7 Produktivitetsvekst og omstillinger

Det høye nivået på BNP per innbygger for Fastlands-Norge har først og fremst sammenheng med høy verdiskaping per arbeidet time. Den høye avkastningen av arbeidsinnsats skyldes en kombinasjon av høye priser på produktene vi eksporterer og relativt høy produktivitet. Til tross for høy sysselsetting og lav ledighet er arbeidsinnsatsen målt ved antall timeverk per innbygger på linje med gjennomsnittet for EU. Det skyldes i stor grad at gjennomsnittlig arbeidstid er lav i Norge, bl.a. fordi mange arbeider deltid.

Økt innsats av kapital bidrar vanligvis til økt avkastning av arbeidsinnsatsen. Vekst i total faktorproduktivitet (TFP) fanger opp vekst i verdiskapingen som ikke kan forklares ved økt innsats av kapital og arbeidskraft. Slik produktivitetsvekst er gjerne knyttet til teknologisk framgang, økt kvalitet på arbeidskraften og endret organisering både internt i og mellom virksomheter. For å få fullt utbytte av teknologisk framgang må arbeidsstokken ha kompetanse til å ta den nye teknologien i bruk. Det er også viktig med institusjoner som bidrar til at det lønner seg å utvikle og ta i bruk ny kunnskap, ny teknologi og nye organisasjons- og samarbeidsformer. Stor grad av tillit til samfunnets institusjoner og til andre innbyggere bidrar til en produktiv økonomi ved å lette samhandling og redusere kostnader knyttet til å sikre seg mot uheldige utfall.

Økonomier som vokser raskt og har lav arbeidsledighet over tid, er kjennetegnet ved høy omstillingstakt og god evne til å håndtere omstillinger, dvs. at ressurser kanaliseres dit de kaster mest av seg og at ledige ressurser raskt fanges opp i produktive anvendelser. Det er derfor viktig at de generelle rammebetingelsene i økonomien gir virksomheter og arbeidstakere insentiver til å foreta samfunnsøkonomisk lønnsomme omstillinger. I denne sammenhengen er arbeidsmarkedets funksjonsmåte og lønnsdannelsen av stor betydning.

For samfunnet som helhet gir høy vekst i arbeidsproduktiviteten rom for god vekst i reallønninger, det trygger arbeidsplasser, og det er en viktig forutsetning for velstand og vekst. I konkurranseutsatt sektor er forholdet mellom veksten i arbeidsproduktiviteten og lønnsvekst avgjørende for den enkelte bedriftens overlevelse. Høy produktivitetsvekst i skjermet privat sektor gir lavere prisvekst, og dermed mulighet for bedre reallønnsutvikling for alle, i tillegg til at det gir konkurranseutsatt sektor lavere kostnader gjennom produktinnsats. I offentlig sektor betyr produktivitetsutviklingen mye for kvaliteten på og omfanget av det offentlige tjenestetilbudet for gitt skattenivå. Kvaliteten i tjenestetilbudet i offentlig sektor har også betydning for produktivitetsveksten i privat sektor.

Produktiviteten vil påvirkes av politikktiltak på mange ulike områder, bl.a. utdannings- og forskningspolitikken, utformingen av skattesystemet, konkurransepolitikken og organiseringen av offentlig sektor. I tråd med utvalgets mandat har vi lagt vekt på å drøfte samspillet mellom lønnsdannelsen i økonomien og produktiviteten. I avsnitt 7.1 gir vi en kort oversikt over utviklingen i produktivitetsveksten i Norge og andre land siden 1990, og peker på mulige årsaker til at veksten i arbeidsproduktiviteten har falt de senere årene. Avsnitt 7.2 drøfter sammenhengen mellom veksten i produktivitet og reallønninger. Samtidig som produktivitetsvekst er et viktig premiss for lønnsveksten, vil et godt system for lønnsdannelsen kunne bidra til å øke produktiviteten. Dette er tema for avsnitt 7.3. Videre drøftes produktivitet i offentlig sektor (7.4), samt mulige sammenhenger mellom produktivitet og ulike ansettelsesformer (7.5). Deretter følger en drøfting av hva frontfagsmodellen betyr for hvor fleksibel lønnsdannelsen er mellom ulike geografiske områder (7.6), og hva frontfagsmodellen betyr for omstillingsevnen i økonomien (7.7). Utvalgets vurderinger avslutter kapitlet.

7.1 Utviklingen i arbeidsproduktiviteten i Norge

Etter en periode med nokså lav vekst på 1980-tallet økte veksten i arbeidsproduktiviteten, målt ved bruttoprodukt i faste priser per timeverk, i fastlandsøkonomien betydelig på 1990-tallet. Produktivitetsveksten holdt seg relativt høy fram til midten av 2000-tallet, jf. figur 7.1. Strukturendringer og teknologisk framgang ga viktige bidrag til den høye produktivitetsveksten, bl.a. innenfor varehandel og finansiell tjenesteyting. Framvekst og bruk av informasjons- og kommunikasjonsteknologi (IKT) skjøt fart på 1980-tallet og økte videre utover på 1990-tallet. Samtidig ble nye selskapsstrukturer med større konsern og kjeder etablert. Det ble også gjennomført en rekke strukturreformer, med deregulering av bl.a. elektrisitetssektoren. Skattereformen i 1992 la vekt på en effektiv selskapsbeskatning, med brede skattegrunnlag og likebehandling av investeringer, organisasjonsformer og finansieringskilder. Velfungerende institusjoner er en grunnleggende forutsetning for langvarig økonomisk vekst. Her kommer Norge godt ut, jf. boks 7.1.

¹ Definert som finansiell tjenesteyting og tjenesteyting ellers.

Kilde: OECD, Statistisk sentralbyrå og egne beregninger.

Fra midten av forrige tiår gikk veksten i produktiviteten ned, både i norsk økonomi og hos de fleste av våre handelspartnere. Dette må ses i sammenheng med konjunkturelle forhold. Ved slutten av en høykonjunktur er mye av produksjonskapasiteten utnyttet, og ytterligere økning er krevende. I starten av et tilbakeslag, som under finanskrisen, faller ofte produksjonen mer enn sysselsettingen fordi mange bedrifter velger å holde på ansatte i påvente av bedre tider. Dermed faller produktivitetsveksten. Et slikt forløp har vi sett i mange europeiske land de siste årene. Amerikanske bedrifter var raskere med å nedbemanne i kjølvannet av finanskrisen. Dermed holdt produktivitetsveksten seg bedre oppe i USA. Motstykket var en raskere oppgang i arbeidsledigheten.

En annen årsak til lavere produktivitetsvekst er trolig at veksten i kapitalbeholdningen per timeverk i fastlandsøkonomien har vært noe lavere etter 2004 enn gjennom de første årene av 2000-tallet. Lavere vekst i kapitalbeholdning per timeverk må ses i sammenheng med at fastlandsbedriftene har vært varsomme med nye investeringer etter finanskrisen, bl.a. som følge av usikre økonomiske utsikter. Videre har økt tilgang på arbeidskraft fra nye EU-land bidratt til å gjøre noen typer arbeidskraft billigere enn den ellers ville vært.

Økt tilgang på billig arbeidskraft har gitt rom for en sterkere vekst i næringer med relativt lav produktivitet og lønnsevne.

Siden 1990-tallet har produktivitetsveksten i markedsrettet virksomhet vært høyere enn for fastlandsøkonomien samlet. Også for markedsrettet virksomhet avtok produktivitetsveksten markert fra midten av forrige tiår, særlig innenfor tjenesteyting. Produktivitetsveksten innenfor varehandel har imidlertid fortsatt vært sterk.

Etter hvert som aktiviteten i norsk økonomi har tiltatt etter finanskrisen, har også veksten i produktiviteten i markedsrettet virksomhet tatt seg noe opp igjen. Foreløpige nasjonalregnskapstall for 2012 viste litt høyere vekst i produktiviteten, selv om veksten fortsatt er noe lavere enn historisk gjennomsnitt.

En grundigere gjennomgang av produktivitetsveksten i Norge ligger utenfor utvalgets mandat. Regjeringen har varslet at den vil sette ned en produktivitetskommisjon som vil se nærmere på dette.

7.2 Produktivitetsvekst og rommet for reallønnsvekst

Veksten i verdiskapingen i en bedrift eller næring avhenger både av produktivitetsveksten og endringer i relative priser. For eksempel har antall hårklipp per arbeidstime i frisørbransjen i liten grad endret seg. Hvorvidt kvaliteten har økt, er det vanskelig å finne gode mål på. Prisen på hårklipp har imidlertid økt sammenlignet med andre priser, slik at både verdiskapingen og lønnsevnen i frisørbransjen har økt om lag i takt med andre bransjer.

Landets samlede vekst i verdiskapingen avhenger av samlet produktivitetsvekst og endringer i bytteforholdet med utlandet, dvs. utviklingen i eksportpriser sammenlignet med importpriser. Norge har opplevd en meget sterk bytteforholdsgevinst de siste 10–15 årene, jf. omtale i kapittel 5. På verdensmarkedet er prisene på ulike varer bestemt av tilbud og etterspørsel. Hvis den internasjonale produktivitetsveksten i produksjonen av en gitt vare er høy, vil økt tilbud av varen presse verdensmarkedsprisen nedover sammenlignet med andre varer. Denne sammenhengen blir bl.a. trukket fram av den danske produktivitetskommisjonen. Den internasjonale produktivitetsveksten i landbruket er klart lavere enn f.eks. i informasjons- og kommunikasjonsteknologi, samtidig som prisene på landbruksvarer har holdt seg godt oppe. Sverige, som produserer mye IKT-varer, har hatt høy produktivitetsvekst, men også betydelig fall i prisene på sine eksportvarer sammenlignet med andre varer. Danmark, som er spesialisert i matvareproduksjon, har hatt en gunstig prisutvikling på sine eksportvarer og er dermed bedre stilt enn produktivitetsveksten isolert sett kunne tyde på (Produktivitetskommissionen 2013a).

Dette illustrerer at bytteforholdsgevinster er helt reelle gevinster for et land. Den gode utviklingen i Norges bytteforhold overfor utlandet skyldes i noen grad lav prisvekst over lengre tid på viktige konsumvarer som klær og elektronikk. Den viktigste årsaken til vår bytteforholdsgevinst siden årtusenskiftet er imidlertid den sterke økningen i oljeprisen.

Bytteforholdsgevinstene har bidratt til at vi siden årtusenskiftet har opplevd en langt høyere vekst i reallønningene enn veksten i produktiviteten, jf. figur 7.2A. Lønnsveksten i Norge har vært høy i internasjonal sammenheng, bl.a. på grunn av bytteforholdsgevinstene og at arbeidsledigheten har vært betydelig lavere i Norge enn hos våre handelspartnere. Samtidig har produktivitetsveksten bare vært noe høyere enn hos våre handelspartnere siden årtusenskiftet. Lønnskostnadene per produserte enhet har dermed økt markert i perioden, jf. figur 7.2B. Dette er imidlertid en indikator som er vanskelig å tolke, fordi forskjeller i nærings- og produktsammensetning innebærer at det vil være forskjeller i det underliggende potensialet for produktivitetsvekst i ulike land og fordi det er vanskelig å skille mellom prisendringer og endringer i volum. Dersom prisveksten overvurderes fordi man ikke greier å ta hensyn til kvalitetsforbedringer, ville dette innebære en tilsvarende undervurdering av veksten i volum, og dermed også en tilsvarende undervurdering av produktivitetsveksten. Den gunstige prisutviklingen kan isolert sett tyde på at norsk næringsliv i større grad produserer produkter, bl.a. råvarer, med mindre potensial for produktivitetsvekst enn for eksempel Sverige.

¹ Lønnskostnader per time deflatert med KPI.

² Bruttoprodukt per time i faste priser.

³ Lønnskostnader for økonomien totalt tillagt imputert verdi på «lønnskostnader knyttet til arbeidsinnsats for selvstendige» delt på fastpristall for BNP i basisverdi. Fastlandsøkonomien relativt til handelspartnerne i felles valuta. For Norge er tallene basert på nasjonalregnskapstall publisert 20. august 2013.

⁴ Handelsvektet gjennomsnitt. Vektene for 1997 er benyttet for årene 1990–1997.

Kilde: Statistisk sentralbyrå, Det tekniske beregningsutvalget for inntektsoppgjørene, OECD og egne beregninger.

En annen metode for å sammenligne utviklingen i avkastningen per arbeidstime i Norge med utviklingen i andre land er å se på tall for bruttonasjonalproduktet (BNP) per innbygger målt i kjøpekraft. Da får vi tatt med forskjeller i prisutvikling på produkter produsert i Norge sammenlignet med produkter produsert i utlandet, noe vi ikke gjør når vi ser på bruttoproduktet målt i faste priser. Som vist i kapittel 5 har bytteforholdsgevinster bidratt til at produksjonen per innbygger har økt kraftig de siste tiårene, og i 2012 var BNP per innbygger i Norge hele 80 prosent høyere enn OECD-gjennomsnittet. Fastlands-Norge lå nær 20 prosent over OECD-gjennomsnittet.

Et mål på om lønnsveksten har vært for høy, er utviklingen i lønnsandelen, dvs. den delen av verdiskapingen som tilfaller arbeidskraften. For Fastlands-Norge totalt har denne endret seg lite over tid, og utviklingen siden 2000 har ikke avveket vesentlig fra utviklingen hos gjennomsnittet av våre handelspartnere. En lavere lønnsvekst i Norge ville økt kapitalens andel av den samlede verdiskapingen. Avviket mellom reallønnsvekst og produktivitetsvekst kan likevel innebære en risiko for norsk økonomi og sysselsetting. Lønnsnivået kan ha blitt for høyt for bransjer der vi ikke har hatt fordel av bytteforholdsgevinstene, slik at vi over tid vil miste for mange konkurranseutsatte virksomheter. Og hvis bytteforholdsgevinstene skulle snu, vil det også legge press på lønnsomheten og lønningene i norsk næringsliv, jf. omtale i kapittel 4.

7.3 Lønnsdannelse, produktivitet og koordinering

Samtidig som produktivitetsvekst er et viktig premiss for lønnsveksten, har lønnsdannelsen betydning for bruken av arbeidskraft og produktivitetsnivået. Derfor er det viktig å organisere lønnsdannelsen slik at den bidrar til god bruk av arbeidskraften og stadig økende produktivitet.

I en frikonkurranseøkonomi bestemmes lønningene for ulike typer arbeidskraft ved likevekt i markedet mellom tilbudet av og etterspørselen etter arbeidskraft. Da vil lønnsforskjellene mellom ulike typer arbeidskraft skyldes forskjeller i arbeidstakernes produktivitet eller mellom jobbenes karakteristika. Arbeidstakere som er mer produktive, for eksempel pga. en bestemt utdanning eller lang erfaring, vil få høyere lønn enn mindre produktive arbeidstakere. På samme måte vil mindre attraktive jobber, som for eksempel involverer nattarbeid eller risikabelt arbeid, innebære høyere lønn enn andre jobber som ikke har de samme ulempene, men som ellers har de samme oppgavene. I en likevekt vil derfor arbeidstakere med samme kvalifikasjoner motta samme lønn uansett hvilken bedrift de jobber i, så lenge jobbene ellers er like attraktive. Hvis det er knapphet på en type arbeidskraft, vil lønnen for denne typen arbeidskraft øke, noe som vil bidra til at flere ønsker å skaffe seg denne typen kvalifikasjoner.

En frikonkurranseøkonomi innebærer slik sett noen viktige fordeler. Den legger til rette for en god bruk av arbeidskraften, fordi arbeidstakerne jobber i de bedriftene der innsatsen gir høyest økonomisk avkastning. Forskjeller i lønningene mellom ulike typer arbeidskraft vil gi signaler om knapphet og overskudd av de ulike typene, slik at arbeidstakere kan utdanne seg/omstille seg til de yrkene der det er størst behov. Men det er også viktige ulemper. Stadige endringer i tilbud av og etterspørsel etter arbeidskraft vil kunne gi betydelige endringer i lønningene og større lønnsforskjeller, noe som vil innebære stor usikkerhet for arbeidstakerne.

Et viktig formål med organisering i arbeidsmarkedet er å sikre mer stabilitet i lønningene over tid enn det en frikonkurranseøkonomi eller et uregulert arbeidsmarked gjør. Det er til fordel for både arbeidstakere og arbeidsgivere. Lønnsforhandlinger på lokalt nivå vil også innebære et element av fordeling av verdiskapingen, ved at lønningene gjerne blir høyere i mer lønnsomme virksomheter. Lokal lønnsfastsettelse kan dermed bidra til økt motivasjon og innsats, både hos den enkelte arbeidstaker og for arbeidstakerne kollektivt. Bedriftene kan aktivt bruke lønningene til å rekruttere, motivere og beholde arbeidstakere.

Uten koordinering vil lokal lønnsfastsettelse kunne medføre betydelige forskjeller i lønningene mellom ulike bedrifter, for den samme type arbeidskraft. Noen slike forskjeller kan være effektive (Holden 1998, Moene og Wallerstein 1997). Hvis en bedrift for eksempel har særlig høye opplæringskostnader, kan det være effektivt både for bedriften og samfunnet at bedriften har et høyere lønnsnivå og dermed holder bedre på de ansatte. Andre typer lønnsforskjeller vil derimot kunne innebære et samfunnsøkonomisk effektivitetstap. Lønningene kan for eksempel ligge høyere i en bedrift fordi den høster en ressursrente som dels tilfaller arbeidstakerne. Høyere lønnsnivå innebærer at bedriftene bruker mindre arbeidskraft, slik at naturressursene i en slik situasjon vil utnyttes mindre enn det som er samfunnsøkonomisk lønnsomt.

En annen ulempe ved ukoordinert lønnsfastsettelse er at det kan gi for sterkt lønnspress. Hvis arbeidstakerne står sterkt i forhandlingene i sine ulike virksomheter eller forbund, vil de kunne presse opp lønningene mer enn produktivitetsutviklingen gir grunnlag for. Bedrifter som har betydelig grad av markedsmakt, vil da sette høye priser for å kunne dekke de høye lønnskostnadene. Dette kan lede til en situasjon med høy lønns- og prisvekst, og ved et inflasjonsmål vil sentralbanken måtte heve renten for å få ned inflasjonen. Resultatet kan bli høy ledighet uten noen gevinst i form av høyere reallønn. Det sentrale formålet med koordinering om en mer moderat nominell lønnsutvikling er at partene i arbeidslivet skal unngå en slik «alles kamp mot alle».

Koordinert lønnsdannelse går ofte sammen med små lønnsforskjeller, jf. omtale i kapittel 3. Koordinert lønnsdannelse og små lønnsforskjeller innebærer gjerne mindre premiering av innsats, både i det enkelte arbeidsforhold og når det gjelder investeringer i utdanning. Koordinert lønnsdannelse og små lønnsforskjeller kan derfor føre til at arbeidstakerne velger mindre utdanning enn det en avveiing mellom økt produktivitet og investeringskostnader skulle tilsi. Dette motvirkes i Norge av offentlig finansiering av kostnader knyttet til høyere utdanning og gunstig studiefinansiering i form av stipend og billige lån. I tillegg er det i høyproduktive samfunn som det norske, oftere et krav til utdanning for i det hele tatt å få en jobb. Det øker insentivene til å utdanne seg.

Et høyt lønnsnivå og koordinering mellom bedrifter stiller krav til produktivitetsveksten. Hvis det er nødvendig med høy lønnsvekst for å holde på ønsket kompetanse, samtidig som mulighetene for å øke produktprisene er begrenset, må den enkelte bedrift lykkes i å øke produktiviteten for å unngå å måtte legge ned. Det gir insentiver til å investere i arbeidsbesparende kapital og forbedre produksjonsprosessene. I tillegg bidrar koordinering til likere lønn i bedrifter og sektorer som benytter samme type arbeidskraft, også om de har ulik produktivitet. Denne lønnen blir for høy for virksomheter med lav produktivitet, mens høyproduktive virksomheter kan bli svært lønnsomme fordi arbeidskraftkostnadene er relativt sett lave. Det gir insentiver til investeringer og modernisering og leder til avskalling av virksomheter med lav produktivitet.

Ved å kombinere koordinering med både sentral og lokal lønnsdannelse, kan en i noen grad oppnå fordelene ved alle typer lønnsdannelse. Koordinering av lønnsdannelsen kan dempe lønnspresset og begrense lønnsforskjellene, samtidig som tilstrekkelig lokal fleksibilitet kan gi virksomhetene redskaper til å rekruttere, motivere og beholde arbeidskraften.

Hvilke mekanismer som fremmer produktivitet, vil kunne være ulikt for en enkelt virksomhet og for samfunnet som helhet. For den enkelte virksomhet vil en viktig kilde til høy produktivitet være å lykkes med å tiltrekke seg de mest produktive arbeidstakerne. Det kan være gjennom å vri arbeidsstokken i retning av høyere utdannede eller ved å tilby lønninger eller andre goder for å tiltrekke seg og beholde høyt motiverte og innsatsvillige enkeltpersoner. Det kan imidlertid bidra til at mindre produktive arbeidstakere blir skjøvet ut av arbeidsmarkedet og over på trygdeordninger. En slik utvikling vil riktig nok gi høy produktivitet per utført arbeidstime, men samtidig svekke samlet velstand og utfordre bærekraften i offentlige velferdsordninger og offentlige finanser. På samfunnsnivå er det derfor svært viktig å utnytte hele det tilgjengelige arbeidstilbudet best mulig.

Koordinert lønnsdannelse og små lønnsforskjeller er en del av den mer omfattende nordiske samfunnsmodellen som legger stor vekt på små forskjeller og samarbeid mellom grupper i samfunnet. Putnam (1995) er blant forskerne som har pekt på at dette sammen med en relativt flat og demokratisk bedriftskultur, bidrar til tillit mellom enkeltpersoner, mellom ansatte og ledelse og til myndighetene. Ikke i noe land i verden er det flere som svarer at folk flest er til å stole på enn i Norge, jf. figur 7.3. Denne sosiale kapitalen er vanskelig å måle, men bidrar trolig betydelig til en effektiv økonomi.

Kilde: World Values Survey.

Norge, Sverige og USA har hatt en relativt god produktivitetsutvikling de siste tjue årene, mens veksten har vært klart svakere i f.eks. Danmark. De skandinaviske landene har alle en jevn inntektsfordeling sammenlignet med andre land, mens USA er blant landene i OECD med størst inntektsforskjeller. USA har svært desentraliserte lønnsforhandlinger, mens systemene i Sverige og Danmark ligner mer på det norske, jf. omtale i kapittel 3. Det er derfor ikke noe entydig bilde av hva som gir høy produktivitetsvekst. De norske erfaringene viser at jevn fordeling og høy velstand har latt seg forene, jf. figur 7.4.

¹ Gini-koeffisienten er et mye benyttet mål på graden av inntektsulikhet i et land. Dersom alle har samme inntekt, vil Gini-koeffisienten være lik 0, mens den vil være 1 dersom én person eller husholdning har all inntekt i samfunnet.

Kilde: OECD.

7.4 Produktivitet i offentlig sektor

Sysselsettingen i offentlig forvaltning utgjør drøyt 30 pst. av samlet sysselsetting i Norge. Jo mer effektivt man greier å bruke disse ressursene, desto bedre blir det offentlige tjenestetilbudet for gitt skattenivå. Kravene til høy produktivitetsvekst i offentlig sektor skjerpes ytterligere av at endringer i befolkningssammensetningen ventes å øke behovene for mange tjenester som i dag produseres i offentlig sektor. Det gjelder framfor alt helse- og omsorgstjenester.

I private markeder med høy konkurranse vil virksomheter som ikke tilbyr de varene og tjenestene kundene ønsker, miste kunder. Bruker de mer ressurser enn andre virksomheter uten å levere særskilt gode produkter, vil lønnsomheten svekkes. Siden lønnsomhet normalt er hovedformålet for private virksomheter, vil hensynet til lønnsomheten gjerne bidra til lave kostnader og god effektivitet.

Hensynet til lønnsomhet er ikke en drivkraft for økt produktivitet i offentlig sektor. Det er også betydelig forskjeller mellom store deler av offentlig og privat sektor når det gjelder virksomhetenes karakter, for eksempel mellom offentlig administrasjon og private virksomheter som selger i et marked. Sammen med en del andre forskjeller i rammevilkårene mellom offentlig og privat sektor skaper dette særskilte utfordringer for produktivitetsveksten.

Den danske produktivitetskommisjonen (Produktivitetskommissionen 2013b) oppsummerer disse andre forskjellene i rammevilkår som

• Kompleks bunnlinje

• Politiske mål

• Kompleks organisering

• Geografiske forpliktelser

• Avtaler og lønnssystemer

I offentlig sektor har en gjerne mer kompliserte målsettinger enn det private virksomheter har. Dette kan gjøre det vanskeligere å oppnå effektiv drift enn om økonomisk overskudd er den overordnede målsettingen. Ved å utarbeide detaljerte mål for virksomheten kan man få bedre oppmerksomhet om virksomhetens mål, men det kan også innebære uheldige vridninger hvis de detaljerte målene ikke er i godt samsvar med de reelle målene for virksomheten. Det kan f.eks. føre til at virksomhetene legger for stor vekt på elementer som er enkle å måle og undervurderer andre. Dette kan tale for at virksomhetene i større grad bør måles på om de når de overordnede målene, og at detaljerte mål bare bør brukes til å belyse om de overordnede målene nås. En annen tilnærming er å styre virksomhetene gjennom prosesskrav, dvs. at det settes detaljerte krav til hvordan virksomhetene skal utføre sine aktiviteter. Denne type detaljkontroll kan imidlertid gjøre det mer krevende å bruke ressursene på en god måte.

For å styre uten bruk av markedssignaler trengs det god kunnskap om ressursbruk, produksjon, kvalitet og resultater. Tallgrunnlaget i Norge er bedre enn i mange andre land bl.a. gjennom SSBs systemer Kostra og StatRes. Det er imidlertid vanskelig å utarbeide god statistikk for produktiviteten i offentlig sektor. Spesielt vanskelig er det å måle hva som produseres, herunder kvaliteten på tjenestene.

På mange områder arbeides det med å utvikle nye indikatorer for ressursbruk og resultater. Indikatorene kan brukes til å beregne effektiviteten i ulike sektorer og identifisere de mest effektive enhetene. Selv om de beregnede effektivitetsforskjellene også kan inneholde virkningen av andre faktorer, kan studiene være nyttige som utgangspunkt for tiltak for å bedre kostnadseffektiviteten. Norge kan også lære mye om mulige produktivitetsforbedringer gjennom internasjonale sammenlikninger, bl.a. brukes informasjon fra OECDs PISA- og andre undersøkelser til å identifisere forbedringsområder i utdanningssektoren. Det er også mulig å bruke eksperimenter i større grad, dvs. at man bevisst forsøker ulike organiseringsmetoder i en periode, for så i ettertid å sammenligne resultatene.

Produksjonen i offentlig sektor er på mange områder arbeidsintensiv, noe som gjerne innebærer mindre muligheter til automatisering enn i vareproduksjon. Det gjelder uavhengig av om tjenestene utføres i privat eller offentlig regi. Likevel er det mulig å ta i bruk ny teknologi og smartere organisasjonsformer på mange områder. Et godt eksempel er effektiviseringen av skatteadministrasjonen. Tall fra OECD viser at innkrevingskostnadene for skatt i Norge har falt fra 0,7 pst. i 2005 til 0,5 pst. i 2009, mens gjennomsnittet i OECD var på 1,0 pst.

Forenkling og avbyråkratisering har vært et mål i mange reformprosesser i offentlig sektor. Samtidig betyr de komplekse målsettingene og mangelen på markedskontroll at mange lover, retningslinjer og rapporteringer isolert sett framstår som godt begrunnet. Ofte er de rettet inn mot å hindre feil og uheldige enkeltsaker eller forsøker å innføre konkurransemekanismer uten et marked. Summen kan likevel være et for byråkratisk system. Siktemålet må være en god avveiing mellom kontroll og likebehandling på den ene siden og effektiv drift på den andre. Begge deler er viktige hensyn.

Lønnsfastsettelsen i offentlig sektor, særlig i staten, er også betydelig mer sentralisert enn i privat sektor. Samtidig er ikke produktivitetsvekst en forutsetning for å bevare arbeidsplassene slik det vil være i virksomheter som er utsatt for sterk konkurranse. Det begrenser ledelsens muligheter til å koble lønn, kompetanse og prestasjoner. I hovedavtalen i offentlig sektor er det heller ingen eksplisitte formålserklæringer som understreker betydningen av samarbeid mellom partene om produktivitetsfremmende arbeid, slik det er i hovedavtalene der NHO, Virke og Spekter er part på arbeidsgiversiden. Produktivitet er imidlertid omtalt i hovedtariffavtalene i offentlig sektor. Det er viktig at partene i offentlig sektor sentralt og lokalt viderefører og styrker arbeidet for bedre produktivitet og kvalitet i det offentlige tjenestetilbudet. Også lønnsoppgjørene i offentlig sektor bør bidra til dette.

7.5 Deltid, midlertidige ansettelser og produktivitet

Mange ulike karakteristika påvirker den enkeltes produktivitet. Én mulig kilde til ulik produktivitet er ulik arbeidstid. Gjennomsnittlig arbeidstid er lav i Norge. Normalarbeidstiden for heltidsansatte er lavere enn gjennomsnittet i OECD, men på linje med andre vesteuropeiske land. Vi har også mer fravær knyttet til bl.a. permisjoner og sykefravær enn mange andre land, noe som må ses i sammenheng med høyere sysselsetting blant kvinner og eldre og bedre kompensasjonsordninger.

Deltidsandelen er også noe høyere enn OECD-gjennomsnittet. I 2012 jobbet 20 pst. av de sysselsatte i Norge deltid (definert som under 30 timer per uke), mot 17 pst. i OECD-området (OECD 2013). For kvinner er tallene hhv. 30 pst. og 26 pst. Variasjonene mellom OECD-landene er store. I Nederland jobber over 37 pst. av alle sysselsatte og hele 60 pst. av kvinnene deltid. I Polen jobber 8 pst. deltid. Deltid er omtrent like utbredt i Danmark (19 pst.) som i Norge, men mindre vanlig i Sverige (14 pst.). Pensjonsreformen og uførereformen sikter mot at det skal bli enklere å kombinere pensjon og arbeid. Det vil kunne øke det samlede arbeidstilbudet, men også gjøre deltid mer utbredt.

Lønnen til deltidsansatte per heltidsekvivalent som andel av heltidsansattes lønn, varierte i 2012 fra om lag 70 pst. for ansatte i finanstjenester til 92 pst. for kommuner og fylkeskommuner, med et gjennomsnitt for alle på om lag 81 pst. (NOU 2013: 7). Forskjeller i lønninger vil i mange tilfeller avspeile forskjeller i produktivitet. Lønnstall er imidlertid lite egnet til å belyse forskjeller mellom gruppen heltidsansatte og gruppen deltidsansatte i produktivitet per time for ellers like arbeidstakere. Forskjellen i lønn mellom hel- og deltidsansatte knytter seg blant annet til faktorer som yrke, stilling, utdanning og alder. For eksempel er deltidsansatte i varehandel relativt unge og jobber i lavere stillinger enn heltidsansatte. I skoleverket derimot er deltidsansatte og heltidsansatte mer like i alder og utdanning. Også andre forhold kan virke inn, for eksempel at deltidsansatte i enkelte områder stort sett har høyere turnover enn heltidsansatte. Det er jevnt over lite innslag av individuell lønnsfastsettelse blant deltidsansatte i organiserte bedrifter. Deltidsansatte i et tariffområde kommer inn under overenskomstens/tariffavtalens lønnsbestemmelser, og lønnen følger heltidsansattes lønn.

Arbeidstiden kan ha en rekke ulike virkninger på produktiviteten. Økonomisk teori om humankapital tilsier at deltidsansatte kan være mindre produktive enn heltidsansatte, bl.a. fordi kortere arbeidstid gir mindre læring, og kan bidra til å redusere kontinuiteten i arbeidsprosessene. I tillegg kan den enkeltes evne og motivasjon til å bidra til produktivitetsfremmende endringer bli svekket. På virksomhetsnivå kan lav gjennomsnittlig arbeidstid bety at man må bruke mye ressurser på å ansette og organisere flere ansatte.

Samtidig indikerer andre studier at bruk av deltid kan gi økt produktivitet, for eksempel der åpningstidene overstiger en full arbeidsuke eller etterspørselen varierer mye over dagen (Nelen m. fl. 2011). I noen tilfeller vil deltidsstillinger gi arbeidsgiver større spillerom for å tilpasse bruken av arbeidskraft til behovet. For noen arbeidstakere kan lang arbeidstid føre til at arbeidstakeren blir sliten fysisk og/eller psykisk, noe som vil være belastende og svekke produktiviteten. Den optimale arbeidstiden fra et produktivitetsperspektiv vil trolig variere både mellom næringer og enkeltpersoner.

For midlertidige ansettelser er det også effekter som trekker i ulike retninger. Innleie kan lette midlertidige behov for spesialkompetanse og avhjelpe flaskehalser i produksjonen. I tillegg kan den enkelte virksomhet lettere tilpasse arbeidsstokken fleksibelt og unngå å bli sittende med kompetanse den ikke får benyttet. For arbeidstaker kan midlertidig ansettelse i flere tilfeller tjene som inngangsport til arbeidslivet. Lærlingeplasser og stipendiatstillinger er eksempler på midlertidige stillinger som har til hensikt å gi arbeidstakeren økt kompetanse. I andre tilfeller kan derimot midlertidig tilsetting gi arbeidstaker svakere insentiver til å lære, og arbeidsgiver svakere insentiver til å drive opplæring enn ved fast tilsetting. Det kan ha en negativ virkning på produktiviteten. Mindre erfaring og kontinuitet kan også redusere arbeidstakernes bidrag til produktivitetsfremmende endringer. Hvis omfanget av midlertidig tilsetting blir for stort, vil det kunne svekke grunnlaget for den tilliten og de gode samarbeidsrelasjonene som særpreger norsk arbeidsliv. Omfanget av midlertidig ansettelser som vil være gunstig fra et produktivitetsperspektiv, vil derfor variere betydelig mellom næringer og virksomheter.

7.6 Geografisk fleksibilitet

Holden II-utvalget pekte på at det er viktig at det er tilstrekkelig geografisk fleksibilitet i lønnsdannelsen. De geografiske variasjonene i lønningene er vesentlig større i privat sektor enn i offentlig sektor, med høyest lønninger i de mest sentrale områdene. Geografiske forskjeller i lønn også i offentlig sektor kan være nødvendig for å rekruttere og holde på kvalifisert arbeidskraft i noen områder, særlig i sentrale strøk. Samtidig bør en unngå at offentlig sektor blir lønnsledende i noen områder. Hvis offentlig sektor blir lønnsledende i enkelte områder, vil det bidra til å øke kostnadene for konkurranseutsatte virksomheter i disse områdene. I sentrale områder kan misnøye med de relative lønningene blant arbeidstakere i offentlig sektor bidra til for høy turnover og lavere produktivitet. Lave relative lønninger kan også gjøre det vanskelig å oppnå oppslutning om moderasjon. Dette kan tilsi at partene i lønnsoppgjørene i offentlig sektor bør kunne tilpasse profilen i lønnsoppgjørene der det differensieres mellom ulike virksomheter også ut fra geografiske hensyn.

Etter at Holden II-utvalget la fram sin vurdering, ble det i KS-området i 2002 enighet om et nytt lønnssystem der drøyt 10 pst. av stillingene har fått all lønn fastsatt lokalt, uten konfliktrett, jf. kapittel 3. Dette legger til rette for at lønnsfastsettelsen i større grad kan tilpasses lokale forhold.

Fevang m.fl. (2008) undersøker om staten og/eller kommunesektoren er lønnsledende for visse stillinger og/eller i visse geografiske områder. Problemstillingen er belyst ved analyse av lønnsdata fra mer enn 1,2 millioner arbeidstakere og ved intervju med ledere og personalansvarlige i offentlige og private virksomheter. I tillegg drøfter rapporten hvilke mekanismer som kan ligge bak, hvordan det påvirker rekrutteringen til privat sektor, og på hvilken måte staten og kommunene konkurrerer om samme type arbeidskraft. Forfatternes hovedkonklusjoner er at privat sektor er lønnsledende for en «normalarbeidstaker». Sektorens lønnslederposisjon er sterkest for arbeidstakere med høy utdanning, lang yrkeserfaring og/eller høy lønn. Kommunene og staten er lønnsledere for noen grupper med lav lønn, lav utdanning og kort yrkeserfaring. Privat sektor løfter lønnstaket i fordelingen av lønn i den norske arbeidsstyrken, mens kommunene og staten løfter lønnsgulvet. Når de deler opp etter sentralitet, finner de at staten bidrar til å heve lønnsgulvet i alle typer kommuner, mens helseforetakene bidrar til å heve lønnstaket i de minst og middels sentrale kommunene. De finner ikke belegg for at lønnsnivået i offentlig sektor er så høyt at det skaper rekrutteringsproblemer for privat sektor, heller ikke for enkeltgrupper.

7.7 Omstillinger i økonomien og frontfagsmodellen

Omstillinger og god allokering av arbeidskraften er viktig for å sikre en effektiv økonomi. En viktig drivkraft for produktivitetsvekst er at mer effektive bedrifter utkonkurrerer mindre effektive bedrifter. I privat sektor har bl.a. oppbyggingen av oljevirksomheten ført til store endringer i næringsstrukturen. En framtidig nedtrapping av oljevirksomheten vil trolig gjøre det samme. Framskrivinger av norsk økonomi indikerer også at behovet for helse- og omsorgstjenester vil øke betydelig framover. Det er derfor et sentralt mål at organiseringen av samfunnet gir tilstrekkelig rom for omstillinger.

Det er store bruttostrømmer av arbeidstakere som går inn og ut av arbeidsmarkedet og mellom ulike jobber og næringer. Det er hele tiden også et stort antall både nyetableringer og nedleggelser av bedrifter i økonomien. Ifølge SSBs foretaksstatistikk ble det i 2012 etablert drøyt 51 100 foretak. Det utgjør nesten 14 pst. av eksisterende foretak per 1. januar 2012. Det ble etablert flest foretak innenfor bygge- og anleggsvirksomhet, vitenskapelig og teknisk tjenesteyting og varehandel. Om lag fire av ti nyetablerte foretak i 2012 var innenfor disse næringene. I 2011 ble det lagt ned om lag 52 100 foretak. De samme næringene dominerte også her. Bedriftsnedleggelser er ikke i seg selv et faresignal dersom andre bedrifter starter opp og ekspanderer i tilstrekkelig grad. Rask reallokering av arbeidskraft dit den kaster mer av seg, kan gi viktige bidrag til produktivitets- og velstandsvekst.

Regelverket for permitteringer er viktig for reallokering av arbeidskraft. Regelverket skal bidra til å redusere faren for at levedyktige bedrifter går over ende som følge av kortsiktig svekket etterspørsel, og å unngå at ansatte mister en jobb de med relativt stor sannsynlighet vil kunne fortsette i når konjunkturene bedres. Samtidig skal det ikke forsinke nødvendig omstilling, eller brukes til å flytte kostnadene ved lovfestede rettigheter fra arbeidsgivere til staten. Tilsvarende skal arbeidsmarkedstiltak bidra til å gjøre arbeidstakere bedre kvalifisert for arbeidslivet, men ikke forsinke overgangen til det vanlige arbeidslivet. Både permitteringsregelverk og omfang og innretning på arbeidsmarkedstiltak må vurderes opp mot den aktuelle konjunktursituasjonen.

Lønn er viktig for å kunne tiltrekke egnet arbeidskraft og for å kunne holde på kvalifiserte arbeidstakere. Ved å tilby høyere lønn vil arbeidsgivere gjerne kunne få flere jobbsøkere, slik at det blir enklere og raskere å få ansatt arbeidstakere med rette kvalifikasjoner. Hvis det er betydelig knapphet på en type arbeidskraft, kan det være nødvendig med en viss økning i lønnen for å tiltrekke mer arbeidskraft med riktig kompetanse.

Frontfagsmodellen innebærer at den prosentvise lønnsveksten normalt skal være omtrent den samme for store arbeidstakergrupper. Frontfagsmodellen innebærer derfor ingen automatikk i høyere lønnsvekst for grupper som det er økende behov for i arbeidslivet. Ledige stillinger vil imidlertid i seg selv bidra til å tiltrekke arbeidskraft til sektorer med økende behov for arbeidskraft. Mindre lønnsomme virksomheter må derimot redusere sysselsettingen. Når det er lettere å finne jobb med noen typer utdanning og i noen sektorer enn i andre, vil det bidra til at folk i større grad søker seg mot disse.

Frontfagsmodellen åpner også for fleksibilitet i lønnsfastsettelsen innad i de ulike sektorene. Modellen innebærer ikke at profilen i lønnsoppgjøret i frontfaget eller andre sektorer skal overføres til etterfølgende sektorer. Det er derfor mulig å endre lønnsprofilen mellom ulike grupper innenfor de ulike forhandlingsområdene selv om den gjennomsnittlige lønnsveksten holdes fast.

Det er også en viss fleksibilitet i den samlede lønnsveksten innenfor et forhandlingsområde. Lønningene fastsettes gjennom forhandlinger mellom partene. Det kan være vanskelig å forhindre at lønnsveksten blir noe høyere i områder med særlig stramt arbeidsmarked. For store eller vedvarende forskjeller mellom ulike sektorer kan imidlertid skape problemer for rekrutteringen av arbeidskraft i sektorene som blir hengende etter, og undergrave troverdigheten til frontfagsmodellen.

Også innen statlig sektor er det mulig for enkelte virksomheter å bruke av egne budsjettmidler for å beholde og rekruttere arbeidstakere. Adgangen er regulert i Hovedtariffavtalen, og en arbeidsgiver kan kun bruke lønn til å rekruttere og beholde hvis den aktuelle situasjonen faller inn under en av hjemlene i avtalen. I de såkalte skolepakkene i 2000 og 2001 ble lærerne gitt økt lønn mot å øke undervisningstiden. Imidlertid har undervisningspersonell i de senere år hatt en noe lavere lønnsvekst enn gjennomsnittlig lønnsvekst ellers i kommunal sektor.

Lav ledighet og forholdsvis høy produktivitetsvekst over tid indikerer at omstillingsevnen i Norge har vært og er relativt god. Det er også større grad av mobilitet mellom de lokale arbeidsmarkedene i Norge enn i mange andre land i Europa, noe som trolig kan bidra til å forklare at det er relativt små forskjeller i arbeidsledigheten mellom ulike regioner i Norge (Huuttunen m.fl., 2009). Den regionale mobiliteten er høyere for kvinner enn for menn, høyere for unge enn for eldre, og høyere for dem med lang utdanning enn dem med kort utdanning. Samtidig påviser bl.a. Rege m.fl. (2009) markant økt uføretrygding i etterkant av bedriftsnedleggelser og nedbemanninger, noe som kan indikere lavere mobilitet for enkelte grupper.

7.8 Utvalgets vurderinger

Mer effektiv bruk av samfunnets ressurser er den viktigste kilden til vedvarende velstandsvekst. Avdempingen av produktivitetsveksten de siste årene gir derfor grunn til oppmerksomhet. Denne avdempingen er samtidig et trekk vi deler med mange andre land, og den må sees i sammenheng med konjunkturelle forhold, lavere vekst i kapitalbeholdning per timeverk i etterkant av finanskrisen og økt tilgang på rimelig arbeidskraft. En grundig gjennomgang av årsaker til avdempingen og tiltak for høyere produktivitetsvekst ligger utenfor dette utvalgets mandat, og bør utredes nærmere av produktivitetskommisjonen som Regjeringen har varslet at den vil nedsette. I tråd med mandatet har dette utvalget konsentrert seg om sammenhengen mellom lønnsdannelse og produktivitet.

Gunstig utvikling i bytteforholdet etter årtusenskiftet har bidratt til at lønnsveksten i Norge har holdt seg oppe til tross for avdempingen i produktivitetsveksten. Den gunstige utviklingen i relative priser har også bidratt til høy vekst i BNP per innbygger i Norge, sammenlignet med andre OECD-land. Samtidig er fordelingen av faktorinntekt mellom arbeidskraft og kapital i Fastlands-Norge lite endret. Avviket mellom reallønnsvekst og produktivitetsvekst kan likevel innebære en usikkerhet for norsk økonomi og sysselsetting, særlig dersom bytteforholdsgevinstene skulle bli reversert.

Økt produktivitet og effektivitet må tilstrebes i alle sektorer, selv om frontfagsmodellen innebærer at lønnsveksten i økonomien over tid bestemmes av vekst i priser og produktivitet i konkurranseutsatt sektor. God produktivitetsutvikling i privat skjermet sektor er avgjørende for lav prisvekst og dermed for utvikling i kjøpekraften. I offentlig sektor betyr produktivitetsutviklingen mye for kvaliteten på og omfanget av det offentlige tjenestetilbudet for gitt skattenivå. Kvaliteten i tjenestetilbudet i offentlig sektor har også betydning for produktivitetsveksten i privat sektor. God produktivitetsvekst i offentlig sektor er særlig viktig for å kunne videreføre gode offentlige velferdsordninger i tiårene framover, når aldringen av befolkningen legger press på offentlige finanser.

Et høyt lønnskostnadsnivå og koordinert lønnsdannelse stiller krav til produktivitetsveksten i bedriftene. Høye lønninger gir sterke insentiver til å investere i arbeidsbesparende kapital og forbedre produksjonsprosessene. Koordinering i lønnsdannelsen bidrar til likere lønn i bedrifter og sektorer som benytter samme type arbeidskraft, også om bedriftene har ulik produktivitet. Det gir insentiver til investeringer og modernisering, og leder til avskalling av virksomheter med lav produktivitet.

Ved å kombinere koordinering med både sentral og lokal lønnsdannelse, kan en i noen grad oppnå fordelene ved alle typer lønnsdannelse. Koordinering av lønnsdannelsen kan dempe lønnspresset og begrense lønnsforskjellene, samtidig som tilstrekkelig lokal fleksibilitet kan gi virksomhetene redskaper til å rekruttere, motivere og beholde arbeidskraften.

I privat sektor er det gjerne nær sammenheng mellom produktivitetsveksten og lønnsveksten. Høyere produktivitetsvekst i den enkelte virksomhet gir rom for høyere lønnsvekst. Også i offentlig sektor er det viktig at lønnsoppgjørene brukes med sikte på å bedre tjenestetilbudet og øke effektiviteten. I hovedavtalene i offentlig sektor er det ingen eksplisitte formålserklæringer som understreker betydningen av samarbeid mellom partene om produktivitetsfremmende arbeid, slik det er i hovedavtalene der NHO, Virke og Spekter er part på arbeidsgiversiden. Det er gjennomgående større geografiske forskjeller i lønningene i privat sektor enn i offentlig sektor. Privat sektors lønnslederposisjon er sterkest for arbeidstakere med høy utdanning, lang yrkeserfaring og/eller høy lønn. Kommunene og staten er lønnsledere for noen grupper med lav lønn, lav utdanning og kort yrkeserfaring. Det er viktig at det er tilstrekkelig fleksibilitet i lønnsdannelsen i offentlig sektor til at det offentlige kan beholde og rekruttere kvalifisert arbeidskraft i områder med sterk konkurranse fra private arbeidsgivere. Samtidig må man unngå at det offentlige blir lønnsledende for enkelte områder eller yrkesgrupper. Konkurransen om å rekruttere og beholde arbeidskraft for private bedrifter kommer først og fremst fra andre private bedrifter, og i liten grad fra offentlig sektor. For kommunene og staten kommer konkurransen om å rekruttere og beholde arbeidskraft både fra andre offentlige virksomheter og fra privat sektor.

Frontfagsmodellen innebærer en viss rigiditet og styring, ved at lønnsveksten skal være om lag den samme i store områder av økonomien. Likevel er det viktig at det er rom for å bruke lønnsdannelsen med sikte på nødvendige omstillinger i arbeidslivet, og for å legge til rette for gode tjenester og høy produktivitet. Det innebærer bl.a. at profilen i oppgjøret i frontfaget ikke skal overføres til andre sektorer, men derimot bestemmes i den enkelte sektor ut fra forholdene i sektoren.