3 Institusjonelle forhold ved lønnsdannelsen

3.1 Innledning

En velfungerende lønnsdannelse er viktig i en markedsbasert økonomi. Gjennom lønnsdannelsen fordeles inntektene fra verdiskapingen mellom arbeidstakere og eiere og mellom ulike grupper av arbeidstakere. Lønnen utgjør det viktigste grunnlaget for de fleste personers og husholdningers inntekt. Lønnen inklusive sosiale utgifter er også den enkeltfaktoren som betyr mest for kostnadene i mange næringer, og for norske bedrifters muligheter til å hevde seg i konkurransen internasjonalt. Lønnsdannelsen skal videre sikre samsvar mellom tilbud og etterspørsel etter ulike typer arbeidskraft, og bidra til at arbeidskraften anvendes der den har høyest samfunnsøkonomisk avkastning.

Mange arbeidstakere i Norge får sin lønn i stor grad bestemt gjennom sentrale, kollektive avtaler, eller som en kombinasjon av sentrale og lokale kollektive avtaler. Unntak fra dette er funksjonærgrupper med lang utdanning i privat sektor, stillinger med kun lokal lønnsdannelse i kommunal sektor, og arbeidstakere i uorganiserte bedrifter. For lønnstakere under ett er tariffavtaledekningen om lag 67 pst. Organisasjoner på arbeidstaker- og arbeidsgiversiden er ansvarlige for gjennomføringen av lønnsforhandlingene. Myndighetene har en rolle som lovgiver og gjennom trepartssamarbeidet med partene i arbeidslivet. Staten er også en viktig arbeidsgiver.

Det inntektspolitiske samarbeidet mellom partene i arbeidslivet og myndighetene har vært en viktig del av den økonomiske politikken i Norge gjennom store deler av etterkrigstiden. Modellen for lønnsforhandlinger bygger på at lønnsveksten skal tilpasses hva internasjonalt konkurranseutsatt sektor over tid kan leve med. Dette ivaretas gjennom frontfagsmodellen som innebærer at det er avtale- og forhandlingsområder med store innslag av internasjonalt konkurranseutsatte virksomheter som forhandler og slutter avtaler først (frontfaget), og at resultatet der virker som en norm for lønnsoppgjørene i andre områder.

Inntektspolitikken sikrer stor grad av koordinering i inntektsoppgjørene. Møter i Kontaktutvalget mellom regjeringen og organisasjonene i arbeidslivet og i Det tekniske beregningsutvalget for inntektsoppgjørene (TBU), bidrar til at partene i arbeidslivet og myndighetene har en felles forståelse av situasjonen og utviklingen i norsk økonomi. Det finnes også en rekke andre institusjoner og mekanismer som bidrar til koordineringen i det norske lønnsfastsettelsessystemet, både internt i og mellom ulike organisasjoner, gjennom lover, regelverk og tariffavtaler, og gjennom institusjoner som Riksmekleren, Arbeidsretten, Rikslønnsnemnda, Tariffnemnda og ulike avtalebaserte tvistenemnder.

Det inntektspolitiske samarbeidet og den norske lønnsforhandlingsmodellen kan hjelpe partene med å bevare en tilstrekkelig stor konkurranseutsatt sektor. Dette kapitlet går gjennom noen viktige institusjonelle trekk ved lønnsdannelsen i Norge, med vekt på utviklingen siden 2000. Til slutt i kapitlet drøftes kort også noen utviklingstrekk i lønnsdannelsen internasjonalt.

3.2 Organisasjonene i arbeidslivet

På arbeidstakersiden er det fire hovedorganisasjoner: Landsorganisasjonen (LO), Unio, Akademikerne og Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund (YS). Disse har et tariffavtaleforhold til fem organisasjoner på arbeidsgiversiden: Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO), Kommunenes Sentralforbund (KS), Spekter, Virke og Staten som arbeidsgiver. Det er disse organisasjonene som deltar i trepartssamarbeidet med myndighetene, herunder i Kontaktutvalget og Det tekniske beregningsutvalget for inntektsoppgjørene.

På arbeidstakersiden er det rundt 70 forbund som er tilsluttet hovedorganisasjonene. I tillegg kommer rundt 20 frittstående forbund som dels har samarbeidsavtaler med, og dels er uten formell tilknytning til hovedorganisasjonene. Arbeidstakere som er organiserte, er medlemmer i ett forbund. På arbeidsgiversiden er det bedrifter, foretak og kommuner/fylkeskommuner som er medlemmer.

I NHO er bedriftene medlemmer i både NHO og i en av NHOs 21 landsforeninger, mens Spekter og Virke organiserer virksomheter direkte. KS organiserer kommuner, fylkeskommuner og kommunale foretak, bortsett fra Oslo kommune som er eget tariffområde, mens Staten er arbeidsgiverpart for alle som er ansatt i statlig forvaltningsvirksomhet og omfattet av tjenestemannsloven. I tillegg er det arbeidsgiverforeninger for avgrensede bransjer som ikke har noen formell tilknytning til noen av hovedorganisasjonene.

Det har skjedd betydelige endringer i organisasjons- og avtaleforholdene etter år 2000, både på arbeidstaker- og arbeidsgiversiden. Mens organisasjonsgraden har falt noe på arbeidstakersiden, har medlemstallet i organisasjonene på arbeidsgiversiden samlet sett vokst både absolutt og i forhold til sysselsettingen, jf. tabell 3.2. I boks 3.1 gis en kort oversikt over de mest sentrale endringene etter år 2000. Videre i avsnitt 3.2 omtales organisasjonene på arbeidsgiver- og arbeidstakersiden mer utførlig.

Arbeidstakersiden

Organisasjonsgraden i Norge har falt, fra 57 pst. i 1990 til 53 pst. i 2000 og knapt 52 pst. i 2012.1 Sammenlignet med andre vestlige land er organisasjonsgraden i Norge på arbeidstakersiden likevel fortsatt relativt høy, jf. avsnitt 3.9. De ansatte har organisert seg i ulike forbund som er tilsluttet de fire hovedorganisasjonene, samt en del mindre, frittstående forbund, jf. tabell 3.1. Av disse er Norges Ingeniør- og Teknologorganisasjon (NITO) den største organisasjonen med om lag 72 000 medlemmer totalt i 2012.

Endringer i næringsstrukturen og i arbeidstakernes utdanningsnivå har medvirket til at det relative styrkeforholdet mellom organisasjonene målt ved medlemstall, har endret seg over tid, jf. figur 3.1. LOs andel av yrkesaktive som er fagorganisert har falt fra over 80 pst. på 1950-tallet til 50,5 pst. i 2012 (Nergaard og Stokke, 2010, og Løken m.fl., 2013).

Kilde: Fafo (2013).

Hovedorganisasjonene organiserer stort sett ulike grupper arbeidstakere, både når det gjelder næringstilhørighet, utdanningsnivå og til dels også kjønn. LO har en stor del av sine medlemmer blant brede arbeidstakergrupper uten høyere utdanning. Blant LOs medlemmer er det omtrent like mange i offentlig som i privat sektor. YS organiserer mange av de samme gruppene arbeidstakere som LO, men med en overvekt innen bank- og forsikringsvirksomhet. Til sammen organiserer LO og YS hovedtyngden av arbeidstakere uten høyere utdanning (Nergaard og Stokke, 2006).

Unio organiserer universitets- og høyskoleutdannede arbeidstakere, i overveiende grad i offentlig sektor. Lærere, sykepleiere, forskere og politi er store medlemsgrupper i Unio. Akademikerne organiserer i hovedsak langtidsutdannede med mastergrad eller mer, hvorav en liten del er selvstendig næringsdrivende.

Kvinneandelen varierer mellom de fire organisasjonene. Ifølge en tilleggsundersøkelse til Statistisk sentralbyrås arbeidskraftundersøkelse i 2012, var 51 pst. av LOs og 55 pst. av YS’ yrkesaktive medlemmer kvinner. I Unio, som organiserer mange arbeidstakere i en del tradisjonelle kvinneyrker, var andelen kvinner 76 pst., mens om lag 46 pst. av Akademikernes medlemmer var kvinner.

Organisasjonsgraden blant personer med innvandrerbakgrunn2 utenom de fra typiske vestlige land, er lavere enn blant lønnstakere generelt bl.a. fordi de i større grad er ansatt i områder med lav organisasjonsgrad. Ifølge levekårsundersøkelsen for innvandrerbefolkningen var 41 pst. organisert i 2006/2007. Blant annet er organisasjonsgraden blant ikke-vestlige innvandrerkvinner i offentlig sektor lavere enn for øvrige kvinner i offentlig sektor. Forskjellene i privat sektor under ett er mindre enn i offentlig sektor (Nergaard og Stokke, 2010).

Organisasjonsgraden varierer sterkt mellom ulike sektorer og bransjer. Organisasjonsgraden er høy i offentlig sektor, der fire av fem arbeidstakere er organisert. I privat sektor er organisasjonsgraden klart høyere innen vareproduksjon enn i privat tjenesteyting, og den er samlet sett om lag 40 pst.

Arbeidsgiversiden

Som nevnt over domineres arbeidsgiversiden i Norge av fem store aktører. I privat sektor og offentlig eide selskaper er Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO), Arbeidsgiverforeningen Spekter og Hovedorganisasjonen Virke de mest sentrale. NHO er sammen med NHOs ulike landsforeninger part i 235 overenskomster og medlemsbedriftene sysselsatte ved utgangen av 2012 om lag 574 000 ansatte ifølge tall fra SSB, tilsvarende om lag 515 000 årsverk, jf. tabell 3.2. Spekters 219 medlemsbedrifter sysselsatte om lag 189 000 ansatte på det samme tidspunktet, hvorav helseforetakene sysselsatte om lag 124 000. Virkes medlemsbedrifter har om lag 211 000 ansatte. I offentlig sektor er KS arbeidsgiverpart i kommunene, fylkeskommunene (utenom Oslo kommune) og kommunale foretak, mens Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet (Kommunal- og moderniseringsdepartementet fra 1. januar 2014) er arbeidsgiverpart i staten. Det statlige tariffområdet omfatter om lag 149 000 ansatte, KS-området om lag 414 000 og Oslo kommune 50 000 ansatte. I tillegg har Finans Norges medlemsbedrifter til sammen om lag 40 000 ansatte innen bank- og forsikring, mens Norges Rederiforbunds medlemsbedrifter sysselsetter om lag 45 000 sjøfolk og offshorearbeidere.

NHOs medlemsmasse dekker et bredt spekter, fra industri og bergverk, byggfag og håndverk til reiseliv, naturbruk og transport, samt oljevirksomhet, kunnskapsbedrifter og etter hvert et betydelig antall servicebedrifter. Virke organiserer primært bedrifter innen tjenesteyting, herunder ideelle virksomheter, og er dominerende innen varehandelen. En voksende tjenestesektor har ført til at NHO og Virke i økende grad konkurrerer om de samme medlemmene, og en viss konkurranseflate er det også mot Spekter innen områdene helse, utdanning og kultur. Spekter har sitt utspring som arbeidsgiverorganisasjon for virksomheter som drives eller eies av staten. De største medlemsvirksomhetene i dag er helseforetakene (sykehusene), Posten, NSB og NRK. 173 av Spekters medlemsbedrifter har private eiere og de har i overkant av 15 000 ansatte. Helseforetakene er i nasjonalregnskapet definert som offentlig sektor. Ut over det er de fleste av Spekters medlemmer mer eller mindre i konkurranse i et marked.

Enkelte virksomheter kan velge å skifte arbeidsgiverorganisasjon ut fra et ønske om å ha en tariffavtale med annen struktur og lavere kostnader, for eksempel knyttet til hvilke pensjonsløsninger som er avtalt.

Det har skjedd store endringer i det statlige tariffområdet på 2000-tallet. Produksjonsbedrifter som Posten, NSB, Avinor, m. fl. har gått over til Spekter og lærerne har gått til KS, jf. boks 3.1. Arbeidstakere med høyere akademisk utdanning er i dag den største gruppen i staten.

3.3 Tariffavtalene

Tariffavtalene er det viktigste virkemidlet partene har i inntektspolitikken. En tariffavtale er en kollektiv regulering av lønns- og arbeidsvilkår. Tariffavtaler inngås mellom en fagforening og en arbeidsgiver eller arbeidsgiverforening, og er bindende for avtalens parter og deres medlemmer. Tariffavtalene har derfor fundamental betydning for hvordan lønnsdannelsen finner sted i Norge. I tillegg til lønn, regulerer tariffavtalene også bestemmelser om forhold som sosiale rettigheter, pensjon for de som har dette avtalefestet, arbeidstidsspørsmål, samt oppsigelsesfrister, medbestemmelse og permittering. Hva som inngår, varierer mellom de ulike tariffavtalene. Avtalene inngås på ulike nivåer i de ulike sektorene; mellom arbeidstakernes hovedorganisasjoner og en arbeidsgiverforening, mellom et fagforbund og en arbeidsgiverorganisasjon på bransjenivå eller mellom bedriftsledelsen og forbundenes tillitsvalgte. Tariffavtalene er nærmere omtalt i boks 3.2.

Tariffavtalene har ulike prinsipper for fastsettelse av lønn og lønnsutvikling, der det sentrale skillet er om reguleringen skjer på sentralt eller lokalt nivå, eller i kombinasjoner av disse. Konfliktretten i tradisjonell forstand ligger som hovedregel på sentralt nivå. Det kan i hovedsak skilles mellom tre hovedtyper av tariffavtaler:

1. Minstelønnsavtaler

   Minstelønnsavtaler er den vanligste lønnsfastsettende mekanisme i tariffavtalene i privat sektor, særlig blant arbeidere. Minstelønnsavtaler fastsetter minimumsavlønning for ulike kategorier av arbeidstakere. I tillegg forhandles det lokalt i bedriftene/virksomhetene om tillegg. Den vanligste måten å utforme lokale tillegg på er etter «de fire kriteriene»; virksomhetens økonomi, produktivitet, framtidsutsikter og konkurranseevne. I Industrioverenskomsten er det i tillegg et femte kriterium; den aktuelle arbeidskraftsituasjonen.

   Standardoverenskomsten mellom NHO og LO er eksempel på en minstelønnsavtale for funksjonærer. Lønnsfastsettelsen skjer ved en kombinasjon av sentrale og lokale lønnsforhandlinger. Lønnstillegg utover minstelønn fastsettes ved lokale forhandlinger. Standardoverenskomsten inneholder et stillingsbasert garantilønnssystem og bestemmelser om lønnsfastsettelse basert på individuelle vurderinger.

   Det er stor forskjell på minstelønnsavtalene mellom ulike områder. I noen områder har man én eller to minstelønnssatser for unge/nyansatte lønnstakere som dermed gjelder for en liten andel av de ansatte, mens i andre områder avtales det minstelønnsstiger som omfatter rundt halvparten av de ansatte på det aktuelle området. Hvor mye som avtales sentralt og hvor mye lokal lønnsdannelse det er, varierer også mye fra område til område.

   Lønnssystemet i kommunesektoren er også et minstelønnssystem for de fleste arbeidstakergrupper, men i motsetning til i minstelønnsavtaleområder i privat sektor blir rammene for de lokale tilleggene fastsatt i de sentrale forhandlingene. Det kan dessuten føres særskilte lokale forhandlinger, bl.a. når det er foretatt betydelige organisatoriske og/eller bemanningsmessige endringer, ved betydelige endringer i en stillings arbeids- og ansvarsområde, dersom det er nødvendig for å rekruttere og beholde arbeidskraft eller ved gjennomført relevant etter- og videreutdanning.

2. Normallønnsavtaler

   Normallønnsavtaler regulerer både nivå og endringer i forbindelse med tariffoppgjør. Lønnsfastsettelsen i slike avtaler er dermed i det alt vesentligste sentralisert. Tariffavtaler med fast lønnsregulativ kalles ofte normallønnsavtaler. Slike avtaler forutsetter i utgangspunktet at det ikke skal avtales tillegg utover normallønnen. Staten og Oslo kommune har normallønnsavtaler, men også i deler av privat sektor, som bussbransjen, renhold, hotell- og restaurantvirksomhet (Riksavtalen), elektrofag, og for vektere.

   I det statlige tariffområdet er det også hjemmel for lokale forhandlinger, men det forutsettes at slike forhandlinger gjennomføres innenfor den sentralt avtalte rammen, og bare dersom de sentrale parter blir enige om å avsette penger til dette. I mellomoppgjør har det variert om det har blitt satt av økonomiske midler til lokale forhandlinger eller ikke. Virksomheten kan også selv tilføre egne midler som tillegg til den sentralt avsatte potten. I tillegg kan partene lokalt føre forhandlinger på individnivå på særlig grunnlag, f.eks. som følge av endringer i ansvarsforhold, omorganisering eller på grunn av vanskeligheter med å rekruttere og beholde arbeidskraft, så lenge virksomheten finner dekning på eget budsjett til dette. I statsforhandlingene inngår også et anslag på bidraget fra lønnsglidning i den sentralt avtalte rammen. Glidningen består bl.a. av effekten av ansiennitetstillegg og lokale forhandlingsaktiviteter som ikke følger av avtalte tarifftillegg.

3. Avtaler uten sentrale lønnsbestemmelser

   I avtaler uten sentrale lønnsbestemmelser foregår lønnsfastsettelsen i sin helhet lokalt, med unntak for HK-funksjonærer tilsluttet LO og enkelte tariffavtaler for funksjonærer i YS-forbund. Avtaler uten sentrale lønnsbestemmelser er dominerende blant annet for funksjonærgrupper med lang utdanning i privat sektor og for YS’ funksjonæravtaler med NHO. Det inngås også funksjonæravtaler mellom sentrale parter, men disse er snarere prosedyreregler for hvordan lønns- og arbeidsvilkår kan bestemmes i den enkelte bedrift, både som kollektive og individuelle avtaler.

Tariffavtalenes varighet

Tariffavtalene er i all hovedsak toårige, men som regel med adgang til å forhandle om lønn for annet avtaleår (mellomoppgjør). De utløper normalt om våren. I NHO, Virke og i Spekter med unntak av helseforetakene utløper de fleste tariffavtalene 31. mars. I de øvrige tariffområder er utløp gjerne tidligst 30. april. Mekanismene for revisjon av tariffavtaler er nøye regulert i partenes avtaleverk og i lovgivingen. Arbeidstvistloven inneholder bestemmelser om hvem som kan inngå tariffavtaler og hvordan de reforhandles. Arbeidstvistloven dekker hele arbeidslivet, bortsett fra staten. I staten gjelder tjenestetvistloven, som i hovedsak bygger på de samme prinsippene som arbeidstvistloven, men som er tilpasset de særlige forholdene i staten.

Avtaledekning

Tariffavtalene omfatter flere enn de arbeidstakerene som er organisert. Det skyldes bl.a. at arbeidsgivere som er tariffbundet gjennom avtale- og rettspraksis, forpliktes å legge til grunn tariffavtalens vilkår også for ansatte i bedriften som ikke er organisert, hvis de faller inn under tariffavtalens virkeområde. Tariffavtaledekningen i privat sektor er dermed om lag 50 pst., mens det er full avtaledekning i offentlig sektor. Som gjennomsnitt for alle arbeidstakere, er tariffavtaledekningen rundt 67 pst.

Andelen arbeidstakere som oppgir at deres lønn fastsettes gjennom tariffavtale, er høyere i spørreundersøkelser enn det en kan forvente ut fra registerbaserte kilder. Dette kan forklares ved misforståelser eller manglende kunnskap, men også ved at lønnssatsene i tariffavtalene benyttes i bedrifter som ikke formelt er bundet av disse avtalene (frivillig tilslutning). Det er vanskelig å vite hvor stort omfang dette har, men det antas at det særlig gjelder mindre virksomheter. I tillegg bidrar allmenngjøring i noen bransjer til å gjøre enkelte av tariffavtalens bestemmelser gjeldende for flere.

Offisiell statistikk i Norge har lite beskrivelse av organisasjoner og avtaleforhold i arbeidslivet. SSB publiserer data om medlemstall i arbeidstaker- og arbeidsgiverorganisasjoner. For arbeidstakere inkluderer tallene både yrkesaktive, studenter og pensjonister. Det gis for eksempel ikke data for hvor mange som omfattes av tariffavtaler. En sentral datakilde for slike forhold er tilleggsundersøkelsen til arbeidskraftsundersøkelsen, som SSB med jevne mellomrom gjennomfører på oppdrag fra Arbeidsdepartementet. Den siste var i 4. kvartal 2012. I disse undersøkelsene stilles det spørsmål om fagorganisering, om lønnen fastsettes gjennom tariffavtale eller gjennom individuell avtale, om det er tillitsvalgte eller fagforening til stede på arbeidsplassen mv. Fafo bearbeider og gir ut rapporter på grunnlag av tilleggsundersøkelsene. Den statistikkmessige dekningen av lønnsdannelsen i Norge er mindre omfattende enn for eksempel i Sverige. Der har den statlige meklingsinstitusjonen en omfattende statistikk som beskriver institusjoner og mekanismer i lønnsdannelsen.

Tabell 3.3 viser andelen arbeidstakere i ulike bransjer og sektorer som omfattes av tariffavtaler, og at tariffavtaledekningen øker med bedriftsstørrelsen. Det framgår at tariffavtaledekningen er lavest i næringen Faglig, vitenskapelig og teknisk tjenesteyting og i engroshandel. Tallene er basert på en utvalgsundersøkelse og de er derfor beheftet med usikkerhet. Det kan dessuten være store forskjeller innenfor enkelte bransjer. I transport er for eksempel tariffavtaledekningen høy innen buss, men lav innen langtransport med gods.

Fordeling mellom sentrale og lokale lønnsmekanismer

I industrien bygger minstelønnsavtalene på at mye av lønnsdannelsen skal foregå i den enkelte virksomhet og gi rom for å reflektere deres situasjon. De siste 12 årene har i gjennomsnitt om lag 70 pst. av samlet lønnsvekst for arbeidere i industrien i NHO-bedrifter kommet gjennom lokale tillegg/lønnsglidning og om lag 30 pst. gjennom sentralt avtalte tillegg. For de fleste industrifunksjonærer i NHO-området avtales stort sett alle tillegg lokalt, og ofte gjennom såkalte lokale kollektive lønnsforhandlinger, og her defineres nesten all lønnsvekst som lønnsglidning. Dette betyr at samlet for arbeidere og funksjonærer i industrien i NHO-området er det om lag 15 pst. av årslønnsveksten som bestemmes sentralt, jf. figur 3.2.

¹ Tallene i figur 3.2 er framkommet ved at den totale lønnsveksten mellom de årlige tellingspunktene for lønnsstatistikken er dekomponert i sentralt avtalte tarifftillegg og lønnsglidning. Det som ikke er fastsatt sentralt, består i hovedsak av lokal lønnsdannelse, men også endringer i gjennomsnittlig lønnsnivå som følge av bl.a. endringer i sammensetningen av sysselsettingen (strukturendringer) er med.

² Det sentrale bidraget til lønnsveksten for industrifunksjonærer er utvalgets anslag.

³ For finanstjenester medførte langt lavere bonusutbetalinger i 2009 enn året før til at lønnsveksten (målt fra 1. september 2008 til 1. september 2009) ble negativ. Dette året er veksten i avtalt lønn (eksklusive bonus og uregelmessige tillegg) lagt til grunn. I de andre årene er bonus og uregelmessige tillegg med.

Kilde: Det tekniske beregningsutvalget for inntektsoppgjørene og Statistisk sentralbyrå.

I normallønnsområdene og i avtaler med normallønnslignende minstelønnsnivåer, for eksempel i varehandelen, vil forholdet kunne være et annet. For Spekters virksomheter i privat sektor er forholdet det samme som i minstelønnsavtalene i industrien i NHO-området. For helseforetakene i Spekter er om lag 60 pst. av tilleggene avtalt sentralt, og 40 pst. lokalt. I det statlige tariffområdet kommer om lag 77 pst. av samlet lønnsvekst fra sentralt avtalte lønnstillegg og resten fra lønnsglidning. I den sentralt avtalte lønnsrammen kan det settes av lokale potter som skal fordeles i de enkelte etater og virksomheter. Glidningen i staten består av to elementer; endringer som følge av endringer i sysselsettingens sammensetning og ansiennitetstillegg samt lokale tillegg som virksomhetene finansierer med egne midler, for eksempel i tilknytning til forhandlinger på særlig grunnlag. Ansiennitetstillegg og forhandlinger på særlig grunnlag bidrar mest til lønnsglidning i staten. I staten gis det i etterkant av forhandlingene en beregnet ramme for lønnsoppgjøret inklusive et anslag på bidraget fra lønnsglidningen. I kommunene avtales omtrent 78 pst. av lønnsveksten sentralt. Økning i gjennomsnittlig lønnsnivå som skyldes endringer i sammensetningen av sysselsettingen bidrar til lønnsglidningen i staten, i kommunene og i andre områder.

Skillet mellom arbeidere og funksjonærer er knyttet til ulike typer tariffavtaler, ved at de gruppene som omfattes av en arbeidsoverenskomst er arbeidere, mens øvrige arbeidstakere er funksjonærer. Skillet mellom arbeidere og funksjonærer går med andre ord ikke nødvendigvis på utdanning. Det kan godt være lavt utdannede arbeidstakere som er omfattet av funksjonæravtaler, mens arbeidstakere med betydelig utdanning kan være omfattet av en arbeideravtale. Arbeideravtalene har en sentral forankring, der den landsomfattende avtalen er avtalt sentralt og der streikeretten er knyttet til de beslutninger som tas sentralt.

3.4 Arbeidstvistlov og tvistebehandling

Partene i arbeidslivet har ansvar for lønnsdannelsen, og det viktigste virkemidlet de har er tariffavtalene. Arbeidstvistlovgivningen gir det rettslige rammeverket omkring tariffavtalene, sammen med avtaleverket mellom partene og rettspraksis. Arbeidstvistloven (lov 27. januar 2012 nr. 9 om arbeidstvister) gir regler om inngåelse av tariffavtaler, rettsvirkninger og om prosedyrer og institusjoner for konfliktløsning. Arbeidstvistloven gjelder for hele arbeidslivet, bortsett fra staten der tjenestetvistloven (lov 18. juli 1958 nr. 2 om offentlige tjenestetvister) gjelder. Hovedavtalene i de ulike tariffområder gir utfyllende/alternative regler til lovgivningen på dette området.

For arbeid som er dekket av en tariffavtale, er tariffavtalen etter arbeidstvistloven ufravikelig. Det betyr at det ikke kan inngås individuell arbeidsavtale som strider mot tariffavtalen, verken til gunst eller ugunst, jf. arbeidstvistloven § 6.

Det gjelder fredsplikt for tariffpartene i løpende tarifforhold. Arbeidskamp kan ikke benyttes til løsning av rettstvister (tvister om gyldighet og fortolkning av tariffavtaler mv.). Arbeidsretten er etablert som særdomstol til behandling av slike rettstvister. I interessetvister (tvister om opprettelse eller revisjon av tariffavtaler) er fredsplikten relativ i den forstand at arbeidskamp kan iverksettes, men først etter at arbeidstvistlovens regler for fremgangsmåte og frister er overholdt.

Arbeidstvistloven kapittel 3 omhandler mekling. Her gis regler om Riksmeklerens kompetanse og myndighet og for saksbehandling i meklingssaker. Reglene gjelder tilsvarende for statssektoren, men med enkelte særregler som følger av tjenestetvistloven.

Meklingsinstitusjonen består av Riksmekleren og lokale kretsmeklere som oppnevnes for tre år av gangen. I tillegg oppnevnes et korps av særskilte meklere for to år som bistår for å hindre kødannelse hos mekleren under lønnsoppgjørene. Institusjonen skal til enhver tid sørge for at partene kommer til mekling uten unødig ventetid.

Riksmeklerens oppgave er å mekle i interessetvister mellom partene i arbeidslivet, dvs. tvister om opprettelse eller revisjon av tariffavtaler. Hovedoppgaven er å forsøke å oppnå enighet mellom partene, slik at konflikt unngås og arbeidsfreden bevares.

Når plassoppsigelse (oppsigelse av arbeidsforholdet ved streik eller lockout) foretas i forbindelse med tvist om opprettelse eller revisjon av tariffavtale, skal melding om dette straks sendes til Riksmekleren. På grunnlag av plassoppsigelsen foretar Riksmekleren en vurdering av konsekvensene av en eventuell arbeidsstans. Dersom arbeidsstansen vil medføre skade for allmenne interesser, nedlegger Riksmekleren forbud mot arbeidsstans inntil tvungen mekling er gjennomført. Ti dager etter at forbudet er nedlagt, kan hver av partene kreve meklingen avsluttet. Mekleren har så fire dager på å bringe partene til enighet. Er enighet ikke oppnådd etter fire dager, avsluttes meklingen, og streik eller lockout kan lovlig iverksettes. Systemet etter tjenestetvistloven er i hovedsak det samme, men med bl.a. noe lengre meklingsfrister enn i arbeidstvistloven.

I tilknytning til krav om opprettelse eller revisjon av tariffavtaler gjelder fri streikerett i Norge for de som er omfattet av tariffavtaler, med unntak for embetsmenn og militære styrker. Retten til lockout er sidestilt med retten til streik. Samfunnet og tredjepart må i utgangspunktet tåle de ulemper en arbeidskonflikt fører med seg.

Dersom en arbeidskonflikt fører til fare for liv og helse eller andre alvorlige skader for samfunnet, kan det likevel være aktuelt å gripe inn i arbeidskonflikten med tvungen lønnsnemnd. Regjeringen fremmer i slike situasjoner en proposisjon for Stortinget med forslag til en særlov som forbyr fortsatt arbeidskamp og overlater til Rikslønnsnemnda å behandle tvisten. Rikslønnsnemndas kjennelse får virkning som tariffavtale mellom partene.

Rikslønnsnemnda er en fast voldgiftsnemnd som oppnevnes for tre år av gangen. Nemnda står til disposisjon for partene i arbeidslivet dersom de ønsker en tvist løst ved frivillig lønnsnemnd, men den brukes også når det vedtas en særlov om tvungen lønnsnemnd. Rikslønnsnemnda består i den enkelte sak av fem medlemmer som oppnevnes av Kongen (tre nøytrale og to som representerer henholdsvis arbeidstaker- og arbeidsgiverinteresser). I tillegg deltar partene i tvisten som er til behandling med to medlemmer hver.

Rikslønnsnemnda er et uavhengig organ som behandler den enkelte tvist den får til behandling på grunnlag av det materiale partene i tvisten fremlegger.

3.5 Hovedkursteorien og frontfagsmodellen

En sentral del av det norske systemet for lønnsdannelse er at frontfaget forhandler først og danner en norm for de øvrige oppgjørene. Dette bidrar til at lønnsveksten i økonomien samlet ikke blir høyere enn det næringer som er utsatt for internasjonal konkurranse kan leve med over tid. Frontfagsmodellen er inspirert av hovedkursteorien som ble formulert av Odd Aukrust m.fl. på 1960-tallet.

Et sentralt element i hovedkursteorien er skillet mellom konkurranseutsatte og skjermede næringer. Konkurranseutsatt sektor (k-sektor) består av bedrifter som produserer produkter som kan eksporteres/importeres, og som derfor konkurrerer med utenlandske virksomheter. I teorien antas det at prisen på disse produktene blir bestemt på verdensmarkedet. I skjermet sektor (s-sektor) kan produktene ikke eksporteres eller importeres, slik at bedriftene her ikke har utenlandske konkurrenter. Dersom det innenlandske kostnadsnivået øker, kan bedriftene i s-sektor følgelig la dette slå ut i økte priser. Selv om en inndeling av økonomien i to sektorer selvsagt er en forenkling av virkeligheten, gir den interessant innsikt.

Hovedkursteorien beskriver flere sentrale mekanismer som legger føringer på lønns- og prisutviklingen. I utgangspunktet er dette beskrivelser som gjelder uansett hvordan lønnsdannelsen er organisert. En viktig mekanisme er knyttet til hvordan lønnsomheten i k-sektor opprettholdes over tid. Hvis lønnsomheten i k-sektor er lav, slik at eiere og investorer får lavere avkastning på sin kapital enn det de kan oppnå ellers i økonomien, vil investeringsnivået falle. Det vil igjen føre til mindre etterspørsel etter arbeidskraft, slik at sysselsettingen avtar og arbeidsledigheten øker. Lønnsveksten vil da etter hvert falle slik at lønnsomheten øker og investeringsnivået igjen stiger. Og motsatt, hvis lønnsomheten er særlig høy, vil det bli mangel på arbeidskraft og lønnsveksten vil stige slik at lønnsomheten faller. Over tid vil dermed lønnsomheten og kapitalavkastningen ligge nær et normalnivå.

En annen mekanisme i hovedkursteorien følger av at de to sektorene konkurrerer om den samme arbeidskraften. Lønnsnivåene kan være forskjellige i de to sektorene hvis arbeidsoppgavene er ulike, men hvis denne lønnsforskjellen skal opprettholdes på lengre sikt, må lønnsveksten over tid være like høy i de to sektorene. Hvis lønnsveksten er lavere i én sektor, vil denne sektoren tape i kampen om arbeidskraften, og etter hvert vil det måtte føre til høyere lønnsvekst i denne sektoren.

Hovedkursen for lønnsveksten innebærer dermed at lønnsveksten blir bestemt av summen av prisvekst og produktivitetsvekst for konkurranseutsatt sektor. Både høyere prisvekst og høyere produktivitetsvekst gir økt lønnsomhet, og det vil igjen slå ut i høyere lønnsvekst. Siden lønnsveksten er lik i de to sektorene, betyr dette at også lønnsveksten i s-sektor følger hovedkursen. Dette betyr at vi kan vi ha høyere lønnsvekst enn i utlandet hvis produktivitetsveksten i norsk k-sektor er høyere enn i utlandet, eller dersom vi eksporterer andre typer produkter enn våre handelspartnere, og de produktene som vi eksporterer har høyere prisvekst enn de produktene som våre handelspartnere produserer.

Aukrust (1977) sier ingenting om hva normalnivået eller kapitalavkastningen skal være, men han ble inspirert av at dette forholdstallet hadde holdt seg nokså stabilt på 1950- og 1960-tallet. Stabiliteten over tid forhindrer likevel ikke at det er kortsiktige svingninger. Aukrust observerte at kapitalavkastningen typisk svingte med konjunkturene, og han snakket om en korridor som lønnsveksten ville variere innenfor, jf. figur 3.3.

Kilde: Aukrust (1977), Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Aukrust pekte også på flere mekanismer som kan bidra til at avvik fra hovedkursen reverseres. Hvis lønningene ligger under hovedkursnivået, vil lønnsomheten i k-sektor være relativt høy, og vi vil ha en god kostnadsmessig konkurranseevne. Etterspørselen etter arbeidskraft vil øke, og sammen med den høye lønnsomheten vil dette normalt føre til økte lønnstillegg. Dermed vil lønningene nærme seg hovedkursnivået, og konkurranseevnen nærmer seg sitt normalnivå. Tilsvarende vil lønninger over hovedkursnivået innebære dårligere lønnsomhet i k-sektor og dårligere konkurranseevne. Det vil slå ut i lavere etterspørsel etter arbeidskraft, som vil føre til lavere lønnstillegg, slik at lønningene igjen nærmer seg hovedkursnivået.

Hvordan påvirkes modellen av de endringer som har skjedd?

Siden årtusenskiftet har flere av forutsetningene for hovedkursteorien blitt endret. I 2001 ble det innført et eksplisitt inflasjonsmål for pengepolitikken. Samtidig startet vi å fase inn oljepenger i norsk økonomi i tråd med handlingsregelen. Bytteforholdet med utlandet har bedret seg markert gjennom perioden, og oljesektorens betydning for norsk økonomi har økt. Vi vil nå kort drøfte hvordan disse endringene påvirker sammenhengene i hovedkursteorien. En mer utførlig gjennomgang gis i et vedlegg til denne rapporten.

De grunnleggende sammenhengene i hovedkursteorien gjelder på samme måte som før. For å sikre en tilstrekkelig stor konkurranseutsatt sektor, må kapitalavkastningen i sektoren på lang sikt være på et tilfredsstillende nivå, noe som igjen betyr at lønnsveksten i konkurranseutsatt sektor må avspeile pris- og produktivitetsveksten i denne sektoren. Konkurransen om arbeidskraften innebærer som før at lønnsveksten vil være den samme også i s-sektor. Det vil derfor fortsatt være konkurranseutsatt sektor som har en førende rolle for lønnsfastsettelsen, for å sikre en balansert utvikling av økonomien, med tilstrekkelig god konkurranseevne og lav ledighet.

Inflasjonsmål i pengepolitikken og flytende valutakurs innebærer imidlertid også at noen nye mekanismer får betydning. For det første innebærer et inflasjonsmål at valutakursen blir en mer løpende kilde til endring i konkurranseevnen. Erfaringene viser at valutakursen kan variere betydelig. Dette kan gi store utslag i konkurranseevnen målt ved lønnskostnader målt i felles valuta, og dermed også store utslag i lønnsomheten i k-sektor. Svak konkurranseevne kan skyldes at kronen har styrket seg, og behøver derfor ikke være knyttet til at lønnsveksten har vært for høy.

For det andre innebærer et inflasjonsmål at pengepolitikken kan få en stabiliserende rolle i konjunkturutviklingen. Dersom innenlandsk etterspørsel blir for høy eller for lav, vil sentralbanken bruke renten for å stabilisere etterspørselen. Det vil også kunne gjøre det lettere å stabilisere lønnsveksten. Pengepolitikken kan også bidra til å dempe virkningene av svingninger i kronekursen. Sterk krone vil føre til lavere importprisvekst, og dermed lavere inflasjon. Sentralbanken vil da vanligvis senke renten for å motvirke at inflasjonen blir for lav, noe som normalt vil redusere etterspørselen etter kroner i valutamarkedet, og dermed motvirke styrkingen av kronen.

For det tredje kan sammenhengen mellom lønnsvekst og konkurranseevne bli mindre direkte med inflasjonsmål og flytende valutakurs enn med fast valutakurs. En endring i lønnsveksten vil ikke ha noen automatisk virkning på konkurranseevnen, fordi valutakursen jo også kan endres. På den annen side vil virkningen av lønnsveksten på konkurranseevnen normalt være sterkere ved inflasjonsmål enn den er ved fast valutakurs, fordi den direkte virkningen vanligvis blir forsterket gjennom endring i kronekursen. Hvis lønnsveksten blir for høy, vil sentralbanken vanligvis heve renten for å motvirke økt inflasjon. Høyere rente fører i sin tur vanligvis til at kronekursen styrkes. Dermed vil konkurranseevnen kunne svekkes gjennom to kanaler, dvs. både ved økt lønnsnivå i kroner og ved en styrking av kronekursen. Tilsvarende vil virkningen av lavere lønnsvekst vanligvis bli forsterket gjennom lavere rente og svakere kronekurs. Dette innebærer at betydningen av lønnsveksten for konkurranseevnen kan bli vel så sterk med flytende valutakurs som med fast.

Samtidig med at pengepolitikken ble lagt om i 2001, ble handlingsregelen for bruk av oljeinntektene innført. Den økte bruken av oljepenger har ført til økt samlet etterspørsel i Norge. Sammen med den økte aktiviteten i petroleumsnæringen og bedringen av bytteforholdet overfor utlandet, har dette bidratt til markert høyere lønnsvekst i Norge enn hos våre handelspartnere, jf. omtale i kapittel 5. Betydelig lavere arbeidsledighet i Norge enn hos handelspartnerne har også bidratt til høyere lønnsvekst her. Resultatet har vært en kraftig svekkelse av den kostnadsmessige konkurranseevnen. En del konkurranseutsatte bedrifter har fått svekket lønnsomhet. God produktivitetsvekst og bedring i bytteforholdet har likevel bidratt til at lønnsandelen i markedsrettet virksomhet har vært relativt stabil.

På lang sikt er det grunn til å tro at reallønnsutviklingen i norsk økonomi må følge veksten i produktiviteten. Bruken av oljeinntekter over statsbudsjettet vil utgjøre en liten del av økonomien når vi ser mange år framover i tid. På lang sikt er det vanskelig å tenke seg at en stadig økning i omfanget av oljetilknyttet virksomhet, eller særlig høy lønnsomhet i denne virksomheten, skal kunne bidra til fortsatt høyere lønnsvekst. Det virker også lite realistisk å regne med at en stadig skal kunne hente ut nye bytteforholdsgevinster.

Likevel vil det kunne være lange perioder med innfasing av oljeinntekter og/eller endringer i bytteforholdet der reallønnsveksten er høyere eller lavere enn produktivitetsveksten, og høyere eller lavere enn reallønnsveksten i utlandet. Som vi har sett over, kan dette skyldes særskilte trekk ved norsk økonomi. Det kan også skyldes at konjunkturelle svingninger i produksjon og sysselsetting gir varierende press på lønninger og priser.

Frontfaget i praksis, rekkefølgen i lønnsoppgjørene og oppgjørsform

Hovedkursteorien er i utgangspunktet en deskriptiv modell for lønns- og prisutviklingen, der man tar sikte på å beskrive hvordan lønninger og priser utvikler seg over tid. Men modellen kan også sees fra et normativt synspunkt, ved at den sier hvilke krav som stilles til lønnsveksten dersom man skal opprettholde høy sysselsetting og balanse i utenrikshandelen.

Frontfagsmodellen bygger på en slik normativ bruk ved at lønnsveksten i k-sektor (industrien) skal bestemmes ut fra hensynet til lønnsomhet og sysselsetting i k-sektor, samtidig som lønnsveksten i k-sektor skal fungere som en norm for lønnsveksten ellers i økonomien.

Den norske lønnsforhandlingsmodellen bygger på denne måten på at lønnsveksten må tilpasses hva konkurranseutsatt sektor over tid kan leve med. Dette ivaretas ved at avtaleområder med stort innslag av konkurranseutsatte virksomheter slutter avtaler først, og at dette så virker som en norm for andre avtaleområder. Det er vanlig å omtale frontfaget som de arbeidergruppene som forhandler først. Funksjonærgruppene i disse virksomhetene forhandler senere på året. Det er lønnsveksten for både arbeidere og funksjonærer som skal være normgivende for resten av økonomien.

Frontfaget har tradisjonelt vært Verkstedoverenskomsten ved forbundsvise oppgjør og det bredere LO-NHO-området ved sentrale/samordnede oppgjør, jf. boks 3.4. Gjennom 1990-årene og fram til og med 2002 var Verkstedoverenskomsten den eneste overenskomsten i frontfaget ved forbundsvise oppgjør.

De siste årene har frontfaget ved forbundsvise oppgjør også omfattet andre overenskomster, jf. tabell 3.5. Siden 2002 har det, med unntak av 20083, vært forbundsvise oppgjør i alle hovedoppgjør (2004, 2006 osv.).

I 2012-oppgjøret ble det enighet mellom Norsk Industri og Fellesforbundet om at Verkstedoverenskomsten, Tekooverenskomsten, Nexansoverenskomsten og Teknologi- og dataoverenskomsten skulle slås sammen til én overenskomst med navnet Industrioverenskomsten. Vel en tredel av alle industriarbeidere i NHO-bedrifter omfattes av denne overenskomsten. Verkstedsbransjen utgjør over 90 pst. av Industrioverenskomsten. Gjennom 2012-oppgjøret har omfanget av Industrioverenskomsten og dermed også frontfaget økt ved at en gruppe bedrifter fra byggevirksomhet har sluttet seg til avtalen. Tariffavtalene i frontfaget har, i likhet med mange avtaler i privat sektor ellers, avtaleutløp 31. mars. I tillegg har noen avtaler utløp 30. april (prosessindustri) og 31. mai (sokkelavtalene).

I forbundsvise forhandlinger i LO-NHO-området følger forhandlinger og eventuelle meklinger for andre overenskomster i industrien rett etter at de sentrale frontfagsforhandlingene er ferdig. Det samme gjelder områder utenom industrien, som f. eks. transport og hotell- og restaurantvirksomhet. Blant normallønnsfagene er det Riksavtalen for Hotell og Restaurant mellom Fellesforbundet og NHO Reiseliv som tradisjonelt har satt standarden for forhandlingene i normallønnsfag som følger etter frontfaget, men innenfor den rammen frontfaget har kommet fram til. Også andre områder i privat sektor med avtaleutløp 31. mars starter da opp, bl.a. Virke og Handel og Kontor og de sentrale forhandlingene i Spekter-området. Tariffavtalene i staten og i kommunesektoren har avtaleutløp 30. april.

Når de sentrale frontfagsforhandlingene er ferdige, kjenner man størrelsen på det generelle tillegget, lavlønnstillegg samt eventuelle nye eller forbedrede velferdsordninger. I tillegg kjenner man størrelsen på overhenget fra lønnsveksten året før, og man vet at det skal forhandles lokalt, både for arbeidere og funksjonærer, med bakgrunn i situasjonen for den enkelte bedrift etter de fire/fem kriterier. Ved forbundsvise forhandlinger oppgir vanligvis ikke partene i de sentrale frontfagsforhandlingene anslag på total ramme eller årslønnsvekst etter de sentrale forhandlingene. Ifølge Fellesforbundet skyldes dette at en slik uttalelse ville kunne bli oppfattet som et gulv for de lokale forhandlingene. NHO og LO har i større grad gitt uttrykk for hva resultatet i sentrale oppgjør kan innebære for lønnsveksten for industriarbeidere i frontfaget. Det har bidratt som en viktig referanse for de tariffområder som kommer etter. Det vil imidlertid fortsatt være en usikkerhet om lønnsglidningens størrelse det enkelte år, herunder hva bl.a. lønnsveksten til funksjonærene i industrien vil bli. Funksjonærene forhandler i hovedsak lokalt og på et senere tidspunkt.

Forhandlingene i staten er viktige bl.a. fordi resultatet i dette området er førende for flere andre sektorer som kommer etter. Først og fremst gjelder dette alle offentlig finansierte virksomheter som for eksempel kommuner og fylkeskommuner og helseforetakene i Spekter-området, og også en rekke bedrifter i Virke-området. Også for lokale forhandlinger i privat sektor, både for arbeidere og funksjonærene, har resultatet i staten innflytelse. Betydningen av oppgjøret i staten henger i noen grad sammen med at man får et mer sikkert tall for den samlede lønnsveksten, og ikke bare en del av den, slik det sentrale oppgjøret i frontfaget gir. Det statlige tariffområdet får dermed en rolle som «fortolker» av frontfaget, se kapittel 8 for en nærmere drøfting av dette.

Velferdsordninger som blir framforhandlet i frontfagsforhandlingene, har historisk i stor grad blitt tatt inn i de etterfølgende forhandlingene. Slike reformer øker som regel arbeidskraftkostnadene på samme måte som lønnstillegg, jf. eksempler som er gitt i boks 3.4. Større endringer er gjerne blitt behandlet gjennom samordnede oppgjør, som for eksempel i forhandlingene om feriedager og tilpasning av AFP til pensjonsreformen.

3.6 Koordinering i lønnsoppgjørene

Ifølge en rekke internasjonale studier er sysselsettingen høyere og arbeidsledigheten lavere i land med koordinert lønnsdannelse enn i land uten en slik koordinering. En grunn for dette kan være at partene i arbeidsmarkedet gjennom koordineringen i større grad tar hensyn til hvordan lønnsveksten påvirker sysselsetting og arbeidsledighet i økonomien samlet sett (se bl.a. Calmfors m.fl., 2001). Koordinert lønnsfastsettelse innebærer dermed at partene realiserer en lønnsutvikling som muliggjør en lavere arbeidsledighet enn uten koordinering.

Den norske lønnsfastsettelsen har tradisjonelt blitt karakterisert ved stor grad av koordinering. Frontfagsmodellen bidrar til dette. Når lønnsoppgjørene i de ulike områdene bygger på resultatet i frontfaget som en norm for hva resultatet bør bli også i eget område, bidrar det til at resultatene i de ulike tariffavtalene generelt blir nokså sammenfallende. Slik implementeres prinsippet om en lønnsvekst tilpasset konkurranseutsatt sektors bærekraft. Også det at det praktiseres stor grad av sammenfall av varighet og utløpstidspunkt for tariffavtalene mellom de ulike områdene, samt at dette ligger fast over tid, bidrar til å styrke koordineringen i lønnsdannelsen. Når avtaleperioder og lønnsforhandlingene i ulike områder foregår omtrent parallelt, er det lettere å sammenligne på tvers av avtaleområder, og partene i de ulike oppgjørene sitter med den samme virkelighetsforståelsen av den økonomiske situasjonen.

Til grunn for slike sammenligninger og for en felles virkelighetsforståelse er det viktig med et pålitelig tallgrunnlag. Statistisk sentralbyrå er ansvarlig for utarbeidelse av lønnsstatistikk i Norge. SSB bidrar også til å utarbeide relevant tallgrunnlag for TBUs forberedelser av de årlige inntektsoppgjørene. I tillegg bygger TBU på tall for forhandlingsområder fra de enkelte organisasjonene. Organisasjonene spiller en viktig rolle i utviklingen av lønnsstatistikk.

Samordning av lønnsutvikling hviler på en kollektiv handling iverksatt av organisasjoner på arbeidstaker- og arbeidsgiversiden. Samordningen understøttes av at det er brede organisasjoner på begge sider. Organisasjonsgraden er derfor viktig både på arbeidstaker- og arbeidsgiversiden. Forhandlingsmakt gjør det attraktivt for lønnstakere å organisere seg, og stor medlemsmasse kan gi større forhandlingsmakt. Organisasjonsgraden på arbeidstakersiden er også viktig for å kunne oppnå en omfattende tariffavtaledekning som har legitimitet i store deler av arbeidslivet. Uravstemninger kan bidra til økt legitimitet og forankring for de fremforhandlede resultatene, og kan dermed styrke tilliten til forhandlingsmodellen. Uravstemming kan også bidra til at forhandlerne i større grad anvender mekling for å gjennomføre sluttforhandlingene, slik at medlemmene kan se at alle muligheter for et bedre resultat er utprøvd. Det er også mange forbund som ikke gjennomfører uravstemming.

Også på arbeidsgiversiden er organisasjonsgraden viktig ettersom det er langt vanskeligere å få til en avtaleregulering med bred dekning av arbeidstakere dersom fagforeningene må forhandle med enkeltstående arbeidsgivere. Organisasjonsgraden på arbeidsgiversiden har derfor stor betydning for koordineringen i oppgjørene. Som medlem i arbeidsgiverorganisasjoner, kan arbeidsgivere til en viss grad ta lønns- og arbeidsvilkår ut av konkurransen seg imellom.

Koordinering i lønnsdannelsen innebærer at partene har en felles forståelse av noen sentrale mål som lønnsdannelsen skal oppfylle, særlig målene om høy sysselsetting og lav arbeidsledighet. Det innebærer også at organisasjonene er villige til, og i stand til, å samordne seg for å realisere disse målene. Flere institusjoner og mekanismer bidrar til koordinering i det norske lønnsfastsettelsessystemet, både internt i og mellom ulike organisasjoner, gjennom lovverk og gjennom konsensusbygging. Koordinering kan ivaretas både gjennom sentrale og lokale tillegg.

Koordinering gjennom lovverk

Lovregulerte institusjoner kan også bidra til koordineringen. Lov- og avtaleverk bidrar til at forhandlingsprosess og eventuelle konflikter kan skje i former som balanserer ulike samfunnsmessige hensyn, jf. omtale av arbeidstvistloven, tjenestetvistloven og Arbeidsretten over. Blant de mest sentrale institusjonene ellers er Riksmekleren og Rikslønnsnemnda:

• Riksmekleren, etablert gjennom lov om arbeidstvister, har som oppgave å mekle i interessetvister mellom partene i arbeidslivet. Riksmekleren har spilt en viktig rolle i gjennomføringen av lønnsoppgjørene i Norge, jf. kapittel 8 i NOU 2001: 14 Vårens vakreste eventyr…? (Stabel-utvalget). Antallet avtaler som kommer til mekling, har vært nokså stabilt over lang tid, med unntak av i mellomoppgjør der omfanget av avtalerevisjoner som har endt i mekling, har gått ned i årene etter 2000. Riksmekleren legger i sine meklingsforslag stor vekt på lønnsrammen som er blitt fremforhandlet i de tariffavtalene som allerede er inngått, herunder i frontfaget. Riksmeklingsinstituttet støtter således opp under frontfagsmodellen og koordineringen i lønnsdannelsen.

• Rikslønnsnemnda: Hvis partene ikke kommer til enighet og det blir streik eller lockout som truer liv og helse eller andre vitale samfunnsinteresser, kan myndighetene stoppe konflikten gjennom tvungen lønnsnemnd. Ved tvungen lønnsnemnd trer Rikslønnsnemnda i funksjon. Den fatter en kjennelse som er bindende for partene. Rikslønnsnemnda har i sine kjennelser i hovedsak fulgt de tariffavtalene som er inngått på det området som den aktuelle tvisten befinner seg på. Disse beslutningene har dermed bidratt til at lønnsveksten har fulgt lønnsveksten i frontfaget. Stabel-utvalget pekte på at norske myndigheter har blitt mer restriktive med å bruke tvungen lønnsnemnd i de senere årene, blant annet fordi bruken av dette instrumentet i enkelte tilfeller kan være i strid med ILO-konvensjoner Norge har sluttet seg til.

Det norske arbeidsmarkedet følges dessuten opp av en rekke andre institusjoner, som ulike avtaltebaserte tvistenemnder, Tariffnemnda, Arbeidsretten, Arbeidstilsynet og NAV. Disse institusjonene bidrar til et godt fungerende arbeidsmarked og gir et grunnlag for koordinering i lønnsdannelsen.

Koordinering gjennom dialog og konsensusbygging

Organisasjonenes adferd i lønnsdannelsen avhenger av hvilken virkelighetsforståelse de har, hvordan de avveier ulike hensyn, og hvilken legitimitet og oppslutning dette har blant medlemmene. Oppfatningen om hva som er en rimelig lønnsvekst, er viktig.

Spesielt er det viktig at partene i hovedsak er enige om hovedmålene for den økonomiske politikken, økonomiens virkemåte og om rolle- og ansvarsdelingen i den økonomiske politikken. I Norge spiller Kontaktutvalget og Det tekniske beregningsutvalget for inntektsoppgjørene (TBU) en viktig rolle for å bidra til dette. I Kontaktutvalget møtes regjeringen og hovedorganisasjonene i arbeidslivet for å drøfte spørsmål knyttet til den økonomiske politikken og det inntektspolitiske samarbeidet. Utvalget ledes av statsministeren. Kontaktutvalget møtes normalt om våren før lønnsoppgjøret starter og om høsten i forbindelse med framleggelsen av regjeringens forslag til stats- og nasjonalbudsjett. Kontaktutvalget møtes også utenom disse faste møtene dersom særskilte forhold i økonomien og arbeidsmarkedet tilsier det.

TBU skal i tilknytning til inntektsoppgjørene legge fram det best mulige tallmessige bakgrunnsmateriale, og presentere det i en slik form at uenighet partene i mellom om økonomiske forhold så langt det er mulig kan unngås. Første leder av TBU var Odd Aukrust, den gang direktør i Statistisk sentralbyrå, og utvalget er også i etterfølgende år blitt ledet av en representant fra SSB. Utvalget består ellers av representanter fra alle hovedorganisasjonene, flere departement og Statistisk sentralbyrå. TBU har en relativt omfattende møtevirksomhet hver vår, og legger fram tre rapporter med vurderinger og tallgrunnlag for lønnsoppgjørene. TBU har hatt en viktig funksjon i inntektsoppgjørene siden 1960-tallet.

I Norge har en sentral del av den felles virkelighetsforståelsen i arbeidslivet vært at konkurranseutsatt sektor spiller en nøkkelrolle i lønnsdannelsen, jf. omtale av hovedkursteorien og frontfagsmodellen over. Dette har bidratt til å skape forståelse for at det over tid er en forbindelse mellom det som er bedriftsøkonomisk lønnsomt og det som er gunstig ut fra makroøkonomiske hensyn. Frontfagsmodellen ble implementert av LO og NHO (tidligere NAF), og hovedorganisasjoner som har kommet til senere, har i all hovedsak sluttet opp om den.

Denne felles virkelighetsforståelsen blant hovedorganisasjonene i arbeidslivet for hva som i et makroperspektiv er en fornuftig lønnsutvikling, blir spredt ut til de som forhandler lokalt og bidrar til en lønnsvekst i tråd med dette. Organisasjonsgraden er derfor viktig for mulighetene for koordinering. Det er imidlertid også mange bedrifter og virksomheter som følger mange av bestemmelsene – særlig de som omhandler lønn – selv om de ikke er bundet av eller part i avtalene. Dette innebærer at lønnsveksten i frontfaget får gjennomslag også i de deler av arbeidsmarkedet som ikke er dekket av tariffavtalene.

Bedriftskultur og tillit

I internasjonal sammenheng er det norske arbeidslivet preget av nærhet mellom arbeidstakere og ledere og godt samarbeid i bedriftene. Forskere har pekt på at dette sammen med en relativt flat og demokratisk bedriftskultur, bidrar til tillit mellom enkeltpersoner, mellom ansatte og ledelse og til myndighetene (Putnam, 1995). Ifølge Hernes (2006) har dette skapt en egen type sosial kapital i det norske arbeidslivet, kjennetegnet av tillit og gjensidighet i utvikling av løsninger. Ifølge en undersøkelse blant tillitsvalgte fra 2012 mente de at driften ble mer hierarkisk og byråkratisk ved utenlandsk eierovertakelse, og at medbestemmelsen blant de ansatte ble svekket (Trygstad S. C. og Vennesland T. E. 2012). Den norske tilnærmingen kan bidra til økt fellesskapsfølelse for bedriften. En demokratisk bedriftskultur og høy tillit bidrar trolig til at arbeidstakere i større grad enn ellers jobber for bedriftens interesser, og det leder til bedre samarbeid mellom arbeidstakerorganisasjoner og ledelsen i virksomhetene.

Det er også viktige forskjeller mellom ulike deler av arbeidslivet i Norge. I privat sektor innebærer lønnsdanningen en klar sammenheng mellom bedriftens lønnsomhet og arbeidstakernes lønn og jobbsikkerhet. Dette gir arbeidstakerne økt motivasjon til å arbeide for at bedriften går godt. I offentlig sektor er sammenhengen mellom hvor godt virksomheten samlet sett fungerer og arbeidstakernes lønn og jobbsikkerhet mye svakere. Offentlige virksomheters framtid og rammevilkår avhenger av politiske beslutninger på en annen måte enn det som er tilfelle for private virksomheter, noe arbeidstakerorganisjonene i offentlig sektor vil legge vekt på. Det fellesprosjektet som i privat sektor er tydelig knyttet opp i bedriftenes mulighet for å lykkes i sine markeder, er derfor ikke like tydelig i offentlig sektor. I offentlig sektor er det en viss åpning for individuelle tillegg bl.a. avhengig av den enkeltes utdanning, kompetanse og ansvar. Interesse for virksomhetens formål og lojalitet til virksomheten er også viktige motivasjonskilder.

Flere studier viser at det generelt er høy tillit mennesker imellom og menneskers forhold til sentrale institusjoner i Norge (World Values Survey, 2005–2008)). En jevn inntektsfordeling bidrar til slik tillit (se bl.a. Inglehart og Baker (2000)). Den norske modellen for lønnsdannelse bidrar til en slik jevn inntektsfordeling. Et system basert på tillit og frivillighet kan likevel være sårbart, ved at det er avhengig av at deltakerne føler at systemet gagner dem. Tilliten til det norske systemet for lønnsdannelse er blitt bygget opp over mange år, understøttet av at systemet over tid har vist seg forenlig med høy sysselsetting, lav arbeidsledighet og jevn inntektsfordeling. Gode resultater på makronivå vil også bidra til at tilliten befester seg på bedrifts- og individnivå.

Nærmere om den interne samordningen på arbeidstakersiden

Avtalesystemene i både privat og offentlig sektor befordrer og dels tvinger fram koordinering på arbeidstakersiden. For eksempel har alle hovedsammenslutningene likelydende hovedtariffavtaler med henholdsvis staten og med KS/Oslo kommune. Dette har i en årrekke ført til at flere av hovedorganisasjonene (LO Stat, YS Stat og Unio) har koordinert seg og fremmet felles krav overfor staten.

Organisasjonene favner bredt i det norske arbeidsmarkedet. I mange land mangler organisasjonene et lokalt ledd ute på arbeidsplassene slik norske organisasjoner har. Andre steder er både hovedorganisasjonsnivået og forbundsnivået vesentlig svakere enn i Norge. I tillegg mangler arbeidsgiverne mange steder landsdekkende organisasjoner som er involvert i tarifforhandlinger.

Landsorganisasjonen i Norge (LO) har landsomfattende forbund som medlemmer. Forbundene er på sin side sammenslutninger av lokale fagforeninger. Både i oppbygging og i praktisk gjennomføring er LO den av arbeidstakersidens hovedorganisasjoner som går lengst i sentral samordning. Her skal både inngåelse av tariffavtale, oppsigelse av denne og bruk av kampmidler godkjennes av LOs styre (Sekretariatet). Representantskapet i LO vedtar retningslinjer foran tariffoppgjøret. I praksis er det LO ved behandlingen i Representantskapet som avgjør oppgjørsformen i hovedoppgjør, dvs. om oppgjøret skal være samordnet eller forbundsvist, jf. boks 3.4. Mellomoppgjørene skjer med hjemmel i den enkelte overenskomst, som fastslår at LO og NHO forhandler. Avtalene sies med andre ord ikke opp i forkant av forhandlingene.

I privat sektor er LO/forbundene i LO part i tariffavtaler med alle de store arbeidsgivermotpartene, som NHO og Virke m.fl. I staten og i virksomheter tilknyttet Spekter er LO Stat avtalepart. I KS-området forhandles det gjennom LOK, som er de LO-organisertes forhandlingssammenslutning i dette området. I Oslo kommune forhandles det for LO-organiserte gjennom Kommuneansattes Hovedsammenslutning i Oslo (KAH).

I Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund (YS) er det fem ulike sektorer avhengig av hvilket arbeidsgiverforhold medlemmene i de enkelte forbundene har, henholdsvis sektor privat (YS-P), sektor finans (YS-F), sektor kommune (YS-K), sektor stat (YS-S) og sektor Spekter (YS­Spekter).

For de medlemmer som har staten som arbeidsgiver, er det YS-S som er part i tariffavtalene. For medlemmer med arbeidsgiver i NHO-området og i Virke-området er både YS og det respektive forbundet innen YS-P part i tariffavtalene. Her forhandles det vanligvis forbundsvist i hovedoppgjør og samordnet i mellomoppgjør.

I Spekter-området forhandler forbundene direkte med sine arbeidsgivermotparter i større grad enn i statlig sektor. Det er likevel slik at det er YS ved YS Spekter som er overordnet part i alle overenskomstene i Spekter-området.

Innenfor YS-K forhandler forbundene felles gjennom YS Kommune som forhandlingssammenslutning, mens det er det enkelte forbund som er part i avtalene. YS Finans består av Finansforbundet, og forhandler sine tariffavtaler med Finans Norge.

YS’ sentralstyre har det overordnede ansvaret for YS’ inntektspolitiske retningslinjer. Disse retningslinjene vedtas av YS’ Representantskap i forkant av inntektsoppgjørene. Selv om retningslinjene har karakter av anbefalinger, vil de respektive sektorer/forbund i praksis anse seg forpliktet til å følge dem.

I Unio er det forbundene som har inngått hovedtariffavtaler på de fleste områder. I de tariffområder hvor Unio-organisasjonene er part, gis vedkommende forhandlingsutvalg fullmakt til å vedta eller forkaste et forhandlingsresultat og avgjøre hvorvidt medlemmer skal tas ut i streik i tråd med grunnlaget for Unios inntektspolitiske retningslinjer som Unios styre har vedtatt.

I staten er Unio som hovedsammenslutning avtalepart for sine medlemsgrupper, i hovedsak fra Politiets Fellesforbund, Presteforeningen og Forskerforbundet. I KS-sektoren er Unio en forhandlingssammenslutning, og de enkelte medlemsforbund er avtalepart. Utdanningsforbundet og Norsk Sykepleierforbund er de største Unio-forbundene her. På sykehusene er Norsk Sykepleierforbund det største forbundet som forhandler med Spekter.

Akademikerne er den av hovedorganisasjonene på arbeidstakersiden som i minst utstrekning har samordnet sitt tariffarbeid. Med unntak for normallønnsavtalen mellom Legeforeningen og Spekter, har Akademikerne valgt et system der tariffavtalene ikke inneholder lønnsbestemmelser. I privat sektor er dette tilfellet bl.a. i NHO-området. For de privatansatte medlemmene fører følgelig ikke Akademikerne eller deres medlemsforeninger sentrale forhandlinger, og de er heller ikke part i tariffavtalene. De enkelte medlemsforeningene forhandler her om lønns- og arbeidsvilkår og inngår selvstendige tariffavtaler. Både i det statlige tariffområdet og i KS-området forhandler Akademikerne for NITOs og Farmaceutenes medlemmer og i KS-området i tillegg også for Jordmorforeningens medlemmer.

I privat sektor er det blant annet inngått en Hovedavtale mellom NHO og Tekna, som er den største medlemsforeningen i Akademikerne, og mellom NHO og NITO. Hovedavtalen regulerer bl.a. etableringen av lokale bedriftsgrupper, tillitsvalgtes plikter og rettigheter, hvordan generelle lønnsspørsmål skal håndteres, kriterier for individuell lønnsfastsetting og prosedyrer ved brudd og tvister. På den måten danner avtalen en ramme for samarbeid i bedriften og for gjennomføring av lokale kollektive lønnsforhandlinger, se boks 3.5.

Akademikerne opptrer som hovedsammenslutning overfor staten ved forhandlinger om generelle tariffspørsmål, mens medlemsforeningene selv ivaretar egne medlemmers interesser lokalt.

Også for akademikergruppene i Spekter-området, eksklusive medlemmer av Legeforeningen, avtales lønnstilleggene i sin helhet lokalt. Akademikerne er part i alle overenskomster med Spekter.

Intern samordning på arbeidsgiversiden

I Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO) er bedriftene medlemmer både i NHO og i en av NHOs 21 landsforeninger. NHO sentralt og landsforeningene er begge parter i tariffavtalene, noe som legger til rette for stor grad av koordinering. I forbundsvise oppgjør forhandler NHOs landsforening Norsk Industri i de sentrale frontfagsforhandlingene med utgangspunkt i Industrioverenskomsten. Sammenslåingen mellom PIL og TBL til Norsk Industri i 2006 bidro til å samle mer av industrien og frontfaget i samme organisasjon. Treforedling som lå i PIL, er imidlertid ikke en del av frontfaget. I sentrale/samordnede oppgjør forhandler NHO for alle under ett. Mange av de tariffavtalene NHO er part i, herunder Industrioverenskomsten, er avtaler med lokal forhandlingsrett. Slike avtaler omfatter om lag ¾ av de ansatte i NHOs medlemsbedrifter. NHO har også en del avtaler som er såkalte normallønnsavtaler uten lokal forhandlingsrett, for eksempel Bussbransjeavtalen, avtalen for Renholdsbedrifter og Vekteroverenskomsten.

Forut for lønnsoppgjørene vedtar Representantskapet i NHO retningslinjer for tariffoppgjøret som også omfatter landsforeningene og forbundsvise forhandlinger.

I Virke er bedriftene direkte tilsluttet organisasjonen. Virke har inngått hovedavtaler med LO og YS, og parallellavtaler med Unio-organisasjonene, Akademikerne-organisasjonene og flere frittstående arbeidstakerorganisasjoner.

Virke vedtar tariffpolitiske retningslinjer foran hvert tariffoppgjør. Retningslinjene er styrende for forhandlingsutvalgenes fullmakter og inneholder både overordnede prinsipper og konkrete standpunkter. Virkes sentralstyre har myndighet til å vedta eller forkaste forhandlings- og meklingsresultat. Virke avventer forhandlingene i LO-NHO-området eller frontfaget før de avslutter sine forhandlinger. På noen områder – særlig innenfor helse, utdanning og kultur – avventer Virke også oppgjørene i offentlig sektor.

I Spekter-området forhandles det fram overenskomster med hovedorganisasjonene LO, YS, Unio-organisasjonene, Akademikerne og SAN (Sammenslutningen av akademikerorganisasjoner i Spekter). I forhandlingene kan en skille mellom Spekter-Helse og øvrige bedrifter i Spekter-området. For alle forhandles det først på nasjonalt nivå mellom Spekter og hovedorganisasjonene om overenskomstens generelle bestemmelser, samt eventuelle generelle lønnstillegg. Generelle tillegg avtalt på nasjonalt nivå tilsvarer normalt det generelle tillegget som blir avtalt på sentralt nivå i de sentrale frontfagsforhandlingene mellom Fellesforbundet og Norsk Industri i forbundsvise oppgjør og mellom LO og NHO i sentrale/samordnede oppgjør. Deretter vil forhandlingene for overenskomstområdene utenom helse foregå på lokalt nivå, dvs. mellom den enkelte virksomhet og lokale arbeidstakerorganisasjoner. Forhandlingene sluttføres sentralt.

For Spekter-Helse er det i tillegg avtalt et nasjonalt nivå II med LO Stat, YS, Unio og Den norske legeforening i Akademikerne. Det innebærer at det for dette området forhandles på tre nivåer. På nivå II forhandles det mellom Spekter-Helse og noen forbund i hovedorganisasjonene om særskilte lønns- og arbeidsvilkår for det enkelte forbunds medlemmer. Deretter kan det også forhandles på lokalt nivå. SAN-helse og Akademikerne (utenom Legeforeningen), samt enkelte YS- og Unio forbund, forhandler imidlertid ikke på nivå II.

Ifølge vedtektene vedtar styret i Spekter retningslinjer for forhandlinger om hovedavtaler og overenskomster. Før styret treffer sin avgjørelse skal spørsmålet forelegges de berørte medlemmene til drøfting på et medlemsmøte.

Spekters medlemmer er for tiden delt inn i ti overenskomstområder. De store områdene innen Spekter er Spekter-Helse, Posten, NSB og NRK.

I staten følger det av tjenestetvistloven at hovedtariffavtalen skal inngås med hovedsammenslutningene på arbeidstakersiden, dvs. LO Stat, Unio, YS Stat og Akademikerne.

I kommunal sektor er den formelle samordningen mindre vidtgående enn i staten, blant annet ved at ulike organisasjoner kan ha hver sine tariffavtaler. Hovedtariffavtalen i KS-området er delt opp i lønnskapitler, der lederne og ingeniører/langtidsutdannede har sentrale prosedyreregler og lokal lønnsdannelse. Øvrige stillinger er regulert med sentralt fastsatte minstelønnssatser, med unntak av undervisningsstillinger som har sentralt fastsatte minstelønnssatser. Gjennomsnittlig årslønnsvekst for ledere og ingeniører/langtidsutdannede har i alle årene siden lønnssystemet ble endret i 2002, vært høyere enn i øvrige stillinger.

KS forhandler med forhandlingssammenslutninger innen hovedorganisasjonene, dvs. LO Kommune, YS Kommune, Akademikerne og Unio. Disse kan ikke som i staten treffe bindende avgjørelser om revisjon av hovedtariffavtalen, men leder forhandlingene og anbefaler/forkaster forhandlings- og meklingsforslag. Det er de enkelte forbundene som har den endelige myndigheten til å ta stilling til forhandlings- eller meklingsforslag og inngå ny tariffavtale, eventuelt gå til egen arbeidskamp. Det er utbredt koordinering på arbeidstakersiden, særlig internt i den enkelte hovedorganisasjon. Oslo kommune er et eget avtaleområde.

Noen utfordringer for koordineringen i lønnsdannelsen

NOU 2003: 13 (Holden II-utvalget) påpekte at endringer i organisasjonslandskapet og sammensetningen av arbeidsstyrken gir utfordringer for en koordinert lønnsdannelse. Utvalget trakk fram at sysselsettingen i tradisjonell konkurranseutsatt virksomhet har gått gradvis ned over de siste 30 årene, mens sysselsettingen i privat og offentlig tjenesteyting har vokst kraftig. Samtidig har utdanningsnivået i arbeidsstyrken økt sterkt gjennom de siste 10–20 årene. Videre pekte utvalget på at styrkeforholdet mellom organisasjonene er også blitt endret, ved at at LO har en mindre dominerende rolle på arbeidstakersiden enn tidligere, og nye hovedorganisasjoner, som i stor grad organiserer høyt utdannet arbeidskraft, har kommet til. Disse utviklingstrekkene har fortsatt også etter at Holden II-utvalget la fram sin rapport i 2003. Etter 2004 har dessuten arbeidsinnvandringen økt markert, jf. omtale i kapittel 6.

I perioden fra 2000 til og med 2004 endret organisasjons- og avtaleforholdene seg betydelig, både på arbeidstaker- og arbeidsgiversiden (se oversikt over endringene i boks 3.1). Endringene har vært størst i offentlig sektor. For eksempel innebar omdanningen av sykehusene til statlig eide helseforetak og tilknytning til Spekter (da NAVO), den samtidige endringen i KS-området i 2002 der drøyt 10 pst. av stillingene fikk all lønn fastsatt lokalt og den senere overføringen av forhandlingsansvaret for undervisningspersonell til KS/Oslo kommune, en mindre sentralisert lønnsdannelse for svært mange arbeidstakere i norsk målestokk. Dette har bedret muligheten for arbeidsgiversiden til en lønnspolitikk mer tilpasset lokale variasjoner. Blant frontfagsforhandlerne ble både Norsk Industri dannet og Fellesforbundet ble større i 2006.

Organisasjonsgraden og tariffavtaledekningen har falt over tid, jf. omtale i avsnitt 3.2. Hvis andelen organiserte går videre ned i årene som kommer, kan dette svekke grunnlaget for koordinering. En fallende deltakelse i uravstemminger i LO-området de senere årene kan trekke i samme retning. Derimot har økningen i antall sysselsatte i medlemsbedriftene i Virke og NHO trolig bidratt til å styrke koordineringen.

Mange innvandrere som ansettes i bedrifter i Norge, kan utfordre koordineringen i lønnsdannelsen. Arbeidsinnvandrere er ofte villige til å jobbe til en lavere lønn enn allerede bosatte arbeidstakere. Samtidig kan de bidra til at organisasjonsgraden går ned, siden det kan være vanskelig å få organisert utenlandsk arbeidskraft. Over tid kan dette føre til at nytteverdien av å være fagorganisert oppleves som mindre. På arbeidsgiversiden vil en varig mulighet til å ansette arbeidskraft til en lavere timelønnskostnad enn det tariffavtalen gir, gjøre det mindre aktuelt for bedrifter å delta i arbeidsgiverorganisasjoner som kan inngå tariffavtaler.

Allmenngjøring av tariffavtaler bidrar til at tariffavtalene i praksis regulerer flere arbeidsforhold enn det overenskomstene dekker, og det minsker bedriftenes mulige gevinst ved å stå utenfor overenskomstene for å betale lavere lønn. Allmenngjøringsinstituttet bidrar på denne måten til å opprettholde koordineringen i lønnsdannelsen i en situasjon der arbeidsinnvandringen til det norske arbeidsmarkedet er høy, jf. omtale i avsnitt 3.8 og i kapittel 6 om arbeidsinnvandring.

Markedskreftene i arbeidsmarkedet kan være sterke. De kan vise seg bl.a. ved at grupper av høyt etterspurte arbeidstakere i perioder vil kunne heve sin lønn ut over det som oppfattes å være innenfor rammen av frontfagsmodellen. Dersom slike mekanismer fører til at lønnsforskjellene i det norske arbeidsmarkedet øker for mye, kan tilliten til systemet bli svekket, både i makro og blant bedrifter og arbeidstakere. I denne sammenheng kan nevnes at Holden II-utvalget trakk fram betydningen av lønnsmoderasjon blant ledere. Frontfagsmodellen og koordinering i lønnsdannelsen bygger på tillit mellom ledelse og ansatte. Godtgjørelsen til ledere bør også følge intensjonen bak frontfagsmodellen. Avlønning av ledere har smitteeffekter, der høy avlønning for noen trekker opp avlønningen for andre, akkurat som for andre arbeidstakere. Lederlønn er nærmere omtalt i kapittel 8.

Tilliten til systemet kan også bli utfordret dersom norsk økonomi blir utsatt for et sjokk som fører til en langvarig høy arbeidsledighet i norsk økonomi. Utfordringer for lønnsdannelsen og frontfagsmodellen er nærmere drøftet i kapittel 8.

3.7 Andre områder med utstrakt trepartssamarbeid

I de fleste demokratiske land har myndighetene medvirket til å regulere arbeidsmarkedet.4 Det organiserte – og regulerte – arbeidsliv har imidlertid ulik plass og betydning landene imellom. I Norge og Norden har myndighetene samarbeidet med organisasjonene om lønnsdannelsen, og anerkjent den nære forbindelsen lønnsdannelsen har til hovedmålene for den økonomiske politikken. Tidligere i dette kapitlet beskrives ulike måter staten bidrar til lønnsdannelsen på som arbeidsgiver, myndighet, lovgiver og forvalter av viktige institusjoner. I dette avsnittet omtaler vi enkelte andre viktige områder hvor det er tett samarbeid mellom partene i arbeidslivet og myndighetene for å få arbeidsmarkedet til å fungere best mulig og mer generelt for å trekke organisasjonene inn i politiske beslutningsprosesser.

I tillegg til formaliserte institusjoner og etablert praksis for dialog om lønnsdannelsen, kan myndighetene samarbeide med partene om saker med indirekte betydning for lønnsdannelsen. Dette kan være høringsprosesser, deltakelse og representasjon i politikkutvikling og praktisering av regelverk av betydning for arbeidsgivere og arbeidstakere. Temaene kan ha nær tilknytning til lønnsområdet, som f.eks. pensjon og trygder, men også samfunns- og næringslivsspørsmål fjernere fra lønnsdannelsen.

Slike prosesser bidrar til kvalitetssikring og demokratisk forankring, men også til en bedre avveining av henholdsvis arbeidsgiver- og arbeidstakerinteresser mot andre hensyn enn man ville fått uten slike prosesser. De kan bidra til å dempe transaksjonskostnader og konfliktnivå, bygge tillit, understøtte effektiviteten i forvaltning og øke forståelsen for makroøkonomiske hensyn i den økonomiske politikken. De gunstige makrovirkninger som følger av den koordinerte lønnsdannelsen er et kollektivt gode som kommer alle arbeidstakere og hele norsk økonomi til gode. Samarbeidet bidrar også til å styrke organisasjonene, noe som igjen kan støtte opp under den koordinerte lønnsdannelsen.

Skattemessig fradrag for kontingent i fag- og arbeidsgiverforeninger

Fradragsrett for fagforeningskontingent ble innført i forbindelse med mellomoppgjøret i 1977. Samtidig med fagforeningsfradraget ble det innført inntektsfradrag for arbeidsgiveres kontingent til arbeidsgiverforening tilsvarende 0,2 pst. av bedriftens samlede lønnsutbetaling i året forut for inntektsåret. Fradragene er bl.a. begrunnet i at dette er utgifter til inntekts ervervelse, men også med organisasjonenes betydning i det inntektspolitiske samarbeidet og for lønnsdannelsen i Norge. En koordinert lønnsdannelse er viktig for å holde sysselsettingen høy og ledigheten lav, og organisasjonene bidrar til slik koordinering. Høy oppslutning om organisasjonene blant aktørene i arbeidsmarkedet er en forutsetning for å få dette til.

Også land som Danmark og Finland har fradragsrett for fagforeningskontingent, mens i Sverige ble denne ordningen fjernet i 2007.

Størrelsen på fradraget, og dermed den økonomiske verdien for arbeidstakerne, har variert over tid. Da fradraget ble innført i mellomoppgjøret i 1977 lå det på 1400 kroner, dvs. betydelig over dagens nivå målt i kjøpekraft. I tillegg kunne fradraget trekkes fra på bruttoinntekten, noe som ytterligere økte skatterabatten. Skattereformen i 1992 innebar at fradrag skulle trekkes fra på den alminnelige inntekten, der skattesatsen var 28 prosent. Dette reduserte den økonomiske verdien av fradraget. I 1998 ble fradraget redusert til 900 kroner. Fra og med 2003 har fradraget blitt økt gradvis, til 3850 kroner i 2013, og for myndighetene var skatteutgiften 1250 mill. kroner (Prop. 1 LS (2012–2013)). Høsten 2013 ble fradragsretten utvidet til å gjelde alle fagforeninger, slik at det ikke lenger er et vilkår for fradragsrett at fagforeningen er tilsluttet en hovedorganisasjon.

Samarbeid om et inkluderende arbeidsliv (IA-avtalen)

Avtalen om et mer inkluderende arbeidsliv (IA-avtalen) er et eksempel på et viktig trepartssamarbeid i Norge. Bakgrunnen var å søke å motvirke årsakene til vekst i sykefraværet og tilgangen til uførepensjon. Den første intensjonsavtalen ble inngått mellom partene i arbeidslivet og regjeringen i 2001. Avtalen hadde en varighet på fire år, og er senere blitt reforhandlet i 2005 og 2010. IA-avtalen innebærer økte forpliktelser for arbeidstaker og arbeidsgiver til aktivisering og samarbeid. Sykefraværsmålet i IA- avtalen er å redusere sykefraværet med 20 pst. i forhold til nivået i 2. kvartal 2001 (delmål 1). Dette innebærer at sykefraværet samlet ikke skal overstige 5,6 pst. Sykefraværet har falt, men det er fortsatt et godt stykke igjen før man har oppnådd målet i IA-talen. Avtalen inneholder også mål om økt sysselsetting av personer med redusert funksjonsevne (delmål 2) og økt yrkesaktivitet for arbeidstakere over 50 år (delmål 3). I tilknytning til IA-arbeidet er det etablert en faggruppe som på arbeidslivsområdet har en liknende funksjon som TBU har for inntektsoppgjørene.

Avtalefestet pensjon (AFP)

I forbindelse med hovedoppgjøret i 1988 ble det i privat sektor avtalt en ordning med avtalefestet pensjon, AFP. I avtalen het det at formålet er å gi «et verdig alternativ til de ordninger som i dag praktiseres» for pensjonering mellom 62 og 67 år. Den har senere inngått i forhandlinger i flere senere lønnsoppgjør. Tilsvarende ordninger har samtidig blitt innarbeidet i pensjonssystemet for offentlig ansatte. Ved hovedoppgjøret i 2008 ble ordningen i privat sektor endret slik at den støtter opp under reformen av folketrygdens alderspensjon. Ytelsen ble gjort livsvarig, med fleksibel alder for uttak etter fylte 62 år.

I tillegg til å representere et samarbeid mellom myndigheter og partene i arbeidslivet om en sosial ordning, vil AFP også understøtte et organisert arbeidsliv. Staten bidrar med rundt 1/3 av utgiftene til AFP i privat sektor, i 2014 om lag 1,7 mrd. kroner, mens øvrige utgifter dekkes av bedriftene. Vel halvparten av 61-årige arbeidstakere i privat sektor er ansatt i virksomheter med AFP. I offentlig sektor er alle arbeidstakere omfattet av ordningen.

Samarbeid om permitteringsordning

Adgangen til å permittere er ikke lovfestet, men forankret i tariffavtaler, etter mønster fra Hovedavtalen mellom LO og NHO. Hovedavtalens regler er normgivende også for arbeidsforhold uten tariffregulering. Arbeidsgivere har lovbestemt lønnsplikt under permittering i en periode i starten av permitteringsperioden. Etter arbeidsgiverperioden kan de permitterte motta dagpenger i medhold av folketrygdloven kapittel 4, i en periode fram til arbeidsgivers lønnsplikt gjeninntrer eller permitteringen avsluttes.

Hensikten med permitteringsordningen er at arbeidsgiver skal kunne beholde kompetente arbeidstakere og raskt normalisere driften når konjunkturene igjen bedres. For arbeidstaker sikrer ordningen at man får beholde jobben også i økonomisk vanskelige tider. For at ordningen ikke skal benyttes utover det som er hensikten, må det være en viss terskel for å benytte den.

I Norge har partene i det organiserte arbeidslivet en sentral rolle i å vurdere bruk av permitteringsordningen. Dette gir aktørene innflytelse over egne forhold, bidrar til organisering og konfliktløsning, samtidig som en kan dra nytte av kompetansen som er ute i virksomhetene.

Som svar på det økonomiske tilbakeslaget som fulgte av den internasjonale finanskrisen i 2008, har flere europeiske land, herunder Tyskland, i utstrakt grad benyttet ordninger som likner på den norske permitteringsordningen. OECD har i økende grad stilt seg positivt til dette, men samtidig understreket at utvidelsene må reverseres når konjunkturene bedres (se bl.a. OECD, 2012a).

Arbeidstidsbestemmelser

Samspillet mellom lov- og avtaleverk som reguleringsmekanisme kommer også til uttrykk når det gjelder arbeidstid. Arbeidsmiljøloven angir bestemmelser for arbeidstiden, herunder alminnelig arbeidstid, overtid, arbeidsfri og søndags- og nattarbeid. Disse bestemmelsene er bl.a. begrunnet i hensynet til helse, miljø og sikkerhet og arbeidstakeres behov for forutsigbarhet om arbeidstiden. Arbeidstiden er regulert i arbeidsmiljøloven. Loven gir imidlertid en vid adgang for partene til å gjøre unntak fra de generelle reglene, noe som i mange tilfeller gir økt fleksibilitet. På arbeidstakersiden krever dette at organisasjonen har innstillingsrett til Arbeidsretten etter arbeidstvistloven §11, dvs. at det kreves minst 10 000 medlemmer.

Regjeringen har varslet at den vil nedsette et arbeidstidsutvalg (etter modell fra skift-/turnusutvalget) for å utrede hvordan arbeidskraften kan tas i bruk best mulig i de kommende tiårene.

3.8 Det europeiske arbeidsmarkedet

Norges deltakelse i EØS-avtalen og særlig utvidelsen av EØS-området i 2004 og dermed det felles europeiske arbeidsmarked, har hatt voksende betydning for det norske arbeidsmarkedet og derigjennom lønnsdannelsen. I kjølvannet av dette har Tariffnemnda gjort vedtak om allmenngjøring av tariffavtaler og Vikarbyrådirektivet er gjennomført i norsk rett. Disse to institusjonelle nyskapningene i norsk arbeidsliv omtales nærmere i det følgende.

Allmenngjøring

Lov om allmenngjøring av tariffavtaler mv. (allmenngjøringsloven) trådte i kraft samtidig med EØS-avtalen 1. januar 1994. Lovens formål er å sikre utenlandske arbeidstakere lønns- og arbeidsvilkår som er likeverdige med de vilkår norske arbeidstakere har, og slik hindre konkurransevridning til ulempe for bedrifter med norske arbeidstakere.

Loven åpner for at en uavhengig nemnd med deltakelse fra partene, Tariffnemnda, etter krav fra en arbeidstaker- eller arbeidsgiverorganisasjon kan fastsette at en landsomfattende tariffavtale helt eller delvis skal gjelde alle arbeidstakere i et fag eller et geografisk område, enten de er organiserte eller ikke og både for norske og utenlandske arbeidstakere. Det er i hovedsak overenskomstenes minstelønnssatser som er blitt allmenngjort, men også bl.a. arbeidstidsbestemmelser, kompensasjon for reise, kost og losji. Allmenngjøring innebærer således at det settes et gulv for hvor lavt arbeidstakere i den aktuelle bransjen kan lønnes.

Bakgrunnen for loven var at man fryktet sosial dumping ved at EØS-avtalen ville føre til at det kom et stort antall arbeidstakere fra EØS-området som ville ta arbeid til langt lavere lønn enn normalt for norske arbeidstakere. Norske bedrifter med tariffavtale ville få en svekket konkurranseevne i kampen om oppdrag/kontrakter, og norske arbeidstakeres lønns- og arbeidsvilkår ville bli satt under press.

Inngåelsen av EØS-avtalen førte ikke til at det kom noe stort antall arbeidstakere til Norge fra de andre EØS-landene i den første tiårsperioden etter 1994. Det var først etter utvidelsen av EU og EØS-området fra 1. mai 2004 til Øst-Europa at lønns- og arbeidsvilkårene til arbeidsinnvandrerne framsto som en utfordring. Innvandringen fra nye EU-land økte kraftig, og etter hvert ble det dokumentert at mange av innvandrerne mottok lønninger langt under tariffavtalenes minstesatser. Dette førte til at fagbevegelsen fremmet forslag om allmenngjøring i flere bransjer, og Tariffnemnda har gjort flere allmenngjøringsvedtak siden 2004.

Tariffnemndas vedtak om allmenngjøring fastsettes i forskrift og gjelder for alle arbeidstakere som utfører arbeid av den art forskriften omfatter. Forskriftens lønns- og arbeidsvilkår vil således gjelde som ufravikelige minstevilkår i alle bedrifter med arbeidsforhold som omfattes av den aktuelle allmenngjøringsforskriften. Dersom arbeidstakerne allerede er bundet av en tariffavtale, vil denne avtalens vilkår bare måtte vike i den grad vilkårene som følger av allmenngjøringsforskriften samlet sett er gunstigere for arbeidstakerne. Allmenngjøringen kan dermed ha betydelige virkninger for arbeidstakere som ikke er dekket av en tariffavtale, dvs. om lag halvparten av alle arbeidstakere i privat sektor. Gjeldende forskrifter om allmenngjøring av tariffavtaler er omtalt i boks 3.6. I tillegg til disse er det blitt gjort vedtak om allmenngjøring av tariffavtaler for enkelte petroleumsanlegg på land, som senere er blitt opphevet.

Allmenngjøringen ser ikke ut til å ha hatt noen vesentlig betydning for den vanlige dekningsgraden av tariffavtalene, dvs. den som ikke følger av allmenngjøringen. For eksempel var tariffavtaledekningen innen bygg og anlegg, el-forsyning og kraftforsyning om lag uendret fra 2004 til 2008 ifølge Statistisk sentralbyrås arbeidskraftsundersøkelse, selv om allmenngjøring omfattet bl.a. byggeplasser i Oslo-regionen fra 1. september 2005, i Hordaland fra 26. juni 2006 og i hele landet fra 1. januar 2007. En årsak til at effekten trolig er liten, kan være at en forskrift fra Tariffnemnda i liten grad blir assosiert med en tariffavtale.

Allmenngjøring av tariffavtaler er et sentralt element i lønnsfastsettelsen i mange europeiske land, i tillegg til at det også finnes innslag av nasjonale eller bransjevise minstelønnsordninger (Eldring og Alsos, 2012). Allmenngjøringen i andre europeiske land er imidlertid ikke begrunnet med arbeidsinnvandring.

Høyesteretts dom i Verftssaken

Tariffnemnda vedtok i 2008 forskrift om delvis allmenngjøring av Verkstedoverenskomsten for skips- og verftsindustrien. Ved forskriften fikk også uorganiserte og utenlandske arbeidstakere rett til lønns- og arbeidsvilkår som er likeverdige med de vilkår norske arbeidstakere har innenfor tariffavtalens virkeområde.

En gruppe verft, med NHO og Norsk Industri som partshjelpere, saksøkte staten v/Tariffnemnda for å få kjent forskriften ugyldig. De gjorde gjeldende at EØS-avtalen artikkel 36 og utsendingsdirektivet er til hinder for å kunne allmenngjøre avtalevilkår om utenbystillegg, arbeidstid, overtidstillegg og kostnadsdekning ved overnatting utenfor hjemmet. Verftene tapte saken i både tingretten og i lagmannsretten og anket saken til Høyesterett. Under lagmannsrettens saksforberedelse ble de sentrale EØS-rettslige spørsmålene forelagt for EFTA-domstolen, som blant annet uttalte at dekning av utgifter til reise, kost og losji bare kunne tildeles dersom det kunne rettferdiggjøres av hensynet til «den offentlige orden», og videre at den informasjonen EFTA-domstolen hadde, ikke tydet på at de aktuelle ytelsene kunne rettferdiggjøres av hensynet til den offentlige orden.

5. mars 2013 avsa Høyesterett dom om hvorvidt forskriften om delvis allmenngjøring av Verkstedoverenskomsten for skips- og verftsindustrien var i strid med EØS-avtalen artikkel 36 og EU-direktivet om utsendte arbeidstakere (utsendingsdirektivet). Utsendingsdirektivet er gjennomført i norsk rett gjennom arbeidsmiljøloven. Høyesterett kom enstemmig til at de omstridte bestemmelsene i forskriften oppfyller de EØS-rettslige krav til allmenngjøring og at forskriften er gyldig.

Et sentralt spørsmål for Høyesterett var om allmenngjøring av kravet om dekning av reise, kost og losji var forenlig med utsendingsdirektivet. Staten, med LO og Fellesforbundet som partshjelpere, anførte at allmenngjøring av dette vilkåret kunne begrunnes i hensynet til offentlig orden. Staten viste til at dersom de utenlandske arbeidstakerne selv måtte dekke utgiftene forbundet med utførelsen av arbeidet, ville den reelle lønnen bli vesentlig lavere enn den minstelønnssatsen allmenngjøringsforskriften stiller krav om. Dette ville undergrave den allmenngjorte minstelønnen, og i vesentlig grad øke forskjellene mellom utsendte arbeidstakeres lønn og gjennomsnittslønnen til norske arbeidstakere, som igjen ville føre til et todelt arbeidsliv og manglende stabilitet i lønnsdannelsen.

Høyesterett konkluderte med at allmenngjøring av dekning av utgifter til reise, kost og losji kan begrunnes i hensynet til offentlig orden, og at forskriften derfor er forenlig med EØS-retten. I sin vurdering la Høyesterett betydelig vekt på hvilken betydning bortfall av utgiftsdekning vil få for stabiliteten i den norske arbeidslivsmodellen, herunder frontfagsmodellen. Høyesterett fant det tilstrekkelig dokumentert at et bortfall av retten til kostnadsdekning vil få negative konsekvenser for stabiliteten i den norske arbeidslivs- og frontfagsmodellen på en slik måte at allmenngjøring kunne begrunnes i hensynet til offentlig orden.

Høyesteretts dom i verftssaken har også betydning for allmenngjøring på andre tariffområder enn verftsindustrien. Høyesterett uttaler i dommen at bortfall av kostnadsdekning i verftsindustrien vil ha en dominoeffekt for andre allmenngjorte tariffavtaler med likelydende ordninger. Tariffnemnda har lagt til grunn at Høyesteretts argumentasjon har relevans for vurderingen av om det er forenelig med EØS-retten å allmenngjøre regler om kostnadsdekning i andre bransjer, jf. Tariffnemndas vedtak 24. april 2013 om allmenngjøring av tariffavtale for byggeplasser i Norge 2012–2014.

Vikarbyrådirektivet – gjennomføring i Norge

Ut- og innleie av arbeidskraft har fått en voksende betydning i europeiske arbeidsmarkeder. Fram til ca år 2000 var dette sterkt begrenset gjennom lovregulering i mange land, noe som innebar at ut- og innleie var begrenset til enkeltbransjer eller yrker, ofte basert på unntak fra et generelt forbud. Over tid oppstod en nasjonal avregulering av denne virksomheten, og da oppstod også spørsmålet om regulering av grenseoverskridende aktivitet innen EU og EØS-området i lys av den generelle åpningen for fri flyt av arbeidskraft og tjenester.

I Norge avga Blaalid-utvalget en utredning med forslag til liberalisering i 1998 (NOU 1998: 15 Arbeidsformidling og arbeidsleie). Arbeids- og administrasjonsdepartementet fremmet i mai 1999 lovendringsforslag på grunnlag av utredningen (Ot.prp. nr. 70 (1998–99)). Lovendringer ble gjort i arbeidsmiljøloven, tjenestemannsloven og sysselsettingsloven, og trådte i kraft 1. januar 2000. Fram til 2000 gjaldt en hovedregel om forbud mot utleie, men med enkelte begrensede unntak og mulighet til å søke om dispensasjon. Endringene innebar at det som hovedregel ble tillatt med utleie av alle typer arbeidskraft. Dette følger nå av regler i arbeidsmarkedsloven. Samtidig ble det innført nye regler om innleie av arbeidskraft fra virksomhet som har til formål å drive utleie i arbeidsmiljøloven og tjenestemannsloven, som oppstiller vilkår for slik innleie.

Vikarbyrådirektivet (Europaparlaments- og rådsdirektiv 2008/104/EF om vikararbeid) ble vedtatt i 2008. EØS-komiteen vedtok 13. juli 2012 å innlemme direktivet i EØS-avtalen. Direktivet omfatter generelt utleie/innleie fra vikarbyrå og ikke bare utleie/innleie i forbindelse med vikararbeid. Stortinget vedtok 12. juni 2012 lovendringer for å gjennomføre direktivet i norsk rett. De viktigste lovendringene trådte i kraft 1. januar 2013. Nye bestemmelser om innleiers solidaransvar trådte først i kraft 1. juli 2013, da disse ikke direkte gjennomfører direktivets krav.

Direktivets formål er todelt. Dels er formålet å beskytte vikarbyråansatte og forbedre kvaliteten av arbeid utført ved utleid arbeidskraft, ved å sikre at prinsippet om likebehandling gjennomføres overfor vikarbyråansatte. Det er også et formål å anerkjenne vikarbyråer som arbeidsgivere og etablere egnede rammer for utleie fra vikarbyrå med sikte på å skape arbeidsplasser og å utvikle fleksible former for arbeid.

Direktivet får anvendelse for arbeidstakere som har inngått et ansettelsesforhold med et vikarbyrå, og som leies ut til en virksomhet for midlertidig å utføre arbeid under dennes ledelse og kontroll. Innleie innebærer dermed at arbeidsforholdet har tre parter, bestående av et vikarbyrå (utleiervirksomheten), oppdragsgiver (innleiervirksomheten) og arbeidstaker (den innleide). Dette kan medføre problemer ved at arbeidstaker må forholde seg til både oppdragsgiver og arbeidsgiver.

På engelsk opereres det med termen «temporary- agency work». Arbeidsmiljøloven og tjenestemannloven benytter betegnelsen «innleie fra virksomhet som har til formål å drive utleie (bemanningsforetak)». Ved innleie fra vikarbyrå/bemanningsforetak gjelder samme vilkår som for midlertidig ansettelse. Dette innebærer at innleie av arbeidstaker fra bemanningsforetak er tillatt i samme utstrekning som det kan avtales midlertidig ansettelse, eller etter avtale med de tillitsvalgte. Slik innleie er med andre ord ikke begrenset til vikariater. Begrunnelsen for dette er at innleie og midlertidig ansettelse ofte vil være alternative tilknytningsformer. Hovedvilkår for innleie er når arbeidets karakter tilsier det og arbeidet atskiller seg fra det som ordinært utføres i virksomheten, samt arbeid i stedet for en annen (vikariat). Det er videre adgang til å leie inn arbeidskraft fra bemanningsforetak/vikarbyrå, dersom det er inngått tariffavtale om det i tariffbundet virksomhet.

Vikarbyrådirektivet krever at det innføres et likebehandlingsprinsipp ved innleie av arbeidstakere. Prinsippet innebærer at arbeidstakere som leies ut fra bemanningsforetak, minst skal sikres de vilkår som ville kommet til anvendelse dersom arbeidstaker hadde vært ansatt direkte av innleier for å utføre samme arbeid. Regler om dette er innført i arbeidsmiljøloven § 14-12 a og tjenestemannsloven § 3B. Likebehandlingen skal etter loven skje med hensyn til arbeidstid, overtid, pauser og hvileperioder, ferie, fridager, lønn og utgiftsdekning. Det er bemanningsforetaket som skal sørge for at de utleide får de vilkår som de har krav på. Likebehandlingsprinsippet gjelder også for utsendte arbeidstakere til Norge fra andre land, jf. forskrift 16.12.2005 nr. 1566 om utsendte arbeidstakere § 2 første ledd a. I bransjer der tariffavtalene er allmenngjort, vil krav etter allmenngjøringsforskrift kunne bortfalle dersom arbeidstakeren samlet sett vil få gunstigere lønns- og arbeidsvilkår i henhold til likebehandlingsreglene over.

Det inngår også i likebehandlingsprinsippet at innleid arbeidstaker fra bemanningsforetak skal ha samme tilgang til virksomhetens felles goder og tjenester som virksomhetens egne arbeidstakere, med mindre objektive grunner tilsier noe annet. Det er innleievirksomheten som skal sørge for at den innleide får slik tilgang.

Direktivet åpner for unntak fra likebehandlingsreglene dersom arbeidstaker er fast ansatt i bemanningsforetaket og/eller gjennom tariffavtale. Unntaksadgangen er ikke benyttet direkte i arbeidsmiljøloven, men det er inntatt en hjemmel i loven for forskrift om unntak ved tariffavtale. Det er hittil ikke gitt slik forskrift. Tjenestemannsloven åpner for sentral tariffavtale om unntak fra likebehandlingsprinsippet innen sitt område.

Det er samtidig innført en rekke plikter som skal bidra til etterlevelse av likebehandlingsprinsippet i arbeidsmiljøloven § 14-12 b,§ 14-12 c (solidaransvar) og tjenestemannsloven § 3C. Innleier skal gi bemanningsforetaket de opplysninger som er nødvendige for at bemanningsforetaket skal kunne ivareta kravet om likebehandling.

Når arbeidstaker ber om det, skal bemanningsforetaket gi arbeidstaker de opplysningene som er nødvendige for at arbeidstaker skal kunne vurdere om egne lønns- og arbeidsvilkår oppfyller kravet om likebehandling.

Når tillitsvalgte hos innleier ber om det, skal innleier dokumentere hvilke lønns- og arbeidsvilkår som er avtalt mellom innleid arbeidstaker og dennes arbeidsgiver.

Når innleier ber om det, skal bemanningsforetaket dokumentere hvilke lønns- og arbeidsvilkår som er avtalt med arbeidstaker som leies ut til innleier. Dette må ses i sammenheng med ovennevnte regel om innsynsrett for de tillitsvalgte.

Solidaransvar for innleievirksomheter for utbetaling av lønn, feriepenger og evt. annen godtgjøring etter kravet om likebehandling

Reglene om solidaransvar er inntatt i arbeidsmiljøloven § 14-12 c. Solidaransvaret vil inntre så snart arbeidstakers krav er misligholdt. Det er ikke et krav at arbeidstaker først må forsøke å få dekket sitt krav hos arbeidsgiver før solidaransvar kan gjøres gjeldende. Solidaransvaret omfatter forfalte krav på lønn, feriepenger og evt. annen godtgjøring etter likebehandlingsprinsippet, opptjent i tilknytning til det aktuelle innleieforholdet. Eventuelle krav på lønn mv. utover hva som følger av kravet om likebehandling, omfattes ikke av solidaransvaret. Ved utløsning av solidaransvar vil innleievirksomheten også være ansvarlig for feriepenger opptjent i tilknytning til det misligholdte kravet. I samsvar med alminnelig pengekravsrett ved selvskyldnerkausjon, skal solidaransvarlig kunne kreve regress av arbeidstakerens arbeidsgiver. Arbeidstaker må fremme sitt krav skriftlig overfor solidaransvarlig innen en frist på tre måneder etter kravets forfallsdato. Solidaransvarlig skal betale i henhold til kravet senest innen tre uker etter at det er kommet frem. Det er inntatt en egen bestemmelse for åpenbare misbrukstilfeller, som fastslår at solidaransvarlig skal kunne nekte å dekke kravet dersom arbeidstaker visste at forutsetningen for arbeidsoppdraget var at lønn mv. etter likebehandlingsprinsippet helt eller delvis skal dekkes av den solidaransvarlige. Solidaransvaret gjelder ikke når det er åpnet konkurs i vikarbyrået.

3.9 Internasjonale erfaringer med organisering av lønnsdannelsen

Organisasjonsgrad og avtaledekning

Siden 1990 har organisasjonsgraden falt i alle OECD land, bortsett fra i Spania (OECD, 2012b). Det er imidlertid stor variasjon mellom land. Nedgangen har vært minst i Norge, Finland, Belgia, Frankrike, Italia og Nederland. De nordiske landene og Belgia skiller seg ut ved at de har en høyere organisasjonsgrad enn de andre OECD landene.

Det kan ifølge OECD være flere grunner til at organisasjonsgraden har falt. Generelt kan endringer i næringssammensetningen føre til lavere organisasjonsgrad, som når industrisysselsettingen med høy organisasjonsgrad reduseres til fordel for tjenesteytende sektor (Hayter, 2011). I mange land har også privatisering av offentlig eide selskaper og/eller økende bruk av deltid og midlertidige kontrakter bidratt til å redusere organisasjonsgraden. Økt mobilitet av arbeidstakere mellom land, særlig i Europa, kan trekke i samme retning.

¹ Østerrike, Kanada, Estland, Finland, Tyskland, Italia, Japan, Mexico, New Zealand, Polen, Portugal, Sverige, Storbritannia og USA; 2009 for Belgia, Chile, Tsjekkia, Danmark, Irland, Norge, Spania, Sveits og Tyrkia; og 2008 for Frankrike, Hellas, Ungarn, Luxembourg and Slovakia. Data refererer til 1995 i stedet for 1990 for Tsjekkia og Ungarn; 1992 for Mexico og 1994 for Slovakia.

Kilde: OECD.

I mange land har nedgangen i organisasjonsgrad likevel ikke ført til lavere dekningsgrad av tariffavtalene. De siste 20 årene har avtaledekningen gått noe opp i Norge og Finland, mens den har holdt seg nokså stabil i Sverige og i flere kontinentaleuropeiske land. Ifølge OECD avhenger avtaledekningen også bl.a. av hvilken forhandlingsmodell som praktiseres, herunder i hvilken grad arbeidsgiversiden samordner seg i forhandlingene. Allmenngjøring har bidratt til å holde avtaledekningen oppe i flere land. I tillegg er myndighetenes rolle viktig, herunder hvordan de legger til rette for koordinerte forhandlinger.

Sentraliserte og desentraliserte forhandlinger

Særlig på 1980-tallet var det internasjonalt en tendens til mer desentralisert lønnsdannelse. Etter 1990 er det ifølge OECD bare New Zealand og Australia som har endret lønnsforhandlingsmodellen sin radikalt (OECD, 2012b). I disse landene, sammen med Canada, Japan, Korea, Polen, USA og Storbritannia, er det nå svært desentraliserte forhandlinger, for det meste på bedriftsnivå, med små muligheter til koordinering. I andre OECD-land har endringene i forhandlingsstruktur vært mindre, men i flere land har det vært en tendens i retning av større innslag av desentraliserte forhandlinger. Dette kommer til uttrykk bl.a. ved at avtaler i økende grad inneholder unntaksklausuler som tillater bedrifter å avvike fra de sentralt forhandlede avtalene dersom de har behov for det. Det har videre vært en tendens til at avtaler som inngås sentralt, begrenser seg til å angi noen retningslinjer for lokale forhandlinger eller gjennomsnittlige eller minimumslønnsøkninger, og der fordelingen og lønnsøkning ut over en minimumssats blir overlatt til lokale forhandlinger.

Hva betyr koordinering for sysselsetting og arbeidsledighet?

Internasjonale sammenligninger tyder på at sysselsettingen er høyere og arbeidsledigheten lavere i land med koordinert lønnsdannelse enn i land uten en slik koordinering.5 En grunn for dette kan være at partene i arbeidsmarkedet gjennom koordineringen tar hensyn til at høy lønnsvekst for en gruppe av arbeidstakere vanligvis er til ulempe for andre grupper arbeidstakere, herunder de arbeidsledige (Calmfors og Driffill, 1988). Koordinert lønnsfastsettelse innebærer dermed at partene realiserer en lønnsutvikling som muliggjør en lavere arbeidsledighet enn uten koordinering.

Internasjonale sammenligninger tyder også på at land med svært desentralisert lønnsdannelse har lavere ledighet enn land der lønnsfastsettelsen foregår på sektor- eller bransjenivå. Dette kan skyldes at fagforeninger i slike mellomløsninger er sterke nok til å forhandle fram store lønnstillegg, men samtidig for små til å ta hensyn til hvilken effekt dette har på ledigheten. Ifølge Nunziata (2001) kan det imidlertid også skyldes at land med svært desentralisert lønnsdannelse har arbeidslivsordninger som bidrar til å redusere arbeidstakernes forhandlingsposisjon, herunder bl.a. svakt stillingsvern, lav ledighetstrygd og dårlig offentligfinansierte sosiale ordninger og helsetjenester.

Internasjonale sammenligninger viser nokså entydig at koordinerte oppgjør gir mindre lønnsforskjeller. Dette er gunstig av fordelingsmessige hensyn, mens det kan ha både positive og negative virkninger på effektiviteten i økonomien. Lønnsdannelse og produktivitet er nærmere omtalt i kapittel 7. OECD (2012) peker imidlertid på at man skal være varsom med å trekke klare konklusjoner om betydningen av lønnsdannelse på arbeidsledighet og sysselsetting. Det kan bl.a. være vanskelig å avdekke hvilken forhandlingsstruktur ulike land praktiserer, samtidig som ett og samme institusjonelle rammeverk i lønnsdannelsen kan slå forskjellig ut i ulike land, avhengig av økonomisk og politisk kontekst forøvrig. Forskjeller i hvordan velferdsordninger er innrettet på, ulik konkurranse- i produktmarkedene, og forskjeller i utdanningspolitikken, kan også være viktige faktorer som kan variere mellom land.

Koordinering og reallønnsfleksibilitet

Analyser i bl.a. OECD (2012b) trekker i retning av at koordinerte lønnsforhandlinger i tillegg til å bidra til en lavere strukturell ledighet, også bidrar til å dempe virkningen på sysselsetting og arbeidsledighet dersom økonomien utsettes for sjokk. Det skyldes at koordinering mellom partene legger til rette for at makrovirkninger kan tas hensyn til (internaliseres), og at byrden kan fordeles på hele arbeidsstyrken gjennom justeringer i lønninger og/eller arbeidstid. Koordinering legger på denne måten til rette for at bedrifter kan beholde arbeidere i påvente av at veksten skal ta seg opp igjen.

OECD peker samtidig på at også andre forhold er viktige for hvor robust et land er mot sjokk. Finanskrisen i 2008–09 viste at også landenes næringssammensetning, hvor robust det finansielle systemet var i utgangspunktet og styrken i de offentlige finansene, har vært av stor betydning for hvordan landene har taklet krisen.

En lærdom fra tidligere kriser er at land med bredt samarbeid mellom myndighetene og partene i arbeidslivet lettere kan skape bred samfunnsmessig aksept for nødvendige reformer dersom et land har havnet i en krise. Dette så en bl.a. i flere av de nordiske landene på begynnelsen av 1990-tallet. Høy grad av koordinering som bidrar til en jevn inntektsfordeling gjør at flere får ta del i verdiskapingen. Det kan også gi aksept for nødvendige tiltak.

Nærmere om lønnsdannelsen i Sverige og Danmark

Lønnsdannelsen i Norge har både betydelige likhetstrekk og noen forskjeller sammenlignet med lønnsdannelsen i Sverige og Danmark. Felles for alle landene er en modell der lønnsveksten i konkurranseutsatt sektor skal være retningsgivende for lønnsveksten i resten av økonomien. Dekningsgraden for tariffavtaler er høyere i Sverige og Danmark enn i Norge. De største endringene i lønnsdannelsen de siste tiårene har funnet sted i Sverige.

Sverige har de siste 40 årene gått gjennom perioder med store forandringer i lønnsdannelsen. På 1970-tallet og fram til begynnelsen av 1980-tallet var det høy grad av koordinering, der LO og SAF fastsatte lønningene gjennom femårige, landsomfattende avtaler. Hensynet til balanse i utenriksøkonomien ble tillagt stor vekt, bl.a. med referanse til det arbeidet som Odd Aukrust gjorde i Norge på 1960-tallet om å la konkurranseutsatt sektor være retningsgivende for lønnsveksten også for andre sektorer (Gottfries, 2010).

I 1983 inngikk imidlertid Sveriges Verkstadindustrier og Svenska Metall-industriarbetarförbundet en egen avtale og forlot de sentrale lønnsforhandlingene. Gjennom resten av 1980-tallet var koordineringen i lønnsdannelsen svakere og innslaget av lønnsglidning økte klart. Disse årene var til dels preget av lav økonomisk vekst, sterkt stigende arbeidsledighet og en svekking av konkurranseevnen. Dette var bakgrunnen for at regjeringen i 1990 la fram en proposisjon med forslag om lønns- og prisstopp. Riksdagen nedstemte imidlertid forslaget, noe som ledet til at regjeringen gikk av.

Det er grunn til å tro at striden mellom arbeidstaker- og arbeidsgiversiden rundt de såkalte lønnstakerfondene, som Regjeringen Palme etablerte i 1983, bidro til at samordningen i lønnsdannelsen i Sverige ble svekket. Lønnstakerfondene gikk ut på at halvparten av avkastningen til større bedrifter skulle kanaliseres inn i offentlige fond. Disse skulle styres av politisk oppnevnte representanter, som skulle sørge for at investeringene la særlig vekt på samfunnsmessig lønnsomhet. Arbeidsgiversiden, ved bl.a. Svenska Arbetsgivarföreningen (SAF), Industriförbundet og andre bedriftsorganisasjoner var sterkt imot denne ordningen, og tiltaket vakte stor strid. Lønnstakerfondene ble avskaffet da den nye borgerlige regjeringen til Carl Bildt tiltrådte i 1992.

I samråd med partene i arbeidslivet nedsatte den nye regjeringen den såkalte Rehnberg-kommisjonen. Målet var å få ned lønns- og prisveksten, og kommisjonen la fram forslag om en «stabiliseringsavtale» som skulle gjelde for årene 1991–1993. Alle arbeidsgiverforeningene og de fleste organisasjonene på arbeidstakersiden sluttet seg til avtalen. Den såkalte Rehnberg-avtalen innebar at praktisk talt hele arbeidsmarkedet inngikk avtaler med sammenfallende innhold for den samme tidsperioden. Avtalen bidro til at lønns- og prisveksten gikk markert ned.

Rehnberg-avtalen ble imidlertid en engangsforeteelse, og i årene som fulgte gikk lønnsdannelsen mer over mot bransjevise forhandlinger igjen. Dette sammenfalt med at lønnsveksten igjen tok seg opp, og for å unngå en utvikling med økende arbeidsledighet ba regjeringen i 1996 partene om å gå gjennom avtale- og forhandlingssystemet for å få en bedre fungerende lønnsdannelse.

I 1997 ble industriavtalen inngått under navnet «Samarbetsavtal för industrin». Denne avtalen gikk bl.a. ut på at lønnsveksten skulle være forenlig med de makroøkonomiske forholdene. En nøytral formann skulle lede forhandlingene. Det ble også inngått avtaler i andre sektorer om at industrioppgjøret skulle være normen for øvrige oppgjør. Oppgjørene etter 1997 har i hovedsak fulgt opp at industrien har vært normgivende for lønnsutviklingen ellers i økonomien, og industrioppgjøret omtales ofte som «märket». I 2013 ble det inngått en treårig avtale.

Modellen er på denne måten sammenlignbar med frontfagsmodellen i Norge. Det gjennomføres imidlertid ikke sentraliserte forhandlinger i Sverige, de fleste forhandlinger er forbundsvise. Sterke sammenslutninger av forbund gjør imidlertid at skillet mellomforbundsvise og sentrale forhandlinger ikke er så tydelig. For industriarbeiderne utgjør det sentrale bidraget om lag to-tredeler av samlet lønnsvekst i Sverige, mot én-tredel i Norge. For funksjonærene er forskjellen enda større, ettersom sentrale tillegg i Sverige utgjør omtrent halvparten av lønnsveksten, mot nær null i Norge. I Norge er det kun en liten gruppe funksjonærer som har sentral lønnsdannelse. I offentlig sektor er lokal lønnsdannelse derimot mer utbredt enn det er i Norge

I 2000 ble Medlingsinstitutet etablert bl.a. for å styrke samordningen i lønnsoppgjøret. Videre fikk Konjunkturinstitutet i oppdrag å utarbeide årlige rapporter om de samfunnsøkonomiske forutsetningene for lønnsdannelsen som faktagrunnlag for lønnsforhandlingene, tilsvarende det Det tekniske beregningsutvalget for inntektsoppgjørene (TBU) gjør i Norge.

Arbeidsgiversiden i staten forvaltes i Sverige av Arbetsgivarverket. Arbetsgivarverket ble etablert i 1979, og bygget da på det tidligere Statens avtalsverk. Organisasjonen har ansvaret for å utvikle og samordne den statlige arbeidsgiverpolitikken, herunder utføre forhandlingene for statlige myndigheter og forberede dem i arbeidstvister. Arbetsgivarverket sorterer under Socialdepartementet, men opererer uten politisk innflytelse. Dette skiller seg fra Norge, der arbeidsgiveransvaret er organisert i en arbeidsgiveravdeling i Fornyings- og administrasjonsdepartementet (FAD), direkte under FAD-ministerens ledelse (Kommunal- og moderniseringsministeren fra 1.1.2014).

Dagens avtalemodell i Danmark er blitt gradvis utviklet fra tidlig 1990-tallet. Industrien inngår avtaler først, og så følger resten av privat sektor. Offentlig sektor forhandler normalt året etter privat sektor.

Et vesentlig trekk ved modellen er at det forhandles lokalt, men innenfor overordnede rammer forhandlet på bransjenivå. Det gjelder ikke bare lønn, men også arbeidstid og andre velferdsrelaterte tariffavtaletemaer. Etter en konflikt i dansk arbeidsliv i 1998 fremforhandlet Landsorganisasjonen (LO) og Dansk Arbejdsgiverforening (DA) den såkalte Klima-avtalen i 1999. Avtalen styrket koordineringen på bransjenivå igjen, og denne har vært gjeldende siden.

Forhandlingene i privat sektor skjer forbundsvist. For de fleste områdene gjelder de forbundsvise avtalene bare lavtlønte, mens de øvrige lønningene avtales lokalt. Det finnes også områder, såkalte normallønnsområder, der lønningene bestemmes sentralt eller forbundsvist. Over tid har den lokale lønnsdannelsen økt i betydning.

De fleste avtaler på 1990-tallet var toårige, mens avtalene på 2000-tallet har vart tre eller fire år. Siden 2010 er det inngått toårige avtaler.

Offentlig sektor forhandler normalt året etter privat sektor. Systemet skal sikre at lønningene i offentlig sektor ikke får et etterslep sammenliknet med lønnsutviklingen i privat sektor. En etterreguleringsordning skal sikre at minst 80 pst. av eventuelle forskjeller i lønnsutviklingen mellom offentlig og privat sektor jevnes ut. Reguleringen kan imidlertid gå begge veier, som illustrert i 2011. Finanskrisen og det etterfølgende tilbakeslaget i danske økonomi førte til lav lønnsvekst i privat sektor, og offentlig ansatte fikk dermed en betydelig bedre lønnsutvikling enn ansatte i privat sektor i den foregående avtaleperioden 2008–2010. Oppfatningen var derfor at offentlig sektor gikk inn i forhandlingene i 2011 med en slags «lønnsgjeld». Resultatet av forhandlingene i offentlig sektor i 2011 ble frys av lønningene i første avtaleår og moderate tillegg i det andre avtaleåret.

3.10 Utvalgets vurderinger

Det inntektspolitiske samarbeidet mellom partene i arbeidslivet og myndighetene har vært en viktig del av den økonomiske politikken i Norge gjennom store deler av etterkrigstiden. Dette har etter utvalgets mening bidratt til en god utvikling i Norge, med høy verdiskaping, lav arbeidsledighet, en jevn inntektsfordeling og gjennomgående høy reallønnsvekst.

Lønnsforhandlingene er partenes ansvar. Det norske systemet for lønnsdannelse bygger på frontfagsmodellen, der den samlede lønnsveksten i frontfaget danner en norm for de øvrige forhandlingsområdene. Utvalget slutter opp om frontfagsmodellen.

Frontfagsmodellen er inspirert av hovedkursteorien, som ble formulert av Odd Aukrust m.fl. på 1960-tallet. For å sikre en tilstrekkelig stor konkurranseutsatt sektor, må kapitalavkastningen i sektoren være på et tilfredsstillende nivå. Det betyr at lønnsveksten i konkurranseutsatt sektor må tilpasses pris- og produktivitetsveksten i denne sektoren. Konkurransen om arbeidskraften innebærer at lønnsveksten vil være den samme også i skjermet sektor. Flere forhold i norsk økonomi har endret seg siden Aukrust fremstilte hovedkursteorien. Retningslinjene i pengepolitikken innebærer at kronen nå flyter. I tillegg er det blitt bygget opp en stor oljenæring, handlingsregelen for bruk av oljeinntekter i statsbudsjettet er etablert, og arbeidsinnvandringen har økt markert. Selv om dette innebærer at det er brakt inn nye mekanismer i økonomien, mener utvalget at de grunnleggende sammenhengene som hovedkursteorien bygger på, også gjelder i dag. Lønnsveksten i konkurranseutsatt sektor må avspeile pris- og produktivitetsveksten i denne sektoren, og den må gjelde som en norm for lønnsveksten ellers i økonomien. Hvis konkurranseevnen overfor utlandet er for svak, vil det være nødvendig å bedre konkurranseevnen, noe som normalt vil skje gjennom moderat lønnsvekst.

Den norske lønnsdannelsen er karakterisert ved høy grad av koordinering. Internasjonale sammenligninger tyder på at høy grad av koordinering i lønnsdannelsen innebærer mindre lønnsforskjeller, høyere sysselsetting og lavere arbeidsledighet enn det som kan bli resultatet med en mer desentralisert lønnsdannelse. Dette er også Norges erfaring. Få andre land har en større andel sysselsatte, lavere andel arbeidsledige og en jevnere inntektsfordeling enn Norge. Videre har fordelingen av inntekt mellom arbeidstakere og kapitaleiere vært relativt stabil gjennom lang tid.

Koordinering i lønnsdannelsen krever noen felles mål som lønnsdannelsen skal oppfylle, særlig målene om høy sysselsetting og lav arbeidsledighet. Det innebærer også at organisasjonene er villige til, og i stand til, å samordne seg for å realisere disse målene. Flere institusjoner og mekanismer bidrar til koordinering i den norske lønnsdannelsen, både internt i og mellom ulike organisasjoner, gjennom lovverk og gjennom konsensusbygging, hvor myndighetene også spiller en viktig rolle. Frontfagsmodellen og sammenfall i varighet og utløpstidspunkt for tariffavtalene i de ulike områdene er viktig for koordineringen.

Lønnsdannelsen i Norge har bidratt til en jevn inntektsfordeling. Dette er en ønsket utvikling, og trolig også en forutsetning for en omfattende koordinering. Samtidig kan sammenpressingen av lønnsstrukturen skape spenninger. Dette er tydeligst kommet til uttrykk i offentlig sektor, der lønnsforskjellene er mindre enn i privat sektor. Derfor er det bl.a. blitt fremmet krav om at det må gis spesielle tillegg utenfor rammen. Mens frontfagsmodellen innebærer at det er rammen i konkurranseutsatt sektor som skal gjelde som en norm for andre forhandlingsområder, er det partenes ansvar å fordele rammen på ulike grupper i forhandlingsområdet. Det er viktig at partene i lønnsoppgjørene i privat og offentlig sektor sikrer at prioriteringer kan variere over tid, slik at selve frontfagsmodellen ikke undergraves.

De siste tiårene har også flere andre utviklingstrekk utfordret koordineringen i lønnsoppgjørene, herunder avtakende organisasjonsgrad, særlig i organisasjoner med sentral samordning, endringer i næringssammensetningen i økonomien, økt internasjonalisering i næringslivet og flere arbeidsinnvandrere. Etter utvalgets mening har disse forholdene gjort koordineringen mer krevende. Så langt har en likevel greid å opprettholde en koordinert lønnsdannelse. Men for at dette skal kunne fortsette, må den koordinerte lønnsdannelsen vedlikeholdes både av institusjonene i inntektspolitikken og av organisasjonene selv. Det er viktig at koordineringen så langt som mulig omfatter alle grupper, også ledere og grupper utenfor det organiserte arbeidslivet. Høy organisasjonsgrad og høy dekningsgrad for tariffavtalene er også viktig for å få til en koordinert lønnsdannelse. Myndighetene må også støtte opp under dette.