller lignende. Europaparlamentet og europeisk fagbevegelse har i debatten om dommene reist krav om revisjon av utstasjoneringsdirektivet – samt en «non-regression clause» i traktaten – for å sikre handlingsrommet for tiltak mot sosial dumping og vernet om retten til arbeidskamp i tråd med ILOs konvensjoner. EUs Råd har avvist behovet for politiske tiltak og vist til at medlemslandene er i ferd med å tilpasse sine regelverk, samt at Kommisjonen vil fremlegge et direktiv om håndheving og kontroll av reglene om utstasjonering i løpet av 2011.

På oppdrag fra Kommisjonspresident Barrosso utarbeidet Mario Monti i 2010 en rapport214 hvor han hevdet uroen rundt den grunnleggende retten til arbeidskamp kunne true legitimiteten og oppslutningen om det indre marked. Han foreslo derfor en forordning som klargjør at utstasjonering av arbeidstakere ikke skal påvirke retten til faglige aksjoner da den er beskyttet av Unionens charter om grunnleggende rettigheter fra 2009. Forslaget er hittil ikke fulgt opp, men Kommisjonen viste i sin melding om forbedringer av det indre markedet 215 til et kommende direktiv om gjennomføring av utstasjoneringsdirektivet. Siste ord er altså neppe sagt når det gjelder Lavalkvartettens innvirkning på det nasjonale handlingsrom. ESAs henvisning til Rüffert-saken i sin gransking av Norges forskrift om tariffvilkår ved offentlige anbud viser at det også gjelder for Norges vedkommende. Dette er behandlet nedenfor i kap.16.6.6.

16.6.3 Tilpasninger i den norske modellen til økt arbeidsinnvandring

EU/EØS-retten gir som beskrevet foran adskillig rom for nasjonale tiltak som kan motvirke uheldige virkninger av arbeids- og tjenestemobilitet for vertslandets arbeidsmarked – så lenge disse er legitimt begrunnet og forholdsmessige. Norge har i betydelig grad søkt å utnytte dette handlingsrommet.216 Loven om allmenngjøring av tariffavtaler ble som nevnt vedtatt i 1993 som en sikkerhetsventil. Loven innebar et brudd med tidligere norsk praksis, og en tilpasning til tradisjonen i mange EU-land, selv om det skulle ta ti år før den første gang ble tatt i bruk.

Med den store veksten i arbeidsinnvandring fra 2004 ble det en prioritert oppgave for den rødgrønne regjeringen fra 2005, i nært samarbeid med fagbevegelsen, å treffe nasjonale tiltak for å motvirke det man så som uheldige utviklingstrekk i arbeidsmarkedet. To handlingsplaner med en rekke tiltak ble lagt frem, den første i Revidert nasjonalbudsjett 2006 og den andre i Statsbudsjettet for 2009.217 Noen av tiltakene har krevd lovendring, mens andre er gjennomført av regjeringen ved forskrift. Noen av dem har vært ukontroversielle. Andre har vært omstridt, som regel langs tradisjonelle konfliktlinjer i politikken og i arbeidslivet. Arbeidsgiversiden har motsatt seg en del av tiltakene og har klaget noen av dem inn for ESA.218 De viktigste tiltakene som er truffet etter 2004 er oppsummert i boks 16.6.

Parallelt med regjeringens tiltak er det også forhandlet frem bestemmelser i en del tariffavtaler om vilkår for bruk av underleverandører og innleie, og i 2009 inngikk NHO og LO en rammeavtale for bemanningsbransjen som har til formål å sikre innleide like vilkår med ansatte i innleiebedriften i tråd med EUs vikarbyrådirektiv av 2008.

LO og de andre arbeidstakerorganisasjonene har gjennomgående uttrykt tilfredshet med regjeringens tiltakspakker. Arbeidsgiverorganisasjonene, med NHO i spissen, har støttet noen deler, men vært kritisk til andre. Det gjelder særlig reglene om innsynsrett for tillitsvalgte, informasjons- og påseplikt og solidaransvar, samt allmenngjøringen for skipsverft og krav om tariffvilkår ved offentlige anbud. NHO har også kritisert at allmenngjøringsforskriftene har inneholdt bestemmelser ut over tariffavtalt minstelønn og det lovfestete minimum. Sammen med andre organisasjoner har NHO tatt til orde for at man i stedet bør vurdere lovfestet minstelønn.

Samtidig som EU-utvidelsen har ført til opptrapping av offentlige regulerings- og kontrolltiltak, har den altså medført økt uenighet mellom partene i arbeidslivet. Arbeidsinnvandringen fra 2004 har også avdekket svakheter i den norske arbeidslivsmodellen, som har vært der lenge, men som tidligere ikke har ført til problemer av et slikt omfang eller synlighet at myndighetene eller partene har tatt tak i det. Det gjelder blant annet uryddige arbeidsforhold, lav avtaledekning og svært lave lønninger i en del bransjer med høy innvandrerandel, slik som rengjøring. Med den nye arbeidsinnvandringen er slike problemer blitt mer synlige og har ført til økt erkjennelse av behovet for tiltak, som dermed også kommer vanlige norske arbeidstakere til gode.

Slik sett har den ytre liberaliseringen utløst en skjerping av det interne regulerings- og kontrollregimet i arbeidslivet, som – delvis fordi partene er uenige eller ikke er i stand til å håndtere problemene selv – har innebåret sterkere statlig styring og mer lovgivning i tråd med EUs reguleringstradisjon. Dette kan ses som en form for europeisering av det norske arbeidslivsregimet, som særlig fagbevegelsen har bidratt til å fremskynde.

16.6.4 Allmenngjøring: EØS-drevet nyskapning i norsk arbeidsliv

Den viktigste endringen i det norske arbeidslivsregimet som følge av EØS-avtalen er innføringen av lov om allmenngjøring av tariffavtaler i 1993. Dette var en nyskapning i norsk rett, formet over europeisk lest. Lovens formål etter § 1 er «å sikre utenlandske arbeidstakere lønns- og arbeidsvilkår som er likeverdige med de vilkår norske arbeidstakere har, samt å hindre konkurransevridninger til ulempe for det norske arbeidsmarkedet».

Allmenngjøring betyr at deler av vilkårene i en tariffavtale som regulerer den enkeltes lønns- og arbeidsvilkår, gjennom lovforskrift gjøres bindende for alle bedrifter og arbeidstakere i den relevante del av arbeidsmarkedet, unntatt for selvstendige. I mange europeiske land er det lang tradisjon for dette.219 EU-retten setter ingen skranker for allmenngjøring med virkning for innenlandske bedrifter, uavhengig av om arbeidstakerne er norske eller utenlandske. Overfor utenlandske selskaper som medbringer utstasjonerte arbeidstakere (tjenesteytere) kan det også allmenngjøres, men da kun minstelønnssatser og en hard kjerne av andre grunnvilkår.

I Norge har allmenngjøring tradisjonelt ikke vært benyttet, fordi lønnsspørsmål har vært ansett som partenes ansvar. Verken partene eller myndighetene har derfor ønsket lovgivning på dette feltet. Denne tradisjonen kom under press ved inngåelsen av EØS-avtalen i 1992. Med utsikt til fri bevegelse av arbeidstakere og tjenesteytere fra lavkostland i Sør-Europa var NHO og LO enige om at det var behov for i visse situasjoner å kunne fastsette rettslig bindende lønnsbestemmelser for å hindre urimelig forskjellbehandling og konkurransevridning. Mens NHO støttet et opprinnelig forslag fra departementet om lovfesting av (bransjevise) minstelønninger, krevde LO en allmenngjøringsordning.

Regjeringens forslag til allmenngjøringslov vakte stor debatt i Stortinget og ble gjenstand for betydelige revisjoner i komiteen før loven kunne vedtas med støtte fra AP, SV, Krf og Sp.220 Alle involverte aktører la imidlertid vekt på at allmenngjøring skulle være en unntaksmulighet, og at ordningen ikke skulle brukes til å utbre tariffavtaler i det nasjonale arbeidsmarkedet.

Kompetansen til å vedta allmenngjøring (ved forskrift) ble lagt til en nyopprettet Tariffnemnd, med representanter for partene samt en nøytral leder og to sakkyndige. Ingen av partene har altså vetorett. Krav kan fremmes av arbeidsgiver- eller arbeidstakerorganisasjon med innstillingsrett, men nemnda kan også fatte vedtak etter eget initiativ. Tariffnemnda kan etter ordlyden i § 5 annet ledd, etter endring i 2009, treffe vedtak dersom

«…det er dokumentert at utenlandske arbeidstakere utfører eller kan komme til å utføre arbeid på vilkår som samlet sett er dårligere enn det som gjelder etter landsomfattende tariffavtaler for vedkommende fag eller bransje, eller det som ellers er normalt for vedkommende sted og yrke«

Dette «dokumentasjonsvilkåret» ble tatt inn i loven i 2009 og gjenspeiler nemndas praksis bygd på en formulering i den opprinnelige lovteksten om «påviselig dårligere vilkår». Det er altså ikke noe krav om at forholdene for de utenlandske arbeidstakerne er «vesentlig dårligere» eller utilbørlige. For å sikre tilsyn med at vedtakene etterleves, fikk Arbeidstilsynet særskilte fullmakter, og fagforeninger fikk rett til boikott mot virksomheter for å sikre at arbeidstakerne får innfridd sine lovfestete rettigheter.

Opprinnelig var muligheten til allmenngjøring tenkt som en sikkerhetsventil – eller et ris bak speilet221 – som begge sider i arbeidslivet var skeptiske til å ta i bruk. Det tok derfor ti år før det skjedde første gang. Det var i 2003, da fagbevegelsen krevde allmenngjøring på landbaserte petroleumsanlegg, hvor portugisiske arbeidstakere ifølge LO var utsatt for forskjellsbehandling. Tariffnemnda vedtok i 2004 å allmenngjøre minstelønnssatser, arbeidstidsbestemmelser og en del andre vilkår på området.

Som følge av økende arbeidsinnvandring etter 2004 ble ordningen i årene som fulgte, i økende grad tatt i bruk for å motvirke uryddige forhold i enkelte bransjer. Med den første saken er allmenngjøring til nå vedtatt i seks bransjer – i byggebransjen (på landsbasis i 2007), elektro-fagene i Oslo i Akershus (2005), skipsverft (2008), jordbruk- og gartnerinæringen (2009) og rengjøringsbransjen (2011). Nemnda har avvist krav om nasjonal allmenngjøring i elektrofagene og krav om fornyelse for petroleumsanleggene og elektrofagene i Osloområdet 2011.

De fire bransjene der lønns-og arbeidsvilkår er allmenngjort per 2011 sysselsetter mange arbeidsinnvandrere, men omfatter til sammen knapt 10 prosent av arbeidsmarkedet. Den begrensete dekningsgraden gjenspeiler at partene i arbeidslivet fortsatt er restriktive med å ta dette virkemiddelet i bruk. Selv i bransjer med høy andel av arbeidsinnvandrere og mistanke om uryddige forhold har fagforbundene ofte vært skeptiske til å kreve allmenngjøring – dels av prinsipielle grunner, og dels fordi man frykter nedgang i avtaler og organisering (flere «gratispassasjer») hvis avtalerettigheter skal gjelde for alle. Arbeidsgiversiden har også prinsipielle innvendinger og frykter økte kostnader. I de enkelte sakene har partene dessuten ofte vært uenige om de nærmere vilkårene, og fagbevegelsen oppfatter beviskravene for å kreve allmenngjøring som en barriere.

Tariffnemnda har fra første vedtak i 2004 nøyd seg med å allmenngjøre avtalenes minstelønnssatser, som i de fleste bransjer gir betydelig lavere lønn enn det som er vanlig blant norske arbeidstakere, samt enkelte andre vilkår (arbeidstid, tillegg for overtid, skift, kost, losji, arbeidsklær og lignende). Dette samsvarer med utstasjoneringsdirektivets regler om hvilke vilkår som kan gjøres gjeldende for utstasjonerte arbeidstakere (tjenesteytere), og betyr at det for norske arbeidstakere fortsatt er mye å vinne på å bli omfattet av tariffavtale. For ansatte i innenlandske virksomheter legger ikke EU-retten noen begrensninger på hvilke lønns- og arbeidsvilkår som kan allmenngjøres.222

Striden om allmenngjøring tok en ny vending da NHOs landsforening Norsk Teknologi i 2007 klaget ordningen inn for ESA med påstand om den var i strid med EØS-avtalen. ESA avviste klagen i juli 2009 og slo fast at ordningen, slik den var praktisert, var i samsvar med både EØS-avtalen, utstasjoneringsdirektivet, og en rekke avgjørelser i EU-domstolen.223

I 2009 ble striden om allmenngjøring løftet inn for rettsapparatet da ni skipsverft gikk til søksmål mot staten for Oslo tingrett med påstand om at vedtaket om allmenngjøring i skips- og verftsindustrien fra 2008 var ugyldig fordi det brøt med EØS-avtalens regler om fri tjenestemobilitet og utstasjoneringsdirektivet. NHO og Norsk Industri trådte inn på verftenes side, og LO og Fellesforbundet på statens – hvilket skapte den mest prominente partskonstellasjonen i noen norsk rettsprosess om EØS-avtalen så langt. Saken verserer fortsatt. I første runde vant staten og fagbevegelsen en klar seier, da tingretten i januar 2010 kom til at vedtaket ikke på noe punkt strider mot EØS-retten.224 Saken ble anket til lagmannsretten, som har besluttet å be EFTA-domstolen om rådgivende uttalelse.225 Uttalelse er ventet å foreligge i løpet av 2012, og saken vil deretter fortsette for de norske domstolene.

Selv om den nærmere grenseoppgangen mellom EU/EØS-retten og praktiseringen av den norske allmenngjøringsordningen har vært omstridt i noen saker, tyder praksis så langt på at ordningen har hatt positive virkninger. Det foreligger lite forskningsbasert kunnskap om virkningene så langt, men i en evaluering utført for Arbeidsdepartementet , uttrykker inspektørene i Arbeidstilsynets nasjonale prosjekt mot sosial dumping, samt representanter fra partene og de regionale verneombudene i de berørte bransjene, at forskriftene har hatt en positiv effekt, spesielt ved at de har styrket tilsynets kontroll og sanksjonsmuligheter.226 Evalueringen viser også til en undersøkelse gjort blant ledere i bygg og industrivirksomheter som brukte østeuropeisk arbeidskraft og var omfattet av allmenngjøringsforskrift; 70 prosent i bygg og 51 prosent i industrien oppgav at de «i lys av utviklingen i sin bransje var svært positive eller ganske positive» til tiltaket. Flere enn 7 av 10 i begge bransjene mente at forskriftene overholdes, og kun 8–9 prosent mente de hadde ført til redusert bruk av arbeidskraft fra nye EU-land. Mer enn 8 av 10 mente forskriften ikke hadde påvirket bedriftens konkurransesituasjon.227 Bedriftslederne i disse næringene, samt i hotell og restaurant, ble videre spurt om deres syn på behovet for allmenngjøring eller offentlig minstelønnsregulering i sin bransje. Totalt svarte 60 prosent at de så et slikt behov. Andelen var høyest i bygg (72 prosent), sammenlignet med hotell og restaurant (59 prosent) og industrien (46 prosent). Evalueringen viser imidlertid at flere av nye kontrolltiltakene, som informasjons- og påseansvar, og innsynsrett for tillitsvalgte, i langt mindre grad følges opp ute i virksomhetene.

Grunnene til at den norske ordningen, på tross av ganske positive erfaringer, er så vidt omstridt er sammensatte. Dels hadde partene i utgangspunktet svært motstridende syn på ordningen, dels kan den fremstå som uforutsigbar og komplisert å anvende (med særegne norske kriterier og beviskrav), og dels kan betegnelsen allmenngjøring av tariffavtaler gi et misvisende inntrykk av hva ordningen i realiteten har utviklet seg til. Kombinert med at loven bygger på en formålserklæring (likebehandling) og kriterier (avvik fra gjengs/tarifflønn) som både er i utakt med formålet i EUs utstasjoneringsdirektiv og med de lønnsreguleringene vedtakene i praksis fastsetter, har dette resultert i enkelte utilsiktete konsekvenser.

I tråd med utstasjoneringsreglene allmenngjør tariffnemnda i hovedsak minstelønn, samt enkelte andre forhold. Det er vilkår som er vesentlig dårligere enn hva som er normalt for norske arbeidstakere, og sikrer dermed ikke likebehandling som er lovens uttalte formål og kriterium. Dette er neppe noe utbredt problem i virksomheter med en majoritet av norske arbeidstakere – hvor EUs likebehandlingsregler i prinsippet skal følges. Men i den økende gruppen av norskregistrerte virksomheter som langt på vei baserer seg på utenlandsk arbeidskraft, kan det se ut til at allmenngjøringssatsene legitimerer fremveksten av et nytt sjikt i det nasjonale arbeidsmarkedet der det i hovedsak tilbys minstelønninger på et betydelig lavere nivå enn det som er gjengs i bransjene.228 I den grad de allmenngjorte minstelønnssatsene bidrar til å definere et nytt og lavere nasjonalt lønnsgulv i flere bransjer, vil det isolert sett gjøre det mer attraktivt for arbeidsgivere å unngå tariffavtaler. Det er i så fall resultat av norske valg. Det er ikke noe i EØS-retten på området som hindrer Norge i selv å bestemme at høyere lønnssatser med utspring i avtalene skal gjøres allment gjeldende for utlendinger og andre som er ansatt i bedrifter med driftssted i Norge.

En annen konsekvens av særtrekkene ved den norske allmenngjøringsordningen er såkalt omvendt diskriminering. Etter loven kan allmenngjøring bare vedtas ved forskjellsbehandling av utenlandske arbeidstakere, men ikke dersom norske arbeidstakere utsettes for tilsvarende behandling, hvilket ikke er helt uvanlig i en del bransjer hvor «nye landsmenn» ofte lønnes langt under tariff eller det som er gjengs blant «etnisk norske arbeidstakere».

En tredje konsekvens er at de særskilte kriteriene og beviskravene i den norske ordningen har bidratt til at flere bransjer med høy arbeidsinnvandring og indikasjoner på uryddige lønns- og arbeidsvilkår, snart åtte år etter EU-utvidelsen, fortsatt ikke har noen form for minstelønnsregulering som kan hindre legal underbetaling av utenlandsk arbeidskraft. Dette er en utfordring også fordi mange av de nye tilsyns- og kontrollordningene er avgrenset til bransjer med allmenngjøring (se nedenfor kap. 16.6.5).

Det at allmenngjøring etter de norske reglene først kan iverksettes etter at det er dokumentert forskjellsbehandling av utenlandske arbeidstakere (samtidig som nemnda da ikke har noen etablert nasjonal minstelønnsnorm å vise til), har i tillegg gjort ordningen unødig utsatt for prøving mot EU/EØS-reglene om fri bevegelse av tjenester. Etter EU/EØS-retten kan myndighetene fritt allmenngjøre slik man selv vil i det nasjonale arbeidsmarkedet, uavhengig av arbeidstakernes opprinnelse. EU/EØS-retten legger bare føringer når allmenngjorte bestemmelser skal gjøres gjeldende for tjenesteytere som er utstasjonert fra andre EU/EØS-land, og Tariffnemnda må bestemme hvilke minimumsvilkår som skal gjelde for dem. Dette er i prinsippet to atskilte spørsmål, som i den norske ordningen er koblet sammen i en og samme beslutningsprosess. Dette har økt konfliktnivået mellom partene, og bidratt til at allmenngjøring – som i prinsippet er et nasjonalt anliggende – i Norge umiddelbart får en EU/EØS-rettslig dimensjon. Det har bidratt til å vanskeliggjøre skillet mellom nasjonal politikk og EU/EØS-rettslige skranker, og til å gjøre vedtakene mer utsatt for rettslig tvist og etterprøving for domstolene.

Samlet sett kan det fastslås at arbeidsinnvandringen etter 2004 har ført til at allmenngjørings-loven av 1993, som opprinnelig var ment som en sikkerhetsventil, er tatt i bruk i økende bredde. Som følge av tilpasningen til EU/EØS er allmenngjøring blitt et viktig virkemiddel i norsk arbeidsmarkedsregulering, med støtte fra aktørene i tre av fire berørte bransjer . Samtidig har begge partene i arbeidslivet fortsatt en restriktiv holdning til bruk av ordningen, både av prinsipielle og av mer praktiske grunner. Ordningen er også utformet på en måte som etter manges mening er komplisert å forstå og tungvint å bruke. Snart åtte år etter EU-utvidelsen mangler Norge følgelig fortsatt et «lønnsgulv» i mange deler av arbeidsmarkedet med høy arbeidsinnvandring. Innenfor rammene av EU/EØS-retten er det mange måter ordningen kan endres og tilpasses på, dersom norsk lovgiver ønsker det. Denne debatten vil utvilsomt fortsette i årene som kommer. Allmenngjøring er fortsatt en nyskapning i den norske arbeidslivsmodellen, og utviklingen på feltet er i en tidlig fase, der man kan tenke seg videreføring i forskjellige retninger.

16.6.5 Skjerpede tiltak for tilsyn og kontroll

Et viktig ledd i tiltakskjeden for å motvirke utnytting av arbeidsinnvandrere har vært innføring av nye virkemidler for tilsyn og kontroll med lovfestete lønns- og arbeidsvilkår. Spesielt Arbeidstilsynet fått økte ressurser og kompetanse til å følge opp Handlingsplanene mot sosial dumping, inkludert myndighet til å kontrollere og håndheve lønnsvilkår knyttet til allmenngjøringsforskrifter bl.a. ved rett til stansing og tvangsmulkt. Videre er det iverksatt tiltak for å styrke samordningen med etater som skatt, politi, utlendingsmyndigheter og Næringsmiddeltilsynet.

Verken i nasjonal rett eller EU/EØS-retten er det tillatt for myndighetene å registrere eller kontrollere forhold uten lovhjemmel – og EU-retten setter klare skranker mot strengere registrering og kontroll av utenlandske firma og arbeidstakere enn av norske.229 Siden Norge etter utfasingen av overgangsordningen i 2009 kun har lovregler om minstelønn i bransjer med allmenngjøring, har Arbeidstilsynet ingen hjemmel til å kontrollere lønn i de øvrige 9/10 av arbeidsmarkedet. De kan imidlertid kontrollere overholdelse av arbeidsmiljøloven, utlendingsloven mv. Brudd på disse reglene vil ofte være koplet med betaling av svært lav lønn.

Fra 2006 ble Arbeidstilsynets arbeid mot «sosial dumping» organisert som et eget program-område, som har fått tilført betydelige ressurser og arbeider målrettet med tilsyn og veiledning i utsatte bransjer og områder. I 2010 ble det gjennomført over 3000 tilsyn på utvalgte arbeidsplasser, hvorav 77 prosent førte til reaksjoner i form av pålegg. Den høyeste andelen pålegg gjaldt brudd på allmenngjøringsforskrift (47 prosent), en tredjedel gjaldt brudd på arbeidsmiljøregler og noe færre gjaldt brudd på Utlendingsloven (27 prosent). Vurderingen blant aktørene i bransjene og tilsynets inspektører er at den økte tilsynsaktiviteten har gitt positive resultater, men at man fortsatt har problemer med å følge opp de mest alvorlige sakene som ofte forutsetter politietterforskning og rettslig oppfølging. 230

Innenfor områder med allmenngjøring har myndighetene, som nevnt foran, iverksatt flere andre tiltak for å styrke kontrollen med lønns- og arbeidsvilkår. Dette gjelder for eksempel tillitsvalgtes rett til innsyn i lønns- og arbeidsvilkår hos underentreprenører og hoved-entreprenørs informasjons- og påseplikt overfor underentreprenører. Disse ordningene utnyttes ifølge evalueringen utført for Arbeidsdepartementet bare i rundt halvparten av bedriftene, mens hovedentreprenørs solidaransvar synes å ha bidratt til at det er lettere å få rettet opp mislighold av lønnsutbetaling hos underleverandører. I byggebransjen er også byggherreforskriften skjerpet i forhold til HMS-ansvar og det er innført obligatorisk ID-kort som ifølge aktørene i bransjen har bidratt til å lette virksomhetenes og tilsynets kontroll på byggeplassene.

I enkelte områder uten allmenngjøring er det iverksatt andre typer indirekte tiltak, slik som et obligatorisk register for bemanningsbyråer og regionale verneombud i hotell- og restaurant–bransjen. Tilsvarende tiltak er på trappene i rengjøring. Ifølge evalueringen har registreringsordningen for bemanningsforetak, hvor hele 1362 foretak var innmeldt i januar 2011, ikke fungert etter hensikten, fordi kriteriene for registrering er for vide og ordningene ofte feilaktig oppfattes som en godkjenningsordning og gjør at brukerbedriftene sjelden sjekker lønns- og arbeidsvilkår. Ordningen med Servicekontor for arbeidsinnvandrere fremheves derimot som svært vellykket, med over 110 000 besøk i 2010.

En indirekte konsekvens av disse tiltakene mot utnytting av arbeidsinnvandrere er at de også har satt søkelyset mot overholdelse av regelverket for innenlandsk ansatte i deler av arbeidsmarkedet hvor useriøs virksomhet, lave lønninger og omgåelse av skatt og regelverk florerte lenge før EU-utvidelsen. Eksempler kan være rengjøring, landbruk, hotell-og restaurant, og deler av bemanningsbransjen, hvor høy innvandrerandel og innslag av uryddige ansettelsesvilkår ikke oppstod i 2004. Utvidelsen har dermed medvirket til å rette opp tidligere forsømmelser og ta hull på enkelte myter om det gjennomregulerte arbeidslivet i den norske modellen. For mange har det vært en øyeåpner at det ikke er ulovlig å betale ‘skamlønninger’ i Norge, og at kun et lite mindretall i mange av de bransjene som sysselsetter høyest andel innvandrere, er omfattet av tariffavtale. Ved at utfordringene økte i omfang og synlighet satte EU-utvidelsen på dagsorden problemer som hadde vært i utvikling i mange år, og bidro dermed til økt bevisstgjøring og strid om hvilke tiltak som er ønskelige og legitime for å motvirke tiltakende ulikhet og segmentering i deler av arbeidslivet.

16.6.6 Tariffkrav ved offentlige anskaffelser

Stortinget vedtok i desember 2007 en ny § 11a i lov om offentlige anskaffelser, som åpner for å pålegge offentlige oppdragsgivere å innføre krav om at leverandør skal forplikte seg til å følge lønns- og arbeidsvilkår som er tariffestet eller som er «normalt for vedkommende sted og yrke». Dette ble så pålagt ved forskrift i februar 2008.231 Tiltaket var omstridt og ble vedtatt mot opposisjonens stemmer.

Etter eget initiativ sendte ESA i juni 2008 et formelt åpningsbrev til norske myndigheter, der det reises spørsmål om den nye norske regelen er forenlig med EU/EØS-retten. Her viser ESA blant annet til EU-domstolens avgjørelse i Rüffert-dommen fra 2008, der en lignende ordning i en tysk delstat ble underkjent, som en illegitim restriksjon på fri bevegelse av tjenester. Ifølge domstolen var det i strid med EU-reglene for utstasjonering at en delstat la til grunn andre krav enn de nasjonalt allmenngjorte minstebestemmelsene, samt at kravet ikke ble gjort gjeldende for entreprenører i privat sektor. ESA har anført at minstelønnskravene i den norske ordningen ikke er tilstrekkelig presise og forutsigbare for utstasjonert arbeidskraft – samt at man ikke så begrunnelsen for det skillet mellom utføring av offentlige og private kontraktsarbeid som regelen etablerer.

I sitt svar av oktober 2009 viste norske myndigheter blant annet til eksisterende allmenngjorte avtaler, og at Norge – i motsetning til Tyskland – har implementert ILO-konvensjon 94, som legger til grunn at statene skal kreve tarifflike vilkår ved offentlige anskaffelser. Norske myndigheter har også søkt å komme deler av ESAs kritikk i møte ved i juni 2010 å sende ut et høringsbrev med forslag om en klargjøring av vilkårene ved å vise til allmenngjøringsforskrifter der disse finnes, og avgrense virkeområdet til sektorer, der det er særlig høy rekruttering av arbeidsinnvandrere.

Sommeren 2011 avga ESA en såkalt «grunngitt uttalelse» (reasoned opinion) i saken, der den fastholder at norsk praksis er i strid med EØS-retten. Dersom Norge ikke retter seg etter denne, vil ESA kunne ta ut søksmål for EFTA-domstolen, for å få spørsmålet rettslig prøvet.232

Norge har sendt et svarbrev til ESA i saken, og indikert at man utfører visse justeringer.233 Det er uklart om endringene blir vurdert som tilfredsstillende av ESA. I mellomtiden har arbeidsminister Hanne Bjurstrøm henvendt seg til EU-aktører i Brussel og det Nordiske Ministerråd for å få støtte i saken.234 For den sittende regjering er dette uansett en av de vanskeligste og politisk mest sensitive EØS-sakene i deres tid, som illustrerer hvordan EØS-reglene for fri bevegelse av tjenester kan sette rammer for nasjonale reguleringer i det felles arbeidsmarkedet.

16.7 Konsekvenser av EU/EØS for arbeidslivets parter

16.7.1 Partenes holdninger til EØS-avtalen

Fra EØS-avtalen ble utformet tidlig på 1990-tallet, og frem til i dag har den hatt bred støtte fra arbeidslivets parter. På arbeidsgiversiden ønsker NHO helst norsk EU-medlemskap, men ser EØS-avtalen som en helt nødvendig forutsetning for å sikre interessene til norsk næringsliv. På arbeidstakersiden vedtok LO i 1992 å anbefale ratifisering av EØS-avtalen. Etter at LO-kongressen i 1994 sa nei til EU-medlemskap har senere kongresser slått fast at EØS-avtalen er den foretrukne form for tilknytning til EU, og LO har hele tiden stått som en sterk forsvarer av avtalen. Det samme gjelder de øvrige hovedorganisasjonene i arbeidslivet, selv om det finnes enkeltforbund som kan være kritiske til avtalen eller til enkeltdirektiv – og omvendt. Et illustrerende eksempel inntraff på landsmøtet i det største forbundet i privat sektor, Fellesforbundet i oktober 2011. Etter at landsmøtet hadde vedtatt å kreve bruk av reservasjonsretten mot EUs vikarbyrådirektiv, fremmet et lokallag forslag om at Norge burde melde seg ut av EØS. Dette fikk landsmøtet til å fatte følgende nesten enstemmige vedtak:

«Norges forhold til EU har siden 1994 vært basert på EØS-avtalen. Avtalen har gjort Norge til en del av det indre marked bestående av over 500 millioner mennesker. Dette har medført fri bevegelse av varer, tjenester, personer og kapital, noe som har vært grunnleggende særlig for industriens eksportmuligheter. EØS-avtalen en garanti for like konkurransevilkår for norsk industri i det indre marked. For Fellesforbundet er EØS-avtalen fortsatt bærebjelken i Norges forhold til EU, og en nødvendighet for å sikre norsk industri like konkurransevilkår i det indre marked.»

Enigheten mellom hovedorganisasjonene i arbeidslivet om å bygge på EØS-avtalen har gjennom tjue år vært et varig trekk, som har hatt stor betydning for utviklingen av avtalen, for forholdet mellom partene, og dermed for norsk arbeidsliv og politikk. Som representanter for flertallet av norske virksomheter og arbeidstakere – og deltakere i den sosiale dialogen i EU – har partene også bidratt til å styrke avtalens politiske legitimitet. Etter krisen i norsk økonomi 1988–93, var det viktig for partene at det ikke hersket tvil om næringslivets rammevilkår og likeverdige adgang til det indre markedet i EU. Dette hensynet vil trolig ikke veie mindre i en situasjon hvor krisen i euroområdet skaper stor usikkerhet om de økonomiske utsiktene.

Da EØS-avtalen ble vedtatt, var det indre markedets hovedregler om fri bevegelighet for lengst etablert, og rammene for EUs arbeidsrettsregulering var trukket opp. En rekke direktiver var vedtatt som ledd i EUs «prosjekt 1992», forslag til nye direktiv var nedfelt i den sosiale handlingsplanen fra 1991, og de nye hjemlene i Maastrichtavtalen for videre utvikling var kjent. De mulige fordelene og ulempene med at Norge ville bli en del av et felles arbeids- og tjenestemarked i EU/EØS var diskutert og ledet til vedtak av lov om allmenngjøring for å kunne motvirke uheldige konsekvenser.

Det ingen derimot kunne forutse, var den historiske utvidelsen av EU/EØS med 10 lavinntektsland fra den tidligere østblokken i 2004–7, og omfanget av den etterfølgende arbeidsinnvandringen. Arbeidslivets parter, med NHO og LO i spissen, var imidlertid positive både til utvidelsen og til arbeidsinnvandring fra EØS-området, og støttet både innføringen og utfasingen av overgangsordningene. De har også vært samstemte om betydningen av den nye arbeidsinnvandringen fra EU/EØS for norsk økonomi og arbeidsliv. På mange punkter har man også vært enige om hvordan utfordringer skal håndteres underveis, men i et økende antall saker har det, som nevnt foran, oppstått uenighet mellom partene om virkemidlene for å sikre at arbeidsinnvandringen foregår i ryddige former, og om forholdet til EU/EØS-retten på feltet. Det gjelder flere av de nye kontrolltiltakene i Handlingsplanene mot sosial dumping og flere allmenngjøringssaker – mest tydelig i striden om allmenngjøring i verftsindustrien, der LO og NHO står på hver sin side i den verserende rettssaken.

Dette har også kommet til uttrykk i partenes vurdering av EU-domstolens avgjørelser i «Lavalkvartetten». Mens NHO og det meste av arbeidsgiversiden har ønsket dommene velkommen, har fagbevegelsen stilt seg bak de europeiske fagorganisasjonenes kritikk av EU-domstolens rolle i utviklingen av forholdet mellom de økonomiske frihetene og faglige grunnrettigheter. De europeiske fagorganisasjonene oppfatter dommene som et brudd med de politiske intensjonene og forutsetningene som lå til grunn for deres støtte til det indre markedsprosjektet, og er frustrert over manglende politisk evne og vilje til å lytte til deres krav om å korrigere dette i EU og EØS.

Den økte uenigheten mellom arbeidslivets parter i EU/EØS-relaterte saker gjenspeiler økt splid mellom deres paraplyorganisasjoner på europeisk nivå, der den sosiale dialogen de senere år har stått i stampe. Ved siden av uenigheten om EU-domstolens avgjørelser i «Laval-kvartetten», og spørsmålet om det er behov for revisjon av utstasjoneringsdirektivet, har finanskrisen forsterket spenningene mellom partene på europeisk nivå. Med forbehold om den seneste tids utvikling i eurokrisen har arbeidsgiversiden vært generelt tilfreds med EUs håndtering, mens fagbevegelsen har tatt til orde for skarpere reguleringstiltak i finanssektoren, og vært kritisk til tilstramningene, de nye reglene for økonomistyring i eurosonen, samt vilkårene for krisepakkene overfor de gjeldsrammede landene. Mens de norske organisasjonene har vært enige om hovedlinjene i taklingen av finanskrisen i Norge, har de stilt seg bak sine respektive europeiske organisasjoners syn og dermed vært splittet i synet på hvordan Europa skal komme seg ut av krisen.

De norske partenes motstridende syn på disse og andre saker kan tyde på at den mangeårige «borgfreden» mellom dem i EU/EØS-spørsmål delvis er over. Partene står sammen om å forsvare EØS-avtalen, men det ser ut til at behandlingen av konkrete EØS-saker er i ferd med å normaliseres, dels gjennom at holdningene til slike saker i økende grad avspeiler innenlandske interessemotsetninger, dels gjennom at tidligere forestillinger om nasjonale fellesinteresser i økende grad viker for en europeisering av aktørenes holdninger og strategier. Dette er etter alt å dømme et resultat av at EØS-tilknytningen, som følge av den økte integrasjonen i arbeidsmarkedet de senere år, har fått en langt mer konkret, synlig betydning, og har blitt en del av hverdagen på norske bedrifter og arbeidsplasser. På samme måte som i den hjemlige arbeidslivspolitikken peker dette i retning av en re-politisering av EØS-relaterte arbeidslivsspørsmål, hvor ideologiske og interessebaserte konflikter på europeisk plan i økende grad blir en del av de hjemlige dragkampene, og hjemlige interessekonflikter i økende grad får en europeisk dimensjon.

Dette illustrerer hvordan norske aktører gjennom EØS-avtalen, det indre markedet og deltakelsen i den sosiale dialogen nødvendigvis blir integrert i bredere europeiske kontroverser om arbeidslivets utvikling, og dermed konfronteres med konsekvensene av at Norge ikke er en del av det politiske systemet som fastsetter rammene for utfallet av stridighetene. I et stadig mer åpent arbeidsliv er en slik re-politisering et naturlig utviklingstrekk, som kan ses som et uttrykk for at aktørenes forhold til EØS-avtalen er på vei over i en mer «moden» fase hvor de ikke lenger legger lokk på innenrikspolitiske interessekonflikter av hensyn til overordnete ønsker om utenrikspolitisk konsensus. Dette kan ses som et sunnhetstegn, som vitner om at partene er i ferd med å utvikle et mer aktivt bruksforhold til avtalen og dermed bidrar til at dens politiske og demokratiske legitimitet blir gjenstand for åpen debatt og kritisk etterprøving.

16.7.2 Utviklingen i maktforholdene i arbeidslivet

Hvordan har EØS-avtalen påvirket maktforholdene mellom arbeidsgivere og arbeidstakere, og mellom partene i arbeidslivet, i perioden 1994–2011? Dette er et spørsmål som er vanskelig å besvare generelt. Forskjellige sider ved utviklingen trekker i ulik retning, aktørenes forhandlingsmakt og innflytelse på arbeidslivspolitikken vil variere mellom bransjer, yrkesgrupper, og med konjunkturer og politiske forhold. Dertil er det umulig å skille klart mellom betydningen av EU/EØS og andre nasjonale og globale endringer. Enda mer usikkert er hva erfaringene hittil kan si om utviklingen fremover.

Norges tilknytning til EU gjennom EØS har, alt annet likt, påvirket maktforholdet i norsk arbeidsliv på tre måter:

1. ved at reguleringskompetanse på en del felt i arbeidslivet er overført fra Norge til EU og europeiske domstoler,

2. ved at nasjonal avtaleregulering i økende grad er supplert med lovgivning, og

3. ved at både produkt – og arbeidsmarkeder er utvidet og blitt gjenstand for fri bevegelse og økt konkurranse.

Forenklet kan man anta at dette har hatt tre sett av virkninger:

1. Overføringen av reguleringskompetanse til EU vedrørende det indre marked har styrket arbeidsgivernes markedsmakt, mens EUs arbeidsrettslige regulering, om enn i svakere grad, har virket i motsatt retning – direkte i Norge og indirekte ved å begrense rommet for regimekonkurranse.

2. Strengere nasjonal lovgivning har særlig forbedret stillingen for arbeidstakere uten avtalebeskyttelse, men har også understøttet de organisertes forhandlingsmakt.

3. Fri bevegelse av kapital, arbeidskraft og tjenester har i utgangspunktet svekket arbeidstakernes forhandlingsmakt, men en del etterspurte grupper med høy kompetanse har styrket sin markedsbaserte forhandlingsmakt.

Slike stiliserte effekter må samtidig vurderes i lys av EØS-avtalens indirekte effekter for sysselsetting, ledighet og det økonomiske grunnlaget for bedring av avtaleverk og velferds- og pensjonsordninger.

De enkelte partenes samfunnspolitiske innflytelse kan ikke utledes av markedsforhold og størrelse, men avhenger av deres kontroll over samfunnsøkonomiske viktige utfall, av evnen til samordning og politiske allianser, og av myndighetene og motpartens avhengighet av deres medvirkning for å løse problemer i arbeidslivet – slik man har sett i dragkampene om etter- og videreutdanning, IA-avtalen, sykelønn, pensjonsreform og lav lønnskonkurranse.

Mens det indre markedets utvidede konkurranse og enklere muligheter for å (true med å) flytte virksomhet til andre land, eller rekruttere utenlandsk arbeidskraft, i utgangspunktet har styrket arbeidsgiversidens markedsmakt, har sterkere økonomisk vekst, større lønnsomhet og et stramt innenlandsk arbeidsmarked dratt i motsatt retning. Maktforholdene i ulike sektorer er videre påvirket av endringer i næringsstrukturen, utdanningsnivået og etterspørselen etter ulike kvalifikasjoner, samtidig som økte velferdsrettigheter har styrket den enkelte arbeidstakers valgfrihet og forhandlingsevne i arbeidsmarkedet.

Industrinæringene har utgjort frontfaget i den norske forhandlingsmodellen og vært en sentral maktbase for fagbevegelsen. For industrien har økende kapitalmobilitet til og fra Norge vært ledd i en generell, langsiktig internasjonaliseringstrend. I den grad EØS-avtalen har påvirket dette, er det rimelig å anta at deltakelsen i EUs indre marked har svekket incentivene til å flytte produksjon til EU-land og gjort det mer attraktivt å investere i Norge enn tidligere. Mens norske eiermiljø i stor grad har solgt seg ut av industrien de senere år, har utenlandskeide virksomheter stått for en økende andel av industrisysselsettingen og har ifølge flere studier ofte bedre lønns- og arbeidsforhold enn norskeide bedrifter. Uansett har eiersiden i mange selskap – som ofte har tilhold utenlands – styrket sin stilling på bekostning av administrasjonen og dermed også partsorganenes innflytelse. Industrielle investeringer i Norge er i stor grad drevet av tilgang til naturressurser, energi, og kompetansemiljø, hvor lokaliseringen kan gi komparative fortrinn, og sjelden av markeds- og kostnadsmotiver. Risikoen for økende, kostnadsdrevne utflagginger synes dermed ikke å være vesentlig endret under EØS-avtalen. Internasjonaliseringen av produksjonskjeder har en tvetydig innvirkning på maktrelasjonene i virksomhetene. Mens leveringspress og kamp om kontrakter svekker arbeidstakernes mulighet til å motsette seg ønsker om økt fleksibilitet og overtid, bidrar arbeidsgivernes økte avhengighet av de ansattes kompetanse og sårbarhet for arbeidsstans og forsinkelser til å styrke arbeidstakernes forhandlingsmakt på andre felt. EU-direktivet om europeiske samarbeidsutvalg har bedret de ansattes muligheter til dialog med konsernledelsen og til å samordne sine strategier over landegrensene. Opprettelsen av slike utvalg har i enkelte av de største selskapene som opererer i Norge gitt støtet til utvikling av globale foretaksråd og rammeavtaler. De konserntillitsvalgtes stilling er styrket i perioden.

Samlet sett er det vanskelig å trekke entydige konklusjoner om hvordan EØS-avtalen har påvirket maktforholdene i tradisjonell norsk industri de siste tiårene. Fri bevegelse og økt konkurranse har styrket arbeidsgivernes markedsmakt, men samtidig ble 1980-årenes nedgang i industriarbeidsplasser snudd til oppgang i 1990-årene. Verkstedsoverenskomstens rolle som krumtapp i det inntektspolitiske samarbeidet og faglig maktbase er konsolidert. Det er knapphet på fagarbeidere og reallønnsveksten har vært rekordhøy. Økt bruk av underleverandører og innleid arbeidskraft fra nye EU-land har imidlertid skapt nye utfordringer i enkelte bransjer, med sprikende virkninger for ulike arbeidstakergrupper. Andelen ansatte med høy utdanning er økt, arbeidsgiverne er blitt mer avhengig av de ansattes kompetanse, mens antallet manuelle arbeidstakere og LO-medlemmer er sunket. Endringer i teknologi og næringsstruktur har gjort at eksportrettet vareproduksjon står for en synkende andel av samlet sysselsetting og medlemmene i fagbevegelsen.

Selv om de viktigste endringene her neppe kan tilskrives EØS-avtalen, og maktforholdene mellom partene og deres samfunnspolitiske innflytelse påvirkes av langt mer enn relativ størrelse og markedsforhold, kan disse forholdene tyde på at industriforbundenes dominerende maktposisjon i arbeidslivet er på vikende front.

Arbeidstakere i tjenesteytende virksomhet som i hovedsak produserer for hjemmemarkedet – og hvor virksomheten som hovedregel ikke kan flyttes ut – omfatter nå nesten 75 prosent av sysselsettingen. Offentlig sektor, hvor utdanningsnivået, avtaledekningen og organisasjonsgraden er svært høy, har vist stabil vekst og omfatter en økende andel av sysselsettingen (om lag 35 prosent), over halvparten av kvinnelig sysselsatte, og over halvparten av fagorganisasjonenes medlemmer. Trass i endrete organisasjons- og driftsformer, er det lite som tyder på at forhandlingsmakten til forbund i kommuner og stat er svekket siden 1994. I en del tidligere offentlige monopolvirksomheter som er åpnet for konkurranse, utskilt, eller delprivatisert er bildet mer sammensatt. I noen bransjer, som tele og el-sektoren, skjedde dette før EØS-avtalen, i andre bransjer, som post og deler av kollektivtransporten, er dette endringer som er blitt fremskyndet av EØS-avtalen. Åpning og oppsplitting av tidligere monopol vil som regel svekke de ansattes forhandlingsposisjon – med unntak for personell med nøkkelkompetanse – og i en del av de tidligere forvaltningsbedriftene er organisasjons- og avtaledekningen klart svekket. For ettertraktet kompetansearbeidskraft har skiftet fra offentlig til privat drift ofte ført til økt individuell forhandlingsmakt og høyere lønn, men for mindre kvalifisert arbeidskraft og deres organisasjoner har resultatet gjerne vært motsatt. Økt bruk av anbud i offentlig sektor – hvor norske regler er mye strengere enn EU krever – har i en del offentlige virksomheter virket i samme retning.

I en del private tjenestebransjer har man sett økende konkurranse, omstrukturering og internasjonalisering. Andelen utenlandske selskap har økt. I handel, hotell og finans er dette ofte større, profesjonelle selskap hvor det er lettere å organisere og oppnå avtaler enn i lokale småbedrifter. I transportvirksomhet, som er mindre stedbunden og konkurransen om fraktene mellom fristilte europeiske statsselskap er sterk, er bildet et noe annet. Store deler av privat tjenesteyting har – med unntak for bank og forsikring – tradisjonelt vært kjennetegnet av svært lav organisering og avtaledekning i Norge. I en del arbeidsintensive tjenestebransjer, hvor lønnsevnen er lav og etableringskostnadene ofte er små, har utvidede åpningstider, kamp om kundene og fragmentering av arbeids- og organisasjonsforhold svekket arbeidstakerne og fagforeningenes stilling og skapt nye skiller mellom kjerne og periferi. Samtidig skjer mye av veksten i privat tjenesteyting i kompetanseintensive bransjer hvor de ansatte har betydelig individuell markedsmakt og ofte sterke yrkesorganisasjoner i ryggen. Samlet sett er privat tjenesteyting i Norge, som i de aller fleste industrialiserte land, preget av en motsetningsfylt, polarisert utvikling hvor avtaler og organisering synes på vikende front. Med unntak for bransjer hvor EU/EØS-reglene har krevd utskilling og oppsplitting av tidligere offentlige tjenestemonopol, har imidlertid disse endringene lite med EØS-avtalen å gjøre. Samtidig har EØS-avtalens styrking av lovfestete arbeidstakerrettigheter hva gjelder arbeidstid, deltid, midlertidig ansatte, vikarbyråansatte, virksomhetsoverdragelse og medvirkning trolig hatt størst potensiell betydning for ansatte i tjenestebransjer med lav avtaledekning og mange ansatte med atypiske arbeidstider og ansettelsesforhold.

Økningen i arbeidsinnvandring fra EU etter 2004 har styrket arbeidsgiversidens forhandlingsposisjon i en del bransjer. Økt tilbud av arbeidskraft som er villig til å arbeide langt under tarifflønn vil også styrke stillingen til useriøse aktører og virksomheter på bekostning av arbeidsgiverorganiserte bedrifter og deres arbeidstakere. For norske ansatte i enkelte bransjer har bruk av utenlandske underleverandører med billig arbeidskraft økt lønnsomheten og bidratt til økt jobbtrygghet og forhandlingsstyrke, for ansatte i andre bransjer og konkurrerende yrker har effekten vært motsatt. Samtidig har utviklingen, som vist ovenfor, utløst en pakke av offentlige mottiltak (allmenngjøring, godkjenninger, kontroll m.m.) som trekker i motsatt retning. Ved å legge et felles gulv under konkurransen, vil slike tiltak, alt annet likt, styrke de arbeidsgiverorganiserte virksomhetene så vel som arbeidstakernes og fagforeningenes stilling. For eksempel i rengjøring, som i lang tid har vært kjennetegnet av mye dårlige lønns- og arbeidsvilkår, kan slike tiltak bidra til økt forhandlingsmakt og oppgradering av standardene også for innenlandsk arbeidskraft, dersom de etterleves.

Den økte bruken av allmenngjøring etter EU-utvidelsen i 2004, samt EUs arbeidsrettsdirektiver, har medvirket til økt statlig lovregulering og kontroll i arbeidslivet. Dette kommer særlig ansatte i uorganiserte virksomheter uten avtalerettigheter til gode, men har også – slik man har sett i bygg – gitt fagforeningene nye verktøy til å rekruttere utenlandske arbeidstakere og aksjonere overfor arbeids- og oppdragsgivere.

Selv om markedsintegrasjonen og overføringen av reguleringskompetanse til EU har styrket arbeidsgivernes interesser, er partenes innflytelse på den øvrige arbeidslivspolitikken betinget av institusjonelle og politiske forhold. I Norge er de tradisjonelle samarbeidsforholdene i arbeidslivet videreført og avtalesystemet og organisasjonenes stilling i trepartssamarbeidet med staten er snarere styrket enn svekket i perioden 1994–2011. Internasjonale studier viser at sentral samordning bidrar til å balansere maktforholdene mellom partene i arbeidslivet – slik man bl.a. har sett i samarbeidet om Solidaritetsalternativet, AFP, pensjonsreformen, IA-avtalen og sykelønn – fordi markedsmakt spiller mindre rolle enn politisk-institusjonelle maktressurser og samordningsevne i slike dragkamper. I tillegg har partene, i kontrast til norske politikere, styrket sin innflytelse på arbeidslivspolitikken på europeisk plan via den sosiale dialogen, hvor arbeidstakersidens innflytelse økte betydelig i 1990-årene. Men styrkeforholdene har på mange felt skiftet i arbeidsgivernes favør etter 2004.

I de senere år har utvidelsen av EU/EØS-markedet ført til vitalisering og re-politisering av arbeidslivsdebatten, med økt offentlig bevissthet og ordskifte både om konkrete spørsmål og mer grunnleggende begreper som rettferdighet og solidaritet, samt om forholdet mellom politisk regulering og tariffavtaler som balanserende mekanismer i arbeidsmarkedet.

Samlet sett er det på denne bakgrunn vanskelig å finne belegg for at en side i arbeidslivet har fått et varig overtak i makt og innflytelse på den nasjonale arbeidslivspolitikken på bekostning av en annen under EØS-avtalen. Utviklingen er motsetningsfylt og varierer mellom ulike saksfelt, sektorer og yrkesgrupper, og styrkeforholdene har skiftet med konjunkturer, regjeringer, og samarbeidskonstellasjoner i tråd med lange tradisjoner i norsk arbeidsliv. Med utsikter til økonomisk uro, økt ledighet, fortsatt høy arbeidsmobilitet og tøffere kamp om oppdrag og jobber i europeisk arbeidsliv, er det mye som tyder på at aktørene står foran krevende tider. Det kan forrykke maktforhold, men kan også innebære at aktørene blir mer avhengige av hverandre for å utvikle løsninger som er økonomisk og politiske bærekraftige.

16.8 Avsluttende merknader

Avslutningsvis vil Utvalget knytte noen merknader og refleksjoner til EØS-avtalens betydning for utviklingen i norsk arbeidsliv siden den trådte i kraft i 1994.

Utvalget vil innledningsvis understreke at perioden 1994–2011 på mange måter vært en gylden periode i norsk arbeidsliv. Sysselsettingen har økt med 25 prosent, andelen arbeidsledige er halvert, og i kontrast til 1980-årene har reallønningene økt kraftig, også i lavlønnsfagene. Andelen kvinner og eldre i arbeid og andelen offentlig sysselsatte er økt, mens andelen med helseskadelig arbeidsmiljø, midlertidig stilling og deltidsarbeid har vist en synkende tendens. Organisasjonsgraden på arbeidsgiversiden og andelen som er omfattet av tariffavtale er økt noe, men det har vært en viss nedgang i andelen fagorganiserte, vesentlig som følge av strukturelle endringer. Lov- og avtaleverkets bestemmelser om arbeidsmiljø, medvirkning og arbeidstakerrettigheter er styrket. Forhandlingsmodellen er konsolidert og trepartssamarbeidet med myndighetene videreført.

Utvalget viser til at utviklingen i de andre nordiske land i hovedsak har vist samme mønster inntil finanskrisen. Dette har ikke forhindret en viss økning i lønnsforskjellene mellom topp og bunn arbeidsmarkedet, men de nordiske land skiller seg fortsatt ut med en langt flatere lønnsstruktur enn nesten alle andre EU- og OECD-land. Mens norsk lønnsnivå har økt med 60 prosent de siste ti år, har økt rekruttering av arbeidsinnvandrere med lav lønn etter 2004 rokket ved dette bildet i enkelte bransjer.

Utvalget vil videre påpeke at i hvilken grad og på hvilken måte EØS-avtalen har påvirket denne utviklingen som understreket i kapittel 14 er vanskelig å fastslå med noen grad av presisjon, fordi EU/EØS-tilpasningen har skjedd parallelt med andre store endringer i verdensøkonomien og i norsk økonomi og samfunnsliv. Videre er det vanskelig å vurdere avtalens relative betydning uten å gå inn på alternative (hypotetiske) scenarier, innenfor EU eller utenfor EØS.

Utvalgets flertall, medlemmene, Sejersted, Arbo, Bøckman Finstad, Dølvik, Hansen Bundt, Rye, Sjursen, Stubholt, Tallberg, Ulltveit-Moe og Aarebrot viser til at kjernen i EØS-avtalen er at arbeidslivet i Norge og EFTA-landene ble omfattet av de fire friheter og integrert i EUs indre marked. Dette har medvirket til omlegginger i nærings- og regionalpolitikken, åpning av tidligere skjermete sektorer og økt konkurranse og omstillingstakt i store deler av norsk arbeidsliv. På viktige områder var dette endringer som allerede var i gang som følge av norske politiske prosesser før inngåelsen av EØS-avtalen. For bedrifter og arbeidstakere i en del bransjer og offentlige monopolvirksomheter har sammenfallet av disse endringene bidratt til vanskelige omstillinger og endringer i arbeids-, organisasjons- og avtaleforhold. Utvalgets flertall har samtidig merket seg at avreguleringen og det økte spillerommet for markedskonkurranse har vært ledsaget av vekst i eksport, investeringer, lønnsomhet og verdiskaping i norsk arbeidsliv, sammenlignet med perioden 1980–1993. Dette har skapt grunnlag for den kraftige veksten i sysselsetting og lønnsnivå i Norge. Årsakene til oppsvinget i norsk arbeidsliv i perioden er sammensatte, men for utvalgets flertall synes det klart at deltakelsen i EUs indre marked snarere har fremmet enn hemmet denne utviklingen.

Utvalgets flertall har videre merket seg at tilslutningen til EUs regler knyttet til den «sosiale dimensjonen» på en del områder har gitt styrkete rettigheter for arbeidstakerne. Det gjelder blant annet likestilling, rettigheter ved virksomhetsoverdragelse og utviklingen av Europeiske Samarbeidsutvalg i flernasjonale selskap. Partenes deltakelse i EUs sosiale dialog har i flere saker bidratt til å videreutvikle regelverket ved at EU har skapt rettslige rammer for å forhandle frem bindende europeiske partsavtaler – sentralt, i enkeltsektorer og i flernasjonale konsern. For organisasjonene i arbeidslivet har tilgangen til sosialdialogen i EU åpnet nye arenaer for samarbeid, koordinering og representasjon av medlemmenes interesser i et mer internasjonalisert arbeidsliv.

For Utvalgets flertall er det et tankekors at norske folkevalgte og myndigheter under EØS-avtalen har dårligere muligheter enn arbeidslivets parter til å påvirke arbeidslivspolitiske beslutninger i EU som legger viktige rammer for norsk arbeidsliv. Nasjonalt har politikerne hatt en nøkkelrolle i å fastlegge de lovfestete rammene for forholdet mellom arbeidsgivere og arbeidstakere og for spillereglene mellom partene. På europeisk plan er denne balansen i trepartsforholdene forrykket ved at norske politikere ikke deltar i beslutningene. Denne asymmetrien er en del av det demokratiske dilemmaet ved EØS-konstruksjonen. Svakheten ved EØS-avtalen på dette felt er etter flertallets syn ikke at den korporative kanalen er for sterk, men at den politiske kanalen er for svak. Sammenlignet med den bilaterale sveitsiske tilknytningsformen til EUs indre marked – hvor den sosiale dimensjon er holdt utenfor og arbeidslivspartene ikke har adgang til den sosiale dialog – fremstår EØS-avtalens forankring i det norske organisasjonsdemokratiet likevel som langt å foretrekke.

Utvalgets flertall har merket seg at hovedorganisasjonene i arbeidslivet, med LO og NHO i spissen, hele veien har stått sammen om å forsvare EØS-avtalen og sett den som en nødvendig ramme for å ivareta norske virksomheters og arbeidstakeres interesser i Europa. Etter de turbulente 1980-årene har EØS-kompromisset dermed vært med å skape betingelser for det stabile samarbeidsklimaet i arbeidslivet i perioden. Dette har ikke forhindret at partene de senere år har vært uenige om mål og virkemidler når det gjelder en del tiltak for å håndtere den økte arbeidsinnvandringen etter 2004.

Utvalgets flertall viser til at Norge gjennom EØS-avtalen i 1994 ble en likeverdig del av EUs felles arbeidsmarked. Avtalens første tiår innebar knapt noen endring i arbeidsmigrasjon mellom EU/EØS-land og Norge. Etter Murens fall i 1989 importerte Norge hver sommer tusener av landarbeidere fra Polen og Baltikum som ble sendt hjem etter innhøstingssesongens slutt, samtidig som Norge forsøkte å rekruttere sykepleiere fra disse landene.

Utvalgets flertall, medlemmene Sejersted, Arbo, Bøckman Finstad, Dølvik, Rye, Sjursen, Tallberg, Ulltveit-Moe og Aarebrot vil understreke at det ikke var noen sterke politiske krefter som foreslo en generell utvidelse av mulighetene for arbeidsinnvandring fra land i Sentral- og Øst-Europa før dette kom på dagsorden gjennom utvidelsen av EU og dermed av EØS-avtalen. Dersom Norge ikke hadde vært en del av det indre markedet i EU/EØS, er det hevet over tvil at norsk arbeidsliv ikke ville dratt nytte av en sammenliknbar utvikling i arbeidsinnvandring som det har gjort siden 2004. Østutvidelsene av EU i 2004 og 2007 sikret borgerne i disse og andre nye EU-land en helt ny frihet til å reise for å finne arbeid i hele EU/EFTA-området. EØS-reglene bidro til at en rekke rettslige, administrative og byråkratiske barrierer for arbeidsvandring fra disse landene til Norge ble fjernet, samtidig som jobbsøkere og arbeidstakere fra disse landene ble sikret nye rettigheter. Forskning viser at EU-land som iverksatte strikte overgangsordninger basert på prøving av behovet i arbeidsmarkedet gjennomgående har mottatt klart mindre arbeidsinnvandring enn de landene som åpnet opp arbeidsmarkedet fra første dag.235

Norge var blant de land i Vest-Europa som var raskest til å åpne arbeidsmarkedet for borgere fra de nye EU-landene, og som i forhold til folketall har sysselsatt flest arbeidstakere fra disse landene. Etter dette flertallets vurdering er den økte arbeidsinnvandringen en av de største gevinstene og en av de største utfordringene for norsk arbeidsliv som følge av EØS-avtalen. Den har gitt nyvunnet frihet og økte livssjanser for titusener av arbeidstakere fra land med langt dårligere arbeids- og levekår enn i Norge, og har bidratt vesentlig til den sterke veksten i verdiskaping og sysselsetting i Norge siden 2004. Dette har særlig kommet regioner og bransjer med knapp tilgang på innenlandsk arbeidskraft til gode, og arbeidsinnvandringen er overveiende positivt mottatt i befolkningen.

Et samlet utvalg har samtidig merket seg at den store arbeidsinnvandringen i enkelte bransjer har ført til endringer i norske virksomheters rekrutteringsstrategier og bidratt til økt innslag av lavlønnskonkurranse, omgåelse av regelverk, og tendenser til lagdeling av arbeidsmarkedet etter nasjonale skillelinjer. Hvis slike utviklingstrekk resulterer i et voksende lavlønnsmarked – eller C-lag – i deler av arbeidslivet, vil det føre til økt ulikhet og risiko for utstøting. Det kan også føre til konkurransevridning i disfavør av seriøse og organiserte arbeidsgivere, som på sikt kan rokke ved grunnelementer i den norske arbeidslivsmodellen. Et mer todelt arbeidsmarked med et økende lavlønnssegment kan gjøre det vanskeligere å inkludere andre sårbare grupper i arbeidslivet, svekke arbeidsinsentivene og øke presset på velferdsstatens ordninger.

Regjeringen og stortingsflertallet har etter 2004 søkt å bruke det formelle handlingsrommet som EU/EØS-retten gir til å møte de nye utfordringene, gjennom Handlingsplaner mot sosial dumping og en rekke nye tiltak. I tråd med historiske interessekonflikter mellom arbeid og kapital, og med skillelinjer mellom høyre og venstresiden i politikken, har dette utløst ny uenighet i arbeidslivspolitikken. Forskjellig syn på tilpasningen til EU/EØS-retten og utnyttelsen av handlingsrommet i denne har blitt en kontroversiell del av motsetningene. Utvalget ser slike nasjonale interessekonflikter som et uunngåelig element i tilpasningen av den norske arbeidslivsmodellen til et utvidet europeisk arbeidsmarked med økt mobilitet mellom lav- og høykostland. Det er interessemotsetninger i dette markedet, og de økte spenningene mellom ulike aktører kan ses som ledd i utviklingen av nye måter å regulere forholdet mellom konkurranse og solidaritet på i et mer sammensatt, internasjonalisert arbeidsliv.

Utvalget har merket seg at kjernen i striden mellom partene i Norge i stor grad har dreid seg om allmenngjøring av tariffbestemmelser og kontrolltiltak knyttet til dette. Allmenngjøring er en utbredt ordning i EU-landene, og noe Norge fritt kan gjøre uten skranker i EU-retten – unntatt for utstasjonerte tjenesteytere hvor EUs utstasjoneringsdirektiv avgrenser spillerommet. Etter krav fra LO og motstand fra NHO ble lov om allmenngjøring av tariffavtaler vedtatt av Stortinget i 1993 med støtte fra AP, SV, Sp og Krf. Lovens formål er å sikre likebehandling av utenlandske arbeidstakere og motvirke konkurransevridning i arbeidsmarkedet. Tariffnemnda har siden 2004 fattet flere allmenngjøringsvedtak, som i dag omfatter bygg, landbruk, verftsindustrien og rengjøring. I tre av disse bransjene har partene vært enige om behovet for slik regulering, mens partene har vært splittet i flere andre saker – illustrert ved den pågående rettssaken mellom skipsverftene og staten, der NHO og LO har trådt inn på hver sin side. Utvalget viser til at et særtrekk ved den norske ordningen er at allmenngjøring i Norge kun kan finne sted ved påvist forskjellsbehandling av utenlandske arbeidstakere. Samtidig har Tariffnemnda valgt å avgrense forskriftene til forhold som er hjemlet i EUs direktiv om rettigheter for utstasjonerte arbeidstakere. I fem av seks bransjer som har vært omfattet av allmenngjøring har derfor forskriftenes lønnsbestemmelser – som også gjøres gjeldende for arbeidsmigranter og andre som er ansatt i norske virksomheter – kun omfattet minstelønnssatser som ligger langt under det som er vanlig godtgjøring for norske arbeidstakere.

Utvalgets flertall, medlemmene Sejersted, Arbo, Dølvik, Hansen Bundt, Rye, Sjursen, Dag Seierstad, Stubholt, Tallberg, og Aarebrot har merket seg at forskriftene derfor ikke sikrer likebehandling og at de i flere av bransjene har bidratt til å definere en ny og lavere innenlandsk minstelønnsnorm. I ettertid anvendes denne som kriterium for tilsynsmyndighetenes tiltak mot sosial dumping og for Tariffnemndas vurdering av behovet for videreføring av allmenngjøringsforskrifter. Ved at allmenngjøringsforskriftene er avgrenset til vilkår som er i tråd med EUs regler for tjenestefrihet og utstasjonering, har norske myndigheter og parter begrenset sin egen handlefrihet til å regulere lønnsvilkårene ved fri bevegelse av arbeidstakere hvor EU-retten legger til grunn likebehandling.

Dette flertallet har merket seg at Velferd- og migrasjonsutvalget advarer mot etablering av et lavlønnsmarked og anbefaler å vurdere om det er behov for å utvikle et mer treffsikkert og effektivt norsk regime for fastsetting av minstelønninger som kan hindre økende press på velferdsordningene i det åpne europeiske arbeidsmarkedet.

Et samlet utvalg har videre merket seg at noen av de dommene EU-domstolen de senere år har avsagt på arbeidslivets område, har utløst prinsipiell juridisk og politisk debatt. Det gjelder særlig flere omstridte, prinsipielle avgjørelser som gjerne kalles Lavalkvartetten, hvor domstolen måtte avveie mellom kryssende hensyn knyttet til fri bevegelse av tjenester og hvilke virkemidler nasjonale aktører kan ta i bruk for å sikre utstasjonerte arbeidstakeres rettigheter. EU-domstolen gjorde klart at aktører i vertslandet ikke kan stille krav ut over utstasjoneringsdirektivets «harde kjerne» av lovfestete vilkår og minstelønnssatser, og slo fast at kollektive tvangstiltak (streik, boikott, lockout) i prinsippet kan utgjøre «restriksjoner» for den fri bevegelsen av tjenester og etableringer. Lovligheten av slike restriksjoner må vurderes ut fra om de ivaretar legitime allmenne hensyn og er forholdsmessige.

Utvalget har merket seg at Laval-dommen ikke har hatt direkte virkning for gjeldende norsk rett og praksis. Den eneste av disse dommene som direkte berører etablert norsk praksis er den såkalte Rüffert-dommen, som gjaldt offentlige myndigheters handlingsrom for å kreve tariffvilkår ved utlysning av offentlige kontrakter. Med henvisning til Rüffert har ESA reist sak mot Norges nye regler om tariffvilkår ved offentlige anbud. Utvalget merker seg at saken berører prinsipielle spørsmål knyttet til forholdet mellom EØS-avtalen og andre folkerettslige avtaler som Norge tidligere har tilsluttet seg.

Utvalgets flertall, medlemmene Sejersted, Arbo, Bøckman Finstad, Dølvik, Rye, Sjursen, Tallberg, Ulltveit-Moe og Aarebrot bemerker at det i Norge er tradisjon for at interessetvister i arbeidslivet løses gjennom forhandlinger eller kollektive tiltak, mens partene gjerne bringer rettstvister inn for Arbeidsretten. Etter dette flertallets syn er det ikke til å unngå at deltakelse i det felles arbeids- og tjenestemarkedet i EØS-landene og Sveits medfører økt rettsliggjøring, i den forstand at arbeidstvister med en grenseoverskridende dimensjon oftere vil bringes inn for domstolene – i siste hånd EU-domstolen eller EFTA-domstolen. Det er et ledd i avklaringen av EØS-reglenes innhold og virkemåte at enkelte sider ved de norske tiltakene mot lav lønnskonkurranse nå er blitt gjenstand for prøving i domstolene og ESA. De pågående rettstvistene kan ses som ledd i utviklingen av en internasjonal rettsorden som Norge i alminnelighet er tjent med, men merker seg samtidig at Monti-rapporten, med henvisning til det indre markedets legitimitet, anbefaler endringer i regelverket som kan sikre at partenes grunnleggende rettigheter ikke underordnes prinsippet om fri bevegelse.

Utvalget har i denne sammenheng merket seg at den gjeldende EU-rettens grenseoppgang mellom fri bevegelse, sosiale grunnrettigheter og handlingsrommet for nasjonal regulering og kontroll av det felles arbeids- og tjenestemarkedet er gjenstand for debatt og kontrovers i EU og mellom de europeiske arbeidslivspartene. I den grad norske aktører ville ønske justeringer i det lovverket domstolene dømmer etter, er det et demokratisk dilemma at norske politikere og myndigheter ikke kan delta i videreutviklingen av spillereglene i det europeiske arbeidsmarkedet Norge er blitt en stadig viktigere del av.

Utvalgets flertall, medlemmene Sejersted, Arbo, Bøckman Finstad, Dølvik, Rye, Sjursen, Tallberg, Ulltveit-Moe og Aarebrot mener at det samlet sett ikke er tvil om at EØS-avtalen har bidratt til å sikre arbeids- og næringslivet i Norge rammevilkår som på viktige måter har bidratt til fremgangen i sysselsetting og lønns- og arbeidsvilkår i Norge i perioden siden 1994. I et liten åpent arbeidsliv som det norske, hvor tradisjonell vareproduksjon står for en synkende andel av arbeidsplassene, har fri bevegelse av arbeidstakere, tjenester, etableringer og direkteinvesteringer fått økende betydning for nasjonal verdiskaping og sysselsetting. Samtidig som seks av ti arbeidsplasser i eksportnæringene er avhengig av EU-markedene, er hver femte arbeidstaker i privat sektor ansatt i virksomheter med eiere fra EU, nesten hver tiende arbeidstaker kommer fra et EU-land, og en vesentlig del av sysselsettingen og verdiskapingen i de største norske selskapene er lokalisert i EU-land. EØS-avtalen gir rammer for å utvikle stabile og forutsigbare vilkår for denne typen arbeidslivsintegrasjon over landegrensene i Europa, som også Norge er tjent med. Etter Utvalgets vurdering er det vanskelig å se for seg at en tilsvarende positiv arbeidslivsutvikling som vi har sett de siste 18 årene kunne funnet sted med en langt mer avgrenset, bilateral norsk tilknytning til EUs indre marked uten gjensidig bindende håndhevings- og tvisteløsningsmekanismer.

Utvalget vil videre understreke at Norges reelle politiske handlefrihet i et mer internasjonalisert arbeidsliv ikke bare avhenger av eget formelt, rettslig handlingsrom, men også av regelutviklingen i andre land, og da særlig våre naboland og nærmeste handelspartnere. På enkelte områder har redusert handlefrihet i nærings- og arbeidslivspolitikken i EØS avskåret tiltak som ut fra en nasjonal synsvinkel kunne vært hensiktsmessige, men det må veies opp mot de fordelene norsk arbeidsliv har hatt av at de viktigste handelspartnerne og konkurrentene er underlagt de samme restriksjonene. Det har bidratt til å sikre norske virksomheter og arbeidstakere likeverdige, forutsigbare konkurransevilkår i hele EU/EØS-markedet, og har trolig medvirket til å øke direkteinvesteringene i Norge og svekke insentivene til utflagging av produksjon til land i EU. EUs felles arbeidslivsregler har løftet de arbeidsrettslige standardene i nye EU-land og hos mange av Norges viktigste handelspartnere. Dette har bidratt til å motvirke et «race-to-the bottom» og har begrenset spillerommet for regimekonkurranse mellom de 30 EU/EØS-statene. På samme måte som i miljø- og klimapolitikken, må ulempene ved visse begrensninger i nasjonal handlefrihet veies opp mot fordelene av forbedrete felleseuropeiske regler i arbeidslivet.

Utvalgets flertall, medlemmene Sejersted, Arbo, Bøckman Finstad, Dølvik, Hansen Bundt, Sjursen, Dag Seierstad, Stubholt, Tallberg, og Aarebrot viser til at selv om arbeidslivet i Norge i hovedsak har hatt en svært positiv utvikling i de første atten årene med EØS-avtalen, kan den perioden vi står foran bli mer krevende. Arbeidslivet i mange EU-land er i skrivende stund inne i en alvorlig krise, med fare for voksende arbeidsløshet, store sosiale konsekvenser, og uvisst utfall. Uansett Norges formelle tilknytning til EU vil denne utviklingen påvirke norsk arbeidsliv på mange ulike måter. Så integrerte som økonomiene i Europa er blitt, kan ikke norsk arbeidsliv skjerme seg mot disse utfordringene. Det er avhengig av at problemene blir løst på best og raskest mulig måte. Det krever koordinerte tiltak.

Med utsikter til økonomisk uro, økte sosiale ulikheter og politiske spenninger i Europa – samtidig som Norge det kommende tiåret vil stå foran utfordringer knyttet til aldring av befolkningen, høyt kostnadsnivå, knapphet på innenlandsk arbeidskraft og sikring av velferdsstatens bærekraft – er det dette flertallets vurdering at det så vel ut fra en nasjonal som en europeisk synsvinkel er både politisk og økonomisk viktig at Norge videreutvikler en tilknytningsform til landene i EU og EFTA som gir stabile, multilaterale rammer for mest mulig forutsigbart og likeverdig samarbeid om å takle de utfordringene arbeidslivet i Norge og nabolandene i EFTA og EU nå stor foran.

Utvalgets mindretall, medlemmene Hansen Bundt, Dag Seierstad og Stubholt kan ikke se at det er gitt at EØS-avtalen er det eneste verktøy som ville sikret Norge den ønske arbeidsinnvandringen i perioden.

Utvalgets mindretall, medlemmene Dag Seierstad og Stubholt, mener gode vilkår for norsk økonomi, sysselsetting og arbeidsinnvandring kunne – med klok politikk – blitt utviklet med andre tilknytningsformer.

Utvalgets mindretall, medlemmet Dag Seierstad, er i det vesentlige enig i fremstillingen, men vil bemerke følgende:

Dette medlem er enig i at integrasjonen i EUs felles arbeidsmarked har satt tydelige spor i deler av det norske arbeidslivet, men de viktigste virkningene på arbeidslivet har sammenheng med integrasjonen i stadig mer omfattende markedsliberale systemet på EUs indre marked. For ansatte i avregulerte bransjer slo den generelle liberaliseringstvangen på EUs indre marked inn hverdagen deres lenge før Norge i 2004 fikk et felles arbeidsmarked med land i Sentral- og Øst-Europa.

Perioden 1994–2011 er her i Norge preget av positiv utvikling i inntekter, ytelser, sysselsetting og ledighet. Det samme kan ikke uten videre sies om en del EU-land som har hatt samme tilknytning til EUs indre marked som Norge. Det er derfor liten grunn til å vise til «den skepsis mange hadde til EU/EØS på dette feltet» i denne sammenhengen.

Dette medlem kan ikke se at det fins forskning som viser at EØS har hatt bedre virkninger på norsk økonomi, sysselsetting og tilgang på arbeidskraft sammenlignet med andre realistiske tilknytningsformer, tilknytninger som ikke begrenses til en handelsavtale for varer. Når norsk økonomi har utviklet seg såpass tilfredsstillende etter 1994, så kan det tvert imot være grunn til sterk tvil om det skyldes EØS-tilknytningen til det indre markedet, siden det ikke har gått like godt i de fleste EU-land som har deltatt i det indre markedet. I den grad Norge har en bedre utvikling enn i EU, kan det ha med særtrekk ved Norge å gjøre, og ikke med allmenne trekk ved vår deltakelse i det indre markedet: Oljerikdommen, konkurransefortrinn bygd på en del sterke næringsmiljøer og fortrinn knyttet til norske arbeidslivsinstitusjoner har vært av særlig betydning. De to sistnevnte fortrinn utviklet vi lenge før EØS på grunnlag av en nasjonal handlefrihet som EØS nå beskjærer. Det er derimot mulig at en kunne ha dempet utviklingen av større inntektsforskjeller og utstøtingen av sårbare grupper fra arbeidslivet hvis en ikke hadde knyttet seg så tett til EUs markedsliberale system.

Dette medlem mener norsk økonomi har i forhold til andre land klart seg bra både før og etter 2004, det vil si både med moderat og med stor innvandring. Før 2004 var det til tider arbeidsknapphet for ulike bransjer, men næringslivet klarte seg bra med en moderat arbeidsinnvandring. Det er ingen ting i norsk økonomi som tyder på at det etter 2004 ble så mye sterkere behov for en fri og raskt økende innvandring. Det var en helt annen endring som fant sted, det ble tilgang på billig arbeidskraft fra øst. Når arbeidsinnvandringen tok av, ikke minst fra nye EU-land i øst, har det sin grunn i at mange arbeidsgivere var interessert i å dekke arbeidskraftbehov med billig arbeidskraft østfra – når tilbudet først var der. Når først noen arbeidsgivere starter, må andre følge etter for å mestre den nye konkurransen.

Dette medlem mener EØS svekker mulighetene for å styre arbeidskraftimporten mot bransjer der det er mangel på arbeidskraft. Det gjør det vanskelig å hindre den økende todelingen av arbeidsmarkedet der mange arbeidsinnvandrere ender som en varig lavlønnsgruppe i det norske samfunnet. Hvis arbeidsinnvandring fører til et todelt marked som aksepteres politisk, betyr det at samfunnet gir opp innsatsen for å utvikle et arbeidsliv som inkluderer flest mulig av dem som har redusert arbeidsevne. Da er det blitt for enkelt for arbeidsgivere å ansette arbeidsinnvandrere som tar til takke med de lønns- og arbeidsvilkår som tilbys – og for politikere til å avfinne seg med denne situasjonen. Todelingen av arbeidsmarkedet kan på sikt bety svekket arbeidslivsorganisering, økte ulikheter, og svekket arbeidsmiljø i deler av arbeidslivet. Våre institusjonelle fortrinn med høy organisasjonsgrad, solidarisk lønnspolitikk og sammenpresset lønnsstruktur kan undergraves, og med det noe av grunnlaget for norsk konkurransedyktighet. En mer regulert og fininnsiktet arbeidsinnvandring kunne ha ført til gunstigere resultater, finsiktet i den forstand at den hadde tatt utgangspunkt i konkrete knappheter på bestemte typer av arbeidskraft. Det ville ha dempet tendensene til todeling av arbeidsmarkedet og utviklingen av lavlønnssjikt. Det kan være at sysselsettingsutviklingen i visse bransjer hadde blitt redusert i en slik situasjon, men det har vært et mål for norsk – og nordisk – fagbevegelse å hindre utviklingen av lavlønnsaktiviteter. Virksomhet som ikke kunne betale anstendig lønn, hadde ikke livets rett i den nordiske arbeidslivsmodellen.

For dettemedlem er det høyst sannsynlig at bedre vern og utvidede rettigheter ville ha blitt utviklet også uten EØS. Utviklingen av arbeidstakerrettigheter fra slutten av 1980-tallet kunne ha gått enda raskere enn i EU dersom en ikke hadde nøyd seg med å «tilpasse seg EU». EØS-tilknytningen har ført med seg at EU har styrt rettighetsutviklingen i Norge, mens selvstendig norsk reformarbeid stoppet opp rundt 1990. Et slikt reformarbeid ville kanskje delvis hatt en annen innretning, preget av de arbeidslivsrelasjoner vi har utviklet i Norge. Det er ingen opplagte grunner til at det ville vært mindre gunstig for norske arbeidstakere. Det er derfor vanskelig å dokumentere at EU har bedret rettigheter og standarder i arbeidslivet raskere og mer effektivt enn om Norge hadde stått utenfor EØS.

Dette medlem finner det verdifullt at partene i arbeidslivet kan arbeide aktivt innen den korporative kanalen. Det ville være mulig også innen andre tilknytninger til EU. Både Business Europe og ETUC er åpne for medlemsorganisasjoner fra land utenfor EU/EØS-området.

17 Velferd og helse

17.1 Hovedtrekk

Velferdspolitikk er i utgangspunktet et nasjonalt anliggende i EU og EØS, og det er ingen forskjell på konsekvensene av EØS og EU-medlemskap for velferdspolitikken. Bortsett fra å sikre like trygde- og velferdsrettigheter for blant annet vandrende arbeidstakere, samt rett til akutt medisinsk hjelp, har EU på de aller fleste velferdspolitiske områder ingen myndighet til å lovregulere. De europeiske velferdsstatene utviser stor nasjonal variasjon både innenfor og utenfor EU, og gjenspeiler forskjeller i landenes institusjonelle tradisjoner, økonomiske utvikling og nasjonal politikk.

På samme måte som globaliseringen, påvirker det indre markedet indirekte rammene for deler av velferdspolitikken ved at den frie bevegelsen blant annet kan føre til økt mobilitet av kapital, arbeidstakere og studenter. For å unngå større tilstrømming eller utstrømming av personer enn ønskelig vil landene derfor søke å unngå at nasjonale velferdsytelser avviker for sterkt fra ordningene i alternative destinasjonsland.

I perioden 1992–2011 har velferdsstatene i Norge og Norden vokst betydelig og er videreutviklet på en rekke områder. De økonomiske og politiske ettervirkningene av gjelds- og budsjettkrisen i eurosonen og mulige migrasjonsbølger i EØS-området som følge av dette – i kombinasjon med befolkningsaldring og for Norges del avtakende oljeinntekter – gir imidlertid grunn til å anta at velferdsstatene i Europa vil komme under økt press de kommende tiår.

Siden Romatraktatens mål om å fremme økonomisk og sosial utvikling gjennom å skape et felles marked bygd på de fire friheter, har skattepolitikk og sosiallovgivning i EU vært et nasjonalt ansvar, med ett unntak – likestilling. I tillegg ble vandrende arbeidstakere gjennom rådsforordning fra 1971 sikret rett til likebehandling i vertslandet og sammenlegging av tidligere opparbeidete trygderettigheter. En forutsetning for etableringen av det indre markedet i 1992 var at EF skulle søke å kompensere for de sosiale omstillingskostnadene ved markedsintegrasjonen ved å styrke utviklingen av den «sosiale dimensjon», arbeidstakerrettigheter og de såkalte strukturfondene.

Siden EU på det sosial- og velferdspolitiske feltet ikke har generell myndighet til å gi regler – unntatt på likestillingsfeltet – har EU de senere år i stedet søkt å styrke det frivillige mellomstatlige samarbeidet på feltet. Dette ble forankret i Amsterdamtraktaten i 1997. Den såkalte «åpne samordningen» har siden lagt grunnlag for et voksende samarbeid knyttet til sysselsetting, modernisering av velferdsordninger, fattigdom og sosial eksklusjon, likestilling og helsespørsmål.

Både i EØS og EU er det altså nasjonale myndigheter som utformer medlemslandenes velferdsordninger, og som avgjør hvilket ytelses- og beskyttelsesnivå de skal gi – ut fra politisk prioritering og nasjonal økonomisk evne. Sosialpolitisk regulering er nasjonal lovgivers kompetanse, men slik regulering må ikke være i strid med prinsippene om likebehandling og fri bevegelse – hvor EU-domstolen historisk har vært en pådriver for å hindre forskjellsbehandling mellom kjønnene og mellom personer fra ulike medlemsland. I tillegg påvirkes rammene for den nasjonale velferds- og skattepolitikken indirekte av de fire friheter – primært bevegelse av kapital og personer – samt i eurolandene indirekte også av den monetære unionens regler for budsjettunderskudd og gjeld.

Da EØS-avtalen ble forhandlet, var det fra norsk side en klar forutsetning at den fullt ut skulle omfatte den «sosiale dimensjonen». Det ble også resultatet. Gjennom EØS-avtalen har Norge overtatt alle EU-reglene på området, herunder om likestilling, arbeidsmiljø, sosial dialog, samordning av trygde- og velferdsrettigheter for grensekryssende personer, samt helse, miljø og sikkerhetskrav til produkter og tjenester. Denne delen av EU/EØS-samarbeidet er vesentlig utviklet siden EØS-avtalen ble inngått. Gjennom EØS-avtalen er Norge fullt integrert i de rettslige bindende delene av EUs «sosiale dimensjon», men siden det mellomstatlige samarbeidet bygd på «åpen samordning» kom til etter EØS-avtalen har Norge med litt vekslende hell måttet forhandle om deltakelse på de forskjellige områdene (se nedenfor).

Konsekvensene av EU/EØS for velferdsstaten har vært et sentralt tema i norsk europadebatt. De nasjonale velferdsmodellene i de 30 statene i EU/EØS-området er svært forskjellige med hensyn til finansiering, rettighetsgrunnlag og fordelingsprofil, og enkelte fryktet at deltakelse i det indre markedet ville føre til harmonisering og nedbygging av velferdsstatene i Norden. I likhet med i våre nordiske naboland er den norske velferdsmodellen forbundet med omfattende offentlige velferdsordninger, bred velstand, relativt små sosiale forskjeller, og stor grad av likestilling mellom kjønnene både i arbeidslivet og samfunnslivet. Hvordan denne modellen ville påvirkes av EU/EØS var et omstridt tema tidlig på 1990-tallet.

Etter snart to tiår med EØS-avtalen kan det konstateres at den norske velferdsmodellen har stått seg godt gjennom perioden, og er videreutviklet på de fleste områder – både hva gjelder tjeneste- og ytelsesnivå, pensjonsordninger, utdanning, yrkesdeltaking, integrasjonspolitikk og nye ordninger innrettet mot barn og kvinners situasjon i særdeleshet.

Perioden 1992–2011 har samlet sett vært preget av sterk fremgang i de viktigste forholdene som påvirker folks velferd og levekår – tilgang til arbeid og lønnsinntekt – samtidig som velferdsytelsene er utvidet og ledigheten kraftig redusert. Dette har bidratt til å avlaste velferdsstatens utgiftsside. Samtidig har man sett en særnorsk vekst i uførepensjonering og helserelatert fravær fra arbeidslivet – spesielt blant yngre – som i kombinasjon med aldring og økende innvandring, vil stille velferdsstaten overfor nye utfordringer i de kommende tiår.

Den sterke velferdsveksten skyldes en rekke nasjonale og internasjonale utviklingstrekk. EØS-avtalen har, som omtalt i kapitlene 14 og 16, medvirket til å legge grunnlag for sterk vekst i sysselsetting og skatteinntekter, som har påvirket velferdsstatens utgifts- og inntektsside positivt. Den økte arbeidsinnvandringen etter EU-utvidelsen i 2004 har bidratt vesentlig til veksten på inntektssiden, men kan som følge av endringer i arbeidsmarkedet på sikt også bidra til økt behov for velferdsytelser og skape press for tilpasninger i velferdsordningenes innretting.

For å fremme integrasjon i det felles arbeidsmarkedet i EU/EØS, har EU utviklet en rekke utfyllende lovregler for å sikre sosiale rettigheter for arbeidstakere og andre som krysser grenser. Disse er i sin helhet inntatt i EØS-avtalen. Det samme gjelder reglene for gjensidig anerkjennelse av yrkeskvalifikasjoner, som har praktisk betydning for mange sektorer i Norge og for nordmenn som søker arbeid ute. Dette felles arbeidsmarkedet som Norge ble en integrert del av fra 1994 hadde de første ti årene begrenset praktisk betydning, siden inn- og utvandringen var beskjeden. Fra 2004 endret dette seg radikalt, da 8 nye land fra Sentral- og Øst-Europa (og i 2007 to til) med langt lavere velferds- og levekårsnivå ble EU-medlemmer. Før utvidelsen gav dette opphav til debatt om mulighetene for det som negativt ble betegnet som «sosial turisme». I realiteten henspeiler begrepet ikke på noe annet enn at velutbygde velferdsordninger, på samme måte som gode lønns- og arbeidsforhold, oppfattes som et gode blant personer som er på søken etter arbeid.

For å sikre at arbeidsinnvandrerne skulle være i stand til å forsørge seg selv, vedtok Norge i 2004 en relativt liberal overgangsordning (2004–2009), som i tillegg til krav om heltids jobb og «norsk» lønn innebar restriksjoner i retten til ledighetstrygd det første året. Ved å bidra sterkt til veksten i verdiskaping og sysselsetting, har arbeidsinnvandringen også bidratt til sikringen av norsk velferd. Uttaket av velferdsytelser blant EØS-arbeidsinnvandrerne har vært meget beskjedent. I takt med økt kjennskap til ordningene, samt økte rettigheter etter utfasingen av overgangsordningen, har den registrerte ledigheten blant østeuropeerne økt, spesielt i etterkant av finanskrisen. I den grad arbeidsinnvandringen fører til et voksende B-lag i arbeidslivet med ustabil sysselsetting, dårlig lønn og økt pendling mellom korttidsjobber og ledighetstrygd, kan det på sikt skape nye utfordringer knyttet til velferdsstatens utgifter, legitimitet og innvirkning på insentivene for arbeid.236

Mens EØS-avtalen har koplet Norge til hele EUs lovgivning knyttet til arbeidsliv og trygdekoordinering, omfatter avtalen ikke EUs velferdspolitiske samarbeid knyttet til den «åpne samordningsmetoden» og EUs byråer på området. Norge har imidlertid søkt å kople seg til flest mulig av disse prosessene og norske aktører deltar i en rekke sosial- og helsepolitiske program – men sjelden på politisk nivå. Gjennom det indre markedet er Norge også omfattet av EUs legemiddelregulering og EUs direktiv om pasientrettigheter. Slik legger EØS-avtalen på ulike måter føringer også for den nasjonale sosial- og helsepolitikken, samtidig som Norge på enkelte områder kan delta i dialogen om forbedring av velferdspolitikken i Europa.

På tross av åpningen av arbeidsmarkedet og velferdsordningene for EU/EØS-borgere fra 1994 har utviklingen av den norske velferdsstaten i hovedsak vært upåvirket av EØS-avtalen i denne perioden. Dette samsvarer med erfaringene i de tre nordiske EU-statene hvor en svensk studie oppsummerte utviklingen i overskriften «velferdsmodell uten tydelig europeisering».237 I den grad velferdsstaten har vært påvirket av EU/EØS er det i første rekke indirekte via utviklingen i økonomi og sysselsetting. Forskning tyder på at institusjonelle og økonomiske trekk ved de nordiske landene har gjort dem godt rustet til å høste gevinstene av det indre marked og samtidig bedre i stand til å takle omstillingene som følger av markedsintegrasjonen enn mange andre land. I EU har således «den nordiske modellen» fått økt status gjennom perioden 1992–2011 og er i mange sammenhenger fremhevet som et forbilde.

I dette kapitlet skal først redegjøres for noen hovedtrekk ved EU/EØS-retten på området og ved utviklingen i velferdsstatene i Norge, Norden og Europa de siste tiårene (17.2). Deretter behandles betydningen av EØS-avtalen på viktige enkeltområder. Virkningene av tilpasningen til EUs trygdekoordineringsregime er behandlet i 17.3, samarbeid og felles regelverk på helseområdet i kapittel. 17.4, tilpasningen til EUs politikk for likestilling og ikke-diskriminering i kapittel 17.5, virkningene for norsk alkoholpolitikk i kapittel 17.6 og for norsk tobakkspolitikk i 17.7. I kapittel 17.8 har Utvalget noen avsluttende merknader og vurderinger av hvordan EØS-avtalen har påvirket velferd og velferdspolitikk i Norge siden tidlig på 1990-tallet, samt noen refleksjoner om utfordringene Fremover.

Et mindretall, medlemmet Dag Seierstad, er på enkelte punkter (avsnittene om helse, likestilling og alkohol) uenig med utvalgets flertall og viser til sine avsluttende merknader i kapittel 17.8.

17.2 Velferdspolitikken i EU/EØS – rammer og utviklingstrekk

17.2.1 Rettslig rammeverk

Den «sosiale dimensjonen» ved EU-samarbeidet ble som beskrevet i kapittel 16 for alvor satt på dagsorden ved innføringen av det indre markedet i 1992. Det sentrale i Romatraktaten (1957) var etablering av et felles marked, mens sosiallovgivning skulle være et nasjonalt anliggende. Unntaket var likebehandling mellom menn og kvinner på arbeidsplassen.238 For å fremme fri bevegelse for arbeidstakere ble det i 1971 innført regler for å sikre likebehandling og sosiale rettigheter i vertslandet, samt rett til å ta med opptjente rettigheter ved flytting over grensene.

Da EØS-avtalen ble utformet handlet EUs sosiale dimensjon mest om rettigheter for arbeidstakere, men EFTA-landene hadde merket seg Maastrichttraktatens mål om å utvide det sosialpolitiske samarbeidet. De ønsket gjennom EØS-avtalen derfor tettest mulig tilkopling til EUs arbeid på området. De sentrale bestemmelsene om den sosiale dimensjonen i EØS-avtalen er artikkel 29 om fri bevegelse av arbeidstakere, artikkel 29 om samordning av trygderettigheter for bevegelige arbeidstakere, artiklene 36–37 om fri bevegelse av tjenester, og artiklene 66–71 om sosial- og arbeidslivspolitiske regler.

Siden EU ikke har generell lovgivningsmyndighet på velferdsområdet, og den økonomiske integrasjonen gjør at landene i økende grad møter samme type sosiale utfordringer, utviklet medlemslandene utover på 1990-tallet et tettere mellomstatlig samarbeid på et bredt spekter av velferdspolitiske saksfelt. De mellomstatlige prosedyrene for såkalt «åpen samordning» ble nedfelt i Amsterdamtraktaten i 1997 og bygger på at medlemsstatene utvikler felles målsettinger som søkes oppnådd gjennom anbefalinger, handlingsplaner, læring, erfaringsutveksling og gruppepress for å påvirke landenes nasjonale politikk. Denne metoden stod sentralt i Lisboa-strategien på 2000-tallet og ble på mange måter støpt over lesten av Den europeiske sysselsettingsstrategien som ble utviklet ikke minst etter svensk påtrykk. For å møte aldersbølgen og styrke arbeidslinjen i sosialpolitikken ble dette fulgt opp med samarbeid om modernisering av velferds- og pensjonssystem, sosial inkludering og likestilling, samt i helsepolitikken.

Siden slike prosedyrer først kom inn med Amsterdamtraktaten av 1997 er de ikke omfattet av EØS-avtalen. Norge er derfor ikke automatisk med i dette arbeidet, men har på de fleste områder ønsket å delta. Dette har man i de fleste tilfelle oppnådd, om enn ikke på like fot. Hovedbildet er at Norge ikke får delta i arbeidet på politisk nivå, med et visst unntak for Likestillingskomiteen og enkelte uformelle, halvårlige ministermøter på andre områder. Norske aktører har som regel observatørstatus og er representert ved personer fra departementene eller ytre etater som er tilstede på møter konferanser, seminarer og lignende.

Tendensen til at EU i økende grad delegerer oppgaver til byråer gjelder også det arbeids- og sosialpolitiske feltet, der det er opprettet en rekke slike. Norge har arbeidet aktivt for å få tilknytning til byråene, og har i all hovedsak oppnådd dette selv om det ikke er hjemlet i EØS-avtalen. Dette omfatter bl.a. de europeiske instituttene for forbedring av leve- og arbeidsvilkår (Dublin), arbeidsmiljøagenturet (Bilbao), senter for utvikling av yrkesutdanning (Thessaloniki), utdanningsfondet (Torino), og senteret for overvåkning av rasisme og fremmedhat (Wien). Norge valgte ikke å tilknytte seg til et nytt byrå for likestilling mellom kjønnene, plassert i Vilnius, da Norge ikke fikk inngå i rotasjonsordningen i styret.239

17.2.2 Europeisk integrasjon og nasjonale velferdsstater – utviklingstrekk

Velferdspolitikk og helsepolitikk er i EU og EØS i hovedsak et nasjonalt anliggende. EU har svært begrenset lovgivningskompetanse på området, med unntak av grensekryssende forhold, typisk koordinering, likebehandling og sammenlegging av trygderettigheter for personer som flytter mellom land i EU/EØS. Videre er retten til å motta opptjente ytelser uavhengig av hvor man oppholder seg i EU/EØS også sentralt.

Formålet med disse reglene er å bidra til fri bevegelse av personer. Til sammen innebærer de en viktig endring i nasjonalstatens kontroll med strømmene over grensene, adgangen til arbeidsmarkedet og rettigheter til velferdsytelser for borgere fra EU/EØS og Sveits.240 Denne systemendringen har ført til at forskere ofte betegner landene i EU og EØS som «semi-sovereign welfare states».241 Begrepet henspeiler på at velferdspolitikken ikke lenger kan utformes ut fra rent nasjonale forhold. I et åpent indre marked med lik rett til velferdsytelser for arbeidstakere uansett nasjonalitet vil både inntekter og utgifter påvirkes av strømmene av arbeidskraft over landegrensene. Det betyr at landenes velferdssystem indirekte blir mer avhengige av hverandre. På samme måte som i asylpolitikken må landene derfor ta høyde for at utformingen av nasjonale ordninger vil kunne påvirke personstrømmene inn og ut av landet, og dermed også ytelsesstrømmene. Bortsett fra sosialhjelp, er kontantytelser innenfor EU/EØS-regimet eksportable, som vil si at personer med opparbeidete rettigheter har krav på å motta ytelsene uavhengig av bostedsland.

Denne endringen i velferdsstatens rammebetingelser har hittil hatt beskjedne konsekvenser for bruken av velferdsordningene i Norge, men kan få større betydning i fremtiden dersom den økte arbeidsinnvandringen fortsetter.242 Selv om EU/EØS-retten ikke griper inn i den nasjonale velferdspolitikken direkte, legger den på ulike måter indirekte føringer og rammer for politikken på en del områder. Dette gjelder dels reglene for offentlige anbud i det indre markedet, dels samordningen av den økonomiske politikken i eurosonen, og dels sekundærlovgivningen om produktstandarder for legemidler- og utstyr, pasientrettigheter – frihet til å søke helsebehandling i hele EU/EØS-området – samt indre markedsregler som påvirker organiseringen av medisinimport- og distribusjon, alkoholomsetning mv.

Siden EFTA-landene står utenfor eurosonens økonomiske samordning, styrer de finansieringen av velferdsstaten via finans- og skattepolitikken ut fra nasjonale prioriteringer og forutsetninger. De viktigste konsekvensene av EØS for norsk velferdspolitikk går derfor via det indre markedets påvirkning av verdiskapningen i økonomien og arbeidsmobiliteten over landegrensene. Som vist i kapittel 14 har dette i perioden 1994–2011 bidratt positivt både på velferdsstatens inntekts- og utgiftsside. Videre kan friere flyt av kapital og produksjonsfaktorer, som i høy grad også er et globalt fenomen, medvirke til økt skattekonkurranse – spesielt hva gjelder selskaper og andre mobile produksjonsfaktorer.

Av slike grunner har de fleste land i EU/EØS de siste 20 årene valgt å redusere satsene for selskapsskatt og søkt å utvide skattegrunnlaget til mindre mobile skatteobjekter – typisk indirekte skatter, miljøavgifter og boligbeskatning. Til sammen kan slike faktorer bidra til en viss indirekte konvergens i strategiene for finansiering av velferdsytelsene mellom sammenliknbare land, samtidig som utveksling av ideer og læring gjennom EUs sosialpolitiske samarbeid kan bidra til gjensidig frivillig tilpasning.

Omfanget og utformingen av velferdstjenestene og offentlige sektor bestemmes i EU/EØS av medlemslandene, med visse unntak: I en del sektorer som leverer kollektive goder – slik som jernbane, telekommunikasjon, energi mv – krever EU-reglene et skille mellom de instanser som har ansvar for infrastrukturen (eks skinnegangen) og de som leverer tjenestene (eks NSB). Norge var på mange av disse feltene tidligere ute enn EU med å innføre slike regler, som beskrevet i kap.15. Tjenestedirektivet fra 2006 innebærer ingen krav om konkurranseutsetting av offentlige tjenester, men der dette skjer skal alle tilbydere fra EU/EØS behandles likt. Isolert sett kan dette – i kombinasjon med EU-reglene for offentlige anskaffelser gi insentiver for offentlige etater til å fortsette å tilby tjenestene selv («egenregi») i stedet for å sette dem ut på konkurranse. Tjenestedirektivets regler om tjenester av allmenn økonomisk karakter gjelder ikke tjenestehandel over grensene, men kun forenkling av reglene for etablering og konkurranse om oppdrag, som må skje i henhold til vertslandets regler og vilkår.

Aktiviteten og sysselsettingen i offentlig sektor har vist stabil vekst i Norge i perioden 1994–2011, spesielt innen utdanning, helse, og pleie- og omsorgssektoren. Det er dermed ingen indikasjoner på at tilpasningen til det indre markedet har bidratt til noen harmonisering av størrelsen og utformingen av offentlig sektor i Norge til noen felles EU-standard. De offentlige aktivitetene som ut fra nasjonale beslutninger er konkurranseutsatt må imidlertid innfri EUs anbudsregler, og en del av infrastrukturtjenestene har gjennomgått betydelige omorganiseringer. Trenden i retning av økt internkonkurranse og anvendelse av New Public Management-prinsipper er således også et resultat av nasjonal politikk.

EUs regler om gjensidig godkjenning av produkter og yrkeskvalifikasjoner, samt fri bevegelse for studenter og arbeidstakere, legger også føringer for visse deler av velferdspolitikken, for eksempel ved å påvirke tilfanget av, og utgiftene til, medisiner, helsepersonell og studenter. Når andre EU/EØS-land innfører egenbetaling for høyere utdanning kan gratisprinsippet og stipendandelen i Norge komme under politisk press som følge av uforutsett økning i tilstrømmingen av studenter fra naboland i EU/EØS-området.

EUs direktiv om pasientrettigheter fra 2011 gir under visse vilkår rett til å få refusjon i tråd med hjemlandets regler for helsetjenester utført i andre EU/EØS-land. Som følge av kostnadsforskjellene vil det for Norges del primært bety at flere kan søke behandling i andre EU/EØS-land for plager som behandles billigere eller raskere der på grunn av lavere prioritet i norsk helsepolitikk. Dette kan gi økte inntekts- og rekrutteringsmuligheter for helsevesenet i disse landene, men kan også påvirke prioriteringene av knappe ressurser. Omvendt har det felles arbeidsmarkedet gitt rike land i Vest-Europa nye muligheter til å rekruttere helsepersonell fra de nye EU-landene i Øst. I likhet med andre EU/EØS-land har Norge drevet aktiv rekruttering av leger, sykepleiere og annet helsepersonell fra nye EU-land, som kan ha bidratt til at disse landene i dag sliter med knapphet på nøkkelpersonell i helsevesenet.

De senere år har EU lagt opp til tettere mellomstatlig samordning av politikken på deler av velferdsområdet hvor EU ikke har kompetanse til å pålegge medlemslandene tiltak. Selv om dette ikke er omfattet av EØS-avtalen, medvirker Norge i betydelige deler av aktivitetene, som bl.a. gjelder utvikling av kunnskap, forskning, programmer og utveksling av ideer og erfaringer på det helse- og sosialpolitiske området.

Et særtrekk ved Norge og de nordiske velferdsstatene er at de offentlige tjenestesektorene utgjør en langt høyere andel av sysselsettingen og BNP enn i andre EU- og EFTA-land. Ved siden av godt utbygde barnehagesektorer og generøse foreldrepermisjonsordninger, er dette er en av hovedgrunnene til den høye kvinnesysselsettingen i de nordiske land og at forskjellen i lønns- og arbeidsvilkår mellom kvinner og menn er mindre enn i de fleste andre land i EU/EØS. Mens veksten i tjenestesektorene i de fleste land for en stor del har kommet i privat sektor, hvor slike arbeidsintensive tjenester ofte er forbundet med lav lønnsomhet, dårlig lønn og atypiske arbeidsforhold, har en betydelig del av tjenesteveksten i de nordiske land skjedd i offentlig sektor hvor organisering og avtaleforhold er godt utviklet og arbeidsvilkårene som oftest er relativt gode. Finansiert ved et internasjonalt sett bredt skattegrunnlag, innebærer den nordiske utbyggingen av offentlige tjenester at landene omfordeler en langt større del av BNP via offentlig politikk enn andre EU-land. Samtidig bidro skattereformene i 1990-årene og senere til at skatten på arbeidsinntekt nå stort sett er på linje med de fleste kontinentale land.

Etter atten års deltakelse i det indre markedet er Norge og de nordiske land, på tross av viss økning i inntektsspredningen, fortsatt kjennetegnet ved at de sosiale forskjellene både i lønnsinntekt og inntekt etter skatt og stønader er langt lavere enn i de fleste andre EU og OECD-land. Dette er sannsynligvis et resultat av samspill mellom internasjonalt sett sjenerøse velferdsytelser, en omfattende fellessektor med anstendige arbeidsforhold, et progressivt skattesystem, og videreføring av ordninger for samordning av forhandlinger.

Studier har påvist en sammenheng mellom lands økonomiske åpenhet, deres størrelse, og omfanget og innrettingen av deres kollektive inntektssikringsordninger. Ifølge nyere studier er utformingen av velferdsstaten viktigere for utviklingen i ulikhet i inntekter enn både (europeisk) markedsåpning og globalisering, dels gjennom å påvirke arbeidstakernes forhandlingsstyrke i arbeidsmarkedet og dels gjennom å jevne ut inntekter via skatte- og stønadssystemet. 243

Andre studier har pekt på at en av de viktigste forutsetningene for å redusere sosial ulikhet er å øke sysselsettingen.244 Gjennom å sikre hushold med lavinntekt bedre tilgang til inntektsgivende arbeid har blant annet Nederland, Spania, Sveits, Finland og Østerrike i tiåret før finanskrisen på denne måten oppnådd en klar reduksjon i inntektsulikhetene mellom hushold. Dette er også en viktig grunn til de relativt lave inntektsforskjellene mellom hushold i Norden, selv om kapitalinntektene blant de rikeste har skutt i været – ikke minst i Norge – og vedvarende tilstrømming av innvandrere fra tredjeland i bunnen av inntektspyramiden har skapt nye fordelingsutfordringer.

Økningen i forskjellene mellom husholdenes markedsinntekt er imidlertid motvirket av at reduksjonen i inntektsforskjellene fra før til etter skatt og overføringer er større i nordiske land enn i de aller fleste andre industrialiserte land. I Norge har endringene i utbytte- og formuesbeskatningen, i kombinasjon med reduserte kapitalinntekter etter finanskrisen, således bidratt til reduserte inntektsforskjeller siden 2006. Andelene hushold og personer med lavinntekt eller vedvarende lavinntekt i Norden – og dermed risiko for fattigdom, som er EUs offisielle definisjon – har også holdt seg blant de laveste i Europa, selv om det er grunn til å anta at en del av arbeidsinnvandrerne fra Øst-Europa ikke fanges opp i slike undersøkelser.

Uavhengig av om de har vært utenfor eller innenfor EU – og om de har eller ikke har oljeinntekter – har samspillet mellom utdannings-, velferds- og arbeidslivssystemene i de nordiske land også bidratt til at de gjennomgående har høyere sosial mobilitet og mindre kjønns- og utdanningsbetingete forskjeller i yrkesdeltaking, arbeidstid og velferd enn de fleste andre europeiske land.

Norge – og i noe mindre grad de andre nordiske land – skiller seg også ut ved at en høy andel personer i arbeidsdyktig alder mottar trygd eller stønad. Norge ligger slik sett ikke bare på topp i OECD når det gjelder sysselsetting, men også med hensyn til uføretrygding og helserelatert fravær fra arbeidslivet. Delvis henger det høye sysselsettingsnivået og det høye fraværet sammen, ettersom høy yrkesdeltaking betyr at en stor andel av befolkningen har opparbeidet rett til stønad dersom man rammes av helseproblemer. Men det forklarer ikke forskjellene mellom Norge og andre land med tilsvarende sysselsettingsnivå. Siden Norge ikke skiller seg vesentlig fra andre slike vesteuropeiske land når det gjelder omstillingstakt i arbeidslivet eller tredjelandsinnvandring – og sammenliknbare land som Nederland, Danmark og Sverige har klart å snu lignende trender de senere år – er det grunn til å anta at dette har sammenheng med særtrekk ved utformingen av enkelte velferdsordninger i Norge.

Samlet sett, viser bred, internasjonal forskning at utviklingen i de nordiske velferdssystemene de siste tjue årene har svært liten sammenheng med deres endrete tilknytningsform til EU og euroen. Heller ikke blant de øvrige EU-landene kan man, slik mange fryktet i 1990-årene, spore noen tendens til harmonisering av velferdsordningene.245 Kvalifiseringen til ØMU og det etterfølgende euroregimet la føringer for budsjettpolitikken, men i mange av landene økte likevel den offentlige gjeldsgraden. En hovedutfordring for velferdspolitikken i mange EU-land de siste tjue år har – særlig i de store kjernelandene i eurosonen – vært knyttet til lav og ujevn vekst i økonomien og sysselsettingen. Lav sysselsetting og høy ledighet påvirker både inntekts- og utgiftssiden i velferdsstaten negativt. Samtidig har det med den felles pengepolitikken i eurosonen vært vanskelig å stimulere veksten og sysselsettingen i de store eurolandene og samtidig bremse veksten i privat gjeldsoppbygging og økonomisk overoppheting i land som Irland og Spania. Etter at statene måtte overta privat gjeld etter finanskrisen, oppstod det store statsfinansielle problem i flere av disse landene som har skapt dystre utsikter for finansieringen av velferdsordningene i årene Fremover.

Ettersom de nordiske landene etter den nordiske finanskrisen i begynnelsen av 1990-årene innførte strikte regler for finanspolitikken og stort sett har holdt seg innenfor EUs Maastrichtkriterier, står de langt bedre rustet til å takle de utfordringene som måtte oppstå på dette området i årene fremover. De skandinaviske landene vil også dra fordel av en mildere aldersbølge og høyere fertilitet enn de fleste andre EU/EØS-land.

På tross av de felles ytre rammene knyttet til det indre markedet i EU/EØS har mangfoldet av nasjonale modeller for velferdsstatens finansiering, fordelingsprinsipper og arbeidsdeling mellom statlige ordninger, yrkesforsikringer og markedsprinsipper endret seg lite. Snarere synes fortsatt mangfold å være hovedtrenden, og dette vil ventelig forsterkes av den pågående gjeldskrisen.

Samtidig har det ifølge internasjonale studier vært tendenser til at flere land, delvis gjennom inspirasjon fra mellomstatlige EU-prosesser, har søkt å trekke veksler på nordiske erfaringer med aktivisering, mer universelle minstesikringsordninger, kvalifisering, arbeidslinje og økt investering i sosial og humankapital – dvs. utdanning og ordninger som gjør det lettere å kombinere arbeid, familie og andre sosiale forpliktelser.

Et fellestrekk i alle de aldrende europeiske landene – som er blitt forsterket av finans- og gjeldskrisen – er således prioriteringen av pensjonsreformer for å fremme yrkesdeltakingen blant eldre, i tråd med reformene i Norge og de andre nordiske land det siste tiåret. Resultatene har imidlertid vært varierende.

Dette understreker at effekten av velferdspolitiske tiltak er avhengig av den økonomiske og arbeidsmarkedspolitiske sammenhengen de gjennomføres i, og at det indre markedet ikke i seg selv tvinger frem en bestemt, konvergent utvikling i nasjonal velferd og velferdspolitikk. Nasjonale forskjeller i institusjoner, politikk og styrkeforhold mellom arbeidslivspartene er fortsatt, og kanskje i større grad enn før, avgjørende for utviklingen av den nasjonale velferden i et åpent, europeisk marked – så vel utenfor som innenfor EU og eurosonen.

Hvorvidt og hvordan landene vil klare å sikre bærekraften i sine velferdssystemer i en situasjon med utsikter til økonomisk uro og økt mobilitet av både arbeidstakere og velferdsmottakere betinges således i første rekke av nasjonale valg og prioriteringer i velferds, arbeidslivs – og skattepolitikken. Forutsetningene for å lykkes med slike strategier avhenger imidlertid av landenes evne til å sikre vekst i økonomien og sysselsettingen, som i mange av landene er kritisk avhengig av at EU-landene klarer å finne en robust og bærekraftig løsning på gjeldskrisen i eurosonen.

17.3 Trygderettigheter

I proposisjonen om EØS fra 1992 redegjorde regjeringen grundig for reglene for koordinering av trygderettigheter i EF/EØS, og understreket at dette sikret norske borgere som tar arbeid i andre EF/EØS-land de samme sosiale rettigheter som landets egne innbyggere.246 Slike rettigheter må som hovedregel tjenes opp på lik linje med landets egne innbyggere. EØS-avtalen forplikter Norge til å gi tilsvarende rettigheter til EØS-borgere som arbeider i Norge. Det rettslige rammeverket ble tatt inn i EØS-avtalen, og i 2002 utvidet til å omfatte Sveits. Formålet er å legge til rette for fri bevegelse av arbeidstakere ved å sikre disse likebehandling i vertslandet og trygghet for at de kan bringe med seg opptjente trygderettigheter når oppholdet er over, slik at de ikke blir «fastlåst» i vertslandet.

Dette formålet ivaretas gjennom regler om sammenlegging av rettigheter opptjent i ulike EU/EØS-land, som sikrer at for eksempel nordmenn som tar oppholder i et annet EØS-land kan være trygge på at de ikke går glipp av opptjente rettigheter i Folketrygden og at de kan bringe med seg rettigheter de har opparbeidet utenlands tilbake til Norge etter avsluttet ærend. For norsk næringsliv er portabilitet, i kombinasjon med gode velferdsytelser, viktig for å fremme rekruttering av høykvalifisert arbeidskraft.

Utformingen av de nasjonale trygde- og stønadssystemene er det enkelte EU/EØS-lands ansvar. EU har ikke myndighet til å gripe inn i eller harmonisere disse. Ifølge rapporten fra Velferds- og migrasjonsutvalget (Brochmann-utvalget) i 2011 innebærer imidlertid prinsippet om likebehandling og sammenlegging «at lovgivers handlingsrom med hensyn til trygdekoordinering er forholdsvis snevert innen EØS».247 Med enkelte marginale unntak kan man «kun foreta endringer i trygdelovgivningen som likebehandler både personer og territorier». Den territorielle dimensjonen viser til at man har rett til å motta opptjente rettigheter uavhengig av hvor i EU/EØS man har opphold – det som i senere år er omtalt som portabilitet eller eksportabilitet av ytelser. Dette gjelder ikke sosialhjelp.

Prinsippet om ikke-diskriminering betyr også at det ikke er tillatt å forbeholde visse ytelser eller ordninger for egne statsborgere eller bestemte grupper, og at enhver endring i stønads- og trygdeordninger må omfatte alle i personkretsen – innlendinger og EØS-borgere på lik linje. Tilsvarende prinsipper er innarbeidet i en rekke internasjonale konvensjoner og et bredt spekter av bi- og multilaterale trygdeavtaler Norge har inngått med land utenfor EU/EØS.

Ved inngåelsen av EØS-avtalen var det lite debatt om trygdekoordinering. St.prp. nr. 100 slo fast at «EØS-avtalen gir de rettighetene Norge har ønsket å oppnå for norske borgere og norske næringsdrivende. Samtidig har vi trygghet for å kunne bevare og videreutvikle vårt utdanningssystem og vårt trygde- og sosialsystem slik vi ønsker» (s. 263).

I kjølvannet av den økte arbeidsinnvandringen fra nye EU-land etter 2004, samt økt eksport av trygdeytelser til nordmenn som tar opphold utenlands (ikke minst i Spania), har konsekvensene av trygdesamordningsreglene i EØS for den nasjonale velferdspolitikken kommet høyere på dagsorden. Dette er utførlig drøftet i den offentlige utredningen «Velferd og Migrasjon. Den norske modellens framtid.»248 Utredningen uttrykker bl.a. bekymring for at rask adgang til sjenerøse, eksporterbare kontantytelser vil kunne gi insentiver til å godta underbetalt, dårlig arbeid i Norge. Den høye verdien av slike ytelser i hjemlandet kan svekke sporene til å komme tilbake i arbeid dersom man rammes av helseproblemer eller ledighet. Det kan også bidra til at arbeidsgivere og arbeidstakere ser en felles interesse i og lettere vil akseptere kortvarige strøjobber som kan kombineres med ledighetstrygd. Slike tilpasninger vil i så fall innebære en indirekte offentlig subsidiering av virksomheter som opererer i slike markeder, som i konsekvens kan gjøre det vanskeligere å finne stabilt arbeid.

Etter EU/EØS-retten omfatter koordineringsreglene i utgangspunktet kun arbeidstakere ansatt i innenlandsk virksomhet, samt deres familier. Arbeidstakere som er utstasjonert av et utenlandsk selskap skal være tilknyttet hjemlandets trygdesystem de første 12 månedene , som vil bli endret til 24 måneder når vedtatte nye EU-regler blir implementert i EØS. Studenter, pensjonister og andre grensekryssende personer må kunne godtgjøre at de er økonomisk selvforsørgende. Men alle som er bosatt i Norge er etter folketrygdloven pliktig til å være medlem av folketrygden hvis oppholdet har vart, eller skal vare, lenger enn 12 måneder (domicil-prinsippet). Unntak kan innvilges ved søknad som godtgjør at søkeren er omfattet av trygdeordninger etter utenlandsk lov.

I 2010 implementerte EU en ny forordning som utvider regelverket til å omfatte flere grupper, deriblant trygdedekkede som ikke har vært yrkesaktive, visse kategorier førtidspensjonerte, og arbeidsledige selvstendig næringsdrivende, samt at utstasjonerte ikke skal omfattes av vertslandets regler før etter 24 måneder. Denne forordningen er høsten 2011 ennå ikke tatt inn i EØS-avtalen, bl.a. fordi sentrale EU-land har vært svært motvillige til å påta seg slike ekstraforpliktelser i forhold til land utenfor EU, men vil trolig være tatt inn i EØS-avtalen om ikke lenge. I 2003 utvidet EU koordineringsreglene til å gjelde lovlig bosatte tredjelandsborgere, men disse reglene ble ikke ansett som EØS-relevante (fordi de gjaldt innvandring fra tredjeland) og ble derfor ikke inntatt i avtalen.

Problemstillingene som ble reist i utredningen fra Velferd- og migrasjonsutvalget er ikke nye i norsk sammenheng. Selv om proposisjonen om EØS fra 1992 la til grunn – og fikk rett i – at mobiliteten til Norge etter 1994 ville bli liten, pekte den på at EU-rettens terskel for å bli definert som arbeidstaker og dermed ha rett til velferdsytelser i vertslandet er meget lav. Foran EU-utvidelsen i 2004 ble utsiktene til såkalt «sosial turisme» derfor analysert i en rapport til Kommunal- og regionaldepartementet. Med henvisning til analyser fra Sverige og andre EU-land pekte rapporten bl.a. på at «[S]elv om jobben ikke er tilstrekkelig til å leve av, kan man bli regnet som arbeidstaker. På grunnlag av det vil man kunne få fulle sosiale og økonomiske rettigheter i det norske samfunnet. De liberale reglene for familiegjenforening for arbeidstakere fra EU/EØS-land kan også føre til utilsiktete belastninger på en del velferdsordninger.» 249

Dette ble tatt hensyn til ved utformingen av overgangsordningene for arbeidsinnvandring som Bondevik-II-regjeringen foreslo for Stortinget i mars 2004.250 Ved siden av krav om heltids arbeid til gjengs norsk lønn – som skulle sikre selvforsørgelse og motvirke «sosial dumping» og press på trygdesystemet, som det het – ble det innført restriksjoner som betød at man først fikk rett til ledighetstrygd etter ett års arbeid i Norge. Overgangsordningene ble faset ut i mai 2009, unntatt for Romania og Bulgaria, og ble etterfulgt av en rask stigning i ledigheten i kjølvannet av finanskrisen.

Kilde: NOU 2011:7, figur 10.4.

Som det fremgår av tabell 17.1 betyr EU/EØS-reglene at man ikke trenger å ha arbeidet særlig lenge i Norge for å utløse rettigheter til bl.a. dagpenger, sykepenger, foreldrepenger (barnetrygd/kontantstøtte) og arbeidsavklaringspenger. For mer langvarige, inntektsrelaterte ytelser og pensjoner gjør opptjeningsreglene at det kreves lengre bo- og arbeidstid og at ytelsene ofte vil bli beskjedne. Regimet for fri bevegelse, likebehandling og trygdekoordinering i EØS innebærer likevel en markant utvidelse av velferdsstatens rekkevidde og krets av potensielle rettighetshavere.

Utredningen fra Velferds- og migrasjonsutvalget viser således til at velferdsstaten ble utbygd i en periode med adskillig mindre bevegelser over grensene og at redusert kontroll med adgangen til velferdsordningene kan reise nye problemstillinger når det gjelder velferdsstatens utforming, incentiver, tillitt og legitimitet i befolkningen i fremtiden. Samtidig understreker utvalget at velferdseksporten samlet sett er beskjeden – om lag 4 milliarder i 2008, av et trygdebudsjett på over 350 milliarder. Også det samlede uttaket av velferdsytelser blant arbeidsinnvandrere fra nye EU-land er begrenset, men har siden 2009 vært raskt stigende dels som følge av økt ledighet blant arbeidsinnvandrere i Norge, dels som følge av økning i eksporten av velferdsytelser arbeidsinnvandrerne har opptjent rett til samme måte som norske arbeidstakere. Dette bør ses i forhold til at de om lag 100.000 arbeidsinnvandrerne har bidratt til verdiskaping i Norge av en helt annen størrelsesorden. Når det gjelder velferdseksporten er det videre grunn til å minne om at brorparten går til pensjonister bosatt i Norden og Vest-Europa – spesielt Spania – og en mindre del til Amerika og Asia.

Kilde: NOU 2011: 7, figur 10.3.

Veksten i overføringene er sterkest til nye EU-land (120 prosent i perioden 2004–8). Ifølge Velferds- og Migrasjonsutredningen tilsvarer norsk kontantstøtte for ett barn i ett år 53 prosent av en gjennomsnittlig årsinntekt i Polen, barnetrygd tilsvarer 15 prosent, mens en norsk minstepensjon utgjør nesten to årslønner.251 I 2008 utgjorde overføringene til nye EU-land likevel ikke mer enn 50 millioner, opp fra 20 millioner i 2004. Dette tilsvarte 1,2 prosent av NAV Internasjonals samlede overføringer, hvorav 19 millioner i 2008 gikk til alderspensjon og 10 millioner til sykepenger i nye EU-land. Av den samlede eksporten av kontantstøtte gikk 52 prosent til nye EU-land, men dette omfattet ikke mer enn 350 familier og utgjorde 1 av prosent de totale kontantstøtteutbetalingene. Antallet dagpengemottakere i nye EU-land utgjorde 596 personer i 2009. Antallet registrert ledige østeuropeere i Norge passerte imidlertid 6000 personer (10 prosent) ved inngangen til 2011. Det var to-tre ganger så høyt som i den øvrige befolkningen, men nivået har siden sunket betydelig.

Selv om arbeidsinnvandrerne hittil har mottatt en liten andel av velferdsytelsene, viser Velferds- og Migrasjonsutvalget til at utsiktene til varig, høy arbeidsinnvandring gjør det viktig å legge til rette for at de kan bli stående i jobb og ikke skyves ut av arbeidslivet og over i velferdssystemet, slik det skjedde med en høy andel av fremmedarbeiderne fra 1970-tallet.252 Den internasjonalt høye verdien av norske trygder og stønader representerer i så måte en utfordring, dels ved at incentivene til å søke arbeid i hjemlandet kan bli svekket blant personer som har mistet jobben, dels ved at ytelsene i en del tilfelle kan overstige det lønnsnivået mange av arbeidsinnvandrerne tilbys i Norge, og dels ved at aksept av marginalt, underbetalt arbeid kan kombineres med, eller tjene som inngangsbillett til, ledighetstrygd og andre stønadsytelser.

For å motvirke slike utilsiktete virkninger foreslo Velferds- og Migrasjonsutvalget en tosidig strategi for å styrke velferdsstatens bærekraft i det åpne EØS-arbeidsmarkedet: 1) Å motvirke fremvekst av et lavlønnsmarked for arbeidsinnvandrere – og dermed økt risiko for stønadsavhengighet253 og 2) økt vekt på aktivering og kvalifisering, samt en vridning i velferdsordningene fra kontantytelser mot tjenester og ytelser som er stedbundne/ikke kan eksporteres. I lys av de utfordringene velferdsstaten står foran som følge av befolkningsaldring og stagnerende arbeidsstyrke de kommende tiår, kan økt arbeidsinnvandring fra EU/EØS utvilsomt være et verdifullt bidrag, men dersom resultatet blir økt marginalisering og frafall fra arbeidslivet vil den forsterke utfordringene.

Gitt de begrensningene i handlingsrommet som følger av EØS-avtalens trygdekoordineringsregler, er alternativet til den strategien som anbefales i Velferds- og Migrasjonsutvalgets utredning, å stramme inn velferdsordningene for alle. Det kan skje enten ved å redusere ytelsesnivåene eller ved å øke kravene til opptjeningstid og bidrag. Et slikt scenario vil skape et mer lagdelt, differensiert velferdssystem, enten ved å utvikle et felles minimumssystem der de bedrestilte vil skaffe seg private tilleggsytelser (slik man har sett i England), eller ved å gå i retning av et system etter kontinentalt mønster (Bismarck) bygd på forsikringsprinsipper og statusbevaring for de som har opparbeidet fulle rettigheter, supplert av et restriktivt minstesikringssystem (slik man har sett i Tyskland de senere år).

17.4 Helsetjenester

17.4.1 Forutsetninger og utvikling på helseområdet i EU/EØS

Helsepolitikk har tradisjonelt vært betraktet som et nasjonalt anliggende hvor EUs rolle har vært av begrenset betydning. Området har imidlertid blitt viktigere i EU-sammenheng i de senere år. EUs regelverk og samarbeid påvirker i dag på flere forskjellig måter, både direkte og indirekte, medlemslandenes helsepolitikk. Gjennom EØS-avtalen er Norge en del av dette. Selv om EUs rolle innenfor helseområdet er vesentlig utvidet siden EØS-avtalen ble inngått, er organisering og levering av helsetjenester fortsatt et nasjonalt ansvar og nasjonale myndigheter står fritt til å bestemme nivå og utforming på nasjonale helsetilbud.

Da EØS-avtalen ble forhandlet tidlig på 1990-tallet var det i liten grad utviklet felles politikk og samarbeid på helseområdet i EU. Sosialpolitikk ble i EØS-avtalen listet opp som en av samarbeidsområdene utenfor de fire friheter, men helsepolitikk som sådan ble ikke behandlet.254 I St.prp. nr. 100 (1991–1992) slås det fast at generell helse- og sosialpolitikk er medlemslandenes ansvar. Det var likevel på det rene at flere bestemmelser i EØS-avtalen knyttet til den frie bevegelighet ville være av betydning for helsesektoren. Det gjaldt særlig bestemmelser på trygdeområdet, regler for gjensidig godkjenning av yrkeskompetanse for helsepersonell og harmonisering av regelverk for godkjenning av legemidler.

EØS-avtalens regler på trygdeområdet samsvarer fullt ut med regelverket i EU, og gir EØS-borgere som tar arbeid i et annet EØS-land de samme sosiale rettigheter som landets borgere. Utgifter til sykehjelp og andre sosiale ytelser skal som hovedregel dekkes av landet hvor vedkommende arbeider og opptjener sine trygderettigheter. Reglene omfatter alle yrkesaktive (arbeidstakere og selvstendig næringsdrivende) og deres familiemedlemmer, unntatt utstasjonerte som faller under hjemlandets system de første 12 måneder.255 For pensjonister, studenter og andre ikke-yrkesaktive kreves det syketrygddekning fra landet de kommer fra. I St.prp. nr. 100 fra 1992 ble det lagt til grunn at nasjonale trygdeytelser kan opprettholdes uendret så fremt de ikke forskjellsbehandler etter nasjonalitet. EØS-avtalen erstattet i stor grad tidligere bilaterale og multilaterale avtaler som Norge hadde før 1992 på trygdeområdet.

EU/EØS-reglene om gjensidig godkjenning av utdanning og yrkeskvalifikasjoner omfatter en rekke yrkesgrupper innenfor helsesektoren: leger, tannleger, jordmødre, sykepleiere, psykologer, fysioterapeuter, ortopediingeniører, ergoterapeuter, radiografer, vernepleiere, bioingeniører, optikere, kiropraktorer og farmasøyter. Kjernen i regleverket er at godkjennelse for utøvelse av et yrke i et EØS-land skal gi tilsvarende godkjennelse, etter søknad, i øvrige EØS-land, uten at det stilles krav om ytterligere kunnskaper. Krav på godkjennelse av utdannelse og yrkeskvalifikasjon gir imidlertid ikke noen rett til ansettelse og en arbeidsgiver har i henhold til reglene anledning til å stille ytterligere krav, f. eks. om kjennskap til språk og nasjonale regler. En norsk arbeidsgiver har også mulighet til å favorisere søkere med norsk utdanning dersom dette anses som mest kvalifiserende for den aktuelle stilling. Som en følge av EØS-avtalen ble det innført nye særskilte opplæringskrav til allmennpraktiserende leger.

Legemidler er et annet viktig område som er regulert i EU/EØS-retten. Allerede ved inngåelsen av EØS-avtalen i 1992 forelå det her et omfattende regelverk om produksjon, omsetting, registrering og kontroll. EU-regelverket var under rask utvikling, og man var i ferd med å etablere et felles system for godkjenning av legemidler. EUs retningslinjer var i stor grad sammenfallende med norske (og nordiske) retningslinjer og disse ble tatt inn i norsk lov gjennom EØS-avtalen. På ett punkt var det en viss forskjell. Mens man i EU godkjente nye legemidler basert på kriterier knyttet til kvalitet, effekt og sikkerhet, hadde man i Norge inntil 1992 i tillegg et behovskriterium. Behovskravet innebar at produsenter skulle kunne godtgjøre at et nytt preparat ikke bare var jevngodt med eksisterende legemidler, men at det også var bedre enn disse. Hensikten med kravet var å holde utvalget av godkjente legemidler på et oversiktelig nivå. Norge og Island var alene i Europa om et slikt behovskrav, og det ble fjernet som en følge av EØS-avtalen.

Inntil 1992 var det i Norge et offentlig monopol på import og videresalg av legemidler, som ble ivaretatt av Norsk Medisinaldepot (NMD) som den gang var en offentlig etat.256 Dette var en restriksjon etter EU/EØS-retten, og i motsetning til Vinmonopolet kom regjeringen til at ordningen ikke lenger var egnet og nødvendig for å oppnå helse- og sosialpolitiske hensyn, som kunne ivaretas minst like godt gjennom lovgivning og tilsyn. Norge var på dette tidspunkt det eneste land i Vest-Europa som fortsatt hadde offentlig enerett på import og videresalg av legemidler og avviklingen av monopolet hadde bred oppslutning politisk og faglig,257 med unntak av SV og Senterpartiet som gikk imot avviklingen fordi de mente at NMD var et viktig helsepolitisk virkemiddel.

Gjennom perioden 1992–2011 har det vært en omfattende utvikling i EUs politikk på helseområdet. For det første er regelverket for det indre marked utviklet også på områder av betydning for helsepolitikken, både gjennom ny lovgivning og rettspraksis fra EU-domstolen. På denne måten er det utformet EU-regler av betydning blant annet for pasienters rettigheter ved grensekryssende helsetjenester, legemidler, kosmetikk, medisinsk utstyr, blod/celler/vev og organer. Disse reglene er EØS-relevante og er løpende tatt inn i avtalen.

Med Maastrichtavtalen fra 1992 fikk EU også traktathjemmel for å koordinere samarbeid på helseområdet. Den såkalte folkehelseartikkelen (nå TEUF artikkel 168) legger opp til at fellesskapet skal bidra til samarbeid i folkehelsespørsmål medlemslandene imellom, og ellers støtte opp under medlemslandenes nasjonale helsepolitikk. Videre forplikter EU seg til å ta hensyn til beskyttelse av folkehelsen i all sin politikk og i alle sine aktiviteter. Med utgangspunkt i den nye hjemmelen har EU opprettet flere programmer som blant annet Folkehelseprogrammet og Narkotikaprogrammet og det er samtidig etablert flere EU-byråer, nettverk og en rekke flere felles tiltak. EUs arbeid på helseområdet har også søkt å møte en rekke felleseuropeiske helseutfordringer som blant annet aids, narkotika, kreft. Bestemmelsen om folkehelse kom for sent til å bli tatt inn i EØS-avtalens hoveddel, men dette har hatt beskjeden praktisk betydning siden Norge og de andre EFTA-statene i praksis likevel aktivt har søkt tilknytning til disse delene av EU-samarbeidet.

Omfanget og betydningen av EUs regelverk på mat og veterinærfeltet har også økt betraktelig i perioden 1992–2011. EUs engasjement når det gjelder mattrygghet har vært en viktig årsak til at helsespørsmål i økende grad har blitt bragt inn på den politiske dagsorden i EU. Norge sluttet seg til dette gjennom den såkalte veterinæravtalen fra 1998, som gjorde hele dette feltet til en del av EØS-avtalen, som nærmere beskrevet nedenfor i kapittel 21.

17.4.2 Norsk tilknytning til EUs helsepolitikk og -regler

Norge har gjennom EØS-avtalen knyttet seg tett opp mot den helserelaterte politikken på EU-nivå. Norge har innført det aller meste av EUs rettsakter på området og deltar i dag i en lang rekke EU-programmer, byråer og felles initiativer.

Regler om koordinering av trygdeordninger og pasientmobilitet har lenge vært av sentral betydning i EU-retten, og dette er videre utviklet i den senere tid. Blant annet er reglene om rett til helsetjenester ved arbeid i EØS siden 1990-tallet blitt forenklet og videreutviklet. Det Europeiske helsetrygdkortet gir i dag i tillegg medlemmer av den norske folketrygden rett til helsehjelp ved midlertidig opphold i andre EØS-land (og Sveits). Grunnprinsippene i EØS/EU-regelverket er når det gjelder trygd og helsehjelp i EØS er imidlertid ikke vesentlig endret på dette punkt, og det er fortsatt ikke tale om en harmonisering av nasjonale ordninger.

Pasientrettigheter

Av mer dyptgripende karakter er endringene i pasientrettigheter ved såkalte grensekryssende helsetjenester, som vil si når en pasient reiser til utlandet med hensikt å motta medisinsk behandling. Opprinnelig foreslo Kommisjonen tidlig på 2000-tallet å ta helsetjenester inn i utkastet til et generelt tjenestedirektiv, som ville åpnet for et større grensekryssende marked på dette området. Et flertall av EU-statene gikk imidlertid imot dette, og resultatet var at helsetjenester ikke er omfattet av tjenestedirektivet av 2006. I stedet kom det opp en serie saker for EU-domstolen utover på 2000-tallet, der domstolen i noen grad ga pasienter økte rettigheter til å søke helsetjenester i andre EU/EØS-land, og på nærmere bestemte vilkår i noen grad også et krav på å få refundert utgifter til dette fra sin hjemstat.

Norske myndigheter var tidlig ute med å fange opp denne utviklingen, og endret norsk lov og praksis i henhold til den allerede på midten av 2000-tallet. Da en tilsvarende sak kom opp for norske domstoler i 2006 og ble forelagt EFTA-domstolen til rådgivende uttalelse, var resultatet følgelig i 2008 at staten i all hovedsak vant frem, uten at det var behov for ytterligere endringer.258

I en del EU-stater ledet EU-domstolens rettspraksis på området til mer debatt, og til et ønske om å regulere dette feltet gjennom et direktiv, for på den måten å ta tilbake politisk kontroll over et viktig og sensitivt saksområde. Etter tre års harde forhandlinger ble det såkalte pasientrettighetsdirektivet vedtatt i mars 2011, med frist for gjennomføring til 2013. Direktivet presiserer og innskrenker EU-rettens anvendelse for grensekryssende helsetjenester. Medlemslandene har i forhandlingene fått gjennomslag for en rekke endringer og pasientdirektivet kan tolkes som en repolitisering av området etter at utviklingen i lengre tid har vært preget av EU-domstolens tolkninger.

Hovedprinsippet i direktivet er at pasienter kan velge å benytte seg av helsetjenester i en annen medlemsstat som de ville hatt rett til i hjemlandet, og på visse vilkår få refundert utgiftene, inntil det en tilsvarende behandling ville kostet i hjemlandet.259 Samtidig er ikke medlemslandene forpliktet til å bygge ut egen kapasitet for å møte behov fra utenlandske pasienter. Direktivet rører heller ikke ved medlemslandenes rett til fritt å bestemme hvilke helsetjenester som skal tilbys under nasjonale trygderegler. For å ha en viss oversikt og kontroll med strømmen av pasienter til utlandet kan nasjonale helsemyndigheter i visse tilfeller stille krav om forhåndsgodkjennelse. Godkjennelse trenger ikke innvilges dersom den aktuelle behandling kan gis i hjemlandet innen en medisinsk forsvarlig frist. Medlemsstatene står relativt fritt i gjennomføringen av direktivet. Direktivet stiller imidlertid krav om at alle land etablerer nasjonale kontaktpunkter som skal gi pasienter mulighet til å foreta informerte valg. Det inneholder også et kapittel om samarbeid mellom nasjonale helsetjenester som går utover de nasjonale kontaktpunkter.

Pasientrettighetsdirektivet er hjemlet i indre markedsbestemmelser og er derfor vurdert som EØS-relevant. Norske myndigheter har imidlertid allerede i all hovedsak tilpasset norsk lov og praksis til utviklingen i EU/EØS, og det er derfor ikke ventet at selve gjennomføringen av direktivet vil medføre større endringer.260

Det er ikke forventet at pasientmobiliteten i Europa vil øke dramatisk som en følge av direktivet, i hvert fall ikke i den nærmeste fremtid. Språkbarrierer og pasienters behov for kjente omgivelser og nærhet til pårørende i forbindelse med sykehjelp trekkes frem som viktige begrensninger. Nasjonale erfaringer med fritt sykehusvalg tilsier heller ikke at mulighetene for behandling i utlandet vil bli anvendt i særlig stort omfang.

Ettersom det norske kostnadsnivået er relativt høyt, og refusjon gis på bakgrunn av beregnet behandlingskostnad i forsikringsstaten, er det lite som tyder på at man vil få en stor pasienttilstrømning til Norge. Derimot kan pasienter som må vente lenge på behandling i Norge med det nye direktivet foreta behandling i utlandet og få sine utgifter refundert av den norske folketrygden. Pasienter som reiser til utlandet for å benytte seg av behandlingstilbud som ikke tilbys i Norge vil imidlertid ikke ha rett til refusjon. Det synes å være få sterke motforestillinger mot det nye pasientrettighetsdirektivet innenfor helsesektoren og forvaltningen. Regelverket oppfattes imidlertid som komplekst og krevende. Enkelte har også uttrykt bekymring for økt risiko for spredning av sykehusinfeksjoner ved økt pasientmobilitet.

Legemidler

Et annet viktig felt hvor det har vært stor utvikling i EU/EØS er reguleringen av legemidler, der det blant annet er regler om omsetning, markedsføring og ikke minst godkjenning av nye legemidler. Dette regelverket er EØS-relevant og i sin helhet inntatt i avtalen. Den praktiske forvaltningen av reglene i Norge gjøres i stor grad av Statens legemiddelverk, som er en av de ytre etater som er mest involvert i EU/EØS-arbeid, og aktivt deltar i et meget omfattende legemiddelsamarbeid i en lang rekke komiteer og arbeidsgrupper under Kommisjonen. Etter initiativ fra Legemiddelverket har Norge også flere ganger intervenert i rettssaker for EU-domstolen på dette området, blant annet til støtte for danske legemiddelmyndigheter.

Siden 1995 har godkjenning av nye legemidler blitt gjort i samarbeid mellom EUs medlemsland med utgangspunkt i et felles legemiddelregelverk. Norge har siden 2000 deltatt i dette samarbeidet. Markedsføringstillatelse for legemidler blir i dag i økende grad gitt etter en såkalt sentral prosedyre hvor søknaden vurderes av Det europeiske byrå for legemiddelvurdering (EMA) i London. EMAs anbefaling blir så oversendt Kommisjonen som tar den endelige avgjørelsen. Godkjenning etter den sentraliserte prosedyren gir markedsføringstillatelse i hele EØS-området. Norge deltar i EMAs komiteer og arbeidsgrupper og kan utpekes som rapportørland i forbindelse med utredning av nye legemidler. Norske eksperter har imidlertid ikke stemmerett i EMAs organer, herunder byråets styre, og norske myndigheter er i liten grad involvert i den mer langsiktige utviklingen av det europeiske legemiddelregimet.

EU-lovgivningen griper ikke inn i nasjonale myndigheters ordninger for prising og refusjon av utgifter til legemidler, men det såkalte transparensdirektivet fra 1989 stiller enkelte krav til blant annet begrunnelse og objektive og verifiserbare kriterier.

Medisinsk utstyr, organer m.m.

Medisinsk utstyr er omfattet av harmoniserte og til dels detaljerte felles kvalitets- og sikkerhetskrav i EU/EØS. Utstyr som oppfyller kravene, og som er godkjent for bruk i et EU/EØS-land, påføres CE-merket og kan derved fritt omsettes og markedsføres i hele EØS. Også kosmetikk og kroppspleieprodukter er omfattet av EU-regulering som gjennom EØS-avtalen er tatt inn i norsk lov.

Omgang med spisse nåler og andre skarpe gjenstander er en vanlig og alvorlig risikofaktor for helsepersonell i Europa. På denne bakgrunn har partene i arbeidslivet på europeisk nivå fremforhandlet en rammeavtale om forbygging av stikkskader som ble vedtatt i form av et EU-direktiv fra 2010. Rammeavtalen, som dermed er gjort bindende i hele EØS, omfatter en strategi for risikovurdering, forbygging, opplæring og oppfølging,

I de senere år har EU gjennom en rekke direktiver også søkt å harmonisere medlemslandenes regelverk vedrørende humant blod, celler, vev. Direktivene stiller krav til kvaliteten og sikkerheten ved tapping, testing, behandling, oppbevaring og distribusjon av humant blod og blodkomponenter og humane celler og vev. Direktivene er innlemmet i EØS-avtalen og er gjennomført i norsk lov gjennom nye forskrifter. Flere supplerende direktiver på området er for tiden under utarbeidelse, herunder et direktivforslag om bruk og fremstilling av celler og vev til farmasøytiske og andre industrielle formål. EU vedtok i 2010 også et direktiv om kvalitets- og sikkerhetsstandarder ved organdonasjon og transplantasjon, som er vurdert EØS-relevant, men foreløpig ikke tatt inn i avtalen.

Gjensidig godkjenning av helsepersonell

Reglene om gjensidig godkjenning av helsepersonell i EØS er ikke vesentlig endret siden EØS-avtalen ble inngått i 1992,261 men har gjennom årene fått gradvis større gjennomslag, og er i dag av stor praktisk betydning for norsk helsesektor. For det første har EU/EØS-reglene gjort det enklere for helsepersonell fra andre EU/EØS-land å komme til Norge for å søke arbeid. For det andre har reglene om godkjenning av eksamen fra andre land ført til at norske studenter i stort antall har søkt medisinsk og helsefaglig utdannelse i utlandet, som de så har bragt med seg tilbake til Norge.

Norsk helsevesen har i de senere år i økende grad blitt avhengig av utenlandsk arbeidskraft. En ikke ubetydelig del av arbeidstakerne i norsk helsevesen kommer i dag fra andre EØS-land. Av totalt 18299 helsepersonell som ble gitt lisens eller autorisasjon for å arbeide i Norge i 2010 var 10476 utdannet i Norge, 4050 i Norden, 2076 i øvrige EØS-land og 1695 i tredjeland. Antallet helsepersonell utdannet i Norge og Norden har i de senere år sunket noe, mens det har vært betydelig vekst i helsepersonell utdannet i øvrige EØS-land og tredjeland.262

Nordmenn utdannet i utlandet inngår i kategorien EØS og norske studenter har i stort omfang benyttet seg av muligheten til å ta «EØS-godkjente» medisinstudier i EU støttet av Lånekassen. I utdanningsåret 2008–2009 var det ifølge Lånekassen 2354 nordmenn som studerte medisin i EU-land, de fleste i Sentral-Europa. Til sammenligning var det i november 2008 totalt 3571 medisinstudenter ved norske lærersteder.

Av 3969 fastleger registeret i Norge i 2008 var 777 innvandrere. Hver femte fastlege i Norge er altså født i utlandet av utenlandske foreldre. Denne andelen har holdt seg relativt stabil siden 2002, samtidig som det totale antallet fastleger har steget med i overkant av 7 prosent. 57 prosent av innvandrerne er fra EØS-området og spesielt fra Tyskland, Danmark og Sverige. Ifølge tall fra Statistisk Sentralbyrå er det særlig i de minst sentrale kommuner at innvandrere utgjør en stor andel av fastlegene.

Det er Statens autorisasjonskontor for helsepersonell (SAFH) som står for godkjenning av helsepersonell fra EØS i Norge. I henhold til regelverket har SAFH kun anledning til å foreta kontroll av diplom og gyldig utenlandsk lisens/autorisasjon for helsepersonell fra EØS. SAFH-godkjenningen representer derfor ingen fullstendig skikkethetsvurdering, og det er fra norsk side ønske om et bedret informasjonssystem hvor også advarsler og merknader blir utvekslet. Den omfattende migrasjonen av helsearbeidere reiser også etiske spørsmål særlig knyttet til konsekvenser i avsenderlandene og såkalt hjerneflukt.

Særlig om turnusordningen for leger

En indirekte konsekvens av den økte tilstrømningen av leger og annet helsepersonell under EØS-avtalen, er at det har bidratt til å sette den tradisjonelle turnustjenesten for leger under press. Turnustjenesten ble introdusert etter andre verdenskrig, og lovfestet i 1955, og innebærer at nyutdannede leger må ha ett års tjeneste ved sykehus og et halvt års tjeneste i kommunehelsetjenesten for å få autorisasjon. I tillegg til å sikre nødvendig erfaring og kompetanse, har turnusordningen også lenge vært sett på som et distriktspolitisk verktøy, for å sikre legedekningen i utkantstrøk.

Ordningen har i de senere år vært under økende press. For det første er det misnøye med den på mange punkter, både hos kandidatene og en del av turnusstedene. For det andre har den store tilstrømningen av leger fra andre EU/EØS-land gjort ordningen vanskeligere å praktisere. Siden få andre land har en ordning der staten forplikter seg til å finne en jobb for nyutdannede leger, har Norge fremstått som et attraktivt sted å begynne karrieren. I 2011 er 55 prosent av søkerne fra andre land. Etter EU/EØS-retten er turnusperioden å anse som arbeid (og ikke som utdanning), og omfattes derfor av reglene om fri bevegelighet av arbeidskraft og gjensidig godkjenning av yrkeskvalifikasjoner.

Ut fra en helhetsvurdering, der EØS-elementet har vært ett av flere forhold, har Helsedirektoratet derfor foreslått å legge ned turnustjenesten og i stedet opprette egne nybegynnerstillinger, som de nyutdannede legene må søke på gjennom konkurranse. Antallet stillinger skal dimensjoneres ut fra det nasjonale behovet for leger. Tjenesten i kommunehelsetjenesten foreslås utvidet til ett år, slik at en nybegynnerstilling totalt blir på to år. Det nye opplegget skal samtidig tilfredsstille EØS-kravet om en treårig veiledet tjeneste som grunnlag for selvstendig legevirksomhet for trygdens regning.

Lovforslaget, som ble fremmet i 2010, skapte debatt. Et omstridt spørsmål er om det vil føre til at kvaliteten på helsetjenestene i distriktene blir skadelidende, ved at de flinkeste studentene søker seg til de mest populære jobbene i sentrale strøk, mens de som kommer til distriktene vil bli de som ikke får jobb andre steder.263

I mars 2011 fjernet Norge kravet til leger utdannet i et annet EØS-land om å fullføre 18 måneders turnus for å kunne få autorisasjon til drive privat praksis i Norge. Leger med utdanning fra et annet EØS-land var dermed ikke lenger pålagt 18 måneders turnustjeneste for å kunne virke som privatpraktiserende lege i Norge. EFTAs overvåkningsorgan ESA avsluttet høsten 2011 derfor den formelle saken som ble åpnet mot Norge. Gjennom EØS-avtalen er Norge forpliktet til å gjennomføre en bestemmelse om automatisk anerkjennelse av leger med grunnleggende medisinsk utdannelse fra et annet EØS-land. Dette forhindrer imidlertid ikke at Norge kan stille andre krav for å bli godkjent i yrket, som for eksempel tilstrekkelig kunnskap i norsk språk eller god vandel.

Annet EU/EØS-samarbeid på helseområdet

Ved siden av det regelbundne arbeidet på helsefeltet i EU finnes det etter hvert også et omfattende samarbeid i form av programmer, byråer, nettverk og felles tiltak, som Norge aktivt har søkt tilgang til, og i stor utstrekning oppnådd dette.

Helseprogrammet, som ble startet opp i 2003, og som nå er inne i sin andre programperiode (2008–2013), utgjør hjørnesteinen i programsamarbeidet på helsefeltet. Helseprogrammet gir støtte til prosjekter innenfor tre områder: helseberedskap, helsefremmende arbeid inkludert reduksjon av sosiale helseforskjeller og helseopplysning. Det totale budsjettet for perioden er på 321,5 millioner euro hvorav det norske bidraget utgjør om lag 65 millioner kroner. Driften av helseprogrammet er lagt til Forvaltningsbyrået for helse og forbrukere (EAHC).

Norge deltar også i EUs narkotikaprogram «Drugs Prevention and Information» som gir støtte til transnasjonale prosjekter som søker å forebygge og redusere avhengighet og skadevirkninger ved narkotikabruk. Programmet er et svar på EUs narkotikastrategi (2005–2012) og et ledd i EUs handlingsplan på feltet (2009–2012). Narkotikaprogrammet er en del av et større program, «Fundamental Rights and Justice» som løper fra 2007 til 2013. Siden 1993 har EU også hatt et Europeisk overvåkningssenter for narkotika og narkotikamisbruk (EMCDDA). Norge deltar i senterets arbeid gjennom en bilateral avtale og sitter også i styret. Senteret formidler forskning, statistikk og informasjon om narkotika og narkotikapolitiske spørsmål til EUs institusjoner og medlemsland.

I EUs rammeprogram for forskning er helse en av ti områder under særprogrammet «Samarbeid». En betydelig del av budsjettet for det 7. rammeprogram (2007–2013) (om lag 6 av totalt 50 milliarder euro) er satt av til helseforskning. EU-programmet for sysselsetting og sosial solidaritet (PROGRESS) berører også helsesektoren, blant annet ved å støtte prosjekter knyttet til helse og sikkerhet på arbeidsplassen, sosiale ulikheter i helse, og gjennom å rette søkelyset på problemer knyttet til Europas aldrende befolkning.

Mye av helsesamarbeidet i EU-regi foregår gjennom internasjonale nettverk og felles tiltak («joint actions»). Norge tar aktivt del i dette samarbeidet. Sentrale satsningsområder er kreftbehandling, sjeldne sykdommer, pasientsikkerhet og kvalitet i helsetjenesten, medisinske metodevurderinger og bruk av nye elektroniske løsninger, såkalt e-helse.

Utbruddet av sykdommer som SARS i 2003, fugleinfluensaen i 2005 og svineinfluensaen i 2009, har vært ned på å synliggjøre behovet og nytten av EU-samarbeid i helsespørsmål. Smittevernberedskap er etter hvert blitt et viktig område for koordinert innsats på EU-nivå. I 2004 etablerte EU et europeisk smittevernbyrå (ECDC) i Stockholm som skal identifisere, vurdere og varsle om smittsomme sykdommer og andre helsetrusler. Byrået bistår nasjonale helsemyndigheter og samordner og formaliserer samarbeidet landene imellom. Norge har observatørstatus i byråets styre.

Norge deltar også i EUs helsefremmende samarbeid med tredjeland i European and Developing Countries Clinical Trials Partnership (EDCTP). Gjennom EØS-midlene bidrar Norge også til helserelaterte prosjekter i Sentral- og Øst-Europa.

17.4.3 Betydningen av EU/EØS for norsk helsepolitikk og videre utvikling

Norge er i dag tett knyttet opp både til EUs helserelaterte regelverk og det frivillige helsesamarbeidet i EU-regi. Reguleringen og samarbeidet har økt i både omfang og betydning i perioden 1992–2011. Sammen med ulike samarbeidsavtaler og programsamarbeid har EØS-avtalen bidratt til å skape en gradvis tettere tilknytning til EU på dette feltet. Med unntak av tilgang til beslutningsprosessene og den mer overordnete strategiske politikkutformingen er det ellers liten eller ingen forskjell mellom Norge og EU-statene hva gjelder grad av samarbeid og integrasjon på dette området.

Kilde: Faksimile: VG

Helsepolitikk er fortsatt i all hovedsak er et nasjonalt anliggende, selv om betydningen av felles regler og annet samarbeid i EU/EØS har økt over tid. Verken det nye direktivet om pasientrettigheter eller utviklingen ellers har rokket ved dette. I EU har det i de senere år vært en økende debatt om EUs rolle og myndighet innenfor helsepolitikken. Det har ennå ikke vært en tilsvarende debatt i Norge. De helserelaterte EU/EØS-tilpasningene i Norge synes i hovedsak å ha vært ønsket både av et bredt politisk flertall på Stortinget og av helsefaglige myndigheter, og det har vært få konfliktsaker på området etter 1992.

Det synes i dag å være høy grad av samsvar mellom den helsepolitiske tenkningen i Norge og i EU. Norsk helsevesen og forvaltning fremhever flere positive sider ved det europeiske samarbeidet og regelharmoniseringen. Det vises blant annet til at felles regler på EU-nivå har ført til at man på flere områder har fått et bedre og mer finmasket regelverk enn tidligere. Dette gjelder spesielt godkjenning av nye legemiddel. Den EU-koordinerte legemiddelvurderingen innebærer en ressursbesparelse for Norge og gir i tillegg raskere og grundigere saksbehandling. Mulighetene for erfaringsutvekslinger, kompetanseoverføring og deltakelse i europeiske nettverk fremheves som en merverdi for Norge. For et lite land som Norge er ikke minst samarbeid om sjeldne sykdommer av stor nytte. Norge har også hatt utbytte av samarbeid vedrørende smittevernberedskap og varsling av aktuelle helsefarer.

Hva gjelder koordinering av trygdeordninger og grensekryssende helsetjenester har EU/EØS-reglene styrket norske pasienters rettigheter. Den gjensidige godkjenning av helsepersonell har også forenklet rekrutteringen av utenlandsk arbeidskraft til det norske helsevesen som etterspør arbeidskraft. Samtidig innebærer økende mobilitet blant pasienter og helsepersonell flere utfordringer for norske myndigheter, samt etiske spørsmål knyttet til voksende eksport av helsepersonell fra fattigere EU-land («brain drain»). Ikke minst kompleksiteten i regelverket blir sett på som krevende.

Lisboatraktaten innebærer ingen nye radikale endringer på helseområdet i EU, men traktaten inneholder enkelte endringer og nyvinninger som i tiden fremover potensielt kan danne grunnlag for økt EU-engasjement. Den sosiale dimensjon vektlegges ytterligere og fremme av befolkningenes «well being» er lagt til som et EUs formål i TEU artikkel 3, ved siden av fremme av fred og felles verdier. EU får styrket sine fullmakter hva gjelder håndtering av grensekryssende helsetrusler (TEUF artikkel 168), og det understrekes at EU skal vurdere folkehelsemessige konsekvenser ved iverksetting av all ny politikk (TEU artikkel 9). Lisboatraktaten gjør også EUs charter om grunnleggende rettigheter fra 2000 bindende, og det innholder en rekke bestemmelser av relevans for helseområdet, herunder artikkel 35 som sikrer retten til forebyggende helsetjenester og legehjelp. Dette er endringer som ikke direkte fanges opp gjennom Norges tilknytningsform, men som i årene som kommer vil kunne føre til nye EU-regler og -politikk som vil være EØS-relevant eller som norske myndigheter på annen måte vil ønske å knytte seg opp mot.

I den senere tid synes EUs helsepolitikk samtidig ut til å være presset nedover på den politiske dagsorden som en følge av den økonomiske krisen, og det virker i dag å være mindre rom for handling på europeisk nivå for å møte felleseuropeiske helseutfordringer. Dette på tross av at forskjellene i EU, med hensyn til levestandard, helse og helsetilbud, har økt markant som en konsekvens av utvidelsene i 2004 og 2007.

17.5 Likestilling og ikke-diskriminering

17.5.1 Innledning

Prinsippet om likestilling mellom menn og kvinner på arbeidsplassen ble nedfelt allerede i Romatraktaten i 1957, og var i sin tid det første eksempelet på EU-lovgivning med en sosial dimensjon. Gjennom traktatendringer, utfyllende rettsakter og rettspraksis fra EU-domstolen er dette etter hvert utviklet til et relativt omfattende regelverk for likebehandling av menn og kvinner. Videre har EU i de senere år gitt direktiver om generell ikke-diskriminering, som også fanger opp forskjellsbehandling på grunnlag av rase, etnisk opprinnelse, religion og livssyn, seksuell orientering, alder og funksjonsevne.264

Norge har knyttet seg til dette. EU-reglene om likebehandling mellom menn og kvinner ble inntatt i EØS-avtalen fra starten av og nedfelt i EØS-avtalens hoveddel artiklene 69 og 70 og i direktiver. De nye EU-direktivene om generell ikke-diskriminering ble på grunn av motstand fra Island og Liechtenstein ikke ansett EØS-relevante, men da valgte norsk lovgiver i stedet å tilpasse seg disse ensidig. Store deler av norsk ikke-diskrimineringslovgivning er på denne bakgrunn i dag basert på EU-rett. I tillegg deltar norske myndigheter og organisasjoner aktivt i EU-programmer og prosjekter for fremme av likestilling og ikke-diskriminering.

Norges tilknytning til EUs likestillings- og ikke-diskrimineringspolitikk har i hovedsak vært ukontroversiell. De fleste EU-reglene på området er minimumsstandarder, som allerede var ivaretatt i norsk rett, uten behov for endringer. På et område har tilpasningen til EUs generelle direktiver om ikke-diskriminering i praksis vist seg å få særlig betydning, og det gjelder aldersdiskriminering. Her har EU-reglene medført økt vern sammenlignet med tidligere norsk rett, og dette har i de senere år kommet opp i en rekke saker for norske domstoler.

For øvrig har EU/EØS-reglene om likestilling mellom kjønnene særlig kommet på spissen i praksis i et par saker som gjaldt avveining mellom kvinners og menns rettigheter. Det mest omstridte har vært at EU/EØS-retten setter visse skranker for radikal kjønnskvotering, som i 2003 førte til at EFTA-domstolen slo fast at en praksis for å øremerke visse rekrutteringsstillinger ved Universitetet i Oslo utelukkende for kvinner var EØS-stridig. I en annen sak for EFTA-domstolen slo den i 2007 fast at enkemenn etter statsansatte kvinner ikke kan gis dårligere pensjonsrettigheter enn enker etter mannlige statsansatte. Dette førte til at myndighetene motstrebende måtte etterbetale pensjon til en gruppe aldrende enkemenn.

Norge og de andre nordiske statene anses i noen grad som foregangsland innefor likestillings- og antidiskrimineringspolitikk og norske aktører deltar aktivt i europeiske fora der slike spørsmål diskuteres. Det har fra EUs side vist interesse for Norges erfaringer og kunnskap på området. Norges tilknytningsform og utenforskap representerer imidlertid en utfordring for «eksporten» av norsk likestillingspolitikk. Nylig valgte Norge å takke nei til en avtale om tilknytning til EUs nye Likestillingsinstitutt fordi man ikke fikk en ordning med mulighet for deltakelse i de styrende organene.

17.5.2 Omfang og forutsetninger

EUs likestillingspolitikk går tilbake til Romatraktaten fra 1957 som inneholdt en bestemmelse om lik lønn for likt arbeid. Likestillingspolitikken er senere utvidet og presisert gjennom lovgivning og EU-domstolens praksis. Ved EØS-avtalens inngåelse i 1992 var det vedtatt en rekke likebehandlingsdirektiver i EU som alle ble inntatt i avtalen. Likelønnsdirektivet av 1975 slo fast at det skal gis lik lønn for arbeid av lik verdi, og likebehandlingsdirektivet av 1976 regulerte flere områder utover lønn som likebehandling av kvinner og menn ved adgang til arbeid, yrkesutdanning, forfremmelse og arbeidsvilkår. Videre var det vedtatt et direktiv om likebehandling i forbindelse med sosialtrygd i 1979 og et direktiv om likebehandling i forbindelse med yrkesbaserte trygdeordninger i 1986. Et direktiv om likebehandling av kvinner og menn i selvstendig næringsvirksomhet fra 1986 og et direktiv om beskyttelse av kvinner under svangerskap og i omsorgstiden fra 1992 ble også tatt inn i EØS-avtalen. I tillegg forelå det ved inngåelsen av EØS-avtalen en relativt omfattende rettspraksis fra EU-domstolen på dette området.

Ved gjennomføringen av EØS-avtalen i 1992 ble den norske likestillingsloven fra 1979 ansett for å være i overensstemmelse med de ovennevnte direktivene, og derfor ikke endret. EU-direktivene på likestillingsområdet var minimumsdirektiver, og det et strengere nasjonalt likestillingsregelverk var ikke i strid med EØS-avtalen. Likevel var det flere som fryktet at avtalen ville påvirke norsk likestillingspolitikk i negativ retning. At Norge og Norden var kommet lengre på likestillingsområdet enn resten av Europa ble spesielt trukket frem. Det ble også hevdet at de fire friheter først og fremst ville komme konkurransedyktige menn til gode og at markedsreglene utgjorde en potensiell trussel mot kvinners stilling i samfunnet.

17.5.3 Utvikling 1992–2011

Siden EØS-avtalen ble inngått i 1992 har det vært en omfattende utvikling på likestillings- og ikke-diskrimineringsområdet i EU. Gjennom traktatendringer har EU fått utvidet sin kompetanse, og det har kommet en rekke nye direktiver. EU har også vedtatt å integrere likestilling i alle sine politikkområder.

I 1997 vedtok EU et direktiv om omvendt bevisbyrde i likestillingssaker som ble tatt inn i EØS-avtalen. Direktivet innførte nye og mer lempelige bevisregler i likestillingssaker enn for andre sivile saker. Dette ble begrunnet med at styrkeforholdet mellom partene i likestillingssaker som regel er skjevt.

I 2000 kom EUs såkalte «ikke-diskrimineringspakke» som introduserte nye diskrimineringsgrunnlag ved siden av kjønnsdiskriminering. Pakken omfattet to direktiver og en handlingsplan for bekjempelse av diskriminering. Et rammedirektiv om likebehandling i arbeidslivet (2000/78) etablerte forbud mot diskriminering på grunnlag av religion, livssyn, seksuell orientering, alder og funksjonsevne, mens et eget direktiv (2000/43) nedla forbud mot diskriminering på grunnlag av rase eller etnisk opprinnelse.

Da disse direktivene skulle vurderes etter EØS-avtalen oppsto det uenighet om de var «EØS-relevante». Kommisjonen og den norske regjeringen mente det. Island og Liechtenstein var uenige, og viste til at EØS-avtalen ikke har noen hjemmel for generell ikke-diskriminering. Rettslig sette er det korrekt, og utfallet ble at direktivene ikke ble tatt inn. Norske myndigheter valgte da i stedet å gjennomføre de to direktivene ensidig. I forarbeidene til norsk diskrimineringslovgivning er det klart presisert at vernet ikke skal være dårligere enn etter EU-direktivene, og det forstås slik at norske domstoler i praksis ser hen til EU-domstolens rettspraksis på området. Det har vært flere saker om dette i de senere år, sørlig knyttet til spørsmålet om aldersdiskriminering (se nedenfor), der EU-reglene gir et klart sterkere vern enn det som tidligere fantes i norsk rett.

I 2008 fremmet Kommisjonen et nytt direktivforslag som tar sikte på å utvide diskrimineringsforbudet på grunnlag av religion, livssyn, seksuell orientering, alder og funksjonsevne til også å gjelde på samfunnsområder utover arbeidslivet.265 Direktivforslaget er høsten 2011 fortsatt til behandling i EU-systemet, og EFTA/EØS-landene har foreløpig ikke tatt stilling til om man denne gangen vil anse det EØS-relevant.

Nye direktiver om likestilling mellom kjønnene er derimot løpende tatt inn i EØS-avtalen. I 2002 ble likebehandlingsdirektivet fra 1976 endret, noe som medførte at den norske likestillingsloven måtte endres på flere punkter. Blant annet ble det innført bestemmelser om medvirkning til diskriminering og forbud mot gjengjeldelse i forbindelse med diskrimineringssaker. Det ble også innført bestemmelser om trakassering på grunnlag av kjønn, samt nye erstatningsregler og krav til bevisbyrde. Et nytt EU-direktiv om likestilling mellom kjønnene i forbindelse med adgang til og levering av varer og tjenester ble vedtatt i EU i 2004 og tatt inn i EØS-avtalen. I 2006 ble en rekke av EUs direktiver om kjønnslikestilling samlet i et nytt likestillingsdirektiv, som også kodifiserer rettsutviklingen på området. Direktivet ble tatt inn i EØS-avtalen, men norske myndigheter fant det ikke nødvendig å gjennomføre endringer i norsk lov.

Betydningen av EUs diskrimineringsregelverk for Norge har kommet til uttrykk i en rekke saker som har blitt bragt for EFTA-domstolen og norske domstoler. I januar 2003 fant EFTA-domstolen at Universitetet i Oslo hadde handlet i strid med EØS-avtalen ved å øremerke en rekke postdoktorstillinger for kvinner (sak E-1/02). Mens moderat til sterk kjønnskvotering er forenlig med EU/EØS-retten, kom EFTA-domstolen til at absolutt kjønnskvotering til stillinger som ikke av særlige grunner må forbeholdes det ene kjønn bryter med avtalen.

I årene etter 2003 har det vært en viss utvikling rettslig og politisk i synet på radikal kjønnskvotering der det er nødvendig som midlertidige særtiltak for å fremme faktisk likestilling. Dette var noe av bakgrunnen for at norske myndigheter i 2009 sonderte mulighetene for å gjeninnføre midlertidige regler om øremerking av visse universitetsstillinger kun for kvinner. Etter konsultasjoner med EFTAs overvåkningsorgan (ESA), som mente at dette fortsatt ville være i strid med EU/EØS-retten, valgte norske myndigheter ikke å sette saken på spissen. I stedet vurderes alternative virkemidler, herunder insentivordninger som premierer høyskoler og universiteter som ansetter kvinner i fag der kvinneandelen er lav.

I en sak fra 2008 om en støtteordning for småbedrifter i utkantstrøk ble et likestillingsinitiativ fra regjeringen endret som følge av EØS-retten. På grunn av den lave andelen kvinnelige entreprenører ønsket regjeringen å innrette ordningen slik at kvinnelige søkere ble prioritert. EFTAs overvåkningsorgan mente at dette ville være i strid med EU/EØS-rettens likebehandlingsregler. Støtteordningen ble i stedet lansert med et uttalt mål om at 40 prosent av midlene skulle gå til vekstbedrifter ledet av kvinner, men at kjønn samtidig ikke skulle være et kriterium for tildelingen av støtte.

I 2007 kom den såkalte «gullenkesaken» opp for EFTA-domstolen. Bakgrunnen var tidligere norske statlige pensjonsregler, som ga enker etter statsansatte tjenestemenn svært gunstige vilkår («gullenkene»). Derimot fantes det ikke noen tilsvarende særordning for enkemenn etter kvinnelige statsansatte. Selv om ordningen ble avskaffet i 1976 gjelder den fortsatt for medlemmer av Statens pensjonskasse fra før den tid, og dette gir en løpende forskjell i utbetaling til enker og enkemenn som ESA mente var i strid med EU/EØS-retten. Enten måtte norske myndigheter kutte i pensjonene til gullenkene, eller gi enkemennene det samme. Det første alternativet var umulig, både politisk og av hensyn til forbudet i grunnloven § 97 mot å gi lover tilbakevirkende kraft. Samtidig var myndighetene lite lystne på å øke utbetalingene til enkemennene, som aldri var forespeilet tilsvarende særrettigheter. Saken endte derfor i EFTA-domstolen, som i oktober 2007 ga ESA medhold (sak E-2/07). Norske myndigheter startet deretter motstrebende en prosess for å betale ut til de ca. 4000 enkemennene som var berørt av saken. Etter at flere år var gått fra dommen og utbetalingene fortsatt ikke var gjennomført (og en rekke av enkemennene i mellomtiden var gått bort), tok ESA affære i desember 2010 og stevnet Norge på nytt for EFTA-domstolen, denne gang for brudd på plikten til å rette seg etter en tidligere dom. I en skarpt formulert avgjørelse fra juni 2011 slo EFTA-domstolen fast at Norge hadde brutt EØS-avtalen. Det er første gang Norge er dømt for ikke å ha etterlevd en dom fra EFTA-domstolen.266

Kilde: Foto: Alex Winther, UD

Norges frivillige tilpasning til EUs generelle ikke-diskrimineringsdirektiver har i praksis først og fremst fått betydning for vernet mot aldersdiskriminering, som ikke tidligere var spesielt sterkt etter norsk rett, og der EU-reglene har medført en betydelig innskjerping. Dette har ført til en rekke saker for norske domstoler, hvorav tre så langt har nådd helt til Høyesterett. Prinsipielt sett har sakene vært juridisk litt kronglete å håndtere, siden dette formelt sett ikke er EØS-regler, men rent norske regler vedtatt etter inspirasjon fra EU-retten. I praksis har norske domstoler tolket og behandlet dem i hovedtrekk på samme måte som man ville gjort med EØS-regler, og herunder lagt stor vekt på EU-domstolens relevante rettspraksis på området. De første sakene som har kommet opp har dreid seg om særlig lav tvungen aldersgrense for visse yrker. I 2010 kom Høyesterett etter en gjennomgang av EU-domstolens rettspraksis på området til at aldersgrensen på 62 år for sjømenn ikke er i strid med EU/EØS-retten. En annen sak gjelder grensen på 60 år for helikopterpiloter. I denne saken gikk Høyesterett i august 2010 til det uvanlige skritt å stanse sin behandling i påvente av avklaring i en lignende sak for EU-domstolen. Rettstilstanden hva gjelder vern mot aldersdiskriminering er fortsatt ikke avklart på alle punkter verken i EU-retten eller i norsk rett, og her kan forventes videre utvikling i tiden som kommer.

17.5.4 Politikkutforming og norsk deltakelse

I tillegg til utformingen av et felles regelverk omfatter EU-samarbeidet på likestillings- og ikke-diskrimineringsområdet flere handlingsprogrammer og strategier. PROGRESS-programmet (2007–2013) hvor Norge deltar står sentralt i likestillings- og antidiskrimineringsarbeidet. PROGRESS, som står for Programme for Employment and Social Security, er en sammenslåing og videreføring av fire tidligere EU-programmer hvor Norge deltok i frem til utgangen av 2006 (sosial ekskludering, likestilling, antidiskriminering, og sysselsetting). Norske aktører har deltatt i PROGRESS-programmet og mottatt økonomisk støtte til ulike prosjekter, spesielt på likestillingsområdet. Norge deltar også i Daphne-programmet som ble startet i 2000 for å bekjempe vold mot barn, unge og kvinner, ved hjelp av forebyggende tiltak og støtte til offer og risikogrupper.

Norge deltar i programkomiteene til både PROGRESS og Daphne hvor mye av organiseringen og utformingen av EU-samarbeidet forgår. Barne- og likestillingsdepartement og Likestillings- og diskrimineringsombudet representerer også Norge i en rådgivende likestillingskomité under kommisjonen, som blant annet utreder problemstillinger knyttet til nye direktivforslag. En EFTA-arbeidsgruppe arbeider også med likestilling og Norge har i dag en egen likestillings- og ikke-diskrimineringsråd ved delegasjonen i Brussel. Som eneste representant fra tredjeland utenfor EU deltar Likestillings- og diskrimineringsombudet i det europeiske nettverket Equinet, som består av nasjonale institusjoner og håndhevingsorganer for likestilling og ikke-diskriminering.

Kilde: Faksimile: Europautredningen

I 2009 opprettet EU i et europeisk institutt for likestilling i Vilnius i Litauen, som er tenkt som et kompetanse- og forskningssenter. Instituttet vil også fungere som et rådgivende organ for Kommisjonen når det gjelder å utforme tiltak for å fremme likestilling. Norske myndigheter tilkjennega tidlig interesse for å delta i likestillingsinstituttet, men valgte å stå utenfor etter at det ble klart at Norge ikke fikk delta som observatør i instituttets administrative styre. Norge har ellers som oftest fått innvilget status som observatør i styret til de EU-byråer man til nå har deltatt i. I Likestillingsinstituttet kunne Kommisjonen imidlertid ikke innvilge et slikt ønske da EU-sidens egen deltakelse i styret er begrenset, og kun 18 av EUs 27 medlemsland til en hver tid er representert i styret. Rotasjonsprinsippet som likestillingsinstituttet har innført kommer som et resultat av EU-utvidelsen som har gjort representasjon av samtlige medlemsland i EU-byråer vanskelig og ofte uhensiktsmessig. Norske myndigheter mente at om man godtok å delta i likestillingsinstituttets arbeid uten styredeltakelse ville dette kunne skape en uheldig presedens i forhold til fremtidig norsk byrådeltakelse. Norge valgte derfor av strategiske årsaker å stå utenfor et EU-byrå man ville kunne tilføre mye kompetanse og erfaringer og selv ha stort utbytte av. Dette er eksempel på en ny type utfordring som Norge antakelig vil møte oftere i årene som kommer.

En side ved den norske likestillingspolitikken som blir lagt merke til i EU, er at man i Norge har lykkes med å forene høy yrkesaktivitet blant kvinner med relativt mange barnefødsler. Med en fruktbarhetsrate på 1,98 er det kun Irland og Island av de 30 EØS-landene som ligger foran Norge.

Norges regler om kvotering av kvinner i styrer har også fått en del oppmerksomhet i EU. Stortinget vedtok i 2003 at alle norske allmennaksjeselskaper (ASA), statsselskaper og interkommunale selskap (om lag 400 selskaper) skal ha en kvinneandel på minst 40 prosent i sine styrer. Staten innførte senere sanksjonsmuligheter og kvinneandelen er i dag 40,2 prosent mot 7 prosent før loven. EFTAs overvåkningsorgan har hatt de norske bestemmelsene for kvinnerepresentasjon i styrer til vurdering, men har ikke funnet at disse strider mot EUs likebehandlingsregler. Kvoteringsordninger vurderes nå av flere EU-land, og i forbindelse med fremleggelsen av EUs likestillingsstrategi for perioden 2010–2015, uttalte justiskommissær Viviane Reding at om ikke kvinnerepresentasjonen i styrer bedrer seg, vil hun vurdere å gå inn for kvoteringsbestemmelser på EU-nivå. Kvinneandelen i styrer i de største børsnoterte selskaper på EU-nivå ligger i dag på om lag 10 prosent.

17.6 Alkoholpolitikken

17.6.1 Innledning

Norge fører en restriktiv alkoholpolitikk sammenlignet med de fleste land i Europa. Dette skyldes både den ulike rollen alkohol tradisjonelt har spilt i Norge og de fleste EU-statene, og de ulike interesser som er involvert i alkoholnæringen. Den norske alkoholpolitikken er begrunnet i helse- og sosialpolitiske hensyn, og har som mål å begrense i størst mulig utstrekning de samfunnsmessige og individuelle skader som alkoholbruk kan innebære, gjennom blant annet å begrense forbruket. De viktigste virkemidlene i alkoholpolitikken har vært og er et høyt avgiftsnivå, monopolordning for omsetning, forbud mot reklame, begrensede salgs- og skjenketider og restriksjoner på innførsel fra utlandet.

Alkoholpolitikken var et omstridt tema da EØS-avtalen ble utformet tidlig på 1990-tallet. Det ble tidlig klart at EU/EØS-retten ville påvirke norsk alkoholpolitikk og – lovgivning, men hvor mye og på hvilken måte var det mer usikkerhet og uenighet om. Mange fryktet at en tilknytning til EU gjennom EØS ville føre til en betydelig svekkelse av norsk alkoholpolitikk og påfølgende økning av alkoholrelaterte problemer i befolkningen.

Gjennom perioden 1994–2011 har alkoholsaker vært et stadig tilbakevendende stridstema under EØS-avtalen. En rekke sider ved den restriktive norske alkohollovgivningen er angrepet og prøvet opp mot EU/EØS-retten for norske domstoler og i EFTA-domstolen. Antakelig er alkohol det saksområdet som har medført flest juridiske tvister under EØS-avtalen.267 På en del områder har norske myndigheter måttet legge om regler og praksis som følge av EU/EØS-retten. Der gjelder blant annet Vinmonopolets tidligere enerett på import, eksport og engrossalg av alkohol, samt forbudet mot å selge rusbrus i butikkene. For å unngå forskjellsbehandling har man også måttet flytte sterkølet inn på Polet, og åpne for import av nye typer utenlandsk øl. De viktigste og tyngste alkoholpolitiske virkemidlene er imidlertid fortsatt i behold. Både salgsmonopolet og det generelle forbudet mot alkoholreklame har vært grundig prøvet for domstolene, men er funnet å være forenlige (legitime og proporsjonale) etter EU/EØS-retten. Salg- og skjenketider er ikke påvirket av EU/EØS-retten, og det er heller ikke det særnorske avgiftsnivået. Fortsatt har norske myndigheter et betydelig nasjonalt handlingsrom til å utforme og videreføre en alkoholpolitikk som er strengere enn i de aller fleste andre land.

Alkoholkonsumet i Norge er tradisjonelt blant de laveste i Europa, og det gjelder fortsatt, selv om det har vært klart stigende i perioden 1992–2011. Dette må i all hovedsak tilskrives forhold som ikke har noe med EU/EØS å gjøre, herunder økt velstand og endringer i sosiale og kulturelle mønstre. I den grad utviklingen i EU spiller inn er det mer indirekte og uavhengig av norsk tilknytningsform, i første rekke ved at Sverige har satt ned alkoholavgiftene betydelig på grunn av økt lovlig privatimport i EU – hvilket har ført til økt grensehandel og et visst indirekte press også mot det norske avgiftsnivået. Fortsatt har imidlertid Norge det høyeste pris- og avgiftsnivået på alkohol i Europa.

Samtidig som hovedtrekkene i den norske alkoholpolitiske modellen er bevart under EØS-avtalen er det riktig å si at forskjellen mellom Norge og EU på alkoholområdet har minsket noe i perioden. Det skyldes blant annet at hensynet til folkehelsen etter hvert har kommet inn som et viktig prinsipp EU-retten, og at alkoholforbrukets skadevirkninger i større grad er kommet på dagsorden i EU og i EUs medlemsland.

17.6.2 Alkoholpolitiske spørsmål 1991–94

Alkoholpolitikken var et sentralt tema i Norge under forhandlingene og debattene om EØS-avtalen i 1991–92. For regjeringen var det nødvendig å få støtte fra KrF for å få tilstrekkelig flertall for avtalen, og KrF tilla alkoholspørsmålet stor vekt. For øvrig var debattene i Norge først og fremst preget av en viss usikkerhet med hensyn til hvor store virkninger EØS-avtalen egentlig ville få for norsk alkoholpolitikk, samt hvor viktig man syntes dette var. På begge punktene var det delte meninger. Særlig var det usikkerhet om Vinmonopolets fremtid.

Under forhandlingene om EØS var det klart at avgiftsnivå og fastsettelse av avgiftsfrie kvoter for privatimport ville fortsette å være et rent nasjonalt anliggende. Spørsmålet om Vinmonopolet ble ikke bragt inn i de formelle forhandlingene, og fra norsk side tolket man EU/EØS-retten slik at dette kunne videreføres. I St. prp. nr. 100 (1991–92) om EØS-avtalen viste regjeringen til rettspraksis fra EF-domstolen og la til grunn at handelshindringer, som i utgangspunktet er i strid med EF- og EØS-retten i gitte tilfeller kan opprettholdes ut fra viktige samfunnsmessige hensyn, som blant annet hensynet til folkehelsen, forbrukervern og effektiv avgiftskontroll. Regjeringen mente imidlertid at noen omlegninger i Vinmonopolets drift og praksis var nødvendig for å gjøre ordningen forenlig med EØS-avtalen. En ny innkjøpsordning med vekt på likebehandling av produkter og etterspørselsstyrt tilbud ble innført, og bedriften ble delt i en salgsdivisjon og en driftsdivisjon. Samtidig ble reglene for alkoholavgiftene lagt om slik at det tidligere noe uoversiktlige prisbaserte systemet ble erstattet av et mer åpent system hvor avgifter ble beregnet ut fra varens alkoholinnhold.

Kilde: Foto: Jan Petter Lynau/VG

Ved EØS-avtalens ikrafttreden i januar 1994 avviklet man også Vinmonopolets enerett på import og videresalg av utenlandsk øl, en ordning som i praksis favoriserte den ikke-monopoliserte omsetningen av innenlandsk øl. For lettere å kunne forsvare seg mot eventuelle anklager om diskriminering mellom øl og vin ble også salget av sterkøl flyttet fra butikkene til Vinmonopolet.

Gjennom disse endringene mente norske myndigheter å ha tilpasset monopolordningen de bestemmelsene i EØS-avtalen som regulerer bruken av handelsrestriksjoner og statlige handelsmonopoler. Regjeringen fremholdt at Vinmonopolet gjennom sine eneretter ikke lenger kunne bestemme hvilke produkter som kom inn på det norske markedet, og at utenlandske produsenter nå var sikret markedsadgang. Det var likevel nokså utbredt skepsis til holdbarheten i myndighetenes fortolkning av EØS-regelverket, og det skulle hurtig vise seg bli nødvendig med nye og mer omfattende endringer i monopolordningen.

17.6.3 EØS-avtalens direkte påvirkning på norsk alkoholpolitikk

Monopolordningen

Høsten 1994 kom EFTA-domstolen i en rådgivende uttalelse som gjaldt den finske monopolordningen til at importmonopoler ikke var forenlig med EØS-avtalen. EFTAs overvåkningsorgan tok deretter den tilsvarende norske ordningen opp med norske myndigheter, som etter motstrebende gikk med på å endre den. I juni 1995 vedtok Stortinget å avvikle import-, videresalgs- og eksportmonopolet. Samtidig ble Vinmonopolet delt opp i to statlige selskaper. Vinmonopolet AS beholdt eneretten til detaljsalg, mens det nye statseide selskapet Arcus AS overtok eksport-, import-, og videresalgsvirksomheten i konkurranse med private aktører. Arcus tok også over Vinmonopolets enerett på produksjon av brennevin, men dette monopolet ble opphevet i 2001.268

I stedet for Vinmonopolets eneretter for import og videresalg ble det i 1996 innført et alkoholpolitisk begrunnet bevillingssystem. Bevillingssystemet ble senere klaget inn for EFTAs overvåkningsorgan, og er i dag erstattet av en registreringsordning overfor toll- og avgiftsmyndighetene. Etter en grunngitt uttalelse fra EFTAs overvåkningsorgan i 2007, så norske myndigheter seg nødt til også å oppheve forbudet mot privat innførsel av alkohol (utover tollfrikvoten). Men fortsatt må private som importerer betale avgift.

Den alkoholpolitisk viktigste delen av Vinmonopolet, nemlig salgsmonopolet, ble ikke berørt av endringene i 1994–95. I årene som fulgte ble salgsmonopolet utfordret i flere rettssaker. Den avgjørende dommen falt imidlertid ikke i en norsk sak, men den såkalte Franzén-saken om det parallelle svenske Systembolaget, som ble avsagt av EU-domstolen i 1997. Her kom EU-domstolen til at et nasjonalt monopol på salg av alkohol er forenlig med EU-retten så lenge det er begrunnet i hensynet til folkehelse, og utformet på en måte som er egnet og nødvendig for å ivareta dett, og ikke innebærer skjult diskriminering. Dommen fra EU-domstolen ble i praksis avgjørende også for det norske vinmonopolet, og i to rådgivende uttalelser fra EFTA-domstolen samme år ble dette bekreftet.269 Etter 1997 har ikke det norske salgsmonopolet på alkohol vært EU/EØS-rettslig omstridt eller utfordret.

Rusbrussaken

I desember 2000 stevnet EFTAs overvåkningsorgan Norge for EFTA-domstolen i den såkalte rusbrussaken. Bakgrunnen var at norsk lov tillater salg av øl inntil 4,75 prosent alkohol i butikk, mens andre drikkevarer med samme alkoholinnhold (i praksis rusbrus) bare var tillatt å selge på Vinmonopolet. Fra norsk side var forskjellsbehandlingen begrunnet i hensyn til folkehelse, og da særlig behovet for å beskytte ungdom. I sin dom fra mars 2002 kom EFTA-domstolen til at de norske reglene var i strid med EØS-avtalen (sak E-9/00). EFTA-domstolen la til grunn at regelverket favoriserte salg av øl (i hovedsak norskprodusert) på bekostning av rusbrus (stort sett importert), og at forskjellsbehandlingen ikke var tilstrekkelig egnet og nødvendig for å ivareta formålet om å fremme folkehelsen. Norge ble dermed stilt overfor valget mellom enten å flytte øl inn på Vinmonopolet eller åpne for salg av rusbrus i butikkene. Regjeringen valgte det siste alternativet og siden januar 2003 har rusbrus derfor vært tilgjengelig i norske dagligvarebutikker. Salget av rusbrus økte umiddelbart kraftig og var i 2003 mer enn tredobbelt så stort som i 2002, men ble deretter halvert igjen i 2004 etter hvert som nyhetens interesse gikk over. Konsumet av rusbrus har senere ligget noe høyere enn før 2003, men utgjør en svært liten del av det totale alkoholkonsumet.

Reklameforbudet

I perioden 2003–2009 ble det generelle norske forbudet mot alkoholreklame utfordret for domstolene i den såkalte Vinforum-saken, som gjennom Markedsrådet, EFTA-domstolen, tingretten og lagmannsretten til slutt endte i Høyesterett, som i juni 2009 slo fast at forbudet ikke er i strid med EU/EØS-retten.

Den direkte foranledningen var en svensk sak anlagt av bladet Gourmet for svenske domstoler mot det svenske reklameforbudet. I en tidligere avgjørelse kom EU-domstolen til at et nasjonalt alkoholreklameforbud i utgangspunktet er en restriksjon på omsetning av varer (alkohol) og tjenester (reklame), men at dette kan tillates dersom det er legitimt begrunnet i hensynet til folkehelse og egnet og nødvendig for å oppnå dette. Den siste vurderingen overlot EU-domstolen (på vanlig måte) til svenske domstoler. I 2003 kom den svenske Marknadsdomstolen til at det generelle svenske reklameforbudet var i strid med EU-retten, og dette ble deretter delvis opphevet (for reklame for alkohol under 15 prosent i trykt skrift). Dagen etter at den svenske dommen falt, erklærte det norske bladet Vinforum at man nå ville søke å få opphevet det norske forbudet på samme måte. Bladet trykket deretter fire sider med vinreklame, og da dette ble erklært ulovlig av Helsedirektoratet ble saken bragt inn først for Markedsrådet og deretter domstolene. Underveis var den også innom EFTA-domstolen, som i sin rådgivende uttalelse gjentok EU-domstolens tolkning og lot den endelige vurderingen være opp til norske domstoler. Tingretten ga i 2006 Vinforum medhold. Men lagmannsretten og Høyesterett kom til at det norske generelle reklameforbudet er egnet og nødvendig for å ivareta hensynet til folkehelse, og følgelig ikke i strid med EU/EØS-retten.

Blant mye annet er saken et interessant eksempel på at det handlingsrom som EU/EØS-retten i dette tilfellet overlot til nasjonale domstoler kan bli ulikt vurdert i forskjellige land. I Sverige kom Marknadsdomstolen til at reklameforbudet var uforholdsmessig, mens norsk Høyesterett kom til at det var forholdsmessig. Forskjellene mellom de svenske og norske reglene var minimal, og EU/EØS-retten er ensartet på området. Det ulike utfallet kan følgelig bare forklares ved at domstolene i de to landene vurderte sakene ulikt. Resultatet er at det generelle norske alkoholreklameforbudet er i behold, mens det svenske delvis er opphevet.

Alkoholreklame i enhver form er med andre ord fortsatt forbudt i Norge, og det fremstår i dag som rettslig avklart og sikkert i forhold til EU/EØS-retten. Et annet spørsmål er alkoholreklame som kommer fra utlandet. Dette har lenge vært tillatt i trykt skrift, som et unntak fra det generelle forbudet. Videre forekommer reklame i utenlandske sendinger som kan tas inn i radio/fjernsyn, på nettet, osv. Et særlig spørsmål som oppstår her er såkalt «rettede» sendinger – som vil si sendinger fra utlandet på norsk rettet inn mot det norske markedet. I praksis vil det for Norges del først og fremst si TV3, som sender fra UK. Her er utgangspunktet at slike sendinger følger senderlandets lovgivning, og det er for eksempel grunnen til at TV3 sender gamblingreklame som er forbudt å sende fra Norge. Da EØS-avtalen ble forhandlet, klarte EFTA-statene imidlertid å få inn et unntak som ga rett til å stanse videreformidling av alkoholreklame i norske kabelnett. Dette unntaket har stått seg gjennom perioden fra 1992 og frem til i dag, og er grunnen til at TV3 ikke sender alkoholreklame. I 2007 vedtok EU imidlertid et nytt generelt direktiv om audiovisuelle medietjenester (AMT) som erstatter det gamle fjernsynsdirektivet, og som slår fast senderlandsprinsippet. Norske myndigheter trodde først at det ville være mulig å få videreført unntaket for formidling av alkoholreklame i bakkenettet, som ved tidligere anledninger, og helst utvide det til også å gjelde satellitt og det digitale bakkenettet. Det viste seg imidlertid at EU var langt mindre villig til å gi et slikt unntak enn tidligere, og til tross for aktivt norsk påvirkningsarbeid har det ikke vært mulig å rokke ved denne posisjonen. I november 2011 informerte utenriksministeren Stortinget om at man ikke hadde lyktes med å nå frem overfor EU, og at disse prosessene nå var i ferd med å avsluttes.

I likhet med andre vanskelige direktivsaker har også spørsmålet om å ta inn AMT-direktivet i EØS-avtalen trukket i langdrag, mens norske myndigheter har forsøkt å oppnå unntak. Direktivet ble vedtatt i EU i 2007 og har ennå ikke vært oppe i EØS-komiteen. Det kan imidlertid synes som om EU nå begynner å miste tålmodigheten og vil insistere på at saken tas opp til formell behandling. Når det skjer vil norske myndigheter ha valget mellom å reservere seg mot direktivet eller å godta det. Direktivet åpner imidlertid for bilateral kontakt med senderlandets myndigheter (her UK), og det har regjeringen signalisert at man vil forsøke. Dersom man ikke når frem, og godtar direktivet, vil det åpne for alkohol i rettede fjernsynssendinger fra utlandet. Men for kringkasting i Norge vil det ikke ha betydning.

En siste verserende alkoholrelatert sak som skal nevnes er spørsmål om gårdssalg. Lokale produsenter av alkohol (f. eks. sider) har i dag mulighet til å søke om skjenkebevilling, men kan ikke selge egenproduserte varer på stedet, og det har man lenge ønsket. Problemene fra myndighetenes side er at dersom man tillater dette, vil det kunne svekke konsistensen i norsk alkohollovgivning, og dermed risikere å undergrave den EØS-rettslige begrunnelsen for salgsmonopolet. Stortingsflertallet stemte derfor ned et forslag om å tillate gårdssalg av alkohol i 2010. Saken verserer imidlertid fortsatt, og regjeringen har lagt frem et forslag om å tillate salg alkohol til og med 4,7 volumprosent direkte fra produsent.

17.6.4 Indirekte påvirkning fra EU og gjennom EØS-avtalen

Ved siden av endringene i norsk alkoholpolitikk som har kommet som en følge av tilpasninger til EØS-avtalen berøres norsk alkoholpolitikk også indirekte av endringer i EU og i EUs medlemsland. Dette har ikke noe med EØS eller Norges tilknytning å gjøre, men inngår i rekken av ytre faktorer som påvirker rammene for norsk alkoholpolitikk.

Den viktigste indirekte påvirkningen på norsk alkoholpolitikk må sies å være presset mot det høye norske avgiftsnivået som har kommet som et resultat av EUs liberalisering av reglene for privatimport. I Norge har man, med unntak av en mindre økning i vinkvoten i 2006, bevart det restriktive kvotesystemet. Våre nordiske naboland, har imidlertid, etter en periode med overgangsordninger, måtte innføre de i praksis ubegrensede EU-kvotene for privatimport. Dette har i en periode ført til avgiftsnedsettelser både i Sverige, Danmark og Finland. Også i Norge har avgiftene blitt satt noe ned og vi har i de senere år sett en viss stabilisering med hensyn til avgiftsnivået i våre naboland. Fortsatt er det allikevel vesentlig prisforskjell på alkoholprodukter i Norge og i våre EU-naboland. I så måte må Norge så langt kunne sies å ha stått i mot prispresset i EU.

Kilde: Kommisjonen – Directorate General Taxation and Customs Union – Tax Policy, og Finansdepartementet (1 euro = 8 kroner).

Prisforskjellen på alkohol i Norge og i EU har imidlertid hatt store konsekvenser for privatimporten av alkohol. Spesielt grensehandelen til Sverige har økt kraftig siden Norge ble med i EØS. I takt med nordmenns økte reiseaktivitet, og da særlig med fly, har også taxfree-handelen økt markant. Mens taxfree-handel er avviklet innad i EU har Norge opprettholdt den for internasjonale reiser med fly og båt. Ordningen har også til en viss grad også blitt utvidet ettersom vinkvoten er blitt utvidet og det er åpnet for salg av taxfree-varer på flyplasser ved ankomst fra utlandet. Samlet sett står privatimporterte alkoholvarer i dag for en vesentlig del av det norske totalkonsumet og tallene for brennevin er spesielt høye. Ifølge beregninger fra Statens institutt for rusmiddelforskning (SIRUS) utgjør det uregistrerte forbruket av alkohol i Norge om lag en fjerdedel av totalkonsumet. Dette er høyt sammenlignet med andre europeiske land. Mens privatimporten og taxfree-handelen har økt etter at Norge ble med i EØS har imidlertid andre deler av det uregistrerte forbruket, som hjemmeproduksjon og smuglersprit, gått ned.

Norges tilknytning til EU, og især debatten om den norske monopolordningens forenlighet med EØS-regelverket, ser også ut til å ha bidratt til endringer i befolkningens holdninger til alkoholpolitikken. Oppslutningen om Vinmonopolordningen falt betraktelig gjennom 1990-tallet, og fra midten av 1990-tallet ønsket et flertall av den voksne delen befolkningen at man tillot salg av vin i dagligvarebutikker. Denne holdningsendringen har skapt et press mot Vinmonopolet som har drevet frem en rekke endringer i kundetilbudet. Den mest markante endringen har vært åpningen av nye utsalgssteder. Mens det i 1994 var 110 polutsalg i Norge, vil Vinmonopolet ved utgangen av 2011 ha 273 butikker. Vinmonopolet har i perioden også utvidet åpningstidene, innført selvbetjente butikker og utvidet sortimentet. Dette har bidratt til at Vinmonopolet i dag fremstår som langt mer kundeorientert enn tidligere. Moderniseringen av Vinmonopolet ser også ut til å ha endret folkemeningen, og i dag har monopolordningen igjen støtte fra et flertall av befolkningen.

Norske virksomheter har i dag også offensive næringsinteresser på alkoholområdet. Arcus-gruppen AS, som ble etablert i 1996 da deler av Vinmonopolets eneretter opphørte, er i dag Norges største totalleverandør av vin og brennevin, men også den største privateide vin- og brennevinsaktøren i Norden. Konsernet har siden etableringen opplevd stor vekst, ikke minst på grunn av en betydelig økning i eksporten. Mens salget av vin og brennevin utenfor Norge utgjorde om lag 15 prosent av omsetningen i 2003, var denne andelen på nær 60 prosent i 2009. Det er især markedene i Danmark, Sverige, Tyskland og USA som har blitt viktige for konsernet. Arcus-gruppen, som i hovedsak er eid av det svenske investeringsselskapet Ratos AB, hadde i 2009 driftsinntekter på omlag 1,5 milliarder kroner og 469 ansatte. Arcus-Gruppen har nytt godt av den markedsadgang EØS-avtalen sikrer i Europa, men selskapet har også møtt utfordringer, blant annet i form av manglende kjennskap til avtalen hos europeiske tollmyndigheter. Gjennom EØS-avtalen ble også norsk akevitt og vodka beskyttede geografiske betegnelser.

Samtidig med at Norge i økende grad har fått næringsinteresser knyttet til alkohol, deltar norske interesseorganisasjoner som kjemper mot alkoholens skadevirkninger i europeiske nettverk. Her søker de blant annet å vinne oppslutning om den norske og nordiske alkoholpolitiske modellen. Rusfeltets samarbeidsorganisasjon i Norge, Actis, har siden 1995 vært etablert med kontor i Brussel. Actis inngår i den europeiske sammenslutningen Eurocare som arbeider inn mot EU-institusjonene og EUs medlemsland for å styrke bevisstheten omkring alkoholforbrukets skadevirkninger, og for å fremme kunnskapsbaserte tiltak for å redusere disse. Norske aktører deltar også aktivt i Kommisjonens European Alcohol and Health Forum som ble etablert i 2007. Den restriktive norske alkoholpolitikken og norske erfaringer på alkoholområdet blir viet betydelig interesse i slike europeiske fora.

17.6.5 EUs og EØS-avtalens betydning for norsk alkoholpolitikk

Forholdet til EU/EØS har vært et sentralt element i norsk alkoholpolitisk debatt siden begynnelsen av 1990-tallet. I møtet mellom den strengt regulerte norske alkoholpolitikken og bestemmelsene for det indre marked lå det flere potensielt store konflikter. Et offentlig regulert omsetningssystem begrunnet i hensynet til folkehelsen ble satt opp i mot den frie bevegelighet av varer og tjenester og behovet for felles konkurranseregler og bekjempelse av monopoler og andre statlige handelshindringer. Til tross for dette potensielle motsetningsforholdet må norsk alkoholpolitikk sies å ha stått seg bra under EØS-avtalen. Norske myndigheter har aktivt forsvart de tradisjonelle alkoholpolitiske virkemidlene, og lyktes hva gjelder de viktigste av dem. Fortsatt har Norge et betydelig alkoholpolitisk handlingsrom innenfor rammene av EØS-avtalen til å føre en restriktiv politikk.

Det har vært et mål for norsk alkoholpolitikk å holde private næringsinteresser i størst mulig grad utenfor omsetningen av alkohol, og her har EØS-avtalen skapt utfordringer. Norge har måttet avvikle eksport-, import-, produksjons- og videresalgsmonopolet, og private aktører har sluppet til. Det er imidlertid lite som tyder på at dette i seg selv har bidratt til å øke konsumet i særlig grad. Salgsmonopolet, som ut ifra alkoholpolitiske hensyn må sies å være den viktigste delen av monopolordningen, er bevart. Vinmonopolet fremstår riktignok ganske annerledes i dag enn det gjorde da EØS-avtalen ble inngått, men det er først og fremst et resultat av nasjonale alkoholpolitiske valg, som ikke har noe med EU/EØS-retten å gjøre. Og ved at det har blitt flere utsalg og bedre butikker har monopolets oppslutning og legitimitet i befolkningen igjen styrket seg.

Det har vært en betydelig økning i norsk alkoholkonsum de to siste tiårene, men dette kan vanskelig tilskrives EØS-avtalen. Konkret skyldes det i stor grad økt vinforbruk og økningen har vært størst hos kvinner. Verken avviklingen av importmonopolet eller rusbrusens innpass i butikkene ser ut til å ha hatt stor innvirkning på totalkonsumet.270 Forbruket av alkohol er i stor grad knyttet til økonomisk vekst og det er rimelig å anta inntektsutviklingen i Norge har spilt en viktig rolle. Internasjonal påvirkning i form av nye, mer kontinentale, drikkevaner ser også ut til å ha påvirket forbruket. På tross av økningen er det norske alkoholkonsumet fortsatt blant de aller laveste i Europa, selv når man inkluderer det relativt høye uregistrerte forbruket.

Kilde: SIRUS rusmiddelstatistikk.

Som på mange andre politikkområder har det vært tendenser til en rettsliggjøring av alkoholpolitikken, ettersom både EFTA-domstolens og norske domstolers fortolkninger av bestemmelsene i EØS-avtalen har hatt stor betydning. Spørsmålet om forholdsmessighet av handelsrestriksjoner begrunnet i folkehelsehensyn har her stått sentralt. De rettslige fortolkninger har imidlertid kun i begrenset grad innskrenket mulighetene for å utforme alkoholpolitikken.

I den verserende saken om AMT-direktivet kan det se ut som om EU har blitt mindre innstilt på å imøtekomme norske ønsker om unntaksordninger. Samtidig er det ting som tyder på at hensynet til folkehelsen, herunder behovet for å begrense alkoholforbrukets skadevirkninger, vinner stadig større innpass i EU-retten. I 2004 fant EU-domstolen at et fransk forbud mot TV-reklame for alkohol var i strid med retten til å tilby tjenester, men at det likevel kunne forsvares ut i fra hensynet til folkehelsen.

Alkoholpolitikken har i de senere år også i økende grad kommet på dagsorden i både EU og andre internasjonale fora. Det nordiske alkoholpolitiske initiativet som Bondevik II-regjeringen initierte i 2004 kan ha bidratt til å dette. Initiativet søkte å belyse alkoholens skadevirkninger og skape et motpress mot det man så som et økende press fra EU mot den nordiske alkoholpolitikken, især på avgiftsområdet. Alkoholpolitikken var også et prioritert tema under EU-formannskapene til Sverige (2001, 2009) og Finland (1999, 2006).

Selv om det fortsatt er stor avstand mellom Norge og EU på alkoholområdet, er det i dag tegn til en viss konvergens. Dette ser man i forbruk og forbruksmønster, men også når det gjelder erkjennelsen av alkoholforbrukets skadevirkninger og omkostninger for samfunnet. Etter en politisk beslutning i 2001 presenterte EU i 2006 en egen alkoholstrategi. I 2010 fulgte WHOs 193 medlemsland opp og vedtok en global strategi for å redusere skadelig alkoholforbruk. I EUs alkoholstrategi slås det fast at skadevirkningene av alkohol utgjør et betydelig samfunnsproblem i EU, og at EU derfor skal bygge opp under medlemslandenes arbeid med å redusere disse. Strategien trekker frem en rekke prioriterte områder som blant annet, unge og ufødte barn, alkoholrelaterte trafikkuhell og alkohol og arbeidslivet. Tiltakene på EU-nivå er i første rekke knyttet til etablering av felles kunnskaps- og statistikkgrunnlag og utveksling av nasjonale erfaringer. Som et ledd i dette har kommisjonen nedsatt en Committee on National Alcohol Policy and Actions hvor Norge deltar som observatør. Foreløpig berører EUs alkoholstrategi i realiteten ikke regulering av tilgjengelighet og i liten grad pris. Kommisjonen har tidligere tatt til orde for en harmonisering av alkoholavgiftene i EU, men medlemslandene har til nå kun blitt enige om minimumssatser som er så lave at de i praksis ikke påvirker avgiftsnivået

Den største utfordringen for norsk alkoholpolitikk synes i dag å være på avgiftsområdet. Dette er en indirekte utfordring som ikke har noe med EØS å gjøre, men som skyldes utviklingen i nabolandene. På samme tid er det klart at økende grensehandel og taxfree-handel vil redusere alkoholavgiftenes effekt på konsumet. Det kan stilles spørsmål om endringene i våre omgivelser gjør det norske avgiftsnivået og tollfritaksregimet holdbart på lengre sikt, ettersom det fører til at Staten går glipp av betydelige alkoholavgiftsinntekter, og store summer forsvinner ut av landet i handelslekkasjer.

17.7 Tobakk

EU har vedtatt flere direktiver vedrørende tobakk som gjennom EØS-avtalen er innlemmet i norsk lov. Direktivene har som mål å tilnærme medlemslandenes regelverk hva angår fremstilling, presentasjon og salg av tobakksprodukter. EU-reglene ble i 2001 skjerpet og samlet i et tobakksdirektiv som ble gjennomført i norsk rett i 2003. Direktivet regulerer tillatt mengde av nikotin, tjære og kullos og stiller krav om helseadvarsler og innholdsdeklarasjon på alle tobakksprodukter. Tobakksdirektivet oppstiller også et forbud mot bruk av betegnelser som «light» og «mild». For EUs medlemsland innebærer direktivet også et omsetningsforbud for snus, men ble det gjort unntak for Sverige og Norge. Tobakksdirektivet medførte en skjerpelse av norsk regelverk på området, og i mange år var en av de mest synlige virkningene av EØS-avtalen for mange nordmenn at det under advarslene på sigarettpakkene sto en referanse til Rådsdirektiv 2001/37. Referansen er senere tatt bort, men fortsatt er det EU/EØS-retten som regulerer spørsmålet.

EU har også vedtatt forbud mot tobakksreklame.271 Forbudet omfatter all reklame på TV samt grensekryssende reklame i trykte medier, i radio og på internett. EU-regelverket begrenser også tobakksprodusenters muligheter til å sponse arrangementer. EU-regelverket har ikke påvirket det norske totalforbudet som anses å være enda mer restriktivt.

Videre har EU fastsatt minimumsavgifter på tobakk og i 2010 ble det vedtatt å øke disse frem mot 2014. Økningen vil ha stor betydning for avgiftsnivået i en rekke EU-land. Norge er ikke omfattet av EUs avgiftsharmoniseringen, og for tobakken del ville disse uansett ikke vært av betydning ettersom Norge har en av de aller høyeste tobakksavgiftene i Europa, som er mer enn fire ganger så høye som det nye minimumet i EU.

Tobakksrelaterte helseskader er ansett som et stort problem i EU og det anslås at om lag en tredjedel av EUs befolkning røyker og at 650 000 dødsfall i EU i året er tobakksrelaterte. Tobakk har kommet gradvis mer på dagsorden i EU og en rekke EU-land har nå innført røykeforbud på restauranter og puber, og obligatoriske billedadvarsler på tobakksprodukter. EU støtter forebyggende tobakksarbeid og røykeavvenning, blant annet under folkehelseprogrammet. EU har også selv arrangert egne kampanjer mot tobakksrøykning, og startet opp en ny kampanje rettet mot unge i 2011.

I 2010 innførte Norge et forbud mot synlig oppstilling av tobakksprodukter i butikk. Forbudet ble utfordret av tobakksprodusenten Philip Morris for Oslo tingrett, som sendte saken til EFTA-domstolen for en rådgivende uttalelse.272 Tobakksprodusenten hevder det norske forbudet mot synlig oppstilling av tobakksvarer i butikk innebærer en handelsrestriksjon i strid med EØS-reglene og bestrider dessuten den helsemessige effekten av et slikt forbud. Philip Morris fremhever at forbudet hindrer konkurranse og særlig adgangen til markedet for nye produkter og produsenter. Norske myndigheter er uenig i tobakkprodusentens vurdering og fikk støtte i sitt syn fra ESA og Kommisjonen. EFTA-domstolen ble av Oslo tingrett bedt om å svare på om forbudet innebærer en handelshindring i EØS-rettslig forstand, og i så fall om forbudet kan sies å være egnet og forholdsmessig av hensyn til folkehelsen.

I sin rådgivende uttalelse fra september 2011 erklærte EFTA-domstolen at forbudet mot synlig oppstilling utgjør en restriksjon på handel etter EØS-avtalens artikkel 11, dersom forbudet påvirker markedsføringen av produkter importert fra andre EØS-stater i større grad enn markedsføringen av importerte produkter som inntil nylig ble produsert i Norge. EFTA-domstolen lot det være opp til den nasjonale domstol å vurdere om forbudet har en slik virkning. På spørsmålet om restriksjonen kan rettferdiggjøres uttalte EFTA-domstolen at tiltaket synes egnet til å begrense forbruket av tobakk og derfor også egnet til å beskytte folkehelsen. Vurderingen av om det er forholdsmessig overlot EFTA-domstolen på vanlig måte til de nasjonale domstolene. Saken verserer fortsatt for Oslo tingrett.

Det var knyttet stor oppmerksomhet til EFTA-domstolens uttalelse ettersom denne forventes å få stor prinsipiell betydning, ikke minst for Island som innførte et forbud allerede i 2001 og for Storbritannia, Irland og Finland som nylig har vedtatt lignende forbud. Restriksjoner på oppstilling i butikk har også vært med i betraktningene i forbindelse med revisjonen av EUs tobakksdirektiv. Kommisjonen har nylig avholdt åpne høringer og et nytt direktivforslag forventes fremmet rund årsskiftet 2011/2012. Obligatoriske billedadvarsler, nøytral emballasje er blant tiltakene som vurderes i det nye direktivet. Norske myndigheter har kommet med innspill hvor det blant annet blir tatt til orde for å gjeninnføre kravet om kreftadvarsel på snusprodukter, som ble fjernet i forbindelse med forrige revisjon av tobakksdirektivet.

17.8 Avsluttende merknader

Velferdspolitikken er et område som i utgangspunktet er et nasjonalt anliggende i EU, der medlemslandene selv utformer sine mål, regimer og regler. Et viktig unntak er EUs sosiale dimensjon, som omfatter felles politikk og lovgivning om blant annet likestilling, arbeidsmiljø, arbeidstakerrettigheter, sosial dialog, velferdsrettigheter for innbyggere fra andre EU/EØS-land, samt helse-, miljø-, og sikkerhetskrav på produkter og tjenester. Et annet viktig unntak er at nasjonale velferdssystemer generelt må utformes på en måte som er forenlig med det indre markedets grunnleggende prinsipper, som i første rekke betyr at personer fra andre EU/EØS-land ikke kan forskjellsbehandles.

Utvalgets flertall medlemmene Sejersted, Arbo, Bøckmann Finstad, Dolvik, Hansen Bundt, Rye, Sjursen, Stubholt, Tallberg, Ulltveit-Moe og Aarebrot vil understreke at Norges tilpasning til disse prinsippene i velferdspolitikken gjennom EØS-avtalen ikke har begrenset forutsetningene for en ambisiøs nasjonal velferdspolitikk, med fortsatt vekt på omfattende offentlige velferdssystemer, relativt små sosiale forskjeller og en stor grad av likestilling mellom kjønnene i arbeidslivet og samfunnet. Generelt har EU/EØS så langt hatt liten betydning for norsk velferdspolitikk. I den grad det er tale om en betydning, er det først og fremst at de samfunnsøkonomisk positive sidene ved samarbeidet har bidratt til det økonomiske grunnlaget for å opprettholde og videreutvikle velferdsstaten. I tillegg har norske borgere på enkelte områder fått noe økte velferdsrettigheter som følge av EU/EØS-retten. Samtidig har spesielt økt arbeidsinnvandring bidratt til å reise en debatt om utforming av noen av velferdsstatens ordninger.

Utvalget viser til at vi dette kapitlet har sett at Norge og de andre nordiske landenes inntreden i det indre markedet, i strid med manges forventninger, har falt sammen med en periode med kontinuitet, vekst og fornyelse i de nordiske velferdsstatene – både utenfor og innenfor EU. EØS-avtalen har ved å bidra til forutsigbare rammevilkår for norsk økonomi og politikk vært med å legge grunnlaget for de siste to tiårenes positive utvikling av velferd og «arbeid for alle», som er en avgjørende forutsetning for å motvirke økt sosial ulikhet og utstøting.

Utvalget vil understreke at grunnlaget for velferdens bærekraft avhenger av verdiskapingen og fornyelsesevnen i norsk økonomi og arbeidsliv. Olje og gass alene er ikke nok. Landets viktigste ressurs er befolkningens arbeidsvilje og humankapital. EØS-avtalen har, i kombinasjon med en vellykket nasjonal politikk og gunstige globale utviklingstrekk, vært med å legge grunnlag for en god balanse i arbeidsmarkedet og mellom velferdsstatens inntekts- og utgiftsside. Det økte tilskuddet av arbeidskraft fra det felles arbeidsmarkedet i EØS har de senere år bidratt til styrket verdiskaping, velferd og finansiering av velferdsytelsene. Samtidig legger den økte innvandringen press på våre velferdssystemer som ble utformet i en tid med vesentlig mindre migrasjon. Dette stiller – slik Velferds- og Migrasjonsutvalget pekte på – nye krav til utformingen av velferdsordningene og arbeidsmarkedspolitikken.

Utvalget har merket seg at økt arbeidsinnvandring fra EU/EØS-området kan være en del av svaret på å sikre en bærekraftig velferdsstat. Det forutsetter at yrkesdeltakingen blant arbeidsinnvandrerne opprettholdes, slik at man unngår økende belastninger på velferdsstaten.

Perioden 1994–2011 har vært preget av høy og stabil oppslutning om velferdsstaten både i Norge og i de nordiske EU-landene. Samtidig som velferdsstaten styres nasjonalt, har Utvalget merket seg at trygdekoordineringsregimet i EU/EØS sikrer vandrende arbeidstakere fra EU/EFTA lik rett til velferdsytelser i Norge og at en rekke kontantstønader kan eksporteres. Dette gjelder tilsvarende for norske borgere som tar opphold i andre EU/EFTA-land. Like velferdsrettigheter bidrar til at Norge fremstår som en trygg og attraktiv destinasjon for arbeidssøkere fra EU/EFTA, men kan også stille nye krav til utformingen av enkelte velferdsytelser.

Utvalget har merket seg at utsikter til økt kamp om knappe arbeidskrafts- og kompetanseressurser i de aldrende EU- og EØS-landene – spesielt i Øst – kan skape nye dilemmaer og konfliktlinjer i samarbeidet mellom sender- og mottakerland i EØS-området. Direktivet om pasientrettigheter åpner nye muligheter til eksport av behandling som ikke er høyt prioritert i norsk helsepolitikk til EU-land med lavere kostnader. Det kan gi økte inntektsmuligheter for helsevesenet i disse landene, men rommer også en viss risiko for uhensiktsmessig vridning i bruken av knappe helseressurser. Kombinert med økt utvandring av helsepersonell fra mange nye EU-land – blant annet til Norge og andre nordiske land – kan slike utviklingstrekk reise nye spørsmål om grensene for velferdsstatssolidaritet i Europa. For å motvirke uheldige effekter mener Utvalget at Norge bør vurdere mulighetene for samarbeid om utdanning av helsepersonell og utvikling av behandlingstilbud som kan være til fordel for både sender- og mottakerland innenfor rammene av EØS-avtalen.

Utvalgets flertall medlemmene Sejersted, Arbo, Bøckmann Finstad, Dolvik, Hansen Bundt, Rye, Sjursen, Stubholt, Dag Seierstad, Tallberg og Aarebrot vil understreke at har merket seg at demografiske endringer, stigende forventninger i befolkningen, høyt kostnadsnivå og risiko for ustabilitet i valutakursen, samt økonomiske utviklingstrekk i omgivelsene, kan tilsi at balansen mellom velferdsstatens inntekter og utgifter også i Norge blir mer krevende å opprettholde i årene fremover, til tross for fortsatt høye inntekter fra olje og gass. En forutsetning for å lykkes med dette er at arbeidslivet i samspill med velferds- og utdanningsinstitusjonene evner å legge til rette for mest mulig likeverdig og varig inkludering av flest mulig i produktivt, verdiskapende arbeid. Velferdsmodellene i de nordiske land har institusjonelle trekk som har bidratt til å styrke samfunnets produktive kapasitet og gjort landene godt rustet til å håndtere omstillinger. Dette flertallet har imidlertid merket seg at det helserelaterte arbeidsfraværet i Norge har økt og at yrkesdeltakelsen blant mange i den voksende innvandrerbefolkningen er urovekkende lav. Kombinert med de demografiske endringene i befolkningen, er evnen til å takle disse nasjonale integrasjonsoppgavene trolig den største utfordringen for velferdsstatens bærekraft og legitimitet de kommende tiår.

Utvalgets flertall, medlemmene Sejersted, Arbo, Bøckman Finstad, Dølvik, Hansen Bundt, Rye, Sjursen, Stubholt, Tallberg, Ulltveit-Moe og Aarebrot viser til at norsk helsevesen i hovedsak fortsatt er et nasjonalt anliggende, som i relativt liten grad berøres av EU/EØS-retten, selv om betydningen på noen områder har økt gjennom perioden 1992–2011. Dette er endringer som i all hovedsak har kommet norsk helsevesen til gode. Det gjelder særlig reglene om gjensidig godkjenning av yrkeskvalifikasjoner som har bidratt til en nødvendig tilstrømning av leger og annet helsepersonell, både borgere fra andre EU/EØS-land og nordmenn som har tatt utdanning i utlandet. Norge har videre hatt fordel av skjerpete og mer detaljerte felles regler for kontroll med legemidler. Et bredt politisk flertall la i 1992 til grunn at de tidligere norske restriksjonene på feltet (det offentlige monopolet og behovsprøvingen) ikke lenger var egnet og nødvendig for å ivareta helse- og sosialpolitiske målsetninger, og at det kunne gjøres bedre gjennom lovgivning og tilsyn.

Dette flertall vil videre understreke at de nye reglene om refusjon for visse grensekryssende helsetjenester først og fremst må ses som en ny rettighet som vil komme norske pasienter til gode, og representerer en politisk avveining i medlemsstatene mellom legitime kryssende hensyn. I norsk rett og praksis er endringene allerede i hovedsak gjennomført, uten at dette kan ses å ha medført noen større konflikter. Videre vil Utvalgets flertall påpeke at det generelt synes å være en høy grad av samsvar mellom den helsepolitiske tenkningen i Norge og den som nå utvikles innenfor rammene av EU, og norske fagmyndigheter har i de senere år hatt nytte av økt europeisk samarbeid på feltet.

Utvalgets flertall viser videre til at Norge siden 1992 har vært tilknyttet EUs politikk og regler for å sikre likestilling og ikke-diskriminering, dels gjennom EØS-avtalen og dels gjennom frivillig tilpasning. Generelt har dette på enkelte områder innebåret forbedringer for likestillingsarbeidet og styrket rettsvernet mot diskriminering i Norge betraktelig. Norsk politikk og regelverk på området er videreført, og det er betydelig nasjonalt handlingsrom for den enkelte stat til å føre en aktiv politikk. Samtidig har tilpasningen til EU-retten på en del områder styrket diskrimineringsvernet i Norge. Hva gjelder likestilling mellom kvinner og menn er det gjennom EØS blant annet innført nye og strengere regler om sanksjoner (erstatning og bevisbyrde), samt forbud mot gjengjeldelse når noen tar opp en sak. Utviklingen av den norske likelønnsbestemmelsen har også blitt påvirket av EU-regelverket. Hva gjelder ikke-diskriminering mer generelt har den norske frivillige tilpasningen til EU-retten så langt særlig hatt praktisk betydning for spørsmålet om aldersdiskriminering, som tidligere ikke i særlig grad var regulert i norsk rett og der vernet nå er blitt bedre.

Utvalgets flertall viser til at det eneste klare eksempelet gjennom snart tjue år på at norske likestillingstiltak har vært i strid med EU/EØS-retten gjelder bruk av radikal kjønnskvotering som utelukkende åpner for kvinner i stillinger som ikke av særlige grunner må forbeholdes det ene kjønn. Moderat kjønnskvotering er ikke problematisk etter EU/EØS-retten.

Utvalgets flertall kan videre ikke se at det er faglig grunnlag for å hevde at tilpasningen til EØS-avtalen har hatt negativ innvirkning på norske kvinners stilling i arbeidsmarkedet. Sysselsettingsveksten blant kvinner har vært klart høyere enn blant menn i perioden, en langt større andel kvinner er sysselsatt i offentlig sektor og i hjemmemarkedsnæringer, arbeidsinnvandringen har hittil vært dominert av menn, og ledigheten blant kvinner er av forannevnte grunner også noe lavere enn for menn.

Utvalgets flertall viser videre til at norske fagmyndigheter, og det norske likestillingsombudet deltar aktivt i de mange nye nettverkene for samarbeid og politikkutforming på EU-nivå, og at dette synes å bli oppfattet som verdifullt både fra norsk side og fra EUs side. Flertallet mener at det er beklagelig at Norge som tredjeland ikke kunne oppnå plass i rotasjonsordningen til styret i EUs nye likestillingsbyrå og derfor valgte ikke å knytte seg til dette.

Utvalgets flertall viser til at alkoholpolitikken har vært et gjennomgående stridsspørsmål under EØS-avtalen helt fra den ble fremforhandlet tidlig på 1990-tallet og frem til i dag. På dette området har det vært iboende spenninger mellom en tradisjonell restriktiv norsk alkoholpolitikk og EU/EØS-reglene om fri flyt av varer og tjenester. Samtidig godtar EU/EØS-retten nasjonale restriksjoner så lenge de er legitimt begrunnet og forholdsmessige, og det er her fortsatt et betydelig nasjonalt handlingsrom.

Utvalgets flertall vil vise til at norske myndigheter på en har søkt å bevare og bruke dette handlingsrommet gjennom perioden 1994–2011, og i stor grad har lyktes med det. Herunder er de viktigste alkoholpolitiske virkemidlene – salgsmonopolet og det generelle reklameforbudet – forsvart med hell, og består fortsatt. Andre viktige virkemidler, som skjenkeregler og avgiftsnivå, faller utenfor EØS-rettens virkeområde og er ikke berørt av avtalen. På en rekke områder har Norge måttet endre alkohollovgivningen, men dette er i hovedsak endringer som ikke synes å ha hatt noen stor betydning for konsumet og folkehelsen. Gjennom perioden 1992–2011 har konsumet av alkohol i Norge steget kraftig, i første rekke for vin, men det skyldes i hovedsak forhold som ikke har noe med EU/EØS å gjøre, herunder økt velstand og sosiale og kulturelle endringer i drikkemønster.

Endelig vil utvalgets flertall vise til at EØS-avtalen også omfatter restriktive regler for tobakk, som på flere punkter har ført til skjerping av norsk lovgivning på området, blant annet hva gjelder advarsler på sigarettpakkene. Videre har norske myndigheter også her et bredt handlingsrom for ytterligere restriktive tiltak mot tobakk dersom man ønsker det, som senest illustrert høsten 2011 i EFTA-domstolens uttalelse i saken om det nye norske forbudet mot synlig oppstilling av tobakk i butikkene.

Utvalgets mindretall, medlemmet Dag Seierstad, mener EØS-avtalen har grepet inn i vår helsepolitiske handlefrihet på flere måter. Avtalen har ført til at Norge ikke lenger kan stille behovskrav ved godkjenning av nye legemidler, og eneretten til Norsk Medisinaldepot (NMD) på import og videresalg av legemidler er fjernet. Det var omstridt i det medisinsk-faglige miljøet fordi import- og grossistmonopolet var viktig for å ivareta helsepolitiske hensyn overfor en internasjonalt organisert og markedsstyrt farmasibransje med full kontroll over utviklingen og markedsføringen av nye medisiner. Bransjen var og er sterkt dominert av storkonsern som i kraft av sin markedsmakt har en fortjeneste vesentlig større enn noen annen industribransje. Internasjonale storkonsern har i dag kontrollen både over grossistleddet og apotekene i Norge og tar ut det alt vesentlige av fortjenesten på apotekleddet. Det er derfor ikke forbrukerne som har tjent på overgangen til en rent markedsrettet medisindistribusjon i Norge. Det er «fri-flyt-hensyn» og ikke helsepolitiske hensyn som drevet Frem pasientrettighetsdirektivet. EF-domstolen har ved flere anledninger satt regjeringene sjakk matt med dommer som skal sikre fri bevegelse av pasienter og helsetjenester. Direktivet vil på kort sikt ikke føre til vesentlige endringer i helsetilbudet rundt om i Europa, men det er i mange land betydelig bekymring for hva det vil bety for nasjonal styring av de helsepolitiske prioriteringene.

Dette medlemmet mener EUs regelverk for likelønn og likestilling i arbeidslivet ikke er vesensforskjellig fra det norske. Men viktige rammevilkår for kvinners hverdag endres når konkurransen i næringslivet skjerpes så kraftig som på det indre markedet til EU samtidig som arbeidsløsheten – både den registrerte og den skjulte – er så omfattende. Dobbeltarbeidet skjerper kvinnenes sårbarhet på arbeidsmarkedet. Trass i all formell likestilling har kvinner med omsorgsansvar i praksis mindre mulighet enn menn for aktiv jobbsøking, for omskolering, pendling og flytting. Alle europeiske samfunn har vært patriarkater med klare kvinneundertrykkende trekk. Det gjelder også det norske samfunnet og våre nabosamfunn i Norden. Mye tyder på at de nordiske patriarkatene er gir kvinner større handlingsrom enn patriarkatene ellers i Europa. Kvinner er mer enn menn avhengige av at uheldige virkninger av markedskonkurransen kan mildnes og motvirkes gjennom politiske tiltak. Kvinner har i tillegg hatt lettere for å vinne Frem gjennom partier og folkevalgte organ enn i næringsliv og næringsorganisasjoner. Siden EU i stor grad erstatter politikk med markedsløsninger, gir begge deler trangere vilkår for kvinners innflytelse i samfunnet. Likestillingslovgivningen til EU er stort sett ikke til hinder for at det kan utvikles en mer offensiv og effektiv likestillingspolitikk i Norge. Men forbudet mot å øremerke stillinger for kvinner viser at vi ikke har full handlefrihet på dette området.

Dette medlemmet mener den norske alkoholpolitikken er begrunnet i helse- og sosialpolitiske hensyn, og har som mål å begrense samfunnsmessige og individuelle skader som alkoholbruk kan innebære. EUs alkoholstrategi vedtatt i 2006 uttrykker bekymring for problemene, men EU har til nå ikke gjort noe for å redusere forbruk og skader. Det viktigste virkemidlet, en reduksjon av totalkonsumet, er det ingen tegn til at EU går inn for. Med de sterke næringsinteresser som er knyttet til alkohol i mange EU-land, kan vi neppe regne med at dette vil endres i overskuelig Fremtid. Forsøk på å harmonisere alkoholavgiftene har foreløpig bare ført til minimumssatser som er så lave at de i praksis ikke påvirker avgiftsnivået. Den viktigste påvirkningen på norsk alkoholpolitikk er presset mot det norske avgiftsnivået på grunn av EUs liberalisering av reglene for privatimport. Våre naboland har måttet innføre kvoter for privat import som i praksis er ubegrensede. De store kvotene har ført til betydelige avgiftsnedsettelser i Sverige, Finland og Danmark. Den økte grensehandelen dette medførte, var begrunnelsen for avgiftsreduksjoner på vin og brennevin i Norge i 2001–2, noe som umiddelbart økte forbruket i Norge med over 10 prosent.

18 Distrikts- og regionalpolitikk

18.1 Hovedtrekk

I Norge som i EU er det i utgangspunktet den enkelte stat som fastlegger de grunnleggende rammene for forholdet mellom sentrum og periferi og mellom sentrale, regionale og lokale myndigheter. Organiseringen av regional- og lokalforvaltningen, antallet regioner og kommuner, fordelingen av byrder og oppgaver, omfanget av økonomiske overføringer, grad av lokalt selvstyre og en rekke andre forhold er i prinsippet nasjonale anliggender. Hver enkelt stat har sin egen struktur og sin egen nasjonale distrikts- og regionalpolitikk som den selv utformer.

Samtidig har EU stor betydning for den nasjonale distrikts- og regionalpolitikken. EU øver innflytelse på flere måter: For det første har EU gradvis utviklet en felles regionalpolitikk, som et supplement til hver enkelt medlemsstats politikk på området. Gjennom strukturfondene blir det foretatt store økonomiske overføringer til svakerestilte regioner. Strukturfondene krever nasjonal og regional medvirkning og egeninnsats, noe som gjør at EU legger føringer på hvordan medlemsstatenes midler blir brukt. Den felles politikkutformingen på EU-nivå setter også standarder og tjener som inspirasjon på nasjonalt og regionalt nivå. Dessuten er regionene til en viss grad trukket med i beslutningsprosessene i Brussel.

For det andre har EUs generelle regler om de fire friheter, statsstøtte og offentlige anskaffelser en klar betydning for medlemsstatenes distrikts- og regionalpolitikk. De skal skape like konkurransevilkår og motvirke favorisering eller diskriminering på nasjonalt grunnlag. De generelle reglene setter rammer for hva myndighetene kan foreta seg, og de kan ofte ha vel så stor betydning for lokale myndigheter som sentrale.

For det tredje skaper det indre marked i seg selv effekter som påvirker de romlige fordelingsmønstrene, og dermed grunnlaget for medlemsstatenes distrikts- og regionalpolitikk. Det indre marked har betydning for handel, investeringer og konkurranseforhold, og etableringen av et felles arbeidsmarked i EU har for eksempel hatt store distriktspolitiske konsekvenser.

EØS-avtalen omfatter ikke EUs regionalpolitikk. Norske regioner får ikke midler fra strukturfondene i EU, og de har heller ikke noen rolle i EUs beslutningsprosesser. Norge har likevel fra 1996 gradvis knyttet seg tettere opp mot den mykere delen av EUs regionalpolitiske politikkutforming, i første rekke gjennom de såkalte Interreg-programmene, men etter hvert også på andre måter. Norsk distriktspolitikk påvirkes videre fullt ut av det generelle regelverket for de fire friheter, statsstøtte, offentlige anskaffelser m.m. Gjennom EØS-avtalen deltar Norge i det indre marked, og dette skaper de samme muligheter og legger de samme begrensninger på norske regioner og kommuner som i EU-statene.

Betydningen av EØS-avtalens generelle regler har vist seg å være stor og økende for norsk distrikts- og regionalpolitikk og for norske kommuner og fylkeskommuner i perioden 1994–2011. Betydningen gjør seg gjeldende generelt og i konkrete enkeltsaker – direkte og mer indirekte. EØS-relaterte spørsmål utgjør etter hvert en betydelig del av saksmengden både i Kommunal- og regionaldepartementet (KRD) og i de enkelte kommuner og fylkeskommuner.

Den mest synlige og politisk krevende siden av dette har vært EØS-reglene om offentlig støtte, eller «statsstøtte» som det misvisende kalles, siden det gjelder støtte fra alle offentlige etater både sentralt og lokalt. For det første legger disse reglene visse begrensninger på statlige støtteordninger til private virksomheter i distrikter og kommuner.273 Den store saken her har vært striden om den differensierte arbeidsgiveravgiften, som har gått i mange faser helt fra 1995 og til i dag, men der resultatet er at ordningen fortsatt er i behold, i noe justert form. Det har også vært mange andre saker om statlige støtteordninger med distriktspolitisk profil, herunder om industrikraft, miljøstøtte, transportstøtte, støtte til små og mellomstore bedrifter m.m. For det andre begrenser reglene kommunenes egne muligheter til å støtte lokalt næringsliv gjennom tilskudd, garantier, salg av eiendom under markedspris og på andre måter. Det har gjennom årene vært mange omstridte saker. Men hovedbildet er at handlingsrommet etter EØS-avtalen for regionale og lokale støtteordninger er betydelig, og samlet støttenivå medregnet den differensierte arbeidsgiveravgiften har ikke gått ned.

En annen sentral del av EØS-avtalen er reglene om offentlige anskaffelser, som ikke bare gjelder for statlig etater, men også for de 19 fylkeskommunene, 429 kommunene og alle underliggende etater. For kommuner flest er dette den mest praktiske og synlige siden av EØS, som de må forholde seg til hver dag. Reglene om offentlige anskaffelser har hatt en rekke positive sider for kommune-Norge. De har ført til besparelser og bedre innkjøpsrutiner, fremmet økonomisk aktivitet på tvers av kommunegrenser og motvirket misligheter. Samtidig er regelverket svært detaljert, og det oppleves som firkantet, formalistisk og kronglete av mange kommuner, særlig de som har begrenset administrativ kapasitet. Dette har ført til atskillig kommunal kritikk mot det man ser som detaljstyring gjennom EØS. Kritikken er bare delvis treffende, siden de fleste kommunale anskaffelser faller under EØS-tersklene, slik at kravet til konkurranseutsetting ikke skyldes EØS, men utfyllende regler gitt av norsk lovgiver.

Videre har EØS-avtalens generelle regler om de fire friheter stor betydning for kommunal og regional sektor og innebærer både nye muligheter og nye begrensninger. Mulighetene ligger særlig i den økte aktiviteten som kan følge av reglene, med handel, tjenesteyting, etableringer osv. Også for distrikts-Norge har den viktigste konsekvensen av EØS-avtalen antakelig vært etableringen av et felles arbeidsmarked og utvidelsene av dette i 2004, som har bidratt vesentlig til å sikre tilgang på arbeidskraft til lokal helsesektor, bygg og anlegg, landbruk, fiskeri og andre viktige distriktsnæringer. Begrensningene ligger i at offentlig reguleringer og aktivitet (også kommunal) må utformes og praktiseres på en måte som ikke strider mot de fire friheter. Det vil si at de ikke må virke på en diskriminerende måte eller skaper EØS-stridige restriksjoner. Dette har i praksis kommet opp på mange forskjellige måter og har i varierende grad påvirket flere tradisjonelle distriktspolitiske virkemidler. Noen har det vært nødvendig å fjerne eller justere, men de fleste er videreført. Igjen er hovedbildet at EØS-retten setter grenser, men at den gir et relativt vidt handlingsrom.

Norge deltar ikke i den delen av EUs regionalpolitikk som består av økonomiske overføringer til svakerestilte områder gjennom strukturfond og andre ordninger for å sikre økonomisk og sosial utjevning i Europa.274 Samtidig bidrar Norge til dette på sin måte gjennom EØS-midlene.275 Kriteriene for tildeling fra strukturfondene vil også indirekte ha en viss betydning for hva slags former for norsk distriktsstøtte som anses forenlige med EØS-avtalen.

Den mer generelle tenkingen og utviklingen av distrikts- og regionalpolitikken i EU er norske aktører derimot knyttet opp til. I EU har det i de siste tjue årene vært en utvikling i retning av et «regionenes Europa», som i perioder har vært sterk, selv om presset i de senere årene synes å ha avtatt.276 Målet har vært å styrke det regionale styringsnivået, gjerne på bekostning av det nasjonale. I store deler av Europa har det vært en bevegelse i retning av økt regionalt selvstyre. En egen Regionkomité er også etablert i EU, og de fleste regioner har gjennom EU-samarbeidet fått en «utenrikspolitisk» side. De fleste har dessuten opprettet egne kontorer i Brussel som arbeider for å fremme regionalt samarbeid og regionale interesser.

Norske aktører har i noen grad latt seg inspirere av denne økte regionaliseringen i Europa. Norske regioner har gjennom EØS-avtalen fått en internasjonal dimensjon, og mange kommuner og fylkeskommuner er engasjert i forskjellige sider av EU-samarbeidet. En hjørnestein i dette er Norges deltakelse i EUs regionale programsamarbeid – Interreg. Norge kom inn i Interreg allerede i 1996, uten noen egentlig politisk behandling av saken, og uten at det ble inngått noen formell rammeavtale for samarbeidet. Norske myndigheter ba om adgang, og EU samtykket, forutsatt at Norge dekket sin del av regningen. Siden den gang har Interreg utviklet seg til å bli et omfattende programsamarbeid og en ikke ubetydelig del av norsk regionalpolitikk. For tiden deltar Norge i 11 Interreg-programmer. I tillegg deltar Norge i et grenseregionalt samarbeid med Russland innenfor rammen av EUs nabo- og partnerskapsinitiativ.

Også på andre måter har norske myndigheter sentralt og lokalt orientert seg mot de regionalpolitiske prosessene i EU. De fleste norske regioner har etablert egne kontorer i Brussel, og en egen regionkomité er etablert i EFTA/EØS etter forbilde fra EU. Norske aktører følger med på politikkutformingen i EU, og de påvirkes av EU i sin egen tenkning om distrikts- og regionalpolitikk. Samtidig har ikke denne økte regionale bevisstheten så langt ført til at norske myndighetene har ønsket å gjennomføre noen omfattende regionalisering av den norske forvaltningsstrukturen.

Den norske tilknytningen til Interreg og annen norsk tilstedeværelse og deltakelse i de regionalpolitiske prosessene i EU synes å være politisk ukontroversiell. Det har vært få prinsippdiskusjoner rundt dette, og så langt Utvalget kjenner til ingen store dissenser gjennom årene om de relativt betydelige bevilgningene som har vært gitt til dette formålet. Samarbeidet med EU er godt synlig i mange norske kommuner og fylkeskommuner, men svært lite fremme i den alminnelige norske europadebatten.

Det må sondres mellom distrikts- og regionalpolitikk og hvilken utvikling som faktisk finner sted i distrikter og regioner. Den regionale utviklingen påvirkes av offentlig politikk, men den blir også påvirket av mange andre faktorer – økonomiske, demografiske, sosiale, kulturelle, teknologiske m.m. – som normalt er langt viktigere. I denne utredningen ser vi på betydningen av EØS og andre avtaler med EU for norsk distriktspolitikk i vid forstand, som omfatter både sentrale myndigheters politikk og kommunesektorens politikk for lokal og regional utvikling. I noen grad vil vi også berøre faktisk regional og lokal utvikling, men det er et langt bredere tema, som det innenfor rammene av utredningen ikke har vært mulig å ta opp i sin fulle bredde, og der betydningen av EØS og andre avtaler med EU er vanskelig å skille ut og måle for seg.

Regionalpolitikk blir i norsk sammenheng vanligvis definert som offentlig innsats for å utvikle vekstkraftige regioner og sikre likeverdige levekår i alle deler av landet. Regionalpolitikken er opptatt av de romlige fordelingsmønstrene og omfatter i prinsippet alle næringer og sektorer. Distriktspolitikken utgjør den delen av regionalpolitikken som særskilt tar sikte på å løse problemer i områder med lav økonomisk vekst, lange avstander til større markeder, ensidig næringsstruktur og stagnasjon eller nedgang i folketallet. Det skilles ofte mellom en smal og en bred politikk på feltet. Den smale politikken omfatter de støtteordningene og virkemidlene som i statsbudsjettene er øremerket distriktsutbygging eller regional utvikling.277 Den brede politikken omfatter alle de andre områdene der geografiske hensyn på en eller annen måte er bygd inn. Typiske eksempler er landbrukspolitikk, fiskeripolitikk, samferdselspolitikk, utdanningspolitikk, helsepolitikk og kommunal inntektspolitikk. Legger vi til øvrige former for offentlig politikk som ikke tar spesielle regionale eller distriktspolitiske hensyn, men som likevel har slike konsekvenser, blir den samlede politikken enda mer omfattende. I det følgende vil vi benytte en slik vid definisjon av distrikts- og regionalpolitikk som samlebetegnelse, og ikke bruke plass på de finere begrepsmessige nyansene.

Grunnspørsmålet i det følgende er hvilken betydning EØS-avtalen og andre former for samarbeid med EU har hatt for norsk distrikts- og regionalpolitikk og regional utvikling i Norge i perioden 1992–2011. Dette er et tema som har vært relativt lite forsket på. Det foreligger ingen samlet oversikt og vurdering av hva Norges EU-tilknytning har betydd i et regionalt utviklingsperspektiv. Vi har derfor søkt å sammenstille tilgjengelig materiale, men dette er på mange måter ufullstendig, og noen grundig egen forskning på feltet har det ikke vært rom for med utvalgets ressurser. Et generelt problem ved denne typen kartlegginger er også at det kan være vanskelig å si hva som skyldes påvirkning fra EU, og hva som henger sammen med globale utviklingstrekk eller uavhengige prosesser på nasjonalt nivå.

18.2 Distrikts- og regionalpolitikken ved starten av EØS 1991–94

18.2.1 Regionalpolitikken i EF ved inngangen til 1990-tallet

Da EØS-prosessen kom i gang på begynnelsen av 1990-tallet, hadde EF for lengst begynt arbeidet med å utvikle en regionalpolitikk på fellesskapsnivå. Allerede i Romatraktaten fra 1957 var det inntatt regionalpolitiske målformuleringer, men regionalpolitikken ble lenge overlatt til medlemsstatene. Det var først i 1975, etter at Storbritannia, Irland og Danmark var kommet med, at EF fikk en eksplisitt territoriell omfordelingspolitikk. Dette året ble Det europeiske fondet for regional utvikling etablert. Videre ble det satt opp et eget generaldirektorat i Kommisjonen for regionale spørsmål.

Innsatsen ble trappet kraftig opp mot slutten av 1980-tallet i forbindelse med Enhetsakten og etableringen av det indre marked. Bakgrunnen var den skjerpede konkurransen og de økte regionale ulikhetene som det ble antatt at markedsintegrasjonen ville føre med seg. Det ble dermed viktig å unngå at det ikke bare var de sterkeste bedriftene og mest sentrale regionene som fikk høste gevinsten. Flere av medlemslandene stilte krav om en forsterkning av den felles regionalpolitikken. Samtidig var Kommisjonen opptatt av å forhindre at nasjonale myndigheter trappet opp sin støtte for å beskytte egen industri og at det utviklet seg en subsidiekonkurranse mellom regioner med sikte på å tiltrekke seg etableringer og investeringer utenfra. I 1988 ble flere fond slått sammen og bevilgningene økt. Det ble også trukket opp nye retningslinjer for planleggingen og implementeringen av innsatsen, der hovedprinsippene var konsentrasjon, addisjonalitet, programmering og partnerskap.

Den felles regionalpolitikken omfattet nå på den ene siden EFs egne støtteordninger for regional utvikling og omstilling, først og fremst representert ved strukturfondene. På den andre siden omfattet den et overordnet regelverk, som satte rammer for den regionalstøtten som de enkelte medlemsstatene kunne gi på egen hånd. For selv om EF ble en større bidragsyter til regional utvikling, var det fortsatt medlemsstatene som sto for det meste av den regionalpolitiske innsatsen.

18.2.2 Norsk distrikts- og regionalpolitikk ved inngangen til 1990-tallet

Distrikts- og regionalpolitikk var ved inngangen til 1990-tallet et sentralt politikkområde i Norge. I 1989 mente 59 prosent av velgerne at dette var ett av de tre viktigste politiske saksfeltene, som var utslagsgivende for deres stemmegivning.278 Distriktspolitikken var blitt institusjonalisert på 1960-tallet med egne organer og virkemiddelordninger. Systemet ble skapt i en tid preget av høy økonomisk vekst og sterk tiltro til statlig planlegging, styring og omfordeling. De økonomiske nedgangstidene på 1970-tallet endret forutsetningene. Det ble først gjort forsøk på å berge eksisterende arbeidsplasser gjennom statlige redningsaksjoner og en aktiv motkonjunkturpolitikk, men politikken førte til store økonomiske underskudd og ble etter hvert oppgitt. Tiltroen til at staten kunne styre utviklingen og drive en planmessig distriktsutbygging, ble svekket.

Utover på 1980-tallet ble distriktspolitikken gradvis lagt om. Det ble nå satset på næringsmessig nyskaping og omstilling. Nye virkemidler ble introdusert for å fremme bedriftsutvikling, innovasjon og et tettere samspill mellom forskning og næringsliv. For å gi bedriftene bedre tilgang på kompetanse, ble det opprettet nye forskningsstiftelser og kompetansesentra i distriktene. Det var også en økende interesse for fleksible småbedrifter og nettverkssamarbeid.

Da EØS-forhandlingene startet tidlig på 1990-tallet, var norsk distrikts- og regionalpolitikk derfor på mange måter i en brytningstid. Det gamle apparatet, som var skapt for statlig regissert industriutbygging, var i stor grad beholdt. Det samme gjaldt de fleste av virkemidlene. Men det viktigste nå var å mobilisere ressurser, ideer og skaperevner nedenfra. Den statlige politikken var også blitt mer næringsnøytral. Innsatsen skjedde i økende grad gjennom programmer rettet mot antatte vekstbransjer eller strategiske målgrupper, slik som IT, havbruk, privat tjenesteyting og kvinner. Dette var en type distriktspolitikk som passet langt bedre til EU/EØS enn den som tidligere var blitt ført.

18.2.3 Regionalpolitikken i Norge versus EU

Tidlig på 1990-tallet var det både likhetstrekk og forskjeller mellom den norske regionalpolitikken og den regionalpolitikken som EF hadde etablert. Et felles kjennetegn var at den representerte en politikk for vekst og utjevning. Den skulle primært stimulere de økonomiske vekstforutsetningene i de mest tilbakeliggende områdene gjennom en omfordeling fra de sterkeste regionene. De viktigste virkemidlene var gunstige lån, garantier og tilskudd. Det ble operert med støttekart som fastla soner for ulike støtteformål og graderte satser for maksimalstøtte. I EU var det regelverk både for bevilgningene på fellesskapsnivå og for den nasjonale regionalstøtten som medlemsstatene kunne gi.

Det regionale problembildet var imidlertid forskjellig. I EF var det betydelige forskjeller mellom de rikeste og de fattigste regionene. Strukturfondene omfattet derfor i første rekke områder med lav inntekt og store arbeidsmarkedsproblemer. BNP per innbygger og ledighetsprosent var de viktigste støttekriteriene. I Norge var det derimot geografi og demografi som ble vektlagt. Forskjellene i levekår og sysselsetting hadde minsket, men Norge var fortsatt et langstrakt land med spredt bosetting og lav befolkningstetthet. Kun hovedstadsområdet utgjorde et større senter på nivå med de større bysentraene i Europa. Distriktspolitikken tok derfor sikte på å kompensere for ulempene som følge av lav befolkningstetthet, store avstander til større sentra og små lokale markeder. Hovedmålsettingen var å opprettholde bosettingsmønsteret. I EF var befolkningstettheten ti ganger høyere enn i Norge, og ikke-sentral beliggenhet ble ikke oppfattet som noe fremtredende problem. Mens den felles regionalpolitikken i EF handlet om regional konvergens og strukturproblemer, handlet den norske politikken således mer om permanente avstands- og størrelsesproblemer.

Innsatsprofilen var også forskjellig. I EF gikk mye av støtten til infrastruktur, yrkeskvalifisering og opplæring, noe som i Norge ble finansiert over andre budsjettposter. I Norge gikk en større andel av distriktsstøtten til bedrifts- og næringsrettede formål. I tillegg var det utviklet både personrettede, kommunerettede og kompetanserettede virkemidler.

18.2.4 Regionalpolitikkens plass i EØS-avtalen

I innledningen til EØS-avtalen heter det at avtalepartene «er overbevist om nødvendigheten av å bidra til, ved gjennomføringen av denne avtale, å minske de økonomiske og sosiale forskjeller mellom regionene». Distrikts- og regionalpolitikken ble likevel ikke viet oppmerksomhet som et eget politikkområde under EØS-forhandlingene. Forhandlingene dreide seg om EFTA-landenes innlemmelse i EFs indre marked, og regionalpolitikken ble behandlet som en del av statsstøtteproblematikken.

På statsstøttefeltet var den norske forhandlingsposisjonen at det måtte skaffes rom for den eksisterende distriktsstøtten innenfor EØS-avtalen. I målene for EØS-prosessen, som ble konkretisert av regjeringen Syse høsten 1989, var ett av punktene å «sikre høyere standarder og ambisjoner på det sosiale og distriktspolitiske området, samt i miljøvernarbeidet». Siden EF tok utgangspunkt i lavt inntektsnivå og høy arbeidsløshet, mens de nordiske landene vektla spredt bosetting, krevde EFTA-landene å få inn i avtaleteksten at lav befolkningstetthet skulle være et selvstendig og likeverdig kriterium ved fastsettelsen av det regionalpolitiske virkeområdet. Dette fikk man delvis gjennomslag for i form av en felleserklæring til avtalen, som åpnet for at lav befolkningstetthet skulle telle med når det gjaldt fastsettelsen av områder som var berettiget til regionalpolitisk støtte.279

På denne bakgrunn ble det i proposisjonen om EØS-avtalen slått fast at «Norge kan videreføre hovedlinjene i dagens distriktsstøtte innenfor EØS».280 Ingen enkeltordninger innenfor regionalstøtten eller de andre statsstøtteområdene hadde imidlertid vært gjenstand for forhandlinger eller godkjenning, og det ble opplyst at EFTAs overvåkningsorgan (ESA) skulle vurdere både virkeområdet for distriktsstøtten og de enkelte virkemidlene. Det ble heller ikke gjort noen kobling mellom distriktspolitikken og andre viktige deler av EØS-avtalen, slik som de alminnelige fire friheter og reglene om offentlige anskaffelser.

Debatten om norsk distriktspolitikk fortsatte etter at avtaleteksten var blitt kjent. Standpunktene var sprikende. Nei til EF hevdet at regjeringen feilinformerte når den forsikret at norsk distriktspolitikk i all hovedsak kunne videreføres. Det ble sagt at avfolkingen fra distriktene ville skyte fart på grunn av at Norge ville miste muligheten til å bruke en rekke distriktspolitiske virkemidler. Det gjaldt særlig den differensierte arbeidsgiveravgiften, som var det tyngste virkemidlet. Andre var mer bekymret for hva som ville skje dersom Norge ikke inngikk EØS-avtalen. Det ble pekt på at utviklingen internasjonalt gikk i retning av at handelsblokker og store land rettet handelspolitiske våpen mot konkurrenter som brukte statsstøtte og andre tiltak for å favorisere sin industri. Her ville EØS-avtalen gi Norge en avtalefestet rett til å gi statsstøtte ut fra regionalpolitiske mål, og dermed en garanti mot sanksjoner fra EF.Andre igjen mente at EØS-avtalen var bra fordi den ville begrense norske politikeres muligheter for å kaste bort penger på unyttig distriktsstøtte.

Da Stortinget i mai 1992 diskuterte Brundtland-regjeringens distriktspolitisk redegjørelse, ble det i stor grad et oppgjør om EØS-avtalens konsekvenser for distrikts-Norge. Enkelte av opposisjonspartiene beskyldte regjeringen for å bygge ned landbruk og fiskeri, redusere den nasjonale investeringsstøtten og fjerne den differensierte arbeidsgiveravgiften. Regjeringen fremholdt at det ikke kunne være noe mål å bevare alle ordninger nøyaktig som de var, men at den fortsatt ville føre en offensiv distriktspolitikk. Når det gjaldt den differensierte arbeidsgiveravgiften, ble det understreket at denne var en del av skatte- og avgiftspolitikken og derfor ikke en del av EØS-avtalen.

EØS-avtalen ble godkjent av Stortinget i oktober 1992. Verken i komitéinnstillingen eller i debatten var de distriktspolitiske støtteordningene et sentralt tema.281 Komitéleder og saksordfører Gunnar Skaug tok likevel distriktspolitiske argumenter i bruk for avtalen:

«For distriktene har EØS-avtalen spesiell betydning. Stikk i strid med hva motstanderne hevder, er det distriktene, ikke minst kystdistriktene, som har mest å tjene på EØS. Det er her de ligger, mange av de eksportorienterte bransjene hvor vi har våre konkurransefortrinn. Jeg tenker på smelteverk og kraftkrevende industri, petrokjemisk industri, skipsbygging, skipsutstyr og annen maritim industri, skogbruk, treforedling, møbelindustri, mekanisk industri, fiske og fiskeforedling. Felles for alle disse sektorene er at de lever av å produsere og selge produktene, at en betydelig del av salget skjer utenfor landets grenser, og at muligheten for vekst, fremgang og økt sysselsetting er avhengig av stabile og gode vilkår i forhold til markedene i Europa».

Blant EØS-motstanderne var det særlig de distriktspolitiske virkningene av EUs liberaliseringspolitikk som ble berørt. Det dreide seg ikke så mye om statsstøtteregelverket som om hva avtalen ville bety for styringen av norsk oljevirksomhet, kontrollen over fiskeressursene, eierskapet til fiskeflåten samt faren for «sosial dumping». Den differensierte arbeidsgiveravgiften ble også kommentert. Det offisielle norske standpunktet var at siden EØS-avtalen ikke berørte skatte- og avgiftspolitikken, så ble heller ikke denne ordningen berørt. Dette synspunktet var omstridt, og i debatten var det stortingsrepresentant Anders Aune fra Finnmark, for øvrig EØS-tilhenger, som klarest målbar tvilen:

«Riktig nok omfatter ikke avtalen skatte- og avgiftspolitikken når det gjelder harmonisering av disse reglene mellom landene, men det må være ganske klart at avtalen omfatter skatter og avgifter hvis disse innebærer en statsstøtte som kan ha vesentlig betydning for konkurransevilkårene i EØS-området (…) Jeg tror det er nødvendig at Regjeringen vurderer disse spørsmålene nøyere.»

18.2.5 Distriktspolitiske avklaringer under EU-forhandlingene i 1993–94

Under EU-forhandlingene i 1993–94 var distriktspolitikk generelt og regionalstøtte spesielt et viktig tema. Det var omfattende forhandlinger om hvordan Norge skulle passes inn i EUs ordninger for felles regionalstøtte, og om hvilke norske regioner som i så fall skulle være berettiget til støtte. Videre var det også forhandlinger om hvilke kriterier som skulle gjelde for hva slags regionalstøtte norske myndigheter selv skulle ha adgang til å gi. Detaljene i dette faller utenfor rammen av denne utredningen.

EU-forhandlingene på dette punktet fikk imidlertid også betydning for den senere tolkningen og praktiseringen av EØS-avtalen. Under forhandlingene insisterte Finland, Norge og Sverige på at spredt bosetting måtte være et selvstendig støttekriterium for tillatt nasjonal regionalstøtte. Dette fikk de gjennomslag for, og det ble tatt inn i Kommisjonens nye retningslinjer for regionalstøtte sommeren 1994 og har vært der siden. I fylker med en befolkningstetthet på mindre enn 12,5 innbyggere per kvadratkilometer kunne det gis både investeringstilskudd og transportstøtte på visse vilkår. Ni av 19 norske fylker oppfylte vilkåret. Norge fikk også aksept for å videreføre ordningen med differensiert arbeidsgiveravgift som en indirekte transportstøtte. For alle ordningene ble det lagt inn en overgangsperiode på to år. ESA la så dette til grunn i sin senere praktisering av støttereglene under EØS.

18.3 EØS-avtalen som ramme for norsk distrikts- og regionalpolitikk

18.3.1 Oversikt

EØS-avtalen setter rammer for statlig reguleringer og tiltak på det distrikts- og regionalpolitiske området, og den setter også rammer for kommunenes og fylkeskommunenes egen virksomhet. Som ramme virker avtalen både muliggjørende og begrensende. Den åpner og tilrettelegger for nye aktiviteter, men den legger også føringer, skaper terskler og setter restriksjoner. Rammene følger av hele EØS-avtalen; det vil si av både de generelle prinsippene og sekundærlovgivningen, som omfatter rettsakter så vel som retningslinjer og mer politiske føringer. Ved inkorporeringen av EØS-relevant regelverk i norsk lovgivning kan det også bli lagt til bestemmelser og gjort fortolkninger som får betydning. Sentrale myndigheter legger dessuten føringer gjennom veiledere og annen informasjon om hvordan forskjellige sider av EØS-reglene skal forstås og håndheves.282

På mange områder påvirker EØS-avtalen kommuner og fylkeskommuner minst like mye som statlige myndigheter. Kommunene og fylkeskommunene er som offentlige etater selv pliktsubjekter etter reglene og har ansvar for å følge dem – under kontroll fra både sentralforvaltning, kommunerevisjon, privat håndhevelse (klager og søksmål) og ESA.283 Kommunene og fylkeskommunene blir berørt som myndighetsutøvere, arbeidsgivere, tjenesteytere, eiere, innkjøpere og på mange forskjellige måter. De er derfor store brukere av EØS-avtalen. De får fordeler av den, men må også bære mye av byrden med å forvalte og etterleve avtalen.

Det er særlig tre sider ved EØS-avtalen som setter rammer for distrikts- og regionalpolitikken, og som skal gjennomgås i det følgende:

1. Reglene om offentlig støtte (statsstøtte)

2. Reglene om offentlige anskaffelser

3. Reglene om de fire friheter (varer, tjenester, arbeidskraft, kapital)

Vi skal konsentrere oss om hovedreglene på hvert av disse feltene. Utover dette kommer hele den materielle EØS-retten, med alle de underliggende rettsaktene. Ved nærmere ettersyn har de fleste materielle områder av EØS-avtalen et større eller mindre distriktspolitisk element i seg – enten det gjelder energi, miljø, samferdsel, selskapsrett, arbeidsrett, arbeidsmiljørett eller andre felt. Ikke minst har den stor betydning for kommunesektoren.284 Dette blir i varierende grad dekket i andre kapitler, men da ikke ut fra et spesifikt distriktspolitisk perspektiv.

18.3.2 Betydningen av reglene om offentlig støtte for norske distrikter og regioner

Oversikt

Den brede distrikts- og regionalpolitikken omfatter en rekke ordninger og tiltak som på en eller annen måte søker å tilgodese distriktene og påvirke den romlige fordelingen av bosetting, verdiskaping, sysselsetting og tjenestetilbud. Politikken utøves vanligvis i form av lovgivning, bevilgninger og organisering. Viktige statlige områder hvor distrikts- og regionalpolitiske hensyn lenge har vært søkt ivaretatt, er rammeoverføringene til kommunesektoren, samferdselspolitikken, utdanningspolitikken, helsepolitikken, landbrukspolitikken og kulturpolitikken. På samme måte tar kommunene og fylkeskommunene ofte geografiske hensyn i utformingen av sine tjenestetilbud.

EØS-avtalen setter ingen vesentlige rammer på disse områdene. Derimot kommer den til anvendelse når det gjelder den smale distriktspolitikken og de bedrifts- og næringsrettede støtteordningene som direkte eller indirekte er etablert ut fra en distriktspolitisk begrunnelse. EØS-avtalen kan også komme inn i bildet i enkeltsaker der slik støtte blir gitt.

Kilde: Illustrasjon: Roar Hagen

Kilde: Foto: Bjørn Sigurdsøn/NTB/Scanpix

Som vist i kapittel 15 er offentlig næringsstøtte som hovedregel forbudt i EU, så fremt støtten blir gitt ved bruk av offentlige midler, gir enkelte foretak eller produkter en økonomisk fordel, og dette truer med å vri konkurransen og påvirke samhandelen mellom medlemsstatene. Støttebegrepet blir definert vidt. Det dekker ikke bare pengeoverføringer, men alle andre former for direkte eller indirekte økonomiske overføringer fra offentlig til privat virksomhet. Kommunale garantier og salg av kommunal eiendom til under markedspris kan være i strid med reglene. Det samme gjelder ved konkurranseutsetting, dersom kommunalt eide selskaper får særfordeler eller kryssubsidieres. Konkurransevridning og påvirkning av samhandelen blir også tolket vidt. Det er nok at støtten potensielt kan ha en slik effekt.

Det finnes imidlertid en rekke unntak. EU godtar regionalstøtte både ut fra relativ fattigdom sammenlignet med gjennomsnittet for hele EU og ut fra regionale forskjeller i det enkelte land. Regional utvikling er i seg selv anerkjent i EU-traktatene og etter EØS-avtalens hoveddel artikkel 61som et legitimt kriterium for støtte. Over tid har vilkårene for dette blitt nærmere presisert gjennom rettsakter og retningslinjer. EU utformer for hver budsjettperiode nye retningslinjer for nasjonal regionalstøtte, og disse blir kopiert av ESA som retningsgivende for Norge, Island og Liechtenstein.

Statsstøtteregelverket er behandlet generelt i kapittel 15. I det følgende rettes søkelyset mot regionalstøtten og hvilken betydning EU/EØS-reglene har hatt for norske distrikter og regioner. Den vanskeligste saken har vært den differensierte arbeidsgiveravgiften.

De distrikts- og regionalpolitiske støtteordningene

Kjernen i de norske distrikts- og regionalpolitiske støtteordningene har tradisjonelt vært midlene som bevilges over Kommunaldepartementets budsjett. Disse er øremerket for det distriktspolitiske virkeområdet, som er de delene av landet som er berettiget distriktspolitisk støtte. Landet er ut fra problemnivå delt inn i soner med graderte maksimalsatser for støttetiltakene.

Da EØS-avtalen ble forhandlet gikk hoveddelen av midlene til bedrifts- og næringsrettede tiltak. Det meste ble kanalisert via Distriktenes utbyggingsfond (DU), som ga lån, garantier for lån, investeringstilskudd og bedriftsutviklingstilskudd. En stor del av saksbehandlingen og oppfølgingen var overlatt til fylkeskommunene. Kommunene fikk på sin side støtte til blant annet grunnlagsinvesteringer, utbygging av vannverk, opprustning av kommunesentra og kommunale næringsfond. Resten av midlene gikk til nasjonale programmer og omstillingstiltak, der kunnskapsspredning og kompetanseheving sto sentralt. Fra 1990 til 1993 økte den samlede bevilgningen fra 2,2 milliarder til nesten 2,9 milliarder kroner.

Samtidig begynte ordningen med differensiert arbeidsgiveravgift å bli et betydelig virkemiddel. Avgiften var blitt innført i 1967 til finansiering av folketrygden, og fra 1975 ble den regionalt gradert ut fra arbeidstakers bosted. Siktemålet var å styrke sysselsettingen og bosettingen i distriktene gjennom et automatisk virkemiddel som reduserte kostnadene ved bruk av arbeidskraft i alle typer virksomhet. Soneinndelingen og satsene ble revidert flere ganger, men da EØS-avtalen trådte i kraft var landet delt i fem soner der satsene varierte fra null i Finnmark og Nord-Troms til 14,1 prosent i det sentrale østlandsområdet. Den differensierte arbeidsgiveravgiften var en skatteutgift – et inntektstap – og dermed ikke en bevilgning over Kommunaldepartementets budsjett. Avgiftsfordelen for de delene av landet som hadde nedsatt avgift, var i 1990 kommet opp i 3 milliarder kroner, og i 1993 var den økt til knapt 3,8 milliarder kroner.

Fjerningen av arbeidsgiveravgiften i Finnmark og Nord-Troms skjedde i forbindelse med etableringen av tiltakssonen i 1990. Denne «pakken» inkluderte også reduksjon i personbeskatningen, nedskrivning av studielån, fritak for el-avgift på forbruk, økt barnetrygd og flere andre tiltak.285

I perioden 1994–2011 er hovedlinjene i dette opplegget blitt beholdt. I henhold til EØS-avtalen skal det distriktspolitiske støttekartet og alle virkemiddelordningene notifiseres til og godkjennes av EFTAs overvåkningsorgan, ESA. Det har vært et generelt mål i EU å begrense den regionalpolitisk motiverte bedriftsstøtten. Andelen av den norske befolkningen som bor innenfor det distriktspolitiske virkeområdet har likevel vært nokså stabilt. Virkeområdet ble revidert fra norsk side i forkant av at EØS-avtalen trådte i kraft. Fra januar 1994 omfattet virkeområdet dermed fire soner, hvor det i sone A, B og C kunne gis bedriftsrettet distriktsstøtte, mens kommunene i sone D bare kunne motta tilretteleggende støtte. Andelen av befolkningen som bodde i sonene A-C ble ved denne revisjonen redusert fra vel 30 prosent til 25 prosent, noe som ble gjort ut fra et ønske om å kunne konsentrere innsatsen der behovene var størst.286

Etter forhandlinger med ESA har det blitt foretatt flere mindre revisjoner av virkeområdet i lys av utviklingen i regionene og endrede politiske prioriteringer. Norske myndigheter har fått anledning til å bytte ut sterke områder i fylker som har tilfredsstilt befolkningskriteriet med svake regioner i fylker som ikke har tilfredsstilt kriteriet. Til tross for en svak nedgang i folketallet i distriktene, dekket området for bedriftsrettet distriktsstøtte 25,8 prosent av befolkningen Frem til 2000, deretter sank andelen til 24,5 prosent i 2005, men ble så fra 2007 økt til 27,5 prosent.

Kommunaldepartementet bevilger også fortsatt midler til distrikts- og regionalpolitikk, og tiltakssonen og den differensierte arbeidsgiveravgiften lever videre. De viktigste endringene er at taket for tillatt investeringsstøtte i sonene A-C er blitt redusert. Dette har hatt begrenset betydning fordi det har vært høyere satser for små og mellomstore bedrifter287 og tiltak hvor det kan påvises ekstra stor regional effekt. Dessuten har de norske virkemiddelorganene sjelden utnyttet maksimalsatsene fullt ut.

Andre endringer som har skjedd, er at DU i 1993 ble innfusjonert i Statens nærings- og distriktsutviklingsfond, som i 2004 ble omgjort til Innovasjon Norge. Fylkeskommunene har fått delegert et hovedansvar for midlene til regional utvikling og nyskaping. Ordningen med kommunale næringsfond ble fjernet i årene 2002–2005, men ble så gjeninnført. Det har også skjedd en viss dreining i innsatsen fra støtte til enkeltbedrifter til satsing på bedriftsmiljøer, og fra harde investeringer til myke investeringer. Det vil si at støtten har fått en mer tilretteleggende karakter, med større vekt på klyngeutvikling, nyskaping og attraktivitet.

Samtidig har de totale bevilgningene vist stor variasjon. Fra 1993 til 2002 sank bevilgningene over programkategori 13.50 fra 2,8 milliarder kroner til 1,4 milliarder kroner. Deretter har det vært en økning igjen, slik at bevilgningene nå nominelt er tilbake på omtrent samme nivå som tidlig på 1990-tallet.288

Kilde: Kommunal- og regionaldepartementet.

Det har gjennom årene vært flere tautrekkinger med ESA om både støttekartet og enkeltordninger. Hovedbildet er imidlertid at de norske distriktsstøtteordningene i stor grad er blitt videreført under EØS-avtalen. De viktigste endringene i organisering og virkemiddelbruk har vært et resultat av nasjonale beslutninger. Økningen i de samlede bevilgningene etter 2004 kan delvis knyttes til bortfallet av den differensierte arbeidsgiveravgiften, som ble kompensert over de distrikts- og regionalpolitiske programpostene, men ellers er det ingen sammenheng mellom bevilgningene og EØS-avtalen. Svingningene i beløpsstørrelsen indikerer at norske myndigheter kan føre en mer eller mindre ambisiøs distrikts- og regionalpolitikk innenfor rammene av EØS-avtalen.

Striden om den differensierte arbeidsgiveravgiften

Kommisjonen hadde under medlemskapsforhandlingene i 1993–94 gitt klare signaler om at den regionale transportstøtten og den differensierte arbeidsgiveravgiften var to norske distriktsstøtteordninger som måtte endres. Omleggingen av transportstøtten skjedde uten større problemer, men den differensierte arbeidsgiveravgiften ble ganske raskt en verkebyll. Dette er en sak som har krevd mye tid og oppmerksomhet, og som har utviklet seg i flere faser.

Fra norske myndigheters side inntok man opprinnelig det standpunkt at den differensierte arbeidsgiveravgiften ikke var omfattet av EØS-avtalens statsstøtteregler. Den ble derfor ikke meldt inn til ESA i 1994 sammen med de andre eksisterende norske støtteordningene som man ønsket å videreføre. ESA hadde et annet syn på saken, og startet i august 1995 gransking, der man ba om å få oversendt all informasjon om den differensierte arbeidsgiveravgiften. Etter to års saksbehandling og omfattende kontakter med norske myndigheter, kom ESA i mai 1997 med en første ikke-bindende uttalelse om at ordningen etter deres syn utgjorde statsstøtte. I hovedsak mente ESA at det aller meste av overføringene (anslagsvis 90 prosent) kunne omdefineres som indirekte transportstøtte og godkjennes under EØS-avtalen. Men for stedbundne næringer og en del andre nærmere bestemte næringer mente ESA at det måtte innkreves avgift. Utspillet fra ESA ble avvist av norske myndigheter ved finansminister Jens Stoltenberg, som viste til at ordningen var en del av skatte- og avgiftspolitikken, som ikke kunne være omfattet av EØS-avtalen. Dessuten mente regjeringen at ESAs forslag ville svekke ordningens egenskaper som et viktig og treffsikkert virkemiddel i distriktspolitikken.

ESA åpnet deretter formell prosedyre mot Norge i november 1997, men den norske regjeringen avviste på nytt ESAs krav. Under høringen fikk ESA støtte fra Kommisjonen. Sommeren 1998 vedtok ESA at lavere arbeidsgiveravgift i distriktene var statsstøtte i strid med EØS-reglene. Ordningen måtte endres, og regjeringen fikk frist ut 1998. Hvis Norge ikke fulgte pålegget, ville ESAs beslutning ble bindende etter to måneder.

Regjeringen bragte deretter ESAs vedtak inn for EFTA-domstolen. Domstolen ga søksmålet oppsettende virkning, men Norge tapte selve saken om arbeidsgiveravgiften. I dommen fra mai 1999 slo EFTA-domstolen fast at ordningen i all hovedsak kunne opprettholdes når det gjaldt soner og satser, men at Norge hadde plikt til å gjøre de endringene som ESA hadde vedtatt. Domstolen avviste også at den graderte arbeidsgiveravgiften var en del av det norske skatte- og avgiftssystemet og dermed unntatt EØS-reglene. Det ble slått fast at støtteordningen ikke var generell, at den begunstiget enkelte foretak, og at den således innebar statlig støtte i henhold til EØS-reglene.

Etter dommen forlot norske myndigheter standpunktet om at den differensierte arbeidsgiveravgiften i prinsippet ikke var omfattet av EØS-avtalen. Strategien ble i stedet å få ordningen omdefinert slik at den lot seg innpasse i den strukturen EU/EØS-retten oppstiller for å godta støttetiltak. Dette skjedde i dialog med ESA. Samtidig gikk regjeringen ut med løfter om at den totale innsatsen overfor distriktene ikke skulle reduseres. Det ble lagd et nytt kart over avgiftssoner, en pakke med kompenserende tiltak ble sydd sammen, og det ble lagt frem et forslag til nytt regelverk. Deretter ble ordningen notifisert til ESA, som godkjente den i september 1999. Den reviderte ordningen fikk virkning fra 1. januar 2000.

Mange trodde nå at saken var løst, men det viste seg at den ikke var. Grunnen var en parallell utvikling i EU. I april 2001 sa Kommisjonen nei til at Sverige fikk innføre en ny distriktspolitisk støtteordning med reduserte sosiale avgifter. Dette førte til at det fra svensk side ble reist spørsmål om den norske ordningen. Kommisjonen la deretter press på ESA. ESA hadde godkjent det norske regelverket frem til 2004, men Kommisjonen ville nå ha en mye raskere omlegging. Det var særlig de voksende tjenesteytende næringene som EU rettet søkelyset mot. ESA ba derfor i desember 2001 Norge komme med forslag til justering av den differensierte arbeidsgiveravgiften. Regjeringen svarte i mai 2002 at ordningen var et treffsikkert og kostnadseffektivt virkemiddel, som Norge ønsket å videreføre. I oktober 2002 satte så ESA foten ned: Nye regler måtte foreligge innen 25. mars 2003.

Den norske strategien ble nå endret. Det ble innrømmet at den gjeldende ordningen var i strid med en streng tolkning av EØS-avtalen. I stedet ble det satset på å dokumentere at distriktene hadde store avstandskostnader, at de konkurransevridende effektene var små, og at alle alternative virkemidler ville være langt mer tungrodde og byråkratiske. Samtidig ble det startet en dialog med ESA for å finne frem til mulige erstatningsløsninger. Norske myndigheter begynte også å jobbe mer aktivt opp mot Kommisjonen, siden det var Kommisjonen som strammet inn håndhevingen av statsstøttereglene og presset ESA. Men møtene ga liten uttelling. Norge måtte belage seg på en avvikling av den differensierte arbeidsgiveravgiften fra 2004. Finansdepartementet anslo at ordningen nå ga distriktene en støtte på 8,5 milliarder kroner, hvorav 1,5 milliarder kroner var knyttet til tiltakssonen i Finnmark og Nord-Troms.

Regjeringens forslag overfor ESA gikk ut på at ordningen skulle trappes ned over tre år, at Finnmark og Nord-Troms skulle få beholde nullavgiften, og at det skulle innføres en ny transportstøtteordning, som sammen med økte rammetilskudd til kommunene, bruk av bagatellmessig støtte, omlegging av el-avgiften samt bevilgninger til næringsmessige utviklingstiltak i fylkene, ville kompensere for mye av bortfallet. ESA mente at verken overgangsperioden eller nullsatsen kunne aksepteres. Saken ble et hett valgkamptema i Norge. Med bred støtte fra alle partier bestemte regjeringen seg for å ty til unntaksklausulen i ODA-protokollen.289 Sommeren 2003 klarte norske myndigheter å få Island og Liechtenstein med på å sette ESA til side når det gjaldt nullsatsen i tiltakssonen. Dette er første og eneste gangen at EFTA-landene har benyttet denne klausulen, som er ment som en snever sikkerhetsventil.

ESA godkjente i november 2003 at det for to av sonene ble gitt en overgangsperiode med gradvis opptrapping fra redusert til full arbeidsgiveravgift fra 2004 til 2006. Tiltakssonen i Finnmark og Nord-Troms ble akseptert som nullsone på grunn av geografiske og klimatiske årsaker. Videre kunne fiskeri og landbruk opprettholde de opprinnelige satsene i og med at disse næringene i utgangspunktet falt utenfor EØS-avtalen.

Den foreløpig siste runden om differensiert arbeidsgiveravgift begynte i februar 2004, da norske statsråder igjen dro til Brussel for å påvirke EUs konkurransekommissær. EU skulle utvides fra 15 til 25 medlemsstater 1. mai, og det var harde interne forhandlinger om unionens neste langtidsbudsjett for perioden 2007–2013. Kommisjonen arbeidet også med et nytt regelverk for nasjonal regionalstøtte, som skulle tre i kraft fra 2007. Det var kjent at Kommisjonen var innstilt på å åpne for ekstra støtte i grisgrendte strøk. Den norske regjeringen øynet derfor en mulighet til å få gjeninnført redusert arbeidsgiveravgift for et større område. Samtidig var det viktig å sikre de eksisterende ordningene og få gjort dem mer fleksible. Norge søkte tettere kontakt med Sverige og Finland for å samordne innspill.

I Kommisjonens høringsdokument, som ble sendt ut i januar 2005, ble det foreslått å åpne for driftsstøtte i de minst befolkede regionene for å forhindre eller redusere kontinuerlig befolkningsnedgang. Områdene måtte representere eller tilhøre regioner på landsdelsnivå (NUTS-2) med en befolkningstetthet på inntil åtte innbyggere per kvadratkilometer, og de kunne også strekke seg til mindre, tilgrensende områder som oppfylte de samme kriteriene. Kommisjonen vedtok i desember 2005 det nye regelverket for regionalstøtte, og det var da klart at Norge ville gjeninnføre den differensierte arbeidsgiveravgiften fra 2007.

Regjeringen sendte i juni 2006 notifikasjon til ESA for nytt regionalstøttekart. Igjen ble det harde forhandlinger om den nærmere utformingen av ordningen, herunder om hvilke landsdeler som skulle kvalifisere for de forskjellige sonene, og hva kriteriene skulle være. Den løsningen man til slutt kom frem til innebar i verdi at omtrent 90 prosent av avgiftsfordelen i ordningen før omleggingen i 2003 ble videreført. Det ble anslått at avgiftslettelsen totalt utgjorde 9,9 milliarder kroner.

Kilde: Kommunal- og Regionaldepartementet.

Retningslinjene for godkjenning av regional statsstøtte i EU/EØS-retten gjelder for tidsbegrensete perioder, og dagens periode utløper i 2013. For norske myndigheter er det derfor en høyt prioritert oppgave å sikre at dagens muligheter for differensiert arbeidsgiveravgift kan videreføres i den neste perioden, som vil vare fra 2014–2020. Kommisjonen er allerede i gang med å revidere retningslinjene, og norske myndigheter har gitt innspill til dette, blant annet i et brev fra mai 2011, der man sier seg vel fornøyd med de eksisterende retningslinjene. Det vises til at Lisboatraktaten fra 2007 gjorde territoriell samhørighet til et offisielt mål for EU, og at artikkel 174 blant annet trekker frem de nordligste områdene med meget lav befolkningstetthet, øyregioner, grenseregioner og fjellregioner. Regjeringen er opptatt av at lav befolkningstetthet blir oppretthold som et støttekriterium, som kan tillempes på en fleksibel måte. Videre understrekes behovet for å beholde både regional investeringsstøtte og ordningen med differensiert arbeidsgiveravgift.

Samlet sett har striden rundt den differensierte arbeidsgiveravgiften vært en av de største, viktigste og politisk mest omstridte sakene under EØS-avtalen. Den har også (ved siden av laksesaken) vært den mest langvarige, fra starten i 1995 til den ble løst i 2006. Underveis har det vært mange faser. Norges første strategi var full konfrontasjon med ESA, der man hevdet at ordningen falt utenfor EØS-avtalens dekningsområde. Det var lite vellykket og endte i tap i EFTA-domstolen i 1999. Fra 2000 har myndighetenes strategi i stedet vært å argumentere for videreføring av ordningen innenfor rammene av EU/EØS-retten, og det har man lyktes bedre med, selv om det var store problemer i perioden 2004–2006, da ordningen delvis var avviklet og bare videreført i enkelte områder etter den særskilte sikkerhetsklausulen. Fra 2007 har ordningen igjen vært etablert, i noe endret form. Den økonomiske verdien av de unntakene som ligger i avgiftsgraderingen (støtteelementet) har vokst gjennom perioden og er for 2011 beregnet til nærmere 12 milliarder kroner.

Saken om den differensierte arbeidsgiveravgiften illustrerer på denne måten både de skrankene EØS-avtalen setter for nasjonale myndigheter (og i dette tilfellet nasjonal distriktspolitikk), og samtidig det handlingsrom som finnes innenfor rammene av avtalen, særlig dersom man spiller med i stedet for mot EU/EØS-reglene og søker å finne løsninger som er forenlige med det systemet de legger opp til. Saken viser også hvordan ESA i praksis ofte er med på å finne frem til løsninger som kan sikre videre støtte innenfor rammene av EU/EØS-rettens krav. Samtidig har det vært betydelige problemer med å tilpasse retningslinjene i EU/EØS til de særskilte geografiske og demografiske forholdene i Norge, og dagens løsning er ganske komplisert og firkantet.

Gjennom hele striden om den differensierte arbeidsgiveravgiften 1994–2007 var det relativt bred politisk enighet i Norge (på tvers av skillelinjene i europapolitikken ellers) om behovet for å stå hardt imot og bevare ordningen. Det har utvilsomt bidratt til å styrke de norske posisjonene og sikret at ordningen kunne videreføres. Samtidig illustrerer det et annet interessant fenomen i europapolitikken. Før EØS-avtalens tid var det nemlig på ingen måte enighet om at dette var et hensiktsmessig distriktspolitisk virkemiddel. I en stortingsmelding fra 1989 ble det pekt på at differensiert arbeidsgiveravgift var et dårlig egnet virkemiddel for å løse arbeidsmarkedsproblemene på konkrete steder, og at ordningen kunne skape uheldige konkurransevridninger mellom kommuner, neppe hadde nevneverdig positiv effekt på sysselsettingen og var dyr og lite målrettet.290 I St.meld. nr. 33 (1992–93) gikk regjeringen derfor inn for å stramme inn ordningen. Men dette forslaget ble lagt på is etter hvert som forhandlingene med EF skred frem og den hjemlige EF-debatten hardnet til. Etter kort tid ble ordningen med differensiert arbeidsgiveravgift i stedet omtalt som det mest effektive, treffsikre, næringsnøytrale og ubyråkratiske virkemidlet som fantes, og som selve «hjørnesteinen i norsk distriktspolitikk». I en ny utredning fra 2001 mente et ekspertutvalg oppnevnt av departementet at det var snakk om et godt distriktspolitisk virkemiddel som burde beholdes.291

I møtet med EU/EØS-retten gikk den differensierte arbeidsgiveravgiften på denne måten fra å være utrydningstruet til å bli et nasjonalt ikon.

Andre distriktspolitiske støtteordninger

Ved siden av de distriktspolitiske støtteordningene som Kommunal- og regionaldepartementet har ansvaret for, finnes det flere andre ordninger som helt eller delvis er distriktspolitisk begrunnet. Ett eksempel er småkommunetilskuddet, distriktstilskuddet og Nord-Norge-tilskuddet, som inngår i rammetilskuddet til kommunene og utgjorde om lag 3 milliarder kroner i 2011. Et annet er fritaket for merverdi på strøm i Nord-Norge, som beløp seg til 930 millioner kroner. Et tredje eksempel er Landbruks- og matdepartementets bevilgning på 474 millioner kroner til Bygdeutvikling. Disse ordningene, som er rettet mot henholdsvis kommunene, enkeltpersoner og landbruket, berøres ikke av EU/EØS statsstøttereglene. Det samme gjelder for eksempel kjøp av innenlandske flyruter i distriktene (693 millioner kroner i 2011), som er definert som en tjeneste av allmenn økonomisk betydning. Betalingen regnes ikke som støtte hvis den er knyttet til et pålegg om å utføre en klart definert forpliktelse, kriteriene for beregning av kompensasjonen er fastlagt på forhånd på en objektiv og gjennomsiktig måte, og kompensasjonen ikke overstiger utgiftene til oppfyllelsen av forpliktelsen.292

ESAs retningslinjer for nasjonal statsstøtte 2007–2013 danner derimot grunnlaget for godkjenning av både den differensierte arbeidsgiveravgiften og flere andre støtteordninger. Retningslinjene for såkalt horisontal statsstøtte omfatter ikke bare regionalstøtte, men også støtte til forskning, utvikling og innovasjon (FoUoI), krise- og omstillingstiltak, miljøtiltak m.m. På hvert av disse områdene er det fastsatt detaljerte vilkår når det gjelder støtteformål, berettigede mottakere, beløpsgrenser og støtteintensiteter. De distriktspolitiske støtteordningene som Innovasjon Norge, SIVA og Norges forskningsråd forvalter, er notifisert under forskjellige deler av dette regelverket. SIVAs programmer er for eksempel godkjent i henhold til FoUoI-regelverket som støtte til innovasjonsrettet rådgivning og assistanse.

For de sentrale virkemiddelorganene går praktiseringen av regelverket i dag stort sett greit. Notifiseringsprosedyrene og de økte rapporteringskravene har gitt administrativt merarbeid. Stadig mer må kontraktfestes mellom støttegiver og støttemottaker. Reglene om at all støtte som blir gitt til et investeringsprosjekt skal legges sammen og ses under ett har også skapt utfordringer, særlig når støtte blir gitt via ulike organer og støtteordninger. Det er heller ikke alltid lett å fastslå hva som er ett og samme investeringsprosjekt. De sentrale virkemiddelorganene har imidlertid utviklet rutiner for å håndtere dette.

De samme reglene gjelder for fylkeskommunene og kommunene når de gir bedriftsrettet støtte, for eksempel gjennom næringsfond. Det statlige tilskuddet til kommunale næringsfond var i 2011 på 225 millioner kroner. Mer enn en tredjedel av landets kommuner er også vannkraftkommuner, hvorav en stor del har kraftfond eller hjemfallsfond. Kommunal- og regionaldepartementet har utarbeidet standardregler og standardvedtekter for de kommunale fondene for å sikre at de ikke brukes i strid med regelverket for offentlig støtte.

ESA har behandlet en rekke enkeltsaker om støtte av distriktspolitisk karakter. Det gjelder blant annet støtte til utbygging av bredbånd i distriktene, satsing på vindkraft, skattereglene for Snøhvit-utbyggingen, støtte til Hurtigruten og videresalg av konsesjonskraft fra kommunene. Erfaringen viser at mye godtas, men ikke alt. Mange av sakene som har vært oppe, dreier seg om salg av kommunale eiendommer til under markedspris, som omtalt i kapittel 15.

KS har i et innspill til Utvalget pekt på at kjennskapet til regelverket for offentlig støtte ennå er begrenset i kommunesektoren. KS viser også til at det kan være vanskelig å definere hva som er økonomisk aktivitet, og dermed kommer inn under regelverket for offentlig støtte, når kommunene selv driver virksomheter med elementer av sosiale, kulturelle og helsemessige målsettinger. Ett eksempel er saken om Kippernes treningssenter i Mosjøen, der kommunen ble klaget inn til ESA fordi kommunens treningssenter tilbød billigere trening enn byens private treningssenter.293 Videre kan det oppstå uklarheter som berører både anskaffelsesreglene og de offentlige støttereglene når kommunene ønsker å organisere sin virksomhet i en egen enhet utenfor kommunen eller når flere kommuner ønsker å samarbeide om utførelsen av felles oppgaver.

Kommisjonen har i de senere årene arbeidet for å forenkle og modernisere statsstøttereglene. I 2008 ble det innført et supergruppeunntak fra plikten til å notifisere offentlige støtte. Dette er tatt inn i EØS-avtalen og i norsk rett. Unntaket omfatter støtte til små og mellomstore bedrifter, opplæringsstøtte, sysselsettingsstøtte og regional investeringsstøtte. I tillegg ble det innført fire nye former for gruppeunntak: miljøstøtte, støtte i form av risikokapital, støtte til forskning og utvikling (FoU) til store bedrifter og støtte til kvinnelig entreprenørskap. Når vilkårene i disse gruppeunntakene er oppfylt, kan det tildeles offentlig støtte uten forhåndsnotifisering til ESA. I stedet skal det sendes en forenklet melding etter at støtten er iverksatt. Disse nye unntakene innebærer i praksis at de fleste nye, mindre støtteordninger ikke lenger må notifiseres til ESA på forhånd. Dette gir en betydelig forenkling av systemet for de offentlige virkemiddelorganene og kommunene – hvis de vet å gjøre bruk av det.

Statsstøttereglene og distriktspolitikken sammenfattet

Hensikten med statsstøttereglene er å hindre offentlige inngrep som kan vri konkurransen og handelen innenfor EU/EØS-området. Reglene legger dermed restriksjoner på den nasjonale handlingsfriheten, noe som også får konsekvenser for distrikts- og regionalpolitikken. Restriksjonene skal likevel ikke overdrives. Overføringene fra staten til kommunene og til enkeltpersoner, som er det aller viktigste for distriktene, er ikke et EU/EØS-spørsmål. Det meste av hva kommunene og fylkeskommunene driver på med, rammes heller ikke, og kjøp av allmenne tjenester er selvsagt fortsatt fullt lovlig.

Det statsstøttereglene omfatter, er offentlige overføringer til privatøkonomiske aktører (eller til offentlige foretak på markedet), enten fra sentralt statlig hold eller kommunalt. Her har de generelle statsstøttereglene lagt føringer som har påvirket distriktspolitikken i noen typer saker.

Den klart viktigste er striden om den differensierte arbeidsgiveravgiften, som har vært en lang og vanskelig prosess. Striden reflekterer til dels at Norge står overfor andre regionale utfordringer enn mange av EU-landene, der klima, lav befolkningstetthet, store avstander og fraflytting ikke er blant de største regionale problemene. Men den differensierte arbeidsgiveravgiften er blitt opprettholdt, med visse modifikasjoner. Det samme gjelder for de øvrige distriktspolitiske virkemidlene som fantes da EØS-avtalen ble inngått. Både statlige og kommunale støtteordninger lever videre og er klarert av ESA.

Dette viser handlingsrommet som EU/EØS-regelverket gir. Regionalpolitisk støtte er et legitimt støtteformål, og regelverket åpner for mange typer av støtte. Regelverket er imidlertid komplisert og stiller de samme kravene til offentlige myndigheter på alle nivå. Med det nye supergruppeunntaket har det skjedd en forenkling av notifiserings- og godkjenningsprosedyrene. Hovedbildet er derfor at statsstøttereglene legger skranker og setter restriksjoner på visse former for offentlig støtte, men at handlingsrommet fortsatt er stort og kan benyttes bedre. Samtidig har regelverket den positive effekten at det tvinger offentlige organer – både statlige og kommunale – til å tenke seg om og vurdere nærmere hva det er fornuftig å bruke penger på. Dermed bidrar det til å forhindre uheldige disposisjoner og forhold.

18.3.3 Betydningen av reglene om offentlige anskaffelser for kommuner og fylkeskommuner

Regelverket om offentlige anskaffelser er den delen av EØS-avtalen som i størst grad direkte påvirker alle norske kommuner og fylkeskommuner, og som de løpende må forholde seg til. Disse reglene er grundig beskrevet ovenfor i kapittel 15.6, og her skal vi bare se nærmere på hvilke kommunale og regionale konsekvenser de har.

Regelverket for offentlige anskaffelser har medført omlegginger i rutiner og praksis i alle deler av offentlig sektor. Endringene har kan hende vært størst i kommunesektoren. Norske kommuner har en lang rekke oppgaver, og er i den forbindelse storkjøpere av varer og tjenester. Kommunene kan velge å yte tjenestene selv, som ledd i sin offentlige forvaltning, og dette er ikke omfattet av anskaffelsesreglene. Men dersom de velger å kjøpe tjenestene eksternt, må de lyses ut til konkurranse.

For mange kommuner har de nye kravene til utlysning av sine anskaffelser på åpen konkurranse kommet som en stor omveltning. For det første er det et detaljert og krevende regelverk å sette seg inn i, som gir anvisning på relativt tidkrevende prosedyrer. For kommunale innkjøpere som var vant til å handle fra sine faste forbindelser, og som har ment at man selv har hatt oversikt over hvilke leverandører som var mest fordelaktige, har det vært en stor omstilling å måtte lyse ut alle anskaffelser over et visst beløp på åpen konkurranse. For det andre har mange kommuner helt opp til de senere år åpent brukt innkjøp som et virkemiddel for å fremme lokal næringsutvikling. Man har benyttet de lokale kreftene, som man kjenner og ønsker å støtte, i stedet for å gi kontraktene til bedrifter i andre kommuner eller andre deler av landet.

Utfordringene ved det nye regelverket har vært forsterket av at Norge har mange små kommuner. Av dagens 429 kommuner har 38 prosent færre enn 3000 innbyggere og 56 prosent færre enn 5000 innbyggere. Dette betyr at mange kommuner har begrenset administrativ kapasitet og kompetanse. Møtet med regelverket for offentlige anskaffelser har derfor vært krevende.

Det avdekkes hvert år en lang rekke kommunale brudd på reglene om offentlige tjenester. Det skjer i klagesaker for KOFA, gjennom rettssaker, gjennom kontroll i kommunerevisjonen, og på andre måter. Mange av disse bruddene er klare, og illustrerer behovet for å få bedre innkjøpsrutiner og innkjøpsmoral i kommunene. Men mange andre saker er små og forståelige, og skyldes problemer med å etterleve et vanskelig regelverk. I pressen (ikke minst lokalpressen) har det vært en tendens til at alle brudd på anskaffelsesreglene slås opp stort, og dette oppleves i praksis som en stor belastning for de involverte

Den sterkeste kritikken mot innkjøpsreglene har kommet fra Kommunenes Sentralforbund (KS). KS har sett behovet for å ha et klart regelverk for offentlige anskaffelser, men har ment at kommunene av hensyn til det lokale selvstyre selv må få bestemme prosedyrene for offentlige innkjøp for mindre beløp. Det generelle ankepunktet til KS har vært at regelverket er unødvendig komplisert og vanskelig tilgjengelig for ikke-jurister. Dermed fokuseres det mer på riktig juss enn på god samfunnsøkonomi. KS har vært særlig kritisk til det de kaller den nasjonale overimplementeringen av anskaffelsesreglene. Det vil si at det nasjonalt opereres med lavere terskelverdier og at reglene er gitt anvendelse ut over de områdene som omfattes av EØS-avtalen. Dette fører til mye ekstraarbeid både for innkjøpere og tilbydere ved at en rekke små anskaffelser må ut på anbud.

Mange kommuner har i de seinere årene inngått samarbeid og opprettet interkommunale selskaper, og KS har også vært opptatt av de vanskelighetene som anskaffelsesreglene skaper når en kommune skal få utført tjenester av en annen kommune, når kommuner og statlige etater skal samarbeide eller når en kommune ønsker å tildele en kontrakt eller konsesjon til et kommunalt selskap. Videre mener KS at terskelen for å klage er blitt for lav. I stedet for å gi en effektiv ressursbruk av samfunnets fellesmidler, fører anskaffelsesreglene i mange tilfeller til forsinkelser, økte kostnader og usikkerhet for alle berørte parter.

Det meste av kritikken fra KS går i realiteten ikke så mye på EU/EØS-reglene, men snarere på at norsk lovgiver har gitt reglene anvendelse også utover EU/EØS-rettens krav – på anskaffelser under EU/EØS-terskelverdiene og på uprioriterte tjenester. På denne bakgrunn har KS tatt til orde for at de norske terskelverdiene bør økes til EU-nivå, og at man for anskaffelser under EØS-verdiene gjør reglene mindre rigide og heller konsentrerer seg om å utvikle gode innkjøpsprosesser basert på de grunnleggende kravene. Videre støtter KS også arbeidet i Council of European Municipalities and Regions (CEMR), som er kommune-Europas interesseorganisasjon, for å få endret reglene på EU-nivå slik at de blir mer fleksible.

18.3.4 Betydningen av de fire friheter for norske distrikter og regioner

De alminnelige reglene om de «fire friheter» i EØS-avtalens hoveddel retter seg mot nasjonale myndigheter på alle nivåer, sentralt og lokalt, og setter skranker for muligheten til å treffe vedtak som innebærer diskriminering av borgere eller bedrifter fra andre EU/EØS-stater, eller som direkte eller indirekte kan innebære restriksjoner på handel med varer og tjenester, fri bevegelighet av arbeidskraft, etablering av bedrifter, investeringer m.m.

Reglene om de fire friheter er behandlet ovenfor i kapittel 15.4, og her skal vi kun se på hvilken betydning de har hatt for distrikts- og regionalpolitikken.

Reglene om de fire friheter er først og fremst nettopp det – friheter. De gir private borgere og bedrifter rett til å bevege seg, og utøve økonomisk virksomhet, på tvers av landegrensene. Formålet med dette er å bidra til økonomisk vekst og velstandsutvikling. Dette er den overordnete effekten av reglene, og den som har hatt størst betydning for kommuner og regioner i Norge – i første rekke ved at det er åpnet opp for økt handel, etableringer og investeringer, og gjennom den arbeidsinnvandringen som EØS-avtalen har medført, særlig etter 2004, og som også har hatt store virkninger for Distrikts-Norge, som vist nedenfor.

Videre innebærer reglene om de fire friheter også begrensninger på nasjonale myndigheters mulighet til å forskjellsbehandle egne borgere og bedrifter, eller på annen måte innføre uforholdsmessige restriksjoner. Dette kan for det første legge visse begrensninger på Stortingets og statlige myndigheters handlingsrom i distriktspolitikken. For det andre er også kommunene og fylkeskommunene selv bundet av reglene, til ikke å innføre restriksjoner som strider mot EU/EØS-retten.

Dette er de fire friheter som skranke. I utgangspunktet skal det nokså lite til for å se at restriktive statlige eller kommunale regler eller tiltak kan utgjøre «restriksjoner» etter EU/EØS-retten. Men samtidig er det som vist en relativt vid adgang til likevel å ha slike restriksjoner, dersom de kan begrunnes i legitime hensyn og ikke er uforholdsmessige. Blant de legitime hensyn som EU/EØS-retten anerkjenner er flere som har direkte betydning i distriktspolitikken, herunder opprettholdelse av bosettingsmønstre, kulturlandskap, dekning av offentlige tjenester i distriktene m.m. I praksis betyr det at det er et relativt vidt distriktspolitisk handlingsrom innenfor de rammene som de fire friheter setter. I det følgende skal vi se på noen utvalgte eksempler på hvordan dette har kommet opp i praksis.

Regionale konsekvenser av det indre marked

Gjennom de siste tjue årene har Norge i større grad enn våre naboland opprettholdt en desentralisert bosettingsstruktur og et lokalt nærings- og arbeidsliv preget av høy sysselsetting og lav arbeidsløshet. Dette henger i stor grad sammen med vekstevnen i de ressursbaserte næringene langs kysten – olje og gass, fiskeri og havbruk, metallindustri og maritim virksomhet. Mange statlige arbeidsplasser er blitt nedlagt i distriktene som følge av reorganiseringer og digitalisering av tjenester. Til gjengjeld har høye oljeinntekter muliggjort en kommunal ekspansjon og betydelige overføringer til distriktene.

EØS-avtalen har her vært viktig ved at den har gitt store deler av norsk eksportindustri tollfri adgang til de europeiske markedene og en beskyttelse mot handelspolitiske sanksjoner. Dette er ikke en effekt som bare gjelder distriktene, men den slår minst like sterkt ut for dem som for sentrale strøk. Særlig har det for små og mellomstore eksportbedrifter i distriktene vært viktig å være på innsiden av det indre marked i EU/EØS, med de stabile og forutsigbare rammene det gir for virksomheten. Og for en distriktsbasert bransje som kraftkrevende industri har det vært en stor fordel at den gjennom EØS-avtalen har sluppet å leve med trusselen om anti-dumping-sanksjoner fra EU, slik man hyppig opplevde i årene før 1994.

Eksport av fisk til EU er ikke omfattet av EØS-avtalen. Her har det også vært en kraftig vekst i perioden, særlig fra oppdrettsnæringen, med viktige distriktspolitiske konsekvenser. Veksten er kommet til tross for toll og restriksjoner gjennom den langvarige laksestriden. I hvilken grad dette ville vært annerledes dersom fisk hadde vært omfattet av frihandel og beskyttet mot handelssanksjoner, er et spørsmål som ligger utenfor Utvalgets mandat.

EØS-avtalen har også åpnet for økt utenlandske konkurranse på hjemmemarkedene. Enkelte distriktsbaserte bransjer er blitt klart berørt av dette, slik som transportnæringene. Men der det i utgangspunktet var størst bekymring for at norsk næringsliv skulle tape markedsandeler, nemlig innenfor sokkelmarkedet og offentlige anskaffelser, har norske leverandører i stor grad beholdt sin posisjon. Innenfor petroleumsvirksomheten står norske bedrifter fortsatt for hovedtyngden av leveransene i forbindelse med leting, utbygging, drift og vedlikehold. I tillegg har de økt sin internasjonale aktivitet.294 Det er fra verft i Sørøst-Asia, og ikke i EU, at norske verft opplever hardest konkurranse. Innenfor de offentlige anskaffelsesmarkedene har grensekryssende leveranser hele tiden hatt et begrenset omfang. Samtidig er norsk næringslivet blitt stadig mer internasjonalisert gjennom nyetableringer, oppkjøp og fusjoner. En del av de nasjonale leveransene kommer derfor fra utenlandske selskaper via deres datterselskaper i distrikts-Norge.

Regionale konsekvenser av arbeidsinnvandringen under EØS

Etter 2004 har tilgangen på utenlandsk arbeidskraft vært en annen svært viktig side ved EØS-avtalen. Dette gjelder hele landet, men ikke minst distriktene. I 2010 hadde 409 av landets 429 kommuner et innvandringsoverskudd. Norge har hatt mangel på arbeidskraft i flere sektorer, inkludert en rekke sektorer som hovedsakelig eller i stor grad er basert i distriktene. Det gjelder blant annet landbruk, fiskeindustri, verftsindustri, bygg og anlegg, hotell og restaurant og pleie og omsorg. Her har arbeidsinnvandring fra både gamle og nye EU-land – særlig Polen, Sverige og de baltiske landene – spilt en viktig rolle.295 Syv av ti innvandrere til Norge i 2010 var europeere. De utenlandske arbeidstakerne har fylt jobber som det har vært vanskelig å skaffe norsk arbeidskraft til. I verftsindustrien og fiskeindustrien utgjør de utenlandske arbeidstakerne mange steder over halvparten av de ansatte.

Kilde: SSB og Kommunal- og regionaldepartementet.

Figur 18.6 viser at innvandringen har gitt vekst i folketallet i alle deler av landet. I distriktene er befolkningsnedgang snudd til befolkningsøkning i de siste årene. Mange steder har arbeidsinnvandrerne også slått seg ned med familie og bidratt til å styrke bosettingen i distriktene. Så selv om en del er tjenesteytere eller innleid via firmaer registrert i andre land, og en del kommer fra land utenom EØS-området, er det mye som tyder på at arbeidsinnvandringen etter EU-utvidelse i 2004 har hatt en stabiliserende effekt i norske distrikter. Innvandrere med høyere utdanning bosetter seg i noe større grad enn norskfødte utenfor sentrale strøk.296 Over tid blir imidlertid innvandrernes sysselsetting og mobilitet mer lik de norskfødtes både geografisk og næringsmessig.

Krav om boplikt

Et første eksempel på hvordan EU/EØS-retten i praksis har vært diskutert som en mulig skranke for et nasjonalt distriktspolitisk regelverk er spørsmålet om boplikt. I likhet med enkelte EU-land (blant annet Danmark) har Norge regler om boplikt ved erverv av visse typer fast eiendom, først og fremst gårdsbruk over en viss størrelse og i noen områder hytter som er eller har vært brukt som bolighus. Boplikten er et vilkår for å få konsesjon til eiendommen, og gjelder normalt for fem år. Reglene om boplikt er blant annet begrunnet i landbrukshensyn, samt hensynet til å beskytte bosettingsmønsteret, og regnes av mange som et sentralt distriktspolitisk virkemiddel.

Vurdert etter EU/EØS-retten er krav til boplikt i utgangspunktet en restriksjon på fri bevegelighet av kapital, fordi det begrenser muligheten til å kjøpe eiendom der man ønsker det. Samtidig kan slike restriksjoner på nærmere vilkår godtas, dersom de er begrunnet i legitime hensyn og fremstår som egnet og nødvendig. I årene 2001–2003 var det debatt om hvorvidt de norske bopliktsreglene er forenlige med EØS-avtalen. Bakgrunnen var blant annet en østerriksk sak som verserte for EU-domstolen, samt en klage til ESA på de norske reglene, som førte til omfattende kontakt mellom ESA og Landbruksdepartementet.

I sin dom fra september 2003 kom EU-domstolen til at nasjonale regler om boplikt på visse vilkår er forenlige med EU-retten, og slo blant annet fast at hensynet til landbrukssamfunnet, og til at eiendomsretten til jordarealer skal gi mulighet for levedyktige gårdsbruk, fornuftig bruk av jorden, og et godt kulturlandskap og miljø, må anses som såkalt legitime allmenne hensyn, som kan begrunne restriksjoner på de fire friheter, så lenge de er proporsjonale. Dommen kom samtidig med at regjeringens forslag til ny lov om konsesjon ved erverv av fast eiendom (konsesjonsloven) lå til behandling i Stortinget, og de EØS-rettslige sidene fikk stor plass under lovbehandlingen. Etter råd fra regjeringen kom Stortinget til at de norske bopliktsreglene kunne videreføres under EØS-avtalen, med noen mindre justeringer, som blant annet innebar større vekt på en individuell vurdering.297 Dette ble lagt til grunn for den nye konsesjonsloven, som ble vedtatt i november 2003. ESA godtok dette, og bopliktsreglene har ikke senere vært angrepet på EØS-rettslig grunnlag. De gangene det har vært diskutert, blant annet etter en dansk dom i EU-domstolen i 2007, er det snarere tale om enkeltsider ved regelverket enn ved selve prinsippet.

Den EØS-rettslige diskusjonen om boplikten tidlig på 2000-tallet er igjen et eksempel på at distriktspolitisk begrunnet nasjonale regler kan stå i et mulig spenningsforhold til reglene om de fire friheter, men at det samtidig er betydelig handlingsrom, og at EU/EØS-retten godtar distriktspolitiske hensyn som en mulig begrunnelse for nasjonale restriksjoner, så lenge de ikke er uforholdsmessige.

Kommunale krav til bevillinger m.m.

En viktig del av kommunal virksomhet er kompetansen til å kreve tillatelse til forskjellige former for virksomhet, særlig næringsvirksomhet, og til å gi de nødvendige tillatelser, bevillinger, løyver, dispensasjoner og annet, samt fastsette nærmere vilkår for drift, slik som for eksempel kvalifikasjonskrav eller stengetider. Slike krav vil ofte innebære begrensninger på næringsvirksomhet, som kan stå i et spenningsforhold til EØS-avtalens regler om fri etablering og frie tjenester. Men som en klar hovedregel vil dette være forenlig med EØS-avtalen, så lenge ordningene gjelder likt for alle og ikke utformes eller praktiseres på en måte som direkte eller indirekte forskjellsbehandler borgere eller bedrifter fra andre EU/EØS-stater.

Et illustrerende eksempel på dette kom opp tidlig i EØS-avtalens levetid, da fire kommuner på det indre Østlandet (Ullensaker, Nes, Eidsvoll og Sørum) benyttet muligheten de hadde etter lov om film og videogram av 1987 til å etablere krav om kommunal konsesjon for å få adgang til å selge videokassetter. Denne konsesjonsordningen ble i 1995 angrepet av butikkjeden Nille, som ikke oppfylte de kommunale kravene til videoforhandler, men mente ordningen var et brudd på EØS-reglene om fri flyt av varer (videokassetter). I en rådgivende uttalelse fra mai 1997 til Borgarting lagmannsrett ga EFTA-domstolen de norske kommunene medhold, og slo fast at ordningen ikke var noen restriksjon i EØS-rettslig forstand så lenge den praktiseres på en ikke-diskriminerende måte.

Finnmarkstillegg i barnetrygden

Hvilke sosiale ytelser et land ønsker å gi er et rent nasjonalt anliggende, som EU/EØS ikke blander seg opp i. Men i den grad det gis ytelser, krever EØS-avtalen som hovedregel at de må gis på like vilkår til nordmenn og borgere fra andre EU/EØS-stater som oppholder seg her i landet. Dersom det er knyttet særlige kommunale eller regionale betingelser til ytelsen, vil spørsmålet kunne dukke opp om dette er en form for indirekte diskriminering av utlendinger, eller om dette er begrunnet i legitime distriktspolitiske hensyn.

Dette spørsmålet kom på spissen i 2003 i en sak om det såkalte finnmarkstillegget i barnetrygden. Dette ble innført i forbindelse med etableringen av tiltakssonen for Finnmark og Nord-Troms i 1990, og innebærer at familier bosatt i regionen får ca. 3.800 kroner ekstra i barnetrygd. En finsk kvinne som jobbet i Finnmark, men som var bosatt i Finland og hadde familien sin der, klagde i 2003 ordningen inn for ESA. Hun hadde rett til norsk barnetrygd, men ikke finnmarkstillegg – og hennes argument var at det innebar en usaklig forskjellsbehandling, som var indirekte diskriminerende, siden den betød at utenlandske arbeidstakere fra den andre siden av grensen ble behandlet dårligere enn nordmenn. Staten forsvarte seg med at ordningen ikke var knyttet til nasjonalitet, men til bosted, og at den var begrunnet i hensynet til å opprettholde bosetting i regionen, som måtte være forenlig med EØS-retten. ESA var ikke enig, og stevnet Norge i februar 2005 for EFTA-domstolen for brudd på EØS-avtalen.

I sin dom fra mai 2006 ga EFTA-domstolen Norge medhold. Riktignok var bosettingskravet i utgangspunktet en form for restriksjon på de fire friheter, men det var begrunnet i legitime hensyn, og egnet og nødvendig for å oppnå disse. Om de distriktspolitiske hensynene uttalte domstolen i premiss 57:

«57. Next, it needs to be examined whether the contested measure can be objectively justified. The Finnmark supplement was introduced as a part of a package of measures with the overall aim of promoting sustainable settlement in the designated area, where there has been a decline in population, and where living conditions are particularly difficult due to inter alia harsh climate, vast distances and sparse population. The residence requirement in question therefore stems from a regional policy goal – to prevent an area from being depopulated – which can in principle be regarded as a legitimate aim [...]. «

EFTA-domstolen bygget dette på tilsvarende rettspraksis fra EU-domstolen. Dommen er interessant av mange grunner – også fordi dette var første gang Norge vant frem i en traktatbruddssak anlagt av ESA for EFTA-domstolen.298 Det hører med til historien at norske myndigheter hadde vurdert om man skulle gi seg i forkant, etter at ESA hadde kommet med sine første vurderinger. Men i stedet valgte man å få prøvet saken for retten, og vant frem med det. Slik sett illustrerer saken både vektleggingen av distriktspolitiske hensyn som legitim grunn for unntak fra de fire friheter, rekkevidden av det nasjonale handlingsrommet, og betydningen av at norske myndigheter ikke gir seg uten å få prøvet omstridte saker for retten.

Kriterier for tildeling av oppdrettskonsesjoner

Oppdrett er en næring som er av stor betydning for mange kystdistrikter. Det følger først og fremst av at oppdrettsanleggene nødvendigvis må ligge spredt utover langs kysten, og dette skaper arbeidsplasser og bidrar til regional verdiskaping. Et annet spørsmål er i hvilken grad eierskapet til oppdrettsanleggene skal reguleres og hva som skal være kriteriene for tildeling av konsesjoner. Her var det tidligere et klart politisk ønske om at eierskapet i hvert fall i betydelig grad skulle være lokalt forankret, og dette kom til uttrykk i den tidligere Oppdrettskonsesjonsloven av 1985, der det het at hensynet til lokalt eierskap var et av kriteriene ved tildeling av oppdrettskonsesjoner.

Dette kriteriet ble i perioden 1999–2002 utfordret av Stolt Nielsen Sea Farm, som var et stort norskeid selskap registrert i Storbritannia, og som mente at kriteriet om lokalt eierskap måtte være i strid med EU/EØS-rettens krav til etablering og fri flyt av kapital. Saken gikk i flere etapper, men endte som en klagesak til EFTAs overvåkningsorgan (ESA), som gikk i dialog med norske myndigheter om spørsmålet. Resultatet av disse prosessene var at ESA anerkjente at EU/EØS-retten åpnet for at det i noen grad kunne være adgang til å legge vekt på hensynet til lokalt eierskap, på nærmere bestemte vilkår, som krevde en viss justering i forskrifter og forvaltningspraksis, men ikke noen endring av lovens vilkår.

I den nye akvakulturloven av 2005 er kriteriet om lokalt eierskap ved tildeling av oppdrettskonsesjoner tatt ut. I stedet heter det i § 1 at loven skal «bidra til verdiskaping på kysten» – og det er et av flere legitime kriterier ved tildelingsvurderingen. Fylkeskommunen skal etter forskriften gjøre en næringspolitisk vurdering i lys av fylkesplanen, og ved prioritering av søknader «skal det særlig legges vekt på a) om søker er en mindre aktør i næringa, b) om søker vil legge til rette for økt bearbeiding med sikte på økonomisk integrasjon i kystdistriktene i Norge».299 Dette er ansett EU/EØS-rettslig uproblematisk.

Rett til fiske i norsk territorialfarvann

En annen illustrerende sak som kom opp gjaldt Lov om forbud mot at utlendinger driver fiske m.v. i Norges territorialfarvann av 1966 nr. 19. Tidligere var det her en bestemmelse i lovens § 3 om at skipperen og minst halvparten av mannskapet på båter som fisker i norsk territorialfarvann måtte være norske statsborgere. Dette ble utfordret som nasjonalitetsbestemt forskjellsbehandling både ved klage til ESA og i en sak for domstolene, som endte med at Borgarting lagmannsrett kom til at nasjonalitetskravet var i strid med EØS-avtalen. Det førte til at myndighetene endret loven. I stedet for et nasjonalitetskrav ble det innført et bosettingskrav, som etter lovens § 3 nå går ut på at skipperen og minst halvparten av mannskapet må være «bosatt i en kystkommune eller i en nabokommune til en kystkommune». Dette illustrerer både at lokale bosettingskrav etter EU/EØS-retten er langt mindre problematiske enn nasjonalitetskrav og at norske myndigheter til dels har vært kreative når det gjelder å utnytte det distriktspolitiske handlingsrom som finnes innenfor rammene av EØS-avtalen.

18.4 Norsk deltakelse i EUs regionalpolitikk

18.4.1 Interreg-samarbeidet

Siden Norge ikke er en del av EUs felles regionalpolitikk, blir norsk distrikts- og regionalpolitikk primært berørt av EU via regelverkene for nasjonal regionalstøtte, offentlige anskaffelser og de fire friheter. Norge har likevel knyttet seg opp til EUs regionalpolitikk gjennom deltakelse i EUs Interreg-satsing. Interreg er et program for å fremme økonomisk og sosial integrasjon over landegrensene i Europa gjennom grenseregionalt, transnasjonalt og interregionalt samarbeid. Målet er å styrke samholdet og skape en balansert regional utvikling. Programmet ble lansert som et ledd i opptrappingen av den felles regionalpolitikken mot slutten av 1980-tallet. Siden har satsingen blitt videreutviklet og styrket gjennom de ulike budsjettperiodene. I dag er det Interreg IV som er under gjennomføring. I perioden 2007–2013 har Interreg fått status av et eget målområde 3 – territorielt samarbeid – i EUs territorielle samhørighetspolitikk. Det europeiske territorielle samarbeidet omfatter tre typer av programmer med en rekke delprogrammer og prosjekter:

De såkalte Interreg A-programmene og initiativene under Den europeiske naboskapspolitikken dreier seg om grenseregionalt samarbeid mellom tilstøtende regioner som ligger på hver sin side av landegrenser internt i EU eller langs EUs yttergrense. De såkalte Interreg B-programmene dreier seg om transnasjonalt samarbeid, og dekker større regioner som har geografisk nærhet og felles utfordringer, slik som Østersjøregionen og Nordsjøregionen. Her er det i dag 13 programmer. Interreg C-programmene og nettverksprogrammene Urbact, Interact og ESPON handler om å stimulere til nettverkssamarbeid og erfaringsutveksling mellom regionale og lokale aktører i alle EUs regioner.

Etter folkeavstemningen i 1994 ble det raskt tatt initiativ fra norsk side for å komme med i Interreg. Kommunaldepartementet ønsket tettest mulig kontakt med EUs regionalpolitikk, som ledelsen var blitt fascinert av under medlemskapsforhandlingene. Det var stor interesse for å lære av og få prøve ut EUs strukturfondsmodell. Samtidig hadde det i Norden helt siden 1960-tallet vært et grenseregionalt samarbeid. Det startet med Nordkalott-komiteen, og etter hvert var det etablert flere grenseregionale samarbeidsområder med økonomisk støtte fra Nordisk ministerråd. Det nordiske samarbeidet sto nå ved et veiskille. Både norske, svenske og finske myndigheter var opptatt å kunne videreføre det etablerte samarbeidet, selv om bare Sverige og Finland valgte EU-medlemskap. Fra norsk side var det også bekymring for de konkurransefordelene som nabolandene kunne få med regionalstøtte fra EU.

Dette førte til at de etablerte grenseregionale samarbeidsorganisasjonene raskt begynte arbeidet med å utforme felles Interreg A-søknader. Regjeringene i Sverige og Finland sendte i 1995 en formell invitasjon til norske myndigheter om deltakelse, og etter at prosjektforslagene var godkjent i Kommisjonen, kom Norge med i Interreg IIA-samarbeidet fra 1996. Forutsetningen var at den norske deltakelsen ble finansiert fullt ut med egne midler. Kommunaldepartementet etablerte en egen finansieringsordning der det ble lagt opp til at staten dekket halve finansieringen, mens fylkeskommunene og andre prosjektpartnere dekket resten. Norske fylkeskommuner, kommuner og andre kunne dermed delta i prosjektene på lik linje med partnere i EU-landene. De kunne også være prosjektkoordinatorer i de fleste programmene.

Norge var også interessert i å være med i det som den gang het Interreg IIC-programmet, som omfattet større transnasjonale regioner. Norske regioner hadde begynt å engasjere seg når det gjaldt Østersjøsamarbeidet og Nordsjøsamarbeidet, og det var særlig disse to samarbeidsarenaene Norge ønsket tilgang til. Det ble holdt direkte møter mellom den norske kommunalministeren og EUs regionalkommissær, som var positiv til norsk deltakelse, og igjen ble det ordnet med invitasjon fra medlemsland i EU. Dette førte til at Norge fra 2007 kom med som første tredjeland i EUs transnasjonale samarbeidsprogram.

Et interessant trekk ved utviklingen av den norske tilknytningen til Interreg er at dette i motsetning til de fleste andre EU-programmene Norge deltar i ikke er omfattet av EØS-avtalen, og at det heller ikke er inngått noen annen generell tilknytningsavtale mellom Norge og EU. I stedet har Norge en form for uformell stående invitasjon til å delta, og betaler selv direkte for egen deltakelse, uten at det går gjennom EU.

Mangelen på en formell avtale med EU innebærer også at Norges tilknytning til Interreg aldri har vært forelagt Stortinget til generell diskusjon og samtykke etter grunnloven § 26 annet ledd. Det betyr ikke at Stortinget ikke har vært informert. Det har flere ganger vært vist til Interreg-samarbeidet i stortingsmeldinger og andre dokumenter om distriktspolitikken, og Stortinget informeres også om dette i forbindelse med budsjettproposisjonene når det bevilges midler til deltakelsen.300 Denne informasjonen er imidlertid kortfattet, og noen prinsipiell politisk diskusjon om Norges omfattende tilknytning til EU på dette området har det aldri vært. Allerede i 1996 uttalte daværende direktør i Nordlandsforskning Hallgeir Aalbu om Interreg til Dagens Næringsliv at «Det er en måte å lure oss inn i EU uten at hverken nordmenn eller EU vet det».301 Med unntak av de som driver programmene eller berøres av dem later det til å være liten offentlig kunnskap om at Norge gjennom Interreg er tett tilknyttet en viktig del av EUs regionalpolitiske samarbeid.

I perioden fra 1995 og frem til i dag har norske aktører engasjert seg stadig sterkere i Interreg. Mye av samarbeidet har rettet seg mot grenseregioner i Sverige og Finland, der Interreg A-programmene har omfattet temaer som næringsutvikling, utdanning, samferdsel, IKT, energi, miljøforvaltning og kultur. Under programforberedelsene i 1995 ble det etablert seks programmer i grenseområdene mellom Norge, Sverige og Finland. I dag deltar Norge i de fire grenseregionale programmene Nord, Botnia-Atlantica, Sverige-Norge og Øresund-Kattegat-Skagerrak. Ulike fylkeskommuner fungerer som norsk programsekretariat innenfor disse programmene.

Norske partnere er også aktive i de tre transnasjonale programmene Østersjøen, Nordsjøen og Nordlig Periferi. Her er det henholdsvis Østlandssamarbeidet, Vestlandsrådet og Landsdelsutvalget for Nord-Norge og Nord-Trøndelag som har sekretariatsansvaret, i samarbeid med Kommunal- og regionaldepartementet. Nordlig Maritim Korridor (NMC) og Motorveier til sjøs (StatMoS) er blant de større prosjektene det har vært samarbeidet om i disse programmene.

Videre deltar Norge i fire interregionale programmer (ESPON, Interact, Interreg IVC og URBACT II). Dette er en programkategori som ble etablert i 2000. Det er nå norske partnere i ni av Interreg IVC-prosjektene. ESPON er et forsknings- og utredningsprogram med fokus på romlige mønstre, territorielle trender, sektorpolitiske virkninger og planlegging for polysentrisk byutvikling i Europa. De overordnede målene for alle innsatsområdene er å fremme innovasjon, ekstern og intern tilgjengelighet, bærekraft og attraktive byer og regioner.

Norge deltar i tillegg i et grenseregionalt samarbeid med Russland innenfor rammen av EUs nabo- og partnerskapsinitiativ (Kolarctic ENPI CBC). Fra norsk side håndteres dette som en del av Interreg-satsingen.

Interreg omfatter alt fra små forprosjekter til store prosjekter. I løpet av de 16 årene Norge har vært med har i alt over tusen prosjekter hatt norske partnere.302 De statlige tilsagnene har økt fra 60 millioner kroner årlig i 1998 til vel 120 millioner årlig kroner i dag. For programperioden 2007–2013 vil det statlige bidrag bli på om lag 730 millioner kroner.

Interreg er derfor ett av de største programsamarbeidene som Norge har med EU. Den flerårige programorganiseringen, med detaljerte prosedyrer og strenge dokumentasjonskrav, var i begynnelsen svært uvant for de norske aktørene. Terskelen var høyere enn i de norske distriktsstøtteordningene. Etter hvert er det imidlertid flere som har lært seg spillereglene og fått de nødvendige kontaktene for å kunne delta.

Det er særlig fylkeskommunene og landsdelsorganisasjoner som har spilt en sentral rolle i Interreg. Interreg er blitt en integrert del av fylkeskommunenes regionalpolitiske arbeid, med strategisk forankring i fylkesplaner og regionale utviklingsprogrammer. Det er likevel variasjon i hvor sterkt fylkeskommunene har engasjert seg. Noen driver primært programadministrasjon, mens andre har en aktiv og bred prosjektdeltakelse. Dette ser ut til å henge sammen med hvilke tradisjoner de har for grenseregionalt samarbeid, hva de ellers har til rådighet av regionalpolitiske midler, deres administrative kapasitet og politiske prioriteringer. Innovasjon og tilrettelegging for små og mellomstore bedrifter har stått sentralt i mange Interreg-prosjekter, men Interreg gir ingen bedriftsrettet støtte og bedriftsdeltakelsen har gjennomgående vært lav. Utenom de største kommunene er det heller ikke så mange kommuner som har vært med. Videregående skoler, høgskoler, universiteter og forskningsinstitusjoner har derimot vist et betydelig engasjement. Det samme gjelder statlige virksomheter, utviklingsselskap, næringsforeninger og en del andre organisasjoner.

Internasjonalt samarbeid er tid- og ressurskrevende. De evalueringene som har vært gjennomført, viser likevel at deltakerne mener de har hatt utbytte av prosjektene.303 De har gitt viktige internasjonale erfaringer, nye impulser og bidratt til nettverksbygging. Læring og økt kompetanse blir vektlagt. Dette inkluderer kjennskap til andre programmer og finansieringskilder innenfor EU som er relevante for norske kommuner og fylkeskommuner, slik som EUs program for livslang læring. Samtidig har prosjektene satt spor etter seg. De har ført til at nye fremgangsmåter og løsninger er blitt introdusert, og de har blitt fulgt opp gjennom nye samarbeidsprosjekter, tjenestetilbud og infrastrukturtiltak.

Interreg har også vært en inngangsport til andre samarbeidsarenaer. Norske aktører har ikke bare kommet med i styrings- og overvåkningskomiteer for Interreg-programmene, men i en rekke europeiske interesseorganisasjoner. Ni av fylkeskommunene er i dag med i Den europeiske regionforsamlingen (AER), som er en politisk interesseorganisasjon og arena for regionale myndigheter fra 250 regioner i 33 europeiske land. Norske fylkespolitikere er dessuten aktive i blant annet Konferansen for Europas perifere maritime regioner (CPMR), Østersjølandenes regionale samarbeidsforum (BSSSC), Nordsjøkommisjonen (NSC) og Euromontana, den europeiske samarbeidsorganisasjonen for fjellregioner. De norske fylkeskommunene har markert seg i dette arbeidet. Ett eksempel er den tidligere fylkesordføreren i Telemark, som siden 2004 har vært president i Nordsjøkommisjonen. Interesseorganisasjonene utvikler og vedtar strategiplaner for sine respektive områder. De gir også innspill og underlag til utviklingen av EUs operative programmer, hvor de norske fylkeskommunene deltar i drøftingene.

Deltakelsen i Interreg-programmene og de andre paraplyorganisasjonene har dermed gitt norske regionalpolitikere en mulighet til å formidle synspunkter og lærdommer til de som på en eller annen måte er med på å utforme politikken i EU.

Nå er det ikke noe nytt at norske fylkeskommuner og kommuner er internasjonalt engasjert. De har lenge hatt vennskapsbyer og deltatt i grenseregionale prosjekter. Men Interreg-programmene har uten tvil vært med på å styrke fylkeskommunene som internasjonale aktører.304 Det nordiske samarbeidet er blitt videreført, og samarbeidet er blitt trappet opp særlig overfor Russland, Skottland, Nederland, Tyskland og de baltiske statene. Dette har igjen åpnet nye bevilgningskanaler for fylkeskommunene. Det regionalpolitiske arbeidet får nå i økende grad støtte via Utenriksdepartementet. Ett eksempel er støtten til Barentssekretariatet, som eies av de tre nordligste fylkeskommunene.

Kommunesektorens internasjonale engasjement har i de seinere årene blitt utvidet til EØS-finansieringsordningen, der norske kommuner og fylkeskommuner har engasjert seg i samarbeidsprosjekter med partnere i de sentral- og østeuropeiske landene. Siden begynnelsen av 1990-tallet et det inngått rundt 50–60 samarbeidsavtaler på kommunalt og regionalt nivå mellom Norge og disse landene, med særlig vekt på de baltiske landene og Polen.305 Gjennom midler fra UDs Handlingsplan for søkerlandene ledet KS et prosjekt for kommunesamarbeid med Latvia, Litauen, Tsjekkia og Slovakia. KS har laget en oversikt over relevant kompetanse og kapasitet i norsk kommunesektor.

Interreg-programmet har også vært til nytte for Kommunaldepartementet. Departementet har siden 1993 hatt en ambassaderåd for kommunale og regionale saker ved den norske EU-delegasjonen i Brussel. Ambassaderåden skal holde norske myndigheter orientert om utviklingen i EU og EØS og arbeide for norske interesser. Via Interreg-samarbeidet har både ambassaderåden og statsråden fått en tettere dialog med Kommisjonen om regionalpolitikk, og statsråden har ved flere anledninger deltatt i de uformelle ministerrådsmøtene. Norske regionalpolitiske myndigheter har ellers ingen formell deltakelse i EUs beslutningsprosesser.

18.4.2 Brussel-kontorene

Mange regioner har i årenes løp etablert kontorer i Brussel. Først ute var Birmingham i Storbritannia, som etablerte et kontor der i 1984. I løpet av 1980-tallet begynte et økende antall regioner å gjøre det samme. Kontorene skulle være lytteposter og levere informasjon om hva som var på trappene i EF, og de skulle drive lobbyvirksomhet på vegne av regionen i Brussel.

Den første norske regionen som etablerte kontor i EU-hovedstaden, var Stavangerregionen, som opprettet sitt Europakontor i 1993. I perioden 2001–2005 fulgte så de andre regionene etter. Trøndelags Europakontor ble opprettet i 2001, Vest-Norges Brusselkontor og Osloregionens Europakontor ble opprettet i 2003, og Nord-Norges Europakontor306 og Sørlandets Europakontor kom i 2005. Etter at Finnmark våren 2011 vedtok å slutte seg til Nord-Norges Europakontor, er alle de norske fylkeskommunene medeiere i ett av de seks regionkontorene i Brussel. KS etablerte sitt Brusselkontor i 1993, mens NHO har vært representert i Brussel siden 1973, like etter den første folkeavstemningen da flertallet sa nei til norsk medlemskap i EF.

De regionale kontorene er ulike med hensyn til eierskap, bemanning, organisering og arbeidsområder. De fleste er eid av både fylkeskommuner, kommuner, kunnskapsinstitusjoner og andre sentrale virksomheter i regionen. Kontorene er eid enten direkte eller indirekte via en forening. Stavanger-regionens Europakontor er for eksempel i dag eid av Greater Stavanger, Rogaland fylkeskommune, Universitetet i Stavanger, IRIS, Lyse, Haugesund kommune, Karmøy kommune, Eigersund kommune, Stavangerregionen Havnedrift, ONS og Høgskolen Stord Haugesund. Trøndelags Europakontor er eid av Foreningen Trøndelags Europakontor, som har følgende medlemmer: Sør-Trøndelag fylkeskommune, Nord-Trøndelag fylkeskommune, Trondheim kommune, Steinkjer kommune, Høgskolen i Nord-Trøndelag, Høgskolen i Sør-Trøndelag, SpareBank1 SMN, Nord-Trøndelag Elektrisitetsverk, Bioforsk Midt-Norge, SINTEF og NTNU. Her skiller Nord-Norges Europakontor seg ut ved foreløpig kun å ha Nordland og Troms fylkeskommuner som eiere.

Staben varierer fra en til tre ansatte. I tillegg er det vanlig at kontorene har traineer og praktikanter. De fleste kontorene har også en hjemmekontorfunksjon eller koordinator i Norge, gjerne knyttet til fylkeskommunene. Unntaket her er Sørlandets Europakontor, som har hovedkontoret i Sørlandet kunnskapspark i Kristiansand med én ansatt, og kontor i Brussel med én ansatt og én trainee. Vest-Norges Brusselkontor og Sørlandets Europakontor i Brussel er lokalisert i Norway House, der den norske EU-delegasjonen holder til. Stavanger-regionens Europakontor holder til for seg selv. De øvrige er samlokalisert med regionkontorer fra andre deler av EU. Osloregionens Europakontor er sammen med West-Sweden og Tallinns kontorer i Brussel, Trøndelags Europakontor er samlokalisert med Jämtlands og Västernorrlands Europakontor, mens Nord-Norges Europakontor har slått seg sammen med Nord-Sveriges og Nord-Finlands Europakontorer. Her har dessuten Næringslivets Europakontor i Nordland en ansatt. KS holder til i European House of Municipalities and Regions.

Regionkontorene arbeider for å fremme regionens interesser i Brussel, styrke kontakten og samarbeidet med andre europeiske regioner, bringe hjem relevant informasjon og øke den regionale deltakelsen i EUs programmer og prosjekter. Alle kontorene bruker mye tid på å tilrettelegge for studiebesøk, holde foredrag, drive kursvirksomhet og lage nyhetsbrev. Regionkontorene avlaster i så måte den norske EU-delegasjonen. De er også aktive i forbindelse med arrangementer som Open Days, som er en årlig stormønstring av europeiske byer og regioner, initiert av Regionkomiteen og Kommisjonen. Markedsføring og synliggjøring av egen region og regionens potensialer Fremheves som en viktig oppgave. Ellers prioriterer kontorene forskjellige tematiske arbeidsområder. Dette reflekterer at de representerer ulike regioner, som deltar i ulike prosjekter, programmer og samarbeidsfora.

Måten de jobber på er heller ikke den samme. Noen kontorer legger mest vekt på å være døråpnere og kontaktformidlere. De yter bistand ved henvendelser og prøver å knytte kommuner, kunnskapsinstitusjoner og næringsliv i regionen opp mot nettverk og programmer i EU. Noen jobber mer målrettet med konkrete programmer og utvikling av prosjekter. Andre igjen legger mest vekt på politiske rammebetingelser. Sørlandets Europakontor har for eksempel laget et eget posisjonsnotat på maritim politikk og arbeider med tilsvarende notater på energi og klima. Nord-Norges Europakontor har særlig konsentrert seg om EUs arktiske strategi, den nordlige dimensjon og de grisgrendte områdenes posisjon innenfor EUs regionalpolitikk. De nordligste delene av Norge, Sverige og Finland har etablert nettverket Northern Sparesly Populated Areas, som søker å fremme felles sak.

Regionkontorene viser til at de arrangerer møter, deltar i høringer, leverer innspill og har viktige kontakter i Kommisjonen, Regionkomiteen og andre EU-organer. Mye av dette foregår i samarbeid med andre regioner. Men i hvilken grad de norske regionkontorene driver virkningsfull lobbyvirksomhet, som har noen innflytelse på utformingen og iverksettingen av EUs politikk, er vanskelig å vurdere. Det er i dag flere hundre regionkontorer i Brussel.307 Sammenlignet med den representasjonen som tyske delstater, enkelte spanske regioner eller britiske byer og regioner har, er de norske kontorene svært små. De representerer i tillegg et land som ikke er med i EU. Regionkontorene må likevel betraktes som en viktig del av den norske tilstedeværelsen i Brussel. De markerer et mangfold, og de sørger for at Norge opptrer med flere stemmer. De viser at Norge er et sammensatt land med aktive regioner. Landet lever med andre ord opp til hva som forventes i EU. Samtidig gir regionkontorene norske aktører flere kanaler for informasjon om hva som foregår i EU og i andre regioner. Dette skjer i mange tilfeller med en slik entusiasme at spørsmålet har vært reist om de er talerør for sin egen region, eller om de er EUs talerør i regionene.

KS har i samarbeid med Høgskolen i Lillehammer iverksatt en egen EU/EØS-opplæring for kommunesektoren. Høgskolen i Buskerud har med støtte fra Interreg-midler startet en opplæring i EU-prosjektledelse. Lignende kurs tilbys også av andre. Ifølge Kommunal- og regionaldepartementet bruker fylkeskommunene nå årlig rundt 150 millioner kroner og ca. 50 årsverk til drift- og prosjektfinansiering på det internasjonale området. Da er både Interreg-samarbeidet og Brusselkontorene medregnet.

18.5 Påvirkning fra EU i nasjonal politikkutforming

Norge er gjennom EØS-avtalen pålagt en tilpasning til EUs lover og regler for det indre marked. Interreg-programmene og Brusselkontorene har samtidig trukket norske lokale og regionale aktører med i den regionale mobiliseringen i EU. Gjennom dette samarbeidet har EU satt sine spor når det gjelder prioriteringer, tilnærminger og arbeidsmåter. Det norske regionnivået har fått en klarere EU-fasong. I tillegg har EU fungert som et forbilde, som har gitt inspirasjon til utviklingen av norsk regionalpolitikk på sentralt nivå. Vi skal i det følgende kort skissere hvordan elementer fra EUs regionalpolitikk er blitt fanget opp i Norge.

Nærkontakten med EU under EØS- og medlemskapsforhandlingene tidlig på 1990-tallet ga norske regionalpolitiske myndigheter et innblikk i EUs regionalpolitikk. Subsidiaritetsprinsippet og proporsjonalitetsprinsippet var da akkurat i ferd med å bli introdusert. Det vil si at avgjørelser skulle fattes på et så lavt nivå som mulig, og at EUs myndighetsutøvelse ikke skulle være mer omfattende enn det som var nødvendig for å nå målene i traktaten. St.meld. nr. 33 (1992–93), som ble lagt frem i mars 1993, var den første (og hittil eneste) regionalmeldingen som har hatt med et eget Europa-kapittel. Overskriften var: «Endringer i internasjonale rammebetingelser gir muligheter for en offensiv distriktspolitikk». Meldingen understreket behovet for en tverrsektoriell politikk innrettet mot samordning og samarbeid mellom de sektorene som la de viktigste premissene for utviklingen i distriktene. Dette var ikke nye tanker. Det som derimot var nytt, var at det ble slått fast at «norsk regionalpolitikk ikke lenger kan ses løsrevet fra den europeiske utviklingen for øvrig» (s. 17). Det ble pekt på at distriktspolitikk i økende grad må gjennomføres i samarbeid mellom overnasjonale, nasjonale og lokale organer. Dessuten ble det lagt vekt på å utvikle differensierte strategier, tilpasset de forskjellige regionenes behov og forutsetninger.

EUs strukturfondsmodell er basert på utformingen av en tverrsektoriell planstrategi i nært samarbeid mellom Kommisjonen, nasjonale myndigheter på ulike nivå og andre økonomiske og sosiale partnere. Denne modellen ble første gang utprøvd i Norge etter at de fire nordligste fylkene ble utpekt som et målområde 6 i forbindelse med medlemskapsforhandlingene. På initiativ fra Kommunaldepartementet ble det sommeren 1994 satt i gang en prosess for å lage et strukturfondsprogram for den nordlige landsdelen. Departementet opprettet et eget avdelingskontor i Bodø, og regionale aktører ble mobilisert for å utarbeide et sektorovergripende mål 6-program. Fylkeskommunene og Landsdelsutvalget spilte en sentral rolle. I tillegg ble en rekke departementer, regionale statsetater, Sametinget, utdannings- og forskningsinstitusjoner, LO og NHO trukket med i interimspartnerskapet. Norge var her tidligere ute enn nabolandene. Planleggingen var delt i to faser: Den første fasen frem til folkeavstemningen handlet om hovedmål, strategier og innsatsområder. Deretter var det meningen å konkretisere virkemidler og avtale hvordan gjennomføringen skulle organiseres.

På grunn av EUs krav om nasjonal medfinansiering så Kommunaldepartementet for seg at de nye programmene kunne brukes som en brekkstang for den regionalpolitiske samordningen som det lenge hadde vært en ambisjon å få til. Departementets strategi var klar: De sektordepartementene som ønsket bidrag fra EU til sine satsinger, måtte samtidig forplikte seg til deltakelse i regionale partnerskap og spleiselag. På denne måten ville EU gjennom sin fordobling av midlene være med på å koble nasjonale pengestrømmer og kanalisere disse inn mot regionale utviklingsformål. Landbruksdepartementet var med på dette, men Fiskeridepartementet og Arbeidsdirektoratet var skeptiske. De endelige vedtakene skulle fattes etter folkeavstemningen.

Etter at det ble klart at Norge fikk delta i Interreg, ble et tilsvarende programarbeid satt i gang for de seks grenseregionale programmene som det var blitt enighet om. Dette arbeidet begynte i 1995 og var igjen basert på en bred deltakelse i partnerskap etter strukturfondsmodellen. Inspirert av EU, det norske mål 6-arbeidet og arbeidet med Interreg lanserte så den neste regionalmeldingen – St.meld. nr. 31 (1996–97) – et nytt instrument: regionale utviklingsprogrammer (RUP). I tillegg til de ordinære fireårige fylkesplanene skulle fylkeskommunene nå utarbeide egne regionale utviklingsprogrammer, hvor de skulle redegjøre for hvordan de ville anvende de ulike virkemidlene som staten stilte til disposisjon. Siktemålet var å få til en bedre kobling mellom plan og virkemidler. Meldingen løftet også frem fylkeskommunen som utviklingsaktør. Med ansvaret for RUP og deltakelse i Interreg-programmer ble det ekstra viktig at fylkeskommunene tok på seg en koordinerende rolle og trakk med seg både regionale statsetater og private aktører. Partnerskap ble fra nå av et nøkkelbegrep i regionalpolitikken. Den samordningsfunksjonen som fylkeskommunene var gitt i forbindelse med fylkesplanleggingen, ble utvidet til å omfatte programmer som anga regionale utviklingsstrategier og virkemiddelbruk. Snarere enn å være en myndighetsutøver skulle fylkeskommunen selv være en partner.

Dette ble fulgt opp gjennom den såkalte ansvarsreformen. I St.meld. nr. 19 (2001–02) ble det foreslått å styrke fylkeskommunen som regional utviklingsaktør ved at fylkeskommunene fikk overta en stor del av bevilgningene til regionale utviklingsformål. Fra 2003 ble derfor penger som tidligere var blitt bevilget direkte fra Kommunaldepartementet til ulike distrikts- og regionalpolitiske tiltak rundt om i landet overført til fylkeskommunene, som selv skulle prioritere bruken av midlene. De fikk dem som en samlet pott med relativt få og generelle føringer. Samtidig ble det forutsatt at strategier og føringer for bruken av midlene skulle avklares gjennom RUP-partnerskapene under ledelse av fylkeskommunen. Etter dette har RUP blitt utviklet i retning av et handlingsprogram for fylkesplanen.

Også innholdsmessig ble norsk distrikts- og regionalpolitikk påvirket av EU. EU introduserte på 1990-tallet et mer integrert perspektiv på regional utvikling. I stedet for det tidligere fokuset på store infrastrukturprosjekter, ble det lagt mer vekt på innovasjon, menneskelige ressurser og miljø. På samme måte ble den norske politikken gradvis dreid fra en orientering mot enkeltbedrifter til nærings- og kunnskapsmiljøer, nettverksbasert samspill og stedsutvikling. Det ble lagt økt vekt på de organisatoriske og kunnskapsmessige forutsetningene for verdiskaping og konkurransekraft. Storbyene fikk større oppmerksomhet som kunnskaps- og innovasjonssentre, og det ble åpnet for å gi omstillingsbevilgninger til alle områder med store, langsiktige utfordringer knyttet til omstrukturering av næringslivet. På samme måte som i EUs regionale innovasjonsprogrammer (STRIDE, RTP, RIS, RITTS med flere), ble det satset på å utvikle næringsklynger, regionale innovasjonssystemer og lærende regioner.308

Distrikts- og regionalpolitikken endret dermed karakter: På den ene siden tok den nå mer form av en landsomfattende, innovasjonsorientert politikk. I St.meld. nr. 31 (1996–97) ble utviklingen av «robuste regioner i alle deler av landet» formulert som et hovedmål. Samtidig ble ansvaret for denne politikken i stor grad desentralisert til fylkeskommunene. Det vil si at regionalpolitikken ble omgjort til en regionalisert utviklingspolitikk, der det var opp til de enkelte regionene å skape plattformer for egen utvikling. Samtidig ble den gamle distriktspolitikken avløst av en utkant- og småsamfunnspolitikk, med «flytt heim»-prosjekter, «bolyst»-kampanjer og andre mindre utkantsatsinger. Distriktsutbyggingsavdelingen i Kommunaldepartementet skiftet for øvrig i 1993 navn til Regionalpolitisk avdeling, og i 1998 ble også Kommunal- og arbeidsdepartementet omgjort til Kommunal- og regionaldepartementet.

En annen nylig reform er etableringen av de regionale forskningsfondene, som ble opprettet fra januar 2009 med en fondskapital på 6 milliarder kroner. Formålet med fondene er å bidra til langsiktig kompetanseoppbygging, økt forskning og innovasjon og et tettere samspill mellom næringsliv, utdannings- og forskningsinstitusjoner og myndigheter i de enkelte regionene. I alt er det etablert syvfondsregioner i landet. Denne ordningen er i samsvar med EU/EØS-reglene om statsstøtte, og i tråd med EUs vektlegging av at regional- og forskningspolitikken må komplettere hverandre. Initiativet har vært inspirert av «Regions of knowledge», som er et delprogram innenfor EUs 7. rammeprogram. Forskningsprogrammet ESPON har også gitt viktige innspill til EUs territorielle samhørighetspolitikk og til regional planlegging. Det har her vært fokusert på konkurransekraft og bæredyktighet gjennom mobilisering av regionale utviklingspotensialer, etablering av bystrukturer og territorielle effekter av EU-politikk. Det er blitt utformet veiledere i regional planlegging, som Miljøverndepartementet har prøvd å overføre til en norsk kontekst. Ny plandel i plan- og bygningsloven, med krav om regional planstrategi, følger anbefalinger gitt av EU.

Det kan med andre ord spores mange parallelle utviklingstrekk mellom EU og Norge på det regionalpolitiske området. Politikken er blitt stadig bredere, mer regionalisert og sterkere innrettet mot å styrke innovasjonspotensialer og attraktivitet. Men det har ikke vært noen entydig utvikling, verken i EU eller i Norge. Forvaltningsstrukturen og oppgavefordelingen er forskjellig i alle de europeiske landene, og EU har ikke presset frem noen institusjonell likedanning.

Forvaltningsreformen av 2010 er et eksempel på at norske reformer ikke følger en europeisk mal. På begynnelsen av 2000-tallet var det stadig flere som tok til orde for å skape nye, større regioner, som skulle tilføres flere oppgaver og mer myndighet og ansvar. KS var en ivrig pådriver, og tankene fikk klar støtte fra Effektutvalget (NOU 2004: 2) og Distriktskommisjonen (NOU 2004:19). Etableringen av større og sterkere regioner ble fremhevet som en europeisk trend, som det var viktig å følge. I 2005 gikk regjeringen inn for en slik reform. Dette ble imidlertid ikke gjennomført. Reformtanken møtte motstand fra kommuner og fylkeskommuner i distriktene, storbykommunene, fylkesmennene og sentrale departementer og etater, og siden Stortinget i 1995 hadde vedtatt at alle kommunesammenslåinger skulle være frivillige, var det mange som hadde fått vetorett. Det var også vanskelig å etablere en sterk nok politisk allianse for reformen. Resultatet ble at alle de eksisterende fylkeskommunene ble beholdt, og at det ble kun gjorde mindre endringer i deres oppgaveportefølje. Så selv om reformer kan være EU-inspirerte, vil de alltid bli modifisert av nasjonale institusjoner og maktforhold.

Når det kommer til stykket er det heller ikke alltid lett å si om det er EU som virker som forbilde og mønster. Både EU-landene og Norge er utsatt for internasjonale ideologiske strømninger, og problemforståelser og løsningskonsepter sirkulerer. OECD fungerer som en viktig internasjonal tenketank, som sprer nye ideer og oppskrifter. Dessuten finnes det mange andre aktører, politikknettverk og media som formidler nye impulser. Snarere enn sporbar påvirkning er det derfor ofte snakk om «tanker i tiden», som fanges opp på ulike måter.

Gjennom Interreg, Brusselkontorene og fylkeskommunenes økende engasjement på europeiske samarbeidsarenaer får norske aktører tilgang til viktige nettverk og informasjon. Interreg er blitt trukket frem som et område hvor EU har bidratt til en modernisering av norsk regionalpolitikk i form av nye arbeidsmåter, samarbeid, partnerskap og langsiktig tenkning. Fylkeskommunenes internasjonale satsing kan tolkes som et forsøk på å finne en ny eksistensberettigelse i en presset situasjon. Den kan også være et uttrykk for at regionalpolitikken i dag oppfattes å ha sterkere forsvarere i EU enn i Norge. I EU går en tredjedel av budsjettet til regionalpolitiske formål. Dette gjør EU til et stort og betydningsfullt laboratorium, som det kan være all grunn til å prøve å få ta del i. Men hvilke regionale effekter dette samarbeidet har i Norge, vet vi mindre om. Siden de fleste studiene fokuserer på fylkeskommunene og deres aktivitet, kjenner vi lite til hvilke ringvirkninger prosjektene har gitt ut over at de ofte leder til nye prosjekter.

I EU blir regionalpolitikken – som nå er omdøpt til territoriell samhørighetspolitikk – vevet sammen med stadig flere agendaer og politiske pakker. Politikken er blitt koblet opp mot Lisboastrategien, og i årene fremover er det Europa 2020 som blir retningsgivende. Dette har gjort regionalpolitikken stadig bredere. Samtidig skal den tjene flere formål. Forskning, innovasjon, tilgjengelighet, attraktivitet, bærekraft, klima og miljø er blitt viktige elementer i den territorielle samhørighetspolitikken. Dette får også konsekvenser for Norge. Det blir stadig vanskeligere å se distrikts- og regionalpolitikken isolert, noe som stiller nye krav til tverrsektoriell planlegging og samordning.

18.6 Tilpasning og handlingsrom

Som vi har sett i dette kapitlet har norsk distriktspolitikk etter 1994 vært påvirket av EU på i hvert fall tre måter. For det første har EØS-avtalens generelle regler om de fire friheter, statsstøtte, offentlige anskaffelser m.m. hatt stor betydning for norsk distriktspolitikk – som et rammeverk som har skapt nye muligheter, men også medført nye skranker og pålagt endring. Den andre påvirkningskanalen er de mange nye europeiske arenaene i regi av EU hvor norske aktører har valgt å engasjere seg. Det dreier seg om deltakelsen i europeiske programmer og paraplyorganisasjoner, etablering av Europakontorer i Brussel og utviklingen av nye samarbeidsprosjekter og nettverk. Dette er et felt som er sterkt preget av EUs måter å gjøre ting på, og norske aktører har i kraft av sin deltakelse gravitert mot EU. For det tredje er EU en stor produsent av nye ideer, konsepter og løsningsmodeller innenfor regional- og distriktspolitikken. Mange av disse har på ulike måter blitt fanget opp, oversatt og gjort relevante i en norsk sammenheng, uten at dette har vært noe krav fra EU/EØS.

Til sammen gir dette grunnlag for å si at norsk distriktspolitikk er blitt europeisert i perioden 1994–2011, og dette er en trend som fortsatt pågår med uforminsket kraft.

Samtidig har påvirkningen fra EU spilt sammen med andre faktorer, lokalt, nasjonalt og internasjonalt. De omleggingene som har funnet sted i norsk distrikts- og regionalpolitikk (i vid forstand) i perioden 1994–2011 har nesten alle vært resultat av flere prosesser. Et sentralt eksempel er de endringene som viktige distriktsnæringer (olje og gass, oppdrett, skipsbygging m.m.) har gjennomgått i perioden, og som i første rekke skyldes utviklingstrekk i næringene selv og endringer i internasjonale markedsforhold, selv om EØS i noen grad kan ha virket i samme retning. På en del sektorer var det nasjonale liberaliseringsprosesser i Norge som kom EU/EØS i forkjøpet, slik som i kraftmarkedet og telesektoren. På samme måte var prinsippene for tildeling av regional og lokal statsstøtte allerede i ferd med å endres da EØS-avtalen ble inngått, og ville antakelig ha utviklet seg omtrent i samme retning uansett. Det samme gjelder reglene om offentlige anskaffelser, som vist ved at norsk lovgiver har valgt å gi dem anvendelse under EØS-tersklene og for en rekke tjenester som EØS ikke krever – av stor betydning for kommune-Norge.

De omleggingene som EØS-avtalen har medført for norsk distrikts- og regionalpolitikk har i all hovedsak vært ønsket av et bredt flertall på Stortinget. Det har vært få dissenser ved gjennomføringen av EU/EØS-regler på dette området. Det gjelder både de gangene norsk distriktspolitikk er lagt om, og de gangene man har valgt å forsvare norske ordninger mot krav om endring, som i saken om differensiert arbeidsgiveravgift. Det kontrafaktiske spørsmålet om Norge uten EØS-avtalen ville ført en vesentlig annerledes distriktspolitikk i perioden 1994–2011, er per definisjon vanskelig å besvare. Men mye tyder på at det ikke ville vært tilfelle. For det første ville det neppe nasjonalt vært flertall for noen vesentlig annerledes politikk – verken i den ene eller den andre retningen. For det andre ville nok den omfattende samhandelen med EU ha skapt et press i retning av harmonisering, uansett tilknytningsform.

Forskjellene i standpunkter mellom Norge og EU kan også lett bli overbetont i den hjemlige debatten. Det er flere eksempler på at EU er blitt brukt som en unnskyldning eller et påskudd for å gjennomføre endringer som det faktisk er et politisk ønske om i Norge. Samtidig har vi sett at kombinasjonen av internt press og påtrykk fra EU eller ESA kan bidra til at posisjoner låses. Saker kan få stor symbolsk betydning. Her er den differensierte arbeidsgiveravgiften et interessant eksempel. På begynnelsen av 1990-tallet var den utsatt for klar kritikk. Mange mente at den både var dyr i drift og lite treffsikker, og at den derfor burde avvikles. Men etter at ESA angrep den i 1995, ble den av et bredt flertall i norsk politikk raskt utropt til «verdens beste virkemiddel», som det for enhver pris gjaldt å forsvare og videreføre.

Hvilken betydning EØS-avtalen har hatt for regional og lokal utvikling i Norge i perioden 1994–2011, er et stort og vanskelig spørsmål. Norge har i denne perioden – i likhet Sverige og Finland – hatt en kontinuerlig sentralisering av bosetting og økonomisk aktivitet både nasjonalt og innenfor de enkelte landsdelene. Dette ser ut til å være en langsiktig trend knyttet til en rekke økonomiske, sosiale, kulturelle, teknologiske og andre faktorer – uten at EU/EØS spiller annet enn en nokså marginal rolle. Samtidig har Norge likevel i langt større grad enn nabolandene klart å opprettholde en desentralisert bosettingsstruktur og et aktivt lokalt nærings- og arbeidsliv. Igjen skyldes dette i all hovedsak andre forhold enn EU/EØS-tilknytningen. Først og fremst henger det sammen med vekstevnen i de ressursbaserte næringene langs kysten – olje og gass, fiskeri og havbruk, metallindustri og maritim virksomhet. Videre skyldes det oljerikdommen, som har muliggjort kommunal ekspansjon og betydelige overføringer til distriktene.

EU/EØS-tilknytningens betydning for norsk regional og lokal utvikling skal derfor ikke overdrives. Når det er sagt, er det også åpenbart at tilknytningen har hatt betydning på mange måter – direkte og indirekte. Materielt er det særlig to forhold som peker seg ut. For det første har det utvilsomt hatt stor betydning for norsk eksportindustri, ikke minst i distriktene, å være innenfor EUs indre marked – med full markedsadgang og uten trussel om handelssanksjoner. For det andre har arbeidsinnvandringen innenfor EU/EØS, særlig etter 2004, hatt stor og i all hovedsak positiv betydning for norske distrikter.

Utover dette har EU/EØS-tilpasningen hatt materiell betydning for norsk regional utvikling på mange sektorer og for en rekke enkeltspørsmål. Men analyserer vi sakene nærmere, ser vi at det særlig gjelder i de tilfellene der nasjonale utviklingstrekk og politiske ønsker trekker i samme retning, som i eksemplene fra oljesektoren og oppdrettsnæringen. De gangene norske myndigheter (sentralt eller lokalt) virkelig har ønsket å verne om regionale særordninger, har man stort sett klart dette, om enn noen ganger med justeringer.

For kommunal og fylkeskommunal forvaltning har møtet med EU/EØS-retten medført behov for betydelige omstillinger i rutiner og tankesett. Kommunene og fylkeskommunene er på mange områder sterkt berørt av EU/EØS – både som myndighetsutøvere, arbeidsgivere, tjenesteytere, innkjøpere, eiere, utbyggere og i andre roller. De har et betydelig ansvar for å forvalte store deler av EU/EØS-retten og er selv brukere av den. Ikke minst har det for mange kommuner vært en stor og (for noen) vanskelig omveltning at man ikke lenger står like fritt som før til å fremme og favorisere lokalt næringsliv gjennom innkjøp og støtteordninger.

Selv om noen av de kravene EU/EØS-retten stiller kan fremstå som unødige og ikke alltid passer like godt på lokale forhold i alle deler av landet, synes det klart at hovedbildet er at tilpasningen til EU-retten gjennom EØS gjennomgående har bidratt til en profesjonalisering og modernisering av forvaltningen på alle nivåer. Regelverket for offentlige anskaffelser er et klart eksempel. Alle undersøkelser tyder på at det har ført til en opprydding i anskaffelsesvirksomheten og resultert i tydeligere bestillinger, bedre rutiner og større kvalitetssikring. Det samme gjelder statsstøttereglene, som kan hjelpe kommunene til å forvalte felles midler på en mer forsvarlig og økonomisk fornuftig måte.

Den største administrative utfordringen for kommune-Norge med EØS-avtalen er antakelig at en del av regelverket, særlig for offentlige anskaffelser, er såpass komplisert og detaljert at det forutsetter betydelig administrativ kapasitet og kompetanse. Dette er ikke noe stort problem for de store kommunene, men det kan være en stor byrde for de mindre. En annen utfordring, som Kommunenes Sentralforbund (KS) har påpekt i skriftlig innspill til Utvalget, er at lokale og regionale myndigheter i for liten grad tas med i utformingen av nasjonal europapolitikk og i den nasjonale gjennomføringen av EU/EØS-regler i lov og forskrift. Dermed tas det ikke nok hensyn til de kunnskapene og erfaringene som kommunesektoren besitter, og det blir vanskeligere å etterleve og følge opp bestemmelsene på en god måte. KS har derfor etterlyst en tettere samordning på tvers av forvaltningsnivåene.

Et gjennomgående spørsmål i denne utredningen er i hvilken grad EU/EØS setter skranker for nasjonal politikk og forvaltning, og hvilket handlingsrom som fortsatt gjenstår innenfor rammene av avtalen. Dette er en aktuell problemstilling også i distrikts- og regionalpolitikken – både for sentrale og lokale myndigheter. Hvilke muligheter har de for å føre den politikken som et politisk flertall ønsker innenfor de rammer som EØS-avtalen setter?

For det første kan det slås fast at det distriktspolitiske handlingsrommet for norske myndigheter under EØS-avtalen er det samme som for nasjonale myndigheter i EU. Med landbruk og fisk som (viktige) unntak, deltar Norge i all hovedsak ellers fullt ut på de områdene av EU-retten som legger føringer på distriktspolitikken. Det er ikke noen særskilte unntak for Norge under EØS-avtalen som gir bredere distriktspolitisk handlingsrom.

For det andre kan det slås fast at handlingsrommet for nasjonale distriktspolitiske tiltak i EU/EØS er større enn det ved første blikk kan virke som, og større enn de fleste er klar over. Det gjelder også for nasjonale tiltak som i utgangspunktet kan sies å utgjøre restriksjoner på de fire friheter eller statsstøtte. Som vist er en rekke distriktspolitiske formål anerkjent som legitime hensyn i EU/EØS-retten, som kan begrunne nasjonale restriksjoner – så lenge de er egnet og nødvendige. Det gjelder blant annet hensynet til å opprettholde lokal bosetting, hensynet til lokalt miljø, hensynet til å bevare kulturlandskap m.m.

Det samme gjelder etter statsstøttereglene, der EØS-avtalen gir betydelig rom for ulike former for direkte og indirekte regionalstøtte til forskjellige formål. Mange former for lokal støtte vil dessuten falle inn under gruppeunntak eller reglene for bagatellmessig støtte. I 2004 pekte det såkalte Handlingsromutvalget på at norske myndigheter ikke utnyttet alle de mulighetene som EØS-avtalen tross alt gir til å yte distriktsstøtte.309 Det gjaldt både bruken av de tradisjonelle virkemidlene og støtte til kompetanseheving, forskning og utvikling, infrastruktur og andre formål. EUs regelverk har også vist seg å være tøyelig. ESA la seg for eksempel i utgangspunktet på en lempelig tolkning når det gjaldt den differensierte arbeidsgiveravgiften, og de mange etappene i den senere prosessen illustrerer hvilke muligheter nasjonale myndigheter har til å videreføre en støtteordning dersom man virkelig ønsker det.

Hvor mye støtte som faktisk gis, vil i første rekke avhenge av nasjonale prioriteringer og beslutninger, som har variert over tid i Norge i perioden 1994–2011.

Handlingsrommet er til sammenligning mindre etter reglene om offentlige anskaffelser, som er mer detaljerte og firkantede, med mindre rom for unntak. Når disse reglene slår så hardt inn for norske kommuner og fylkeskommuner, skyldes det imidlertid også at norsk lovgiver har gått lenger enn EØS-avtalen krever, blant annet ved å gi reglene anvendelse også på lavere beløp og for såkalt uprioriterte tjenester. På nasjonalt plan er det her fortsatt et handlingsrom for Storting og regjering til å endre dagens regler dersom man ønsker det – eller videreføre dem, dersom et flertall ønsker det. Denne debatten er for tiden i gang, blant annet i forbindelse med gjennomføringen av det nye håndhevelsesdirektivet.

En ting er det nasjonale handlingsrommet innenfor rammene av EU/EØS-retten. Noe annet er om nasjonale myndigheter er klar over det, og om de har vilje og evne til å bruke det. Ofte kreves det betydelig EU/EØS-rettslig kompetanse for å forstå hvilket handlingsrom som finnes og utnytte dette. Her har det skjedd en viktig læringsprosess i perioden etter 1994, men kompleksiteten og kravene er samtidig økende.

18.7 Avsluttende merknader

Utvalgets flertall, medlemmene Sejersted, Arbo, Hansen Bundt, Bøckman Finstad, Dølvik, Rye, Sjursen, Tallberg, Ulltveit-Moe og Aarebrot viser til at distrikts- og regionalpolitikken er et tema som har stått sentralt i den norske europadebatten. Før EØS-avtalen ble inngått fryktet mange at en tilslutning til EUs indre marked ville føre til en nedbygging av norsk distrikts- og regionalpolitikk og en svekkelse av distriktene.

Utvalgets flertall merker seg at disse spådommene ikke har slått til. EU legger selv stor vekt på en politikk som kan bidra til regional utjevning og territoriell samhørighet, og EØS-avtalen har gitt rom for en videreføring av norsk distrikts- og regionalpolitikk.

Utvalgets flertall vil peke på at EU/EØS-statsstøttereglene legger begrensninger på nasjonal politikkutforming, men at de ikke er så store eller omfattende som det den offentlige diskusjonen gjerne gir inntrykk av. Regelverket gir et betydelig handlingsrom til å innføre distrikts- og regionalpolitisk begrunnede tiltak og til å operere med offentlig støtte som er treffsikker og nødvendig for å nå målene.

Utvalgets flertall vil fremheve at de norske distriktspolitiske støtteordningene i hovedtrekk er blitt opprettholdt gjennom perioden 1992–2011. Det distriktspolitiske virkeområdet dekker fortsatt vel en fjerdedel av Norges befolkning, og det blir gitt mange typer av støtte for å fremme verdiskaping, sysselsetting og bosetting i de mest perifere delene av landet. Svingningene i de sentrale bevilgningene til distrikts- og regionalpolitikk (programkategori 13.50) understreker at det kan føres en mer eller mindre ambisiøs norsk distriktspolitikk innenfor rammene av EØS-avtalen.

Utvalgets flertall viser til at det har stått strid om enkelte av de nasjonale støtteordningene, og at det ikke alltid har vært like enkelt å tilpasse seg EU/EØS-malen for statsstøtte. Systemet med overnasjonal godkjenning og kontroll har også vært et nytt element. Men gjennom dialog med ESA har det vist seg mulig å finne praktiske løsninger.

Den mest langvarige og krevende konfliktsaken har vært den differensierte arbeidsgiveravgiften. Utvalgets flertall merker seg at der hvor det har vært en bred politisk enighet i Norge om å forsvare eksisterende ordninger, har de også blitt bevart. Den differensierte arbeidsgiveravgiften er, med visse modifikasjoner, blitt beholdt og supplert med andre tiltak.

Utvalgets flertall vil understreke at kommunene og fylkeskommunene er store brukere av EØS-avtalen. De får fordeler av avtalen, men må også bære en stor del av byrdene med å gjennomføre og etterleve reglene. Dette er krevende oppgaver, som særlig de mindre kommunene tidvis opplever som vanskelige.

Utvalgets flertall skal påpeke at regelverket for offentlige anskaffelser har hatt stor betydning, ikke minst for kommunesektoren. Regelverket har ført til en nødvendig opprydding i og profesjonalisering av anskaffelsesvirksomheten i kommunene, og det er grunn til å tro at det også har gitt betydelige besparelser for offentlig sektor.

Utvalgets flertall viser samtidig til at anskaffelsesreglene er kompliserte, og at KS mener regelverket er for rigid og vanskeliggjør nye samarbeidsløsninger på kommunalt nivå. Flertallet er enig med KS i at regelverket bør gjøres enklere, men vil påpeke at dette langt på vei kan gjøres på nasjonalt plan, innenfor rammene av EØS, gjennom en endring av de særnorske reglene for anskaffelser under EU/EØS-terskelverdiene og regelverkets anvendelse på uprioriterte tjenester.

Utvalgets flertall har videre merket seg at det her ikke foreligger forskning som gir noen samlet oversikt over kost/nytte-effektene av anskaffelsesreglene, verken sentralt eller lokalt. De næringsmessige og regionale effektene er heller ikke studert. På den ene siden har anskaffelsesreglene gitt lokale bedrifter tilgang til et utvidet marked. Slik sett har de offentlige anskaffelsesreglene bidratt til å bygge opp under regional næringsutvikling og kan ha gjort lokalisering av for eksempel kunnskapsbedrifter i distriktene enklere. På den annen side har de også fremmet sentralisering og ført til at større foretak har styrket sin stilling.

De fire friheter har berørt mange ordninger som har et distrikts- og regionalpolitisk aspekt. Utvalgets flertall vil peke på at omleggingene som har skjedd vanligvis har hatt bred politisk støtte fra et flertall på Stortinget, og at de til dels har kommet i forkant av endringer knyttet til EØS-avtalen. EU/EØS har ofte trukket i samme retning som andre lokale, nasjonale og internasjonale utviklingstrekk. EØS-avtalen har begrenset den nasjonale handlingsfriheten, men handlingsrommet er fortsatt betydelig. I saker der norske sentrale myndigheter har vært opptatt av å opprettholde eksisterende ordninger, har de ofte vært ganske kreative når det gjelder å utnytte det distriktspolitiske spillerommet.

Utvalgets flertall vil understreke at globalisering og økt konkurranse fra lavkostland har skapt utfordringer for norsk næringsliv, og spesielt for regionene utenfor storbyene med ensidige industristeder. Dette har tvunget frem nedleggelser og nedbemanning på steder med få alternative jobbmuligheter og slått ut i både arbeidsledighet og uførhet. Samtidig som globalisering og økt integrasjon har skapt et omstillingspress, er det grunn til å anta at EØS-avtalen på flere måter har bidratt til å dempe dette presset – både gjennom arbeidsinnvandring og sikret markedsadgang for eksporten. Spesielt arbeidsinnvandring fra det tidligere Øst-Europa har bidratt til å opprettholde av aktivitet og sysselsetting innen næringer og på steder, hvor man ellers kunne forventet å se økt utflagging og sysselsettingsreduksjon.

Mens reglene for statsstøtte, offentlige anskaffelser og de fire friheter har lagt visse restriksjoner på norsk distrikts- og regionalpolitikk, merker Utvalgets flertall seg at norske regioner har vist et betydelig engasjement for å få ta del i det regionalpolitiske samarbeidet som drives i EU-regi. Norske regioner er aktivt med i Interreg og andre EU-programmer, og de har opprettet Europakontorer i Brussel. Dette samarbeidet har vært lite kontroversielt, og det er igjen et eksempel på hvor tett innvevd Norge er i forhold til EU, selv om den regionalpolitiske deltakelsen har vært lite fremme i det norske politiske ordskiftet.

Utvalgets flertall viser også til at sentrale myndigheter i Norge har hentet inspirasjon fra EU når det gjelder utformingen av norsk distrikts- og regionalpolitikk. EUs programorganisering, partnerskapstenkning og sektorovergripende tilnærminger har satt sine spor. Dette tyder på at EU ikke bare utgjør en samarbeidspartner, men at EU på mange måter fungerer som modell. Europeiseringen av norsk distrikts- og regionalpolitikk foregår med andre ord gjennom flere kanaler og på mange nivåer.

Forholdet mellom sentrum og periferi har alltid hatt stor betydning i norsk politikk, og har stått spesielt sentralt i norsk europapolitikk. Et blikk på kartet fra folkeavstemningene i 1972 og 1994 vitner om de store regionale forskjellene i synspunkter på norsk medlemskap i EF/EU. Utvalgets flertall vil peke på at EØS og de andre avtalene som Norge har med EU, ikke ser ut til å skape en mobilisering langs de samme geografiske skillelinjene. Spørreundersøkelsen som er referert i utredningens kapittel 12 viser at støtten til EØS er forholdsvis jevnt fordelt mellom de ulike landsdelene.

Utvalgets mindretall, medlemmene Dag Seierstad og Stubholt, er enig i enkelte av flertallets merknader ovenfor, men viser samtidig til at EØS griper inn mot distriktspolitikken vår fra tre kanter: både virkemidlene, omfanget av støtteområdet og støttesatsene må være i samsvar med EUs regelverk. Enhver reduksjon i støtteområde og støttesatser i land som Tyskland og Sverige vil slå ut i samme retning for oss her i Norge. Det er utformingen av den norske distriktsstøtten slik den blir vedtatt av Stortinget og finansiert over det norske statsbudsjettet som da begrenses.

Disse medlemmene viser til at til nå har rammene satt av EU ikke betydd vesentlige begrensninger på norsk regionalpolitikk. Men vi kan ikke øke den regionalpolitiske innsatsen vesentlig ut fra egne nasjonale vurderinger. Ordningen med gradert arbeidsgiveravgift ble etter harde dragkamper godkjent. Men vi kan ikke gradere mer enn i dag uten å få det godkjent av ESA og EFTA-domstolen. For Norge er det grunnleggende problemet at vi ikke lenger har herredømme over den regionalpolitiske handlefriheten. Vi kan ikke ut fra egne nasjonale hensyn og vurderinger øke den regionalpolitiske innsatsen der hvor EU har satt sine begrensninger.

Disse medlemmene viser til at i Norge er de regionale forskjellene i levestandard og arbeidsløshet langt mindre enn i de fleste EU-land. Det er derfor ikke gitt at EU i lengden vil akseptere at Norge skal kunne gi regionalpolitisk begrunnet støtte til bedrifter i områder som i EU-sammenheng har høy levestandard og lav arbeidsløshet. Vi er også prisgitt hvordan domstolene, EU-domstolen og EFTA-domstolen, dømmer i konkrete enkeltsaker. Disse domstolene har som oppgave å sikre at konkurransen skjer på like vilkår. Men hva like vilkår betyr dersom en spansk bedrift uten spansk regionalstøtte reagerer på norsk regionalstøtte til en norsk bedrift som ligger i et distrikt med langt større velstand og lavere arbeidsløshet, er uvisst.

Disse medlemmene skal påpeke at den økte konkurransen fra tilknytningen til det indre markedet har økt omstillingstakten i næringslivet. Det kan skape særlige problemer i distrikt der det ikke er lett å finne eller skape alternative arbeidsplasser. Siden det antakelig er flere eksempler på slike lokalsamfunn i den norske periferien enn ellers i EØS-området, kunne det tilsi at våre støtterammer burde være ekstra rause.

Etter disse medlemmenes syn er norsk distriktspolitikk europeisert gjennom regelverk, gjennom invitasjoner til regionale fellesprosjekter og gjennom påvirkning fra EUs regionalpolitiske tiltak. At Norge lærer av andre land er selvsagt og deltakelse i samarbeidstiltak er nyttig. Men EU-orienteringen i distriktspolitikken må også forstås som en pragmatisk tilnærming til hva som er gangbart og ikke gangbart av mulige reformer i distriktspolitikken. Slik skjer det en disiplinering og selvdisiplinering av reformtiltak der Norge i sin tid staket ut en selvstendig vei for distrikts- og regionalpolitikken.

19 Energi, klima og miljø

I dette kapitlet behandles tre viktige samfunnsområder: energi, klima og miljø. Disse tre områdene har naturlige ulikheter, men de henger også sammen og har noen viktige kjennetegn til felles.

For det første har alle tre områdene spilt en sentral rolle i norsk politikk og samfunnsliv. Norge er en stor energileverandør av både fornybar og ikke fornybar energi og har samtidig vært opptatt av miljøvern og internasjonalt klimaarbeid. For det andre er dette områder der EU i stor grad har utviklet sin politikk etter at EØS-avtalen trådte i kraft. Miljøpolitikken har riktignok lenge vært et element av EU-samarbeidet, og var også en viktig del av EØS-avtalen da den ble undertegnet, men feltet har siden vokst i betydning. I løpet av det siste 5–10 år har EUs energipolitikk, og spesielt spørsmål om forsyningssikkerhet spilt en stadig større rolle. Samtidig har klimapolitikken gradvis vokst frem og blitt en viktig del av EU-samarbeidet der EU har formulert felles målsetninger for klimakutt og etablert prinsipper og regler for reduksjon av utslipp.

Forholdet mellom Norge og EU på disse tre områdene kjennetegnes både av innebygde interessemotsetninger (produsent og konsument), men også av betydelig samarbeid og felles interesser. Innenfor disse områdene har også spørsmålet om avtalenes gyldighetsområde (EØS-relevans) kommet opp til diskusjon ved flere anledninger. Mens Norge noen ganger har ment at EUs regler og politikk ikke har vært EØS-relevante, har Norge på andre områder ønsket å tolke avtalen utvidende og ta inn EUs regler i avtalen.

19.1 Energi

19.1.1 Hovedtrekk

Energi er en essensiell sektor for Norge, med tunge nasjonale interesser knyttet til olje, gass og vannkraft. Energipolitikk var inntil nylig i all hovedsak et nasjonalt anliggende i EU, og da EØS-avtalen ble vedtatt i 1992 ble det lagt til grunn at norsk energisektor i svært liten grad ville bli berørt av EU/EØS-retten. Dette har etter hvert vist seg å ikke holde stikk. Gjennom de alminnelige reglene om de fire friheter, statsstøtte og konkurranse – samt et økende antall relevante rettsakter på energiområdet – har EU/EØS-retten gjennom perioden 1992–2011 vist seg å ha betydning for mange sider av norsk energisektor.310 I denne perioden har energi vokst gradvis frem som et eget politikkområde i EU, på en annen måte enn man kunne se for seg i 1992. Samtidig har ikke EU grunnleggende utfordret nasjonalstatenes rådighet over egne energiressurser, og i tillegg har norske myndigheter på dette området vært flinke til å utnytte det handlingsrom som EU/EØS-retten gir, og tilpasse norske ordninger på en slik måte at norske energiinteresser fortsatt er ivaretatt. Resultatet er at de nasjonale målsetningene bak norsk energipolitikk i all hovedsak er videreført innenfor rammene av EU/EØS-samarbeidet.

Samtlige av de EU-rettsakter som regulerer energispørsmål er vedtatt som en del av det indre marked, og har vært ansett EØS-relevante. EUs energiregler gjelder fullt ut for Norge gjennom EØS-avtalen, uten særskilte unntak av betydning, og det har så langt heller ikke for alvor vært aktuelt for Norge å reservere seg mot nye EU-direktiver på dette området.

I perioden har vi sett en markant økt europeisk oppmerksomhet knyttet til forsyningssikkerhet. Det er et definert mål for EU å sikre pålitelige leveranser av energi til rimelige priser og (i alle fall fra 2007) med en klar ambisjon om at energien også skal være bærekraftig i produksjon og bruk. Det er derfor objektive motsetninger mellom Norges interesser som energileverandør (hovedsakelig av hydrokarboner) og EUs medlemsland s interesser som store kjøpere av energi. En klar gjensidig avhengighet mellom leveranser og marked (særlig knyttet til rørledningssystemet for gasstransport) endrer ikke at det er i EUs interesse at energiprisene ikke blir for høye og at Norge høster direkte økonomisk gevinst nettopp av høye priser.

EU har derfor utøvd et press på Norge, særlig når det gjelder organiseringen av norsk energisektor. EU har aktivt brukt konkurranseretten og kravene til likebehandling knyttet til nasjonalitet innenfor EØS. Norge har ikke gitt seg uten kamp og har i flere saker vunnet frem med andre løsninger enn de EU ønsket; løsninger som Norge kan leve godt med. Men det er like fullt et faktum at norsk energisektor i flere saker (f eks Gassforhandlingsutvalget, hjemfallsaken) er omorganisert som en konsekvens av Norges tilslutning til EØS og EUs ønsker om endringer.

I tillegg er energispørsmål i perioden i større grad kommet inn som en del av EUs politikk og regelutvikling. Samtidig viderefører Norge en klar linje der energileveranser ikke skal politiseres. Det betyr for eksempel at Norge ikke favoriserer EUs medlemsland som kunder for norsk gass med begrunnelse i Norges nære tilknytning til EU. Dette kan også skape grobunn for spenninger. I perioden etter 2006 – 2007 mente noen EU–land at Norge burde øke sine gassleveranser for å sette EU i stand til å redusere sin avhengighet av russiske gassleveranser. Dette avviste Norge. EU har – for å sette det på spissen – ikke mange argumenter for å behandle Norge veldig annerledes i praktiseringen av sin energipolitikk enn for eksempel andre store energileverandører til EU. Det er mange gode begrunnelser for Norges politikk og et bredt stortingsflertall står bak linjen om at markedshensyn alene skal styre energieksporten. Det er likevel verdt å påpeke at samtidig som vi slipper ulempene ved å la politikk påvirke norsk energieksport så høster vi heller ingen av fordelene.

Ved inngåelsen av EØS-avtalen eksisterte det ingen felles energipolitikk i EU. Romatraktaten inneholdt ingen særskilte energibestemmelser og forsøk på å inkludere energi i det indre marked møtte stor motstand i EUs medlemsland. I både St. prp. nr. 100 (1991–92) og i en egen odelstingsproposisjon om endringer i energilovgivningen,311 ble det slått fast at EØS ikke ville berøre energipolitikken i særlig grad, verken når det gjaldt resursforvaltning eller konsesjonspolitikk. I lys av den senere utvikling må denne påstanden sies å ha mistet mye av sin gyldighet.

Proposisjonene fra 1992 viste imidlertid til at EØS-avtalens generelle bestemmelser knyttet til blant annet konkurranse, statstøtte og avvikling av handelsrestriksjoner kunne få anvendelse på energiområdet. Utviklingen senere har vist at disse bestemmelsene har fått vesentlig mer betydning på energiområdet enn man forutså i 1992, både i EU og EØS. Samtidig har de generelle EØS-bestemmelsene fra midten av 1990-tallet blitt presisert i en rekke sektorspesifikke reguleringer, som omfatter tildeling av konsesjoner i petroleumssektoren, markedet for salg av gass og elektrisitet og fremme av fornybar energi. Energiområdet har slik vokst og blitt betydningsfullt i EU/EØS-sammenheng.

EUs energipolitikk er i dag et bredt og sammensatt politikkområde som både rettslig og faktisk påvirker norsk energipolitikk. Det nasjonale spillerommet for utforming av politikk og regulering er i utgangspunktet vidt. EU/EØS setter likevel en del klare rammer som, både direkte og indirekte har påvirket norsk petroleums- og kraftsektor. Dette gjelder på områder som ressursforvaltning, konsesjonspolitikk, offentlig regulering, eierskap, styring, selskapsstrukturer, organisering, markedsregulering og –deregulering m.m. Graden av EU-påvirkning på Norge varierer for hver av disse områdene – og for de ulike energiressursene (gass, olje, vannkraft, alternative energikilder).

Norge er i en særstilling innenfor energiområdet i europeisk sammenheng. Mens Norge er en av de store nettoeksportører av olje og gass i verden er nesten alle EU-landene nettoimportører av olje og gass. Det er også en grunnleggende forskjell mellom Norge og EU-landene når det gjelder kraftforsyning. Mens norsk elektrisitetsproduksjon nesten utelukkende kommer fra vannkraft, får EU-landene hoveddelen av sin elektrisitet fra varmekraft (gass, kull og kjernekraft). I normalår har Norge også et kraftoverskudd og selger derfor kraft på det integrerte nordiske elektrisitetsmarkedet.

Som produsent og eksportør av energi er Norges økonomiske og politiske interesser ikke alltid de samme som EUs interesser som forbruker og importør. Eksempelvis er et ønske om å optimalisere utnyttelsen av en ressursforekomst ganske naturlig for norske energimyndigheter, men dette står i kontrast til de rådende markedsøkonomiske prinsipper i EU hvor kjøperperspektivet kan bety at man etterspør gunstig prising av mest mulig pålitelig og rikelig energitilførsel.

En annen utfordring for Norge på energiområdet er at vi har tradisjon for en sterkere offentlig styring av energisektoren enn det EUs indre marked for varer og tjenester i utgangspunkt legger opp til. Utviklingen i både kraft- og i petroleumssektorene har i Norge vært preget av offentlige selskaper og sterke reguleringer som skulle sikre nasjonale mål om sysselsetning og verdiskapning. EUs indre marked representerer på sin side en mer liberal ideologi som fremmer en nasjonsnøytral konkurranse til fordel for hele EU/EØS. Samtidig har norsk lovgivning ligget foran EU og medlemslandene på deregulering av energimarkedene på flere områder – særlig elektrisitetsmarkedet.

For petroleumsvirksomheten har tilknytningen til EU hatt betydning for det norske konsesjonsregimet, og for salget av gass til et stadig mer integrert og liberalisert europeisk marked. Konsesjonsreglene som favoriserte norske selskap er avskaffet, og det samme gjelder det sentraliserte og statlig styrte gassalget i Gassforhandlingsutvalget. I kraftsektoren har EØS-avtalen gjennom hjemfallssaken hatt betydning for utformingen av reglene om eierskap til vannkraftressursene. EUs liberalisering av det europeiske kraftmarkedet har imidlertid hatt begrenset betydning for Norge siden det norske kraftmarkedet allerede var liberalisert ved EØS-avtalens inngåelse i 1992. Her gikk Norge foran.

Det er viktig å understreke at de relativt omfattende endringene i den norske energisektoren siden 1990-tallet neppe bare skyldes EUs regler og politikk. Sektormodning, markedsutvikling, utbygging av infrastruktur og generelle internasjonale liberale økonomiske trender har også vært sentrale drivkrefter i utviklingen. En del av endringene vi har sett ville derfor antakelig ha funnet sted også uten en EØS-avtale.

Endringene utløst av EØS tilknytningen har ikke nødvendigvis rammet det nasjonale handlingsrom og nasjonale interesser i energipolitikken i vesentlig grad, ettersom staten fortsatt kan oppnå mange av de målene den hadde før EØS-avtalen, selv om politikken i en del tilfeller må utøves på annen måte. Dette gjelder eksempelvis gasstransport, gassalg og eierskapet i kraftsektoren. Gjennom klare mål og aktiv innsatts synes norske myndigheter å ha oppnådd mer i energisektoren enn hva som ville vært tilfelle ved en passiv tilpasning til EUs regler. Her har trolig myndighetene vist større aktivitet enn på mange andre områder.

Påvirkningen fra EU har dels medvirket til reformer som har liberalisert deler av norsk energisektor og gjort dem mer markedsorienterte. Men dels har den også påvirket og styrket statlig styring og eierskap. Det siste gjelder særlig eierskapet til vannkraften, der hjemfallssaken mellom Norge og ESA endte med å utløse en konsolidering og styrking av det norske offentlige eierskapet til ressursgrunnlaget.

Samtidig har utviklingen, særlig i petroleumssektoren, gjort at noen av de tidligere sentrale målene med energipolitikken ikke lenger fremstår som like viktige. Dette gjelder spesielt favoriseringen av norske selskaper, som sto sentralt i oppbygningsfasen av den norske oljeindustrien, men som ble gradvis forlatt etter hvert som sektoren modnet. Dette var en prosess som allerede hadde kommet langt da EØS-avtalen ble vedtatt i 1992.

EU er det største markedet for norsk energi og spesielt når det gjelder gass. Over 95 prosent av norsk gass selges i det europeiske markedet.312 Utviklingen i EUs energipolitikk og -forbruk er derfor av stor betydning for Norge, også uavhengig av tilknytning gjennom EØS. Det er forventet at EUs avhengighet av gassimport vil øke betydelig i årene fremover. Etter hvert som Norge nå produserer mer gass enn olje øker også EUs relative betydning ettersom rør og annen infrastruktur medfører strukturell avhengighet.

I de senere år, og særlig etter 2007, har det kommet mange nye initiativer på energiområdet. Vi ser kimen til en mer helhetlig energi- og klimapolitikk i EU. EUs energipolitikk forsøker i dag å balansere i hovedsak tre hensyn; forsyningssikkerhet, miljø og konkurransedyktige energipriser. I 2008 vedtok EU overordnede mål for klimapolitikken, som omtales som EU 20–20–20. Disse innebærer at EU frem mot 2020 skal redusere CO₂-utslippene med 20 prosent, andelen fornybar energi skal økes til 20 prosent, og energieffektivisering skal bidra til en reduksjon i etterspørselen etter energi på 20 prosent. Hvordan EU velger å gjennomføre sin klimapolitikk vil trolig få stor betydning for gassens fremtidige rolle i det europeiske energibildet, og vil derfor også være avgjørende for utviklingen i norsk gasseksport.

19.1.2 Energidimensjonen i norsk politikk

Energidimensjonen i norsk politikk, og i Norges forhold til EU, er i stor grad historien om grunnrenten og hvordan man har valgt å forvalte denne. Grunnrenten, eller ressursrenten som den også blir kalt, representerer den meravkastning som skiller utnyttelsen av naturressurser fra annen næringsvirksomhet. Vannkraft- og petroleumssektorene er slik sett forbundet med en særlig stor lønnsomhet sett i forhold til anvendte innsatsfaktorer. Dette reiser viktige spørsmål knyttet til fordeling av den ekstraordinære gevinst (superprofitten). I Norge, som i de fleste land med store naturressurser, er det en utbredt oppfatning at grunnrenten skal tilfalle fellesskapet. Hovedlinjene i den norske energipolitikken har vært støttet av et bredt politisk flertall over tid.

Grunnrenteforvaltningen i Norge har vært preget av en lang og sterk tradisjon med nasjonal styring og kontroll. Dette har særlig kommet til utrykk gjennom aktivt offentlig eierskap, omfattende regulering og høy beskatning313. Den norske grunnrenteforvaltningen har hatt som hovedmål å sikre at verdiskapning, sysselsetting og kompetanseutvikling i energisektoren kommer hele samfunnet til gode. Dette hovedmålet har ikke vært truet av Norges tilknytning til EU gjennom EØS, men virkemiddelbruken er og blir berørt.

Kilde: Foto: Statoil

For vannkraftens del, har det offentlige som konsesjonsgiver og regulator hatt som mål å sikre landsdekkende strømforsyning og samtidig legge til rette for utviklingen av kraftkrevende industri. Innenfor olje og gass har staten gjennom eierskap (til resursene så vel som dominerende selskaper), ved utdeling av lisenser og annen regulering søkt å maksimere statens inntekter og samtidig bidra til ny næringsvirksomhet og sysselsetting med utgangspunkt i petroleumsvirksomheten. Grunnlaget for den norske petroleumspolitikken ble lagt i St.meld. nr. 76 (1970–71) og de såkalte 10 oljebud. Her heter det blant annet «[a]t nasjonal styring og kontroll må sikres for all virksomhet på den norske kontinentalsokkel.»

Det statlige engasjementet innenfor energisektoren var spesielt sterkt under vannkraft- og petroleumssektorenes oppbygningsfase. Det norske forvaltningsregimet har senere endret seg i takt med markedsendringer, internasjonale politiske og økonomiske trender og ikke minst med modningen av den norske petroleumssektoren. Disse endringene var i stor grad gjennomført lenge før EØS-avtalen ble vedtatt i 1992. Noen endringer har også kommet som et resultat av tilpasning til EU-regler gjennom EØS. Dette gjelder ikke minst organiseringen av gassalg til Europa. Omfanget av nasjonal kontroll og styring har på flere områder blitt mindre, først og fremst ved delprivatiseringen av Statoil. På eiersiden i kraftsektoren har imidlertid det offentliges rolle blitt styrket.

Den norske petroleumssektoren preges av at vi befinner oss i en høstefase med store inntekter og et høyt aktivitetsnivå. Dette er en av hovedårsakene til Norges gode økonomi og høye sysselsetting. Petroleumsnæringen er Norges største næring målt i verdiskapning, statlige inntekter og eksportinntekter, og sysselsetter om lag 43 000 personer. I tillegg kommer betydelige verdiskapning og sysselsetting som knytter seg til etterspørselen fra petroleumssektoren.314

Samtidig som Norge er i en høstefase gjøres det fortsatt store investeringer og leteaktiviteten øker. Oljeproduksjonen er falt siden 2000, men produksjonen av gass øker. Dette gjør at den totale petroleumsproduksjonen og inntektene fortsatt holdes på et høyt nivå.315 I det siste tiåret har kostnadsnivået i petroleumssektoren steget betydelig, men også prisene på råolje og til en viss grad gass har økt. Viktige avveininger for den norske energipolitikken i tiden fremover knytter seg derfor til utvinningen i eksisterende og påviste felt, herunder utvinningstempoet, samt til leting og åpning av nye områder. Betydelige funn høsten 2011 har økt prognosene for volum fra og gjenværende levetid for norsk sokkel. Miljø- og klimaperspektiver vil trolig utgjøre en stadig viktigere del av dette bildet.

Et viktig kjennetegn ved Norge som energinasjon er at vi i relativt stor grad har valgt å være råvareleverandør (råolje og gass i tankskip og rørledninger, og strøm gjennom det nordiske ledningsnettet), og i mindre grad eksporterer produkter foredlet ved bruk av energi.

Riktignok har Norge en betydelig metallindustri som drar nytte av tilgangen på vannkraft (Hydro, Elkem, Fesil, m. fl.). Norge er også Europas største produsent av aluminium som på grunn den særlig kraftkrevende fremstillingen ofte omtales som «frozen energy».

Den norske energipolitikken har søkt å holde energi- og utenrikspolitikken fra hverandre. Riktignok heter det i det 10. oljebud fra 1971 at «norske petroleumsfunn i større omfang vil kunne stille norsk utenrikspolitikk overfor nye oppgaver». Likefullt har det vært et politisk mål å unngå politisering av norske leveranser og å behandle norske energiressurser mest mulig som en regulær handelsvare i et fritt marked. På dette området skiller Norge seg ut i europeisk sammenheng. I EU har – fra 2006 – bekymringer knyttet til forsyningssikkerhet, og til en viss grad klimaendringer, gjort at energispørsmål er blitt mer politisert.

Energipolitikk og resursforvaltning har vært viktige tema i de norske medlemskapsdebattene, selv om argumenter knyttet til forvaltning av energiressurser ikke synes å ha vært spesielt viktig for holdningene til medlemskap i 1994. Todal Jensen og Valen (1995) fremhever at bare 3,9 prosent av velgerne i folkeavstemningen oppga miljø og ressursforvaltning som et argument mot EU-medlemskap.316 Indirekte har imidlertid petroleumsressursene trolig spilt en betydelig rolle. De har bidratt til en sterk norsk økonomi og lav arbeidsledighet, noe som igjen sannsynligvis har vært med på å svekke de økonomiske incentivene for medlemskap. Sett utenfra er også Norges privilegerte situasjon på energiområdet sterkt knyttet til forståelsen av vårt utenforskap. I EU-landene er det vanlig å tenke at norsk petroleumsrikdom er en sentral årsak til at Norge har valgt å si nei til å bli medlemskap i EU.317

Også i forbindelse med EØS-forhandlingene i 1990–91 ble energisektoren, i kraft av sin økonomiske betydning for Norge, viet en viss oppmerksomhet. Siden det i EF på den tiden ikke var utviklet noen felles energipolitikk fremstod imidlertid ikke energisektoren som spesielt problematisk og temaet hadde ingen fremtredende plass i selve forhandlingene.

Da EØS-avtalen ble vedtatt i 1992 inneholdt vedlegg VI om energi ni forordninger og direktiver. To av disse var nylig vedtatte direktiver som omhandlet adgang til transitt av naturgass i hovedledningssystem og transitt over høyspentnettet. Hoveddelen av det eksisterende EF-regelverket var bestemmelser knyttet til oljeforsyning vedtatt i forbindelse med oljekrisen på 1970-tallet. St. prp. nr. 100 (1991–92) understreket at disse energibestemmelsene ville få liten innvirkning på norsk energipolitikk. Samtidig ble det vist til at generelle traktatbestemmelser som forbudet mot forskjellsbehandling på grunnlag av nasjonalitet samt konkurranse- og statstøtteregler, ville kunne få anvendelse på energiområdet. Proposisjonen slo likevel fast at forvaltningen av norske energiresurser og hovedtrekkene i den norske energipolitikken ikke ville endres som følge av EØS-avtalen. Den samme konklusjonen ble trukket også i den særskilte Ot. prp. nr. 82 (1991–92) Endringer i energilovgivningen som følge av EØS-avtalen. Her uttales det at «De mest sentrale deler av vår energipolitikk berøres ikke av EØS-avtalen. Det gjelder ressursforvaltning og konsesjonspolitikk, hvor hovedlinjene i nåværende lovgivning vil kunne opprettholdes.»

Sett i lys av den senere utviklingen må disse utsagnene sies å ha vært lite forutseende. Både resursforvaltning, konsesjonssystemet og markedsforhold i petroleums- og kraftsektoren har blitt påvirket av EØS-avtalen. Dette er dels et resultat av ny EU-politikk og sekundærlovgivning på energiområdet, noe man vanskelig kunne forutsi betydningen av i 1992. I St. prp. nr 100 vises det til Kommisjonens arbeid med å integrere energisektoren i det indre marked og det blir påpekt «at man befinner seg på et tidlig stadium i utviklingen mot en mer samordnet energipolitikk og mer integrerte energimarkeder.»

Proposisjonen påpeker også at Norge på grunn av ressursgrunnlag, markedsnærhet og forsyningssikkerhet spiller en betydelig rolle som energileverandør til EF-landene og at «et tettere og mer forpliktende økonomisk samarbeid [med EU] vil kunne bidra til ytterligere å befeste vår posisjon som energileverandør til Europa.»

19.1.3 Utviklingen av EUs energipolitikk

EU har i lang tid hatt politikk og regulering som har berørt ulike sider av energisektoren. Energiforsyningsspørsmål stod sentralt i begynnelsen av den europeiske integrasjonsprosessen som en viktig del av grunnlaget for opprettelsen av Det europeiske kull- og stålfellesskapet i 1951 og Det europeiske atomenergifellesskapet i 1957. EF-traktaten inneholdt imidlertid ingen bestemmelser som berørte energisektoren direkte, og det er først i de senere år at man i EU har begynt å utforme en politikk som tar for seg EU-landenes felles utfordringer på dette området.

Energipolitikken har også i Europa vært preget av nasjonale interesser og statlig styring. En felles energipolitikk var derfor lenge ikke sett på som verken gjennomførbar eller ønskelig. Energisektoren var også utelatt da planene for etableringen av det indre marked ble lansert i 1985. Det var fra Kommisjonens side imidlertid et ønske om et indre energimarked og dette ble få år senere satt på dagsorden. Med Maastrichttraktaten fra 1993 ble det åpnet opp for tiltak på europeisk nivå innenfor energisektoren,318 men det var først med Lisboatraktaten, som trådte i kraft i 2009, at EU fikk en klar traktathjemmel til å utforme en felles energipolitikk. Unionen og medlemslandene har såkalt delt kompetanse når det gjelder energipolitikken, hvilket betyr at både medlemslandene og EU kan vedta bindene regler (TFEU artikkel 4).319 Lisboatraktaten inneholder et eget energikapittel (artikkel 194) som presiserer formålet med Unionens energipolitikk. Politikken skal i henhold til traktaten sikre energimarkedenes funksjon og energiforsyningssikkerheten, fremme energieffektivitet og utvikling av nye fornybare energikilder, samt bidra til sammenkobling av europeiske elektrisitetsnett.

På tross av sterke og til dels sprikende nasjonale interesser blant EU-landene, ble det utover 1990-tallet vedtatt EU-regelverk med sikte på å etablere et indre energimarked. Reguleringen hadde som hovedformål å liberalisere energimarkedene for derigjennom redusere prisene for industrien og private forbrukere. De sentrale direktivene i denne prosessen var konsesjonsdirektivet fra 1994, elektrisitetsmarkedsdirektivet fra 1996 og gassmarkedsdirektivet fra 1998.

En første ansats til en overordnet EU-strategi for energisektoren kom i en hvitbok fra Kommisjonen i 1995. EUs politikk på området har senere blitt utviklet og presisert gjennom en lang rekke hvit- og grønnbøker og andre strategidokumenter. I 2010 kom den foreløpige siste strategien kalt «Energi 2020 – En strategi for konkurransedyktig, bærekraftig og sikker energi».

EU-landene importerer i dag om lag halvparten av sitt totale energibehov og importbehovet ventes å stige betraktelig i tiden fremover.320 Avhengigheten er særlig stor når det gjelder olje og gass, og sammen med Russland er Norge et av EUs viktigste energileverandører.

Gasskonflikten mellom Russland og Ukraina 2006 ble et vannskille i uviklingen av EUs felles energipolitikk. Den påfølgende gassmangelen i Sentral- og Øst-Europa ble en vekker for EU-landene og tydeliggjorde deres sårbarhet og avhengighet av et fåtall energileverandører utenfor EU. I kjølvannet av krisen i 2006 ble energiforsyningssikkerhet løftet opp på den politiske dagsorden, og tilslutningen til en felles energipolitikk i EU økte. Diversifisering med hensyn til energileverandører og -kilder, utbygging av gassrørledninger, samt felles posisjoner overfor tredjeland ble viktige målsetninger for Kommisjonen.

I de senere år har EUs politikk på energiområdet også blitt preget av en sterkere vektlegging av miljø- og klimaaspekter. Et klart utrykk for dette kom i 2008 da Kommisjonen la frem en samlet energi- og klimapakke med en lang rekke målsetninger og tiltak vedrørende reduksjon av klimagassutslipp, energieffektivisering og satsning på fornybar energi.321

Til sammen har den økte betydning og grensekryssende karakter av utfordringer knyttet til energiforsyningssikkerhet og klimahensyn ført til en erkjennelse av at det er behov for en energipolitikk også på EU-nivå. Det er samtidig en klar oppfattelse av at energipolitikken har stor betydning for medlemslandenes konkurranseevne og verdiskapning. EUs energipolitikk, som i utgangspunktet hovedsakelig var en konkurransepolitikk anvendt på energiområdet, har således over tid blitt relativt omfattende og helhetlig. Kjerneområdene for dagens energipolitikk i EU er det integrerte europeiske energimarkedet, forsyningssikkerhet og den eksterne dimensjon (herunder utbygging av infrastruktur), atomkraft, energieffektivisering og utvikling av fornybar energi.

19.1.4 EU/EØS og petroleumsvirksomheten

EU/EØS-retten berører i utgangspunktet ikke den nasjonale forvaltningen av olje- og gassresurser, herunder tildeling av konsesjoner, offentlig eierskap, skattelegging, utvinningstempo m.m. På samme måte som på alle andre sektorer, må nasjonal lovgivning og politikk imidlertid ikke stride mot EØS-avtalens generelle krav til ikke-diskriminering, de fire friheter, statsstøttereglene m.m. I EU har man etter hvert også presisert de generelle rammene i enkelte direktiver som direkte regulerer petroleumssektoren, og disse er tatt inn i EØS-avtalen. De viktigste er først og fremst konsesjonsdirektivet og gassmarkedsdirektivet.

EØS-avtalen og den norske konsesjonspolitikken

Utviklingen av norsk petroleumsvirksomhet fra begynnelsen av 1970-tallet har vært sterkt preget av statens eget oljeselskap, Statoil, som ble etablert gjennom et enstemmig stortingsvedtak i 1972. Gjennom Statoil og sterk nasjonal kontroll med konsesjoner og produksjonsnivå, ønsket staten å ivareta sine interesser som grunneier på den norske kontinentalsokkelen. Petroleumspolitikken hadde også klare elementer av nasjonsbygging, der man søkte å bygge opp en norsk oljeindustri og annen tilknyttet næringsvirksomhet. For å oppnå disse målene var man avhengig av å trekke veksler på etablerte internasjonale selskaper med nødvendig kapasitet og kompetanse. Det ble derfor gitt konsesjoner for leting og utvinning til grupper av selskaper i stedet for enkeltselskap, samtidig som Statoil og andre norske oljeselskap ble favorisert gjennom tildeling og vilkår. Fra og med tildelingen av Statfjordblokkene i 1975 og frem til 13 konsesjonsrunde i 1991 var statens andel på minst 50 prosent i alle felt på den norske kontinentalsokkelen. Også norske leverandører til oljeindustrien ble favorisert gjennom det norske konsesjonssystemet. Et viktig prinsipp i petroleumspolitikken i denne oppbyggingsfasen var det såkalte «bæringsprinsippet» som innebar at Statoil ikke skulle betale for utgifter påløpt i letefasen, men at dette skulle dekkes av andre andelshaverne. Sentralt stod også den såkalte «glideskalaen» som ga Statoil rett til å øke sin eierandel opp til 80 prosent når produksjonen i et felt tok til.

Kilde: Foto: Den europeiske union

Den åpenbare forskjellsbehandlingen mellom norske og utenlandske selskap var i stor grad avviklet ved EØS-avtalen inngåelse. St. prp. nr. 100 (1991–92) slo derfor fast at den gjeldende praksis på området ikke reiste noen problemer i forhold til EØS-avtalen. Enkelte sider ved det norske konsesjonssystemet måtte imidlertid endres i tråd med EØS-rettens generelle bestemmelser. Dette gjaldt spesielt enkelte konsesjonstildelingskriterier som knyttet seg til bidrag til norsk økonomi og bruk av norske varer og tjenester.

Samtidig med vedtagelsen av EØS-avtalen, våren 1992, fremmet Kommisjonen et utkast til direktiv om betingelser for tildelinger av lisenser for leting, utvinning og produksjon av hydrokarboner. Det såkalte konsesjonsdirektivet (94/22/EF)322 ble endelig vedtatt to år senere i mai 1994. Målsetningen med direktivet var å sikre at konsesjon blir gitt på grunnlag av objektive og på forhånd offentliggjorte kriterier og at tildelingsprosessen er åpen for alle selskaper med den nødvendige kapasitet og kompetanse. Direktivet understreket at eiendomsretten til petroleumsresursene tilligger medlemslandene, og det kun er disse som kan bestemme hvilke områder som skal åpnes opp for leting og utvinning. Medlemslandene står i henhold til direktivet også relativt fritt i utformingen av kriterier ved tildeling av lisenser så fremt disse kriteriene ikke kan anvendes på en diskriminerende måte.323

Konsesjonsdirektivet representerte i sin endelige form først og fremst en presisering av EU/EØS-rettens generelle bestemmelser vedrørende fri konkurranse og fjerning av handelshindringer, og innebar slik sett ingen radikal endring av rettstilstanden. Norges offisielle hovedinnvending mot direktivet synes også å ha vært at det var unødvendig og overflødig.324 Ved innlemmelse av direktivet i EØS-avtalen i 1995 var også Olje- og energidepartementets oppfatning at det norske konsesjonssystemet i hovedsak var i samsvar med direktivets krav, og at det vil kunne gjennomføres i norsk rett uten vesentlige endringer i lov og forskrifter.325

Likefullt ble konsesjonsdirektivet møtt med til dels sterke reaksjoner og skapte stor debatt i Norge. Uavhengig av direktivets praktiske betydning var det klart at EU/EØS-retten her grep direkte inn på et sentralt område i den norske petroleumspolitikken. Konsesjonssystemet var under oppbygningen av den norske petroleumsindustrien aktivt brukt av staten for å tilgodese norske selskaper og derfor nært knyttet til nasjonale interesser. Tidligere praksis med å gi konsesjoner til norske selskaper, fordi de var norske, og til Statoil fordi det var eid av staten var uforenlig med direktivet. Flere mente derfor at direktivet fratok norske myndigheter viktige styringsmuligheter i petroleumspolitikken, og at det i tillegg ville bli vanskeligere å sikre at petroleumsvirksomheten skapte positive ringvirkninger for fastlands-Norge.

De sterke reaksjonene må samtidig ses i lys av den opphetede medlemskapsdebatten som raste i Norge på samme tid. Direktivet ble av enkelte sett på som spesielt innrettet mot Norge og drevet frem av europeiske oljeselskaper som ønsket større innpass på norsk sokkel. SV, Senterpartiet og KrF stemte imot flertallets samtykke til innlemmelse av direktivet i EØS-avtalen ved Stortingets behandling i 1995.326

At konsesjonsdirektivet ble fremforhandlet i EU i den såkalte interimsperioden, altså fra forhandlingsslutt til folkeavstemningen i november 1994. Dette gjorde at norske myndigheter deltok i EUs interne forhandlinger om direktivet nærmest som om Norge var medlem. Det ga norske myndigheter betydelig innflytelse på utformingen av direktivet, blant annet ved at det ble åpnet for at andre hensyn enn pris og effektivitet ble lagt til grunn ved konsesjonstildelinger.327 For norske myndigheter, som i en tidlig fase var meget skeptisk til direktivet, ble det endelige direktivet derfor langt enklere å forholde seg til.

At det ikke var nødvendig med omfattende endringer i lovverket som en følge av konsesjonsdirektivet hang også sammen med de relativt store endringene som var blitt gjennomført i konsesjonsregimet på begynnelsen av 1990-tallet. Bæringsprinsippet ble opphevet i 1992 og i forbindelse med statsbudsjettet for 1993 foreslo regjeringen å oppheve både glideskalaen og regelen om minst 50 prosent statsdeltakelse i alle nye felt. Disse endringene synes først og fremst å ha vært et resultat av modningen av sokkelen og endrede internasjonale markedsforhold. Men de passet samtidig godt med den tilpasningen til EU som var under utvikling.

Mot slutten av 1980-tallet endret situasjonen i det internasjonale oljemarkedet seg markant. Prisene falt kraftig i 1986 og ved den kalde krigens slutt ble nye områder åpnet for oljeleting. Norsk sokkel, som gjennom 1970- og 1980-tallet hadde vært et av få alternativer til Midtøsten, mistet derfor mye av sin attraktivitet blant de internasjonale oljeselskapene. Samtidig var de norske feltene modnet og man forventet ikke lenger å gjøre gigantfunn som man hadde gjort tidligere. Ny leteaktivitet som ut ifra en samfunnsøkonomisk vurdering var klart lønnsom, kunne dermed risikere å ikke bli gjennomført fordi den på grunn av konsesjonsreglene ikke var bedriftsøkonomisk lønnsom.

De norske oljeselskapene og leverandørselskapene hadde også utviklet seg og fremsto ved slutten av 1980-tallet som konkurransedyktige. Statoil selv ønsket større muligheter til å konsentrere sine investeringer og var derfor positiv til at man gikk bort fra 50-prosentregelen. Som eier av Statoil og direkte andelseier gjennom Statens direkte økonomiske engasjement (SDØE), var det naturligvis viktig for staten å maksimere inntektene til både Statoil og SDØE.328 Samtidig var det i statens interesse som skatteinnkrever å sikre at det ble produsert mest mulig olje til lavest mulig kostnad, hvilket skulle tilsi at de at de til en hver tid mest effektive selskapene burde tildeles konsesjoner.

Flere av hensynene som lå til grunn for den aktive statlige styringen av oljevirksomheten var altså ved slutten av 1980-tallet ikke lenger like viktige. Enkelte av virkemidlene i styringen av sektoren fremsto heller ikke lenger som hensiktsmessige eller nødvendige verken for norske selskaper eller staten.

Selv om rammen for statlig kontroll med petroleumssektoren er endret er det vanskelig å se at endringene skal ha gjort det vanskeligere for staten å forfølge sine mål for petroleumsvirksomheten på norsk sokkel.329

EØS-avtalen og gassmarkedet

I Norges forhold til EU har gasseksporten vært politisk langt mer fremtredende enn oljeeksporten. Dette skyldes en grunnleggende forskjell mellom olje og gass, nemlig måten den transporteres på og de markedsmessige og institusjonelle konsekvensene som følger av denne forskjellen. Mens olje kan lastes og transporteres på tankskip, transporteres gass hovedsakelig gjennom rørledninger. Gassen kan også fryses ned og fraktes på skip som Liquified Natural Gas (LNG). I begge tilfeller kreves store investeringskostnader som fordrer langsiktighet. Rørtransport binder i tillegg selger og kjøper fysisk sammen. Gasselskaper for rørtransport er derfor ofte (men ikke alltid) naturlige monopoler hvilket ofte gir en høyere pris og mindre fleksibilitet for de som skal bruke dem.

Kilde: Foto: (Ole Berthelsen / OED).

Fra tidlig på 1970-tallet ble det gjort betydelige funn av gass på norsk sokkel (Ekofisk-feltene, Frigg, Statfjord m.m). I denne perioden forhandlet rettighetshaverne som gruppe felles salgsavtaler for de enkelte felt. Siden ble Statoil gjennom konsesjonsvilkårene gitt et særlig ansvar for salgsforhandlingene.I 1986 tok det nyopprettede Gassforhandlingsutvalget (GFU) over salget av norsk gass. Hensikten med det sentraliserte salget var å holde Norges markedsposisjon sterk i forhold til de europeiske transmisjonsselskapene (Ruhrgas, Gasunie, Gaz de France, m.fl.) som kjøpte gassen, og som på denne tiden forhandlet sammen og dermed fremstod som et kjøpermonopol. For å hindre at disse selskapene gjennom sine eiere skulle sitte på begge sider av forhandlingsbordet, var det kun Statoil og de to andre norske selskapene Hydro og Saga som deltok i GFU. De utenlandske selskapene fikk kun anledning til å delta i Forsyningsutvalget (FU), et rådgivende organ under Olje- og energidepartementet (OED), som skulle sikre samdriftsfordeler og optimal ressursutvinning og transport på sokkelen. Den endelige godkjenningen av salgskontrakter inngått av GFU ble foretatt av OED som også bestemte hvordan kontraktene skulle fordeles på ulike felt.

Fra slutten av 1980-tallet ble den europeiske gassektoren et sentralt mål for Kommisjonens ønske om liberalisering og økt konkurranse. I et arbeidsdokument fra 1988 konkluderte kommisjonen med at en rekke forhold innen det europeiske gassmarkedet fungerte i strid med prinsippene for det indre marked. Søkelyset ble særlig rettet mot offentlig kontroll av import og eksport av naturgass og mot formelle og faktiske monopoler innenfor transporten av gass. Flere tiltak ble foreslått på begynnelsen av 1990-tallet, men den sentrale målsetningen om å innføre tredjepartsadgang i høytrykksnettet og splitte opp transmisjonsselskapene transportør- og grossistfunksjon («unbundling»), møtte sterk motstand fra den europeiske gassindustrien og Europaparlamentet. Det såkalte gassmarkedesdirektivet (98/30/EF)ble derfor ikke endelig vedtatt før i 1998. Hensikten med direktivet var å gjøre markedet for omsetning av gass i Europa friere ved å skape lettere og rimeligere adgang til gassens hovedveier for produsenter og kjøpere av gass. I henhold til direktivet skal gassdistributører, gasskraftverk og andre industrielle brukere over en viss størrelse kunne gjøre direkte avtaler med gassprodusenter, og ha rett til å forhandle seg frem til en transportavtale med transmisjonsselskapene. Direktivet innebar en gradvis åpning av markedet og liberaliseringsprosessene er senere intensivert gjennom to revisjoner av direktivet i 2003 og igjen i 2009 (2003/55/EF og 2009/73/EF). Siste versjon av direktivet er foreløpig ikke gjennomført i norsk rett.

Gassmarkedsdirektivet var primært rettet mot selskapskonsentrasjon og monopoltendenser i nedstrømsdelen av markedet, altså forholdet mellom de europeiske rørselskapene og deres forhold til industrielle kunder, lokale distributører og sluttbrukerne av gass. De direkte virkningene for Norge av gassmarkedsdirektivet var derfor begrenset.

Det var imidlertid to forhold som skapte problemer. For det første ønsket man ikke fri konkurranse og tredjepartadgang til gassrørene på norsk sokkel. Norske myndigheter argumenterte med at norsk gass ikke var ferdig produsert før den nådde land i importlandene på kontinentet, men lyktes ikke med å få unntak for disse rørledningene.

For det andre påvirket direktivet indirekte de langsiktige kontraktene norske selgere hadde med europeiske kjøpere. Siden produksjon av gass på norsk sokkel krever store investeringer, har det vært sett som viktig å sikre et betydelig volum ved inngåelse av eksportkontrakter. Ved en oppsplitting av kjøpermonopolene har norske eksportører fryktet at det skulle bli vanskeligere å finne kjøpere som har evnen til å inngå slike store og langsiktig forpliktende kontrakter.

EUs forsøk på å liberalisere transmisjons- og distribusjonsleddet i gassmarkedet gjorde naturlig nok at søkelyset også ble rettet mot selgerleddet som i Norge var sentralisert gjennom Gassforhandlingsutvalget (GFU). GFU ble endret våren 1993, slik at det ble åpnet for at andre lisensdeltakere enn de norske, uten å være en del av selve GFU, kunne delta i salgsforhandlingene. Dette innebar en betydelig reform av organiseringen av det norske gassalget, ettersom internasjonale selskaper fikk nettopp den innflytelse på begge sider av forhandlingsbordet, som norske myndigheter hadde sett det som viktig å unngå. Selve GFU-ordningen med koordinerte salgsforhandlinger og statlig kontroll over salgskontraktene, ble imidlertid ikke utfordret ved inngåelse av EØS-avtalen.

Etter endringene fremsto ikke GFU som like diskriminerende, men ordningen kunne fremdeles ses på som en klar handelshindring. Dette ble tydeliggjort ved at organet ved flere anledninger i løpet av 90-tallet avslo å selge gass til det tyske selskapet Wingas i frykt for at gass-til-gass konkurranse i det tyske markedet skulle presse prisene ned. Etter at en avtale mellom Saga og Wingas ble stoppet av GFU i 1995 bragte det tyske Bundeskartellamt ordningen inn for Kommisjonen.

I 1996 foretok ESA på vegne av Kommisjonen en razzia mot Statoil, Hydro og Saga Petroleum. To undersøkelser ble deretter igangsatt, en basert på GFUs mulige overtredelse av EØS-avtalens artikkel 53, som omhandler ulovlig prissamarbeid og andre former for kartellvirksomhet. Denne var rettet direkte mot Statoil, Norsk Hydro and Saga Petroleum, og ble ført av Kommisjonen siden det dreide seg om eventuelle markedsødeleggende effekter i EU. Den andre undersøkelsen ble ledet av ESA basert på EØS-avtalens artikkel 59, hvor spørsmålet var om GFU var å anse som et offentlig foretak, som utøvde virksomhet av allmenn økonomisk betydning og således kunne unntas konkurransereglene. Denne undersøkelsen fra ESAs ble stilt i bero fordi man ønsket å avvente konsekvensene av implementeringen av gassdirektivet. 8. juni 2001 avsluttet Kommisjonen sine undersøkelser og sendte et innsigelsesbrev til Statoil og Norsk Hydro hvor man hevdet at GFU var i strid med EØS-avtalens artikkel 53. Noen uker senere mottok alle øvrige rettighetshavere det samme innsigelsesbrevet. Staten v/ Olje og energidepartementet(OED) begjærte status som «med- intervenient» (interested party).

En uke tidligere hadde den norske regjeringen avviklet GFU. Kommisjonen argumenterte imidlertid med at den virksomheten de norske selskapene hadde bedrevet i GFU ville fortsette å ha markedsødeleggende effekter i mange år gjennom de langsiktige gasskontraktene GFU hadde inngått, selv om GFU nå var nedlagt. EU opprettholdt derfor sine innsigelser og hevdet at «siden gasskontraktene var inngått på ulovlig grunnlag skulle kjøperne stilles fritt til å kansellere, reforhandle eller vedstå seg avtalene». Samtidig ble betydelige bøter stillet i utsikt». Ved en høring i Brussel medio desember 2001 påpekte Staten v/OED at GFU-ordningen var myndighetspålagt, og det ble henvist til tidligere rettsavgjørelser i EU om konsekvensen av slike myndighetspålegg. Først etter dette lot EU saken ligge.

Sakene rundt GFU og gassmarkedsdirektivet har vært en av de mest konfliktfylte prosesser mellom Norge og EU. Konflikten illustrerer det underliggende motsetningsforholdet mellom Norge som eksportør og EU-landene som importør av gass. Temperaturen og alvoret i GFU-saken fremkommer tydelig i OEDs tilsvar til Kommisjonen av 30. oktober 2001. I tilsvaret til EUs innsigelser til organiseringen av norsk gasseksport, argumenterer Staten V/ OED bl.a. med : «In the guise of challenging private anti-competitive practises, the S.O. in fact attacks Norway’s system for the management of its natural gas resources…». Og videre:

«In seeking to sanction the companies concerned for complying with Norwegian State measures and impose on them an unjustified obligation to renegotiate existing contracts under the threat of cancellation by the buyers, the Commission exceeds the boundaries of its competence under the EC Treaty and the EEA Agreement and violates the sovereignty of the Kingdom of Norway».330

Snarere enn å utvikle et helhetlig energipolitisk samarbeid ble forholdet mellom Norge og EU bestemt mer indirekte via den generelle konkurransepolitikken som ble introdusert på energiområdet. Kjøperlandene i EU har med rettslige midler oppnådd at de norske selskapene har forpliktet seg til å selge mer gass’ enn planlagt, og at norske myndigheter avviklet GFU-ordningen, som bare noen år tidligere ble betraktet som en integrert del av det norske ressursforvaltningssystemet og et nødvendig instrument for utbygging av og eksport fra norske gassfelt.

Norges holdning om å unngå politisering av rollen som energileverandør, i kombinasjon med sterk markedsorientering, gjør at Norges EØS- samarbeid ikke har gitt Norge noen spesielle fordeler i det europeiske markedet i forhold til de andre leverandørene. De tre andre store gasseksportørene til EU, Algerie, Libya og Russland, har også hatt sterk statlig styring med gassalget. Disse landene har ikke vært gjenstand for den samme rettslige påvirkningen som Norge, og har derfor i stor grad videreført den nasjonale kontrollen med eksportleddet.

GFU- og gassmarkedssakene har blitt tolket og forstått på ulike måter. Noen vil nok hevde at effektene av åpningen av transportsystemet for gass og avviklingen av GFU har vært moderate og at en del av endringene ville måtte komme uansett.

Siden tyngden av norsk gassproduksjon består av noen få felter, med en sterk konsentrasjon på eiersiden og med statlig norsk dominans på tvers av feltene, er det fortsatt sterk konsentrasjon rundt de samme aktørene som tidligere håndterte norsk gassalg gjennom GFU. Over to tredjedeler av norsk gass selges fortsatt av Statoil. En opphevelse av GFU endret dermed ikke selgerkonsentrasjonen målt ved felt eller selskap på norsk sokkel fundamentalt, men åpnet for en viss nødvendig fleksibilitet i salg av mindre og mer ulike kontrakter.

Innen det nye rammeverket har norske myndigheter lyktes i å gi den norske strukturen en ny utforming, der kontrollen i hovedsak ble beholdt. Departementet synes å ha endret strategi fra konflikt til samarbeid og innovativ tilpasning. Slik har man langt på vei kunne opprettholde de samme målsetningene for politikken, med andre virkemiddel.

I forbindelse med gassdirektiv- og GFU-sakene, og den samtidige delprivatiseringen av Statoil, ble Gassco og Petoro etablert som 100 prosent statlig eide selskaper – Gasco med ansvar for drift av transportsystemene på sokkelen og Petoro som forretningsfører for statens direkte eierandeler i utvinningslisenser på sokkelen (SDØE). I tillegg til ble Gassled etablert som et interessentskap for integrering av rørledninger og med et myndighetskontrollert tarifferingssystem for gasstransport. En viktig erfaring fra disse prosessene er at mer konkurranse mellom private aktører kan under EØS-avtalen føre til mer statlig virksomhet for å nå viktige målsetninger som tidligere ble ivaretatt gjennom statskontrollerte selskaper (Statoil).

Andre enkeltsaker på petroleumssektoren

Etter de store debattene om konsesjonsdirektivet, gassmarkedsdirektivet og GFU-ordningen har det vært få store EØS-saker innen petroleumssektoren. Men det har vært noen spredte enkeltsaker som på forskjellig måte har reist prinsipielle spørsmål.

Et vedvarende underliggende tema har vært spørsmålet om EØS-avtalen i det hele tatt gjelder på sokkelen (eller bare på landterritoriet). Her har det vært en prinsipiell uenighet gjennom hele perioden. Selve temaet har vært lite fremme, men de gangene det har kommet opp i praksis har norske myndigheter vært raske til å forsvare prinsippet om at EØS ikke gjelder, samtidig som Norge i praksis har gitt etter i de enkelte sakene, og gir EU/EØS-retten tilsvarende virkning som på land. Norge har altså ikke ønsket å sette spørsmålet på spissen og har i stedet valgt frivillig tilpasning. De gangene det har kommet opp har det vært i forbindelse med HMS og sosial rettigheter med videre for de som arbeider på sokkelen. Disse sakene kan for øvrig sammenlignes med de to sakene Leinebris og Kvitsjøen, som gjaldt tilsvarende for fiskeressursene.

Kilde: Foto: NHD

En annen sak har vært endringen av petroleumsloven i 2011, særlig knyttet til krav om baser i Norge.331 Dette var i prinsippet en viktig endring, men den konkrete virkningen var mer usikker. Bestemmelsen som ble endret omhandlet krav til organisasjon og ledelse av petroleumsvirksomhet, baser mv. Hensikten med lovendringen var å sikre bedre samsvar mellom lovens ordlyd og Norges forpliktelser under EØS-avtalen. ESA hadde vurdert petroleumsloven i forhold til Norges forpliktelser under EØS-avtalen, og har kommet til at petroleumsloven § 10–2, slik den var utformet, ikke fullt ut kunne anses forenlig med Norges forpliktelser under EØS-avtalen. Samtidig la ESA til grunn at norske myndigheters praktisering av bestemmelsen var i tråd med prinsippene i EØS-avtalen.332

Konkret omhandlet saken hvorvidt statlige myndigheter kan stille særlige distriktspolitiske krav til selskapene i forbindelse med konsesjonene. Slike krav var vanlige på 1970-tallet men hjemmelen i loven for å gjøre det var beholdt. Loven var EØS-rettslig tvilsom og dette hadde man vært klar over i lang tid, helt fra 1994, men det ble ikke oppfattet som noen presserende sak siden den ikke ble praktisert på en måte som var i strid med EØS-avtalen. Etter mange år tok likevel ESA opp saken, og innledet en prosess som etter hvert ledet til at norske myndigheter endrer den omstridte paragrafen våren og sommeren 2011. Saken vakte likevel en viss oppsikt, men noe av dette skyldtes i stor grad også kritikk for at regjeringen hadde forsøkt å legge lokk på saken.

En tredje sak er knyttet til etterdønningene av Macondo, Deep Water Horizon ulykken i Mexico-gulfen som førte til store oljeutslipp. Også i EU ble oppmerksomheten satt på risiko ved dypvannsboring. Det har derfor vært tatt opp mulighetene for at EU kan regulerere ulike sider ved sikkerhet ved offshore petroleumsutvinning. Det er sterke miljøinteresser i EU som ønsker en slik regulering. Kommisjonen har avholdt høring i saken og det er også gitt innspill fra Norge, OED, Statoil, Bellona, m. fl. Norske myndigheter er kritisk til en slik utvikling og har ment at sikkerheten ved oljeboring til havs best ivaretas på nasjonalt nivå. EUs aktiviteter på dette feltet har også ifølge arbeidsprogrammet vært en av de prioriterte områdene for norsk europapolitikk det siste året. I oktober 2011 fremmet Kommisjonen sitt forslag til en forordning til EP og Rådet. Forordningen er merket EØS-relevant.333

19.1.5 EU/EØS og den norske kraftsektoren

Den norske kraftsektoren er unik i europeisk sammenheng. 99 prosent av all elektrisitetsproduksjon i Norge kommer fra vannkraft – en fornybar, pålitelig, fleksibel og relativt billig energikilde. Norges vannkraftmagasiner står for nesten halvdelen av den totale magasinkapasiteten i Europa. Mulighetene oppmagasinering av kraft og vår integrasjon i et nordisk kraftmarket stiller Norge i en gunstig situasjon hvor vi kan importere og eksportere kraft basert på kraftpriser og magasinenes fyllingsgrad.

Den offentlige styringen av kraftsektoren i Norge går langt tilbake og er preget av en sterk grunnrentetankegang hvor vannkraften blir sett på som samfunnets eiendom. Den statlige styringen med kraftsektoren har på den ene siden hatt som mål å sikre landsdekkende strømforsyning og hindre at kraften ble forbeholdt privat og utenlandsk industri. På den andre siden har kraftsektoren spilt sentral rolle i industripolitikken, hvor man gjennom massiv statlig utbygging av vannkraft har ønsket å sikre god vilkår for den kraftkrevende industrien.

Det juridiske grunnlaget for den statlige og kommunale kontrollen med vannkraftresursene ble lagt med konsesjonsloven i 1917. Denne ga staten forkjøpsrett til all ny kraftutbygging og gjorde konsesjoner til private tidsbegrenset (60–80 år). Hjemfallsordningen sikret samtidig at staten vederlagsfritt får tilbakeført alle kraftverk i privat eie ved konsesjonens utløp. I dag eier kommunene og fylkeskommunene ca. 50 prosent av produksjonskapasiteten, staten ca. 37 prosent og private selskaper ca. 13 prosent.

EUs liberalisering av de europeiske elektrisitetsmarkedene har foreløpig ikke medført store konsekvenser for det norske elektrisitetsmarkedet, først og fremst fordi Norge gjennomførte relativt vidtgående liberaliseringsreformer en god stund før EU. Forholdet mellom Norge og EU innenfor kraftsektoren har imidlertid ikke forløpt uten konflikter ettersom både den norsk hjemfallsordningen og de særskilte kraftkontraktene til kraftkrevende industri har blitt utfordret som en følge av EØS-avtalen.

Liberalisering av det europeiske elektrisitetsmarkedet

Ved siden av eierskapet til vannkraften har den offentlige kontrollen med kraftsektoren gjort seg gjeldende gjennom et strengt reguleringsregime og kontroll med selve kraftomsetningen. Med energiloven i 1990 ble det gjort omfattende endringer i både reguleringsregimet og i omsetningsleddet. Energiloven innførte et klart skille mellom kraftleveranse og nettleie og sikret full tredjepartadgang til nettet. Dermed ble det åpnet for fri konkurranse mellom kraftprodusentene og frihet for forbruker i valget av strømleverandør.

Energiloven av 1990 var ikke et resultat av tilpasning til EUs lovgivning. EUs første vesentlige skritt i retning av liberalisering av det europeiske elektrisitetsmarkedet kom først seks år senere med det første elektrisitetsdirektivet.334 Den norske energiloven av 1990 var såpass vidtgående at EUs heller ikke EUs andre elektrisitetsdirektiv335 fra 2003 førte til store endringer i det norske lovverket. Norsk lovgivning har inntil 2009 og EUs tredje elektrisitetsdirektiv336 stort sett ligget i forkant av utviklingen i EU.

Grunnen til at det går så vidt sakte med prosessene i EU er at sterke næringslivskrefter engasjerer seg og stridigheter internt i EU oppstår med hensyn til oppsplitting av de store vertikalt integrerte selskapene som har eierinteresser i både produksjon, distribusjon og salg.

Den norske energiloven har på mange måter ble et eksempel for etterfølgelse for EU. Samtidig var reformene i det norske kraftmarkedet ikke upåvirket av det som skjedde i EU og Europa. Særlig Thatchers reformer i Storbritannia og Kommisjonens generelle arbeid med det indre marked var åpenbart en inspirasjonskilde for norske samfunnsentreprenører som søkte å reformere norsk offentlig forvaltning, med særlig fokus på tele- og kraftsektorene.

Det tredje elektrisitetsdirektivet kom som en del av en større energimarkedspakke i 2009 som for elektrisitetsmarkedet også omfattet en forordning om betingelsene for adgang til nettverket for grensekryssende elektrisitet og en forordning om etablering av et europeisk byrå for samarbeid mellom energiregulatorer – ACER. Rettsaktene er foreløpig ikke gjennomført i EØS og det knytter seg en del usikkerhet til hvilke tilpasninger som vil være nødvendig.

Med energimarkedspakken ser EU ut til å være i ferd med å ta igjen Norge når det gjelder lovgivning på dette området. Til forskjell fra første og andre. elektrisitetsdirektiv legger EUs tredje runde med lovgivning et visst press på det norske og nordiske systemet som er bygd opp gjennom 90-tallet. Dette gjelder særlig politisk uavhengige regulatorer og eiermessig adskillelse, samt opprettelsen av ACER og ENTSO-E.

ENTSO-E og ACER er de nye samarbeidsorganisasjonene i Europa for henholdsvis systemoperatører og de nasjonale regulatorene. De nordiske systemoperatørene samarbeidet tidligere i organisasjonen Nordel, som blant annet hadde ansvaret for nettplanlegning i det nordiske energisystemet. Organisasjonen Nordel ble lagt ned per 1. januar 2008, og det nordiske samarbeidet mellom ble lagt inn under ENTSO-E. Det er i øyeblikket ikke heltavklart hvordan nordisk nettplanlegning skal foregå i fremtiden. De nordiske regulatorene samarbeider i dag i organisasjonen NordReg. Denne skal ikke legges ned, men mye av aktiviteten vil i fremtiden kunne forankres i ACER. ACER skal i tillegg til å være et organ for samarbeid mellom de ulike regulatorene også være et organ under kommisjonen med myndighet til å fatte vedtak i enkelte saker.

Som medlem av EØS, men ikke medlem av EU, er det usikkert hvorvidt den norske regulatoren Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE) får delta i dette samarbeidet med stemmerett på lik linje som de andre deltakerne. I et regime hvor Norge inngår i et integrert samarbeid i Norden kan det potensielt by på noen problemer om NVE ikke kan delta fullt ut i samarbeidet mellom de markedsregulerende institusjonene.

I de tredje elektrisitets- og gassdirektivene understrekes det at regulatoren skal være uavhengig fra alle andre interesser. Regulatoren skal ha autonomi til å fatte beslutninger uten politisk deltakelse, og den skal ha budsjettmessig uavhengighet. Norge har en sterk regulator som siden energiloven fra 1990 har vært til dels uavhengig fra politisk ledelse. Imidlertid er ikke NVE budsjettmessig uavhengig, og institusjonen har et langt bredere arbeidsområde en bare el-regulering. Det er vanskelig nå å si hvordan dette vil slå ut, men formuleringene i pakken om dette kan potensielt føre til endringer i NVEs struktur og organisasjon. Hovedfokus i den tredje pakken ligger på å opprette et smidig internasjonalt marked for elektrisitet i EU. Her har Norden og Norge hatt, og vil komme til å ha, en del innflytelse gjennom å være i forkant av utviklingen. Det nordiske kraftmarkedet er verdens mest integrerte internasjonale marked for kraft, og markedsplassen NordPool Spot nyter stor tillitt. Selv om handel på Nord Pool Spot er frivillig har andelen kraft som handles på Nord Pool økt fra 42 prosent i 2004 til 76 prosent i 2008.

Hjemfallssaken 2000–2008

Vannkraft har i hundre år vært den dominerende energikilden i Norge. Om lag 99 prosent av all elektrisitet som produseres i Norge kommer fra vannkraft, og elektrisitet står for en langt større del av totalt energiforbruk enn i de fleste andre land. I motsetning til olje- og gassressursene, som er eid av staten, har vannkraftressursene siden 1909 vært underlagt et system med spredt eierskap underlagt konsesjon, og med ulike vilkår for offentlige og private eiere. Mens offentlige eiere (stat og kommune) har evigvarende konsesjoner, er de private konsesjonene tidsbegrenset til 60 år, og med en regel om at ved konsesjonstidens utløp skal vannfallene med alle innretninger (kraftstasjoner m.m.) tilfalle staten uten vederlag. Dette er den såkalte «hjemfallsretten», som har dannet rammen for eierskap til vannkraften i over hundre år, fra den ble innført i 1909 og senere nedfelt i Industrikonsesjonsloven av 1917.

Kilde: Foto: Bjørn Sigurdsøn / Scanpix

På grunn av denne regelen, og fordi store deler av vannkraften har vært bygget ut av offentlige aktører, er det aller meste offentlige eid. I 2006 eide staten gjennom Statkraft ca. 44 prosent, og ca. 150 kommuner og kommunale selskaper ca. 44 prosent, mens de siste 12 prosentene var eid av private, hvorav ca. 6 prosent er fra før 1909 (uten konsesjon) og ca. 6 prosent fra etter 1909 underlagt tidsbegrenset konsesjon og hjemfall.

Da EØS-avtalen ble fremforhandlet i 1990–91 ble ikke hjemfallsregelen gjort til noe forhandlingstema. Snarere enn å sette spørsmålet på spissen, med risiko for å skape et problem, ble det fra norske myndigheters side lagt til grunn at systemet for eierskap til vannkraften, inkludert hjemfallsretten for de 6 prosent den gjaldt, ville kunne videreføres. Dette ble særlig bygget på avtalens artikkel 125, som var kopiert fra EU-traktaten, og der det heter at «Denne avtale skal ikke på noen måte berøre avtalepartenes regler om eiendomsretten». I proposisjonen til Stortinget om EØS i 1992 ble det understreket at «den delen av konsesjonslovgivningen som gjelder ressursforvaltning ikke berøres av EØS-avtalen.»337 Videre ble det slått fast at verken det sterke offentlige eierskapet eller bestemmelsene om statlig forkjøpsrett og hjemfall ville være i strid med avtalen. I proposisjonens energikapittel understrekes det at «Statens rett til hjemfall berøres ikke av EØS-avtalen».338 På noen punkter ble Industrikonsesjonsloven av 1917 endret slik at tidligere forskjellsbehandling mellom norske og utenlandske private eiere ble fjernet. Men forskjellen mellom private aktører (hjemfall) og offentlige aktører (ikke hjemfall) ble beholdt.339

Selv om Storting og regjering hadde lagt til grunn at reglene om eierskap til vannkraften var forenlige med EU/EØS-retten, var det flere jurister og mange i kraftbransjen som var mer skeptiske til dette. Det var også ESA, som tidlig i 2001 startet gransking og etter flere runder med norske myndigheter i 2002 avga en grunngitt uttalelse, der man hevdet at EØS-avtalen var brutt. Problemet var ikke hjemfallsordningen i seg selv, men forskjellsbehandlingen mellom private og offentlige eiere, som gjorde at vannkraften er langt mer verdt på offentlige hender, og dermed skapte en markedsvridning med sterkt innelåsende effekt, slik at det i praksis var utenkelig å selge offentlig eide kraftverk til private. Dette mente ESA var i strid med EU/EØS-rettens regler om fri etablering og kapital.

ESAs grunngitte uttalelse i 2002 ble starten på en lang prosess. Bondevik II-regjeringen svarte med å sende signaler om at man ville revidere de norske reglene, og satte i gang utredninger av mulige alternative modeller. Grovt sett var det to måter å fjerne forskjellsbehandlingen på – enten å oppheve hjemfallsretten og omgjøre de private konsesjonene til evigvarende, eller motsatt å innføre hjemfall også for offentlige eiere, i praksis for de kommunale kraftverkene. Begge løsninger var politisk svært vanskelige, og prosessen trakk ut. I 2003 ble det nedsatt et offentlig utvalg (Hjemfallsutvalget) som i 2004 avga en splittet rapport som ikke gjorde saken enklere å løse.340 I 2005 gikk de rødgrønne partiene til valg på at hjemfallsretten skulle bevares, og dette ble nedfelt i regjeringserklæringen (Soria Moria-erklæringen). I april 2006 sendte regjeringen et kort brev til ESA om at man aktet å videreføre de eksisterende eierskapsreglene uendret, vel vitende om at det ville utløse rettssak for EFTA-domstolen, der Norges muligheter for å vinne frem av en samlet juridisk ekspertise ble ansett for å være svært små.

ESA, som i fire år hadde avventet de norske forsikringene om reform – for så å få kort beskjed om at man likevel ønsket å beholde de eksisterende reglene – svarte med straks å stevne Norge for EFTA-domstolen for traktatbrudd. Under prosessen intervenerte Island, Nederland og Polen til støtte for Norge. Mer overraskende var det at Kommisjonen på flere sentrale punkter også støttet norske myndigheters rettslige argumentasjon, til overraskelse for ESA.

I juni 2007 falt avgjørelsen, som gikk ut på at de norske reglene var i strid med EU/EØS-retten og dømte Norge for traktatbrudd. Men samtidig fikk Norge medhold på det avgjørende rettslige punktet, som var at offentlig eierskap i seg selv kan være et legitimt hensyn etter EU/EØS-retten, som kan begrunne restriksjoner. Problemet var ifølge EFTA-domstolen bare at dette ikke var tilstrekkelig konsistent gjennomført, fordi det fortsatt var mange muligheter for privat eierskap. Men kunne ikke ha et blandet eierskapsregime som favoriserte offentlige fremfor private.

Dommen fra juni 2007 ga derfor norske myndigheter i realiteten et valg, mellom enten å avskaffe hjemfall (liberalisere), eller motsatt gjøre det offentlige eierskapet mer konsistent, ved å fjerne mulighetene for fremtidige private konsesjoner. Regjeringen valgte det siste. Fordi det var sommerferie var Stortinget ikke samlet, og siden saken hastet, vedtok regjeringen 10. august 2007 en provisorisk anordning etter Grunnloven § 17. Den nye løsningen ble kalt «konsolideringsmodellen», og innebar en styrking (konsolidering) av det offentlige eierskapet. Dette kom som en stor overraskelse både på ESA og en samlet norsk kraftbransje, som ikke hadde oppdaget at dommen ga mulighet for en slik løsning, og trodde at det i stedet gikk mot en delvis liberalisering.

Etter omfattende debatt ble den provisoriske anordningen høsten 2008 erstattet av en permanent lovendring.341 Her ble muligheten til å gi nye private konsesjoner (eller forlenge gamle) fjernet. For å gjøre ordningen mer EØS-robust ble prinsippet om offentlig eierskap etter hundre års praksis for første gang skrevet inn i et nytt første ledd i Industrikonsesjonsloven § 1 ledd om at: «Landets vannkraftressurser tilhører og skal forvaltes til beste for allmennheten. Dette skal sikres gjennom offentlig eierskap på statlig, fylkeskommunalt og kommunalt nivå».

Hjemfallssaken er fra norsk side antagelig den politisk og økonomisk viktigste rettssaken for EFTA-domstolen så langt. Saken illustrerer det handlingsrom som finnes innenfor rammene av EØS-avtalen for å bevare nasjonale restriksjoner – så lenge de kan begrunnes og tilpasses på en måte som er forenlig med EU/EØS-retten. Videre viser saken betydningen for norske myndigheter av å ikke gi seg i viktige saker uten å få dem prøvet for domstolene. I dette tilfellet tapte Norge rettssaken. Men samtidig var det premissene i dommen fra EFTA-domstolens som viste hvordan den kunne etterleves på en måte som ikke bare videreførte, men sågar styrket prinsippet om offentlig eierskap til vannkraftressursene i Norge.342

Kraftkrevende industri

De langsiktige kontraktene som skal sikre norsk kraftkrevende industri mye og billig kraft har vært et viktig virkemiddel i norsk industripolitikk, ikke minst i årene etter andre verdenskrig. På 1950- og 1960-tallet ble det inngått en rekke langsiktige pris- og volumkontrakter til en pris fastsatt av Stortinget. Disse kontraktene utløper i all hovedsak mellom 2008–2011.

ESA har ikke grepet inn i eksisterende kontrakter, men har satt ned foten i forbindelse med forlengelse av kraftkontrakter med myndighetsbestemte vilkår. På grunnlag av EUs konkurranselovgivning og miljøstøtteretningslinjer har ESA krevd at fremtidige kontrakter må ta utgangspunkt i markedsverdier. En forlengelse av kraftkontraktene med utløp i 2008–2011 ville i gjennomsnitt bety ca. 50 prosent subsidiering av kraftkostnadene i kraftkrevende industri.343

Etableringen av et nytt kraftregime for den kraftkrevende industrien har vært en vanskelig sak som har pågått over lang tid. Utløpet av de langsiktige kraftkontraktene har ikke minst medført utfordringer for industribedrifter som har måttet kjøpe strøm på det åpne markedet. I august 2009 presenterte regjeringen en ny garantiordning for langsiktige kraftavtaler. Etter lengre tids behandling i ESA ble ordningen godkjent i mars 2011.

Garantiordningen skal være tilgjengelig for særlig kraftkrevende industribedrifter i visse sektorer (trelast og trevare, treforedling, kjemiske produkter og metaller med et årlig kraftforbruk på minimum 10 GWh.) og kan stilles som sikkerhet for finansieringen av kontrakter over 7 til 25 år. Konkret innebærer ordningen at 80–90 av de mest kraftkrevende industribedriftene i landet kan kjøpe en garanti av staten for sine betalingsforpliktelser under langvarige kraftavtaler. Garantien kan i tråd med EØS-regelverket kun dekke inntil 80 prosent av betalingsforpliktelsene på kontraktene. Garantipremien skal fastsettes på bakgrunn av en individuell vurdering og en realistisk vurdering av risiko. Dette skal sikre at premeiene betales til markedspris og at ordningen dermed vil være selvfinansierende og ikke vil kreve statsstøtte. Rammen for de statlige garantiene er på totalt 20 milliarder kroner på kraftavtaler og ordningen vil bli forvaltet av Garanti-instituttet for eksportkreditt (GIEK).

Det nye kraftregimet består av flere komponenter i tillegg til garantiordningen som skal sikre langsiktige og forutsigbare kraftkontrakter. Blant annet har den nye hjemfallsordningen en omgjøringsadgang som innebærer at industriens eierskap kan videreføres innenfor rammen av et offentlig eierskap. Verdien av omgjøringsadgangen er anslått til 15 milliarder kroner. Det er også etablert en utleieordning som åpner for at vannkraftproduksjon kan leies ut for perioder på inntil 15 år. Staten gir også omfattende støtte til energieffektivisering gjennom Enova og det er innført en egen støtteordning for innkjøpskonsortier hvor bedriftene går sammen for å forhandle frem avtalene.

Elektrisitetsavgiften

Også det norske avgiftssystemet for bruk av elektrisk kraft har blitt påvirket av EØS-avtalen. 30. juni 2004 fattet ESA to vedtak om den norske elektrisitetsavgiften. I det første vedtaket fant ESA at industriens fritak for el-avgift og næringslivets fritak i tiltakssonen (Nord-Troms og Finnmark) var å anse som ulovlig statsstøtte i henhold til de nye retningslinjene for miljøstøtte fra 2001. ESA mente videre at den ubetalte el-avgiften skulle etterbetales for perioden fra februar 2003 (da ESA sendte sitt åpningsbrev) til januar 2004 (da Norge avskaffet el-avgiften for all næringsvirksomhet). I september 2004 klaget regjeringen ESAs vedtak inn for EFTA-domstolen som i juli 2005 opprettholdt ESAs vedtak. Denne avgjørelsen innebar blant annet at industrien måtte etterbetale det som av domstolen ble vurdert som ulovlig støtte.

I det andre vedtaket fra 30. juni 2004 godkjente ESA et nytt norsk avgiftssystem, som ble satt i kraft fra 1. juli 2004. Det nye avgiftsystemet består av en generell avgiftssats (11,21 øre per kWh) som omfatter kraft til husholdninger, næringsvirksomhet utenom industrien og administrasjonsbygg i industrien, og en redusert sats for industrien (0,45 øre per kWh) tilsvarende minimumssatsen i EUs energiskattedirektiv.344 Næringsvirksomhet i tiltakssonen er i utgangspunktet også ilagt den reduserte satsen, men betaler i praksis ikke el-avgift da statsstøttereglene for bagatellmessig støtte (200 000 euro over en treårsperiode) utnyttes fullt ut i dette området. Kraftintensive industriprosesser (metallindustri, sementindustri og deler av kjemisk råvareindustri) er, etter mønster fra EUs energiskattedirektiv, ikke omfattet av avgifter på forbruk av elektrisk kraft.345

Treforedling er i utgangspunktet ikke fritatt etter energiskattedirektivet. ESAs retningslinjer om miljøstøtte åpner imidlertid for avgiftsfritak for energiintensive bedrifter dersom disse gjennomfører miljøtiltak som tilsvarer effekten av avgiftssatsen, for eksempel gjennom et energieffektiviseringsprogram. Olje- og energidepartementet har utarbeidet et slikt program for treforedlingsbedrifter som ble godkjent av ESA i 2005.

19.1.6 Avsluttende merknader

Energipolitikken er fortsatt først og fremst et nasjonalt område. EU/EØS har imidlertid vist seg å ha større betydning for energipolitikken enn det man antok ved EØS-avtalens inngåelse. Dette gjelder spesielt ressursforvaltningen, konsesjonspolitikken og markedsforhold i både petroleums- og kraftsektoren.

Det har gjennom perioden 1994–2011 vært en endring i norsk energipolitikk hvor innslagene av konkurranse og markedsløsninger har blitt større. EØS-tilpasningen har medvirket til denne endringen, men EUs politikk har først og fremst virket sammen med en bredere endringsprosess som har pågått siden midten av 1980-tallet. Denne prosessen har vært preget av en rekke faktorer som økende økonomisk og politisk globalisering, internasjonale liberale økonomiske trender, endrede markedsforhold og internasjonale betingelser. For Norges del har endringsprosessen også falt sammen med modningen av norsk sokkel og norsk oljeindustri, som igjen har vært med til å drive frem endringer i energipolitikken.

Utvalgets flertall, medlemmene, Sejersted, Arbo, Bøckman Finstad, Dølvik, Rye, Sjursen, Stubholt, Tallberg, Ulltveit-Moe og Aarebrot vil bemerke at med EØS-avtalen må den nasjonale energipolitikken formes innenfor de rammer som avtalen setter. Staten er ikke lenger bare den som regulerer andres virksomhet, men også er selv blitt gjenstand for regulering. Staten har allikevel ikke blitt fratatt de viktigste mulighetene til styring og regulering, og i noen tilfeller er statens rolle styrket. Staten har derfor i stor grad kunnet videreføre de samme målsetninger for utviklingen av både kraft- og petroleumssektoren, men har samtidig måttet tilpasse virkemidlene de nye rammer.

Utvalgets flertall vil bemerke at energi er et område der Norge, i kraft av sin markedsposisjon, kan synes å ha hatt en viss gjennomslagskraft på EUs beslutningsprosser. De norske prosessene opp mot EU har tatt form av både samarbeid, forhandling og konflikt (inkludert i rettsapparatet), alt etter hvor forskjellige situasjonene og interessene i utgangspunktet har vært. Gjennom klare mål og sterk egen aktivitet har Norge oppnådd mer på energiområdet enn om det bare hadde funnet sted en passiv tilpasning til EUs regler og fortolkning. Påvirkningsarbeid overfor EU har bidratt, men mye skyldes også hvordan myndighetene har evnet å utnytte handlingsrommet i gjennomføringsfasen.

Utvalgets flertall viser til at det mest sensitive spørsmålet i energipolitikken er råderetten over selve ressursene og måten de utvinnes på. Det er et grunnleggende prinsipp i EU/EØS-retten at den ikke berører medlemsstatenes regler om eierforhold. Det betyr at selve det offentlige eierskapet til olje- og gassressursene på kontinentalsokkelen, samt det statlige og kommunale eierskapet til det meste av vannkraften (ca. 90 prosent) ikke er utfordret av EØS-avtalen. Samtidig kan eierskapet ikke utøves og reguleres på en måte som strider mot EU/EØS-rettens generelle prinsipper. Da dette kom på spissen i hjemfallssaken i 2000–2007 var det en overraskelse for mange. Men selv om norske myndigheter tapte saken i EFTA-domstolen, kunne man innenfor rammene av EØS-avtalen løse dette på en måte som styrket det offentlige eierskapet. For olje og gass har EU/EØS-reglene ikke utfordret det statlige eierskapet, selv om de i noen grad legger rammer for konsesjonspolitikken og for videre transport og salg.

Utvalgets flertall vil samtidig bemerke at Norge i sin utenrikspolitikk tradisjonelt ikke har ønsket å politisere energispørsmål, men i stedet behandle energi mest mulig som en handelsvare (hvilket jo også er en politikk). Det konvergerte EU-samarbeidet, hvor energiforsyning og miljøhensyn spiller en stadig større rolle, kan tenkes å gjøre adskillelsen mellom politikk og energi mer vanskelig. At EU og andre energileverandører til EU i økende grad politiserer energi, kan skape spenninger i relasjonen mellom Norge og EU på energiområdet.

Utvalgets flertall vil også understreke at Norge har overtatt alle deler av EU-retten som er av relevans for energisektoren og at det ikke finnes særskilte unntak. Norge er derfor berørt og deltaker i den operative delen, men her som ellers er Norge ikke formelt involvert i den overordnete strategiske utformingen av EUs energipolitikk. Dette er et større problem her enn på de fleste andre sektorer, fordi det berører oss mer direkte, og på grunnleggende nasjonale interesser, og fordi Norge har en annen posisjon enn EU-statene.

Utvalgets flertall vil samtidig bemerke at vi i perioden har sett en markant økt europeisk oppmerksomhet knyttet til forsyningssikkerhet. Det er et definert mål for EU å sikre pålitelige leveranser av energi til rimelige priser og (i alle fall fra 2007) med en klar ambisjon om at energien også skal være bærekraftig i produksjon og bruk. Det er derfor motsetninger mellom Norges interesser som energileverandør (hovedsakelig av hydrokarboner) og EUs medlemslands interesser som store kjøpere av energi. En klar gjensidig avhengighet mellom leveranser og marked (særlig knyttet til rørledningssystemet for gasstransport) endrer ikke at det er i EUs interesse at energiprisene ikke blir for høye og at Norge høster direkte økonomisk gevinst nettopp av høye priser. EU har også utøvd et visst press på Norge, særlig når det gjelder organiseringen av norsk energisektor. Samtidig har det vært viktig for norske myndigheter og selskaper å sikre at gass spiller en sentral rolle i EUs fremtidige energi-mix.

Utvalgets mindretall, medlemmet Dag Seierstad, mener at EØS-avtalen ikke har vært til fordel for Norge når det gjelder handlefriheten i energipolitikken. Den har for eksempel gjort det vanskelig å opprettholde et industrikraftregime som kunne sikre norsk industri gunstige kraftpriser. Dette har ført til utflagging og nedlegging av virksomhet. Oljedirektivet (lisensdirektivet) fra 1995 tok vekk kjernen i det som hadde vært den norske oljepolitikken: at den skulle styres til fordel for hele det norske samfunnet, slik det het i Petroleumsloven. De mest effektive styringsmidlene ble borte da all olje- og gassvirksomhet langs norskekysten ble underlagt EUs frie konkurranse. I juni 2011 vedtok Stortinget – etter krav fra ESA – å svekke det såkalte basekravet i petroleumsloven (§ 10–2) slik at det er nå stor uvisshet omkring mulighetene for å pålegge oljeselskap å styre virksomheten fra en base i Norge.

Dette medlem mener at norsk økonomi ble påført store årlige tap da regjeringen måtte finne seg i den utformingen av gassmarkedsdirektivet som EU ville ha og samtidig legge ned gassforhandlingsutvalget (GFU). Ifølge Dagens Næringsliv (31.1.01) var Olje- og energidepartementet forberedt på et årlig tap på så mye som 9 milliarder kroner bare på grunn av gassmarkedsdirektivet. Det kan bli en klar ulempe for Norge at konkurrerende leverandører av olje og gass til EU som Russland, Algerie og Libya til EU ikke er underlagt samme bindinger som Norge. På grunn av EØS-regelverket er det bare Norge som er forhindret fra å kunne dra nytte av mulige storskala- og samordningsfordeler mellom produksjon, transport og salg av olje og gass. I dragkampene med EU var den norske posisjonen at rørledningene fra norske gassfelt var del av produksjonssystemet. Det var EU ikke villig til å godta til tross for at ingen land har investert mer både av penger og av tillit enn Norge i en langvarig forpliktende gassforsyning til EU.

19.2 Klima

19.2.1 Hovedtrekk

Klima er et forholdsvis nytt politikkområde i EU. Klima var ikke noe tema av betydning da EØS-avtalen ble utformet i 1990–91, og det var heller ikke opplagt at det skulle anses EØS-relevant. Men det har det blitt.346 Etter hvert som EU utover på 2000-tallet har utviklet en egen klimapolitikk, med stadig mer omfattende og forpliktende regler, har dette i all hovedsak blitt inntatt i EØS-avtalen.

Store deler av EUs klimarelaterte regelverk er følgelig i dag gjennomført i norsk lov. Samtidig er det i EU fortsatt et stort handlingsrom for medlemsstatene til å føre en supplerende nasjonal klimapolitikk – og det gjelder også Norge. EU/EØS-retten utgjør følgelig ingen vesentlig skranke på valg av nasjonale klimapolitiske virkemidler. EUs politikk, initiativer og globale rolle har imidlertid stor betydning for politikkutformingen på feltet.

Klimaområdet har på relativt kort tid vokst frem som et sentralt samarbeidsområde i EU. Klimapolitikken er et område der nødvendigheten av internasjonalt samarbeid er særlig klar, og hvor det har vært et sterkt og bredt ønske om felles europeisk koordinering og politikk. I klimapolitikken søker EU både å utforme intern politikk og være en pådriver på globalt nivå.

Klimapolitikken i EU er også nært koblet opp mot andre områder der det er bred enighet om behovet for felles handling. Dette gjelder i første rekke tiltak for å redusere EUs avhengighet av fossile brensler (energieffektivisering, fremme av fornybare energikilder m.m.) og samtidig redusere den sterke avhengigheten av energileverandører fra utenfor EU. Samtidig blir også den globale klimapolitikken tett knyttet til styrkingen av EUs globale konkurranseevne og fremme av grønn vekst.

Siden begynnelsen av 1990-tallet har de klimapolitiske diskusjonene i EU vært sentrert rundt økonomiske virkemidler rettet mot CO₂-utslipp, fornybar energi og energieffektivisering. Klima ble for alvor satt på dagsorden omkring årtusenskiftet i forbindelse med gjennomføringen av EU-landenes forpliktelser under Kyoto-protokollen. Samarbeidet om utslippsreduksjoner munnet ut i etableringen av et kvotehandelssystem i 2005, som fortsatt utgjør hjørnestenen i EUs klimapolitikk. Økt oppmerksomhet på forsyningssikkerhet, særlig etter krisen som oppsto etter at Russland stengte gassleveransene i en periode i 2006, har bidratt til at det er tatt en rekke initiativer for å utvikle en felles klima- og energipolitikk i EU.

Kommisjonens klima- og energipakke fra 2007 gjorde klimapolitikken til et sentralt satsningsområde for EU. Pakken dannet utgangspunktet for den såkalte «20–20–20-målsetningen» hvor EU, innen 2020, forpliktet seg til å redusere utslippet av klimagasser med 20 prosent, bedre energieffektiviteten med 20 prosent og heve fornybarandelen i den totale energiproduksjonen til 20 prosent.

Etter hvert har EU utviklet en klimapolitikk bestående av fem hovedkomponenter: et europeisk kvotesystem for klimagasser (ETS), bindende målsettinger og prinsipper for støtte til fornybar energi, oppfordringer og forpliktelser knyttet til energieffektivisering, egne statsstøtteregler for energisparing og fornybar energi, samt direkte regulering av energi- og klimakvaliteten i diverse produkter.

Norge er med på alle disse delene av EUs klimapolitikk. Uten å være direkte bundet av EUs overordnede målsetninger på klimaområdet er Norge forpliktet av EUs mest sentrale virkemidler, slik som det europeiske kvotehandelssystemet, og fornybardirektivet, som stiller bindende krav til økning av fornybarandelen i energiforbruket.

Ved siden av den interne politikkutformingen, har EU påtatt seg en internasjonal pådriverrolle i klimapolitikken, og fremstår som den vestlige aktøren som står nærmest norske posisjoner i internasjonale forhandlinger. EU er derfor en viktig alliert for Norge i kampen om å få til ambisiøse og bindende utslippskutt som kan erstatte Kyoto-protokollen ved dennes utløp i 2012.

EU fremstår som en stadig mer enhetlig aktør i de globale klimaforhandlingene og utviklingen i retning av mer overnasjonalitet gjør seg også gjeldende i den interne klimapolitikken. Spesielt ser man dette i forvaltingen av kvotesystemet, hvor det som til nå har vært en sammenkobling av nasjonale systemer, fra 2013 vil være et felleseuropeisk system underlagt Kommisjonens kontroll.

Selv om det er betydelig interesselikhet mellom Norge og EU på klimaområdet, er det likevel noen underliggende motsetninger. I EU ses energi- og klimapolitikken som en integrert helhet, og Norges særstilling på energiområdet kan skape spenninger i møte med EUs klimapolitikk. Norge er storprodusent av fossile brensler som olje og gass (og har en viss produksjon av kull), med Europa som viktigste marked. Fossile brensler står for hoveddelen av EUs klimagassutslipp, og en effektiv klimapolitikk i EU må nødvendigvis innebære redusert forbruk. Dette er ikke uten videre i tråd med Norges økonomiske interesser som leverandør. Samtidig kan spenningen mellom klimapolitikken og Norges rolle som storeksportør av fossile brennstoff i noen grad reduseres. Norges (og EUs) satsing på utvikling av teknologi for karbonfangst og -lagring kan ses i et slikt perspektiv. Videre kan det også argumenteres for at norsk gass i noen grad erstatter kull i europeisk kraftproduksjon. I den grad norske petroleumspenger anvendes til effektive internasjonale klimatiltak (slik som beskyttelse av regnskog), kan dette også bidra til å minske den strukturelle dobbeltheten i Norges posisjon på klimaområdet.

Også på kraftområdet er Norge i en særstilling i europeisk sammenheng. Vannkraften, som står for 99 prosent av norsk elektrisitetsproduksjon, gjør fornybarandelen i det totale energiforbruket til det høyeste i Europa. Samtidig reiser dette særnorske utfordringer når EU vedtar felles bindende mål for heving av fornybarandelen, slik det er gjort i fornybardirektivet. En økning av fornybarandelen blir mer krevende desto høyere utgangsposisjonen er. Norge har trolig likevel mye å hente på energieffektivisering.

19.2.2 Utviklingen av EUs klimapolitikk og Norges tilknytning

Da EØS-avtalen ble fremforhandlet tidlig på 1990-tallet var menneskeskapte klimaendringer nylig satt på dagsorden. Oppmerksomheten var i større grad knyttet til reduksjon av utslipp av ulike gasser, som for eksempel ozon og freon. Noen overordnet klimapolitikk av betydning var ennå ikke utviklet verken i Norge eller EF, og temaet var følgelig ikke særlig fremme under EØS-forhandlingene. I miljøvernkapitlet i St. prp. nr. 100 (1991–92) vises det til begrensing av klimagassutslipp som et mulig fremtidig samarbeidsområde i EØS, men proposisjonen går ikke videre inn på hvordan et slikt samarbeid vil kunne arte seg.

FNs rammekonvensjon om klimaendringer fra 1992 og den tilhørende Kyoto-protokollen fra 1997, dannet den ytre internasjonale rammen for norsk klimapolitikk. Utover dette ble klimapolitikken lenge behandlet som et spørsmål om nasjonale mål og virkemidler, og i Norge ble feltet i svært liten grad sett i sammenheng med forholdet til EU.

Kilde: Bjørn-Owe Holmberg / Samfoto

I de internasjonale klimaforhandlingene på denne tiden sto heller ikke Norge sammen med EU, men var tilknyttet den såkalte «Umbrella Group» med land som USA, Canada, Japan, Australia og New Zealand. Disse landene hadde til dels helt andre posisjoner enn EU. Særlig gjaldt dette bruken av kvotehandel og andre såkalte fleksible mekanismer, som spesielt Norge og USA gikk inn for, men som EU på dette tidspunkt var skeptisk til. Dette har senere endret seg. I dag står kvotehandel sentralt i EUs klimapolitikk, mens dette foreløpig er uaktuelt som et nasjonalt virkemiddel i USA.

Utover 1990-tallet var det i forbindelse med Klimakonvensjonen og den senere Kyoto-protokollen en rekke parallelle prosesser i EU og i Norge. EØS ble imidlertid ikke ansett som et relevant forum for samarbeid. EU/EØS er ikke engang nevnt i omtalen av internasjonalt klimasamarbeid i stortingsmeldingen om miljøvernpolitikk fra 1997.347 I stortingsmeldingen om norsk klimapolitikk fra 2001 er omtalen av EØS begrenset til spørsmålet om hvilke begrensninger EU/EØS-retten, og da særlig statstøtte- og konkurransereglene, setter for etablering av et norsk kvotesystem.348

Fra århundreskiftet ble det imidlertid klart at klimapolitikken i EU ville ha stor betydning for Norge. Viktigst for Norges del ble etableringen av et europeisk kvotehandelssystem i 2005 som førte til at Norge skrinla planene om et eget nasjonalt system, og i stedet sluttet seg til EUs system.

EUs kvotehandelssystem (EU Emission Trading System) ble innført som ledd i EU-landenes gjennomføring av forpliktelsene i Kyoto-protokollen, hvor landene sammen påtok seg et mål om 8 prosent reduksjon av CO₂-utslipp innen 2012 (i forhold til 1990-nivå) og senere avklarte byrdefordelingen på EU-nivå.349 Etter en prøveordning fra 2005 ble systemet fullt operativt fra Kyoto-perioden 2008–2012.

Klima- og energipakken som ble lagt frem av Kommisjonen i januar 2007 markerte et tydelig skille i utviklingen av EUs klimapolitikk. Pakken bandt EU til målet om å holde den globale oppvarmingen under 2 grader og dannet et veikart for hvordan EU skal redusere sine utslipp i tiden frem mot 2020. En egen tiltakspakke kalt «20 20 i 2020», med en rekke nye og reviderte rettsakter ble vedtatt i 2009. Navnet henspeiler på målene om 20 prosent reduksjon i utslipp av klimagasser (30 prosent om andre industrialiserte land forplikter seg til betydelige utslippsreduksjoner under en global klimaavtale), 20 prosent nedgang i det totale energiforbruk gjennom energieffektivisering, og 20 prosent fornybarandel i det totale energiforbruk (i forhold til 1990-nivå). Tiltakene omfattet blant annet et strengere kvotedirektiv, et direktiv med krav om fornybarandelen i medlemslandenes totale energiforbruk (fornybardirektivet) og et direktiv for standarder til CO₂-lagring. Det nye regelverket er vurdert som EØS-relevant og det arbeides for tiden med å innlemme det i avtalen.

Med den siste bølgen av tiltak og målsetninger er klima på kort tid vokst frem som et sentralt politikkområde i EU, med nær tilknytning til det øvrige miljøsamarbeidet, men kanskje først og fremst til energipolitikken. For å understreke utviklingen har Lisboatraktaten identifisert bekjempelse av klimaendringer som et traktatfestet mål for Unionen (Artikkel 191 TEUF).

19.2.3 Betydningen av EUs klimapolitikk for Norge

I det følgende behandles i korthet betydningen av EU/EØS på noen sentrale deler av norsk klimapolitikk.

Kvotehandel

EUs kvotehandelssystem – EU Emission Trading System (ETS) – er sammen med fornybardirektivet det sentrale instrumentet i EUs klimapolitikk. Kvotesystemet utgjør i utgangspunktet en sammenkobling av nasjonale systemer, men med klare felles rammer for utformingen og gjennomføringen av systemet. Systemet ble etablert med kvotehandelsdirektivet fra 2003, og er gjennomført i norsk rett gjennom klimakvoteloven og klimakvoteforskriften fra 2004. Det arbeides for tiden med å innlemme det reviderte kvotedirektivet (2009/29/EF) i norsk lov. Det vil gjelde for perioden 2013–2020.

Norge hadde frem til 2003 planer om å utvikle et eget nasjonalt kvotesystem og ønsket i utgangspunktet at dette skulle omfatte flere sektorer og klimagasser, og at det ikke skulle utdeles gratiskvoter. Man ønsket derfor en begrenset tilknytning til EUs kvotesystem som kun tillot innbyrdes kjøp og salg av kvoter.

Det nasjonale norske kvotesystemet, som kom i drift fra 2005 og ble formelt tilsluttet ETS i 2009, er i imidlertid i det alt vesentlige en kopi av EUs system. Det er gitt rom for enkelte nasjonale variasjoner med hensyn til tildelingskriterier og andelen gratis kvoter. Norge har fått anledning til å begrense andelen gratiskvoter til 50 prosent, mens direktivet i utgangspunktet krever at minst 90 prosent av kvotene tildeles vederlagsfritt. Kvotedirektivet innebærer ingen vesentlige begrensinger i norsk handlefrihet når det gjelder mulighetene til innføre ytterligere virkemidler, slik som tilleggsavgifter eller direkte regulering. Norge har også kunnet videreføre den norske CO₂-avgiften for petroleumssektoren parallelt med dennes innlemmelse i kvotesystemet.

I det reviderte kvotesystemet (for perioden 2013–2020) innstrammes de felles rammene, og EU-organene får større myndighet i forvaltingen av systemet. Flere sektorer og klimagasser vil omfattes av systemet og antallet kvoter i sirkulasjon vil kuttes med 1,74 prosent årlig slik at den samlede kvotemengden i 2020 vil være 21 prosent lavere enn utslippene fra de kvotepliktige sektorer i 2005. Som hovedregel vil også utslippskvotene i det reviderte systemet bli auksjonert, men det åpnes for fortsatt bruk av gratiskvoter i noen globalt konkurranseutsatte sektorer, herunder petroleumsindustrien.

Norge og EU har ikke avsluttet forhandlingene om hvordan norske utslipp håndteres i det nye systemet. EUs kvotesystem dekker i dag om lag 40 prosent av Norges totale klimagassutslipp og dette er ventet å stige til 50–60 prosent fra 2013.350

Fra 2012 vil også luftfarten inkluderes i kvotesystemet, hvilket innebærer at flyselskaper som flyr til eller fra lufthavner i EØS vil måtte ha kvoter for sine utslipp. Dette betyr at det europeiske kvotesystemet får direkte virkning også for selskaper hjemmehørende utenfor EØS, noe en gruppe amerikanske flyselskaper har klaget inn for EU-domstolen.351

Viktige sektorer som landbruk, veitransport, skipsfart, skogbruk m.v. er foreløpig ikke omfattet av kvotesystemet. Utslipp utenfor kvotesystemet reguleres derimot av den såkalte innsatsfordelingsbeslutningen som setter bindende mål for utslippsreduksjoner for de enkelte EU-land. Norge er formelt sett ikke med her, men det er vanskelig å se at ikke også norsk klimapolitikk vil påvirkes av dette.

Kommisjonen vurderer for øvrig å innlemme skipsfart i kvotesystemet i påvente av et globalt kvotesystem for skipsfarten.

Fornybardirektivet

Fornybardirektivet fra 2009 etablerer et felles rammeverk for å fremme produksjon og bruk av fornybare energikilder i EU, og fastsetter individuelle mål for andelen fornybar energi i hvert enkelt medlemslands energiforsyning. Målene skal i sum oppfylle EUs felles mål om en fornybarandel på 20 prosent i 2020. Direktivet er EØS-relevant og regjeringen la 28. oktober 2011 frem en proposisjon med forslag til at Stortinget samtykker til at EUs fornybardirektiv innlemmes i EØS-avtalen. Stortinget sluttet seg til dette i desember 2011.352

Fornybardirektivet ble vedtatt som en del av klima- og energipakken i 2009, og er en utvidelse av et direktiv fra 2001 som også er tatt inn i EØS-avtalen, men som kun anga nasjonale mål for elektrisitetssektoren. Det nye fornybardirektivet inkluderer i tillegg til elektrisitetssektoren, oppvarming/avkjøling, og transport og fastsetter juridisk bindende krav for økning av fornybarandelen.

Det nye fornybardirektivet har for Norge en dobbelthet i seg. EUs fornybarsatsning vil føre til økt etterspørsel etter fornybar energi, herunder også norsk vannkraft. Samtidig vil økt etterspørsel etter norsk vannkraft og større kapasitet i nettet, trolig også føre til at prisene på elektrisitet i Norge øker.

Fornybardirektivet forutsetter at alle medlemsland øker sin fornybarandel uavhengig av utgangssituasjonen. Et eget system er etablert for å ha tilpassede justeringer, der kravet til økning i fornybarandel, utover et felles minstenivå, beregnes ut ifra blant annet landenes BNP per innbygger.

I 2005, som er utgangspunktet for økningen, var den norske fornybarandelen på omtrent 58 prosent. Dette er mer enn halvannen gang så høyt som Sveriges, som er det EU-medlemslandet med høyest andel. Ettersom det normalt er dyrere å heve andelen jo høyere utgangspunktet er vil oppfyllelsen av direktivet skape særlig store utfordringer for Norge. Ikke minst er det lite for Norge å hente i elektrisitetssektoren som er den sektoren hvor det er enklest å introdusere fornybare energikilder, men hvor Norge takket være vannkraften allerede har en fornybarandel på 99 prosent.

I utkastet til EØS-komitévedtak legges det opp til at Norge, øker sin totale fornybarandel til 67,5 prosent. Dette vil i så fall innebære en økning på 9,5 prosent fra basisåret 2005, hvilket betyr en vesentlig mer krevende forpliktelsene enn de aller fleste medlemsland.353 Fornybarkravet på 67,5 prosent i 2020 synes likevel å være betydelig lavere enn målet ville vært om man alene la direktivets beregningsmetode i til grunn. Beregninger basert på direktivets metode gir et norsk fornybarkrav på omkring 72 prosent.354 Det synes derfor som om man i noen grad har tatt hensyn til Norges spesielle utgangsituasjon og de vanskelighetene dette medfører.

Å gjennomføre og realisere målsettingene i fornybarkravet fordrer en relativt stor økning i produksjon av fornybar energi, samtidig som det må innføres tiltak som kan effektivisere og begrense energibruken. Ifølge utkastet til vedtak får Norge også en spesifikk forpliktelse i transportsektoren hvor fornybarandelen skal øke til 10 prosent.

Fornybardirektivet åpner opp for bruk av forskjellige former for fleksible mekanismer som skal sikre at fornybarmålene nås på en kostnadseffektiv måte. En slik mekanisme er felles støtteordninger mellom land, slik som det norsk-svenske markedet med grønne sertifikater som opprettes fra 2012. Det er ventet at dette felles sertifikatmarkedet vil spille en sentral rolle i oppfyllelsen av det norske fornybarkravet.355

Annet EU/EØS-regleverk (særlig energieffektivisering)

Ved siden av kvotedirektivet og fornybardirektivet finnes det en rekke EØS-relevante rettsakter som har betydning for norsk klimapolitikk. Regelverket knytter seg først og fremst til energieffektivitet, og de fleste rettsaktene har kommet til i de senere år.

Bygningsenergidirektivet fra 2002 som ble gjennomført i norsk rett i 2005 danner et felles rammeverk for fremme av mer energieffektive bygninger. Direktivet oppstiller energikrav til nye bygg og bygninger som renoveres og omfatter i tillegg krav om en energimerkeordning samt energivurdering av tekniske anlegg i bygninger. Det norske energimerkesystemet, som krever at bygninger sertifiseres før salg eller leie, ble innført som et direkte resultat av dette direktivet.

EFTA-domstolen dømte i 2009 Norge for mangelfull gjennomføring av bygningsenergidirektivet. Blant annet fant EFTA-domstolen at den norske gjennomføringen ikke tilfredstilte kravet om at sertifisering skal foretas på en uavhengig måte av kvalifiserte og/eller godkjente eksperter. Norge har ennå ikke etterkommet EFTA-domstolens krav og ESA oversendte derfor i juli 2011 en grunngitt uttalelse – en siste advarsel – før saken eventuelt på ny fremmes for EFTA-domstolen.356 EU arbeider for øvrig med en revisjon av bygningsenergidirektivet.

Øko-designdirektivet fra 2005 er et rammedirektiv som har til formål å fremme energiøkonomisering i energiforbrukende produkter. Direktivet ble implementert i Norge i 2009 og et revidert direktiv er nå under behandling i EØS. Bestemmelser for forskjellige produkttyper gis i form av gjennomføringsforordninger og det er allerede vedtatt en rekke slike (belysning, klimaanlegg og ventilatorer, TV-er, kjøleskap og frysere, varmtvannstanker m.v.). For eksempel er glødepærene allerede faset ut i Norge som et resultat av dette.

På enkelte områder oppstår det imidlertid uenigheter fordi det er ulike tradisjoner og praksis. Et eksempel på dette er EUs mulige forbud mot elektriske varmtvannstanker over en viss størrelse. Mens et slikt forbud er gunstig klimamessig i EU vil det være upraktisk og trolig gi negative virkninger i Norge siden de norske varmtvannstankene bruker elektrisitet fra fornybare kilder. Øko-designdirektivet er nært knyttet til energimerkedirektivet som også stiller krav om angivelse av energiforbruk som en del av produktinformasjonen.

Energitjenestedirektivet fra 2006 er blitt vurdert som EØS-relevant, men er ennå ikke tatt inn i avtalen. Direktivet har til hensikt å bedre energieffektivitet i sluttbruk av energi. Dette skal skje ved fjerning av barrierer, bedring av informasjonstilgangen, skaping av incentiver for selskaper til å tilby energitjenester, utarbeiding av programmer for å øke energieffektiviteten.

EU har også vedtatt harmoniserte regler og tekniske standarder for transportmidler som også berører energiforbruket357. I 2009 vedtok EU en forordning som skal regulere CO₂-utslippsstandarder fra personbiler. Forordningen henvender seg til bilprodusenter og fastsetter et krav om gjennomsnittsutslipp for nye biler. Overskridelser av kravet vil føre til bøter. Målet er å redusere de gjennomsnittlige CO₂-utslippene fra nye biler fra dagens om lag 160 gram per kilometer til 130 gram i 2012–2015 og ned til 95 gram i 2020. Forordningen er ansett som EØS-relevant og er til behandling i EØS-organene.

EU reviderte i 2009 sitt direktiv om drivstoffkvalitet. Direktivet oppstiller maksimums og minimumsgrenser for ulike komponenter i drivstoff. Norge har implementert det opprinnelige direktivet fra 1998 og det nye direktivet er også vurdert som EØS-relevant. I henhold til det reviderte direktivet skal det fastsettes en metode for å beregne utslipp av drivhusgasser fra drivstoff i hele livsløpet. Selve produksjonen av drivstoffet skal også tas med. Formålet med direktivet er å bidra til å oppfylle EUs mål om reduserte klimagassutslipp i 2020 og samtidig bidra til bedre lokal luftkvalitet.

Kommisjonen la i oktober 2011 frem forslag til gjennomføringsregler til direktivet. Sentralt står standardverdier for ulike typer petroleumsprodukter, herunder tjæresandprodukter. Standardverdiene skal brukes når operatøren som setter drivstoffet på markedet skal dokumentere at den når målet om redusert CO₂-intensitet i drivstoffkvalitetsdirektivet. Bestemmelsene vil kunne ramme Statoils salg av olje utvunnet fra tjæresand i Canada, ettersom slik oljeproduksjon gir større utslipp enn andre typer. Olje- og energiminister Borten Moe har kritisert drivstoffdirektivet og dets vitenskaplige grunnlag. Uttalelsene har skapt reaksjoner i Norge og i EU. Regjeringen har ikke konkludert med hensyn til direktivet.

Selv om EUs direktiver på klimaområdet anses EØS-relevante, er det som gjennomgangen har vist til dels betydelige forsinkelser ved inkorporeringen i EØS-avtalen, slik at enkelte av dem først trer i kraft for EFTA-landene lenge etter at de har gjort det i EU-statene.

Karbonfangst og lagring

Norge var tidlig ute med å utforme en politikk for utvikling av teknologier knyttet til fangst og lagring av CO₂ (Carbon Capture and Storage – CCS). I EU kom dette noe senere på dagsorden, men i dag ser man også i EU på utvikling av CCS-teknologi som et viktig tiltak for på sikt å kunne redusere utslippet av klimagasser.

Finansiell støtte til etablering og drift av CCS-anlegg utgjør en viktig del av EUs politikk for fremme av CCS-teknologi. Norge deltar ikke i EUs finansieringsordninger for CCS.

Kommisjonen er i dag i ferd med å gjennomføre anbudskonkurranser hvor ambisjonen er å gi støtte til 10–12 fullskala demonstrasjonsanlegg som skal være operative i 2015–17. 300 millioner utslippkvoter er i det nye kvotesystemet satt av til prosjekter innenfor CCS og fornybar energi. Avhengig av kvoteprisen vil dette gi en total støtte på mellom 35 og 56 milliarder kroner. EU har tidligere bevilget om lag 9 milliarder kroner til pilotprosjekter innenfor CCS gjennom tiltakspakker etter finanskrisen og det er også gitt støtte til utvikling av CCS-teknologi under EUs rammeprogram for forskning.

For å bistå Kommisjonen i arbeidet med CCS er det opprettet en europeisk teknologiplattform for nullutslipp fra kull eller gassfyrte kraftverk (ZEP). Statoil, NTNU-SINTEF og Bellona deltar i dette nettverket.358

Som en del av klima og energipakken vedtok EU et direktiv om geologisk lagring av CO_2. Direktivet danner et juridisk rammeverk for sikker og miljømessig lagring av CO₂ og oppstiller krav til blant annet konsekvensutredninger, ansvarsfordeling, rapportering og overvåkning. Direktivet er funnet EØS-relevant, men foreløpig ikke implementert i norsk rett. Ettersom direktivet i stor grad følger regelverk etablert under OSPAR-konvensjonen og Londonprotokollen som Norge allerede er bundet av, vil imidlertid betydningen av direktivet for norsk politikk trolig være begrenset.

Norge er en viktig aktør med store uttalte ambisjoner når det gjelder CCS. EUs politikk på dette feltet har vært viktig for å legitimere norske målsetninger på dette feltet. EUs politikk er samtidig avgjørende for den videre teknologiutviklingen og for rammebetingelsene for bruk av CCS som et klimapolitisk instrument. Fra 2013 vil også CO₂-håndtering være omfattet av EUs kvotesystem.

EU har store ambisjoner når det gjelder utvikling av CCS-teknologi og har vedtatt støtte til ferdigstillelse av 10–12 anlegg innen 2015. Tidspunktet for å fatte en investeringsbeslutning for det norske fullskalaanlegget på Mongstad er blitt utsatt flere ganger, nå senest til 2016. Det er derfor lite trolig at Norge vil få på plass et anlegg før 2020.

Statstøtte359

Deler av EUs klimapolitikk handler om å bygge opp nye energirelaterte næringer. I praksis medfører dette ofte at medlemslandene tilbyr statsstøtte. EU oppfordrer til dette gjennom sin klimapolitikk. Det er utarbeidet egne retningslinjer for miljørettet statsstøtte (Community Guidelines 2001, 2008). I henhold til disse bestemmelsene kan man motta støtte opp til 40 prosent, og i enkelte tilfeller 100 prosent, av de ekstrautgiftene som er knyttet til ny fornybar energi og energieffektiviseringstiltak.

Kravene for å få godkjent driftsstøtte er strenge, mens det er lettere å innfri kriteriene til investeringsstøtte. Støttesystemer som utformes som grønne sertifikatsystemer og eller nettariff-systemer (såkalt feed-in) unntas fra statsstøtteregelverket. Det vil i praksis si at så lenge forbrukerne betaler denne ekstra støtten til fornybar energi kan medlemslandene etablere en så kostbar støtteordning som de måtte ønske. Bioenergi var unntatt fra 2001-versjonene av statsstøttereglene, hvilket innebar at EU/EØS-statene kunne gi så mye støtte til fornybar varme som man ønsket uten å komme i konflikt med regelverket.

Støttereglene har i noen grad påvirket utformingen av norske støtteordninger til fornybar energi og energieffektivisering. Enova-ordningene har blitt godkjent av ESA, men med visse vilkår som har gjort det nødvendig med enkelte justeringer og formalisering av praksis.

CCS er ikke spesifikt omtalt i retningslinjene for miljørettet statstøtte. EUs egen finansieringsordning og ESAs godkjenning av norsk støtte til CCS-prosjekter på Kårstø og Mongstad, viser imidlertid at EU/EØS-retten ikke utgjør noen vesentlig begrensning på offentlig støtte til slike formål.360

Støtte til miljø- og klimatiltak gjennom EØS-finansieringsordningene

Miljø- og klima er prioriterte støtteområder under EØS-finansieringsordningene. I programperioden 2004–2009 gikk om lag en fjerdedel av de totale midlene til miljø og klimarelaterte prosjekter og dette utgjorde dermed det største innsatsområdet. Satsningen på klima intensiveres i den nye perioden 2009–2014, hvor den totale støtten økes betydelig og hvor støtten i større grad enn tidligere går til områder som er prioritert fra norsk side. Viktige klimarelaterte satsningsområder i den nye perioden er etter planen energieffektivisering, klimatilpasning, fremme av fornybar energi, tilpasning til klimaendringer, begrensing av utslipp fra skipsfarten, grønn innovasjon, karbonfangst og lagring, klimarelatert forskning og teknologisk utvikling. Omtrent en tredjedel av avtalen skal etter planen gå til miljø og klimatiltak. Av dette vil en tredjedel være øremerket tiltak som skal fremme bruken og utviklingen av karbonfangst- og lagring.

EØS-midlene ses som et viktig miljø- og klimapolitisk virkemiddel for norske myndigheter. Overføringene bidrar til å redusere utslipp og forurensing i EUs nye medlemsland og til å gjøre det enklere for dem å gjennomføre EUs politikk. Samtidig fremheves det at samarbeidet mellom miljøvernmyndigheter og miljøorganisasjoner i Norge og i mottakerlandene gir muligheter for kapasitetsbygning, kompetanseoverføring og utveksling av erfaringer.361

19.2.4 Avsluttende merknader

Klimapolitikken er et felt som har utviklet seg betydelig både internasjonalt og i EU i de seneste år. Selv om EØS opprinnelig ikke omfattet klima, har Norge vært nært koblet til EUs utvikling gjennom avtalen. Klimapolitikken i Norge og EU har mange likhetspunkter. Det er likevel betydelige strukturelle spenninger mellom Norge og EU, først og fremst ved at Norge er en petroleumsleverandør og har samtidig en høy fornybarandel. De fleste EU-land etterspør petroleumsprodukter og har samtidig en lavere fornybarandel.

På tross av dette har de fleste av EUs tiltak blitt betraktet som EØS-relevante og de er blitt gjennomført i Norge. Mens norske myndigheter på enkelte områder har hevdet at EUs politikk er EØS-relevant, og har ønsket å ta rettsaktene inn i norsk regelverk, har det på andre områder vært EU som har ønsket at rettsaktene skal inn i EØS. Det har til nå vært et visst rom for forhandling og tilpasning, som har gjort det enklere å håndtere motsetningene på feltet.

Enkelte deler av EUs klimapolitikk, som de overordnede målsettingene, strategiene og de internasjonale avtalene er ikke en del av EØS-avtalen.

Utvalgets flertall, Sejersted, Arbo, Bøckman Finstad, Dølvik, Hansen Bundt Rye, Sjursen, Stubholt, Tallberg, Ulltveit-Moe og Aarebrot vil bemerke at betydningen av EU/EØS på norsk klimapolitikk har særlig gjort seg gjeldende gjennom påvirkning på utformingen av tiltak og virkemidler. EUs politikk har videre vært en inspirasjonskilde og bidratt til legitimering av tiltak initiert fra norsk side. Samtidig har for eksempel EUs målsetninger i klimapolitikken blitt en viktig referanse for det norske ambisjonsnivået, slik man blant annet så det da EU gikk inn for å kutte sine klimagassutslipp med 20/30 prosent og Norge gjorde et poeng ut av å gå enda lenger med sitt mål om 30/40 prosent.

Utvalget mener det ermetodisk vanskelig å bedømme om EUs klimapolitikk og de alminnelige reglene i EU/EØS-retten samlet sett har hatt en positiv eller negativ effekt på norsk klimapolitikk, i betydningen ført til en mer eller mindre ambisiøs klimapolitikk i Norge. Den direkte EU/EØS-påvirkningen har variert mellom ulike elementer i klimapolitikken. Det er også vanskelig å vite hvordan utviklingen ville vært uten EU/EØS-påvirkning.

Utvalget mener at selv om EØS-retten på noen områder har innskrenket rammene for hvordan norske virkemidler kan utformes, synes det klart at våre EØS-forpliktelser ikke har lagt noen begrensninger når det gjelder selve ambisjonsnivået i politikken. Norges handlefrihet er fortsatt stor. EU/EØS setter rammer, men mye er opp til hvordan forvaltningen «oversetter» EUs politikk til norske forhold.

Utvalget vil fremheve at når det gjelder fornybardirektivet, som nå skal implementeres i Norge, synes det som om Norges særstilling på kraftområdet gjør at man på enkelte områder vil måtte strekke oss lenger i retning av å redusere klimautslipp enn hva et politisk flertall i Norge antakelig ellers ville gjort.

Utvalgets flertall vil fremheve at noen har påpekt at de norske planene om et nasjonalt kvotesystem på flere måter var mer ambisiøse det europeiske systemet Norge nå har sluttet oss til. Dette er riktig – spesielt når det gjelder gratiskvoter og inkluderte sektorer – men i mindre grad enn tidligere med de seneste innstramningene i kvotedirektivet. Samtidig er det ikke gitt at det ville ha vært tilstrekkelig politisk oppslutning om et kvotesystem i Norge i det hele tatt, om ikke EU hadde etablert sitt.

Utvalgets flertall vil også fremheve at EU i internasjonale forhandlinger har fremstått som blant de mest ambisiøse av de tyngre aktørene – og dermed også vært en naturlig alliansepartner for Norge – må også kunne sies å være en indirekte positiv virkning av EUs klimapolitikk sett fra et norsk ståsted. Det er åpenbart gunstig for verden, og for Norge, at EU er opptatt av å redusere klimautslippene.

Utvalgets flertall vil bemerke at gitt klimapolitikkens grenseoverskridende natur, og den interne dynamikken i EU, er det grunn til å tro at EUs politikk på klimaområdet vil utvikles videre og at dette også vil ha betydning for Norge. Utviklingen har så langt gått i retning av at virkemidlene gjennomgående er blitt mer konkrete og bindende. Samtidig synes rommet for forhandlinger og særordninger å bli mindre.

Utvalgets mindretall, medlemmet Dag Seierstad, mener at på begynnelsen av 2000-tallet utviklet EU et kvotesystem for klimagasser. Etter en mislykt prøveperiode frem til 2008 ble EU-landene i 2008 enige om det systemet som skulle gjelde fra 2012. Til nå har kvoteprisen har vært for lav til at systemet har fungert etter hensikten. Den har ligget langt under nivået på den norske CO₂-avgiften. Et hovedproblem er at så stor del av kvotene deles ut gratis.362 Norge la fra starten opp til et eget kvotesystem som dekket flere sektorer og gasser enn EU la opp til og der det ikke skulle være gratiskvoter. En ønsket derfor ikke å implementere EUs kvotedirektiv. Etter press fra Kommisjonen godtok Norge likevel at EUs kvotedirektiv var EØS-relevant. Kvotesystemet gjør det vanskeligere å målrette klimakutt i Norge. Ikke bare likestilles kvoter/kutt i hele EØS-området, men systemet åpner også for kvotehandel med land utenfor EU. EØS griper dermed inn i den følsomme norske debatten om hvor stor andel av klimatiltakene som skal gjennomføres innenlands. Tilslutningen til EUs kvotehandelssystem begrenser den nasjonale handlefriheten i klimapolitikken. Den kvoteprisen som forventes frem til 2020, vil ikke være høy nok til at den stimulerer til store nok kutt fra norske bedrifter.363 De norske energiavgiftene er mye høyere enn EUs minstekrav. CO₂-avgifter brukes også i større grad enn i EU og ligger på et høyere nivå.

19.3 Miljø

19.3.1 Hovedtrekk

Det er omfattende miljøsamarbeid mellom EU og Norge.364 Gjennom EØS-avtalen har Norge overtatt det aller meste av EUs miljøpolitikk og miljøregler, og gjennomført dette i norsk rett og praksis. Videre deltar Norge i flere EU-miljøprogrammer, og søker aktivt å medvirke til utformingen av EUs miljøpolitikk. Miljø har gjennom perioden 1992–2011 gradvis blitt en stadig viktigere del av EØS-avtalen, i tråd med utviklingen i EU. Utover EØS-avtalen samarbeider Norge også nært med EU i internasjonalt miljøarbeid. For norsk miljøforvaltning utgjør forholdet til EU en vesentlig del av den løpende arbeidsmengden.

Miljøvern er et bredt felt, og EU/EØS omfatter store deler av dette, men ikke det hele. Tyngden i samarbeidet ligger på forurensning i vid forstand – kontroll med forurensende utslipp, støy, luftkvalitet, vannkvalitet, avfallsbehandling, kontroll med miljøskadelige stoffer, regulering av genmodifiserte produkter, samt klimapolitikk. Videre regulerer EU/EØS en del mer generelle temaer, som krav til miljøkonsekvensutredning ved større utbygginger og borgernes rett til miljøinformasjon. På alle disse områdene har regelutviklingen i EU påvirket norsk miljøpolitikk og forvaltning.

Klassisk naturvern er i liten grad regulert på felles EU-nivå, og er i hovedsak fortsatt et nasjonalt anliggende, både i EU og Norge. I EU er det imidlertid gitt en del regler om vern og forvaltning av dyre- og planteliv (habitatdirektivet m.m.). Disse reglene er ikke inntatt i EØS-avtalen. Samtidig er det et uttrykt politisk mål at norske myndigheter skal følge opp og være på høyde med EUs miljøpolitikk også på områder som ikke er omfattet av EØS-avtalen.

Miljø har etter hvert utviklet seg til å bli et omfattende rettsområde i EU, og det aller meste anses EØS-relevant. Hvert år inntas det et stort antall EU-rettsakter i EØS-avtalen, som så gjennomføres i norsk rett, i hovedsak på forskriftsnivå. Mens man i Norge har hatt tradisjon for å styre miljøområdet gjennom fullmaktslovgivning og forvaltningsskjønn, er EU-reglene gjerne mer detaljerte og bindende. Slik sett har det foregått en rettsliggjøring på dette feltet, som har gjort regelverket mer firkantet og formalistisk, men også mer presist og forutberegnlig.

Sett i forhold til omfanget av miljøsamarbeidet i EU/EØS, har konfliktnivået i praksis vært lavt. Siden 1994 har Norge overtatt hundrevis av nye EU-rettsakter på miljøområdet, uten å reservere seg mot noen. I all hovedsak har dette hatt enstemmig eller bred politisk støtte, og er gjennomført uten særlig debatt, annet enn i noen få saker. Det har også vært få rettslige tvister. I kontrast til mange andre områder, har det nesten ikke vært EU/EØS-rettslige saker om miljøspørsmål for norske domstoler i de snart atten årene avtalen har fungert, og det er også svært få saker der ESA har funnet grunn til å granske norske myndigheters miljøtiltak. På statsstøtteområdet har ESA vurdert en rekke saker, men i all hovedsak godtatt norske støtteordninger begrunnet i miljøhensyn.

På samme måte som i EU, er det under EØS-avtalen fortsatt et betydelig handlingsrom for nasjonale myndigheter til å føre en nasjonal miljøpolitikk. Det gjelder for det første de miljøområdene som ikke er rettslig regulert i EU/EØS. For det andre er mye av EU/EØS-retten regulert som minimumskrav, som tillater strengere nasjonale standarder. For det tredje kan miljøhensyn også begrunne unntak fra EU/EØS-rettens generelle krav. Skiftende norske regjeringer har i praksis bare i begrenset grad benyttet seg av dette handlingsrommet til å føre en mer aktiv miljøpolitikk enn EUs felles krav.

Miljø er et av de områdene under EØS der norske myndigheter har en klarest uttalt ambisjon om å føre en aktiv (oppstrøms) europapolitikk, og påvirke beslutningsprosessene i EU. Det legges ned betydelige ressurser i dette, med rullerende prioritering av særlig viktige saker. Norge deltar i en lang rekke komiteer og arbeidsgrupper for miljøspørsmål i EU, i EUs miljøbyrå (EEA), i miljøprogrammer m.m. Resultatene av dette er vanskelig å måle, men er nok begrenset til enkeltsaker. Noen generell påvirkning på EUs miljøpolitikk kan Norge neppe sies å ha.

Ved siden av EU-forpliktelsene påvirkes norsk miljørett og -politikk også av internasjonalt miljøsamarbeid og avtaler. I internasjonale miljøforhandlinger fremstår EU i mange sammenhenger som en pådriver, og som Norges nærmeste samarbeidspartner. Mye av miljøretten i EU/EØS er opprinnelig basert på internasjonale traktater. Men når slike forpliktelser inntas i EU-retten, som forordninger og direktiver, gjøres de ofte klarere og mer presise. Videre er kravene til gjennomføring og kontroll langt strengere i EU/EØS enn i vanlig folkerett.

Uavhengig av hvilken tilknytningsform Norge har til EU, er utviklingen i EU viktig for norsk miljø. Mange miljøproblemer er grenseoverskridende og Norge mottar betydelig forurensing utenifra. På flere områder vil EUs interne miljøkrav kunne ha langt større effekt i Norge enn nasjonale tiltak. Slik sett har Norge interesser i miljøutviklingen i EU langt utover EØS-avtalen.

Hvilken betydning EU-tilpasningen gjennom EØS ellers har hatt for utviklingen av norsk miljørett og -politikk i perioden 1992–2011 er (her som ellers) metodisk vanskelig å angi med noen grad av sikkerhet. Hvor viktig har EU/EØS vært sammenlignet med andre faktorer, og med nasjonal og internasjonal utvikling ellers? Hvordan ville utviklingen vært uten EØS-avtalen? Dette er vanskelig å si, og svaret vil også variere på forskjellige felt av miljøpolitikken. Ut fra en gjennomgang av rett og praksis på de enkeltområder som dekkes av den felles EU/EØS-miljøpolitikken er det imidlertid mulig å anslå en del hovedtrekk.

Utvalgets mindretall, Dag Seierstad, er tildels svært uenig i deler av dette delkapitlet om miljø og viser til sine avsluttende merknader i 19.3.6.

19.3.2 Miljøvern som tema da EØS-avtalen ble inngått

Erkjennelsen av at mange miljøproblemer er grenseoverskridende, og bare kan løses gjennom forpliktende internasjonalt samarbeid, er ikke ny i en europeisk sammenheng. Da EØS-avtalen ble forhandlet tidlig på 1990-tallet var miljøvern allerede blitt et viktig politikkfelt i EU, og samarbeid om miljøspørsmål hadde siden 1970-tallet utviklet seg i flere andre europeiske fora, blant annet i OECD og FNs økonomiske kommisjon for Europa (ECE). Mellom Norge og EU var imidlertid miljøsamarbeidet svært begrenset før EØS-avtalen. Frihandelsavtalen fra 1973 inneholdt lite om miljø, og det var først gjennom to felles ministermøter på 1980-tallet at det ble lagt opp til et noe mer forpliktende miljøsamarbeid. Samtidig var det fra slutten av 1980-tallet et generelt mål fra Stortingets og regjeringens side å frivillig harmonisere norsk regelverk med EUs regelverk, og det omfattet også miljø.

Kilde: Den Europeiske Union.

Miljøvern stod svært høyt på den internasjonale politiske dagsorden ved inngangen til 1990-tallet. Perioden var preget av oppfølgingen av Brundtland-rapporten om bærekraftig utvikling (1987) og Rio-konferansen om miljø og utvikling (1992). EU var også på denne tiden preget av stor aktivitet på miljøområdet.

Miljøvern var generelt et viktig og kontroversielt tema i norsk europadebatt på begynnelsen av 1990-tallet, både om EØS og EU-medlemskap. Miljø kan ikke sies å ha vært blant de motiverende faktorene bak EØS-prosessen, men ble etter hvert et relativt sentralt punkt i forhandlingene. Det hersket stor uenighet om hvorvidt EØS-avtalen ville være positivt eller negativt for Norge sett fra ett miljøvernsynspunkt. Tilhengerne av avtalen trakk særlig frem behovet for internasjonalt samarbeid og mulighetene for norsk innvirkning på den miljøpolitiske utviklingen i Europa. Motstanderne av EØS var på sin side opptatt av begrensningene avtalen ville kunne medføre for norsk miljøpolitikk, og fryktet en svekkelse av norske miljøstandarder som en følge av tilpasning til EUs regler. Motstanderne fremholdt også at de grunnleggende målsetningene ved EU (liberalisering, økonomisk vekst, økt handel, fri bevegelse m.v.) ville medføre negative konsekvenser for miljøet.

Da EØS-avtalen ble forhandlet i 1990–91 var det vedtatt et stort antall miljørettsakter i EU som ble vurdert som relevant for avtalen. De viktigste miljøområdene var den gang avfall, bioteknologi, kommunale avløp, svovelinnhold i fyringsolje, luftkvalitet, støy og kjemiske stoffer. Det var i hovedsak enighet om at dette hørte hjemme i EØS-avtalen, men det ble forhandlet omovergangs- og unntaksregler. Norge var opptatt av å kunne beholde strengere miljøregler der man hadde det ogdette ble langt på vei oppnådd. Man fikk ikke permanente EØS-unntak, men det ble vedtatt overgangsregler, som gjorde at Norge inntil videre kunne beholde sine standarder. I tiden som fulgte skjerpet EU sine regler på flere områder, slik at forskjellene i stor grad forsvant.

I St.prp. nr. 100 (1991–92) om samtykke til godkjenning av EØS-avtalen er ikke miljøvern omtalt innenfor rammen av de fire friheter, men blant «Andre samfunnspolitiske spørsmål». Det slås her innledningsvis fast at EØS-avtalen vil innebære «at det nå innledes et mer forpliktende miljøvernsamarbeid mellom EFTA-landene og EF». Det pekes på at avtalen får størst betydning når det gjelder forurensning der den får innvirkning «både på regelverk, virkemiddelbruk og forvaltning». Det pekes videre på at avtalen gir Norge «muligheter til å drøfte miljøproblemer i fora der også økonomiske og handelspolitiske problemstillinger drøftes, og hvor miljøproblemene kan ses i en større sammenheng».

EØS-avtalens artikler 73–75 speiler hovedpunktene i miljøavsnittet i EF-traktaten slik den lød i 1992. Det aller meste av EUs sekunderlovgivning på miljøområdet ble tatt inn i avtalen. Et viktig unntak er EUs regler om naturforvaltning og habitat. Unntaket er ikke begrunnet i proposisjonen eller noe annet sted i de offisielle dokumentene, og begrunnelsen fremstår som uklar.

19.3.3 Hovedtrekk ved utviklingen av miljøpolitikken i EU og EØS 1992–2011

Utviklingen i EU

Siden 1992 er miljøvern blitt et stadig viktigere samarbeidsområde i EU. Miljøvern har fått en sterkere stilling i EU-traktatene, og det avledete regelverket har vokst og blitt mer omfattende. Utviklingen har ført til en gradvis styrking av den felles miljøpolitikken, og av den vekt miljøhensyn tillegges i forhold til andre hensyn innenfor EU.

EUs kompetanse til å gi miljøregler er blitt gradvis styrket gjennom traktatrevisjonene i Maastricht i 1992, Amsterdam i 1997 og Lisboa i 2007. Utviklingen har gått en vei – mot stadig mer forpliktende felles miljøsamarbeid i EU. Mens det tidligere var krav om enstemmighet blir miljøvernregler i dag vedtatt etter den alminnelige lovgivningsprosedyre som krever enighet mellom Rådet og Europarlamentet, og som innebærer at Rådet fatter sitt vedtak med kvalifisert flertall. Europaparlamentet har slik blitt en viktig aktør, og en aktiv pådriver for miljøsamarbeidet i EU. Sentrale prinsipper som i traktatene legges til grunn for EUs miljøpolitikk er i dag føre-var-prinsippet og prinsippene om at det skal treffes forebyggende tiltak, at miljøproblemer skal angripes ved kilden og at forurenseren skal betale.

Mens de spredte miljøreglene i EU-retten frem til 1990-tallet mest hadde karakter av å være kompensatoriske tiltak for å bøte på negative miljøvirkninger av økt frihandel, har miljø utover på 1990-tallet og særlig det siste tiåret utviklet seg til å bli et selvstendig politikkområde i EU, som gis stor politisk oppmerksomhet og prioritet. Politikken understøttes også i stigende grad av handlingsprogrammer og strategier med klare målsetninger og hvor det inkluderes andre virkemidler ved siden av felles regulering.

Omfanget av EUs lovgivning på miljøområdet har vokst betraktelig i perioden med EØS-avtalen. Det er kommet til nytt – ofte strengere og mer dyptgripende regelverk – innenfor allerede regulerte områder, og miljøpolitikken har utviklet seg til å dekke nye områder. Samtidig som den interne miljøpolitikken er styrket, har EU også blitt en stadig viktigere aktør og pådriver i internasjonale miljøforhandlinger.

Utviklingen i EØS

Utviklingen på miljøområdet i EU er reflektert i EØS. Med unntak av naturvern (habitatdirektivet, Natura 2000 m.m.) har så godt som alle EU-rettsaktene på miljøområdet blitt ansett som EØS-relevante. EØS-avtalen har dermed utviklet seg i pakt med den underliggende EU-retten. EØS-avtalens hoveddel har derimot ikke endret seg i takt med traktatrevisjonene i EU. Det betyr at den formelle avstanden mellom EU-traktatene og EØS-avtalens hoveddel også på dette feltet er blitt større. Dette har imidlertid ikke medført noen praktiske problemer, siden man uansett overtar alle de nye relevante rettsaktene.

Det er vanskelig å angi eksakt hvor mange miljørettsakter som finnes i EØS-avtalen, siden miljørelevante rettsakter er tatt inn i ulike steder i avtalen. Vedlegg XX om miljø inneholder kun miljøregler. Dertil kommer en rekke rettsakter knyttet til produktkrav, tekniske standarder m.v. i Vedlegg II, samt i protokoll 12 som inneholder avtaler med tredjeland vedrørende gjensidig godkjenning av produktmerking. I tillegg er samarbeid knyttet til miljøprogrammer miljørelaterte byråer m.m. nedfelt i protokoll 31.

Det er anslått at EØS-avtalen ved inngåelsen i 1992 inneholdt ca. 200 miljørettsakter, hvorav 53 var inntatt i Vedlegg XX. Bare i dette vedlegget er det så senere gjennom perioden 1992–2011 tatt inn ytterligere 250 rettsakter – som gir et brutto tall på 303 rettsakter i dette vedlegget. Ser man bort fra rettsakter som er opphevet eller utløpt, var nettotallet 202 rettsakter i vedlegg XX i januar 2011 – eller med andre ord en firedobling av det opprinnelige antallet. Utviklingen for miljørelevante rettsakter i vedlegg II har antakelig vært omtrent tilsvarende. Selv om man skal være varsom med å utlede for mye av denne typen tall, gir det en indikasjon på veksten av miljøreguleringen i EU/EØS i perioden.

Rettsaktene på miljøområdet er av meget forskjellige karakter – fra nye direktiver og forordninger av stor generell betydning til mindre endringer og tilføyelser. De viktigste rettsaktene er blitt lagt frem for Stortingets europautvalg, og de aller viktigste er også særskilt godkjent av Stortinget i plenum etter Grunnlovens § 26 annet ledd. Så langt er det innhentet samtykke fra Stortinget til totalt ti miljørelaterte rettsakter.365

Svært få av de nye miljørettsaktene har vært politisk kontroversielle i Norge. De fleste har blitt godtatt av Stortinget uten særlig debatt og i de aller fleste tilfelle enstemmig vedtatt. Det har vært en viss diskusjon om anvendelse av reservasjonsretten i et fåtall saker. Særlig gjelder dette miljømerkeforordningen og emballasjedirektivet, begge i stortingssesjonen 1996–1996. Det har også vært tilløp til diskusjon om norsk reservasjon i en del andre saker som kan legges inn under miljø, blant annet planteverndirektivet, patentdirektivet, matsminkedirektivene og barnematdirektivet. I de tre sistnevnte sakene var det dissens i innstillingen.

I enkelte saker har det vært diskutert i EFTA om nye EU-rettsakter av betydning for miljøet har vært «EØS-relevante» eller ikke. På noen felt kan det her være en viss gråsone. Hovedbildet synes imidlertid å være at man i alle disse sakene (om enn noen ganger etter nøling) har konkludert med at rettsaktene var relevante. Slik sett har det her vært en viss utvidelse av EØS-avtalens dekningsområde gjennom praksis.

En del miljørettsakter har likevel blitt liggende lenge i EFTA- og EØS-prosessene, slik at de først har blitt inntatt i avtalen og gjennomført i Norge lenge etter EU. Det gjelder også til dels sentrale direktiver. Det kan være ulike grunner til slike forsinkelser, og noen ganger har nok årsaken primært vært å finne hos Norges to EFTA-partnere.

Gjennomføringen av EU-miljøreglene i norsk rett

Gjennomføringen har også i all hovedsak vært lojal og effektiv. EØS-rettsaktene har ført til noen lovendringer, men de aller fleste endringene har blitt gjennomført som forskrifter. Noen av disse er til dels meget omfattende, der det mest ekstreme eksempelet er REACH-forskriften, som omhandler kjemikalier, og som er på omkring 1000 sider.

Rettsteknisk er det en noe annen tilnærming i EU/EØS enn i tradisjonell norsk miljørett. I Norge har det vært en utpreget tradisjon for fullmaktslovgivning på miljøområdet. Sentrale regler er ofte ganske åpent formulerte hjemmelsbestemmelser, som gir forvaltningen stor grad av fritt skjønn i anvendelsen. Hvor strengt eller mindre strengt bestemmelsen praktiseres, vil kunne variere og er i siste hånd et politisk og ikke et rettslig spørsmål. Regler med stort rom for skjønn er mulig i et lite land med relativ homogen retts- og forvaltningskultur.

EU-retten er gjennomgående mer presis, blant annet for å sikre tilnærmet likeartet gjennomføring i medlemslandene. Dette kan i seg selv beskrives som at EU-retten er «strengere». Litt forenklet sagt møter norske «kan-regler» europeiske «skal-regler», EU reglene gir derfor forvaltningen langt mindre rom for skjønn – om noe i det hele tatt. Norske miljøvernmyndigheter så nok ikke denne grunnleggende forskjellen helt klart da EØS-avtalen ble inngått. At man hadde regler som kunne praktiseres i samsvar med de gjeldende EU-reglene, ble til dels fremstilt som om norske regler var i samsvar med disse reglene.

EU/EØS-reglene er altså gjennomgående mer detaljerte og presise enn norsk miljølovgivning, og de krever både at de nasjonale reglene har samme presisjonsnivå, og at det kommer klart til uttrykk. Derfor er de norske bestemmelsene i lov og forskrift som nå gjennomfører EU/EØS-reglene gjennomgående klarere og mer detaljerte enn interne regler. Slik sett har EØS-avtalen medført en betydelig grad av «rettsliggjøring» av miljøpolitikken. En ulempe med dette er at reglene blir mer firkantede og formalistiske. En fordel er at det sikrer større forutberegnelighet og rettssikkerhet for de berørte aktørene, og motvirker administrativ vilkårlighet og forskjellsbehandling.

Det er ikke bare i form av detaljerte regler at EUs miljøpolitikk har virkning i Norge. Det er også et innslag av frivillig tilpasning i Norge. For eksempel het det i Soria Moria-erklæringen at regjeringen vil følge opp gode miljøinitiativer fra EU, og ta i bruk det beste i EUs miljølovgivning, også der dette ikke er omfattet av EØS. Også innenfor naturvern har norske myndigheter sett til EU for inspirasjon, bl.a. i forarbeidene til den nye norske loven om naturmangfold. 366

Norsk miljøforvaltnings arbeid opp mot EU

Miljøvernområdet er et område hvor norske myndigheter har hatt store ambisjoner om å føre en aktiv europapolitikk, og hvor det legges ned betydelige resurser i dette. Hensikten med politikken er ifølge Miljøverndepartementets strategiske handlingsplan for EØS-arbeidet «å medvirke til en god samlet miljøpolitikk i Europa, og til at EU fortsetter som en pådriver i utviklingen av internasjonal miljøpolitikk». 367

Ambisjonen om å påvirke EUs miljøpolitikk krever hard prioritering fra norsk side. I handlingsplanen for 2011 har Miljøverndepartementet (MD) trukket frem to særlig viktige saker. Den ene er EUs klimapolitikk, den andre EUs naturmangfoldspolitikk, hvilket kan fremstå som noe underlig, siden dette ikke er omfattet av EØS-avtalen. De to områdene går igjen i UDs arbeidsprogram for EU/EØS-saker for 2011/2012, der det i tillegg fremheves tre andre områder som for tiden prioriteres fra norsk side. Dette er EUs strategi for bærekraftig utvikling, kjemikaliepolitikken og det europeiske jordobservasjonssystemet.

Det er ikke gjort noen formelle evalueringer av det norske påvirkningsarbeidet, og det er vanskelig å bedømme hvorvidt man har klart å påvirke utviklingen av EUs miljøpolitikk i tråd med norske posisjoner. Det som imidlertid er sikkert er at dette for en ikke-medlem er svært krevende, fordrer en tidlig innsats, sterke faglige argumenter og ikke minst likesinnede alliansepartnere blant EUs medlemsland og i EUs institusjoner.

Deltakelsen i Kommisjonens ekspertgrupper og komiteer anses som den viktigste kanalen for Norge til å påvirke utformingen av EUs miljøregelverk. Disse forvalter og utfyller eksisterende regelverk og forbereder nytt. Representanter fra MD og underliggende etater, særlig fra Klima- og forurensningsdirektoratet (Klif) og Direktoratet for naturforvaltning (DN), involvert i mellom 80 – 100 slike grupper. I tillegg har Norge for tiden en nasjonal ekspert i maritim enhet i Kommisjonens generaldirektorat for miljø. På sikt ønsker miljødepartementet seg ytterligere to nasjonale eksperter innenfor prioriterte områder.

Den norske miljøforvaltningens arbeid overfor EU koordineres av MD som har to miljøråder stasjonert ved den norske delegasjonen i Brussel. Departementet har også en hospitant hos det svenske miljødepartementet som følger utviklingen i EUs miljøpolitikk fra Stockholm. Dette er det eneste feltet hvor Norge har en slik hospitantordning, og det er illustrerende for den norske miljøforvaltningens vektlegging av EU/EØS-arbeidet.

Norge deltar på tilnærmet lik linje med EUs medlemsland i Det europeiske miljøbyrå (EEA), som ligger i København. Norge er representert i byråets administrative styre, uten stemmerett, men med forslags- og talerett. Miljøbyrået driver et omfattende arbeid med dokumentasjon og informasjon om miljøforholdene i EU. Byrået har ingen lovgivnings- eller forvaltningsfunksjon, men spiller en viktig rolle som informasjonskilde for alle som er med på å utforme, vedta, iverksette og evaluere miljøpolitikk, samt for det brede publikum. En viktig del av byråets arbeid foregår gjennom nettverket EIONET som består av om lag 1000 eksperter i de forskjellige land. Klima- og forurensingsdirektoratet er nasjonalt knutepunkt for EIONET i Norge og koordinerer arbeidet til 40 norske eksperter. Direktørene for Klif og DN deltar i tillegg i et uformelt forum for kontakt mellom ledere av nasjonale miljødirektorater og lignende institusjoner i Europa.

Norske myndigheter deltar også i Det europeiske kjemikaliebyrået (ECHA) som arbeider for å bedre beskyttelsen av helse og miljø ved å få bedre kontroll med produksjon, import, bruk og utslipp av kjemikalier. Norge er med i byråets styre og deltar i tillegg i forskjellige tilknyttede ekspertgrupper og nettverk.

Utfordringer ved utviklingen i EU (bredere programmer og pakker, m.m.)

Flere utviklingstrekk ved miljøsamarbeidet i EU skaper utfordringer for Norge. Et viktig eksempel er EUs stadig bredere og mer systematiske tilnærming til miljøsaker. Denne trenden avspeiler seg i sekundærlovgivningen hvor spesifikke direktiver gjerne erstattes av mer overgripende, «integrerte» regelverk med vekt på prinsipper og forvaltningssystemer. Eksempler finnes innenfor områdene vannforvaltning, forvaltning av det marine miljø, avfall, kjemikalieområdet og klima- og energipolitikken. Det nye regelverket kommer gjerne i form av større sektorovergripende lovgivningspakker og rammedirektiver. Sammen med den økte kompleksiteten, og i mange tilfeller økte hastigheten, i EUs beslutningsprosesser gjør dette det stadig mer krevende å avklare EØS-relevans og samordne norske posisjoner på et tidlig tidspunkt.

Miljøpolitikken i EU har på flere måter endret karakter i de senere år. Mens arbeidet tidligere gjerne ble ansett som avsluttet ved vedtakelsen av et direktiv, søker man i dag kontinuerlig etter forbedringer og nye grep. Miljøarbeidet preges slik av mer uavbrutte prosesser og løpende arbeid med videreutvikling og gjennomføring av regelverk. Dette er en særlig utfordring for Norge ettersom gjennomføringen av regelverket i norsk lov skjer på et tidspunkt da utviklingen i EU kan ha kommet vesentlig lenger.

Samtidig ser man en klar tendens i retning av mer overnasjonalitet i EUs miljøarbeid, særlig ved at Kommisjonen og EU-byråer tillegges viktige forvaltningsmessige funksjoner i oppfølging, gjennomføring og kontroll av regelverk og handlingsplaner.

Samarbeid mellom EU og Norge i internasjonale miljøforhandlinger

EU har etter hvert blitt en aktiv pådriver i det internasjonale miljøarbeidet. På flere områder går EU i bresjen for å innføre strengere globale regler, blant annet ved å selv innføre strengere regler enn de som gjelder internasjonalt. Samtidig kan man se en generell tendens til at EU overtar initiativ og oppgaver fra organer under internasjonale konvensjoner.

Utviklingen i EUs rolle i internasjonal miljøpolitikk har ført til at EU i mange saker fremstår som Norges nærmeste allierte blant de større aktørene. Fra norsk side er man opptatt av å følge med på EUs internasjonale miljøarbeid, og fra EUs side oppfattes Norge i stor grad som en «like minded» samarbeidspartner. På de fleste områdene arbeider Norge sammen med EU, på noen områder har Norge gått lengre (kvikksølv).

EUs medlemsland opptrer i økende grad samlet i internasjonale miljøforhandlinger, ikke minst innenfor klimapolitikken. Norge står fritt i internasjonale miljøforhandlinger der EUs medlemsland opptrer som en enhetlig aktør. Det er vanskelig å vurdere om Norge kan få størst gjennomslag ved å slutte seg til EU (og forsøke å påvirke) eller ved å opptre alene.

Norske miljøorganisasjoner og EU/EØS

Mens miljøorganisasjonene i Norge ofte har spilt en spilt en aktiv og fremtredende rolle i norsk miljødebatt, der det påfallende at de fleste av dem har vært lite opptatt av EU/EØS. Unntaket er Bellona, som i stor grad er blitt en organisasjon som arbeider på europeisk nivå, direkte opp mot EU. De andre norske miljøorganisasjonene fremhever ressursmangel som en av årsakene til at man ikke har prioritert EØS og EU.

Betydningen for miljøet i Norge av EUs interne miljøkrav

Uavhengig av hvilken tilknytningsform Norge har til EUs miljøpolitikk, har Norge sterke interesser i hvordan den utvikler seg. Dette er understreket i regjeringens utenriksmelding fra 2009:

«Fordi miljøproblemene er grenseoverskridende, har EUs interne miljøkrav ofte langt større direkte effekt i Norge enn nasjonale tiltak. Et offensivt EU med gjennomslag i regionale og globale miljøfora har større påvirkning på Norges samlede miljøtilstand enn rent norske tiltak. Eksempelvis mottar Norge mer enn 90 prosent av sur nedbør og mer enn 90 prosent av en del farlige tungmetaller og kjemikalier som kvikksølv og bromerte flammehemmere via langtransportert forurensning. Norges motivasjon for aktiv deltakelse i utformingen av EUs politikk strekker seg derfor langt utover hva vi får gjennom EØS-avtalen som nasjonale forpliktelser.»368

19.3.4 Nærmere om EØS-avtalens betydning for norsk miljøpolitikk på viktige områder

Miljø er et stort og sammensatt område, som dekker mange felt. På noen har EU-regelverket hatt betydning for norsk politikk og praksis, på andre ikke. Det følgende er en kortfattet gjennomgang av de feltene der EU-regelverket har hatt klarest betydning for utviklingen av norsk miljøpolitikk.369 Dette omfatter: miljøkonsekvensutredninger, miljøinformasjon, langtransportert luftforurensning, lokal luftkvalitet, støy, utslipp fra industri, vannkvalitet og vannforvaltning, forurensing fra skipsfart og forvaltning av det marine miljø, helse- og miljøfarlige kjemikalier (REACH), avfall og genmodifiserte organismer.

Regler om miljøkonsekvensutredning

EU var tidligere ute enn Norge med å innføre et generelt krav om utredninger av miljøkonsekvenser som grunnlag for tillatelse til tiltak som kan medføre miljøskader. Da EUs miljøkonsekvensdirektiv fra 1985 ble inntatt i EØS i 1992, mente norske myndigheter først at dette var ivaretatt gjennom den norske plan- og bygningsloven. Allerede i 1995 måtte imidlertid Norge skjerpe og presisere de norske bestemmelsene i tråd med direktivet. Blant annet innebar direktivet en plikt til alltid å gjennomføre konsekvensutreding for et en rekke opplistede tiltak, mens de norske reglene ga myndighetene et større rom for å bruke skjønn.

Miljøkonsekvensdirektivet er et minimumsdirektiv, og Norge har etter hvert innført noe mer omfattende og strengere regler på enkelte punkter enn det som kreves etter direktivet, samtidig som senere revisjoner av direktivet er fulgt opp. I 2001 innførte EU et eget direktiv om miljøkonsekvensutredning av planer og programmer. Dette var ikke et krav etter norsk lov og man måtte derfor igjen bygge ut og skjerpe det norske regelverket.

ESA gjennomførte i 2010 en konformitetsvurdering av Norges gjennomføring av de to miljøkonsekvensutredningsdirektivene og identifiserte flere brister og uklarheter. Miljøverndepartementet foretar for tiden en nærmere vurdering av det norske regelverket og det er sannsynlig at det norske regelverket igjen vil bli skjerpet på flere punkter.

Rett til miljøinformasjon

I 1990 vedtok EU et direktiv som gir borgerne krav på miljøinformasjon fra nasjonale myndigheter. Da dette ble inntatt i EØS-avtalen i 1992, antok norske myndigheter at kravet var dekket gjennom den alminnelige offentlighetsloven. Etter hvert måtte man imidlertid konstatere at direktivet inneholdt krav som gikk lengre enn norsk rett.

I 1998 ble det inngått en bredere internasjonal traktat om rett til miljøinformasjon (Århus-traktaten). Denne la grunnlaget for en revisjon av EU-direktivet i 2001, og for en omfattende norsk lovutredning, som resulterte i en egen miljøinformasjonslov av 2003. Den norske loven er i samsvar med EU-direktivets minimumsbestemmelser, og går samtidig betydelig lengre ved at den gir borgeren rett til miljøinformasjon fra private virksomheter og ikke bare fra offentlige organer.

Langtransporterte luftforurensninger

I 1979 inngikk en rekke europeiske stater en konvensjon om langtransporterte grenseoverskridende luftforurensninger, under FNs økonomiske kommisjon for Europa (ECE). Fire protokoller, som retter seg mot miljøproblemene forsuring, overgjødsling og bakkenært ozon er i dag i kraft under konvensjonen. EU og Norge er part i alle disse. Det har gradvis blitt innført strengere krav gjennom nye eller skjerpede protokoller og den siste i rekken er Gøteborgprotokollen fra 1999 som regulerer partenes årlige utslipp av svoveldioksid, nitrogenoksider, ammoniakk og flyktige organiske forbindelser.

EØS-medlemskapet har her hatt begrenset betydning for Norge. EU vedtok i 2001 et direktiv om nasjonale utslippstak som stort sett var i overensstemmelse med protokollen, men som inneholdt noe strengere forpliktelser for noen av EUs medlemsstater enn det de påtok seg i Gøteborgprotokollen. Regjeringen fattet prinsipielt vedtak om innlemmelse av direktivet i 2009, men av tekniske og formelle grunner er dette ennå ikke gjennomført. Norge imidlertid i hovedsak allerede har oppfylt de forpliktelser som følger av direktivet.

Lokal luftkvalitet

I EU arbeides det mye med å forbedre luftkvaliteten i europeiske byer, som fortsatt er et betydelig problem. Direktivet om lokal luftkvalitet, som ble innlemmet i EØS-avtalen i 1992, representerte en skjerping av norsk forurensningsrett, siden det på dette tidspunkt ikke eksisterte tilsvarende bindende regler i Norge. EU-regelverket på feltet er senere skjerpet, senest ved et rammedirektiv for luftkvalitet vedtatt i 2004. Direktivet er gjennomført i norsk rett gjennom Forurensningsforskriftens kapittel 7, som nå omfatter svevestøv, nitrogenoksider, svoveldioksid, bly, benzen, karbonmonoksid, arsen, kadmium, nikkel, benzopyren og kvikksølv.

Utviklingen i EU på dette området har bidratt til et høyere ambisjonsnivå i Norge, ved fastsettelse av nye nasjonale mål for luftkvalitet. Som en følge av arbeidet i EU har området også fått økt oppmerksomhet i Norge og norske myndigheter deltar i dag i EU-programmet Clean Air for Europe (CAFE) som har som mål å redusere luftforurensning og forurensningens virkning på helse og miljø.

Støy

Støy er et betydelig helse- og samfunnsproblem i Europa, og også i Norge. Systematisk arbeid med støy har pågått i Norge siden 1970-tallet, men resultatene har hittil vært relativt beskjedne. EU har også arbeidet med støyproblemer i mange år og vedtatt flere direktiver som tar sikte på å begrense støy fra ulike kilder: kjøretøy, motorsykler, bildekk, fly og flyplasser, tog, samt for en rekke typer maskiner til utendørs bruk. EU har også et generelt direktiv om utendørs støy fra 2002, som blant annet innebærer at medlemslandene må utarbeide støykart og handlingsplaner for å redusere støy. Samtlige av disse direktivene er gjennomført i norsk rett, og de har på flere områder bidratt positivt, særlig med hensyn til støyovervåkning. I de norske handlingsplanene mot støy vurderes direktivene imidlertid som relativt lite ambisiøse.

Norske luftfartsmyndigheter har ønsket å innføre strengere regler for støy fra flyplassoperasjoner enn det EU-regelverket gir adgang til. Når det gjelder støy fra produkter vil Norge som hovedregel ikke kunne ensidig innføre strengere krav, da det her er snakk om totalharmonisering.

Ved siden av EØS-reguleringen deltar Norge aktivt i kompetanseutviklingen og det faglige samarbeidet om støyspørsmål i EU. Sett under ett kan det antas at EØS-avtalen har hatt en positiv – om enn begrenset – betydning for arbeidet med støyproblemet i Norge.

Forurensende utslipp fra industri

Noen år etter at EØS-avtalen ble inngått, vedtok EU i 1996 et direktiv om forebygging og kontroll med forurensende utslipp fra industri. Det såkalte IPPC-direktivet krever at utslipp fra de fleste former for forurensende industri skal reguleres gjennom et system av tillatelser. Norge innførte et slikt system med forurensningsloven av 1981. I tillegg til kravet til selve systemet, setter IPPC-direktivet også innholdsmessige krav til tillatelsene. Tillatelsene skal gis basert på prinsippet om beste tilgjengelige teknikker, hvor blant annet faktorer som føre-var-prinsippet og prinsippet om forebygging inngår i vurderingen.

Direktivet ble innlemmet i EØS-avtalen i 1998 og virket skjerpende på norsk praksis ved at forurensningsmyndighetenes skjønnsfrihet ble noe innskrenket ved avgjørelse av søknader om utslippstillatelse. IPPC-direktivet illustrerer en generell problemstilling i forholdet mellom norsk miljøpolitikk og EUs regelverk. Mens forurensingsloven gir myndighetene adgang til å pålegge bedrifter å innføre det som anses for beste tilgjengelige teknikker for vedkommende produksjon, stiller EU-regelverket krav om at disse innføres.

IPPC-direktivet er i ferd med å bli erstattet av et nytt direktiv fra 2010 som kobler det sammen med seks andre direktiver vedrørende utslipp fra industri. Gjennomføringen av det nye direktivet vil innebære ytterligere noe strengere krav til utslipp fra industrivirksomhet, plikt til å skjerpe utslippskrav i takt med ny teknologi m.m.

Vannkvalitet og vannforvaltning

På dette feltet har det regionale samarbeidet stor betydning og samarbeidet har pågått over lang tid. Mye av utviklingen har foregått innenfor rammen av OSPAR-konvensjonen (1992) om vern av det marine miljø i det nordøstlige Atlanterhav. Ettersom både Norge og EU var parter til konvensjonen, spilte EU/ EØS lenge en begrenset rolle. Et direktiv om utslipp av farlige stoffer til vann fra 1976 og et direktiv om rensing av kommunalt avløpsvann fra 1991 har imidlertid blitt gjennomført i norsk lov. Siden vedtagelsen av Rammedirektivet for vannforvaltning i 2000 har EU vært den drivende kraft i arbeidet med å forbedre vannkvaliteten i Europa. Vannrammedirektivet er innført i norsk rett gjennom en egen forskrift. I alt 19 vannrelaterte EU-direktiver og forordninger er lagt inn under dette direktivet, hvis hovedformål er å beskytte og forbedre tilstanden i ferskvann, grunnvann og kystnære områder i Europa. Direktivet legger opp til en samordnet vannforvaltning som skal fremme bærekraftig bruk av vann basert på langsiktig beskyttelse av tilgjengelige vannressurser.

Gjennomføringen av vannrammedirektivet stiller helt nye krav til forvaltningen av norske vannressurser, både hva gjelder kunnskap, prosesser, beslutningsverktøy og kvalitative krav. To sentrale trekk ved regelverket utpeker seg: For det første organisering i vannregioner med vannregionmyndighet svarende til nedbørfelt, som bare delvis svarer til våre administrative inndelinger. For det andre en økosystembasert tilnærming gjennom bruk av miljøkvalitetsnormer som styrende virkemiddel. Norge er fortsatt i en tidlig fase av gjennomføringen, men det kan allerede slås fast at direktivet vil få stor betydning for vannressursforvaltningen i Norge. Direktivet vil bidra til at vannkvaliteten, herunder det biologiske mangfoldet, i vassdrag og kystvann vernes og forbedres kvalitativt bedre enn det som ellers ville vært en sannsynlig utvikling.

Når det gjelder drikkevann har man siden 1970-tallet både i Norge og i EF hatt regelverk med kvalitetskrav, som har vært tilnærmet like. Ettersom gjennomføringen av EUs direktiver om drikkevann (senest av 1998) har gjort enkelte av kvalitetskravene til drikkevann mer rettslig bindende, er det likevel dekning for å si at EØS-avtalen har bidratt til å heve drikkevannskvaliteten i Norge. EØS-regelverket har dermed bidratt til en mer effektiv gjennomføring av norske regler.

Forurensing fra skipsfart og forvaltning av det marine miljø

Det internasjonale samarbeidet på dette feltet har foregått innenfor rammene av flere store og viktige konvensjoner om forurensning fra skip og oljesølansvar. OSPAR-konvensjonen og arbeidet i Den internasjonale sjøfartsorganisasjonen IMO har vært spesielt viktig. EU har opp gjennom årene også vedtatt en rekke regler som har stor betydning når det gjelder skipsforurensning og generell sikkerhet i skipsfarten.370 Feltet fikk ny aktualitet etter de store skipsulykkene med omfattende oljesøl utenfor Europas vestkyst (Erika, Prestige) på slutten av 1990-tallet, og det er siden vedtatt flere lovgivningspakker og etablert et europeisk byrå for sjøsikkerhet (EMSA) med sete i Lisboa.

Det kan være vanskelig å bedømme hvilken betydning EU og EØS-avtalen har hatt for Norge på dette området ettersom EUs arbeid og IMO-samarbeidet virker sammen. Mye av EUs regelverk har til hensikt å sikre en uniform gjennomføring av IMO-regler i EUs medlemsland og man ville altså hatt stort sett de samme regler også uten EØS-medlemskapet. Men det er også eksempler på at EU-reglene går videre, er strengere og mer presise enn IMO-reglene. Dette ser man blant annet i kravene til europeiske havneanlegg om mottakskapasitet for avfall fra skip, og når det gjelder kvalitetskrav og kontroll av europeiske klasseselskaper. EU spiller også en aktiv og viktig rolle i det internasjonale arbeidet med skipssikkerhet og miljø, til dels som pådriver for strengere regler og raskere gjennomføring innenfor rammen av IMO-regelverket. Et eksempel er arbeidet for en raskere avvikling av tankere med enkelt skrog. EUs rolle har dermed også stor betydning for Norge. EØS-medlemskapet gjør at vi kan være med i diskusjoner om slike viktige spørsmål på ekspertnivå, og vi blir ofte tatt med på råd i skipsfartssaker.

I de senere år har EU etablert et formelt grunnlag for en mer omfattende og helhetlig politikk for forvaltning av havmiljøet, særlig gjennom Rammedirektivet for havmiljøpolitikk fra 2008. Direktivet trekker opp rammene for arbeidet med å hindre forurensning, forvaltning av fiskeressursene og bevaring av det biologiske mangfold i havet. Her finner man mye av den samme tankegang som i de norske forvaltningsplanene for Barentshavet og Nordsjøen, og det har vært hevdet at disse har inspirert og delvis tjent som modell for EUs havmiljøstrategi. Denne strategien og oppfølgingen av den er av stor betydning for miljøstatusen i norske farvann, og dermed også for Norge. Direktivet er betegnet som EØS-relevant, men er ennå ikke inntatt i avtalen.

Helse- og miljøfarlige kjemikalier (REACH)

Norge har felles regelverk med EU på hele kjemikalieområdet, med et lite unntak for plantevernmidler, der Norge har kunnet beholde et eget og mer restriktivt regelverk. EU-regelverket innebærer i all hovedsak totalharmonisering, og har dermed stor betydning for bruken av farlige kjemikalier i Norge. En overveiende andel av dagens kjemikalieregelverk i Norge er en gjennomføring av EØS-regelverk. Norge har i mange år hatt kjemikaliekontroll som et prioritert område og hadde til dels strengere regler enn EU da EØS-avtalen ble inngått. På områdene der Norge hadde strengere regler enn EU ble det innvilget overgangsordninger. Disse er senere blitt reforhandlet og videreført for de områdene der EU i mellomtiden ikke var kommet opp på norsk nivå.

Kontroll med helse- og miljøfarlige kjemikalier har vært et sentralt satsningsområde innefor EUs miljøarbeid siden EØS-avtalen ble inngått. Det viktigste resultatet av dette arbeidet er REACH-forordningen om registrering, vurdering, godkjenning og restriksjoner av kjemikalier, som ble vedtatt i 2006. REACH-forordningen er gjennomført i norsk rett ved inkorporasjon.

REACH ivaretar i langt større grad hensynet til beskyttelse av helse og miljø enn det tidligere kjemikalieregelverket og innebærer klart skjerpede krav til testing og dokumentasjon av de fleste kjemiske stoffer som finnes på markedet. Regelverket vil generelt pålegge industrien et større ansvar for risikovurdering og risikohåndtering av kjemikaliene enn det som gjaldt tidligere. Virksomheter som produserer eller importerer farlige kjemikalier vil under REACH måtte registrere disse ved det nyopprettede europeiske kjemikaliebyrået (ECHA) i Helsinki for å få tilgang til EU/EØS-markedet. Bruk av de farligste kjemikaliene underlegges strenge krav til godkjenning og varige forbud mot de farligste stoffene kan iverksettes. Norge er med i ECHA på linje med EUs medlemsland. Byrået spiller en sentral rolle i REACH-systemet, og vil ved siden av registrering og godkjenning, danne utgangspunkt for en omfattende kunnskapsutvikling og utveksling.

REACH-forordningen erstattet et tidligere nokså uoversiktlig sett med regler som gjorde det vanskelig å skaffe informasjon om forskjellige kjemikaliers skadevirkninger, og som innebar langsomme og kompliserte prosesser for registrering og vurdering som svekket europeisk konkurransekraft.

Arbeidet med REACH pågikk over 8 år, og var preget av mange motstridende interesser. Resultatet måtte nødvendigvis innebære kompromisser. Sentrale stridspunkter i forhandlingene var hvilke kjemikalier som skal omfattes og for hvilke typer kjemikalier det skal stilles krav om tryggere alternativer dersom slike eksisterer (substitusjonsplikt). I det endelige vedtaket er det bestemt at omkring 30 000 kjemikalier skal registreres innenfor en periode på 11 år. Substitusjonsplikten er begrenset til tungt nedbrytbare og bioakkumulerende kjemikalier, og omfatter ikke kreftfremkallende, hormonforstyrrende eller mutagene stoffer.

Norge deltok aktivt i prosessene, og søkte i samarbeid med de andre nordiske land å gjøre regelverket så ambisiøst som mulig. Norges prinsipale posisjoner ble ikke fullt ut tilfredsstilt i sluttresultatet, og det er blitt hevdet at regelverket reduserer Norges beskyttelsesnivå. Andre har påpekt at betydningen i Norge av vårt eget system er liten i forhold til hva som skjer på feltet utenfor Norge. Som verdens mest avanserte system for kontroll med kjemikalier var REACH et kraftig løft for kjemikaliekontrollen i Europa og internasjonalt, noe som også er i Norges interesse. Det fremstår som lite sannsynlig at Norge – dersom man ikke hadde hatt EØS-avtalen – i det lange løp ville ha kunnet opprettholde et strengere nasjonalt system for kontroll med kjemikalier enn ellers i Europa.

Statens forurensingstilsyns (nå Klif) utredning om konsekvenser ved innføringen av REACH i Norge konkluderte med at:

«REACH vil føre til en stor netto gevinst når det gjelder tilgang på informasjon om helse- og miljøeffektene av stoffene som er på markedet siden mange flere stoffer og betydelige større mengder totalt sett vil omfattes av REACH sett i forhold til kravene i dagens kjemikalieregelverk. Økt informasjon om stoffenes helse- og miljøeffekter vil gi bedre grunnlag for klassifisering og advarselsmerking av kjemikaliene og vil bidra til reduserte helse- og miljøskader. Godkjenning (autorisasjon) av de farligste kjemikaliene vil føre til begrensning i bruk og utslipp av disse stoffene og dermed reduserte skader på naturen og økosystemene. Den økte informasjonen vil videre komme til nytte ved nasjonale oppgaver som for eksempel tillatelser til utslipp etter forurensningsloven, prioritering av stoffer til overvåkningsprogrammer, det nasjonale arbeidet med prioriterte miljøgifter, samt tiltak i forhold til grunnforurensning og avfallshåndtering. Dette vil redusere omfanget av skader på naturen og økosystemer og redusere behovet for oppryddingsaksjoner i fremtiden.»371

Det videre arbeid i Norge med kontroll med kjemiske stoffer har nylig vært gjenstand for en grundig offentlig utredning: NOU 2010:9 «Et Norge uten miljøgifter», avgitt i november 2010. Her pekes det på en del nye trender i EUs kjemikaliregelverk. Blant annet at vises det til at direktiver erstattes av forordninger for å sikre en totalharmonisering i medlemsstatene, og at produsenter, importører og distributører får ansvar for å følge opp regelverkets bestemmelser, mens medlemsstatene får en kontroll- og håndhevelsesfunksjon.

Selv om EØS-reglene på dette området i det store og hele nok har representert en miljømessig forbedring, er det klart at EØS-medlemskapet også vil kunne medføre formelle og reelle begrensinger på Norges adgang til å regulere kjemiske stoffer og produkter. Et nylig eksempel er forslaget fra 2008 om å innføre et nasjonalt forbud mot miljøgifter i forbrukerprodukter. Dette møtte motstand fra ESA som mente at et nasjonalt forbud ville utgjøre en ulovlig handelsrestriksjon. Et revidert norsk forslag fra 2010 om et vesentlig mindre omfattende forbud er for tiden til behandling hos ESA.

Hva gjelder gruppen av kjemiske stoffer kalt biocider reguleres disse i Norge fullt ut gjennom Biociddirektivet fra 1998, som ble en del av EØS-avtalen i 2003. Biocider og biocidprodukter brukes til å bekjempe uønskete organismer og har gjennomgående svært betenkelige egenskaper i forhold til helse og miljø. Direktivet er omfattende og krevende, og har ført til vesentlig bedre kontroll med denne type kjemiske stoffer i Norge.

Kjemikaliearbeidet i EØS må også ses i sammenheng med internasjonalt arbeid i andre fora og da særlig gjennom FN-konvensjonen om persistente organiske stoffer vedtatt i 2001 og FNs system for klassifisering og merking av farlige kjemikalier vedtatt i 2003. Noe av EU-regelverket på kjemikalieområdet er en gjennomføring av slike internasjonale regler som Norge allerede har sluttet seg til.

Avfall

Avfallsfeltet er etter hvert blitt et meget stort og komplisert arbeidsområde både nasjonalt og i EU. Det er betydelige økonomiske interesser involvert,ikke minst på grunn av den omfattende handelen med avfall. EUs første avfallsdirektiv ble vedtatt allerede i 1975. Siden er det kommet til flere nye direktiv og forordninger og en rekke saker er kommet for EU-domstolen. Regelverket er innlemmet i EØS-avtalen og utgjør betydelig del av norsk lovgivning på feltet.

På avfallsområdet består EU-regelverket i all hovedsak av minimumskrav og EØS-avtalen setter derfor få begrensinger på norsk handlefrihet. Norge har kunnet legge seg på en strengere linje enn EU-regelverket med hensyn til gjenvinning og ombruk, og er i dag ledende på dette feltet i Europa. Samtidig produserer Norge klart mest avfall per innbygger i Europa, og her har EØS-avtalen ikke hatt noen særlig betydning.372

Mange av målsettingene og virkemidlene i norsk avfallspolitikk har utviklet seg uavhengig av EØS-avtalen, dels som rene nasjonale og lokale initiativ, dels som følge av internasjonalt samarbeid utenom EØS. Norge var tidlig ute med bransjeavtaler om retur- og innsamlingsordninger for visse avfallstyper, basert på plikt for produsent/forhandler av produktet til å ta hånd om produktet når det skal kasseres. Dette gjelder spesielt det norske flaskepantsystemet og ordningen for retur- og innsamling elektriske produkter («EE-avfall»), som på noen punkter går lengre og er strengere enn EØS-regelverket.

I 2006 vedtok EU et nytt rammedirektiv om avfall, som ennå ikke er inntatt i EØS-avtalen, men som trolig vil bli det. Antakelig vil dette måtte føre til innskjerpinger både i Forurensningsloven og i Avfallsforskriften.

Samlet sett har EØS-avtalen bidratt i betydelig grad til å skjerpe de norske reglene på viktige deler av avfallsområdet. Særlig gjelder dette reglene for deponering av avfall, forbrenning av avfall, regler om handel med avfall over landegrenser og (om enn mer usikkert) behandling av farlig avfall. Sett fra et miljøvernsynspunkt har EØS hatt relativt stor – og i det vesentlig positiv – virkning innenfor avfallsområdet.

Genmodifiserte organismer

Da EØS-avtalen ble inngått i 1992, hadde EU allerede to direktiver fra 1990 om henholdsvis innesluttet bruk og utsetting av genmodifiserte organismer (GMO). Sistnevnte direktiv regulerer forsøksutsettinger av GMO samt omsetning av produkter som består av eller inneholder GMO. Direktivene bygger blant annet på det prinsipp at en GMO som er godkjent i ett medlemsland, fritt skal kunne omsettes i andre medlemsland.

Begge direktivene ble tatt inn i EØS-avtalen, men den norske genteknologiloven som ble vedtatt våren 1993 er på enkelte punkter strengere enn EU-reglene. Direktivet om innesluttet bruk åpner i seg selv for strengere regler i medlemslandene. Hva det gjelder direktivet om utsetting, oppnådde EFTA-landene ved forhandlingene om EØS-avtalen en tilpasningstekst som gir større adgang til å nekte utsetting av GMO enn det direktivet åpner for. For Norges del innebærer det at man ved vurdering av om utsetting av genmodifiserte organismer skal tillates, kan legge vekt på etikk, samfunnsmessig nytteverdi og bærekraftig utvikling, i tillegg til helse og miljø, som er direktivets vurderingskriterier. Norge har også rett til å forby eller begrense utsetting av genmodifiserte produkter selv om de er godkjent i EU, men må da være forberedt på at EU kan treffe mottiltak Norske myndigheter har ved flere anledninger benyttet seg av muligheten til å nekte utsetting av EU-godkjente GMO’er slik tilpassningsteksten til utsettingsdirektivet åpner for.

Norge fører en restriktiv GMO-politikk og har i det store og hele beholdt en strengere politikk på dette området enn det som følger av EU-regelverket. Særlig har hensynet til bærekraftig utvikling og etiske hensyn en klarere plass i norsk lovgivning enn i EU. Synet på genmodifiserte organismer i EU har endret seg siden EØS-avtalen ble inngått, og regelverket har på enkelte punkter blitt endret i retning av norske posisjoner. Særlig gjelder dette åpenhet, risikovurderinger, etiske vurderinger og krav om merking og overvåkning. I en omarbeiding av utsettingsdirektivet i 2001 ble også føre var-prinsippet tatt inn som et overordnet prinsipp og det slås fast at antibiotikaresistensgener skal fases ut. Samtidig synes det å være økende interesse for de «norske» tilleggskriteriene ved godkjenning av GMO både blant EUs medlemsland og i Kommisjonen.

I juli 2010 la Kommisjonen frem forslag om endring av utsettingsdirektivet med sikte på at medlemslandene selv skal få bestemme i hvilken grad de vil forby eller begrense GMO-utsetting på annet enn et rent vitenskapelig grunnlag. Det er stor uenighet mellom EUs medlemsland samt mellom Kommisjonen og Rådets juridiske eksperter om hvorvidt EU-traktatene og WTO-regelverket åpner for å begrense dyrking av GMO på annet grunnlag enn helse og miljø. To GMO-forordninger vedtatt i 2003 er ennå ikke innlemmet i EØS-avtalen. Forordningene innebærer en harmonisering av regelverket for godkjenning, merking og sporbarhet av næringsmidler og fôrvarer som består av, inneholder, eller er produsert på grunnlag av GMO. Regelverket har som mål å sikre et høyt beskyttelsesnivå for menneskers liv og helse, dyrehelse, dyrevelferd, miljø og forbrukerinteresser. Regelverket innebærer videre en sentralisert godkjenningsprosedyre hvor mattrygghetsbyrået (EFSA) innstiller og Kommisjonen fatter beslutninger. Norge er for tiden i forhandlinger om forordningene og ønsker en tilpassningstekst som gir norske myndigheter anledning til å fatte selvstendige vedtak om godkjenning av søknader om omsettingstillatelse for GM-produkter.

Naturvern og biologisk mangfold

Naturvern har vært et samarbeidsområde i EU siden tidlig på 1970-tallet. Samarbeidet består i dag i hovedsakelig av det såkalte habitatdirektivet fra 1992 om vern av naturlige leveområder og av vill fauna og flora. Verken habitatdirektivet eller EUs øvrige regelverk på naturvernområdet er inntatt i EØS-avtalen.

EU-samarbeidet har stor betydning for arbeidet med vern av verdifulle naturområder og arter Europa. Dersom Norge hadde deltatt i dette, ville man ha måttet styrke innsatsen på dette området, og særlig måtte reglene om områdevern ha vært skjerpet. Den nye norske naturmangfoldloven (2009) gir et godt grunnlag for naturvernarbeidet i Norge, og det har vært et uttalt mål med loven at Norge ikke skulle ha dårligere rettslige virkemidler for bærekraftig bruk og vern av naturmangfoldet enn ellers i Europa. Loven gir i seg selv imidlertid ingen sikkerhet for dette. Det avgjørende blir hvordan den blir anvendt og man ser her igjen et eksempel på at vi har norske regler som kan gi samme beskyttelsesnivå som i EU, mens EU-reglene er mer presise og forpliktende.

En annen utfordring ved at naturverndirektivene ikke er en del av EØS-avtalen, er at flere EU-direktiver som er EØS-relevante, på forskjellige måter, er knyttet til naturverndirektivene. 373 Unntaket for naturvern i EØS innebærer at Norge følger EUs regler hva gjelder flora og fauna i vann, vassdrag og nære sjøområder (vannrammedirektivet), men ikke flora, fauna og øvrige naturforhold på land. Dette har av enkelte vært anført som paradoksalt. Videre har det vært hevdet som paradoksalt at Norge i de senere år har utviklet et tett samarbeid med nettopp EU om vern av biologisk mangfold ikke minst i de globale forhandlingene innenfor FN-konvensjonen om biologisk mangfold.

Kort sammenfatning

Gjennomgangen viser at EU gjennom EØS har påvirket norsk lovgivning og praksis innenfor alle de omtalte områdene av miljøpolitikken, med et viktig unntak for naturvern. Samlet sett utgjør dette en betydelig del av norsk miljørett og -politikk, og gjennomføringen av EU-reglene har dermed blitt en sentral oppgave for norsk miljøforvaltning. EØS-tilpasningen har vært størst innenfor områdene miljøkonsekvensutredning, lokal luftkvalitet, utslipp fra industri, kjemikalier og avfall. Utviklingen på de forskjellige områdene viser også at det miljørelaterte EU – og Norges deltakelse i dette – har økt betydelig i omfang og viktighet siden EØS-avtalen ble inngått i 1992 og fremt til i dag.

Videre viser gjennomgangen at EU/EØS-samarbeidet inngår i en større internasjonal sammenheng, og at EUs regelverk ofte har sitt utspring i globale eller regionale miljøavtaler. Dette gjør at det i mange tilfeller er vanskelig å isolere betydningen av EØS-avtalen. Ikke sjelden er imidlertid direktivene og forordningene som gjennomfører internasjonale avtaler i EU/EØS-retten formulert på en strengere og mer presis måte. EØS-avtalen innebærer i slike tilfeller klare tilleggsforpliktelser for Norge, samtidig som EØS-avtalens institusjonelle rammeverk muliggjør en mer effektiv implementering og håndhevelse av regelverket.

Sett under ett gir gjennomgangen grunnlag for å hevde at EØS-avtalen fra et miljøsynspunkt har bidratt til en positiv utvikling av regelverk og praksis i Norge. Samtidig har Norge på noen områder kunnet opprettholde eller innført strengere og mer vidtrekkende regelverk og EØS-avtalen har i så måte ikke utgjort en vesentlig begrensning på norsk miljøpolitikk.

19.3.5 Handlingsrom for norsk miljøpolitikk innenfor EØS-avtalen

Et gjennomgående spørsmål i utredningen er hvilket handlingsrom nasjonale myndigheter har til å føre en selvstendig politikk innenfor rammene av EU/EØS-forpliktelsene, og hvordan norske myndigheter i praksis har utnyttet dette i perioden 1994–2011.

Her må det først sondres mellom hvilke miljøspørsmål som er regulert i EU/EØS og hvilke som ikke er det. Viktige deler av nasjonal miljøpolitikk er ikke regulert verken i EU eller EØS, og vil fortsatt være opp til nasjonale myndigheter.

For det første er det en rekke miljøområder som EU ikke har regulert, i første rekke knyttet til klassisk naturvern. Mange av de mest omstridte miljøsakene i Norge i de senere år – som for eksempel kraftmastene, oljeboring i Lofoten, lokalisering av vindmøller, valg av veitraseer etc – faller i denne kategorien.

For det andre er det som vist enkelte områder av EU-miljøretten som ikke er inntatt i EØS-avtalen, først og fremst regler om biologisk mangfold, truete dyrearter, etc. Også her vil norske myndigheter stå fritt. Mens for eksempel felling av ulv i Sverige kan reise EU-rettslige spørsmål, er det i Norge et rent nasjonalt anliggende.

Videre er spørsmålet hvilke muligheter norske myndigheter formelt og reelt har til å treffe egne tiltak, og vedta supplerende regler, på områder som er dekket av EU/EØS-retten. Dette er avhengig av reguleringsteknikken som er brukt – hvor detaljert den er, og om det er totalharmonisering eller minimumsharmonisering.

Når det gjelder detaljeringsgraden er, som nevnt, EU/EØS-regelverket gjennomgående mer detaljert enn det som det som har vært vanlig i Norge. Dette er et generelt trekk ved EU/EØS-reguleringen, men det gjør seg særlig gjeldende innenfor miljøområdet. Mens man i Norge har hatt tradisjon for å anvende fullmaktslovgivning som gir rom for bredt forvaltningsskjønn, er EU-reglene vesentlig mer presise og detaljerte. Gjennom EØS-tilpasningen har man derfor i en rekke tilfeller erstattet norske kan-regler med europeiske «skal-regler» noe som har både fordeler og ulemper. Denne formaliseringen kan gjøre regelverket mer firkantet, men bidrar samtidig til økt forutberegnelighet og rettssikkerhet for relevante aktører, og minsker farene for vilkårlighet og forskjellsbehandling.

Miljøreguleringen i EU/EØS har på de fleste områdene tradisjonelt vært i form av minimumsstandarder. På noen områder er det anvendt totalharmonisering. Dette gjelder særlig for miljøskadelige produkter, hvor det å lette det frie varebytte ved siden av miljøhensyn, er formålet med reguleringen. Totalharmoniseringen av regelverket vil noen ganger kunne medføre at norske standarder senkes, men dette er ikke noe generelt bilde. Minimumsharmonisering på sin side gir stor frihet for nasjonale myndigheter til å vedta strengere nasjonale regler og på enkelte områder har norske myndigheter vedtatt eller videreført regler som gir et bedre beskyttelsesnivå. Hovedbildet er imidlertid at norske myndigheter ikke i særlig grad har benyttet seg av denne muligheten og det synes ikke å være politisk vilje eller ønske om å utnytte dette handlingsrommet i større grad. Dette er forøvrig også et generelt bilde blant EUs medlemsland.

En annen problemstilling er i hvilken grad de generelle EØS-reglene om fire friheter og statsstøtte utgjør en skranke på nasjonalt handlingsrom til å treffe miljøtiltak. Dette kan i prinsippet være tilfellet, men når man ser på hvordan reglene har fungert i praksis er det lite som tyder på at de generelle reglene om de fire friheter ikke utgjør en vesentlig skranke av betydning på miljøområdet

De alminnelige reglene i EØS-avtalen vil kunne sette grenser for bruken av nasjonale tiltak dersom disse utgjør restriksjoner på fri bevegelighet av varer og tjenester, eller på etablering, eller lignende. Samtidig er det mulighet for unntak fra dette dersom det er begrunnet i (reelle) miljøhensyn. Det vil med andre ord være mulig å ha nasjonale restriksjoner dersom de er saklig begrunnet, nødvendig og proporsjonale i forhold til målet. I EU/EØS-praksis er det relativt stor nasjonal skjønnsmargin for dette på miljøfeltet, og det gis blant annet adgang til å legge føre-var-prinsippet til grunn.

Det er svært få eksempler på at nasjonale norske regler eller tiltak er angrepet som stridende mot de fire friheter, verken fra ESA eller private bedrifter. I gjennomgangen av EØS-saker for norske domstoler er det knapt funnet et eneste klart eksempel fra miljøfeltet. Det har også vært svært få saker der ESA har angrepet norske tiltak som er begrunnet i miljøhensyn. Den eneste saken som peker seg ut i så måte er det tidligere omtalte norske forslaget om forbud mot kjemiske stoffer i forbruksprodukter. Her maktet ikke norske myndigheter å overbevise ESA om forholdsmessigheten ved det norske forbudet og et revidert forslag er for tiden under behandling.

Boks 19.1 Vannscootersakene

Et av de få områdene der miljøhensyn har kommet EU/EØS-rettslig på spissen i Norge gjelder vannscootere. I Norge og Sverige har det i mange år vært et tilnærmet totalforbud mot kjøring med vannscooter, som nedfelt i småbåtloven av 1998 § 40. Dette er begrunnet i hensynet til å motvirke støyforurensning, samt beskytte fuglelivet. Forbudet har ført til en rekke rettssaker. I en avgjørende dom fra 2008 i en svensk sak, slo EU-domstolen fast at det svenske forbudet var en «restriksjon» på den frie bevegeligheten av varer (scootere). En slik restriksjon kan begrunnes i miljøhensyn. Det svenske totalforbudet var imidlertid ikke forholdsmessig, ettersom de samme miljøhensynene kunne oppnås også med mindre drastiske virkemidler. Dette gjelder også for EØS, og etter at dommen falt har det vært en omfattende prosess mellom norske myndigheter og ESA. Resultatet så langt er at Miljøverndepartementet etter mye nøling motstrebende i mars 2011 fremmet et høringsforslag med utkast til en ny forskrift om bruk av vannscooter, som vil åpne for kommunal godkjenning av kjøring i områder der miljøhensyn ikke er truet.

Kilde: Foto: Bjarne Nygård / Samfoto

EU/EØS-rettens forbud mot statsstøtte vil i utgangspunktet også kunne utgjøre en skranke mot miljøtiltak. Det er imidlertid omfattende unntaksbestemmelser fra statsstøtteforbudet, og adgangen til unntak er betydelig hva gjelder støtte til miljøtiltak. Statsstøtte til miljøformål kan gis etter nærmere retningslinjer, som søker å balansere på den ene siden behovet for miljøforbedringer, fornybar energi, m.v. – og på den andre siden behovet for å begrense statstøtten ut fra hensynet til økonomisk effektivitet, offentlige budsjetter og faren for konkurransevridning.

En gjennomgang av statsstøttesaker på miljøområdet viser at rammene er ganske vide, og at ESA i de fleste tilfellene har godtatt norske støtteordninger. I noen saker har Norge av ESA blitt pålagt å gjøre justeringer i ordningene, særlig med henblikk på å sikre større konsekvens i praktiseringen og for å gjøre ordingene mer presise og transparente.

Etter at en rekke miljøstøtteordinger, særlig knyttet til industrien, ble avviklet fra begynnelsen av 1980-tallet, har man i det siste tiåret sett fremveksten av stadig flere støtteordinger knyttet til energieffektivisering, reduksjon av klimagassutslipp og utbygging av fornybar energi. Dette er en generell trend i både Norge og EU og er også reflektert i statstøtteretningslinjene. Norge har fått godkjent en rekke statstøtteordinger. I de senere år har ESA godkjent blant annet Energifondet og Enova, og de omfattende støtteordningene til utvikling av CO₂-håndtering på Mongstad og Kårstø. I den sistnevnte saken godkjente ESA støtten med visse presiseringer, men omfanget og utformingen av støtten fremstår som et godt eksempel på at EU/EØS ikke står i veien for politisk viktige miljøtiltak.

I noen få tilfeller har forslag til norske støttetiltak blitt skrinlagt som en følge av innvendinger fra ESA. Eksempler på dette er fritak på avgift for drikkevareemballasje av glass (1995), en støtteordning for bruk av energi fra avfallsbehandlingsanlegg (2004), fritak fra CO₂-avgift for bruk av naturgass og LPG til andre formål enn oppvarming av bygninger (2009).

Selv om ESA har grepet inn og stoppet enkelte norske forslag til statsstøtte på miljøområdet, er hovedinntrykket at de retningslinjene som gjelder for statsstøtte til miljøtiltak i EØS er relativt vide, og gir muligheter til å bruke slike virkemidler innenfor rimelige rammer. I praksis har gjeldende miljøstøtteordninger i Norge alt i alt nokså begrenset omfang, og antakelig vil det være mulig på mange områder å bruke statsstøtte som virkemiddel i nasjonal miljøpolitikk i større grad enn i dag uten å komme i konflikt med EU/EØS-retten – dersom det skulle være politisk ønske om dette.

19.3.6 Avsluttende merknader – EU/EØS og norsk miljøpolitikk

Norges tilpasning til EUs miljørett og -politikk gjennom EØS-avtalen 1992–2011 har i praksis i all hovedsak vært politisk ukontroversiell, og støttet av et bredt politisk flertall. Samtidig har det vært en viss debatt om hvilken betydning EU/EØS egentlig har hatt for norsk miljøpolitikk. Har betydningen vært stor eller liten – positiv eller negativ? Ville utviklingen vært omtrent den samme uavhengig av de forpliktelser som ligger i EØS, eller har avtalen hatt påvirket norsk rett og politikk?

Metodisk sett er dette som nevnt innledningsvis vanskelige spørsmål å besvare med sikkerhet. For det første er det vanskelig å isolere EU/EØS-utviklingen fra andre utviklingstrekk nasjonalt og internasjonalt. For det andre er «miljø» et bredt felt, der EU-påvirkningen som vist har variert fra område til område. For det tredje er det vanskelig å ha sikre meninger om hvilken alternativ miljøpolitikk skiftende norske politiske flertall ville ha ført 1992–2011 dersom man ikke hadde vært forpliktet til å følge utviklingen i EU.

Det som uansett er sikkert, er at Norge gjennom EØS-avtalen har overtatt et meget omfattende miljøregelverk fra EU, gjennomført det lojalt i norsk rett, og etterlevd det med høy grad av effektivitet. Skiftende norske regjeringer har også nedlagt betydelige ressurser i å følge utviklingen av EUs miljøpolitikk. Det er åpenbart at dette har påvirket norske forhold. Videre er det klart at en stor andel av norsk miljørett nå er basert på EU-retten, ikke minst på forskriftsnivå.

Utvalgets flertall, medlemmene Sejersted, Arbo, Bøckman Finstad, Dølvik, Hansen Bundt Rye, Sjursen, Stubholt, Tallberg, Ulltveit-Moe og Aarebrot mener det fremstår som klart at EØS-avtalen alt i alt har ført til en mer ambisiøs norsk miljøpolitikk i perioden 1992–2011 enn det et politisk flertall i Norge med sannsynlighet ville ha ført dersom man ikke hadde vært forpliktet til å følge utviklingen i EU. Sagt med andre ord har EU/EØS-kravene generelt ført til en høyere grad av miljøbeskyttelse. Dette gjelder særlig innenfor sentrale deler av forurensnings- og avfallspolitikken, og for reglene om konsekvensutredninger, samt på enkelte andre områder. På en del andre områder er betydningen vanskeligere å måle. Men det er få eksempler på at EØS-avtalen i praksis har medført begrensninger i den miljøpolitikken som er politisk flertall i Norge har ønsket å føre.

For Utvalgets flertall fremstår det videre som klart at miljø er et felt som er særlig godt egnet for forpliktende grensekryssende samarbeid og felles regler. På europeisk nivå har EU særlig i de senere år tatt denne oppgaven alvorlig, og utviklet miljø til et selvstendig politikkområde, med høy prioritet. I internasjonal sammenheng fremstår EU og Norge som pådrivere i miljøspørsmål, og EU er den av de større aktørene som står klart nærmest norske posisjoner. Ved at internasjonale miljøtraktater løpende inntas i EU-retten, og derigjennom EØS, får de også økt rettslig gjennomslagskraft.

Utvalgets flertall vil understreke at Norge gjennom EØS-avtalen er koblet opp mot det meste av EUs miljørett og -politikk. Her som ellers er tilknytningen i all hovedsak begrenset til å ta imot og gjennomføre de regler som EU gir. Derimot deltar Norge ikke i den løpende utformingen av EUs miljøpolitikk. Gjennom hele perioden 1992–2011 har norske myndigheter hatt uttalte ambisjoner om å påvirke eller medvirke i EUs miljøprosesser, og på administrativt plan deltar Norge i en lang rekke arbeidsgrupper og komiteer. Den viktigste effekten av dette er at norske myndigheter fremstår som godt oppdatert på miljøutviklingen i EU. Fra tid til annen anføres det også at Norge har påvirket beslutningsprosessene i EU i enkeltsaker. Realiteten i dette er vanskelig å etterprøve, men forutsetter uansett at Norge har fremmet syn som også har hatt støtte fra et flertall av EUs medlemsstater. Noen generell politisk innflytelse på utviklingen av EUs miljøpolitikk kan det neppe antas at Norge har.

Utvalgets flertall vil understreke at det både i EU og i Norge løpende treffes politisk avveininger mellom miljøhensyn og andre samfunnshensyn, herunder hensynet til økonomisk utvikling. Den balansegang som EU her generelt har truffet, synes i all hovedsak å samsvare med den politikk som et bredt politisk flertall i Norge har ønsket å føre. Det er ikke grunnlag for å hevde at EU vektlegger miljøhensyn i mindre grad enn politiske flertall i Norge, og i den grad det er forskjeller, trekker de i praksis begge veier. Dette fremstår som en av flere grunner til at det har vært stor grad av enighet og liten debatt på Stortinget om gjennomføringen av EUs miljøregler.

Utvalgets flertall vil bemerke at den utbredte enigheten om gjennomføringen av EUs miljøregler, står i kontrast til debatten om rent nasjonale miljøsaker, som ofte er politisk langt mer kontroversielle. I mange miljøsaker er det interessemotsetninger. I rent nasjonale saker kommer dette ofte klart frem. I EU/EØS-saker vil de avveininger som er truffet i Brussel fremstå som en gitt størrelse, som ikke gir særlig rom for diskusjon, og som samtidig kan utgjøre et akseptabelt kompromiss internt. Fordelen med dette er at EU/EØS-føringene kan virke konfliktdempende og effektiviserende. Ulempen er at de kan virke passiviserende på norsk miljødebatt, og bli en sovepute, i den forstand at man ser hen til og avventer hva som måtte komme fra Brussel.

Utvalgets flertall viser også til at for Miljøverndepartementet og andre norske miljøvernmyndigheter er hensynet til EU/EØS ofte et sentralt argument i tautrekking med andre etater. Generelt er det lite tvilsomt at miljømyndighetene har hatt fordel av EU/EØS-retten i utviklingen og gjennomføringen av viktige sider av miljøpolitikken. På sentrale områder er Norge blitt tvunget til å innføre og gjennomføre regler som det i beste fall er tvilsomt om man ville gjort uten EØS– ut fra nasjonale prioriteringer og nasjonale politiske forhold. Eksempler på dette er arbeidet med luftkvalitet, vannforurensning/vannforvaltning, og avfallsreguleringen.

Utvalgets flertall viser også til at det i det norske politiske miljøet har det gjennom årene vært varierende grad av gjennomsiktighet og oppriktighet om betydningen av EU for utviklingen av norsk miljørett og miljøpolitikk. Her som ofte ellers påvirkes dette av de underliggende skillelinjene i europapolitikken, som til dels tilslører og forvrenger debatten. I ulike offentlige miljøpolitiske dokumenter er betydningen av EU/EØS så varierende omtalt at det er vanskelig å forstå at det er samme virkelighet man beskriver. Noen steder omtales EU som «en dominerende faktor for utviklingen i norsk miljøpolitikk», som i den strategiske handlingsplanen for Miljøverndepartementets EU/EØS-arbeid i 2009. Andre ganger er betydningen av EU/EØS kun beskjedent og fragmentarisk omtalt, som i regjeringens stortingsmelding om rikets miljøtilstand fra mai 2007.374 Generelt er det vanskelig å forstå betydningen av EU/EØS dersom man leser miljøpolitiske stortingsmeldinger og proposisjoner. Dette må i stor grad tilskrives innenrikspolitiske forhold, og viser at feltet ennå ikke er tilstrekkelig modent til at en åpen og kunnskapsbasert debatt om EU-tilpasningen kan tas for gitt.

Utvalgets flertall mener at utviklingen av miljøpolitikken i EU/EØS i perioden 1992–2011 viser med tydelighet at kritikerne fra 1992 ikke fikk rett i sine spådommer. Tilpasningen til EU har generelt ikke svekket norsk miljøpolitikk – tvert imot har EØS-avtalen fungert som en drivkraft for en strengere politikk, som et bredt politisk flertall har lagt til grunn. En annen sak er at det alltid vil være enkelte som mener at Norge burde føre en enda strengere miljøpolitikk enn det som er mulig innenfor EU/EØS.

Utvalgets flertall vil også vise til at handlingsrommet for norsk miljøpolitikk innenfor rammene av EØS (her som ellers) gjennomgående er større enn det norske myndigheter nødvendigvis utnytter. I noen grad kan det skyldes manglende forståelse av handlingsrommet, men ofte skyldes det at et politisk flertall er komfortabelt med de avveininger som er gjort på EU-nivå.

Utvalgets mindretall, medlemmet Dag Seierstad, er uenig i fremstillingen på enkelte områder, blant annet i forhold til avfallspolitikken. Når det gjelder ombruk og gjenbruk har Norge lagt seg på en strengere linje enn vi er pålagt av EU.375 Norge har også gått mye lenger enn det EUs deponidirektiv tilsier ved å innføre et forbud mot å deponere nedbrytbart avfall i Norge i 2009. Norge går særlig mye lengre enn EU med krav til innsamling og resirkulering av elektrisk avfall og elektroniske produkter. Norge er det første landet i Europa som tilbyr gratis innlevering av slikt avfall. Det stilles heller ikke krav om at den som leverer avfall må kjøpe en tilsvarende mengde nye produkter, og ordningen omfatter langt flere produkter enn EUs ordning.

Dette medlem mener at det i prinsippet er umulig å vite om standardhevingen på miljøområdet ville gått raskere eller langsommere om Norge hadde stått utenfor EØS. I alle miljøsaker der EU «totalharmoniserer» regelverket sitt, der forbyr EØS-avtalen Norge å heve norske standarder på eget initiativ. Regelverket «totalharmoniseres» hver gang EU vedtar en miljø-, helse- eller sikkerhetsstandard for et produkt som kan selges på et marked. Norske miljøstandarder for produkter kan dermed ikke forbedres på annen måte enn «som følge av EØS-avtalen».

Dette medlem viser til at OECD i mai 2011 la frem en 200 siders gjennomgang av miljøutviklingen og miljøpolitikken i Norge.376 Rapporten gjør et særlig poeng av at Norge påvirker EUs miljøpolitikk uten å være medlem av EU og beskriver Norge som en «leder» i utviklingen av EUs miljøpolitikk på områder som kjemikalier og maritim politikk. Norges beskrives som internasjonal «spydspiss» bl.a. i arbeidet for et globalt bindende kvikksølvregime, for mer ambisiøse globale mål for persistente organiske miljøgifter (POPS), i arbeidet med rettigheter knyttet til bruk og patentering av genressurser og i de internasjonale klimaforhandlingene.

Dette medlem viser til at miljøutfordringene i store deler av EU er større enn i noen annen del av verden, Kina unntatt. Folk bor tett, inntektene er høye, forbruket er tilsvarende stort, jord, vann og luft må ta i mot miljøbelastninger i store mengder og med stadig mer uoversiktlige konsekvenser. EU er derfor nødt til å ta miljøproblemene mer alvorlig enn andre deler av verden. Samtidig har EU skapt ekstra store utfordringer for sin egen miljøpolitikk fordi konkurranse og markeder i så stor grad skal avgjøre hvordan samfunnsøkonomien skal utvikle seg. Markedsløsningene skal ikke bare bidra til størst mulig vekst, men også avgjøre hvor veksten skal finne sted og hva den skal bestå i. Erfaringene viser at mye av veksten kommer der hvor miljøkonsekvensene er vanskeligst å motvirke. Det er derfor den økonomiske utviklingen så entydig går på tvers av en bærekraftig utvikling.377 EU-systemet er i tillegg ekstremt åpent for innflytelse fra Europas storkonsern. Det er ofte vanskelig å se hvor EU-byråkratiet slutter og hvor lobbymakten begynner. Dette har hatt særlig store konsekvenser på miljø- og klimaområdet.378

20 Andre viktige samfunnsområder

20.1 Innledning og oversikt

EØS-avtalen og Norges øvrige avtaler med EU er svært omfattende. Avtalene regulerer eller påvirker i større eller mindre grad – direkte eller indirekte – de fleste norske politikk- og samfunnsområder. Utvalget har allerede vært gjennom mange av dem i de foregående kapitlene om økonomi, næringsliv, arbeidsliv, velferd, helse, likestilling, alkohol, tobakk, distriktspolitikk, energi, miljø, klima. Rekkevidden og betydningen av Norges avtaler med EU er imidlertid ikke begrenset til disse områdene.

I dette kapitlet vil Utvalget se på et utvalg andre viktige områder der EU/EØS i større eller mindre grad påvirker norske forhold. Gjennomgangen i dette kapitlet er ikke uttømmende, men noen av de viktigste områdene er med. Hensikten med kapitlet er å få frem hovedtrekkene og bredden i EU/EØS-tilpasningen og samarbeidet, men ikke å belyse alle aspekter ved EU-avtalenes betydning og virkemåte innenfor disse områdene.

Kapitlet vier særlig plass til områdene samferdsel og forskning og høyere utdanning – dette er områder der EØS-avtalen har særlig stor betydning. Transportsektorene, telekommunikasjon og posttjenester som behandles i delkapitlet om samferdsel er alle preget av omfattende EU/EØS-regulering og regelverket har blitt adskillig mer omfangsrikt under perioden med EØS-avtalen.

Innenfor forskning og høyere utdanning finnes det lite EU/EØS-regulering, men her deltar Norge, med utgangspunkt i EØS-avtalen, i et omfattende europeisk samarbeid, blant annet gjennom ulike forskningsprogrammer, som også har vokst betydelig siden begynnelsen av 1990-tallet.

De etterfølgende delkapitlene tar for seg områdene finansmarkedet; sivil beredskap og krisehåndtering; forbrukervern; statistikk; kultur media og idrett; utdanning, opplæring og ungdom; turisme; kontraktsrett, forbrukervern, immateriell rett og andre sentrale rettsområder herunder skatt og avgift. Her har betydningen av EU/EØS og Norges avtaler på enkelte områder vært stor, på andre mindre. Utvalget har av kapasitetsgrunner valgt å gjøre omtalen kort.

Til sammen gir gjennomgangen et inntrykk av EØS-avtalens rekkevidde og betydning. Områdene som behandles berøres i varierende grad og på ulike måter – dels direkte eller indirekte gjennom EØS-avtalens bestemmelser for det indre marked, og dels gjennom samarbeid utenfor de fire friheter med utgangspunkt i EØS-avtalen (artikkel 78) eller andre avtaler. Samlet sett er det snakk om omfattende påvirkning og samarbeid. Ved EØS-avtalens inngåelse eksisterte det noe samarbeid og regelverk i EU med betydning for nesten alle disse områdene. Et generelt trekk er at EU har utviklet et stadig mer omfattende regelverk samtidig som eksisterende regelverk og de generelle bestemmelsene i EU/EØS-retten er tolket videre enn tidligere.

20.2 Samferdsel (transport, telekommunikasjon og posttjenester)

20.2.1 Hovedtrekk

Samferdselsområdet er et stort og sammensatt politikkområde som har vært gjennom dyptgripende forandringer siden begynnelsen av 1990-tallet. Området har i EU/EØS-sammenheng blitt mye større enn noen tenkte seg i under forhandlingene om EØS-avtalen. Samferdselsområder i Europa var på det tidspunkt fortsatt kjennetegnet av offentlige monopoler og pris- og markedsreguleringer, mens internasjonal virksomhet i stor grad var regulert gjennom bilaterale avtaler. I dag er EU i ferd med å ferdigstille et indre marked for transport- post- og teletjenester hvor nasjonale grenser får mindre betydning.

I perioden har man vært vitne til store liberaliseringsprosesser innenfor transportsektorene og på markedet for post- og teletjenester. Dette har vært en etappevis prosess, hvor man først har innført skiller mellom infrastrukturforvaltere og operatører/tjenestetilbydere og etablert uavhengige tilsynsorganer. Dernest har man gjennomført en gradvis konkurranseutsetting.

Sjøtransporten og luftfarten er i dag i fulliberalisert, mens liberaliseringen av vegtransport og jernbanetransport forventes sluttført i løpet av 5–10 år. Foreløpig er det åpnet for konkurranse på godstrafikk og grensekryssende persontrafikk på jernbane, mens det innenfor vegtransporten fortsatt finnes begrensninger med hensyn til kabotasje379 for både for person- og godstrafikk. EU liberaliserte det europeiske telemarkedet i 1998 og med EUs tredje postdirektiv, vedtatt i 2008, er liberaliseringen av postmarkedet også i ferd med å fullføres.

Liberaliseringen på samferdselsområdet i Norge må ses i sammenheng med EU-regelverket som har blitt tatt inn i EØS-avtalen, men utviklingen har i stor grad også vært ønsket av norske myndigheter. Den teknologiske utviklingen, endrede markedsforhold samt ideologiske og styringsmessige skift har ved siden av EU-tilpasningen vært viktige drivkrefter i liberaliseringsprosessen.

Samtidig med liberaliseringen har EU harmonisert mye av den nasjonale lovgivningen i samferdselssektoren og utviklet regelverk på nye områder. Harmoniseringen har i stor grad vært drevet av behovet for å skape like konkurransevilkår i det indre markedet, men EUs regelverk går i dag langt utover det som direkte berører markedsadgang og konkurranse. Blant annet har sikkerhet, miljøvern/klima, interoperabilitet, og forbruker-/passasjerrettigheter blitt stadig viktigere hensyn. Norge er gjennom EØS-avtalen med noen ytterst få unntak bundet av dette regelverket.

EU/EØS-regelverket på samferdselsområdet har utviklet seg til å bli meget omfattende og er i dag av stor betydning for private og offentlige norske aktører. Ser man på antall rettsakter i EØS-notatbasen utgjør transport og kommunikasjon det nest største området etter matproduksjon og næringsmidler.

Regelverksutviklingen skjøt fart i forbindelse med fullføringen av det indre markedet fra slutten av 80-tallet, og mesteparten av regelverket har som mål å etablere like konkurransevilkår. Mye av regelverk er også begrunnet i hensyn som sikkerhet og miljø/klima. I de senere år har EU i tillegg vedtatt forbrukerrettigheter innenfor post- og telesektoren og passasjerrettigheter innenfor transportsektoren.

EU har også gradvis utvidet samarbeidet på samferdselsområde, også utover det som gjelder felles reguleringer. Samferdsel utgjør i seg selv en viktig del av europeisk økonomi og økt mobilitet blir sett som avgjørende for å styrke europeisk konkurranseevne. Spørsmål vedrørende mobilitet og kommunikasjon har derfor kommet stadig høyere på dagsorden i EU. Utfordringene knyttet til stigende transportbehov på den ene siden og klima- og miljøhensyn på den andre siden har gitt opphav til en lang rekke strategier, tiltakspakker og EU-programmer.

Norge deltar i dag i flere EU-programmer som berører samferdselsområdet: Marco Polo som gir støtte til prosjekter som bidrar til å flytte godstransport over fra vei til sjø og bane; Programmet sikrere internett; Rammeprogrammet for forskning; satellittsamarbeidet Galileo og Interreg. Norge deltar derimot ikke i det Transeuropeiske transportnettverk (TEN-T) som står for utbygging av grenseoverskridende transportinfrastruktur.

Norge er også med i en rekke samferdselsrelaterte EU-byråer: EMSA (skipsfart), EASA, (luftfart), ERA (jernbane), GSA (romfart), ENISA (nett- og informasjonssikkerhet), EACI (konkurranse og innovasjon). Norsk deltakelse i byråene er imidlertid begrenset (observatør status) og deltakelse i nye byråer er ikke gitt.

EU-tilpasningene på samferdselsområdet har skapt flere utfordringer i Norge og noen av de mest konfliktfylte sakene i EØS-sammenheng har funnet sted innenfor området. Dette gjelder ikke minst datalagringsdirektivet og postdirektivet som begge har skapt stor debatt og utløst krav om bruk av reservasjonsretten. Postdirektivet er også det første direktivet som norske myndigheter har varslet at de vil reservere seg mot. Samtidig har samferdselsområdet gitt opphav til rettssaker av stor prinsipiell betydning i som Finangersakene og Nguyen-saken (se nedenfor).

Utviklingen på samferdselsområdet illustrerer også en rekke generelle utviklingstrekk og problemstillinger i EØS-sammenheng. Dette gjelder ikke minst liberalisering, konkurranse og statstøtteregler og bruk av anbud. Det har vært noen utfordringer knyttet til offentlig støtte til tjenester av allmenn økonomisk interesse og norske myndigheter har etterlyst mer fleksibilitet i regelverket og en erkjennelse av at særlig tilpasning til perifere områder er nødvendig. Den tiltagende konkurransen fra utlandet, særlig etter østutvidelsen, oppleves også som noe problematisk for aktører innenfor jernbane og veitransport.

Et annet utviklingstrekk som kommer særlig godt frem på samferdselsområdet er fremveksten av EU-byråer og deres økte myndighet. At EASA i fremtiden vil få mulighet til å bøtelegge (gjennom ESA) norske foretak som bryter EUs flysikkerhetsregler har reist spørsmål omkring suverenitetsavståelse og Grunnlovens § 93. Enkelte av EU-byråene har også tatt over for tidligere alleuropeiske organer, og det at regelverksutviklingen flyttes inn i EU-organer kan potensielt svekke mulighetene for å få gjennomslag for norske synspunkter.

EUs forhold til tredjeland oppleves også som noe problematisk sett fra norsk side ettersom dette ikke omfattes av EØS-avtalen. EU opptrer også i økende grad samlet i internasjonale fora, noe man blant annet har sett i IMO hvor EU er blitt en viktig premissleverandør. Kommisjonen har etter hvert fått myndighet til å forhandle avtaler med tredjeland i indre markedsanliggender. Til nå har man fra EUs side valgt en ad-hoc løsning der Norge involveres om det er i EUs interesse og det ikke skaper presedens (f. eks. Open skies luftfartsavtale EU-USA).

På tross av disse utfordringene må det understrekes at EU-tilspasningen på samferdselsområdet i all hovedsak har forløpt uten større vanskeligheter. Om man tar omfanget av tilpasningen i betraktning har de reelle problemene vært få og det generelle konfliktnivået lavt. Der det har oppstått problemer har man til nå endt opp med løsninger som norske myndigheter har ansett som akseptable. Reservasjonsprosessen vedrørende postdirektivet er i så måte et viktig unntak, men som man ennå ikke kjenner utfallet av.

Utvalgets mindretall, medlemmet Dag Seierstad, er kritisk til den positive grunntonen til liberaliseringene innen samferdselspolitikken og viser til sine merknader i 20.2.5.

20.2.2 Omfang og forutsetninger (1991–1994)

Målet om en felles europeisk transportpolitikk ble nedfelt med Romatraktaten i 1957, men det skulle gå lang tid før EFs medlemsland ble enige om initiativer av betydning på transportområdet. Startskuddet til liberalisering og utviklingen av en felles europeisk transportpolitikk kom først med Enhetsakten fra 1986. På begynnelsen av 1990-tallet var europeisk transportpolitikk i en tidlig fase, preget av mange nye initiativer og rask forandring. Det samme gjaldt telesektoren, mens postsektoren på denne tiden knapt var på EFs dagsorden. Det var med andre ord vanskelig å forutsi det fremtidige omfanget og betydningen av EFs politikk på samferdselsområdet ved inngåelsen av EØS-avtalen i 1992.

Ved fremleggelsen av EØS-avtalen for Stortinget i St.prp. nr. 100 (1991–1992)380 ble det fremhevet at EØS-avtalen vil innebære vesentlige skritt mot friere konkurranse og lettere markedsadgang innenfor deler av samferdselsområdet. Regjeringen viste også til at EØS-avtalens forbud mot forskjellsbehandling på grunnlag av nasjonalitet ville få betydning på området. Det ble forventet større konkurranse om drift av transporttjenester med støtte fra det offentlige, men med henvisning til EØS-avtalens artikkel 49 la norske myndigheter til grunn at konsesjons og støtteordninger ville kunne opprettholdes.

I Stortingsproposisjonen så Brundtland-regjeringen for seg økt konkurranse i det norske markedet for godstransport på vei som en følge av EØS-avtalen, men mente samtidig at konkurransen for norske transportører ville begrenses av Norges beliggenhet, klima, størrelse og topografiske forhold. Markedet for internasjonal godstransport var ved avtalens inngåelse tilnærmet fritt og regjeringen så også for seg at EF i løpet av kort tid ville åpne for kabotasje. Den økte konkurransen ville ifølge regjeringen gi store gevinster for norske transportbrukere og dette ble fremhevet som særlig viktig for norsk eksportnæring, som på grunn av Norges beliggenhet var tynget av relativt høye transportkostnader. Når det gjaldt persontransport på vei ble det påpekt at liberaliseringen var kommet relativt kort i EF, men at norske busselskaper ville kunne oppnå fordeler i form av økt markedsadgang.

Regjeringen fremhevet også at EØS-avtalen var av stor betydning for norsk skipsfart og det ble vist til at næringens representanter tilla avtalen stor vekt. Videre ble det fremhevet at avtalen sikret formaliserte adgangen til det europeiske sjøtransportmarkedet og ga trygghet mot proteksjoniske inngrep fra EFs side. Det ble også trukket frem at man i avtalen var blitt enige med EF om å samarbeide om felles sjøfartspolitiske holdninger overfor tredjeland.

Jernbanetrafikk ville i henhold til Stortingsproposisjonen ikke berøres vesentlig av EØS-avtalen. Gjeldende norsk regelverk var ifølge regjeringen i tråd med både EØS-avtalens generelle bestemmelser og det, på det tidspunkt, lite omfangsrike sektorspesifikke EF-regelverket for jernbanen. Samtidig ble det vist til EF-regelverk vedtatt samtidig med fremforhandlingen av EØS-avtalen som banet veien for en fremtidig begrenset åpning av markedet for jernbanetransport.

Liberaliseringen av luftfarten i EF var påbegynt ved inngåelsen av EØS-avtalen og regjeringen viste til at EF-regelverket innebar økt konkurranse i det norske luftfartsmarkedet og at utlandske aktører på sikt ville kunne komme inn på trafikksterke norske innenriksruter. Norge var allerede forpliktet av EFs luftfartsregler gjennom en bilateral luftfartsavtale mellom Norge og Sverige på den ene siden og EF på den andre siden.381

I sin omtale av avtalens konsekvenser for telekommunikasjon viste regjeringen til betydningen av den teknologiske utvikling, og at det fremover ville bli økt konkurranse innenfor sektoren. Samtidig viste regjeringen til at EFs krav til konkurranse foreløpig var begrenset (omfattet blant annet ikke alminnelig taletelefoni) og at det norske regelverket allerede var i samsvar med dette.

EUs liberaliseringsprosess innenfor postsektoren ble ikke ordentlig påbegynt før det første postdirektiv kom i 1997 og posttjenester var derfor i liten grad et tema under inngåelsen av EØS-avtalen.

Transportvirksomhet på vei, jernbane og innenlands vannvei reguleres av EØS-avtalens artikler 47–52 som speiler tilsvarende artikler i Romatraktaten. Sjøtransport og lufttransport er omfattet av særlige bestemmelser nedfelt i avtalens vedlegg. EUs rettsakter på transportområdet er tatt inn i EØS-avtalens vedlegg XIII, mens rettsakter vedrørende telekommunikasjoner og posttjenester er tatt inn i avtalens vedlegg XI.

20.2.3 Norsk tilknytning til EU på samferdselsområdet 1994–2011

Veitransport

Det tok lang tid før man i EU gikk i gang med å åpne markedene for gods- og persontrafikk på vei, og frem til slutten av 80-tallet var veitransportsektoren i Europa preget av bilaterale avtaler og til dels meget forskjellige nasjonale regelverk. Markedet for veitransport er delvis blitt liberalisert i EU/EØS gjennom 90-tallet, men det gjenstår fortsatt begrensinger, særlig med hensyn til kabotasje. Norge deltar gjennom EØS-avtalen fullt ut på det indre transportmarkedet for veitransport.

Innenlands godstransport på vei ble i Norge deregulert på slutten av 1970-tallet og EØS-avtalen medførte derfor ingen større endringer i det innenlandske markedet. Internasjonal godstransport ble liberalisert i EF i 1992 med en forordning som erstattet tidligere bilaterale avtaler og fjernet kvantitative restriksjoner og prisreguleringer. Det ble samtidig innført en felleskapsgodkjennelse som gir transportører rett til fritt å utføre grensekryssende transportoppdrag. Slike grensekryssende oppdrag inkluderer bilateral transport, transittransport og tredjelandstransport i hele EØS-området. Markedsadgangen omfatter ikke innenlands godstransport, og en egen forordning fra 1993 slo fast at europeiske transportører kun kan utføre midlertidig kabotasje. Regelverket er senere endret og det eksisterer det fortsatt betydelige begrensninger. Det er i dag kun anledning til å utføre kabotasje i forbindelse til internasjonale transportoppdrag. Denne muligheten er videre begrenset til tre oppdrag gjennomført innenfor en periode på syv dager etter at godset fra utlandet er losset.382

Liberaliseringen av godstransporten har i tiden etter EØS-avtalen ble inngått medført en skjerpet konkurransesituasjon og lavere transportpriser. Andelen av godstransport mellom Norge og andre land i EØS-området som gjøres av utenlandske transportører har økt, og det er især tyske, polske og baltiske selskaper som har kommet inn på markedet. Den tilspissede konkurransesituasjonen for norske transportører har blitt avhjulpet av en økning i den totale mengden gods som transporteres på vei til og fra Norge. Den totale godsmengden som transporteres på vei over grensen har i tidsrommet 2000–2010 økt med 42 prosent, mens godsmengden på norske lastebiler har økt med 22 prosent. I samme tidsrom er godsmengden på polske lastebiler mer enn seksdoblet og mer en tidoblet på baltiske lastebiler.383

Det er liten tvil om at de store forskjellene i lønn og sosiale kostnader mellom norske sjåfører og sjåfører fra EUs nye medlemsland på sikt vil skape store utfordringer for norske transportarbeidere. Beregninger viser at norske sjåfører koster fire til seks ganger mer enn sjåfører fra EUs nye medlemsland,384 og man har allerede sett eksempler på at norske transportbedrifter leier inn billig utenlandsk arbeidskraft eller etablerer datterselskaper i lavkostnadsland.

EØS-avtalen åpner for bruk av regional transportstøtte og den norske ordningen med direkte transportstøtte til industribedrifter i enkelte områder av landet er godkjent av ESA Frem til 2013. Ordningen administreres av fylkeskommunene og utgjør omkring 70 mill. kr. årlig. Den norske differensierte arbeidsgiveravgiften var i en periode også godkjent som regional transportstøtte (se kapittel om distrikts- og regionalpolitikk).

Liberaliseringen av persontransport på vei har gått noe saktere enn godstrafikken. Grensekryssende busstrafikk ble liberalisert i 1992, og det er senere innført en felleskapslisens for persontransport. En ny forordning vedtatt i 1997 åpnet for at EU-godkjente operatører kan foreta visse typer midlertidige innenlands oppdrag utenfor hjemlandet. Denne muligheten er innskrenket til uregelmessige reiser, reiser som utgjør en del av en internasjonal reise, eller visse typer planlagte reiser som er regulert av kontrakt mellom arrangør og transportør.

Kabotasjeregelverket for persontransport er relativt lite presist, og det har vist seg vanskelig å håndheve de begrensingene som eksisterer. Norske turbiloperatører har i den senere tid møtt sterk konkurranse i sitt hjemmemarked fra utenlandske busselskaper. Disse står for en økende andel av turistoppdrag i sommerhalvåret og spesielt turer i tilknytning til cruise- og flyreiser. Dette har fått Samferdselsdepartementet til å foreslå regler om at utenlandske turistbusser kun skal kunne oppholde seg i Norge i 30 sammenhengende dager, og maks 45 dager i løpet av et år. Reglene er foreløpig ikke iverksatt.

Det har vært noe uklarhet omkring EU-/EØS-rettens betydning for norske myndigheters handlingsrom ved tildeling av eneretter og støtte i forbindelse med kollektivtransporttjenester. Det er i Norge krav om behovsprøvd løyve for å drive persontrafikk på vei og det ble ved lovendring i 1991 åpnet for at fylkeskommunene kan benytte anbud ved tildeling av løyve for offentlige transporttjenester. Yrkestransportloven bestemte samtidig at et sammenhengende innehav av løyve kun kan brytes ved anbudsutsetting. EF-forordningene om kollektivtransport som ble tatt inn i norsk lov ved EØS-avtalens inngåelse inneholdt ingen bindende regler om bruk av anbud. Forordningene inneholdt derimot generelle rammer for utforming av kontrakter om forpliktelse til offentlig persontransport, samt metoder for beregning av offentlige tilskudd. Regler om kompensasjon for tjenester av allmenn økonomisk betydning er også blitt presisert gjennom rettspraksis, og da særlig i EF-domstolens avgjørelse i Altmark-dommen fra 2003.385 Kommisjonen har etter hvert også utarbeidet retningslinjer for utforming av kompensasjon. Kjernen i retningslinjene er at det ikke skal ytes overkompensasjon og at kompensasjon ikke må anvendes til å kryssubsidiere konkurranseutsatt virksomhet.

Med EUs nye kollektivforordning som ble gjennomført i norsk rett i juni 2010, blir anbud gjort til hovedregelen ved kollektivtransport med enerett/offentlig tilskudd.386 Forordningen innfører plikt til konkurranse om markedet, men når slik konkurranse er gjennomført er det ingen plikt til vedvarende konkurranse i markedet. Det finnes unntak anbudskravet. Blant annet faller kravet bort ved transporttjenester av begrenset omfang, eller om oppdragsgiver selv (fylkeskommunen) driver transporttilbudet i egen regi. Plikten om konkurranseutsetting omfatter bane og trikk, men ikke jernbane i tradisjonell forstand. Det er opp til nasjonale myndigheter om ordningen skal omfatte passasjertransport til sjøs. Den nye forordningen presiserer også det gjeldende regelverket for utforming av kontrakter (hva kontrakter kan inneholde, kontraktsperiode, offentliggjøring, m.m.) og beregning av kompensasjon. Forordningen innebærer at alle nye kollektivtransportkontrakter skal være inngått i samsvar med det nye regelverket innen utgangen av 2019.

ESA har flere ganger hatt det norske ekspressbussmarkedet i søkelyset. Som en følge av ESAs undersøkelser valgte norske myndigheter i 2003 å avvikle en kompensasjonsordning for dieselavgifter som ble etablert for norske ekspressbusser i 1999. I de senere år har ESA også sett på samarbeidet mellom de 37 busselskapene i busskjeden NOR-WAY Bussekspress, men overvåkningsorganet har ikke funnet grunnlag for at dette utgjør konkurransebegrensende samarbeid i strid med EU-/EØS-retten.

Etter lengre tids undersøkelser fant ESA i 2010 at tidligere Oslo Sporveier, nå Kollektivtransportproduksjon AS (KTP), har mottatt ulovlig offentlig støtte. ESA påla likevel ikke tilbakebetaling og lukket saken. Dette fikk busselskapet Konkurrenten.no til å anke ESAs henleggelse inn for EFTA-domstolen. Konkurrenten.no mener den ulovlige støtten blant annet har gått til å drive kryssubsidiering av Sporveisbussenes rute til Kristiansand, en rute som Konkurrenten også trafikkerer. I ankesaken har Konkurrenten.no fått støtte fra Kommisjonen som mener KTP må tilbakebetale hele eller deler av den ulovlige støtten som beløper seg til 800 mill. kr. I august 2011 avsa EFTA-domstolen dom i saken hvor den opphevet ESAs vedtak om å lukke klagesaken. ESA vil nå behandle saken på nytt.

Det har vært politisk debatt omkring bruken av anbud i Norge og det er delte meninger om anbudskonkurranser har betydd for kollektivtransporten. De fleste evalueringer som er gjort konstaterer at bruken av anbud har gitt kostnadsbesparelser for det offentlige. Samtidig er det er utbredt skepsis blant ansatte i bransjen som mener bruken av anbud fører til dårligere arbeidsvilkår og usikkerhet omkring ansettelsesforhold. En rapport fra Transportøkonomisk institutt konkluderte i 2008 med at konkurranseutsetting og fristilling innen offentlige kjøp av rutegående busstransport har ført til besparelser i form av reduserte tilskudd, uten at dette har gått på bekostning av rutetilbudet eller medført svekkede politiske styringsmuligheter.387 Rapporten påpeker at anbud kan føre til økt jobbusikkerhet for ansatte, men finner ikke belegg for at anbud fører til svekkede lønns- eller arbeidsbetingelser.

Behovet for like konkurransevilkår i det europeiske veitransportmarkedet har ført til en utstrakt harmonisering av regelverk i EU. Andre faktorer, og da særlig, hensynet til sikkerhet og miljø, har også spilt en betydelig rolle i utformingen av felles regler, og det samlede EU-regelverket for veitransportsektoren er i dag svært omfangsrikt. Regelverket er med noen få unntak og tilpasninger tatt inn i norske lover og forskrifter gjennom EØS-avtalen.

Norske myndigheter har ved flere anledninger senket norske avgifter som svar på den nye markedssituasjonen. Norske avgifter knyttet til vegtransport er likevel fortsatt betydelig høyere enn nivået i EU, og den norske transportbransjen etterlyser konkurransebetingelser som er på linje med det man har i resten av Europa.

EU har utarbeidet en rekke krav til den tekniske standarden til nyttekjøretøyer så vel som alminnelige motorkjøretøyer. Kravene er utformet med henblikk på å bedre trafikksikkerheten, begrense forurensing og sikre like konkurransevilkår. For Norges del medførte reglene en innskjerping av nasjonalt regelverk. EU-regelverket inneholder også krav til obligatorisk bruk av setebelte (også i busser hvor belter er montert), og til sikringsutstyr for barn. Regelverket pålegger medlemslandene å utføre regelmessige kontroller (EU-kontroll) så vel som uanmeldte veiinspeksjoner. Som ledd i etableringen av et indre transportmarked er grensekontroller avskaffet og inspeksjoner skal derfor utføres gjennom stikkprøver på en ikke-diskriminerende måte.

Det har i den senere tid vært økende koordinering mellom EU og FNs økonomiske komité for Europa (UNECE) på kjøretøysområdet. Dette har fordeler for Norge som er tilsluttet både EUs og UNECEs regelverk. Samtidig opplever norske myndigheter at EUs økte engasjement i UNECE, blant annet gjennom utforming av felles EU-posisjoner, reduserer mulighetene for å finne alliansepartnere i saker som er viktige for Norge.388

EU-regelverket stiller også en del krav i forbindelse med tillatelse til å drive persontransport og godtransport på vei. Kravene knytter seg til faglig kompetanse og vandel, samt opplæring og videreutdanning av yrkessjåfører. EU var også tidlig ute med å vedta felles kjøre- og hviletidsbestemmelser for yrkessjåfører. Den første forordningen fra 1985 er senere blitt omarbeidet og strammet inn, og det stilles i dag krav om bruk av fartsskrivere så vel som gjennomføring av et minimum av kontroller for å håndheve regelverket. Transportsektoren er ikke omfattet av EUs arbeidstidsdirektiv, men det er fastsatt særskilte minimumskrav med henblikk på å verne om sikkerheten og helsen til yrkessjåfører. Videre er det innført bestemmelser om automatisk fartsbegrensning i større kjøretøy, og regler for transport av farlig gods.

Utforming av førerkort, sertifikater og vognkort har også blitt harmonisert gjennom EU-regler som er tatt inn i EØS-avtalen. Med det siste førerkortdirektivet fra 2006 vil det innføreres et skille mellom «førerett» og førerkortets administrative gyldighet som innebærer at gyldighetstiden for førerkort innskrenkes til 5–15 år, avhengig av type.Det er også vedtatt en forordning om bilskilter som forplikter medlemslandene (og EFTA-/EØS-landene) til å anerkjenne registreringskilt med EU-flagg og nasjonale kjennetegn. Verken Norge eller EUs medlemsland er imidlertid forpliktet å anvende slike skilt.

EU-regelverket stiller også krav til veiinfrastruktur, og det er utarbeidet et eget direktiv som skal ivareta sikkerheten i tuneller. Gjennomføringen av tunelldirektivet fra 2004 har ført til utbedringer i tunnelsikkerheten i Norge. Et av de få unntakene av betydning som norske myndigheter har oppnådd ved implementering av EU-/EØS-regelverk er knyttet til tunneldirektivets krav om rømningsveier i større tuneller. Norge har her fått mulighet til å gjennomføre alternative sikkerhetstiltak til rømningsveier dersom en risikoanalyse tilsier at dette gir samme eller bedre sikkerhetsnivå.

Gjennom en rekke direktiver er også nasjonal lovgivning om ansvarsforsikring for motorvogn blitt gradvis harmonisert på europeisk nivå. Harmoniseringen har gjort det enklere å fremme krav og få dekket tap ved trafikkuhell i utlandet og medført endringer i norsk regelverk. EU-direktivet skilte seg fra norsk lovgivning på flere punkter og mangelfull norsk gjennomføring av reglene har ført til flere rettssaker i nasjonale domstoler så vel som i EFTA-domstolen. I Finangersakene (1995–2005) ble det slått fast at den norske bilansvarslovens regel om bortfall av krav på erstatning om en passasjer visste eller burde ha visst at sjåføren var beruset, var i strid med motorvognforsikringsdirektivet. Videre ble det i Nguyen-saken fra 2008 gjort klart at den norske regelen som unntok oppreisningsansvar fra den obligatoriske bilansvarsforsikring heller ikke var forenlig med EU-retten på området. Bilansvarsloven er siden blitt endret i lys av rettssakene og det ble i begge sakene tilkjent erstatning fra staten på grunn av manglende gjennomføring av EU-regler. Dette var av stor prinsipiell betydning ettersom påberopelsen av bestemmelser som ikke var gjennomført i nasjonal lovgivning innebar at EU-retten i praksis fikk direkte virkning i Norge.389

Det utvikles stadig nytt regelverk for veitransportsektoren i EU, også på områder som ikke er omfattet av regulering i dag. Dette er blant annet tilfellet med forordningen om busspassasjerers rettigheter som ble vedtatt i februar 2011. Bestemmelsene vil gjelde fra 2013 for reiser over 250 km i hele EØS-området, og vil blant annet sikre busspassasjer rett til kompensasjon ved forsinkelse, kansellering og skadet bagasje. Det arbeides for tiden også med et direktiv som skal sikre bedret samarbeid om håndhevelse av trafikkvedtekter på tvers av grenser (innkreving av fartsbøter og lignende).

Skipsfart

Skipsfartspolitikk, er i likhet med luftfartspolitikk, ikke omfattet av EU-traktatenes bestemmelser for transportområdet, og var i utgangspunktet overlatt til de enkelte medlemsland. Over tid har imidlertid EU utviklet et særskilt skipsfartsregelverk særlig knyttet til sjøsikkerhet, miljø og statstøtte, samtidig som EU-domstolen har slått fast at EU-traktatenes generelle prinsipper også omfatter sjøtransport. EU-regelverket for skipsfarten er gjennom EØS-avtalen gjort gjeldende i Norge og i 2005 var om lag 100 sjøfartsrelevante EU-rettsakter implementert i norsk rett.390

Utenriksfart i EU ble liberalisert i 1986 og med EØS-avtalen fikk Norge formalisert sin adgang til dette meget viktige markedet for norsk utenrikssjøfart. EØS-avtalen innebar også at Norge ikke ville kunne behandles som tredjeland og bli gjenstand for antidumpingtiltak. Innenriks kystfart (kabotasje) ble vedtatt liberalisert i EU 1992, men prosessen ble ikke fullført i EU før i 1999.

Med åpningen av innenriksmarkedene for sjøtransport kom det også regler for offentlige kjøp av maritime transporttjenester. EU -regelverket på dette området gir mulighet til å tilby kompensasjon for samfunnsøkonomisk ulønnsom skipstrafikk innenlands gjennom såkalt forpliktelse til offentlige tjenester (FOT).391 Slik kompensasjon må imidlertid skje innenfor rammen av statstøtte- og konkurranseregelverket hvilket blant annet innebærer forbud mot overkompensering. Videre skal tildelingsprosedyrene for FOT-kontrakter være åpne og ikke forskjellsbehandle rederier registrert i EØS-området.

Riksveiferjesambandene i Norge har blitt gjenstand for konkurranseutsetting. Forsøk med anbud på ferjesamband ble vedtatt allerede i 1991 og bruken av anbudskonkurranser har siden blitt gradvis utvidet. Konkurranseutsettingen har blitt gjennomført for å imøtekomme EØS-avtalens krav til markedsadgang og ikke-diskriminering, men også som ledd i en politikk hvor målet har vært en mest mulig samfunnsøkonomisk effektiv drift. I dag er samtlige 91 riksvegfergesamband i Norge lyst ut på anbud. Også lokale båtruter har blitt satt på anbud. Foreløpige erfaringer fra konkurranseutsettingen viser en viss effektivisering og kostnadsbesparelser for oppdragsgiver. I flere tilfeller har man også sett en bedring av tilbudet og man har delvis oppnådd målet om en fornyelse av flåten. Utviklingen har vært vanskelig for små rederier ettersom de konkurrerende ferjerederiene har blitt færre og større. Det har vært lite interesse for anbudsrundene fra utlandet.

Også EU-rettens konkurranseregler har hatt betydning for sjøtransporten i Norge. ESA har siden 2006 hatt rederiet Color Line under granskning for konkurransehemmende adferd og misbruk av markedsmakt. Saken omhandler selskapets avtaler med havnemyndighetene i Sandefjord og Strömstad, som ESA mener er utformet på en slik måte at de hindrer konkurrenter adgang til markedet. ESA sendte Color Line et formelt varsel (Statement of Objections) i desember 2009 og i 2010 ble det avholdt muntlige høringer. I desember 2011 ila ESA Color Line en bot på 145 millioner kroner for brudd på EØS-avtalens konkurranseregler.

ESA har også sett på anløpsrettigheter ved Kristiansand havn etter at havnemyndighetene her stilte krav til fergeoperatører om helårlig passasjer- og godstrafikk. Dette kravet har gjort Color Line til den eneste fergeoperatøren mellom Kristiansand og Danmark. ESA avsluttet sine undersøkelser i 2009 etter at Kystverket i 2009 ga Fjord Line, Color Lines konkurrent, medhold i sitt krav om adgang til Kristiansand havn for passasjertrafikk i sommerhalvåret. Fjord Line vant frem i 2010 med et erstatningssøksmål i tingretten mot Kristiansand havn for seilingsnektelsen i 2009. Kristiansand havn anket dommen til Agder lagmannsrett som i 2011 opprettholdt tingsrettens dom.

Ved siden av statsstøtte- og konkurranseregelverket påvirkes norsk skipsfart også av EUs regelverk vedrørende sjøsikkerhet og miljø. EUs arbeid med sjøsikkerhet ble trappet opp fra midten av 90-tallet og ytterligere intensivert som en konsekvens av ulykkene med oljetankskipene «Erika» (1999) og «Prestige» (2002). De to oljesølsulykkene utenfor kysten av Frankrike og Spania skapte et stort politisk press og munnet ut i tre sjøsikkerhetspakker vedtatt i 2001, 2002 og 2009. Tiltak mot såkalt «substandard» skipsfart stod sentralt i det nye regelverket. EU vedtok også en fremskyndet utfasing av oljetankskip med enkeltskrog og stod sentralt i å få en slik utfasing vedtatt i IMO.

EUs sjøsikkerhetsregelverk er i dag meget omfangsrikt og regulerer områder som teknisk og operativ sikkerhet, miljøsikkerhet, personlig sikkerhet, sikkerhetsstyringssystemer, havnestatskontroll, tilsyn og sertifisering, sikring mot terror og sabotasje samt godkjenning og kontroll av klassifikasjonsselskaper. For å understøtte EUs arbeid på området ble det i 2002 etablert et europeisk sjøsikkerhetsbyrå (EMSA) som skal bistå kommisjonen (se nedenfor).

Regelverket består i stor grad av IMO-konvensjoner og andre internasjonale bestemmelser som er tatt inn i EU-retten. En rekke av de minimumskrav en finner i disse internasjonale avtalene er gjort til preseptoriske krav i EU-retten og medlemslandene kan derfor som utgangspunkt ikke stille strengere eller mer liberale krav. På enkelte områder har EU valgt å gå lenger og innført egne bestemmelser. Samtidig har EU blitt en stadig viktigere premissleverandør ved utforming av nytt regelverk i internasjonale skipsfartsorganer. EUs medlemsland fremmer i økende grad felles eller koordinerte standpunkter. For Norge har det vært sett på som viktig at den regionale regelverksutformingen ikke underminerer arbeidet i globale institusjoner som IMO og ILO. At EU går inn for regionale løsninger når man ikke kommer til enighet på globalt nivå har til tider blitt oppfattet som problematisk for norske myndigheter.

Rammevilkårene til den norske skipsfartsnæringen påvirkes også av Norges tilknytning til EU. Av hensyn til konkurranseevnen i globaliserte markeder er det gjort et unntak i EUs statstøtteregelverk for skipsfartsnæringen. Det gis begrenset adgang til investeringsstøtte og det er tillatt med gunstigere beskatning av rederier enn det som gjelder i andre næringer. Den offentlige støtten til maritime næringer gis i hovedsak i form av skattefordeler, og de fleste av EUs medlemsland har innført helt eller delvis bortfall av skatt på avkastning av kapital investert i skip og på arbeid ombord på skip. Den norske regjeringen vedtok i 2007 en ordning som innebærer at rederier som er en del av den norske rederiskatteordningen ikke skatter av inntektene fra skipsfartsvirksomhet og kun betaler en minimal tonnasjeskatt. Nettolønnsordningsordningen for sjøfolk ble også videreført og det norske rederibeskatningsregimet er i dag på linje med det man finner i resten av Europa.

Kommisjonen har utarbeidet retningslinjer for bruk av statstøtte til sjøfartsnæringen og ESA har fastlagt samsvarende retningslinjer. I henhold til disse kan det samlede nasjonale støttebeløp, uansett støtteform, ikke overstige summen av rederienes ordinære selskapsskatter og skatter og sosiale avgifter knyttet til arbeidskraft. Videre inneholder retningslinjene krav om at rederier som benytter en tonnasjeskattordning må opprettholde eller øke andelen av skip som seiler under EU-/EØS-flagg.

Kilde: Foto: Willy Haraldsen / Scanpix

Kommisjonen la i 2009 frem en strategi for europeisk skipsfart frem mot 2018, hvor hovedmålsetningen er å sikre konkurranseevnen til de maritime næringer i EU. Strategiens vektlegging av miljømessig bærekraft og satsing på maritim kompetanse og kvalitetsskipsfart som konkurransefortrinn svarer godt til prioriteringene i Stolenberg-regjeringens maritime strategi fra 2007.392 På et punkt skiller imidlertid EU-strategien seg fra det man har gitt utrykk for fra norsk side. Mens Kommisjonen og EU-landene går inn for å beholde mulighetene for å gi statstøtte til maritime næringer har den sittende norske regjeringen uttalt at den ønsker å arbeide internasjonalt, herunder også i EU, for å redusere subsidie- og skattekonkurranse i skipsfarten. Regjeringen meddelte Kommisjonen i 2008 at man ønsker at retningslinjene for statstøtte til skipsfarten ikke videreføres når de utløper i 2011. Samtidig har man fra norsk side gjort klart at så lenge EU opprettholder sitt støtteregime vil Norge opprettholde konkurransedyktige betingelser.

En viktig del av EUs strategi for skipsfarten er fremme av nærskipsfart og overføring av godstransport fra vei til sjø. EUs arbeid på dette området knytter seg særlig til utviklingen av såkalte «motorveier til sjøs» som kan konkurrere med veiens fleksibilitet og inngå i dør-til-dør transportkjeder. Norge deltar i utviklingen av slike «sjømotorveier» i Nordsjøen og Østersjøen. Norge deltar også i Marco Polo-programmet som gir støtte til bærekraftige transportløsninger (se nedenfor). Det arbeides samtidig for å gjøre sjøtransport mer attraktivt gjennom forenkling av tollprosedyrer og rapporteringsrutiner.

EU har i de senere år søkt å etablere en helhetlig og integrert maritim politikk. Arbeidet har tatt utgangspunkt i en såkalt «blåbok» og en handlingsplan som ble lagt frem høsten 2007. EUs skipsfartspolitikk inngår her i et bredt spekter av politikkområder med maritim tilknytning som blant annet fiskeri, havovervåkning, havforskning, kystadministrasjon og beskyttelse av miljøet.

Jernbane

Gjennom tre jernbanepakker vedtatt i henholdsvis 2001, 2004 og 2007 har EU utviklet et relativt omfattende regelverk for den europeiske jernbanesektoren. Regelverket består av tekniske og sikkerhetsmessige standarder, felles krav til kompetanse, bestemmelser vedrørende samtrafikkevne, regler for konkurranse og markedsadgang og passasjerrettigheter. Regelverket på jernbanesektoren er i sin helhet tatt inn i norsk rett gjennom EØS-avtalen.

De første skritt mot etableringen av et europeisk jernbaneområde kom samtidig med fremforhandlingen av EØS-avtalen. Et sentralt element i jernbanedirektivet fra 1991 var påbudet om regnskapsmessig skille mellom forvaltning av infrastruktur og drift av transporttjenester. Det ble samtidig slått fast at internasjonale sammenslutninger av jernbaneforetak og tilbydere av kombinerte godstransporter skulle ha tilgang til medlemsstatenes jernbanenett.

I 2001 vedtok EU en jernbanepakke bestående av tre direktiver, som åpnet for en delvis liberalisering av godstransport i EU innen 2003. Det nye regelverket påla medlemslandene ble å opprette uavhengige organer til å regulere forholdet mellom infrastrukturforvalter og transportoperatør. Videre ble det innført harmoniserte europeiske regler for utstedelse av lisens til jernbaneforetak. Lisenser skal i henhold til EU-regelverket gi rett til bruk av jernbaneinfrastruktur i hele EU for grensekryssende godstransport. Adgangen til infrastruktur skal gis på ikke-diskriminerende vilkår og bruksavgiftene skal ta utgangspunkt i marginalkostnader.

I en ny jernbanepakke vedtatt i 2004 ble det bestemt at godstransporten på jernbane i EU skulle være fullt liberalisert fra 1. januar 2007. Den andre jernbanepakken inneholdt også et direktiv om jernbanesikkerhet og en rekke bestemmelser knyttet til samtrafikkevnen mellom de nasjonale jernbanenettverk. I tillegg ble det opprettet et europeisk jernbanebyrå (ERA) til å bistå Kommisjonen og medlemslandene (se nedenfor).

Med den tredje jernbanepakken fra 2007 ble det åpnet for konkurranse for grensekryssende persontrafikk. Fra 1. januar 2010 fikk jernbaneforetak som ønsker å drive internasjonal passasjertransport rett til å bruke jernbaneinfrastrukturen i alle EUs medlemsland. På slike grensekryssende ruter hvor hovedformålet er å transportere passasjer mellom stasjoner i forskjellige land, har også jernbaneselskapene adgang til å selge billetter for innenriksreiser. Av direktivet fremgår at EU i løpet av 2012 vil vurdere forutsetningene for en eventuell ytterligere liberalisering. Den tredje jernbanepakken inneholdt også et direktiv med harmoniserte europeiske bestemmelser for sertifisering av lokomotivførere og en forordning om passasjerrettigheter. Sistnevnte forordning ble implementert i Norge gjennom forskrift i 2010 og Statens jernbanetilsyn er utpekt som klage- og tilsynsorgan.

Norge var et av de landene som var tidligst ute med å legge forholdene til rette for en åpning av jernbanenettet. Allerede i 1996 ble den statlige forvaltningsbedriften NSB delt opp i en trafikkdel, NSB BA393 og en infrastrukturforvalter, Jernbaneverket. Samtidig opprettet man Statens jernbanetilsyn for å ivareta sikkerheten og for å fungere som regulerende organ mellom driftsoperatør og infrastrukturforvalter. NSB har siden skilt ut godsvirksomheten i CargoNet AS hvor det svenske selskapet Green Cargo AB eier de resterende 45prosent. Bussvirksomheten (Nettbuss AS) og eiendomsvirksomheten (ROM eiendom AS), samt en rekke forskjellige støttefunksjoner (Mantena AS, NSB trafikkservice AS, Arrive-konsernet, Finse forsikring AS) har også blitt skilt ut som egne selskaper.

I det norske godsmarkedet har det blitt vesentlig mer konkurranse i de senere år. En rekke nye, hovedsakelig utenlandske, aktører har kommet til men CargoNet AS har beholdt en dominerende posisjon i markedet og satser nå også i resten av Norden. Det har vært en sterk vekst i godstransport på norske jernbaner siden 90-tallet og det er i dag betydelige kapasitetsproblemer i jernbanenettet. Utviklingen innenfor godstrafikken har også vært preget av økende bruk av kombinerte transporter (containertransport). Norge har sluttet seg til EUs målsetning om at den fremtidige veksten i godstransport skal overføres fra veg til sjø og bane. Sentralt i så måte står Marco Polo-programmet (se nedenfor).

I 2006 kom et første forsøk med konkurranseutetting av persontrafikktjenester på Gjøvikbanen. NSB vant gjennom datterselskapet NSB anbud AS394 anbudsrunden og har siden trafikkert ruten. Foreløpige erfaringer tyder på at konkurranseutsettingen har bidratt til lavere kostnader for det offentlige og bedre tilbud for passasjerene, uten at dette har gått på bekostning av de ansattes lønns- og arbeidsbetingelser.395 NSB-konsernet er i dag fortsatt alene om å tilby persontrafikktjenester i det norske innenlandsmarkedet og det foreligger ingen planer om å konkurranseutsette nye persontrafikkruter.396 EU-regelverket begrenser ikke statens muligheter for kjøp av bedriftsøkonomisk ulønnsomme persontrafikkruter.

Liberaliseringen av jernbanen er blitt møtt med kritikk fra norske arbeidstakerorganisasjoner som mener gevinstene for jernbanesektoren ikke kan dokumenteres og som peker på at norske arbeidsplasser forsvinner til utlandet. Det har også blitt hevdet at åpningen for konkurranse fra utlandet kan føre til dårligere lønns- og arbeidsvilkår, selv om avtaler innenfor sektoren så langt har forhindret dette. Liberaliseringen av jernbanetransport har også møtt mye motstand i EUs medlemsland og implementeringen av regelverket har i mange tilfeller vært forsinket og mangelfull. Utformingen av jernbanepakkene har også vært gjenstand for tøffe forhandlinger mellom EU-organene. Det er nå påbegynt nok en omarbeiding av EU-regelverket for jernbanesektoren og et kommisjonsutkast til nytt regelverk har vært på høring i Norge.

Bakgrunnen for økt konkurranse på jernbanen knytter seg til ønsket om å øke jernbanesektorens markedsandeler sammenlignet med andre transportformer. Dette ble sett på som viktig av miljø- og kapasitetshensyn og spesielt fordi jernbanesektoren i Europa over lengre tid har tapt markedsandeler. Ønsker om effektivisering av driften og bedre politisk styring av sektoren ses også som motiver for reformene. Selv om EU har vært en pådriver for liberalisering kan ikke EUs rolle alene forklare de reformer en har sett. Flere EU-medlemsland, herunder Sverige, har gjennomført liberalisering uavhengig av EU-regelverket.

Luftfart

Sivil luftfart er en internasjonal næring som fra begynnelsen har vært underlagt internasjonal regulering. I Europa har EU blitt en stadig viktigere aktør innenfor luftfarten gjennom utvikling av felles regelverk og politikk. EUs regulering av luftfarten favner bredere enn det internasjonale minimumsregelverket og innebærer harmonisering av nasjonale bestemmelser. EU-reglene er tatt inn i norsk i lov.

Før dereguleringen av den europeisk luftfarten ble påbegynt mot slutten av 80-tallet var rutetilbud og billettpriser i stor grad regulert av nasjonale myndigheter og utenriksruter basert på bilaterale avtaler.

Liberaliseringen av det europeiske luftfartsmarkedet var et resultat av EUs tredje luftfartspakke som vedtatt i 1992. Regelverket ble innført i Norge gjennom billateral luftfartsavtale og senere tatt inn i EØS-avtalen. Adgangsbegrensningene i utenrikstrafikken mellom Norge, Sverige og EU ble opphevet i 1993, og våren 1994 ble adgangsbegrensningene for rutetrafikken innenriks opphevet for norske operatører. Fra 1997 ble det norske innenriksmarkedet også åpnet for utenlandske operatører hjemmehørende i et EØS-land.397 Internasjonal rutetrafikk fra Norge til land utenfor EØS-området fortsatte å være regulert av bilaterale avtaler.398

På tross av liberaliseringen forble det norske luftfartsmarkedet lenge dominert av de to hovedaktørene SAS og Braathens, samt den regionale operatøren Widerøe. Konkurransen på det norske luftfartsmarkedet bedret seg betraktelig med etableringen av Norwegian Air Shuttle AS i 2002.

De etablerte selskapenes lojalitetsprogrammer var lenge til hinder for konkurransen i det norske markedet og i 2002 ble opptjening av bonuspoeng innenlands forbudt. I november 2010 klaget SAS forbudet inn for ESA og viste til at forbudet bidrar til å diskriminere selskapets norske passasjerer og at konkurrenten Norwegian nå har etablert sin egen bonusordning. ESA har bedt norske myndigheter om informasjon i saken og samtidig har Konkurransetilsynet varslet at de vil undersøke hvorvidt forbudet bør videreføres, avskaffes eller strammes inn.

Kilde: Foto: Thomas Bjørnflaten / Scanpix

EU/EØS-rettens konkurranseregler har også gjort seg gjeldende for SAS som i 2001 og i 2010 har blitt ilagt bøter av Kommisjonen for henholdsvis markedsdeling og prissamarbeid på flyfrakt.

Når det gjelder de bedriftsøkonomisk ulønnsomme flyrutene (kort)har disse vært omfattet EU-regleverkets bestemmelser om såkalt Forpliktelse til offentlig tjenesteytelse (FOT). Offentlig tilskudd til slike FOT-ruter forutsetter at kommersielle tilbud ikke er adekvate og at alternativ transport ikke gir et tilfredsstillende tilbud. Utover dette inneholder imidlertid EU-regelverket ingen klare kriterier. Hvilke ruter som inkluderes i FOT-ordningen og hvilke betingelser som stilles til operatøren er derfor i stor grad opp til nasjonale politiske myndigheter. EØS-reglene foreskriver imidlertid at FOT-ruter lyses ut på anbud i hele EØS, etter fastsatte prosedyrer. Konkurranseregelverket setter samtidig grenser for omfanget av støtten og stiller krav til at tilskuddene ikke skal kunne kryssubsidieres inn i kommersielt drevne flyruter. Norge har i dag 61 FOT-ruter, flere enn noe annet land i EØS.399

Overgangen til anbudsutlysning av de regionale flyrutene ga gevinst i første anbudsperiode (1997–2000), men har senere først til en utgiftssøkning for staten og en økning i tilskudd per passasjer.400 Widerøe som før anbudsreglene forhandlet direkte med staten om de regionale rutene, har beholdt en svært dominerende posisjon, og det er fortsatt meget begrenset konkurranse om anbudene. Den manglende konkurransen må ses i sammenheng med kravene som stilles til flytype og at etableringskostnadene for slike ruter er høye tatt i betraktning av de relativt korte anbudsperiodene på tre år. Norge har sammen med andre land fått gjennomslag for å endre EU-regelverket slik at anbudsperiodene kan utvides til fire år. ESA har i de senere undersøkt de norske anbudsrutene og reist spørsmål om hvorvidt alle de norske FOT-rutene er bedriftsøkonomisk ulønnsomme og om samferdselsdepartementets anbudskriterier favoriserer Widerøe (som staten gjennom SAS-gruppen er medeier i).

For å opprettholde det regionale rutenettet er man avhengig av finansiering av de trafikksvake flyplassene. Staten har mulighet til å kjøpe flyplasstjenester, men siden 2005 har Avinors401 bedriftsøkonomisk ulønnsomme flyplasser vært finansiert gjennom overskuddet fra driften av Gardermoen og tre-fire andre større lufthavner. Grunnet flyplassenes særegenhet i økonomisk og samfunnsmessig forstand aksepteres denne form for kryssubsidiering i EU-regelverket. Avinor er for øvrig som ansvarlig for flysikringstjenestene i Norge sertifisert etter en felleseuropeisk standard.

EU-regelverket stiller derimot krav til at forskjeller i flyplassavgifter mellom utenriks- og innenriksruter, må være basert på reelle kostnadsdifferanser. Forskjeller i norske passasjeravgifter for innenlands og utenlands flygninger i tidsrommet 1994–2001 førte til at den norske stat måtte tilbakebetale deler av den innbetalte avgiften til det nederlandske flyselskapet KLM. Den norske passasjeravgiften/seteavgiften ble endret i 2002 etter at ESA hadde slått fast at ordningen var i strid med EØS. KLM vant senere frem med et erstatningssøksmål i det norske rettsapparatet og saken ble endelig avgjort i Høyesterett i 2008.

I 2009 vedtok EU et direktiv om som innfører felleseuropeiske regler for utformingen av lufthavnsavgifter. Direktivet bygger på prinsippene om ikke-diskriminering, rett til innsyn og konsultasjon med brukerne og er vurdert EØS-relevant. Det er samferdselsdepartement som fastsetter flyplassavgiftene i Norge og de nye reglene vil i noen grad innskrenke myndighetens handlingsrom i så måte. Samferdselsdepartementet har lagt til grunn at direktivet ikke vil få konsekvenser for den norske kryssfinansieringen av lufthavner, ei heller for ordningen med reduserte avgifter for trafikksvake flyplasser.

EU har også vedtatt felles passasjerrettigheter som er tatt inn i norsk rett gjennom EØS-avtalen. Disse gir passasjerer rett til forpleining, hotell, ny billett eller tilbakebetaling av billettpengene og eventuell kompensasjon ved forsinkelse, innstilling eller nektet ombordstigning. EU-regelverket gir også spesielle rettigheter til flypassasjerer med redusert bevegelighet.

Med utgangspunkt i en forventet fremtidig økning i lufttrafikken lanserte EU i 2000 et initiativ for å etablere et felles europeisk luftrom og Initiativet ble i 2004 konkretisert i lovgivningspakken Single European Sky (SES). Pakken er tatt inn i norsk lov og består av fire forordninger som ved siden av å regulere organiseringen av luftrommet blant annet stiller en rekke krav vedrørende tilsynsmyndigheter, sikkerhetsstandarder og regler for finansiering av flysikringstjenesten. Et viktig tiltak er etableringen av «funksjonelle luftromsblokker» som tar utgangspunkt i trafikkstrøm og ikke landegrenser. Regjeringen har varslet at den om kort tid vil fremme et opplegg for etablering av en Nordisk–baltisk luftromsblokk. På lengre sikt ønsker man også å utvikle ny teknologi og nye systemer for kontroll av trafikkavvikling og luftrommet gjennom forsknings- og utviklingsprogrammet SESAR (Single European Sky Air Traffic Management Reseach).

I 2009 vedtok EU en ny pakke (SES II) som introduserer en rekke nye bestemmelser og tiltak blant annet på miljøområdet. Den nye pakken innfører også ytelsesplaner for trafikkavvikling samt insentivordninger som gir flysikringstjenestene økonomisk ansvar overfor flyselskapene om planene ikke blir innfridd. Regelverket er vurdert som EØS-relevant, men er ennå ikke gjennomført i Norge.

Ved siden av SES har EU utviklet et omfattende og harmonisert regelverk innen og flysikkerhet som også er tatt inn i norsk lov. EU-regelverket omfatter både utstyr, virksomheter, og flere personellgrupper innenfor luftfarten. Det er også innført regler for sikring mot terror og sabotasje herunder bestemmelser om sikkerhetskontroll ved flyplasser og lister over forbudte gjenstander ombord i fly. For å gjennomføre, videreutvikle og føre tilsyn med regelverket har EU opprettet et eget luftfartsbyrå (EASA) med relativt vide fullmakter(se nedenfor). Ved innføring av SES II utvides EASAs myndighet til også å gjelde flyplasser, lufttrafikkstyring og luftfartstjenester.

Som tiltak mot terrorisme og annen alvorlig kriminalitet har EU inngått avtaler om utveksling av flypassasjerdata med blant annet USA. Reglene er bindende for medlemsstatene i EU, men gjelder ikke for Norges del. En eventuell norsk avtale med USA om utveksling av flypassasjerdata, må likevel antas å baseres på det regelverket EU og USA har blitt enige om. EU har fra 2007 forhandlet om et felles regelverk om innsamling og utveksling av passasjerdata for alle flyreiser ut og inn av EU. Opplysningene vil bli lagret, analysert og viderebehandlet i det EU-land som flyreisen går til eller fra, men opplysningene vil være utenfor norske myndigheters kontroll. Forslaget er verken EØS- eller Schengen-relevant, og faller ikke under noen av de andre avtalene Norge og EU har på justisområdet.402 I St.meld. 7 (2010–2011) Kampen mot organisert kriminalitet – en felles innsats uttales det at regjeringen vil vurdere å be om å få slutte seg til dette regelverket (s. 25).

Enkelte av EUs nyeste flysikkerhetsregler har reist en prinsipiell debatt i Norge da disse innebærer en form for suverenitetsavståelse som berører bestemmelser i grunnloven. Spørsmålene knytter seg til forordning 216/2008 som gir Kommisjonen (ESA i Norges tilfelle) myndighet til å bøtelegge personer og foretak som bryter EUs flysikkerhetsregelverk (etter anbefaling fra EASA). At Norge formelt sett ikke er fullverdig medlem i organet som kan anbefale bøtelegging gjør bildet ytterligere komplisert. Det er også blitt påpekt at slik myndighetsavståelse kan skape uheldig presedens i form av at ESAs makt kan utvides til stadig flere områder. Etter Justisdepartementets vurdering er imidlertid overføringen av dømmende myndighet så begrenset at det kun krever godkjenning av et simpelt flertall i Stortinget etter Grunnlovens § 26, og ikke av tre fjerdedels flertall etter Grunnlovens § 93. I februar 2011 gjorde regjeringen etter lengre betenkningstid det klart at de ønsker ta forordningen inn i EØS-avtalen.

Luftfarten står for en raskt voksende og ikke ubetydelig del av utslippene av klimagasser og hensynet til klima har derfor stått sentralt i EUs arbeid for å effektivisere flyavviklingen i det europeiske luftrom. Internasjonal lufttrafikk er ikke omfattet av Kyotoavtalen og med ønske om en regional løsning for Europa som kan begrense utslippsveksten har EU vedtatt å ta luftfarten inn i det kvotehandelssystemet EU allerede har etablert403. Norge er allerede tilsluttet EUs kvotehandelsavtale og i mars 2011 ga Stortinget enstemmig samtykke til regjeringens proposisjon om innlemmelse av luftfartskvotedirektivet i EØS-avtalen. Direktivet trer i kraft i 2012 og innebærer at flyselskaper som flyr innenlands i EØS-området, mellom EØS-land eller mellom EØS-land og tredjeland, vil måtte levere klimakvoter for sine utslipp. Ifølge Kommisjonens beregninger vil kvotekravet medføre en økning i billettpris på 40 til 320 kroner avhengig av reisens lengde.

Det har i den senere tid blitt klart at EUs kompetanse på luftfartsområdet også gjelder inngåelse av eksterne luftfartsavtaler.404 Dette betyr at medlemslandene ikke lenger har anledning til å inngå særskilte luftfartsavtaler med tredjeland og at eksiterende bilaterale avtaler på sikt skal erstattes av felleseuropeiske avtaler. Norge er ikke en del av EUs tredjelandspolitikk gjennom EØS-avtalen men Norge fikk allikevel mulighet til å tilslutte seg EUs første store luftfartsavtale – Open Skies-avtalen med USA. Avtalen trådte i kraft i 2008 og fjerner en rekke restriksjoner når det gjelder etablering av transatlantiske flyruter, prissetting og eierskap i flyselskaper. EU har nå også inngått en omfattende luftfartsavtale med Canada og det er ventet flere nye avtaler mellom EU og tredjeland i tiden fremover.

Telekommunikasjon og informasjonssamfunnet

Telesektoren har gjennomgått meget store forandringer siden midten av 1980-tallet. På den ene siden har den teknologiske utviklingen fullstendig forvandlet teletjenestene og vevd telekommunikasjon sammen med andre informasjons- og kommunikasjonsteknologier som i dag til sammen utgjør «informasjonssamfunnet». På den andre siden har telesektoren gått fra å være en offentlig regulert sektor med monopol på tjenester så vel som infrastruktur, til et marked regulert av konkurranseprinsippet. EU-regelverket har spilt en viktig rolle i liberaliseringsprosessen, og Norge har gjennom EØS-avtalen blitt en del av et liberalisert europeisk marked for teletjenester. Det er allikevel vanskelig å tillegge EØS-avtalen avgjørende betydning for liberaliseringen av den norske telesektoren, ettersom denne i stor grad vært en ønsket norsk side og liberaliseringstakten frem 1994 var raskere i Norge enn på EU-nivå.405 Da fulliberaliseringen ble vedtatt av Stortinget i 1996 var det også kun Senterpartiet og Rød valgallianse som forsvarte det norske telemonopolet.

Liberaliseringen av telesektoren i Norge allerede godt i gang da Norge inngikk EØS-avtalen i 1994 og Norges politikk på den tiden blant de mest liberale i Europa. På slutten av 1980-tallet var det gradvis åpnet opp for konkurranse, først på terminalutstyr (telefoner, teleutstyr og telefonsentraler) og bedrifts- og husstandsinterne nett, deretter på verdiøkende tjenester (teletorg m.m.), datakommunikasjon og etter hvert på det nye mobiltelefonimarkedet. Televerket var også blitt splittet opp i tre enheter. Televerket beholdt virksomheten innenfor de monopoliserte tjenester (taletelefoni og nettinfrastruktur), mens den konkurranseutsatte virksomheten ble lagt til det nye selskapet TBK. Televerkets reguleringsoppgaver ble lagt til Statens Teleforvaltning som ved etableringen i 1987 ble den andre teleregulatoren i Europa.406

Liberalisering av telesektoren var på dagsorden i en rekke EU-land gjennom 80-tallet og begrensede tiltak ble gjennomført også på EU-nivå. Det var imidlertid først i 1996 at EU-landene ble enige om en avvikling av eneretter knyttet til taletelefoni og etablering av teleinfrastruktur.407 Fulliberaliseringen ble gjennomført i 1998.

I 1994 ble det bestemt at forvaltningsbedriften Televerket skulle omdannes til et heleid statlig aksjeselskap. Selskapet ble i 1995 omdøpt til Telenor og i 2000 ble selskapet delprivatisert og børsnotert. Statens eierdel er siden blitt gradvis redusert og er i dag på 54 prosent. Omdannelsen av Televerket til aksjeselskap skapte stor politisk debatt i Norge men konfliktnivået var atskillig lavere to år senere da Norge, i henhold til sine EØS-forpliktelser, vedtok å avvikle de resterende eneretter innenfor telesektoren.

EU har i dag utviklet et omfattende regelverk som regulerer det liberaliserte markedet for teletjenester. Regelverket består i hovedsak av en direktivpakke fra 2002 som er implementert gjennom den norske ekomloven og ekomforskriften. EU vedtok i desember 2009 en ny Telekompakke som omarbeider tidligere direktiver. Samferdselsdepartementet har hatt et forslag til tilpasning av det norske regelverket ute på høring. Reguleringene har som hovedformål å legge til rette for utvikling av nye og bedre tjenester og sikre lave priser gjennom konkurranse. Reel konkurranse søkes oppnådd ved å hindre dominerende aktører å misbruke sin markedsmakt og ved å sikre adgang på rimelige vilkår til de tidligere enerettsinnehavernes infrastruktur. EU-regelverket fastsetter også minimumskrav for såkalte universelle tjenester hvilket innebærer at brukere uavhengig av bosted skal har tilgang til et nærmere bestemt sett av tjenester til en rimelig pris.

I de senere år blitt vedtatt regler om makspriser ved gjesting i utenlandsk mobilnett (internasjonal roaming). Roamingfordningen ble gjennomført i EU i 2007 og i EØS fra 2008. Ved siden av å innføre et pristak («eurotariff») på roamingtjenester som gradvis reduseres, pålegger forordningen teleoperatørene å informere om priser via SMS når kunden beveger seg inn i et fremmed mobilnett. Roamingprisene i EU er siden 2005 blitt redusert med 73 prosent og Kommisjonen har satt som mål at prisforskjellen mellom roaming og vanlige mobiltjenester skal utlignes innen 2015. Forordningen var i utgangspunktet er i dag utvidet til også å omfatte SMS og datatrafikk.

Regelverket for telesektoren medfører et omfattende oppfølgingsarbeid for nasjonale tilsynsmyndigheter og i 2010 ble det opprettet et europeisk fellesorgan for tilsynsmyndigheter på ekom-området, BEREC (Body of European Regulators for Electronic Communications). BEREC er ikke et EU-byrå i tradisjonell forstand, men ventes å få stor innflytelse på markedsreguleringen i EU/EØS. Norge, ved Post- og teletilsynet, har fått innvilget observatørstatus i BEREC.

EUs regelverk omfatter i dag store deler av informasjonssamfunnet utover telesektoren. Regelverket er i all hovedsak tatt inn i norske lover og forskrifter gjennom EØS-avtalen og omfatter blant annet elektronisk handel, elektroniske signaturer, frekvensforvaltning, gjenbruk av offentlige data og personvern.

EUs personvernsregler reguleres også gjennom datalagringsdirektivet408 som krever at nærmere bestemte data fremkommet ved bruk av elektronisk kommunikasjoner lagres i en fastsatt periode. Direktivet har til hensikt å gi justismyndighetene et verktøy for å avdekke, etterforske og rettsforfølge alvorlig kriminalitet og ble gjennomført i EU i 2007. Datalagringsdirektivet har skapt stor debatt både i Norge og i EU. Implementeringen har blitt utsatt i flere EU land og Kommisjonen gjennomfører for tiden en evaluering av konsekvensene av direktivet. Stortinget godkjente i april 2011 at datalagringsdirektivet innlemmes i EØS-avtalen, og vedtok samtidig en lovendring som gjennomfører direktivet i norsk rett. Beslutning i EØS-komiteen er ennå ikke fattet.

Posttjenester

Den norske postsektoren har endret seg betraktelig siden EØS-avtalens ble inngått. Som følge av den teknologiske utviklingen har etterspørselen etter tradisjonelle posttjenester gått kraftig ned og samtidig har Norge, gjennom EØS-avtalen, tatt del i liberaliseringen av det europeiske postmarkedet som nå er i ferd med å fullføres med EUs tredje postdirektiv.

Siden vedtakelsen av det første postdirektivet i 1997 har EU hatt mål om å etablere et indre marked for posttjenester. Liberaliseringen av det europeiske postmarkedet har vært begrunnet ut fra et ønske om å la konkurranse bidra til å gjøre posttjenestene bedre og rimeligere og aktørene mer effektive og innovative. Videre har man ønsket å møte de nye utfordringene postsektoren står overfor når det gjelder fallende brevpostetterspørsel, økt internasjonalisering og utvisking av tradisjonelle bransjeskiller innenfor post, logistikk og kommunikasjon.

EU har samtidig satt som forutsetning at liberaliseringen skal skje på en kontrollert måte som ikke setter det universelle posttjenestetilbudet i fare. Det er derfor fastsatt krav om landsdekkende tilbud av grunnleggende posttjenester av god kvalitet til rimelige priser, herunder innsamling og ombæring av post minst fem dager i uken.

I det første postdirektivet var målsetningen å skape felles rammebetingelser for postoperatører i det indre marked og samtidig åpne opp for konkurranse på posttjenester et enerettsområde forbeholdt for leverandøren av det universelle tjenestetilbudet. Enerettsområdet ble begrenset til lukket adressert brevpost med vekt inntil 350 gram og pris inntil fem ganger grunntaksten til et prioritert brev i første vektklasse.

I 2002 kom et endringsdirektiv som fastla en tidsplan for en ytterligere innskrenking av enerettsområdet: Fra 1. januar 2003, brevpostsendinger med vekt inntil 100 gram og med pris inntil tre ganger grunntaksten og fra 1. januar 2006, inntil 50 gram og med pris inntil to og en halv ganger grunntaksten.

EUs to første postdirektiv er innlemmet i EØS-avtalen og implementert i norsk rett ved endringer i postloven, postforskriften og i Postens konsesjon. Det er således åpnet for konkurranse på posttjenester utenfor enerettsområdet til konsesjonsinnehaver Posten Norge. I henhold til postdirektivet kan leveringspliktige posttjenester finansieres ved overskudd fra enerettsområdet eller ved at postoperatører pålegges å bidra til et fond som dekker merutgiftene ved de leveringspliktige posttjenestene. Statlig kjøp av bedriftsøkonomisk ulønnsomme posttjenester er også tillatt så lenge tilskuddene utformes innenfor rammen av EUs regelverk for offentlige kontrakter. I Norge har man valgt en kombinasjon av statlige kjøp og kryssubsidiering fra enerettsområdet for å finansiere de ulønnsomme tjenestene.

Posten Norge409 har gjennomgått store forandringer i perioden siden EØS-avtalen ble inngått. Det har vært store omstillinger og man har sett en omfattende bemanningsreduksjon. Endringene i Posten har i noen grad vært knyttet til EØS-regelverket og økt konkurranse, men utviklingen er først og fremst kommet et resultat av en generell nedgang i etterspørselen etter tradisjonelle posttjenester. Den markante nedgangen man har sett i brevpostsendinger knytter seg hovedsakelig til at korrespondanse i næringslivet og i offentlig sektor i økende grad skjer per e-post og gjennom andre elektroniske løsninger. Samtidig har det vært en kraftig nedgang i etterspørselen etter Postens banktjenester. Bemanningskuttene i posten har kommet uavhengig av liberaliseringen og knytter seg hovedsakelig til omlegging til post i butikk, effektivisering av terminalstrukturen og av administrative prosesser. Konverteringen av egendrevne postkontor til post i butikk410 ble påbegynt i 2001 og fra sommeren 2011 vil det være om lag 1250 slike poststeder og 179 egendrevne postkontor.

Konkurransen på postmarkedet har til nå i det vesentlige vært begrenset til registrerte sendinger (pakker og rekommanderte sendinger) og til distribusjon av uadressert reklame samt aviser/blader i abonnement. Det er overveiende utenlandske transport- og budselskaper og norske aviser som konkurrerer med Posten utenfor enerettsområdet. Postens andel av den totale omsetningen i det norske postmarkedet har i de senere år ligget på omkring 75 prosent.411 Gjennom omstillinger og effektiviseringer har Posten oppnådd gode resultater på tross av fallende etterspørsel innenfor det som tidligere utgjorde kjernevirksomheten. Posten har hatt sterk vekst i omsetningen innen ekspress- og logistikkvirksomheten og i 2006 kom i underkant av 90 prosent av Postens inntekter fra konkurranseutsatt virksomhet.412 Gjennom de heleide selskapene Bring og ErgoGroup satser også konsernet i økende grad på totalløsninger for bedriftsmarkedet innenfor post, logistikk og IKT og ser Norden som sitt hjemmemarked. Datterselskapet Bring Citymail har også etablert seg i det liberaliserte svenske brevpostmarkedet.

Sommeren 2010 ble Posten Norge ilagt en bot på 102 mill. kr av ESA for brudd på EUs konkurranseregler i forbindelse med etableringen av Post i butikk-ordningen. Dette er første gang et norsk selskap er blitt bøtelagt av ESA for brudd på konkurransereglene. Ifølge ESA misbrukte Posten sin dominerende markedsposisjon ved å inngå eksklusivitetsavtaler med sentrale aktører innen detaljhandelen som gjorde det vanskelig for andre tilbydere av pakkeleveringstjenester å etablere et landsdekkende nettverk av utleveringesteder. De omstridte avtalene gjaldt for perioden 2000–2006 og ESA saken ble initiert av en klage fra det tyske selskapet Schenker i 2002. Posten anket boten til EFTA-domstolen hvor saken nå er til behandling.

Det andre postdirektivet fastsatte ingen dato for full liberalisering. Høsten 2004 fremmet imidlertid regjeringen Bondevik II forslag om å avvikle den resterende delen av Postens enerettsområde fra 1. januar 2007. Forslaget ble vedtatt av Stortinget, men ble så opphevet i 2006 etter forslag fra regjeringen Stoltenberg II. I det tredje postdirektiv som EU vedtok i 2008 ble fristen for avvikling av de resterende enerettsområder satt til utgangen av 2010. 11 EU-medlemsland (nye medlemmer og land med særskilte utfordringer) har imidlertid fått innvilget en utsettelse på opp til to år. Det nye postdirektivet er vurdert EØS-relevant, men ennå ikke innlemmet i EØS-avtalen.

Regjeringen Stoltenberg II la i regjeringsplattformen Soria Moria II til grunn at de ville utsette implementeringen av direktivet. Etter Arbeiderpartiets landsmøtevedtak våren 2011 varslet regjeringen at den vil bruke reservasjonsretten mot det tredje postdirektivet. Regjeringen informerte om den norske holdningen til postdirektivet under møtet i EØS-rådet 23. mai og det er siden blitt avholdt uformelle konsultasjoner mellom Norge og EU. Det er foreløpig ikke klart når eller om EU vil utløse prosedyrene etter EØS-avtalens artikkel 102.

Det tredje postdirektivet er blitt politisert og har engasjert bredt. Hovedspørsmålene i debatten knytter seg til hvorvidt liberaliseringen vil gå utover de leveringspliktige tjenestene, og da spesielt i distriktene. Det reises også spørsmål om det vil være mulig opprettholde enhetsportoen og postomdeling seks dager i uken, og hva dette vil koste staten i form av tilskudd dersom inntektene fra enerettsområdet reduseres. Posten Norge stiller seg positiv til direktivet, mens de postansatte i Norsk post- og kommunikasjons forbund har ønsket at Norge benytter seg av reservasjonsretten.

Samferdselsdepartementet har utredet konsekvensene av en full liberalisering. Analysene utarbeidet for departementet har påpekt at avviklingen enerettsområdet i seg selv ikke vil svekke Postens evne til å opprettholde dagens landsomdekkende tilbud, så fremt de bedriftsøkonomiske ulønnsomme tjenestene blir finansiert.413 Analysene viser også at behovet for statlige kjøp vil øke betydelig i fremtiden dersom dagens posttilbud skal opprettholdes, men da hovedsakelig som en konsekvens av den generelle fallende etterspørselen etter tradisjonelle posttjenester.414 I hvilken grad behovet for økte statlige kjøp vil kunne tilskrives liberaliseringen vil avhenge av konkurransens omfang og hvorvidt staten tar i bruk postdirektivets hjemmel til å etablere ordninger der øvrige postoperatører/kunder finansierer nettokostnadene ved de leveringspliktige tjenestene.

20.2.4 Politikkutforming og norsk deltakelse

Gjennom EØS-avtalen er Norge en del av EUs indre marked på transportområdet. Det innebærer at Norge deltar i programsamarbeid og er med i kommisjonens ekspertgrupper på området. EFTA-sekretariatet har også en egen arbeidsgruppe for transport og kommunikasjoner.

Ett viktig program innenfor transportsektoren er Marco Polo-programmet som har som målsetning å støtte prosjekter som kan bidra til å få mer av godstransporten fra veien over til sjø og bane. Dette blir sett som særlig viktig for å dempe presset på vegnettet og for å redusere belastningen på miljø og klima. Overføringen skal skje på en slik måte at det gir kostnadsbesparelser både for næringsliv og samfunn. Norge har deltatt i Marco Polo-programmet siden oppstarten i 2007, og i programperioden 2007–2013 bidrar Norge i alt med 9,6 millioner euro. To norske prosjekter utarbeidet av SeaCargo i Bergen og Posten Norge AS er blant de foretak som fikk støtte etter utlysningen i 2009. De to prosjektene vil innebære en overføring av store mengder godstransport fra vei til henholdsvis sjø og jernbane.

Norge deltar derimot ikke i det transeuropeiske transportnettverk (TEN-T) som arbeider for utbygging av grenseoverskridende transportinfrastruktur. Programmet inngår som en viktig del av EUs arbeid for å styrke konkurranseevnen og øke sysselsettingen i Europa. Norge betaler ikke inn til programmet og mottar ikke midler til utbygging av transportinfrastruktur. Gjennom EØS-avtalen har Norge imidlertid sluttet seg til mange av de retningslinjer og målsetninger programmet bygger på.

EUs territorielle samarbeid (Intereg-programmene), hvor regionale og kommunale norske aktører har deltatt 1996, har også en rekke berøringspunkter mot samferdselssektoren og EUs politikk på området. Transport og logistikk er også et fire fokusområder i samarbeidet mellom EU, Russland, Norge og Island innenfor rammen av EUs Nordlige dimensjon.

Gjennom programmet Galileo er Norge med i EUs satellittsamarbeid (se kapittel 27.7.3). Det europeiske satellittsystemet under utbygging ventes også å ha stor nytteverdi for næringsliv så vel som myndigheter, og ikke minst på samferdselsområdet.

Norge er også med i tre EU-programmer som på IKT-området. Dette gjelder delprogrammet (ICT PSP) under EUs program for konkurranseevne og innovasjon (CIP), som blant annet arbeider for en raskere spredning av IKT-løsninger på sentrale politikkområder, herunder helse og energi. Norge deltar også EU-programmet Sikrere internett som arbeider for å bekjempe ulovlig innhold og adferd på nettet og fremme sikker bruk av internett og annet kommunikasjonsteknologi blant barn og unge under 18 år. Norge er også tilknyttet EUs program for samvirkeløsninger for europeisk forvaltning (ISA). Programmet søker å bedre samarbeidet mellom europeiske offentlige forvaltninger ved å frembringe gode elektroniske kommunikasjonsløsninger for bruk over landegrensene.

Som et av de syv flaggskipinitiativene i den næringspolitiske strategien «Europa 2020» lanserte EU våren 2010 en «Digital agenda for Europa» (2010–2020). Den «digitale agendaen» slår fast at IKT er en viktig drivkraft for økonomisk vekst og jobbskaping og har som mål å skape et indre marked for digitale tjenester. Det foreslås et 100-talls konkrete tiltak som skal følges opp av EU eller medlemslandene. Sentrale satsningsområder utbygging høyhastighets bredbånd, utvikling av elektroniske offentlig tjenester og styrkning av den europeiske IKT-sektorens konkurranseevne.

Sist men ikke minst er forskning innefor både innefor IKT og transport sentrale komponenter i EUs syvende rammeprogram for forskning og teknologiutvikling hvor Norge deltar på lik linje med EU-landene. For inneværende programperiode (2007–2013) er det budsjettert med ca. 9 milliarder euro. til IKT-forskning og ca. 4 milliarder euro til transportforskning, hvilket gjør de to områdene til henholdsvis den største og den tredje største budsjettposten innenfor særprogrammet. «Samarbeid».415

20.2.5 Avsluttende merknader

Avslutningsvis vil Utvalget bemerke at samferdselsområdet er stort og mangeartet felt som har vært gjennom store forandringer under perioden med EØS-avtalen. Samferdselsområdet har vært gjenstand for teknologiske omveltninger og store liberaliseringsprosesser både i EU og i Norge. Arbeidet med å etablere et indre europeisk transportmarked er i dag i nesten ferdigstilt. Noe gjenstår fortsatt, spesielt med hensyn til kabotasje innenfor jernbane og vegtransport. Innenfor post- og teletjenester er liberaliseringen også nesten i fullført.

Utvalget vil påpeke at EU har spilt en viktig rolle i de endringsprosessene en har sett innenfor samferdselsområdet, og at Norge gjennom EØS-avtalen tatt del i denne utviklingen. Samtidig vil Utvalget understreke er det vanskelig å isolere betydningen av EØS-avtalen, når det gjelder liberaliserings- og omstillingsprosessene innenfor de norske samferdselssektorene. EU-retten har åpenbart påvirket de politiske og regulatoriske valg norske myndigheter har tatt og det synes også å ha vært antesipasjon av fremtidig regelverk. I perioden har også nye politiske og styringsmessige trender, særlig innenfor new public management, gjort seg gjeldende i Norge og dette nokså uavhengig Norges EØS-forpliktelser. Norge har i flere tilfeller ligget i forkant av EUs krav til konkurranseutsetting og markedsadgang. Dette gjelder spesielt de forvaltningsmessige reformene som har blitt gjennomført i forbindelse med liberaliseringen, og som har vært en ønsket og bevisst politikk fra norsk side.

Utvalget vil også påpeke at mange av forandringene har vært tilpasninger til den teknologiske utviklingen og endringer i markedsforhold. Den teknologiske utviklingen i perioden har hatt stor betydning særlig innenfor tele- og postsektoren.

Utvalgets flertall, medlemmene Sejersted, Arbo, Bøckman Finstad, Dølvik, Hansen Bundt, Rye, Sjursen, Stubholt, Ulltveit-Moe og Aarebrot vil bemerke at samferdsel har i Europa tradisjonelt vært kjennetegnet av monopoler og sterke nasjonale reguleringer, men også av internasjonale regler og samarbeid på tvers av landegrenser. Påvirkning utenfra er således ikke noe nytt som har kommet med EØS-avtalen. Det er derfor sannsynlig at mange av de endringer vi har sett ville kommet uavhengig av Norges tilknytningsform.

Dette flertallet vil videre bemerke at EØS-avtalen har bidratt til å gjøre konkurranseutsetting og bruk av anbud mer utbredt i transportsektorene. De fleste studier peker på at konkurranseutsetting har medført kostnadsbesparelser for offentlige myndigheter, selv om besparelsene ved inngåelse av de første anbudskontrakter ofte skrumper inn i senere kontraktsperioder. Det finnes få eksempler på at anbudsordningene har ført til dårligere tjenester eller svekkede politiske styringsmuligheter. Noen studier peker imidlertid på at anbud kan gi dårligere arbeidsvilkår, særlig i form av jobbusikkerhet. Liberaliseringen innenfor transporten på vei og jernbane har også bragt med seg en del utfordringer. Skjerpet konkurranse fra lavkostland, spesielt etter østutvidelsen, oppleves som problematisk for norske transportarbeidere og trenden vil trolig forsterkes i tiden fremover. Det i flere tilfeller likevel blitt sådd tvil om hvorvidt man har oppnådd reell konkurranse gjennom anbudsutsetting. Blant annet har det reist kritikk om skreddersydde anbudskontrakter, særlig i forbindelse med hurtigrutedriften og flytrafikken på det regionale kortbanenettet.

Utvalget skal bemerke at en kortfattet gjennomgang av som man her har foretatt, nødvendigvis vil innebære viss skjevhet når det gjelder vekting av problemsaker og konflikter. Det er derfor på sin plass å understreke at, sett i forhold til den svært omfattende EU-tilpasningen i perioden, har antallet problematiske rettsakter og det generelle konfliktnivået, vært lavt. Samtidig er det slik at mange av de kontroversielle sakene i EØS-sammenheng har kommet innenfor samferdselsområdet. Dette gjelder ikke minst datalagringsdirektivet og postdirektivet som begge har utløst store reservasjonsdebatter. Sistnevnte direktiv kan også bli gjenstand for den første anvendelsen av reservasjonsretten under perioden med EØS-avtalen. Det har også vært diskusjon omkring enkeltsaker som offentlig støtte til Hurtigruten, bompenger og flyseteavgifter. Samferdselsområdet illustrerer også mange generelle prosesser, utfordringer og utviklingstrekk i EØS-sammenheng som liberalisering, teknokratisering og fremvekst av EU-byråer, koordineringsutfordringer og norsk tilknytning til EUs tredjelandspolitikk.

Utvalget vil bemerke at Norge på dette felt har en del særskilte interesser knyttet til lange avstander, spredt bosetning, spesiell topografi og plassering i Europas ytterkant. De spesielle betingelsene for norsk samferdsel har gitt utslag i en del særnorske ordninger som har skurret noe mot EU-regelverket. Gode samferdselstjenester i hele landet er et sentralt politisk mål i Norge og her begrenser EU-regelverket det nasjonale handlingsrommet i noen grad. Dette gjelder spesielt offentlig kjøp av bedriftsøkonomisk ulønnsomme tjenester og bruk av kryssubsidiering fra sentrale områder til distriktene.

Utvalget vil trekke frem at en del utviklingstrekk på EU-siden kan også tenkes å by på utfordringer for Norge i tiden fremover. Med sluttføringen av et indre marked for transport- og kommunikasjonstjenester har EU begynt å vende blikket utover. I indremarkedsanliggender forhandler EU i dag tredjelandsavtaler som én blokk og EØS-avtalen gir Norge ingen rett til å forhandle sammen med EU. Norge har til nå kunnet slutte seg til slike avtaler i avtaler i etterkant, men det er vanskelig å si hvordan dette vil forholde seg fremover. EU opptrer også i økende grad samlet og setter sitt preg på regelverksutforming i internasjonale fora, spesielt i IMO. Samtidig har Kommisjonen og EU-byråene fått en mer fremtredende rolle i regelverksutformingen på europeisk nivå. Fremveksten av EU-byråer har vært markant på samferdselsområdet og noen av byråene har delvis tatt over for tidligere alleuropeiske organisasjoner slik det er tilfellet med EASA. At regelverksutviklingen flyttes inn i EU organer hvor det finnes formelle skranker for norsk deltakelse kan potensielt svekke norske myndigheters posisjon. Samtidig reiser det en del prinsipielle og konstitusjonelle spørsmål ikke minst i de tilfeller hvor byråene, ved siden av å ta del i regelverksutformingen, får en rolle i håndhevelsen av regelverket.

Utvalget vil også påpeke at en del generelle utfordringer forbundet med den norske tilknytningsformen gjør seg gjeldende på samferdselsområdet. EUs økende bruk av sektorovergripende tiltakspakker og helhetlige strategier som for eksempel Digital agenda og den helhetlige maritime politikken. Dette representerer en utfordring med hensyn til avklaring av EØS-relevans og ansvarsfordeling og koordinering på norsk side. Samferdsel har mange berøringspunkter med andre viktige politikkområder og i mange tilfeller må lovgivningspakker plukkes fra hverandre for å behandles i norsk forvaltning.

Manglende norsk deltakelse i de EU-fora hvor de strategiske beslutninger for samferdselssektoren fattes, kombinert med liten involvering i EU-relaterte samferdselsspørsmål fra norsk politisk hold gjør det ytterligere vanskelig med en helhetlig tilnærming og koordinering av norsk innsats overfor EU. Norske myndigheters tilnærming til EU-relaterte samferdselssaker preges derfor i stor grad av problematiske sider ved enkeltdirektiver, mens målsetninger bak direktivene og overordnede prioriteringer i EUs samferdselspolitikk i mindre grad blir behandlet.

Utvalget vil vise til at EU-samarbeidet innenfor samferdselsområdet har utvidet seg betraktelig siden EØS-avtalens inngåelse og at samferdselsspørsmål blir viet stadig større oppmerksomhet i EU. Dette henger sammen med at samferdselspolitikken kobles opp mot arbeidet med å bedre europeisk konkurranseevne og å sikre vekst og sysselsetting. Samtidig har klimautfordringen kombinert med økte transportbehov gjort bærekraftig mobilitet til en viktig målsetning i EU. I hvitboken om transportutviklingen mot 2050, som Kommisjonen la frem i mars 2011 tar EU ett nytt skritt mot å etablere en helhetlig og bærekraftig transportpolitikk. Den ambisiøse strategien legger opp til å bedre mobiliteten i Europa og samtidig reduseres utslippene fra transportsektorene med 60 prosent. Dette skal sikres blant annet ved utfasing av konvensjonelle bensin- og dieselbiler i bytrafikk og ved å flytte halvparten av all gods- og persontransport på vei over til sjø og bane.

Utvalgets mindretall, medlemmet Dag Seierstad, vil bemerke at mye av liberaliseringen innen samferdselssektoren har skjedd etter norske vedtak, ofte i forkant av EU-initiativ. Den grunnleggende forskjellen på Stortingsvedtak og EØS-regler er at i EØS blir enhver liberalisering i praksis uopprettelig. Prøving, feiling og læring av erfaring har ingen plass på de områdene som EØS liberaliserer.

Dette medlem mener at innen busstransporten kan oppdragsgiverne på kort sikt spare penger på anbud. Ved de første anbudsrundene er konkurransen ofte hard, og billigste tilbud kan gjøre busstjenestene billigere enn før. Etter hvert har de fleste små selskap gitt seg fordi det koster for mye å delta i anbudskonkurransen. Dette har ført til at store selskap deler markedet seg i mellom og slik unngår en priskonkurranse som ville ramme dem alle. For bussjåførene har innføringen av anbud vært klart negativ. De har måttet tåle økt jobbusikkerhet, skiftordninger med lange pauser midt på dagen – og stadige endringer i arbeidstid på kort varsel.416 Dette har ført til en flukt fra yrket som bussjåfør i store deler av landet. Sjåførmangelen er løst ved å hente sjåfører fra andre land.

Dette medlem vil også bemerke at avgiftene på veitransporten lå i 1994 klart høyere i Norge enn i de fleste EU-land. EØS-avtalen krever ikke at Norge må ta over EUs avgiftsvedtak, men konkurransen gjør det vanskelig å ha et avgiftsnivå som avviker alt for mye fra EUs. Etter hvert som bilavgiftene harmoniseres, blir lønn og sikkerhet salderingspostene i den knivskarpe konkurransen. Det har ført til utenlandske sjåfører på dumpinglønn eller som elendig betalte selvstendige næringsdrivende overtar mer og mer av godstransporten – også innenlands. EØS har også ført til at det skal være konkurranse om flyrutene både innenlands og utenlands. Det har ført til lavere flypriser i Sør-Norge mens prisene har gått opp i Nord-Norge. Konkurransen om ruter med stor trafikk har ført en rekke lavprisselskap inn i norsk luftfart. Det er en økende bekymring rundt virksomheten til enkelte lavprisselskap. Lovregulerte og avtalte lønns- og arbeidsvilkår er satt under sterkt press, og det er skapt usikkerhet om norsk arbeidsmiljølov skal gjelde for alle ansatte som hovedsakelig har sitt arbeid i Norge.

20.3 Forskning og høyere utdanning

20.3.1 Hovedtrekk

Med EØS-avtalen ble Norge knyttet til et akselererende forsknings- og utdanningssamarbeid i EU. Etter inngåelsen av EØS-avtalen har forskning og høyere utdanning fått større politisk oppmerksomhet på europeisk nivå og samarbeidet i EU-regi har vokst i omfang og budsjett.417

Mens EUs engasjement på forsknings- og utdanningsområdet på begynnelsen av 1990-tallet hovedsakelig var begrenset til programsamarbeid, innebærer EU-samarbeidet i dag en ambisjon om å etablere Europa som et felles kunnskapsområde med fri flyt av kunnskap, forskere og studenter – det som også har blitt omtalt som den «femte frihet». Den økte oppmerksomheten omkring forskning og utdanning i EU er ikke minst et resultat av at feltet er blitt en viktig del av arbeidet med å forbedre Europas konkurranseevne og skape en dynamisk kunnskapsbasert økonomi innenfor Lisboa-strategien og senere satsingen Europa 2020.

EØS-avtalen sikret fullverdig norsk deltakelse i EUs rammeprogram for forskning og teknologi (RP) samt ulike program for å fremme mobilitet blant studenter, elever, lærlinger og ansatte i utdanningssystemet (SOKRATES/Livslang læring – LLP). EØS-avtalen markerte således slutten på betinget deltakelse og begynnelsen på langsiktige og ordnede forhold mellom Norge og EUs programmer på området. EØS avtalen ga også mulighet til deltakelse i EUs øvrige aktiviteter, spesielt på utdanningsområdet, samt tilgang til EUs komiteer og ekspertgrupper.

Dette feltet styres i liten grad gjennom rettsakter. Med noen unntak, som regler for statsstøtte og direktiv for gjensidig godkjenning av yrkeskompetanse, er det få rettslige virkemidler i EUs politikk på forsknings- og utdanningsområdet. Politikken styres gjennom satsinger, incentiver og samarbeid. Men EUs rolle i europeisk samarbeid på forsknings- og utdanningsområdet har i perioden endret seg. Nye styringsinstrumenter som den åpne koordineringsmetoden (OMC) er tatt i bruk. EU har ambisjoner om å spille en mer koordinerende og strukturerende rolle, i tillegg til å fordele program-midler.

Etter 1994 har det skjedd store endringer i forskningssamarbeidet på europeisk nivå. Rammeprogrammene (RP) for forskning har fått betydelige større budsjetter og nye instrumenter er lagt til. Fra 2000 har man i EU i tillegg hatt som ambisjon å bygge et europeisk forskningsområde (ERA), noe som nå er rettslig forankret i Lisboatraktaten. Med etableringen av Det europeiske forskningsråd (ERC) ønsker EU også å bedre Europas vitenskaplige konkurranseevne, hvilket skiller seg fra RP prinsipper om nytteorientering og flernasjonale prosjekter.

Norsk forskning har vært preget av europeisering i perioden med EØS-avtalen. Europadreiningen har vært tydelig i valg av samarbeidspartnere og publiseringsmønstre. Det er relativt store fagområdeforskjeller, men det har vært en økende orientering mot EU og EU-land i alle fagdisipliner. Europeiseringen har kommet sammen med en bredere internasjonaliseringstrend. Den europeiske dimensjonen har i perioden vært den viktigste og her må EU-samarbeidet og ikke minst RP må sies å hatt stor betydning.

Norske forskere har benyttet mulighetene for deltakelse i RP. I evalueringen av det 6. og 7. rammeprogram ble det antydet at rundt 5000 forskere var involvert, selv om tallene kanskje ikke er helt korrekte. Instituttsektoren har i størst grad benyttet seg av RP, men også forskningsmiljøer i næringslivet og i universitets- og høyskolesektoren har lykkes med søknader til RP. For norske forskningsmiljøer har RP vært viktig for å muliggjøre forskning som krever internasjonalt samarbeid. RP står fortsatt for en liten andel av midlene til FoU i Europa (4–5 prosent), men RP tilgang til informasjon og forskningsresultater. Det formidler kontakter, nettverk og prestisje. Dette er viktige motivasjonsfaktorer for norske forskeres deltakelse. Det er store forskjeller mellom fagområder og institusjoner i motivasjon og terskler for deltakelse, og forskjeller i hvor attraktive norske forskere er som europeiske samarbeidspartnere.

EUs utdanningsprogrammer har ikke hatt den samme betydning for høyere norsk utdanning som RP har hatt for forskningen. ERASMUS-programmet har riktignok hatt stor vekst i perioden og er blitt det viktigste organiserte studentutvekslingsprogrammet. I 2009 kom 3600 studenter til Norge med programmet og 1400 reiste ut. Bologna-prosessen for etablering av et europeisk høyere utdannings område har nok hatt større, merkbare konsekvenser for norske lærersteder. Den alleuropeiske Bologna-prosessen – som tok veien utenfor EU, men som delvis bygget på EU-instrumenter – har medført en harmonisering av grads- og studiestruktur. Integrasjonsprosessen på dette området har imidlertid vært filtrert gjennom nasjonale utdanningspolitiske reformer.

I forbindelse med Lisboa-prosessen ble det utdanningspolitiske samarbeidet i EU videreutviklet under overskriften «Education and Training 2010» (i dag ET 2020). Samarbeidet fikk ny «myk» form (OMC) der landene på frivillig grunnlag blir enige om prioriteringer og utveksler informasjon om måloppnåelse og «best practice». Gjennom den frivillige koordineringen har EU trådt inn på nye utdanningspolitiske områder og EU markert seg som en standardsetter.

EØS-avtalen har siden den ble inngått vært en viktig ordning for å sikre norsk deltakelse i de viktigste nye initiativene og prosessene på forsknings- og utdanningsområdet. Avtalen har tilpasset seg både rutinemessige og uforutsette vendinger i EUs kunnskapspolitikk, enten det dreier seg om nye typer programmer eller om tilslutning til europeiske standarder.

Det har i perioden vært bred politisk enighet om verdien av internasjonalisering av både forskning og høyere utdanning. Den europeiske dimensjonen har blitt den viktigste delen av internasjonaliseringen og norske politikere har støttet fullt opp om den norske deltakelsen i EU-samarbeidet. På dette området har dermed ikke EØS-avtalen vekket kunnskapspolitiske eller europapolitiske debatter verken i Stortinget eller i offentligheten.

20.3.2 Omfang og forutsetninger (1991–1994)

Europeisk forskningssamarbeid har røtter helt tilbake til Kull- og stålunionen og Euratom, men samarbeidet var lenge av begrenset omfang. Utdanning har på sin side tradisjonelt blitt ansett som nasjonalt følsomt lite egnet for europeisk integrasjon. I årene før EØS-forhandlingene gikk imidlertid EUs forskning og utdanningssamarbeid gjennom rask og omfattende utvikling. Først og fremst som et resultat av opprettelsen av rammeprogrammet for forskning og teknologisk utvikling i 1984 og et mobilitetsprogram for studenter og universitetslærere, ERASMUS i 1987.

Norsk forsknings- og utdanningspolitikk hadde en klar internasjonal orientering også før EØS-avtalen. Norsk forskning inngikk i en rekke former for mellomstatlig forskningssamarbeid og tok del i de mange transnasjonale organisasjoner i Europa utenfor EU. De fleste av disse består også i dag. For eksempel var Nordisk samarbeid etablert med basis i den nordiske kulturavtalen fra 1971 og det eksisterte blant annet et nordisk utvekslingsprogram for universitets- og høyskoler (NORDPLUS). På europeisk nivå hadde Norge deltatt i samarbeid innenfor kjernefysisk forskning (CERN) helt siden 1954, og fra 1971, i det bredere mellomstatlige forskningssamarbeidet i COST (European Cooperation in Science and Technology).

COST-samarbeidet ga også et begrenset inntak til forskningssamarbeid i EF-regi. Mulighetene for norsk deltakelse i EF-samarbeidet var blitt styrket gjennom Luxemburg-erklæringen (EFTA-EF) fra 1984 og en bilateral avtale fra 1986, men hadde likevel klare begrensninger. Norge hadde vært fullt medlem i fire av rammeprogrammets (RP) særprogrammer: medisin og helseforskning, miljøforskning, økonomi og forskermobilitet. Innenfor de store næringsrettede programmene stilte EF-landene seg imidlertid nølende til deltakelse utenifra. Dette fordi man ønsket at mulige konkurransefortrinn fra samarbeidet skulle være forbeholdt medlemslandenes næringsliv. Norske deltagere i enkelte deler av programmet deltok til «selvkost», kunne ikke lede prosjektene og måtte inngå samarbeid med partnere fra minst to EF-land. Norge hadde heller ikke adgang til de forskningspolitiske komiteene og rammeprogramkomiteene. Videre ble de bilaterale avtalene som regulerte EFTA-landene deltakelse oppfattet som tids- og ressurskrevende å behandle, med omstendelig prosedyrer.

I EØS-avtalen er forskning og høyere utdanningspolitikk behandlet som «samarbeid utenfor de fire friheter» (Artikkel 78), og samarbeidet er spesifisert i Protokoll 31 (Artikkel 1 for forskning og teknologi; Artikkel 4 for utdanning og yrkesopplæring).

I EØS-avtalens forhandlingsresultat på forsknings- og utdanningsområdet fikk EFTA-siden langt på vei gjennomslag for sine ønsker: full programdeltakelse; deltakelse i EFs felles forskningssentre (JRC) i de deler som finansieres av RP og adgang til komiteer som bistår Kommisjonen i forvaltningen av RP. På prosjektnivå betød avtalen at begrensningene som den bilaterale avtalen innebar ble opphevet.

Prisen for EFTA-landenes deltakelse ble fastsatt i en gitt fordelingsnøkkel (EØS-avtalen Artikkel 82) med utgangspunkt i BNP. Det innebar at hvis EF økte rammene for RP, ville EFTA-landenes kontingent automatisk øke. Regjeringen gjorde det klart at med den betalingsmodellen som EØS-avtalen la opp til, ville det ikke ligge noen garanti for å «få pengene tilbake», men viste til erfaringene fra Norges begrensede deltakelse i 2- og 3RP og konkluderte med at forskningssamarbeidet med EF «forventes å gi god retur».418

På utdanningsområdet ønsket Norge også fullverdig deltakelse i EFs programmer og øvrige samarbeidsaktiviteter og fikk gjennomslag for dette i forhandlingene. Norge deltok allerede gjennom bilaterale avtaler i COMETT (program innenfor teknologi, fra 1990), og i løpet av forhandlingsperioden hadde Norge også blitt med i ERASMUS (fra 1992). Fra 1995 kom Norge med i de øvrige programmene på dette feltet og EØS-avtalen ga samtidig EFTA-landene rett til å delta i komiteer for forvaltning og utvikling av programmene. Videre omfattet EØS-avtalen omfattet deltakelse i EFs Euridyce-nettverk for informasjon om og analyse av europeiske utdanningssystem og -politikk, og i CEDEFOP, EF-byrået for utvikling av yrkesopplæring.

EØS-avtalen var basert på at utdanningspolitikk fortsatt ville være et nasjonalt anliggende. I regjeringens redegjørelse konkluderes det med at EØS-avtalen ikke ville medføre endringer i norsk lov eller norske forskrifter på utdanningsområdet. Avtalen ville ikke berøre kjernen av utdanningspolitikken all den tid ansvaret for utdanningens innhold og organiseringen lå på nasjonalt nivå.

EØS-avtalen omfattet derimot EF-regelverket for gjensidig godkjenning av yrkeskvalifikasjoner419 for dem som ønsker å utøve et «regulert yrke«420 innenfor EØS-området. Dette var i EF-traktaten ikke definert som del av en utdanningspolitikk, men tilhørende prinsippet om fri bevegelighet. Direktivene hadde likevel utdanningspolitiske implikasjoner.

EØS-avtalen fikk også konsekvenser for forvaltningen av utdannings- og forskningssaker. Områdene fikk en egen iverksettingsstruktur i EFTA basert på ekspertgruppene som allerede var etablert, og den norske delegasjonen til EF ble styrket med en utdanningsråd i tillegg til forskningsråden som hadde kommet på plass i forhandlingsperioden.

Gjennomføringen av EØS-avtalen på forsknings og utdanningsområdet ble ansett som fagdepartementets ansvar. Samtidig fulgte departementet regjeringens modell for overordnet koordinering mellom departementene (Koordineringsutvalget) og saksspesifikk koordinering (spesialutvalget for utdanningssaker og for forskningssaker). På forskningssiden ble det operative ansvaret for samarbeidet med EU lagt til det nye, sammenslåtte Forskningsrådet. Den operative delen av programdeltakelsen på utdanningsområdet ble delegert til Senter for internasjonalt universitetssamarbeid (SiU).

20.3.3 Utvikling av forskning og utdanning i EU 1994–2011

Forskning

På forskningsområdet har EU i perioden med EØS-avtalen gått fra en hovedsakelig fordelende rolle til å utvikle ambisjoner om en mer koordinerende og strukturerende rolle for europeisk forskning. Rammeprogrammene er blitt konsolidert og videreutviklet og samtidig har EU tatt mål av seg å utvikle et europeisk forskningsområde.

Budsjettene til rammeprogrammene har vokst kraftig under perioden. Mens de gjennomsnittlige årlige utgifter til det 4. rammeprogrammet (1994–1998) lå på knapt 3 milliarder euro vil de gjennomsnittlig årlige utgiftene under det 7. rammeprogrammet (2007–2013) ligge på drøyt 7 milliarder euro. Samtidig med at gikk fra EU15 til EU27, har RP budsjetter blitt større og programmet har utvidet sitt nedslagsfelt. Sammenlignet med den samlede forskningsfinansieringen i Europa er andelen som kanaliseres gjennom EU likevel liten. EUs rammeprogram for forskning utgjør 4–5 prosent av den samlede FoU i Europa

Overgangene fra et RP til et annet har vært en mulighet til å endre hvilke forskningsformål RP skulle betjene. Det 5. RP (1999–2002) ble for eksempel utformet for å fremme forskning på samfunnsproblemer i tillegg til teknologiutfordringer som stod sterkt i de fire første programperiodene. Den overnasjonale dimensjonen ved RP er gradvis også blitt stryket ved at Europaparlamentet har fått medbestemmelsesrett i beslutninger vedrørende RP og vedkvalifisert flertall har erstattet enstemmighet i Rådet. Prosessene som leder Frem mot vedtak om hvert nytt FP har blitt ekstremt komplekse, med intens interaksjon mellom Kommisjonen, medlemslandene, andre deltagende land, nasjonale forskningsmiljø, andre interessenter og interesseorganisasjoner.

Ideen om et europeisk forskningsområde (European Research Area – ERA) ble luftet på 1970- og 80-tallet, men det var først etter at ideen ble koblet til EUs Lisboa-strategi i 2000 at EUs medlemstater ga sin støtte til ERA som forskningspolitisk målsetning. Med henvisning til forskningens grunnleggende rolle for økonomisk vekst, nyskaping og sysselsetting og med søkelyset rettet mot underinvestering og fragmentering i europeisk forskning ble ERA gjort til en sentral komponent i EUs konkurranseevnestrategi. EUs målsetning om et europeisk forskningsområde med fri flyt av forskere og kunnskap er i dag rettslig forankret i Lisboatraktaten. På politisk plan kom ERAs kobling til Lisboa-prosessen til utrykk i Barcelona i 2002 da det Europeiske Råd vedtok ambisjonen om at medlemslandenes gjennomsnittlige investeringer i FoU og innovasjon burde nærme seg tre prosent av BNP innen 2010, hvorav 2/3 burde komme fra næringslivet.

Det ble etter hvert hovedsakelig EUs forskningskomité (ERAC421) som ble ansvarlig for å stimulere medlemslandene til å arbeide mot vekstmålet for FoU ved hjelp av den åpne koordineringsmetoden. Denne metoden ble også brukt i arbeidet for å etablere et felles arbeidsmarked for forskere innenfor ERA. Dette munnet ut i et charter for forskere og en felles europeisk kodeks for ansettelser.

ERA-målsetningen fikk også konsekvenser for innholdet i RP, ikke gjennom endringer i hovedprinsippene, men ved at nye områdebyggende elementer ble koblet til. Spesielt gjaldt dette initiativet for å åpne og knytte sammen nasjonale forskningsprogram, Det 6. RP (2003–2006) introduserte også nye instrumenter som «Networks of Excellence» og «Integrated projects». En annen nyskaping var teknologiplattformer som også ble spiren til det som i det 7. RP ble Joint Technology Platforms (JTI). Med teknologiplattformene forsøkte man å skape en ramme der sektorgrupper kunne organisere seg selv og drive Frem FoU og innovasjonspolitikk tilpasset egen næring eller teknologiområder. Det 7. RP (2007–2013) innebar også en utvidelse av tidshorisonten fra fire til syv år og en markant økning i de gjennomsnittlig årlige budsjettene.

Etableringen av Det europeiske forskningsrådet (ERC) i 2007 fremstår som den mest tydelige innovasjonen i EUs forskningspolitikk i perioden. ERC bryter med RP-prinsippene om nytteorientering og forskning organisert som flernasjonale prosjekter og vektlegger i stedet behovet for å stimulere til fremragende forskning og derigjennom styrke EUs vitenskapelige konkurranseevne. ERC fikk en ny type organisasjonsform og egne regler for fordeling av forskningsmidler der det eneste gyldige kriteriet skulle være vitenskapelig kvalitet vurdert av fagfeller. ERC finansieres gjennom RP, men har en annen misjon enn det øvrige samarbeidet, nemlig å fremme forskerinitiert vitenskap på forskningsfronten. Tildelingen gjennom ERC blir gitt til den enkelte forsker og hans/hennes banebrytende ideer. Ettersom stipendene kan transporteres fritt innenfor EU er fordelingsprinsippene ikke bare var nasjons-, men også institusjonsblinde.

Høyere utdanning

Europeisk integrasjon innenfor høyere utdanning har fulgt et annet løp i perioden. I forlengelsen av de europeiske ministernes eget initiativ i Bologna i 1999, tok integrasjonen på utdanningsområdet også veien utenfor EU. Bologna-prosessen representerer et skritt mot strukturell integrasjon av grads- og studiestrukturen i Europa.

Bologna-prosessens visjon om et europeisk område for høyere utdanning gikk rett inn i det som tidligere hadde vært definert ut av europeisk integrasjon i EU-regi. Samtidig var Bologna-prosessen delvis avhengig av og bygget på instrumenter som hadde blitt utviklet av EUs programmer. ECTS systemet for godkjenning og overføring av studiepoeng og karakterer mellom høyere utdanningsinstitusjoner i europeiske land var for eksempel et ERASMUS-system. EUs EURYDICE-nettverk for informasjon om medlemslandenes utdanningssystem ble også sentral for å «overvåke» nasjonal tilpasning til Bologna-prosessen.

I oppfølgingen av Lisboa-strategien ble det utdanningspolitiske samarbeidet gitt en ny ramme og overskrift, Education and Training 2010 (nå fornyet som Education and Training 2020). Det utdanningspolitiske samarbeidet omfattet etter hvert felles mål for utdanning og yrkesopplæring i Europa, men også en samling av utdanningsprogrammene under en enkelt paraply – EUs program for livslang læring (LLL). LLL består i dag av fire sektorprogrammer; COMENIUS for barnehage, grunnskole, videregående samt lærerutdanning; ERASMUS for samarbeid mellom høyere utdanningsinstitusjoner; GRUNDTVIG for voksnes læring og LEONARDO da VINCI for yrkesopplæring- og praksis samt samarbeid mellom utdanningssektoren og næringslivet.

Der Bologna-prosessen var en sektorintern prosess var Lisboa-prosessen koblet til en videre konkurranseevneagenda. Lisboa-prosessen ga utdanning økt oppmerksomhet som den del av en større agenda og ble en viktig referanse for europeisk utdanningspolitikk. Lisboa-strategiens vektlegging av EUs globale konkurranseevne var også en spire til etableringen av ERASMUS MUNDUS-programmet – et program for å tiltrekke gode studenter utenfor EU/EØS-området til transnasjonale masterprogrammer ved europeiske læresteder. Dette ble etablert som et nytt virkemiddel utenfor LLL-programmet.

Det gikk ett år fra Lisboa-toppmøtet til Det europeiske råd knesatte tre strategiske mål for utdanning Frem mot 2010: Forbedre kvaliteten og effektiviteten i utdannings- og opplæringssystemene i EU, gjøre det lettere for alle å få tilgang til utdanning og opplæring og åpne utdannings- og opplæringssystemene mot omverdenen. Etter hvert ble det nedsatt grupper som arbeidet med å konkretisere disse målene ved bruk av indikatorer og resultattesting («benchmarks») og jevnlig rapportering fra medlemslandene til det europeiske nivået. På utdanningsområdet tok man altså i bruk av den åpne koordineringsmetoden (OMC), lansert ved Lisboa-toppmøtet, som alternativ til den tradisjonelle styring gjennom europeiske rettsakter («felleskapsmetoden»).

Lisboa-prosessen satte også andre spor i utdanningspolitikken. Beslutningen om å opprette et europeisk institutt for innovasjon og teknologi (EIT) kom som et uttrykk for «kobling av utdanning, forskning og innovasjon». Lisboa-prosessen initierte også en rekke tiltak som systemet for godkjenning og overføring av opplæringspoeng i yrkesopplæring , det europeiske kvalifikasjonsrammeverket , eller arbeidet med å etablere et nytt klassifikasjonssystem for høyere utdannings institusjoner i Europa.

20.3.4 Norges tilknytning til EU på forsknings- og utdanningsområdet 1994–2011

Forskning

EØS-avtalen markerte slutten på betinget deltakelse og begynnelsen på langsiktige, ordnede forhold mellom Norge og EUs forskningsprogrammer. Norge kunne med EØS-avtalen fritt konkurrere om midler til forskning i alle deler av Fellesskapets forskningsportefølje med unntak av kjernefysisk forskning som lå under EURATOM-avtalen.

Perioden etter inngåelsen av EØS-avtalen er preget av internasjonalisering av norsk forskning. Forskningssamarbeidet er særlig blitt vendt mot europeiske kolleger i perioden etter at Norge inngikk EØS-avtalen. Europadreiningen er ikke minst tydelig i publiseringsmønsteret. Forskere ved norske institusjoner publiserer betydelig mer med europeiske kolleger etter 15 år med EØS-avtalen. Når norske forskere før 1994 publiserte sammen med kolleger fra andre land så var det i under 20 prosent av tilfellene med kolleger fra land som i dag utgjør EU 27.422 I 2007 var denne andelen økt til 38 prosent av alle internasjonalt samforfattede artikler. I den samme perioden var det også en nærmest fordobling av antall artikler som norske forskere publiserte sammen med kolleger i andre land. Dette er en bemerkelsesverdig endring i norske forskeres kjernevirksomhet og en indikasjon på hvor integrert norsk forskning er i europeisk kunnskapsproduksjon og formidling.

Deltakelsen i RP har vært en viktig årsak til europeiseringen. Tallet på såkalte RP-deltakelser har økt betraktelig. I det 3. RP var det 211 deltakelser fra norske institusjoner, mens det i det 6 RP var 1285 norske deltakelser.423 Økningen i norske deltakelser kom tidlig i EØS-perioden.

Ikke alle som søker om forskningsmidler fra RP får, men suksessraten for prosjektsøknader med norsk deltakelse er godt over gjennomsnittet. Det kan også ses på som et tegn på integrasjon. Hittil i det 7. RP har suksessraten vært på 22 prosent, mens EU-gjennomsnittet ligger på 16 prosent. Raten har gått litt ned sammenlignet med 6. RP (norsk suksessrate var 25, EU-snittet var på 18 prosent). Målt i euro er det forskning innenfor temaet bærekraftig utvikling etterfulgt av informasjonssamfunn/-teknologi som fikk mest igjen for at Norge er med i RP.

I norsk ordskifte og i evalueringene av Norges deltakelse i RP har et sentralt spørsmål vært hvorvidt det er en positiv eller negativ balanse mellom hva norske myndigheter betaler inn til RP målt opp mot hvor mye norske forskningsmiljøer får utbetalt fra Kommisjonen. Dette forholdet har vært i tilnærmet balanse, men har gått litt i negativ retning. For eksempel var Norges bidrag til det 5. RP estimert til å være 274 millioner euro,424 mens norske forskningsmiljøer fikk utbetalt 248,6 millioner euro fra Kommisjonen. I det 6. RP bidro Norge med ca. 365 millioner euro når man trekker fra administrasjonskostnader, mens norsk deltakelse i prosjekter ble estimert å ha utløst 284 millioner i utbetalinger, hvilket gir en retur ratio på 0.84.

Men selv med balanse i EØS-regnskapet er RPs bidrag til nasjonal FoU små. EU-midlene utgjør imidlertid en stor andel av finansiering fra utlandet. I Universitets- og høyskolesektoren utgjør EU-midler (6. RP) 60 prosent av denne typen finansiering. Noen aktører dominerer bildet. NTNU mottok 77 prosent av sine utenlandske FoU-midler fra Kommisjonen i 2007, eller 36.7 million kroner. Tallet for Universitetet i Oslo i samme år var 71 prosent (72.9 mill. kroner), for Universitetet i Bergen var det 71 prosent (30.5 million kroner). Andelen er betydelig lavere (rundt 30 prosent) i instituttsektoren.

Deltakelsen fra ulike deler av det norske forskningssystemet varierer. Både i det 5. og 6. RP stod instituttsektoren for den største andelen (35 prosent) av norsk deltakelse, mens norsk næringsliv og norske universiteter og høyskoler stod for henholdsvis 29 prosent og 24 prosent425.

RP-deltakelsen varier også geografisk. Stor-Oslo stod for halvparten av de vel 450 prosjektene. Deretter følger Trøndelag med 21 prosent og Vestlandet 14 prosent, mens Oppland og Hedmark var på bunnen av listen. Slik har det også vært i de to forutgående RPene: Oslo/Akershus hadde 48 prosent av samlet norsk deltakelse i det 6. RP og 46 prosent i det 5. RP. Den geografiske fordelingen reflekterer også hvor de fire store aktørene som er dypt involvert i EUs RP ligger. SINTEF, UiO, UiB og NTNU er helt klart de ledende EU-forskningsinstitusjoner i Norge. De statlige høyskolene er nærmest ikke-aktive innenfor det europeiske forskningsområdet. Det samme gjelder mange av universitetssykehusene.

Det er også relativt store fagforskjellene når det gjelder norsk forskningssamarbeid med europeiske kolleger Relativt store fagområdeforskjeller, men økende orientering mot EU og EU-land i alle fagdisipliner. Forskjellene i europeisering følger i stor grad tradisjonelle forskjeller i internasjonalisering. Eksempelvis ser man at innenfor norsk Humaniora er kun 6 prosent av artikler skrevet med europeiske kollegaer, mens i fysikk er halvparten av artiklene er skrevet med europeiske kollegaer.

Om man kun ser på den direkte støtten som norske forskere har fått fra Kommisjonen via RP, er støtten i gjennomsnitt ubetydelig for norske universiteter og spesielt høyskoler. Men hvis forskningspenger på marginen er viktigere blir EUs midler brekkstangen som gjør det mulig å drive en type forskning man ellers ikke hadde hatt ressurser til å gjøre. Suksess i RP utløser også nasjonale midler, ikke bare støtte til samfinansiering av prosjekter men også de midler som er innbakt i Kunnskapsdepartementets finansieringsmodell for forskningsinstitusjonene.

RP fordeler i tillegg kontakter, nettverk, prestisje, tilgang til informasjon og forskningsresultater. Statustildelingen er spesielt klar med hensyn til ERC. Deltakelse i RP generelt gir tilgang og nærhet til en vitensproduksjon som har mer verdi enn utbetalinger fra Kommisjonen, og indirekte via nasjonale midler og stimuleringsordninger. De som deltok i det 5. og 6. RP var mer motivert av adgang til nettverk og kompetanse enn av penger.

For de som deltar i RP ved norske universiteter er erfaringene med deltakelse i EU-prosjekter overveiende positive. Nettverksdannelse er en av de viktigste effektene av deltakelse i EU- prosjekter for universitetsforskerne. Derimot oppfattes møtet med RPs regel og rapporteringssystem som meget vanskelig.426 For instituttsektoren spesielt kan det være store økonomiske konsekvenser forbundet med å ikke ha «kompatible» regnskaps- og budsjetteringssystemer. Finansiering fra Kommisjonen kan bli dyre penger.

Noen av de økonomiske sidene ved programsamarbeidet mellom Norge og EU er behandlet i kap 24.2. Her skal vi bare bemerke at de årlige norske utgiftene til RP har økt betydelig fra 4. til 7. RP. Kontingentinnbetalingen ble fordoblet fra 532 i 2005 til 999,5 millioner kroner i 2008 (se tabell nedenfor). Kontingenten har økt mer enn de samlede midler som norske forskningsmiljøer får fra Kommisjonen for sin deltakelse i RP-prosjekter.427 I tillegg kommer de delene av nasjonale forskningsbudsjetter som går til å støtte norske forskningsmiljøer i deres deltakelse, spesielt den såkalte PES-ordningen som skal støtte arbeidet med å lage prosjektsøknader til RP. Denne finansieres over Forskningsrådets bevilgning og ved utgangen av 2009 hadde det blitt brukt til sammen 146,2 millioner kroner fordelt på 1 157 prosjekt under PES-ordningen. Dette er ikke noe Norge har forpliktet seg til, men er et uttrykk for nasjonal prioritering av Norges deltakelse og en offentlig investering for å få «pengene tilbake» fra EU. De midlene som deltagende institusjoner må legge til av egenfinansiering er heller ikke inkludert i kontingenten.

Den norske kontingenten til RP blir bestemt av RPs størrelse, utviklingen i Norges BNP i forhold til de øvrige land som deltar i RP samt valutakursen. For EU-landene dekkes deltakelsen i RP gjennom EUs fellesbudsjett, og synes ikke som en spesifisert utgiftspost på nasjonale budsjetter. Økningen i RP har for deres del først og fremst kommet fra andre deler av EU-budsjett. For Norge derimot tilsier veksten i EUs bevilgninger en automatisk og synlig vekst i den norske kontingenten til EUs programsamarbeid som dekkes av EØS-avtalen.

Det neste rammeprogrammet kan bli større enn inneværende program, noe Kunnskapsdepartementet har utrykt en viss bekymring over.428 Europakommisjonen la 30. november 2011 frem forslaget til EUs nye rammeprogram for forskning – det såkalte Horizon 2020 – med et totalbudsjett på omkring 87 milliarder euro (inflasjonsjustert) for perioden 2014–2020. Til sammenligning hadde 7. rammeprogram et budsjett på 50 milliarder euro for perioden 2007–2013. Noe av økningen skyldes at – Det europeiske instituttet for innovasjon og teknologi (EIT) og deler av dagens konkurranse- og innovasjonsprogram (CIP) er tatt opp i det nye rammeprogrammet. Horizon 2020 er foreslått med en tredelt struktur:

• fremragende vitenskap (Det europeiske forskningsrådet ERC, mobilitetsprogrammer, fremtidsteknologier og infrastruktur)

• industrielt lederskap (nøkkelteknologier som IKT, nano-, bio- og romfartsteknologi, finansieringsordninger for risikokapital, samt innovasjon i de små og mellomstore bedrifter)

• forskning for å løse samfunnsutfordringene (seks sentrale utfordringer er utpekt: 1. Helse, demografi og velvære, 2. Matsikkerhet, marin og maritim forskning, bærekraftig landbruk og bioøkonomi, 3. Sikker, ren og effektiv energi, 4. Smarte, grønne og integrerte transportløsninger, 5. Klima, ressurseffektivitet og råmaterialer og 6. Inkluderende, innovative og sikre samfunn).

Omfang og karakter på norsk deltakelse er foreløpig ikke avklart.

Det er spesielt vanskelig å tilbakeføre endringer i norske forskningspolitiske prioriteringer til EØS-avtalen, blant annet siden EU-tilpasningen på dette området ikke handler om sporbare endringer i rettsakter. Omfanget av Norges innbetalinger til forskningsprogrammene kan imidlertid i seg selv ses som en endring av prioriteringene i forskningspolitikken.

EUs prioriteringer har også fått økende oppmerksomhet fra norske forskningsmyndigheter i perioden med EØS. I forskningsmeldinger og ulike strategidokumenter fra departementet og Forskningsrådet har det blitt fremhevet hvordan forskningspolitiske prioriteringer i EU sammenfaller med nasjonale prioriteringer. Samtidig har norske myndigheter arbeidet for å flytte RP innrettning mot områder av særlig interesse for Norge slik som petroleumsforskning/olje- og gassteknologi. Norge har ikke lykkes med å få prioritert det sistnevnte, men i felleskap med andre nasjoner har man nådd frem med en satsing på marinforskning som tverrgående tema i det 7. RP. I Kunnskapsdepartementets innspill til høringen om det fremtidige 8. RP gis det uttrykk for at man ønsker at temaene havforskning og arktisk forskning blir prioritert. I forslaget som nå er fremmet for Horisont 2020 er marin og maritim forskning blitt et prioritert tema.

Mye av tyngden av EUs forskningspolitiske innsats rettes nå mot realiseringen av Det europeiske forskningsområdet. Med Lisboatraktaten er utviklingen av ERA gjort til en traktatfestet forpliktelse. Dette er av betydning for Norge ettersom EØS-avtalen ikke omfatter ERA og at denne derfor ikke gir noen garanti for norsk deltakelse i nye ERA-initiativer. Regjeringen har derfor åpnet for en tilpasning av EØS-avtalen for å inkorporere ERA.429 Norge har til nå deltatt i ERA, herunder i EUs forskningskomité ERAC samt fire ERA-arbeidsgrupper og -komiteer.

Europeiseringen av det norske vekstmålet for forskning er et annet tydelig eksempel på den nasjonale forskningspolitikken lar seg inspirere av EU. Mens målet tidligere var at FoU-utgiftene skulle være på gjennomsnittet for OECD-landene har Norge nå adoptert EUs «Barcelona-mål» om at 3 prosent av BNP skal gå til FoU. Målsetningen kom med i Bondevik II-regjeringens forskningsmelding «Vilje til forskning»,430 vedtatt våren 2005 og ble videreført ved regjeringsskiftet.

Norge deltar også i EUs program for konkurranseevne og innovasjon (CIP)og i Det europeiske instituttet for innovasjon og teknologi (EIT). I en grønnbok fra februar 2011 foreslår Kommisjonen å slå disse sammen med forskningsprogrammet i et utvidet felles rammeprogram for forskning og innovasjon.431

Høyere utdanning

Lisboa-prosessens innhold og tema hadde, som vi har sett, betydning for utdanningsfeltet, Hovedkoblingen mellom norske reformer i høyere utdanning og europeisk integrasjon gikk imidlertid via Bologna-prosessen. At denne prosessen gikk på et spor utenfor EU er viktig for å forstå Norges rolle. Bologna-prosessens alleuropeiske og mellomstatlig orientering med passet norske betingelser, og med statsråd Lilletuns signatur på Bologna-erklæringen i 1999 kunne Norge delta uten de begrensningene i Norges tilknytningsform til EU.

Bologna-prosessen ble en ny viktig utdanningspolitisk arena i Europa for norske myndigheter. Departementet ble det tredje Bologna-sekretariatet og var vertskap for ministermøtet i Bergen i 2005. Mens ministrene samlet seg i Bologna skrev Mjøsutvalget på innstillingen om hvordan norsk høyere utdanning skulle omformes og blant annet hvordan studiestrukturen skulle se ut. Samtidigheten gjorde det mulig å etablere en rask forbindelse mellom nasjonal reform og europeiske prosesser. Norske utdanningsmyndigheter hadde anledning til å være en av de første til å følge opp sentrale elementer fra Bologna-prosessen som endringer i gradsstruktur, innføring av ECTS og opprettelsen av et nasjonalt kvalitetssikringsorgan.

Lisboa-prosessen åpnet opp utdanningspolitiske arenaer organisert av EUs institusjoner. EØS-avtalen forplikter verken Norge til å delta eller EU til å åpne opp for norsk deltakelse i samarbeidsprosesser som har den formen som Lisboa-prosessen og nå Europa 2020 har. Men norske myndigheter ønsket innpass og fikk det. Det ble vist til at Norge gjennom EØS-avtalen bidro til finansieringen av EUs utdanningsprogrammer som igjen finansierte den praktiske tilretteleggingen av OMC-prosessene. EØS-avtalen ga altså Norge innpass i disse prosessene på forsknings- og utdanningsområdet, selv om norske forsknings- og utdanningsministre ikke har plass ved bordet når felles europeiske mål og «benchmarks» vedtas i Rådet.

Koblingen til det europeiske området for høyere utdanning har endret norsk høyere utdanning, men det har foregått med nasjonale filtre. Kombinasjonen Bologna-prosess og kvalitetsreform har satt felles europeiske merkelapper på nasjonalt særegne gradsbetegnelser. Studiepoengene blir delt ut i en felles europeisk «valuta», ECTS. Dette har til sammen redusert de strukturelle skrankene for studenters frie flyt i Europa og gjort norske læresteder på overflaten konsistente med øvrige deler av Europa som område for høyere utdanning. Omfanget av inn- og utflyt av studenter innenfor det europeiske høyere utdanningsområdet er likevel begrenset. I 2007 var mindre enn 10 prosent av studentene ved norske universiteter utenlandske.432

Det har blitt diskutert hvorvidt samarbeidet på utdanningsområdet fører til konvergens i utdanningspolitikk i Europa. Det finnes ganske klare paralleller i utdanningspolitiske perspektiv og begrepsbruk på europeisk nivå og nasjonalt nivå. Et eksempel er «Kunnskapsløftet», den omfattende skolepolitiske reformen som Statsråd Clemet lanserte i 2004.433 Internasjonal sammenligning (spesielt gjennom PISA og TIMSS) og EUs utvidede rolle i utdanningsstatistikken har også hatt betydning som grunnlag for norsk skolepolitikk. På et overordnet plan er det klart at den internasjonale og euroepiske dimensjonen har blitt stadig viktigere. Samtidig er det vanskelig å fastslå direkte sammenhenger mellom innholdet i reformer av høyere utdanning i Norge og det som har skjedd på europeisk nivå, ikke minst fordi Lisboa og Bologna-prosessene har blandede effekter og løper over i hverandre.

Flere av de programmene og initiativene som har vært lagt til EØS-avtalen over tid engasjerer norske universiteter og høyskoler som organisasjoner. Det kan hende det også vil vise seg i iverksettingen av felles standarder for forskerrekruttering og karriereutvikling for forskere, hvordan institusjonene forholder seg til europeiske rankinger og klassifiseringsskjema, men også i hvordan de skal håndtere tilpasning til europeiske kvalifikasjonsrammeverk og standarder for læringsutbytte. Mange institusjoner anser også sine RP-prosjekt som en oppfølging av egen institusjons internasjonaliseringsstrategi.434

De mest synlige sporene av europeisk integrasjon ved norske læresteder er nok utvekslingen av studenter. Siden Norge kom med i ERASMUS-programmet i 1992 har praktisk talt alle høyere utdanningsinstitusjoner inngått avtaler om studentutveksling gjennom programmet. Deltakelsen i programmet var for mange norske læresteder kimen til etableringen av kontorer/stillinger for studentutveksling og/eller internasjonalisering. ERASMUS-koordinatorer fra lærestedene møtes i dag og informeres via nettverk og arrangementer organisert av Senter for internasjonalisering av høyere utdanning.

Antall studenter som reiser til Norge nesten er tidoblet siden Norge ble med i EUs ERASMUS-program for høyere utdanning (se tabell under). De litt over 3500 studenter som studerer ved norske læresteder ved hjelp av EUs mobilitetsprogram utgjør en svært liten del av totale norske studentmassen på rundt 180 000 registrerte studenter. Likevel er det ERASMUS som bringer flest studenter til Norge gjennom organiserte avtaler.

De første årene med norsk programdeltakelse var det flere utreisende enn innreisende ERASMUS-studenter. Etter årtusenskiftet snudde dette til et «importoverskudd» av studenter. Norske ERASMUS-studenter velger i første rekke å dra til Tyskland, Frankrike, Storbritannia, Spania og Nederland. Det er store regionale og lærestedsforskjeller i hvor delaktige norske læresteder er i den programmerte flyten av studenter i Europa. En rekke av de statlige høyskolene har i liten grad vært engasjert i ERASMUS-programmet.

ERASMUS-programmet har også bidratt til norske vitenskaplig ansattes mobilitet. I 2008/09 reiste 470 vitenskaplig ansatte ut og 561 kom til norske institusjoner fra utlandet. Ansatte som deltar i dette programmet reiser stort sett der norske ERASMUS-studenter også drar, altså Storbritannia, Tyskland og Spania.435

Implikasjoner av denne formen for flyt av studenter går i flere retninger. Det har konsekvenser for studenters identitet, språkkunnskaper og innsikt i andre europeiske lands kulturer og samfunn. Det indikerer både Erasmus-studentenes motiver for å delta og erfaringer som de har gjort. Det klareste funnet i studiene av denne form for studentmobilitet er likevel at dette har konsekvenser for studentenes karriereveier. Tidligere ERASMUS-studenter viser seg å være syv ganger mer mobile enn andre arbeidstakere i EU.436

Prinsippene om fri bevegelighet og studenters rettsstatus, herunder rett til velferdsytelser, ble ikke behandlet direkte som et utdanningspolitisk spørsmål i EØS-forhandlingene. EØS-status, i motsetning til EU-medlemskap, var og er fremdeles viktig for forskjellsbehandling av studenter fra EØS-landene når det gjelder studieavgifter. Læresteder i EU-land kan fremdeles kreve høyere studieavgifter fra «EØS-studenter» enn av nasjonale studenter, noe de ikke har anledning til å gjøre for studenter fra andre EU-medlemsland.

Forvaltning, medvirkning og debatt

Forsknings- og utdanningssamarbeid står for en dominerende andel av programsamarbeidet i EØS-avtalen. RP, livslanglæringsprogrammet og det nye rammeprogrammet for konkurranseevne og innovasjon (CIP), utgjør over 90 prosent av den samlede prosjektaktiviteten med potensiell EFTA/EØS-deltakelse. I 2010 ga Norge EØS/EFTA-landene et tilskudd tilsvarende 2,52 prosent av EUs budsjett knyttet til programmer og aktiviteter hvor de kan delta (ca. 254 millioner euro). Norge står for omlag 94 prosent av disse overføringene.

Kunnskapsdepartementets (KD) saksfelt har i forvaltningens daglige praksis blitt stadig mer berørt av EØS, først og fremst som en konsekvens av programdeltakelsen. Mens 16 prosent av tjenestemennene i departementet i 1996 oppga at de i meget eller nokså stor grad var berørt av EØS-avtalen var andelen steget til 26 prosent i 2006.437 EØS-avtalens betydning inngår samtidig i et større bilde av internasjonalisering av forsknings- og utdanningsfeltet. På departementsnivå har saksfeltet gått fra å være en av de mest nasjonalt orienterte til å være et av de feltene hvor man oftest henter forbilder fra andre land og internasjonale organisasjoner.

Forskningsrådet har også fått en sentral plass i samarbeidet med EU. Ansvaret for å formulere strategidokumenter for Norges deltakelse er lagt her. Det betyr at dette forvaltningsnivået har ansvar for å holde kontakt med og få innspill fra forskningsmiljøene og ikke minst fra sektordepartementer som RP er direkte relevant for, som blant annet Miljøverndepartementet, Helsedepartementet og Næringsdepartementet. Forskningsrådet er også et av de sentralforvaltningsorgan utenom departementene som i størst grad har utviklet omfattende kontaktflater med Kommisjonen og europeiske nettverk. Forskningsrådet inngår også i nettverk av europeiske forskningsråd, Eurohorcs, etablert i 1992.

Også på utdanningssiden har forvaltningsapparatet utenom departementene blitt berørt av EØS-avtalen. Senter for Internasjonalisering av høyere utdanning (SiU) er forbundet med EØS-avtalen og ble organet som samlet den nasjonale forvaltningen av og informasjon om utdanningsprogrammene.

NOKUT (nasjonalt organ for kvalitet i utdanningen) har en europeisk dimensjon. Organet som blant annet godkjenner utenlandsk utdanning for innpassing i det norske grads- og utdanningssystemet har en helt sentral rolle i å håndtere den frie flyten av studenter til Norge fra Europa. NOKUTs tilblivelse, utforming og rolle henger nok mer sammen med Bologna-prosessen og nasjonal reform enn EØS. Det er likevel et uttrykk for sammenvevingen som skjer i Europa mellom ulike nasjonale tilsyn og direktorat.

EØS-avtalen ga ingen tilgang til de fora der de overordnede beslutninger om RP, utdanningsprogrammene og om EUs generelle budsjett formelt fattes. Andre kanaler har dermed vært viktige i Norges forhold til de kunnskapspolitiske arenaer på europeisk nivå. Statsrådene med ansvar for forskning og utdanning har blitt invitert sammen med ministre fra andre assosierte land i de uformelle ministerrådsmøtene. Kontakten på politisk nivå har også blitt opprettholdt ved at Norge har vært vertskap for møter og arrangementer på dette nivået. Mulighetene for medvirkning gjennom slike kanaler avhenger av statsrådenes innsats og orientering mot europeiske samarbeidet, og er derfor personavhengig og sårbar. En gjennomgang av norsk deltakelse i uformelle ministermøter som Utvalget har foretatt viser at KD skiller seg ut som det departementet som hyppigst deltakelse438. Siden andre halvår 2007 har KD deltatt i 15 uformelle ministermøter i EU-sammenheng. KD skiller seg også ut ved at det i all hovedsak statsrådene som deltar i møtene (11) og i mindre grad statssekretærer (2) og embetsverk (2).

På tjenestemannsnivå er settet av medvrikningskanalene mer vidtfavnende. EØS-avtalen har gitt norske forskningspolitiske myndigheter adgang til et omfattende komitésystem for RP og for utdanningsprogrammene og mer generelle ekspertgrupper som bistår Kommisjonen. Programkomiteene for RP er med på å spesifisere arbeidsprogram for det enkelte særprogram og underområdet de har ansvaret for. Det inkluderer oppfølging av forskningstema, budsjettrammer og evalueringskriterier. I tillegg overvåker programkomiteene administrasjonen av RP, fra søknadene kommer inn til utvalgte prosjekter har får sine kontrakter signert. Norge møter som oftest både med tjenestemenn fra sektordepartement og nasjonale kontaktpunkt i Forskningsrådet. Norske representanter har ifølge EØS-avtalen ikke stemmerett, men saker kommer sjelden til votering. Fagligekspertise og innsikt er grunnlaget for oppmerksomhet og definisjonsmakt også innad i komitéarbeidet.

Norges deltakelse i det europeiske forsknings- og utdanningssamarbeid har vært preget av lite politisk konflikt og debatt. Norsk programdeltakelse har i liten grad ledet til forskningspolitisk og utdanningspolitisk debatt i Norge. Da Stortinget i april 2007 behandlet regjeringens forslag om å innlemme det. 7. RP i EØS-avtalen var det ingen som tok ordet bortsett fra saksordføreren og statsråden. Tilslutningen var enstemmig. Det samme har vært tilfellet for behandlingen av deltakelse i utdanningsprogrammene, og i Norges tilslutning til Det europeiske institutt for innovasjon og teknologi (EIT). I den grad norsk deltakelse i EUs forsknings- og utdanningsprogrammer har engasjert norske politikere har disse vært opptatt av å støtte opp under deltakelsen.

20.3.5 Avsluttende merknader

Forskning og utdanning ble tatt inn i EØS-avtalen som «Samarbeid utenfor de fire friheter». Dette koblet Norge til et forsknings- og utdanningssamarbeid i EU-regi som siden har økt betraktelig i omfang og betydning. Lisboa-trakten understreket at forskning er et mål i seg selv og ikke bare et virkemiddel.

Rammeprogrammet er i dag den største økonomiske forpliktelsen Norge har hva gjelder internasjonalt forskningssamarbeid. Programmet er derfor også det viktigste virkemidlet for Norge til å komme i inngrep med den sterke og internasjonale kunnskapsutviklingen og de globale forskningspolitiske spørsmål.

Forskning i en EU-sammenheng er ikke begrenset til rammeprogrammet. EU besluttet i 2000 også å utvikle et European Research Area (ERA). Et viktig element i denne satsingen er å koordinere de nasjonale FOU programmene. ERA har styrket koordineringen, men samtidig har det skapt et mer komplekst bilde.

Under perioden med EØS-avtalen har det vært en klar europadreining innenfor norsk forskning og høyere utdanning. Knapt noen sider ved det norske kunnskapssystemet er i dag uberørt av europeisk integrasjon, selv om graden av europeisk sammenveving varier stort mellom lærersted, organisasjon, og fagområde.

Det er imidlertid vanskelig entydig å føre endringer tilbake til EØS-avtalen ettersom EU-samarbeidet på dette området ikke innebærer rettsakter og dessuten virker sammen med andre nasjonale og internasjonale prosesser. Til forskjell fra den rettslige integrasjonen som har preget EU/EØS på mange felt, har samarbeidet på forsknings- utdanningsområdet først og fremst basert på insentivprogrammer og frivillighet. Deltakelsen i EU-samarbeidet har derfor formelt sett ikke lagt begrensninger for det nasjonale handlingsrommet i kunnskapspolitikken. Innenfor dette området er det også flere ikke-medlemsland som deltar. 13 land har status som assosiert land, slik Norge har. Totalt deltok 140 land i de første årene av 7. rammeprogram.

EU-tilpasningen på forsknings- og utdanningsområdet har ikke skapt store politiske debatter eller konflikter i Norge. Det har vært bred politisk enighet om verdien av internasjonalisering av norsk forskning og høyere utdanning, og at EU-samarbeidet er en viktig del av dette. Vedtaket om deltakelse i EUs rammeprogram i 2006 ble vedtatt enstemmig i Stortinget. Ingen tok heller ordet i debatten.

For norsk forskning har EØS-avtalen sikret forutsigbarhet og like betingelser for deltakelse i transnasjonale forskningsprosjekt. Returandelen er stor, men den samlede gevinsten av tilbakeføringen er mange ganger større enn strømmen av kroner og øre.

Utvalget vil fremheve at sammenlignet med den situasjonen som var for norsk forskning da EØS-avtalen ble inngått, er dette en betydningsfull endring som har hatt store konsekvenser for hvordan forskning foregår ved norske forskningsinstitutter, i næringslivet og ved universitetene. RP har i perioden blitt større, mer vidtrekkende og mer overnasjonalt. Det har utviklet seg til å bli vesensforskjellig fra tradisjonelt internasjonalt forskningssamarbeid, både i størrelse og i innretning. RP har blitt en koblingsboks der erfaringer, kunnskap og informasjon utveksles. Norsk deltakelse i programmene gjennom EØS-avtalen er derfor i sin konsekvens videre og mer omfattende enn det forskningsmidlene fra EU skulle tilsi.

Programsamarbeidet har vært og er forsatt kjernen i de kunnskapspolitiske forbindelseslinjer til EU. Programsamarbeidet har samtidig vært et springbrett for at norsk forskning og høyere utdanning har blitt inkludert på flere nye områder. Utviklingen på utdanningsområdet har i perioden vært preget av vekst i EUs mobilitetsprogrammer og et frivillig utdanningspolitisk samarbeid i nye former knyttet til gjennomføringen av Lisboa-strategien og Europa 2020. For norsk høyere utdanning synes likevel den alleuropeiske Bologna-prosessen å ha vært av større betydning. Norsk deltakelse i prosessen for å realisere et europeisk område for høyere utdanning har samtidig foregått gjennom et aktivt nasjonalstatlig filter der europeiske forventninger og forpliktelser har blitt oversatt i nasjonale regelverk og reformer.

Utvalget mener at det europeiske samarbeidet har vært viktig for norsk forskning og utdanning. Det er av stor betydning for norsk forskning, og dermed også for norsk økonomi og samfunnsliv, at Norge kan delta i det europeiske samarbeidet på de områdene programmene dekker. Deltakelse i de ulike programmene gir norske organisasjoner, institusjoner og myndigheter tilgang til metode- og kunnskapsutvikling som skjer innenfor rammen av EU.

Utvalget viser til at evalueringer utført av norsk deltakelse i rammeprogrammene viser at norsk deltakelse har vært vellykket, men at det er potensial for bedret deltakelse innenfor noen fagområder. Styrkede incentivordninger og tiltak som kan lette den administrative byrden for forskningsmiljøene er foreslått som tiltak for å styrke deltakelsen ytterligere. Samtidig kritiseres forskningsprogrammene kritiseres av mange forskere for at de er tungrodde og krever store ressurser nedlagt i søkeprosesser og forarbeid.

Utvalget vil fremheve at det har vært et stort sammenfall i de forskningspolitiske prioriteringene i Norge og i EU, det kan likevel være forskjeller hva gjelder faglig profil på satsingene. Norske myndigheter har i utgangspunktet begrenset representasjon og begrensede muligheter for å påvirke hvordan midlene innrettes og hvordan de fordeles mellom ulike formål. Økt bruk av nye instrumenter i EU innenfor feltet reiser også spørsmål om hvordan disse skal kunne håndteres innenfor rammen av EØS-avtalen. I diskusjonene om et nytt rammeprogram etter 2013 (Horisont 2020) vil det være viktig å utvikle norske prioriteringer for struktur og innhold.

Utvalget vil fremheve at EØS-avtalen gir ingen formell representasjon i de politiske prosessene på ministernivå, men EØS-avtalen har gitt norsk forvaltning (både departements- og direktoratsnivå) og Forskningsrådet adgang til et omfattende system av komiteer og ekspertgrupper på feltet. Uformelle forbindelser mellom EUs organer og politisk ledelse i departementet har vært viktige, men disse er samtidig sårbare for variasjoner i den enkelte statsråds interesser og kapasitet til å delta effektivt. Samtidig har EUs utvidelser og økning i antall assosierte medlemmer har gjort det trangere rundt de utdannings- og forskningspolitiske bordene. Erfaringene så langt viser likevel at EØS-avtalen og Kommisjonen har vært fleksible nok til å danne en stødig ramme for norsk deltakelse under skiftende omstendigheter.

Utvalget vil bemerke at utviklingen av den norske kontingenten er strengt tatt utenfor norsk kontroll, ettersom denne er funksjon av norsk BNP og størrelsen på programmet. Norske innbetalinger til RP har økt betydelig i perioden og merkes på norske forskningsbudsjetter (ca. 1,2 milliard kroner i 2010). På grunn av budsjettprofilen i programmet vil beløpene trolig også øke. De økonomiske sidene ved samarbeidet omtales nærmere i kapittel 25, men

Utvalget mener det vil være hensiktsmessig å se nærmere på hvordan fortsatt bidrag til EUs programsamarbeid best mulig kan håndteres i den norske budsjettprosessen.

Utvalget vil også understreke den utfordring som ligger i at dette er et område med stor utvikling og at det er betydelig kompleksitet i EUs kunnskapspolitiske virkemiddelapparat. Det foregår også et omfattende europeisk ordskifte om forskningens rolle og organisering i EU og Europa. Norges forbindelser er mange og det er tidvis vanskelig for norske aktører og holde seg informert om utviklingen og den norske deltakelsen. Opparbeidet kompetanse og kapasitet er heller ikke direkte overførbar til nye ordninger og virkemidler. Den sammensatte naturen ved samarbeidet gjør det også vanskeligere å føre en bredt engasjert debatt om Norges stadig tettere sammenveving med EU i kunnskapspolitikken.

Utvalgets mindretall, Dag Seierstad, er enig i mye av beskrivelsene i dette kapitlet, men finner at vurderingen av forskningssamarbeidet er gjennomgående for ukritisk. Det er tungvinte administrative prosedyrer og samtidig kan deltakelsen dreie den norske forskningsinnsatsen vekk fra prioriteringer som ville vært de naturlige ut fra norske hensyn og målsettinger. EØS er dessuten ikke noen forutsetning for samarbeid med EU om forskning. Samarbeidet mellom Norge/EFTA-landene og EU startet flere år før EØS-avtalen ble inngått, bl.a. med bakgrunn i Luxembourg-erklæringen fra 1984. Norge var for eksempel – uten EØS – fullt medlem av programmene for medisin- og helseforskning, naturvitenskap og teknologi (SCIENCE) og miljøforskning (STEP).

20.4 Finansmarkedet

Finansnæringen i Norge er i sterk vekst og andelen av verdiskaping i Norge som genereres i denne næringen har økt markant siden begynnelsen av nittitallet. Næringen er samtidig sterkt berørt av EØS-avtalen som omfatter en rekke direktiver rettet mot næringens aktører.439

Tradisjonelt har den offentlige reguleringen av finansmarkedet vært et nasjonalt anliggende, som har tiltrukket seg betydelig politisk interesse. Dette skyldes finansmarkedets viktige samfunnsøkonomiske funksjon, som i korthet er å formidle kreditt og egenkapital til næringsliv og privatpersoner, samt omfordeling av risiko. I takt med en økende globalisering og fri bevegelighet av kapital, har reguleringen av finansmarkedene i økende grad blitt et internasjonalt anliggende. For Norges del har EØS-avtalen vært den sentrale «koblingssentralen» for gjennomføringen av de internasjonale normene for finansmarkedet, hva enten normene kommer fra EU selv eller fra mer globale standardsettere. Dette har medført at EØS-avtalens vedlegg om finansielle tjenester er blant de mest omfangsrike i hele avtalen.

Utviklingen av EU/EØS regelverket på finansområdet er også grundig analysert i «Ny finanslovgivning» fra Banklovkommisjonen.440 Her fremgår det at den norske lovgivning på finansområdet er utformet i samsvar med de krav som følger av EØS-avtalen. Dette innebærer at norsk finanslovgivning til enhver tid må være utformet i samsvar med de relevante bestemmelser i EF-traktaten og de krav til nasjonal lovgivning som stilles i EUs omfattende sekundærlovgivning. Dette gjelder ikke bare i forhold til de direktiver på finansområdet som forelå da EØS-avtalen ble inngått. Et betydelig antall av nye lovtiltak fra EUs side er siden fortløpende blitt tatt inn i EØS-avtalen og gjennomført i norsk lovgivning. Norske finansmarkeder hadde på slutten av 1980-tallet og begynnelsen av 1990-tallet vært gjennom en svært turbulent periode, med en kraftig kredittvekst og etterfølgende bankkrise. På denne bakgrunn ble det i samme periode gjennomført omfattende reformer av finansmarkedslovgivningen. Norge hadde også etter EU-rettslig forbilde – allerede gjennomført for eksempel alminnelige soliditetskrav og nye minstekrav til ansvarlig kapital i finansinstitusjoner.

I møtet med EØS-avtalens regler om finansmarkedet, fremsto derfor norsk lovgivning som relativt moderne og fremtidsrettet. Verken EØS-avtalens hoveddel (reglene om fri flyt) eller de mer detaljerte direktivene utløste noen omfattende reform av norsk lovgivning. Ved selve tilslutning til EØS-avtalen førte det til få lovendringer i Norge. Tilpasningsarbeidet besto – grovt sett – av å fjerne opplagt diskriminerende bestemmelser fra lover og forskrifter.

Dersom man i 1994 hevet blikket og så fremover, fremsto det nok heller ikke som særlig sannsynlig at EUs lovgivning for finansmarkedet ville medføre behov for større reformer for norsk lovgivning i tiden fremover. EU hadde nettopp fått på plass de sentrale direktiver som skulle skape et indre marked for finansielle tjenester, og uansett var EU-reglene på området minimumskrav som ville tillate strengere nasjonale krav. Alt lå dermed til rette for å videreføre de sentrale trekkene ved norsk finansmarkedslovgivning under EØS-avtalen.

Dette var feil. Utviklingen tok en annen retning. I årene etter at EØS-avtalen ble inngått har det vært en betydelig modernisering av EUs finanslovgivning. Sekundærlovgivningen fra 1990-årene har så å si kontinuerlig vært under revisjon, og EU/EØS regelverket på de sentrale finansområder har over årene økt vesentlig både emnemessig, i omfang og i detaljeringsgrad. I takt med utviklingen har det også gradvis skjedd en vesentlig endring i tilnærmingsmåte og ambisjonsnivå i forhold til å sikre lik anvendelse og tolkning.

«Samlet sett står vi her overfor en utvikling som i løpet av et tiår har medført vesentlige endringer i EU/EØS regelverkets rettslige karakter. I kortform innebærer utviklingen prinsipielt en gradvis overgang fra regulering ved minstekrav til ulike deler av nasjonal finanslovgivning, og til etablering av et omfattende enhetlig regelverk for et integrert europeisk finansmarked.»441

Vi kan følgelig også se en endring i måten feltet reguleres. De tidlige EU/EØS direktivene på finansområdet inneholdt også stort sett bestemmelser med minstekrav til medlemsstatenes nasjonale lovgivning når det gjaldt konsesjonssystemet, soliditetskrav, tilsyn og markedsadgang for de ulike typer av finansforetak. Et trekk ved utviklingen i de senere år er imidlertid at sekundærlovgivningen stadig oftere inneholder betydelige innslag av bestemmelser basert på prinsippet om harmonisering i størst mulig utstrekning av medlemsstatenes lovgivning.

Et annet utviklingstrekk er organiseringen av selve lovgivningspraksis.442 For eksempel vil EUs etablering av et «European System of Financial Supervision» med egne EU tilsynsmyndigheter for bankområdet, forsikrings- og pensjonsområdet og verdipapirområdet også kunne påvirke Norges stilling. Som medlem av EØS har Norge (Finansdepartementet og Finanstilsynet) hittil kunnet delta med observatører i de ulike «Level 2 og 3» komiteene. Tilsynskomiteene («Level 3») som bygger på organisert samarbeid mellom de ulike nasjonale tilsynsmyndigheter, blir nå formelt erstattet av uavhengige EU-organer. Det er derfor et viktig spørsmål for Norge på hvilken måte observatørordningen kan videreføres. Saken reiser også konstitusjonelle spørsmål i Norge.

Konsekvensene av den samlede utviklingen kan analyseres ut fra et regulatorisk, institusjonelt og økonomisk perspektiv.

I et regulatorisk perspektiv er det neppe mulig å overvurdere EØS-avtalens betydning. EØS-reglene – hva enten det gjelder avtalens hoveddel eller sekundærlovgivningen – gjennomsyrer nær sagt alle sider av norsk finanslovgivning. Dette betyr ikke vi ikke lenger har nasjonale særtrekk i vår finansregulering, men poenget er at EØS-reglene som innholdsleverandør og premissgiver må hensyn tas i alle regelverksprosesser på området. Det er særlig to forhold som har utviklet seg annerledes enn det man så for seg i 1994. For det første har EØS-avtalens hoveddel endret karakter i forhold til det man da forholdt seg til. Dette viste seg tydelig i sakene om eierbegrensningsregler. For det andre har utviklingen av sekundærlovgivningen blitt langt mer omfattende enn det man så for seg. Dette har på nytt skutt fart i kjølvannet av finanskrisen.

I et institusjonelt perspektiv har EU gått over fra tradisjonelle direktiver til å vedta rammedirektiver som må utfylles av mer detaljerte «EU-forskrifter». Disse reglene krever i økende grad fullharmonisering. EUs utfyllende regler vedtas av organer hvor også Norge har møterett. Det er imidlertid tvilsomt om Norge fullt ut benytter det potensial for påvirkning som ligger i dette. Et annet utviklingstrekk er at EUs organer får egne tilsynsoppgaver, og Kommisjonen har ikke lagt skjul på at ambisjonen er at det skal innføres én felles europeisk regelbok for finansmarkedet. Dette vil redusere nasjonale tilsynsmyndigheters innflytelse på regelverksutviklingen og fortolkingen av dette.

I et økonomisk perspektiv har EØS-avtalen gitt utenlandske aktører tilgang til det norske markedet, hva enten dette skjer gjennom grensekryssende virksomhet, etablering av filial eller oppkjøp av norske finansinstitusjoner. Denne markedsadgangen har i stor grad blitt benyttet. Utenlandske aktører har fått en viktigere rolle i det norske finansmarkedet, og innen enkelte segmenter av næringen dominerer nå aktører fra andre EØS-land. Regelverket rundt fri flyt av kapital har samtidig gjort det lettere for norske forvaltere å tiltrekke seg utenlandske investorer, og utlendingers andel av eierskapet på Oslo børs og i norske verdipapirfond har økt kraftig siden EØS-avtalen ble introdusert.

Den korresponderende markedsadgangen norske aktører har fått til andre EØS-land, har i mye mindre grad blitt benyttet. Norsk finansnæring er fortsatt liten sett i lys av næringens rolle i land som Nederland, UK og Sverige, men gradvis styrkes norske finanskonserns rolle som leverandør av slike tjenester. Norske finansaktørers aktiviteter i andre EØS-land er gjennom det siste tiåret tiltatt. Innen enkelte segmenter i finansnæringen har norske aktører inntatt en helt sentral rolle i det internasjonale markedet. Dette gjelder ikke minst finansielle tjenester rettet mot maritim sektor, offshore leverandørindustri og sjømatnæringen.

Den omfattende detaljreguleringen av finansielle tjenesteytere, innebærer at løpende kostnader for regulert virksomhet har økt betraktelig. Dette skyldes dels økte kapitalkrav, men det påløper også betydelige kostnader som følge av nye regulatoriske krav. For store, internasjonale investeringsbanker utgjør dette marginale kostnader som følge av deres enorme kapitalstyrke. Samtidig er dette institusjoner som har mest igjen for full markedsadgang til hele EØS-området basert på ett sett harmoniserte regler. For mindre og mellomstore norske foretak, er kostnadene knyttet til nye kapitalkrav og andre regulatoriske krav betydelige i forhold til størrelsen. Videre er dette foretak som har relativt liten interesse av den markedsadgangen oppfyllelse av slike fellesregler gir dem.

Samtidig er det klart at vi ikke har felles regler om finansmarkedet for å fremme interessene til norsk finansnæring. De sentrale formål med reguleringen av finansmarkedene er å legge til rette for at kapitalen kanaliseres dit den kaster mest av seg, det være seg i Norge eller i andre EU-land. Gjennom tilknytningen til EU gjennom EØS-avtalen har således norsk næringsliv fått tilgang til et dypt og likvid kapitalmarked, og det er ikke urimelig å anta at dette igjen har lagt til rette for sysselsetting og vekst i norsk økonomi. Eksistensen av et stort og velfungerende europeisk finansmarked har også vært viktig for Norge som kapitaleksportør.

I et slikt perspektiv kan det hevdes at det har mindre betydning om de finansielle tjenestene tilbys av norske eller utenlandske institusjoner. Er det imidlertid noe finanskrisen viste, er det at utenlandske aktører forsvinner raskt ut når det brenner i hjemmemarkedet. Det er derfor i de fleste land lagt til rette for å beholde en kjerne av finansnæringen på nasjonale hender. EØS-avtalen er ikke til hinder for dette, den legger begrensninger på hvilke verktøy myndighetene har til rådighet for å oppnå dette målet.

Medlemmet Dag Seierstad vil føye til at finanssektoren har i et par tiår økt i omfang og rikdom både i Norge og internasjonalt. Et uoversiktlig mangfold av ulike aktører og institusjonstyper har oppstått. Samtidig er det utviklet stadig nye finansielle instrumenter, mange av dem med destabiliserende virkninger på finansmarkedene. Både store og små bedrifter underkastes i stigende grad kortsiktige og høye avkastningskrav, mens «tålmodig» og lojal bankfinansiering av bedrifter har fått redusert betydning. Finanssektorens vekst og rikdom har bidratt til at økonomiske og sosiale forskjeller øker. Dermed svekkes etterspørselen fra alle som har opplevd stagnerende inntekter: vanlige hushold og regjeringer. Dereguleringen av finansmarkeder er en viktig bakgrunn for finanskrisen i 2008 og for de akutte økonomiske problemer europeisk økonomi senere har fått.

20.5 Sivil beredskap og krisehåndtering

Stortingsmelding nr. 22 (2007—2008) Samfunnssikkerhet. Samvirke og samordning slår fast at regjeringen vil legge vekt på internasjonalt samarbeid om samfunnssikkerhet og krisehåndtering innen rammen av NATO, EU og FN. I stortingsmeldingen er dette begrunnet slik på s. 75: «Naturkatastrofer, industriulykker, villede handlinger eller andre uønskede hendelser er ikke noe nytt innenfor det europeiske sikkerhetsbildet. Men samfunnsutviklingen de siste tiårene har medført at konsekvensene av denne typen hendelser har potensial til å bli større enn tidligere. Internasjonalt samarbeid innenfor rammen av regionale og internasjonale organisasjoner muliggjør at Norge kan gi effektiv assistanse til allierte, medlemmer og partnere, samtidig som det også styrker vår nasjonale samfunnssikkerhet og beredskap.» Dette ble fulgt opp i Stortingets behandling av saken. I Innst. S. nr. 85 (2008—2009) pkt. 2.6 om internasjonalt arbeid uttaler således forsvarskomiteen at «det er viktig at Norge er en aktiv deltager i de internasjonale krisehåndteringsorgan som eksisterer i EU og NATO, og at også Norge kan nye godt av dette samarbeidet hvis en krise skulle ramme oss.»

I tråd med denne målsetningen deltar Norge aktivt i en rekke tiltak innen EUs beredskaps- og krisehåndteringsarbeid. Nedenfor skal vi peke på noen hovedelementer i dette samarbeidet.443

Foto: Den norske EU-delegasjonen.

I EU har man siden 1977 samarbeidet om håndteringen av naturkatastrofer og industrielle ulykker, og i 1987 ble det vedtatt et handlingsprogram for dette samarbeidet. Katastrofeberedskap inngår i EØS-avtalen som samarbeid utenfor de fire friheter (artikkel 78). Norge har deltatt i EUs handlingsprogram for katastrofeberedskap siden 1998.444 Samarbeidet innen samfunnssikkerhet og sivil beredskap i EU har blitt vesentlig utvidet. I dag består samarbeidet i EU av en samordningsmekanisme og en tilhørende finansieringsordning, som Norge deltar for fullt i. I tillegg er Norge bundet av en rekke øvrige regelverk som er tatt inn i EØS under de ordinære indre markedsreglene. Det gis noen sentrale eksempler på det avslutningsvis i punktet her.

Finansieringsordningen for sivil krisehåndtering for perioden 2007 til 2013 har et samlet budsjett på omtrent 190 millioner euro. Norges årlige bidrag er beregnet til rundt 6 millioner kroner. UD ser på deltakelse i finansieringsordningen som en måte å knytte seg nærmere til EUs sikkerhets- og forsvarspolitikk (ESDP).445

Norge har deltatt i en rekke prosjekter, øvelser og operasjoner som inngår i EUs samarbeid innen krisehåndtering og sivil beredskap. Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB) og det svenske Räddningsverket fikk økonomisk støtte fra EU til å holde en felles krisehåndteringsøvelse SweNorEx09 i 2009. I september 2011 ble den DSB-ledede øvelsen EU-SKAGEX 2011 gjennomført. Videre leder Norges Brannskole det EU-finansierte prosjektet Preparation for Threats to Environments in Arctic Regions (PRETEAR) som ser på særskilte utfordringer ved miljøkatastrofer i arktiske strøk.

Norge har siden 2002 deltatt i den operative delen av krisehåndteringsarbeidet, den såkalte felleskapsordningen for sivil krisehåndtering eller EUs samordingsmekanisme (EU Civil Protection Mechanism).446 Deltakelsen er basert på EØS-avtalen og gir norske myndigheter adgang til arbeids- og styringsgrupper under Kommisjonen. Samordningsmekanismen har et årlig budsjett på 3 millioner euro. Det norske bidraget er omtrent på 500 000 kroner årlig. I tillegg må deltakerstatene selv dekke kostnader til oppbygging av kapabiliteter og utdanning og utsending av innsatspersoner. DSB er nasjonalt kontaktpunkt for norsk deltakelse i samordningsmekanismen. Norge må rapportere om norske ressurser som kan mobiliseres etter oppfordring fra Kommisjonens krisekoordineringssenter (Monitoring and Information Centre (MIC)). Norge har i flere år hatt en nasjonal ekspert sentralt plassert i MIC. Hun har blant annet sørget for kontakt mellom embetspersoner i Kommisjonen som arbeider med samfunnssikkerhetsspørsmål og representanter for det norske Justis- og beredskapsdepartementet og DSB.

Norge deltar aktivt i det operative samarbeidet innen sivil krisehåndtering. Det var en nordmann i EU-teamet på ni eksperter som reiste til Japan i etterkant av jordskjelvet og tsunamien våren 2011. Omtrent samtidig var en norsk ekspert i et EU-team som ble sendt til Tunisia for å bistå i arbeidet med flyktninger. Elleve EU-stater og Norge bisto i regi av EUs samordningsmekanisme i evakueringsarbeidet for fremmedarbeidere i Libya i starten av Libya-konflikten.447

Norge kan gjennom samordningsmekanismen be om hjelp i form av eksperter, ressurser og kompetanse for å støtte nasjonal krisehåndtering. I juni 2008 meldte Norge til MIC at det var mulig at Norge ville be om hjelp i forbindelse med en skogbrann på Sørlandet. Dette var en såkalt «pre-alert», men ettersom brannen raskt kom under kontroll, ble det ikke behov for ekstern bistand.

Gjennom det såkalte Seveso-direktivet fra 1996 stiller EU-regelverket krav til virksomheter som benytter eller produserer kjemikalier som er vurdert som spesielt farlige, og hvor uhell kan forårsake store skader på mennesker, materiell og miljø. Norge har gjennomført regelverket i forskrift 17. juni 2005 nr. 672 om tiltak for å forebygge og begrense skadevirkningene av storulykker i virksomheter der farlige kjemikalier forekommer. Dette omtales som storulykkeforskriften. En revisjon av direktivet er under behandling i EU. DSB fører tilsyn med at regelverket følges i norske bedrifter som omfattes av storulykkeforskriften.

EUs regelverk om eksplosiver og stoffer som kan brukes til å fremstille bomber er EØS-relevante, og har kommet i skarpt fokus etter terrorhandlingene 22. juli 2011. Regler om begrensninger i tilgangen på ammoniumnitrat følger av forordning 522/2009 som endrer REACH-forordningen. REACH-forordningen ble satt i kraft i EU 27. juni 2010, og ble tatt inn i EØS-avtalen 1. juli 2011. Forskrift som gjennomfører regelverket i norsk rett kom på plass 17. november 2011. REACH-regelverket inneholder altså regler om brann- og eksplosjonsvern, og det norske gjennomføringsregelverket er delvis hjemlet i brann- og eksplosjonslovgivningen. Denne siden av regelverket ligger under Justis- og beredskapsdepartementet og DSB. EU arbeider nå (høsten 2011) med forslag om regler som skal begrense privatpersoners adgang til kjemiske stoffer som kan misbrukes til fremstilling av hjemmelaget sprengstoff. Regelverket er en oppfølgning av handlingsplanen om eksplosiver vedtatt i 2008.

I desember 2008 vedtok EU det såkalte EPCIP-direktivet om identifisering av og klassifisering som europeisk kritisk infrastruktur og vurdering av behovet for å beskytte denne bedre. Formålet med direktivet er å etablere en enhetlig prosedyre for identifisering og utpeking av europeisk kritisk infrastruktur, og en felles tilnærming til behovet for å bedre beskyttelsen av slik infrastruktur, for igjen å bidra til beskyttelse av befolkningen. Direktivet er vurdert som EØS-relevant og vil tas inn i avtalen og i norsk lovverk.

Mens EUs regelverk og samarbeid innenfor beredskap tradisjonelt har vært knyttet til ulykker og naturkatastrofer ser man i dag i stadig større grad på menneskeskapte katastrofer. Ikke minst har EU i de senere år skjerpet sin innsats mot terrorisme og annen alvorlig kriminalitet. Dette har konsekvenser for utviklingen av Schengen-avtalen og for Norges øvrige justis- og forsvars- og sikkerhetspolitiske avtaler med EU. Innsatsen retter seg mot forebyggelse, men også mot beredskap og konsekvenshåndtering i forbindelse med terrorisme. Norske eksperter deltok i 2008 i en gruppe som så på hvordan man kan bedre sikkerheten på det kjemiske, biologiske, radiologiske og nukleære området i EU. Å sikre seg mot at terrorister får tilgang til CBRN-materiale var en sentral del av arbeidet. Rapporten fra ekspertgruppen (CBRN Task Force) dannet grunnlaget for en handlingsplan om bekjempelse av CBRN-trusler som ble lagt frem av Kommisjonen i juni 2009. Handlingsplanen har betydning for Norge ettersom mange av de 133 tiltakene som foreslås vil dekkes av EØS-avtalen.

EU har vedtatt en rekke øvrige rettsakter og innledet et bredt samarbeid knyttet til sivil beredskap, krisehåndtering og samfunnssikkerhet for øvrig. Norge blir bundet av regelverkene og deltar i samarbeidet gjennom EØS-avtalen. Dette gjelder for eksempel regelverket om mattrygghet og helseberedskap som blant annet inkluderer et rapid alert system for kjemiske og biologiske angrep. I 2005 ble smittevernbyrået (ECDC) opprettet. Smittevernbyrået står sentralt i EUs beredskapsarbeid, og Norge deltar i byråets styre med observatørstatus og i byråets faglige råd.448 På samferdselssektoren foreligger en rekke regelverk om transportsikkerhet med viktige sider til beredskap og samfunnssikkerhet. Innen luftfart er det blant annet vedtatt en security-forordning i 2008. For maritim transport, havner og sjøovervåkning setter forordning 725/2004/EF krav til sikkerhet og beredskap på skip og i havneterminaler. Dette er videre utbygget med regler om havnesikring og tilsynsregler. EFTAs overvåkningsorgan fører tilsyn med at disse reglene følges for Norges del. Det er tatt en rekke øvrige regelverksinitiativ om overvåkning av vareførsel på skip som er tatt inn i EØS-avtalen.

Behovet for god samordning av dette svært omfattende feltet, både nasjonalt og overfor EU og andre internasjonale organisasjoner, er klart. Justis- og beredskapsdepartementet har dette samordningsansvaret i Norge, og det er nedsatt et eget spesialutvalg for samfunnssikkerhet som har et løpende samordningsansvar overfor øvrige departementer med hensyn til regelverksutviklingen i EU.

20.6 Statistikk

Gjennom EØS-avtalen og medlemskapet i EFTA inngår Norge i en rekke former for europeisk statistikksamarbeid. Samarbeidet mellom EØS/EFTA-landene og EU på statistikkområdet er nedfelt i EØS-avtalens artikkel 76, samt i vedlegg XXI og protokoll 30. Formålet med statistikksamarbeidet i EØS er å frembringe sammenlignbar statistikk som gjør det mulig å beskrive og overvåke utvikling og politikk på de samfunnsområder som EØS-avtalen omfatter.

Det var et omstridt spørsmål under EØS-forhandlingene hvordan samarbeidet skulle organiseres. Fra faglig hold ønsket man en felles statistikkinstitusjon bestående av representanter for de 19 EØS-landenes statistiske sentralbyråer, men EF satte seg imot dette. Resultatet ble at man et opprettet samarbeid mellom det eksisterende Eurostat og EFTAs statistikkontor (EFTA Statistical Office – ESO).

Partene ble i forhandlingene om EØS-avtalen enige om at EFTA-landene fullt ut skulle delta i samarbeidet og at Norge skulle omfattes av EUs regelverk innen statistikk. Regjeringen la til grunn at Statistikkloven av 1989med forskrifter langt på vei var sammenfallende med EØS-avtalens bestemmelser.449 EØS-avtalen medførte imidlertid at man måtte bygge ut eller legge om statistikker på en rekke områder innenfor økonomisk statistikk. Samtidig ble det gjort klart at man ønsket å gjennomføre flere av endringene uavhengig av EØS-avtalen. Samarbeidet betyr også at EFTA-landene bidrar til finansieringen av statistikkarbeidet og har adgang til komiteer knyttet til EUs statistikksamarbeid.

Norge og EØS/EFTA-landene deltar i European Statistical System (ESS) sammen med EU-landenes nasjonale statistikkorganer. Gjennom ESS har man utarbeidet harmoniserte metoder, definisjoner og tekniske standarder som muliggjør sammenligning av statistikk mellom land og regioner i EU, samt fremstilling av felles EU-statistikk. Harmoniseringen i ESS blir i tillegg koordinert med statistikkarbeidet i andre internasjonale organisasjoner som OECD, IMF og FN.

Arbeidet i ESS ledes av EUs eget statistikkorgan Eurostat. Eurostat er et generaldirektorat underlagt Kommisjonen med om lag 900 ansatte og et årlig budsjett på omkring 110 millioner euro. Hvert år organiserer Eurostat om lag 200 møter med statistikere fra EUs og EFTAs medlemsland. Norge har i likhet med andre EFTA-land ikke stemmerett i ESS, men deltar i en rekke forskjellige komiteer og arbeidsgrupper i ESS-regi. Norsk deltakelse i ESS skjer hovedsakelig gjennom Statistisk sentralbyrå (SSB), men også andre norske aktører med ansvar for statistikk er involvert i det europeiske samarbeidet. I 2010 deltok 156 deltakere fra SSB og andre norske institusjoner på 125 møter organisert av Eurostat.

Den sentrale komiteen i ESS er European Statistical System Committee (ESSC) hvor representanter for de nasjonale statistikkbyråer møtes fire ganger årlig. Komiteen ledes av Eurostat og koordinerer blant annet utviklingen av felles metodologi, klassifisering og definisjoner for bruk i medlemslandene. Norge, ved SSB, har observatørstatus i ESSC.

Eurostat utarbeider femårige statistikkprogrammer som angir prioriteringene for arbeidet i perioden. EUs 7. statistikkprogram for 2008–2012 har en finansiell ramme på om lag 275 millioner euro. Ettersom Norge ikke er med i enkelte av deler av arbeidet blir man bare avkrevd 75 prosent av den forholdsmessige andelen av programmets budsjett. Norges bidrag er beregnet til gjennomsnittlig 7,4 millioner kroner per år.

Ved siden av EØS-samarbeidet deltar Norge gjennom sitt EFTA-medlemskap i EUs statistikkarbeid i EUs naboområder. Dette arbeidet har til hensikt å heve kompetansen og kapasiteten på statistikkfeltet i land som EU samarbeider med, og samtidig bidra til internasjonal harmonisering av statistikk. EFTA-landenes bidrag til dette arbeidet er regulert gjennom en egen avtale mellom EFTA og EU. Den nåværende avtalen, for perioden 2011–2013, har en ramme på 2,1 millioner euro. Gjennom EFTA deltar Norge også i European statistical training programme. Dette programmet gir norske statistikere mulighet til å delta i konferanser og seminarer, hvor det blant annet gis opplæring i europeisk og internasjonalt i statistikkarbeid.

En del av Norges bidrag til det europeiske statistikkarbeidet kommer i form av nasjonale eksperter som norske myndigheter stiller til rådighet for Eurostat. Gjennom EØS-avtalen bidrar EØS/EFTA-landene med fire nasjonale eksperter, og i tillegg bidrar EFTA-landene med to nasjonale eksperter til statistikkarbeidet i EUs naboområder. I 2011 er 5 av totalt 44 nasjonale eksperter fra Norge utsendt til Eurostat.

EFTA-sekretariatet har opprettet et eget statistikk-kontor (EFTA Statistical Office (ESO)) for å bistå i det europeiske statistikksamarbeidet. Kontoret er samlokalisert med Eurostat i Luxembourg og fungerer som bindeledd mellom Eurostat og de nasjonale statistikkorganer i EFTA-landene.ESO er institusjonelt en del av EFTA-sekretariatet, men styres i praksis av en arbeidsgruppe bestående av direktørene i de nasjonale statistiske byråene (EFTA Heads NSI). Disse møtes minst én gang i året. ESO har i dag fem ansatte.

En sentral utfordring for ESO er å føre tilsyn med at tall og data fra EFTA-landene inkluderes i Eurostats statistikker. Å sikre at norsk statistikk formidles av Eurostat gjennom databaser og publikasjoner på lik linje med EUs medlemsland er ifølge SSB hovedmålet for norsk deltakelse i det europeiske statistikksamarbeidet.450

Inkluderingen av EFTA-data i Eurostats publikasjoner har bedret seg i de senere år. Norske data var representert i 87 prosent av tabellene i Eurostats statistiske årbok fra 2010 kalt «Europe in Figures». Dette har tidligere ligget på rundt 80 prosent. Manglende inkludering av EFTA-data skyldes i stor grad denne ikke blir samlet inn av EFTA, eller ikke blir rapportert til Eurostat. Her har det i den senere tid vært en forbedring. Eurostat har i noen tilfeller også ikke villet ta imot data ettersom denne har vært ufullstendig, i feil format eller basert på en annen metode. Det er samtidig eksempler på at Eurostat unnlater å publisere tall for EFTA-landene i sine publikasjoner selv om disse er tilgjengelig.

Statistikk var et forholdsvis lite utviklet felt i EU da EØS-avtalen ble fremforhandlet. Statistikksamarbeidet omtalt i Romatraktaten, men regulert gjennom en rekke vedtak. I perioden med EØS-avtalen har statistikksamarbeidet ekspandert både i bredde og dybde. I takt med at EUs politikk har favnet stadig bredere, har også statistikkharmoniseringen blitt utvidet til å omfatte nesten alle statistikkområder. Antall rettsakter som regulerer samarbeidet har under perioden med EØS-avtalen økt fra 26 til rundt 300. Det antas at EØS-avtalen i dag påvirker over halvparten av SSBs statistikkproduksjon.451

Sentrale reguleringer i statistikksamarbeidet er Retningslinjer for europeisk statistikk (The European Statistics Code of Practice) fra 2005 og forordningen om europeisk statistikk (223/2009) fra 2009, som gjerne kalles den europeiske statistikkloven. Statistikksamarbeidet ble traktatfestet med Amsterdamtraktaten i 1999.

Det synes ikke å ha vært noen betydelige innsigelser mot norsk deltakelse i det europeiske statistikksamarbeidet og den stadige utvidelsen av dette. Statistikk har kun vært oppe i Europautvalget én gang. I samtykkeproposisjonen om deltakelse i EUs 7. statistikkprogram (2008–2012) ble det slått fast EØS-avtalen har bidratt til en «betydelig kvalitetsheving av norsk statistikk».452 En av hovedgrunnene til dette er at man i økende grad er i stand til å sammenligne norsk og europeisk statistikk.

Statistikk har etter hvert fått en svært sentral rolle i EUs politikkutforming. Enkelte statistiske indikatorer har direkte administrativ anvendelse i EU, som blant annet bruttonasjonalinntekt (BNI) i EUs budsjett, og offentlig underskudd og gjeld i håndhevingen av euroens vekst- og stabilitetspakt. Andre statistiske indikatorer har fått stor betydning i utformingen og anvendelsen av koordinerte tiltak og strategier. Enkelte slike indikatorer blir brukt som rene målsetninger for politikken slik som tilfellet er med de såkalte EU Policy Indicators. Slike indikatorer brukes for eksempel i Europa 2020-strategien. Policy Indicators er ikke en del av EØS-avtalen og EU er derfor ikke forpliktet til å inkludere EØS/EFTA-landene når de publiserer slike data. Siden EØS/EFTA-landene deltar i det indre marked vil det likevel være nyttig at man også har sammenlignbare indikatorer her. EU publiserer imidlertid ikke alltid slike tall for EØS/EFTA-landene, og disse har blitt utelatt selv i tilfeller hvor tallene allerede finnes i Eurostats databaser.

Utvalget har i sitt arbeid flere ganger støtt på utfordringer som en konsekvens av at sammenlignbar statistikk ikke har vært tilgjengelig. Eksempelvis mangler det gode norske tall i deler av den europeiske statistikken vedrørende offentlige anskaffelser. Dette er tall som hadde vært nyttig, spesielt med tanke på komparative analyser av andelen offentlige innkjøp som blir lyst ut og andel av utlysningene som blir publisert i TED.

20.7 Kultur, medier og idrett

Kultur

Samtidig med forhandlingen av EØS-avtalen ble kultur tatt inn Maastrichttraktaten som et nytt område for EU. På denne bakgrunn ble det nedfelt i felleserklæringer i tilknytning til EØS-avtalen at partene ville innlede samarbeid på kulturfeltet. Kulturfeltet ble i 1995 tatt inn i EØS-avtalen som samarbeid på særlige områder utenfor de fire friheter (protokoll 31).

En rekke kulturstøtteordninger i Norge ble endret som en følge av EØS-avtalen. Flere av støtteordningene forskjellsbehandlet på grunnlag av nasjonalitet og var derfor i strid med avtalens generelle bestemmelser. Ved inngåelse av avtalen var regjeringens samlede vurdering likevel at endringene var av begrenset betydning ettersom flere av nasjonalitetskravene kunne endres til språk- eller bostedskrav.453

Norge har siden 1996 deltatt i kulturprogrammene Kaleidoskop (1996–98) for utøvende og skapende kunst, Ariane (1997–98) for støtte til bøker og lesing, og Rafael (1997–2000) for støtte til arbeidet med å ta vare på kulturarven. De samlede utgiftene knyttet til dette programsamarbeidet ble beregnet til å være 4,5 millioner kroner.454

De tre ovennevnte programmene ble avløst av et rammeprogram for kultur (Kultur 2000) som strakk seg fra 2000 til 2006. Norge kom med flere innspill til utformingen av det nye programmet. Sammen med EFTA/EØS-landene ble det uttrykt bekymring for den foreslåtte hevingen av minstekrav for prosjektstøtte. I likhet med de nordiske landene og Hellas var man også kritiske til å ta oversettelsesstøtte ut av kulturprogrammet. I den endelige utformingen av Kultur 2000 ble disse innvendingene imøtekommet. Kultur 2000s samlede budsjett var på 167 millioner euro og de årlige kostnader for norske deltakelse ble beregnet til mellom 6 og 6,5 millioner kroner.455 Norske aktører benyttet seg av finansiering gjennom programmet og den norske returandelen var positiv. Mens Norges samlede utgifter var beregnet til 33,3 millioner mottok norske aktører prosjektstøtte på til sammen 38,1 millioner kroner. Totalt 96 søknader med norsk ledelse fremmet. Av disse fikk 15 prosjekter støtte.

Norge deltar i dag i det nye kulturrammeprogrammet (Kultur 2007) som går fra 2007 til 2013.456 Programmet har som formål å fremme et felleseuropeisk kulturområde og europeisk medborgerskap gjennom samarbeid mellom kunstnere, kulturarbeidere og kulturinstitusjoner. Programmet omfatter hele kulturfeltet og har tre overordnede mål: fremme transnasjonal mobilitet av ansatte i kultursektoren, fremme transnasjonal utveksling av kulturelle og kunstneriske arbeider og produkter og fremme interkulturell dialog. Det samlede budsjettet for Kultur 2007 er 400 millioner euro. De årlige norske kostnadene er beregnet til 11,8 millioner kroner. I Norges finansiering inngår en nasjonal ekspert for programmet.

Ved siden av mulighetene for finansiering fremhevet de norske aktørene programmets tilrettelegging av nettverksbygging, kompetanseheving og kulturutveksling. Flere norske forlag har fått støtte til oversettelse av utenlandsk samtidslitteratur til norsk, og norsk samtidslitteratur til andre europeiske språk gjennom kulturprogrammet. Kulturdepartementet peker på at samarbeidet mellom de skandinaviske landene på kulturområdet er blitt styrket og videreutviklet gjennom deltakelsen i EUs kulturprogram.

Deltakerlandene skal etablere nasjonale enheter med ansvar for informasjon og rådgivning til søkere. I Norge er kontaktpunktet lagt til Norsk kulturråd, som får bistand fra Statens senter for arkiv, bibliotek og museum og Riksantikvaren på kulturarvsområdet, og NORLA (Senter for norsk skjønn- og faglitteratur i utlandet) på litteraturområdet. Norsk Kulturråd er med i EU-nettverket av kontaktpunkter innen kulturprogrammet. Formannskapslandet i EU arrangerer halvårlig et møte mellom aktørene i dette nettverket. Det er også jevnlig kontakt mellom nettverket og Kommisjonen, samt Forvaltningsbyrået for utdanning, audiovisuelle hjelpemidler og kultur (EACEA), hvor Norge også deltar.

EU vil lansere et nytt kulturprogram fra 2014 og Kommisjonen er nå (frist 15. desember 2011) i ferd med å hente inn høringsinnspill til den nye programperioden. Riksantikvaren og Nordsjøkommisjonen457 har allerede spilt inn sine synspunkter per november 2011.

Medier

Den audiovisuelle sektor inngår i EØS-avtalen som samarbeid utenfor de fire friheter (artikkel 78). Dette ga Norge mulighet til å delta i EUs medieprogrammer. Med EØS-avtalen overtok også Norge EUs fjernsynsdirektiv (89/552/EØF). Direktivet inneholder bestemmelser som pålegger medlemslandene å sikre videresending i kabel av fjernsynsprogrammer som sendes fra et annet EU /EØS-land. Direktivet inneholder også kvotebestemmelser som skal sikre produksjon og distribusjon av europeiske programmer, regler knyttet til reklame og sponsing og regler om beskyttelse av mindreårige. Et viktig spørsmål for Norges del i forbindelse med direktivet knyttet seg til videresending av alkoholreklame. Direktivet gir ikke rom for å nekte videresending av alkoholreklame, men her oppnådde Norge og EØS/EFTA-landene et unntak. Unntaket ble videreført med revisjonen av fjernsynsdirektivet i 1997, men etter at direktivet i 2007 på nytt ble omarbeidet ser det ut til at unntaket ikke lenger vil kunne opprettholdes.

EØS-avtalen har også indirekte betydning for mediesektoren og mediepolitikken i Norge. Avtalen skal blant annet sikre like konkurransevilkår og fri bevegelse av tjenester innen EØS-området.

Kilde: Foto: Europakommission 2011

Norge har deltatt i EUs medieprogrammer siden 1993. EUs første medieprogram strakk seg fra 1991 til 1995. Den norske deltakelse ble videreført med Media II (1996–2000)458 og Media Plus (2001–2006).459 Den norske kontingenten ble beregnet til omkring 6 millioner årlig i første programperiode og 10 millioner kroner i andre og tredje programperiode. Media Plus-programmet hadde et samlet budsjett på 400 millioner euro.

I dag er Norge med i MEDIA 2007 som strekker seg fra 2007 til 2013. Programmets overordnede formål er å styrke den europeiske film-, fjernsyns- og spillbransjen, og medvirke til et sterkere felles europeisk marked for audiovisuelle tjenester. MEDIA-programmet tilbyr ulike støtteordninger som skal heve kompetansen, øke kvaliteten, bedre markedsføringen og øke distribusjonen av europeiske audiovisuelle verk i og utenfor Europa. MEDIA-programmet vektlegger prosjekter i stater og regioner med lav produksjonskapasitet. Programmet henvender seg særlig til distributører og uavhengige produsenter av film i alle sjangre, fjernsynsprosjekt og interaktive verk. Også filmskoler, festivaler, co-produsent-markeder og digitale tjenesteleverandører kan søke om tilskudd. Det nåværende programmet legger særlig vekt på bruk av digital teknologi og virkemidler for å øke små og mellomstore bedrifters tilgang til finansiering.

Kulturdepartementet er ansvarlig for Norges deltakelse i EUs MEDIA-program. MEDIA 7 har et budsjett på 755 millioner euro, hvorav Norge betaler en årlig kontingent på om lag 20 millioner kroner. I tillegg kommer utgifter til drift av et nasjonalt kontakt- og informasjonskontor, MEDIA-Desk Norge460, som er organisatorisk tilknyttet Norsk Filminstitutt. Utgiftene til drift av desken deles likt mellom Norge og Kommisjonen. Årlige norske utgifter til Media-Desk Norge ligger på rundt 650.000 kroner. Norsk Filminstitutt har det nasjonale ansvaret for MEDIA-programmet.461 Norske aktører har til nå mottatt mellom 16,6 og 21,6 millioner kroner i støtte per år.

Media Mundus er et nytt supplement til det eksisterende MEDIA-programmet, og har som formål å styrke samarbeidet mellom aktører i EU/EØS og aktører utenfor EØS-området. Media Mundus strekker seg fra 2011 til 2013, og har et budsjett på 15 millioner euro. Norsk deltakelse er beregnet til totalt å koste Norge 2,9 millioner kroner.462

EU vedtok i desember 2007 et direktiv for audiovisuelle medietjenester som endrer og utvider det tidligere fjernsynsdirektivet. Det nye såkalte AMT-direktivet (konsolidert i direktiv 2010/13/EU) forenkler eksisterende regelverk og følger opp den tekniske og markedsmessige utviklingen, ikke minst som et resultat av ulike mediers integrering. Formålet med AMT-direktivet er å sikre fri bevegelse av audiovisuelle medietjenester innenfor EU/EØS og styrke den europeiske mediesektoren. Direktivet berører langt flere medier og virksomheter enn det lovverket gjør i dag og vil innebære en mer teknologi- og plattformnøytral regulering av norske audiovisuelle medier. Mens fjernsynsdirektivet kun omfattet kringkastede fjernsynssendinger, omfatter det nye direktivet også programmer som sluttbrukeren kan få tilgang til på det tidspunkt sluttbrukeren selv velger (bestillingstjenester). AMT-direktivet er et minimumsdirektiv, hvilket betyr at medlemslandene kan utforme strengere eller mer detaljerte regler enn det som følger av direktivet, så lenge disse er i samsvar med felleskapsretten for øvrig.

AMT-direktivet er foreløpig ikke gjennomført i norsk rett. Det ble gjennomført høring om forslag til gjennomføring av AMT-direktivet i 2009 og 2010. Den utsatte implementering av direktivet kommer av at Norge i lengre tid har forsøkt å få en tilpasning som gir anledning til å stanse alkoholreklame i videresendinger fra utlandet som særskilt rettes mot norske seere. Norge hadde et slikt unntak under fjernsynsdirektivet, men Kommisjonen har gjort det klart at dette ikke kan videreføres under AMT-direktivet, især fordi EU-land har blitt nektet tilsvarende unntak. Dette er nærmere omtalt i kapittel 17 om alkoholpolitikken.

Internasjonalisering og teknologisk utvikling har vært sentrale faktorer i utviklingen på medieområdet. Digitaliseringen av innhold og distribusjonsplattformer har ført til en raskere internasjonalisering på medieområdet enn knapt noe annet område. Mediebegrepet favner i dag bredt spekter av kommunikasjonskanaler som berøres av EU-regelverk og programmer.463

Norge deltar i dag i EU-programmet «Sikrere internett» (2009–2013)464 som er en videreføring av «Sikrere internett» (2005–2008)465 og «EUs handlingsplan for sikrere bruk av internett» (1999–2004)466. Dette er en felles innsats for å fremme nettvett og nettsikkerhet blant barn og unge. Programmet gir støtte til tiltak som fremmer sikker bruk av internett og annen kommunikasjonsteknologi og som motkjemper ulovlig innhold og skadelig adferd på nettet. I første og andre programperiode ble den norske kontingenten beregnet til omtrent 8 millioner kroner. Dagens program har et budsjett på 55 millioner euro, og Norges samlede kontingent utgjør om lag 11 millioner. I tillegg stiller Norge med en nasjonal ekspert knyttet til programmet. Kulturdepartementet er hovedansvarlig for den norske deltakelsen.

Idrett

Idrett er ikke EUs myndighetsområde. Samtidig spiller EU en viss rolle i å koordinere medlemsstatene og EUs alminnelige regler har også hatt stor betydning for denne delen av samfunnslivet. Kommisjonen la frem en første hvitbok om idrett i 2007, og Lisboatraktaten legger til rette for at EU kan spille en supplerende og tilretteleggende rolle, især når det gjelder å utvikle idrettens europeiske dimensjon.

Sammen med utdanning, ungdom og kultur hender det også at idrett diskuteres i rådsmøtene. Norge var invitert til å delta i et uformelt rådsmøte i februar 2011 der man skulle diskutere Kommisjonens forslag om en handlingsplan for idrett i EU.467 Norges idrettsforbund har også skrevet et høringsinnspill til Kommisjonens forslag til handlingsprogram.

EUs engasjement innen idrett knyttes særlig til idrettens sosiale funksjon, ungdom og utdanning, kultur, frivillighet, mobilitet og idrettssamarbeid på tvers av landegrensene. Det er opprettet seks EU-arbeidsgrupper på idrettsrelaterte temaer: antidoping; idrett og helse; utdanning og trening; idrett og samfunnsregnskap/finans; frivillige idrettsorganisasjoner, samt sosial inkludering.

EU skal etter planen også starter et eget idrettsprogram i 2012, først som et toårig program og deretter i full skala i perioden 2014–2020. Om Norge vil delta i EUs idrettsprogram er foreløpig uavklart. Idrett inngår allerede i flere av EUs programsatsinger som helse-, ungdoms- og utdanningsprogrammene og regional utvikling (Interreg). I perioden 2004–2009 ble rundt 30 søknader fra norsk idrett innvilget under programmet «Aktiv ungdom». Dette ga en samlet EU-støtte på rundt 3 millioner norske kroner. Et annet eksempel på idrettsrelatert programsamarbeid er idrettskretsene i Akershus, Østfold og Hedmark som samarbeider med idrettskretsen i Värmland i Sverige gjennom Interreg-A-programmet.

20.8 Utdanning, opplæring og ungdom

Utdanning, opplæring og ungdomsspørsmål er tatt inn i EØS-avtalen som samarbeid utenfor de fire friheter (artikkel 78). Gjennom EØS-avtalen har Norge deltatt i de fleste europeiske programmer og samarbeidsprosesser på utdanningsområdet. EUs programmer på utdannings- og ungdomsområdet består i dag av Comenius (førskole, grunnskole og videregående skole), Leonardo da Vinci (fagopplæring og yrkesutdanning) og Aktiv Ungdom (ikke-formell læring).

EU har ingen felles utdanningspolitikk og medlemslandene står fritt til å utforme egen utdanningspolitikk og egne utdannings- og opplæringssystemer. De siste 15–20 årene har imidlertid landene i Europa, på frivillig basis og ved hjelp av EU, utviklet et stadig tettere og mer systematisk samarbeid i utdanningsspørsmål. Med Maastrichttraktaten (1993) fikk EU mandat til å bidra til utvikling av kvalitetsutdanning ved å fremme samarbeid europeisk samarbeid og støtte opp under medlemslandenes egen innsats ved behov. EU kan vedta stimuleringstiltak, programmer og anbefalinger for landene, men ikke harmonisere lovverket som regulerer området.

Utdanning har kommet stadig høyere på den politiske dagsordenen i EU, ikke minst gjennom EUs Lisboastrategi for økonomisk vekst og sysselsetting (2000–2010). Utdanning står også svært sentralt i EUs nye og overordnede vekststrategi Europa 2020. To av strategiens åtte hovedmål omhandler utdanning. Disse er reduksjon av frafallet i skolen til under 10 prosent og økning av antall unge som fullfører høyere utdanning til minst 40 prosent. EU har i den senere tid også engasjert seg i kampen mot den høye ungdomsarbeidsledigheten i Europa.

EUs samarbeid på utdanningsområdet foregår i dag stor grad gjennom den åpne koordineringsmetoden (OMC). OMC er en form for strukturert samarbeid omkring felles overordnede mål og prioriteringer, som ikke innebærer harmonisering av regelverk, men som baserer seg på erfaringsutveksling, felles indikatorer, benchmarks og evaluering.

Comenius og Leonardo da Vinci er begge en delprogrammer i det større utdanningsprogrammet Livslang læring (LLP) som også omfatter programmene Erasmus (høyere utdanning) og Grundtvig (voksenopplæring).468 Utdanningsprogrammet gikk frem til 2007 under navnet Sokrates. Norges totale kontingent til LLP er i overkant av 1 milliard kroner. I perioden 2007–2013 har LLP et samlet budsjett på omkring 7 milliarder euro som er fordelt med 40 prosent til Erasmus, 25 prosent til Leonardo da Vinci, 13 prosent til Comenius og 4 prosent til Grundtvig.

Norge har adgang til EUs forvaltningsbyrå for utdanning, audiovisuelle hjelpemidler og kultur (EACEA) som forvalter LLP og programmet Aktiv Ungdom. Senter for Internasjonalisering av Høgre Utdanning (SIU) organiserer den norske deltakelsen i LLP, mens Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet er nasjonalt kontor for Aktiv Ungdom. Kommisjonens generaldirektorat (DG) for utdanning og kultur (DG-EAC) har i dag ni norske nasjonale eksperter og er dermed det generaldirektoratet Norge sender flest nasjonale eksperter til.

Kilde: Foto: Høgskulen i Volda

Norge har deltatt i Comenius og Leonardo da Vinci periodene 1995–1999, 2000–2006469 og 2007–2013470. Programmene gir støtte til prosjekter som bidrar til å utvikle et europeisk samarbeidsområde for utdanning og opplæring. Comenius gir støtte til samarbeid mellom skoler og utveksling av lærer og elever, mens Leonardo da Vinci støtter nettverk og samarbeid på tvers av landegrenser innenfor yrkesrettet opplæring på videregående- og fagskolenivå. Den norske deltakelsen i prosjektene er av betydelig omfang. Omkring 160.000 norske elever og lærere har deltatt i Comenius.

Med EØS-avtalen fikk Norge anledning til å delta i EU programmet «Youth for Europe» et utvekslingsprogram for unge mennesker mellom 16 og 25 etablert i 1988. I perioden 2000 til 2006 ble programmet videreført under tittelen «UNG i Europa» og utvidet med en europeisk volontørtjeneste. Programmet hadde et budsjett på 520 millioner euro, og norsk deltakelse ble beregnet til 72,5 millioner kroner. I tillegg finansierte Norge to nasjonale eksperter med tilknytning til programmet.471

Norge deltar i dag i EU-programmet Aktiv Ungdom («Youth in Action») som strekker seg fra 2007 til 2013.472 Dette er i all hovedsak en videreføring av de foregående programmene. Det samlede budsjettet for programmet er 885 millioner euro, og den norske kontingenten er beregnet til rundt 23 millioner kroner i året. Formålet med Aktiv Ungdom er å styrke ungdoms aktive medborgerskap, deltakelse, samfunnsengasjement, internasjonale forståelse, toleranse og solidaritet. Programmet gir støtte til gruppeutveksling, ungdomsinitiativ, frivillig arbeid (europeisk volontørtjeneste i EU og EUs naboland), demokratiprosjekter, ungdomspolitiske møter og samarbeid mellom ungdomsarbeidere og -ledere i Europa. Siden 2004 har over 800 norske prosjekter mottatt støtte gjennom programmet. Om lag 16 millioner kroner fordeles årlig til norske prosjekter og i 2010 ble 104 av totalt 268 norske prosjektsøknader innvilget. Målgruppen er ungdom mellom 13 og 30 og de som arbeider med ungdom.

20.9 Turisme

Turisme inngår i EØS-avtalen som samarbeid utenfor de fire friheter (artikkel 78). Reiselivsnæringen er berørt av EØS-avtalen på en rekke områder både direkte og indirekte. Med Lisboatraktaten (artikkel 195) ble turisme forankret som et område der EUs skal supplere medlemsstatenes innsats. EU skal især bidra til å fremme næringens konkurransedyktighet og stimulere til samarbeid mellom medlemslandene.

Pakkereiseloven fra 2006 er harmonisert med EUs pakkereisedirektiv fra 1990 som inngår i EØS-avtalens vedlegg XIX. Direktivet innebærer minimumsharmonisering og Norge står derfor fritt til å gi kundene bedre rettigheter enn direktivets minimumskrav. Pakkereisedirektivet har gitt bedre beskyttelse for forbrukerne og har sikret samme minimumsbeskyttelse i hele EØS-området.

Europakommisjonen gjennomførte rundt årsskiftet 2009–2010 en åpen høring om en revisjon av pakkereisedirektivet i lys av at direktivet ikke lenger er tilpasset dagens praksis med bestilling av reiser på internett og fremveksten av lavprisflyselskaper. Fra norsk side er det særlig identifisert behov for gjennomgang og presisering på følgende områder: Klargjøring av pakkereisedefinisjonen, utvidelse av typer reisearrangementer som utløser plikt til å stille reisegaranti, få flest mulig turoperatører til å delta i en klagenemnd, samt fastsette hvordan en slik nemnd kan finansieres.

EU har også vedtatt forordninger som sikrer minimumsrettigheter for passasjerer som reiser med fly (261/2004), jernbane (1371/2007), båt (1177/2010) og buss (181/2011). Regelverket er EØS-relevant og foreløpig er forordningene vedrørende flypassasjerer og jernbanepassasjerer gjennomført i Norge.473

EUs såkalte Timeshare-direktiv fra 1994 sikrer forbrukerbeskyttelse i forbindelse avtaler om deltidsbruksrett til fast eiendom (timeshare-avtaler), avtaler om langvarige ferieprodukter, videresalgs- og bytteavtaler. Direktivet oppstiller krav til innhold og form for informasjon før avtaleinngåelse og til selve kontrakten om deltidsbruk. Direktivet ble omarbeidet i 2009. Det nye direktivet som blant annet innebærer angrerett og et klarere forbud mot forskuddsbetaling er foreløpig ikke gjennomført i Norge.

Reiselivsnæringen påvirkes også indirekte av andre sider ved EU-regelverket. Ikke minst gjelder dette regelverk knyttet til mattrygghet, fri bevegelse av arbeidskraft, konkurranse, statsstøtte.

Mattrygghet er et spesielt viktig område for reiselivet. Bedrifter i reiselivet er berørt av EU-regelverket for næringsmiddelhygiene og har måttet innføre nye rutiner og systemet som følge av den såkalte Hygienepakken fra 2004. Bedriftene i reiselivet må tilpasse sine internkontrollsystem (IK-matsystem) slik at det tilfredsstiller kravene i Hygienepakken. Stortinget ga sin samtykke til innlemmelse av Hygienepakken i EØS-avtalen i 2008. Hygienepakken har gitt endringer i sentrale rutiner og prosedyrer i reiselivsbedriftene. Den viktigste endringen var at HACCP-metoden (Hazard Analysis and Critical Control Point) blir lovpålagt for alle bedrifter i Norge som produserer eller selger mat. Det er en metode for risikovurdering som tar utgangspunkt i at en bedrift vurderer og avklarer risikomomentene i arbeidsprosessene (såkalte kritiske punkter) og deretter lager egne rutiner som ivaretar kritiske grenser som bedriften selv må sette. Ved å sørge for at arbeidsprosessene styres slik at de kritiske grensene blir overholdt, reduseres risiko under mathåndtering og matlaging.

Mattilsynet fører kontroll og kan ved tilsyn etterspørre dokumentasjon som viser at slike vurderinger er gjort. Kravene til skriftlig dokumentasjon er økt betydelig. På norsk side har NHO utarbeidet nasjonale retningslinjer og etablert kursing for medlemmer og andre bedrifter i hotell- og restaurantbransjen om bestemmelsene.

Nærings- og handelsdepartementet med i «Advisory Committee on Tourism». Arbeidet i komiteen omfatter drøftinger og innspill til en rekke EU-programmer med relevans for turisme blant annet innenfor utdanning og livslang læring, ungdom, kultur og forbrukerbeskyttelse.

20.10 Skatt, avgifter og toll

Skatter og avgifter

EØS-avtalen inneholder ikke regler om samordning av direkte og indirekte skatter. EUs sekundærlovgivning legger derfor ingen direkte bindinger på norske skatte- og avgiftregler. EØS-avtalen pålegger imidlertid Norge å gjennomføre samme regelverk som EU med hensyn til de fire frihetene. Indre markedsregelverket, og særlig reglene om statstøtte og ikke-diskriminering, legger noen begrensninger det norske skatte- og systemet. Samtidig har Norge valgt ensidig å tilpasse seg noe av EUs sekundærlovgivning knyttet harmonisering av skatter og avgifter.

Generelt sett er det også slik at økonomisk integrasjon kan føre til økt press på skatte- og avgiftssystemet gjennom økt mobilitet for personer og kapital.

Skatte- og avgiftspolitikk er også for EUs medlemsland i utgangspunktet et nasjonalt anliggende. På flere områder har EU imidlertid delvis harmonisert skatte- og avgiftsreglene for å sikre et velfungerende indre marked. Harmoniseringsarbeidet i EU har kommet lengst når det gjelder avgifter. Direktivene på merverdiavgiftsområdet er meget omfattende og det er også vedtatt en rekke rettsakter på særavgiftsområdet, blant annet om avgifter på alkohol, tobakk og mineraloljer. Harmonisering knytter seg først og fremst til systemer og prosedyrer i mindre grad satser.

EU har vedtatt harmoniserte prosedyreregler både for særavgifter og merverdiavgift skattemessige som fjerner prosedyrer knyttet til grensepassering av varer og tjenester mellom medlemsland. Ved handel med tredjeland, inkludert Norge, gjelder andre prosedyreregler som er basert på vanlig grensekontroll og tollprosedyrer knyttet til import og eksport.

Toll

Norge er gjennom EØS-avtalen en del av det indre marked hvilket innebærer tollfrihet (med noen unntak) i frihandelsområdet EØS. Norge er imidlertid ikke med i EUs tollunion som også omfatter felles tollregler og felles tollsatser overfor tredjeland. Norge er likevel involvert i EUs tollsamarbeid under EØS-avtalen og gjennom bilaterale avtaler. I tilknytning til EØS-avtalen ble det fremforhandlet en avtale om forenkling av tollformaliteter og kontrollprosedyrer (protokoll 10) og en avtale om gjensidig bistand i tollsaker (protokoll 11). Toll- og avgiftsdirektoratet har siden 2007 hatt en fast representant i Brussel. Representanten er samlokalisert med den norske EU-delegasjonen.

Ettersom EØS er et frihandelsområde og ikke en tollunion er det behov for opprinnelsesregler. Disse angir kriterier for hvordan det skal godtgjørelse av at varen kommer, fra eller er tilstrekkelig bearbeidet, i det eksporterende land, og dermed skal gis fri sirkulasjon. Dette for å unngå forvridning av samhandelen i frihandelsområdet på grunn av ulikheter i de enkelte avtaleparters tollsatser overfor tredjeland. Opprinnelsesreglene fra handelsavtalen med EF fra 1973 ble forenklet og forbedret med EØS-avtalen.

Tollovgivningen i Norge har det til felles med tollunionens regler at begge i stor grad er bestemt av multilaterale avtaler særlig WTO-avtalen og enkelte instrumenter i FN-systemet. Det materielle innholdet i EUs og Norges tollovgivning er derfor i stor grad sammenfallende. Dette gjelder imidlertid ikke tollsatsene og beskyttelsesnivået hvor det er betydelige forskjeller mellom Norge og EU. Forskjellene har bakgrunn dels i ulikheter i toll- og handelspolitikken og dels i de avtaleforpliktelser som er inngått med tredjeland om tollnedtrappinger og tollpreferanser.

For å styrke kampen mot helse- og miljøfarer og terrorisme innførte EU i 2009 nye sikkerhetsregler for import og eksport av varer mellom EU og tredjeland. Endringene innebærer blant annet at all import og eksport mellom EU og land utenfor unionen skal forhåndsvarsles og risikovurderes. For at de nye reglene ikke skulle være til hinder for flyten av varer mellom Norge og EU fremforhandlet regjeringen en avtale med EU. Avtalen innebærer at import og eksport mellom Norge og EU er unntatt fra forhåndsvarsling, ved at Norge etablerte samme type forhåndsvarsling, regime for autorisering og risikovurderinger som EU-landene når det gjelder import og eksport til øvrige tredjeland. Avtalen mellom Norge og EU ble godkjent i 2009 ved skriftlig prosedyre i EØS-komiteen. Som følge av avtalen inviteres Norge som observatører i flere av komiteene under EUs tollsamarbeidsgruppe.

20.11 Kontraktsrett

Et viktig rettsområde som til nå har vært relativt lite utviklet i EU og EØS er den alminnelige kontraktsretten. I EU er det gitt en del regler om kontrakter i forbrukerforhold, som ledd i den mer generelle reguleringen av forbrukervern (se nedenfor). Disse reglene er også inntatt i EØS-avtalen og gjennomført i norsk rett, blant annet i avtaleloven, angrefristloven, kredittkjøpsloven og produktansvarsloven. Men hva gjelder den generelle kontraktsretten har EU i liten grad gitt felles regler, og her er det nasjonale rettstradisjoner som fortsatt i hovedsak gjelder.

Dette kan være i ferd med å endre seg. I 2001 tok Kommisjonen initiativet til en bred diskusjon om en harmonisering av europeisk kontraktsrett. Etter hvert ble det iverksatt utredningsprosjekter finansiert av EUs sjette rammeprogram for forsking, og dette resulterte blant annet i et omfattende akademisk forslag til en såkalt felles referanseramme for europeisk privatrett. I dag foreligger et forslag fra Kommisjonen til en forordning om felles europeisk kjøpsrett.474 Dersom det blir vedtatt, vil det sannsynligvis bli ansett EØS-relevant.

Forordningen vil, hvis den blir vedtatt og gjort til en del av EØS-avtalen, innebære at det i hvert enkelt EU/EØS-land vil gjelde et regelsett for inngåelse, tolkning og oppfyllelse av kjøpskontrakter som kommer i tillegg til eksisterende nasjonal lovgivning. Parter i kjøpsavtaler med tilknytning til flere land skal ha mulighet til å velge dette regelsettet som gjeldende for sin avtale. Partene må enten være en næringsdrivende selger og en forbruker eller to næringsdrivende hvor minst den ene er et lite eller mellomstort foretak. Formålet er i første rekke å redusere kostnadene med å tilby varer over landegrensene ved at tilbyderen kan slippe å utarbeide kontraktsvilkår som tar hensyn til de enkelte lands nasjonale rett.

Videre skal den europeiske kjøpsretten kunne skape tillit på kjøpersiden ved at reguleringen av kontraktsforholdet er ensartet og kjent, og dermed legge til rette for at flere er villig til å bestille varer fra tilbydere i andre land. Den foreslåtte reguleringen omfatter kjøp av løsøre og tilknyttede tjenester, som for eksempel montering, og dessuten avtaler om digitalt innhold, som nedlasting av innhold fra nettet. Fra forbrukerorganisasjonene er det gitt uttrykk for skepsis til forslaget, blant annet ut fra det synspunktet at selgere normalt bare vil tilby avtaler som skal reguleres av den felles europeiske kjøpsretten i den utstrekning dette stiller forbrukeren dårligere enn etter nasjonal rett.

Det er grunn til å tro at forslaget, hvis det blir vedtatt, vil kunne få stor betydning for den videre utviklingen av europeisk kontraktsrett. Selv om forslaget er begrenset til kjøp og avtaler om digitalt innhold, har det fått en utforming som peker videre, blant annet med regulering av inngåelse av avtaler, tolking av avtaler og foreldelse av krav.

20.12 Forbrukervern

Forbrukervern har i mange år vært et viktig område i EU-retten, og det er gitt en rekke direktiver her som alle er inntatt i EØS-avtalen og gjort til norsk rett. Dette omfatter regler om blant annet prismerking, markedsføring, forbrukerkjøp, pakkereiser, timeshare, garantier, betalingstjenester, fjernsalg, urimelige kontraktsvilkår og samarbeid om håndheving og kredittavtaler. Norge har også overtatt forbrukerbestemmelser knyttet til særskilte samarbeidsområder i EØS-avtalen som energi/miljø (energimerkeordning for bygg og hvitevarer), transport (passasjerrettigheter), og telekommunikasjon («eurotariff » på ved internasjonal gjesting i mobilnett).

Forbrukerpolitikk er et bredt felt som berører mange andre politikkområder. I Norge er det Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet som har fagansvaret for forbrukerområdet, men nesten alle departementer er i større eller mindre grad berørt av forbrukerspørsmål.

EUs forbrukerbestemmelser er i stor grad minimumsregler, noe som har vært sett på som viktig for norske myndigheter og forbrukerorganisasjoner. Minimumsharmoniseringen har på enkelte områder styrket forbrukervernet i Norge, samtidig som man i Norge har kunnet opprettholde eller utvikle nytt regelverk som gir større forbrukerbeskyttelse enn de europeiske minstekrav. Et mer ensartet forbrukerregelverk i hele EØS-området gir samtidig forbrukeren økt trygghet i forbindelse med grenseoverskridende kjøp av varer og tjenester. Det er også blitt opprettet europeiske nettverk som skal gjøre det enklere for forbrukere å klage på kjøp fra eller i andre EU/EØS-land.

Ettersom EUs forbrukerregelverk fortsatt i all hovedsak består av minimumsharmonisering har Norge stort nasjonalt handlingsrom innen forbrukerpolitikken. Kommisjonen har i senere år tatt initiativer i retning av totalharmonisering på noen områder. Det vil i praksis gjerne bety at de fleste landene får høyere forbrukervernstandarder, mens noen vil måtte senke standardene dersom de lå særlig langt fremme. I Norge er det en utbredt oppfatning om at man ligger langt foran i forbrukervern, som generelt sett ikke nødvendigvis er riktig når man sammenligner med en del andre europeiske land. De gangene det har kommet direktiver som totalharmoniserer – som med direktivet om urimelig handelspraksis (2005/29) og direktivet om forbrukerkreditt (2008/48) – har dette så langt ikke medført noen senkning av norske standarder.

For norske forbrukere har EØS-avtalen, ved siden av styrkning av forbrukerrettigheter på noen områder, også gitt klare gevinster gjennom fri flyt av varer og tjenester i det indre markedet. Det indre marked har bidratt til et større vare- og tjenestetilbud samt økt konkurranse på pris og kvalitet. Integrasjonen i det indre marked gjennom EØS-avtalen har imidlertid begrensninger især med hensyn til landbruksprodukter, hvilket har hatt klare konsekvenser for norske forbrukere. At EØS-avtalen ikke omfatter EUs regler vedrørende toll og avgifter gjør også at netthandel fra EU ofte blir dyrere og mer tungvint for norske forbrukere.

Forbrukervern var ikke omtalt i Romatraktaten av 1957 og det var først på slutten av 1980-tallet i forbrukerhensyn ble fremtredende i EU og at man bestemte at forbrukervern skulle integreres i øvrige politikkområder. En egen bestemmelse om forbrukervern kom med i Maastrichttraktaten i 1993.

Forbrukerpolitikk fikk altså økt betydning i EF kort tid før EØS-avtalen ble fremforhandlet. I Norge var imidlertid ikke forbrukervern særlig fremme i det politiske ordskiftet i det samme tidsrom. Om man ser bort fra veterinærregler og mattrygghet var forbrukerpolitikk heller ikke et stridstema under EØS-forhandlingene. I St. prp. nr. 100 (1991–1992) konkluderte regjeringen med at EØS-avtalens «bestemmelser om forbrukervern vil bare medføre begrensede endringer i norsk regelverk» og at «de endringer som må gjøres, vil gi forbrukerne bedre rettigheter enn det dagens regler gir.» Samtidig ble det understreket at en av de viktigste effektene av EØS-avtalen var at forbrukerne ville få et langt større tilbud og valgfrihet med tanke på varer og tjenester. Videre ble det fremhevet at «Norge og øvrige EFTA-land har lange og sterke tradisjoner for en aktiv forbrukerpolitikk og vil således kunne bidra betydelig i samarbeidet i EØS på dette feltet.»475

I en stortingsmelding om forbrukerpolitikk fra 1999 ble det konkludert med at innføringen av EUs forbrukerregelverk gjennom EØS-avtalen i det store og hele hadde ført til at økt forbrukerbeskyttelse i Norge.476 Det ble også slått fast at «det meste av endringer i norsk forbrukerlovgivning på 90-tallet har bakgrunn i EU-regelverk» og at innlemmelsen av EU-regelverket, med unntak for spørsmål knyttet til mattrygghet, hadde vært lite kontroversiell. I regjeringens forbrukerpolitiske handlingsprogram for 2008–2009 kommer det også klart frem at EU-regelverket spiller en viktig rolle for norsk forbrukerpolitikk.477 En rekke av tiltakene som blir beskrevet knytter seg til oppfølging, implementering eller påvirkning av EU-regelverk.

Forbrukerpolitikken i EU er under stadig utvikling. Etter to og et halvt år med forhandlinger kom representanter for Rådet og Europaparlamentet, sommeren 2011, til enighet om et direktiv om forbrukerrettigheter (2011/83). Forbrukerrettighetsdirektivet erstatter tidligere direktiver om fjernsalg, om salg utenfor fast utsalgssted, om forbrukerkjøp og om urimelige avtalevilkår. Direktivet vil blant annet gi forbrukere over hele Europa like rettigheter til informasjon før de handler og rett til å ombestemme seg (angrerett) innen 14 dager for salg utenfor butikk.

Direktivet er i prinsippet et totalharmoniseringsdirektiv, men på enkelt punkter åpner det for nasjonale unntak. Viktigere et det at rekkevidden av direktivet er lang mindre enn kommisjonens forslag. Kommisjonens direktivforslag gikk langt i retning av en totalharmonisering som på flere områder ville ha svekket norske forbrukerrettigheter. Dette fikk norske myndigheter og forbrukerorganisasjoner til å engasjere seg aktivt overfor EU. Særlig viktig for norske myndigheter og forbrukerorganisasjoner var det å opprettholde reklamasjonsfristen på fem år for varige forbrukerkjøp (TV, kjøleskap, mobiltelefon m.v.). Direktivforslaget møtte også stor motstand fra en rekke EU-land, EU-parlamentarikere og europeiske forbrukerorganisasjoner i tillegg til en omfattende juridisk-faglig kritikk, og ble til slutt vesentlig endret på flere punkter.

Forbrukerombudet og Forbrukerrådet er sentrale aktører i norsk forbrukerpolitikk og deltar aktivt i organisasjonsarbeid knyttet opp mot EU. Forbrukerombudet er en offentlig myndighet som fører tilsyn med lov om kontroll med markedsføring og avtalevilkår (markedsføringsloven). På europeisk nivå deltar Forbrukerombudet i International Consumer Protection and Enforcement Network – Europe. Dette er et forum hvor nasjonale forbrukermyndigheter kan utveksle informasjon og erfaringer vedrørende forbrukerbeskyttelse og grensekryssende handel.

Forbrukerrådet opererer som en uavhengig interesseorganisasjon og driver EU-rettet arbeid gjennom avdelingen ForbrukerEuropa som mottar EU-støtte. ForbrukerEuropa er kontaktpunkt i Norge for nettverket av europeiske forbrukerkontor (ECC-Net). ForbrukerEuropa bistår forbrukere i alle typer grenseoverskridende kjøp i EØS-området. Forbrukerrådet er også medlem av BEUC (Bureau Européen des Unions des Consommateurs) som er en europeisk paraplyorganisasjon for uavhengige nasjonale forbrukerorganisasjoner fra EU, EFTA/EØS og EU-søkerland. Forbrukerrådet ser BEUC, som sitt viktigste inntak til å påvirke EUs forbrukerpolitikk.

I 2002 opprettet EU SOLVIT-nettverket som skal hjelpe bedrifter og privatpersoner med å finne løsninger på problemer som skyldes at nasjonale myndigheter i et annet EØS-land ikke anvender EU-retten korrekt. Det eksisterer SOLVIT-sentre i alle EU/EØS-land. Medlemslandene selv står for driften, men Kommisjonen kan stille med bistand. I Norge er det Nærings- og handelsdepartementet som er nasjonalt koordineringssenter for SOLVIT. I 2010 ble 90 prosent av sakene som ble behandlet i SOLVIT løst.

EU har hatt programsamarbeid innen forbrukerpolitikk helt siden 1975. Norge har deltatt i rammeprogrammene for forbrukerpolitikk siden 2000. Programmet finansierer ECC-Net og ulike tiltak og aktiviteter som bidrar til bedre forbrukerbeskyttelse. Hovedformålet for programmet i inneværende periode (2007–2013) er å sikre et høyt nivå for forbrukervern, særlig gjennom et bedre kunnskapsgrunnlag, og bedre konsultasjon med og representasjon fra forbrukerinteresser.478 Barne-, Likestillings- og Inkluderingsdepartementet er ansvarlig for deltakelsen. I forbindelse med programdeltakelsen har Norge en nasjonal ekspert i Kommisjonen som arbeider med ECC-Net.479

Norge har vært klare på at man ønsker å bidra i til EUs politikkutforming innenfor forbrukerfeltet. Ønsket om å bidra er begrunnet i at man ser Norge (og Norden) som en ressurs innen forbrukervern. Norske myndigheter har også sett det nordiske samarbeidet på forbrukerområdet som mulighet for å kunne påvirke politikkutformingen i EU.

20.13 Immaterialrett

Det jurister gjerne kaller «immaterialretten» (eller åndsretten) omfatter alt som gjelder regulering og rettigheter av ikke-materiell art – til patenter, varemerker, design, foretaksnavn m.m. Det er et felt av stor økonomisk og juridisk betydning, som bare øker i betydning i det moderne kunnskaps- og informasjonssamfunnet.

Immaterialretten er ansett som svært viktig for det indre marked, og har lenge vært regulert i betydelig grad på felles EU-nivå. Det aller meste av dette er tatt inn i EØS-avtalen, og EU/EØS-retten styrer i dag i stor grad utviklingen av norsk immaterialrett.

Allerede på 1960-tallet kom de første dommene fra EU-domstolen om forholdet mellom nasjonale immaterialrettigheter og konkurransereglene i EU, og da EØS-avtalen ble inngått i 1992 fantes en lang rekke dommer som la føringer på norske immaterialrettsregler. I tillegg hadde EU på det tidspunktet så vidt startet på arbeidet med å harmonisere immaterialretten – et arbeid som til nå har medført mer enn et titalls direktiver, som har blitt inkorporert i EØS-avtalen og gjennomført i norsk rett.

Stort sett all lovgivningsaktivitet i Norge på området de siste 15 årene har dreid seg om å gjennomføre direktiver som følge av EØS-forpliktelsene. Tradisjonelt har immaterialretten vært preget av stor grad av nordisk lovsamarbeid, men her har tyngdepunktet i lovgivningsvirksomheten dreid seg fra nordisk orientering til europeisk harmonisering. Fortsatt er det et visst uformelt samarbeid mellom de nordiske landene om hvordan forpliktelsene skal gjennomføres, men landene velger ikke sjeldent ulike måter å gjennomføre direktivene på. Slik sett kan man si at den nordiske rettsenheten i noen grad har blitt ofret på den europeiske harmoniseringens alter.

Den norske gjennomføringen av EUs immaterialrettsdirektivene har i hovedsak gått upåaktet hen i norsk offentlig debatt, men her er det forskjell på områdene. Det såkalte industrielle rettsvernet – patentretten, varemerkeretten og designretten – som omfatter områdene med størst direkte betydning for norsk næringsliv, er gjenstand for liten medieoppmerksomhet, og regelendringer på disse områdene skaper lite debatt – med unntak for direktivet om bioteknologiske oppfinnelser fra 1998, som det var stor strid og debatt om før det endelig ble inntatt i EØS-avtalen i 2002 (debatten om «patent på liv»).

Annerledes er det med opphavsretten, som i løpet av årene etter vedtakelsen av EØS-avtalen har blitt et område som preger folks dagligliv som følge av den teknologiske utviklingen og fremveksten av Internett. Medieoppmerksomheten om området har økt tilsvarende, noe som gjør gjennomføring av EU/EØS-reglene vanskeligere. Et illustrerende eksempel er diskusjonen om den såkalte «mp 3-loven» i 2005, som gjaldt gjennomføring av reglene om vern av tekniske sperrer i EU-direktivet om opphavsrett i informasjonssamfunnet fra 2001. Diskusjonen pågikk langt inn i stortingssalen, og endte med et politisk kompromiss i form av en lovbestemmelse som norske jurister på området har store problemer med å forstå. Bestemmelsen har imidlertid ikke hatt noen praktisk betydning. De politiske debattene på området dreier seg med andre ord ikke nødvendigvis om reglene med størst praktisk og økonomisk betydning.

Mens EU-direktivene om immaterialrettens innhold uten unntak er inkorporert i EØS-avtalen, har EU-direktivet om håndheving av immaterialrettigheter fra 2004 vært holdt utenfor EØS-avtalen med den begrunnelse at direktivet gjelder prosess, som ikke er omfattet av EØS. Selv om direktivet inneholder mer typiske prosessregler, kan det hevdes at en harmonisering av immaterialrettens innhold har relativt liten effekt uten samtidig harmonisering av måtene reglene håndheves på. Sett i et slikt perspektiv er det overraskende at direktivet ikke har vært gjort til del av EØS-avtalen.

Symptomatisk nok er det likevel tatt initiativ til på norsk lovgiverhold til langt på vei å gjennomføre forpliktelsene etter EU-direktivet på frivillig (ensidig) basis. I løpet av 2011 er det fremlagt to høringsutkast om håndheving av immaterialrettigheter – ett om særlige tiltak mot ulovlig fildeling og andre opphavsrettskrenkelser på Internett, og ett om håndheving av industrielle rettigheter. I begge høringsutkastene er det i stor grad henvist til EU-reglene på området til tross for at det er tale om bestemmelser av prosessuell art og standpunktet om at prosessregler faller utenfor EØS-avtalen. EU-innflytelsen er derfor utvilsomt stor også på området for håndheving av immaterialrettigheter, selv om selve håndhevingsdirektivet er holdt utenfor avtalen.

Samlet sett har EU/EØS-retten hatt svært stor innflytelse på norsk immaterialrett siden 1992. Varemerkeloven og særlig åndsverkloven har vært gjenstand for til dels store endringer som følge av EU-direktivene, og det ble i 2003 gitt en ny lov om design til avløsning av den gamle mønsterloven for å gjennomføre EUs designdirektiv fra 1998. Patentloven har ikke vært gjenstand for tilsvarende endringer, ettersom harmoniseringsarbeidet i EU her har gått langsommere enn på de andre immaterialrettsområdene. Det viktigste EU-direktivet på patentområdet, direktivet om bioteknologiske oppfinnelser fra 1998, resulterte imidlertid i noen lovendringer i 2003. Dessuten er reglene om såkalte supplerende beskyttelsessertifikater for legemidler, som gir en tilleggsbeskyttelse på fem år ut over patenttiden for legemidler, fullt ut basert på EU-direktiver som er inntatt i EØS-avtalen.

EU-domstolen har avsagt en lang rekke avgjørelser på immaterialrettsområdet som får betydning for norsk rett. Særlig gjelder det varemerkeretten, der det kommer rettsavgjørelser praktisk talt hver uke. Slik sett styres norsk varemerkerett mer eller mindre fullt ut fra Luxembourg. Men også på de andre områdene, medfører EU-domstolens praksis endringer i norsk rett. Et nylig eksempel er dommen i den såkalte Premier League-saken fra oktober 2011 (sak C-403/08), der EU-domstolen fastslo at det ikke var lovlig å legge hindringer i veien for salg av dekoderutstyr for mottak av fotballsendinger fra andre EØS-land. Det europeiske markedet for satellittsendinger har vært oppdelt, men dommen innebærer at verken de private aktørene eller lovgiveren kan legge hindringer i veien for kjøp og salg av dekoderkort fra andre medlemsland. Det er grunn til å anta at dette vil kunne få betydning for markedet for sportssendinger, og på sikt også for andre fjernsynssendinger.

Også i norske domstoler har EU/EØS-retten gjort sitt inntog på immaterialrettsområdet. I den store undersøkelsen som Utvalget innhentet om EU/EØS-retten i norsk rettspraksis viser det seg at immaterialretten er et av de områdene der EU/EØS-regler hyppigst anføres for norske domstoler.480

Det er én viktig forskjell på EU-samarbeidet og EØS-avtalen som er av stor betydning for immaterialretten. I EU har man innført egne EU-immaterialrettigheter som gjelder i hele EU-området og ikke bare i det enkelte medlemsland, og som har den store fordel for bedriftene at de kan nøye seg med å søke beskyttelse én gang for hele EU-området, i stedet for å måtte søke det nasjonalt i hver av de 27 statene. Foreløpig er det etablert et eget felles EU-varemerke (1994) og en felles EU-design (2001). I tillegg har det i snart 40 år vært arbeidet med å få i stand et EU-patent, men dette er fortsatt ikke på plass. Slike ordninger er basert på overnasjonale løsninger som innebærer en overføring av myndighet til et felles byrå som gir godkjenningen. For norsk del er det antatt at tilknytning til dette vil være konstitusjonelt vanskelig siden det vil innebære overføring til en EU-institusjon. Så langt har Norge derfor ikke deltatt i disse ordningene, og det er heller ingen prosesser på gang for å søke dette. For norske foretak som vil beskytte design eller varemerker betyr det at de fortsatt må søke dette separat i hver EU-stat i stedet for å kunne nøye seg med én søknad.

20.14 Andre sentrale rettsområder

I dette og andre kapitler i utredningen er det i hovedsak tatt utgangspunkt i hvilke samfunnsområder som i større eller mindre grad påvirkes av EØS, Schengen og de andre avtalene ned EU. Tilpasningen til EU foregår som vist i stor grad ved at Norge overtar EUs rettsregler, og gjennomfører dem i norsk rett. For norske jurister er spørsmålet hvilke rettsområder som påvirkes av EU-tilpasningen. Det er et litt annet perspektiv, som gir en noe annen inndeling.

Sett fra et rettslig perspektiv kan man si at EU/EØS-retten påvirker de aller fleste områder av norsk rett, men i svært varierende grad. Noen rettsområder er mer eller mindre overtatt av EU/EØS-retten, i den forstand at de fleste reglene er derfra og at det meste av ny utvikling skjer på EU/EØS-nivå. Andre rettsområder er bare så vidt berørt, ved at EU/EØS-retten kommer inn som én paragraf i en ellers omfattende vanlig norsk lov.

Betydningen av en EU/EØS-retten for en rekke norske rettsområder er beskrevet gjennom rapportens kapitler om de forskjellige samfunnsområdene. Det gjelder blant annet hele næringsreguleringsretten, statsstøtteretten, konkurranseretten, reglene om offentlige anskaffelser, arbeidsretten, arbeidsmiljøretten, miljøretten, energiretten, velferdsretten, helseretten, likestillingsretten, utlendingsretten, transportretten, finansretten, kontraktsretten, forbrukervernretten og immaterialretten.

Fortsatt er det imidlertid en rekke sentrale rettsområder som faller utenfor en slik gjennomgang, og som ville vært omfattet dersom dette hadde vært en mer juridisk vinklet utredning. I det følgende skal de for helhetens skyld bare kort nevnes.

Et viktig rettsområde som ikke er fanget opp av utredningen er selskapsretten, som vil si reglene om selskapers rettsstilling (etablering, organisasjon, eierskifte m.m.). Det er et økonomisk og praktisk viktig rettsområde, av stor betydning for næringslivet. Dette er et rettsområde som i betydelig grad er regulert på felles nivå i EU, og disse reglene er i sin helhet inntatt i EØS-avtalen, som har et eget vedlegg (XXII) om «selskapsrett». Gjennom de siste tjue årene er norsk selskapsrett i betydelig grad påvirket av EU/EØS-retten.

Et annet stort og viktig rettsområde er skatte- og avgiftsretten. Som utgangspunkt er dette et nasjonalt område i EU, og det er ikke utviklet noe felles skatteregime. For avgifter har EU en viss lovgivningsmyndighet, og her er det gitt en del direktiver som søker å harmonisere nasjonale avgiftsnivåer noe. Denne delen av EU-retten ble ikke inntatt i EØS i 1992, og det gjorde at mange trodde at norsk skatte- og avgiftsrett ikke ville bli berørt av avtalen. Det viste seg snart å være en misforståelse. Selv om norsk lovgiver selv utformer skatte- og avgiftsregler, må det gjøres på en måte som ikke strider mot de generelle EU/EØS-reglene, og det har i praksis vist seg å komme opp i mange sammenhenger. For det første må skattereglene ikke forskjellsbehandle norske aktører og aktører fra andre EU/EØS-land, og her har det vært en rekke rettssaker og tvister. For det andre må skatte- og avgiftsreglene ikke utformes på en slik måte at de indirekte innebærer ulovlig statsstøtte. Også dette har vært fremme i en lang rekke saker, blant annet i forbindelse med den differensierte arbeidsgiveravgiften og fritaket for elavgift for industrien. Videre er det en lang rekke skatte- og avgiftsrettslige spørsmål som oppstår ved grensekryssende økonomisk aktivitet, og der EU/EØS-retten kommer inn på forskjellige måter. Og endelig har norsk lovgiver og norske domstoler i noen grad latt seg påvirke av EU-reglene til frivillig tilpasning av norske skatte- og avgiftsregler. Generelt har det vist seg at skatte- og avgiftsretten er et av de områdene der EU/EØS-retten påberopes hyppigst for norske domstoler,481 hvilket er noe av et paradoks for et felt man trodde lå utenfor EØS-avtalen.

Den alminnelige forvaltningsretten er et av de viktigste rettsområdene i nasjonal rett. Svært mye av EU/EØS-retten er såkalt «spesiell forvaltningsrett», i den forstand at den regulerer offentlige myndigheters myndighet, prosedyrer og plikter på ulike enkeltområder. Derimot er det ikke mange generelle forvaltningsregler i EU/EØS, og det har ikke vært nødvendig å gjøre endringer i den alminnelige norske forvaltningsloven eller offentlighetsloven. Den mer indirekte betydningen er imidlertid så betydelig at flere juridiske forfattere har talt om en delvis «europeisering av forvaltningsretten».482 Når norske myndigheter forvalter EØS-basert lovgivning må de respektere ulovfestede EU/EØS-rettslige prinsipper om god forvaltning, og også ved forvaltningen av rent «norske» regler må dette skje på en måte som ikke bryter med avtalens prinsipper. EØS-avtalens betydning kan også vise seg på andre måter. Selv om offentlighetsloven formelt ikke er endret på grunn av EØS, har for eksempel den sterkt økte kontakten med utlandet som EØS-avtalen medfører gjort at muligheten i lovens § 20 av hensyn til Norges utenrikspolitiske interesser, har fått økt nedslagsfelt.

EU har ikke generell myndighet til å vedta regler på strafferettens område, og dette er i all hovedsak fortsatt et nasjonalt anliggende. Det stadig mer omfattende justispolitiske samarbeidet om grensekontroll, innvandring og politisamarbeid har imidlertid viktige strafferettslige sider, og dette er Norge i stor grad tilknyttet, som beskrevet nedenfor i kapittel 22. Videre har også EØS-avtalen på noen områder vist seg å ha en viss betydning for strafferettslige spørsmål. Generelt gjelder et prinsipp om at EU/EØS-reglene ved brudd må være strafferettslig beskyttet på samme måte som nasjonale regler, og enkelte direktiver har også krav om straffelignende sanksjoner, særlig på miljøområdet. Gjennom årene har det vært en del straffesaker oppe for norske domstoler som har reist EU/EØS-rettslige spørsmål.483

Prosessretten er reglene om hvordan rettssaker føres for domstoler, og er for jurister et helt sentralt område, som deles i sivilprosess og straffeprosess. Igjen er dette i all hovedsak et nasjonalt område, som EU ikke blander seg opp i. Samtidig kommer igjen EU-retten inn og har betydning for nasjonal prosessrett på mange forskjellige måter, og det samme gjelder for norsk prosessrett under EØS. Bakgrunnen er at ulike nasjonale prosessregler kan være et hinder for det indre marked, og dette har man i EU/EØS søkt å bøte på ved å oppstille krav om prosessuell likebehandling og effektiv håndhevelse av EU/EØS-rettslige krav. Dette stiller på forskjellige måter krav til nasjonale prosessregler; for eksempel om søksmålsinteresse, verneting, frister, m.m.484 Videre har Norge inngått en egen avtale med EU om tilknytning til den såkalte Luganokonvensjonen om domsmyndighet og fullbyrding av dommer i sivile og kommersielle saker, som bygger på en konvensjon mellom EU-statene fra 1993. Videre kommer de særlige prosessreglene som gjelder for norske domstolers adgang til å innhente rådgivende uttalelser fra EFTA-domstolen.

21 Mat, landbruk og fisk

21.1 Innledning

Primærnæringene har spilt en viktig rolle i norsk europadebatt helt siden 1960-tallet, og gjør det i noen grad ennå. Landbruk og fiskeri var sentrale temaer i medlemskapsdebattene i 1972 og 1994. Forvaltning av fiskeressursene i norsk farvann og vilkårene for norsk landbruk har i europadebatten engasjert langt flere enn de som har sitt levebrød i disse næringene. Hensynet til å bevare selvråderetten i disse sektorene har trolig hatt avgjørende betydning for at Norge har valgt å stå utenfor EU.

I EU har medlemslandene lenge vært tett integrert både når det gjelder landbruk og fiskeri. Gjennom den felles landbrukspolitikken (CAP) og den felles fiskeripolitikken (CFP), som ble etablert på henholdsvis 1960 og 1970-tallet, har EU-landene gått langt i retning av felles politikk og forvaltning, som setter klare skranker for nasjonal politikk.

Da EØS-avtalen ble utformet tidlig på 1990-tallet, var det opprinnelig tanker om å forsøke å integrere primærnæringene på en slik måte at man kunne oppnå frihandel med produktene. Det viste seg ikke å være mulig. Først ble landbruk tatt ut av forhandlingene, og deretter fiskeri. EØS-avtalen omfatter derfor verken den felles landbrukspolitikken eller den felles fiskeripolitikken. På disse områdene utformer norske myndigheter som utgangspunkt selv nasjonal politikk – inkludert strukturpolitikk, ressursforvaltning, markedsorganisering, støttenivå m.m. Det er ikke frihandel med fisk og landbruksprodukter mellom EU og Norge.

Selv om Norge ikke er del av EUs felles landbruks- og fiskepolitikk, påvirkes likevel disse sektorene i Norge i ganske betydelig grad av forholdet til EU. Dette skjer på flere måter, hvorav de viktigste er:

• I 1998 ble hele EUs regelverk for mattrygghet og veterinære forhold tatt inn i EØS-avtalen, og dette regulerer både landbruk og fisk, og er av stor praktisk betydning for begge næringene.

• I mangel av frihandel er det en rekke avtaler som regulerer handelen med landbruksprodukter og fisk mellom Norge og EU, som er delvis regulert under EØS, der det uttalte formålet er gradvis liberalisering i samhandelen. Dette revideres løpende.

• EØS-avtalens generelle regler har betydning for flere sider ved landbruks- og fiskerisektoren, direkte eller indirekte. Viktigst er reglene om arbeidsinnvandring, som har hatt stor betydning for primærnæringene. Andre eksempler er regler om boplikt, nasjonalitetskrav, tekniske standarder m.m.

Dette er fellestrekk ved hvordan EØS og andre avtaler med EU påvirker norsk landbruk og fiskeri. Men det er også forskjeller mellom de to næringene. Landbruket er minst påvirket av forholdet til EU. Norsk landbrukspolitikk faller i utgangspunktet utenfor EØS, med unntak av reglene om mat og veterinær og avtalene om handel. Norsk fiskerisektor er påvirket i større grad. Selve rådigheten over fiskeressursene er ikke berørt, og Norge bestemmer selv sin forvaltningspolitikk. Utover dette er det mer omstridt i hvilken grad fiskerisektoren egentlig kan sies å falle utenfor EØS. Videre er det ved siden av EØS-avtalen også en rekke andre avtaler mellom Norge og EU, herunder om kvotefordeling og forvaltning av felles ressurser. Forholdet mellom Norge og EU på fiskerisektoren er komplekst, og her er det en utfordring i seg selv bare å forstå og beskrive hovedtrekkene.

Norges grunnleggende interesser overfor EU er også forskjellig for de to næringene. På landbrukssektoren er det stor import av produkter til Norge fra EU, og lite eksport. Her er de norske landbruksinteressene i hovedsak av defensiv karakter og knyttet til å skjerme næringen, begrense importen, og beholde et (komparativt sett) høyt støttenivå, for å sikre fortsatt landbruk i Norge. På fiskerisektoren har Norge også defensive interesser, i å beholde nasjonal kontroll over ressurser og forvaltningspolitikk. Men her har Norge som en stor eksportør av sjømat til EU også klare offensive interesser i markedsadgang. Norges overtakelse av EUs veterinærregelverk fra 1999 kan for eksempel bare forstås i dette perspektivet. Landbruket var i hovedsak negative til reglene, og argumenterte sterkt imot. Men for fiskeeksporten var felles veterinærregler ansett nødvendige for rask og sikker markedsadgang, og da ble det utslagsgivende.

Gjennom perioden 1992–2011 har norsk landbrukssektor gjennomgått store endringer, og det gjelder enda mer norsk fiskerisektor, der oppdrett i løpet av få tiår er blitt en av landets største eksportnæringer. Det har også vært en rekke andre utviklingstrekk, herunder en jevn nedgang i antall personer som er sysselsatt i tradisjonelt landbruk og fiskeri, strukturendringer på eiersiden (særlig fisk), økt bruk av arbeidsinnvandrere m.m. Disse endringene skyldes i hovedsak nasjonale og internasjonale utviklingstrekk, som har lite med forholdet til EU å gjøre. Samtidig kan slike endringer i sin tur påvirke forholdet til EU. Interessekonstellasjonene og næringenes samfunnsmessig betydning er annerledes i dag sammenlignet med da EØS-avtalen ble undertegnet for tjue år siden.

21.2 Mattrygghet og veterinære forhold

21.2.1 Hovedtrekk

I EU hadde man utviklet et omfattende regelverk for mattrygghet og veterinære forhold da EØS-avtalen ble fremforhandlet på begynnelsen av 1990-tallet. Reglene var tett knyttet til den felles landbruks- og fiskeripolitikken, og hadde blant annet som formål å forenkle handelen mellom landene, samt begrense spredning av smittsomme sykdommer.

Deler av dette regelverket ble fra starten av inntatt i EØS-avtalen. Det gjaldt blant annet tekniske regler for handel med dyr og dyreprodukter, og tiltak for vern mot dyresykdommer. Samtidig ble også viktige deler av veterinærregelverket holdt utenfor EØS. Begrunnelsen var blant annet at EFTA-landene ønsket å beholde grensekontroll som virkemiddel mot spredning av dyresykdommer. Norge opprettholdt følgelig denne grensekontrollen da EØS-avtalen trådte i kraft i 1994, og tilsvarende opprettholdt EU-statene grensekontroll med import fra Norge, som i første rekke rammet fiskeeksporten.

Etter at EØS-avtalen trådte i kraft viste det seg raskt at det for norsk fiskeeksport innebar store ulemper å måtte gjennom veterinær grensekontroll for å komme inn i EU-området. I praksis innebar det at trailerne med norsk fisk kunne risikere å bli stående lenge på grensestasjonene, med forsinkelser og fare for forringelse av fisken. Problemene ble forsterket da EU vedtok en generell skjerping av sin veterinære grensekontroll mot tredjeland, med virkning fra januar 1997. Allerede i 1995 tok derfor norske myndigheter initiativ overfor EU for å få innlemmet hele regelverket om mat og veterinære forhold i EØS, og etter flere års forhandlinger ble dette vedtatt av EØS-komiteen våren 1998 med hjemmel i avtalen artikkel 118, som gir mulighet til å utvide den til å gjelde nye områder dersom partene er enige om det.

Initiativet var fra norsk side begrunnet i hensynet til fiskeeksporten, som i 1997 var på over 24 milliarder kroner, tilsvarende 7 prosent av landets samlede eksport. Samtidig gjelder EU-reglene om mat og veterinære forhold både for landbruk og fiskeri, og det var ikke mulig å skille disse to sektorene. Dersom norsk fiskeeksport skulle få tilgang til EU-markedet uten grensekontroll, måtte Norge og de andre landene gå med på en tilsvarende avvikling av grensekontrollen for import av dyr og dyreprodukter hit til landet. Dette møtte sterk motstand både i landbruket, det veterinærfaglige miljøet, og de partiene som generelt var mot EØS (SV og Sp).

Uenigheten om den nye «veterinæravtalen» med EU (som den ble kalt) skapte stor debatt gjennom det meste av 1998, men det endte med at Stortinget den 17. desember samme år med bredt flertall (84 mot 21 stemmer) ga samtykke til at den skulle inntas i EØS. Under den politiske debatten ble det vist til at selv om landbruket hadde motforestillinger, måtte hensynet til fiskeeksporten veie tyngre.

Veterinæravtalen viste seg raskt å være en stor og viktig utvidelse av EØS-avtalen. Reglene omfatter ikke bare veterinære forhold, men svært mye annet som har med matproduksjon og mattrygghet å gjøre – hygiene, merking, bruk av tilsettingsstoffer, dokumentasjon, grensekontroll, tekniske handelskrav og regler for tilsyn og kontroll med slakterier og næringsvirksomheter. Dette har stor betydning både for forbrukerne og som rammebetingelse for hele produksjonskjeden, fra gårdsbruk og oppdrettsanlegg til slakterier, matindustri, dagligvarekjeder og serveringssteder. I likhet med så mye av EØS-retten er betydningen av reglene ikke begrenset til grensekryssende aktivitet, men gjelder i praksis vel så mye for rent innenlandske forhold. I praksis utgjør dette i dag hoveddelen av all offentlig regulering som gjelder produksjon, omsetting, merking, hygiene m.m. innenfor fisk og landbruk i Norge, og setter i stor grad standardene på begge disse sektorene.

Disse reglene har nå vært i kraft i snart 12 år, og har i omfang vokst til å bli den kvantitativt største delen av EØS-avtalen, som står for nærmere 40 prosent av rettsaktene. De forvaltes av tre departementer, men i første rekke av Mattilsynet, som på den måten har blitt den offentlige etat i Norge som antakelig arbeider mest med EU/EØS-saker. For tiden (2011) har Mattilsynet 32 årsverk knyttet bare til gjennomføring av EU/EØS-regler, som utgjør ca. 90 prosent av det regelverk som tilsynet har ansvaret for. Dertil kommer selve tilsynsvirksomheten.

Ved siden av Mattilsynets kontroll fører også ESA direkte tilsyn med at reglene om mattrygghet og veterinære forhold etterleves i praksis. Det innebærer blant annet at ESA hvert år gjennomfører en rekke kontroller i Norge, både av norske myndigheter og direkte av forholdene på norske gårder, slakterier, oppdrettsanlegg, etc. Fra og med 2012 vil EU-reglene kreve at norske høner ikke lenger kan plasseres i nettingbur, men må få bur med miljøinnredning eller frittgående system.

Generelt har den norske tilpasningen til EUs regler om mat og veterinære forhold gått greit. De dystre spådommene fra debatten i 1998 har på tolv år ikke slått til, og sett i forhold til reglenes omfang og betydning har det vært svært få konflikter. Først og fremst har reglene ikke ført til økt utbredelse av dyresykdommer, slik mange fryktet. I den grad det har vært utfordringer og problemer, har disse vært av annen karakter. På en del områder har reglene ført til krav om høyere standarder som har medført ekstrakostnader og økonomiske problemer for enkelte. Noen ganger har reglene vært kritisert for å være for formalistiske, og for lite tilpasset særlige norske forhold. Ved en anledning har norske myndigheter ønsket å stenge grensene utover det EU kunne akseptere. Videre var det tidlig på 2000-tallet strid om innføring av enkelte nye direktiver, og krav om bruk av reservasjonsretten. Disse sakene er behandlet nedenfor.

Hovedhistorien er imidlertid at gjennomføringen av EU-reglene på dette feltet har skjedd uten store problemer, og at dette i snart tolv år nå har regulert store deler av norsk landbruks- og fiskerisektor. Dette er en side av Norges EU-tilknytning som er svært synlig for dem det gjelder, men ellers lite kjent i allmennheten.

Gjennom EØS-avtalen deltar norske myndigheter med ansvar for mat- og veterinærforhold aktivt i europeisk faglig samarbeid på feltet, herunder i det lovforberedende arbeidet i komiteer og arbeidsgrupper under Kommisjonen. Videre står Norge ofte sammen med EU når spørsmål knyttet til veterinær- og matfeltet diskuteres i andre internasjonale organer, som WTO, Verdens dyrehelseorganisasjon og FNs matvarestandardorgan.

EØS-avtalens regler om mat og veterinær omfatter ikke tollvernet. Omfanget av handelen mellom EU og Norge påvirkes derfor ikke direkte av dette regelverket. Derimot vil både maksimale tollsatser som fastsettes innenfor rammen av WTO, og særskilte forhandlinger mellom Norge og EU om tollreduksjoner på import av mat og dyr, kunne påvirke handelsvolumet.

Utvalgets mindretall, medlemmet Dag Seierstad, viser til at det er for tidlig å fastslå om «de dystre spådommene» fra debatten i 1998–99 har slått til. Spådommene var fra veterinærfaglig side knyttet til den situasjonen som ville oppstå hvis importen av kjøttvare, egg og levende dyr økte vesentlig. Landbruket har i egeninteresse ilagt seg store begrensninger på import av levende dyr, og importen av kjøttvarer og egg har heller ikke økt vesentlig. Dette medlem viser til sine avsluttende merknader i kapittel 21.2.7.

21.2.2 Forhandlingene om mat- og veterinærfeltet i EØS-avtalen

På slutten av 1980-tallet og utover på 1990-tallet ble felles regulering av veterinær- og matfeltet plassert høyere på EUs dagsorden. Dette var dels knyttet til arbeidet med å fullføre et felles indre marked, og dels et resultat av flere matskandaler i EUs medlemsland som tvang frem økt fokus på ivaretakelse av forbruker- og helsehensyn gjennom offentlig regulering av veterinær- og matfeltet. WTO-avtalen fra 1995 om sanitære og plantesanitære forhold som EU var forpliktet av la samtidig viktige premisser for videreutviklingen av EUs regelverk.

EU hadde på denne bakgrunn satt i gang et omfattende arbeid med å utarbeide et felles regelverk på veterinær- og matfeltet da EØS-avtalen ble forhandlet frem på begynnelsen av 1990-tallet. Sentralt sto innføring av felles regler på områder som var viktige for helse, forbrukerbeskyttelse og miljø, anvendelse av prinsippet om gjensidig godkjenning på områder som ikke var dekket av fellesskapsbestemmelser, og avskaffelse av grensekontrollen. Mye av dette ble inntatt i EØS-avtalen allerede fra starten. I proposisjonen om EØS fra 1992 viste regjeringen til at avtalen ville få stor betydning for blant annet produksjon og merking av næringsmidler.485 I avtalen fikk Norge også enkelte tilleggsgarantier på områder der man hadde særlig god helsestatus, herunder for salmonella. Norge kunne derfor videreføre ekstra kontrolltiltak for å unngå salmonella i importert mat.

Under EØS-forhandlingene i 1990–91 ble det tatt sikte på å harmonisere tekniske regler for handel med dyr og dyreprodukter, herunder rapportering av meldepliktige sykdommer og planer for bekjempelse av smittsomme dyresykdommer. EØS-avtalen krevde blant annet omfattende endringer i den norske Husdyrloven og tilhørende forskrifter. Under forhandlingene kom man imidlertid etter hvert frem til at det måtte gjøres omfattende unntak fra EUs veterinære regelverk. Bakgrunnen for dette var i første rekke at flere av EFTA-landene var opptatt av å beholde nasjonal grensekontroll med dyr og dyreprodukter. Fra norsk side ble hensynet til å bevare grensekontrollen i 1992 vurdert som «avgjørende for opprettholdelse av vår gunstige dyrehelse».486

21.2.3 Veterinæravtalen fra 1998

I EU ble grensekontrollen for handel med dyr og dyreprodukter mellom medlemsstatene gradvis avviklet utover på 1990-tallet. I stedet ble kontrollen med produksjonen skjerpet, med felles krav til standarder for blant annet gårdsbruk og slakterier. Videre ble grensekontrollen med import av dyr og dyreprodukter fra tredjeland gradvis skjerpet, og det ble vedtatt at den skulle skjerpes ytterligere med virkning fra januar 1997.

Dette rammet norsk eksport av fisk og fiskeprodukter, som i økende grad risikerte å bli utsatt for tid- og ressurskrevende kontroll ved grensepassering til EU-landene. Allerede kort tid etter at EØS-avtalen trådte i kraft i januar 1994 ble det meldt om at sjømateksportører opplevde problemer på grensene til EU. Da Sverige og Finland i januar 1995 gikk inn i EU, innebar det også økt grensekontroll mot tradisjonelt viktige markeder, og da EU kort etter vedtok en generell skjerping av grensekontrollen for dyr og dyreprodukter, ble det antatt fra norsk side at det ville innebære en økning av gjennomsnittlig kontrollfrekvens for norsk fiskeeksport fra 3–5 prosent til 20–50 prosent av partiene.

Kilde: Faksimile: Nei til EU

På denne bakgrunn ga norsk fiskerinæring tidlig klar beskjed til myndighetene om at man ønsket å overta EUs regelverk for mat og veterinær på en slik måte at grensekontrollen kunne avvikles. Dette ble tatt opp av regjeringen, som allerede vinteren 1995 tok de første initiativene overfor EU med sikte på å utvide EØS-avtalen til å omfatte hele det veterinære området, inkludert den veterinære grensekontrollen. Parallelt med dette var landbrukets organisasjoner på sin side like klare på at de ønsket å bevare grensekontrollen, og viste til hensynet til å beskytte folke- og dyrehelsen.

Forhandlingene om utvidelse av EØS-avtalen på veterinærfeltet ble innledet av regjeringene Brundtland og Jagland i 1995–96, og videreført av Bondevik I-regjeringen i 1997. De tre partiene i Bondevik-regjeringen hadde opprinnelig markert sterk motstand mot avtaleutvidelsen, men endte med å legge frem en veterinæravtale for samtykke til godkjenning i Stortinget høsten 1998.487 Fire av seks statsråder fra Sp tok dissens mot regjeringens forslag, samtidig som en samlet stortingsgruppe stemte imot da saken kom opp rett før jul 1998. Det samme gjorde SV. De andre partiene på Stortinget stemte for, og avtalen ble godkjent med 84 mot 21 stemmer, og inntatt i EØS-avtalen med virkning fra januar 1999.

Innlemmelsen av veterinæravtalen i EØS skjedde med hjemmel i avtalens artikkel 118, som gir adgang til å utvide den til å omfatte nye områder dersom partene er enige om det. Dette er så langt den første og eneste gangen denne hjemmelen er brukt. Initiativet kom fra norsk side, med støtte etter hvert fra Island og Liechtenstein. Det var ingen forpliktelse til å overta disse EU-reglene, og heller ikke noe press fra EUs side.

Det var ikke noe i veterinæravtalen som direkte påvirket mengden av import til Norge. Dette reguleres gjennom importvernet som eventuelt liberaliseres gjennom endringer i tollsatsene og/eller tollfri import, og som ikke ble trukket inn i forhandlingene.

Veterinæravtalen innebar at den veterinære grensekontrollen mot EU ble fjernet. Norge overtok samtidig EUs kontrollbestemmelser ved handel med levende dyr, kontrollbestemmelser ved handel med animalske næringsmidler og andre dyreprodukter fra landdyr og fisk, krav og kontrollbestemmelser ved handel fra tredjeland, og bestemmelser relatert til dyrevern og merking av dyr.

Norge ble dermed en del av EUs yttergrense på det veterinære området, noe som igjen innebar at den norske kontrollen mot import fra tredjeland i praksis ville bli gjort på vegne av EU. Dette krevde investeringer i grensekontrollstasjoner og at disse ble godkjent av ESA og EUs veterinærtjeneste. Samtidig ble ESAs kompetanse utvidet til å omfatte de nye kontrollordningene på det veterinære området i Norge

Med veterinæravtalen mistet norske myndigheter mulighetene til å overvåke og kontrollere folke- og dyrehelsen knyttet til handel med land i EØS-området: kontroll ved grensepassering og opphold i karantene. Myndighetene etablerte derfor en rekke kompensatoriske tiltak. Disse omfattet blant annet en nasjonal satsing på overvåknings- og kontrollprogrammer, stikkprøvekontroll, krav til internkontroll i næringsvirksomheter, og strenge krav til offentlig kontroll og tilsyn med slakterier, matprodusenter og utsalgssteder.

Det norske regelverket ble på flere områder styrket som en følge av veterinæravtalen. EU hadde blant annet et strengt regelverk for kontrollrutiner og tiltak mot regelbrudd. EUs regler medførte videre strenge krav til offentlig kontroll på avsenderstedet og en tilleggskontroll i form av registrering av importører. Import fra tredjeland var fortsatt underlagt grensekontroll, og varer og dyr fra disse landene kunne fortsatt bli plassert i karantene. Med veterinæravtalen fikk også Norge anledning til å delta i alle relevante komiteer og arbeidsgrupper under Europakommisjonen på det veterinære området.

I debattene om veterinæravtalen i 1997–98 ble det brukt sterke formuleringer fra motstanderne, som hevdet at dette handlet om «å legge ned forsvaret av Norges grenser» og at man ville «sette folkehelsen i fare». Motstanden var også sterk i de partiene som satt i regjering da forhandlingene om veterinæravtalen ble avsluttet, spesielt i Senterpartiet og Kristelig Folkeparti. I det veterinærfaglige miljøet var det utbredt enighet om at økt internasjonal handel med mat og dyr innebærer økt risiko for at sykdomssituasjonen forverres. Det var også bred enighet om at det i en slik situasjon ville være uheldig å gi slipp på enkelte virkemidler, som for eksempel muligheten til å anvende karantene. Samtidig var det uenighet i fagmiljøet både om hvor dramatisk en utvidelse av EØS-avtalen på det veterinære området ville være, og hvordan veterinærforeningen burde opptre overfor regjeringen. En rekke personer i veterinærforeningen gikk aktivt ut i kampen mot avtalen i mediene og i høringer på Stortinget. Samtidig var det andre som var uenige i måten veterinærforeningen håndterte saken på, herunder enkelte veterinærer i forvaltningen.488 Det var også eksempler på utmeldelser fra foreningen, blant annet på grunn av misnøye med de interne prosesser i foreningens arbeid i saken.

I ettertid er det kommet færre motforestillinger mot veterinæravtalen enn hva som var tilfelle da denne ble behandlet på slutten av 1990-tallet. På flere områder er det norske regelverket styrket, og Norge deltar aktivt i det veterinærfaglige samarbeidet i Europa, både gjennom Kommisjonens komiteer og arbeidsgrupper og gjennom det vitenskapelige arbeidet i den europeiske myndighet for næringsmiddeltrygghet (EFSA).

Det har dessuten ikke vært rapportert om betydelige problemer med veterinær grensekontroll for norsk eksport ved grensepassering til EU. Samtidig innebærer veterinæravtalen at Norge i større grad er nødt til å stå sammen med EU om iverksetting av tiltak når det oppstår grenseoverskridende problemer med sykdomsutbrudd. En illustrasjon på dette var håndteringen av utbruddet av munn- og klovsyke i EU i 2001 (se under).

21.2.4 Dagens regulering av veterinær- og matfeltet i Norge

Regulering av matfeltet og det veterinære området dekkes i EØS-avtalen i dag av spesielt vedlegg I om «Veterinære og plantesanitære forhold» og deler av vedlegg II om «Næringsmidler». De mange rettsaktene (direktiver, forordninger, enkeltvedtak, anbefalinger etc.) som gjelder mat og veterinær utgjorde i 2011 anslagsvis nærmere 40 prosent av alle rettsakter som er vedtatt under EØS-avtalen. Det er i dag tatt inn i overkant av 2400 ordinære rettsakter på mat- og veterinærområdet i EØS-avtalen.

I tillegg til de ordinære rettsaktene som blir vedtatt i EØS-komiteen, er det også en stor mengde rettsakter som blir vedtatt etter den såkalte «forenklede prosedyren». Prosedyren ble innført med veterinæravtalen i 1999 av hensyn til behovet for å kunne innføre umiddelbare fellestiltak i hele EØS-området for å unngå spredning av smittestoffer og sykdommer fra tredjeland. Prosedyren innebærer at regler som gir krav til import fra tredjeland, ikke går gjennom de ordinære vedtaksprosedyrene via EØS-komiteen, men gjøres gjeldende i EØS/EFTA-landene samtidig som de blir vedtatt i EU. Til sammen er over 800 rettsakter inntatt etter den forenklete prosedyren i perioden 1999–2011, men de fleste av disse er tidsbegrenset og av kort varighet.

For å illustrere hva disse rettsaktene typisk handler om, kan man se på dagsorden fra et hvilken som helst av de normalt ti møtene som årlig avholdes i EØS-komiteen og der man treffer vedtak om å overta nye rettsakter. På EØS-komiteens møte den 21. oktober 2011 ble det for eksempel vedtatt 49 nye rettsakter, hvorav 36 gjaldt EØS-avtalens vedlegg I om «Veterinære og plantesanitære forhold» eller vedlegg II kapittel XII om «Næringsmidler». Som eksempler på hva som ble overtatt denne oktoberdagen kan nevnes:

• Kommisjonsforordning (EU) nr. 15/2011 av 10. januar 2011 om endring av forordning (EF) nr. 2074/2005 når det gjelder anerkjennelse av analysemetoder for å påvise marine biotoksiner i levende muslinger (toskjellede bløtdyr)

• Kommisjonsforordning (EU) nr. 514/2010 av 15. juni 2010 om godkjenning av Pedicoccus pentosaceus (DSM 16244) som tilsetningsstoff i forvarer til alle dyrearter

• Kommisjonsforordning (EU) nr. 568/2010 av 29. juni 2010 om endring av vedlegg III til parlaments- og rådsforordning (EF) nr. 767/2009 når det gjelder forbudet mot å omsette og bruke proteinprodukter som stammer fra gjærsopp av Candida varianten dyrket på n-alkaner til fôringsformål

• Kommisjonsforordning (EU) nr. 939/2010 av 20. oktober 2010 om endring av vedlegg IV til forordning (EF) nr. 767/2009 hva gjelder tillatte toleranser ved merkingen av sammensetning av fôrmidler eller fôrblandinger som fremgår av artikkel 11(5)

• Kommisjonsforordning (EF) nr. 1024/2009 av 29. oktober 2009 om innvilgelse av og avslag på visse helsepåstander på næringsmidler som viser til redusert sykdomsrisiko og til barns utvikling og helse

• Kommisjonsforordning (EF) nr. 1170/2009 av 30. november 2009 om endring av europaparlaments- og rådsdirektiv 2002/46/EF og europaparlaments- og rådsforordning (EF) nr. 1925/2006 som gjelder positivlistene om vitamin- og mineralforbindelser som kan tilsettes næringsmidler inkludert kosttilskudd

• Kommisjonsforordning (EU) nr. 365/2010 av 28. april 2010 om endring av forordning (EF) nr. 2073/2005 om mikrobiologiske kriterier for næringsmidler og hva gjelder enterobakterier i pasteurisert melk og andre pasteuriserte flytende meieriprodukter og Listeria monocytogenes i konsumsalt

• Kommisjonsrekommandasjon 2010/161/EU av 17. mars 2010 om overvåkning av perfluorerte forbindelser i mat

• Kommisjonsvedtak 2010/169/EU av 19. mars 2010 om at 2,4,4’-triklor-2’-hydroksydifenyleter ikke skal inngå i EU-listen over tilsetningsstoffer i plast som er tillatt å bruke i produksjon av plastmaterialer og gjenstander ment å komme i kontakt med næringsmidler

• Kommisjonsforordning (EU) nr. 891/2010 av 8. oktober 2010 om godkjenning av nytt bruksområde for 6-fytase som tilsetningsstoff i fôr til kalkuner (innehaver av godkjenningen ROAL Oy)

• Kommisjonsforordning (EU) nr. 1034/2010 av 15. november 2010 om endring av forordning (EF) nr. 1082/2003 om kontroll med kravene til identifikasjon og registrering av storfe

• Kommisjonsvedtak 2010/172/EU 22. mars 2010 om endring av vedtak 2002/840/EF om godkjente bestrålingsanlegg i tredjeland

EUs regelverk på det plantesanitære området ble i sin tid holdt utenfor avtalen med begrunnelsen om at EU-regelverket var foreldet og lite egnet for felles EØS-bestemmelser.489 Norge har frem til i dag beholdt et permanent unntak når det gjelder EUs plantehelseregler (herunder regler som omhandler konkrete plantevernmidler). På 2000-tallet satte imidlertid EU i gang et arbeid med å revidere plantehelseregelverket. Dette har ført til at Norge for tiden vurderer om det er hensiktsmessig å fjerne unntaket og integrere også dette i EØS-avtalen.

I Norge står Mattilsynet sentralt når det gjelder å forvalte EØS-regelverket på veterinær- og matfeltet. Mattilsynet forvalter i praksis alle lovene som omhandler produksjon og omsetning av mat, som vil si hele matkjeden fra jord og fjord til bord. Dette er regulert i seks lover, og med hjemmel i disse har Mattilsynet utarbeidet omkring 300 forskrifter.490 Mattilsynet har anslått at ca. 90 prosent av det regelverket organisasjonen forvalter er basert på EU/EØS-rett, og opplyst at arbeidet med gjennomføring av EU/EØS-reglene utgjør ca. 48 prosent av regelverksarbeidet, samt at det går med omkring 32 årsverk til dette.491 De resterende 52 prosentene av regelverksarbeidet (34 årsverk) går med til de 10 prosentene av reguleringen på området som fortsatt er av nasjonal norsk karakter, og som man derfor må utforme fra bunnen av. Arbeidet med EU/EØS-reglene omfatter også deltakelse i arbeidsgrupper og komiteer i EU (se boks), innhenting og utarbeidelse av synspunkter, avklaring av norske posisjoner, utarbeidelse av EØS-notater som brukes til å vurdere om nye EU-rettsakter er akseptable eller ikke, og utarbeidelse av forskrifter til gjennomføring av rettsakter. Koordinering og avklaring blir på denne måten en viktig del av regelverksarbeidet.

Ansvaret på matfeltet er i dag delt mellom Landbruks- og matdepartementet (LMD), Fiskeri- og kystdepartementet (FKD) og Helse- og omsorgsdepartementet (HOD). De tre går gjerne under betegnelsen «matdepartementene». LMD har ansvaret for reglene om planter og landbaserte dyr frem til slakting, FKD har ansvaret for reglene om fisk og sjømat frem til slakting, og HOD har ansvaret for regler om slakterier, foredlingsbedrifter og derfra ut til butikk og serveringssteder. Den norske reguleringen på området preges av at den i hovedsak er EU/EØS-basert og av at det aller meste av fagansvaret lagt til Mattilsynet. I og med at Mattilsynet er underlagt tre departementer, krever dette stor grad av koordinering. De tre matdepartementene har i prinsippet faglig instruksjonsrett overfor Mattilsynet, men denne skal kun brukes i saker av større politisk betydning, som har vidtrekkende økonomiske konsekvenser, eller som gjelder Norges forhold til andre stater.

I 2010 ble det tatt inn totalt 183 nye rettsakter i EØS-avtalen på veterinær- og matfeltet, hvorav 135 krevde endringer i det norske regelverket. I forbindelse med regelverksendringer har Mattilsynet rutiner for å innhente innspill og synspunkter fra de som er berørt av regelverket i Norge. I tråd med forvaltningsloven gjennomføres det ordinære høringer med berørte parter ved utarbeidelse av det norske regelverket. Høringene blir imidlertid avholdt etter at de EØS-relevante rettsaktene som de norske reglene bygger på, er vedtatt. Det er derfor ikke rom for tilpasninger og høringene fungerer primært som en formalitet.

For at berørte parter skal ha mulighet til å påvirke prosessen, er Mattilsynet avhengig av å få innspill på et tidligst mulig tidspunkt. Måten dette gjøres på i dag, er ved at Mattilsynet legger ut informasjon på sine hjemmesider om alle saker der Mattilsynet deltar i diskusjonene i EU. I tillegg er det opprettet enkelte e-postgrupper, der synspunkter fra berørte parter hentes inn. Representanter for norske virksomheter har påpekt at de opplever at det kan gjøres forbedringer i dialogen med Mattilsynet i forbindelse med regelverksutviklingen i EU. De savner en tettere og mer strukturert form for dialog som kan sikre at de tidligst mulig får respondert og diskutert sakene på en god måte med Mattilsynet.

Selv om EU i økende grad vedtar regler med lite tolkningsrom, kan det oppstå nasjonale ulikheter ved gjennomføring av EU-regelverket. Dette kan skape uforutsigbarhet for berørte virksomheter. I Norge har berørte parter vist til at det kan være vanskelig å forstå hvilke lovtekster man skal forholde seg til når det gjelder EØS-basert regelverk. Med over 300 forskrifter utgjør også regelverkets størrelse et problem. Det kan også ta svært lang tid før rettsakter som er tatt inn i EØS-avtalen, foreligger i norsk oversettelse. Det er også påpekt at oversettelsene ikke alltid er like gode. Både for berørte virksomheter som skal følge reglene, og for Mattilsynet, som skal sørge for at reglene overholdes, er det viktig at rettsakter foreligger i korrekt oversettelse tidligst mulig.

Det meste av rettsaktene på matfeltet har ifølge Mattilsynet vært uproblematiske og Mattilsynet opplever ikke at det er store prinsipielle uenigheter mellom EU og Norge på sitt forvaltningsområde.492 Det meste dreier seg om tekniske bestemmelser som Norge uansett ville hatt interesse av å gjennomføre og mange av disse bygger på anbefalinger fra internasjonale organer493 som Norge også før EØS-avtalen brukte som grunnlag for nasjonal lovgivning. Mange bestemmelser har dessuten bidratt til å styrke og forbedre den norske reguleringen av matfeltet, for eksempel regler, rutiner og systemer knyttet til tilsyn og kontroll med næringsvirksomheter og overvåkning av sykdomssituasjon på tvers av landegrensene. Norge har også dratt fordeler av EØS-samarbeidet ved å inngå i et tettere og mer omfattende faglig europeisk samarbeid og nettverk.

EØS-avtalen forutsetter at regelverksutviklingen og håndhevelsen av reglene i EØS/EFTA-landene er mest mulig parallell med utviklingen i EU. ESA gjennomfører hvert år flere inspeksjoner av det norske tilsynssystemet. Hvilket felt som er gjenstand for inspeksjonene varierer (kjøtt, meieri, sjømat, grensekontroll osv.).

Fra 1995 til 2010 har ESA gjennomført til sammen 244 inspeksjoner i Norge. Det var ekstra behov for inspeksjoner de første årene etter at EØS-avtalen trådte i kraft og en stor andel av inspeksjonene skjedde i perioden 1995–99 (196 inspeksjoner). Etter dette har antallet vært mellom to og åtte inspeksjoner årlig. I tråd med EUs linje har ESA over tid i større grad vektlagt systemkontroll, noe som har redusert mengden inspeksjoner av enkeltvirksomheter.

For aktørene i norsk landbruk og fiskerinæring er inspeksjonene fra ESA en konkret påminnelse om at EØS-avtalen i stor grad regulerer deres daglige virksomhet. Med hjemmel i avtalen kan ESA typisk kontrollere om norske kuer har store nok båser, eller om norske slakterier tilfredsstiller kravene til hygiene. Mye av dette går på tekniske krav til anlegg, skille mellom rene og urene soner, hygienisk prosessering og behandling av produkter, ubrutte kjøle- og frysekjeder, tilfredsstillende lagring og emballering osv.

Videre har ESA gjennom sine inspeksjoner satt dyrevelferd på dagsorden. Det er blant annet blitt påpekt at Norge antakelig bryter regelverket ved at for mye beitedyr blir tatt av rovdyr og påføres unødvendige lidelser. EUs felles regler for naturforvaltning, som omfatter vern av rovdyr, er derimot ikke en del av EØS-avtalen. En av de siste sakene som ESA har grepet fatt i var innføringen av kjæledyr fra Svalbard uten opphold i karantene.

På grunnlag av inspeksjonene utarbeider ESA rapporter hvor eventuelle regelbrudd påpekes. Dersom norske myndigheter ikke retter opp mangler innen en gitt frist kan ESA bringe regelbruddet – enten det gjelder gjennomføring, anvendelse eller tolkning av en EØS-regel – inn for EFTA-domstolen. Dette har så langt ikke vært nødvendig i praksis. Gjennom å gi råd og informasjon, felles inspeksjoner med Mattilsynet, møtevirksomhet, og kommentarer til regelbrudd, bidrar ESA til at Mattilsynet driver et tilsyn som samsvarer med regelverket i EØS-avtalen.

21.2.5 Rettslige konfliktsaker på veterinær- og matfeltet

Generelt har det vært få EU/EØS-rettslige konfliktsaker på mat- og veterinærområdet gjennom perioden 1994–2011, og svært få i forhold til omfanget av regelverket og dets praktiske betydning. Det har få granskinger fra ESAs side som har ført til mer seriøs tvist, og så langt har ikke ESA måttet anlegge noen saker mot Norge for EFTA-domstolen på dette feltet. Så langt Utvalget er kjent med, har det heller ikke vært noen rettssaker om EU/EØS-reglene på dette området for norske domstoler.

Den ene saken der regelverket politisk sett har kommet mest på spissen, var da det i februar 2001 brøt ut munn- og klovsyke i Storbritannia som etter hvert spredte seg til Frankrike og Nederland. Utbruddet førte til at EU innførte importforbud for kjøtt og meieriprodukter fra landene der sykdommen var påvist. I mars valgte imidlertid den norske regjeringen etter råd fra veterinære fagmyndigheter å innføre et generelt importforbud for hele EU/EØS-området. Norge viste til sikkerhetsklausulene i regelverket og anførte at man hadde anledning til å innføre strengere tiltak enn EU så lenge disse var faglig begrunnet. Vurderingene gjort av fagmyndighetene i Norge var imidlertid ikke de samme som fagmyndighetene i EU, og Kommisjonen la til grunn at importforbudet var i strid med EØS-avtalen. Det ble gitt signaler om at Norge gjennom sine ensidige tiltak risikerte sanksjoner fra EU. Etter råd fra fagmyndighetene valgte den norske regjeringen deretter å oppheve importforbudet med virkning fra 6. april 2001. Landbruksministeren meddelte at han i denne situasjonen også måtte ta politiske hensyn, herunder hensynet til samarbeidet med EU. Resultatet ble at Norge gikk bort fra sine unilaterale tiltak og la seg på samme linje som EU.

Kilde: Foto: Bjørn Sigurdsøn / Scanpix

Ved to anledninger har det videre vært diskusjon om hvorvidt Norge burde påberope seg reservasjonsretten mot å ta inn nye EU-rettsakter i EØS-avtalen på matområdet. Begge ganger ble forslag om dette nedstemt i Stortinget, men først etter langvarige prosesser og ganske omfattende debatt.

Den første av disse sakene gjaldt tre direktiver om godkjenning av tilsettingsstoffer i mat («matsminkedirektivene») som EU hadde vedtatt i 1994–95, men som inneholdt elementer der Norge ønsket å bevare nasjonale bestemmelser.494 Norske fagmyndigheter anså de fleste bestemmelsene i direktivene for å være uproblematiske, men så mulige helsemessige betenkeligheter med reglene for bruk av enkelte stoffer. På denne bakgrunn prøvde Norge først lenge å få særskilte unntak fra direktivene, men dette ble avslått av Kommisjonen i 1999, som viste til at heller ikke EU-land som Danmark og Sverige hadde fått unntak, og at de bekymringer norske myndigheter hadde kunne følges opp nasjonalt gjennom mindre inngripende tiltak, herunder merking og forbrukerinformasjon. Norske myndigheter var ikke overbevist, men ut fra en helhetsvurdering fremla regjeringen høsten 2000 saken for Stortinget med forslag om samtykke til å ta direktivene inn i EØS.495 Etter omfattende politisk behandling ble samtykke gitt i januar 2001 med 68 mot 34 stemmer for to av direktivene og 87 mot 15 for det andre. Norge endte på denne måten med å overta hele det omdiskuterte EU-regelverket for tilsettingsstoffer i mat. Stortinget ba samtidig regjeringen om å gjennomføre informasjonstiltak overfor norske forbrukere når det gjelder bruk av tilsettingsstoffer i næringsmidler.

Den andre debatten om reservasjon på området kom opp i 2002, og gjaldt de tre såkalte barnematdirektivene om bearbeidede kornbaserte næringsmidler og barnemat for spedbarn og småbarn.496 Direktivene ble vedtatt i EU i perioden 1996–99, men fra norsk og islandsk side var man skeptiske til å overta dem, og prøvde i flere år å få unntak. Bakgrunnen var faglige motforestillinger mot maksimumsgrensene i direktivene for tilsetting av vitaminene A og D, protein, sukker og jern i barnegrøt, som man mente ville kunne være uheldig for småbarn med stort grøtinntak. Norske myndigheter lyktes imidlertid ikke med å overbevise Kommisjonen om behovet for unntak. Kommisjonen viste til at import av mat som er produsert etter EUs regler må tillates, og at eventuell helsemessig risiko kan reduseres gjennom informasjon til forbrukerne. Våren 2002 fremla regjeringen Bondevik II forslag for Stortinget om å gi samtykke til å ta inn rettsaktene i EØS-avtalen, under henvisning til at man hadde lyktes i å få unntak, samt at det ville bli innført kompenserende nasjonale tiltak nasjonalt. Igjen ble det en omfattende politisk debatt, som endte med at Stortinget ga sitt samtykke til direktivene med 70 mot 19 stemmer.

De to sakene om matsminke og barnemat er blant de relativt få eksemplene på at det i perioden 1994–2011 har vært seriøs og omfattende politisk debatt om å bruke den såkalte «reservasjonsretten» til å nekte å overta nye EØS-relevante rettsakter fra EU.497 I begge tilfellene endte det med at et bredt flertall på Stortinget godtok de nye direktivene, selv om mange nok aller helst hadde sett at man ikke hadde trengt å gjøre det, og først etter at norske myndigheter hadde gjort omfattende forsøk på å få unntak. Videre er de eksempler på at norske (og islandske) myndigheter klarte å trekke ut sakene temmelig lenge før EU til slutt insisterte på at man måtte få en avklaring. I begge sakene tok det over 6 år fra de første direktivene ble vedtatt i EU til de var formelt innlemmet i EØS-avtalen.

21.2.6 Nærmere om dyrevern og dyresykdommer

Gjennom mat- og veterinærreglene regulerer EU/EØS-retten ikke bare forhold som har betydning for mennesker, men også for dyr, og da særlig husdyr. Det gjelder både dyrevern og vern mot dyresykdommer.

EØS-avtalen omfattet ikke EUs regler om dyrevern da den trådte i kraft i 1994, men dette ble tatt inn som en del av veterinæravtalen i 1999. I de senere år har dyrevern blitt satt stadig oftere på agendaen i EU, og det har ført til ny lovgivning, som er EØS-relevant og som i mange tilfelle har ført til bedre standarder for dyrevern i Norge. Samtidig er dette i hovedsak minimumsdirektiver, som ikke stenger for strengere nasjonale krav.

Kjernen i dagens regelverk er det generelle direktivet om vern av dyr som holdes for landbruksformål fra 1998. Direktivet er basert på Europarådets konvensjon om produksjonsdyr som Norge har ratifisert, men gjennom årene har man i EU utviklet og utdypet dette og gitt en lang rekke utfyllende regler. Herunder er det blant annet utarbeidet særskilte bestemmelser for kalver, svin, eggleggende høner og slaktekylling, samt særskilte regler om dyrevern ved transport og slakting.

Under debatten om veterinæravtalen i 1998 var det blant annet bekymring for om EU-reglene ville ha uheldige konsekvenser for forekomsten av dyresykdommer og infeksjoner hos dyr som kan overføres fra dyr til mennesker. Status hva gjaldt sykdommer hos husdyr var god i Norge før EØS-avtalen. Bekymringene har ikke slått til i de snart tolv årene reglene så langt har vært i kraft. Situasjonen hva gjelder dyresykdommer i Norge er fortsatt god og bedre enn i de fleste andre land i Europa.

Det er liten tvil om at handel med biologisk materiale i form av levende dyr eller produkter av dyr kan føre til spredning av infeksjonssykdommer. Når dette ikke har skjedd til tross for at både EØS-avtalen og WTO-avtalen fremmer slik handel, skyldes det ulike faktorer. For det første, blir internasjonal handel regulert av et omfattende regelverk utarbeidet og vedtatt av Verdens dyrehelseorganisasjon og/eller EU. Videre ble det som et ledd i EØS-avtalen etablert såkalte kompensatoriske tiltak med sikte på å gi økt beskyttelse. Med basis i dokumentasjon av en gunstig helsesituasjon for bestemte smittestoffer kan Norge kreve utvidet testing før innførsel fra land eller områder som ikke kan dokumentere en like god eller bedre helsemessig status. I tillegg har husdyrnæringene i Norge etablert et eget regelverk som på enkelte punkter er strengere enn det myndighetene har fastsatt. Myndighetene kan ikke lenger kreve karantene i forbindelse med import av dyr eller produkter, men både myndighetene og næringene kan benytte isolasjon med oppfølgende undersøkelser for å forhindre at dyr eller produkter som bringer med seg smittestoffer, blir innført.

En viktig årsak til at EØS-avtalen ikke har ført til uheldige konsekvenser for dyrehelsen er det lave antall importer av levende dyr i de senere år, noe som har sammenheng med toll på importene. Dette fører til at det i første rekke er verdifulle avlsdyr som blir importert.

Norge følger generelt regelverket i EU. Basert på rene faglige vurderinger har Norge i enkelte tilfelle valgt andre løsninger enn Europa når det gjelder bekjempelse av infeksjoner hos dyr. Et ferskt eksempel på dette er bekjempelse av storfesykdommen blåtunge som ble introdusert på Sørlandet vinteren 2009. Andre land vaksinerte hele populasjonen, mens Norge identifiserte smittede besetninger og avlivet infiserte dyr. Dette ble akseptert av EU, og det sparte trolig Norge for noen hundre millioner kroner.

21.2.7 Avsluttende merknader

Utvalget viser til at Norges gradvis tettere tilknytning til EU på mat- og veterinærområdet er et særlig klart eksempel på EØS-avtalens dynamiske utvikling. Da avtalen trådte i kraft i 1994 var dette bare i begrenset grad omfattet, men allerede i 1995 begynte norske myndigheter å ta initiativ overfor EU for å knytte seg opp mot hele regelverket på feltet, og i 1998 ble dette gjort, med virkning fra 1999. Gjennom de snart tolv årene som har gått siden den gang har mat og veterinær utviklet seg til å bli det kvantitativt største enkeltområdet under EØS-avtalen, med nærmere 40 prosent av rettsaktene. Få er nok klar over at Mattilsynet antakelig er den offentlige etat i Norge som arbeider mest med EU/EØS-saker.

Utvalget skal påpeke at under den nøytrale betegnelsen «mat og veterinær» ligger et meget omfattende regelverk, som i detalj regulerer kravene til hele verdikjeden både i norsk landbruk (fra jord til bord) og fiskerisektor (fra fjord til bord). For norske bønder, fiskere og matprodusenter er dette et viktig og synlig utslag av norsk tilpasning til EU, som regulerer viktige deler av deres virksomhet. Men også for forbrukerne har reglene stor betydning, selv om dette ikke er særlig synlig, og de færreste er klar over det.

Utvalget vil påpeke at selv om EU/EØS-reglene om mat og veterinær på dette området opprinnelig først og fremst er gitt for å fremme grensekryssende handel, har de (her som ofte ellers) i realiteten størst betydning for rent innenlandske forhold. I praksis utgjør EU/EØS-retten ca. 90 prosent av hele det regelverket Mattilsynet har ansvar for, og som i første rekke regulerer intern norsk produksjon, merking, omsetting m.m. av mat i Norge.

Utvalgets flertall, medlemmene Sejersted, Arbo, Bøckman Finstad, Dølvik, Hansen Bundt, Rye, Sjursen, Stubholt, Tallberg, Ulltveit-Moe og Aarebrot vil videre vise til at grunnen til at det meste av dette regelverket ble tatt inn i EØS-avtalen var hensynet til norsk fiskeeksport. For fiskerinæringen er det fortsatt en grunnleggende premiss, som om mulig har blitt enda viktigere siden 1998, i pakt både med at eksporten har økt og at EU har skjerpet inn den ytre grensekontrollen. Samtidig har EU/EØS-reglene om mat og veterinær for lenge siden sluttet å bli ansett som et nødvendig onde for å sikre fiskeeksporten, og har for de fleste gått over til å bli en integrert og naturlig (om enn nokså lite kommunisert) del av norsk landbruks- og fiskerinæring.

Utvalgets flertall viser til at konfliktnivået på dette området fremstår som lavt, og at det er få spenninger eller problemer mellom EU/EØS-retten og den politikk som et bredt flertall på Stortinget og skiftende regjeringer gjennom perioden 1998–2011 har ønsket å føre. I 1998 var veterinæravtalen omstridt, og det ble brukt svært sterke ord om den fra mange hold. De dystre spådommene fra den gang har imidlertid ikke slått til, og tolv år senere fremstår de verste skremslene i historisk perspektiv mer som en etterdønning fra EU-kampen i 1994 enn som en faglig objektiv diskusjon. Med unntak av to saker på begynnelsen av 2000-tallet har det senere heller ikke vært politisk krav om reservasjon mot noen av de svært mange nye EU-rettsaktene som er overtatt. Det har heller ikke vært rettssaker eller andre alvorlige konflikter.

Etter debatten i 1998 fremstår dette saksområdet for Utvalgets flertall som relativt avpolitisert. Det skyldes nok først og fremst at EU/EØS-reglene i det alt vesentlige er politisk helt ukontroversielle, og i tråd med norsk mat- og veterinærpolitikk. Men her som ellers kan det også være at det er trekk ved den norske tilknytningsformen som bidrar til å legge en demper på debatten, også om saker som ellers kunne ha vært politisert.

Utvalgets flertall har videre merket seg at selv om Den Norske Veterinærforening engasjerte seg sterkt for å forhindre norsk tilslutning, har effekten vært en formidabel styrking av veterinærprofesjonen, som nå er blitt den viktigste premissgiveren for all næringspolitikk innenfor landbruk og ikke minst oppdrett. Fiskehelse er i dag det overordnede hensynet når det gjelder driftsorganiseringen innenfor oppdrett.

Utvalgets flertall vil samtidig påpeke at den omfattende norske tilknytningen til EU på mat- og veterinærfeltet fremstår som lite synlig i norsk offentlighet. Utenfor de bransjene som er berørt er det nok svært få som er klar over at hele verdikjeden i norsk landbruk og fiskerisektor er detaljregulert gjennom EØS-avtalen, og at Norge her har overtatt hele EUs regelverk.

Utvalgets flertall viser videre til at norske fagmyndigheter på dette området søker å delta aktivt i utformingen av nye regler og politikk på EU-nivå. Her som ellers er det særlig i de tidlige fasene av EUs beslutningsprosesser at norske myndigheter kan gjøre seg håp om et visst gjennomslag. Dette er en krevende oppgave, som forutsetter god koordinering mellom alle berørte offentlige etater, samt løpende dialog med representanter for næringene og forbrukerinteressene. Overfor Utvalget har Mattilsynet gitt uttrykk for at gjeldende regler for offentlig høring er dårlig tilpasset de særskilte behovene som deltakelse på et tidlig stadium i EUs beslutningsprosesser reiser, og i så fall bør dette tilpasses.

Utvalgets flertall vil påpeke at EØS-avtalen har bidratt til at den europeiske dimensjonen etter hvert har blitt en stadig viktigere del av norske myndigheters avveininger på veterinær- og matfeltet. Vilkårene for å oppnå politiske mål er på denne måten endret. Norske myndigheter, norsk industri og næring og norske interessegrupper, må alle arbeide på nye måter og på flere arenaer for å fremme sine interesser. Politikk og regelverk på mat- veterinærområdet utformes i dag i forhandlinger med EU, i komiteer, arbeidsgrupper og organisasjoner på EU-nivå, i uformelle nettverk, gjennom kontakt med EU-institusjoner og andre lands myndigheter, og gjennom samarbeid med europeiske institusjoner om iverksetting og etterlevelse av EØS-forpliktelser. Dette både setter rammer og åpner nye muligheter.

Utvalgets mindretall, medlemmet Dag Seierstad, viser til at fagdebatten i forkant av veterinæravtalen bidro til en vesentlig bevisstgjøring og ansvarsvilje innad i husdyrnæringa. Dette har bl.a. gjennom KOORIMP ført til at det nesten ikke er importert storfe og svin til Norge. Når det gjelder småfe er situasjonen labil, og vi har en ukontrollert trafikk av kjæledyr inn og ut av Norge, noe som på sikt kan medføre en betydelig risiko.

Dette medlem viser til at det stort sett ikke har vært tollreduksjoner av betydning som har medført økt risiko for import av husdyrsjukdommer. Når det gjelder zoonotiske sykdommer (fra dyr til mennesker), har vi sett en økning når det gjelder infeksjon med Campylobacter, Salmonella og E. coli hos mennesker i Norge. Sist i 2011 har Veterinærinstituttet pekt på en økning når det gjelder påviste salmonellabærere hos dyr i Norge. Innen matområdet øker risikoen med import av vegetabilier og urter, nå sist med import av Shigella-bakterier gjennom basilikumimport. Smittefaren fra importert fisk er særlig stor fordi oppdrettsnæringa innfører smolt i store mengder fra andre land. På 1970-tallet kom fiskesjukdommen furunkulose til Norge ved import av smolt fra Skottland. Denne sjukdommen har en ikke klart å utrydde. Tvert imot har den spredt seg kraftig.

21.3 Landbruk

21.3.1 Hovedtrekk

EØS-avtalen omfatter ikke EUs felles landbrukspolitikk og fri flyt av landbruksvarer. Norge er ikke tilknyttet EUs felles landbrukspolitikk, og står selv fritt til å utforme nasjonal politikk på området. EØS-avtalen legger ingen direkte føringer på utforming av sentrale landbrukspolitiske virkemidler, slik som støtteordninger, markedsreguleringer og importvern. EØS-avtalens generelle bestemmelser om konkurranse og statsstøtte gjelder heller ikke på landbrukssektoren.

Den norske landbrukssektoren er imidlertid ikke upåvirket av EØS-avtalen. Først og fremst har avtalen stor betydning for landbrukssektoren gjennom reglene om mattrygghet og veterinære forhold, som beskrevet ovenfor, og som styrer hele matproduksjonskjeden. Videre har norsk landbrukssektor blitt påvirket og nytt godt av den frie flyten av arbeidskraft i EØS-området som har bidratt til en omfattende arbeidsinnvandring, spesielt etter 2004. Også andre sider ved EØS-avtalen kan mer indirekte ha en viss betydning for landbruket, som for eksempel standarder for jordbruksmaskiner og annet redskap.

EØS-avtalen alminnelige regler for fri vareflyt gjelder ikke for handel med landbruksvarer. I avtalen legges det imidlertid opp til at partene på gjensidig basis inngår avtaler om å liberalisere handelen med landbruksvarer (artikkel 19) og bearbeidede landbruksvarer (protokoll 3). Disse bestemmelsene må ses som intensjonserklæringer snarere enn forpliktende regler, men fra EUs side har gjennom hele perioden 1994–2011 vært en klart uttrykt interesse i å anvende bestemmelsene til å åpne for økt frihandel. Norge har på sin side vært tilbakeholden. I hele perioden er det inngått to avtaler innenfor rammen av artikkel 19 og to innenfor protokoll 3. Omfanget av avtalene er relativt beskjedent.

Til tross for at det ikke er frihandel, har det vært en omfattende utvikling i handelen med landbruksvarer og bearbeidede landbruksvarer mellom EU og Norge i perioden 1994–2011. Det er særlig importen av fra EU til Norge som har økt. Norsk landbruk og store deler av den landbruksbaserte matindustrien har primært defensive interesser og begrenset potensial for eksport til EU. For aktørene i landbruket er økt import fra EU-landene en utfordring. For norske forbrukere er det en fordel, som medfører større utvalg og lavere priser.

Norsk landbruk står overfor for flere utfordringer knyttet til handelen med landbruksvarer mellom Norge og EU. For det første er det et press fra eksportinteresser i EU (ikke minst fra Norges naboland) for at det norske markedet skal åpnes for ytterligere import. For det andre innebærer nærheten til EU-markedet, ikke minst etter at Finland og Sverige ble EU-medlemmer, at prisnivået i EU får konsekvenser for norsk matproduksjon og norsk dagligvarehandel. Konsekvensene kan komme til uttrykk gjennom økt grensehandel og/eller krav fra forbrukere og politiske partier om at det norske prisnivået må senkes. Videre vil den gradvise handelsliberaliseringen i WTO få betydning for utviklingen i import av landbruksvarer til Norge fra EU-landene. På mange måter er utviklingen i WTO viktigere for handelen med landbruksprodukter mellom EU og Norge enn EØS og andre avtaler.

21.3.2 Avtaler under EØS-avtalens artikkel 19

Landbruksvarer er i utgangspunktet ikke omfattet av EØS-avtalens regler om frihandel. I avtalenes artikkel 19 ble det imidlertid tatt inn en intensjonsbestemmelse om gradvis å øke samhandelen på dette området. I artikkel 19 første ledd heter det at partene «skal undersøke de vanskeligheter som måtte oppstå i handelen med landbruksvarer, og skal bestrebe seg på å finne egnede løsninger», og i annet ledd at de «skal fortsette sine bestrebelser med sikte på en gradvis liberalisering av handelen med landbruksvarer». Etter tredje ledd skal de løpende med to års mellomrom gjennomgå vilkårene for handel med sikte på å inngå avtaler om dette. De landbruksvarene det her dreier seg om er basisjordbruksvarer som melk, ost, kjøtt, vegetabilske oljer, grønnsaker m.m.

Siden 1994 har EU og Norge kun forhandlet frem to avtaler under EØS artikkel 19 – den første fra 2002 og den andre fra 2010. Begge ganger var prosessene lange og tunge, og generelt preget av at EU har presset på mens Norge har holdt imot.

Den første prosessen startet i 1997 da Norge og Kommisjonen ble enige om en avtale om gjensidig økt markedsadgang under artikkel 19. Dette avtaleutkastet ble imidlertid avvist av EU-stater medlemsland, blant annet Sverige. Nye artikkel 19-forhandlinger ble ikke gjenopptatt før i 2002, men denne gangen ble avtalen mellom Norge og Kommisjonen godkjent.498

Kilde: Foto: Ole Magnus Rapp / Aftenposten

De mest sentrale elementene i avtalen fra 2002 knyttet seg til gjensidige tollfrie kvoter for kjøtt og ost av begrenset omfang. Avtalen innebar også gjensidig tollfrie importkvoter for grønnsaker, frukt, bær og grønne planter. EU oppnådde samtidig preferansetoll til det norske markedet på enkelte varer som ikke erstattet norsk produksjon.

Artikkel 19-avtalen ble lagt frem for Stortingets til godkjenning i 2003 av Bondevik II-regjeringen.499 Et bredt flertall på Stortinget gikk inn for samtykke og understreket at «gjennomføringen av avtalen først og fremst er et nærings- og forbrukerspørsmål». Mindretallet (Sp og SV) mente at avtalen ville forsterke den allerede eksisterende ubalansen i landbruksvarehandelen mellom Norge og EU og at forhandlingsresultatet var i strid med ordlyden i EØS-avtalens artikkel 19 om at tollreduksjoner skal være gjensidig fordelaktige. Avtalen ble godkjent i juni 2003 med 72 mot 22 stemmer.

I 2006 satte EU og Norge i gang nye forhandlinger under artikkel 19. Denne gangen tok det fire år, før avtalen var klar i 2010. Også denne gangen var utvidet handel med ost en sentral del av forhandlingene. Her ble resultatet at den gjensidig tollfrie kvoten for ost ble utvidet fra 4500 tonn til 7200 tonn, som tilsvarer ca. ti prosent av norsk osteforbruk. Kvotene for import av kjøtt til Norge ble også noe hevet, og det samme gjaldt enkelte innsatsvarer til næringsmiddelindustrien. Inn til EU fra Norge ble importperioden utvidet for kvoten på søtkirsebær, herunder moreller, og det ble åpnet for økte kvoter på bringebær, potetchips, diverse frø og korn, samt hunde- og kattemat. Videre ble partene enige om enkelte tollreduksjoner og gjensidig tollfrihet på en rekke produkter der tollen allerede var lav.

Avtalen fra 2010 ble fremforhandlet og presentert av Stoltenberg II-regjeringen, som inkluderer de to partiene som tradisjonelt hadde vært mest skeptisk til økt frihandel med EU på landbruksområdet. I proposisjonen til Stortinget høsten 2010 ble det understreket at selv om avtalen ville medføre en viss økning i konkurransen i det norske markedet så hadde man særlig lagt vekt på å gi innrømmelser for landbruksvarer der det allerede var import til ordinær toll, eller der matindustrien allerede hadde et importbehov. Regjeringen la dessuten til grunn at «importvernet er – og vil fortsatt komme til å være – en bærebjelke i norsk landbrukspolitikk» og at «importvernet er en forutsetning for å kunne sikre avsetningen av norske landbruksvarer og oppnå fastsatte priser i jordbruksavtalen som grunnlag for en tilfredsstillende inntektsutvikling i jordbruket.» 500 Avtalen tar hensyn til muligheten for en ny WTO-avtale ettersom enkelte av kvotene ble gjort midlertidige i påvente av et eventuelt forhandlingsresultat. Avtalen ble enstemmig godkjent av Stortinget i april 2011.501

21.3.3 Avtaler under EØS-avtalens protokoll 3

Protokoll 3 til EØS-avtalen regulerer handelen med bearbeidede landbruksprodukter mellom Norge og EU. I motsetning til ordinære landbruksvarer er de bearbeidete i utgangspunktet omfattet av EØS-avtalens regler om fri bevegelse av varer. Avtalepartene kan imidlertid anvende toll, eksportstøtte og prisnedskrivning for å utjevne prisforskjeller på basislandbruksvarer som inngår i ferdigvarer, for på den måten å utjevne konkurransevilkårene for produsentene.

I henhold til EØS-avtalens protokoll 3, artikkel 2, skal partene årlig foreta en gjennomgang av tollsatsene på de bearbeidede landbruksvarene som er omfattet av protokoll 3. Videre sier artikkel 6 under protokoll 3 at enhver part i EØS-avtalen kan be om at fellesorganet EØS-komiteen må vurdere protokoll 3 på nytt, både med hensyn til vareomfang og tollsatser. I motsetning til artikkel 19-avtalene som går bilateralt mellom EU og Norge, foregår forhandlingene under protokoll 3 innenfor EØS-avtalens prosedyrer.

De muligheter for utjevning av prisforskjeller som EØS-avtalen åpner for i protokoll 3 er i Norge brukt til å utforme den såkalte Råvarekompensasjonsordningen (RÅK). Formålet med RÅK er å kompensere for høyere prisnivå på jordbruksråvarer i Norge enn i utlandet ved å utjevne råvareprisene som inngår i industrielt bearbeidede jordbruksvarer. Ordningen skal legge til rette for at norsk matindustri kan produsere industrielt bearbeidede jordbruksvarer basert på norske jordbruksråvarer for omsetting både i Norge og i utlandet. Den norske RÅK-ordningen består av tre hovedelementer:

• Toll på import av bearbeidede landbruksvarer (RÅK-varer)

• Prisnedskrivning ved bruk av norske råvarer i innenlandsk produksjon av RÅK-varer

• Eksportstøtte ved bruk av norske råvarer i innenlandsk produksjon av RÅK-varer

Rent praktisk fungerer RÅK-ordningen slik at matindustrien kan søke om tilskudd i form av prisnedskriving for en råvare som inngår i en ferdigvare, og/eller søke om tilskudd i form av eksportstøtte for å utjevne de konkurranseulempene råvareprisforskjeller mellom Norge og andre land utgjør på eksportmarkedene. RÅK-ordningen gjør at Norge kan opprettholde et importvern på jordbruksvarer og dermed beskytte norsk jordbruksproduksjon, samtidig som matindustrien får kompensert for at de ikke kan importere råvarer til verdensmarkedspris.

De første forhandlingene etter protokoll 3 startet i 1999 og endte med at Norge og EU ble enige om en avtale i september 2001. Denne avtalen utvidet vareomfanget sammenlignet med tidligere regler, blant annet ved å inkludere syltetøy, barnemat og margarin.502 Avtalen medførte videre et generelt kutt i tollsatsene på 3 prosent inn til Norge og inn til EU. For enkelte produkter ble kuttene større. Regjeringen viste til at avtalen kunne medføre noe økt konkurranse på hjemmemarkedet for den norske næringsmiddelindustrien, og det ble samtidig vist til at det over flere år hadde vært en betydelig importøkning for bearbeidede landbruksvarer til Norge, mens eksporten var svakt fallende. Avtalen ble behandlet av Stortinget i desember 2001, og godkjent med 76 mot 20 stemmer (fra Sv, Sp og Kystpartiet).503

Den første avtalen la opp til at nye forhandlinger, og disse førte i mars 2004 til en ny avtale.504 Denne innebar blant annet at industribeskyttelsen for de fleste varer ble fjernet for både EU og Norge, at det ble etablert en tollkvoteordning for mineralvann. Avtalen trådte i kraft i november 2004 og inngikk som vedlegg til den eksisterende protokoll 3-avtalen.

Gjennom hele perioden 1994–2011 har det vært en spenning mellom EU og Norge hva gjelder utvikling av handel innenfor rammene av artikkel 19 og protokoll 3. Mens EU har ønsket økt frihandel, har Norge holdt igjen. På EU-siden har ikke minst Sverige ivret på for at Kommisjonen skal være tøffere med Norge i landbruksforhandlingene, hvilket har sammenheng med Sveriges eksportinteresser på det norske markedet.

Da Rådet i EU, bestående av utenriksministrene fra de 27 medlemsstatene, i desember 2010 avga en generell formell uttalelse om forholdet til EFTA-statene, ble det i den delen som gjaldt Norge uttrykt stor tilfredshet med det gode forholdet som EU har til Norge. Videre ble det fremhevet en rekke områder der samarbeidet var særlig godt. Det eneste negative som står om forholdet mellom EU og Norge i hele dokumentet er punkt 31 som gjelder handelen med landbruksvarer:

«31. The Council welcomes the initialling of an Agreement on further liberalisation of trade in agricultural products under Artikkel 19 of the EEA Agreement and looks forward to the continuation of common work under this Article in two years time. Concerning processed agricultural products (Protocol 3 to the EEA Agreement), the Council reiterates its regret for the long overdue progress on liberalising trade in these products and urges Norway to actively engage without delay in a proper and constructive negotiation process with regard to the joint revision of Protocol 3.»

21.3.4 Utviklingen i norsk landbruk og forholdet til EU

Utviklingen i norsk landbruk har i hovedsak skjedd uavhengig av forholdet til EU. Det er ikke dermed sagt at utviklingen i Norge har skjedd upåvirket av utviklingen i EU. Både EØS-avtalen, bilaterale avtaler mellom EU og Norge som berører handelen med landbruksvarer, og nærheten til EU-markedet, er faktorer som påvirker norsk landbruk og landbruksbasert matindustri. Vi skal i det følgende kort skissere utviklingen i norsk landbrukssektor og hvilken direkte og indirekte betydning forholdet til EU har hatt.

Eksport og import

WTO-avtalen, EØS-avtalen, Norges andre avtaler med EU, og EFTAs frihandelsavtaler utgjør til sammen de sentrale rammebetingelsene for Norges handel med landbruksvarer. EØS-avtalens artikkel 19 og protokoll 3 er som vist spesielt interessante i forbindelse med handelen med landbruksvarer mellom Norge og EU.

Kilde: Foto: Ole Magnus Rapp / Aftenposten

Det har vært en gradvis og betydelig økning av importen av jordbruksvarer fra EU under perioden med EØS-avtalen. Fra 1990 til 2010 har importen fra EU27 femdoblet seg. Veksten i norsk eksport til EU27 har den samme perioden vært moderat, om man ser bort i fra økningen som en følge av at Sverige, Finland og Østerrike ble EU-medlemmer i 1995. Eksportmengden er i dag mer en tre ganger så stor som importmengden. Bildet varierer en del mellom ulike produktgrupper. Det har for eksempel vært relativt liten økning i import av frukt fra EU, mens det har vært en sterk økning i importen av grønnsaker. Den totale importmengden av kjøtt og meieriprodukter har økte betydelig, men er fortsatt samlet sett liten.

Importen av RÅK-varer følger et tilsvarende mønster som den totale importen av jordbruksvarer. Siden 1990 har det vært en seksdobling i importen fra EU. Omfanget av eksporten av RÅK-varer er tilnærmet uforandret i perioden. Målt i antall kg var importen i 2010 omkring tolv ganger så høy som eksporten. Deler av matindustrien har derfor opplevd en reell økt eksponering for konkurrenter i EU siden begynnelsen av 1990-tallet.

Det er forskjell på den landbruksbaserte matindustrien som foredler kjøtt, melk, egg, korn og poteter, og den delen av matindustrien som produserer industrielt bearbeidede produkter (RÅK-produkter). Den første er i stor grad tollbeskyttet og har et tett samspill med det norske landbruket. Den andre er tollbeskyttet for de jordbruksvarene som inngår i RÅK-produktene. Deler av RÅK-industrien baserer seg i liten grad på norske jordbruksvarer, og er dermed i liten grad avhengig av landbruket. Samspillet med det norske landbruket vil derfor variere stort avhengig av produktsegment. Dette innebærer at også liberaliseringen av handelen med EU vil slå svært ulikt ut i ulike deler av matindustrien.

Sysselsetting, inntekter og overføringer

Norsk landbruk og deler av den norske landbruksbaserte matindustrien har vært og er relativt sterkt skjermet fra utenlandsk konkurranse, sammenlignet med EU-statene der det internt er fri handel med mat og landbruksvarer. Norge har lenge ført en landbrukspolitikk med høye overføringer, sterkt importvern og klare målsettinger knyttet til produksjon og inntekt, og ivaretakelse av flere ikke-økonomiske hensyn, som spredt bosetting, miljø og bevaring av kulturlandskap. Norge har også hatt en målsetting om å bevare en norsk matindustri som i størst mulig grad baserer sin produksjon på norske råvarer.

Under perioden med EØS-avtalen har det vært relativt store endringer i det norske landbruket og den landbruksbaserte matindustrien.

Kilde: Statistisk Sentralbyrå.

Det har vært en jevn nedgang i antall gårdsbruk i Norge i perioden. Nedgangen har tilsynelatende vært uavhengig av endringer i internasjonale rammebetingelser. Antall gårdsbruk er redusert fra 96 300 i 1990 til 46 650 i 2010. Det har vært en tilsvarende utvikling når det gjelder antall årsverk som er redusert fra 98 700 i 1990 til 56 400 i 2010. Til tross for at norsk landbrukspolitikk har vært utformet relativt skjermet fra internasjonal påvirkning, har dermed utviklingen når det gjelder sysselsetting gått jevnt nedover.

Ved å stå utenfor EU har Norge stått relativt fritt til å opprettholde et høyt støttenivå. I henhold til OECDs beregninger har Norge sammenlignet med andre land vært helt i toppen når det gjelder størrelsen på støtten til jordbruket.505 Overføringene til jordbruket over jordbruksavtalen har også vært relativ stabil i perioden 1992–2008 og samlet ligget på omkring 12 milliarder kroner årlig. Dertil kommer andre støtteordninger og verdien av importvernet. Per 2011 er både inntektsnivå og støttenivå i norske jordbruk fortsatt i liten grad direkte påvirket av Norges forpliktelser overfor EU.

Matindustrien sysselsetter ca. 18 prosent av alle industriarbeidere.506 Fra 1993 til 2009 gikk sysselsettingen i matindustrien ned med ca. 4 prosent, mens den i industrien totalt gikk ned ca. 2 prosent. Tilsvarende mønster gjelder utviklingen i antall bedrifter. Sammenligner man Norge med utviklingen i Danmark, Sverige, og Finland, viser det seg at den norske matindustrien ikke har opplevd noen dramatisk nedgang i antall sysselsatte. Norsk matindustri er i stor grad rettet mot hjemmemarkedet. Hjemmemarkedsandelen i norsk matindustri, ekskludert bearbeidet fisk og fiskevarer, gikk ned fra ca. 90 prosent i 1995 til ca. 85 prosent i 2009. Kjøtt- og meierisektoren har en hjemmemarkedsandel på ca. 97 prosent.

Grensehandel og prisnivå

Grensehandelen har i lang tid blitt diskutert i forbindelse med Norges forhold til EU. Diskusjonen har særlig knyttet seg til hvordan høye norske priser på tobakk og alkohol, og på enkelte norske matvarer som kjøtt, har bidratt til handelslekkasjer til nabolandene. Da Sverige ble medlem av EU i 1995, ble utviklingen i grensehandelen i enda større grad aktualisert, ettersom det ble antatt at prisnivået spesielt på enkelte matvarer i Sverige, ville bli ytterligere redusert. I debatten om norsk og svensk medlemskap i EU i 1994 ble det brukt formuleringer som at grensen mot Sverige ville representere en eneste stor «handledisk» hvis Sverige ble EU-medlem og Norge ble stående utenfor.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Som det fremgår av figur 21.5 har omfanget av grensehandelen i perioden 2004–2010 vært i en størrelsesorden på 9–10 milliarder kroner. Etter 2008 har det skjedd en klar vekst i grensehandelen, men dette kan også ses i sammenheng med gunstig kronekurs som har gjort spesielt svenske priser lavere sammenlignet med norske priser. Fra 2008 til 2009 steg grensehandelen med nærmere 1 milliard kroner.

Omfanget av grensehandelen for 2004–2010 ligger på mellom 8,8 og godt over 10 milliarder kroner. I all hovedsak blir det handlet tobakk, kjøtt og alkohol. Andre beregninger har vist at nordmenn kjøpte jordbruksvarer og mat (ekskludert alkohol og tobakk) i Sverige for omkring 2,9 milliarder kroner fra juli 2005 til juni 2006. Undersøkelsene gir en indikasjon på betydningen av grensehandelen ettersom den offisielle landbruksimporten fra Sverige til Norge i 2006 hadde en verdi på knappe 2,4 milliarder kroner.507

Til tross for økt import har Norge opprettholdt et høyt prisnivå på matvarer sammenlignet med resten av Europa i perioden med EØS-avtalen. En studie av 37 europeiske land foretatt av Eurostat viser at Norge relativt sett har det høyeste prisnivået på mat og ikke-alkoholholdige drikkevarer. Norge har det klart høyeste prisnivået på melk, ost og egg, og er kun slått av Danmark når det gjelder brød og kornprodukter, og Sveits når det gjelder kjøtt.

Prisnivået i Sverige ligger i nærheten av EUs gjennomsnitt (bortsett fra på alkohol og tobakk), mens Finland generelt ligger et stykke over EU-gjennomsnittet på mat og ikke-alkoholholdige drikker. Finland er samtidig nærmere gjennomsnittet på tobakk og godt over på alkohol. Sveits ligger som Norge generelt langt over gjennomsnittet i prisnivå på mat og ikke-alkoholholdige drikker, men har relativt sett klart lavere prisnivå enn Norge på melk, ost og egg, og på alkohol og tobakk.

Det er ved siden av importvernet flere forhold som påvirker prisnivået på varer, som lønninger, generelt kostnadsnivå, avgifter, konkurranse i produsent- og detaljistleddet m.m., og det er vanskelig å anslå hvor stor selvstendig betydning EU-medlemskap har for prisnivået i medlemslandene. For eksempel har Island et prisnivå som ligger rundt gjennomsnittet i EU, mens Norge altså skiller seg ut som det landet som har klart høyest prisnivå i Eurostats undersøkelse. EU-medlemmet og «landbrukslandet» Danmark har på sin side et prisnivå som ligger nokså høyt over gjennomsnittet i EU.

Prisnivået på landbruksvarer har også betydning for den norske matindustrien, og det hevdes ofte at høye norske råvarepriser bidrar til å gjøre norsk matindustri lite konkurransedyktig. Naturlig nok er det for produkter der råvarekostnaden utgjør en stor andel av kostnadsbildet, at konkurransekraften påvirkes mest av endringer i råvarepriser. Når det gjelder råvarer som i stor grad benyttes av norsk matindustri ligger prisnivået på disse betydelig høyere enn det EU-produsenter står overfor. Hvordan dette slår ut for den enkelte bedrift, vil imidlertid variere avhengig av produkt og produktportefølje. Generelt er råvarekostnadene i Norge betydelig høyere enn EU for alle viktige råvarer.508 Hvis disse forskjellene øker ytterligere, vil norsk RÅK-industri ha enda større behov for prisnedskriving dersom siktemålet er å utjevne forskjellene i råvarepriser. Prisutviklingen i EU kan på denne måten indirekte påvirke situasjonen i den norske mat- og landbrukssektoren.

Arbeidsinnvandring

Det er også andre utviklingstrekk i EU som indirekte har påvirket utviklingen i norsk landbruk, ikke minst prinsippet om et fritt arbeidsmarked innenfor EØS-området. Det har etter hvert blitt en betydelig arbeidsinnvandring til norsk landbruk. Etter EØS-utvidelsen i 2004 arbeidsinnvandringen fra Øst- og Sentral-Europa vært særlig sterk. Dette gjelder ikke bare jordbruket, men også andre primærnæringer, som skogbruk og fiske.

Norsk landbruk har lenge hatt behov for arbeidskraft fra utlandet, først og fremst innenfor frukt- og grøntsektoren. I senere år har utenlandsk arbeidskraft i økende grad også blitt benyttet i annen produksjon – blant annet i melkeproduksjonen ser vi en klar økning i senere år. Halvparten av alle gårdsbruk innenfor grønnsaker, frukt, bær, poteter og blomster benytter i dag arbeidsinnvandrere fra Øst-Europa. En av tre gårdsbruk innenfor egg og fjørkreproduksjon benytter arbeidsinnvandrere, og en av fire gårdsbruk innenfor melkeproduksjonen benytter arbeidsinnvandrere. Noen har bare én arbeidsinnvandrer, men i en ny undersøkelse fra 2011 oppgir hvert tredje gårdsbruk at de har hatt tre eller flere arbeidsinnvandrere fra Øst-Europa i arbeid i løpet av de siste 12 månedene.509

Tall fra Norsk senter for bygdeforskning viser at det i 2003 var omkring 9 000 arbeidsinnvandrere i det norske landbruket, og tallet i 2007 var steget til 17 000. Etter 2007 har veksten flatet ut og antallet arbeidsinnvandrere stabilisert seg. Tall fra Fafo viste at det i november 2010 var omkring 17 000 arbeidstakere fra EU-landene i Øst-Europa i norsk landbruk. I 2009 var det totalt 58 000 årsverk i norsk landbruk. Ifølge Norsk senter for bygdeforskning utgjorde arbeidsinnvandrerne samme år omkring 8 prosent av arbeidsinnsatsen, mens andelen i 2003 var omkring 4 prosent.510

I 2009 benyttet omkring 8000 gårdsbruk utenlandsk arbeidskraft. Hovedbegrunnelsen for bruk av arbeidskraft er mangel på norsk arbeidskraft. En viss andel oppgir økt fleksibilitet og reduserte lønnskostnader som viktigste grunn til å bruke arbeidskraft fra Øst-Europa. De norske bøndene mener den utenlandske arbeidskraften er godt kvalifisert, og en synkende andel av norske bønder synes det er akseptabelt at arbeidsinnvandrere har lavere lønn enn innleid norsk arbeidskraft. En lavere andel av bøndene var også skeptisk til økt arbeidsinnvandring i 2010 enn i 2004.

Halvparten av arbeidsinnvandrerne er sesong- eller midlertidig ansatte, men mange er også engasjert som avløsere eller fast ansatte. Den gjennomsnittlige lengden på arbeidsoppholdene har økt fra nær 2 måneder i 2003 til nær 3 måneder i 2009.

Arbeidsinnvandringen til norsk landbruk under EØS-avtalen har trolig bidratt til å øke produksjonsomfanget og sikre lønnsomheten på mange gårdsbruk, og kan på den måten ha bidratt til å begrense hastigheten i nedleggelsen av gårdsbruk.

Tekniske krav og standarder

Selv om Norge ikke deltar i EUs felles landbrukspolitikk, er det likevel mange sider ved norsk landbruksnæring som på forskjellige måter direkte eller indirekte påvirkes av utviklingen i EU-retten. Et område der dette er særlig synlig, gjelder tekniske og andre krav til landbruksmaskiner og lignende. Dette regnes ikke under landbrukspolitikken, men under de vanlige reglene om harmonisering av varestandarder, som Norge under EØS-avtalen har overtatt fullt ut. Som eksempel kan trekkes frem de omfattende kravene som EU/EØS-retten setter til traktorer. Her er det en rekke direktiver, som Norge har overtatt, og som blant annet fastsetter standarder som vist i boks 21.3.

21.3.5 Avsluttende merknader

Utvalget viser til at ønsket om å skjerme norsk landbrukssektor går som en lang linje i norsk europapolitikk tilbake til Norges første møte med europeisk integrasjon på 1950-tallet, da man ønsket handel med industrivarer, men ikke landbruksprodukter, gjennom betydningen av landbruket for debattene om medlemskap i 1972 og 1994, og frem til EØS-avtalen, som omfatter nesten hele EUs indre marked, mens frihandel med landbruksprodukter ble holdt utenfor. Grunnen til at man ønsker å holde landbruk utenfor er primært at norsk landbruk på grunn av geografi og klima ikke er konkurransedyktig med landbruket i de fleste andre europeiske land, og har behov for særskilt skjerming og støtteordninger.

Utvalget viser videre til at det på landbruksområdet er stor import til Norge fra EU og liten eksport den andre veien. Norske landbruksinteresser overfor EU er følgelig i hovedsak av defensiv karakter, og knyttet til å beskytte næringen, begrense importen og opprettholde et høyt støttenivå for å sikre fortsatt landbruk i Norge.

Utvalgets flertall, medlemmene Sejersted, Arbo, Bøckman Finstad, Dølvik, Hansen Bundt, Rye, Sjursen, Tallberg, Ulltveit-Moe og Aarebrot vil påpeke at unntaket i EØS-avtalen for landbrukssektoren har vært til fordel for norske produsentinteresser snarere enn for forbrukerne. Skjermingen mot konkurranse og strukturendring er i tillegg dyrt sett fra et samfunnsøkonomisk perspektiv. Samtidig ville en omlegging av landbrukspolitikken for å redusere prisnivået kunne gjøre det vanskeligere å oppnå andre sentrale norske målsetninger, som spredd bosetning, levende bygder og småskalaproduksjon.

Utvalgets flertall, medlemmene Sejersted, Arbo, Bøckman Finstad, Dølvik, Hansen Bundt, Rye, Sjursen, Stubholt, Tallberg, Ulltveit-Moe og Aarebrot viser til at selv om Norge ikke er del av EUs felles landbrukspolitikk, påvirkes likevel landbrukssektoren i ganske betydelig grad av forholdet til EU. Det skjer først og fremst gjennom reglene om mattrygghet og veterinære forhold, som ble tatt inn i EØS i 1998, og som etter hvert har vokst til å bli en meget omfattende og viktig del av avtalen, som i detalj regulerer produksjonen i hele landbruket. Reglene har blant annet bidratt til økt mattrygghet og styrket dyrevern. Videre foregår det innenfor rammene av EØS artikkel 19 og protokoll 3 løpende prosesser for å inngå nye avtaler om gradvis liberalisering av handelen, som har kommet et stykke, selv om man fra EUs side er misfornøyd med fremdriften.

Utvalgets flertall vil påpeke at EØS-avtalens generelle regler om de fire friheter har vist seg å ha betydning på landbrukssektoren. Det gjelder særlig reglene om fri bevegelighet av arbeidskraft, som spesielt etter 2004 har gjort det mulig å møte etterspørselen etter arbeidskraft på en måte som har bidratt til å holde kostnadsnivået nede, med positive virkninger for norsk landbrukssektor hva gjelder kapasitet og konkurranseevne. Landbruket er blant de sektorer i Norge som synes å ha hatt størst fordeler av arbeidsinnvandringen.

Utvalgets flertall viser til at handel med landbruksprodukter i dag fremstår som ett av de meget få områdene der samarbeidet mellom EU og Norge er noe anspent, og viser til at dette var det eneste Rådet hadde å utsette på forholdet til Norge i sine rådskonklusjoner fra desember 2010. Så langt synes dette imidlertid ikke å ha påvirket det generelt gode forholdet mellom EU og Norge.

Utvalgets mindretall, medlemmene Dag Seierstad og Stubholt, viser til at selv om landbrukspolitikken i utgangspunktet er utenfor EØS, påvirker avtalen slik den er praktisert handlefriheten i utformingen av norsk landbrukspolitikk – langt utover det som ble forutsatt da avtalen ble inngått. Dette gjelder bl.a. eiendomspolitikken i landbruket, jf ot.prp. nr. 44 (2008–2009) der det heter at «i ettertid har Norge i forbindelse med etterfølgende rettssaker i EF-domstolen, lagt til grunn at avgjørelser innenfor saksfeltet vil kunne innvirke på norske forhold.» Handelen med landbruksvarer mellom EU og Norge reguleres av artikkel 19 (om landbruksråvarer) og protokoll 3 (om bearbeidede varer) i EØS-avtalen der Norge har forpliktet seg til gradvis å liberalisere handelen med EU «på gjensidig fordelaktig basis» for avtalepartene. Importen av jordbruksvarer fra EU øker stadig. Samtidig står Norges eksport til EU på stedet hvil. Importen av landbruksvarer fra EU er nå 7 ganger større enn eksporten til EU fra Norge. Den nye artikkel 19-avtalen som ble godkjent av Stortinget våren 2011 vil forsterke denne utviklingen.

Medlemmet Dag Seierstad mener at den manglende balansen mellom EU og Norge når det gjelder handelen med matvarer avspeiler den grunnleggende politiske ubalansen mellom EU og Norge. Denne ubalansen kan bare rettes opp ved at norske regjeringer gjør det klart at det finnes realistiske alternativer til innholdet og omfanget ved dagens EØS-avtale. Da først vil norske myndigheter ha en reell forhandlingsposisjon i forhold til EU.

21.4 Fisk

21.4.1 Hovedtrekk

Fiskeri og havbruk er et felt der Norge virkelig kan sies å være utenfor og innenfor EU på en gang. På den ene siden er Norge ikke med på EUs felles fiskeripolitikk (CFP), og har derfor selv ansvaret for egen fiskeriforvaltning. Norge har heller ikke fri markedsadgang for fisk og fiskeprodukter til EU-markedet; i stedet gjelder det kvoter og toll.

På den annen side er det mange elementer ved norsk fiskerisektor som er omfattet og regulert av EØS-avtalen. Først og fremst har Norge under EØS-avtalen fra og med 1998 overtatt hele EUs mat- og veterinærregelverk, som i detalj regulerer sentrale forhold i fiskeri- og havbruksnæringen, som vist ovenfor. Dernest er det flere av EØS-avtalens generelle regler som direkte eller indirekte får betydning for viktige deler av norsk fiskerisektor.

Ved siden av EØS er det også en rekke andre avtaler mellom Norge og EU på fiskerisektoren. Noen av dem går tilbake til 1970-tallet, mens andre er av nyere dato. Noen er klassiske bilaterale handelsavtaler og avtaler om forvaltning av felles fiskebestander. Andre har mer karakter av tilknytningsavtaler, og innebærer at Norge på selvstendig grunnlag har valgt å overta EU-regler, som blant annet forordningen om bekjempelse av ulovlig fiske.

Hvor langt de forskjellige avtalene med EU faktisk gjelder og ikke gjelder på norsk fiskerisektor, er et komplekst og uoversiktlig spørsmål. Her er det en gråsone, hvor det ikke sjelden oppstår uenighet, og hvor svarene varierer med hvem man spør. Et så grunnleggende spørsmål som om EØS-avtalen i utgangspunktet omfatter fiske- og havbruk, vil kunne gi to diametralt motsatte svar. Noen vil si at fisk i utgangspunktet er omfattet av EØS-avtalen, men med en del unntak, som nærmere presisert i protokoll 9. Andre vil si at fisk i utgangspunktet faller utenfor EØS-avtalen, men at den likevel får betydning på en del områder gjennom protokoll 9 og i noen grad de generelle reglene.

Det riktige svaret er at noe er omfattet, noe ikke, og noe er omstridt. For eksempel er eierskap til fiskeflåten unntatt fra EØS-reglene om fri flyt av kapital, mens eierskap til fiskemottak, foredling og oppdrettsanlegg er omfattet. Et annet eksempel er at EØS har regler om at statsstøtte ikke skal tillates i fiskerisektoren, men samtidig er ikke ESA gitt kompetanse til å kontrollere dette slik som på andre sektorer. Bare det å gi en oversikt over hvilke avtaler og forpliktelser som gjelder mellom Norge og EU på fiskerisektoren, er følgelig i seg selv en betydelig utfordring. 511

Like viktig som rammen for de juridiske avtalene er de sterke reelle tilknytningspunkter mellom EU og Norge på fiskerisektoren. I utgangspunktet er forholdet preget av at Norge har store fiskeriressurser og er svært eksportavhengig, mens EU mangler ressurser og er svært importavhengig. Dette gjør at partene har ulike interesser, men det skaper også det fellesskap som gjelder når kjøper og selger er avhengige av hverandre. EU er Norges desidert viktigste eksportmarked for fisk og fiskeprodukter. Det er grunn til å tro at økt etterspørsel etter fersk fisk vil opprettholde betydningen av EU som et geografisk nært marked. Å sikre best mulig adgang til det europeiske markedet er derfor svært viktig for Norge. Handelen med fisk og fiskeprodukter reguleres i hovedsak gjennom en protokoll til EØS-avtalen.

Videre forvalter EU og Norge nesten alle fiskebestandene i Nordsjøen i felleskap, og det er etter hvert utviklet et omfattende fiskerisamarbeid med sikte på en bærekraftig ressursutnyttelse i dette området.

Adgang til norske fiskeressurser og fiskerisektorens rammevilkår har tradisjonelt vært et omstridt og brennbart tema i norsk europadebatt. Gjennom perioden fra 1992 til 2011 er diskusjonene blitt roligere og temaet mindre konfliktfylt. Det eksisterer fortsatt spenninger, særlig knyttet til ressursadgangen, men de er færre og mildere enn tidligere. Det er mange grunner til dette.

Norsk fiskeri- og havbrukssektor har gjennomgått forandringer på mange plan i perioden 1992–2011. Sett under ett har det vært en positiv økonomisk utvikling for aktørene. Villfiskbestandene har vært gode, flåtens lønnsomhet er blitt styrket, og havbruksnæringen har hatt en formidabel vekst. Avstanden mellom fiskeripolitikken i Norge og EU har gjennom perioden også blitt mindre, særlig når det gjelder ressursforvaltning. Samtidig har det vokst frem nye spenninger og utfordringer.

En viktig sondring er mellom tradisjonelt fiskeri (villfangst) og havbruk (oppdrett), selv om mange selskaper driver begge deler. I 1992 var fortsatt villfangst den dominerende næringen, mens havbruksnæringen spilte en underordnet rolle. I løpet av de siste tjue årene har det imidlertid skjedd et rollebytte. Havbruksnæringen, som på begynnelsen av 1990 produserte omkring 150 000 tonn, passerte i 2010 en million tonn. Eksporten av oppdrettslaks bare til EU har økt fra 62 600 tonn i 1992 til 461 500 tonn i 2010.

Havbruksnæringen har således blitt større enn villfangst og er i dag dominerende økonomisk. Dette representerer en fundamental endring i norsk fiskerisektor. De to næringene reguleres til dels ulikt i avtalene med EU, og de representerer i noen grad ulike norske interesser overfor EU. For villfangst er det av stor betydning at Norge selv fortsatt fører sin egen fiskeripolitikk og forvaltning, med råderett over egne ressurser. For fiskeflåten er det unntak i EØS-avtalen som gjør at Norge kan begrense adgangen til utenlandsk eierskap. Videre er det en rekke bilaterale fiskeriavtaler mellom Norge og EU.

Vilkårene for oppdrettsnæringen er annerledes. Næringen fremstår i dag langt på vei som en moden industri, som fortsatt har store vekstpotensialer. Her er det ingen unntak fra EØS-avtalen hva gjelder eierskapsregler, og heller ikke bilaterale avtaler på samme måte. For oppdrettsnæringen har det mindre betydning at Norge står utenfor EUs felles fiskeripolitikk, samtidig som spørsmålet om markedsadgang er desto viktigere.

En annen grunnleggende sondring på fiskerisektoren er tredelingen mellom fangst (oppdrett eller villfangst), tilvirkning og eksport (handel). Mottak og tilvirkning foregår i fiskeforedlingsindustrien. Dette er en industri som i prinsippet faller innenfor EØS-avtalen, og som påvirkes av den på flere måter. Samtidig er det ikke frihandel mellom Norge og EU for bearbeidete fiskeprodukter. Tvert imot er tollen her gjerne høyere enn for råvarer, og det påvirker markedsvilkårene for den norske fiskeforedlingsindustrien.

På eksportsiden har Norge interesse av så god markedsadgang til EU som mulig. Her har EØS-avtalen generelt bidratt til bedre vilkår enn man hadde før 1992, men Norge har ikke oppnådd målet om full frihandel. For markedsadgangen er det derfor mindre gunstig å stå utenfor EU. Dette gjelder både for villfisk og oppdrettsfisk, siden norske tollpreferanser med EU ikke skiller prinsipielt mellom disse, men varierer avhengig av fiskeslag og bearbeidingsgrad.

21.4.2 Oversikt over avtaleverket

EØS-avtalen omfatter ikke EUs felles fiskeripolitikk (CFP). Det innebærer at EUs felles ressursforvaltning, strukturpolitikk og markedsordning på fiskeri- og havbruksområdet faller utenfor EØS-avtalens virkeområde. EØS-avtalens generelle prinsipper gjelder imidlertid i stor grad også for fiskeri og havbrukssektoren. Handelen med fisk mellom Norge og EU reguleres i all hovedsak av EØS-avtalens protokoll 9. I tillegg har Norge en lang rekke avtaler med EU når det gjelder fiskerisamarbeid, ressursforvaltning, handel og markedsadgang.

Avtaler om fiskeri – forvaltning, kvoter, kontroll m.m.

Fiskerisamarbeidet mellom Norge og EU er basert på en bilateral fiskeriavtale fra 1980 med senere brevveksling av 1992. I tillegg har Norge en avtale fra 1966 med Sverige og Danmark om fisket i Skagerrak og Kattegat (Skagerrakavtalen) og nabolandsavtalen fra 1976 med senere brevveksling av 1996 om svensk fiske i Norges økonomiske sone (NØS) sør for 62°N.

På grunnlag av den bilaterale rammeavtalen fra 1980 har Norge og EU inngått årlige kvoteavtaler om Norges og EUs fiske på fellesbestandene i Nordsjøen, norsk fiske vest av De britiske øyer og ved Grønland, samt EUs fiske i NØS i Barentshavet.

Norge og EU har i løpet av de siste tyve årene hatt et nært samarbeid om ressursforvaltning. Dette samarbeidet er gradvis blitt utvidet til nye områder. Norge og EU har inngått en rekke særskilte forvaltningsavtaler for fiske på fellesbestander. Disse omfatter Nordsjøsild, NVG-sild, makrell, kolmule og uer. Enkelte av forvaltningsavtalene inkluderer også andre kyststater som Island, Færøyene, Grønland og Russland.

Andre viktige samarbeidsavtaler med EU på fiskeriområdet er avtalen fra 2000 om gjensidig satellittsporing av fartøy og avtalen fra 2009 om ulovlig, urapportert og uregulert fiske (IUU-avtalen). Den siste er en tilpasningsavtale, der Norge har forpliktet seg til å overta og gjennomføre EU-reglene i norsk rett og praktisere dem på samme måte som i EU.

EØS-avtalen

EØS-avtalens protokoll 9 inneholder egne regler om handel med fisk og andre produkter fra havet. Reglene innebærer ikke frihandel med fisk som vare, men gir tollfrihet for enkelte hvitfiskprodukter og tollpreferanser for en rekke andre fiskeprodukter. Tollpreferansene i protokoll 9 innebar betydelige lettelser sammenlignet med den tidligere tollbelastningen av norske fiskeprodukter. Tollsatsene varierer mye mellom ulike fiskeslag og -produkter, og satsene er generelt høyere for bearbeidet enn ubearbeidet fisk, noe som reflekterer EUs ønske om å beskytte sin egen foredlingsindustri. Norge har hatt og har en målsetning om full frihandel med fisk, men dette har så langt ikke lyktes.

Protokoll 9 inneholder også bestemmelser om uhindret adgang til partenes havner og forbud mot kvantitative importrestriksjoner.

Fiskerisektoren er ikke underlagt statsstøttereglene i EØS artikkel 61. Derimot er det en egen bestemmelse i Protokoll 9, artikkel 4, der det blant annet heter at «Støtte gitt av statsmidler til fiskerisektoren som vrir konkurransen, skal avskaffes». Regelen er annerledes utformet enn de vanlige statsstøttereglene, og det kan diskuteres i hvilken grad den gir private rettigheter. Uansett er det lagt til grunn både av norske myndigheter og ESA selv at ESA ikke har kontrollkompetanse på dette feltet. Slik sett er det unntatt statsstøttereguleringen. Den viktigste konsekvensen av dette er at EU kan ta i bruk anti-dumping-sanksjoner, slik norsk laks har vært utsatt for. For øvrig er statsstøtte ikke utbredt på fiskerisektoren, og det synes ikke å ha vært særlig mange saker der dette har vært oppe. I Innovasjon Norge legges det til grunn at statsstøtte i fiskerisektoren skal være forenlig med ESAs alminnelige retningslinjer. En mulig støtteproblematikk er dersom oppdrettskonsesjoner tildeles til under markedspris, men dette har ikke kommet opp som noen rettslig sak så langt.

Flere av de horisontale prinsippene i EØS-avtalen, som for eksempel etableringsrett og vare-, person- og kapitalbevegelse, har konsekvenser – helt eller delvis – for fiskeri og havbruk, med mindre noe annet eksplisitt fremgår av avtalen, dens protokoller og/eller vedlegg.

Varestandarder (kvalitetskrav, hygiene, etc.) er også viktig for markedsadgangen, og her har Norge overtatt hele EUs regelverk. Deler av veterinærområdet har vært omfattet av EØS-avtalen siden den ble inngått i 1992, og med «veterinæravtalen» fra 1998 er hele det veterinære regelverket tatt inn i EØS. Hva gjelder de veterinære bestemmelsene er Norge således en del av EUs indre marked også for fisk og fiskeprodukter. Regelverket er omfattende og av stor praktisk og økonomisk betydning for norsk sjømateksport.

Når det gjelder eierskap fikk Norge og Island ved EØS-avtalens inngåelse et unntak fra reglene om fri etablering som begrenser adgangen til utenlandsk eierskap i selskaper som eier/driver fiskefartøyer til maks 40 prosent (gjelder bare fartøy, og ikke oppdrett, landanlegg for foredling m.m.). Unntaket er i prinsippet asymmetrisk og begrenser ikke Norges og Islands adgang til eierskap i EU-flåten, noe islandske fiskebåtredere har benyttet seg av til å kjøpe opp fartøyer og kvoter i EU-land.

Utover dette er det etter 18 år med EØS-avtalen fortsatt omstridt og til dels uavklart i hvilken grad hovedreglene om de fire friheter og konkurranseretten ellers gjelder direkte for fiskerisektoren. Norges offisielle holdning har vært at reglene i prinsippet ikke gjør det, mens ESA og andre aktører har fremholdt at de gjør det. De gangene spørsmålet har vært satt på spissen, har Norge i realiteten bøyd unna og akseptert de facto at EU/EØS-reglene får anvendelse. Dette gjelder blant annet regler om arbeidsforhold på fartøy og om kriterier for tildeling av oppdrettskonsesjoner. Alminnelige EØS-regler om fri flyt av arbeidskraft og tjenester har hatt til dels stor betydning gjennom omfattende EU/EØS-arbeidsinnvandring og innslag av tjenesteytere i norsk fiskerisektor, først og fremst i foredlingsindustrien.

Koblinger mellom fisk og andre avtaler med EU

I forbindelse med EU-utvidelsene i 2004 og 2007 ble det ført forhandlinger mellom EU og Norge om både det norske EØS-finansieringsbidraget og fisk. Norge hadde tidlig på 1990-tallet inngått frihandelsavtaler med de sentral- og østeuropeiske landene, men adgangen til å eksportere fiskeprodukter tollfritt falt bort når disse landene ble medlemmer av EU. Ifølge WTO-regelverket skal det i slike tilfeller føres forhandlinger om hvordan den nye tollbelastningen skal kompenseres.

Norge fikk størstedelen av kompensasjonen i form av tollfrie kvoter på makrell, bearbeidete sildeprodukter og fryste, pillede reker. Samtidig gikk norske myndigheter med på å gi fiskefartøyer fra EU rett til fri transitt gjennom Norge for fangst som ble landet i norske havner. Dette brøt med råfisklovens bestemmelser, som sa at all fisk som ble landet i Norge skulle omsettes via godkjente salgslag, uavhengig av om fartøyet var norsk eller utenlandsk. Ordningen med fri transitt var derfor kontroversiell og ble av mange oppfattet som en svekkelse av de norske salgslagene og deres ressurskontroll.

Under reforhandlingene av EØS-finansieringsordningen i 2009 ble det ført nye forhandlinger mellom EU og Norge om revisjon av fiskeriprotokollene. Det ble enighet om å videreføre de inngåtte avtalene om tollfrie kvoter for perioden 2009–2014. I tillegg ble kvotene for bearbeidete sildeprodukter og reker økt.

Ved at fisk og EØS-midlene er blitt koblet i forhandlingene med EU, har EU fått et ekstra pressmiddel overfor Norge. Forhandlingssituasjonen er blitt delvis den motsatte av hva WTO-avtalen legger opp til: For å få kompensasjon på fisk må Norge betale for adgangen til et utvidet EU-marked i form av økte bidrag til EØS-finansieringsordningen. Kommisjonen har på denne måten kunnet spille norske fiskeriinteresser ut mot norske myndigheter.

Samlet avtaleverk mellom Norge og EU på fiskerisektoren

Til sammen utgjør EØS og de forskjellige andre avtalene mellom Norge og EU på fiskerisektoren et komplisert avtaleverk som er tungt tilgjengelig og vanskelig å få full oversikt over. Det er derfor også vanskelig å angi med nøyaktighet hvor tett Norge formelt sett er knyttet til EU gjennom EØS og øvrige avtaler. Kompleksiteten gjør regelverket til dels krevende å forvalte, og avtalene inneholder også uavklarte grunnleggende prinsippspørsmål. Disse har likevel i praksis ikke hatt stor betydning annet enn i mindre antall enkeltsaker. Selv om det er prinsipiell rettslig uenighet, har dette med andre ord ikke i nevneverdig grad hindret utviklingen av det faktiske samarbeidet og samhandelen.

21.4.3 Norsk fiskerinæring da EØS-avtalen ble inngått

EØS-avtalen ble forhandlet på et tidspunkt da norsk fiskerinæring var i ferd med å gjennomgå dyptgripende endringer. Næringen hadde lenge vært strengt regulert ut fra et ønske om å beskytte fiskerne. Gjennom deltakerloven var eierskap til fiskefartøyer forbeholdt aktive fiskere. Råfiskloven ga fiskernes salgslag enerett til førstehåndsomsetning av fisk og fastsetting av minstepriser. Sjøgrenseloven forbød utenlandske direkte landinger. Tilvirkerloven regulerte annenhåndsomsetningen av tørrfisk, saltfisk og klippfisk, og eksportloven ga medlemmene av godkjente eksportforeninger monopol på utførselen av fisk. Samtidig mottok næringen omfattende støtte gjennom hovedavtalen, som siden 1964 var blitt inngått mellom staten og Norges Fiskarlag på vegne av hele næringen.

Innenfor disse rammene hadde det skjedd en rask modernisering av fiskerinæringen langs hele kysten. Fangstkapasiteten var økt, og industrien var blitt bygd ut med nye filet- og frossenfiskanlegg. Men veksten begynte også å møte sine grenser: Etter kollapsen i den atlantoskandiske sildestammen på slutten av 1960-tallet ble det klart at det kanskje ikke var fiskerne, men fisken som trengte beskyttelse. Det ble innført fangstreguleringer, først i havfiskeflåten og deretter i kystfiskeflåten. Innføringen av 200 nautiske mils økonomiske soner, som Norge foretok i 1977, ga kyststatene både en mulighet og et ansvar for å drive bærekraftig ressursforvaltning. På begynnelsen av 1980-tallet ble også de omfattende prissubsidiene til næringen utsatt for økende kritikk. Det ble pekt på at de fremmet overkapasitet, truet fiskebestandene, førte til svekket lønnsomhet og hindret nødvendig markedstilpasning.

Parallelt med dette var oppdrettsnæringen på fremmarsj. Den første lovreguleringen kom med en midlertidig oppdrettslov i 1973, som innførte konsesjonskrav. Etter en rask økning i antallet konsesjoner fulgte det en konsesjonsstopp fra 1977 til 1981, hvor det kom en ny oppdrettslov. Det ble her lagt vekt på at oppdrett skulle være en desentralisert distriktsnæring. Næringen ble også i utgangspunktet organisert etter mønster av den tradisjonelle fiskerinæringen. Fiskeoppdretternes Salgslag (FOS), som ble opprettet i 1978, hadde hånd om all førstehåndsomsetning og engasjerte seg aktivt i markedsføring av laks. På 1980-tallet ble produksjonen av settefisk liberalisert, mens matfiskproduksjonen fortsatt var regulert, og fra midten av 1980-tallet begynte produksjonen å stige raskt.

Kilde: Foto: Bjørn Sigurdsøn / Scanpix

Ved inngangen til 1990-tallet havnet både fiskeri- og havbruksnæringen i krise. Nedgangen i torskestammen førte til at torskefiskeriene i 1989 ble stanset allerede 18. april, og året etter ble det innført en ordning med individuelle fartøykvoter, noe som etter hvert åpnet for omsettbare fiskerettigheter. I oppdrettsnæringen resulterte produksjonsveksten i fallende priser. Det ble i 1990 etablert en innfrysningsordning i påvente av prisoppgang, men i 1991 gikk FOS konkurs og oppdrettsloven ble endret. Dette ble begynnelsen på en storstilt omstrukturering av oppdrettsnæringen. I 1989 ble det også inngått en avtale i EFTA om frihandel med fisk og fiskeprodukter, som samtidig forutsatte at statsstøtten ble trappet ned innen utgangen av 1993. I 1990 ble dessuten eksportloven endret, slik at det ble fri adgang til eksport, og i 1992 ble Råfiskloven justert, tilvirkerloven opphevet og sjøgrenseloven speilvendt. Det vil si at det ble åpnet for landing av fisk fra utenlandske fartøyer i norske havner. På kort tid ble således hele rammeverket for fiskeri- og havbruksnæringen lagt om.

Bak disse endringene lå det dels en erkjennelse av at de tidligere ordningene ikke ivaretok ressurshensyn, dels reflekterte de en økende tro på liberalisering og markedsløsninger, og dels ble de betraktet som nødvendige tilpasninger til de nye regelverkene for internasjonal handel som nå var under utforming i GATT, OECD, EFTA og EU.512 For en næring som eksporterte om lag 90 prosent av all fisken som ble produsert, var markedsadgang avgjørende. Dette var det bred enighet om, selv om det i fiskeriorganisasjonene var stor motvilje mot å bytte markedsadgang mot tilgang til norske fiskeressurser. Det var også viktig å forhindre anklager om konkurransevridende statsstøtte, noe som ble ytterligere aktualisert med EØS-forhandlingene.

21.4.4 Fiskeriavtaler og ressursforvaltning

Innføringen av 200 mils økonomiske soner utvidet kyststatenes domener. Land som tradisjonelt hadde drevet et omfattende fjernfiske, ble stengt ute fra tidligere fangstområder og ble sittende igjen med en flåte med stor overkapasitet. Norge var en av vinnerne i «det store havnåmet». Over to millioner kvadratkilometer hav med tilhørende naturressurser kom under norsk jurisdiksjon – et areal som er mer enn seks ganger større enn fastlands-Norge, og som utgjør nærmere en tredjedel av Europas havareal. Flere av de europeiske landene hadde trålerflåter som tidligere hadde tatt store fangster utenfor norskekysten og ved Svalbard. Tilsvarende hadde deler av den norske flåten høstet på bestander som nå ble en del av EF-statenes soner, og dermed inngikk i det felles EF-hav.

Misforholdet som oppsto mellom tradisjonelle fiskemønstre og kyststatenes nye rettigheter, skapte et behov for gjensidige fiskeriavtaler. Dette ble styrket ved at en rekke bestander var vandrende eller ble delt mellom flere økonomiske soner. I 1976 inngikk Norge og Russland et samarbeid om fiskeriforvaltningen i Barentshavet, og Norge og EF innledet samtaler om kvoteutveksling og forvaltning av fiskebestandene i Nordsjøen. Samtalene førte i 1977 frem til en rammeavtale (fiskeriavtalen), som på grunn av intern strid i EF først ble undertegnet i 1980.

Gjennom avtalen ble det gitt adgang til gjensidig fiske i hverandres soner. Fisket var begrenset til kvoter som hver av partene etter konsultasjoner fastsatte for den annen part. For å sikre en kontinuerlig tilpasning av fiskeflåtens fangst i forhold til det til enhver tid foreliggende ressursgrunnlag, ble det bestemt at det årlig skulle fastsettes totalkvoter (Total Allowable Catch (TAC)) for de ulike fiskebestandene eller for grupper av bestander. Dette innebærer at det eksempelvis årlig må fastsettes en TAC for de syv fellesbestandene i Nordsjøen (torsk, hyse, hvitting, rødspette, sei, makrell og sild). Totalkvoten skal i henhold til avtalen fordeles etter en fast nøkkel basert på biologiske data om bestandenes tilknytning til partenes soner. I den årlige fordelingen av kvoter skal det videre tilstrebes en balanse i det gjensidige fisket.

I tilknytning til forhandlingene om EØS-avtalen ble det gjennomført egne forhandlinger om utviklingen av fiskerisamarbeidet mellom EU og Norge. Resultatet av disse forhandlingene var et utvidet resurssamarbeid nedfelt i en ny avtale på grunnlag av en brevveksling 2. mai 1992. Hovedprinsippene i fiskeriavtalen fra 1980 ble videreført, og en kjerne i brevvekslingen som fant sted i 1992, var at omfanget av de årlige kvoteutvekslingene mellom Norge og EU ble økt. EU ble således tildelt større kvoter i norske farvann. I tråd med prinsippet om balanse i det gjensidige fisket, mottok Norge gjenytelser fra EUs side i de årlige kvoteforhandlingene. Den nye fiskeriavtalen fra 1992 er ikke en formell del av EØS-avtalen.

Ved siden av den bilaterale fiskeriavtalen med EU har Norge videreført sine tidligere avtaler med Sverige og Danmark, herunder Skagerrakavtalen fra 1966. Dette er i dag formelt sett avtaler mellom Norge og EU, og det er Kommisjonen som nå forhandler på vegne av Sverige og Danmark om de årlige kvoteavtalene under avtalene. Skagerrakavtalen ble inngått før endringene i havretten. Norge sa i 2009 derfor opp Skagerrakavtalen, som vil utløpe i august 2012. Det er påbegynt et arbeid overfor EU med å få på plass en ny avtale som regulerer forholdene i Skagerrak og Kattegat i tråd med moderne havrett.

De årlige kvoteavtalene («Agreed minutes») som har blitt inngått mellom Norge og EU siden 1980, omfatter Norges og EUs fiske på fellesbestandene i Nordsjøen, norsk fiske vest av De britiske øyer og ved Grønland, samt EUs fiske i norsk økonomisk sone i Barentshavet. Ved beregningen av totalkvotene skal partene i henhold til avtalen ta hensyn til de best tilgjengelige vitenskapelige råd, bestandens innbyrdes avhengighet og relevant arbeid i internasjonale organisasjoner. Både Norge og EU har sluttet seg til FN-konvensjonen om fiske på det åpne hav av 1995. Et sentralt moment i konvensjonen er at uttaket skal reguleres slik at man oppnår maksimalt biologisk utbytte på lang sikt.

I de årlige konsultasjonene vedrørende fastsettelsen av kvotene og fordelingen av disse, drøfter Norge og EU også andre reguleringstiltak og forvaltningsspørsmål. De årlige drøftelsene har opp gjennom årene ført til et nært samarbeid mellom Norge og EU, som gradvis har blitt utvidet til nye områder. Blant annet er det inngått en rekke forvaltningsplaner for enkelte fiskebestander som får betydning for den årlige fastsettelsen av kvoter. I 2000 ble det inngått en avtale om forvaltningsstrategier for sild, sei, torsk, hyse og rødspette. Forvaltningsplanen for sei og sild ble i 2009 endret i tråd med anbefalinger fra Det internasjonale råd for havforskning (ICES).

Ved siden av forvaltningsplanene og strategiene har Norge og EU også inngått flere særskilte forvaltnings- og fordelingsavtaler for en del fiskesorter. Norge og EU ble i 1997 enige om en avtale om forvaltning og fordeling av nordsjøsild. Avtalen, som trådte i kraft 1. januar 1998, løste ett av de tyngste problemkompleksene i fiskerisamarbeidet med EU. Avtalen bygger på et føre-var-prinsipp, og er ment å sikre en rasjonell utnyttelsesmodell og trygge stabile bestander. Avtalepartene skal blant annet anstrenge seg for å opprettholde bestanden av nordsjøsild på et nivå av minimum 800 000 tonn. Avtalen legger videre til grunn en fast tildeling av kvotene for fiske av nordsjøsild ved at Norge skal tildeles 29 prosent og EU 71 prosent.

I 1997 inngikk Norge en avtale med EU, Russland, Island og Færøyene om forvaltningen av norsk vårgytende sild (NVG-sild). Avtalen innebærer gjensidig soneadgang og fastsettelse av felles totalkvoter og en fast fordelingsnøkkel. I 1999 vedtok partene også en langsiktig forvaltningsstrategi.

I januar 2010 inngikk Norge og EU en bilateral forvaltningsavtale for makrellbestanden i Nordøst-Atlanteren. Forvaltningen av makrell har i lang tid vært kilde til konflikt, og Norge har i lengre tid arbeidet med EU for å få på plass et nytt forvaltningsregime. Gjennom avtalen fra 2010 forpliktet partene seg til å forvalte makrellbestandene på en bæredyktig måte i tråd med den gjeldende langtidsforvaltningsplanen inngått i 2008 samt enhver annen avtalt forvaltningsplan mellom kyststatene. Avtalen innebærer gjensidig adgang til hverandres soner og at det inngås årlige kvoteavtaler med utgangspunkt i en felles totalkvote. Avtalen innebærer videre et konstant forhold mellom Norges og EUs andel på 1 : 2,19.

Makrellbestanden har siden 1999 blitt forvaltet i felleskap mellom kyststatene Norge, EU og Færøyene.513 Avtalen mellom Norge og EU i 2010 ble inngått i mangel av en full kyststatsavtale, og den endelige fordelingen av bestanden mellom kyststatene er derfor ikke avklart. I løpet av 2010 ble det avholdt hele seks forhandlingsrunder om forvaltningen av makrell, uten at partene nærmet seg nevneverdig. Forhandlingene har fortsatt i 2011.

Forhandlingene vanskeliggjøres av at makrellen i de senere år har beveget seg nordover som en følge av temperaturendringer. Island, som historisk ikke har vært å regne som en kyststat til makrellen, har sammen med Færøyene ensidig økt sine makrellkvoter siden 2009. Norge og EU anser den store økningen i makrellfisket som uansvarlig og ikke bærekraftig.

Norge har sammen med EU, Island og Færøyene også inngått en avtale om forvaltningen av kolmule, og sammen med EU og Island har Norge en forvaltningsavtale for uer.

Hvis man ser på utviklingen i perioden 1992–2011 er hovedbildet at samarbeidsforholdene har blitt stadig bedre mellom EU og Norge. Det tidligere presset fra EU-statene om å få tilgang til fiskerettigheter i norsk økonomisk sone har avtatt, og norske rettigheter synes å være befestet. Prinsippet om relativ stabilitet i fiskekvoter har vunnet frem og er i dag et bærende prinsipp i EUs egen fiskeripolitikk. EUs havfiskeflåte er gradvis blitt bygget ned på grunn av mindre ressurser i egne farvann.514 Norge har også fått beholde maksgrensen på 40 prosent utenlandsk eierskap i norske fiskefartøyer. Fiskerisamarbeidet mellom Norge og EU har gitt resultater, men det gjenstår fortsatt utfordringer. En utfordring er de grunnleggende forskjellene som fortsatt eksisterer i forvaltningspolitikken i Norge og EU. Dette gjelder spesielt utkast av fisk, som er et stort problem for fiskeriforvaltningen. Mens Norge har forbud mot utkast, er EUs fiskere som fisker i EUs sone pålagt å kaste ut fisk som er under gjeldende minstemål, som er fisket i strid med gjeldende bifangstregler, eller som inngår i en allerede uttømt kvote. Ettersom utkastet fisk ikke går inn i fangstatistikken (selv om fisken dør), oppstår det avvik mellom registrert og faktisk fiskedød. Samtidig medfører utkast at det blir fisket mer enn nødvendig for å velge ut den økonomisk sett mest lønnsomme fisken, såkalt high-grading.

Norge og EU har i de senere år avtalt flere tiltak for å redusere utkast av fisk. EU har blant annet innført et forbud mot high-grading av bunnfisk i Nordsjøen, og i 2009 ble Norge og EU enige om et system for åpning og stengning av fiskefelt som skal beskytte yngel og ungfisk.

En annen utfordring i fiskerisamarbeidet med EU knytter seg til kontroll og håndheving. Det er ikke opprettet noen form for felles organ for kontroll og håndheving av fiskeriavtalen og de årlige kvoteavtalene. Gjennomføringen av avtalene er derfor avhengig av avtalepartenes interne oppfølging. Det arbeides for å skjerpe kontrollen med resursuttaket i Nordsjøen blant annet ved utveksling av observatører, fangststatistikk og landingsdata, som inkluderer fiskeaktivitet fra tredjeland. . I 2000 inngikk Norge og EU en avtale om gjensidig satellittsporing av fiskefartøyer som skal lette kontrollarbeidet og bidra til en mer effektiv og enhetlig håndhevelsespraksis.

I 2009 inngikk Norge en avtale med EU innenfor rammen av EUs system for bekjempelse av ulovlig, uregulert, og urapportert fiske. Systemet ble etablert med den såkalte IUU-forordningen fra 2008, som regulerer en rekke forhold knyttet til ikke-medlemslands lossing av fiskeriprodukter i EU og import av fisk og fiskeprodukter til EU-markedet. Dette er en tilknytningsavtale, som innebærer at Norge overtar EUs regelverk og at det opprettes like systemer i Norge og i EU. Regelverket stiller strenge krav til dokumentasjon for at fisken som importeres til EU lovlig er fanget og stammer fra et bærekraftig fiske. Et sentralt element er opprettelsen av fangstsertifikater som skal medfølge alle landinger og eksportforsendelser.

Avstanden mellom EUs og Norges fiskeripolitikk er gradvis blitt mindre. Det har i lang tid vært en utbredt oppfatning i EU om at den felles fiskeripolitikken (CFP) har vært mislykket og at det har vært behov for større endringer, ikke minst for å begrense utkast, hindre overfiske og redusere flåten. Med reformprosessen som EU nå er inne i ser det ut til at forskjellene i Norges og EUs fiskeripolitikk vil kunne reduseres ytterligere.

Uklarheter og rettslige konflikter

Det har vært mange harde forhandlinger mellom Norge og EU om kvoter og forvaltning gjennom perioden 1992–2011, men få rettslige konflikter knyttet til rammeverket for tradisjonelt fiskeri. Unntaket i EØS-avtalen som gjør det mulig for Norge å forby utenlandsk eierskap til mer enn 40 prosent av selskaper som eier fiskefartøyer består, og er ikke utfordret.

En sak som kom opp gjaldt kravet etter Fiskeforbudsloven av 1966 om at utlendinger som hovedregler ikke kan drive fiske i norsk territorialfarvann, som blant annet satte krav i § 3 annet ledd om at høvedsmannen og minst halvparten av mannskapet måtte være norske. Dette kom opp både som klagesak for ESA og i en rettssak for norske domstoler (sakene om Kvitsjøen og Leinebris). I august 2005 kom Borgarting lagmannsrett til at nasjonalitetskravet i loven var i strid med EØS-avtalen.515 Saken endte med at Stortinget i 2006 endret loven,516 og i stedet tok inn som kriterium at «minst halvparten av mannskapet og lottfiskerne samt fartøyføreren [må] være bosatt i en kystkommune eller i en nabokommune til en kystkommune». Kriteriet var inspirert av lignende nasjonale regler i EU-stater under den felles fiskeripolitikken. Norsk lovgiver aksepterte med andre ord motvillig at spørsmålet var dekket av EØS-avtalen, men fant i stedet frem til et annet kriterium, som langt på vei søker å oppnå samme formål.

21.4.5 Handel og markedsadgang

Basert på EFTA-konvensjonen fra 1960 har det vært frihandel med fisk (og andre varer) mellom EFTA-statene. Inntil 1994 var samarbeidet mellom EFTA-statene og EF i det store og hele bilateralt. Handelsavtalen av 1973 omfattet ikke handel med fisk og fiskeprodukter. I en brevveksling med EF (fiskebrevet) fra samme år forpliktet Norge seg til å gi lettelser i importen av visse landbruksprodukter fra EU, i særdeleshet vin, mot å få lettelser i norsk import av fisk og fiskeprodukter til EF-markedet.

Fiskebrevet omfattet hovedartene av fersk og fryst fisk, men ikke laks. Gjennom de såkalte Tokyo-rundene i 1960-årene hadde imidlertid amerikanere – som ønsket å bedre markedsadgangen for villaks fra Alaska – fått gjennomslag for at tollen for fersk laks i GATT-avtalen skulle bindes til 2 prosent. Dette er den samme satsen som gjelder for norsk eksport av ubearbeidet laks til EU i dag. Med tanke på den senere utvikling i norsk oppdrettsnæring var det svært heldig at man ikke sondret mellom oppdrettet og villfisket laks.

Under EØS-forhandlingene ønsket Norge full frihandel med fisk og fiskeprodukter med EU, og det var opprinnelig meningen at alle økonomiske sektorer skulle omfattes av avtalen. Det viste seg imidlertid at det ikke var mulig å integrere fiskeri- og havbrukssektoren fullt ut i avtalens hoveddel. Handel med fisk og fiskeprodukter ble i stedet behandlet i en særlig protokoll (protokoll 9).

Det var flere årsaker til at en ikke nådde frem til fri bevegelighet for fisk og fiskeprodukter. Den viktigste årsaken var at verken Norge eller Island var villige til å gi fiskekvoter i bytte med frihandel, overta EUs markedsordning for fisk eller å gi avkall på retten til å begrense utenlandsk eierskap i fiskeflåten. Island var heller ikke villig til å gi de andre EØS-landene fri adgang til å etablere seg i fiskeindustrien.

EØS-avtalen og protokoll 9 medførte likevel en gjennomgripende forbedring av tollbetingelsene for norsk eksport til EU-markedet. Avtalen innebar avskaffelse av tollen på flere fiskeslag og en trinnvis reduksjon av tollsatsene for en rekke andre fiskeslag.

I 1995 inngikk Norge og EU en avtale om tollfrie kompensasjonskvoter for 35 ulike fiskeprodukter, som en følge av at Sverige, Finland og Østerrike ble medlemmer av EU og dermed gikk ut av EFTA-frihandelsområdet. Tollkvotene ble etablert på basis av historiske handelsstrømmer mellom de tidligere EFTA-landene og Norge. Kvotene åpnes årlig med samme kvantum og ikke i henhold til utviklingen i eksporten.

EFTA-landene hadde gjennom 1990-tallet inngått en rekke frihandelsavtaler med land i Sentral- og Øst-Europa (Bulgaria, Tsjekkia, Slovakia, Estland, Latvia, Litauen, Polen, Ungarn, Romania og Slovenia). Da disse landene ble EU-medlemmer i 2004 og 2007 ble frihandelsavtalene erstattet av avtaler med EU. Disse avtalene innebar imidlertid ikke full frihandel med fisk. I forbindelse med forhandlingen om utvidelsen av EØS og de nye finansieringsordningene ble det som kompensasjon gitt nye/utvidede tollfrie kvoter for norsk fiskeeksport til EU.517

Til sammen representerer de mange tollsatsene og tollfrie kvotene et komplisert system, som også er komplisert å praktisere. Det synes som om det særlig er praktiseringen av kvotene som er utfordrende, ettersom dette fordrer en kontinuerlig oversikt med hvor mye av kvotene som er brukt opp.

Det er store variasjoner i tollbelastningen for de forskjellige fiskeproduktene. For de fleste hvitfiskartene er tollen til EU nå falt bort. Fersk torskefilet har også full tollfrihet til EU, noe som har vært viktig for norsk foredlingsindustri. EØS-avtalen medførte ikke reduserte tollsatser for laks, sild, makrell, reker, sjøkreps og kamskjell. Her er det derfor Fiskebrevet fra 1973 eller andre avtaler som gjelder. Når det gjelder laks er dette av mindre betydning, ettersom EUs tollsats er bundet i GATT til 2 prosent. Laks og ørret har imidlertid vært gjenstand for en rekke antidumpingtiltak fra EUs side (se omtale nedenfor).

Bearbeidete sjømatprodukter møter vesentlige høyere tollsatser i EU enn ubearbeidete produkter. Eksempelvis møter videreforedlet laks en tollsats på 13 prosent, mens tollsatsen for fersk hel laks altså kun er 2 prosent. Dette gjør det vanskeligere å opprettholde lønnsomheten i foredlingsindustrien i Norge. Et viktig unntak er den konvensjonelle saltfisk, tørrfisk og klippfiskindustrien som praktisk talt har full tollfrihet gjennom EØS.

Dersom Norge ikke hadde hatt noen tollpreferanser med EU, slik at det i stedet var den WTO-bundede tollsatsen i henhold til prinsippet om most favoured nation (MNF) som lå til grunn, ville gjennomsnittlig toll for norsk sjømateksport til EU ha vært på seks prosent.518 Tollpreferansene under EØS og andre avtaler gjør imidlertid at tollen blir mer enn halvert, til 2,66 prosent. Tollfrie perioder og tollfrie kvoter senker den totale tollbelastningen ytterligere, slik at den i praksis er på til 1,84 prosent av handelsverdien. Det er især i hvitfisksegmentet at Norge har oppnådd betydelige tollpreferanser med EU.

For Norge, som har etablert seg som verdens ledende lakseoppdrettsnasjon, er markedsadgangen til EU svært viktig. Havbruksnæringen er forskjellig fra den tradisjonelle fiskerinæringen hva angår teknologi, produksjonssyklus, historie og utøvernes mentalitet og kultur – selv om det etter hvert er mange selskaper som driver innenfor begge sektorene. Interessene og rammene er også annerledes, og på mange måter har havbruksnæringen mer til felles med vanlig industri enn med tradisjonelt fiskeri. På markedssiden (eksport) er oppdrett og villfangst imidlertid underlagt samme handelsregime overfor EU.

Sett i ettertid er det derfor enkelte som har reist spørsmålet om hvorfor oppdrett under EØS-forhandlingene tidlig på 1990-tallet ikke ble forsøkt tatt ut av de kompliserte problemstillingene på fiskerisektoren, og heller behandlet sammen med industrivarene. Det er imidlertid en ahistorisk tilnærming. En ting er at det antakelig ikke ville ha vært mulig å få EU med på dette, siden det fra et kjøperperspektiv er mindre viktig hvordan fisken produseres. Like viktig er det at man heller ikke i Norge på det tidspunktet var kommet så langt at man så oppdrett som en industri delvis frikoblet fra tradisjonelt fiskeri. Det er først i de senere år at dette har blitt en mer nærliggende tanke.

I motsetning til fiskerinæringen har oppdrettsnæringen i det store og vært fri for subsidier helt fra oppstarten,519 selv om enkelte har hevdet at den tidligere vederlagsfrie tildelingen av oppdrettskonsesjoner i realiteten fungerte som subsidier. Videre finansierer det offentlige en omfattende forskning på havbruk. Opprinnelig var tanken bak dette at næringen i hovedsak besto av mange små enheter som ikke kunne finansiere forskning på egen hånd, men med utviklingen i eierstrukturen gjelder ikke det på samme måte lenger. Ved siden av tollbelastningen har veterinær- og hygienereglene også stor betydning for adgangen til EU-markedet. Her har Norge gjennom EØS-avtalen og veterinæravtalen overtatt hele EUs regelverk. At Norge og EU har felles regelverk på dette området betyr at Norge slipper den skjerpete veterinære kontrollen ved EUs yttergrense, ikke behøver hygienesertifikater, og dermed kan frakte fiskeprodukter enklere og hurtigere inn til EU-markedet. Veterinær og hygieneregelen er nærmere omtalt i kapittel 21.2.

Samlet gir likevel dette langt fra den samme EØS-effekten som for handelen med industrivarer. Uten EØS ville markedsadgangen ha vært vanskeligere, men med full integrasjon i EUs indre marked ville markedsadgangen for fisk også ha vært enklere. De fleste av Norges hovedkonkurrenter på EU-markedet har minst like gode tollfordeler med EU som Norge har.520 Samtidig skal det sies at den norske sjømathandelen med EU har hatt en positiv økonomisk utvikling under dagens tollregime. Tollbelastningen synes i så måte ikke å ha vært et avgjørende hinder.

Særlig om laksestriden

Eksporten av norsk laks til EU-markedet har under EØS-avtalen vært preget av en stadig tilbakevendende antidumpingstrid som har ført med seg en rekke handelshemmende tiltak fra EUs side. I tidsrommet 1989 til 2008 har det kun i korte perioder vært handel uten en eller annen form for proteksjonistiske tiltak eller trussel om slike, som har påvirket handelen (se kronologi i boks nedenfor). I juli 2008 vedtok EU å oppheve sine antidumpingtiltak mot norsk laks, og eksporten av laks til EU er i dag kun gjenstand for ordinære tollsatser.

Den nesten 20 år lange laksestriden med EU har sin bakgrunn i at skotske og irske lakseoppdrettere med ujevne mellomrom har anklaget Norge for å dumpe laks på det europeiske markedet. Anklagene har ført til at EU på grunnlag av dumpingundersøkelser av den norske oppdrettsnæringen har innført antidumpingtiltak mot norsk laks. Tiltakene har i hovedsak kommet i form av minstepriser, men i perioder har også norsk lakseeksport til EU blitt møtt med kvoter og ekstra toll/avgifter.

Laksenæringen har en struktur som gjør den svært utsatt for handelskonflikter. Lønnsomheten i næringen er syklisk, med gjentatte perioder med små marginer og begrenset lønnsomhet, men også med tilsvarende perioder med høye priser og god lønnsomhet. Laksenæringen har dette til felles med andre næringer som shipping, aluminium og skogprodukter.

Det er i stor grad EU som bestemmer når norsk oppdrettsnærings adferd er skadelig for EU og hvordan dumpingmarginer regnes ut. Selv om EU formelt sett har retten på sin side, så ses det ofte på som uønsket også fra EU å innføre handelsregulerende tiltak.

EU kan begrense tilførselen av norsk laks til EU gjennom forskjellige former for avgifter, kvoter, minstepris og kombinasjoner av disse uavhengig av om tiltakene implementeres av EU eller fra norsk side etter en såkalt «frivillig avtale».

Den første antidumpingsaken i 1990–91 falt sammen med et kraftig fall i lakseprisene som fikk Fiskeoppdretternes salgslag (FOS) til å etablere en innfrysningsordning av laks i påvente av bedre priser. Innfrysingsstrategien var imidlertid mislykket og frossen fisk hopet seg opp. Høsten 1991 gikk FOS konkurs og tok med seg en lang rekke oppdrettsselskap. I forbindelse med konkursen i FOS gikk norske myndigheter inn med 400 millioner kroner i støtte til oppdrettsnæringen.

Laksestriden blusset opp igjen på midten av 1990-tallet etter nye klager fra skotske og irske oppdrettsorganisasjoner. På denne tiden opplevde den norske oppdrettsnæringen fortsatt sterk vekst i produksjonen, og det var tidvis et misforhold mellom produksjon og etterspørsel, ikke minst i det europeiske markedet. Dette bidro til å true lønnsomheten til de irske og skotske lakseoppdretterne.

Etter å ha gjennomført dumping- og subsidieundersøkelser mot Norge i 1996 foreslo Kommisjonen i 1997 å innføre straffetoll og subsidieavgift på til sammen nesten 14 prosent. Etter omfattende forhandlinger og diplomati resulterte dette i at Norge og EU i 1997 undertegnet en femårsavtale for å regulere tilbudet av laks fra Norge. Denne avtalen er kjent som den såkalte lakseavtalen.

Lakseavtalen var ment som en straffereaksjon fra EUs side og innebar blant annet bestemmelser om minstepriser for ulike lakseprodukter, en økning av eksportavgiften og tak for den norske lakseeksporten. Eksportører som ikke sluttet seg til eller overholdt avtalen ble pålagt Kommisjonenes foreslåtte straffetoll og subsidieavgift. Økningen av eksportavgiften fra 0,75 til 3 prosent hadde en dobbel hensikt. I tillegg til å gi EU-oppdretterne en viss beskyttelse ble det nemlig skaffet til veie penger til en større markedsføringsinnsats som skulle øke etterspørselen etter laks i EU.521

Avtalen la sterke restriksjoner på handelen med laks til EU. Den medvirket også til at norske myndigheter gjennomførte reguleringer både for oppdrettere og eksportører gjennom fôrkvoter og endringer i eksportforskriften. I tillegg innebar avtalen et betydelig merarbeid for eksportørene. En rekke bedrifter ble også i perioden strøket av EUs godkjente liste.

Lakseavtalen ble opphevet i mai 2003. I kjølvannet av lakseavtalen har EU kommet med flere beskyldninger om dumping av norsk laks på det europeiske markedet. I januar 2006 vedtok EU å innføre endelige antidumpingtiltak mot norsk laks gjennom forskjellige minstepriser. Norge klaget EUs beslutning inn for WTO, hvor Norge i januar 2008 vant frem med en rekke av sine klagepunkter. Både EU og Norge hevdet å ha vunnet saken, men et halvt år senere valgte EU å avvikle sine antidumpingtiltak.

Til tross for at Norge fikk delvis medhold i WTO og at det nå er en stund siden EU avviklet sine antidumpingtiltak, er det ingen grunn til å underdrive faren for nye antidumpingsaker i fremtiden. Etter flere år med høye laksepriser har prisen falt kraftig i løpet av 2011, og de grunnleggende forholdene har ikke endret seg, i hvert fall ikke juridisk.

Om det blir kamp om avsetningen og prismekanismen brukes for å få salg på fisken, vil næringen igjen være sårbar. Det er ikke sikkert at næringens og myndighetenes kamp mot antidumpingvåpenet vil være like vellykket som i perioden 1993–2008 om vi får en ny periode med vedvarende lave priser på det europeiske markedet.

Laksestriden har belastet næringen med store utgifter, men ser man på eksporttallene viser det seg at antidumpingtiltakene ikke har maktet å stanse veksten i norsk eksport av laks til EU. Økningen i lakseeksporten til EU i perioden har vært på hele 400 000 tonn, fra ca. 60 000 tonn i 1991 til ca. 460 000 tonn i 2010. At veksten i norsk eksport til EU i tidsrommet har vært formidabel betyr imidlertid ikke at det er tale om en ubekymret og sammenhengende vekst. Det har vært perioder med store individuelle tap for produsentene. Norske banker som investerte i oppdrettsnæringen på slutten av 1990 tallet, har også blitt påført betydelige tap.

Laksestriden har utvilsomt vært en økonomisk og administrativ utfordring for næringen og samtidig en lang og vanskelig prosess for norske myndigheter. Det er imidlertid vanskelig å bedømme i hvilken grad striden med EU har vært tyngende for norsk oppdrettsnæring og hvorvidt veksten i eksporten til EU kunne ha vært enda større i perioden. Enkelte har tvert imot hevdet at striden har virket skjerpende på den norske lakseeksporten, blant annet ved at man har blitt tvunget til å tenke på hvordan man kan utvide markedsgrunnlaget for laks i og utenfor EU. Det kan også argumenteres for at EUs minstepriser i perioder har bidratt til å holde prisene på et høyt nivå, som kan ha vært gunstig for alle lakseoppdretterne.

Uavhengig av den direkte økonomiske betydningen av antidumpingtiltakene er det likevel klart at laksestriden har skapt uklarhet og uforutsigbarhet omkring rammevilkårene for norsk oppdrettsnæring, noe som igjen har gjort det vanskeligere å arbeide langsiktig.

På tross av nesten 20 år med antidumpingstrid med EU har altså eksporten av norsk laks til EU økt betraktelig. Situasjonen i det amerikanske markedet er veldig annerledes. Her har en antidumpingtoll på 23,8 prosent og en subsidietoll på 2,27 prosent siden 1991 gjort at hel fersk laks fra Norge har vært så godt som ute av det amerikanske markedet. Gjentatte forsøk for å få amerikanerne til å oppgi sin straffetoll har ikke lyktes.

Forskjellen mellom antidumpingtiltakene i USA og EU skyldes nok dels at EUs antidumpingtiltak også har hatt negative konsekvenser for EUs fiskeforedlingsindustri og at man derfor har bestrebet seg på å finne mer lempelige løsninger enn høye straffetollsatser. Forskjellen på det rettslige plan kan også tenkes å ha spilt inn, og det kan se ut som om EØS-avtalen skaper et press mot å finne en løsning som man ikke har sett i forholdet til USA.

Norge har ingen avtalebaserte særordninger med USA når det gjelder antidumping, og det er derfor utelukkende WTO-regelverket som legges til grunn. Når det gjelder forholdet til EU, inneholder EØS-avtalens protokoll 9 en egen bestemmelse (artikkel 4, 3) hvor det heter at «Avtalepartene skal gjøre sitt beste for å sikre konkurransevilkår som gjør det mulig for de andre avtalepartene å avstå fra å anvende anti-dumpingtiltak og utjevningstoll.» Dette er en nokså vag bestemmelse som gir avtalepartene relativt vidt tolkningsrom. Likefullt representerer bestemmelsen en juridisk norm som – sammenholdt med EØS-avtalens bestemmelse om lojalitetsplikt partene imellom – nok har bidratt til at Kommisjonen har vist større vilje til å finne andre løsninger enn straffetoll. At vurderinger knyttet til respekt for EØS-avtalen har spilt en betydelig rolle i så måte, bekreftes også av aktører på EU-siden.522

Forsvar mot antidumpingtiltak var også et sentralt punkt for Norge under fremforhandlingen av EØS-avtalen. Norge og EFTA-siden ønsket at antidumpingtiltak skulle opphøre som rettslig institusjon partene imellom, ikke bare på industrisektoren, men også innen fiskeri- og havbrukssektoren.

Både oppdrettsnæringen og den tradisjonelle er regulert av EØS-avtalens protokoll 9. Det sondres derfor ikke mellom handel med oppdrettsfisk og villfisk. Når det gjelder eierskap og retten til fri etablering har det vært omstridt om EØS-avtalens regler gjelder for oppdrettsnæringen. EØS-avtalen inneholder ingen særskilte bestemmelser for oppdrettsnæring om begrensning på utenlandsk eierskap, slik tilfellet er for den norske fiskeflåten, og ESA har derfor konsekvent lagt til grunn at reglene gjelder på vanlig måte. Det har vært flere omstridte saker om kriteriene for tildeling av konsesjoner. I perioden 1999–2002 var det strid om det tidligere kriteriet i oppdrettskonsesjonsloven om at man ved tildeling skulle legge vekt på hensynet til lokalt eierskap. Kriteriet ble klaget inn til ESA av Stolt Nielsen Sea Farm, men etter kontakt med norske myndigheter godtok ESA at det kunne videreføres, med noen mindre endringer i praksis. For tiden verserer en annen klagesak for ESA, som er bragt inn av Marine Harvest og som hevder at reglene om at ingen kan eie mer enn opp til 25 prosent av oppdrettsnæringen (definert som samlet biomasse) er i strid med EØS-avtalen.523

En annen del av EU/EØS-retten som har vist seg å få betydning for oppdrettsnæringen er miljøreglene. Dette gjelder spesielt vannrammedirektivet (2000/60/EF), med utfyllende regler, som nå gjennomføres i Norge. Formålet med direktivet er å forbedre tilstanden i ferskvann, grunnvann og kystfarvann ut til en nautisk mil utenfor grunnlinjen. Havbruk er en viktig kilde for nitrogen- og fosforutslipp, og næringen vil som en følge av vannrammedirektivet muligvis bli pålagt restriksjoner knyttet til dette.

Ifølge Klima- og forurensningsdirektoratet er vannkvaliteten og forholdene ellers langs 90 prosent av kysten så gode at det er liten eller ingen risiko for at utslipp fra oppdrettsanleggene vil føre til at havmiljømålene i vannrammedirektivet ikke nås innen fristen. På 1 prosent av kyststrekningen er vannkvaliteten imidlertid så dårlig at oppdrett frarådes eller at dagens produksjon bør begrenses. I de resterende 9 prosent av områdene er det mulig risiko for at målene i vannrammedirektivet ikke nås. Problemer knyttet til rømning og fiskesykdommer omfattes ikke av direktivets bestemmelser.

21.4.6 Utviklingen i norsk fiskeri- og havbruksnæring

Utviklingen i norsk fiskeri- og havbruksnæring har i perioden 1992–2011 vært preget av stor økonomisk vekst og en kraftig økning i eksporten. På grunn av prisøkninger har veksten i verdiskapingen vært vesentlig høyere enn den økte produksjonen. Siden Norge har en stor fiskeri- og havbruksnæring og et relativt lite hjemmemarked, går over 90 prosent av norsk sjømat til eksport. Dette gjør Norge til verdens nest største eksportør av sjømat, etter Kina. Oppdrettsfisk har i de senere år passert villfisk i eksportverdi (se figur nedenfor).

Norge er i dag ledende globalt på oppdrett av laks. I 2010 stod Norge for 65 prosent av verdens totale produksjon av atlantisk laks. I EU har Storbritannia (Skottland) og Irland en relativt stor lakseoppdrettsnæring. Storbritannia står for 10 prosent av verdensproduksjonen av atlantisk laks. Norske sjømatprodusenter har også store eierinteresser utenfor Norge, ikke minst i Skottland og Irland, hvor norske eierinteresser har vært dominerende. Viktige norske aktører i oppdrettsnæringen i utlandet er blant andre Marine Harvest, Lerøy Seafood Group, SalMar, Grieg Seafood og Cermaq.

Sjømateksporten utgjør i dag 5,8 prosent av den totale norske vareeksporten og er dermed den tredje viktigste eksportartikkelen etter olje/gass og metaller. Norge eksporterer fisk og skalldyr til nærmere 150 land, og sjømateksporten satte i 2010 ny rekord for sjette år på rad. Eksporten i 2010 var på 53,7 milliarder kroner, som var en økning på 9 milliarder kroner fra 2009. Sjømat fra havbruk utgjorde 33,3 milliarder kroner (oppdrettslaks alene 31,3 milliarder), mens villfanget fisk utgjorde 20,4 milliarder kroner i 2010.

Målt i verdi går nesten 60 prosent av den totale norske sjømateksporten til EU. EU er altså det desidert største markedet og kjøpte i 2010 norsk sjømat for 31 milliarder kroner. Andelen har ligget relativt konstant siden årtusenskiftet, men har falt noe fra toppen på 77 prosent i 1992 (se figur 21.8). Av den totale sjømateksporten til EU i 2009 utgjorde laks og ørret 64 prosent, hvitfisk 23 prosent og pelagisk fisk 10 prosent. EU-markedet er med andre ord viktigst for oppdrett, der 63 prosent av eksporten går til EU, mens EU mottar 48 prosent av den villfangete fisken. Den nesten 20 år lange dumpingstriden med EU, som ble avsluttet i 2008, har altså ikke stengt den norske laksen ute av markedet.

Kilde: Eksportutvalget for fisk.

Av enkeltnasjoner er Frankrike (så vidt foran Russland) det største markedet for norsk sjømateksport, og blant de ti største importnasjonene finner vi også EU-landene Polen, Danmark, Storbritannia, Sverige og Tyskland. Fisk og fiskevarer er imidlertid i dag en del av globale verdikjeder, der handelsstrømmene varierer for ulike produkter. Av den fryste hvitfisken går en stor del til Kina for videre bearbeiding før den sendes tilbake til blant annet EU-markedet. Av saltfisken går det meste til klippfiskproduksjon i Portugal, som selv eksporterer til Brasil. Mesteparten av laksen til Polen går til foredling og distribueres deretter til andre EU-land. Råvarer fra Norge danner med andre ord grunnlaget for en betydelig foredlingsindustri både i EU og i andre deler av verden.

EU27 for hele perioden

Kilde: Eksportutvalget for fisk.

Norge importerer også en økende mengde fisk og fiskevarer. Importen hadde i 2010 en samlet verdi på 6,7 milliarder kroner, hvorav 39 prosent kom fra EU. Det leveres mest fra Danmark, men også andre EU-land som Storbritannia og Sverige er store leverandører til Norge. En betydelig del av importen går til fôr i oppdrettsnæringen, og her er Peru det landet som det importeres mest fra.

Norsk fiskeri- og havbruksnæring har gjennomgått store strukturendringer siden EØS-avtalen ble fremforhandlet. Det gjelder både fangstleddet, oppdrett og foredlingsindustrien. Det har skjedd en effektivisering av flåten, som har gått sammen med en nedgang i antall fiskere og fartøy. Fra 1990 til 2010 ble antallet fiskere mer enn halvert, fra over 27 500 til vel 12 000. Antallet registrerte fartøy gikk ned fra vel 17 000 til vel 6 000. Samtidig har både fangstmengden og verdien økt. Om lag ti prosent av all fisken som landes i Norge blir levert av utenlandske fartøy.

Den største endringen har vært knyttet til oppdrett, der produksjonen av matfisk er blitt nesten syvdoblet fra 1990 til 2010, hvor slaktet mengde passerte en million tonn. Antall sysselsatte har derimot ikke økt med mer enn 50 prosent, noe som understreker den formidable produktivitetsveksten som har funnet sted. I dag sysselsetter havbruksnæringen rundt 4 500 personer. Det har også skjedd en kraftig eierkonsentrasjon. I 1991 ble oppdrettslovens bestemmelser om at oppdretterne som hovedregel bare skulle ha majoritetsinteresser i ett anlegg opphevet, og gjennom oppkjøp og fusjoner har utviklingen senere gått i retning av stadig færre og større oppdrettsselskaper. Rundt 20 selskaper står nå for 80 prosent av slaktet volum.

Foredlingsindustrien, som omfatter både hvitfisk, pelagisk, reke, foredling av laks og ørret, sildemel og olje og engroshandel med fiskeprodukter, har også blitt redusert. Bare i løpet av de siste ti årene har antallet bedrifter og ansatte gått ned med nærmere 30 prosent. Nedgangen har vært langt større enn i annen norsk næringsmiddelindustri og i industrien generelt. Fiskeindustrien sysselsetter i dag rundt 10 000 personer.

Disse strukturendringene skyldes flere forhold. Etter at de institusjonelle rammebetingelsene ble endret på begynnelsen av 1990-tallet, har det foregått en aktiv strukturering av fiskeflåten, der kvoter er blitt samlet på færre og mer moderne fartøy. En økende del av flåten har også anskaffet fryseri om bord. Fiskebåteierne utnytter at fryst råstoff er blitt en global handelsvare og omsetter fangstene via frysehoteller og auksjoner. Koblingene til fiskeindustrien på land er blitt svakere. Fiskeindustrien har lenge slitt med fallende lønnsomhet, noe som henger sammen med historisk overkapasitet, kostbar arbeidskraft og skjerpet konkurranse fra lavkostland. De store matvarekjedene driver også i økende grad «global sourcing» og stiller krav om stabile leveranser, volum, effektivitet, garantert kvalitet og sporbarhet.

Strukturendringene må derfor primært ses i lys av utviklingen i de enkelte bransjene, endringer i de internasjonale markedsforholdene og den hjemlige konkurransen om arbeidskraft. I noen grad kan imidlertid forholdet til EU gjennom EØS og andre avtaler også ha medvirket til endringer, direkte eller indirekte. Samtidig er strukturendringene viktige for å forstå hvordan fiskerinæringens forhold til EU har utviklet seg over tid.

Når en rekke norske foredlingsbedrifter enten har innstilt eller flyttet sin produksjon til EU, og om lag tre fjerdedeler av den norske laksen eksporteres fersk og hel, henger det ikke bare sammen med de høye lønnskostnadene i Norge. I fiskeforedling er det ikke lønnskostnadene, men råstoffkostnadene som utgjør den tyngste kostnadskomponenten. Utflyttingen av fiskeriforedling til EU ser også ut til å være knyttet til behovet for markedsadgang og nærhet til markedene. EU-markedets dominerende posisjon for norsk sjømateksport, sammen med de høyere tollsatsene på foredlet fisk sammenlignet med uforedlet fisk, har gjort det gunstig å flytte fiskeforedling til EU-land. En rekke norske sjømatbedrifter har derfor etablert seg i EU gjennom oppkjøp av eksisterende EU-bedrifter eller gjennom investering i ny produksjon. Det er norske eierinteresser i EU innenfor fiskeforedling (Danmark, Polen, Frankrike) så vel som i oppdrett (Skottland og Irland). Markedsadgangen oppgis av bedriftene selv som et sentralt motiv for etableringene i EU.524

Når det gjelder tilgang på arbeidskraft, har EØS-avtalens regler om fri bevegelighet for arbeidstakere særlig etter 2004 hatt betydning også for norsk fiskerisektor. Det gjelder ikke minst for fiskeforedlingsindustrien. Den har i lang tid vært avhengig av å rekruttere arbeidskraft utenfra, og det har i de senere årene vært betydelig arbeidsinnvandring fra Øst- og Sentral-Europa til norsk fiskeriindustri.

Det er vanskelig å gi et eksakt mål på omfanget av dette, delvis på grunn av store sesongmessige variasjoner. En undersøkelse som nylig ble utført ved Fafo indikerer imidlertid at innvandrere utgjorde mellom 35–40 prosent av antall sysselsatte (bosatte og korttidsopphold) i fiskeindustrien i 2009.525 I 2001 var andelen omkring 15 prosent. Siden 2003 har det vært en jevn økning i innvandrere fra EU-landene i øst, hovedsakelig Baltikum med innslag fra Polen. Veksten har vært særlig stor fra 2007. I 2009 utgjorde denne gruppen omkring 15 prosent av totalt antall sysselsatte. I samme periode har den samlede sysselsettingen i fiskeindustrien falt betydelig. En annen undersøkelse basert på intervjudata fra et lite utvalg bedrifter utført av Norut Alta 526 fant at omkring 31 prosent av arbeidsstokken besto av utenlandsk arbeidskraft.

Det er betydelig variasjon både geografisk og i ulike deler av næringen. I Noruts undersøkelse var det størst andel utenlandske medarbeidere i laksenæringen i Sør-Norge, med 40 prosent. Samme næring i Nord-Norge hadde 32 prosent utenlandske medarbeidere. Innenfor pelagisk industri og hvitfiskindustri er det et stort innslag av sesongarbeid, mens innenfor laks er det gjerne helårsarbeid. Noen av arbeidsinnvandrerne er altså innleid eller midlertidig ansatt i bedriften, mens andre er fast ansatt.

Bruk av utenlandsk arbeidskraft er som oftest motivert ut fra manglende tilgang på lokal arbeidskraft. Mange steder er det blitt tradisjon for bruk av utenlandsk arbeidskraft. Samtidig bidrar utenlandske arbeidstakere til å øke fleksibiliteten. Lønnsomheten til bedriftene påvirkes også, og flere av bedriftene ville sannsynligvis ikke klart produksjonskravene sine uten tilgang til denne arbeidskraften.

Med færre bedrifter og færre ansatte får fiskeindustrien en svakere forankring i lokalsamfunnene. Færre nordmenn som arbeider innenfor industrien kan også bidra til å svekke forankringen. Men samtidig bidrar de utenlandske arbeidstakerne til å opprettholde folketall, skoler og servicetilbud i mange små og utsatte kommuner.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Fafo.

Tabellen viser både nedgangen i norske sysselsatte i næringen, den store andelen sysselsatte fra andre tredjeland gjennom perioden (som har holdt seg ganske stabil), og hvordan det i de senere år i tillegg har kommet inn nye arbeidstakere fra EU/EØS-området.

21.4.7 Aktiv norsk fiskeripolitikk opp mot EU

Fiskerisektoren er et område der Norge i stigende grad driver samarbeid og påvirkningsarbeid opp mot EU. Norge er i europeisk sammenheng en stormakt innenfor fiskeri og havbruk og har i forhold til EU ført en relativt vellykket fiskeripolitikk. Dette er med på å gjøre norske myndigheter til en viktig samarbeidspartner for EU i fiskeripolitiske spørsmål. De viktigste områdene for norsk arbeid opp mot EU knytter seg til bedret markedsadgang for norske fiskeprodukter og samarbeid om ressursforvaltning for å bedre beskatningsmønsteret.

EU har i lang tid arbeidet med en reform av CFP og det har vært en allmenn forståelse av at EUs fiskeripolitikk på mange måter har vært mislykket på grunn av en for stor flåte, overfiske og desimerte bestander.

I juli 2011 la Kommisjonen frem sine planer for en reform av EUs fiskeripolitikk. Reformen legger opp til å etablere et bærekraftig styringssystem og et forsterket vitenskapelig grunnlag. Utkast av fisk, som har vært et stort problem, blir forbudt og fases ut. Innenfor fiskeriene blir det også etablert konsesjonssystemer for de ulike fartøyene. Konsesjonene deles ut av medlemsstatene, gir fartøyene fiskeretter og de vil også være omsettelige.

Reformen omfatter flere ulike forordninger. Rammeforordningen vil gi bestemmelsene for blant annet den «relative stabilitet» (kvotefordelingen mellom medlemslandene), omsetning av fiskekvoter, vern av kystflåten og en regionalisering av beslutningsmyndighet i fiskeripolitikken. Den andre forordningen vil omfatte nytt teknisk regelverk for utøvelsen av fisket. Dette dreier seg om minstemål, maskevidder og andre tiltak for å forbedre beskatningsmønsteret. Tiltakene er myntet på å få redusert utkast av fisk, som har vært et stort problem i EUs fiskerier og er en viktig årsak til kravene om reform. Forordningen for det Europeiske Fiskerifondet (EFF) setter rammene for subsidiene i fiskerinæringen i EU. Den fjerde forordningen omhandler EUs felles organisering av sjømatmarkedet (CMO) og vil også omfatte blant annet mekanismer for tilbaketrekking av fisk hvis prisene blir for lave.

Kilde: Foto: Fiskeri- og kystdepartementet

Den nye fiskeripolitikken skal etter planen tre i kraft 1. januar 2013. Forslaget er stort sett godt mottatt av de som har vært bekymret for overfiske og fravær av bærekraftig forvaltning, men blant EUs fiskere er det motstand fordi flere vil få sine arbeidsplasser truet. Det ventes mange vanskelige forhandlinger om Kommisjonens reformforslag.

EU har også innført en ny forordning som setter nye og strenge krav til dokumentasjon for at fisk som importeres er lovlig fanget og stammer fra et bærekraftig fiske. IUU-forordningen trådte i kraft 1. januar 2010. Norge var det første tredjelandet som inngikk en avtale med EU om samarbeid i forhold til IUU-forordningen. IUU-problematikken står for øvrig høyt på den internasjonale dagsorden, og EU er på ingen måte alene om å ta tak i dette. I Norge har det over lengre tid vært gjennomført tiltak i dette øyemed, og både EU og Norge er med i FNs mat- og jordbruksorganisasjon (FAO) og Den nordøstatlantiske fiskerikommisjon (NEAFC), som står sentralt i arbeidet mot svartfiske.

Som en del av den felles fiskeripolitikken har EU også vedtatt egne strategier for havbrukssektoren. Norge er ikke med i dette samarbeidet. I 2009 ble det vedtatt en ny strategi hvor det legges særlig vekt på økt produksjon og sysselsetting. Bakgrunnen for satsingen er at det har vært en kraftig vekst i havbruk på globalt nivå samtidig som EUs havbruksnæringen har stått på stedet hvil. Havbruk er globalt den raskest voksende matproduksjonssektor.

I Fiskeri- og kystdepartementets EU/EØS-strategi understrekes det at fiskeripolitikken utgjør en viktig del av norsk europapolitikk, selv om Norge ikke er en del av EUs felles fiskeripolitikk. Strategien inndeler Norges hovedutfordringer og målsetninger på fiskeriområdet etter tilknytningen til EØS-avtalen. I kategorien «utenfor EØS» finnes både markedsadgang og ressursforvaltning og strukturpolitikk for fiskeflåten. Når det gjelder sistnevnte er en sentral utfordring for norske myndigheter i arbeidet opp mot EU å unngå en for høy utnyttelsesgrad i forhold til optimalt langtidsutbytte og for høy fangstkapasitet i forhold til ressursgrunnlaget.

I kategorien «innenfor EØS» finnes veterinærbestemmelser og forsknings- og innovasjonspolitikk. For sistnevnte har departementet en målsetning å øke finansieringen fra EU til marin forskning i Norge og å sikre at norske marine forskningsutfordringer gjenspeiles i EUs satsinger. I det som omtales som en «gråsone», som er delvis innenfor og delvis utenfor EØS, finnes utfordringene og målsetningene knyttet til EUs maritime politikk, havmiljø, innovasjons- og regionalpolitikk og statsstøtteregler.

Fiskeri- og havbruksnæringens landsforening (FHL), som har om lag 500 medlemmer innen norsk fiskeindustri, havbruk, fôrproduksjon og marin ingrediensindustri, deltar i flere internasjonale samarbeidsorganer, herunder Federation of European Aquaculture Producers (FEAP), som er foreningen for europeiske havbruksprodusenter. FEAP er medlem av Kommisjonens rådgivende komité for fiskeri og havbruk.

21.4.8 Avsluttende merknader

Utvalget viser til at Norges forhold til EU på fiskeri- og havbrukssektoren i et rettslig perspektiv omfattende, komplisert, til dels uklart og omstridt. Dette har ikke hindret at det faktiske samarbeidet og samhandelen mellom Norge og EU har styrket seg gjennom hele perioden fra tidlig på 1990-tallet og frem til i dag.

Utvalget viser videre til at EU gjennom hele perioden har vært Norges viktigste marked for fisk. Handelen har økt i omfang, ikke minst på grunn av den store veksten i oppdrettsnæringen, som i perioder har oppvist meget høy lønnsomhet. Også for villfangsten utgjør EU det viktigste markedet, selv om lønnsomheten i denne sektoren er mye svakere. Samarbeidet med EU og EU-statene er videreutviklet, og det samme er det felles regelverket, både gjennom nye bilaterale avtaler og ved at Norge har overtatt og gjennomført EU-regler av betydning for fiskeri- og havbrukssektoren. Selv om det fortsatt er uklart nøyaktig hvor langt EØS-avtalen rekker på fiskerisektoren, har bestemmelser i avtalen vist seg å ha stor betydning på en rekke områder, og der gråsonespørsmål har kommet på spissen har Norge i realiteten endt med å akseptere at avtalen gjelder.

Utvalget vil påpeke at Norge samtidig fortsatt selv styrer sin egen fiskeriforvaltning, og for bestander som ikke er delte bestemmer Norge selv størrelsen på de totale kvotene i egen sone etter anbefaling fra Det internasjonale havforskningsrådet (ICES). Norsk fiskeeksport er fortsatt ikke omfattet av reglene om frihandel i EØS og må leve med toll, kvoter og trusselen om handelssanksjoner. Det er fortsatt nasjonale begrensninger på utenlandsk eierskap i den norske fiskeflåten, om enn ikke fiskemottak, oppdrettsanlegg m.m.

Utvalget har merket seg at det er en viss uenighet om hvor stor kommersiell effekt tollbelastningen ved salg av fisk til EU har hatt for det totale eksportvolumet og lønnsomheten. Utvalget vil anta at det kan ha hatt en viss betydning, i den forstand at volum og lønnsomhet ville ha vært (enda) større dersom det hadde vært frihandel, slik EØS-avtalen sikrer innenfor andre sektorer. Men hvor stor denne effekten ville ha vært, er et hypotetisk spørsmål som det faller utenfor Utvalgets mandat å gå nærmere inn på.

Utvalgets flertall, medlemmene Sejerstad, Arbo, Bøckman Finstad, Dølvik, Hansen Bundt, Rye, Sjursen, Stubholt, Tallberg, Ulltveit-Moe og Aarebrot viser til at Norges forhold til EU over de siste tjue årene har vært preget av én stor konfliktsak, som har vært straffetiltakene mot norsk lakseeksport som følge av mistanke om dumping. Denne saken har vært en stor økonomisk og administrativ belastning både for laksenæringen og i noen grad for forholdet til EU mer generelt. I 2008 ble saken løst, men så lenge fisk ikke er en del av EØS-avtalen vil faren for at den igjen kan blusse opp være til stede. Dette gir ustabile rammevilkår for en viktig næring i Norge.

Utvalget viser til at det fra enkelte hold har vært påpekt at oppdrettsnæringen i dag har mer karakter av industriproduksjon av mat enn av tradisjonelt fiske, og at man derfor bør søke å få oppdrettsfisk omdefinert, slik at den kan tas inn under frihandelen med vanlige varer. Etter Utvalgets syn er det en interessant ide, som fortjener å forfølges, men om EU vil se seg tjent med endringer på dette området er en annen sak, som langt på vei blir bestemt av styrkeforholdet mellom EUs egen oppdretts- og foredlingsindustri.

I tillegg til laksestriden har det også vært en del andre rettslige konflikter om rekkevidden av EU/EØS-retten for norsk fiskeri- og havbrukssektor. Motparten har her ikke vært EU, men private interesser, noen ganger kanalisert gjennom klagesaker til ESA. Selv om enkeltsakene har vært kontroversielle, har de så langt Utvalget kan registrere ikke i nevneverdig grad påvirket det generelt gode forholdet til EU på dette feltet.

Utvalget vil anta som sannsynlig at selv om fiskeri bare delvis er regulert av EØS, så har de tette og nære båndene som EØS-samarbeidet skaper kunnet gi rom for en viss norsk innflytelse overfor EU på fiskerisektoren. Norge har lyktes i å øke fiskeeksporten til EU til tross for handelssanksjoner, mens man ikke har klart å finne tilsvarende løsninger overfor USA. Dette kan tyde på at EØS-avtalen er med på å skape et politisk og institusjonelt press mot å finne løsninger på konfliktene, men Utvalget ser samtidig at det er en rekke forhold som har betydning for utfallet av slike handelskonflikter.

Utvalget vil videre påpeke at norsk fiskeri- og havbruksnæringen har gjennomgått en dramatisk forandring i den perioden EØS-avtalen har vært i kraft (1994–2011). Oppdrett har gått forbi villfisk i volum og økonomisk betydning, og antall sysselsatte i fiskeforedling er kraftig redusert. Mange av dagens arbeidstakere i fiskeforedlingen er arbeidsinnvandrere som har kommet gjennom EØS-avtalen eller fra Russland og Asia. Strukturen i fiskeflåten er også endret. Det er færre fiskere og fiskeriene har ikke samme lokale forankring som tidligere.

Utvalget viser videre til at norske fiskerier historisk alltid har vært eksportorientert, men at betydningen av dette har økt ytterligere i perioden. Ikke minst har veksten i oppdrettsnæringen, sammenlignet med tradisjonelt fiske, bidratt til at markedsadgang har blitt enda viktigere enn tidligere. Over 90 prosent av all fisken som fanges og produseres blir i dag eksportert. EU er det største markedet for norsk sjømateksport. Slik vil det sannsynligvis fortsatt være i fremtiden, og det vil være et grunnleggende premiss for hva slags forhold Norge bør ha til EU.

Utvalgets flertall vil også påpeke at grunnlaget for at kvotekrav og aktiviteter fra fiskeriaktørene i EU skal ramme norsk ressursforvaltning er svekket i perioden fra tidlig 1990-tall til i dag. Både Norge og EU har en stor fiskeflåte, som øver et press på fiskeressursene og skaper utfordringer med tanke på en bærekraftig og ansvarlig ressursforvaltning. Videre er havrettsregimet befestet, og prinsippet om relativ stabilitet i fiskekvoter har vunnet frem i EUs fiskeripolitikk. Avstanden mellom Norges og EUs ressursforvaltningspolitikk har også blitt mindre, selv om det fortsatt er forskjeller. De forslag som er fremmet av EU i den siste tiden vil kunne bidra til en ytterligere tilnærming mellom Norge og EU.

Utvalget skal påpeke at i sum har denne utviklingen gjennom perioden 1994–2011 bidratt til å dempe spenningen i forholdet til EU på fiskeriområdet.

Ser man fremover vil det etter Utvalgets syn kunne bli mer indirekte innflytelse på norsk fiskeri og havbruk fra regelutviklingen i EU. Forvaltningen av fiskeressurser og havbruksvirksomhet baseres i økende grad på føre var-prinsippet og en økosystemtenkning. Det betyr mer sektorovergripende reguleringer, som i sin tur også åpner for at mer av EØS-avtalen kan bli relevant. Dette kan for eksempel dreie seg om miljølovgivning, tiltak mot forurensning, samarbeid om utvikling av bioøkonomisk næringsaktivitet, dyrevernspørsmål og fremtidige rammevilkår for ny næringsaktivitet knyttet til nye fiskearter og andre marine organismer.

Utvalgets mindretall, medlemmet Dag Seierstad vil bemerke at den norske fiskerinæringen omfattes bare delvis av EØS-avtalen. Norge har fortsatt fiskeripolitisk handlefrihet på to viktige områder: (1) Forvaltningen av fiskeressursene er fortsatt et norsk ansvar. (2) Norge kan fortsatt opptre på egen hånd i internasjonal havpolitikk og fiskeripolitikk. Det siste er særlig viktig fordi Norge og EU på så mange måter har motstridende interesser i hav- og fiskeripolitikken. Norge arbeider internasjonalt for kyststatenes interesser, mens EU har arbeider for å begrense dem mest mulig. EØS-avtalen innebærer at EU har innflytelse på eierstrukturen i fiskerinæringa, på hvem som kan eie fiskefartøy, foredlings- og oppdrettsanlegg. EU griper også inn overfor omsetningssystemet, bemanningsreglene, leveringsstedene for fisk og overfor produksjons- og transportvilkårene. Fra og med januar 1995 ble det fri adgang for EU-selskap til å kjøpe seg inn i norsk fiskeindustri. Det følger av EØS-prinsippet om fri flyt av kapital kombinert med at retten til etablering og investering skal være lik for EU-selskap og norske selskap. EU-borgere og EU-selskap kan etablere seg i førstehånds- og tilvirkeromsetningen, i foredlingsbedrifter og i oppdrettsnæringa.

22 Grensekontroll, politisamarbeid og innvandring

22.1 Hovedtrekk

Politi, grensekontroll og innvandring regnes tradisjonelt som kjerneoppgaver for nasjonalstaten, som den selv ønsker full rådighet over. I dag er det ikke lenger slik. Med økende internasjonalt samarbeid og nye reisemuligheter oppstår det stadig flere justispolitiske utfordringer som bare kan løses gjennom forpliktende samarbeid. Dette ble særlig klart i EU etter at man begynte å bygge ned grensene mellom medlemsstatene. Siden tidlig på 1990-tallet har derfor EU gradvis utviklet en stadig mer omfattende felles justispolitikk, som blant annet omfatter felles ytre grensekontroll, politisamarbeid, felles standarder og prosedyrer for innvandring fra tredjeland, og mye annet.527

Denne utviklingen har Norge knyttet seg til. EUs felles justispolitikk er riktignok ikke omfattet av EØS-avtalen, men i stedet har Norge siden midten av 1990-tallet tatt initiativ til en rekke andre avtaler med EU på området. Dette har EU stort sett gått med på, og resultatet er at Norge i dag deltar i store deler av EUs justissamarbeid, om enn ikke alt.528

Den største og viktigste justispolitiske avtalen mellom EU og Norge er Schengen-avtalen fra 1999. Den knytter Norge til EUs regler om reisefrihet i Schengen-området, som innebærer at det ikke skal foretas personkontroll ved grensene. Til gjengjeld regulerer Schengen-avtalen den ytre grensekontrollen mot tredjeland, samt regler om visum, politisamarbeid, informasjonsutveksling, retur av innvandrere, m.m. Schengen er i likhet med EØS en rammeavtale, som utvikles dynamisk, med stadig nye rettsakter.

Videre har Norge inngått avtaler med EU om blant annet tilknytning til Europol i 2001 (politisamarbeid) og Eurojust i 2005 (påtalesamarbeid), om gjensidig bistand i straffesaker (2003), om den felles europeiske arrestordren (2006), og om gjensidig tilgang til politidatabaser (Prüm 2010). Norge har også siden 2001 vært tilknyttet EUs regler om hvor asylsøknader skal behandles (Dublin), fingeravtrykksregisteret (Eurodac), og deltar fra 2010 i informasjonsnettverket European Migration Network. Norge har også i noen grad tilpasset seg EUs øvrige asylregler, og følger EUs innvandringspolitikk nøye.

Justispolitikken er på mange måter den delen av Norges samarbeid med EU som har utviklet seg raskest og mest dynamisk de siste 10–12 årene. Dette er en prosess som i hovedsak har vært drevet frem etter norsk ønske. EU har ikke utøvet noen form for press, og har ved flere anledninger vært nølende til å innvilge norske anmodninger om deltakelse. Noen ganger er anmodningene høflig avvist, andre ganger bare delvis imøtekommet. Det pågår også flere prosesser som ennå ikke er avklart.

Institusjonelt er Norges tilknytning til EUs justissamarbeid variert og komplisert. Noe felles rammeverk finnes ikke. I Schengen-samarbeidet har Norge fått langt bedre tilgang til beslutningsprosessene enn det man har under EØS, med deltakelse i alle komiteer under Rådet, helt opp til ministernivå. Det betyr blant annet at justisministeren er den eneste norske statsråden med møterett (om enn ikke stemmerett) i EUs ministerråd. På asylområdet gir Dublin-avtalen også en viss norsk adgang til beslutningsprosessene. Men de øvrige avtalene er rene tilknytnings- eller samarbeidsavtaler, der man overtar regler som er ferdig utformet i EU, og som Norge ikke har noen innflytelse over. Her er tilknytningen institusjonelt langt dårligere enn under EØS-avtalen.

Justispolitikken var inntil nylig regulert som en egen (tredje) «søyle» i EU. Dette ble opphevet med Lisboatraktaten i 2009. Samtidig utvikler EU sin politikk på området i stadig større grad gjennom overordnete programmer og «politikkpakker», som ofte har en side enten mot reglene om det indre marked eller mot den felles utenrikspolitikken eller sikkerhets- og forsvarspolitikken. For Norge vil dette i årene som kommer gjøre det stadig vanskeligere å fastslå hva man egentlig er med på, og hvilken tilknytningsavtale det hører under. En annen utfordring med Lisboa er at Kommisjonen og EU-domstolen har fått økt kompetanse i justispolitikken. For Norge er det her ikke noe tilsvarende system som i EØS, med ESA og EFTA-domstolen. Dette reiser et spørsmål (som ennå ikke er løst) om hvordan kontrollen med at Norge følger sine forpliktelser etter justisavtalene skal ordnes.

Justispolitikken er et av de områdene der skiftende norske regjeringer har hatt klart uttalte ambisjoner om å føre en aktiv europapolitikk overfor EU. Det legges ned betydelige ressurser i dette, både fra Justisdepartementet, Utenriksdepartementet og andre etater. Mye av arbeidet består imidlertid i å sikre Norge tilgang til relevante komiteer og byråer, og til å forhandle om nye tilknytningsavtaler, samt innhente informasjon. Hvilken generell justispolitisk rolle Norge spiller i EU når man først har fått tilgang, kan noen ganger synes mer uklart. Men generelt fremstår Norge som en klar tilhenger av økt europeisk samarbeid både om politisaker, grensekontroll og innvandring. Da EU i 2009 vedtok planene for videreutvikling av justispolitikken (Stockholm-programmet) avga Norge et innspill som signaliserte sterk støtte og tilslutning.

Generelt er justispolitikken fortsatt i hovedsak et nasjonalt anliggende, i Norge som i EU-statene. Men på en del områder har avtalene med EU de siste 10–12 årene hatt stor betydning for norsk rett og politikk. Det gjelder for det første grensekontrollen. Her har Norge gjennom Schengen overtatt EU-reglene fullt ut. Det betyr at grensekontrollen mot andre Schengen-land er bygget ned, og grensekontrollen mot tredjeland er bygget opp, basert på EU-regler. Norge vokter EUs landgrense i nordøst og sjøgrense i nord og nordvest. Flyplasser og havner er bygget om. Grensekontrollen for EU går nå i Pasvikdalen, og for Norge i Middelhavet, der norske tjenestemenn deltar gjennom grensekontrollbyrået Frontex.

For det andre har avtalene med EU stor betydning for politi- og påtalemyndighet. Hjemlig kriminalitet er fortsatt et rent nasjonalt anliggende. Men kampen mot grensekryssende kriminalitet blir stadig viktigere, og i rekken av internasjonale ordninger for politisamarbeid er avtalene med EU de viktigste og mest omfattende. Dette skjer dels gjennom Schengen og dels andre avtaler.

For det tredje har EU-tilpasningen økende betydning for norsk innvandringspolitikk. Dublin-avtalen er en sentral avtale for norsk utlendingsforvaltning, som i praksis gjør at om lag en tredjedel av alle asylsøkere til Norge (i 2010 alene over 5000) kan sendes tilbake til første ankomstland uten full asylbehandling. Videre er Norge gjennom Schengen i ferd med å gjennomføre EUs returdirektiv, om tilbakesending av ulovlige innvandrere. Utover dette følger norske myndigheter utformingen av EUs felles innvandringspolitikk nøye, og har signalisert at man vil tilpasse seg de standarder og prosedyrer som utvikles i EU, også der det ikke er formelle avtaler om dette.

Utvidelsen av EU med nye medlemsland fra Øst- og Sentral-Europa har vært en milepæl også for justispolitikken. I desember 2007 ble alle de nye medlemslandene med unntak av Bulgaria, Romania og Kypros tatt inn i Schengen, og de deltar også fullt ut i resten av justissamarbeidet. Dette har både skapt nye utfordringer og samtidig forsterket behov for felles samarbeid.

Innenrikspolitisk i Norge har det vært en utvikling i holdningen til avtalene om justissamarbeid med EU, selv om et klart flertall på Stortinget hele tiden har støttet dette. Da Schengen første gang ble lansert i 1996 var det et relativt stort mindretall på Stortinget som gikk imot (KrF, Venstre, Sp, SV, RV). Da Bondevik I-regjeringen selv la frem den reviderte Schengen-avtalen i 1999 stemte bare SV og Sp imot. I 2001 var det to mindre dissenser, om inngåelsen av Dublin-avtalen (SV og Sp) og Europol (Sp). Men siden 2001 har det ikke vært en eneste dissens mot noen av de nye avtalene, til tross for at dette har vært oppe til votering i et tjuetalls samtykkeproposisjoner.

I de senere år har det fra regjeringens side vært økt åpenhet om omfanget av den justispolitiske tilpasningen til EU. Regjeringens melding til Stortinget i mars 2010 om «Norsk flyktning- og migrasjonspolitikk i et europeisk perspektiv» var det mest åpenhjertige offentlige dokument i europapolitikken på mange år, som klart signaliserer hvordan norsk innvandringspolitikk skal legges opp til EU.529 Og i meldingen om «Kampen mot organisert kriminalitet» fra desember 2010 beskrives omfanget av politisamarbeidet i detalj.530 Begge meldingene fikk enstemmig tilslutning på Stortinget.

Det har i det hele tatt ikke vært noe hemmelighold rundt Norges tilpasning til EUs justispolitikk de siste 10–12 årene. Stortinget har vært løpende informert, gjennom åpent tilgjengelige meldinger, proposisjoner, konsultasjoner, redegjørelser m.m. Det er ikke vanskelig å finne informasjon. Samtidig har det etter de første rundene om Schengen på slutten av 1990-tallet vært liten offentlig interesse, kunnskap og debatt om den videre justispolitiske tilknytningen til EU. Det er få som kan noe om dette, annet enn de som steller med det til daglig. Spredte forsøk på å skape debatt har så langt vunnet lite gjenklang i det offentlige ordskiftet. Blant dem som i det hele tatt kjenner til feltet, oppleves tilknytningen og tilpasningen til EU ofte som avpolitisert og teknokratisert – noe ekspertene kan styre med. Dette til tross for at det er tale om til dels svært politisk sensitive spørsmål, der politikkutformingen i EU ofte er omstridt, og der flere EU-land, som Danmark og Storbritannia, har reservert seg mot deler av samarbeidet.

22.2 Utviklingen i Norges tilknytning til EUs justispolitikk

22.2.1 Utviklingen av EUs justispolitikk

I EU har justissamarbeidet utviklet seg fra et rent mellomstatlig samarbeid som opprinnelig lå utenfor EFs myndighetsområde etter Romatraktaten. Fra 1970-tallet diskuterte europeiske justis- og innenriksministre tiltak mot terrorisme og organisert kriminalitet. Selv om samarbeidet var mellomstatlig, var EU likevel dypt involvert, og i Enhetsakten fra 1986 ble det inntatt en ny artikkel 8A som la til rette for å innføre et marked «uten indre grenser». Som ledd i dette ble det i politiske erklæringer uttalt behov for kompenserende tiltak, for å bøte på de problemer som ville oppstå med fjerning av grensekontrollene. De to hovedområdene som da pekte seg ut var felles samarbeid mot grensekryssende kriminalitet og felles politikk overfor tredjelandsborgere.

Ved vedtakelsen av Maastrichttraktaten i 1992 ble medlemsstatene enige om at EU skulle ha formell myndighet på justisfeltet, samtidig med at utenriks- og sikkerhetspolitikk ble gjort til del av EU-samarbeidet og felt ned i traktatverket. Samarbeidet var på dette stadiet fremdeles preget av å være mellomstatlig, med Rådet som den dominerende institusjonen.

Med Amsterdamtraktaten i 1999 ble deler av justisområdet flyttet over til den mer overnasjonale saksbehandlingsformen som gir Europaparlamentet lovgiverstatus ved siden av Rådet, og med Kommisjonen som initiativtaker til nytt regelverk. Med Amsterdamtraktaten ble også Schengen-samarbeidet løftet inn i EU-samarbeidet. Justispolitikken var etter 1999 i sterk utvikling, og ble forsert ytterligere etter terrorhandlingene på begynnelsen av 2000-tallet.

De overordnede føringene for politikken på justisfeltet legges av Det europeiske råd, som består av medlemsstatenes stats- og regjeringssjefer og presidenten i Kommisjonen. Det vedtas femårsprogrammer som prioriterer hvilke tiltak som skal gjennomføres. Femårsprogrammet vedtatt i Tammerfors i Finland i 1999, la grunnlaget for en felles europeisk asylpolitikk, derunder Dublin-regelverket om asylsaksbehandlingen, vedtok etableringen av det påtalemessige samarbeidsorganet Eurojust, og knesatte prinsippet om gjensidig anerkjennelse av rettsavgjørelser. Reglene om bruk av den europeiske arrestordren ved pågripelse og overlevering av lovbrytere kommer for eksempel som resultat av målsetningene fra Tammerfors. Haag-programmet fra 2004 la blant annet stor vekt på styrking av samarbeidet mellom politimyndigheter i form av en målsetning om mer effektiv informasjonsutveksling.

I Stockholm-programmet fra 2009 listet EU opp en rekke konkrete tiltak som skal gjennomføres i femårsperioden frem til 2014. Det som særlig fremheves er styrking av menneskerettighetene i EU-retten, samt gjennomføring av tiltak i den felles innvandringspolitikken. Videre fortsetter satsingen på bedre informasjonsutveksling mellom nasjonale justismyndigheter. Herunder er EU nå i fred med å gjennomføre et system for direkte tilgang til reaksjonsregistre i andre medlemsland, og det vurderes innført et system for direkte tilgang til hverandres politiregistre. Det skal også fremmes forslag til felles regler om innsamling og utveksling av passasjerdata. Ingen av disse forslagene vil være EØS- eller Schengen-relevante, men fra norsk side har regjeringen signalisert at man vil vurdere å be om tilslutning til samtlige.531

Med Lisboatraktaten er justispolitikken gitt en mer helhetlig regulering i EU-traktatene, under overskriften et felles område med frihet sikkerhet og rettferdighet. Lisboatraktaten tømret sammen justisfeltet med markedsreglene, og gjorde det mer overnasjonalt. Etter Lisboa er hovedregelen nå at ny lovgivning også på dette feltet vedtas ved kvalifisert flertall i Rådet, med Europaparlamentet som sidestilt lovgiver, og med full kompetanse for EU-domstolen til å føre domstolskontroll.

EUs justispolitikk har over tid utviklet seg til å bli svært omfattende. Internt i EU er den indre grensekontrollen gradvis nedbygget. Utad mot tredjeland er det i stedet utviklet felles regler for yttergrensekontroll. Videre er regler og politikk for felles indre sikkerhet i EU (og Schengen-området) kraftig utviklet, med særlig vekt på bekjempelse av organisert kriminalitet og terrorisme, samt tiltak mot ulovlig innvandring. Dette formuleres i EU i dag i økende grad som et spørsmål om indre sikkerhet.

Etter hvert som EUs justispolitikk utvikles, søker man også å se den i sammenheng med de andre delene av EU-samarbeidet, og koordinere tiltak. Det gjør at grenseflaten mellom justisreglene og reglene om det indre marked stadig blir større. Et illustrerende eksempel er datalagringsdirektivet fra 2006, som begynte som et justispolitisk initiativ, men endte med å bli vedtatt som en del av reguleringen av telemarkedet. Andre eksempler er regulering av omsetning og tilgang til kjemikalier, kunstgjødsel og andre stoffer som kan brukes til å lage bomber.

Videre ser EU i økende grad justis- og innenriks i sammenheng med utenrikspolitikken. Dette ble formulert allerede i Haag-programmet fra 2004, og er videreført i Stockholm-programmet, som vier et eget kapittel til Europe in a Globalised World – the External Dimension of Freedom, Security and Justice. Det gir seg blant annet utslag i forhandlinger mellom EU og USA om et omfattende regime for utveksling av personopplysninger. Den eksterne dimensjonen har også stor betydning for fastleggingen av innvandringspolitikken. Dette kom tydelig frem vinteren 2011, da Hellas, Malta og Italia opplevde et innvandringspress fra Nord-Afrika og Midtøsten som var så sterkt at det satte grunnprinsippene i Schengen og Dublin-samarbeidet på prøve.

Utviklingen av en felles EU-justispolitikk er politisk sensitiv i mange av medlemsstatene, og ikke alle har ønsket å delta fullt ut. Dette har skapt en ganske uoversiktlig situasjon, både med hensyn til hvem som skal være med på hva, og etter hvilke prosedyrer nye forslag skal behandles. Storbritannia og Irland deltar ikke i Schengen-samarbeidet om grensekontroll, men kan opprettholde reisefrihet seg i mellom. Med Amsterdamtraktaten står Storbritannia og Irland i utgangspunktet utenfor videreutviklingen av justisregelverket, men de kan velge å slutte seg til hver enkelt rettsakt («opt in»). Denne ordningen ble videreført og utvidet med Lisboatraktaten som ble satt i kraft i 2009. Danmark deltar i Schengen-samarbeidet, men er bare delvis tilknyttet det øvrige justisfeltet. De fleste medlemsstatene i EU deltar fullt ut i Schengen, men dette gjelder ennå ikke for Bulgaria, Romania og Kypros.

I tillegg deltar de assosierte statene Island, Norge og Sveits fullt ut i Schengen, og har også en rekke andre avtaler som knytter dem til deler av det øvrige justissamarbeidet i EU. Liechtenstein inngikk en avtale med EU i 2008 om å delta i Schengen fra november 2009. Landets inntreden ble blokkert av Rådet i EU i forbindelse med opprulling av en serie omstridte skattesaker, men ventes å bli operativt fra høsten 2011.

22.2.2 EUs utvidede sikkerhetsbegrep

I tillegg til tradisjonelle eksistensielle trusler mot staten, har truslene mot individer og grunnleggende infrastruktur gjennom terrorisme og annen alvorlig kriminalitet, faren for spredning av masseødeleggelsesvåpen og ekstern ustabilitet fått økt betydning for de politiske valg som tas. Norge står i 2011 og 2012 midt oppe i dette etter terrorhandlingene 22. juli 2011 mot regjeringskvartalet og på Utøya.

En politisk hovedtrend globalt, i EU og nasjonalt dreier seg om å favne helheten i det som oppfattes og omtales som samfunnssikkerhet (security) i bred forstand. Det innebærer blant annet at man søker å samordne tradisjonell utenriks- og sikkerhetspolitikk, innrettingen av sivile og militære krisehåndteringskapabiliteter, beskyttelse av kritisk infrastruktur, antiterrorpolitikk og tiltak mot annen alvorlig kriminalitet, derunder internettkriminalitet, mv.

På denne bakgrunn utrykker EU en stadig klarere målsetning om å se ulike politikkområder med tilhørende tiltak i sammenheng. Utvalget peker i utredningen her på en rekke eksempler på at EU vedtar omfattende tiltakspakker med grunnlag i hele EUs myndighetsspekter. Dette er også tilfellet i skjæringsfeltet mellom justispolitikken og utenriks-/sikkerhetspolitikken og markedspolitikken. Et eksempel er EUs tiltak mot terrorisme og annen alvorlig kriminalitet, hvor følgende spekter av virkemidler tas i bruk:

• Utenrikspolitiske virkemidler og dialog med tredjeland.

• Vilkår om styrking av antikorrupsjonsarbeid, politi og rettsvesen i forbindelse med EUs inngåelse av avtaler med tredjeland.

• Vilkår om å gjennomføre tiltak mot terrorisme og annen alvorlig kriminalitet for å kunne søke om medlemskap i EU.

• Avtaler med tredjeland om informasjonsutveksling.

• Gjennomføring av militær- og politioperasjoner.

• Migrasjonspolitiske tiltak og grensekontroll.

• Bruk av uttrykningsstyrkene under grensekontrollbyrået Frontex.

• Innføring av tiltak på området for det indre markedet som har betydning for samfunnssikkerhet, for eksempel regler om beskyttelse av kritisk infrastruktur og økt satsing på tiltak mot cyber attacks.

EUs betingelser for å komme til enighet om en bredere politisk tilnærming har blitt bedre etter vedtakelsen av Lisboatraktaten. EU opererer nå med et myndighetsgrunnlag som er mer helhetlig enn det som var tilfellet tidligere, ved at reglene om hvordan vedtak fattes i større grad er sammenfallende. Utenriks- og sikkerhetssamarbeidet i EU er riktig nok fremdeles mellomstatlig, men samordningsevnen er styrket ved opprettelsen av EUs nye utenrikstjeneste (EEAS).

Samordningsbehovet artikuleres i EUs overordnede politiske strategidokumenter som vedtas av Det europeiske råd ved medlemsstatenes stats- og regjeringssjefer. Norge har ikke tilgang til Det europeiske råd. Strategiene følges opp gjennom konkrete handlingsplaner som utarbeides av Kommisjonen. Ingen av Norges avtaler med EU gir adgang til disse prosessene.

I EUs sikkerhetspolitiske strategidokument «European Security Strategy – ESS» vedtatt i 2003 og oppdatert i 2008, løftes sammenhengen mellom sikkerhets- og justispolitikken tydelig frem. Trusselbildet dreies her fra tradisjonelle sikkerhetspolitiske trusler fra stater og til følgende hovedutfordringer: terrorisme, ikke-spredning av masseødeleggelsesvåpen (bl.a. biologiske våpen), regionale konflikter (trusler mot minoriteter, manglende rettighetsvern), organisert kriminalitet (trafficking av kvinner og barn, smugling av våpen og narkotika). Ved oppdateringen av sikkerhetsstrategien i 2008 ble trusselbildet utvidet til å omfatte konsekvenser av klimaendringer, energisikkerhet, datakriminalitet og piratvirksomhet.

Et hovedpoeng i sikkerhetsstrategien er at EU for å nå sine mål må styrke sine kapasiteter, jobbe mer helhetlig og bli mer aktive.

Disse målsetningene følges opp i de politiske målsetningene i femårsprogrammet for justispolitikken; Stockholm-programmet. Programmet har en egen avdeling om Europe in a Globalised World – the External Dimension of Freedom, Security and Justice i kap. 7. Der pekes det i innledningsavsnittet på at Det europeiske råd:

«emphasises the importance of the external dimension of the Union’s policy in the area of freedom, security and justice and underlines the need for the increased integration of these policies into the general policies of the Union. The external dimension is crucial to the successful implementation of the objectives of this programme and should in particular be fully coherent with all other aspects of Union foreign policy.»

I fjerde avsnitt knyttes det eksplisitt an mot institusjoner som Norge er knyttet til gjennom Norges avtaler med EU: «Priorities in external relations should inform and guide the prioritisation of the work of relevant Union agencies (Europol, Eurojust, Frontex, CEPOL, EMCDDA and EASO).» Norge har avtaler med EU om tilknytning til de fire første institusjonene og søker for tiden å oppnå det samme til EASO.

I Stockholm-programmets punkt 7.3 utvikles tematiske prioriteringer i skjæringspunktet utenriks/sikkerhet og justis: migrasjon og asyl, informasjonsutveksling, sivil beredskap og katastrofehåndtering. Disse temaene knytter direkte eller indirekte an mot Schengen og Dublin (migrasjon og asyl, informasjonsutveksling, noen av tiltakene innen security og informasjonsutveksling) og EØS (samfunnssikkerhet og beredskap: kritisk infrastruktur, sivilforsvar) og avtalene med EU på sikkerhetsområdet, se videre nedenfor.

Norges avtaler med EU på det sikkerhets- og forsvarspolitiske området berøres direkte eller indirekte av EUs samordningsinitiativ. Forholdet til CSDP-operasjonene omtales således som følger i Stockholm-programmet (s. 34):

«The Council recognises that CSDP and many external actions in the area of freedom, security and justice have shared or complementary objectives. CSDP missions also make an important contribution to the Union’s internal security in their efforts to support the fight against serious transnational crime in their host countries and to build respect for the rule of law. The European Council encourages greater cooperation and coherence between the policies in the area of freedom, security and justice and CSDP to further these shared objectives.»

Sammenhengen mellom utenriks- og sikkerhetspolitikk og justis følges også opp i EUs interne sikkerhetsstrategi fra 2010. Under overskriften «Intern sikkerhet med et globalt perspektiv» uttales følgende:

«Der kan ikke opnås intern sikkerhed ved at isolere sig fra resten af verden, og det er derfor vigtigt at sikre, at de interne og eksterne aspekter af EU’s sikkerhed er sammenhængende og supplerer hinanden. Værdier og prioriteringer i den interne sikkerhedsstrategi, herunder vores løfte om at fremme menneskerettighederne, demokrati, fred og stabilitet i vores nabolande og globalt, er en integreret del af fremgangsmåden i den europæiske sikkerhedsstrategi [...] Derudover bør sikkerhedsrelaterede prioriteringer navnlig indgå som en del af den politiske dialog med tredjelande og regionale organisationer, når det er hensigtsmæssigt og relevant for at bekæmpe en lang række trusler såsom menneskehandel, narkotikahandel og terrorisme.»

EUs samordning av sine tiltak under security- og antiterroroverskriftene får betydning for Norges avtaler med EU og for Norges samarbeid med EU, ved at Norges avtaler med EU knytter seg til elementer av EUs samarbeid, og disse elementene er ikke sammenstilt eller samordnet på en måte som sikrer deltakelse i helhetlige samarbeidstiltak – dersom man skulle ønske det fra norsk side. Man kan se utslag av dette ved de migrasjonstiltak som EU gjennomfører overfor tredjeland, og som Norge bare delvis er knyttet til gjennom Schengen og Dublin. Likeledes kan de avtaler som EU inngår med tredjeland, for eksempel USA, om utveksling av opplysninger for å bekjempe terrorisme og annen alvorlig kriminalitet, ses under denne synsvinkelen. Dette er avtaler som kan få direkte eller indirekte betydning for norske virksomheter og enkeltpersoner og for norsk politikk generelt på dette feltet.

EUs overordnede samordningsbehov møtes av et tilsvarende samordningsbehov i den enkelte medlemsstat. Dette er også tilfellet for Norges del. En rekke departementer, underliggende etater og virksomheter arbeider opp mot samfunnssikkerhet i bred forstand. Utfordringene med å samordne samfunnssikkerhets- og beredskapsarbeidet i Norge er betydelig. Dette gjelder også ved utarbeidelsen og fremføringen av norske posisjoner overfor EU.

22.2.3 Utviklingen i Norges tilknytning til EUs justispolitikk

Utviklingen av Schengen-avtalen

Da EØS-avtalen ble forhandlet tidlig på 1990-tallet, var justispolitikk ikke noe tema, selv om EU så smått hadde begynt et samarbeid på feltet. De endringene i EU som kom inn med Maastricht-avtalen i 1992 ble her (som ellers) ikke reflektert inn i EØS-prosessen.

Kilde: Faksimile: Inge Grødum/Aftenposten

Etter at EØS-avtalen hadde trådt i kraft, tok det imidlertid ikke lang tid før spørsmålet kom opp. Bakgrunnen var at Danmark, Sverige og Finland i 1994–95 søkte om observatørstatus i Schengen, med sikte på medlemskap. Dette var en trussel mot Den nordiske passunionen, som ikke ville kunne videreføres dersom noen av de nordiske landene skulle inn i Schengen og andre ikke. I februar 1995 avga de nordiske statsministrene derfor en felles erklæring der det het at den beste måten å bevare reisefriheten i Norden ville være en felles nordisk tilnærming til Schengen. Deretter startet Norge og Island forhandlinger med Schengen-landene i november 1995. Et år senere, i desember 1996, ble samarbeidsavtalen undertegnet, og i juni 1997 godkjent av Stortinget. På samme tid ble Schengen-reglene ved Amsterdamtraktaten av juni 1997 integrert i selve EU. Dette gjorde det nødvendig med en ny forhandlingsrunde i 1997–98, som endte med en revidert avtale i desember 1998, som ble godkjent av Stortinget i april 1999 og trådte i kraft i mars 2001.

Kilde: Foto: Heidi Voss-Nielsen

I forbindelse med Schengen-forhandlingene var det i Norge både i 1996–97 og 1998–99 en grundig politisk behandling og omfattende offentlig debatt (se nedenfor). I den forbindelse endret også begrunnelsen for norsk deltakelse karakter. Bakgrunnen for at prosessen i det hele tatt kom i gang var som vist hensynet til å bevare den gamle og høyt verdsatte reisefriheten i Norden, og dette var i begynnelsen også hovedbegrunnelsen. Allerede fra 1995–96 dreide argumentasjonen fra regjering og stortingsflertall gradvis over til å vektlegge stadig sterkere ønskeligheten av internasjonalt politisamarbeid. Da man var kommet til annen runde i 1998–99 var det behovet for intensivert bekjempelse av grensekryssende kriminalitet og illegal innvandring som var blitt hovedargumentet for norsk deltakelse i Schengen. Fra motstandernes side ble det anført at Schengen ville føre til økt kriminalitet, og at det nye politisamarbeidet ville være en trussel mot rettssikkerhet og personvern.

Selve samarbeidsavtalen mellom EU, Island og Norge om «tilknytning til gjennomføringen, anvendelsen og videreutviklingen av Schengen-regelverket» er en ganske kort tekst på 18 artikler. Substansen lå i vedlegg til avtalen, der alle EUs relevante rettsakter på dette området (Schengen acquis) var tatt inn. I 1999 besto dette av 147 rettsakter av ulik karakter og omfang. På samme måte som EØS er Schengen en rammeavtale som er ment å utvikles dynamisk. Forskjellen er at det i Schengen ikke er noen «reservasjonsrett», men i stedet en giljotinklausul (i artikkel 8) som innebærer at dersom Norge sier nei til en ny rettsakt vil hele avtalen opphøre med seks måneders virkning.532

Siden 1999 til i dag (2011) har Schengen-avtalen blitt utvidet med ytterligere 158 rettsakter, slik at det samlede antallet er litt over 300 (brutto). Det har vært svært liten politisk debatt i Norge om dette, og ikke i noen sak spørsmål om å nekte eller søke unntak, til tross for at flere av de nye rettsaktene har reist prinsipielle og sensitive spørsmål. På Stortinget har det vært sterk tverrpolitisk oppslutning om Schengen og de øvrige justispolitiske avtalene med EU.

Rettsaktene innenfor Schengen-samarbeidet er av svært ulik karakter. Det kan dreie seg om rammebeslutninger, direktiver og rådsforordninger av prinsipiell rettslig og praktisk betydning for grensekontroll, politisamarbeid, personvern og utsendelse av ulovlige innvandrere. Størsteparten av rettsaktene er imidlertid av teknisk og detaljert karakter om utviklingen av informasjonsutvekslingsmekanismer og dataverktøy m.m.

De viktigste nye rettsaktene er lagt frem for Stortinget til godkjenning etter Grunnloven § 26 annet ledd. Så langt er det innhentet samtykke fra Stortinget i til sammen 16 saker som gjelder Schengen (samt i fem andre på justisområdet).533 Bortsett fra de to første – om selve godkjenningen av Schengen først i 1997 og så i 1999 – har samtlige vært enstemmig vedtatt, de fleste uten særlig debatt. De tre siste gjaldt til illustrasjon samtykke til returdirektivet (2010), nye regler for EFTA-statenes komitédeltakelse i Schengen (2010) og etableringen av yttergrensefondet i Schengen (2009).

På samme måte som i EØS er det også i Schengen et løpende spørsmål om hvilke nye rettsakter som er «Schengen-relevante». Det beror i første rekke på hva rettsaktene handler om, men for EU er det i tvilstilfelle også et spørsmål om forholdet til de medlemsstatene som ikke er med på Schengen. Fra EUs side kan det være en fordel å vedta nye justispolitiske rettsakter utenfor Schengen, på en slik måte at alle er med. For norske myndigheter – som generelt ønsker en så tett tilknytning til EUs justissamarbeid som mulig – er det derimot en fordel at rettsaktene regnes inn under Schengen. Da får Norge automatisk være med, og i tillegg nyte godt av den særskilt gunstige tilgangen til beslutningsprosessene i EU som ligger i Schengen-avtalen.

Dette har ført til en situasjon der det i perioden 1999–2011 i tvilstilfelle generelt har vært Norge som har argumentert for en utvidende forståelse av hvilke nye EU-regler som er Schengen-relevante, mens EU har vært mer forsiktige. Vanligvis har man blitt enige. Men ved to anledninger har EU mot norske myndigheters ønske kommet til at nye rettsakter lå utenfor Schengen-avtalen. Det gjaldt en rettsakt om gjensidig bistand i straffesaker fra 2000, og rammebeslutningen om en europeisk arrestordre fra 2002. I saken om arrestordren gikk Norge så langt at man protesterte i brevs form til Rådet i EU mot at denne ikke ble ansett Schengen-relevant. I begge sakene ble det i stedet innledet forhandlinger mellom EU og Norge om bilaterale avtaler for å knytte seg til disse tiltakene. I begge tilfelle lyktes det, men først etter lange og tunge forhandlinger, og med løsninger som er institusjonelt dårligere for Norge enn under Schengen (se nedenfor).

Utviklingen av de andre avtalene (utover Schengen)

Schengen-samarbeidet er en hjørnestein i EUs justispolitikk, men dette omfatter også en lang rekke andre regler og tiltak. Som vist har EU utviklet et bredt institusjonelt samarbeid på en rekke justispolitiske områder, herunder utviklet politisamarbeidet utenfor Schengen, innført felles strafferegler på områder som involverer organisert grenseoverskridende kriminalitet, straffeprosessuelle regelverk og mye annet. Hjemlene er utvidet og strømlinjeformet med markedsreglene med Lisboa. Hva gjelder politisamarbeid er således en del innenfor Schengen, men mye også utenfor. Hva gjelder innvandring fra tredjeland er noe innenfor Schengen, men det meste utenfor. Dertil kommer en rekke andre tiltak, blant annet på sivilrettslig sektor.

I takt med dette har norske myndigheter etter hvert sett at Schengen-avtalen ikke har vært tilstrekkelig til å gi Norge full tilknytning til alle de deler av EUs justissamarbeid som man har ønsket. På denne bakgrunn er det gjennom det siste tiåret tatt en rekke initiativer fra norsk side overfor EU med anmodning om supplerende samarbeidsavtaler. Dette har i stort grad lyktes, og resultert i en rekke andre avtaler, særlig om politisamarbeid og innvandring (Europol, Eurojust. Dublin m.m.).

Generelt har dette vært ganske tunge prosesser for de norske forhandlerne. Det er på ingen måte gitt at Norge får delta i nye justispolitiske ordninger i EU utover de rammeavtalene som man allerede har. Betydningen for EU av norsk deltakelse har ofte vært ansett som ganske marginal, og dertil kommer irritasjon i enkelte EU-stater for det man (med rette eller urette) anser for å være selektiv norsk deltakelse ut fra hva som passer norske interesser (kirsebærplukking). Der det har vært lettest å få til avtaler har vært om tiltak som åpenbart er i alle parters interesse, for eksempel om forsterket politisamarbeid. Derimot har det vært vanskeligere å oppnå avtaler om eksempelvis overføring av domfelte til soning i hjemlandet. Norge har oppnådd noen bilaterale avtaler om soningsoverføring med noen av EUs medlemsstater, men man har så langt ikke klart å få til en samlet avtale med EU.

Generelt har norske justismyndigheter det siste tiåret lagt ned betydelige ressurser i dette arbeidet – med vekslende suksess. I mange saker har man oppnådd avtaler, om enn nesten alltid med langt dårligere institusjonelle løsninger enn det som følger av EØS og Schengen. Noen ganger har det tatt svært lang tid – som i forhandlingene om tilknytning til den europeiske arrestordren, som tok over fire år, fra 2002 til 2006. Noen ganger har det også tatt lang tid før avtalene er ferdig ratifisert og kan tre i kraft – med arrestordren tok det ytterligere fem år fra 2006 til 2011 før regjeringen fremla proposisjon for Stortinget, og ennå er den ikke ratifisert eller gjennomført. Som vi skal komme tilbake til, kan det skyldes forhold på EUs side (ratifikasjon i alle medlemsstatene), men også interne norske forhold.

Eksempler på at norske myndigheter ennå ikke har nådd frem, men er i prosess, omfatter ønsket fra norsk side om tilknytning til EUs regelverk om soningsoverføring og om tilknytning asylbyrået EASO. Et annet eksempel er utviklingen av regler om sivilprosess i EU, som blant annet omfatter felles regler om forkynning av dokumenter i rettssaker, og om bevisinnhenting. Her har Norge gjort fremstøt overfor EU, men så langt ikke lyktes i å oppnå en parallellavtale.

I EUs planer for justissamarbeidet 2009–2014 (Stockholm-programmet) er det skissert en rekke nye tiltak som ennå ikke er vedtatt. I Norges innspill til programmet ble det signalisert at programmet har stor betydning (significant impact) for utviklingen av norsk politikk, og man uttrykte behovet for mulige avtaler på alle områder i EUs justispolitikk. I stortingsmeldingen om kampen mot organisert kriminalitet uttales det at man fra norsk side vil vurdere å be om tilknytning til flere av de konkrete tiltakene oppregnet i Stockholm-programmet, inkludert regelverk om direkte tilgang til reaksjonsregistre, politiregistre og et felleseuropeisk regelverk om innsamling og bruk av passasjerdata.

Ensidig norsk tilpasning til EUs justispolitikk

Som følge av den tette kontakten, har norske justismyndigheter i de senere år også begynt å følge nøye med på de delene av EUs justissamarbeid som Norge ikke er formelt tilknyttet, enten fordi man ikke har ønsket det eller fordi man ikke har fått lov. I økende grad kan man nå se tendenser til ensidig norsk tilpasning til EU på dette området, på felt der det ikke foreligger noen forpliktelse til dette. For det første ser man hen til EU-reglene når ny norsk lovgivning skal utformes, og gjerne med den premiss at standardene i hvert fall ikke skal være dårligere enn i EU. For det andre produserer ikke EU bare regler, men er også i økende grad blitt en arena for utvikling av politiske planer og programmer på justissektoren, som også tjener som inspirasjon for norsk justispolitikk.

Den ensidige tilpasningen til EU er særlig tydelig innenfor innvandringspolitikken, og der særlig asylsakene. Her har Norge sluttet seg til EUs såkalte Dublin-samarbeid, som regulerer spørsmålet om hvor en asylsøknad skal behandles dersom det er søkt i flere land. Utover dette har EU også andre felles asylregler, blant annet minstestandarder for hva som gir rett til asyl (statusdirektivet) og mottaksforhold (mottaksdirektivet). Norge er ikke tilsluttet disse reglene, men Dublin-samarbeidet gjør at man likevel må forholde seg til dem. EU-standardene har derfor hatt betydning for utformingen av norsk utlendingsrett, som påpekt i stortingsmeldingen fra mars 2010 om norsk innvandringspolitikk i et europeisk perspektiv:

«Som det fremgår av NOU 2004: 20 Ny utlendingslov og Ot.prp. nr. 75 (2006–2007) […], ble det i arbeidet med utlendingsloven 2008 lagt stor vekt på å analysere og forholde seg til EUs nye asylrettsakter. Selv om EUs statusdirektiv ikke er rettslig forpliktende for Norge, fremstår direktivet som et egnet grunnlag for utforming av nærmere lovgivning. Den videre utviklingen i EUs felles asylsystem følges også med stor interesse.»534

En annen viktig side av innvandringspolitikken er spørsmålet om tilbakeføring av personer som ikke returnerer frivillig til deres hjemland, gjerne i den tredje verden. I EU er dette koordinert, slik at det er Kommisjonen som forhandler slike avtaler på vegne av alle medlemsstatene. Norge er ikke part i disse avtalene. Samtidig har EU gått med på at det i alle tilbaketakelsesavtaler som inngås skal tas inn en klausul der det henstilles til at tredjelandet også inngår en tilsvarende avtale med Norge. I stortingsmeldingen fra 2010 uttaler regjeringen at det for Norges del er «naturlig å støtte seg til de avtalene EU oppnår og forhandle frem tilsvarende avtaler der hvor dette allerede foreligger mellom EU og de aktuelle landene». 535

Et annet felt der Norge ikke deltar, er EUs tiltak for harmonisering av visse deler av medlemsstatenes materielle strafferett, særlig hva gjelder alvorlig kriminalitet i form av terrorisme og annen organisert kriminalitet (herunder menneskehandel, datakriminalitet, barnepornografi og annen utnytting av barn). Samtidig kan de avtalene Norge har med EU gjøre det (indirekte) nødvendig å tilpasse norsk straffelovgivning til EUs regler.536

Også utenfor disse tilfellene tar man på norsk side hensyn til EU-landenes harmoniserte straffelovgivning ved utformingen av den norske straffelovgivningen. I en proposisjon fra 2007 begrunnet regjeringen dette blant annet med at det ville «kunne gi uheldige signaler om den norske straffelovgivningen inneholder mindre strenge bestemmelser om terrorhandlinger og organisert kriminalitet enn den harmoniserte lovgivningen i EU-landene». 537

Også ellers vil norske justismyndigheter ventes å måtte ta hensyn til EUs regelverk ved utformingen av norske regler som gjelder grensekryssende forhold. Det vil for eksempel gi liten mening for Norges del å vedta regler om lovvalg, domsmyndighet og fullbyrdelse av rettsavgjørelser, som skiller seg vesentlig fra EUs omfattende lovgivning på disse områdene, og som Norge ikke fullt ut har fått adgang til å slutte seg til.

EU vedtok i 2008 en rammebeslutning om soningsoverføring som medfører at en domfelt kan overføres uten samtykke til soning av straffen til den staten der domfelte er statsborger og bor. Norge ønsker å knytte seg til dette regelverket, men har ikke klart å oppnå noen samlet avtale med EU om dette. I stedet jobber man med separate bilaterale avtaler med de enkelte EU-statene, og har oppnådd det med noen. Disse avtalene bruker da EUs rammebeslutning som mal, med de tilpasninger som er nødvendige siden dette er bilaterale avtaler.

22.2.4 Institusjonelle løsninger for norsk tilknytning til EUs justispolitikk

De institusjonelle rammene for Norges tilknytning til EUs justispolitikk følger ingen fast mal. Tilknytningsformene er historisk betinget og samlet sett usammenhengende og uoversiktlige. Schengen-avtalen gir full tilgang til Rådet på alle nivåer under diskusjonene om innholdet i nye Schengen-relevante tiltak (men uten stemmerett), full deltakelse i Frontex, Yttergrensefondet med mer. Dublin-avtalen om behandling av asylsøknader gir Norge en viss tilgang til Kommisjonen, til EUs informasjonsnettverk på migrasjonsfeltet og til mer uformelle nettverk, men foreløpig ikke til EUs nyopprettede byrå på asylfeltet. Tilknytningsavtalene utenfor Schengen og Dublin knytter Norge til regelverk som EU allerede har vedtatt, og Norge har ingen formell institusjonell tilgang til en eventuell videreutvikling eller endring av disse regelverkene. Samarbeidsavtalene med institusjonene utenfor Schengen og Dublin (Eurojust, Europol og Cepol) gir tilgang til selve det institusjonelle samarbeidet, men Norge har ikke formell tilgang til utviklingen av regelverket som styrer samarbeidet i institusjonene eller i tilsynet med institusjonenes virksomhet. Nedenfor ser vi nærmere på de institusjonelle løsningene for Norges tilknytning til EUs justispolitikk.

Schengen-avtalen er en dynamisk rammeavtale som gir Norge fulle rettigheter til å delta i rådsstrukturen ved diskusjonen av hvordan samarbeidet skal utvikles videre («decision shaping»), men Norge har ikke rett til å stemme («decision making»). Tilgangen til Rådet er unik for Schengen-avtalen, og er en helt annen institusjonell løsning enn det som gjelder for de andre avtalene Norge har med EU. Dette skyldes blant annet at Norge var integrert i beslutningsprosessene i den første Schengen-avtalen—som ble inngått før Schengen-samarbeidet ble løftet inn i EU med Amsterdamtraktaten (i kraft fra 1. mai 1999). Ved den nye Schengen-avtalen fra 1999 videreførte man i stor grad Norges tilgang til beslutningsprosessene, som altså ble lagt til Rådet etter at Schengen ble en del av EU-samarbeidet.

Under diskusjonen av Schengen-relevante saker settes den relevante arbeidsgruppe, komité eller selve det politiske ministerrådsmøtet i en særskilt møteform som kalles fellesorgan («mixed committee»). Det betyr at alle EUs medlemsland og de assosierte stater (Norge, Island, Sveits og Liechtenstein) har møte- og talerett. I praksis skjer dette ved at dagsordenen for det aktuelle møtet har en egen avdeling for de Schengen-relevante sakene. Til det aktuelle tidspunkt trer representantene for de assosierte statene inn i møtet, og deltar fullt ut i diskusjonene av de punktene på dagsordenen som gjelder Schengen. Når man har behandlet Schengen-sakene, heves fellesorgandelen av møtet, representantene for de assosierte Schengen-landene forlater møtet, og det kan eventuelt fortsette med andre justissaker. Møtene kan være kortfattede, og de kan strekke seg over en eller flere dager. All substansdiskusjon av Schengen-saker skal skje i fellesorganet. Det betyr at innholdet i tiltakene verken skal diskuteres før eller etter møtet i fellesorganet. Selve vedtakelsen og eventuell avstemning skjer imidlertid uten at de assosierte landene er til stede.

I Schengen har Norge løpende og full tilgang til alle dokumenter som ligger til grunn for diskusjonene. Det betyr at embetsverket i Justisdepartementet og i dets underliggende etater, får dokumentene oversendt i forkant av møtene, slik at de kan ligge til grunn for utarbeidelse av norske posisjoner – eventuelt med politisk avklaring – som skal danne grunnlag for Norges innlegg under møtene. Deltakelsen på alle nivåer i Schengen og det medfølgende kontinuerlige innsynet i forslag, statusrapporter mv., gir langt bedre muligheter for deltakelse og innsyn i den politiske prosessen enn det EØS-avtalen gir. Schengen gir videre full adgang til grensebyrået Frontex, der man fra norsk side sitter i styret og yter finansiell støtte.

Som nevnt over åpner Dublin-samarbeidet om behandling av asylsøknader for en viss formell deltakelse i regelverksutformingen fra norsk side, ved at avtalen etablerer en felleskomité (joint committee) med deltakelse fra de assosierte Dublin-landene og Kommisjonen. I komiteen drøftes spørsmål av prinsipiell karakter mellom partene i tilknytning til regelverksutviklingen. Det har blant annet blitt avholdt møter om forslagene til endringer av Dublin II-forordningen og Eurodac-forordningen (se nærmere om disse regelverkene i 22.3.4). De assosierte Dublin-landene får på denne måten anledning til å komme med innspill til endringsforslagene og til utviklingen på feltet. I tillegg har man oppnådd et betydelig uformelt samarbeid, som gir grunnlag for innspill fra Norges side ved politikkutformingen. Norge søker å styrke det institusjonelle samarbeidet ytterligere på innvandringsområdet. Ved en samarbeidsavtale fra 2010 ble Norge formelt knyttet til informasjonsnettverket European Migration Network. Videre ønsker man fra norsk side å få delta i samarbeidet i det europeiske byrået på asylfeltet (EASO). Byrået vil ha en sentral funksjon i Dublin-samarbeidet blant annet med hensyn til vurderinger av mottaksforhold, asylpraksis og asylprosedyrer. Norge har så langt ikke oppnådd en avtale med EU om deltakelse i EASO.

Utenfor Schengen og Dublin er Norge knyttet til EUs regelverk om bruk av den europeiske arrestordren, gjensidig bistand i straffesaker og til det utvidede politisamarbeidet som følger av EUs såkalte Prüm-beslutninger om direkte søk i databaser med opplysninger om DNA, fingeravtrykk og kjøretøy (se nærmere i pkt. 22.3.3). Regelverkene som ligger til grunn for samarbeidet var ferdigforhandlet fra EUs side da Norge inngikk disse avtalene, og Norge verken hadde eller har noen institusjonell tilgang til EUs organer ved videreutviklingen av EUs regelverk som samarbeidet bygger på. Det samme gjelder for samarbeidsavtalene med EUs justisinstitusjoner. Norge deltar i samarbeidet i institusjonene så langt avtalene gir grunnlag for det, og har dels formell, dels uformell adgang til institusjonenes styrende organer. Formell rett til å stemme og medvirke til innrettingen av institusjonenes virke har man fra norsk side ikke. Norge har heller ingen tilgang til EUs overordnede politiske institusjoner (Rådet og Europaparlamentet) som vedtar regelverkene som ligger til grunn for justisinstitusjonene og som fører tilsyn med virksomheten som drives i for eksempel Europol og Eurojust.

Samlet sett er altså den institusjonelle tilgangen etter justisavtalene ulikeartet – fra å delta i rådsstrukturen med den muligheten det gir for påvirkning og politiske engasjement under Schengen, til de rene tilknytningsavtalene hvor man fra Norges side knytter seg til et ferdigforhandlet regelverk uten mulighet til å påvirke innholdet i regelverket. Tilgangen til institusjonene som utformer justispolitikken, og også den formelle retten og plikten til å bruke regelverket som institusjonene vedtar, avhenger av om tiltakene er Schengen-relevante. Er de ikke Schengen-relevante, henvises Norge til å prøve å oppnå andre tilknytnings- eller samarbeidsformer, som gjennomgående gir Norge liten eller ingen tilgang til beslutningsprosessene.

Den løpende videreutviklingen av Schengen-regelverket skjer fra norsk side ved at Justisdepartementet, Politidirektoratet, Kripos og andre justismyndigheter følger opp og koordinerer arbeidet seg i mellom. Ansvaret for gjennomføring av regelverket i Norge ligger vanligvis på Justisdepartementet og Politidirektoratet. Videre deltar man fra norske justismyndigheters side i møter i Kommisjonen og særlig i rådsstrukturen ved arbeidsgruppenes og komiteenes møter i Brussel. EU-delegasjonen trekkes i vid utstrekning med i det løpende arbeidet i Brussel. Justisrådene møter for eksempel ofte personlig på møtene i rådsarbeidsgruppene og bistår EU-delegasjonens ledelse ved behandlingen av de Schengen-relevante sakene i COREPER II. EU-delegasjonen deltar videre alltid ved forberedelsen av de politiske møtene i Rådet, der politisk ledelse i det norske justisdepartementet stiller. I Schengen-sakene håndterer norske myndigheter arbeidet opp mot Rådet direkte og på egen hånd. Man bistås ikke av noe EFTA-sekretariat som forestår relevansvurderinger og gir praktisk bistand, slik som tilfellet er under EØS-avtalen. Arbeidet i Schengen-sakene er på denne bakgrunn i stor grad slik det ville vært dersom Norge hadde vært medlem av EU.

I justispolitikken er det ikke noe institusjonalisert og selvstendig kontrollsystem for å passe på at norske myndigheter etterlever sine plikter etter regelverket, slik tilfellet er for EØS gjennom EFTAs overvåkningsorgan og EFTA-domstolen. Under Schengen følges statens gjennomføringsplikter opp på mer tradisjonelt mellomstatlig vis gjennom en særskilt evalueringsgruppe under Rådet. Evalueringsgruppen fører tilsyn også med Norge. Men det føres altså ingen kontinuerlig overvåkning og domstolskontroll med Norges gjennomføring av Schengen-regelverket. Tidligere var dette naturlig, fordi heller ikke i EU hadde Kommisjonen og domstolen full myndighet på dette området. Med Lisboatraktaten har Kommisjonen og EU-domstolen fått økt sin kontroll- og domsmyndighet på justisfeltet. Avhengig av hvordan Kommisjonen og EU-domstolens rolle på dette området vil utvikles, kan det medføre en institusjonell asymmetri som kan reise prinsipielle spørsmål med hensyn til kontrollen med gjennomføringen av de assosierte Schengen-landenes plikter.

22.2.5 Norsk aktiv europapolitikk på justisområdet

Justispolitikken er et område der skiftende norske regjeringer siden tidlig på 2000-tallet har hatt klarest ambisjoner om å føre en aktiv europapolitikk i betydningen deltakelse og innflytelse på beslutningsprosessene i EU. I stortingsmeldingen fra 2006 om gjennomføring av europapolitikken ble dette klart uttalt:

«Den grenseoverskridende kriminaliteten i Europa er økende. Denne utfordringen krever at Norge gir høy prioritet til justis- og innenrikspolitisk samarbeid med andre europeiske stater, for eksempel gjennom Europol og Eurojust. Norge må aktivt og på et tidlig tidspunkt forholde seg til videreutviklingen av det justis- og innenrikspolitiske samarbeidet i Europa, med sikte på bred deltakelse i dette samarbeidet.»538

Den aktive norske europapolitikken på dette feltet – handler i stor utstrekning om å få tilgang til de justispolitiske samarbeidsprosessene i EU. Som det fremgår av sitatet er et generelt mål å oppnå «bred deltakelse» fra norsk side. Innenfor Schengen har man dette, men på andre områder har det som vist ofte vært vanskeligere. Fra norske myndigheters (og skiftende regjeringers) side har det vært ansett som viktig at Norge er koblet på utviklingen i EU på dette området, og ikke bare med felles regler og standarder, men også med mulighet til å delta i de operative prosessene, særlig i politisamarbeidet og på utlendingsfeltet. Det brukes betydelige ressurser på dette – særlig i Justisdepartementet (JD), men også i UD og i underliggende etater (Politidirektoratet, Kripos, Utlendingsdirektoratet m.fl.). Politisk ledelse har løpende vært involvert, med større grad av politisk styring enn på mange andre områder av europapolitikken. I perioden 2006–2011 har det ikke minst vært preget av at justisminister Storberget har vært opptatt av feltet og prioritert det høyt.

Så langt ambisjonene i den aktive europapolitikken på området er å delta i så mye som mulig, har norske myndigheter lyktes ganske godt. Schengen er den avtalen som gir klart best tilgang til EUs beslutningsprosesser, og den dekker store og viktige deler av EUs justispolitikk. På andre deler har man ikke fått like gode løsninger, men man har fått lov til å være med på mye, som ikke er noen selvfølge. Også på justisområdet er Norge det tredjeland som er nærest tilknyttet, og som sett fra EUs perspektiv nyter godt av et privilegert partnerskap.

Deltakelsen i Schengen-samarbeidet, og den adgangen til rådsstrukturen som dette gir, har av norske myndigheter vært ansett som politisk og administrativt viktig for Norge. Dette er den viktigste kanalen for Norge til EUs beslutningsprosesser på justissektoren. Schengen er den eneste tilknytningen til EU der norske politikere og tjenestemenn deltar direkte i diskusjonene i Rådet, og dette gir muligheter til å knytte kontakter og bygge nettverk som også benyttes utenfor de sakene som gjelder Schengen.

Deltakelse og lederskap fra politisk nivå utløser også en prioritering og dynamikk i embetsverket på dette feltet som man ikke alltid finner tilsvarende på EØS-området, der det ikke er deltakelse fra politisk ledelse i de formelle kanalene. Ettersom det på justisområdet (i motsetning til EØS) heller ikke er noe EFTA-sekretariat eller behov for EFTA-koordinering faller også ansvaret tydeligere på de norske myndighetene.

Ansvaret for oppfølgningen av Schengen-sakene ligger til Justisdepartementet (JD), mens Utenriksdepartementet (UD) har ansvar for å koordinere norske synspunkter som fremmes i EUs organer og for å fremme saker som gjelder norsk godkjenning av EUs vedtak på Schengen-området. Representanter fra Justisdepartementet med underliggende etater, særlig fra Politidirektoratet og fra Kripos, deltar i en rekke arbeidsgrupper i Kommisjonen og i Rådet. Ved Norges faste delegasjon til EU i Brussel er det nå tre justisråder og en migrasjonsråd, som jobber på heltid med norsk deltakelse i EUs justispolitikk. Videre har Norge også en nasjonal ekspert i DG Justis.

Som på andre områder, har EU også på justisområdet etablert egne byråer som har ansvar for den løpende forvaltningen av de felles reglene. Som ellers har det også her vært en prioritert oppgave for Norge å få knytte seg til disse byråene, og det har man fått adgang til. De EU-byråene som Norge er tilknyttet på justisområdet er listet opp i boks 22.1.

I innvandringspolitikken deltar Norge i felleskomiteen (Joint Committee) for Dublin-samarbeidet. Norge deltar også på uformell basis i komiteer under Kommisjonen, som Dublin Contact Committee og Eurodac Expert Meeting, samt asylekspertgruppen (Eurasil). I 2010 ble det inngått en egen samarbeidsavtale om norsk tilgang til informasjonsnettverket European Migration Network (EMN), som omfatter JD, UDI og forskningsmiljøet ved institutt for samfunnsforskning. Videre inviteres direktøren for UDI som uformell deltaker i de faste møtene mellom lederne for EU-landenes utlendingsdirektorater (GDISC).

EUs justissamarbeid forvaltes i hovedsak gjennom nasjonale myndigheter, som på mange felter har særskilt tildelte oppgaver. Således er det Kripos som har ansvaret for å forvalte SIS (Schengen Information System) og andre datasystemer under Schengen. Under Dublin-avtalen er det Utlendingsdirektoratet som har ansvaret for anmodninger. Dette gjør at disse etatene også over tid bygger opp ekspertise, og inngår i de nye europeiske nettverkene på justisområdet, der stadig mer av politikk og regelverk utformes.

Samlet sett har norske myndigheter i stor grad lyktes i å knytte seg til sentrale deler av EUs justispolitikk, og regjeringen har uttrykt klare ambisjoner om å fortsette dette arbeidet, som har fått støtte under debatter på Stortinget.

En utfordring ved Norges tilknytning til EUs justispolitikk er at man først og fremst har tilgang i de sakene som ligger under Schengen, ikke i andre deler. Videre er det en utfordring at Norge ikke er med i de overordnete politiske prosessene der EU utformer sine femårige handlingsprogrammer, men først i beste fall kommer inn på nivået under, når disse skal settes ut i praksis. Noen generell innflytelse på utviklingen av EUs justispolitikk har Norge ikke hatt.

Et annet spørsmål som kan stilles er hvilken politikk Norge egentlig fører på de områdene der man lykkes i å få tilgang til EUs beslutningsprosesser. Hvilken justispolitisk linje har man lagt seg på? Her kan det synes som om Norge ikke egentlig har noen klar profil – til forskjell fra for eksempel Danmark og Sverige, som begge er profilert på feltet (på hver sin side). Norges politikk på området fremstår først og fremst som reaktiv, hvilket ikke er så rart når man opptrer som tredjeland og ikke har full deltakelse. Dette gjelder i hovedsak de politiske prosessene. På tjenestefaglig og operativt nivå har norske representanter ofte deltatt aktivt, særlig innenfor rammene av Schengen, der man har bidratt til å få reglene og systemene til å fungere så godt som mulig. Ut fra de innspill norske myndigheter generelt har gitt til EUs justispolitikk, fremstår Norge som en pådriver for videre utvikling av økt europeisk justispolitisk samarbeid.

22.3 Betydningen av avtalene med EU for norsk justispolitikk

22.3.1 Oversikt

Så langt har vi sett på avtalene med EU og hvordan de har utviklet seg. Spørsmålet i det følgende er hvilken betydning de har hatt for norsk justis- og innvandringspolitikk. Hva er erfaringene med avtalene? Hvor viktige er de? Hvor omfattende føringer legger de, og hva gjenstår av nasjonalt handlingsrom?

Avtalene med EU dekker mange sider av justispolitikken, og får betydning på forskjellige måter. Men det er særlig tre hovedkategorier der Norge er tilknyttet:

• Grensekontroll

• Politi og påtale

• Innvandring

Disse feltene går til dels over i hverandre, og på tvers av avtalene. Schengen-avtalen handler for eksempel mest om grensekontroll, men inneholder også elementer av politisamarbeid og innvandringspolitikk. Innenfor politisamarbeidet er det en rekke andre (mindre) parallellavtaler på hvert sitt område. På innvandringsfeltet er Norge særlig knyttet til EU gjennom Dublin-avtalen, og utover det gjennom ensidig tilpasning.

EUs justispolitikk er etter hvert blitt svært omfattende, og inneholder også områder der Norge ikke er tilknyttet. Dette gjelder regelverk om bistand i straffesaker som går utover reglene Norge ikke er tilknyttet gjennom avtalen fra 2003. Tiltak som varsles i Stockholm-programmet om tilgang til reaksjons- og politiregistre, vil for eksempel ikke være Schengen-relevante. Videre dreier det seg for eksempel om regelverk om bevisinnhenting, frysing av ting og økonomiske midler med tilknytning til en straffbar handling, straffegjennomføring og regelverk som gir straffeprosessuelle minimumsrettigheter. EU har videre vedtatt en rekke materielle strafferegler om alvorlig kriminalitet som Norge ikke er bundet av, men som det likevel fra norsk side tas hensyn til ved utformingen av den norske straffelovgivningen.

EU utvikler endelig en rekke tiltak innenfor det sivilrettslige samarbeidsfeltet. Det dreier seg her blant annet om sivilprosessuelle regelverk om bevisinnhenting som for eksempel gjør det langt enklere å foreta bevisopptak i en annen medlemsstat, regler om hvor en sak skal reises, småkravsprosess og alternativ tvisteløsning, om forkynning av dokumenter og om inndrivelse av pengekrav. Videre har EU vedtatt egne regler om hvilket lands lovgivning som skal komme til anvendelse både i og utenfor kontraktsforhold, og regler om lovvalg i familiesaker

22.3.2 Grensekontroll

Felles regler om grensekontroll er hovedelementet i Schengen-avtalen. For det første bygger avtalen ned grensene internt mellom medlemsstatene, særlig hva gjelder personkontroll. For det andre etablerer den til gjengjeld felles regler for den ytre grensekontrollen mot tredjeland. Dette er omfattende regulert, gjennom sekundærlovgivning og retningslinjer nedfelt i egne håndbøker for de nasjonale kontrollørene. Gjennom avtalen deltar Norge fullt ut i dette, uten noen særlige unntak. Det innebærer at norsk grensekontroll i dag i stor grad er basert på EU-regler.

En første viktig konsekvens for Norge av Schengen-avtalen er at man har beholdt den nordiske passunionen. Som vist var dette i sin tid begrunnelsen for at Norge og Island søkte seg med i Schengen, selv om dette perspektivet med årene har kommet noe i bakgrunnen. Uansett om Norge og Island hadde fått en tilknytningsavtale eller ikke, er det sannsynlig at Danmark, Finland og Sverige før eller senere ville ha blitt med i Schengen. Dersom Norge hadde blitt stående utenfor, ville man ha måttet gjeninnføre passkontroll overfor de andre nordiske landene, og på svensk/finsk side ville man også ha måttet bygge opp et omfattende grensekontrollsystem langs den ca. 2000 km lange Kjølen.

Kilde: Foto: Harald Henden / VG

Deltakelse i Schengen-samarbeidet medfører videre at nordmenn, i likhet med alle andre innbyggere i de andre Schengen-landene, samt alle tredjelandsborgere som har gyldige innreisedokumenter, som en klar hovedregel kan reise fritt i hele Schengen-området uten å bli underlagt personkontroll ved grensene mellom statene. For nordmenn flest er dette særlig merkbart på flyplassene, som nå er bygget om, slik at det er én sone for reising innenfor Schengen og en annen for ut av Schengen. Så lenge man holder seg innenfor Schengen-området er flyreiser nå langt raskere og enklere enn tidligere.

Den nye reisefriheten innenfor Schengen har hatt betydning for reising fra Norge til og fra de tidligere 15 EU-statene, med unntak av Storbritannia og Irland, som ikke er med. Men betydningen har nok vært aller størst for reising til og fra de nye medlemsstatene i Øst- og Sentral-Europa som fra 2007 kom med i Schengen. Skyggesiden er at det også har medført økt bevegelse av kriminelle bander.

Opphevingen av den indre grensekontrollen medfører ikke at Schengen-statene er avskåret fra å foreta personkontroll, men det er strenge vilkår for å innføre dette ut over stikkprøvekontroll. Dersom mer omfattende kontroll skal foretas, må dette meldes fra til de andre statene i henhold til særlige unntaksprosedyrer. For Norges del har det blant annet vært gjort i forbindelse med Nobel-prisutdelinger i Oslo, som har gjort at man for kortere perioder har gjeninnført personkontrollen på grensene. Etter terrorhandlingene i Regjeringskvartalet og på Utøya 22. juli 2011 var noe av det første de sentrale politimyndighetene gjorde å gjeninnføre full personkontroll ved samtlige grensestasjoner, og dette ble da medelt de andre Schengen-landene. Da behovet noen dager senere var over, ble kontrollen igjen avskaffet.

Vinteren 2011 førte omveltningene i mange nordafrikanske land til en økt strøm av asylsøkere til Europa, særlig til Malta og Italia (Lampedusa). Dette førte til spenninger mellom enkelte av EU-statene, og til en debatt i EU om vilkårene for personkontroll under Schengen-reglene, som fortsatt pågår (høsten 2011). Også i Norge var det enkelte som tok til orde for delvis gjeninnføring av grensekontroll, men så langt har det ikke for alvor vært tale om at Norge skulle utfordre Schengen-reglene på dette feltet.

En underliggende premiss for innføringen av økt politisamarbeid gjennom Schengen-avtalen er at dette skal fungere som et kompenserende tiltak for å motvirke de mulighetene til økt grensekryssende (særlig organisert) kriminalitet som fjerningen av personkontrollen på de indre grensene kan lede til. Et viktig spørsmål er derfor om Schengen faktisk har ført til økt kriminalitet – i EU generelt og Norge spesielt. Dette er vanskelig å måle. Fra Europols side er det blant annet fremhevet at den organiserte kriminaliteten er i endring, og at den generelt er blitt mye mer mobil og fleksibel, og i økende grad opererer på tvers av landegrensene.

Hvorvidt dette har ført til mer kriminalitet i Norge er mer tvilsomt. En fersk studie av «Kriminalitet og straff blant innvandrere og øvrig befolkning» fra Statistisk Sentralbyrå viser at innvandrere er generelt overrepresentert i forhold til øvrig befolkning, men også at det er vesentlig variasjon etter opprinnelsesland. For alle lovbrudd er andelen gjerningspersoner 6,1 prosent blant befolkning uten innvandringsbakgrunn, og andelene er noe lavere for innvandrere fra Norden, øvrige Vest-Europa, Nord-Amerika og Oseania. For innvandrere fra Øst-Europa er andelen gjerningspersoner 10,4 prosent, Afrika 17,8 prosent, Asia 13,6 prosent, og for Sør- og Mellom Amerika 13,8 prosent. Polen er marginalt over gjennomsnittet, mens gjerningspersoner fra ikke-EØS/Schengen-land i Europa, som Kosovo og Bosnia, er mer overrepresentert. En årsak til variasjon er forskjell i befolkningsstruktur.539 Hvordan dette skal tolkes er en annen sak. Det kan bety at nedbyggingen av den indre grensekontrollen ikke har så stort kriminalitetsskapende potensial som det ofte antas – men det kan også bety at det forsterkede politisamarbeidet er effektivt.

Schengen-samarbeidet medfører at den indre grensekontrollen mellom Schengen-statene er opphevet. Effektiv yttergrensekontroll er derfor ansett som svært viktig. Norge vokter Schengen-områdets nordvestlige yttergrense mot sjø, luft og land. I den forbindelse er Norge underlagt Schengen-samarbeidets regler om felles yttergrensekontroll. Dette har medført behov for ombygging av norske flyplasser og havner. Det er utarbeidet et omfattende regelverk som skal benyttes ved innrettingen av grensekontrollen i den såkalte grenseforordningen.540 Forordningen er gjennomført i utlendingsloven med forskrifter. I tillegg er det utarbeidet en praktisk håndbok for grensekontrollører som også benyttes i den norske grenseforvaltningen.541

Forrige Schengen-evaluering av Norges gjennomføring av Schengen-regelverket medførte at Norge fikk kritikk fra Rådet mot norsk forvaltning av landgrensen mot Russland. Det ble blant annet påpekt manglende lovgrunnlag for politiets ansvar for den sivile grenseovervåkningen, og det ble uttrykt kritikk mot at landgrensen mot Russland forvaltes av vernepliktige mannskaper. Dette ledet til nedsettelsen av grenselovutvalget, som hadde Norges Schengen-forpliktelser og Schengen-evalueringen av Norge som del av grunnlaget for sitt mandat.542

EUs samarbeid om kontroll av yttergrensene er i utvikling, og dette er en prosess som Norge deltar i gjennom Schengen-samarbeidet. Et viktig utviklingstrekk var opprettingen i 2004 av grensekontrollbyrået Frontex med hovedsete i Warszawa i Polen.543 Frontex har til hovedformål å koordinere informasjonsstyrte operasjoner på EU-nivå for å styrke sikkerheten på yttergrensene, og skal også ha en rolle ved returnerning av ulovlige innvandrere, se nedenfor. Norge deltar som Schengen-medlem fullt ut i Frontex. Norge er medlem av styret i Frontex og yter økonomisk bidrag til driften. En norsk polititjenestemann arbeider i byrået som utsendt ekspert.

I 2007 ble det også opprettet et beredskapsteam for grensekontroll under Frontex (Rapid Border Intervention Team – RABIT) med eksperter som kan rykke ut og bistå medlemsland, dersom det oppstår en massebevegelse over en yttergrense og det aktuelle landet ikke selv greier å håndtere situasjonen administrativt eller operativt.544 Norge har deltatt med personell og utstyr i Frontex-operasjoner, herunder i styrken som fra årsskiftet 2010–11 bistår Hellas med yttergrensekontrollen mot Tyrkia. Som følge av Schengen patruljerer med andre ord væpnet norsk personell den gresk-tyrkiske grensen. Dette er en side ved norsk EU-samarbeid som har vært lite synlig i den hjemlige debatt.

Grenselovutvalget oppsummerte i 2009 betydningen av Frontex for norsk grenseforvaltning:

«EU legger betydelig vekt på den rollen som Frontex forutsettes å spille i årene fremover når det gjelder en forsterket prioritering av kontroll og overvåking av ytre grenser. Denne virksomheten står sentralt i EUs strategi for «Integrated Border Management». Denne strategien skal møte utfordringene som ligger i den illegale innvandringen og grensekryssende kriminalitet i EU/Schengen-området. På denne bakgrunn vil Frontex komme til å øve en vesentlig innflytelse på kontroll og overvåking av grenseområdene som norske myndigheter har ansvaret for.»545

Ved siden av direkte tilskudd til Frontex, på linje med annen betaling for deltakelse i EU-byråer, har Norge også bidratt til grensekontrollen gjennom finansieringsordningene (EØS-midlene), som er brukt til å ruste opp grensestasjoner i EU-land i Øst- og Sentral-Europa.

EU vedtok i 2006 en forordning som gir Schengen-landene mulighet til å inngå bilaterale avtaler med tilgrensende tredjeland om tillatelse til lokal grensetrafikk i form av utstedelse av såkalte grenseboerbevis.546 Formålet er å lette grensepasseringen for befolkningen som bor langs landgrensen. Alle inngåtte og nye avtaler om bruk av grenseboerbevis må være i overensstemmelse med forordningen. Det betyr at grenseboerbevisene skal utstedes i henhold til et felles Schengen-format og inneholde biometriske data. Alle avtaler som inngås må godkjennes av Kommisjonen. Norge og Russland inngikk i november 2010 en avtale om grenseboerbevis. Denne avtalen måtte tilfredsstille de vilkår som følger av Schengen-regelverket og forordningen, og det betyr blant annet at den har regler om at grenseboerbeviset skal inneholde biometriske kjennetegn, og at det ikke skal utstedes grenseboerbevis til russiske grenseboere som er registrert i SIS i den hensikt å nekte dem innreise.

I 2004 ble det vedtatt en Schengen-relevant forordning om elektronisk lagring av såkalt biometrisk personinformasjon i pass og reisedokumenter. Biometriske data er slike som kan brukes til å identifisere personer basert på fysiske kjennetegn. I første omgang gjaldt det fotografi, og fra 2007 også fingeravtrykk. I en del EU-stater var de nye kravene til biometrisk identifikatorer i pass et omstridt tema. I Norge ble proposisjonen om dette godkjent av et enstemmig Storting våren 2005 etter en meget kort debatt, der den eneste som var kritisk var representanten for Kystpartiet.547 De nye kravene til biometriske pass ble deretter gjennomført ved endring i passloven.

For å bedre kontrollen med innreise til Schengen-området, er det besluttet å opprette et informasjonssystem til bruk for visumsaksbehandlingen: Visa Information System – VIS.548 Hensikten med VIS er blant annet å forbedre gjennomføringen av Schengen-landenes felles visumpolitikk, konsulære samarbeid og konsultasjoner mellom sentrale konsulære myndigheter, ved at systemet letter utveksling av opplysninger mellom medlemsstatene om søknader og avgjørelser. VIS skal forhindre såkalt visa-shopping, som innebærer at en person strategisk fremmer søknad om visum ved det landets ambassade hvor vedkommende anser å ha størst sjanse for å få innvilget visum. Videre er målet å effektivisere bekjempelsen av forfalskning av visa og lette kontrollen ved Schengen-landenes yttergrenser og innen Schengen-området, blant annet med hensyn til anvendelsen av Dublin-regelverket om hvilken medlemsstat som er ansvarlig for behandlingen av en asylsøknad. VIS skal også forebygge trusler mot medlemsstatenes indre sikkerhet.549

VIS er et felles system for Schengen-landene, der opplysningene som søkere fyller inn i landenes standardiserte visumsøknadsskjemaer skal lagres i en sentral database. I databasen lagres også biometriske data (fingeravtrykk og ansiktsfoto) av visumsøkeren. Schengen-landenes utlendingsmyndigheter skal gis tilgang til de lagrede opplysningene i forbindelse med behandling av visumsøknader, grensekontroll og identifisering. Videre skal Schengen-landenes politimyndigheter med ansvaret for å forebygge og etterforske terrorhandlinger eller annen alvorlig kriminalitet – samt Europol – gis tilgang til VIS.

Innføring og bruk av VIS for norske myndigheters del er hjemlet i utlendingsloven og i detaljerte utfyllende regler i utlendingsforskriften. Planlagt oppstart av VIS er i oktober 2011, og Norge vil på lik linje med de øvrige Schengen-landene være fullt tilknyttet. Norske justismyndigheter har uttalt at VIS vil føre til betydelig bedre kontroll ved visumbehandling og grensekontroll, blant annet hva gjelder identifikasjon og tilbakesendelse.550

I tilegg til innføringen av VIS har Kommisjonen foreslått å innføre et inn- og utreisesystem («entry/exit») i form av elektronisk registrering av alle tredjelandsborgere som reiser inn i eller ut av Schengen-området, uansett om man ankommer med visum eller ikke. EU- og Schengen-borgere og personer som ikke forventes å overtre oppholdsregelverket, skal underlegges et forenklet automatisert system. Forslaget bygger på bruk av biometri i personkontrollen ved grensene. Formålet er å forbedre grensekontrollen, og å gjøre det lettere å identifisere tredjelandsborgere som ikke har reist ut av området når oppholdstiden går ut. Systemet vil få betydning for norsk grenseforvaltning ved at de nødvendige elektroniske systemer må installeres på norske grensestasjoner. Videre må det vedtas norske lovregler som tillater registreringen. Kommisjonen forventes å legge frem forslag til rettsakt sent i 2011 eller tidlig i 2012.

Den norske regjeringen har støttet innføringen av entry/exit, og vist til at man fra norsk side vil bidra til arbeidet med å innføre systemet, da «dette vil effektivisere grensekontrollen og motvirke ulovlig opphold, samtidig som det ivaretar enkeltpersoners rettigheter, herunder personvernet.»551 Det ble ikke reist innvendinger mot Norges støtte til innføringen av systemet ved Stortingets behandling av saken.

Som et ytterligere tiltak mot ulovlig innvandring og grenseoverskridende kriminalitet har EU vedtatt å innføre et helhetlig grenseovervåkningssystem for EUs yttergrenser i form av European Border Surveillance System – EUROSUR.552 Systemet bygger på de eksisterende nasjonale overvåkningssystemene, men formålet er å integrere disse systemene gjennom et felles teknisk rammeverk. EUROSUR planlegges å gjennomføres i tre faser som skal bestå av å oppgradere nasjonale rapporterings- og overvåkningssystemer og å sammenkoble nasjonale systemer i ett nettverk, utvikle felles verktøy og applikasjoner for grenseovervåkning og å utvikle et felles overvåknings- og informasjonsdelingssystem med sikte på å kunne skape et felles situasjonsbilde og felles analyse. Planen er at grenseovervåkningssystemet i første omgang skal dekke den sørlige sjøgrensen i Middelhavet og i Svartehavet. Etter hvert skal alle Schengen-landenes land- og sjøgrenser omfattes, og Norge vil delta for fullt gjennom Schengen med hensyn til vår nordøstlige grense mot Russland. På lengre sikt vil Norges maritime sjøgrense også omfattes. Retningslinjer for samarbeidet er under utvikling, og det skal leges frem et forslag til regelverk i løpet av 2011 eller tidlig i 2012. Det nasjonale koordineringssenteret for sivil grenseovervåkning skal i Norge etableres ved Kripos. Det nasjonale senteret skal ha et kontinuerlig situasjonsbilde over aktivitet på grensen, og skal kommunisere med Frontex og nabostatene i Schengen på et kryptert nettverk.

EU vedtok i 2007 som ledd i Schengen å innføre en økonomisk støtteordning for tilskudd til de medlemsstatene som bærer de største byrdene ved forvaltningen av de felles ytre grensene – det såkalte Yttergrensefondet. Fondet utgjør totalt 1,8 milliarder euro frem til 2013, hvorav Norge skal bidra med 329 millioner kroner gjennom perioden.

Yttergrensefondet er opprettet som en del av rammeprogrammet Solidarity and Management of Migration Flows. Formålet med programmet er å fremme solidaritet og byrdefordeling mellom deltakerstatene for å sikre en enhetlig og tilstrekkelig kontroll på de ytre grensene og en effektiv håndtering av migrasjonsstrømmene. Fondet skal bidra til å gjennomføre det felles Schengen-regelverket for grensekontroll og visumsamarbeid. Norge deltar i fondet fra 2010. I tillegg til at EUs rettsakter om fondet er tatt inn i Schengen, og dermed er bindende for Norge, er det inngått en avtale mellom EU og Norge, Island, Sveits og Liechtenstein om utfyllende regler for fondet. Grunnen til dette er at EUs regelverk om forvaltning, kontroll og revisjon av EUs midler ikke er omfattet av Schengen-avtalen. Stortinget samtykket enstemmig til avtalen våren 2010.553

Nasjonalt råd for yttergrensefondet treffer de overordnende beslutninger som gjelder fondets gjennomføring i Norge, og beslutningene treffes på bakgrunn av forslag lagt frem av Politidirektoratet. Rådet ledes av Justisdepartementet, og består for øvrig av Utenriksdepartementet og Forsvarsdepartementet.

Som ledd i grensekontrollen er det også betydelig informasjonsutveksling mellom politi, toll og utlendingsmyndigheter, som vi kommer tilbake til nedenfor i beskrivelsen av politisamarbeidet.

Sammenfattet er Schengen-avtalens regler om grensekontroll av stor betydning for Norge. Norsk grensekontroll er i dag i stor grad regulert av Schengen-reglene – både internt overfor de andre Schengen-landene og eksternt overfor tredjeland. Reglene er detaljerte og praktisk viktige. Etter hvert som Schengen-samarbeidet er utviklet, har det medført et omfattende samarbeid om informasjonsutveksling, som vil øke ytterligere ved innføring av nye overvåknings- og grensepasseringssystemer i nær fremtid. Samarbeidet har hatt store konkrete følger i form av ombygging av flyplasser, havner m.m. Som full deltaker i Schengen-samarbeidet blir Norge i økende grad trukket inn ikke bare i kontrollen med egne grenser, men også i kontrollen med den felles yttergrensen i andre land, herunder i øst og sør. Her vil det påløpe behov for bidrag både i form av penger (yttergrensefondet), materiell og personell (Frontex m.m.). Norge er en fullt deltakende part i den ytre grensekontroll som EU til en hver tid fører – og som kritikerne noen ganger omtales som «Festung Europa».

Denne utviklingen reiser prinsipielle spørsmål om blant annet innvandringskontroll og personvern som så langt i liten grad er diskutert i norsk offentlighet eller politisk på Stortinget, til tross for at regjeringen har informert om utviklingen i flere proposisjoner og meldinger.

22.3.3 Politi og påtale

Norge deltar aktivt i EUs politisamarbeid. En del av dette skjer gjennom Schengen-avtalen, som særlig har regler om informasjonsutveksling for politiet. Videre er det også inngått flere andre samarbeidsavtaler, selv om noen av dem har tatt lang tid å få på plass.

EU har ingen egne politistyrker, og politiarbeid er fortsatt prinsipielt og i praksis en utpreget nasjonal funksjon. Det EU-samarbeidet i hovedsak handler om er å utvikle prosedyrer og praksis for samarbeid mellom nasjonale politimyndigheter – først og fremst i saker som gjelder alvorlig grensekryssende kriminalitet, herunder organisert kriminalitet. Som prioriterte områder er angitt menneskehandel, seksuell utnyttelse og overgrep mot barn, internettkriminalitet, økonomisk kriminalitet og korrupsjon, narkotika og forfalskning av varer. Herunder er det utformet regler og prosedyrer for blant annet felles teknisk infrastruktur, felles strategier og prioriteringer, pågripelse i andre land, effektiv utlevering, og ikke minst effektiv informasjonsutveksling med en trend i retning av direkte søkeadgang i hverandres databaser.

Politisamarbeidet i EU er bygget på en tanke om at dette skal være kompenserende tiltak, for å redusere de negative virkningene av bortfallet av grensekontroll i form av økt grensekryssende kriminalitet. Dette er fortsatt en grunntanke. Men i dag må samarbeidet sies å ha utviklet seg utover dette, og omfatter også bekjempelse av alvorlig kriminalitet mer generelt. Samarbeidet omfatter en rekke forskjellige elementer. De områdene der Norge har avtaler er i første rekke:

• Europol (politisamarbeid)

• Eurojust (påtalesamarbeid)

• Den europeiske arrestordren

• Gjensidig bistand i straffesaker

• Informasjonsutveksling gjennom SIS, SIS II m.m.

• Informasjonsutveksling gjennom Prüm-avtalen

• Politiutdanning (Cepol)

Av disse har samarbeidsavtalene om Europol og Eurojust vært i funksjon i flere år. Det samme gjelder for politiets informasjonsutveksling gjennom Schengen-avtalen (SIS m.m.), og utdanningsavtalen med Cepol. De tre avtalene om norsk deltakelse i samarbeidet om den europeiske arrestorden (pågripelse og overlevering), gjensidig bistand i straffesaker og utvidet direkte tilgang til informasjon (Prüm) har imidlertid ennå ikke trådt i kraft, så dette har norsk politi ennå ikke tilgang til.

Samarbeidsavtalen med den europeiske politienhet (Europol)

Hovedformålet til den europeiske politienheten (Europol) er å styrke og effektivisere samarbeidet mellom medlemsstatenes politimyndigheter mot alle former for organisert og annen alvorlig kriminalitet som terrorisme, drap og legemsbeskadigelse, narkotikahandel, menneskesmugling, menneskehandel, seksuelle overgrep mot barn, datakriminalitet, bedrageri. Europol er ansett som det viktigste kompenserende tiltaket mot nedbyggingen av den indre grensekontrollen i Europa. Bare EU-land kan være medlem av Europol, men Norge har en samarbeidsavtale som omfatter alle Europols oppgaver som går på analyse og informasjonsutveksling.

Kilde: Foto: AFP/Lex van Lieshout

Ønsket om å delta i Europol-samarbeidet ble fra politisk hold i Norge begrunnet med de særlige utfordringer den internasjonale kriminaliteten stiller oss overfor. Det ble i denne sammenheng lagt vekt på at norsk politi på operativt nivå kan ha nytte av et samarbeid med Europol ved etterforskning av saker med internasjonale forgreininger, og at et samarbeid ville gjøre det enklere å bevare det tette nordiske samarbeidet. Avtalen ble godkjent av Stortinget i november 2001 mot stemmene fra Senterpartiet.554

Europol har ikke operativ politimyndighet, men kan fungere som et selvstendig mellomledd ved å foreta egne operasjonelle analyser, og kan også koordinere politiaksjoner. Europol utarbeider overordnede analyser og vurderinger av den regionale og internasjonale kriminalitetsutviklingen med hensyn til organisert kriminalitet (EU Organised Crime Assessment – OCTA) og terrorisme (EU Terrorism and Situation Report – TE-SAT). Disse analysene og vurderingene brukes ved utarbeidelsen av norske politimyndigheters overordnede trusselvurderinger, strategier og prioriteringer, og det direkte samarbeidet og innsynet i grunnlaget for rapportene man har oppnådd ved samarbeidsavtalen med Europol, anses som meget viktig av norsk politi. Fra norsk side gis det også innspill til Europols overordnede analyser.

I konkrete saker utarbeider Europol på grunnlag av mottatt informasjon, analyser for å bistå medlemslandene i etterforskningen av saker (Europol Analytical Workfiles – AWF). Deltakelsen og innsynet i AWF omtales som svært viktig av norske politimyndigheter. I stortingsmeldingen om kampen mot organisert kriminalitet fra desember 2010 er det grundig redegjort for norske erfaringer så langt med Europol, hvor ofte systemet brukes, og eksempler på saker der det har ført til oppklaring av alvorlig organisert kriminalitet.555 Her fremgår det at Norge er blant de tredjeland som utveksler mest informasjon med Europol.

Ifølge Justisdepartementet har samarbeidet med Europol bidratt til oppklaring av mange alvorlige saker i Norge, og i stortingsmeldingen om kampen mot organisert kriminalitet fra 2011 er det gitt en rekke eksempler på dette.

Ansvaret for Norges deltakelse i Europol ligger til Justisdepartementet og Politidirektoratet. Norges nasjonale Europol-kontor er lagt til Kripos. Norge har til enhver tid sambandsmenn ved Europols hovedkvarter i Haag fra norske politi- og tollmyndigheter. Norge har også oppnådd å få en tremåneders hospiteringsordning for ansatte i politiet ved Europols hovedkvarter.

Etter terrorhandlingene i Regjeringskvartalet og på Utøya 22. juli 2011, åpnet Europol umiddelbart sitt operasjonssenter i Haag for samarbeid mellom etterforskere fra Norge og internasjonale antiterror- og etterretningseksperter, og etablerte en egen gruppe på saken, med 50 personer, for blant annet å avdekke hvilke internasjonale kontakter gjerningsmannen måtte ha, og eventuelle forgreninger til annen europeisk høyreekstremisme. Det har vært et tett samarbeid mellom Europol og norsk politi også under oppfølgningen og etterforskningen av saken. Det har vært avholdt møter på overordnet nivå for å rapportere om status til ledelsen i Europol og til medlemsstatene. Europol har bistått norsk politi i etterforskningen av saken med sitt nettverk i Europa, og har også deltatt med spesialister i Norge under norsk politis oppfølgning av saken.

Samarbeidsavtalen med Eurojust

Eurojust er EUs byrå for koordinering og samarbeid om påtalerettslige sider ved kriminalitetsbekjempelsen i Europa. Medlemskap i Eurojust er bare åpent for EUs medlemsstater, men Norge inngikk en samarbeidsavtale i april 2005, som ble godkjent av et enstemmig Storting i juni samme år.556 En enstemmig utenrikskomité slo fast at deltakelse i Eurojust «vil gjøre den norske påtalemyndigheten mer effektiv i kampen mot alvorlig internasjonal kriminalitet og terrorisme».

Samarbeidet i Eurojust skjer ved at nasjonale påtalejurister ved Eurojusts hovedkvarter i Haag kan anmode om bistand fra andre land om å foreta etterforsknings- og påtaletiltak. Dersom det anmodede land ikke gjennomfører det foreslåtte tiltak, må dette begrunnes overfor Eurojust, hvilket medfører at de foreslåtte tiltak normalt gjennomføres effektivt.

Samarbeidsavtalen medfører at det til enhver tid er plassert en norsk statsadvokat som sambandsmann ved Eurojusts hovedkvarter i Haag i Nederland. Ansvaret for ordningen for Norges del ligger under Riksadvokaten. Den norske sambandsadvokaten har ingen formell adgang til å delta i Eurojusts styrende organ (Kollegiet). Det er likevel vanlig at han deltar. I praksis deltar således den norske sambandsstatsadvokaten på lik linje med de nasjonale medlemmer fra EUs medlemsland. Den norske statsadvokaten gis også adgang til Eurojusts koordineringsmøter, som oppfattes som svært produktive. Deltakelse her fra norsk side legger til rette for å følge spor til utlandet på en mer effektiv måte enn det som var tilfellet da Norge ikke var med i Eurojust-samarbeidet. Fra norsk påtalemyndighets side uttales det at Eurojust har bidratt vesentlig til rask gjennomføring av rettsanmodninger overfor andre land i etterforskningsøyemed, og at informasjonsinnhenting gjennom Eurojust skjer svært raskt og effektivt.

Eurojust spiller også en viktig rolle for Norges del i forbindelse med såkalte kontrollerte leveranser. Kontrollerte leveranser innebærer at påtalemyndighet og politi under overvåkning tillater for eksempel en narkotikakurér å passere grensen for å foreta leveransen, for deretter å sørge for opprulling av et større organisert kriminelt nettverk. Slike etterforskningsmetoder kan gjøre det nødvendig med godkjenning av en rekke lands påtalemyndigheter, og koordineringen kan være krevende. Eurojust bidrar til forenkling og effektivisering ved at statsadvokater med den nødvendige påtalekompetanse i sitt land, sitter samlet i Eurojusts hovedkvarter i Haag, og med Eurojusts hastekompetanse kan et slikt samarbeid med de nødvendige tillatelser etableres på få timer.

Det er på denne bakgrunn det praktiske og tillitsskapende samarbeidet som i betydelig grad øker effektiviteten av det grensekryssende samarbeidet i Eurojust, som fremheves som den vesentligste betydningen av samarbeidet. Ved at høyerestående medlemmer fra de nasjonale påtalemyndighetene sitter sammen i det daglige, senkes terskelen for effektivt samarbeid.

Som illustrasjon på hvordan Eurojust virker og på betydningen avtalen har for Norges del og for det internasjonale samarbeidet, kan det vises til opprullingen av en svært alvorlig sak om barneporno med utspring i Bergen. Slike saker kan ved bistand fra Eurojust nå gjennomføres raskere og med sikrere resultater ved at etterforskingsskritt og arrestasjoner kan gjennomføres i hele Europa på få dager. I årsberetningen fra Kripos for 2009 heter det at Eurojust har hatt «en sentral og avgjørende rolle som pådriver og tilrettelegger for internasjonalt samarbeid».

Avtalen om pågripelse og overlevering for straffbare forhold (den europeiske arrestordren)

Internasjonalt samarbeid om pågripelse og utlevering/overlevering av personer som er underlagt etterforskning eller er domfelt i en annen stat, har som mål å hindre at lovbrytere unndrar seg strafforfølgning eller gjennomføring av en dom ved å flytte til et annet land. Samarbeid om pågripelse og overlevering er således et ledd i det strafferettslige samarbeidet mellom stater. Norge er part i og bundet av den europeiske utleveringskonvensjonen av 13. desember 1957 med to tilleggsprotokoller fra 1975 og 1978. I tillegg har de nordiske stater i 2005 vedtatt en konvensjon om bruk av en nordisk arrestordre. Konvensjonen er gjennomført i norsk rett ved lov 19. september 2008 nr. 77 om pågripelse og overlevering mellom de nordiske stater på grunn av straffbare forhold (lov om nordisk arrestordre). Norges avtaler med EU om pågripelse og overlevering som skal omtales under, bør ses i sammenheng med Schengen-samarbeidets regler om informasjonsutveksling, Norges samarbeidsavtaler med Europol og Eurojust og det forsterkede politisamarbeidet etter Prüm-regelverket.

Kilde: Foto: Utrykningspolitiet

Schengen-konvensjonen inneholder egne regler om forenklede utleveringsregler i artikkel 59 til 66. Reglene er gjennomført i utlendingslovgivningen. I tillegg til Schengen-regelverket har EU utarbeidet to konvensjoner om utlevering mellom medlemsstatene som forenkler og effektiviserer utleveringsprosedyrene. Konvensjonen inngått i mars 1995 om forenklet utleveringsprosedyre mellom medlemsstatene og artikkel 2, 6, 8, 9 og 13 i konvensjonen om utlevering mellom medlemsstatene i Den europeiske union av september 1996 utgjør Schengen-relevante regler. Etter terrorhandlingene i New York i 2001 utviklet EU raskt enda et sett med overleveringsregler med mål om ytterligere effektivisering av pågripelse og utlevering på bakgrunn av en standardisert anmodning om pågripelse og overlevering – en arrestordre. Dette var et systemskifte, som blant annet førte til at man nå taler om overlevering i stedet for utlevering. Reglene erstatter utleveringsreglene i Schengen-konvensjonen og i de to andre konvensjonene.

Da EU vedtok rettsakten som innførte arrestordren i 2002 ble det fra norsk side vist til at den var en videreføring av tidligere Schengen-regler, og derfor måtte være Schengen-relevant og omfatte Norge. EU var ikke enig. Fra Rådets side ble reglene ikke ansett som en videreføring av Schengen, men som regler som erstattet disse reglene med en ny rettslig mekanisme basert på prinsippet om gjensidig anerkjennelse av medlemsstatenes rettsavgjørelser. Norge fremmet høsten 2001 protest i brevs form overfor det belgiske formannskapet i Rådet. Protesten ble avvist, men Rådet tilbød i stedet Norge og Island forhandlinger om en parallellavtale om anvendelsen av reglene om overlevering basert på en arrestordre.

Forhandlingene med EU tok til i 2002 og varte helt til 2006. De var tunge og vanskelige, både på grunn av uenighet med EU, og på grunn av uenighet internt mellom Norge og Island. En endelig avtale ble først undertegnet i juni 2006. Deretter har det tatt svært lang tid å få den ratifisert. Prosessen har gått tregt, blant annet fordi avtalen må godkjennes av samtlige EU-land. Men også i Norge har dette trukket i langdrag, og det var først i juni 2011 at regjeringen fremla en proposisjon for Stortinget om saken. Justiskomiteens innstilling til proposisjonen ble enstemmig bifalt i Stortinget uten debatt.557

Det sentrale i avtalen er reglene om overlevering av ettersøkte personer som det er utstedt arrestordre på til det landet der dette er skjedd. Dette vil etter avtalen gå enklere og raskere. I proposisjonen understrekes behovet for dette, og at EU-landene og Norge har «ei felles interesse i å leggje til rette for at mistenkte og domfelte kan overførast så raskt forsvarleg sakshandsaming tilseier det og utan for mange høve til å nekte overlevering» (s. 7). I EU har gjennomsnittlig tidsbruk i overleveringssaker har sunket fra ett år til 48 dager etter at avtalen kom i kraft, og dersom ettersøkte samtykker er gjennomsnittlig saksbehandlingstid på mellom 14 til 17 dager.558

Når avtalen gjennomføres, vil den få stor betydning for norsk utleveringsrett. Det er foreslått en omfattende ny lov, som vil erstatte lov om nordisk arrestordre og en rekke bestemmelser i dagens utleveringslov. Et prinsipielt viktig element er at det vil bli åpnet for overlevering av norske statsborgere til EU-statene. I dag er dette etter Utleveringsloven § 2 ikke tillatt, og det er et gammelt prinsipp i mange land. Etter de nye reglene vil utgangspunktet være at en arrestordre fra et EU-land ikke kan avslås med den begrunnelse at det gjelder en nasjonal statsborger. I proposisjonen er dette begrunnet slik (s. 18–19):

«Departementet meiner tida er moden for å opne for overlevering av norske borgarar til EU-statane. Som Utanriksdepartementet har peika på så blir det nok i dag i vår del av verda oppfatta som lite rimelig dersom ein person som ei utanlandsk påtalemakt meiner har gjort seg skyldig i ei straffbar handling, unndrar seg strafforfølging eller gjer det vanskeleg å strafforfølgje ved å ta opphald i statsborgarlandet. Forslaget har da heller ikkje møtt motstand under høyringa. Departementet legg også vekt på at det er viktig for å realisere formålet med avtalen at det ikkje i unødig grad vert teke atterhald som gir andre reglar for overlevering mellom EU-statane og Noreg enn det som gjeld innanfor EU. Det vises elles til grunngivinga i høyringsnotatet som er sitert ovanfor. [...]

Departementet understrekar at i høve til andre land enn EU-statane og Island, vil forbodet i utleveringsloven mot utlevering av norske borgarar framleis gjelde.»

Selv om utlevering av egne statsborgere vil være hovedregelen, åpner avtalen for at statene likevel på visse betingelser kan nekte, eller stille særskilte vilkår. Dette er annerledes enn innad i EU, der det etter den europeiske arrestordren ikke er adgang til å nekte utlevering av egne statsborgere. Dette er med andre ord et uvanlig eksempel på at Norges samarbeidsavtale ikke går like langt som i EU selv.

I EU har det i flere land vært diskusjoner om den europeiske arrestordren, med kritikk av systemet. I Norge har dette ikke vært noe tema i den offentlige debatt, verken under høringsrunden som gikk forut for at regjeringen fremmet proposisjonen om saken for Stortinget i juni 2011, eller da Stortinget i desember 2011 enstemmig ga samtykke.

Avtalen om gjensidig bistand i straffesaker

I straffesaker er det ofte nødvendig å foreta etterforskningsskritt i tillegg til pågripelse og overlevering av en ettersøkt person. Schengen-konvensjonen inneholder regler om gjensidig bistand i straffesaker i artikkel 48 til 53. Disse reglene supplerer europarådskonvensjonen om gjensidig hjelp i straffesaker av 20. april 1959 med tilleggsprotokoller. Ytterligere regler om gjensidig bistand i straffesaker følger av en EU-konvensjon vedtatt 29. mai 2000.

Fra norsk side ønsket man at hele denne konvensjonen skulle anses som en videreutvikling av Schengen-konvensjonens regler om gjensidig bistand i straffesaker, men Rådet la ved vedtakelsen av konvensjonen en restriktiv tolkning til grunn ved avgjørelsen av hvilke konvensjonsregler som er Schengen-relevante. Det medfører at noen regler i konvensjonen kan brukes gjensidig av norske og europeiske justismyndigheter som del av Schengen-samarbeidet. De øvrige reglene i konvensjonen har Norge og EU inngått en tilknytningsavtale om. Konvensjonen forenkler vesentlig de regler og saksbehandlingsrutiner som følger av europarådskonvensjonen. Dette effektiviserer etterforskningen av internasjonale straffesaker. Sett i sammenheng med samarbeidsavtalen med Eurojust, antas det fra norske justismyndigheter at avtalen vil bidra til å holde fremdrift og tempo oppe i de store straffesakene som krever samarbeid med andre europeiske land som er knyttet til konvensjonen.559

Avtalen mellom Norge og EU ble undertegnet 19. desember 2003, men den har ennå ikke trådt i kraft. Grunnen til at avtalen ennå ikke er satt i kraft, er at den skal gjennom ratifiseringsprosedyrer i samtlige EU-stater. Norske justismyndigheter har ennå ikke fremmet proposisjon til Stortinget om samtykke til inngåelse av avtalen.

Informasjonsutveksling – SIS m.m.

Opphevingen av personkontrollen på grensene mellom medlemmene av Schengen-samarbeidet har gitt støtet til en rekke ytterligere kompenserende tiltak for kriminalitetsbekjempelse. Informasjonsutveksling mellom politi-, toll- og utlendingsmyndigheter utgjør en sentral del av dette gjennom informasjonssystemene Schengen Information System (SIS), den kommende videreutviklingen av SIS II, visainformasjonssystemet VIS (se 22.3.2) og fingeravtrykksbasen Eurodac (se 22.3.4).

Rettslig grunnlag for de norske myndighetenes virksomhet, utveksling av informasjon mv. med hensyn til SIS er nedfelt i SIS-loven med forskrifter og utlendingsloven med forskrifter. I St.meld. nr. 23 (2005–2006) Om gjennomføring av europapolitikken er SIS omtalt som et effektivt og viktig verktøy for politi- og påtalemyndighet i kampen mot internasjonal kriminalitet:

«Norge har gode erfaringer med samarbeidet knyttet til Schengen informasjonssystem. Det er et godt samarbeid landene imellom og konsultasjonene skjer raskt og effektivt. Norsk politi bruker systemet aktivt. SIS fungerer etter intensjonene, og er en viktig del av Schengen-samarbeidet. SIS har vist seg å være et effektivt system takket være god tilgjengelighet og mange treff i systemet. Dermed er SIS blitt et viktig verktøy for politi- og påtalemyndighet i kampen mot internasjonal kriminalitet.»

I den senere stortingsmeldingen fra 2011 om Kampen mot organisert kriminalitet er det redegjort ytterligere for erfaringene med SIS, og inntatt en omfattende dokumentasjon av norske registreringer i SIS med henblikk på pågripelse og utlevering, norske registreringer med henblikk på diskret observasjon og treff på meldinger i SIS om pågripelse og utlevering.

For å effektivisere utvekslingen av tilgjengelig informasjon i etterforskningen av straffesaker, vedtok EU i desember 2006 en rammebeslutning om utveksling av etterretningsopplysninger mellom rettshåndhevende myndigheter i Schengen-statene. Rettsakten er gjennomført i Norge. Den sentrale regelen er at nasjonale myndigheter skal dele informasjon med myndigheter i andre medlemsstater i samme utstrekning som man kan gjøre nasjonalt. Det er satt en frist på åtte timer for å besvare hastehenvendelser, og en uke på andre henvendelser. I Norge er det politiet som gir informasjon med Kripos som nasjonalt kontaktpunkt. Det innebærer at all utvekling av etterretningsinformasjon til og fra Norge under disse reglene skjer via Kripos.560

Avtalen som knytter Norge til EUs forsterkede politisamarbeid etter Prüm-regelverket

Etter anmodning, og en omfattende prosess, oppnådde Norge i november 2009 en avtale om tilknytning til EUs forsterkede politisamarbeid etter det såkalte Prüm-regelverket. Formålet med dette er ikke å gi politiet tilgang til nye opplysningskategorier, men snarere en forbedring og effektivisering av informasjonsutvekslingen mellom Europas politimyndigheter.

Samarbeidet innebærer at de nasjonale politimyndigheter kan søke direkte i hverandres databaser med opplysninger om DNA, fingeravtrykk og kjøretøy. Med hensyn til DNA og fingeravtrykk, medfører søket at man oppnår et «treff» eller «ikke-treff» i den databasen man søker i. Dette betyr at når norske politimyndigheter søker i for eksempel Tysklands DNA-register, så vil man få tilgang til referansedata i den tyske DNA-databasen, dvs. DNA-profilen og et referansenummer. Disse opplysningene gjør det ikke mulig å identifisere en person, men man kan fra norsk politis side, med den informasjonen man sitter med etter søket som Prüm-regelverket tillater, bruke de kanaler for informasjonsinnhenting som er etablert ved andre EU-regelverk og andre internasjonale avtaler om gjensidig bistand i straffesaker.

Da Prüm-regelverket ble vedtatt i EU, ble det ikke ansett for å være Schengen-relevant. Regelverket ble imidlertid fra norsk side vurdert å være et nyttig verktøy i kampen mot grenseoverskridende kriminalitet, og det var en uttalt målsetning om å knytte seg til det. Norge oppnådde dette gjennom en parallelavtale i november 2009. Avtalen ble endelig godkjent av EU 26. juli 2010, men er ennå ikke operativ i påvente av stortingsbehandling i Norge og installering av nødvendig datasystem hos Kripos.

Prüm-regelverket brukes nå i en rekke europeiske land. Tyskland og Østerrike har brukt søkeverktøyene lengst, og har på basis av en førstegangs sammenlikning av sine respektive DNA-registre for åpne spor, oppnådd et høyt antall treff. Dette har ledet til at etterforskning har blitt gjenopptatt eller utvidet i en rekke saker. Fra norsk side antas det at avtalen med EU vil kunne effektivisere politisamarbeidet betydelig med hensyn til etterforskning av grenseoverskridende alvorlig kriminalitet, samt bidra til oppklaring av flere saker. Regelverkets bestemmelser om andre samarbeidsformer, for eksempel om felles operasjoner og bistand i forbindelse med større arrangementer, katastrofer og større ulykker, antas å gi Norge bedrede muligheter til å få hjelp av utenlandsk politi.561

Personvernspørsmål

Spørsmål om personvern og datasikkerhet etter EU/EØS-reglene har i årene 2006–2010 stått høyt på den politiske dagsorden i Norge i forbindelse med spørsmålet om bruk av reservasjonsretten mot datalagringsdirektivet. Dette er imidlertid ikke de eneste EU-reglene som reiser slike spørsmål. En rekke av de reglene Norge har overtatt gjennom blant annet Schengen og andre avtaler reiser personvern- og rettssikkerhetsspørsmål som for så vidt kan være like vel verdt en åpen diskusjon som datalagringsdirektivet. Slike diskusjoner pågår internt i EU, og det er ventet at Kommisjonen vil legge frem forslag til ny personvernlovgivning i starten av 2012. I Stockholmsprogrammet om den videre utviklingen av EUs justispolitikk ble det varslet en gjennomgripende gjennomgåelse av hele regelverket om personvern og datasikkerhet i justis- og innenrikssektoren.562

Fastleggingen av de overordnende politiske føringene for denne strategien er ikke Norge del av gjennom Schengen eller EØS. Dersom strategien leder til ny regelverksutvikling som vil være Schengen- eller EØS-relevant, vil dette få betydning for norsk regelverk på disse områder.

Innenfor justis- og innenriks er et eksempel på dette en rammebeslutning fra 2008 om personvern i tredje søyle. Rammebeslutningen er en videreutvikling av Schengen-konvensjonens regler om personvern. Rammebeslutningen regulerer behandling av personopplysninger innenfor rammene av politisamarbeid og annet rettslig samarbeid i straffesaker, og var sentral for utformingen av den norske politiregisterloven.563 Rammebeslutningen ble enstemmig godtatt av Stortinget, og det var nesten ingen debatt om den utover påpekninger av at politiet trenger å oppdatere IKT-systemene sine.564

Politiutdanning (Cepol)

På utdanningssiden har EU et eget politiakademi, European Police College (Cepol). Cepol ble opprettet i 2000 og har fra 2006 status som EU-byrå finansiert over EUs budsjett. Hovedkvarteret ligger i Bramshill i Storbritannia. Cepols målsetning er å utdanne erfarne politifolk med særlig vekt på alvorlig grensekryssende kriminalitet. Cepol legger blant annet til rette for samarbeid med de øvrige politi- og påtaleinstitusjonene i EU. Cepol gir ingen full politiutdanning, men utgjør et nettverk mellom politihøyskolene i EU. Den norske Politihøgskolen har en tilknytningsavtale med Cepol, som ble inngått i 2006 og justert i 2010.

Avtalen gir Politihøgskolen rett til å delta i alle Cepols aktiviteter som består av kurs, seminarer, konferanser, utvekslingsprogram, utvikling av et felles kjernepensum, forskningssamarbeid og samarbeid med land utenfor EU. Politihøgskolen kan videre inviteres som observatør til Cepols styrende organer. Norske politifolk har gjennom en årrekke deltatt på Cepols kurs, seminarer og arrangementer. Ved siden av å bygge faglig kompetanse er det å bygge og få tilgang til et internasjonalt nettverk innen det aktuelle fagområdet, en viktig side ved å delta på kursene.

Av norske politiorganer, er det særlig Kripos som benytter seg av tilbudet fra Cepol. Deltakerne fra Kripos gir svært gode tilbakemeldinger. Politidirektoratet velger hvert år ut deltakere til Cepols topplederutdanning (TOPSPOC), også her med svært gode tilbakemeldinger fra kursdeltakerne. Norske forskere har deltatt i Cepols forskningsgrupper. Politihøgskolen ser gjerne at deltakelsen øker fra norsk side ved Cepols kurs og seminarer, for slik å bruke det potensialet som Cepol har, og som gir innsikt i det politisamarbeidet som skjer i Europa.

Sammenfatning – politisamarbeidet

Fra norsk politis side er det ved forskjellige anledninger gjennomgående gitt uttrykk for at man opplever erfaringene fra EU-samarbeidet som gode. Bruken av etterlysningsregisteret SIS og informasjonsutvekslings- og samordningsfunksjonene i Europol og Eurojust, omtales som effektive verktøy ved etterforskning og oppklaring av saker med internasjonale forgreininger. Særlig er SIS et system som brukes daglig av norsk politi, og som oppfattes som meget effektivt. Antall henvendelser fra og til Europol fra Norge må også anses å være høyt. Videre brukes de overordnede trusselvurderingene fra Europol ved utformingen av de norske trusselvurderingene, og deltakelsen i Europols analysefiler oppfattes som viktig av norsk politi.

Samtidig som politi og fagmyndigheter oppfatter samarbeidsordningene som viktige, er det som vist flere viktige områder der det har tatt svært lang tid for Norge å få på plass avtaler med EU om tilknytning til eksisterende ordninger. Og når avtalene først er på plass har det tatt svært lang tid å få dem fremlagt for Stortinget til samtykke og deretter iverksatt. Resultatet er at norsk politi på flere områder ennå ikke deltar i samarbeidsprosedyrer som deres kolleger i EU-statene har tilgang til, og som norske myndigheter har arbeidet for å få. Politisk og prinsipielt fremstår det som påfallende at man fra norsk side med stor kraft og klare mål oppnår avtaler med EU, og at man i denne forbindelse anfører tunge kriminalpolitiske argumenter om behovet for å delta – for deretter ikke å sørge for en rask og effektiv gjennomføring på norsk side.

22.3.4 Innvandringspolitikken

Med innvandringspolitikk menes her innvandring fra land utenfor EU/EØS-området. Dette er i alle europeiske land ansett som et sensitivt område, der nasjonalstatene tradisjonelt har insistert på høy grad av styring og kontroll. Innenfor EU er det i de senere år likevel utviklet et ganske omfattende felles regelverk på innvandringsområdet, både gjennom Schengen-samarbeidets regler om grensekontroll og visumsamarbeid, og gjennom andre regler og samarbeidsformer.

Denne delen av EU-samarbeidet er Norge delvis knyttet opp til, men ikke fullt ut. De delene som er omfattet av Schengen deltar Norge i. Videre har Norge sluttet seg til EUs såkalte Dublin-regler, som i praksis er meget viktige (se nedenfor). Utover dette har Norge ikke avtaler med EU om innvandring fra tredjeland, men norske myndigheter har imidlertid i noen grad tilpasset seg EU-reglene ensidig. I stortingsmeldingen fra mars 2010 om Norsk flyktning- og migrasjonspolitikk i et europeisk perspektiv er det redegjort grundig for dette, og her slår regjeringen fast at den vil videreutvikle samarbeidet med EU på dette området. 565

Dublin-samarbeidet og deltakelsen i det europeiske migrasjonsnettverket

EU har som mål å gjennomføre en felles asylpolitikk. EUs asylpolitikk faller utenfor EØS-avtalen, men den har nær sammenheng med Schengen-samarbeidet. Schengen-avtalen artikkel 7 uttaler således at det bør inngås avtaler om kriterier og mekanismer for å avgjøre hvilken stat som er ansvarlig for behandlingen av en asylsøknad som fremlegges i EU eller på Island eller i Norge.

Norge inngikk i 2001 en avtale om tilknytning til EUs regelverk (Dublin-konvensjonen) på dette feltet. Etter at EU hadde vedtatt nye regler gjennom den såkalte «Dublin II-forordningen», ble en ny avtale mellom EU og Norge inngått i 2003.566 Formålet med regelverket er å hindre at asylsøkere blir henvist frem og tilbake mellom landene uten å få sin asylssøknad behandlet (refugee in orbit). Samtidig ønsket man å unngå at asylsøknader som blir fremmet i flere medlemsstater, må behandles av mer enn én stats myndigheter (asyl-shopping). Dublin-samarbeidet er gjennomført i utlendingsloven.

Norges deltakelse i Dublin-samarbeidet gir rett og plikt til anvendelse av den felles europeiske databasen med fingeravtrykk av asylsøkere – Eurodac. Eurodac er et system der fingeravtrykksopplysninger blir sammenlignet, og det gir grunnlag for å sjekke om asylsøkeren har søkt asyl i et annet land som er med i Dublin-samarbeidet. Reglene om Eurodac er i norsk rett gjennomført i utlendingsloven og utlendingsforskriften.

Det praktiske Dublin-samarbeidet omfatter hovedsakelig utveksling av anmodninger om tilbaketakelse og overtakelse av ansvaret for behandlingen av en asylsøknad. Dette skjer gjennom utpekte enheter hos medlemslandenes utlendingsmyndigheter, i Norge Utlendingsdirektoratet. Utvekslingen skjer gjennom et elektronisk nettverk (DubliNet), og Kripos er databehandler.

Norges adgang til deltakelse ved videreutviklingen av Dublin-regelverket er omtalt i kapitlet over. I tillegg til møtene i felleskomiteen (Joint Committee) som er omtalt der, medfører det praktiske samarbeidet om utveksling av søkere som faller inn under Dublin-regelverket, til tett kontakt mellom norske og europeiske migrasjonsbyråkrater. Norske myndigheter deltar således i løpende drøftingsmøter i regi av Kommisjonen i Dublin Contact Committee og Eurodac Expert Meeting. Avtalen betyr også at Norge inviteres som uformell deltaker i møter med lederne for EU-landenes utlendingsdirektorater: General Directors’ Immigration Services Conference – GDISC. Norske representanter deltar også i asylekspertgruppen Eurasil under Kommisjonen.

En samarbeidsavtale fra 2010 har formelt styrket Norges adgang til å delta i EUs diskusjon av migrasjonspolitiske spørsmål gjennom full norsk tilgang til informasjonsnettverket European Migration Network – EMN. Målsetningen om å inngå en samarbeidsavtale om EMN var uttalt i migrasjonsmeldingen, og dette er nå oppnådd. Det europeiske migrasjonsnettverket består av nasjonale kontaktpunkter og Kommisjonen. Det skapes også nasjonale nettverk som bringer ulike myndigheter, forskningsinstitusjoner og det sivile samfunn sammen. I Norge er de nasjonale kontaktpunktene Justisdepartementet, Utlendingsdirektoratet og Institutt for samfunnsforskning.

Dublin-samarbeidet omtales i migrasjonsmeldingen som praktisk svært viktig for Norge. Grunnen er det betydelige antallet anmodninger man sender og mottar fra Norge etter dette regelverket. Fra Norge anmodet man i 2010 de øvrige Dublin-stater om tilbaketakelse av 5117 asylsøkere, mens til Norge mottok man 1078 slike henvendelser. Andelen Dublin-saker utgjør årlig så mye som en tredjedel av de totale ankomstene til Norge. I tillegg heter det i migrasjonsmeldingen at deltakelsen i møter, konferanser og komiteer har stor praktisk nytte for norske myndigheter gjennom de nettverk man får adgang til å delta i, den innsikten det gir og mulighetene for å medvirke og spille inn synspunkter.567

Dublin-reglene er et sentralt element i EUs asylpolitikk, men EUs felles asylregelverk omfatter også ytterligere regler som Norge ikke er knyttet formelt til. I hovedsak gjelder dette statusdirektivet (hvem som skal anses som flyktninger mv.), mottaksdirektivet (minimumsstandarder for mottak av asylsøkere) og prosedyreregelverket.

Selv om Norge ikke er formelt bundet av disse regelverkene har de betydning for norsk innvandringspolitikk. Ved å delta i Dublin-samarbeidet er Norge indirekte forpliktet til å vurdere samarbeidslandenes gjennomføring av asylregelverkene i det felles europeiske asylssystemet. En tolkning av statusdirektivet, med hensyn til hvem som trenger internasjonal beskyttelse eller om minimumsstandardene for mottak er oppfylt, kan være sentrale faktorer norske myndigheter må ta stilling til ved en vurdering av om Dublin-regelverket kommer til anvendelse. Norges deltakelse i Dublin-samarbeidet medfører derfor at vår lovgivning i praksis må tilfredsstille de internasjonale og europeiske standardene.

EUs migrasjons- og asylpolitikk er for tiden i rask utvikling. Materielt er EU i gang med en gjennomgåelse av asylregelverket, derunder Dublin-forordningen, og dette vil få direkte og indirekte betydning for Norge. Institusjonelt har EU i 2010 opprettet et europeisk støttekontor på asylfeltet – European Asylum Support Office – EASO. Støttekontoret vil ha en sentral funksjon i Dublin-samarbeidet og saksbehandlingen av vurderinger av mottaksforhold, asylpraksis og asylprosedyrer. I migrasjonsmeldingen heter det at det tas sikte på at EASO vil gi et mer enhetlig beslutningsgrunnlag for asylsaksbehandlingen ved at Dublin-landene i større grad vil forholde seg til samme landinformasjon og en felles forståelse av tolkningen av denne informasjonen.

Den betydningen som EASO vil få for Dublin-samarbeidet har medført at det fra norske myndigheters side tas sikte på å bli knyttet til EASO gjennom en samarbeidsavtale. Det er avklart at Kommisjonen anser at rettsgrunnlaget for norsk deltakelse i EASO er til stede, og norsk asylekspertise er ønsket inn i samarbeidet. Migrasjonsmeldingen peker i denne sammenheng på at Landinfo, utlendingsforvaltningens fagenhet for landinformasjon, allerede samarbeider aktivt med tilsvarende enheter i EU-landene, og at dette samarbeidet vil kunne videreføres innen rammen av EASO.568

Retur av ulovlige innvandrere

En rekke av reglene under Schengen-samarbeidet har betydning for medlemsstatenes innvandringspolitikk i vid forstand. Det gjelder for så vidt alle reglene om kontroll av de ytre grensene mot tredjeland, hvilke opplysninger som tredjelandsborgere skal gi ved grensepassering og ved visumsøknader, og hvordan disse kan brukes av politi- og utlendingsmyndigheter. I tillegg omfatter Schengen-samarbeidet også felles regler om returnering av ulovlige innvandrere, gjennom det såkalte returdirektivet fra 2008.

Målsettingen om å utvikle en felles returpolitikk i Schengen har særlig tre sentrale elementer:

1. Felles standarder og prosedyrer for frivillig og tvungen retur av tredjelandsborgere uten lovlig opphold.

2. Praktisk samarbeid om effektuering av retur innad i Schengen-området, og mellom Schengen-området og de aktuelle opprinnelseslandene og transittlandene

3. Avtaler med opprinnelsesland og transittland om tilbaketakelse av egne borgere mv.

I meldingen om norsk migrasjonspolitikk i et europeisk perspektiv fra 2010 er det uttalt støtte til denne politikken, som Norge er tilknyttet gjennom Schengen.569 Blant de prioriterte punktene i meldingen finner man fremhevet både betydningen av tilbaketakelsesavtaler og nær dialog med Kommisjonen i den forbindelse, gjennomføring av returdirektivet, og et punkt om at regjeringen «ønsker å videreutvikle samarbeidet i Frontex og ønsker bl.a. at Norge skal delta i flere felles returoperasjoner i fremtiden.»

Ved gjennomføringen av returdirektivet i norsk rett var det nødvendig med lovendringer i utlendingsloven om frivillig retur, utvisning (innreiseforbud), frihetsberøvelse, retur av enslige mindreårige, kontrollsystem for uttransportering og lovfesting av hva som skal anses å utgjøre en fare for unndragelse.570

Gjennom Frontex koordinerer statene også samarbeid om retur, såkalte joint return operations, for å gjøre dette mer effektivt og sikkert. I Frontex koordineres dette i Frontex Direct Contact Point for Returns. Fra norsk side deltar politiets utlendingsenhet (PU). PU har deltatt i utviklingen av detaljerte rutiner om samarbeidet mellom landene og hvordan den praktiske gjennomføringen av reisene skal foregå.

I gjennomsnitt arrangeres det to til tre felles flygninger i måneden. Norge har vært med på en lang rekke av disse, og våren 2009 ble den første helnordiske uttransporteringen i Frontex-regi gjennomført. I 2010 deltok PU på 13 uttransporteringer fra Norge med chartrede fly gjennom Frontex, i 2011 er man pr. august oppe i det samme antallet (13), og antallet personer som uttransporteres i samarbeid med Frontex-returer øker. Økningen er i tråd med politiske føringer om satsning på økt bruk av Frontex.

Vinteren 2011 var det i forbindelse med den såkalte Maria Amelie-saken en omfattende debatt om norsk returpolitikk for innvandrere som ikke får innvilget asyl- eller oppholdstillatelse i Norge. Det som i liten grad kom frem var at dette ikke lenger er noe rent internt spørsmål, men at det ligger klare EU-rettslige føringer på norsk returpolitikk.

Samarbeid mellom EU og Norge om integreringspolitikk

I EU er integreringspolitikken et nasjonalt anliggende, og EU har ikke vedtatt rettsakter på dette feltet. Norge har da heller ikke inngått avtaler med EU om integreringsspørsmål, og Norge står fritt til å fastlegge innholdet i integreringspolitikken. Selv om bindende tiltak i integreringspolitikken er forbeholdt EUs medlemsstater, diskuteres integreringspolitikk i en rekke sammenhenger i EUs regi. I denne sammenheng ønsker EU å føre en løpende dialog med Norge om integreringsspørsmål, blant annet fordi Norge på mange områder har en velfungerende integreringspolitikk. Norge har også gode datagrunnlag om innvandrerbefolkningens deltakelse i arbeids- og samfunnslivet gjennom Statistisk sentralbyrå og gjennom arbeidet med å utvikle mål for inkludering med tilhørende indikatorer, som det rapporteres om årlig i statsbudsjettet.

På denne bakgrunn er det etablert en rekke kontaktpunkter mellom Norge og EUs initiativ på integreringsfeltet. Norske integreringspolitikere inviteres således jevnlig til EUs ministerkonferanser om integrering. Fra 2008 har videre Norge – som eneste ikke-medlemsland – observatørstatus i EU-landenes nettverk for integrering, National Contact Points on Integration. Norske myndigheter deltar i møter, konferanser og seminarer arrangert av nettverket. Samarbeidet oppfattes av norske utlendingsmyndigheter å gi god anledning til å utveksle erfaringer med andre land. Det uttales i denne sammenheng at det er viktig for Norge å lære av andre lands erfaringer, både om hva som kan gjøres bedre og mer effektivt, men også om hvilke utfordringer andre land opplever. Deltakelsen i EUs integreringsmøter mv. gir videre norske integreringsmyndigheter anledning til å bidra i utviklingen av politikken i andre land og i EU som helhet.571

Andre sider ved EUs innvandringspolitikk

EUs asyl- og innvandringspolitikk inneholder også en rekke andre elementer, som Norge ikke er formelt knyttet til. Samtidig følger Norge utviklingen i EU på dette området nøye, og har en klart uttalt ambisjon om å videreutvikle samarbeidet. I noen grad tilpasser man seg EU-reglene ensidig – men vel så viktig er at den mer generelle politikkutformingen på feltet som foregår i EU, og som klart påvirker norsk politikk og praksis. I stortingsmeldingen om dette fra 2009 ble det uttalt at «Harmonisering med andre europeiske lands politikk er et av regjeringens hovedmål med norsk asyl- og flyktningpolitikk» (s. 21).

Blant de EU-reglene som på denne måten har en viss indirekte betydning for norsk rett og praksis er blant annet Statusdirektivet, som gir en nærmere regulering av hva som skal til for å få status som flyktning. Norge ikke bundet av dette, men har likevel i stor grad valgt å utforme bestemmelsene i utlendingsloven av 2008 i samsvar med bestemmelsene i direktivet. Videre er det Mottaksdirektivet fra 2003, som regulerer forholdene for asylsøkere under mottaksperioden og setter minimumsstandarder for dette. Norge er ikke formelt bundet av dette, og antas uansett generelt å ha høyere standarder enn minimumskravene, men samtidig er det elementer av norsk praksis som ikke nødvendigvis gjør det. Dernest er det et EU-direktiv om familiegjenforening fra 2003 som Norge heller ikke har overtatt, men i praksis anses å oppfylle. Det samme gjelder et direktiv fra 2004 om prosedyrer for asylbehandling.

Et særlig vanskelig område er tilbaketakelsesavtaler med tredjeland. For å kunne returnere personer til deres hjemland er det i mange tilfelle nødvendig å inngå egne avtaler med de aktuelle landene. I EU forhandles slike avtaler av Kommisjonen på vegne av alle medlemsstatene. Disse avtalene er Norge ikke med på. Samtidig er det et uttalt mål for Norge å ha tilsvarende avtaler som EU, og man har derfor oppnådd at EU i sine avtaler sørger for å innta en klausul der det henstilles til tredjelandet om å inngå en tilsvarende avtale med Norge og de øvrige assosierte land (migrasjonsmeldingen s. 48).

De avsluttende merknadene i stortingsmeldingen fra 2009 sammenfatter både regjeringens syn på EUs innvandringspolitikk, og behovet for å legge norsk politikk opp til denne:

«Flyktning- og migrasjonspolitiske spørsmål engasjerer bredt. Drivkreftene internasjonalt for bred og forpliktende regulering og koordinering av disse politikkområdene har imidlertid vært få og svake. Utviklingen i EU skiller seg positivt ut fra dette. Europa står imidlertid overfor økende utfordringer på bakgrunn av en omfattende ulovlig innvandring og mange asylsøkere. De etablerte ordningene og instrumentene for å håndtere situasjonen synes ikke lenger å være tilstrekkelige, og det blir i økende grad reist spørsmålstegn ved asylinstituttets legitimitet. Regjeringen anser at det er behov for en tydeligere og mer forpliktende europeisk samordning for å komme utfordringene i møte. Regjeringen finner at videreutviklingen av det felles europeiske asylsystemet i EU er nødvendig for å oppnå likevekt og økt forutsigbarhet på migrasjonsområdet i Europa. På denne bakgrunn vil EU bli en stadig viktigere samarbeidspartner for Norge på flyktning- og migrasjonsområdet.

Et styrket samarbeid i EU om asylpraksis, kompetansebygging, samarbeid om landkunnskap, retur og grensekontroll vil komme til å minske forskjellene mellom medlemslandene. Norge deltar ikke i EUs asylpolitikk, men normene som er gitt der har likevel blitt tillagt vekt i arbeidet med ny utlendingslov. Norge har ingen direkte stemme inn i forhandlinger om en fordypning av det asylpolitiske samarbeidet i EU. Men som Schengen- og Dublinmedlem er Norge delvis og indirekte knyttet til det europeiske asylsamarbeidet. Vi er tett integrert i utviklingen av den felles kontrollen på de ytre grensene, og i samarbeidet om retur og overføring mellom landene av asylsøkere og personer uten lovlig opphold. I forhold til harmoniseringsprosessen i EU, ligger Norges utfordring i å kunne sikre tilgang til tilsvarende informasjon som våre naboland i EU, slik at norsk asylpraksis kan utformes med utgangspunkt i det samme kunnskapsgrunnlag som disse landene har. Et proaktivt samarbeid med EU, der norske myndigheter bidrar med initiativ og innspill, vil best ivareta norske interesser på flyktning- og migrasjonsområdet.»

Disse målsetningene fikk bred tilslutning under debatten om meldingen på Stortinget i juni 2010.

22.4 Utviklingstrekk og utfordringer

Generelt er justispolitikken et område der EU har utviklet seg særlig raskt det siste tiåret. Det samme gjelder Norges tilknytning. På mange måter har dette i de senere år vært det mest dynamiske området i norsk europapolitikk. Det begynte med de to rundene om Schengen-avtalen i 1996–99. Deretter utviklet det seg videre fra rundt 2000. Ved siden av utviklingen av Schengen-regelverket, som i seg selv har vært betydelig, er dette også det området der Norge mest aktivt har søkt ytterligere tilknytningsavtaler med EU, og i stor grad fått det. Prosessene pågår i høy grad fortsatt, og synes ikke særlig påvirket av den pågående krisen i andre deler av EU-samarbeidet. Stockholm-programmet fra 2009 var ambisiøst, og startet den femårsperioden frem til 2014 som man nå er inne i. Norges innspill til Stockholm-programmet ga uttrykk både for støtte og ønske om ytterligere tilknytning, og dette er også prosesser som pågår.

Utviklingen i Norges tilknytning til EU på dette feltet kan ses som eksempel på at når man først er med på noe, så er det naturlig å være med på mer. Gjennom Schengen er Norge tilknyttet store deler av EUs justispolitikk, og det gjør det nærliggende å søke ytterligere tilknytning også til de andre delene som ligger utenfor Schengen, men som henger faglig og politisk nær sammen og i realiteten er deler av det samme bredere EU-samarbeidet på feltet.572

Først og fremst fremstår imidlertid norske myndigheters aktive arbeid for tilknytning til EU på dette området som en interessedrevet og bevisst villet politikk. Både for politisamarbeid, grensekontroll og innvandring har det vært norske myndigheters vurdering at Norge har en sterk interesse av å delta i det felles samarbeidet som EU her utvikler. Dersom man ønsker å delta i grensekryssende samarbeid på disse områdene er det heller ikke noen alternative samarbeidsformer i Europa i dag. Det er gjennom EU utviklingen på området foregår.

Det siste tiåret har derfor skiftende norske regjeringer og deres embetsverk brukt betydelige politiske og administrative ressurser på å søke tilknytning til EUs justispolitikk. I hovedsak har man lyktes med det. Norge er i dag med på mye, og det oppleves som relevant og viktig av de fagmyndighetene som deltar. Samtidig fremstår denne delen av norsk europapolitikk som overraskende fri for politiske konflikter. Det er heller ikke noen omfattende samfunnsdebatt på området, til tross for at det er preget av sensitive og vanskelig problemstillinger. For eksempel reiser Schengen-reglene en rekke sammensatte spørsmål om personvern, og Dublin-samarbeidet og returpolitikken reiser prinsipielle spørsmål blant annet om byrdefordelingen Dublin leder til, om mottaksforhold, fengslingspraksis m.m.

Samlet sett er Norges tilknytning til EUs justispolitikk uoversiktlig og komplisert, med flere avtaler og en rekke ulike prosedyrer og institusjoner, som Norge i varierende grad er knyttet opp mot. For de som ikke selv arbeider på området er det vanskelig å få oversikt, eller forstå hvor tett tilknyttet Norge faktisk er blitt EU på dette feltet.

For norske myndigheter er det en betydelig utfordring at tilknytningen til EUs justispolitikk er fragmentert, og at man er med på noen deler, men ikke på andre. For det første betyr det at Norge ikke har noen tilgang til det overordnete nivået der den mer helhetlige EU-politikken på området utformes. Norske myndigheter kommer i beste fall først inn på nivået under. For det andre er «Schengen-relevans» på mange måter et lite hensiktsmessig kriterium for hva Norge får være med på og ikke. Hva som i EU regnes inn under «Schengen» er dels historisk betinget, og dels avhengig av hva Storbritannia og de andre EU-statene som ikke er med på Schengen ønsker eller får lov til å være med på eller ikke. Det er ikke nødvendigvis et fullt ut rasjonelt eller forutsigbart kriterium, og det er ikke utformet ut fra norske interesser. For det tredje preges EUs utvikling på dette feltet av at man søker å utforme en mer helhetlig og konsistent politikk, og i den forbindelse utforme politikk og regler som bredere «pakker» av tiltak, og med «rammevedtak» som så utdypes gjennom utfyllende rettsakter. Dette kan være hensiktsmessig for EU, men det reiser utfordringer for Norge hvis pakkene og rammevedtakene både gjelder områder man er tilknyttet og områder man står utenfor. Dette er et økende problem, som reiser vanskelige grensedragningsspørsmål for Norge. Et eksempel er EUs nye tiltak for terrorbekjempelse og indre sikkerhet, der Norge gjennom Schengen er med på deler, men samtidig ikke er med på utviklingen av nye tiltak for informasjonsutveksling.

I Stockholm-programmet fra 2009 anga EU-statene en rekke konkrete tiltak som skal gjennomføres frem til 2014. Mange av disse tiltakene faller utenfor Norges nåværende avtaler. Dette gjelder for eksempel gjennomføringen av et omfattende system for utveksling og direkte tilgang for nasjonale myndigheter til informasjon fra reaksjonsregistrene i EUs medlemsland, et mulig system for direkte tilgang til politiregistrene i medlemslandene, og en rettsakt om innsamling, analyse og utveksling av passasjerdata på europeisk plan. Regjeringen har uttalt at man vil vurdere å be om tilslutning til alle disse tiltakene, men det er et åpent spørsmål om EU vil gå med på dette.573

En annen utfordring er at EUs nye ambisjoner om en mer helhetlig politikk også går på tvers av de tidligere «søylene», slik at man i stadig større grad søker å koordinere justispolitikken med markedspolitikken på den ene siden, og utenriks- og sikkerhetspolitikken på den andre. For Norge betyr det blant annet at gråsonen mellom justisavtalene og EØS er blitt større. Datalagringsdirektivet er eksempel på en rettsakt som opprinnelig var tenkt vedtatt som del av politisamarbeidet (utenfor Schengen), men så av forskjellige grunner ble vedtatt etter reglene om det indre marked i stedet.

Inntil nylig var EUs justispolitikk i hovedsak av mer mellomstatlig karakter, og med liten kompetanse for Kommisjonen og EU-domstolen. Dette ble endret ved Lisboatraktaten av 2007, som trådte i kraft i 2009. I dag er både Kommisjonen og EU-domstolen gitt økt kompetanse på dette feltet. I EU vil det blant annet bety at tilsynet med at medlemstatene følger opp sine forpliktelser på området blir bedre, og at mulighetene for domstolskontroll med reglene blir mer effektiv, hvilket også vil komme private til gode. For Norge er det en utfordring, ettersom Schengen og de andre avtalene ikke inneholder noen tilsvarende ordning for tilsyn og kontroll som EØS-avtalen gjør (gjennom ESA og EFTA-domstolen). Det var naturlig så lenge det heller ikke var slik kontroll i EU, men i dag synes dette å være et område der det er en institusjonell asymmetri ved den tilknytningen som Norge (og de andre EFTA-statene) har. Dette har ikke kommet på spissen som noe praktisk problem ennå, og det gjenstår å se om det vil gjøre det.

22.5 Kunnskap og debatt om Norges forhold til EUs justispolitikk

Hva gjelder samfunnsdebatt og offentlig kunnskap kan Norges tilknytning til EUs justispolitikk de siste femten årene deles i to klart atskilte faser. I forbindelse med de to rundene om tilknytning til Schengen i 1995–97 og 1998–99 var det omfattende og kritisk samfunnsdebatt, som både dreide seg om politiske, konstitusjonelle og materielle spørsmål, herunder om personvern, rettssikkerhet, kriminalitetsbekjempelse m.m. Etter 2000 har det derimot vært påfallende lite konflikt, kunnskap og debatt om den videre utviklingen av Schengen og andre justispolitiske avtaler med EU.

Da Schengen-avtalen første gang ble behandlet på Stortinget i 1996–97 var den meget omstridt. SV og RV var imot fra første stund, og etter hvert kom også KrF, Sp og Venstre etter. Motstanderne fremhevet særlig det de så som betenkelige sider ved grensekontroll- og politisamarbeidet, samtidig som man var bekymret for å bli bundet til en strammere innvandringspolitikk. Videre ble det stilt spørsmål ved om den institusjonelle løsningen som regjeringen hadde forhandlet seg frem til var i overensstemmelse med Grunnloven, og om Stortinget kunne samtykke til avtalen med vanlig flertall etter § 26 annet ledd, slik regjeringen la opp til. Den delen av Arbeiderpartiet som hadde vært mot norsk EU-medlemskap, men for EØS (SME), gikk derimot inn for Schengen. De så denne avtalen som eksempel på den type sektoravgrenset samarbeid med EU som man mente måtte være alternativet til EU-medlemskap. Etter en omfattende behandling, med blant annet åpne høringer i utenrikskomiteen, samtykket Stortinget våren 1997 til Schengen-avtalen.574

Kilde: Faksimile

Omtrent samtidig med at Stortinget ga sitt samtykke i juni 1997 vedtok EU Amsterdamtraktaten, som innlemmet Schengen-reglene i selve EU. Det gjorde at de institusjonelle løsningene i den norske (og islandske) tilknytningsavtalen ikke lenger kunne fungere, og at det var nødvendig med en ny runde forhandlinger. I oktober samme år var det regjeringsskifte og Bondevik I-regjeringen tok over. Det var en mindretallsregjering med smalt parlamentarisk grunnlag, som besto av tre partier som kort tid tidligere hadde vært imot norsk tilknytning til Schengen både på politisk og konstitusjonelt grunnlag. Samtidig var det fortsatt et klart stortingsflertall som ønsket at Schengen måtte reforhandles og vedtas, og som var klar til å overstyre regjeringen på det. Dette skapte en vanskelig politisk situasjon for regjeringen. Allerede i sin tiltredelseserklæring fra oktober 1997 viste den derfor til at stortingsflertallet ønsket Schengen-avtalen, og at dette materielt sett allerede var vedtatt. De nye forhandlingene skulle derfor bare gjelde de institusjonelle løsningene, og ikke åpne opp igjen substansen. Med denne begrunnelsen kunne regjeringen gjennomføre forhandlingene i løpet av 1998 og fremlegge resultatet for Stortinget til samtykke våren 1999, selv om samtlige regjeringspartier et par år før hadde vært imot avtalen. Underveis fikk den også avklart de konstitusjonelle spørsmålene, blant annet ved hjelp av en egen «referansegruppe», som under noe tvil kom til at Stortinget kunne godta avtalen med vanlig flertall etter Grunnloven § 26 annet ledd.575 Regjeringen fremla deretter saken etter denne prosedyren. Under behandlingen på Stortinget gikk likevel Senterpartiets representanter sammen med SV i å foreslå at den i stedet skulle behandles etter § 93. Etter at dette var nedstemt 81:23, ble samtykket gitt med 85:19

Prosessene rundt Schengen-avtalen medførte ikke bare politisk debatt på Stortinget, men også en ganske omfattende og engasjert samfunnsdebatt gjennom hele perioden 1996–99.

Den markerte politiske uenigheten om norsk tilknytning til EUs justispolitikk holdt seg et par år til etter dette. Da Dublin I-avtalen kom opp for Stortinget til godkjenning i 2001 stemte Sp og SV imot, og da Europol-avtalen ble fremlagt på samme måte kort etter stemte Sp imot. Noen mer omfattende debatt rundt disse avtalene var det likevel ikke, og de var ikke på langt nær like kontroversielle som Schengen hadde vært kort tid før.

Etter dette har det ikke vært noen større politisk eller bredere samfunnsmessig debatt eller konflikt om Norges videre løpende tilknytning til EUs justispolitikk. I perioden fra 2001 til sommeren 2011 er det fremlagt ytterligere 16 saker for Stortinget til samtykke på dette feltet, som gjelder nye avtaler eller nye forpliktelser av særlig viktighet innenfor rammene av Schengen. Samtlige er vedtatt enstemmig, og de aller fleste med kort komiteinnstilling og uten særlig debatt. Det gjelder også saker som i seg selv har vært svært viktige og potensielt sensitive, som for eksempel Norges tilknytning til EUs yttergrensebyrå Frontex.

En av de store hendelsene som nærmest gikk upåaktet hen i norsk politikk og samfunnsdebatt var utvidelsen av Schengen-området i desember 2007 med ni nye medlemsstater: de baltiske stater, Polen, Ungarn, Tsjekkia, Slovakia, Slovenia og Malta. Dette var omstridt og omdiskutert i mange EU-stater. I Norge ble det så vidt nevnt i noen mindre notiser i avisene, til tross for at virkningene for Norge var akkurat de samme som for EU-statene, og til tross for at dette fikk store virkninger for norsk innvandringspolitikk.

Denne mangelen på kunnskap, debatt og interesse er et mønster som går igjen i nesten alle saker som gjelder norsk tilknytning til EUs justispolitikk. Det er for eksempel nesten ikke noen offentlig oppmerksomhet i Norge rundt den gradvise utvidelsen av hvem som kan reise til Norge under Schengen-avtalen, herunder jevnlige lempninger eller unntak fra reglene om visumplikt fra tredjestater. Et illustrerende eksempel var da EU i november 2010 vedtok at statsborgere fra Albania og Bosnia ikke behøver å søke visum før innreise i Schengen-området. Vedtaket var omstridt under behandlingen i Rådet. Tyskland, Frankrike, Danmark, Nederland og Slovakia hadde innvendinger og insisterte på klare vilkår og kompenserende tiltak. Norge deltok i Rådet under diskusjonen av saken. Men det var ingen norske medieoppslag eller oppmerksomhet rundt dette, og det er ikke kjent hva Norges posisjon i saken var (eller om man hadde noen posisjon). Visumfritaket for Albania og Bosnia har selvsagt samme virkning for Norge som for andre Schengen-land.

På samme måte har det heller ikke vært noen politisk eller annen offentlig diskusjon om de nye Schengen-rettsaktene som løpende tas inn i avtalen. I perioden 2000–2011 er det tatt inn 158 slike nye rettsakter. På samme måte som under EØS må Norge formelt godta hver enkelt ny rettsakt, men til forskjell fra EØS er det ikke noen «reservasjonsrett». I stedet er regelen at hvis Norge nekter en ny Schengen-rettsakt, så ryker hele avtalen (giljotin-klausulen). Dette kan ha bidratt til at den politiske terskelen for å kritisere nye rettsakter er enda høyere enn under EØS. Men det er likevel påfallende at ingen av rettsaktene verken har vært politisk omstridt på Stortinget eller har vekket særlig stor samfunnsdebatt – til tross for at mange av dem har reist vanskelige og kontroversielle spørsmål om personvern, rettssikkerhet m.m.576

Det kan vanskelig hevdes at mangelen på politisk og offentlig kunnskap og interesse skyldes manglende åpenhet fra regjeringens side. Etter at regjeringen i de første rundene om Schengen på 1990-tallet ble kritisert for unødig hemmelighold, har det vært en utstrakt åpenhet om Norges løpende tilknytning til EUs justispolitikk. Offentlig informasjon om dette er lett tilgjengelig og omfattende. Som nevnt er det gjennom årene fremlagt en rekke proposisjoner for Stortinget på dette feltet, og der er det bred og detaljert informasjon både om de enkelte sakene og utviklingen i samarbeidet mer generelt. Videre er Stortinget flere ganger konsultert om justispolitiske saker i Europautvalget, med offentlig tilgjengelige referater.577

Etter at Stortinget i 2007 startet en fast ordning med halvårlige redegjørelser om viktige EU/EØS-saker i plenum har utenriksministeren jevnlig brukt disse anledningene til også å informere om utviklingen av Schengen-samarbeidet og andre sider ved Norges tilknytning til EUs justispolitikk. Utenriksministeren har gitt uttrykk for en klar prinsipiell politisk holdning på dette feltet, som har avfødt visse tilløp til debatt. Under redegjørelsen i november 2007 uttalte han således at Schengen-samarbeidet «er den viktigste og mest omfattende justispolitiske avtalen vi har av denne karakter» og at «politiets mulighet til å forebygge og oppklare kriminalitet er bedret etter at Norge har inngått avtaler med EU om å delta i både Europol og Eurojust». Videre understreket han regjeringens ønske om at Norge skulle knytte seg til EUs Prüm-beslutninger. Dette fikk en representant for Sp til å uttrykke at partiet «er skeptiske til deler av Schengen-traktaten, men vi er innenfor en samarbeidskonstellasjon som gjør at vi vel kan sies å være handlingsorientert i så måte».578

I de senere halvårlige europapolitiske redegjørelsene har utenriksministeren relativt utførlig redegjort for utviklingen i forholdet til EUs justispolitikk, og dette har flere ganger ledet til debatt om sider ved dette – blant annet om Frontex, Prüm, personvern m.m.

Videre fremla regjeringen i 2010 to stortingsmeldinger som i detalj redegjør for viktige sider ved Norges nye tilknytning til EUs justispolitikk – den første om innvandringspolitikken og den andre om kampen mot organisert kriminalitet. Behandlingen av disse meldingene på Stortinget synes å vise en tverrpolitisk enighet om ønskeligheten av å utvide samarbeidet med EU på disse områdene.579 I den offentlige debatt har det vært enkelte spredte tilløp til kritikk og debatt, som kan minne om Schengen-debattene på 1990-tallet. Men under Stortingets debatter har det vært lite av dette. Snarere kan følgende enstemmige merknad fra stortingskomiteens behandling av migrasjonsmeldingen våren 2010 stå som illustrasjon av de rådende politiske oppfatninger på området, og samtidig en interessant opplisting av aktuelle saker:

«Komiteen forutsetter at Norge aktivt benytter seg av retten til å delta i utformingen av nye bestemmelser om gjennomføring, anvendelse og videreutvikling av Schengenregelverket. Det gjelder blant annet planlagt intensivert yttergrensekontroll og felles returoperasjoner gjennom EUs grensekontrollbyrå, Frontex, herunder også felles returavtaler med opprinnelsesland og transittland, norsk personell til beredskapsgruppen som bistår ved massebevegelser over yttergrensene, felles informasjonssystem for utveksling av personopplysninger mv., gjennomføring av visumforordningen som del av norsk rett, planlagt felles informasjonssystem om visum basert på biometri (allerede hjemlet i utlendingsloven), tilslutning til felles senter for visumsøknader i Moldova, samarbeid om identitetsfastleggelse gjennom et nasjonalt identitets- og dokumentasjonssenter, politisamarbeid, herunder det såkalte Prümregelverket for informasjonsutveksling og deltakelse i Europol, EUs politiorgan, påtalesamarbeidet gjennom Eurojust, Eurostats arbeid med felles statistikk om innvandring og asyl.»580

Stortingets plenumsdebatt om meldingen i juni 2010 viste et engasjement for innvandringspolitikken, men dette ble ikke vinklet som noe kritikk av samarbeidet med EU, og innstillingen om meldingen ble enstemmig bifalt.

22.6 Avsluttende merknader

Utvalget vil avslutningsvis vise til at Norge siden slutten av 1990-tallet gjennom Schengen, Dublin, Europol, Eurojust og andre avtaler gradvis har knyttet seg stadig tettere opp til EUs etter hvert meget omfattende justispolitiske samarbeid. For Norge får dette særlig betydning for grensekontroll, innvandringspolitikk og politisamarbeid i saker som gjelder grensekryssende kriminalitet. På mange måter er dette den delen av norsk europapolitikk som har utviklet seg raskest og mest dynamisk i de senere år og som fortsatt gjør det.

Utvalget vil vise til at dette samtidig er en prosess som er lite kjent i norsk offentlighet, og som sjelden diskuteres i særlig grad, verken politisk eller i den bredere samfunnsdebatten. Utover de som arbeider på feltet til daglig er det svært få som synes å være klar over omfanget av norsk tilknytning til EU på dette feltet, og hva som nærmere ligger i «Schengen» og de mange andre nokså kryptiske navnene på avtalene. Svært få vet at grensekontrollen for EU går i Pasvikdalen og at alle norske havner og flyplasser inngår i EUs felles yttergrensekontroll – og enda færre at norske tjenestemenn er med på å patruljere grensen mellom Hellas og Tyrkia på vegne av det felles EU-grensebyrået Frontex.

Utvalget vil påpeke at det har vært et skifte i norsk offentlig og politisk debatt og kunnskap om denne delen av europapolitikken fra midten av 1990-tallet og frem til i dag. I perioden 1995–1999 var spørsmålet om norsk tilknytning til Schengen politisk omstridt, og det var en bred og engasjert samfunnsdebatt om dette. Etter at Norge i 2000 gikk inn i Schengen har samfunnsdebatten nesten helt forstummet. Det har skjedd til tross for at Schengen-samarbeidet det siste tiåret et vesentlig videreutviklet, og i dag favner langt videre enn hva det gjorde den gang, samt at Norge også har inngått en rekke andre avtaler med EU om deler av justissamarbeidet som ikke er omfattet av Schengen. Etter 2001 er samtlige saker om nye avtaler og forpliktelser overfor EU på dette området godkjent av et enstemmig Storting, som oftest uten særlig debatt.

Utvalget viser til at mangelen på kunnskap, interesse og debatt ikke kan skyldes dette områdets karakter. Det dreier seg om politisamarbeid, grensekontroll og innvandringspolitikk, og EU-tilpasningen reiser en rekke vanskelige og sensitive spørsmål, blant annet om personvern og rettsikkerhet. Dette er spørsmål som etter sin karakter normalt er omfattet av stor interesse og som debatteres heftig når de kommer opp som innenrikspolitiske saker. Det er også spørsmål som til dels har vært omstridte og kontroversielle i mange EU-stater, som for eksempel debatten om den felles europeiske arrestordren. Når Norge knytter seg til EUs regler og politikk på dette området har det de siste ti årene derimot vært svært liten debatt. Dette er påfallende, og kan vanskelig forklares på annen måte enn at det er trekk ved den norske tilknytningsformen og de interne norske politiske konstellasjonene som bidrar til å legge et lokk på debatten.

Utvalget vil i den sammenheng understreke at mangelen på offentlig kunnskap og debatt ikke kan sies å skyldes hemmelighold fra myndighetenes side. Tvert imot har det lenge vært omfattende offentlig tilgjengelig informasjon på området, og dette er blitt enda bedre i de senere år. Ikke minst gir de løpende stortingsdokumentene (proposisjoner, meldinger, innstillinger, referater) et godt innblikk i omfang og innhold i norsk europapolitikk på området. Men dette er informasjon som av forskjellige grunner ikke har fenget særlig oppmerksomhet verken politisk eller i media og allmennhet.

Utvalget skal påpeke at Norges tilknytning til EUs politikk på dette området startet med de første sonderingene om Schengen allerede i 1994–95, som opprinnelig i stor grad var motivert ut fra et ønske om å bevare den nordiske passunionen og reisefriheten etter at de nordiske EU-statene hadde signalisert at de ville gå inn i Schengen. Ganske snart endret imidlertid begrunnelsen karakter, og har siden vært knyttet til ønsket om å være del av det indre europeiske reiseområdet, samt delta i det felles politi- og innvandringssamarbeidet. Det er lenge siden noen fremstilte denne delen av Norges europapolitikk som motivert ut fra forhold knyttet spesifikt til nordisk samarbeid.

Utvalget viser videre til at den løpende tilknytningen til EUs justispolitikk fremstår som en konsekvent linje som samtlige norske regjeringer siden midten av 1990-tallet har ført, med tilslutning fra et bredt flertall på Stortinget. Det er en bevisst villet politikk som drives frem fordi flertallet mener at tilknytning til EU på dette feltet best ivaretar norske verdier og interesser. Fagmyndighetene på feltet spiller en viktig rolle, og gir gjennomgående uttrykk for at de anser samarbeidet som viktig og nyttig. Men dette er samtidig et område som i større grad enn mange andre deler av norsk europapolitikk har vært aktivt drevet frem av politisk ledelse, ikke minst de siste seks årene.

Utvalget skal i den sammenheng understreke at dette er en del av forholdet til EU som i all hovedsak drives frem av Norge. Innenfor rammene av Schengen-avtalen har Norge forpliktet seg til å overta alle nye relevante regler, men uten at dette så langt har vært reist som noe problem i enkeltsaker. Utenfor Schengen er det norske myndigheter som gjennom årene aktivt har søkt å videreutvikle forholdet. EU har ikke tatt initiativene, og har til tider snarere vært nølende med å gi Norge de former for tilknytning som det er anmodet om. Flere av forhandlingene har vært tunge og vanskelige, og det er områder der Norge ikke har oppnådd det man har ønsket. Det er flere verserende prosesser om dette. Videre har norske myndigheter i noen grad ensidig tilpasset seg EU-reglene på områder der det ikke er avtaler, herunder i innvandringspolitikken.

Utvalgets flertallmedlemmene Sejersted, Arbo, Bøckman Finstad, Dølvik, Hansen Bundt, Rye, Sjursen, Stubholt, Tallberg, Ulltveit-Moe og Aarebrot viser videre til at justisområdet er et felt der Norge kan sies å drive en aktiv europapolitikk. Mye av dette arbeidet går imidlertid ut på å sikre tilgang. Hvilken justispolitisk linje Norge faktisk inntar når man først har fått slik tilgang fremstår som noe mer uklart, i kontrast til våre nordiske naboland, som hver på sin måte er profilert nettopp på feltet. Dette kan delvis forklares med at Norge ikke har tilgang til de overordnete politiske beslutningsprosessene, og at det som tredjeland er vanskelig å målbære sterke politiske posisjoner. Samtidig synes det her å være et klart potensiale for å utforme en mer helhetlig og bevisst norsk europeisk justispolitikk. På det mer daglige og operative plan synes norske representanter gjennomgående å være godt integrert og aktivt deltakende.

Utvalget har ikke gått inn i noen vurdering av innholdet i den justispolitikken som Norge gjennom Schengen og de andre avtalene har knyttet seg opp mot, og dette faller utenfor vårt mandat. Det bør imidlertid understrekes at dette i betydelig grad dreier seg om spørsmål som generelt anses som politisk sensitive, og som krever vanskelige avveininger mellom kryssende legitime hensyn og verdier. Det gjelder ikke minst reglene for politisamarbeid og innvandring. Videre kan det fastslås at den politikken EU har utviklet på disse områdene synes å være i overenstemmelse med ønsket politikk fra skiftende norske regjeringers side og fra et bredt flertall på Stortinget, som vist både ved det aktive arbeidet for å knytte seg opp mot EUs regler og politikk på området og ved de eksemplene som finnes på ensidig norsk tilpasning også på felter som faller utenfor den formaliserte tilknytningen. I noen grad synes dette også å ha være politisk bekvemt for en del aktører. Ved å bli enige om å følge EUs politikk kan man slippe å ta nasjonale debatter om det som ellers kunne vært vanskelige og omstridte spørsmål.

Utvalget viser til at Schengen-samarbeidet er det området der Norge har best tilgang til EUs beslutningsprosesser. Mens EØS-avtalen i hovedsak bare gir tilgang til de tidlige fasene av prosessene under Kommisjonen, gir Schengen også adgang til Ministerrådet og hele apparatet under det, herunder Coreper og underliggende komiteer. For norske myndigheter på politisk og administrativt nivå gir dette en mulig inngang til innsikt og nettverk som i noen grad også kan komme den norske europapolitikken mer generelt til gode. På den annen side er Norges tilknytning på de områdene som faller utenfor Schengen i stor grad preget av dårligere tilgang til beslutningsprosesser og institusjoner enn det som ellers gjelder i europapolitikken. Videre er det et økende problem for Norge at EU i stadig større grad fører en mer helhetlig justispolitikk, med tiltak og rettsakter som går på tvers av norske tilknytningsavtaler og skaper uklarhet og usikkerhet om hva man egentlig er med på og ikke med på. Det er en utfordring som må antas å bli større i årene som kommer. Det samme gjelder EUs kobling mellom justispolitikken og den mer generelle utenriks- og sikkerhetspolitikken, ikke minst på områder som gjelder samfunnssikkerhet i bredere forstand.

Utvalget viser i denne forbindelse til at rammeverket for Norges tilknytning til EUs justispolitikk samlet sett fremstår som lite tilfredsstillende. Innenfor rammene av Schengen er samarbeidet avklart. Men gjennom årene har norske myndigheter også ønsket å tilknytte seg deler av EUs politikk og regelverk på dette området som ligger utenfor Schengen. Det har ofte vært tunge og tidkrevende prosesser, og på flere områder har man ennå ikke nådd frem. Det avgjørende kriteriet for norsk deltakelse er derfor hva som anses «Schengen-relevant». Det er en skillelinje som ikke trekkes ut fra noe som har med norske ønsker og interesser å gjøre, men ut fra historiske og andre interne grunner i EU. Sett fra norsk side er dette åpenbart ikke noe hensiktsmessig kriterium for deltakelse. Videre gir de spredte tilknytningsavtalene som Norge har oppnådd utover Schengen generelt langt dårligere tilgang til EUs beslutningsprosesser.

Utvalget vil på denne bakgrunn anbefale at norske myndigheter sonderer mulighetene for å få på plass en bredere og mer helhetlig rammeavtale for Norges tilknytning til EUs justissamarbeid, som både kan dekke Schengen, de andre områdene som Norge i dag er tilknyttet, og eventuelt andre områder som partene måtte bli enige om. Dette kan tenkes gjort som en egen ny avtale, eller ved at de justispolitiske avtalene tas inn som en del av EØS-avtalen. Etter at søylestrukturen i EU er opphevet, og samtlige EFTA/EØS-land nå er med i Schengen, er de institusjonelle argumentene mot en slik løsning mindre enn tidligere.

Utvalgets mindretall, medlemmet Dag Seierstad, vil bemerke at utviklingen av en felles justispolitikk i EU har ført til store utfordringer for Norge. Schengen-avtalen er dynamisk på samme måten som EØS-avtalen er det. Det innebærer at Norge ikke bare forpliktet seg til avtalen slik den så ut i 2001, men også til fremtidig utvikling av Schengen-relevant lovverk. Det er stor forskjell på den Schengen-avtalen som ble presentert for norske borgere i Schengen-debatten i 1995 og 1996, en avtale som angivelig handlet nesten utelukkende om passfrihet, og Schengen-avtalen slik den er anno 2011.

Dette medlemmet finner at den viktigste grunnen til at det ble lite debatt etter at Norge gikk inn i Schengen, er at grensekontrollen ved de indre grensene er vekk. Det tvang frem kompenserende tiltak, fordi serien av grensekryssende utfordringer økte i styrke nettopp på grunn av at grensekontrollen var tatt vekk. Det ble generelt fristende for kriminelle miljøer å utnytte kontrollfraværet ved grensene. Det ble enklere å smugle varer som er billigere i noen land enn andre (alkohol, tobakk, biler). Det ble særlig aktuelt for en del av de formene for kriminalitet som vokser aller raskest nettopp på grunn av åpnere grenser: trafficking, smugling og salg av narkotika, salg av våpen utenom offisielle kanaler. All slik illegal handel har økt behovet for hvitvasking av penger, og når det ikke er personkontroll ved de indre grensene, har spillerommet for hvitvasking også økt. De nye terrorgruppene, og det som måtte finnes av nettverk mellom dem, fikk større bevegelsesfrihet og lettere adgang til å holde nær kontakt. Disse formene for kriminalitet ville antakelig ha utviklet seg uansett, men kunne hatt et lavere omfang og vært enklere å møte med effektiv personkontroll ved de indre grensene. Dermed ville blitt mulig å møte utfordringene med et mindre inngripende politi- og overvåkningssamarbeid.

Dette medlem fremhever at EU har ambisjoner om et helhetlig og harmonisert asylsystem i unionen. Dermed kan Norge presses til å følge EUs opplegg, også i saker som ikke anses som Schengen-relevante. Schengen Informasjonssystem (SIS) gir europeiske land langt større mulighet for å finne ut hvem som er reelle asylsøkere, men systemet er også en del av de juridiske murene som EU bygger for å holde asylsøkere ute fra Europa.

Dette medlem mener det justispolitiske samarbeidet i Europa er ett av de feltene som det er minst demokratisk kontroll med også i EU. Samarbeidet drives frem av de instansene som samarbeider ute i feltet, og kontrollen med hva som faktisk foregår og hvilken vei utviklingen går, er langt på vei fraværende. Det skyldes antakelig ikke manglende vilje til å finne ut hva som foregår, men at virkningene er mye mer skjult for offentlig oppmerksomhet enn på andre samfunnsområder. Dette er et grunnleggende demokratisk problem som er alt for lite diskutert både i EU og i Norge. Den debatten som foregår, drives i stor grad av Schengen-skeptiske utredningsmiljøer som Statewatch i Storbritannia og når sjelden ut i den offentlige debatten.

23 Utenriks, sikkerhet og forsvar

23.1 Hovedtrekk

Et kjennetegn ved utviklingen siden 1994 er EUs styrkede rolle i internasjonal politikk og fremveksten av EU som en global aktør. Norsk utenrikspolitikk er historisk og geografisk knyttet inn i et triangel mellom Russland, USA og Europa. EUs medlemsland er blant Norges nære allierte. Norge møter EU og EU-landene i multilateralt samarbeid, på det sikkerhets- og forsvarspolitiske området og som aktør innenfor freds- og forsoningsarbeid. EU er også en betydelig utviklingsaktør. I tillegg spiller EU en rolle innenfor migrasjon, bekjempelse av internasjonal kriminalitet og terror. EUs økonomiske samarbeidsprogrammer, handelsavtaler og samarbeid med andre regionale organisasjoner er også utenrikspolitiske sider ved EU som har betydning for Norge og EFTA.

I dette kapitlet vil vi først og fremst se på den delen av samarbeidet i EU som faller innenfor utenriks, sikkerhets- og forsvarspolitikken. Dette feltet berører særlig vitale nasjonale interesser og har følgelig også vært omstridt i medlemslandene i medlemslandene. Det er spesielt i store internasjonale kriser at det har vært vanskelig for medlemsstatene å nå frem til felles posisjoner. Siden inngåelsen av EØS- avtalen har det imidlertid vært en betydelig utvikling og omfattende samordning internt i EU.

EUs utenriks- og sikkerhetspolitiske samarbeid, den såkalte Felles Utenriks- og Sikkerhetspolitikken (FUSP) hvor forsvarspolitikken også inngår (ESDP/CSDP), styres gjennom et eget sett av institusjoner og prosedyrer hvor medlemsstatene formelt sett er i førersetet. EU har utviklet en felles sikkerhetsstrategi og det er etablert en solidaritetsklausul mellom medlemslandene. EUs sikkerhetspolitiske samarbeid omfatter sivil og militær krisehåndtering. Det er også bygd opp et apparat for å fremme koordinering, analyser og informasjonsutveksling. med Lisboatraktaten ble det også opprettet en felles utenrikstjeneste, European External Action Service (EEAS).

EUs samarbeid på disse områdene er ikke dekket av EØS-avtalen. Norge deltar ikke i samarbeidet og det finnes heller ikke noen overordnet rettslig eller institusjonell ramme for samarbeidet med EU på det utenriks- og sikkerhetspolitiske feltet. Norge har likevel inngått en rekke avtaler som på ulike måter knytter Norge til ulike sider ved samarbeidet.

Norske myndigheter har siden begynnelsen av 1990-tallet søkt samarbeid med EU. Samtidig har norske myndigheters syn på utviklingen av EUs utenriks- og sikkerhetspolitiske samarbeid vært ambivalent. På den ene siden har man søkt å få så mange avtaler og så nær kobling som mulig til EU. På den annen side har man både håpet og trodd at EU ikke ville utvikle en selvstendig utenriks- sikkerhets- og forsvarspolitikk. På 1990-tallet argumenterte norske myndigheter ofte mot at EU skulle utvikle en selvstendig sikkerhetspolitikk. Samtidig søkte de så tett tilknytning som mulig. Fra 2000 ble denne strategien lagt om. Norske myndigheter søker nå å være en såkalt «konstruktiv bidragsyter» til FUSP. Ambivalensen i forhold til om utviklingen innenfor EU er ønskelig og hvorvidt EUs medlemsstater vil lykkes i ambisjonen om å få til en felles europeisk utenriks- og sikkerhetspolitikk, er like fullt fremdeles en viktig faktor i norsk politikk.

For å oppnå deltakelse og et godt samarbeid med EU har norske myndigheter lagt vekt å gi økonomiske og personellmessige bidrag til EUs operasjoner og aktiviteter, så vel som deltakelse i EUs forsvarsbyrå (EDA). Norge har sluttet seg til de aller fleste av EUs utenrikspolitiske erklæringer og et antall av EUs sanksjoner. Norge har også etter hvert stilt norske militære og sivile styrker til EUs disposisjon, og har deltatt i en rekke av EUs internasjonale operasjoner. Norske myndigheter har også fremhevet Norges aktivitet innenfor andre områder i internasjonal politikk. Norsk engasjement i ulike former for internasjonalt freds- og konfliktarbeid eller i ulike giverlandgrupper anses som viktig for å synliggjøre Norge og gjøre landet til en interessant samtalepartner for EU. Norge har også i perioder søkt å utvikle ulike alternative sikkerhetspolitiske arenaer, som for eksempel det nordiske sikkerhetspolitiske samarbeidet. Fra EUs side er samarbeidet med Norge forstått som et nyttig tillegg og verdifullt bidrag.

I store trekk er norsk utenriks- sikkerhets- og forsvarspolitikk sammenfallende med EUs. Norges grunnleggende utenriks- og sikkerhetspolitiske orientering som en del av den vestlige, transatlantiske allianse er da heller ikke endret etter inngåelsen av disse avtalene. Avtalene med EU har ikke har endret Norges grunnleggende utenriks- og sikkerhetspolitiske orientering, men har forandret betingelsene for utformingen av norsk utenriks- og sikkerhetspolitikk på flere måter, både indirekte og direkte. Europeiske staters sikkerhetspolitiske samarbeid foregår nå i større grad innenfor rammen av EU. Da EØS avtalen ble inngått var NATO fremdeles den dominerende rammen for slikt samarbeid. Dette betyr ikke at EU er blitt en sikkerhets- og forsvarspolitisk aktør som kan måle seg med NATO eller USA i militær slagkraft. Utviklingen har heller ikke foregått på bekostning av NATO, slik norske myndigheter ser ut til å ha fryktet på 1990-tallet. Endringen består i hovedsak i at EU er blitt et viktig, og for noen europeiske stater det viktigste, forum for løpende drøftelser av utenriks- og sikkerhetspolitiske saker. Dette har også ført til endringer internt i NATO. En annen endring er at EU har utviklet en egen kapasitet for krisehåndtering, uavhengig av NATO. Videre er det geografiske nedslagsfeltet for EUs utenriks- og sikkerhetspolitikk utvidet. Det omfatter nå blant annet Arktis og nordområdene. Det betyr at EUs utenriks- og sikkerhetspolitikk treffer norske interesser på flere områder nå enn da EØS avtalen ble inngått.

Det gir ikke mening å fokusere utelukkende på de formelle avtaler når man skal vurdere betydningen av samarbeidet med EU for norsk utenriks- og sikkerhetspolitikk. Norges relasjoner med EU på dette feltet styres i langt større grad av politikken enn av retten. Samarbeidet innenfor utenriks- og sikkerhetspolitikken er ikke i samme grad rettslig regulert som andre former for EU-samarbeid. Avtalene er også mer uforpliktende overenskomster som partnere kan velge å følge opp med større eller mindre intensitet og engasjement.

Norges avtaler med EU i utenriks- og sikkerhetspolitikken kan forstås på to måter. På den ene siden medfører avtalene (med ett unntak) ingen plikter. Norge står fritt til å takke ja eller nei til forespørsler fra EU om å slutte seg til deres initiativ og til å utforme utenriks- og sikkerhetspolitikken i en helt annen retning enn den EU selv velger. Avtalene ivaretar med andre ord norsk handlefrihet. På den annen side, medfører avtalen heller ikke noen rettigheter. Avtalene gir formelt sett ingen muligheter for å medvirke på utformingen av de deler av EUs utenriks- sikkerhets- og forsvarspolitikk som kan anses å ha konsekvenser for Norge. I hovedsak gir de tilgang på informasjon om politiske prosesser internt i EU samt om EUs syn på utenriks- og sikkerhetspolitiske saker. De aktiveres på invitasjon fra EU og sikrer ikke den tilgangen til FUSP som norske myndigheter har ønsket.

Forholdet til EU innenfor utenriks-, sikkerhets- og forsvarspolitikken har hovedsakelig pågått uten omfattende politisk debatt. I saken om norske bidrag til EUs innsatstyrker var det en viss politisk debatt og spenning, men siden har oppmerksomheten om denne delen av samarbeidet med EU dalt. Stortinget er heller gitt en samlet fremstilling av norsk samarbeid med EU på dette feltet. Avtalene med EU reiser også viktige konstitusjonelle og prinsipielle spørsmål om ansvar og betingelsene for demokratisk styring. Nordmenn har trolig også liten kjennskap til at soldater og norsk materiell har operert under EU-flagg og under EU-kommando.

Europapolitikken har også anknytninger til nordområdepolitikken. Etter årtusenskiftet har Norge ønsket å få oppmerksomhet og interesse for nordområdespørsmål i EU og i EU-landene. Samtidig har også EU ønsket å styrke sin innflytelse i nord og de har gradvis utformet en egen Nordområdepolitikk. I nordområdene har Norge og EU både sammenfallende og divergerende syn. I takt med at EU har engasjert seg sterkere på dette feltet, synes den norske interessen for å involvere EU å ha blitt mindre. En viktig grunn er nok at prosessen også har bragt opp spenninger og det har også vært uklart hva Norge egentlig har ønsket å tilby. Samtidig påvirker både EØS-avtalen, Schengen-avtalen, og forskningssamarbeidet viktige sider ved norsk nordområdepolitikk.

Norge er ikke omfattet av EUs handelspolitikk. Men EFTAs avtaler med tredjeland var i første omgang en respons på EUs frihandelsavtaler. Når EU har inngått handelsavtaler med en rekke land, har EFTA fulgt etter og inngått avtaler med de samme landene. I de senere år har imidlertid EFTA i økende grad lagt vekt på å etablere handelsavtaler med land forut for eller uavhengig av EUs prioriteringer. Det er særlig Sveits som har vært pådriver for disse frihandelsavtalene Flere av forhandlingene om frihandelsavtaler har reist spørsmål om arbeidstakeres vilkår og det er vanskelig å si noe sikkert om virkningene av EFTAs frihandelsavtaler for norsk økonomi. Norge har med noen unntak også liten handel med de fleste av de landene frihandelsavtalene regulerer.

Også det nordiske samarbeidet har gjennomgått store endringer i perioden og er blitt preget av europeisk integrasjon. EØS-avtalen er i dag den viktigste avtalen for å fremme nordisk samarbeid. De europeiske avtalene bidrar til at de nordiske grensene nedbygges. Norges holdning til det nordiske samarbeidet har også endret seg. Fra å ha vært forholdsvis nølende ble Norge etter 1994 en uttalt pådriver for nordisk samarbeid. Norske regjeringer og parlamentarikere har søkt å gjøre det nordiske samarbeidet til en plattform for å påvirke EU saker der de nordiske landene har felles verdier og interesser. Det nordiske samarbeidet fungerer i dag som et supplement til EU-samarbeidet, og i noen grad som plattform for de nordiske landenes europapolitikk. Utviklingen har samtidig vist at mulighetene for å få drahjelp fra de nordiske EU-landene til å løfte norske interesser i Brussel ofte er begrenset. Det er ofte interesse ulikheter og mange av de nordiske EU-landene har i perioder nedprioritert det nordiske samarbeidet.

23.2 Utviklingen i EUs utenriks-, sikkerhet- og forsvarspolitikk

Ved inngåelsen av EØS-avtalen var det utenriks-, sikkerhets- og forsvarspolitiske samarbeidet i EU slik vi nå kjenner det i støpeskjeen. Den kalde krigen var slutt. De sentral- og østeuropeiske landene så på EU som et naturlig politisk og økonomisk forankringspunkt. EUs sikkerhetspolitiske potensial ble mer tydelig. I denne sammenhengen vant argumentet om at det var behov for en tettere integrert utenriks- og sikkerhetspolitikk for EU frem.

Det første skrittet mot en tettere koordinering kom med Maastrichttraktaten. Traktaten ble undertegnet i 1991 men trådte først i kraft i 1993. Med Maastrichttraktaten ble det utenrikspolitiske samarbeidet traktatfestet. Det endret navn fra Europeisk Politisk Samarbeid (EPS) til Felles Utenriks- og Sikkerhetspolitikk (FUSP).Samarbeidet ble utvidet til å omfatte sikkerhetspolitikk i tillegg til utenrikspolitikken. Navneskiftet indikerte også at man ønsket å gå lengre enn til å koordinere medlemslandenes politikk. En felles europeisk politikk skulle utvikles. Det traktatsmessige grunnlaget for samarbeidet er siden videreutviklet gjennom Amsterdam- (1999), Nice- (2003) og Lisboatraktatene (2009). Et vesentlig mål med alle disse endringene har blant annet vært å styrke EU som utenriks- og sikkerhetspolitisk aktør.

Forventingene til EUs evne til å gjennomføre de planene som ble nedfelt i Maastrichttraktaten var blandet. Mange oppfattet EU som spesielt godt egnet til å takle de sikkerhetspolitiske utfordringene som oppstod i kjølvannet av den kalde krigs slutt og vektleggingen av et såkalt «utvidet sikkerhetsbegrep». Like fullt varierte vurderingene av EUs evne til å komme til enighet om en felles politikk.581 Formuleringene i Maastrichttraktaten var vage og et uttrykk for den dragkampen som ofte kjennetegner EUs traktatsforhandlinger. Mens noen ønsker et mer føderalt Europa med et felles europeisk forsvar ønsker andre et samarbeid som til enhver tid begrenses av den enkelte stats interesser og verdier.

Et annet viktig spørsmål var hvordan EU skulle forholde seg til NATO. Forholdet til Vestunionen (VEU) var også uavklart. Noen ønsket at VEU skulle underlegges EU og derigjennom bidra til utviklingen av en autonom europeisk sikkerhetspolitikk, mens andre ønsket å bevare VEUs selvstendighet, og så på organisasjonen som en bro mellom NATO og EU. I løpet av det siste tiåret er Vestunionens oppgaver gradvis overført til EU. Vestunionen ble oppløst i juni 2011. Oppløsningen av VEU innebar også at VEUs parlamentarikerforsamling, der Norge var assosiert medlem, ble oppløst.582

I begynnelsen gikk arbeidet med å følge opp Maastrichttraktatens ambisjoner langsomt. NATO besluttet i Berlin i 1996 å tillate VEU «lån» av ressurser til militære operasjoner. Beslutningen ble etterfulgt av en dragkamp om hvilken rolle de europeiske NATO-medlemmer som ikke var medlem av EU skulle ha i slike VEU-operasjoner. 583 Resultatet ble det såkalte «All European Allies»-vedtaket fra våren 1997som i praksis førte til at alle beslutninger i VEU skulle tas i en såkalt 18-lands ramme, som inkluderte fulle VEU- medlemmer, observatører og assosierte medlemmer.

Med Amsterdamtraktaten ble medlemsstatene enige om å oppnevne en Høyrepresentant (HR) for utenriks- og sikkerhetspolitikken. Javier Solana som tidligere hadde vært generalsekretær i NATO, ble i 1999 EUs første HR. Han beholdt denne posten frem til desember 2009. Med Høyrepresentanten ble det også opprettet en planleggingsenhet («Policy Unit») som skulle bistå HR. Dette innebar en grunnleggende endring i utenriks- og sikkerhetspolitikken. Utover et fast sekretariat hadde den institusjonelle strukturen i FUSP så langt vært svært begrenset. Nå fikk FUSP for første gang en permanent institusjon i Brussel. Over tid skulle dette vise seg å endre mye av dynamikken i EUs utenriks- og sikkerhetspolitiske beslutningsprosesser. FUSP forble formelt sett et mellomstatlig samarbeid, men tyngdepunktet i beslutningsprosessene har fra begynnelsen av 2000-tallet gradvis beveget seg fra de nasjonale hovedstedene og til Brussel.

Det sikkerhetspolitiske samarbeidet skjøt fart etter at Storbritannia under Tony Blairs ledelse forlot sin rolle som forsvarer av VEUs politiske uavhengighet. I den felles fransk-britiske St. Malo erklæringen gav han sin støtte til en selvstendig sikkerhetspolitisk rolle for EU. Erklæringen ble etterfulgt av systematiske diskusjoner blant EUs medlemsland om den praktiske utformingen av et slikt sikkerhetspolitisk samarbeid. På det Europeiske råds møte i Køln i juni 1999 ble den videre kursen staket ut. Det ble understreket at EU måtte utvikle de nødvendige virkemidler og kapasiteter for å oppfylle målet om en felles forsvars – og sikkerhetspolitikk (ESDP), at EU måtte ha kapasitet til å handle selvstendig og være støttet av troverdige militære styrker.

Samme år besluttet EU å opprette institusjoner som skulle utforme EUs utenriks- sikkerhets- og forsvarspolitikk. Dette var i første rekke en Political and Security Committee (PSC), en EU Military Committee (EUMC) og en EU Military Staff (EUMS). Disse ble virksomme fra år 2000.

Det ble vedtatt et mål om en såkalt «militær styrkebrønn». Innen 2003 skulle EU etablere en hurtig reaksjonsstyrke med inntil 60 000 personell. Året etter vedtok Det europeiske råd i å opprette en «sivil styrkebrønn» av politi, dommere og fengselstjenestemenn fra samme tidspunkt. Vestunionens funksjoner ble overført til EU. VEUs satellittsenter i Torrejon, Spania ble omdannet til et EU-byrå (EU Satellite Center- EUSC) i 2001, og VEUs sikkerhetspolitiske institutt i Paris ble omdannet til EU Institute for Security Studies.

I 2002 ble EUs forhold til NATO avklart gjennom det såkalte Berlin Plus-avtalen som gjorde det mulig for EU å «låne» kapabiliteter fra NATO når NATO selv ikke ønsket å handle. Tre måneder senere overtok EU NATOs operasjon i Makedonia og lanserte med dette sin første militære operasjon: Operasjon Concordia.

Innholdet i sikkerhetspolitikken i EU ble fremdeles definert med referanse til de såkalte Petersberg-oppgavene, som ble innlemmet i EUs traktatsverk i Amsterdam. Petersberg-oppgavene begrenser EUs sikkerhetspolitikk til å omfatte krisehåndtering, fredsbevarende og fredsskapende operasjoner. Sverige og Finland spilte en viktig rolle i å bringe Petersberg-oppgavene inn i EUs traktatsverk. I kjølvannet av terroraksjonene 11. september 2001 og krigene i Afghanistan og Irak, reviderte EU grunnprinsippene og målsetningene i sikkerhetspolitikken. EUs sikkerhetsstrategi «A Secure Europe in a Better World» ble vedtatt i desember 2003. Sikkerhetsstrategien identifiserte sentrale trusler mot EU: terrorisme, spredning av masseødeleggelsesvåpen, organisert kriminalitet, regionale konflikter og sammenbrudd i statsstrukturer. I møte med slike trusler skulle EUs sikkerhetspolitikk hvile på internasjonal rett og multilateralt samarbeid. Samarbeid med FN ble fremhevet som viktig.

Siden 2002 har EU gjennomført 26 militære og sivile krisehåndteringsoperasjoner. I motsetning til forventningene har kun to av disse har foregått innenfor rammen av Berlin Plus. EU har i stedet valgt å gjennomføre autonome sivile og militære operasjoner. Spekteret av virkemidler som er til EUs rådighet er gradvis utvidet. I 2007 ble EUs første såkalte militære innsatsgruppe operativ. Hittil har styrkene ikke blitt brukt og sommeren 2011 innledet EU diskusjoner om mulige reformer av styrkenes innretning og formål.

Samarbeidet om forsvarsmateriell er også overført til EU. Vestunionens oppgaver innen dette feltet ble overtatt av det EUs forsvarsbyrå (European Defence Agency (EDA) som ble opprettet i 2004.

Lisboatraktaten

Med Lisboatraktaten ble medlemsstatene enige om en grunnleggende omlegging av den institusjonelle strukturen omkring FUSP og ESDP. Et viktig formål med reformene var å sikre bedre samordning mellom de forskjellige delene av EUs internasjonale politikk. Sentralt i reformene står opprettelsen av en egen utenrikstjeneste for EU: European External Action Service (EEAS).

Tidligere hadde ansvaret for utenriks- sikkerhets- og forsvarspolitiske spørsmål vært spredt på forskjellige institusjoner innenfor Kommisjonen og Rådssekretariatet. Med Lisboatraktaten skulle alle EUs internasjonale forbindelser samles i EEAS. Høyrepresentanten fikk også en langt viktigere rolle enn tidligere. Cathrine Ashton, som ble oppnevnt til denne posten etter Javier Solana, er øverste leder for utenrikstjenesten som skal bistå henne i hennes arbeid. I tillegg er hun visepresident i Kommisjonen.

Høyrepresentanten har overtatt de funksjonene som det roterende formannskapet tidligere hadde i utenriks- og sikkerhetspolitikken. Det vil blant annet si at hun leder Rådet for utenrikssaker og utpeker lederen for PSC. Høyrepresentanten har også ansvaret for å representere EU i internasjonale fora. Alle de politiske dialogene ligger dermed under hennes ansvarsområde. Høyrepresentanten oppnevnes av medlemsstatene i det Europeiske Råd, med samtykke fra Kommisjonen og etter godkjenning av Europaparlamentet. Med Lisboatraktaten ble det også etablert en President for det Europeiske Råd som vil ha et visst ansvar i å representere EU i internasjonale sammenhenger.

Formelt ligger det overordnede politiske ansvaret for utenriks- og sikkerhetspolitikken fremdeles hos medlemsstatene. På tross av at søylestrukturen ble avviklet med Lisboatraktaten er kravet om enstemmighet bevart i utenriks- og sikkerhetspolitikken. De overnasjonale institusjonene (Kommisjonen, Domstolen og Parlamentet) har mindre makt og innflytelse her enn i andre deler av EU. Europarlamentets innflytelse i utenriks- og sikkerhetspolitikken har imidlertid økt etter opprettelsen av EEAS. En annen viktig endring som følger av at søylestrukturen er avviklet er at EUs menneskerettighetscharter, som nå er en del av traktaten, også gjelder for utenriks- og sikkerhetspolitikken.

Omleggingen av den institusjonelle strukturen i utenriks- og sikkerhetspolitikken har vært vanskelig for EU. Arbeids- og ansvarsfordelingen mellom de forskjellige aktørene og institusjonene er ikke tydelig definert og begynnelsen var preget av konflikter og usikkerhet. På sikt er det rimelig å forvente at omleggingen vil føre til at mer beslutningsmyndighet flyttes til Brussel. Nyere forskning finner en tydelig dreining i denne retningen allerede før de siste reformene.

På tross av at det utenriks- og sikkerhetspolitiske samarbeidet formelt sett er mellomstatlig, er det flere trekk ved beslutningsprosessene som utfordrer en slik beskrivelse av FUSP. Det foregår en kontinuerlig, daglig utveksling av informasjon hvor ideer og standpunkter brytes mot hverandre på ulike nivåer i embetsverket og blant politiske beslutningstakere. Disse prosessene ligner lite på tradisjonelt diplomati, og innebærer at felles standpunkt vokser frem og dannes på tvers av «nasjonale interesser» og med EU som sentralt referansepunkt.

Utenriks- og sikkerhetspolitikken er ikke blitt overnasjonal, men medlemsstatene er tettere integrert enn det som er vanlig i mellomstatlig samarbeid. Høyrepresentantens doble funksjon, som visepresident i den overnasjonale Kommisjonen og samtidig representant for medlemsstatene, viderefører tvetydigheten. Det gjør også hennes stab i utenrikstjenesten som kommer fra Kommisjonen, Rådssekretariatet og medlemslandene, og som skal oppnevnes ut fra kompetanse og ikke nasjonal tilhørighet.

EUs utenriks- og sikkerhetspolitiske initiativ dekker stadig flere områder i verden. Dette inkluderer også blant annet Arktis, Svalbard og Russland. EU utvikler og styrker sine bilaterale forbindelser blant annet med USA, og har økt sin tilstedeværelse i internasjonale organisasjoner som FN, ILO og WTO. EUs medlemsstater har ikke inngått forpliktelser av den typen som man finner i artikkel 5 i NATO, men ble enige om en solidaritetsklausul i Lisboatraktaten. Den forplikter medlemsstatene til å handle solidarisk dersom de utsettes for terrorangrep, naturkatastrofer eller menneskeskapte katastrofer.

Utviklingen i EU har imidlertid ikke ført til noen stor styrkeoppbygging. NATO er ikke forsvunnet og NATOs rolle er ikke fortrengt av EUs utenriks- og sikkerhetspolitiske samarbeid. EU er blitt en selvstendig sikkerhetspolitisk aktør som setter sitt preg på global sikkerhetspolitiske spørsmål og på måten europeiske land samarbeider innenfor sikkerhets- og forsvarspolitikken, men kan ikke måle seg med NATO i militær slagkraft Oppbyggingen av EU-statenes felles militære kapasitet er først og fremst rettet inn mot å gjøre EU i stand til å bidra til krise- og konflikthåndtering.

23.3 Utviklingen i Norges tilknytning

Det var begrenset oppmerksomhet omkring EUs utenrikspolitiske samarbeid i Norge på begynnelsen av 1990-tallet. Norske myndigheter hadde liten tro på EUs evne til å etablere seg som en relevant utenriks- og sikkerhetspolitisk aktør.

Siden begynnelsen av 1980-tallet hadde Norge hatt en viss mulighet til å følge utviklingen i EF/EU gjennom en uformell informasjonsordning med EFs formannskap. Ordningen, som ble formalisert i 1988 gjennom en brevveksling mellom daværende utenriksminister Thorvald Stoltenberg og utenriksminister Hans Dietrich Genscher som representerte det tyske formannskapet, innebar i prinsippet halvårlige konsultasjoner på utenriksministernivå og mellom politiske direktører. Da EØS-avtalen ble inngått kom man også til enighet om å opprette en politisk dialog mellom EU og EFTA/EØS-landene som skulle åpne for uformelle meningsutvekslinger i forbindelse med rådsmøtene i EØS.

Kilde: Foto: KNM Fridtjof Nansen / Den norske EU-delegasjonen

Da det på begynnelsen av 1990-tallet ble snakk om å gjøre Vestunionen om til EUs sikkerhetspolitiske arm, fikk Norge tilbud om assosiert medlemskap i denne alliansen. En avtale ble inngått med VEU i november 1992, etter at medlemmene var blitt enige om hvordan europeiske stater med forskjellig tilknytning til EU og NATO skulle kobles opp mot VEU. VEU opprettet tre forskjellige assosiasjonsordninger: EU-medlemmer som ikke var medlemmer av NATO fikk status som observatører (Irland, Sverige, Finland og Østerrike); europeiske NATO-medlemmer som ikke var EU-medlemmer fikk status som assosierte medlemmer. De sentral- og østeuropeiske landene som hadde søkt om medlemskap i EU fikk status som assosierte stater.584 Så lenge VEU forble uavhengig av EU var forskjellen på assosiert og fullt medlemskap i praksis minimal. Da det såkalte Independent European Programme Group(IEPG) ble til Western European Armaments Group (WEAG) i 1993, beholdt Norge fulle deltakelsesrettigheter også her.

Norske myndigheter oppfattet Vestunionen som en viktig kilde til innflytelse og innsyn i EUs utvikling og politikk. Utover hele 1990-tallet ble VEU beskrevet som en viktig kanal inn i EU-landenes arbeid med europeisk sikkerhet. Norske myndigheter understreket at de ønsket å utnytte sitt assosierte medlemskap «maksimalt», og at det var viktig med «aktiv innsats» fra Norges side både i VEU og NATO. 585 I den grad norske representanter bidro til debatten om utviklingen av sikkerhetspolitiske institusjoner i Europa gav Norge uttrykk for at man ønsket at Vestunion bestod som en uavhengig organisasjon.586 Det norske synet var den gang at enhver intensivering av europeisk samarbeid måtte foregå innenfor NATO. VEU ble beskrevet som «NATOs europeiske søyle», og ikke som EUs sikkerhetspolitiske arm.

Det var bekymring for at EUs ambisjoner kunne føre til et svekket amerikansk engasjement i Europa. NATO måtte forbli det sentrale konsultasjonsorganet for sikkerhetspolitiske spørsmål. I forbindelse med EUs diskusjoner under arbeidet med Amsterdamtraktaten understreket norske utenrikspolitiske myndigheter at «Dersom VEU fullt ut integreres i EU slik det nå er forslag om, vil det reise en rekke vanskelige spørsmål bl.a. for de land – som Norge – som ikke deltar i EU-samarbeidet, men som deltar i VEU. Det vil kunne føre til et mer lukket samarbeid, i stedet for å legge grunnlaget for et bredt europeisk sikkerhetssamarbeid. Men hvis EU blir styringsorgan for VEU, blir det nødvendig å utvikle egnede assosieringsordninger blant annet for de land som er NATO-medlemmer, men ikke EU-medlemmer.»587

På det Europeiske Råds møte i Nice, Frankrike, i desember 2000 ble det klart hva slags ordninger som ville gjelde. Her fattet EU en rekke vedtak som omhandlet ESDP og forholdet til tredjeland. Det ble enighet om å tilby europeiske NATO- medlemmer som ikke var medlem av EU, og land som var kandidater til EU-medlemskap, en sikkerhets- og forsvarspolitisk dialog. Disse landene skulle inviteres til møter med en EU-Troika bestående av Formannskapet, Rådssekretariatet og påtroppende formannskap i etterkant av EUs egne møter.

Sammensetningen har endret seg over tid, ettersom kandidatland er blitt medlem av EU og nye stater har startet opp forhandligner. Som medlem av NATO hadde Norge også rett til å delta i EUs krisehåndteringsoppgaver når disse trakk på NATOs ressurser gjennom den såkalte Berlin Plus-avtalen. Videre åpnet EU for at tredjeland kunne inviteres til å bidra til EUs krisehåndteringsoperasjoner.

Utenriksminister Thorbjørn Jagland uttalte i sin redegjørelse om ESDP i 2000 at regjeringen gjerne skulle hatt en mer omfattende ordning med EU.588 Det samme syn kom frem i St. meld. nr.12 (2000–01), hvor det het at «Etter Regjeringens syn vil konsultasjonsordninger, dialog og medvirkning i konkrete krisehåndteringsoperasjoner bare i noen grad kunne kompensere for at Norge ikke er del av dette løpende samråd [innenfor ESDP].»589 EUs første krisehåndteringsoperasjon, Operasjon Concordia, som var en såkalt Berlin Plus-operasjon hvor EU lånte kapabiliteter fra NATO, hadde norske deltakelse. Siden har Norge bidratt i til sammen11 av EUs sivile og militære operasjoner. Norge meldte også styrker til EUs sivile og militære styrkebrønn på begynnelsen av 2000-tallet.

Da EU opprettet sitt eget forsvarsbyrå i 2004 mistet Norge de deltakerrettighetene man så langt hadde hatt i WEAG gjennom Vestunionen. Prosessen for å få i stand en avtale med det nye forsvarsbyrået ble langt vanskeligere enn norske myndigheter hadde forventet. I 2006 ble det inngått en samarbeidsavtale. Avtalen åpner for norsk deltakelse i prosjekter og programmer og aktiveres på invitasjon fra EU. Fra norske myndigheters side oppfattes avtalen som et sentralt element i Norges sikkerhets-, forsvars- og industripolitiske samarbeid med EU. Samtidig gir den Norge en langt mer begrenset rolle i dette samarbeidet enn det man tidligere hadde innenfor WEAG.

Lisboatraktaten førte ikke til formelle endringer i Norges tilknytning til FUSP. Gitt at det nå er Høyrepresentanten som representerer EU internasjonalt er hun, sammen med EEAS, også et sentralt kontaktpunkt for Norge. EEAS er inndelt i geografiske desker, og relasjonene med Norge er nå plassert under desken for «Europe and Central Asia». Her finner man blant annet statene som står utenfor EU i Vest-Europa Vest-Balkan, Tyrkia, samt Russland og land i Kaukasus og Sentral-Asia. Norge har merket usikkerheten omkring den endelige formen på EEAS.

Høyrepresentanten har overtatt ansvaret for de politiske dialogene og EEAS har startet en sanering av dialogene som tidligere var formannskapets ansvar. Dette har medført at den sikkerhets- og forsvarspolitiske dialogen som ble etablert med Nicetraktaten har opphørt. Det er foreløpig uklart hvordan og i hvilken grad den vil bli videreført. Årsaken er at EU har et altfor omfattende sett av avtaler om politiske dialog og at det ville være fysisk umulig for Høyrepresentanten å videreføre dem alle sammen. Dette har altså ikke spesifikt med Norge å gjøre, men er et resultat av Norges status som tredjeland.

23.4 Avtaler med EU innenfor utenriks-, forsvars- og sikkerhetspolitikken

Norge har gjennom årene inngått flere avtaler med EU. I tillegg til de politiske og sikkerhetspolitiske dialogene, omfatter de mest sentrale avtalene muligheter for Norge til å bidra til EUs krisehåndteringsoperasjoner, norsk deltakelse i EUs såkalte innsatsstyrker og muligheter for samarbeid med EUs forsvarsbyrå (EDA).

Det har ikke vært noen automatikk i at Norge skulle få slike avtaler med EU, og utover den politiske dialogen er de heller ikke knyttet til EØS-avtalen. Av de 12 avtalene Norge har med EU på dette feltet er to undertegnet før EØS-avtalen trådte i kraft, mens de resterende 10 er inngått etter. Åtte av avtalene er undertegnet i løpet av det siste tiåret.

De fleste av avtalene aktiveres på invitasjon fra EU. Norske regjeringer står, med mulig unntak for én av disse avtalene, avtalen om innsatsgrupper, helt fritt til selv å takke ja eller nei til en forespørsel fra EU. I de aller fleste tilfeller har Norge valgt å slutte seg til på de områder der Norge blir invitert.

Avtalene gir ikke Norge rett til å delta i å utforme de overordnede spørsmål eller utenrikspolitiske strategier i EU, de gir heller ikke formelle muligheter for å medvirke på utformingen av de deler av EUs utenriks-, sikkerhets- og forsvarspolitikk som kan anses å ha konsekvenser for Norge. Avtalene gir ingen mulighet for deltakelse i utformingen av EUs overordnete politikk eller i de strategiske diskusjonene som foregår forut for slike invitasjoner. Noen av avtalene gir imidlertid tilgang til deltakelse i styringen av operasjonene.

Norges avtaler er heller ikke unike. Flere tredjeland har lignende ordninger, men Norge er det tredjelandet som har inngått flest slike avtaler. Norge er også blant de tredjelandene som bidrar mest til EUs krisehåndteringsoppgaver.

23.4.1 Avtalene om politisk dialog

Norge har siden 1988 hatt en bilateral avtale med EU om informasjonsutveksling om utenrikspolitiske spørsmål mellom Norge og formannskapet. Avtalen ble opprettholdt og videreført etter inngåelsen av EØS-avtalen. Intensiteten og formen på deler av dialogen har variert over tid. Det er nå Høyrepresentanten som har ansvar for dette området. Høsten 2011 var det uklart i hvilken grad hele denne avtalen ville bli videreført.

EØS-avtalen har også en bestemmelse om politisk dialog mellom EU- og EFTA/EØS- landene. Innholdet i avtalen ble konkretisert i 1995. Den skulle åpne for «mer uformelle meningsutvekslinger på ministernivå i forbindelse med rådsmøtene i EØS». Det ble også åpnet for forberedende drøftelser på politisk direktørnivå. På ekspertnivå skulle det etableres dialog med et utvalg av EUs arbeidsgrupper, på invitasjon fra EUs formannskap. Dialogen skulle også omfatte kontakt og samråd i tredjeland og i internasjonale organisasjoner.

I tillegg åpnet avtalen for at EØS-landene kunne inviteres til å slutte seg til EUs utenriks- og sikkerhetspolitiske erklæringer, uttalelser og «démarcher», samt «felles holdninger» (ofte sanksjoner) og til EUs innlegg i internasjonale organisasjoner som FN, Europarådet og OSSE.

Politisk nivå: Dialogen er lagt opp som møter mellom EFTA/EØS og EU og det er konsultasjoner om ulike utenrikspolitiske emner i tilknytning til EØS-rådsmøtene. Disse holdes hvert halvår, og utenriksministeren møter fra norsk side. Tidligere møtte formannskapet fra EUs side. Etter Lisboa er det HR for utenrikspolitikk som skal møte.

Den politiske dialogen er i hovedsak en møteplass hvor Norge og de andre deltakende land får informasjon om utviklingen innenfor FUSP. EFTA/EØS-statene koordinerer ikke sine utenrikspolitiske standpunkter i forkant av møtene. Dette er et forum hvor det er mulig for norske myndigheter å samle inn informasjon om EUs aktiviteter på det utenriks- og sikkerhetspolitiske feltet, og om utviklingen av integrasjonen innenfor dette området av EU.

Ekspertnivå: I dag er det rundt 36 operative arbeidsgrupper i EUs utenriks- og sikkerhetspolitikk. Norge har i hovedsak vært i dialog med arbeidsgruppene for Midtøsten, Vest-Balkan, OSSE/Europarådet og Russland/SUS-landene. Norge er for øyeblikket i dialog med en håndfull av arbeidsgruppene. Norge deltar ikke i selve arbeidsgruppene, men norske tjenestekvinner møter ledertroikaen etter at disse selv har hatt møte.

23.4.2 Tilslutning til EUs erklæringer

Avtalene gir også anledning til at EU kan invitere Norge til å slutte seg til ulike erklæringer. EU har fire typer erklæringer: Høyrepresentantens erklæringer på vegne av EU, Høyrepresentantens uttalelser, Høyrepresentantens pressetalsmanns uttalelser og lokale uttalelser fra EUs stasjonssjefer. Det er kun Høyrepresentantens erklæringer på vegne av EU som Norge kan inviteres til å slutte seg til. Mens det tidligere var flest erklæringer i den kategorien som Norge kan inviteres med på, er det spesielt siden EEAS ble etablert i 2010, kommet et stort antall uttalelser fra Høyrepresentanten, som Norge ikke blir invitert til å tilslutte seg.

Norske myndigheter slutter seg som regel EUs erklæringer når Norge blir invitert. Basert på opplysninger vi har innhentet fra Utenriksdepartementet kan vi analysere de erklæringer der Norge er invitert og Norges responser. I perioden fra medio 2006 til medio 2011 omfattet denne oversikten omkring 563 ulike FUSP-erklæringer, felles holdninger, innspill og uttalelser der Norge ble invitert. De aller fleste av disse er utenrikspolitiske erklæringer.

Oversikten for 2006 strekker seg fra mai til og med desember. Oversikten for 2011 strekker seg fra januar til medio 2011.

Kilde: Utenriksdepartementet.

I perioden medio 2008 til medio 2011 sluttet Norge sluttet seg til 518 av EUs erklæringer, dette utgjorde omkring 94 prosent av alle erklæringene man var invitert å slutte seg til. Norge sluttet seg i snitt til rundt 100 erklæringer i året. I perioden som helhet valgte Norge ikke å slutte seg til 35, eller omkring 6 prosent. Norge sa nei til 6 i 2005, 2 i 2007, 12 i 2008, 8 i 2009, 3 i 2010 og hadde sagt nei til 4 i perioden frem til medio 2011. Data for perioden forut for medio 2006 er ikke like fullstendige. Men Norge sluttet seg også da til et høyt antall erklæringer.

Det er ikke noe åpenbart mønster i de sakene der Norge ikke velger å slutte seg til EUs erklæringer, men Norge slutter seg ofte ikke til erklæringer som har med FN å gjøre og noen har sammenheng med norsk engasjementspolitikk. Norge sluttet seg for eksempel ikke til EUs erklæring om støtte til ny periode for Ban Ki-Moon. I 2008 sluttet Norge seg heller ikke til en erklæring der EU beklaget USAs beslutning om dødsstraff for Troy Davis. Når Norge lar være å slutte seg til EUs erklæringer er det ofte ikke på grunn av uenighet i sak, men fordi myndighetene ønsker å markere Norge spesielt.

Norge er ikke det eneste landet som blir invitert til å tilslutte seg EUs erklæringer. I tillegg til Liechtenstein og Norge inviteres også kandidatlandene Tyrkia, Kroatia, Makedonia, Montenegro og Island, og tredjelandene Albania, Bosnia og Herzegovina, Serbia, Ukraina, Moldova, Armenia, Aserbajdsjan og Georgia.

23.4.3 Sikkerhets- og forsvarspolitisk dialog

EU gjennomfører normalt to forsvarsministermøter i halvåret, ett uformelt og ett formelt. Den norske forsvarsministeren deltar ikke i de formelle møtene, men kan inviteres til de uformelle.

Norge, sammen med Island, Tyrkia, Kroatia og Makedonia, ble tidligere normalt invitert til et møte med EUs «troika» i etterkant av EUs forsvarsministermøter, for en orientering om hva som fant sted på EUs møte. Norge ble også invitert på møter innenfor samme ramme med EUs militærkomité.

Med Lisboatraktaten ble denne dialogen stoppet. Det er nå Høyrepresentanten som har ansvaret for alle EUs utenriks- og sikkerhetspolitiske dialoger. Rent praktisk er det ikke mulig for henne å gjennomføre alle de dialogene som var etablert av de forskjellige formannskapene. Høyrepresentanten har i prinsippet sagt seg villig til å videreføre en møteordning for tredjeland i sikkerhetspolitikken, men høsten 2011 var det ikke klart hvorvidt, og i hvilken form EU vil velg. Norge har bedt om bilaterale møter mellom Høyrepresentanten og Norges forsvarsminister som erstatning.

I tillegg til dialogene mellom EU og tredjeland, foregår det også dialoger mellom NATO og EU, særlig innenfor rammen av det som kalles Berlin Plus-avtalen. Avtalen ble inngått i 2003 og regulerer samarbeidet mellom EU og NATO.

I realiteten er samarbeidet mellom EU og NATO begrenset. Dette har sammenheng med uløste problemer i forholdet mellom Hellas, Kypros og Tyrkia. I tillegg er EU og NATO to svært forskjellige institusjoner, med forskjellig kulturer og forskjellige formål. Dette har bidratt å gjøre det vanskelig å få i stand en effektiv dialog mellom organisasjonene.

23.4.4 Deltakelse i sivile og militære krisehåndteringsoppgaver

I 2004 ble det inngått en Rammeavtale som regulerer Norges deltakelse i EUs krisehåndteringsoppgaver.590 Avtalen dekker deltakelse i sivile og militære krisehåndteringsoppgaver. Frem til 2004 inngikk Norge avtaler om norsk deltakelse i hver enkelt EU-operasjon. Norge deltok i tre operasjoner i EU-regi før rammeavtalen ble inngått.

Kilde: Foto: Forsvaret

Rammeavtalen fastsetter vilkår for mulig fremtidig deltakelse. Avtalen innebærer ingen forpliktelse om deltakelse, men dersom Norge skulle beslutte å delta, letter det prosedyrene.591

EUs invitasjoner om deltakelse henvender seg til alle tredjeland. Det går ikke ut spesielle invitasjoner til Norge. Invitasjoner til tredjeland kommer til flertallet av EUs operasjoner. Per i dag er Norge det tredjelandet som har deltatt i flest av EUs operasjoner. Det har imidlertid vært noen tilfeller hvor tredjeland ikke er blitt invitert.

Som NATO-land har Norge rett til å delta i de av EUs operasjoner som benytter seg av NATO-ressurser i henhold til Berlin Pluss avtalen. Dette gjelder to av de militære operasjonene, i Makedonia i 2003 (Concordia) og i Bosnia-Herzegovina i 2004 (Althea). I senere tid har EU prioritert å utvikle såkalte autonome operasjoner. Denne rettigheten er derfor blitt mindre viktig.

Norge har deltatt i syv av EUs ni sivile operasjoner. Norge deltok ikke i operasjonene Makedonia i 2005 og i Kongo (2005–2007). Når det gjelder de militære operasjonene har Norge deltatt i tre av syv EU-operasjoner. Norge har ikke deltatt i EUs operasjoner i Kongo 2003 og 2006, og ikke i Tsjad (2008–2009).

Norge har også deltatt i to av EUs fredsovervåkende operasjoner, i Ache (AMM) og i Kosovo (EULEX), men har ikke deltatt i EUs to operasjoner i Georgia (2004–2005) og (2008-), og en i Irak (2005-). Norge ble heller ikke invitert til å delta i operasjonen i Georgia i etterkant av den militære striden som oppsto sommeren 2008. Norge har heller ikke deltatt i EUs fem grensekontrolloperasjoner i Palestina, Moldova/Ukraina, Kongo, Darfur og Guinea-Bissau.

Det fremgår av tabellene at omfanget av den norske deltakelsen er svært varierende. De fleste operasjonene har vært politioperasjoner. Det har vært to innenfor fredsovervåkning og tre militære operasjoner. De fleste operasjonene er små både i forhold til mannskap og økonomiske ressurser. Norges største bidrag var i EUs marineoperasjon i Adenbukta i 2009–2010 (Atalanta). Her deltok Norge med en fregatt med en bemanning på rundt 155.

Det har vært vanskelig å bestemme de faktiske kostnadene og ressursene som går inn i operasjonene. Kostnadene for utenlandsoperasjoner er ofte ikke spesifisert i budsjettene og deltakelsen endrer seg også over tid. Det lite samlet informasjon om disse operasjonene. Den kan være spredt over ulike stortingsmeldinger og proposisjoner, komme frem i media eller i EUs egne dokumenter.

I de tilfellene der Norge har et såkalt signifikant bidrag til en av EUs operasjoner vil Norge også delta i bidragsyterkomiteen for den respektive operasjonen. Disse møtes jevnlig og er en arena for utveksling av informasjon og synspunkter mellom deltakerlandene. Komiteen har det daglige lederansvaret for operasjonen. De retningslinjene som slike operasjoner skal følge og som vil være styrende for hvilke operasjoner man velger å ta del i, utarbeides på andre tidspunkter og i andre fora.

23.4.5 Bidrag til EUs innsatsstyrker

I 2004 ble det tatt et britisk, tysk og fransk initiativ for å etablere militære innsatsgrupper, som skulle stå til EUs disposisjon. Innsatsstyrkene er såkalte hurtige og fleksible militære enheter som har som formål å opprettholde eller gjenopprette fred og sikkerhet. At styrkene er integrerte, betyr at hvert deltakerland bidrar med en spesialisert del av helheten. I krisesituasjoner skal de kunne settes inn på ti dagers varsel, og de skal kunne bli værende i minst 30 og maksimalt 120 dager. To innsatsstyrker har hvert halvår stått i beredskap.

Norge deltar sammen med Sverige, Finland og Estland i en såkalt «Nordic Battle Group» (NBG). Denne styrken deltar i en rotasjonsordning med EUs øvrige innsatsstyrker, og var én av to styrker i beredskap våren 2008 og 2011. Deltakelse er åpen for andre tredjeland som er medlemmer av NATO og kandidater til EU-medlemskap.

NBG ble etablert på svensk initiativ med Norge og Finland som opprinnelige deltakere. Senere har Estland og Irland sluttet seg til gruppen. Allerede høsten 2004 varslet Norge at de ønsket å delta og i mai 2005 inngikk Norge en avtale med Sverige, Finland, Estland og Irland om opprettelsen av en nordisk innsatsstyrke. 592 Forslaget ble vedtatt av Stortinget våren 2005, mot Senterpartiets og SVs stemmer.

Sverige har ansvar for å koordinere arbeidet. I 2008 styrken bidro de med totalt over 2000 personell, inkludert støttefunksjoner og ledelse. De øvrige landene bidro med fra 50 til 220 personell. Størrelsen på styrken var på ca. 2800 soldater. Norges bidrag var på 150 personer.593 Det norske bidraget bestod av transportkontroll- og sanitetskapasitet samt stabspersonell. Det omfattet også ansvar for strategisk evakuering av syke og sårede og sjøtransport.

Det norske bidraget er et permanent bidrag til en EUs innsatsstyrke. Norge har med andre ord rett til å delta i denne styrken. Norge skal forelegges en spesiell invitasjon hvis EU beslutter å bruke styrken. Med hensyn til mulighetene for å medvirke på beslutninger som berører de overordnede strategiske valgene om bruk av styrken er imidlertid situasjonen her den samme som innenfor krisehåndtering generelt. Sverige målbærer i prinsippet Norges synspunkter i de innledende diskusjonene.

Gjennom denne ordningen kan nordmenn på kort varsel bli utsendt for å gjøre innsats i operasjoner ledet av EU. Norsk innsetting av soldater i en EU-ledet operasjon krever likevel en nasjonal beslutning. Det er formelt sett norske politiske myndigheter som beslutter deltakelse i internasjonale militære operasjoner. Innsetting av den nordiske innsatsstyrken kan bare skje i samsvar med folkerettens prinsipper og FN-pakten.

Den nordiske innsatsstyrken har stått i beredskap to ganger, første halvår av 2008 og første halvår av 2011. Den har så langt ikke vært benyttet. Våren 2011, mens de norske soldatene var i beredskap, var det likevel trolig nært at gruppen ble mobilisert. (Se mer om dette i kap 20.5). Sommeren 2011 innledet også EU diskusjoner om mulige endringer i innsatsstyrkenes formål og organisering. Disse styrkenes fremtidige form og innhold var fremdeles uklar høsten 2011. Det var også uklart hvilken plass Norge ville bli tilbudt og ønske seg, hvis EU skulle velge omfattende reformer av disse styrkene.

23.4.6 Det europeiske forsvarsbyrået

Det europeiske forsvarsbyrået ble opprettet av EU i 2004 for å støtte medlemsstatene og Ministerrådet i arbeidet med å forbedre forsvarskapabiliteter innenfor krisehåndtering og understøtte den europeiske sikkerhets- og forsvarspolitikk (CSDP). EDA har fire arbeidsområder: Kapabilitetsutvikling, forskning og teknologiutvikling, materiellsamarbeid, industrisamarbeid og markedsutvikling.

Da EDA ble opprettet ble de oppgavene som WEAG tidligere hadde hatt overtatt av EDA. Med dette endret Norges stilling innenfor materiellsamarbeid seg, fra å være fullt medlem av WEAG til å stå utenfor EDA. Ettersom Norge og Tyrkia begge var med i Western European Armaments Group (senere Organization) (WEAG/WEAO), og NATO, men ikke i EU, ble dette et tema.

For Norge ble deltakelse sett på som viktig for å kunne delta i programmer og prosjekter innenfor byråets virksomhetsområder, samtidig som den vil sikre en løpende dialog og gjensidig utveksling av relevant informasjon. Deltakelse ble også ansett som viktig for norsk industri og forskningsmiljøer og kunne bidra til deltakelse i viktige europeiske utviklings- og anskaffelsesprogrammer og -prosjekter. EDA utvikler og bygger videre på den koordinering som tidligere var håndtert innenfor Vestunionen.

Forhandlingene om norsk deltakelse var vanskelige, fordi EU ønsket å likebehandle Norge og Tyrkia. Avtalen med Norge ble fremforhandlet i 2005, men undertegnelsen ble utsatt. EU besluttet etter omfattende diplomatisk aktivitet fra Norge å undertegne med Norge alene. Norge er fortsatt det eneste tredjeland som har en slik avtale. Danmark er ikke med i dette samarbeidet. Norske myndigheter ønsket i utgangspunktet en tettere tilknytning til EDA enn det denne avtalen gir.

Avtalen gir ikke Norge anledning til å delta i byråets politiske eller strategiske diskusjoner, heller ikke i de tidlige fasene av prosjekter og programmer hvor målsettinger og rammer fastsettes. Norge har imidlertid anledning til å delta som fullverdig partner i EDAs prosjekter og programmer innenfor byråets virksomhetsområder. Norsk deltakelse i spesifikke programmer eller prosjekter skal godkjennes av alle EDAs medlemsland. Norge mottar ikke dokumenter på andre områder enn de som er knyttet til norsk deltakelse i spesifikke prosjekter og programmer.

Den daglige kontakten med byrået ivaretas av den norske EU-delegasjonen. Videre møtes Norge, EDAs administrasjon og medlemsland samt Kommisjonen, til halvårlige møter i en egen konsultativ komité. I tillegg inviteres Norge til byråets styremøter når prosjekter, programmer eller initiativer hvor Norge deltar er til behandling.

Norge har siden 1. oktober 2008 blant annet deltatt i EDAs Code of Conduct on Defence Procurement, et regime for økt åpenhet og konkurranse om deltagerlandenes anskaffelser av forsvarsmateriell. 1. juli 2009 ble regimet utvidet med EDAs Code of Conduct on Offsets, som har til hensikt å harmonisere deltagerlandenes gjenkjøpspraksis. Deltakelse i regimet gir norsk industri muligheter til å delta i konkurransen om kontrakter på linje med øvrige deltakerlandene. Samarbeidet med EDA har også blitt tettere over tid.

23.4.7 Tilslutning til EUs økonomiske sanksjoner

Norge har i de senere år også sluttet seg til et antall av EUs sanksjonsvedtak mot tredjeland. Generelt sett er vedtak om økonomiske sanksjoner viktige og alvorlige utenrikspolitiske beslutninger og de har også historisk forekommet sjeldent i norsk utenrikspolitikk. I utgangspunktet har norske regjeringer lagt til grunn at sanksjoner må baseres på vedtak i Sikkerhetsrådet i FN. Folkeretten forplikter også Norge til å gjennomføre FN sanksjonene. For gjennomføring av FN sanksjoner er det utarbeidet en egen norsk lov og et omfattende forskriftsverk.

Sanksjoner som ikke har kommet som resultat av FN-vedtak, har derfor vært sjeldne. Frem til 2000 hadde Norge fire ganger innført sanksjoner uten at dette var vedtatt av Sikkerhetsrådet; mot Iran i 1979, mot Argentina i 1982, mot Sør-Afrika og Namibia i 1986/1987, og Jugoslavia i 1999. Hver av disse har vært hjemlet som egne lovendringer.

Regjeringens ønske om å slutte seg til EUs sanksjoner, der Sikkerhetsrådet i FN ikke har fattet vedtak, eller der EU ikke har funnet det hensiktsmessig å fremme forslag for FN, har ført til en ny lov i Norge som regulerer denne siden ved EU tilpasningen.

I oktober 2000 fremmet Regjeringen forslag om «Om lov om iverksetjing av visse internasjonale tiltak i samband med vedtak av Den europeiske unionen innanfor Den felles utanriks- og tryggingspolitikken» (Ot.prp.nr 10 (2000–2001). I den parlamentariske behandlingen ble lovens tittel endret. Referansene til EU ble strøket, og i stedet ble den hetende «lov om iverksetjing av internasjonale, ikkje-militære tiltak i form av avbrot eller avgrensing av økonomisk eller anna samkvem med tredjestatar eller rørsler». I sin kort form kalles loven «tiltaksloven» og den supplerer den såkalte «Sanksjonslova» og den ble vedtatt i februar 2001 av et klart flertall. Senterpartiet og SV stemte i mot, jf. Innst. O. nr. 50 (2000–2001).

Selv om EU ble strøket i tittelen var det likevel aldri tvil om at dette skulle være en lov som kunne sikre at Norge kunne slutte seg til EUs sanksjoner på en effektiv og rask måte. EUs Amsterdamtraktat ga muligheter for at EU raskt kunne vedta økonomiske tiltak mot tredjeland med bindende virkning for medlemslandene. Norge manglet imidlertid lovhjemmel for å gjennomføre slike raske tiltak med utgangspunkt i felles holdninger med EU.

For å sikre effektivitet i beslutningsprosessen legger loven opp til at tilslutningen til EUs sanksjoner kan gjennomføres av Regjeringen gjennom forskrift. Loven er først og fremst rettet mot ikke-militære tiltak, og den tar primært sikte på å hjemle raske reaksjoner mot tredjeland i form av avbrytelse av økonomisk eller annet samkvem. Fordi formålet er å slutte seg til EUs vedtak vil også materialet som redegjør for forutsetningene for vedtaket i Norge være avgrenset til det omfanget som EU legger til grunn. Ut fra utenrikspolitiske- og rettslige tradisjoner og hensyn til lovteknikk, ble det fremhevet at det ville være naturlig å velge en tilnærming mest mulig lik EUs regelverk. I praksis betyr det at Norge langt på vei kopierer og oversetter EUs vedtak inn i det norske forskriftsverket. Vedleggene med lister over personer og materiell som omfattes er ofte heller ikke en gang oversatt til norsk.

Flertallet på Stortinget uttrykte en viss bekymring for den demokratiske kvaliteten på prosessen, blant annet fordi fullmakter ofte gjør det vanskelige å ha den samme grundige forberedelse og den offentlige debatt som normalt vil gå forut for vedtakelsen av en særskilt formell lov i Stortinget. Flertallet understreket derfor at Regjeringen ikke bør benytte fullmaktsloven annet enn i tilfeller hvor virkningen av sanksjonene vil bli vesentlig svekket om man tar seg tid til å forelegge sanksjonstiltakene for Stortinget som egen sak. I en egen brevveksling med komiteen ble også blant annet grunnlovsmessige spørsmål tatt opp.594

Siden loven ble innført har Norge brukt den til å slutte seg til EUs sanksjoner i seks saker:

1. Sanksjoner mot Burma (2003)

2. Sanksjoner mot Hviterussland (2006)

3. Sanksjoner mot Iran (2007)

4. Utvidede sanksjoner mot Iran (2011)

5. Sanksjoner mot Syria (2011)

6. Sanksjoner mot Libya (2011)

I samtlige av disse er sanksjonene for Norges del innført ved at det er gitt en egen forskrift med hjemmel i loven, som ordrett inneholder teksten fra EUs opprinnelige sanksjonsvedtak. Disse er typisk mer omfattende enn FNs. I forskriften om sanksjoner mot Libya vises det for eksempel både til listen over personer og enheter som er ført av FN, men denne suppleres med listen over personer og enheter som er ført av EU.

Ved ett tilfelle har Norge sluttet seg til en EU-sanksjon ved en egen særlov, i stedet for å bruke hjemmelen i den generelle loven. Det gjaldt Zimbabwe. EU vedtok 18. februar 2002 å gjennomføre målrettede tiltak mot Mugabe-regimet. En rekke andre europeiske land sluttet opp om EU-rådets felles holdning i sakens anledning. Norge vurderte å slutte seg til EUs tiltak da disse ble vedtatt i 2002, men valgte i stedet å prioritere opprettholdelse av norske valgobservatørers tilstedeværelse. Norge endret etter hvert sin posisjon. I mai 2003 fremmet Regjeringen forslag til en egen lov om særlige tiltak mot Republikken Zimbabwe.595 Også her er innholdet og listene i forskriften identisk med EUs vedtak.

Vedtakelsen og praktiseringen av sanksjonsloven av 2001 er eksempel på en form for frivillig (ensidig) løpende tilpasning til EU, som er lite synlig i allmennheten, og som de aller fleste utenfor en meget snever krets er klar over. Det dreier seg om viktige politiske saker, og flere av dem har også stor økonomisk betydning, og legger direkte føringer for norsk næringsliv og norske borgere. Gjennom denne praksisen har norske myndigheter i de senere år supplert den tidligere enerådende FN-linjen i sanksjonspolitikken med en EU-linje. Dette gjelder blant annet for det meget omfattende sanksjonsregimet mot Iran som i stor grad bygger på EUs sanksjonsregelverk. I tillegg til forbudene mot eksport av militærmateriell mv. og regler om båndleggelse og leveringsforbund til enkeltpersoner og selskaper som er direkte eller indirekte knyttet til regimet i Iran, inneholder regelverket sanksjoner mot sentrale deler av Irans næringsliv – uten at dette behøver å være knyttet til Irans kjernefysiske virksomhet. Det er således de økonomiske betingelsene for at Iran skal være i stand til å finansiere sin ulovlige kjernefysiske virksomhet mv. som søkes rammet, blant annet med regler som forbyr leveranser, investeringer i og finansiering av viktig materiell til Irans olje- og gassektor. På bakgrunn av sanksjonene har en rekke norske virksomheter trukket seg helt ut av Iran.

23.5 Norske tilpasninger og Norges orientering i forhold til EU

Norge står fritt til selv å bestemme om man skal takke ja til invitasjoner om å bidra, delta, eller på annen måte slutte opp om EUs utenriks- og sikkerhetspolitikk. Norsk handlefrihet er med andre ord, med mulig unntak av bidraget til EUs innsatsstyrker, i stor grad ivaretatt med disse avtalene. Norges grunnleggende utenriks- og sikkerhetspolitiske orientering som en del av den transatlantiske alliansen er da heller ikke endret etter inngåelsen av avtalene med EU.

Som redegjort for under 23.2 har de eksterne betingelsene for utformingen av norsk politikk imidlertid forandret seg som et resultat av utviklingen i EU. Dette påvirker politikken på flere måter, direkte og indirekte.

Perspektiver på den Felles Utenriks- og Sikkerhetspolitikken

Norske myndigheters respons på utviklingen i EU har vært ambivalent. De politiske dialogene som ble etablert på 1990-tallet kom i stand etter forespørsel fra Norge. Selv om EØS-avtalen allerede etablerte et omfattende økonomisk samarbeid, var det fra EUs ståsted aldri noen selvfølge at Norge skulle få slike ordninger. Samtidig ga norske myndigheter på 1990-tallet uttrykk for at de ikke var tilhengere av en utvikling i retning av en selvstendig sikkerhetspolitikk innenfor rammen av EU. Denne skepsisen kom også til uttrykk i Norges innspill på felles møter med EU innenfor rammen av Vestunionen. Utsiktene til en felles europeisk sikkerhets- og forsvarspolitikk ble i hovedsak vurdert fra perspektivet til «NATO-landet» Norge, som en trussel mot Norges interesse i opprettholdelsen av en sterk og enhetlig allianse. Norge ble i denne perioden av enkelte representanter for EUs medlemsstater beskrevet som en «bremsekloss» på EUs ambisjoner i sikkerhets- og forsvarspolitikken.596 Norske myndigheter tvilte også på EUs evne til faktisk å lykkes i sine ambisjoner om å spille en global rolle.

I 2000–2001 ble kursen lagt om. Fra nå av skulle Norge være en konstruktiv bidragsyter til FUSP. Alle etterfølgende regjeringer har lagt seg på samme linje. Det mest synlige uttrykket for denne strategien ser man i Norges forhold til sikkerhets- og forsvarspolitikken, gjennom Norges bidrag til EUs krisehåndterings operasjoner, samt avtalen med EUs innsatsstyrker. Norske myndigheter sluttet å argumentere mot utviklingen i EU og gikk over til å vurdere det som mer opportunt for Norges interesser å være en konstruktiv bidragsyter. Synet på EUs sikkerhetspolitikk og hvorvidt denne var ønskelig, hadde egentlig ikke endret seg nevneverdig.

Kilde: Foto: Den europeiske union

Siden 2000 er dette blitt mer sammensatt. Ambivalensen er fremdeles en viktig del av politikken, men den er mindre sterkt til stede enn på 1990-tallet. Den kommer frem for eksempel i Stortingsmelding nr 15 (2008–2009) om hovedlinjer i norsk utenrikspolitikk. Her gis det ikke noen samlet fremstilling eller analyse av utviklingen i EU og den dekker knapt EUs utenriks-, sikkerhets- og forsvarspolitikk. I delkapitlet om EU er vekten på EØS og økonomi, men utenrikspolitikken er utelatt. I den grad EUs utenrikspolitikk beskrives, legges det vekt på begrensningene i samarbeidet: «EU vil uansett fortsatt preges av motstridende interesser og prioriteringer og derfor ha en begrenset internasjonal stemme i enkelte viktige spørsmål» (s 31). Fremstillingene er også delvis motstridende. Det antydes for eksempel at EU er systemutfordrer til FN og WTO, og EU og FN blir omtalt som «konkurrerende kanaler for samarbeid». Samtidig beskrives EU som en viktig internasjonal støttespiller for FN (s. 154–55). Resten av det utenriks- sikkerhets- og forsvarspolitiske forvaltningsapparatet fremstår som relativt uberørt av målsetningen om å være nær knyttet til FUSP og CSDP. Det blir fremdeles understreket at Norge ønsker et tett samarbeid mellom EU og NATO, men EUs sikkerhetspolitikk er ikke lenger vurdert bare med dette for øye. EUs potensial som støttespiller for FN fremheves også og er for eksempel brukt for å begrunne norske bidrag til krisehåndteringsoperasjonene.

I arbeidsprogrammet for 2010–11 het det at norsk utenrikspolitikk ligger i de fleste saker svært nær EUs, noe som gjør et samarbeid med EU hensiktsmessig på mange områder gitt EUs utenrikspolitiske tyngde. Tre områder ble da særlig prioritet fra norsk side i kontakten med EU: Nordområdene/Russland, Sivil og militær konfliktforebygging og krisehåndtering i rammen av CSDP og Freds- og forsoningsarbeid for land/regioner der Norge er involvert.597

Det er betydelige forskjeller både i forvaltningen og på politisk nivå med hensyn til hvor viktige avtalene oppfattes å være for norsk utenriks- sikkerhets- og ikke minst forsvarspolitikk. Målsetningen om nær tilknytning til FUSP ivaretas også fremdeles i hovedsak av de fagavdelingene og personene som har direkte ansvar for forholdet til EU.

Virkemidler i utenriks- og sikkerhetspolitikken

EU har få forpliktelser overfor Norge i utenriks- og sikkerhetspolitikken. De sikrer ikke den tilgangen til FUSP som norske myndigheter har gitt uttrykk for at de ønsker seg. De er heller ikke forpliktende nok til at alle deler av avtalene til enhver tid fulles med reelt politisk innhold. Slik sett kan avtaleverket beskrives som sårbart. Hvorvidt avtalene brukes og gis et reelt politisk innhold er blant annet avhengig av personlige nettverk og kontakter, og påvirkes av hva som til enhver tid står på EUs utenrikspolitiske agenda. I den grad norske myndigheter ønsker å leve opp til målsetningen om nært samarbeid med FUSP, må de derfor gjøre seg «relevante» for EU. Forskjellige virkemidler anvendes i denne sammenheng.

Norsk engasjementspolitikk er kanskje det viktigste virkemidlet Norge har for å få EU i tale. I en utenrikspolitisk redegjørelse fra 1996 understreket for eksempel daværende utenriksminister Bjørn Tore Godal at:

«Dagens situasjon er krevende. (…). Jeg er i denne sammenheng glad for at Norges brede internasjonale engasjement for fred, humanitær innsats og utvikling bidrar til å styrke oss i arbeidet med å få norske synspunkter gjort kjent og tatt hensyn til i sentrale samarbeidsland.»598

Norges rolle spesielt i Midtøsten, men også på Sri Lanka og i deler av Afrika, samt Norges kontakter i Burma er også ved ulike anledninger trukket frem. Som det understrekes i UDs arbeidsprogram for den Felles Utenriks- og Sikkerhetspolitikken fra 2011/2012: «Flere av EUs medlemsland har vist stor interesse for norsk fred og forsoningspolitikk og generelt er freds- og forsoningsarbeid en god innfallsvinkel for samarbeid med EU».599

En slik instrumentalisering av engasjementspolitikken er ikke et særtrekk ved Norges tilknytning til EU. I St.meld. nr. 15 for eksempel, beskrives «den moralsk og idealpolitisk funderte» politikken som et nødvendig virkemiddel for å fremme norske samfunnsinteresser i globaliseringens tidsalder.600 Tendensen ser imidlertid ut til å være forsterket i forholdet til FUSP. Nåværende utenriksminister Støre signaliserte en lignende politikk under en av sine EU/EØS redegjørelser for Stortinget i 2008: «EU har interesser hos oss som vi må utnytte. Stikkord er blant annet energi, fisk, miljø, klima og teknologi, og våre erfaringer i internasjonalt diplomati.»601

I den grad norske myndigheters dialog med EUs representanter for utenriks- og sikkerhetspolitikk går utover ren utveksling av informasjon og til reelt politisk samarbeid handler det i liten grad om «harde» sikkerhetspolitiske interesser. Da utenriksminister Støre deltok på EUs uformelle utenriksministermøte i Polen i september 2011, det første møtet med norsk deltakelse siden 1994, var det i kraft av Norges rolle som leder for giverlandsgruppen for palestinerne.

Et annet virkemiddel norske myndigheter anvender for å få EU i tale er bidragene til EUs krisehåndteringsoperasjoner og de økonomiske bidragene til EUs forsvarsbyrå (EDA). På begynnelsen av 1990-tallet ble beslutningene om å delta i VEUs operasjoner på ofte forklart ut fra et ønske om å melde norsk interesse for VEUs rolle i europeisk sikkerhetspolitikk. Hensikten var å signalisere Norges interesse for og støtte til EU, å bekjentgjøre at Norge er en vesentlig europeisk partner til tross for at man står utenfor EU, og derigjennom å sikre, så langt dette er mulig, at norske synspunkter blir hørt i disse fora. En annen målsetning var å ha tilgang på informasjon om utviklingen innenfor EU, FUSP og VEU. Denne strategien er blitt oppretthold og sannsynligvis forsterket, uavhengig av hvilke partier som har sittet i regjering. Utenriksminister Jan Petersen uttalte i 2004 at «Erfaring viser at vi kan maksimere vår innflytelse (i EU) ved å bidra med sivile og militære ressurser som er etterspurte og hvor vi har spesiell kompetanse.»602 Dette gjør seg også gjeldene innenfor rammen av Norges avtale med det europeiske forsvarsbyrået (EDA). Her Norge over tid etablert en tydeligere plass for seg selv gjennom større økonomiske bidrag.

Et tredje virkemiddel har vært å fremheve betydningen av sikkerhetspolitiske sidearenaer. De norske tiltakene for å trekke sikkerhetspolitikk inn i Nordisk Råd etter slutten på den kalde krigen er blitt beskrevet som anti-marginaliseringspolitikk og som forsøk på å bruke den nordiske dimensjon for å sikre Norges relevans i forhold til de andre nordiske land. Den nordiske dimensjonen er også søkt styrket som en kanal inn mot EU. Norske myndigheter har for eksempel lagt vekt på at det for Norge vil det være av stor betydning å opprettholde dialogen både med Danmark, Finland og Sverige om utviklingen i EU, mens det for Sverige og Finland er av vesentlig betydning å motta informasjon om samarbeidet i NATO.

Så lenge Sverige, Danmark og Finland fortsetter som EU medlemmer er det imidlertid lite sannsynlig at Nordisk Råd vil kunne utvikle seg til noe mer enn en sidearena for europeisk sikkerhetspolitikk. Spesielt Sverige og Finland har vært aktive i utviklingen av ESDP. Allerede under Amsterdam forhandlingene spilte de en viktig rolle med sitt forslag om at de såkalte Petersberg-oppgavene skulle inkluderes i EU traktaten. For Sverige og Finland, kanskje i noe mindre grad for Danmark utgjør nå deltakelsen i FUSP en sentral del av deres utenriks- og sikkerhetspolitikk. Det betyr at det ikke er mulig å diskutere utenriks- og sikkerhetspolitikk i Norden uten å ta hensyn til det samarbeidet som de andre landene er bundet opp i gjennom sitt EU-medlemskap. Ordningene rundt Norges deltakelse i den nordiske innsatsstyrken illustrerer endringene i nordiske relasjoner. Det vil være Sverige, som leder av den nordiske brigaden, som har som oppgave både å holde Norge informert om de diskusjonene som foregår internt i EU i den perioden den nordiske brigaden står i beredskap. Videre vil Sverige tale på vegne av Norge, og formidle norske synspunkter i det Europeiske Råd. Også forholdet til OSSE blir sett i forhold til samarbeidet med EU. I UDs arbeidsprogram fra 2004 het det for eksempel at Norge bør, som et aktivt medlem av OSSE, utnytte de muligheter dette gir til å komme i direkte inngrep med FUSP.603

23.6 Politisk debatt og ansvar

Den politiske og parlamentariske behandlingen av Norges avtaler og løpende forhold til EU på det sikkerhets- og forsvarspolitiske området er mindre åpen, mindre synlig og mindre omfattende enn andre sider ved tilknytningen til EU. Det skyldes blant annet at disse sakene har fulgt praksis og prosedyrer fra sikkerhetspolitikken ellers, og ikke de prosedyrene som gjelder for behandling av EU-saker. Men det skyldes nok også at dette har vært ansett som en politisk sensitiv og problematisk side ved forholdet til EU, som verken skiftende regjeringer eller opposisjonspartier synes å ha hatt insentiver til å ta opp.

I andre EU-saker (EØS, Schengen m.m.) kobles Stortinget som vist i kapittel 11 inn på særlig to måter. For det første må alle nye avtaler og rettsakter som krever lovendring eller av annen grunn anses «særlig viktige» forelegges for Stortinget til samtykke etter Grunnloven § 26 annet ledd, med egen komitébehandling, innstilling og debatt. Terskelen for dette er i praksis ikke veldig høy, og i perioden 1992–2011 har Stortinget som vist behandlet 287 slike saker som gjelder forholdet til EU. For det andre konsulteres Stortinget løpende om saker som gjelder forholdet til EU i Stortingets Europautvalg etter forretningsordenen § 13a.604

Disse prosedyrene er ikke brukt i saker som gjelder Norges tilknytning til EUs utenriks-, sikkerhets- og forsvarspolitikk. Så langt Utvalget har kunnet se, er ingen av de avtalene Norge har inngått med EU på dette området forelagt Stortinget til samtykke etter Grunnloven § 26 annet ledd – verken avtalen om deltakelse i EUs krisehåndteringsoperasjoner, de enkelte avtalene i medhold av denne om konkrete operasjoner, avtalen om deltakelse i EUs innsatsstyrker, eller avtalen om tilknytning til Det europeiske forsvarsbyrået (EDA). Sett utenifra er det vanskelig å forstå at ikke en eller flere av disse avtalene politisk og konstitusjonelt måtte vært ansett som «særlig viktig», men Utvalget kan ikke se at dette er problematisert i noen åpne kilder verken av regjeringen eller opposisjonen.605

Videre benyttes Stortingets Europautvalg ikke til regelmessige konsultasjoner om denne siden av Norges forhold til EU. Med forbehold om at det kan være deler av referatene som er unntatt innsyn, er inntrykket at man under konsultasjonene i Europautvalget bare ytterst sjelden har vært inne på samarbeidet med EU om utenriks-, forsvars- og sikkerhetssaker. I stedet får man anta at EU-sakene på dette området inngår i de konsultasjonene som foregår i Stortingets utvidede utenriks- og forsvarskomité etter forretningsorden § 13, der alle «viktige spørsmål vedrørende utenrikspolitikk, handelspolitikk, sikkerhetspolitikk og beredskap» skal behandles. 606 I motsetning til Europautvalget er konsultasjonene i «Den Utvidede» strengt hemmelige, og det vises aldri til hva som drøftes der. Utvalget har følgelig ikke hatt noen anledning til å undersøke i hvilket omfang forholdet til EU er behandlet her, eller om det er gitt den oppmerksomhet som det etter sin betydning bør ha.

I den grad Stortinget ellers har behandlet spørsmål om norsk tilknytning til EUs sikkerhets- og forsvarspolitikk har det vært enten i forbindelse med ordinære forsvarssaker (der dette så langt bare i svært beskjeden grad har vært fremme), eller i forbindelse med skriftlige og muntlige spørsmål fra representantene, som det gjennom årene har vært noen få av.

Dertil kommer at forsvarsministeren ved to anledninger i 2004–5 ga særskilte muntlige redegjørelser i plenum om de to avtalene Norge inngikk med EU på denne tiden – rammeavtalen om deltakelse i EUs krisehåndteringsoperasjoner og avtalen om deltakelse i EUs stående innsatsstyrker (Nordic Battle Group) – den ene i november 2004 og den andre i juni 2005.607 Begge redegjørelsene ble etterfulgt av grundig og omfattende debatt, og viser at Stortinget den gang ble informert. Samtidig må det understrekes at slike muntlige redegjørelser både konstitusjonelt og politisk er noe ganske annet enn fremleggelse av avtaler til formelt samtykke etter Grunnloven § 26 annet ledd. En viktig forskjell er at det ikke fremmes noen skriftlig proposisjon, og at saken dermed heller ikke underlegges komitébehandling. Det avgis ikke noen komiteinnstilling, og Stortinget inviteres ikke til å votere over saken. Dette innebærer med andre ord ikke noen form for konstitusjonell godkjenning av sakene.

Den første og viktigste av de to sakene var forsvarsminister Krohn Devolds redegjørelse den 30. november 2004 «om eventuell norsk deltakelse i EUs innsatsstyrker, og rammeavtale om Norges deltakelse i EUs sivile og militære krisehåndteringsoperasjoner». I utgangspunktet hadde ikke regjeringen lagt opp til å fremlegge denne saken for Stortinget i åpenhet, men etter krav fra opposisjonen ble det gjort. Under redegjørelsen ble rammeavtalen om norsk deltakelse i EUs krisehåndteringsoperasjoner fremstilt som «i hovedsak en administrativ avtale»,608 og det var lite debatt om denne. Det meste av redegjørelse og debatten handlet om den andre avtalen – om norsk deltakelse i EUs militære innsatsstyrker.

Et sentralt spørsmål under debattene var om Norge gjennom avtalen med EU om deltakelse i de militære innsatsstyrkene formelt og reelt ville overføre suverenitet på en måte som kunne være i konflikt med generelle skranker mot suverenitetsavståelse samt det spesielle forbudet i Grunnloven § 25 mot at landets krigsmakt skal «overlades i fremmede Magters Tjeneste». Regjeringen inntok her det samme formelle standpunkt som i EU-sakene ellers. Etter avtalen har Norge ingen formell plikt til å sende soldater, men må selv vedta å gjøre det dersom det skulle bli aktuelt. Formelt sett er dette derfor ikke noen overføring av grunnlovsgitt myndighet. Samtidig er den reelle forpliktelsen her som ofte ellers større enn den formelle. Det norske bidraget til Nordic Battle Group består av en avdeling som er oppsatt og integrert med særlige oppgaver, som en del av en felles operativ styrke. EU har til enhver tid bare to slike operative styrker i beredskap, og dersom anmodningen skulle komme fra EU om å rykke ut, vil det være politisk svært vanskelig for norske myndigheter å avslå dette, med fare for at hele operasjonen ikke kan gjennomføres. Dette ble også påpekt av representanten Jagland under debatten:

«Det som det nå er snakk om, er at vi skal være med i militære enheter som skal kunne settes inn på kort varsel etter vedtak i EUs råd. De skal stå til disposisjon. Det er klart at det ikke er enkelt å være med i en slik enhet hvis vi samtidig skal kunne si nei til å være med i de operasjonene som bestemmes.»609

Et annet interessant trekk ved de to debattene i 2004–5 er videre at de fleste av politikerne som uttalte seg om saken tonet ned EU-vinklingen, og i stedet fremhevet at styrkene først og fremst måtte ses som et bidrag til internasjonal sikkerhet og ses i sammenheng med FNs arbeid for global fred og stabilitet. I et flertall av innleggene ble det argumentert for at det var en moralsk plikt for Norge å bidra til den type internasjonale oppdrag som EUs innsatsstyrker er innrettet på. Videre understreket flere viktigheten av at FNs generalsekretær Kofi Annan hadde støttet opprettelsen av innsatsstyrkene. Beslutningen ble på denne måten fremstilt som resultat av en moralsk vurdering av legitimiteten i å underlegge seg en høyere autoritet (FN). Videre ble norsk deltakelse i EU-styrkene fremstilt som et viktig bidrag til nordisk samarbeid. Enkelte ganger i debattene er det vanskelig å se at innsatsstyrken i det hele tatt er etablert av EU – den beskrives ofte bare som en «nordisk innsatsstyrke». Henvisningene til FN og nordisk samarbeid ser ut til å ha bidratt til å ufarliggjøre det norske militære bidraget i norsk innenrikspolitisk debatt, men realiteten er like fullt at det dreier seg om deltakelse i rene EU-operasjoner.

Så langt har «Nordic Battle Group» som nevnt stått i beredskap to ganger, i 2008 og våren 2011, uten at den har vært kalt ut. Våren 2011 var det på et tidspunkt debatt i EU om man skulle sette inn en eller begge de to krigsgruppene som da sto i beredskap på bakken i Libya, for blant annet å beskytte hjelpesendinger til Misrata. I EU begynte man forberedelser til dette, og det kom opp i den offentlige debatt i flere av de landene som da ville være berørt.610 Så langt Utvalget har kunnet se, ble dette ikke tatt opp i Stortinget eller i norsk offentlig debatt ellers.

Etter sommeren 2005 har det i det hele tatt vært lite oppmerksomhet på Stortinget om den norske tilknytningen til EUs sikkerhets- og forsvarspolitikk. Da Norge i 2006 inngikk en avtale med EU om tilknytning til Det europeiske forsvarsbyrået (EDA) ble det i andre sammenhenger fremstilt av myndighetene som en viktig avtale for Norge og også for norsk forsvarsindustri. Det satt også langt inne å få en slik avtale med EU, og norske myndigheter måtte bruke mye tid og ressurser på å få det til. Avtalen ble imidlertid ikke forelagt Stortinget til samtykke, og det kan ikke ses at den på annen måte har vært gjenstand for åpen parlamentarisk behandling.

Under den generelle rammeavtalen med EU om norsk deltakelse i militære og sivile kriseoperasjoner har det i de senere år som vist vært inngått flere avtaler om deltakelse i konkrete operasjoner. Den største og viktigste av disse var avtalen om å sende en norsk fregatt for å delta i EU-operasjonen Atalanta mot piratvirksomhet i Adenbukta i 2009–10, som involverte omfattende norske militære ressurser. Heller ikke denne avtalen ble fremlagt for Stortinget til samtykke, eller på annen måte åpent drøftet, annet enn i forbindelse med to skriftlige og ett muntlig spørsmål fra representanter til forsvarsministeren. Det må antas at denne og andre saker har vært konsultert i «Den Utvidede», men noen åpen parlamentarisk debatt har det ikke vært.

23.7 Andre berøringspunkter mellom EU og norsk utenrikspolitikk

Den såkalte felles forsvars-, utenriks- og sikkerhetspolitikken utgjør bare en del av EUs s samlede eksterne relasjoner og EUs rolle på den globale arena. Den viktigste siden ved EUs utenrikspolitikk er kanskje den rolle EU har spilt i regional stabilisering, i forbindelse med ulike utvidelsesprosesser og de stabiliseringstiltak og partnerskap som EU har inngått med ulike land i Øst-Europa, på Balkan, Tyrkia, i Kaukasus, og i Nord-Afrika. Norge deltar ikke i naboskapspolitikken og har heller ikke spilt noen rolle i forhandlinger om utvidelser av EU, selv om disse har medført påfølgende utvidelser av EØS.

EU har også felles handelspolitikk med tredjeland, som Norge ikke er en del av. Men EUs handelspolitikk har indirekte virkninger på EFTAs arbeid med frihandelsavtaler. EU opptrer også i økende grad koordinert innenfor rammene av internasjonale organisasjoner som FN og WTO og i internasjonale forhandlinger om miljø, klima eller helse. Norge samarbeider med EU i en rekke internasjonale forhandlinger, men dette samarbeidet følger ikke av Norges avtaler med EU og er ikke vurdert i denne utredningen.

Over tid er EUs bistands- og humanitære politikk styrket. Norge har ikke noe formalisert samarbeid med EU på dette feltet, men Norge og norske organisasjoner samarbeider med EU og flere av EUs medlemsland. EU har i de senere år også utviklet en rekke strategiske dialoger med utvalgte land og har et tett samarbeid med andre regionale organisasjoner i Asia, (ASEAN), Afrika (AU) og i Sør- og Mellom-Amerika (Mercosur). Norge deltar ikke i denne delen av EUs utenrikspolitikk, men norske myndigheter har i 2011 henvendt seg til EU for å få avtaler som muliggjør at Norge kan ta del i de strategiske dialogene med de asiatiske land. Norge har så langt ikke blitt invitert med.

Norge møter også stadig oftere EU i ulike sammenhenger på den internasjonale arena, i ulike internasjonale organisasjoner og i tredjeland. I alle de land der Norge har ambassader og delegasjoner kan norsk personell observere at EU og EUs medlemslands diplomatiske korps daglig søkes koordinert og samordnet. Det er ikke noen overordnet avtale om samarbeid mellom de norske utestasjonene og EU, men flere steder er det en viss koordinering.

EU er også i en prosess om å tiltre Den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK). Allerede sommeren 2010 ble det innledet formelle forhandlinger mellom EU, representert ved kommisjonen, og 14 utvalgte EMK-parter. Forhandlingene ble gjennomført innenfor rammen av Europarådets organer. Norge ledet forhandlingsutvalget. Partene kom til enighet om et utkast til tiltredelsestraktat den 24. juni 2011.611 Utkastet ble så sendt til vurdering i Europarådets og EUs organer. Det er ventet noen justeringer av detaljer i utkastet. og Kommisjonen vil trolig også spørre EU-domstolen om å vurdere utkastet, noe som vil kunne føre til ytterligere forsinkelser.

Tiltredelsen vil innebære at EU underlegges seg ekstern juridisk kontroll ved Den europeiske menneskerettsdomstol i Strasbourg. Dette vil kunne legge menneskerettslige føringer på EU-lovgivningen fremover. For Kommisjonen vil tiltredelsen kunne få stor betydning ved håndteringen av saker som reiser menneskerettsspørsmål, deriblant konkurransesaker. Det er også mulig at tiltredelsen vil få indirekte virkninger for EØS-avtalen. Hvis EU-domstolen tolker reglene i det indre markedet innskrenkende i lys av menneskerettighetene nedfelt i EMK må det antas at EFTA-domstolen vil følge EU-domstolens initiativ.

EUs samarbeid innenfor satellittsamarbeid, romfart, så vel som terror og internasjonal kriminalitet har også en viktig strategisk og utenrikspolitisk side. I økende grad knyttes også energipolitikk og spørsmål om forsyningssikkerhet opp til EUs utenrikspolitikk. Norge deltar i deler av dette gjennom EØS, gjennom forskningssamarbeidet og gjennom Schengen og samarbeidet på justisområdet. Vi vil nedenfor kort behandle noen utvalgte elementer av EUs utenrikspolitikk i bred forstand som berører Norge direkte og indirekte, nemlig nordområdepolitikken, frihandelsavtalene med EFTA, satelittsamarbeidet og nordisk samarbeid.

23.7.1 Nordområdepolitikken

I de senere årene har nordområdepolitikken og europapolitikken vært to sentrale satsingsområder i norsk utenrikspolitikk. 612 Satsingsområdene var i utgangspunktet nært koblet, men det er også spenninger mellom dem.

I St.meld. nr. 30 (2004–2005) Muligheter og utfordringer i nord, som Bondevik II-regjeringen la frem i april 2005, ble det lagt stor vekt på å få EU sterkere engasjert i nordområdene og skape økt forståelse i EU og viktige EU-land for norske synspunkter og prioriteringer. Dette ble fulgt opp og forsterket i Soria Moria-erklæringen som Arbeiderpartiet, SV og Senterpartiet la frem i oktober 2005. I den nylig fremlagte nordområdemeldingen613 er imidlertid forholdet til EU et mer underordnet tema. Mens EU i mellomtiden har begynt å vie nordområdene større oppmerksomhet, ser det ut til at koblingen mellom nordområdepolitikken og europapolitikken er blitt svakere over tid fra norsk side.

Norsk nordområdepolitikk handler om forvaltning og suverenitetshevdelse i de omfattende land-, hav- og sokkelområdene i nord. Under den kalde krigen var dette et militært oppmarsjområde. Siden har det blitt viktig å skape en ny samarbeidsarkitektur, som kan bidra til å utvikle naboskapet og sikre fred og stabilitet i et område med rike naturressurser, uavklarte grenseforhold og store miljøutfordringer.

Kilde: Foto: Terje Bendiksby / Scanpix

Etter at Sverige og Finland kom med i EU og Polen og de baltiske landene søkte om medlemskap, ble det klart at EU selv fikk en lang grense mot Russland. EU støttet fra 1989 de østeuropeiske landene gjennom PHARE-programmet, og fra 1991 begynte EU gjennom TACIS-programmet og Det europeiske naboskaps- og partnerskapsinstrumentet (ENPI) å gi støtte til utviklingsprosjekter i Russland og til grensekryssende programmer der russiske regioner tok del.614 Et annet viktig initiativ var etableringen av Østersjørådet i 1992. Med dette ble det skapt et politisk forum for mellomstatlig samarbeid om miljø, økonomisk utvikling, kultur og samfunnssikkerhet i området rundt Østersjøen.615

Da Østersjøsamarbeidet ble innledet tok norske myndigheter initiativet til Barentssamarbeidet, som ble formelt etablert med Kirkeneserklæringen i 1993. Siktemålet var å skape en parallell til Østersjørådet, men med et klarere tyngdepunkt i grenseområdene mot Nordvest-Russland. Samarbeidet fikk både en mellomstatlig del og en regional og mellomfolkelig del. Mens Det euro-arktiske Barentsrådet er et regjeringssamarbeid mellom de fem nordiske landene, Russland og EU616, er Barents Regionråd et regionalt samarbeidsforum mellom 13 regioner i Norge, Sverige, Finland og Russland og representanter for tre urfolksgrupper.

Finland ønsket også å trekke EUs oppmerksomhet mot sine nordområder og mot utfordringene og mulighetene knyttet til å ha Russland som nabo. Den nordlige dimensjon ble lansert på EU-toppmøtet i Luxembourg i 1997 og deretter utviklet som EUs overgripende politisk rammeverk for alle samarbeidsorganene i regionen, inklusive Nordisk Ministerråd og Arktisk Råd, som ble opprettet i 1996. Politikken for Den nordlige dimensjon ble revidert i 2006. EU, Russland, Norge og Island ble da definert som likeverdige deltakere, og samarbeidet er siden blitt videreutviklet gjennom ulike partnerskap.617

Siktemålet med de nye samarbeidsorganene var å fremme godt naboskap, stabilitet og økonomisk og sosial utvikling i grenseområdene mot Russland. Samtidig var de med på å trekke EU nordover. Dette var et sterkt ønske fra både Norge og landene rundt Østersjøen. Etter at USA og NATO var blitt mer engasjert i konfliktsoner i andre deler av verden, var det EU som måtte fylle tomrommet og skape en motvekt til Russland, som fortsatt utgjorde en stormakt.

Den rødgrønne regjeringen utpekte i 2005 nordområdene til regjeringens viktigste strategiske satsingsområde. Det var nå også en økende interesse for energiressursene i Barentshavet. US Geological Survey hadde i 2000 anslått at 24 prosent av verdens uoppdagede petroleumsressurser fantes i Arktis, og med klimaendringer og smeltende havis ville områdene bli mer tilgjengelig for ressurshøsting og skipstrafikk. Snøhvit-feltet var under utbygging, gassrørledningen Nord Stream under Østersjøen var nettopp vedtatt, og det ble forventet en snarlig oppstart av Sjtokman-prosjektet. Både amerikanske og europeiske myndigheter viste en stigende interesse for russisk olje og gass og hadde startet energidialoger med Russland, som nå var kommet på fote igjen og markerte økende ambisjoner.

Det norske myndigheter fryktet, var at USA og EU av hensyn til sin egen energiforsyning ville binde seg tettere til Russland, slik at Norge ble stående alene uten allierte i nord. Mottrekket var derfor norske nordområdedialoger med USA, Tyskland, Frankrike, Storbritannia, EU og Canada.

«Regjeringen vil søke internasjonal aksept til norske synspunkter vedrørende Svalbard, fiskerisone, olje- og gassutvinning og god miljøforvaltning», het det i Soria Moria-erklæringen. Gjennom kunnskap, aktivitet og nærvær skulle Norge samtidig fremstå som den foretrukne forvalteren i nord. Utenriksdepartementet opprettet en egen seksjon for nordområdene, og i regjeringens nordområdestrategi, som ble lagt frem i 2006 og fulgt opp i 2009, var målet å skape bærekraftig vekst og utvikling i nordområdene gjennom økt internasjonalt samarbeid om ressursutnyttelse, miljøforvaltning og forskning.

Norge var det første landet som definerte en egen nordområdepolitikk. I løpet av de neste årene gjorde de andre arktiske statene det samme. Kort tid etter begynte også EU å utforme en egen arktisk politikk. Russlands stans i gassleveransene til Ukraina i januar 2006 satte EUs energiforsyningssikkerhet på dagsorden, og etter den russiske flaggplantingen på havbunnen under Nordpolen i august 2007 dannet det seg et bilde av at et kappløp om Arktis var på gang. Dette ble forsterket ved at flere land var i ferd med å fremme sine krav om kontinentalsokkelens yttergrense overfor FNs kontinentalsokkelkommisjon. Arktis og global oppvarming ble berørt i EUs integrerte maritime strategi som ble lagt frem i oktober 2007. Året etter avga EUs høyrepresentant og Kommisjonen en rapport til Rådet om klimaendringene og internasjonal sikkerhet. Her ble det pekt på at de arktiske områdene var av stigende geopolitisk og strategisk betydning.

Høsten 2008 vedtok også så Europaparlamentet en resolusjon om Arktis. I denne resolusjonen omtalte Parlamentet Arktis nærmest som et lovløst område og tok til orde for vern gjennom en ny arktisk traktat etter mønster av Antarktistraktaten. Det ble sagt at FNs havrettstraktat ikke tok høyde for klimaendringene og utsiktene til økt skipstrafikk og kommersiell aktivitet i området. Resolusjonen utløste hektisk diplomatisk aktivitet fra både Norge og flere EU-land, og i Kommisjonens meddelelse om Den europeiske union og den arktiske region, som ble fremlagt i november 2008, var tonen en annen. Kommisjonen understreket at den internasjonale havretten og andre folkerettslige avtaler måtte legges til grunn, men at EU ønsket en mer aktiv deltakelse i samarbeidet i området. Meddelelsen trakk opp tre overordnede mål for EUs politikk: å beskytte og bevare Arktis i forståelse med områdets innbyggere, å fremme en bærekraftig utnyttelse av ressursene, og å arbeide for en forsterket multilateral forvaltning av Arktis.

Rådet sluttet seg i desember 2008 til Kommisjonens meddelelse. I sine konklusjoner fra desember 2009 gikk Rådet videre og foreslo flere praktiske skritt. Parlamentet har også fulgt opp sitt arbeid gjennom debatter og høringer, og i januar 2011 vedtok Parlamentet en ny resolusjon om en bæredyktig EU-politikk for nordområdene. Denne resolusjonen distanserte seg fra forestillingen om et kappløp om Arktis, men fremhevet at utviklingen i Arktis i høy grad berørte EU. Det ble vist til at EU og EUs medlemsstater allerede var sentrale bidragsytere til arktisk relatert forskning, teknologiutvikling og regionalt samarbeid, og Kommisjonen ble oppfordret til å bygge opp en intern struktur som kunne sikre en bred og koordinert innsats fra EUs side.

EUs arktiske politikk er i dag i hovedtrekk i samsvar med norsk nordområdepolitikk. Både EU og Norge er opptatt av klima og miljø, bærekraftig ressursforvaltning og økonomisk utvikling i regionen. Nordområdene omtales også i rådskonklusjonene fra desember 2010. Her heter det at:

«High North/Arctic remains a priority subject of Norwegian policy. The EU welcomes the Treaty signed by Norway and Russia in September 2010 on the delimitation of maritime borders and cooperation in the Barents Sea and the Arctic Ocean. The EU recognises the increasing importance of international cooperation in this field and has strengthened its cooperation with Norway on Arctic policy, inter alia in the Fremework of the Northern Dimension. It welcomes the support of Norway for a permanent observer status of the European Commission in the Arctic Council?»

Men EU er ingen enhetlig aktør. I konkrete saker er det sprik mellom ulike land, mellom sentrale EU-organer, mellom sektorer og mellom politiske grupperinger. I takt med at EU har engasjert seg sterkere på dette feltet, synes den norske interessen for å involvere EU å ha blitt mindre. En viktig grunn er nok at prosessen også har bragt opp noen konfliktsaker. Europaparlamentets første resolusjon skapte en vanskelig start, og det er fortsatt grupper i Parlamentet som går inn for en demilitarisering av Arktis og et moratorium for ressursutvinning.618 En annen sak har vært EUs linje mot hval- og selfangst og vedtaket om å forby all handel med selprodukter. Canada og Norge, med støtte fra Island, har bragt handelsforbudet inn for tvisteløsningskonsultasjoner i WTO.

Svalbard-spørsmålet har også dukket opp ved flere anledninger, delvis utløst av de norske diplomatiske konsultasjonene. Norges posisjon er at Svalbardtraktaten bare gjelder ut til territorialgrensen på tolv nautiske mil og at Norge i henhold til havretten har eksklusiv jurisdiksjon over 200-milssonen og kontinentalsokkelen rundt Svalbard, som er en del av den norske fastlandssokkelen. Dette blir imidlertid bestridt av flere sentrale EU-land, som mener at Svalbardtraktaten og dens regler om likebehandling og beskatning kommer til anvendelse for hele sonen. Norske myndigheter reagerte kraftig da det i 2007 ble kjent at Storbritannia året før hadde invitert USA, Russland og andre EU-land til et møte for å diskutere Svalbards fremtid, uten at Norge var blitt invitert eller informert.619 Land som Spania har heller ikke anerkjent vernesonen rundt Svalbard som Norge innførte i 1977, og betrakter områdene utenfor 12 mil som internasjonalt farvann. Etter at den norske kystvakten i 2005 arresterte to spanske trålere for ulovlig fiske i vernesonen, stilte representanter for Kommisjonen seg bak de spanske protestene.620 Det siste utspillet er rapporten som Diana Wallis, visepresident i Europaparlamentet med særlig ansvar for Den nordlige dimensjon, har fått utarbeidet om Svalbardtraktaten.621 Her blir det tatt til orde for en reforhandling av Norges suverenitet og hvor langt den skal gå i havområdet utenfor Svalbard samt etablering av nye kollektive styringsstrukturer.

Den manglende støtten ser ut til å ha påvirket den norske nordområdepolitikken. Det ble i utgangspunktet lagt opp til å søke aktiv tilslutning til norske synspunkter fra allierte land, men i de seinere årene synes holdningen å ha snudd.

Et annet viktig utviklingstrekk er at Norges forhold til Russland, Canada og USA er blitt stadig bedre, og at Arktisk Råd etter hvert har utviklet seg til å bli det fremste sirkumpolare samarbeidsforumet for forskning og felles politikkutforming knyttet til utfordringene i Arktis.622 Både EU, Kina, Japan, Sør-Korea, Singapore og Italia ønsker nå fast observatørplass i Arktisk Råd. På det arktiske utenriksministermøtet i Nuuk i mai 2011 ble det bestemt å opprette et permanent sekretariat for Arktisk Råd i Tromsø. Det ble også inngått en avtale om søk- og redningssamarbeid i Arktis. Den økende internasjonale interessen for Arktis har ikke minst bragt de fem arktiske kyststatene nærmere hverandre. Gjennom Ilulissat-erklæringen i 2008 forpliktet de seg til å respektere den gjeldende havretten og til å løse alle tvister om overlappende krav gjennom fredelig forhandlinger.

Norge har i de seinere årene fått avklart tidligere uløste grensespørsmål. Norge og Danmark ble i 2006 enige om avgrensningen av kontinentalsokkelen og fiskerisonene i området mellom Grønland og Svalbard, og Norge, Island og Færøyene inngikk en avtale om kontinentalsokkelens avgrensning utenfor 200 sjømil i Norgehavet. I 2007 ble Norge og Russland enige om grensen i Varangerfjorden og området utenfor. I 2009 fikk Norge medhold fra FNs kontinentalsokkelkommisjon på en utvidelse av den norske kontinentalsokkelen med nesten 250.000 kvadratkilometer, og i 2010 ble Norge og Russland enige om den maritime avgrensningen i Barentshavet og Polhavet. Norge er derfor blitt stadig mer opptatt av å understreke sine rettigheter som kyststat, noe som også gjelder for de andre arktiske kyststatene. EU er ingen arktisk kyststat623, og landene rundt Polhavet later ikke til å være innstilt på å gi EU for sterk innflytelse i området.

I nordområdedialogene med EU og EU-landene har det også vært uklart hva Norge egentlig har hatt å tilby. Da nordområdepolitikken ble lansert, var gassen fra Snøhvitfeltet allerede solgt.624 Det var heller ingen nye utbygginger på gang i den norske delen av Barentshavet. Norge var allerede en stor energileverandør til Europa, og Norge ble oppfattet som en stabil og pålitelig leverandør. Det har også blitt pekt på at Norges evne til å opptre med én stemme har vært begrenset.625 Mens nordområdepolitikken har vært frontet av Utenriksdepartementet, har ikke andre departementer vært like opptatt av å følge opp satsingen på sine områder. Dette har ikke bare skapt koordineringsproblemer overfor EU, men også til dels spenninger nasjonalt mellom ulike sektormyndigheter. Ett eksempel er de norske innreisereglene for russere, der Utlendingsdirektoratet og Justis- og politidepartementet har valgt å tolke Schengen-avtalen strengere enn hva finske myndigheter har gjort. 626 Finland har derfor enklere regler enn Norge for innreise av russiske borgere, noe regjeringen i den siste nordområdemeldingen sier at den vil se nærmere på.

Hovedbildet er altså at norske myndigheter fortsatt er opptatt av å ha et nært forhold til EU innenfor mange deler av nordområdepolitikken. Samtidig er det klart at Norges avtaler med EU både direkte og indirekte påvirker sentrale elementer av nordområdepolitikken. Norge er bundet til EU både politisk og økonomisk, og EUs forskningspolitikk, energipolitikk, maritime politikk, fiskeripolitikk, klima- og miljøpolitikk og utenriks- og sikkerhetspolitikk har stor betydning for utviklingen i nordområdene. Norge møter EU i en rekke internasjonale samarbeidsorganer. Men EU oppfattes ikke på samme måte som før som et avgjørende ankerfeste for norsk nordområdepolitikk. Uenigheter om Svalbard og Norges understrekning av sine rettigheter som arktisk kyststat har dempet interessen. I den siste nordområdemeldingen blir økt interesse og engasjement i nordområdene fra EUs og sentrale EU-lands side hilst velkommen, forutsatt at de «respekterer de grunnleggende spillereglene i nord og ansvarsfordelingen mellom aktørene».627

Samtidig utvikler EU sin nordområdepolitikk, og det kan spores en viss bekymring i EU for at de fem arktiske kyststatene satser på å koordinere sin politikk uavhengig av diskusjonene i Arktisk Råd.

Det overordnede bildet er at nordområdepolitikken og europapolitikken er knyttet sammen på politisk nivå, men kun løselig. Nordområdedialoger med EU og EU-landene har ikke samme fremtredende plass i nordområdepolitikken, og nordområdene spiller heller ingen sentral rolle i europapolitikken. Norge ønsker å styrke samarbeidet om forsknings- og kunnskapsutvikling, blant annet når det gjelder forskningsinfrastruktur på Svalbard og et europeisk fellesprogram om havet. Samtidig påvirker samarbeidet med EU og Norges avtaler med EU den praktiske utmeislingen av flere deler av nordområdepolitikken, for eksempel når det gjelder maritim politikk, transportpolitikk, statstøtte, miljø (herunder oppfølging av Macondo-ulykken) og i spørsmål om grensekontroll.

Her ligger også en spenning i norsk forvaltning. Det er Utenriksdepartementet som driver nordområdediplomatiet, mens fagdepartementene utøver nordområdepolitikk i praksis, med sine særskilte motivasjoner på grunnlag av ulike sektorielle interesser og forhold. Samhandlingen mellom fagdepartementene og EU-institusjonene er i utgangspunktet ikke sentrert om nordområdeproblematikk. Utfordringen ligger altså ikke bare i å knytte sammen Europapolitikken og nordområdepolitikken, men peker også mot et mer vedvarende tema, nemlig å knytte sammen sektorpolitikken og utenrikspolitikken.

23.7.2 EFTAs frihandelsavtaler med tredjeland

Norge og EØS-landene er ikke med i EUs tollunion og heller ikke med i EUs handelspolitikk med tredjeland. Norges forhold til internasjonal handel reguleres primært gjennom WTO. EUs handelspolitikk har likevel direkte og indirekte virkninger for EFTA og Norge.

I sin opprinnelse var EFTA en organisasjon som skulle regulere frihandel mellom partene i EFTA, men etter hvert som organisasjonen er blitt mindre og består av stater som handler lite med hverandre, er denne siden av samarbeidet blitt mindre viktig. EFTAs andre store oppgave, nemlig å sikre frihandel mellom EU og EFTA har også blitt løst utenfor EFTA som sådan. Selv om EØS-avtalen er det sterkeste uttrykket for ambisjonen om frihandel mellom EFTA og EU berører ikke EØS-avtalen hele EFTA. Sveits ikke er med i EØS. Sveits har heller ikke har ønsket at EFTA skal ha en rolle i å regulere sitt forhold til EU.

Etter hvert har EFTA i stedet blitt opptatt av frihandelsavtaler med tredjeland. Når EFTA møtes samlet med Sveits, Norge, Island og Liechtenstein er det som oftest med handelsavtaler med tredjeland som står på dagsorden. For Sveits er det da også dette som er det klart viktigste, for ikke å si det eneste viktige, elementet i EFTA. Det er også handelspolitikken med tredjeland som er viktigste årsak til at Sveits fortsatt er medlem i EFTA og at de bidrar økonomisk.

EFTAs avtaler med tredjeland var opprinnelig etablert for å speile EUs handelspolitikk i etterkant av den kalde krigens slutt. Når EU lagde frihandelsavtaler med landene i Øst-Europa fulgte EFTA etter. Det var derfor et sentralt mål for EFTAs handelsavtaler å forhindre at EFTAs eksportbedrifter diskrimineres i forhold til eksportører fra andre land. Ettersom EU har inngått handelsavtaler med en rekke land, har EFTA fulgt etter og inngått avtaler med de samme landene.

I de senere år har imidlertid EFTA i økende grad lagt vekt på å etablere handelsavtaler med land mer eller mindre uavhengig av EUs prioriteringer. I prinsippet skal dette innebære at de landene som antas å kunne gi det største bidraget til økt handel og verdiskaping skal prioriteres som forhandlingsmotparter.

Det er flere grunner til denne omleggingen. For det første oppdaget EFTA gradvis at de kunne forhandle raskere enn EU og dermed få frihandelsavtaler før EU. Raskere ikrafttredelse av EFTAs frihandelsavtaler har i prinsippet vært et konkurransefortrinn for EFTA-landene. Det var særlig etter at forhandlingene med Mexico ble avsluttet i 2000 at EFTA oppdaget denne muligheten.

For det andre har de internasjonale forhandlingene om frihandel i WTO gått i stampe og det er stadig flere land som inngår bilaterale eller regionale handelsavtaler. Det snakkes derfor om en «spagettibolle» av ulike frihandelsavtaler. I takt med globalisering av økonomien blir også handel med tredjeland utenfor Europa også stadig viktigere. Noen tredjeland har også ønsket å forhandle med EFTA før de forhandler med EU.

Internt i EFTA har det vært særlig Sveits som har vært opptatt av å intensivere innsatsen med å lage nye frihandelsavtaler. Det er Sveits som er pådriver i prosessen og det er da også i første rekke Sveits som har foreslått hvilke land Norge og EFTA bør forhandle med.

Innholdsmessig er avtalene også blitt mer omfangsrike. EFTAs frihandelsavtaler er et supplement WTO, ikke et substitutt. EFTA-avtalene bygger på WTOs regelverk og står ikke i motsetning til WTO. Alle EFTAs frihandelsavtaler med tredjeland dekker handel med industrivarer, bearbeidede landbruksprodukter, fisk og opphavsrett. De fleste avtalene har ofte også bestemmelser om landbruksvarer som inngås som bilaterale avtaler, siden EFTA ikke har en felles landbrukspolitikk. De siste avtalene har også bidratt til å liberalisere tjenestehandel, investeringer og offentlige anskaffelser.

Fra offisielt norsk side er det også i senere tid blitt fremhevet at det vektlegges menneskerettigheter, arbeidsrettigheter, miljø, kulturelt mangfold, bedriftenes samfunnsansvar og god offentlig forvaltning i arbeidet med EFTAs handelsavtaler. Avtalen med Hongkong-Kina som ble undertegnet i 2011 er den første frihandelsavtalen som inneholder bestemmelsene om miljø og arbeidstakerrettigheter som ble vedtatt på EFTAs ministermøte i juni 2010.

I dag har EFTA 23 frihandelsavtaler (som dekker i alt) 32 land. To av frihandelsavtalene ble inngått før EØS- avtalen ble undertegnet (Tyrkia og Israel). EFTA har i dag frihandelsavtaler med Albania, Canada, Chile, Colombia, Kroatia, Egypt, Gulf Cooperation Council, Hong Kong – Kina, Israel, Jordan, Sør-Korea, Libanon, Makedonia, Mexico, Marokko, De palestinske selvstyremyndighetene, Peru, Serbia, Singapore, Den Sør-Afrikanske tollunion, Tunisia, Tyrkia og Ukraina. To ble inngått på slutten av 1990-tallet (Marokko og De palestinske selvstyremyndighetene). Alle de andre avtalene er inngått i det siste tiåret.

EFTA forhandler nå med frihandelsavtaler med ni land, Algerie, Bosnia og Herzegovina, India, Indonesia, Montenegro, Russland, Hviterussland og Kasakhstan, og Thailand. Det er diskusjoner om ytterligere nye frihandelsavtaler med blant annet Vietnam. Det er også etablert såkalte felles erklæringer med en rekke land (Malaysia, Mauritius, Mercosur, Mongolia og Panama) som kan være et første steg mot frihandelsavtaler.

En rekke avtaler ble på 1990-tallet inngått med Bulgaria, Tsjekkia, Slovakia, Estland, Ungarn, Latvia, Litauen, Polen, Romania og Slovenia. Men disse avtalene ble for Norges del erstattet med EØS-avtalen da de ble medlemmer av EU.

Som handelsblokk er EFTA en underlig gruppe land. De er geografisk spredt og de har svært ulike interesser. Selv om landene er små er de rike og de har stor økonomi. Norge er verdens 25 største økonomi, mens Sveits gjerne listes som verdens 19. største økonomi. Mens Norge og Island har vært særlig opptatt av å fremme frihandel med fisk har Sveits på sin side naturligvis hatt liten interesse for frihandel med fisk. De har i stedet blant annet vært opptatt av å sikre frihandel med tjenester og sikre vern om opphavsrett.

EFTA-landene har få felles interesser og det er også visse interessemotsetninger. Et eksempel på en slik spenning kom til syne i forhandlingene om India på synet på bruk av bruk av kopi-produkter av patenterte medisiner. Norge ønsket ikke dette innlemmet i avtalen og trakk seg også i 2009 fra denne delen av forhandlingene. Forhandlingene om frihandelsavtalen med India fortsetter, også med Norge.

Flere av forhandlingene om frihandelsavtaler har også reist spørsmål om arbeidstakeres vilkår. Forhandlingene om frihandelsavtaler med Colombia har vært særlig omstridt. Norge undertegnet en frihandelsavtale mellom EFTA og Colombia i november 2008. Den er ennå ikke ratifisert, men de andre EFTA-landene har ratifisert den. Avtalen er kritisert på grunn av frykt for at den kan undergrave urbefolkningens rettigheter og at den ikke sikrer arbeidstakere i Colombia tilstrekkelig gode rettigheter. I juni 2010 skrev 20 norske organisasjoner og forbund et innlegg der de var kritiske til avtalen.628 EFTAs avtale vurderes av blant annet representanter av LO som dårligere enn EUs avtaler.629 Mens EUs avtale med Colombia har et eget kapittel om bærekraftig utvikling som omhandler ILO-konvensjoner, miljø og menneskerettigheter, er dette kun omtalt i forordet i EFTA-landenes avtale.

Et annet sensitivt tema berører forhandlingene om en handelsavtale mellom EFTA og Russland, Hviterussland og Kasakhstan (RuBeKa). Den tredje forhandlingsrunden fant sted høsten 2011. Hviterusslands regime er omstridt og EU innførte i sommer sanksjoner på grunn av regimets krenkelser mot opposisjonen. Norge sluttet seg høsten 2011 til EUs vedtak. Det er foreløpig usikkert hva menneskerettighetssituasjonen i Hviterussland betyr for Norge og EFTAs videre forhandlinger.

Det er vanskelig å si noe sikkert om virkningene av EFTAs frihandelsavtalene for norsk økonomi. Generelt er det ofte eksportnæringene som sterkest argumenterer for handelsliberalisering, enten det gjelder frihandelsavtaler eller liberalisering i WTO. Gevinst for eksportnæringene er imidlertid bare en del av det totale bildet når det gjelder effekten av økt frihandel. Handelsliberalisering er ofte gjensidig og kan også gi gevinster gjennom økt import. En studie av frihandelsavtalene fra 2004 viste at Norge likevel hadde beskjeden handel med de landene Norge den gang hadde inngått frihandelsavtaler med.630 Canada, Singapore og Tyrkia var de viktigste handelspartnerne som var omfattet av frihandelsavtalene. Flere av de andre landene med avtaler sto for under en promille av handelen. Selv om noen av disse landene har økt i betydning, og det er vekst, er det likevel reist spørsmål om begrunnelsen for å prioritere akkurat disse landene. Virkningene er også vanskelig å måle siden det har tatt lang tid fra undertegning til gjennomføring.

Rent økonomisk er de viktigste samarbeidslandene for EFTA, foruten EU, USA, Japan, Russland, Kina og Sør-Korea og i økende grad Brasil. I de senere år er det søkt inngått avtaler med noen av disse landene. Frihandelsavtalen med Sør-Korea er derfor foreløpig kanskje den viktigste rent økonomisk. Avtalen med De palestinske selvstyremyndighetene er først og fremst politisk motivert og det pågår i realiteten ingen handel.

23.7.3 Satellittsamarbeid mellom EU og Norge

En annen side ved samarbeidet med EU som har en viss utenrikspolitisk relevans er satellittsamarbeidet. EU har de siste årene utarbeidet en «European Space Policy» og har også etablert et eget satellittprogram kalt Galileo. Samarbeidet har strategisk, teknologiske og industrielle sider. Norge har ikke vært forpliktet til å delta i samarbeidet, men har søkt å få til et tettest mulig samarbeid.631

Det felleseuropeiske systemet vil ventelig bedre satellittsignalene i områder hvor det i dag er dårlig dekning, særlig i nordområdene, og i områder med høye fjell og dype daler. Systemet ventes også å ha stor nytteverdi for næringsliv, så vel som myndigheter, ikke minst på samferdselsområdet.

Samarbeidet med Galileo startet først innenfor rammene av European Space Agency der Norge i lang tid har vært medlem. EUs transportråd vedtok i desember 2007 å organisere, finansiere og iverksette utbyggingen av satellittnavigasjonssystemet Galileo under EUs institusjonelle rammeverk. Galileo vil bli et globalt system underlagt sivil kontroll men med åpenbare strategiske verdier. Systemet vil fungere sammen med det amerikanske militære Global Positioning System (GPS) og det russiske GLONASS, men vil samtidig gjøre EU og Europa mindre avhengig av disse to globale navigasjonssystemene. Sammen vil systemene også gi brukerne vesentlig bedre tilgang på posisjonsangivelse, navigasjonstjenester og tidsinformasjon. Med to systemer reduseres også sårbarheten ved sikkerhetskritiske anvendelser. Galileo vil også tilby flere nye tjenester, blant annet knyttet til søk- og redningstjenester og offentlige tilgangsregulerte signaler. Galileo-programmet omfatter også EGNOS (European Geostationary Navigation Overlay Service) som er et regionalt støttesystem for å bedre integriteten og nøyaktigheten av GPS i Europa.

Galileo er foreløpig i startfasen og vil ventelig gå i full drift fra 2019–2020. Fult utbygd vil det bestå av totalt 30 satellitter. Alle områder på jordkloden vil til enhver tid være dekket av minst 4 satellitter. Innen utgangen av 2014 vil 18 satellitter være utplassert. I tillegg til satellittene vil Galileo bestå av et antall bakkestasjoner.

Flere store stater, deriblant USA, Russland, Kina og Japan, har allerede etablert eller arbeider med utvikling av egne systemer for å dra nytte av mulighetene innen satellitt-teknologi. EUs initiativ tar sikte på å redusere avhengighetene av USA og sikre kontroll over slik samfunnsnyttig infrastruktur. I tillegg ønsker Europa å sikre en andel av markedet og den teknologiske utviklingen.

For Norge har det vært særlig viktig å delta i samarbeidet. Den geografiske beliggenhet, topografi og store havområder gjør at Norge er i en særlig posisjon til å utnytte de teknologiske og samfunnsøkonomiske fordelene innenfor satellittbasert jordobservasjon, kommunikasjon og navigasjon. Norge ligger i utkanten av dekningsområdet til flere typer satellittsystemer, og polområdene er sentrale områder for bakkestasjoner for satellittsystemer.

Norge har også lenge vært opptatt av å delta i europeiske romprogrammer. Norge har vært deltaker i ESA og har også vært deltaker i utviklingen av systemet. Når samarbeidet mellom EU og ESA forsterkes har dette hatt betydning for norsk deltakelse. Samarbeid innenfor dette feltet har også betydning for norsk industri, for eksempel omsatte norsk romindustri for 5 milliarder kroner i året.

Kilde: Foto: Karine Nigar Aarskog

Gjennom sin deltakelse har Norge også stilt norsk territorium til disposisjon for samarbeidet. Det er blant annet etablert en sensorstasjon på den norske Troll-basen i Antarktis og en kombinert sensor- og opplinkstasjon på Svalbard. Stasjonene på Svalbard og Troll-basen vil inngå i den permanente infrastrukturen for Galileo. Det er også bygget opp bakkeinfrastruktur for Galileo på Jan Mayen og det norske fastlandet.

Permanente bakkestasjoner vil ha verdi for Norge både som en del av global infrastruktur og fordi driften vil gi innsyn i viktige prosesser i EU og EUs medlemsland, både i normal operasjon og i krisesituasjoner. Stasjonen på Svalbard er av særlig interesse med tanke på å sikre fullgod ytelse fra Galileo også i nordområdene. En permanent bakkestasjon på Svalbard vil i tillegg gi økt avkastning på investeringen i fiberkabelen fra Longyearbyen til fastlandet. Det har vært konkurranse knyttet til lokaliseringen av disse stasjonene, fordi mange land anser slike stasjoner som strategisk viktige.

Samarbeidet med EU på satellittområdet har ikke vært politisk omstridt. Tilsutningen ble vedtatt enstemmig i Stortinget i mai 2009. Den norske deltakelsen i utbyggingsfasen av Galileo ble besluttet sommeren 2009 i protokoll 31 til EØS-avtalen, og er for tiden kostnadsberegnet til om lag 74 millioner euro for Norges innsats (norsk bidrag til ESA ekskludert). Etter omfattende kostnadsoverskridelser i programmet knytter det seg imidlertid usikkerhet til den endelige størrelsen på det norske bidraget. Norge har også bidratt med omkring 20 millioner euro gjennom ESA og EU i utviklingsfasen. Nasjonale oppfølging skjer gjennom et interdepartementalt koordineringsutvalg ledet av Nærings- og handelsdepartementet.

Det er etablert et sekretariat i Norsk Romsenter som har ansvaret for å følge opp norske interesser i Galileo-programmets styringsorganer. Norge bidrar også med en nasjonal ekspert til Kommisjonen. Nasjonal sikkerhetsmyndighet vil ha en særlig oppgave knyttet til oppfølging av sikkerhetsregimet i Galileo, herunder deltakelse i Galileos sikkerhetsorganer, oppfølging av avtaler om utveksling av sikkerhetsgradert informasjon, gjennomføring av leverandørklarering av norske selskaper som deltar i programmet og sikkerhetsmessig akkreditering av infrastruktur på norsk territorium.

Satellittsamarbeidet anses å ha stor strategisk interesse og industriell verdi både for EU og for Norge. Gjennom dette programmet synliggjøres også sammenvevingen mellom sikkerhetspolitikk, industripolitikk, og sivile formål. Samarbeidet er også et interessant eksempel på at Norge deltar i et av EUs store infrastukturtiltak. For Norge er det imidlertid en viss utfordring knyttet til at EU stadig overtar eller supplerer andre europeiske organisasjoners virksomhet, der Norge tidligere har deltatt. Deler av europeisk romvirksomhet foregår til en viss grad utenfor ESA og innenfor rammene av EU. EUs nye ambisjoner innen romvirksomhet, blant annet nedfelt i Lisboa traktaten, vil kunne medføre ytterlige utfordringer.

23.7.4 Nordisk samarbeid

Et viktig element i norsk utenrikspolitikk er det nordiske samarbeidet. Dette samarbeidet har også blitt påvirket på ulike måter av europeisk integrasjon og Norges avtaler med EU.632 I perioden har europeisk integrasjon omformet nordisk samarbeid, samtidig har avtalene med EU også bidratt til å realisere mange av målene i det nordiske samarbeidet. Nordisk samarbeid er i dag først og fremst et supplement til EU-samarbeidet, og i noen grad som plattform for de nordiske landenes europapolitikk. Det er imidlertid lite som tyder på at Nordisk råd-systemet har utviklet seg til å bli en særlig effektiv kanal for nordisk påvirkning i EU.

Kilde: Illustrasjon: Per Elvestuen

Nordisk samarbeid i endring

Det nordiske samarbeidet har siden slutten av 1980-tallet gjennomgått store endringer institusjonelt så vel som på det politiske og innholdsmessige plan. Endringene har i hovedsak vært drevet frem av europeiske og globale utviklingstrekk, herunder i første rekke den kalde krigens slutt og den europeiske integrasjonsprosessen.

Gjennom 1990-tallet satte Nordens forhold til EU preg på det nordiske samarbeidets organisering. Stikkord var nyorientering, reorganisering og effektivisering. Endringene i samarbeidet ble blant annet fremskyndet av at de nordiske landene fulgte Danmark og sluttet seg tettere til EU-samarbeidet, først gjennom EØS-avtalen i 1994 og så, for Finland og Sveriges del, gjennom fullt medlemskap i 1995. Nordens eksterne, regionale og bredere europeiske tilknytning ble gjort til en mer sentral del av det nordiske samarbeidet. Dette var et klart brudd med tideligere tiders samarbeid, som i hovedsak var rettet mot intra-nordiske forhold.

I perioden har også det nordiske samarbeidet blitt utvidet til også å omfatte Baltikum. Fremveksten av flere multilaterale fora i Nordens nærområder som Østersjørådet (1992), Barentsrådet (1993) og Arktisk råd (1996) har supplert samarbeidet. EU har på sin side også engasjert seg sterkere i de samme områder, i første rekke gjennom Den nordlige dimensjon (1999)633, og i de senere år på bakgrunn av sin Strategi for østersjøregionen (2009).

Norges holdning til det nordiske samarbeidet endret seg også. Fra å ha vært forholdsvis nølende ble Norge etter 1994 en uttalt pådriver for nordisk samarbeid. Norske regjeringer og parlamentarikere har særlig vært aktive i arbeidet med å gjøre det nordiske samarbeidet til en plattform for å påvirke EU-saker der de nordiske landene delte verdier og interesser.

På ett nivå er det et naturlig felleskap mellom de nordiske land tuftet på geografi, historie, felles verdier, likheter i samfunnsmodell, kultur, språk, m.m. Det er i dag stor grad av nordisk enighet i flere viktige spørsmål som står på dagsordenen i EU. Åpenhet og innsyn, likestilling, forbrukervern og miljø trekkes gjerne frem som områder der de nordiske landene har sammenfallende synspunkter og ønsker om å påvirke EUs dagsorden.

Men dette fellesskapet lar seg imidlertid ikke uten videre omsettes til partnerskap og interessefelleskap i EU-sammenheng. EU-samarbeidet er generelt ikke preget av stabile geografiske blokker. Koalisjoner varierer i stor grad fra sak til sak og det finnes ingen nordisk blokk som arbeider for å få gjennomslag for en nordisk europapolitikk i EU. I flere saker et riktignok en visst form for samarbeid i en «Nord-gruppe», som primært består av de nordiske EU-medlemmene, Storbritannia og Nederland.

Det nordiske samarbeidet har samtidig fått mindre oppmerksomhet og ressurser. Det har vært skiftede og til dels liten politisk vilje til å prioritere det rene nordiske samarbeid, især hos de nordiske EU-medlemmene. Det finnes få eksempler på at fellesnordiske initiativer har igangsatt debatter og prosesser i EU. Selv når de nordiske land har sammenfallende synspunkter, har de ikke alltid funnet det hensiktsmessig å fremføre forente posisjoner i EU som for eksempel i forbindelse med EUs regjeringskonferanser. I flere tilfeller har det også vært et nokså påfallende fravær av nordisk konsultasjon og koordinering i EU-saker med stor betydning for det nordiske samarbeidet. Dette gjelder især Danmarks beslutning om å tiltre Schengen, og det finske initiativet som førte til etableringen av EUs Nordlige dimensjon. I den grad nordisk koordinering og samarbeid i EU-saker finner sted er det i hovedsak på en reaktiv måte knyttet til EUs regelverk og politiske satsninger.

Europaspørsmål er imidlertid et fast punkt på dagsordenen for nordiske og nordisk-baltiske ministermøter og Norge deltar med jevne mellomrom på nordiske eller nordisk-baltiske formøter før noen av rådsmøtene i EU. Dette gjelder spesielt rådsmøter om miljø, energi og samferdsel. Kontakten mellom de nordiske hovedstedene, EU og de nordiske EU-delegasjonene i Brussel oppleves av norske myndigheter som tett og god. Norge har også hatt utplassert en tjenestemann i det svenske miljødepartementet for å følge utviklingen i EUs miljøpolitikk. Det er utstrakt informasjonsutveksling mellom Norge og de nordiske EU-medlemmene.

Sett fra norsk side oppfattes det som særlig viktig å sørge for at europapolitiske saker med relevans for Norge blir diskutert i den nordiske kretsen på et tidlig tidspunkt slik at Norge på den måten indirekte kan innvirke på de interne drøftingene i EU.634 Mulighetene for å få drahjelp fra de nordiske EU-landene til å løfte norske interesser i Brussel er likevel begrenset og forutsetter til en viss grad at disse har sammenfallende interesser og syn. I noen saker kan de nordiske land være blant de tøffeste motstanderne Norge møter i EU. Eksempelvis er Sverige en av de EU-land som presser Norge sterkest når det gjelder liberalisering på landbruksområdet. Likeledes hadde Norge under forhandlingene om EØS-finansieringsordingene i 2003, håpet på støtte fra de nordiske land til en nedforhandling av EUs krav. Noen slik støtte fikk man imidlertid ikke.

I 2009 vedtok Nordisk råd en EU-strategi for mer systematisk å kunne følge opp saker til behandling i EU som er av betydning for de nordiske land. Strategien ble fornyet i 2011 under tittelen «En nordisk stemme i EU». I den reviderte strategien luftes ideen om på sikt å etablere et felles nordisk kontor i Brussel.

Avtalene med EU og styrket nordisk samarbeid

Historisk sett har den europeiske integrasjonen vært med på å muliggjøre nordisk samarbeid ved å bidra til stabile politiske omgivelser hvor samarbeidet har kunnet utvikle seg. Men EØS-avtalen har også gjort det mulig å realisere det indre nordiske markedet, med fri bevegelighet av personer, varer, tjenester og kapital.I utenriksmeldingen fra vises det derfor til at «EØS-avtalen på mange måter er Norges viktigste nordiske samarbeidsavtale».635 Avtalen har knyttet de nordiske landene enda tettere sammen økonomisk på en måte som ikke hadde latt seg gjøre i en rent nordisk ramme. Selv om det nordiske samarbeidet siden 1990-tallet verken har vært preget av stor dynamisme eller politisk kraft er det slik at Norden i dag er mer integrert enn noen gang. Dette skyldes EU og EØS mer enn det nordiske samarbeidet som sådan.

Alle de nordiske landene er også en del av Schengen-samarbeidet. Etter at Danmark i 1994 varslet at ønske om å tiltre Schengen-samarbeidet ble de øvrige nordiske landenes tilslutning til Schengen-avtalen en forutsetning for videreføringen av den nordiske passunionen fra 1954. Passunionens regler om passfrihet og oppholds- og arbeidstillatelse er i dag i praksis erstattet av Schengen-avtalen og EUs regler om fri bevegelse. Å opprettholde den nordiske reisefriheten var sett på som viktig i Norden og tilslutningen til Schengen-avtalen er således et eksempel på at det nordiske samarbeidet ikke bare påvirkes av europeiseringen, men at den nordiske dimensjonen også påvirker de nordiske landenes forhold til europeisk integrasjon.

Samtidig har den stadig mer omfattende og dyptgående europeiske integrasjonsprosessen på noen måter utfordret og begrenset nytten av det nordiske samarbeidet. Fjerning av grensehinder har for eksempel alltid vært et viktig element av nordisk samarbeid. Det er derfor viktig å unngå at nye grensehinder oppstår gjennom nasjonal lovgivning eller ved gjennomføring av EU/EØS-direktiver. I en rapport fra 2009 til Nordisk Råd ble det nylig fremhevet at:636

«Det er ikke almindeligt i forbindelse med direktivimplementeringen at undersøge retstilstanden i øvrige nordiske lande og på den baggrund overveje, om den påtænkte implementeringsform kunne medføre grænsehindringer for borgere og virksomheder. Den ofte bekræftede politiske vilje til nordisk samarbejde omkring implementering af direktiver synes ikke at være blevet viderekommunikeret effektivt til de embedsmænd, der i dagligdagen arbejder med at gennemføre direktiver i national ret. Et øget nordisk samarbejde om gennemførelse af direktiver vil i flere henseender være nyttigt. Dels vil et sådant samarbejde formentlig i nogle tilfælde kunne medvirke til en mere enstrenget nordisk lovgivning med deraf følgende lettelser for borgere og virksomheder og større potentiale for øget konkurrenceevne. Dels vil et samarbejde i sig selv kunne højne den lovtekniske kvalitet af de nordiske landes gennem-førelseslovgivninger.

Utviklingstrekk

I perioden har det vært fremmet flere hypoteser om hvordan det nordiske samarbeidet påvirkes i samspillet med et stadig sterkere og mer omfangsrikt samarbeid i EU.637 Det har på den ene siden blitt hevdet at økt samarbeid i EU reduserer betydningen av det nordiske samarbeidet og flytter oppmerksomhet bort fra nordiske samarbeidsarenaer. Samtidig er det blitt sagt at det nordiske samarbeidet, som en følge av europeiseringen, vil skifte karakter, og at samarbeidet i større grad vil skje innenfor europeiske rammer og bli formet av den europeiske dagsordenen. På den andre siden er det blitt antydet at Norden i møte med Europa og EU vil kunne (gjen)oppdage felles mål og verdier som i sin tur kan bidra til en revitalisere den nordiske dimensjon og skape nye områder for nordisk samarbeid.

Alle disse forklaringene kan i varierende grad beskrive utviklingen i det nordiske samarbeidet siden begynnelsen av 1990-tallet. Om man ser perioden under ett er det klart at det nordiske samarbeidet har blitt mindre relevant og betydningsfullt, og at dette i nokså stor utestrekning skyldes europeiseringsprosesser og de nordiske lands ulike tilknytning til EU. Samarbeidet har mistet mye av sin politiske kraft og synes ikke å være etterspurt i samme grad som tidligere. Samtidig er Europa på mange måter gjort til det bærende omdreiningspunkt for det nordiske samarbeidet, hva enten det gjelder de nordiske landenes arbeid opp mot EU, deres satsning i nærområdene eller samarbeid om intra-nordiske forhold.

Det har i de senere år vært tilløp til fornyet interesse for nordisk samarbeid blant annet illustrert ved Stoltenberg-rapporten638 med forslag til styrket nordisk forsvars- og sikkerhetspolitisk samarbeid og debatten omkring Gunnar Wetterbergs forbundsstatsforslag639. Initiativene viser at det fortsatt er rom for å diskutere utvidet nordisk samarbeid og at Norden som ramme for politiske satsninger fortsatt har en appell. Foreløpig er det likevel lite som tyder på at det nordiske samarbeidet går mot en ny renessanse, men på visse områder kan det likevel være betydelige gevinster å hente ved intensivert nordisk samarbeid. Ulike tilknytninger og holdninger til EU bidrar imidlertid til at nytten og relevansen av det nordiske samarbeidet oppfattes ulikt i Norden, og de nordiske statene legger også inn ulik grad av oppmerksomhet, interesse og ressurser i samarbeidet Det er grunn til å tro at de nordiske landenes forskjellige tilknytningsformer også i tiden fremover vil representere en vesentlig utfordring for videreutviklingen av det nordiske samarbeidet.

23.8 Avsluttende merknader

Samarbeidet i EU innenfor forsvars-, utenriks- og sikkerhetspolitikken har utviklet seg betydelig i løpet av de siste tjue årene, og særlig det siste tiåret. Norske myndigheter har hatt en ambivalent innstilling til deler av dette samarbeidet. Fra norske myndigheters side har det vært en bekymring for mangel på norsk medvirkning i de europeiske kanalene og for at en selvstendig utenriks- og sikkerhetspolitikk innenfor rammen av EU på sikt ville kunne svekke de atlantiske bånd.

Utvalget fremhever at samarbeidet er ikke en del av EØS, men Norge har koblet seg til deler av dette samarbeidet gjennom forskjellige avtaler. Avtalene med EU har ikke endret Norges grunnleggende utenriks- og sikkerhetspolitiske orientering som en del av en vestlig allianse. Men EUs samarbeid, den økte koordineringen av europeisk utenriks- og sikkerhetspolitikk innenfor rammen av EU, har forandret betingelsene for utformingen av denne politikken. Norge har sluttet seg til de fleste av EUs utenrikspolitiske erklæringer og en rekke av EUs sanksjoner. Norge har også etter hvert stilt norske militære og sivile styrker til EUs disposisjon og har deltatt i en rekke av EUs internasjonale operasjoner. Norge bidrar også i EUs samarbeid omkring forsvarsmateriell.

Utvalget registrerer at norske myndigheter har søkt å etablere så nære bånd og koblinger til EUs utenriks- sikkerhets- og forsvarspolitiske samarbeid som mulig. Dette er en langsiktig målsetning i norsk utenriks- og sikkerhetspolitikk. Norske myndigheter står helt fritt til å formulere nasjonale utenrikspolitiske målsetninger og kan hvis de ønsker det føre en politikk som tar Norge i helt andre retninger enn EU. Avtalene ivaretar med andre ord norsk handlefrihet Unntaket fra denne regelen er Norges avtale om å bidra til EUs militære innsatsstyrker. Formelt sett har Norge rett til å ta standpunkt til om de norske styrkene skal delta i operasjonen, men fordi styrkene er integrerte vil i praksis presset for å delta trolig være stort. På den annen side, medfører avtalen heller ikke noen rettigheter. Avtalene gir ingen formelle muligheter for å medvirke på utformingen av de deler av EUs utenriks- sikkerhets- og forsvarspolitikk som kan anses å ha konsekvenser for Norge

Utvalget vil bemerke at Norge i perioden har slitt med å få egnede tilnytningsformer til denne delen av EU samarbeidet. For å oppnå samarbeid med EU har norske myndigheter lagt vekt å gi økonomiske og personellmessige bidrag til EUs operasjoner og aktiviteter. Norsk engasjement i ulike internasjonale freds- og konfliktarbeid eller i ulike giverlandgrupper brukes for å synliggjøre Norge og gjøre Norge til en interessant samtalepartner. Norge har også i perioder søkt å utvikle ulike side-arenaer, som for eksempel det nordiske sikkerhetspolitiske samarbeidet.

Utvalget finner at utviklingen i all hovedsak innebærer at Norge formelt har en løsere tilknytning til europeisk sikkerhetspolitisk samarbeid enn det Norge hadde da EØS-avtalen ble inngått. Norges tilgang til diskusjonsfora hvor nære allierte er representert er redusert. Norske myndigheter gir da også systematisk uttrykk for at avtalene med EU på det utenriks- og sikkerhetspolitiske feltet oppfattes som utilstrekkelige. Dette må forstås ut ifra målsetningen om å medvirke til utformingen av EUs utenriks- og sikkerhetspolitikk.

Utvalget vil fremheve at Norge berøres også av at EU til en viss grad supplerer eller erstatter andre organisasjoner der Norge tidligere har deltatt. I andre organisasjoner, som NATO, FN og i andre multilaterale og bilaterale fora pågår den europeiske samtalen om sentrale utenrikspolitiske spørsmål i økende grad i eller i tilknytning til EU. Som et resultat av EUs aktiviteter er europeiske organisasjoner, med norsk deltakelse blitt nedlagt, som Vestunionen. Eller endret.

Utvalget peker på at samarbeidet med EU har heller ikke noen fast institusjonell ramme. De fleste avtalene er lite forpliktende overenskomster som partene kan velge å følge opp med større eller mindre intensitet og engasjement. De er derfor sårbare for endringer i personkonstellasjoner både på norsk side og på EU side. Innholdet i dialogen og samarbeidet påvirkes også av EUs utenrikspolitiske agenda.

EU har dialoger og avtaler med en rekke land og regioner. Etter opprettelsen av EEAS er det satt i gang et kartleggingsarbeid for å strømlinjeforme og rasjonalisere spesielt de utenrikspolitiske dialogene EU har med tredjeland. Dette har også berørt Norge. I 2011 var det fremdeles uklart hvilken form den sikkerhetspolitiske dialogen ville få i fremtiden. Norge står ikke i noen særstilling i forhold til EU på det utenriks- og sikkerhetspolitiske feltet. Noen av NATO-landene som ikke er EU medlemmer har også interesser og behov som er fjernere fra de norske.

Utvalget vil fremheve at samarbeidet med EU berører også andre viktige deler av norsk utenrikspolitikk. Deler av nordområdepolitikken har direkte og indirekte berøringer med europapolitikken. Norge har lenge ønsket å knytte Eu til nordområdepolitikken, men dette er i den senere tid tonet noe ned, samtidig som EU har vist mer interesse for nordområdene. EØS-avtalen, Schengen-avtalen og forskningssamarbeidet påvirker likevel mange sider av den praktiske utmeislingen av nordområdepolitikken.

EFTAs frihandelsavtaler med tredjeland var opprinnelig også tett knyttet til Norges avtaler med EU og de ble etablert for å speile EUs handelspolitikk i etterkant av den kalde krigens slutt. I de senere år har imidlertid EFTA i økende grad lagt vekt på å etablere handelsavtaler med land mer eller mindre uavhengig av EUs prioriteringer. Det er særlig Sveits som har vært pådriver denne delen av samarbeidet.

Utvalget vil understreke at europeisk integrasjon også har påvirket nordisk samarbeid. Det nordiske samarbeid fremstår i dag ikke som noe alternativ, men snarere som et supplement til EU-samarbeidet, og i noen grad som plattform for de nordiske landenes europapolitikk. EØS-avtalen og Schengen-avtalen er også blitt de viktigste avtalene for å redusere grensehinder mellom de nordiske landene og de nordiske land er nyttige partnere i norsk europapolitikk.

Utvalget mener det kan være hensiktsmessig med en grundig debatt om Norges samarbeid med EU innenfor utenriks- sikkerhets og forsvarspolitikken. Det er blitt ført en ganske konsistent og helhetlig norsk utenrikspolitikk overfor EU de siste ti årene, med sikte på å søke stadig tettere samarbeid med EU. Men denne politikken er samtidig ikke sammenhengende formulert og presentert for Stortinget. For deler av dette samarbeidet har det også vært lite åpen debatt. Det er samtidig behov for å gjennomgå noen av de demokratiske og konstitusjonelle sidene ved dette samarbeidet.

Utvalget mener at norske myndigheter bør se på mulighetene for å utvikle strategiske dialoger om utenrikspolitiske spørsmål med EU, som er viktige for hele bredden av norske interesser. Det har i de senere år vært økt oppmerksomhet ved de mer direkte strategiske sidene ved samarbeidet mellom Norge og EU, fra både norsk og EUs side. Mens Norge gjerne har lagt vekt på nordområdene har EU lagt vekt på energi. Innenfor de eksisterende rammene finnes det ikke noe overordnet forum for en dialog om slike sentrale strategiske og utenrikspolitiske spørsmål mellom Norge og EU. EU har slike strategiske dialoger med de fleste av sine viktigste partnere.

Utvalgets flertall, medlemmene Sejersted, Arbo, Bøckman Finstad, Dølvik, Rye, Sjursen, Tallberg, Ulltveit-Moe og Aarebrot finner at samarbeidet med EU innenfor utenriks-sikkerhets og forsvarspolitikken er vanskelig tilgjengelig og lite kjent. Utvalget mener at tiden er inne for å vurdere om det er mer hensiktsmessig å ha en mer samlet ramme med EU på dette området. En slik ramme vil kunne tydeliggjøre samarbeidet og gi mer forutsigbarhet. De eksisterende avtalene gir heller ikke de deltakelsesmuligheter og de dialoger som norske myndigheter har ønsket.

Utvalgets mindretall, medlemmet Dag Seierstad og Stubholt, mener det er betenkelig å knytte norsk utenriks- og sikkerhetspolitikk så tett opp til EU som Norge til nå har gjort. Vi har felles sikkerhetsinteresser med flere land i Nord-Europa, særlig med Tyskland og de nordiske land, men i mindre grad med de sikkerhetspolitiske kompromisser som EU på enkelte områder er i stand til å utvikle. EU er i dag i liten grad en enhetlig aktør i utenriks- og sikkerhetspolitikken, men jo mer EU utvikler seg i retning av en overnasjonal statsdannelse, jo mer direkte vil utenriks- og sikkerhetspolitikken knyttes til EUs økonomiske interesser både i Europa og globalt.

Utvalgets medlem, Dag Seierstad, mener at EU er i dag – sammen med USA – viktigste motstander for fattige land i så godt som alle internasjonale sammenhenger: I WTO, i Verdensbanken, i Det internasjonale valutafondet (IMF) og ved internasjonale miljø- og klimaforhandlinger. Sammen med USA er EU sterkeste pådriver for en globalisering som tar makt fra regjeringer, lokalsamfunn og vanlige mennesker i Afrika, Asia og Latin-Amerika. Derfor er det viktig at det fins land i Europa som ikke kan mistenkes for å fremme EU-interesser i internasjonale konflikter. Det utgangspunktet bør være styrende også for de avtalene som Norge inngår med EU på det utenriks- og sikkerhetspolitiske feltet.

Dette medlemmet mener at det er mange urovekkende sider ved at Norge stiller militære styrker til EUs disposisjon. Det trekker oss langt lettere inn i militære operasjoner som springer ut av de utenriks- og sikkerhetspolitiske interessene til de større EU-land. Det er også betenkelig at EU ikke stiller noe absolutt krav om FN-mandat for slike operasjoner.

24 Økonomiske bidrag til EU og EU-landene

EØS-avtalen har formelt sett ingen kontingent, og Norge bidrar formelt ikke til EUs budsjett. Fra starten av hadde EØS-avtalen også begrenset budsjettmessig virkning. Over tid har imidlertid omfanget av Norges økonomiske bidrag til EU/EØS økt betraktelig, særlig etter 2004, og har etter hvert blitt en reelt sett viktig del av norsk europapolitikk. Utgiftssiden ved samarbeidet har ikke på noe tidspunkt stått særlig sentralt i norsk europadebatt.

Vi vil i dette kapitlet beskrive og analysere utbetalingene fra Norge og norske økonomiske bidrag til samarbeidet i EU. En slik fremstilling må ikke forveksles med en kostnad/nytte-analyse. Både fra EU og Norge er det fremhevet gjentatte ganger at de økonomiske og politiske gevinstene ved samarbeidet er langt større enn kostnadene i euro og kroner. De direkte og indirekte fordelene for Norge av tilknytningen til EU fremgår av andre kapitler og er ikke tema her.

De norske utbetalingene til samarbeidet med EU faller i all hovedsak i følgende kategorier:

• Finansieringsordningene (EØS-midlene)

• Programsamarbeid utenfor og innenfor EØS-avtalen

• Drift av EFTA- og EØS-institusjonene