6 Arbeidsinnvandring

Arbeidsmarkedet i Norge har gjennomgått store endringer det siste tiåret. Den største enkelthendelsen som har påvirket forholdene i arbeidsmarkedet, er utvidelsen av EØS-området i 2004 som førte til en kraftig økning i innvandringen til Norge. Fra 2004 til 2012 utgjorde nettoinnvandringen til Norge hele 315 000 personer, i gjennomsnitt 35 000 personer per år, hvor om lag 40 pst. av innvandrerne er statsborgere fra de nye EU-landene i Øst- og Sentral-Europa, jf. figur 6.1A.1 I 2011 var Norge blant landene i OECD med høyest innstrømming av innvandrere målt som andel av befolkningen. Den viktigste innvandringsårsaken siden 2004 har vært arbeid, og i 2012 oppga i underkant av halvparten av de ikke-nordiske innvandrerne som kom til Norge arbeid som oppholdsgrunnlag, jf. figur 6.1B. I tillegg til de som har bosatt seg i Norge, har det kommet arbeidsinnvandrere på korttidsopphold og grensegjengere fra Sverige og Finland som ikke blir registrert i folkeregisteret. Innad i EU har også arbeidsmigrasjonen økt betydelig siden EØS-utvidelsen, og særlig fra øst til vest.

Innvandringsbølgen det siste tiåret skiller seg klart fra tidligere migrasjonsmønstre. På 1960-tallet kom innvandrere i hovedsak fra Norden eller andre vestlige land, mens på starten av 1970-tallet økte arbeidsinnvandringen fra utviklingsland. Særlig migrerte det menn fra Pakistan og Tyrkia til Norge. I 1975 ble det innført stopp i nye arbeidstillatelser i Norge, som varte fram til 1991. På 1980-tallet bestod derfor innvandringen i hovedsak av familiegjenforeninger tilknyttet arbeidsinnvandrerne som kom på 1970-tallet og opphold på humanitært grunnlag, dvs. asylsøkere og flyktninger. Selv om innvandringsstoppen ble opphevet i 1991, fortsatte dette migrasjonsmønsteret på 1990-tallet og inn på 2000-tallet. Det store skillet i migrasjonsmønsteret inntraff i forbindelse med EØS-utvidelsen i 2004. Siden da har innvandringen skutt fart, først og fremst av arbeidsinnvandrere fra de nye EU-landene, og senere også som følge av familiegjenforeninger med disse.

¹ Omfatter ikke lønnstakere på korttidsopphold eller dagpendlere. EØS-landene i Sentral- og Øst-Europa er Polen, Litauen, Latvia, Estland, Slovakia, Tsjekkia, Slovenia, Ungarn, Romania og Bulgaria.

² Omfatter ikke-nordiske innvandrere som er registrert i Folkeregistret, og ikke lønnstakere på korttidsopphold eller dagpendlere.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og egne beregninger.

Innvandring er blitt drøftet i flere tidligere offentlige utredninger og i forskning. I NOU 2011: 7 Velferd og migrasjon (Brochmannutvalget) drøftes både konsekvenser av innvandring og hvilke tiltak som bør iverksettes for å integrere innvandrere i det norske samfunnet, jf. boks 6.1. I Brochmannutvalget vises det også til en omfattende liste av både norsk og internasjonal litteratur på området.

Med bakgrunn i vårt utvalgs mandat legges det her vekt på å drøfte virkningen på arbeidsmarked og lønnsdannelse av arbeidsinnvandring i Norge på 2000-tallet.2 I mandatet til utvalget pekes det særlig på at utvidelsen av EØS-området i 2004 har bidratt til å endre forholdene i arbeidsmarkedet betydelig ved å øke tilgangen på arbeidskraft utenfra. Vi drøfter også hvordan institusjonelle forhold i arbeidsmarkedet og lønnsdannelsen kan virke på omfang og sammensetning av arbeidsinnvandringen.

6.1 Arbeidsmarkedstilknytning

Sysselsetting

Ifølge registerbasert sysselsettingsstatistikk har bosatte innvandrere og arbeidstakere på korttidsopphold stått for om lag to tredeler av sysselsettingsveksten i Norge fra 4. kvartal 2004 til 4. kvartal 2012, jf. figur 6.2A og boks 6.2. Innvandrere fra de ti øst- og sentraleuropeiske landene som ble medlem av EU/EØS i 2004 og 2007, de såkalte EU10- landene, utgjorde om lag 46 pst. av dette. Ser vi på enkeltland, er Polen, Sverige og Litauen de største avsenderlandene. Sverige har særlig høy andel innvandrere på korttidsopphold, med om lag halvparten i 4. kvartal 2012, mens dette gjaldt bare tre av ti personer fra Polen og Litauen.

¹ Korrigert med kjønns- og alderssammensetningen til befolkningen eksklusive innvandrere.

² Sysselsatte innvandrere omfatter både bosatte innvandrere og personer på korttidsopphold. Total sysselsetting omfatter norskfødte personer, bosatte innvandrere og personer på korttidsopphold.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og egne beregninger.

Det har vært gjennomgående høy aktivitet i norsk økonomi siden 2004, og innvandringen har i hovedsak gått til sektorer med stor etterspørsel etter arbeidskraft. Den største tilstrømningen av nye innvandrere har kommet i bygg og anlegg og deler av industrien, spesielt i verft- og næringsmiddelindustrien, og innen servicesektoren, jf. figur 6.2C. En stor andel som jobber i disse bransjene, har blitt ansatt gjennom vikar- og bemanningsbyråer, og er i statistikken klassifisert som ansatte innen forretningsmessig tjenesteyting. I 4. kvartal 2012 jobbet til sammen nærmere to tredeler av innvandrerne fra EU10-landene innen bygg og anlegg, industri og forretningsmessig tjenesteyting. Av disse var det flest som jobbet i bygg og anlegg. Innvandrere fra Sverige er derimot spesielt representert i tjenesteytende næringer, bl.a. i hotell- og restaurantbransjen. Innvandrere fra andre land er også godt representert innenfor varehandel, helse- og sosialtjenester, overnatting og servering og renhold.

Innvandrernes fordeling mellom ulike næringer har også sammenheng med hvilke innvandrere som kommer hit. Ifølge Friberg m.fl. (2013) skiller de som kommer til Norge fra Polen seg fra polske utflyttere til England. Mange av de som har reist fra Polen til England og Irland etter EU-utvidelsen, er unge, universitetsutdannede fra de store byene som behersker engelsk, og som dermed har muligheter til å jobbe innenfor et bredt spekter av serviceyrker i engelskspråklige land. De som reiser til Norge, er i gjennomsnitt eldre og i større grad menn, de kommer sjeldnere fra de store byene, de har oftere yrkes- og fagutdanning, og mange snakker ikke engelsk. Innvandrere fra Sverige har i større grad bestått av yngre voksne som kommer i kortere perioder. Lavt kompetansekrav i deler av servicesektoren samt lavere språkbarriere for personer fra nordiske land bidrar trolig til å forklare at svenske arbeidsinnvandrere dominerer i tjenesteytende næringer.

Ettersom innvandrere fra øst- og sentraleuropeiske land stort sett kommer for å arbeide, er sysselsettingen blant disse innvandrerne relativt høy og nesten på nivå med befolkningen for øvrig, jf. figur 6.2B. Sysselsettingsandelen blant bosatte innvandrere fra EU10-landene økte kraftig med utvidelsen av EØS-området i 2004, mens finanskrisen og ettervirkninger av den medførte en moderat nedgang. De senere årene har andelen ligget mer stabil, og i 2012 var vel 73 pst. av innvandrere fra EU10-landene i alderen 15–64 år sysselsatt. Til sammenligning var sysselsettingsandelen for befolkningen ekskl. innvandrere 76 pst. Innvandrere fra EU10-landene er imidlertid gjennomgående yngre enn befolkningen for øvrig. Gjennomsnittsalderen blant sysselsatte i denne gruppen var om lag 36 år i 2012, mens den var 42 år for befolkningen ekskl. innvandrere. Korrigert for alders- og kjønnsforskjeller har veksten i sysselsettingsandelen blant innvandrere fra EU10-landene vært moderat, og i 2012 tilsvarte den om lag 67 pst. Blant andre innvandringsgrupper som har kommet til Norge med bakgrunn i flukt, familiegjenforening eller andre humanitære årsaker, er sysselsettingen lavere. Andelen sysselsatte i hele innvandrerbefolkningen i alderen 15–64 år var om lag 65 pst. i 2012 og rundt 60 pst. korrigert for alders- og kjønnsforskjeller. Det er særlig innvandrere fra land i Afrika og Asia som har lav sysselsettingsandel, men variasjonen er stor både mellom enkeltland og etter hvor lenge de utenlandske statsborgerne har bodd i Norge.3

Om lag tre firedeler av sysselsatte innvandrere fra EU10-landene i 2012 var menn, mot om lag 65 pst. når vi ser på innvandrere fra alle land. Høy etterspørsel etter arbeidskraft i typiske mannsdominerte yrker bidro til at om lag 9 av 10 arbeidsinnvandrere fra EU10-landene de første årene var menn (Ødegård m.fl., 2007). Kvinner har i større grad kommet med bakgrunn i familiegjenforening, og deretter tatt del i arbeidsmarkedet. Det er en overvekt av menn i bygg og anlegg og industri, mens det er flest kvinner som arbeider innen offentlig tjenesteyting og renhold.

Tilknytningsform for arbeidsinnvandrere på arbeidsmarkedet

Arbeidsinnvandrere deltar i det norske arbeidsmarkedet på ulike måter. De kan bl.a. være fast eller midlertidig ansatt, innleide eller utsendte arbeidstakere, jf. boks 6.3. Det foreligger ikke en oversikt som gir et samlet bilde av hvilken tilknytningsform arbeidsinnvandrere i Norge har, men enkelte studier har redegjort for organiseringsformene i et utvalg av næringer.

Arbeidsutleiefirmaer, også kalt bemanningsbyråer eller vikarbyråer, har vært tungt involvert i arbeidsinnvandringen fra Øst- og Sentral-Europa de senere årene, både i form av aktiv rekruttering i avsenderland og som arbeidsgivere for en betydelig andel av de nye innvandrerne (Friberg m.fl., 2013). Det har vært en betydelig økning i antallet arbeidsutleievirksomheter som har spesialisert seg på utleie av arbeidskraft fra de nye EØS-landene. Dette har bidratt til at en stor andel av arbeidsinnvandrerne fra de nye EU-landene ikke er ansatt direkte i virksomhetene de jobber i, men innleid gjennom bemanningsselskaper. Ifølge Hervik m.fl. (2009) var om lag halvparten av sysselsettingen ved norske verft innleid arbeidskraft i 2008, en betydelig økning siden utvidelsen av EØS-området i 2004. Ifølge Ødegård og Andersen (2011) benyttet både verftsindustrien og fiskeindustrien seg i betydelig grad av innleid arbeidskraft i 2010. De påpeker at det har vært en bevisst strategi fra verftenes side å ha en kjernearbeidsstyrke av norske arbeidstakere og en større andel innleide tjenesteytere hos underentreprenører som i hovedsak er fra de nye EU-landene. Ifølge Ødegård og Andersen (2011) benyttet også hotellnæringen og kjøttindustrien seg av innleid arbeidskraft i 2010, men i et mindre omfang enn verftsindustrien.

Ifølge to arbeids- og levekårsundersøkelser blant om lag 300–400 polske arbeidstakere, de såkalte Polonia-undersøkelsene, oppga 55 pst. av de intervjuede polske arbeiderne i byggebransjen i Oslo-området at de var ansatt i norske firmaer, hovedsakelig på midlertidig basis, i både 2006 og 2010 (Friberg og Tyldum, 2007; Friberg og Eldring, 2011).4 De resterende 45 pst. var innleide og utsendte arbeidstakere. Rundt 25 pst. av de intervjuede polske bygningsarbeiderne oppga at de arbeidet uten skriftlig kontrakt og uten å betale skatt i 2010. Innen renhold var mer enn 75 pst. av de polske arbeiderne innleide eller utsendte i 2006 og om lag 60 pst. i 2010. Av de intervjuede personene i 2010 som arbeidet i private husholdninger, hadde knapt halvparten verken kontrakt eller betalte skatt. I bedriftsmarkedet jobbet derimot om lag 90 pst. renholdere hvitt.

Arbeidsledighet og andre trygdeordninger

Arbeidsledigheten i Norge er lav både i et historisk perspektiv og sammenlignet med andre land. For innvandrere er det imidlertid store forskjeller mellom ulike grupper. Ledigheten blant innvandrere fra vestlige land er litt høyere enn i befolkningen for øvrig, mens den er klart høyere for innvandrere fra land i Asia og Afrika som i større grad har kommet på humanitært grunnlag, bl.a. som asylsøkere og flyktninger. For innvandrere fra EU-land i Sentral- og Øst-Europa har ledigheten økt markert etter 2007 som en følge av konjunkturnedgangen etter finanskrisen, jf. figur 6.3. Sysselsettingen har tatt seg opp igjen etter dette, men ledigheten for denne gruppen har forblitt på et høyere nivå enn før finanskrisen. Ifølge Bratsberg m.fl. (2013) var arbeidstakere fra Polen og Litauen langt mer utsatt for å bli arbeidsledige i kjølvannet av finanskrisen enn norske arbeidstakere i samme bransje. I studien anslås det at sannsynligheten for at en polsk eller litauisk arbeidstaker ble arbeidsledig i 2009–2010 var 25 pst. høyere enn for en norsk arbeidstaker, hvorav 11 prosentpoeng kan spores til forskjeller i ansiennitet, næring og yrke. For innvandrere som var arbeidsledige i 2009–2010, var sannsynligheten også mindre for å bli sysselsatt i løpet av 2011 enn tilfellet var for norske arbeidstakere.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Innvandrere ansatt gjennom bemanningsbyrå er mer utsatt for å bli arbeidsledige enn andre. Blant arbeidsinnvandrere fra nye EU-land med to års botid hadde over 40 pst. av de bemanningsansatte mottatt dagpenger i løpet av 2009, nesten det dobbelte av gjennomsnittet uavhengig av bransje (Friberg og Djuve, 2013). Friberg m.fl. (2013) skriver at analysene tyder på at det offentlige må bære deler av kostnadene for usikkerheten som følger med den økte fleksibiliteten som bemanningsselskaper gir bedriftene.

Når det gjelder tilstrømningen til mer varige trygdeordninger som arbeidsavklareringspenger og uføretrygd, er det ennå for tidlig å si noe klart om hvordan arbeidsinnvandringsbølgen etter 2004 vil slå ut. Studier av tidligere migrasjonsstrømmer viser at sysselsettingen var høy i den første botiden i Norge, men at sysselsettingsandelene falt over tid og at innvandrerne ble overrepresentert som mottakere av forskjellige trygdeordninger (Bratsberg m.fl., 2010, 2013). Dette var tydeligst for arbeidsinnvandrere som kom på 1970-tallet, mens det er større spredning i trygdetilbøyeligheten blant innvandringsgruppene som fikk innvilget oppholdstillatelse på humanitært grunnlag på 1980- og 1990-tallet.

Den økte arbeidsmigrasjonen i EØS-området har også ført til debatt i enkelte EU-land om virkninger av innvandring. En studie presentert av EU-kommisjonen i oktober i år viste at EØS-borgere hittil i liten grad har benyttet seg av trygde- og sosialytelser, samt helsetilbud, i andre EØS-land (Europakommisjonen, 2013).

6.2 Lønns- og arbeidsvilkår

Lønn og arbeidsforhold blant innvandrere

Foruten enkelte undersøkelser som dokumenterer avlønning og arbeidsvilkår i et utvalg av næringer og for enkelte innvandringsgrupper, foreligger det ingen systematisk oversikt eller statistikk av lønn og arbeidsvilkår for arbeidsinnvandrere i Norge.

Ifølge Polonia-undersøkelsene tjente polske bygningsarbeidere i Oslo i gjennomsnitt 73 pst. av landsgjennomsnittet for innenlandske arbeidstakere i 2010 (Friberg og Tyldum, 2007; Friberg og Eldring, 2011). I tillegg ble det funnet brudd på de allmenngjorte minstelønnsbestemmelsene i byggebransjen – én av fem av de polske arbeidstakerne tjente mindre enn tariffavtalenes minstelønn for ufaglærte arbeidere (den laveste minstelønnssatsen). Siden det ifølge undersøkelsen er rimelig å anta at mange av arbeidsinnvandrerne i byggebransjen har yrkeserfaring og relevant fagutdanning, og dermed skulle vært avlønnet etter en høyere minstelønnssats, er den reelle andelen brudd trolig høyere. Ifølge undersøkelsen var skjevhetene i lønningene like framtredende i renholdsbransjen.

Også andre studier og rapporter har avdekket avlønning under minstelønnssatsene blant innvandrere i enkelte næringer og bransjer. Ifølge Econ Pöyry (2010) ble det gitt lavere lønn enn minstelønnssatsene i bygge- og anleggsbransjen mellom 2004 og 2007, mens det var ingen indikasjoner på lavere timelønn enn de tariffbestemte minstesatsene blant ansatte innvandrere i petroleumsnæringen før 2004. Ifølge Eldring m.fl. (2011) var det i 2009 få arbeidstakere under de allmenngjorte minstesatsene i bygg (4 pst.), mens det var betydelig flere under de tariffbestemte lønnssatsene i hotell og restaurantvirksomheter (13 pst.) og renhold (om lag 22 pst.). I alle tre bransjer var innvandrere mer utsatt for å ligge under disse satsene.

Det har også blitt avdekket store forskjeller i avlønningen mellom innvandringsgrupper med ulik tilknytningsform til det norske arbeidsmarkedet. Generelt har tjenesteytere og utsendte arbeidstakere mottatt en lavere timelønn enn arbeidstakere som er ansatt i norske bedrifter (Friberg og Tyldum, 2007; Friberg og Eldring, 2011). Dette må ses i sammenheng med at både regelverk og kontrollsystemer for avlønning har vært forskjellig for ulike innvandringsgrupper, jf. nærmere omtale i boks 6.3. Overgangsordningene som ble innført med EØS-utvidelsene i 2004 og 2007, innebar at arbeidsinnvandrere som var ansatt i norske virksomheter, måtte søke om oppholdstillatelse og fremvise arbeidskontrakt med lønnsvilkår på linje med norske arbeidstakere før de fikk adgang til å arbeide i Norge. Tjenesteytere og utsendte arbeidstakere var imidlertid ikke omfattet av overgangsordningene og hadde ikke den samme foreleggelsesplikten. For disse personene var Arbeidstilsynets stikkontroller den eneste formen for håndheving av lovverket. Dette kan ha bidratt til at avlønningen til enkelte arbeidsinnvandrere reelt sett har vært lavere enn hva som har vært foreskrevet i lovverket. I 2009 og 2012 opphørte overgangsordningene for de nye EU-landene, og da opphørte også kravet om oppholdstillatelse for ansatte innvandrere fra disse landene. Arbeidstilsynet mistet dermed også hjemmelen til å kontrollere i tilfellene det ikke foreligger allmenngjort tariffavtale. Det foreligger ikke forskning på om dette har ført til dårligere lønns- og arbeidsvilkår for ansatte arbeidsinnvandrere i Norge.

Det er videre blitt avdekket tilfeller hvor innvandrere har dårligere arbeidsforhold enn norskfødte arbeidstakere, også for andre faktorer enn lønn (Eldring m.fl., 2011). Det er store forskjeller mellom innvandrere med ulik tilknytning til arbeidsplassen. Ifølge Polonia-undersøkelsen fra 2010 arbeidet utsendte arbeidsinnvandrere i Oslo-området langt oftere svart, hadde lengre arbeidsdager og stod svakere til å kreve sine rettigheter enn arbeidsinnvandrere som var fast eller midlertidig ansatt.

Økt innslag av arbeidsinnvandrere på korttidsopphold, innleide og tjenesteytere gjør det mer krevende med kontroll og tilsyn, og sammen med språkproblemer kan dette bidra til at arbeidsinnvandrere står svakt i forhold til å kreve sine rettigheter. Arbeidstilsynet gjennomførte i fjor nesten 2 800 tilsyn mot sosial dumping, hvorav over en fjerdedel var i byggebransjen. De mest vanlige bruddene var lang arbeidstid og manglende registrering av arbeidstid, samt at mange opplevde at de ikke fikk godskrevet og utbetalt overtid (Arbeidstilsynet, 2013). Tilsynene har resultert i at mange arbeidsinnvandrere har fått skriftlige arbeidskontrakter, lovlig og regulert arbeidstid, allmenngjort lønn og betalt overtid. En rapport fra Arbeidstilsynet viser at utenlandske arbeidstakere har 47 pst. større risiko for å bli alvorlig skadet på jobb enn norske yrkesaktive (Winge, 2012). Risikoen for dødsfall relatert til arbeidsskade er 26 pst. høyere blant utenlandske arbeidstakere. Årsakene til dette later til å være sammensatte. Rapporten peker på at det dels kan skyldes språkproblemer og at flere av arbeiderne er innleid og dermed ikke en del av sikkerhetskulturen på arbeidsplassen. Men i følge den samme rapporten kan det også skyldes at utenlandske arbeidere i større grad jobber mye, har lange arbeidsdager og at de arbeider i næringer og yrker med høy skaderisiko.

Myndighetene har iverksatt tre handlingsplaner for å begrense problemene med sosial dumping og useriøse aktører.5 Den første handlingsplanen mot sosial dumping kom i 2006 og inneholdt bl.a. innføring av id-kort i byggenæringen, forbedringer i allmenngjøringsordningen og utvidet byggherreansvar (informasjons- og påseplikt for oppdragstakere og innsynsrett for tillitsvalgte) og krav om norske lønns- og arbeidsvilkår i offentlige kontrakter. Den andre handlingsplanen fra 2008 omhandlet bl.a. solidaransvar for oppdragsgivere for lønn og feriepenger etter allmenngjøringsforskrifter, innføring av id-kort i renholdsbransjen, utvidelse av ordningen med regionale verneombud til nye bransjer og etablering av servicesentre for utenlandske arbeidstakere. Den tredje handlingsplanen fra mai 2013 omhandler bl.a. effektivisering av allmenngjøringsordningen og etablering av nye bransjeprogrammer for å fremme seriøsitet og gode arbeidsforhold i særlig utsatte bransjer, og inneholder flere tiltak for å styrke etterlevelsen av arbeidsmiljøregelverket. Alle de tre handlingsplanene har inneholdt tiltak for å styrke tilsynsmyndighetene, med både nye sanksjonsmidler og flere ressurser.

6.3 Virkninger av arbeidsinnvandring på lønnsdannelsen og arbeidsmarkedet

Virkning på lønn og lønnsdannelse

På kort og mellomlang sikt vil økt arbeidstilbud som følge av arbeidsinnvandring medføre økt konkurranse om jobbene, og dermed lavere lønninger. Virkningen vil imidlertid variere mellom ulike jobber og for ulike typer arbeidskraft. Generelt har norske arbeidstakere en fordel ved «lokale kvalifikasjoner», som ferdigheter i norsk, kjennskap til norske forhold, og spesielle norske utdannings- og yrkesmessige kvalifikasjoner. Det er imidlertid stor forskjell mellom ulike yrker når det gjelder betydningen av fordelen ved lokale kvalifikasjoner. I yrker der fordelen ved lokale kvalifikasjoner er relativt liten, som mange jobber innen bygg, jordbruk, industri og hotell og restaurant, vil konkurransen fra innvandrere presse lønningene nedover. Derimot kan etterspørselen og lønningene stige for arbeidstakere som har kompetanse som er komplementær til arbeidsinnvandrernes kompetanse, eller som er i yrker som er skjermet fordi lokale kvalifikasjoner er særlig viktige. For eksempel kan etterspørselen etter rørleggere og elektrikere øke når det ansettes flere utenlandske snekkere og tømrere.

Lavere lønninger generelt vil være gunstig for arbeidsgiverne, som kan oppnå økt lønnsomhet gjennom høyere produksjon uten tilsvarende økning i lønnskostnadene. Forbrukerne vil også kunne tjene på dette, ved at lavere lønnskostnader gjerne slår ut i lavere prisvekst. Lavere prisvekst kan igjen slå ut i ytterligere reduksjon i den nominelle lønnsveksten. Nettovirkningen på kjøpekraften for den enkelte vil dermed avhenge av om virkningen av lavere prisvekst er større enn den eventuelle virkningen av lavere lønnsvekst.

Siden arbeidsinnvandringen særlig har kommet i bransjer med mange ledige jobber, har den bidratt til å dempe lønnsveksten i bransjer med knapphet på arbeidskraft. Etter hvert vil effektene på lønnsdannelsen bl.a. avhenge av hvor lenge arbeidsinnvandrerne blir værende. Mens sysselsatte på korttidsopphold først og fremst har behov for basisprodukter og midlertidig bolig, vil innvandrere som bosetter seg og blir værende i Norge, i større grad etterspørre samme varer og tjenester som resten av befolkningen, herunder helsetjenester, utdanning, samferdsel og velferdsgoder. Den negative effekten på lønnsveksten fra arbeidsinnvandring kan også bli dempet gjennom. institusjonelle forhold som fagforeningstilknytning og kollektive lønnsforhandlinger (Bratsberg og Raaum, 2013). I mange områder i privat sektor er likevel dekningsgraden av tariffavtalene begrenset, slik at betydningen av dette momentet svekkes.

Arbeidsinnvandringen kan også påvirke det institusjonelle rammeverket for lønnsdannelsen ved at andelen bedrifter og arbeidstakere utenfor det organiserte arbeidslivet vokser. Innvandrere er i mindre grad fagorganiserte enn resten av befolkningen. Dette kan svekke innflytelsen til organisasjonene og muligheten til koordinering i lønnsdannelsen. Hvis arbeidsgivere gjennom arbeidsinnvandring kan få tak i arbeidskraft til vesentlig lavere lønn, vil det kunne gjøre det mindre aktuelt å delta i arbeidsgiverorganisasjoner som inngår kollektive tariffavtaler. En slik utvikling ville igjen kunne svekke legitimiteten til frontfagsmodellen (Nymoen, 2013). Frontfagets normdannende rolle for andre deler av arbeidsmarkedet kan også bli svekket dersom store forskjeller i arbeidsinnvandringen mellom ulike bransjer fører til betydelige bransjevise forskjeller i lønnsveksten. Allmenngjøringsinstituttet bidrar imidlertid til å dempe denne virkningen av innvandring, se drøfting i avsnitt 6.5 nedenfor, og de senere årene har oppslutningen til enkelte arbeidsgiverorganisasjoner vokst.

Økt innvandring kan videre bidra til mer kompliserte strukturer gjennom nye kontraktsformer, f.eks. gjennom ut- og innleie og mer mangfold i kretsen av tjenesteleverandører. Økt innslag av arbeidsutleie innebærer et mer komplisert arbeidsforhold, bl.a. fordi det kan skape usikkerhet om hvem som har det reelle arbeidsgiveransvaret, og vanskeligjøre mulighetene til å inngå avtaler og til felles organisering. Økt bruk av underleverandører i flere ledd gjør det mer krevende å kontrollere at lønns- og arbeidsvilkår er i tråd med avtaler og regelverk.

Det har blitt gjennomført flere empiriske studier som ser på virkningen av innvandring på lønnsutviklingen.6 Det er betydelige metodiske utfordringer knyttet til slike studier. En årsak er at lønnsdannelsen også påvirkes av andre forhold enn innvandring, bl.a. konjunkturutviklingen. I en konjunkturoppgang øker innvandringen gjerne mest i bransjer der etterspørselen etter arbeidskraft er høy og hvor det er stort press på lønningene. Da kan det være vanskelig å skille mellom hva som skyldes innvandring og hva som skyldes andre forhold. Et annet problem er at innvandringen kan påvirke hvem som faller ut av arbeidsmarkedet, og at de som faller ut i større grad er personer med lavere lønn og utdanning enn gjennomsnittsbefolkningen. Ulike studier håndterer disse problemene på ulike måter.

Resultatene fra de empiriske studiene varierer betydelig, men en overvekt av studiene konkluderer med at arbeidsinnvandring fører til lavere lønnsvekst for tidligere innvandrere og i noen grad for innfødte arbeidstakere med lav kompetanse, utdanning og yrkeserfaring. Manacorda m.fl. (2012), som har sett på virkningen av innvandring til Storbritannia de siste 40 årene, finner i hovedsak at det er lønnsveksten for tidligere ankomne innvandrere som har blitt redusert som følge av innvandring, mens lønnveksten for engelske arbeidstakere ikke har gått tilsvarende ned. Dette forklares med at de innfødte ikke i like stor grad er substitutter for nye innvandrere som det tidligere innvandrere er. Ottaviano og Peri (2012) finner tilsvarende negative lønnseffekter for arbeidstakere som innvandret til USA på 1990- og 2000-tallet, men små positive lønnseffekter for innfødte arbeidstakere som er komplementære til innvandrerne. Glitz (2012) har studert innvandringen fra Øst-Europa til Tyskland etter oppløsningen av Sovjetunionen, men finner ingen effekt på de relative lønningene mellom innvandrere og befolkningen for øvrig. Dustmann m.fl. (2013) finner at hoveddelen av innvandrerne som migrerte til Storbritannia på deler av 1990- og 2000-tallet, endte i den lavere delen av inntektsfordelingen, og at dette førte til en svekkelse av lønnen for innfødte arbeidstakere som hadde en inntekt under 20-persentilen. For de som hadde en inntekt over 40-persentilen, finner de derimot en svak vekst i lønningene da disse står i et komplementært forhold til innvandrere. Card (2009) finner at innenlandske arbeidstakere med lavere utdanning får et lavere lønnsnivå, men at effekten på de relative lønningene er små.

I Norge studerer Bratsberg og Raaum (2012, 2013) lønnseffekter av arbeidsinnvandring i bygge- og anleggssektoren i perioden 1998–2011. De finner at en økning i innvandrerandelen på 1 prosentpoeng innebærer en reduksjon i lønnen på mellom 0,5 og 1 pst. for arbeidstakere i samme yrkesgruppe. Den negative lønnseffekten er sterkest for innenlandske arbeidstakere som ikke har fullført videregående skole, og for tidligere ankomne innvandrere. Bratsberg m.fl. (2013) studerer innvandringen til Norge i sin helhet i perioden 1992–2006, og finner at lønnsnivået til norske arbeidstakere i gjennomsnitt falt med 0,5 pst. når innvandrerandelen økte med 1 prosentpoeng innenfor samme kompetansegruppe. Den negative lønnseffekten blir vesentlig større når innvandrere kom fra Norden (2,7 pst.) enn fra Storbritannia, Tyskland og Polen (0,6 pst.). Også i denne studien finner forskerne en sterkere negativ virkning på lønnsnivået til tidligere ankomne innvandrere enn for innenlandske arbeidstakere.

Bratsberg og Raaum (2013) ser nærmere på konsekvensene av den store økningen i innvandring blant svenske ungdommer i perioden 1990–2010. Dette er typisk arbeidsinnvandrere som kommer på korttidsopphold og søker arbeid i servicesektoren, oftest i varehandel, hotell og restaurant, og i jobber med et lavt kompetansekrav. Resultatene fra studien viser at når andelen svenske 17-åringer øker med 1 prosentpoeng, faller årsinntekten til norske 17-åringer med 2½ pst. Til sammenligning finner Bratsberg m.fl. (2013) at den tilsvarende årslønnseffekten for alle norske arbeidstakere er 1 pst.

Etter EØS-utvidelsen i 2004 har reallønnsveksten i næringer med høy andel sysselsatte innvandrere som forretningsmessig tjenesteyting og hotell- og restaurantbransjen, vært langt svakere enn i næringer med mindre bruk av utenlandsk arbeidskraft, jf. figur 6.4 og Nordbø (2013). Lavere lønnsvekst henger i stor grad sammen med at arbeidsinnvandrere har lavere lønn enn de norske arbeidstakerne, og dermed trekker gjennomsnittslønnen ned. Innvandringen kan også ha bidratt til å dempe lønnsveksten for andre arbeidstakere, i tråd med de empiriske funnene nevnt over. Den observerte lønnsutviklingen vil imidlertid også påvirkes av andre faktorer som ikke er knyttet til innvandring, som andre sammensetningseffekter i de ulike næringene (TBU, 2013). Ifølge TBU var gjennomsnittlig alder for ansatte i hotell og restaurant i 2012 om lag 10 år lavere enn gjennomsnittsalderen for alle ansatte i NHO-bedrifter. Hotell- og restaurantbransjen er i tillegg preget av høy turnover – vanligvis er bare om lag halvparten av de samme arbeidstakerne med i lønnsstatistikken fra ett år til et annet. Strukturelle endringer i arbeidskraften mellom grupper og virkninger via høy turnover har ifølge rapporten trukket gjennomsnittlig lønnsvekst noe ned i alle de fire siste årene. Innslaget av svenske arbeidstakere har økt markert i disse årene i denne bransjen. For arbeidere i bygg og anlegg i NHO-bedrifter har endringer i sammensetningen ifølge TBU (2013) trukket lønnsveksten ned i størrelsesorden 1½ prosentpoeng fra oktober 2011 til oktober 2012, tilsvarende som ved den sterke økningen i sysselsettingen i sektoren i 2007 og 2008.

Statistisk sentralbyrå og egne beregninger.

Virkning på sysselsetting og arbeidsledighet

På samme måte som for lønn, vil virkningen av arbeidsinnvandring på sysselsetting og arbeidsledighet variere mellom ulike innenlandske arbeidstakere. Konkurransen om arbeidsplassene vil strammes til for arbeidstakere som er substituerbare med arbeidsinnvandrere, siden innvandrere vanligvis er villige til å jobbe for en lavere lønn. Derimot vil jobbmulighetene kunne øke for innenlandske arbeidstakere som står i komplementært forhold til arbeidsinnvandrerne.

På lengre sikt kan arbeidsinnvandring påvirke innenlandske investeringer i utdanning og kompetanse blant annet ved at norske skoleelever velger bort yrker og utdanning forbundet med høy arbeidsinnvandring (Friberg m.fl., 2013). Dette kan bidra til å forsterke en strukturell knapphet i visse typer arbeidskraft som i dag danner grunnlag for rekruttering av utenlandske arbeidstakere. Brekke m.fl. (2013) har undersøkt hvorvidt dette har funnet sted i bygg- og anleggsnæringen, og resultatene tyder på at det er en negativ sammenheng mellom innvandring til bygg og anlegg og tilstrømningen til fagutdanninger i næringen. Dette later til å henge sammen med endringer i norske skoleelevers valg og redusert antall lærlingplasser i bygg og anlegg.

I internasjonal forskning er det ingen entydig sammenheng mellom innvandring og sysselsettingseffekter. Studier som Angrist og Kugler (2003) og Glitz (2012) finner negative sysselsettingseffekter for innfødte som følge av innvandring, mens for eksempel Dustmann m.fl. (2005) og D’Amuri og Giovanni (2011) konkluderer med liten eller ingen effekt. Også på dette området må imidlertid resultatene tolkes med varsomhet som følge av metodiske problemer, som seleksjon, konjunktureffekter og et høyt aggregeringsnivå.

I Norge ser Bratsberg og Raaum (2013) på potensielle sysselsettingseffekter av svensk arbeidsinnvandring i perioden 1990–2010. Ifølge studien fortrenger svensk ungdom norske ungdommer i arbeidsmarkedet, både for de som er under utdanning og de som ikke er i et utdanningsforløp. De negative effektene er sterkest for de yngste i datautvalget, hvor det er tilnærmet en-til-en forhold mellom svenske og norske 17-åringer. Dette tyder på at det er høy grad av substituerbarhet mellom norsk og svensk ungdom. Bratsberg og Raaum (2013) ser også på arbeidsinnvandring i bygge- og anleggssektoren, og resultatene viser tilsvarende fortrengningseffekter av innvandring, om enn i et noe mindre i omfang. Effektene er nesten like for innenlandske arbeidstakere med lav utdanning og tidligere ankomne innvandrere, noe som indikerer at det er en høy grad av substitusjon mellom disse gruppene. Studien viser også at en økt innvandrerandel på 1 pst. gir økt overgang til velferdsytelser på bortimot 0,2 prosentpoeng for innenlandske arbeidstakere. Effekten er sterkest for de med lavest utdanning. Dette indikerer at de norske arbeidstakerne som blir fortrengt på arbeidsmarkedet, i noen grad blir skjøvet over på velferdsytelser.

Virkningen på arbeidsledigheten samlet sett vil avhenge av flere mekanismer som dels virker mot hverandre. På den ene siden vil innvandringen være klart størst til de yrker og geografiske områder der det er knapphet på arbeidskraft, siden det er her det er lettest å finne jobb. Røed og Schøne (2013) finner også at innvandrere er mobile og at de i større grad enn norskfødte påvirkes av regional variasjon i lønn og arbeidsledighet. Dette gir mindre mistilpasning i arbeidsmarkedet, noe som isolert sett vil bidra til lavere arbeidsledighet samlet sett.

Det er imidlertid også mekanismer i motsatt retning. Innvandrere har høyere risiko for å bli arbeidsledige bl.a. pga. forskjeller i språk, kvalifikasjoner og kultur, og dette vil også bidra til høyere arbeidsledighet totalt. Stadig ny innvandring kan også gjøre det vanskelig å komme i jobb for allerede bosatte individer med svak arbeidstilknytning både norske og tidligere innvandrere, fordi arbeidsgivere kan foretrekke nye arbeidsinnvandrere fremfor allerede bosatte med lavere produktivitet. Dette samstemmer med studier om viser at innvandring i særlig grad rammer lønn og sysselsetting for tidligere innvandrere og personer med lav utdanning eller lønn, jf. omtale over.

6.4 Virkninger av lønnsdannelsen på arbeidsinnvandring

Hittil har vi sett på hvordan arbeidsinnvandring påvirker lønnsdannelsen og arbeidsmarkedet i Norge. Det vil imidlertid også være virkninger motsatt vei ved at lønnsdannelsen i Norge kan påvirke omfanget og sammensetningen av arbeidsinnvandringen.

Det høye lønnsnivået i Norge i forhold til andre vesteuropeiske land gjør Norge til et attraktivt land for arbeidsinnvandrere. I tillegg er Norge blant de landene med høyest kjøpekraft for innbyggere blant OECD-landene. Målt i Fastlands-BNP per innbygger var det kun i Luxemburg, Sveits og USA at innbyggerne hadde høyere kjøpekraft enn i Norge i 2011. Når arbeidsledigheten i tillegg er høy i mange europeiske land, og EØS-området har en befolkning som er omtrent 100 ganger større enn Norge, er det grunn til å regne med at svært mange vil ønske å jobbe i Norge dersom de får mulighet til det. Tidligere innvandrere til Norge vil ofte fungere som «brohoder» for mer innvandring, ved at de gir informasjon til potensielle innvandrere og kan være viktige kontaktpunkter i Norge (Friberg m.fl., 2013). For eksempel vil innvandrerne som kan norsk eller engelsk, kunne opptre som bindeledd mellom arbeidsgiver og andre utenlandske arbeidere som har mindre språkkunnskaper, og de kan bistå i rekrutteringen av nye arbeidsinnvandrere gjennom sine nettverk i hjemlandet.

Dette taler for at den sentrale begrensningen på arbeidsinnvandringen er innvandrernes jobbmuligheter i Norge. Innvandrere med høy kompetanse har i mange tilfeller mindre å tjene på å komme til Norge fordi lønnsforskjellene er mindre i Norge og fordi de kan ha gode jobbmuligheter i eget eller andre land. Men i mange land er jobbmulighetene mye dårligere og lønnsnivået betydelig lavere enn i Norge også for høyt utdannet arbeidskraft, slik at det også blant disse vil være mange som ville ønske å få en jobb i Norge. I tillegg åpner regelverket for at arbeidstakere kan søke og arbeidsgivere kan hente arbeidskraft med høy kompetanse også fra land utenfor EØS-området, jf. boks 6.4. De senere årene har det vært en økt tilstrømning av innvandrere fra søreuropeiske land som søker etter arbeid, hvor andelen med høyere utdanning trolig er høyere enn blant innvandrere fra Sentral- og Øst-Europa. Antall arbeidssøkere fra de søreuropeiske landene, dvs. Hellas, Italia, Portugal, Slovenia og Spania, er imidlertid fortsatt svært lavt, og mindre enn en tidel av registrerte arbeidssøkere fra EU10-landene i 2012.

Innvandreres jobbmuligheter i Norge vil også avhenge av om private og offentlige arbeidsgivere finner den ønskede arbeidskraft og kompetanse blant allerede bosatte arbeidstakere. Innvandringen vil dermed også avhenge av utdanningssystemet og de unges valg i samsvar med arbeidsmarkedets behov.

En viktig faktor for innvandrernes jobbmuligheter i Norge er hvilken lønn norske bedrifter må betale for arbeidskraften. I Norge er det ingen allmenn minstelønnsordning, slik at bedrifter som ikke er bundet av en tariffavtale i utgangspunktet har anledning til å fastsette lønnen fritt. Tariffavtalene kan imidlertid i praksis bli fulgt også av uorganiserte bedrifter.

I noen bransjer (for tiden jordbruk, byggeplasser, renhold og skips- og verftsindustrien) er tariffavtalen blitt allmenngjort, noe som grovt sett innebærer at minstelønnssatsen i tariffavtalen gjelder som minstelønn for arbeidstakere i bransjen, bortsett fra innen renhold der det er normallønnsavtaler. Minstelønnen vil kunne gjøre det mindre lønnsomt å ansette arbeidsinnvandrere, noe som kan begrense tilbudet av jobber. Trolig vil også minstelønnen føre til at arbeidsgiverne blir strengere i sine krav til arbeidsinnvandrerne når det gjelder kompetanse, yrkeserfaring og produktivitet. Men siden norske arbeidstakere vanligvis tjener mer enn minstelønnssatsen og det i flere bransjer og yrker er vanskelig å få tak i tilstrekkelig kvalifisert norsk arbeidskraft, vil arbeidsinnvandrerne fortsatt være attraktive for bedriftene. Allmenngjorte minstelønnssatser for faglærte på byggeplasser utgjør ifølge NHO om lag 87 pst. av gjennomsnittlig grunnlønn for faglærte i byggeoverenskomsten som omfatter rundt 2/3 av bygg- og anleggsnæringen i NHO-området. I verkstedsoverenskomsten utgjør minstelønnssatsen for fagarbeidere om lag 77 pst. av gjennomsnittlig grunnlønn i bransjen. I renholdsbransjen utgjør de allmenngjorte satsene 98 pst. av gjennomsnittlig lønn i bransjen.

6.5 Virkninger av lover og regler for arbeidsmobilitet på lønnsdannelsen

Lover og regler for arbeidskraftmobilitet og tiltak mot sosial dumping som f.eks. allmenngjorte tariffbestemmelser, innføringen av vikarbyrådirektivet og forskrift om lønns- og arbeidsvilkår i offentlige kontrakter (ILO-94), er med på å regulere lønns- og arbeidsvilkår i områder med omfattende innvandring.7 Flere studier har vist at det i enkelte bransjer og næringer er mange arbeidstakere som har lavere lønn enn minstesatsene i tariffavtalen (jf. Econ Pöyry, 2010; Friberg og Tyldum, 2007; Friberg og Eldring, 2011; Eldring m.fl., 2011). Dette indikerer at allmenngjøringsinstituttet vil bidra til å øke lønningene. Høyere lønninger for arbeidsinnvandrere vil som nevnt over, trolig føre til mindre arbeidsinnvandring fordi høyere lønn gjør det mindre lønnsomt å ansette dem. For allerede bosatt arbeidskraft, norske og tidligere innvandrere, vil det være motstridende virkninger. Jobbmulighetene kan øke for lokal arbeidskraft som konkurrerer om jobbene mot arbeidsinnvandrere som får høyere lønn pga. allmenngjøringen, men hvis minstesatsene settes for høyt kan det også ramme lokal arbeidskraft. Økte lønnskostnader for bedriftene på grunn av allmenngjøring kan også føre til at de reduserer sin virksomhet. Det kan igjen føre til redusert etterspørsel etter komplementær, lokal arbeidskraft.

Allmenngjøring av tariffbestemmelser bidrar til å motvirke presset i retning av økte lønnsforskjeller. Innvandrerne vil tjene mer per time, og avstanden mellom de utenlandske og innenlandske arbeidstakere vil derfor minke. Dette kan bidra til å minske økonomisk ulikhet i Norge.

Allmenngjøringsinstituttet kan som nevnt over ha betydning for legitimiteten til frontfagsmodellen, både ved å styrke gjennomslaget for tariffavtalene og ved å motvirke at arbeidsinnvandringen innebærer sterkt press nedover på lønningene i deler av arbeidsmarkedet med stort innslag av arbeidsinnvandring. Frontfagsmodellen bygger på at lønningene i store områder av arbeidsmarkedet endres noenlunde i takt, slik at relative lønninger er nokså stabile over tid. Dersom omfattende arbeidsinnvandring trekker ned lønningene i noen områder eller næringer, vil denne stabiliteten kunne rokkes. Dette kan svekke troverdigheten til frontfagsmodellen. Med allmenngjorte minstelønnssatser som sikrer arbeidsinnvandrerne en avlønning mer på linje med innenlandske arbeidstakere, vil bedriftene i og utenfor frontfaget i større grad stå overfor de samme betingelsene på arbeidsmarkedet. Arbeidsinnvandring vil likevel kunne bidra til å løse opp i flaskehalser og dempe presset på lønningene i perioder med høy aktivitet, bl.a. innen frontfaget. Det kan også bidra til å dempe lønnsveksten generelt i økonomien.

Allmenngjøringen innebærer at arbeidsinnvandrere er sikret visse lønns- og arbeidsvilkår uten at de trenger å være organisert i en fagforening eller arbeide i en bedrift med tariffavtale. Dette kan gjøre det mindre attraktivt å være organisert, noe som kan føre til en lavere organisasjonsgrad og svekke fagforeningenes innflytelse i lønnsforhandlingene. På den annen side vil allmenngjøring innebære at gjennomslaget for fagforeningenes tariffavtaler blir større. Allmenngjøring vil dessuten bidra til å begrense konkurransen for det organiserte arbeidslivet fra bedrifter med lavere lønn, noe som kan styrke sysselsettingen i organiserte bedrifter. Den samlede virkningen av allmenngjøring på organisasjonsgraden er dermed uviss.

6.6 Samfunnsøkonomiske konsekvenser av arbeidsinnvandring

Innvandringen til Norge har økt markert etter EØS-utvidelsen i 2004. Dette har økt produksjonskapasiteten i norsk økonomi og bidratt til økt verdiskaping i landet. Samtidig har det blitt flere å dele verdiskapingen på.

Norge er tilknyttet et felles europeisk arbeidsmarked gjennom EØS-avtalen, slik at innbyggere innen EØS-området fritt kan søke arbeid i Norge. Arbeidsinnvandringen blir dermed bestemt ved det antall personer som finner jobb hos en arbeidsgiver i Norge. Myndighetene har derfor ingen virkemidler som direkte styrer omfanget og sammensetningen av arbeidsinnvandringen fra dette området. Derimot vil økonomisk politikk generelt og tiltak rettet mot arbeidsmarkedet spesielt likevel indirekte kunne ha betydelig virkning på arbeidsinnvandringen til Norge.

I utgangspunktet vil arbeidsinnvandringen skje i det omfang de direkte involverte parter, dvs. arbeidsinnvandrer og arbeidsgiver, ser seg tjent med. Arbeidsinnvandreren tar sikte på en jobb i Norge med betydelig høyere lønn enn det han eller hun ville fått i eget land. Innvandreren og en eventuell familie får også etter hvert rettigheter og jobbmuligheter i Norge som materielt sett normalt vil være betydelig bedre enn det innvandrerne ville fått i eget land. Det kan imidlertid være betydelige informasjonsproblemer slik at noen innvandrere kan få mye dårligere lønns- og arbeidsvilkår enn det de regnet med. Arbeidsgiver kan få ønsket arbeidskraft til en lav lønn der alternativet kanskje var ingen arbeidstaker, evt. at bedriften måtte betalt betydelig høyere lønn for lokal arbeidskraft.

Arbeidsinnvandringen har også andre viktige konsekvenser for andre parter enn de direkte involverte, herunder:

• Bedriften som ansetter innvandrere vil få økt sin produksjon. Dette har gitt verdifull verdiskaping i Norge, f.eks. innen bygg og anlegg og helse- og omsorgsektoren, og det har bidratt til at vi har kunnet beholde industribedrifter rettet mot eksportmarkedet. Disse bedriftene gir jobber til lokal arbeidskraft og det gir skatteinntekter til det offentlige.

• Flaskehalsproblemer i deler av arbeidsmarkedet er blitt dempet, noe som ellers ville ha gitt høyere lønns- og prisvekst, særlig i de mest berørte næringene.

• Økt arbeidsinnvandring gir økt konkurranse om jobbene for allerede bosatte arbeidstakere. Bedrifter med vanlig norsk lønnsnivå vil også møte økende konkurranse fra bedrifter med innvandret arbeidskraft og lavere lønninger. Det holder lønnsveksten nede og det kan føre til at allerede bosatte arbeidstakere ikke får jobb, enten fordi lønnsnivået er høyere for disse arbeidstakerne eller fordi de er dårligere kvalifisert. Studier viser bl.a. at unge arbeidstakere fra Sverige i betydelig grad fortrenger norske arbeidstakere i hotell og restaurantbransjen.

• Arbeidsinnvandrerne og eventuell familie vil ha en videre yrkeskarriere i Norge med andre jobber og der de betaler skatt, samtidig som de også får trygde- og andre rettigheter i Norge.

• Økt konsentrasjon av innvandrere i enkeltbransjer kan føre til økt segregering og skjevere inntektsfordeling.

• Produktiviteten i økonomien kan bli påvirket. Den kan bli trukket ned på grunn av problemer med språk og andre kvalifikasjoner, og ved at lave lønninger som vrir langtidstilpasningen mellom arbeidskraft og kapital i retning av mer arbeidsintensive aktiviteter, indirekte vil redusere produktiviteten. I tillegg kan den økte tilgangen på relativt rimeligere arbeidskraft gjøre det enklere for lavproduktive virksomheter å drive videre, noe som også vil trekke ned produktiviteten i økonomien. Hvis lønningene i disse bransjene etter hvert normaliseres, kan det presse fram et større behov for omstillinger. På den annen side kan innvandrere ha med seg kompetanse og kunnskap fra hjemlandet som bedriften kan dra nytte av. Dette vil bidra til å øke produktiviteten.

• Arbeidsinnvandrerens hjemland mister arbeidskraft, noe som kan være en ulempe for landet. Selv om hjemlandet ofte har mye arbeidskraft, er det gjerne unge og velkvalifiserte individer som drar. Imidlertid har flere land trolig opplevd redusert arbeidsledighet som følge av migrasjon, samt at arbeidsinnvandrere kan være nyttige kontaktpunkter for sitt hjemland mot et rikere land som Norge, og arbeidsinnvandrere kan også sende penger tilbake til hjemlandet.

For Norge som mottakerland, er det viktig om konsekvensene for andre parter enn de som er direkte involvert, er positive eller negative. I en situasjon med lav ledighet i Norge er det rimelig å anta at for innvandrere som kommer og forblir i bra jobber, vil også de indirekte konsekvensene være fordelaktige for oss. Derimot vil det være mer problematisk hvis arbeidsinnvandreren får en jobb på bekostning av en arbeidstaker som allerede er bosatt her, eller hvis arbeidsinnvandreren etter hvert faller ut av arbeidsmarkedet. Flere av de empiriske studiene vist til ovenfor finner slike effekter, både at arbeidsinnvandring kan fortrenge allerede bosatte fra arbeidsmarkedet og at arbeidsinnvandrere kan ha høyere risiko for å bli arbeidsledig.

Arbeidsinnvandringen har også statsfinansielle virkninger (Holmøy og Strøm, 2012, 2013; Holmøy og Stølen, 2012). Arbeidsinnvandrere som kommer til Norge, er gjerne i de mest yrkesaktive aldersgruppene og derfor har de høyere sysselsettingsandel enn befolkningen for øvrig. Sammensetningen av arbeidsinnvandrere som kommer til Norge har dermed så langt vært gunstig for offentlige finanser. Mange vil nok også bli her i begrenset tid som arbeidstakere, for så å dra tilbake til sitt hjemland. Imidlertid vil personer som kommer til Norge for å arbeide, i de fleste tilfeller ha krav på de samme velferdsordningene og trygderettighetene som norske arbeidstakere. Av spesiell betydning er ordninger som krever kort opptjeningstid i Norge, bl.a. dagpenger, jf. beskrivelse av dette regelverket i boks 6.5. Dårligere arbeidsmarked etter finanskrisen har også rammet arbeidsinnvandrere mer enn resten av befolkningen, og sysselsettingsandelen blant bosatte innvandrere fra EU10-landene er nå betydelig lavere enn for samme aldersgrupper i resten av befolkningen med en differanse på 8,5 prosentpoeng for aldersgruppene 25–39 og 40–54 år i 4. kvartal 2012. Studier av tidligere arbeidsinnvandring tyder også på lavere sysselsettingsandeler på lengre sikt, men det er for tidlig å si i hvilken grad dette også vil gjelde for disse innvandrergruppene (Bratsberg m.fl., 2013). En annen konsekvens av innvandring er at befolkningen øker slik at inntektene fra naturressurser og Statens pensjonsfond vil bli fordelt på flere. I tillegg fører økt befolkning til økte utgifter til utbygging av offentlig infrastruktur.

Makroøkonomisk stabilitet

Arbeidsinnvandringen har også en rekke makroøkonomiske virkninger som kan ha betydning for stabiliteten i norsk økonomi:

• Arbeidsinnvandring har en stabiliserende effekt ved at innvandring kan dempe presset i norsk økonomi i en situasjon med høy aktivitet og mangel på arbeidskraft. Veksten under høykonjunkturen før finanskrisen ville trolig utløst et sterkere lønns- og prispress dersom kapasiteten ikke hadde blitt utvidet gjennom høy innvandring. I tider der det er vanskeligere å få jobb i Norge er det grunn til å tro at arbeidsinnvandringen vil dempes noe, slik vi så etter finanskrisen. Slik sett kan økte muligheter for inn- og utvandring ha gitt norsk økonomi en ny type automatisk stabilisator.

• Arbeidsinnvandring kan også ha destabiliserende virkninger ved at økt behov for realkapital, som boliger og annen infrastruktur, kan gi sterke etterspørselseffekter. Arbeidsinnvandring kan dermed bli selvforsterkende ved at økt etterspørsel knyttet til økte investeringsbehov igjen fører til mer arbeidsinnvandring (Statistisk sentralbyrå, 2013).

• En annen mulig destabiliserende effekt er at usikkerheten om fremtidig sysselsetting og befolkning blir større, som illustrert ved det store spennet i befolkningsprognosene fra Statistisk sentralbyrå, jf. figur 6.5.8 Dermed kan det bli større risiko for å gjøre feil ved investeringsbeslutninger om ulike typer realkapital. Det kan bygges for få eller for mange boliger, for lite eller for mye infrastruktur, transportsystemer med for liten eller for stor kapasitet osv. For eksempel kan boligmangel gi høy boligbygging og stigende boligpriser. Hvis veksten faller og arbeidsinnvandrere flytter hjem igjen, kan vi så få et kraftig fall. Prisene vil på denne måten kunne variere mer enn det vi er vant med. Slike kilder til ustabilitet vil bli større hvis innvandringsstrømmene varierer mye (Statistisk sentralbyrå, 2013).

• Vi kan få en betydelig innvandring også når det ikke er press i norsk økonomi pga. stor inntektsforskjell mellom Norge og mange land i EØS-området, høy ledighet i disse landene (i hvert fall nå) og tatt i betraktning hvor folkerike de er sammenlignet med Norge. Nye innvandrere kan utkonkurrere lokal arbeidskraft og dermed forårsake økt langtidsledighet og økt likevektsledighet ved at allerede bosatte arbeidstakere får vansker med å komme i jobb. Dette vil kunne gjøre det vanskelig å få ned ledigheten.

• Arbeidsinnvandringen har også betydning for penge- og finanspolitikken. I en sterk konjunkturoppgang vil økt arbeidsinnvandring bidra til å holde lønns- og prisveksten nede. Dermed kan det bli mindre behov for å heve renten for å motvirke økt inflasjon. Likevel kan pressproblemer bygge seg opp i bolig- og eiendomsmarkedene, som i neste omgang kan true realøkonomisk og finansiell stabilitet. Utfordringene for pengepolitikken endres derfor som følge av et mer fleksibelt arbeidsmarked.

• Økt arbeidsinnvandring gir også et høyere underliggende skatteinngang, som gjerne slår ut i økt offentlig pengebruk eller reduserte skattesatser, som igjen kan bidra til økt etterspørsel og økt innvandring. Dersom arbeidsinnvandringen skulle snu, noe som kan skje ved et økonomisk tilbakeslag, kan det vise seg at trendveksten i sysselsettingen og dermed også det underliggende skattenivået igjen må nedjusteres. Irland opplevde en slik utvikling etter den internasjonale finanskrisen og det oppstod et stort strukturelt underskudd i statsfinansene. Også i finanspolitikken gir således arbeidsinnvandringen nye utfordringer.

• Arbeidsinnvandring kan føre til at stabiliseringspolitikken i mindre grad enn tidligere vil påvirke sysselsettingen til de som bor i Norge, fordi endringen i etterspørselen også vil rette seg mot arbeidskraft fra utlandet. Ekspansiv økonomisk politikk vil derfor bli mindre egnet til å øke sysselsettingen blant utsatte grupper og tiltak for disse må derfor gjennomføres med mer målrettede tiltak.

¹ Høy innvandring innebærer en nettoinnvandring på om lag 30 000 personer i året fra 2013 til 2100, og middelalternativet innebærer en nettoinnvandring på om lag 8 000 personer i året. Til sammenligning var nettoinnvandringen i 2012 lik 47 000 personer. For dødelighet og andre faktorer er kurvene basert på middelalternativene til SSB (for mer se Bruborg og Texmon, 2011).

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Den samlede effekten på stabiliteten i norsk økonomi vil bl.a. avhenge av hvilke impulser økonomien blir utsatt for, hvordan arbeidsinnvandringen reagerer og hvilken politikk som føres. I situasjoner med en betydelig, men midlertidig økning i behovet for arbeidskraft vil det f.eks. kunne være bedre med tjenesteimport enn økt bosetting ettersom tjenesteimport i større grad kan la seg reversere. På den annen side kan økt korttidsinnvandring skape utfordringer i kontrollen av lønns- og arbeidsvilkår, noe som kan gjøre det vanskeligere for innvandrerne å sikre sine rettigheter. Økt bruk av tjenesteimport kan dermed også skape langsiktige utfordringer for arbeidslivsstandard og lønnsdannelse.

Nivået på korttidsinnvandringen vil være vanskelig å styre direkte, bl.a. fordi offentlig sektor må forholde seg til et anbudsregelverk som gjør det forbudt å diskriminere innenlandske bedrifter. Mulighetene for utenlandske bedrifter vil bl.a. bli påvirket av i hvilken grad det tilrettelegges for store, samlede anbud. Andre ordninger som allmenngjøring og iverksettelsen av Vikarbyrådirektivet, samt samspillet mellom disse, har også betydning. Vikarbyrådirektivet påvirker i første rekke sammensetningen av tjenesteimport ved at innleie blir dyrere enn entrepriser. Allmenngjøring vil derimot gi et minstelønnsnivå for alle arbeidstakere i bransjen og dermed minke forskjellene mellom de ulike tilsettingsformene.

Allmenngjøring og andre tiltak mot uheldige konsekvenser av arbeidsinnvandring

For Norge vil det være ønskelig med tiltak rettet mot arbeidsinnvandring og arbeidsmarkedet mer generelt som minsker omfanget av negative virkninger som fortrenging og arbeidsledighet. Tiltakene mot sosial dumping må bl.a. sees i lys av dette. For det første vil svært lav lønn til en arbeidsinnvandrer innebære at innvandrerens egen fordel ved innvandringen er liten. Innvandrere vil likevel kunne akseptere svært dårlige arbeidsbetingelser fordi alternativet i hjemlandet ofte er dårlig og fordi innvandringen til Norge gir andre rettigheter og muligheter i Norge for innvandreren og eventuell familie. For det andre vil svært lav lønn også kunne være en indikasjon på at konsekvensene for andre parter vil være uheldige. Jo lavere lønn arbeidsinnvandreren mottar, desto større sannsynlighet er det for at innvandreren utkonkurrerer lokal arbeidskraft og virksomheter som har ansatt slik arbeidskraft. Lavere lønn innebærer at det også vil være lønnsomt å ansette i jobber med lav produktivitet fordi lønnen likevel er lavere enn verdiskapingen. Hvis lønnen er lav nok, vil det også kunne være lønnsomt å ansette innvandrere med svært lav produktivitet og dårlige språkkunnskaper. Slike jobber vil også kunne innebære dårlige muligheter til videre læring og dermed være uheldig for videre yrkeskarriere. Personer med lav lønn og små utsikter til videre karriere vil trolig også ha større tilbøyelighet til senere å gå over på en trygdeordning, f.eks. dersom det kommer nedgangstider i økonomien.

Allmenngjøring av tariffavtaler kan være et viktig tiltak for å forhindre at innvandrerne kommer i jobber med svært lav lønn, og dermed forhindre innvandring som kan ha betydelige uheldige konsekvenser. Men allmenngjøringsinstituttet kan også innebære nye problemstillinger. I områder med god avtaledekning vil allmenngjøring forhindre uheldig lavlønnskonkurranse med et relativt lite inngrep i arbeidsmarkedet. I områder med liten avtaledekning vil derimot allmenngjøring innebære et større inngrep, som også vil ha betydning for lønnsnivået i uorganiserte bedrifter med norsk arbeidskraft. Et annet moment er at allmenngjøring i utgangspunktet er et midlertidig inngrep, men det virker lite sannsynlig at lavlønnskonkurransen fra nye innvandrere er et midlertidig fenomen. Et tredje moment er at allmenngjøring nå brukes i fire bransjer, samtidig som det også er omfattende innvandring i enkelte bransjer uten allmenngjøring. I disse bransjene er det i liten grad effektive virkemidler for å forhindre svært lav lønn for innvandrere. Eldring m.fl. (2011) skriver at det er mange indikasjoner på sosial dumping også i andre bransjer. Et fjerde moment er at et vilkår for å kunne vedta allmenngjøring av en tariffavtale er at utenlandske arbeidstakere i virkeområdet for tariffavtalen har dårligere lønns- og arbeidsvilkår enn norske. Dermed vil loven ikke kunne brukes hvis omfattende arbeidsinnvandring fører til svært lav lønn for alle arbeidstakere i virkeområdet for tariffavtalen, både norske og utenlandske, eller hvis lavlønnskonkurransen driver ut all norsk arbeidskraft. Eldring m.fl. (2011) peker på at også andre tiltak mot sosial dumping er viktige. Blant annet mener de at arbeidstilsynet har en viktig funksjon i å kontrollere at gjeldende regelverk blir fulgt, slik at useriøse bedrifter som omgår eller bryter regelverket ikke utkonkurrerer virksomheter som holder seg innenfor gjeldende regelverk.

Velferdspolitikk

Brochmannutvalget har i NOU 2011: 7 Velferd og migrasjon en bred drøfting av innvandring og velferdspolitikken, jf. boks 6.1. Brochmannutvalget peker på at økende migrasjon bl.a. utfordrer velferdsmodellen ved at innvandrere som gruppe har lavere sysselsetting enn andre og ved mulighetene for å eksportere velferdsytelser til andre land med til dels betydelig lavere kostnadsnivå og mindre kontrollmuligheter. Brochmannutvalget ser da på innvandring generelt og ikke spesielt på arbeidsinnvandring bl.a. fra EØS-området som det legges mest vekt på her. Brochmannutvalget mener videre at bærekraften i den norske velferdsmodellen best kan ivaretas gjennom en sterkere vekt på aktivisering i de eksisterende velferdsordningene for alle, både norskfødte og innvandrere. Aktivisering er innarbeidet i flere ytelser, men Brochmannutvalget mener at dette kan gjennomføres mer konsekvent i de helserelaterte ytelsene, overgangsstønadene, samt i sosialhjelp. Et slikt alternativ kan representere en dreining fra rene inntektsoverføringer til mer systematisk satsing på aktivisering i form av kvalifisering og tilpasset arbeid, i kombinasjon med arbeidsrettede lønnstilskudd og større bruk av graderte ytelser knyttet til helserelaterte stønadsbehov. Brochmannutvalget skriver også at dette i utgangspunktet kan framstå som en stor og potensielt kostbar reform, og at den derfor vil måtte skje gradvis og først og fremst rettet mot nye stønadsmottakere.

En ytterligere utfordring i velferdspolitikken knyttet til innvandring er at innvandringen blir større jo mer attraktivt det blir å komme hit. En arbeids- og velferdspolitikk som gjør det lettere for innvandrere å komme i arbeid, vil dermed også bidra til mer innvandring. Dersom aktiviseringstiltakene ikke er for kostbare og jobbene innebærer reell verdiskaping, vil dette være lønnsomt også for Norge. Hvis derimot aktiviseringen i større grad er basert på offentlig støtte med begrenset verdiskaping, vil den økonomiske kostnaden av en omfattende ordning kunne bli meget stor. Friberg m.fl. (2013) skriver at «vilkårene for lønnsdannelse og velferdsytelser ikke bare må avstemmes mot hverandre for å sikre at «arbeid lønner seg», men at utformingen av tiltak på disse feltene må ses i lys av hvilke effekter de vil ha på tilbudet av og etterspørselen etter ulike typer innenlandsk arbeidskraft.»

6.7 Utvalgets vurderinger

Arbeidsinnvandringen følger som en konsekvens av det felles europeiske arbeidsmarkedet og at det går så mye bedre i norsk økonomi enn i mange andre land. Det er grunn til å regne med at det også i årene fremover vil være mange europeere som ønsker å komme til Norge for å søke arbeid. Det materielle velstandsnivået er betydelig høyere i Norge, og tidligere innvandrere vil fungere som brohoder for videre innvandring. Trolig vil det være høy arbeidsledighet i mange europeiske land i lang tid fremover. I tillegg er befolkningen i EØS-området omtrent 100 ganger større enn den norske, slik at en svært liten andel av EØS-befolkningen blir mange for et lite land som Norge. Det er derfor grunn til å regne med at omfanget av innvandringen i lang tid i stor grad vil bli bestemt av mulighetene for innvandrere til å få jobb i Norge.

Sammenlignet med andre land er lønnsforskjellene i Norge relativt små og velferdssystemet godt. Derfor vil jobb i Norge økonomisk sett være meget gunstig for arbeidstakere med lav utdanning. Innvandrere med høy kompetanse har i mange tilfeller mindre å tjene på å komme til Norge, fordi lønnsforskjellene er mindre i Norge og fordi de kan ha gode jobbmuligheter i eget eller andre land. Men i mange land er jobbmulighetene mye dårligere og lønnsnivået betydelig lavere enn i Norge også for høyt utdannet arbeidskraft, slik at det også blant disse vil være mange som ville ønske å få en jobb i Norge.

Arbeidsinnvandringen har gitt Norge tilgang på arbeidskraft i næringer der knappheten har vært stor, som bl.a. i bygg og anlegg og helse- og omsorgssektoren. Dette har dempet flaskehalsproblemer i enkeltnæringer i perioder med stor aktivitet i økonomien, og dermed også dempet presset på lønningene både i disse næringene og i økonomien samlet. Arbeidsinnvandring har også gitt muligheter for virksomheter til å hente spesielt kvalifiserte arbeidstakere fra andre land.

Men arbeidsinnvandringen innebærer også viktige utfordringer. Gevinsten ved arbeidsinnvandringen, både for innvandrerne selv og det norske samfunnet, avhenger av at innvandrerne kommer og forblir i produktive jobber. Arbeidsinnvandrere er særlig utsatt for å miste jobben ved økonomiske tilbakeslag, fordi de gjerne har svakere tilknytning til arbeidsmarkedet og har dårligere språkkunnskaper. Empiriske studier tyder på at ny arbeidsinnvandring til en viss grad utkonkurrerer lokal arbeidskraft, både norske arbeidstakere og tidligere arbeidsinnvandrere. Arbeidstakere med liten kompetanse er særlig utsatt. Reallønnsveksten i næringer med høy andel sysselsatte innvandrere har vært betydelig lavere enn i næringer med lite bruk av utenlandsk arbeidskraft. Det skyldes både at arbeidsinnvandrere ofte har lavere lønninger og dermed trekker gjennomsnittet ned, men også at lønnsveksten i disse næringene mer generelt er blitt dempet.

Politiske myndigheter har ingen direkte virkemidler til å styre arbeidsinnvandringen fra EØS-land. Men samtidig er det klart at politiske og administrative beslutninger på ulike områder kan ha vesentlig betydning for arbeidsinnvandringen, både når det gjelder omfang og sammensetning. Derfor er det viktig at beslutningstakerne også tar slike virkninger med i sine vurderinger. Myndighetene bør bruke tilgjengelig handlingsrom og virkemidler for å bidra til at innvandringen fungerer best mulig.

Tiltak som er iverksatt mot sosial dumping, må sees i lys av målet om å få arbeidsinnvandringen til å fungere godt. Arbeidsinnvandrere har gjennomgående lavere lønn enn norske arbeidstakere. Men hvis lønns- og arbeidsbetingelsene blir for dårlige, vil konsekvensene av innvandringen kunne bli negative. Innvandrerens egen gevinst ved jobben blir liten, samtidig som risikoen blir større for at lokale arbeidstakere og virksomheter som i stor grad bruker lokal arbeidskraft, blir utkonkurrert. Dette vil også kunne føre til økte inntektsforskjeller og større sosial ulikhet. Også for bedrifter kan en slik lavlønnskonkurranse om arbeidskraft være lite ønskelig. Det har blitt iverksatt flere tiltak mot sosial dumping, som innføring av id-kort i flere næringer, krav om norske lønns- og arbeidsvilkår i offentlig kontrakter og bransjeprogrammer for å fremme seriøsitet i særlig utsatte bransjer.

Allmenngjøringsinstituttet spiller en viktig rolle ved å motvirke svært lave lønninger innen de bransjer der allmenngjøring er blitt vedtatt. Dette bidrar trolig til at arbeidsinnvandringen fungerer bedre både for Norge og for innvandrere som finner arbeid. Ettersom stort omfang av lavlønnskonkurranse i enkelte næringer også kan svekke troverdigheten til frontfagsmodellen, kan allmenngjøringsinstituttet medvirke til å bevare legitimiteten til denne modellen. Jobbmulighetene kan øke for lokal arbeidskraft som konkurrerer om jobbene mot arbeidsinnvandrere som får høyere lønn pga. allmenngjøringen, men hvis minstesatsene settes for høyt kan det også ramme lokal arbeidskraft. Allmenngjøringen kan også trekke opp kostnadsnivået for enkelte virksomheter. Allmenngjøringsinstituttet slik det fungerer i dag har også begrensninger. Allmenngjøring er i utgangspunktet et midlertidig inngrep, men det virker lite sannsynlig at lavlønnskonkurransen fra nye innvandrere er et midlertidig fenomen. Allmenngjøring er nå i bruk i fire bransjer, men det er mange arbeidsinnvandrere med svært lave lønninger også i andre bransjer. I disse bransjene er det i liten grad effektive virkemidler for å forhindre svært lav lønn for innvandrere. Utvalget mener det er nødvendig med ordninger for å motvirke sosial dumping og lavlønnskonkurranse på områder med betydelig innvandring i lang tid framover. Myndighetene og partene bør løpende vurdere om allmenngjøringsordningen fungerer tilfredsstillende.

Det er etter utvalgets mening også viktig med gode kontrollordninger. Arbeidstilsynet bør sikres tilstrekkelige ressurser slik at de kan kontrollere om gjeldende regelverk blir fulgt. Erfaringer viser at det i en del virksomheter forekommer kritikkverdige forhold langs flere dimensjoner. Det er derfor viktig med et godt samarbeid med andre relevante instanser som politi, skatteetaten, tollvesenet mv. Blant annet vil det være aktuelt med felles kontroller. Kontroller kan motvirke at useriøse bedrifter utkonkurrerer andre virksomheter ved å omgå eller bryte regelverket, og vil også kunne bidra til å redusere omfanget av svart arbeid. Statlig kontrollvirksomhet kan imidlertid ikke erstatte rollen et organisert arbeidsliv med et virksomt tillitsvalgtapparat kan utøve for å motvirke sosial dumping i utsatte bransjer.

Enkelte sektorer har særskilte problemer med å få tak i arbeidskraft. Dette gjelder bl.a. helse- og omsorgssektoren, som har relativt høyt omfang av deltidsarbeid. Problemet har delvis blitt avhjulpet med arbeidsinnvandring, men det er samtidig viktig at man ikke svekker innsatsen for å øke arbeidstilbudet fra de allerede bosatte, gjennom økt omfang av heltid og redusert helserelatert fravær. Økt omfang av heltid og redusert sykefravær vil være viktig framover både av hensyn til tilgangen på kvalifisert arbeidskraft, til arbeidstakerne selv, og av hensyn til offentlige finanser og muligheten til å videreføre et høyt velferdsnivå.

Bemanningsselskapene har vært viktig for den økte innvandringen de siste årene gjennom utleie og andre rekrutteringsmekanismer. Denne bransjen har spilt en viktig rolle for å tilrettelegge for arbeidsinnvandring. Men bemanningsselskapenes rolle innebærer også utfordringer. Isolert sett er bemanningsbyråene tjent med økt arbeidsinnvandring, mer eller mindre uavhengig av hvordan dette virker på det norske arbeidsmarkedet. Innvandrere ansatt gjennom bl.a. bemanningsbyråer er mer utsatt for å bli arbeidsledige enn andre, samtidig som det er det offentlige som må bære deler av kostnadene for usikkerheten som følger med den økte fleksibiliteten som bemanningsselskaper gir bedriftene (Friberg m.fl., 2013). Økt innslag av arbeidsutleie har også gjort arbeidslivsstrukturene mer komplisert. Det kan påvirke lønnsdannelsen så vel som arbeidslivsrelasjonene mer generelt. Det er etter utvalgets mening viktig å følge med på utviklingen etter iverksettelsen av Vikarbyrådirektivet og de tiltak som ble innført av regjeringen Stoltenberg II for etterlevelse av likebehandlingsprinsippet (handlingsplanene mot sosial dumping).

Arbeidsinnvandringen har også statsfinansielle virkninger. Arbeidsinnvandrere som kommer til Norge, er gjerne i de mest arbeidsdyktige aldersgruppene, noe som er gunstig for offentlige finanser. Imidlertid er sysselsettingsandelene blant bosatte innvandrere fra EØS-landene i Sentral- og Øst-Europa nå lavere enn for samme aldersgrupper i resten av befolkningen. Ordninger som motvirker svært lave lønninger og dårlige arbeidsvilkår, vil trolig bidra til at de innvandrere som kommer, i større grad blir værende i jobb og derfor er mindre tilbøyelige til å gå over på trygdeordninger. Det vil redusere risikoen for økt trygdetilbøyelighet som svekker statsfinansene.

For å dempe presset fra innvandring på de norske velferdsordningene foreslo Brochmannutvalget å dreie velferdsordningene i en mer aktivitetsorientert retning, og pekte særlig på helserelaterte ytelser, overgangsstønaden til enslige forsørgere og økonomisk stønad til livsopphold i denne sammenhengen. Utvalget støtter på generelt grunnlag Brochmannutvalgets forslag om økte krav til aktivisering. Norge har et relativt høyt omfang av helserelaterte utgifter for personer i yrkesaktiv alder, til tross for økende levealder. Etter utvalgets mening er det viktig med trygdeordninger som gir insentiv til å jobbe, både for de som allerede er i Norge og for innvandrere.

Utvalget mener at hensynet til å holde arbeidsinnvandrere i arbeid må vektlegges i arbeidsmarkedspolitikken. Ved utforming av politikken må en imidlertid også ta hensyn til at en strategi som gjør Norge mer attraktiv for arbeidsinnvandrere, også kan bidra til mer innvandring.

Etter EØS-utvidelsen i 2004 har reallønnsveksten i næringer med høy andel sysselsatte innvandrere, som forretningsmessig tjenesteyting og hotell- og restaurantbransjen, vært langt svakere enn i næringer med mindre bruk av utenlandsk arbeidskraft, jf. figur 6.4 og Nordbø (2013). Lavere lønnsvekst henger i stor grad sammen med at arbeidsinnvandrere har lavere lønn enn de norske arbeidstakerne, og dermed trekker gjennomsnittslønnen ned. Innvandringen kan også ha bidratt til å dempe lønnsveksten for andre arbeidstakere. Den observerte lønnsutviklingen vil imidlertid også påvirkes av andre faktorer som ikke er knyttet til innvandring, som andre sammensetningseffekter (se TBU, 2013), herunder større bruk av ung arbeidskraft med lav ansiennitet og høy turnover.

Arbeidsinnvandringen har ulike virkninger på stabiliteten i økonomien. I høykonjunkturer vil innvandringen isolert sett avhjelpe flaskehalser, og dermed dempe lønns- og prisveksten. Men høy innvandring i en høykonjunktur kan også bidra til økt investeringsbehov, særlig i boligmarkedet, noe som kan forsterke høykonjunkturer. Dette kan gi betydelig sårbarhet hvis konjunkturene snur, der en kan risikere overkapasitet og økt arbeidsledighet. Dette innebærer at kraftige konjunkturoppganger kan være problematisk selv om det ikke slår ut i høy lønns- og prisvekst. I situasjoner med en midlertidig, men betydelig økning i behovet for arbeidskraft, vil det kunne være bedre med tjenesteimport, snarere enn regulær arbeidsinnvandring, siden tjenesteimporten i større grad kan la seg reversere. Dette vil imidlertid være vanskelig å styre direkte, da det i liten grad er tilgjengelige virkemidler til å styre innvandringen på en slik måte. Trolig vil likevel ordninger som motvirker svært lave lønninger og dårlige arbeidsvilkår, både redusere tilbøyeligheten til trygdeytelser og bidra til at vi kan få kvalifiserte og produktive arbeidsinnvandrere, samtidig som dette også vil redusere svingninger i innvandringsstrømmene og sårbarheten for norsk økonomi. Det kan også bidra til at økt etterspørsel etter arbeidskraft i større grad slår ut i bedre muligheter til å få allerede bosatte arbeidssøkere i jobb, slik at knapphet på arbeidskraft ikke bare slår ut i økt arbeidsinnvandring. Et utdanningssystem tilpasset arbeidsmarkedets behov kan også virke dempende på arbeidsinnvandringen. En annen mulig destabiliserende effekt av et høyt nivå på arbeidsinnvandringen er at usikkerheten om fremtidig sysselsetting og befolkning blir større, som illustrert ved det store spennet i befolkningsprognosene fra Statistisk sentralbyrå. Dermed kan det bli større usikkerhet rundt investeringsbehovet og økt risiko for å gjøre feil ved investeringsbeslutninger.

Arbeidsinnvandringen kan også gi nye utfordringer for penge- og finanspolitikken. I en sterk konjunkturoppgang vil økt arbeidsinnvandring bidra til å holde lønns- og prisveksten nede. Dette reduserer behovet for å heve renten for å motvirke økt inflasjon. Likevel kan pressproblemer bygge seg opp i bolig- og eiendomsmarkedene, og dette kan i neste omgang true realøkonomisk og finansiell stabilitet. Økt arbeidsinnvandring gir også høyere underliggende vekst i skatteinntektene, noe som gjerne slår ut i økte offentlige utgifter eller reduserte skattesatser, som igjen kan bidra til økt etterspørsel og økt innvandring. Dersom arbeidsinnvandringen skulle snu, noe som kan skje ved et økonomisk tilbakeslag, kan det vise seg at trendveksten i sysselsettingen og den underliggende veksten i skatteinntektene igjen vil kunne svekkes. Stabiliseringspolitikken kan dessuten bli mindre effektiv til å påvirke sysselsettingen til de arbeidstakerne som bor i Norge, fordi endringen i etterspørselen også vil rette seg mot arbeidskraft fra utlandet. Ekspansiv økonomisk politikk vil derfor bli mindre egnet til å øke sysselsettingen blant utsatte grupper, og tiltak for disse må derfor målrettes i større grad.

I Norge er statistikken om innvandring dels mangelfull, både når det gjelder arbeidsmarkedstilknytning og lønnsforhold. Dette gjør det vanskelig å tallfeste og evaluere hvordan innvandrere tilpasser seg, og hvilke forhold de lever og arbeider under. Utvalget ser at det hadde vært fordelaktig med bedre og hyppigere tallgrunnlag på disse områdene, slik at man kan øke kunnskapen om innvandring gjennom statistikk og empirisk basert forskning. Bedre og hyppigere statistikk om innvandring vil også gi nyttig informasjon om utviklingen i arbeidsmarkedet og økonomien.

Det «grenseløse arbeidsmarkedet» i Europa har gitt både nye muligheter og nye utfordringer for norsk økonomi. Utenlandske individer kan jobbe i Norge som direkte ansatte i norske virksomheter, som innleid arbeidskraft, som ansatte i utenlandske bedrifter som yter tjenester her, eller som selvstendig næringsdrivende som selger sin arbeidskraft til virksomheter i Norge. For arbeidsgiverne kan det være lønnsomt å bruke de billigste alternativene, som innebærer de laveste kostnadene for virksomhetene. Dette kan imidlertid undergrave ordninger som motvirker lavlønnskonkurranse, og dermed føre til sterkere fortrengning av bosatte arbeidstakere, både norskfødte og tidligere innvandrere, og ramme virksomheter med vanlig norsk lønnsnivå. Det vil videre etter utvalgets mening være behov for stadig forskning og evaluering av hvordan ulike ordninger rettet mot innvandrere fungerer og vilje til å endre regelverk og ordninger som ikke fungerer så godt.