Del 3
Nærings- og innovasjonspolitikk

3 Den norske nærings- og innovasjonspolitikken

Nærings- og innovasjonspolitikken er en sentral driver for digital tjenesteutvikling, elektronisk handel og verdiskaping. Næringspolitikken føres normalt for å sikre en høyest mulig verdiskaping gitt et lands ressurser (Orvedal, 2006, NOU 2005:4), selv om Regjeringen (Meld. St. 22 (2011-2012)) angir et todelt mål for norsk næringspolitikk: «størst mulig samlet verdiskaping i norsk økonomi og arbeid til alle» (ibid. s. 16).

Vi kan grovt skille mellom næringsnøytral og selektiv politikk. Den mest vanlige selektive politikken, som gir fordeler til enkelte næringer, går gjerne ut på å skape konkurransenøytralitet. Da prøver vi å gi hver næring de samme konkurransemessige betingelser i Norge som i andre land. Siden hvert lands ressursmessige forutsetninger er unike er det rimelig åpenbart at en konkurransenøytral næringspolitikk ikke vil sikre en høyest mulig verdiskaping gitt et lands ressurser. Så også i Norge. Selektiv politikk kan også føres ut fra begrunnelsen om at Norge har noen bestemte nasjonale ressursforutsetninger, men da må vi også ha markedsmakt (globalt) på dette området, dersom politikken skal gi ønsket effekt. Siden næringspolitikken er underlagt konkurransepolitikken (EU og EØS), er det imidlertid store begrensinger i Norges muligheter til å føre en selektiv næringspolitikk, spesielt i denne siste formen.

Næringsnøytral politikk er nøytral i den forstand at den ikke aktivt gir bedre betingelser for en type næringsvirksomhet fremfor en annen. Det overlates til markedet å selektere de næringer som overlever. Næringspolitikken rettes da inn mot å hindre markedssvikt; situasjoner der markedet ikke vil være i stand til å selektere for oss. Eksempler på kilder til markedssvikt er fellesgoder, eksterne virkninger, informasjonsskjevhet eller ufullkommen konkurranse. Derfor er likevel næringsnøytral politikk aktiv næringspolitikk.

Et eksempel på at næringspolitikken kan være aktiv selv om den i utgangspunktet antas å underordne seg konkurransepolitikken finner vi i den nylig fremlagte analysen av globale kunnskapsnav i Norge (Reve og Sasson, 2012). Her hevdes det at de eksterne virkningene av å etablere store globale kompetansemiljøer forsvarer at vi bør rette spesifikke virkemidler mot å utvikle dem selv under en næringsnøytral politikk. Når eksterne virkninger blir så viktige blir også innovasjonspolitikken den kanskje mest sentrale delen av næringspolitikken (Reve, 2010). Derfor blir også innovasjonspolitikken et viktig instrument for digital tjenesteutvikling, og begrunnelsen for å drive en aktiv næringspolitikk som fremmer digital tjenesteutvikling finner vi primært i kilder til markedssvikt. Eksempler på slike kilder kan være samfunnsøkonomisk nytte av bredbånd og annen digital infrastruktur, kunnskap om digitalisering som er overførbar fra en næring til en annen eller markedsmakt og nettverkseffekter som gjør det vanskelig for innovative utfordrere å nå en kritisk mengde kunder. Det er dette perspektivet på næringspolitikken Digitutvalget har anvendt.

Mens innovasjonspolitikken utgjør den smale næringspolitikken er det likevel den totale summen av rammebetingelser som bestemmer framtidig digital verdiskaping. En bredere næringspolitikk omfatter derfor finanspolitikken, skattepolitikken, utdanningspolitikken, forsknings- og innovasjonspolitikken, arbeidsmarkedspolitikken, infrastrukturpolitikken, IKT-politikken, handelspolitikken og mer spesifikk regulering som for eksempel offentlige innkjøpsregler1.

En bred næringspolitikk for digital tjenesteutvikling er om mulig enda bredere, ettersom det er mange kontaktflater mellom næringspolitikken på dette området og andre politikkområder utformet med andre politiske mål enn verdiskaping. Et eksempel er kulturpolitikken hvor mål om tilgang til, bredde i og bevaring av norske kultur- og språkuttrykk er mer sentrale enn verdiskaping (St.meld. nr. 48 (2002-2003)). Likevel utgjør kulturpolitikken både en driver (for eksempel støtteordninger) og en potensiell barriere (eksempelvis gjennom mangel på medie- og plattformnøytralitet) for digital tjenesteutvikling.

Dette kapitlet fokuserer primært på den smale næringspolitikken, mens store deler av den øvrige utredningen berører den brede næringspolitikken.

3.1 Digitale næringer i nærings- og innovasjonspolitikken

Digital tjenesteutvikling omfatter næringsutvikling i de delene av økonomien som normalt betegnes som sektoren «Informasjon og kommunikasjon». Denne sektoren er avgrenset til sektoren J – Informasjon og kommunikasjon i Standard for næringsgruppering2. Et annet begrep som brukes er «informasjonssektoren». I SSBs definisjon av informasjonssektoren inkluderes IKT-sektoren og innholdssektoren. IKT-sektoren består igjen av IKT-industri (produksjon) og IKT-tjenestene IKT-varehandel, telekommunikasjon og databehandlingsvirksomhet. I Standard for næringsgruppering er flere av tjenestedelene av informasjonssektoren gruppert sammen under hovedgruppen J, Informasjon og kommunikasjon, mens IKT-industri og IKT-varehandel fortsatt grupperes under andre hovedgrupper.

Kjerneområdet for digital tjenesteutvikling kan derfor sies å være tjenesteutvikling som finner sted i sektoren Informasjon og kommunikasjon. Den finner imidlertid også sted eller har sitt utspring i andre sektorer. Eksempler kan være handel med digitale tjenester som har sitt utspring i tradisjonell elektronisk handel. Et annet eksempel kan være tjenesteutvikling som skyldes digitalisering av sektorer.

Næringer som tidligere ble sett på som selvstendige næringer blir inkludert i Informasjon og kommunikasjon når digitaliseringen blir omfattende. Et eksempel er inkludering av store deler av «bokbransjen» som en del av denne sektoren. Det er derfor vanskelig å lage et eksakt skille mellom de næringer som driver digital tjenesteutvikling og de som ikke kan tenkes å gjøre det basert på Standard for næringsgruppering. Dette gjør det vanskelig å måle omfanget av digital tjenesteutvikling, men også vanskelig å identifisere effekten av tiltak som rettes inn mot å stimulere digital tjenesteutvikling. Problemer med å måle omfanget og betydningen av digital tjenesteutvikling og digitalisering – betegnet noen ganger som den digitale økonomien, eller avgrensede deler av den, slik som internettøkonomien, deler vi med de fleste andre land (OECD 2012). Det forhindrer imidlertid ikke at vi bør forbedre våre egne målemetoder og offentlige statistikkproduksjon slik at den i større grad fanger de formene for verdiskaping som preger samtiden.

De direkte effektene av digitalisering og digital tjenesteutvikling er synlige i mange enkeltnæringer, mens de indirekte effektene sprer seg fra en næring til den neste. Et eksempel på det siste kan være at digitalisering av gamle bøker eller filmer i første omgang gir effekter gjennom ny digital tjenesteutvikling i sektoren Informasjon og kommunikasjon, mens det i neste omgang gir store effekter i utdanningssektoren. Derfor er det vanskelig å avgrense effekter av politikk som stimulerer digital tjenesteutvikling sektormessig. Mangelen på en sektormessig klar avgrensning av digital tjenesteutvikling og en standard for næringsgruppering, som i for liten grad tar inn over seg digitaliseringens betydning for bransjeglidning, kan være et hinder for digital tjenesteutvikling. Standarden er rett og slett ikke dynamisk nok for å fange bransjeglidning i sin alminnelighet, og bransjeglidningen som digitaliseringen fører til i særdeleshet. Det i neste omgang påvirker naturligvis næringspolitikken.

En aktiv nærings- og innovasjonspolitikk avhenger av et godt målegrunnlag. En sektorbasert måling av digital tjenesteutvikling gir i beste fall et svakt, i verste fall et uegnet, eller feilaktig grunnlag for innretning av politikken på dette området.

Den enkleste måten å analysere næringspolitikk for digital tjenesteutvikling på, er å fokusere på den smale nærings- og innovasjonspolitikken avgrenset til sektoren Informasjon og kommunikasjon (sektor J). Nærings- og innovasjonspolitikken defineres da som virkemidlene som skal stimulere digital tjenesteutvikling gjennom det offentlige virkemiddelapparatet3. Hoveddelen av Digitutvalgets analyse har denne innretningen (kapittel 3.2). Det er mer komplekst å inkludere digital tjenesteutvikling som skjer andre steder enn i sektor J eller å analysere all digital tjenesteutvikling i lys av den brede nærings- og innovasjonspolitikken. Med erkjennelse av denne kompleksiteten diskuterer utvalget likevel noen av disse sidene av næringspolitikken i kapittel 3.5.

3.2 Informasjon og kommunikasjon – Den smale nærings- og innovasjonspolitikken

Med utvalgets fokus på digital tjenesteutvikling har vi valgt å analysere omfanget av og effekter av nærings- og innovasjonspolitikken for sektoren Informasjon og kommunikasjon. Sektoren omfatter forlagsvirksomhet, film, video og fjernsynsproduksjon inkludert utgivelse av musikk og lydopptak, radio- og fjernsynskringkasting, telekommunikasjon, alle tjenester tilknyttet informasjonsteknologi og informasjonstjenester, men inkluderer altså ikke IKT-industri og IKT-varehandel.

Damvad og Menon Business Economics (2012) har på oppdrag fra Digitutvalget kartlagt sektor J og den smale innovasjonspolitikken på sektorens område. Sektoren utgjorde 4,8 prosent av verdiskapingen målt som bruttoprodukt i alle norske næringer i 2011. Den representerte i 2011 3,4 prosent av sysselsettingen og har hatt en gjennomsnittsvekst i sysselsetting på 0,51 prosent siden 2008, omtrent på linje med gjennomsnittet for alle næringer.

I sin gjennomgang av den smale innovasjonspolitikken har Damvad analysert det statlige virkemiddelapparatets tildelinger til Informasjon og kommunikasjon. Det statlige virkemiddelapparatet er her avgrenset til Innovasjon Norge, Norges forskningsråd, SIVA, de statlige investeringsordningene og tildelinger gjennom internasjonale programmer.

Det er særlig Innovasjon Norge og Norges forskningsråd som har virkemidler og programmer der digital tjenesteutvikling er sentralt. Gjennomgangen viser at mellom tre og fem prosent av tilskuddene fra Innovasjon Norge i perioden fra 2008 til 2011 har gått til prosjekter som har blitt klassifisert som tilhørende Informasjon og kommunikasjon. Prosentandelen har vært økende og det er de senere år særlig tildelingene til Tjenester tilknyttet informasjonsteknologi4 som har vokst.

Grovt sett tilsvarer altså den relative andelen av tilskuddene størrelsen på sektoren, men det er et åpent spørsmål om ikke andelen av prosjekter som inneholder vesentlige elementer av digital tjenesteutvikling skulle vært høyere enn størrelsen på sektoren Informasjon og kommunikasjon skulle tilsi. Digitalisering og digital tjenesteutvikling står tross alt sentralt i de fleste sektorers innovasjonsprosjekter.

Innovasjon Norge har flere programmer som er åpne for søkere innen Informasjon og kommunikasjon, men verken IKT, digitalisering eller digital tjenesteutvikling er satsingsområde i Innovasjon Norge5. FAD er heller ikke blant de fem departementene som har egne bevilgninger til Innovasjon Norges programmer.

Av Norges forskningsråds bevilgninger går svært mye til forsknings- og utdanningssektoren, og Damvads analyse bygger derfor på den andelen av bevilgningene og de programmene som går til markedsrettede virksomheter6. Av disse har i gjennomsnitt 15 prosent gått til Informasjon og kommunikasjon. Sektoren utgjør 6,3 prosent av verdiskapingen i markedsrettet virksomhet i 20117, så her går en relativt større andel enn verdiskapingen skulle tilsi til digital tjenesteutvikling.

Forskningsrådet har både egne programmer rettet mot IKT-sektoren som helhet (VERDIKT8) og programmer (eks. BIA9) som er åpne for prosjekter innenfor digital tjenesteutvikling i bred forstand. IKT er ikke egen generell satsing i Forskningsrådet, men Verdikt-programmet er et satsingsprogram blant de store programmene.

Om lag 70 prosent av bevilgningene i Verdikt-programmet går til Informasjon og kommunikasjon. Faren med et eget program er at sektoren faller gjennom i andre programmer, men det synes ikke å være tilfelle. Informasjon og kommunikasjon har fått ca. 25 prosent av bevilgningene i FORNY, ca. 10 prosent i BIA og ca. 20 prosent i SkatteFunn de senere årene. Satt opp mot andel av verdiskapingen er dette høyt. Det kan likevel reises spørsmål om det ikke skulle vært enda høyere, siden digitalisering og digital tjenesteutvikling står sentralt i de fleste sektorers innovasjonsprosjekter.

Et annet spørsmål er om innretningen av tildelingene er hensiktsmessig i forhold til verdiskapingspotensialet i digital tjenesteutvikling, eller om programmer og tildelinger retter seg mer mot effektivitetsforbedrende prosjekter i eksisterende virksomhet.

En indikasjon på dette får vi i Forskningsrådets egen utredning om tjenesteorienteringen i deres prosjekter10. Den viser at kun 24 prosent av tildelingene er tjenesterettede til tross for at tjenester utgjør rundt 70 prosent av verdiskapingen i Norge11. Det kan tyde på en innretning der bevilgningene i mindre grad går til digital tjenesteutvikling og i større grad går til mer industriell anvendelse av IKT eller mer grunnleggende IKT-forskning og kunnskapsutvikling. Andre studier understøtter dette synet. Moen (2011) hevder for eksempel at det «nasjonale innovasjonssystemet [er] blitt tilpasset innovasjonsmåtene i det ressursbaserte næringslivet» (s. 26), noe som antakelig også preger de digitale prosjektene som når gjennom i systemet. Det betyr at digitale prosjekter som har en utforming og innretning som ligner industrielle prosjekter når opp i systemet, mens digitale prosjekter med høyt tjenestefokus i større grad faller gjennom.

Dette kan også indikere at forståelsen av digital tjenesteutvikling er for smal. Oppmerksomheten som vies IKT-forskning og -utvikling som er drevet av brukeranvendelser er for liten i forhold til oppmerksomheten rundt grunnleggende teknologiforskning. Dermed blir det den industrielle innretningen på prosjekter som når gjennom i virkemiddelapparatet, mer enn omfanget av prosjekter, som er årsaken til at den smale innovasjonspolitikken ikke har gitt oss en digital tjenesteutvikling på linje med våre naboland.

Error for object: cElement. Element: [div class="K-NY-BoxLoc Id-TAB1.1 xml:link-locator href-boxloc1.gif show-embed actuate-auto" id="kap8.p152"

Å evaluere den smale innovasjonspolitikkens hensiktsmessighet for å stimulere digital tjenesteutvikling handler dermed mindre om å undersøke om andelen prosjekter i Informasjon og kommunikasjon er i tråd med andelen sektoren utgjør av norsk økonomi, og mer om hva slags digitale tjenesteutviklingsprosjekter den smale innovasjonspolitikken støtter opp under. Mye tyder på at ressursene fordeles mer til industrielt orienterte IKT-prosjekter knyttet til de ressursbaserte næringene, enn til digital tjenesteutvikling i nye og tjenestebaserte næringer. Skjevheten forsterkes også av at Fornyingsdepartementets tildelinger til Forskningsrådet kun utgjør 0,2 prosent av departementenes samlede tildelinger12, se tabell 3.1. Det vil derfor kunne være hvert enkelt departements syn på digital tjenesteutvikling som preger innretningen på programmene.

Oversikten viser at hovedvekten av midlene går til produksjon, programvareutgivelse og programmeringstjenester. De aller fleste store enkeltprosjektene er industrielle og teknologiorienterte prosjekter. Det er kun musikktjenesten til Beat.no og delvis tjenestedelen i Hospital IT sine prosjekter som ligger i kjernen av det vi vanligvis tenker på som digital tjenesteutvikling.

For SIVA er andelen virksomheter fra Informasjon og kommunikasjon i næringshager 9 prosent (2010) og andelen i inkubatorer 15 prosent (2011). Igjen er andelen relativt høy sammenlignet med andelen av verdiskapingen totalt, men det er på samme måte som for de øvrige virkemidlene vanskelig å si om dette er høyt nok. De statlige investeringsordningene, for eksempel gjennom Investinor, har i en periode hatt relativt lavere andel av investeringene i Informasjon og kommunikasjon enn sektorens andel av verdiskapingen skulle tilsi. I Investinors tilfelle skyldes det imidlertid at midlene har vært plassert i forhåndsdefinerte satsingsområder. Fra 2012 kan imidlertid Investinor også investere i digital tjenesteutvikling.

For såkornfondene er andelen av investeringene i IKT-sektoren totalt (inkludert Informasjon og kommunikasjon) 38 prosent. Hvis dette er en indikasjon på andelen av innovasjonsinvesteringer som bør gå til digital tjenesteutvikling under markedsbetingelser, så tyder det på at både Investinor så vel som de offentlige støtteordningene forvaltet av Innovasjon Norge og Forskningsrådet, bør ha en vesentlig høyere andel til Informasjon og kommunikasjon.

Analysene av Innovasjon Norge og Forskningsrådets virkemiddelbruk reiser også spørsmålet om de virkemidlene man har til rådighet er de beste for å fremme digital tjenesteinnovasjon. Digital tjenesteinnovasjon er som annen tjenesteinnovasjon mer drevet av kundebehov og uløste problemer og mindre av grunnleggende teknologisk forskning.

Likevel er de eksterne virkningene av digitale tjenesteinnovasjoner store og dermed også behovet for markedskorrigerende virkemidler (Rubalcaba og Hertog, 2010). Erkjennelsen av dette er etterhvert større i mange av våre naboland og i EU enn hos oss. Mange av våre virkemidler er fortsatt forankret i forskningen som kilde til innovasjon og begrunnes primært i forskningens eksterne virkninger.

Noen eksempler fra andre land kan illustrere viljen til å eksperimentere med andre typer virkemidler ute. Large scale demonstrators er et virkemiddel som brukes for å demonstrere hva digitale tjenester kan gjøre på et problemområde. Den eksterne virkningen man søker å oppnå er selve demonstrasjonen og smitteeffekten denne har; det handler ikke om å utvikle den teknologiske forskningskomponenten, men demonstrere og spre tjenestekomponenten. Prosjektene er ofte regionale men skiller seg fra klyngeprosjekter som brukes i Norge ved at de vel så ofte adresserer en regional utfordring enn utnytter et regionalt fortrinn. Prosjektene demonstrerer også virkemiddelbruk, og eksperimenterer i seg selv med disse innenfor demonstrasjonsområdet. Eksempler på demonstrasjonsområder kan være telemedisin som i Three Million Lives-prosjektet13 eller smart grid tjenester som i Eco Island-prosjektet14. Et annet demonstratorprosjekt er Public Services Lab i regi av Nesta15. Denne består av en samling demonstrasjoner av digitale tjenester på ulike offentlige områder, men det mest interessante er kanskje at virkemiddelorganisasjonen bak Nesta, nå er organisert som en stiftelse uavhengig av det offentlige virkemiddelapparatet med finansiering fra National Lottery, altså tilsvarende tippemidler i Norge.

Et helt annet virkemiddel er innovation vouchers eller innovasjonskuponger som gjør det mulig for en virksomhet å kjøpe tjenester fra en annen på et område man mener det er markedssvikt. Et eksempel kan være designområdet, der tjenesteutviklerbedriften får innovasjonskuponger til å kjøpe design-tjenester av godkjente designervirksomheter16. Men kuponger kan også brukes på etterspørselssiden ved at virksomheter som har en digitaliseringsidé som kan realisere et stort potensiale for en annen virksomhet kan demonstrere denne gjennom kupongordningen17.

Felles for tiltakene er at de er eksperimentelle og følges av effektanalyser. Men selv om de er eksperimentelle bygger de på en erkjennelse av at man trenger nye virkemidler også i den smale innovasjonspolitikken for å stimulere digital tjenesteinnovasjon. Ved å følge med i denne utviklingen og eksperimentere mer med virkemiddelbruken kan vi gi bedre svar på spørsmålet om hvordan disse nye virkemidlene skal utformes.

Når det gjelder nivået på virkemiddelbruken er det vanskelig å bestemme hva som er tilstrekkelig. En indikasjon på hvor vi står sammenlignet med «den beste i klassen» kan vi få ved å se til Finland, der Tekes’ prosjektportefølje fordeler seg med 22 prosent av bevilgningene til telekommunikasjon og IKT-industri og 13 prosent til programvare og digitale tjenester. Informasjonssektoren utgjør altså 35 prosent av Tekes tildelinger som totalt sett beløper seg til nesten 14 milliarder kroner i 2012, altså nesten 5 milliarder kroner til informasjonssektoren. Til sammenligning utgjør samledetilskudd gjennom Innovasjon Norge og Norges forskningsråd ca. 9 milliarder kroner.

Digitutvalget mener at sammenligningen indikerer at nivået på virkemiddelbruken som retter seg mot digital tjenesteutvikling burde være høyere. Normale slutninger i analyser av det norske innovasjonssystemet (Innovation Union Scoreboard, 2011)er at Norge har lavere investeringer i forskning og utvikling (FoU)18 enn gjennomsnittet i EU27, men at de offentlige investeringene er høyere enn gjennomsnittet. Avviket skyldes manglende investeringer i FoU i næringslivet. På grunn av positiv utvikling er ikke avviket lenger er like stort, men avstanden til Europas innovasjonsledere Sverige, Danmark og Finland19 er fortsatt stort.

3.3 Informasjon og kommunikasjon – Den brede nærings- og innovasjonspolitikken

OECD (2010) har karakterisert Norges innovasjonsprofil som i figur 3.1.

Innovasjonsprofilen tilsier at vi har gode menneskelige ressurser, relativt god tilgang på (venture) kapital og god forskningsproduksjon. Vi ligger sterkt tilbake i FoU-investeringer i næringslivet, på registrerte patenter og på ikke-teknologiske innovasjon i næringslivet. Vi er på mange måter annerledeslandet i Norden med en innovasjonsprofil som gjør det vanskelig å sammenligne oss med våre nærmeste naboer og verdens innovasjonsledere.

Når norsk bruttoprodukt per innbygger er så høyt, og mye høyere enn våre naboer, blir det enda vanskeligere å argumentere for at nivået på FoU-investeringene er for lavt. Vår politikk fremstår jo som særdeles vellykket. Det blir vanskelig å argumentere for at vi i større grad bør kopiere innretningen i innovasjonspolitikken som våre naboer følger. Det gjelder både generelt og for digital tjenesteutvikling spesielt. Likevel er det tankevekkende at andelen av bruttoinvesteringer som ble foretatt i IKT i Norge i prosent av virksomhetenes totalinvesteringer har ligget på rundt ti prosent (Sagelvmo 2009) mens den ved siste OECD-analyse lå på 30 prosent i USA og rundt 25 prosent i Sverige og Danmark. Nyere analyser viser at andelen IKT-investeringer i prosent av bruttoproduktet ligger på rundt 1,7 prosent av bruttoproduktet i Finland, 0,75 prosent i Sverige, men under 0,25 prosent i Norge (OECD 2012). Se figur 3.2.

Når nivået på offentlige investeringer i innovasjon er på linje med våre naboer, er det mye som tyder på at nivåproblemet i investeringer også i digital innovasjon ikke primært ligger i det offentlige virkemiddelapparatets investeringsomfang, men snarere i egenskaper ved norsk næringsliv og i den brede næringspolitikken.

Den brede næringspolitikken omfatter i prinsippet alle politikkområder og reguleringer som påvirker rammebetingelsene for verdiskaping. Utvalget er imidlertid primært opptatt av rammebetingelsene for ny verdiskaping gjennom innovasjon, og spesielt digital tjenesteutvikling. I sitt notat for utvalget peker Damvad og Menon (2012) på 12 områder av regulering som kan ha betydning for digital tjenesteutvikling definert som rammebetingelsene for innovasjon i Informasjon og kommunikasjon20.

Av disse foreslås nettnøytralitetsregulering, patentregulering, anskaffelsesregelverket, merverdiavgiftsloven og fastprisavtaler å omfatte politikkområder der den brede næringspolitikken støter på politiske hensyn som kan være til hinder for digital tjenesteutvikling. Eksempler på dette er om immaterialretten i for stor grad beskytter investeringer rettighetshavere har gjort, og i for liten grad stimulerer spredning av innovasjoner. Et annet eksempel kan være om regelverket for offentlige anskaffelser gjør at det offentlige kan ta den rollen som pådriver av digital tjenesteutvikling som en stor etterspørrer kan ta, eller om regelverket bidrar til å konservere eksisterende forretningsmodeller og tjenestekonsepter i sektoren Informasjon og kommunikasjon.

Utvalget diskuterer disse og andre reguleringsområder andre steder i utredningen: Immaterialrett, personvernlovgivning, forbrukerrettighetslovgivning og anskaffelsesregelverket. I tillegg diskuteres sektorspesifikk regulering eller regulering som får sektorspesifikke konsekvenser for digital tjenesteutvikling, slik som merverdiavgiftslovgivningen, forvaltningslovgivningen, reguleringer og støtteordninger på kulturpolitikkområdet og politikk på infrastruktur- og samfunnssikkerhetsområdene.

Utvalget har i dette kapitlet prioritert to sentrale elementer i den brede nærings- og innovasjonspolitikken som har betydning for digital tjenesteutvikling i sektoren Informasjon og kommunikasjon: Sammenhengen mellom den smale og brede næringspolitikken, og særtrekk ved norsk næringsstruktur.

Norges innovasjonsprofil preges av privat sektors lavere investeringer i innovasjon og lavere andel IKT-investeringer som andel av bruttoinvesteringene enn sammenlignbare land. Det gjør innovasjonsevnen mer avhengig av offentlig investeringsnivå og av virkemiddelbruken i den smale innovasjonspolitikken enn ønskelig. Det gjelder kanskje særlig for digital tjenesteutvikling.

Enkelte har tatt til orde for at digital tjenesteutvikling må sees i sammenheng med prioriteringer av sektorer i den brede næringspolitikken. For eksempel foreslår Reve og Sasson (2012) at informasjonssektoren utvikles til en komplementær næring til noen få næringer der vi har globale kunnskapsnav. Det betyr at en aktiv næringspolitikk rettet mot de prioriterte næringene må følges av aktiv næringspolitikk for digital tjenesteutvikling som er komplementær til disse sektorene.

Uansett hvilke sektorer som prioriteres i den aktive næringspolitikken må sektoren Informasjon og kommunikasjon inn i en helhetlig næringspolitikk fordi sektoren er komplementær til de prioriterte sektorene. På mange måter kan en aktiv næringspolitikk som prioriterer bestemte næringer, uten et helhetlig blikk for komplementære næringer, forsterke markedssvikt og forklare underinvesteringer i de komplementære næringene.

Den smale nærings- og innovasjonspolitikken kan imidlertid også spille en helhetsfremmende rolle. Programmer der virkemiddelapparatets bevilgninger støttes av annen næringspolitikk eller prosjekter som bare gir offentlig støtte gjennom samtidige reelle investeringer i digital tjenesteutvikling i privat sektor er eksempler på slike helhetsfremmende tiltak.

Norske ressursmessige forutsetninger forklarer antakelig i større grad enn næringspolitikken særtrekkene ved norsk næringsliv. Særtrekkene gjør den økonomiske situasjonen til norske bedrifter og husholdninger svært god. Norge er unntakslandet i internasjonal innovasjonsstatistikk. Det gjelder også for digital tjenesteutvikling. Viktige norske næringer er ikke veldig innovasjonsintensive og de har dermed ikke spesielt høye IKT-investeringer. Dette forklarer på lang vei forskjellen vi ser på Norge og våre nærmeste naboland når det gjelder andelen IKT-investeringer i prosent av bruttoproduktet. Utover det er også antakelig den relevante digitale kompetansen mer integrert i næringskompetansen, og næringene retter seg i liten grad mot forbrukermarkeder. Det siste fører også til at det digitale kompetansemiljøet i større grad blir et kompetansemiljø for digitalisering i forretningsmessige og industrielle næringer, og ikke et miljø som ser digitalisering som en kilde til vekst i forbrukertjenestemarkeder.

Videre kan næringsstrukturen gjøre oss sårbar for teknologiske skift (energiteknologi), regulatoriske skift (miljøreguleringer) og forbrukerskift (forbruksmønstre). Det taler for at næringspolitikken også bør utformes med sikte på å overvåke, etablere og utvikle viktige kunnskaps- og næringsområder som særtrekkene ved norsk næringsstruktur gjør at det under-investeres i. Digital tjenesteutvikling er ett av flere slike områder21. En slik næringspolitikk kan kombineres med mer eksperimentell innretning på virkemiddelbruken. For eksempel kan det etableres prosjekter, gjerne i form av demonstratorer, som har som fremste oppgave å bygge en kunnskapsmessig beredskap på de formene for digital tjenesteutvikling som næringsstrukturen gjør at det under-investeres i. Spesielt på områder der selve demonstrasjonsvirkningen er den eksterne virkningen er dette viktig. Eksempler kan være digitaliseringsdemonstratorer i helse- og velferdstjenester eller i transport-, logistikk- og varehandelstjenester.

3.4 Annen digital tjenesteutvikling

Digital tjenesteutvikling finner også sted utenfor sektoren Informasjon og kommunikasjon. Det gjelder naturligvis i sektorene IKT-industri (Næring 26) og IKT-varehandel (f. eks. Næring 47.9). Her tenker vi imidlertid primært på digital tjenesteutvikling i alle andre sektorer.

I alle sektorer som har gjennomgått høy grad av digitalisering foregår det digital tjenesteutvikling som ikke fanges inn av den sektorvise statistikken. Et eksempel på en slik privat slik sektor er finansierings- og forsikringsvirksomhet og en annen er offentlig administrasjon. Virksomheter i begge disse sektorene utvikler digitale tjenester som har hatt store konsekvenser både for virksomhetenes kostnadsnivå og servicegrad og for virksomhetenes kunder og brukere.

Disse tjenestene er i større grad effektiviserende for eksisterende virksomhet enn at de danner grunnlag for ny virksomhet basert på digital tjenesteutvikling. Utvalget har ikke funnet utredninger som har analysert samlet verdiskaping fra denne typen digital tjenesteutvikling. Utvalget har heller ikke funnet analyser av hvordan slik digital tjenesteutvikling fanges av den smale innovasjonspolitikkens virkemidler.

Man kan imidlertid få noen indikasjoner ved at Damvad og Menon i sin rapport til utvalget har kartlagt både andelen prosjekter der søkeren tilhører sektoren Informasjon og kommunikasjon og andelen prosjekter som Innovasjon Norge selv har kategorisert som IKT-tjenester. Forskjellen i andeler midler tildelt ved de to måtene å analysere prosjektene på var svært liten, noe som tyder på at digital tjenesteutvikling i andre sektorer enten ikke fanges inn som IKT-tjenester eller at andelen som søker Innovasjon Norge med et slikt utgangspunkt er liten.

Norges forskningsråds egen utredning om andelen prosjekter med tjenestekategorisering tyder på det samme. Enten er finnes ikke slike prosjekter, eller så når de ikke opp i konkurransen i Forskningsrådet.

Det er derfor et stort behov for et bedre datagrunnlag og for mer kunnskap om betydningen denne typen digital tjenesteutvikling har for verdiskaping, og hvordan den smale innovasjonspolitikken fungerer på området. Dette henger tett sammen med det generelt svakere kunnskapsgrunnlaget vi har for innovasjon i tjenester, noe som ble påpekt allerede i Innovasjonsmeldingen (St.meld. nr. 7 (2008-09), der det sies: «Det er derfor fortsatt behov for å styrke kunnskapsgrunnlaget for innovasjon i tjenester og få etablert et bedre statistikkgrunnlag» (s-84-85). Det er imidlertid gjort lite etter at meldingen ble framlagt. Manglende konkretisering av innovasjonspolitikken på dette området og manglende forståelse for tjenesteinnovasjonens betydning for verdiskapingen blir dermed en barriere mot økt digital tjenesteinnovasjon.

3.5 Annen relevant politikk

I tillegg til den spesifikke næringspolitikken og virkemiddelapparatet som har til uttalt hensikt å stimulere innovasjon og nyskaping, er det mange andre politikkområder som påvirker digital verdiskaping. Digitutvalget går ikke detaljert inn på disse politikkområdene, men det er hensiktsmessig å peke på noen områder som i særdeleshet viser hvor komplekst det er å realisere og stimulere digital verdiskaping gjennom den brede næringspolitikken.

3.5.1 Digital varehandel

Økt ehandel, eller varer kjøpt over internett som sendes hjem til forbrukeren, blir ofte trukket fram som en avgjørende faktor for økonomisk vekst. Særlig i EU-institusjonene legges det vekt på at økt ehandel vil bidra til en betydelig vekst i den europeiske økonomien. Europakommisjonen har tydelig signalisert at økt ehandel på tvers av landegrensene må til for at EU skal nå sin vekststrategi Europe 202022. Det digitale enhetsmarkedet er en grunnleggende målsetting for EUs digitale agenda.

Logikken er at med internett er ikke lenger forbrukeren avhengig av å oppsøke det lokale kjøpesenteret for å kjøpe inn bøker, film, datamaskiner eller kjøleskap. Med et trygt og godt tilrettelagt ehandelsmarked vil varer flyte fritt innenfor EU-området. Ettersom Norge står utenfor EU, vil vi uansett ikke ha full tilgang til dette markedet. Men økt ehandel på tvers av europeiske landegrenser kan få betydning for norske forbrukere.

Blant annet vil bedre nettbutikker og bedre vilkår for netthandel føre til at den generelle tilliten til ehandel vil øke. Det antas at dette vil øke handelen og sikre verdiskaping. Forbrukere vil dermed få bedre priser og større utvalg, mens nyskapende forretningsdrivende vil få vekstmuligheter i et stort, europeisk fellesmarked.

Det har dog blitt pekt på at forventningene er for høye til hvor stor, reell vekst ehandelen vil føre til. Fra EUs side vises det til at forskjeller i kontraktslovgivingen i seg selv påfører næringsdrivende betydelig kostnader for å tilpasse seg de ulike EU-landene. Forbrukerrådet, Virke og Distansehandel Norge har i sitt høringssvar om nytt forslag til felleseuropeisk salgslov sett nøyere på bakgrunnsmaterialet. De konkluderer med at det økonomiske potensialet for vekst gjennom økt ehandel er betydelig overdrevet. Kommisjonens beregninger legger til grunn at all ehandel over landegrensene vil komme i tillegg til eksisterende handel. Dette premisset er trolig feil, ettersom ehandel i vesentlig grad vil komme i stedet for eksisterende lokal handel.

Videre er det mulig å se for seg at det er andre årsaker enn juridiske forskjeller som gjør at forbrukere velger å handle lokalt i stedet for å kjøpe alt over nettet. Forbrukerrådet gjennomgikk Eurobarometer-undersøkelsen som lå til grunn for direktivforslaget og konkluderer med at det «overhodet ikke [er] noe grunnlag for å si at ulike regler er en handelshindring for kjøperne.»

Forbrukerrådet, Virke og Distansehandel Norge viser til at Eurobarometer-undersøkelsen heller antyder at folk simpelthen foretrekker å kjøpe dyrere og større varer lokalt. Det kan diskuteres om det er snakk om en overgangsfase hvor forbrukeren over tid vil venne seg til å kjøpe stadig dyrere og større varer over nett. Digitutvalget oppfatter utfra en generell vurdering at det er mindre artikler som i særlig grad kjøpes over internett, mens det ennå vil ta lang tid før det blir vanlig å kjøpe kjøleskap, vaskemaskiner eller biler gjennom ehandel.

Det området hvor Digitutvalget mener ehandel vil få størst betydning er salget av innhold som leveres gjennom internettjenester. Det fysiske salget av varer er dermed mindre interessant i utvalgets vurdering av det digitale verdiskapingspotensialet.

For Norges del vil harmonisering av den europeiske kontrakts- og forbrukerretten trolig ha enda mindre betydning for ehandelen. Digitutvalget velger derfor heller å trekke fram to eksempler som utvalget mener har større betydning for ehandel: porto og tollgrensen på 200 kroner.

3.5.2 Portotakster

Fra 1. januar 2013 tar Posten 129 kroner for å sende en egenemballert Norgespakke på inntil ti kilo23. Portokostnadene for å sende en tilsvarende pakke fra en utenlandsk nettbutikk blir i mange tilfeller billigere24.

Etter Digitutvalgets oppfatning kan høye portokostnader være en barriere for veksten i innenlands ehandel. Utfra et ønske om å opprettholde norske arbeidsplasser innen distansehandel med varer er det derfor vanskelig å komme utenom å påpeke kostnaden knyttet til å få varene ut til forbrukerne.

I lys av at aktører i andre land har langt lavere fraktkostnader enn norske bedrifter, er det grunn til å stille spørsmålstegn ved hvordan dette vil slå ut for norsk ehandel. Gode, sikre og forbrukervennlige løsninger bidrar til å styrke grunnlaget for ehandel i Norge, men ved salg av varer over nettet er fraktkosten en betydelig utgift. Digitutvalget antar at dette fører enten til lavere marginer for den næringsdrivende eller en høyere kostnad for kunden. Det er uansett grunn til å spørre om den digitale «gevinsten» spises opp av høye portotakster.

3.5.3 «200-kronersgrensa»

I tollforskriften gis varer med verdi under 200 kroner og gaver på under 1000 kroner fritak fra norsk merverdiavgift. Det innebærer at varer som er billigere enn dette ikke skal fortolles inn i landet. Posten er lovpålagt å fortolle varer og gaver med høyere verdi enn disse satsene. Denne oppgaven tar Posten også et gebyr for. Satsene for tollfritak har ikke blitt justert siden 1975.

For norsk ehandel, altså handel fra forhandlere i Norge, kan nok 200-kronersgrensa bidra til at gi norske bedrifter en fordel. Dermed kan det sies at grensa i seg selv styrker den digitale verdiskapingen. Men for norske forbrukere og næringsdrivende kan det vanskelig sies at grensa representerer noen fordel. Med 200-kronersgrensa er det rimelig å anta at internasjonale aktørers prisfordel reduseres, og med høye portotakster innenlands vil norske aktører slite med å tilby reelt lavere priser enn de normale butikkene.

Digitutvalget har bevisst ikke gått inn i en diskusjon om hvorvidt 200-kronersgrensa skal eksistere eller ikke. Formålet med å nevne temaet her er simpelthen for å vise til hvordan ulike politikkområder kan påvirke den digitale verdiskapingen.

3.5.4 Mindreåriges digitale handleevne

Barn og unge er storkonsumenter at digitalt innhold. Så godt som alle norske barn har tilgang til en PC med internett hjemme, og de vanligste bruksområdene er å spille spill, se video og chatte (Medietilsynet 2010). Nesten alle barn over seks år har også en mobiltelefon og to tredjedeler har en smarttelefon (Medietilsynet 2012). Foruten å snakke og sende sms med mobiltelefonene er bruken ellers ganske lik som for internett; det spilles, surfes og ses film.

Når det gjelder nettjenestene er det verdt å merke at barn og unge både bruker tjenester som er laget spesielt for dem og mer generiske tjenester som kan være laget for voksne. Det foregår mye arbeid på feltet. I Norge har vi blant annet Trygg Bruk-prosjektet, hvor Medietilsynet og IKT-Norge har startet et arbeid med en innhold- og tjenesteguide for tjenester som rettes spesielt mot mindreårige.

Digitutvalget mener det er nødvendig å tilpasse tradisjonelle mekanismer for beskyttelse av mindreårige fra «offline-samfunnet». I en digital virkelighet må tiltak som begrenser adgang til å stifte gjeld balanseres slik at de gir beskyttelse uten å hindre bruk av tjenester og deltagelse i onlinesamfunnet på en utilsiktet måte. Utvalget vurderer det dithen at øvrige spørsmål angående mindreåriges trygge internettbruk er utenfor mandatet, og utvalget nøyer seg derfor med å peke på at mindreårige har en selvsagt rolle i det digitaliserte samfunnet.

Gitt at barn allerede konsumerer innhold, er det hensiktsmessig å se på hvordan barn skaffer seg tilgang til innholdet. Mange spill er «gratis» i den forstand at de ikke kjøpes for penger, men gis tilgang til mot reklame eller gjennom tilgang til persondata. Det samme gjelder videoinnhold. Noe er gratis lagt ut av rettighetshaver, men selv om Medietilsynets undersøkelse ikke sier noe direkte om hvilke videokilder barna bruker er det grunn til å tro at barn får tilgang til innhold som ikke er lagt ut av rettighetshaver. Utvalgets drøfter opphavsrett i neste kapittel og utviklingen av nye innholdstjenester i kapittelet etter, men det er et paradoks at barn ved å bruke internett på en normal måte også står i fare for å bryte loven.

Grunnen til at barn i enda større grad enn voksne risikerer å bryte lovverket er fordi de har dårligere tilgang til å betale. Som Forbrukerombudet (2009) redegjør på sine nettsider:

«Barns økonomiske handleevne er begrenset gjennom vergemålsloven, som sier at mindreårige ikke kan stifte gjeld. Barns bruk og kjøp av digitale tjenester reiser imidlertid en rekke nye og viktige utfordringer sammenlignet med tradisjonelle kjøp.»

Inntil nylig var det vanskelig for barn å få betalt over internett fordi de ikke hadde kredittkort. Utviklingen går fremover, og de fleste banker har i dag, eller lanserer, tilbud om betalingskort for mindreårige. Utvalget antar det et er grunn til å følge med på om denne utviklingen dekker behov for tilgang på betalingstjenester.

Med mindre barn gis tilgang til lovlige og effektive betalingstjenester og dermed erfaring med å betale for lovlig innhold, frykter Digitutvalget at barn heller venner seg til å benytte ulovlig innhold. Utfordringen er dermed to-delt: barn kan, bevisst eller ubevisst, bli lovbrytere. I tillegg kan innholdsnæringene og tjenesteleverandører gå glipp av inntekter fra en viktig kundegruppe.

Det er en stor utfordring å balansere de ulike hensynene som må tas når det kommer til barns tilgang til digitalt innhold. Bakgrunnen for vergemålslovens begrensning av barns handleevne er god, og få vil være uenige i at barn ikke bør få sette seg i gjeld. Samtidig er det få som har motforestillinger mot at barn bruker sine egne penger på en tegneserie, et spill eller en video om de går inn i en fysisk butikk. Hvorfor skal de da avskjæres fra å bli digitale forbrukere?

Det er vanskelig å sette tydelige rammer for barns bruk av digitale tjenester, men utvalget merker seg at mindreåriges tilgang til gode, trygge betalingsløsninger må styrkes. Barn og unge kommer til å forbruke innhold, og uten mulighet til å betale for seg står barn igjen med valget mellom å laste ned ulovlig innhold eller kjøpe tilgang til tjenester gjennom å oppgi persondata. Personvernspørsmål er ytterligere diskutert i kapittel 3.5.8.

3.5.5 Internettregulering

En viktig erkjennelse når vi snakker om internettøkonomien er at det i liten grad eksisterer en nasjonal selvråderett på nettet. I sin natur er ikke internett underlagt nasjonal myndighet. Norske myndigheter kan ønske å regulere aktiviteter eller utvikling av nettjenester, men utviklingen vil være vanskelig å styre. Grovt forenklet kan vi si at internett på en og samme tid er underlagt alle og ingen lands suverene jurisdiksjon.

Internett reguleres ikke av noe sentralt organ, og ingen nasjonal myndighet har jurisdiksjon over nettet. De tekniske og politiske spørsmål som er knyttet til nettets grunnleggende arkitetur, adresse- og navnepolitikk administreres av Internet Corporation for Assigned Names and Numbers (ICANN). Sammen med en rekke sivilsamfunns- og myndighetsorganisasjoner tar ICANN del i forvaltningen av interenett, også kjent som internet governance.

Internett knytter mennesker og maskiner sammen uavhengig av fysisk sted. Det kan dermed lett oppstå problemer knyttet til jurisdiksjon. For norske forbrukere kan det være fristende å ta i bruk tjenester som er utviklet i andre land. Et dilemma kan oppstå når mange nordmenn bruker tjenester som i sine brukervilkår påberoper seg å ligge under et annet lands jurisdiksjon. Denne utfordringen har blitt ettertrykkelig diskutert i flere fora og tilfeller de senere årene. Særlig når det gjelder bruk av sosiale medietjenester som Facebook, LinkedIn eller Twitter. Disse opprinnelig amerikanske tjenestene mener selv de i begrenset grad er underlagt norsk lovgiving. Eventuelle rettslige prosesser mot selskapene vil for norske myndigheter være kostbar og ta lang tid, bare for å få fastslått jurisdiksjon.

Likevel kan aktiviteter på nettet rammes av nasjonal lovgiving. Næringsaktivitet som retter seg mot norske kunder, med en nettside eller markedsføring på norsk, kan gjøre den næringsdrivende underlagt norsk forbrukerrett og markedsføringslov. Flere myndigheter har også pålagt operatører å sperre tilgang til nettsider med ulovlig eller uønsket innhold. I Norge har Kripos og bransjen samarbeidet om en lavterskel metode for å vanskeliggjøre kommersialisering av og tilfeldig tilgang til overgrepsmateriale. I andre land har myndighetene besluttet å vanskeliggjøre tilgang til nettsider for ulovlig fildeling av materiale.

3.5.6 Tjenesteyters ansvarsfrihet

Den digitale infrastrukturen er sammenlignbar med andre infrastrukturtjenester som for eksempel post, strøm eller vann og avløp. Det vil alltid være behov for noen som har ansvar for drift og å sørge for at innholdet som skal gjennom infrastrukturen, faktisk kommer frem, og at deres ansvar er avgrenset til akkurat det.

Dette er etablert som lovfestede ansvarsfrihetsregler i ehandelsloven (§§ 16-18) av myndighetene, fordi det er avgjørende for å kunne etablere og levere de tjenestene som i sum utgjør internett slik vi kjenner det. Ansvarsfrihetsreglene gjelder for overførings- og tilgangstjenester samt mellomlagrings og lagringstjenester. Prinsippet bidrar også til å tydeliggjøre at det er den eller de som gjennomfører en krenkende eller ulovlig handling som er ansvarlig for denne.

Internettleverandørens (ISP) rolle har vært utsatt for mange utfordringer over lengre tid, der enkelte ser at all den tid ISPene har praktisk mulighet for å kontrollere innhold også burde ha et ansvar for å gjøre nettopp det, i det minste i noen bestemte tilfeller.

Både nasjonalt og internasjonalt har de fleste ISPene vært klare på at deres rolle i slike situasjoner må være underordnet prinsippet om mere conduit, altså at den som har utfører rene videreformidlingstjenester ikke kan påvirke eller ha ansvar for innholdet25.

Selv om det kan være oppslutning om formålet med sensur av enkelte innholdskategorier og tjenester, er det forholdsvis enkelt å omgå slike mekanismer. Tiltak for å begrense nettbruk eller sensur av innhold eller tjenester kan gi en nedkjølende effekt på innovasjon. I tillegg kan det være i strid med både enkeltindividets, næringsaktører og organisasjoners ytringsfrihet. Prinsippet om mere conduit er innført for å unngå denne nedkjølende effekten og inngripen mot blant annet ytringsfriheten.

Digitutvalget ser at enkelte sensurtiltak i noen tilfeller kan ha en forstyrrende effekt på aktivitet som er på kanten av eller utenfor lovverket. Imidlertid vil ikke slike begrensende tiltak, eller «fartsdumper», løse problemet eventuelle krenkelser medfører. Dersom en tjeneste krenker rettigheter eller bryter lovverk vil blokkering bare være en midlertidig løsning. For effektiv håndtering av krenkelsen må selve tjenesten tas ned eller det aktuelle innholdet fjernes fra kilden. Digitutvalget mener derfor det er viktig at prinsippet om mere conduit opprettholdes og vernes om.

Selv om noen muligens kan oppnå begrensede kortsiktige gevinster og løsninger ved å eksempelvis introdusere blokkerings- og filtreringsteknologier for enkelte typer innhold, er det problematisk å tillate en gradvis utglidning av prinsippet.

Det er ingen tvil om at internetts åpenhet har vært avgjørende for omfanget av innovative tjenester vi har fått de siste to tiår. Til tross for at det kan være gode intensjoner bak å pålegge enkelte tjenesteytere ansvar for kundenes bruk og adferd, må det påregnes en betydelig chilling effect for utvikling av nye tjenester og for internett som åpen innovasjons- og kommunikasjonsarena.

Digitutvalget er svært skeptiske til at ISPene skal gis en egenautonomi eller ansvar for å redigere, filtrere eller sensurere innhold eller tjenester distribuert av andre, uten at det foreligger en konkret forutgående rettslig prosess.

3.5.7 Nettnøytralitet

Tilgang til kunder og muligheten for å levere tjenester og innhold gjennom gjeldende infrastruktur er en forutsetning for tilbydere av digitale tjenester. Ikke-diskriminerende tilgang til infrastruktur understøtter konkurranse og gir bedre forutsetninger for å tilby tjenester til brukerne i markedet uavhengig av eksisterende kundeforhold. Dermed blir nøytrale nettverk, tjenester eller applikasjoner som ikke hindrer enkelte typer innhold, katalysator for digital tjenesteutvikling.

Det som ofte benevnes nettnøytralitet26 er dermed et viktig middel i å nå et mål om at nye tjenester skal kunne blomstre. I det siste har BEREC27 vist til at eksempelvis store, etablerte mobiloperatører møter konkurransen fra f. eks. mVoIP med å blokkere disse tjenestene på forskjellige måter (BEUC, 2012). Dersom en slik forvaltning av infrastruktur kan holde frem, vil det ikke være rom for nye tjenester.

Etter utvalgets mening bør prinsippene om nettnøytralitet sikres slik de er beskrevet i retningslinjene utarbeidet av Post- og teletilsynet, forbrukermyndighetene og relevante bransjer og at det finnes relevante håndhevingsmetoder ved eventuelle brudd. All den tid kapasitet kan være et begrenset gode, er det viktig å peke på at de som utvikler og leverer tjenester over internett over såkalt best effort er seg bevisste og gjennom utviklingen av tjenestene ikke alene lar videre utbygging være løsningen for manglende kapasitet. Det kan f. eks. være gjennom videre utvikling av komprimerings- og/eller overføringsteknologier, eller andre tilpasninger til den enhver tid eksisterende kapasitet. Tilsvarende har myndighetene et viktig ansvar for å legge til rette for effektiv fremføring og utbygging av bredbånd som beskrevet i kapittel 2.2.

Samtidig er det av enkelte påpekt at en for streng regulering av nettnøytraliteten kan komme i konflikt med andre viktige hensyn som for eksempel nødvendige rammevilkår for videre og ønsket utbygging av kapasitet av infrastrukturen.

De videre vurderinger og avveininger er det ikke nødvendigvis innenfor utvalgets mandat å gjøre.

3.5.8 Personvern og nye forretningsmodeller

Mange nye tjenester bygger på forretningsmodeller hvor betalingen ikke skjer som et ordinært kjøp med pengetransaksjoner. I stedet har det utviklet seg forretningsmodeller hvor oppmerksomhet eller kunnskap om brukerne er valutaen.

Disse forretningsmodellene har flere sider. Den ene innfallsvinkelen dreier seg om et personvernspørsmål for brukeren. På den annen side gir innsamling av persondata nye muligheter for kommersielle selskaper å skreddersy sitt innhold og tjenester til kundene, skape nye kunderelasjoner og nye produkter. Både Amazon og Google bruker kundedata til å tilby relevant innhold.

Selv om selskap som Google og Facebook er «gratis» i bruk, er dette selskaper som er verdt et tosifret antall milliarder. Utvalget mener at dette er levedyktige forretningsmodeller, og vil bli mer og mer utbredt i tiden som kommer.

På mange måter kan man si at kunden har blitt produktet, men man kan også si at kunden kan ta en mer aktiv del i hva han eller hun blir eksponert for. For mange kommersielle selskaper ligger verdien i den informasjonen de kan hente ut og foredle om sine kunder i å selge den videre til bruk i markedsføring. Gjort på en god måte trenger ikke dette å innebære en personvernutfordring.

For enkelte selskaper vil informasjonen bli brukt til å lage nye produkter, skreddersy produkter og tjenester samt bygge nye former for kunderelasjoner gjennom for eksempel anbefalinger. Enkelte vil oppleve personifiseringen som en personvernutfordring, mens andre vil oppleve det som relevant kommunikasjon med tilbyderen. Kommersielle selskaper har lang erfaring med markedsundersøkelser. Med nye digital verktøy er det kunder som slipper å bli oppringt midt i middagen for å svare på spørsmål om produkter og tjenester.

Flere av de siste års tjenestesuksesser har vært bygget på ulike former for reklamefinansiering. En utbredt forretningsmodell er å finansiere tjenester gjennom å samle kunnskap om bruken av tjenesten som igjen åpner for mer målrettet markedsføring. En annen er å gi annonsører eller andre tilgang til personlig informasjon som brukerne har gitt tillatelse til å samle og dele. Eksemplene demonstrerer hvordan etablert regulering, praksis og forståelse påvirkes og utfordres av teknologisk utvikling. Det kan være en vanskelig balansegang å regulere slik at vi ivaretar intensjonen med personvernlovgivingen, men samtidig er så fleksible at det åpnes for nye tjenester og forretningsmodeller.

De nye forretningsmodellene innebærer at brukeren ender opp i flere roller på en gang. Brukeren er delvis kunde som betaler for tjenesten med informasjon og oppmerksomhet. Delvis er brukerens persondata og bruksmønstre innhold som selges til annonsører og andre tjenestetilbydere.

Kunnskap om brukernes preferanser og oppmerksomhet er ofte en forutsetning for å levere og videreutvikle tjenesten i seg selv. Fremveksten av mange slike annonsefinansierte tjenester tilsier at slike modeller i det store og hele er blitt godt mottatt blant brukerne.

Verdien ligger i den informasjonen selskapene kan hente ut og foredle om sine kunder, tilpasse tjenesten til brukerne, videreselge informasjonen eller selge annonser basert på informasjonen. Kunden er i enkelte tilfeller blitt selve «produktet». Dette er selvfølgelig ikke uproblematisk, hverken rettslig eller etisk. Selv om mange brukere aksepterer en slik forretningsmodell, viser Forbrukerrådets undersøkelse fra februar 2012 at mange har betenkeligheter med å være «produktet». Se figur 3.3 og 3.4.

Nye forretningsmodeller utfordrer tradisjonell, europeisk regulering av personvernet på flere måter. Eksempelvis er både Facebook (Mondaq 2012), Google (TACD 2012), og LinkedIn (Computerworld 2012) blitt utfordret på sin håndtering av brukernes personopplysninger. Deres gjennomslagskraft og utrolige vekst er bygget på en modell som utfordrer andre og vidt forskjellige hensyn enn tradisjonelle produkter.

Tjenester utvikles lokalt, men lanseres og brukes globalt. Dermed vil de geografiske områdene som tilbyr et svakere personvern enn andre, være attraktive sett fra et utviklings- og driftssynspunkt. Samtidig som tjenester som utvikles i land med sterkere personvernbeskyttelse kan møte begrensninger, vil de kunne stille med personvern som en konkurransefordel. Hensynet til innovasjon og hittil ukjente forretningsmuligheter må balanseres mot nødvendige personverntiltak. Selv om man objektivt sett kan si at personvernet kan være til hinder for innovasjon og utvikling av nye tjenester, må det gjøres vurderinger som også vektlegger konsekvensene av et svakere vern av brukernes personopplysninger.

Digitutvalget anser at markedet alene ikke kan sette grensen for hva og hvordan personlig informasjon blir benyttet som betalingsmiddel. Myndighetene bør derfor klargjøre hvilke regler som gjelder for denne type transaksjoner og knesette forbrukerens og den næringsdrivendes retter og plikter. Personvern nevnes ofte som et viktig konkurranseparameter for nye tjenester og innovatører. Det er viktig for innovasjonen at det gis tilstrekkelig handlingsrom for både sikre personvernet og at nye tjenester som leveres fra Norge i tilstrekkelig grad kan bygge på både personlig og anonymisert informasjon.

Det er en utfordring at territoriene som har strengere beskyttelse enn andre kan ha dårligere forutsetninger i kampen om å utvikle nye tjenester. Det er et paradoks at Facebook vet mer om enkeltindivider i Norge enn noen andre norske aktører. I tillegg til å utfordre grensene for det norske personvernregelverket, har også de utenlandske aktørene en konkurransefordel sammenlignet med norske tjenesteutviklere. Når det gjelder bruk av persondata er det derfor både muligheter og personvernsutfordringer.

Digitutvalget antar at persondata vil debatteres i lang tid fremover. Det er viktig å balansere personvernlovgivning og gode løsninger for å delta i det globale digitale konkurransen. Den som vet mest om kunden og bruker denne informasjonen på en god måte, vil stå sterkest i den digitale konkurransen om kunden og brukerne.

3.5.9 Den europeisk lovutviklingen

Som for nettnøytralitet skal personvern balansere interesser som kan være i direkte motstrid med andre, viktige interesser. Akkurat hvor grensen skal trekkes, er et politisk spørsmål. Digitutvalget vil peke på at nettnøytralitet er viktig for innovasjonen, men at utbyggere av infrastrukturen må kunne sikre sine investeringer.

Der disse interessene settes opp mot hverandre, må regjeringen se på alternativer til trafikkontroll og blokkering av nye tjenester og modeller som måter å sikre investeringene på. For personvernet er det viktig at selskapene har albuerom for utvikling, les rammeregulering, samtidig som at brukerne sikres en påvirkningsmulighet gjennom god informasjon om tjenestenes bruk av personlig data.

Utvalget påpeker at det i Brussel pågår mye arbeid knyttet til personvern som nødvendigvis vil påvirke videre utvikling av internett og internettbaserte tjenester. Dette arbeidet nødvendiggjør et mer direkte påvirkningsarbeid mot beslutningstagere utenfor Norge.

En helhetlig reform av opphavsretten har vært på trappene i EU i flere år. Tilnærmingen har vært en gradvis tilpassing av ulike lands lovverk etterfulgt av direktiver og har den senere tid innebåret flere reguleringer. Etter det Digitutvalget har fått signaler om, vil arbeidet med opphavsrettsreform intensiveres tiden som kommer. Revisjon av direktivet om opphavsrett (DIR 2001/29/EC) kan stå på EU-kommisjonens arbeidsprogram for 2013. Slik utviklingen har vært i Norge de siste årene, særlig for musikkbransjen, bør norske myndigheter ta en særdeles aktiv rolle i de prosesser som foregår. På den måten kan Norge ta en aktiv rolle og vise at veien til et sunt marked og mindre ulovligheter går gjennom gode ordninger for lovlig tilgang til innhold fremfor strengere sanksjoner for overtredelse fra privatpersoner.

Som følge av EØS-avtalen må Norge etterfølge reguleringene. Derfor mener utvalget det er hensiktsmessig om norske myndigheter legger seg tett opptil EU-utviklingen på alle områder som påvirker digitaliseringen.

3.6 Konklusjon og anbefalinger

Selv om det sektorbaserte datagrunnlaget for å analysere digital tjenesteutvikling er problematisk, er det samlet sett lite som tyder på at fordelingen av støtten gjennom den smale innovasjonspolitikken er en direkte barriere mot digital tjenesteutvikling. Barrierene på dette området består mer av for liten tjeneste- eller anvendelsesorientering i prosjekter og satsinger, mangel på overordnet innretning på tiltakene og nivået på virkemiddelbruken. Som en del av manglende tjeneste- og anvendelsesorientering har vi også pekt på behovet for å eksperimentere mer i virkemiddelbruken på dette området slik mange andre europeiske land gjør. Sammenlignet med disse landene tyder også på at nivået på støtten som går til digital tjenesteutvikling, gjennom den smale innovasjonspolitikken, er for lavt.

Antallet politikkområder som berører digital tjenesteutvikling viser hvor kompleks den brede næringspolitikken for digital verdiskaping er. Ulike interesser må balanseres og vektes mot hverandre. Digitutvalget har derfor gitt eksempler for å vise hvordan en sektortilnærming til digital næringspolitikk er spesielt utfordrende. På en rekke områder må sektorpolitikken balanseres med hensynet til digital verdiskaping. Behovet for tverrsektoriell samordning av politikken på mange av de områdene som definerer den brede næringspolitikken for digital næringsutvikling, har ført til at vi foreslår at det etableres et overordnet digitaliseringsprosjekt ledet av en norsk digitaliseringsdirektør.

En av de viktigste oppgaver for et samordnet digitaliseringsprosjekt må være å klargjøre betydningen sektorpolitikk og regulering på andre områder enn den tradisjonelle næringspolitikken, har for den digitale verdiskapingen. I stor grad dreier dette seg om å bevisstgjøre og ansvarliggjøre sektordepartementene. På den måten kan hensynet til digital verdiskaping bli en viktigere del av den sektorielle politikken. Digitaliseringsprosjektet må imidlertid få egne ressurser og myndighet til å iverksette tiltak som både demonstrerer og stimulerer digital verdiskaping. Prosjektets ansvarsområde går dermed ut over å demonstrere og stimulere digital tjenesteutvikling i etatene, og omfatter vel så mye virkemiddelbruk og samordning av politikk for digital tjenesteutvikling i private og andre offentlige virksomheter.

En av digitaliseringsprosjektets oppgaver må være å utvikle verktøy for måling av digital verdiskaping. Verktøyene må kunne måle både digital verdiskaping i informasjonssektoren og digital verdiskaping som skyldes effektivisering og nye tjenester i andre sektorer. Målingene bør brukes til å utvikle bedre virkemidler for digital verdiskaping og verktøy for å måle effekter av disse virkemidlene. I neste omgang må disse verktøyene bli en del av grunnlaget for og virkemiddelbruken i den ordinære næringspolitikken.

Regjeringen bør sette klare mål for nivået på virkemiddelbruken som retter seg mot digital verdiskaping. Særlig virkemiddelbruken som kanaliseres gjennom de statlige støtteordningene bør gjennomgås, og det bør settes tydelige mål for nivået på støtteordningene som står i samsvar med virkemiddelbruken i andre land det er naturlig å sammenligne seg med. Digitutvalget oppfatter at det ikke ligger i vårt mandat å fastsette dette målet. På grunn av digitaliseringens gjennomgripende betydning for produktivitet og framtidig verdiskaping mener vi imidlertid at et nivå på støtten som svarer til informasjonssektorens andel av nåværende verdiskaping er utilstrekkelig.

Regjeringen bør ta aktivt del i utviklingen av nye virkemidler for digital verdiskaping, og følge utviklingen på dette området internasjonalt. Virkemidlene i de statlige støtteordningene bør i større grad tilpasses de formene for markedssvikt som preger digitale næringer og spesielt digitale tjenester. Det bør i større grad eksperimenteres for å finne hensiktsmessige virkemidler. Slike tiltak bør følges av grundig analyse av virkemiddelbrukens effekter, og det bør vurderes om disse virkemidlene skal administreres direkte gjennom det foreslåtte Digitaliseringsprosjektet.