Del 1
Historisk bakgrunn

2 Innledning til Del I – Historisk bakgrunn

Kulturutredningen har som mandat å gjennomgå og vurdere mål, virkemidler og arbeidsformer i kulturpolitikken etter 2005. Denne utredningsoppgaven forutsetter en forståelse av hvordan kulturpolitikken har utviklet seg i Norge før 2005. I de to kapitlene som utgjør Del I av denne utredningen, vil vi derfor belyse kulturpolitikkens historiske framvekst i Norge og dens oppbygging og funksjonsmåter gjennom de siste tiårene. Når vi snakker om kulturpolitikk i denne utredningen, bruker vi begrepet på to forskjellige måter. Tanken er at de to definisjonene til sammen vil gi oss en utfyllende forståelse av hva kulturpolitikk dreier seg om. På den ene siden baserer vi oss på en vid strukturell definisjon av kulturpolitikk som kamp om verdsetting av kulturelle uttrykksformer. Dette er en forståelse av kulturpolitikk som vektlegger at kulturlivet gjenspeiler makt og motsetningsforhold i samfunnet, og som betoner de sosiale prosessene som fører til at noen kulturelle uttrykksformer får en hegemonisk status mens andre marginaliseres. I tråd med den strukturelle definisjonen er kulturpolitikk en del av den allmenne maktkampen i samfunnet.1 Kulturpolitikk blir slik sett noe som har pågått alle steder og til alle tider.

På den andre siden vil vi støtte oss til en snevrere sektor- eller områdebasert definisjon av kulturpolitikk. Kulturpolitikk er da forstått som offentlige myndigheters støtte til kunstneriske og kulturelle uttrykksformer som inngår i samfunnets kultursektor. Dette er en forståelse av kulturpolitikk som legger vekt på dens oppbygging og innhold som en særegen forvaltningssektor.2 Hvordan denne sektoren avgrenses, varierer over tid og mellom land, mye som følge av den ovennevnte kampen om verdsetting av kulturelle uttrykksformer.3 I det sektorbaserte perspektivet er ikke kulturpolitikken sett på som et universelt trekk ved alle samfunn, men som noe som først oppstår med funksjonsdifferensieringen i det moderne samfunnet. Fra en slik synsvinkel kan kulturpolitikken i Norge framstå som et ungt og uferdig politikkfelt. Det er først i tiden etter annen verdenskrig at kulturpolitikken ble utskilt som et selvstendig politikkområde med en egen politisk og administrativ organisering. Kulturløftet kan sees som et ledd i en ennå pågående oppbygging av dette politikkområdet.

Hensikten med de to kapitlene i denne delen av utredningen er ikke å presentere en katalog over de mange ulike ordningene som faller innenfor det kulturpolitiske området. Derimot ønsker vi å beskrive hovedtrekkene ved kulturpolitikken som har blitt ført av norske myndigheter fram til nylig, samt mål og verdier som har ligget til grunn for utviklingen på dette politikkområdet. I framstillingen som følger, vil vi først redegjøre for framveksten av kulturpolitikken i Norge i tiden før annen verdenskrig. Deretter vil vi ta for oss den kulturpolitiske sektorpolitikken som ble utformet som en del av utbyggingen av velferdsstaten i etterkrigstiden, og endringer denne politikken har gjennomgått de siste tiårene. Avslutningsvis beskriver vi et sett av overordnede utfordringer som har gjort seg gjeldende på det kulturpolitiske området etter årtusenskiftet knyttet til kulturinstitusjonenes ressursbehov, kunstneres levekår, digitalisering, kvalitetsvurdering og det flerkulturelle samfunnet. Disse utfordringene har alle å gjøre med kulturpolitikkens bærekraft. Når utvalget i senere kapitler foretar en vurdering av kulturpolitikken etter 2005, er det blant annet med henblikk på spørsmålet om hvorvidt den har kommet opp med hensiktsmessige løsninger på disse utfordringene.

3 Kulturell nasjonsbygging fra 1814

3.1 Innledning

I boka To knurrende løver. Norsk kulturpolitikks historie framholder Hans Fredrik Dahl og Tore Helseth at den moderne norske staten har drevet kulturpolitikk så lenge den har eksistert. Andre forskere framhever derimot tiden rundt annen verdenskrig som startpunktet for kulturpolitikken i Norge og viser til at myndighetenes kulturpolitiske engasjement før dette hadde en tilfeldig karakter.4 Målt ut fra omfanget av den offentlige støtten til kunst- og kulturvirksomheter er kulturpolitikken norske myndigheter utøvde fra 1814 og fram til mellomkrigstiden, nokså ubetydelig. Hvis man derimot legger vekt på kulturpolitikkens samfunnspolitiske konsekvenser, framstår dette som en betydningsfull periode i kulturpolitikkens historie. Det samme gjelder om man legger vekt på hvorvidt kulturpolitikken stimulerte til debatt og politisk strid – om den ble oppfattet som betydningsfull av politiske aktører. Når vi velger å bruke plass på en gjennomgang av kulturpolitikken på 1800-tallet, er det også fordi mange av ideologiene og handlingsmønstrene som særpreger norsk kulturpolitikk, oppsto i denne perioden.

3.2 Statsdannelsen i 1814

Etter at Norge i mer enn fire århundrer hadde vært underlagt det danske kongedømmet, gjennomgikk landet en dobbel omdanning i 1814. Det ble opprettet en egen norsk stat. Samtidig ble denne staten utrustet med en forfatning som tok opp i seg ideer fra opplysningstiden og den franske og amerikanske revolusjonen. Grunnloven fra 1814 garanterte befolkningen – i første rekke eiendomsbesittende menn – individuelle rettigheter og etablerte et politisk system som var blant de mest demokratiske i datidens Europa. Da Norge kort tid etter løsrivelsen fra Danmark ble presset inn i en union med Sverige, beholdt landet mye av denne forfatningen gjennom fredsslutning og signering av Mossekonvensjonen 14. august 1814. Idealene fra 1814 om rettsstat, demokrati og folkesuverenitet ble bærende ideologier for de toneangivende politiske kreftene i Norge gjennom 1800-tallet. Det gjaldt embetsmannseliten av jurister, prester og offiserer, som drev igjennom moderniseringen av landets økonomiske system, offentlig infrastruktur og skoleverket. Det gjaldt også de motkulturelle folkebevegelsene som allierte seg i partiet Venstre i striden om parlamentarismen i tiden fram mot 1884.

De samme idealene gjennomsyret kulturpolitiske initiativer og ordninger som vokste fram i denne perioden. Det uttalte målet for denne kulturpolitikken, slik det ble formulert av Stortinget fra og med 1814, var å bidra til en oppbygging av Norge som en kulturnasjon som ikke sto tilbake for andre land. Dette målet var særlig tydelig uttalt på 1800-tallet, hvor det lenge dannet grunnlaget for konsensus om kulturpolitikken.5 Oppbyggingsmotivet har imidlertid fortsatt å prege norsk kulturpolitikk fram til i dag, noe som særlig kommer til uttrykk i forbindelse med store og kostnadskrevende kulturpolitiske satsinger. Nylige eksempler på dette er operaen i Bjørvika og Kulturløftet, som begge har blitt begrunnet med henvisning til ønsket om å bygge opp landet som kulturnasjon.

3.3 Kulturpolitikkens nullpunkt

At oppbyggingsmotivet har kommet til å stå så sentralt i norsk kulturpolitikk, må sees på bakgrunn av det karrige utgangspunktet landet hadde på dette området. Statsdannelsen i 1814 fant sted på et tidspunkt hvor det allerede var skapt en internasjonal norm for hva et land måtte inneholde av samfunnsinstitusjoner for å kunne betraktes som en fullverdig nasjonalstat.6 Med i dette bildet av nasjonalstaten hørte at den måtte holde seg med kulturinstitusjoner som teatre, orkestre, museer og bibliotek og med en litterær tradisjon. I de fleste europeiske landene vokste dette offentlige kulturlivet fram på 1700- og 1800-tallet på grunnlag av adelens, og særlig kongehusenes, kunstneriske og kulturelle rikdom. Med demokratiseringsprosessene som skjøt fart i denne perioden, fulgte en overdragelse av adelens kulturelle ressurser til staten og folket, etter hvert som private samlinger av kunst- og kulturgjenstander ble omgjort til museer og gallerier som var åpne for allmennheten. Samtidig beholdt monarkene og adelen en nøkkelrolle i kulturlivet som sponsorer av kunst- og kulturinstitusjoner.7

I Norge var forutsetningene for en tilsvarende utvikling av et offentlig kulturliv i liten grad til stede. Her kan snarere mangelen på en nedarvet høykultur og mangelen på mektige samfunnseliter sies å ha vært mønsterdannende for kulturpolitikken. 1814 har da også blitt omtalt som et «kulturpolitisk nullpunkt» i Norge.8 Gjennom løsrivelsen fra Danmark ble den norske staten avskåret fra kulturinstitusjonene i København, som inntil da hadde vært landets høykulturelle sentrum. På denne tiden fantes det kun noen få kunstinstitusjoner i Norge, som Bergen Filharmoniske Orkester, og kun en håndfull kunstnere med utdanning fra utlandet.9 Norge hadde ingen samfunnsklasse med ressurser til å kunne opprettholde et kulturliv gjennom patronisering. Riktignok trådte den svenske kongen tidlig inn i en rolle som velgjører for kulturlivet i Norge, men den løse unionen landet inngikk i med Sverige, gjorde at Stockholm aldri overtok Københavns rolle som kulturelt sentrum. Kulturpolitikken måtte derfor utvikles på grunnlag av andre samfunnsstrukturer.

3.4 Kirken og Forsvaret som kulturbærende institusjoner

Noen slike strukturer var å finne innenfor statsforvaltningen. Ved inngangen til 1800-tallet var kirken og Forsvaret de viktigste kulturinstitusjonene i det norske samfunnet.10 Mest opplagt var kirken en kulturinstitusjon i kraft av dens rolle som forvalter av landets religiøse kunnskapstradisjon og rituelle liv. Men kirkens kulturbærende rolle var ikke avgrenset til dens religiøse og teologiske funksjoner. Den hadde viktige roller som møteplass i samfunnet og som pådriver for folkeopplysningsarbeid. Gudstjenestene og menighetsaktiviteter var omdreiningspunkter for offentlig liv i bygdesamfunnene. Før moderniseringen av det norske skolevesenet tok til, var det i første rekke kirken som bidro til utbredelsen av skrive- og leseferdigheter i befolkningen gjennom konfirmantskolen og annen opplysningsvirksomhet. Forsvaret bidro til utbredelsen av lese- og skrivekyndighet i befolkningen gjennom underoffiserskolene, som var det eneste utdanningstilbudet utenfor de store byene.

Samtidig var Forsvaret og særlig Kirken kulturarenaer i en mer snever forstand. Begge institusjonene forvaltet en bygningsmasse av særlig estetisk og arkitektonisk verdi som var spredt ut over hele landet. De ofte rikt utsmykkede kirkebyggene var blant de viktigste arenaene for befolkningens tilegnelse av visuell kunst. Begge institusjonene hadde en sentral rolle i utviklingen av landets musikkliv gjennom å bidra til utdanning og sysselsetting av profesjonelle musikere. Salmesangen i kirkene utgjorde grunnstammen i datidens folkelige musikkliv og dannet slik mye av grunnlaget for framveksten av landets korbevegelse ut over i århundret. Forsvarets korps var de eneste faste orkestrene Norge hadde på denne tiden, og disse ble en viktig leverandør av musikere, dirigenter og musikklærere til det øvrige musikklivet som vokste fram i løpet av 1800-tallet.

En annen samfunnsinstitusjon som må framheves i denne sammenhengen, er skolen. Skoleverket har hatt en særlig viktig betydning i Norge som kulturbyggende samfunnsinstitusjon. Det var imidlertid først mot slutten av århundret at det moderniserte skoleverket sto fram i en slik rolle. På starten av 1800-tallet hadde landet et tilbakeliggende og dårlig utbygget skoleverk.

3.5 Institusjonsutvikling nedenfra

Andre strukturer som la grunnlag for utviklingen av kulturpolitikk, var å finne i det sivile samfunn. Som Dahl og Helseth påpeker måtte «(s)amlinger av kunst- og kulturgjenstander (...), som andre kulturinstitusjoner, skapes gjennom borgerånd, fortrinnsvis ved innsamlinger og foreningsinnsats, men også ved gaver fra bedrestilte landsmenn med patriotisk sinnelag».11 Fra slutten av 1700-tallet bidro medlemmer av embetsstanden og borgerskapet til etableringen av bibliotek og kunst- og oldsakssamlinger ulike steder i landet. I de største byene fantes det på denne tiden også et musikk- og teaterliv som utspilte seg innenfor borgerskapets musikalske dramatiske selskaper. Ut over på 1800-tallet ble flere av disse selskapene omdannet til offentlige musikk- og teaterinstitusjoner. Som et ledd i omdanningen skiftet de karakter fra amatørvirksomhet til profesjonell kunstutøvelse.

Parallelt med at de profesjonelle kunst- og kulturinstitusjonene tok form, vokste også amatørkulturen i omfang. Fra 1830-tallet av blomstret foreningslivet i Norge, og deriblant en rekke foreninger med kunstneriske og kulturelle formål. Den ovennevnte korbevegelsen vokste fram i takt med organisasjonssamfunnet. De første mannssangforeningene ble stiftet på midten av århundret, og korsangen spredte seg raskt til alle samfunnslag og deler av landet og omfattet etter hvert også kvinner. I annen halvdel av århundret var foreningene blitt til en landsomfattende bevegelse som avholdt store årlige stevner. Korbevegelsen skapte et næringsgrunnlag for komponister og forlag som utga sangbøker og dannet slik grunnlag for framveksten av en nasjonal sangkultur.12

I en del tilfeller fant Stortinget, og etter hvert også lokale myndigheter, grunn til å yte økonomisk støtte til slike virksomheter. Dette føyer seg inn i et mer allment mønster i politikkutviklingen i Norge for at staten gir støtte til initiativer «nedenfra». Midlene myndighetene avsatte til kulturformål på 1800-tallet, var imidlertid små og uregelmessige. For en stor del dreide det seg om stipender til enkeltpersoner for å utføre avgrensede oppdrag snarere enn om støtte til drift av institusjoner. Dels skyldtes dette ressursmangel, dels skyldtes det at Stortinget, i tråd med den rådende liberalistiske tenkningen, motsatte seg slike ordninger på prinsipielt grunnlag. Teatrene og musikkensemblene som vokste fram i Norge på 1800-tallet, ble gjennom hele århundret behandlet som næringsforetak av Stortinget og måtte drives på kommersiell basis. Som en følge av dette hadde de ofte en ustabil driftssituasjon. Det er betegnende i så måte at landet ikke fikk et nasjonalt teater før i 1876, da Den Nationale Scene i Bergen åpnet, mens Nationaltheatret åpnet 1899. Nationaltheatret mottok ikke støtte fra offentlige myndigheter før i 1927. Det var først etter lang tids kamp for etablering av en profesjonell musikkutdanning det fra 1885 ble gitt statlig støtte til en musikkskole.13

3.6 Kulturpolitikk som samfunnsbygging

De kunst- og kulturvirksomhetene Stortinget valgte å prioritere på starten av 1800-tallet, inngikk på ulike måter i den allmenne samfunnsbyggingen. Innenfor billedkunsten ble det allerede i 1818 gitt statlig støtte til etableringen av en nasjonal tegneskole. I 1836 ble det gitt støtte til en nasjonal kunstsamling, som senere skulle bli til Nasjonalgalleriet. Når myndighetene så tidlig fant grunn til å bidra til oppbyggingen av nettopp billedkunsten, har dette sammenheng med at den representerte tekniske ferdigheter som var etterspurt i den unge staten, blant annet innenfor Forsvaret. Stortinget var også tidlig ute med å gi økonomisk støtte til innsamlings- og granskningsarbeid om folkekulturen, til ulike former for historiske undersøkelser og til skjønnlitterære forfattere. Det er nærliggende å se dette som et ledd i bestrebelsene på å utvikle og utbre nasjonal identitet.

For den unge norske staten var det maktpåliggende å vise både for sin egen befolkning og for omverdenen at Norge var en nasjon, et fellesskap tuftet på et felles språk og en felles kulturarv, snarere enn en provins av Danmark.14 Støtten myndighetene ga til folkelivsstudier, historieskriving og skjønnlitteratur, fikk en viktig betydning i denne sammenhengen, ved at den la grunnlaget for framveksten av en nasjonal litteratur. På 1800-tallet var litteraturen den eneste kunstformen som hadde et massepublikum, og den sto derfor i en særstilling når det gjaldt å legitimere nasjonen som et folk.15 I Norge hadde skoleverket en nøkkelrolle i utbredelsen av den nasjonale litteraturen. Mot slutten av århundret var norsk middelalderhistorie, folkesagn og eventyr og Bjørnsons og Ibsens diktning innlemmet i folkeskolens faste pensum. Den nasjonale litteraturen ble folkelesning på tvers av geografiske og sosiale skillelinjer i befolkningen og bidro slik til å sammenføye befolkningen til et «vi» langs flere dimensjoner. Viktig i denne sammenhengen er at litteraturen er med på å definere og opprettholde et nasjonalt skriftspråk. Nettopp språkspørsmålet ble tilskrevet en stor og økende kulturpolitisk betydning i Norge ut over i århundret.16 I den nasjonale litteraturen ble det også skapt en forestillingsverden av landets geografiske landskap, menneskelige karakterer, sosiale bånd og moralske konflikter.17 Disse bildene ga substans til opplevelsen av det nasjonale fellesskapet som et historisk skjebnefellesskap.18

3.7 Kulturens folkelige forankring

Nasjonal identitetsdannelse kan sees som en utvelgelsesprosess, hvor noen elementer i et lands historie og kultur gis en fellesskapsdefinerende rolle, mens andre elementer skyves i bakgrunnen. Modellene for norskheten som trådte fram i den nasjonale litteraturen på 1800-tallet, var dels hentet fra fortiden, fra det norske middelalderriket som beskrives i kongesagaene. Dels fant man modellene for norskheten i datidens norske bondesamfunn, som ble oppfattet å ha bevart den nasjonale egenarten gjennom århundrer med dansk kulturell dominans. Allerede på starten av 1800-tallet ble den selvbergende bonden opphøyet til et nasjonalt kulturelt ikon i den norske kulturoffentligheten. Denne kulturnasjonale strømningen fikk økt kraft med nasjonalromantikkens gjennombrudd i Norge på 1840-tallet og etter hvert som kampen for nasjonal selvstendighet tiltok fram mot århundreskiftet. Dette er en av faktorene som har medvirket til at folkeligheten har fått en framtredende plass i den norske kulturoffentligheten.

Folkeligheten gir seg uttrykk på ulike måter innenfor det norske kulturlivet. På den ene siden viser den seg ved at bonde- og bygdesamfunnet ble et dominerende motiv i den nasjonale billedkunsten, litteraturen og musikken som vokste fram i Norge på 1800-tallet. På den andre siden ble folkeligheten også integrert i kunsten. Slik de profesjonelle kunstartene utviklet seg i Norge på 1800-tallet, avbildet de ikke bare folkeligheten, de tok i betydelig grad også opp i seg elementer fra folkekulturen i sine egne uttrykksformer. Dette har bidratt til at skillet mellom høy og lav kultur har vært mindre skarpt og entydig i den norske kulturoffentligheten enn hva tilfellet har vært i mange andre europeiske land. Men folkelighetstradisjonen viser seg også ved at det offentlige kulturlivet som tok form i Norge på 1800-tallet, i større grad enn i mange andre land var åpent for deltakelse av mennesker fra distriktene og fra lavere samfunnslag. Som sosiologen Rune Slagstad påpeker, ble aldri «kulturstaten» som tok form i Norge på 1800-tallet, noen bastion for en tilbaketrukket antidemokratisk elite.19

Denne åpenheten kan sees som et utslag av de politiske realitetene den styrende embetsstanden måtte forholde seg til. Embetsstanden var det nærmeste man kom et dannelsesborgerskap i Norge på 1800-tallet, men den oppnådde aldri noen enerådende kontroll over utviklingen av kulturlivet, til det var den for fåtallig og spredt ut over landet. Som nasjonsbyggende elite i et land hvor befolkningen for en stor del besto av bønder og fiskere, hadde den knapt noe annet valg enn å mobilisere til bred deltakelse i det offentlige kulturlivet. På den andre siden kan kulturlivets åpenhet også sees som et uttrykk for embetsstandens tilslutning til datidens folkeopplysningsideologi. Historikere har pekt på at opplysningstidens ideer fikk en særegen tolkning i de nordiske landene, som la en særlig vekt på tanken om folkeopplysning. Sentralt i denne tenkningen er en optimistisk forståelse av bønder og småfolk som mottakere av kunnskap og dannelse og som ansvarlige deltakere i samfunnslivet.20 Folkeopplysningsideologien lå til grunn for mye av den filantropiske virksomheten som foregikk på kulturområdet på 1800-tallet. I siste halvdel av århundret ble den overtatt og omdannet av sosiale bevegelser med bred folkelig forankring.

3.8 Dikteren som nasjonal helt

Den siste halvdelen av 1800-tallet var en blomstringstid for profesjonell billedkunst, musikk og skjønnlitteratur i Norge. Samtidig befant landet seg i en økonomisk oppgangstid. Dette medvirket til en økning i tildelingene av stipender og kunstnerlønn fra Stortinget. Mot slutten av århundret ble det gitt statlig støtte til et økende antall museer, men Stortinget motsatte seg i hovedsak fortsatt å gi støtte til kulturinstitusjoner. Til tross for at landet nå hadde et profesjonelt musikkliv på høyt internasjonalt nivå, var det uaktuelt for Stortinget å yte støtte til driften av faste orkestre. I den grad det ble gitt offentlig støtte til drift av orkestre og teatre, var dette fra kommunene, som sammen med brennevinssamlagene og sparebankene var i ferd med å komme på banen som sponsorer av det lokale kulturlivet.

Oppbyggingen av kulturinstitusjoner gikk langsomt også innenfor politisk prioriterte områder, som billedkunsten og litteraturen. Mangelen på institusjonsarenaer i Norge førte til at mange av de mest sentrale norske kunstnerne søkte til utlandet og forholdt seg til et internasjonalt publikum gjennom store deler av århundret. Stortinget bidro aktivt til dette gjennom tildelinger av reisestipender. Hovedtyngden av verkene fra det som betegnes som en gullalder i norsk billedkunst, musikk og litteratur i siste halvdel av 1800-tallet, ble derfor skapt i Tyskland, Italia og Frankrike. Den norske kulturoffentligheten fikk slik mange kontaktflater med utlandet og forholdt seg til internasjonale idéstrømmer.

At norske kunstnere oppholdt seg mye utenfor landets grenser, forhindret ikke at de hadde en synlig rolle i den hjemlige offentligheten. Særlig gjelder dette dikterne. Uttrykket «poetokrati» henspiller på den sentrale rollen flere av landets diktere fikk i offentlige debatter i Norge i siste halvdel av 1800-tallet. Når dikteren fikk en posisjon som nasjonal helt i nasjonsbyggingsprosessene i denne perioden, skyldtes det ikke bare at de satte ord på erfaringer og følelser som bandt befolkningen sammen til et nasjonalt fellesskap, men også at de engasjerte seg direkte som samfunnsdebattanter i kampen for nasjonal selvstendighet. I tiden fram mot århundreskiftet fikk denne kampen en stadig økende betydning i kulturlivet og politikken. Kampen dreide seg på den ene siden om å oppnå politisk uavhengighet fra Sverige. På den andre siden var det en kulturstrid som rettet seg mot dansk språklig og kulturell dominans.

Dikternes nasjonale helterolle ble forsterket av at de også inntok en sosial rolle i offentligheten, som «nasjonens dårlige samvittighet, alltid på vakt mot dobbeltmoral og sosial urettferdighet».21 Dette ble tydelig med realismens gjennombrudd på slutten av århundret, hvor det ble et uttrykt mål at litteraturen skulle sette «problemer under debatt». Særlig betydningsfull i denne sammenhengen ble litteraturens problematisering av kjønnsroller, seksualitet og kvinners rettigheter. Kritikken av det patriarkalske samfunnet som framkom innenfor den litterære offentligheten på slutten av 1800-tallet, har fått en vidtrekkende direkte og indirekte politisk betydning i det norske samfunnet. Det er vanlig å se denne kritikken som en av faktorene som lå til grunn for innføringen av allmenn stemmerett for kvinner i Norge i 1913.

Dikternes gjennomslagskraft i offentligheten var dels avhengig av deres posisjon i det litterære feltet – deres «estetiske autoritet». Dels var den også avhengig av at de trådte inn i rollen som representanter for sosiale bevegelser. Bjørnstjerne Bjørnson var en kontroversiell figur i sin samtid. Likevel kom han nær ved å framstå som en samlende talsperson for nasjonen. Mer vanlig var det at diktere inntok rollen som talspersoner for bestemte bevegelser eller partier. Et eksempel på dette er Arne Garborg, som anfører for mål- og norskdomsbevegelsen.

3.9 Motkultur og kulturstrid

Mens tiden fra 1814 og fram til 1880-tallet beskrives som en kulturpolitisk konsensusfase, var den påfølgende perioden fram mot 1930-tallet preget av politisk strid om kulturspørsmål mellom politiske bevegelser som framsto med «sine» kunstnere og konkurrerende kulturelle programmer.22 Den kulturpolitiske striden var en del av en allmenn politisk polarisering i det norske samfunnet. Polariseringen oppsto med moderniseringen av jordbruket, som førte til oppbrudd i det tradisjonelle bygdesamfunnet og økende klassemotsetninger. Sentralt i disse konfliktene sto de motkulturelle folkebevegelsene. I siste halvdel av 1800-tallet vokste organisasjonssamfunnet i bredden, samtidig som lokale lag og foreninger ble bundet sammen i regionale sammenslutninger og nasjonale forbund. Blant forløperne for de motkulturelle folkebevegelsene var den lavkirkelige haugianerbevegelsen på starten av århundret og den sosialistiske thranitterbevegelsen i midten av århundret. Fra 1870-tallet drev avholdsbevegelsen, lekmannsbevegelsen og målbevegelsen bred mobilisering i befolkningen. Senere trådte arbeiderbevegelsen fram som en toneangivende politisk kraft. Sammen med idrettsbevegelsen dannet disse bevegelsene grunnlaget for det frivillige organisasjonslivet på 1900-tallet. Dette sivile samfunnet av demokratisk oppbygde medlemsorganisasjoner har vært en bærebjelke i det norske demokratiet fram til nå.23

Avholdsbevegelsen, lekmannsbevegelsen og målbevegelsen var basert på brede ideologiske programmer og skilte seg slik fra de spesialiserte kunst- og kulturforeningene embetsstanden og borgerskapet hadde dannet fra starten av 1800-tallet. Folkebevegelsenes kulturpolitiske betydning knytter seg til at de var et identitetspolitisk opprør fra distriktene mot den dominerende danskinfluerte sentrumskulturen. De var mangslungne bevegelser som omfattet både radikale og konservative grupperinger. På det ideologiske planet var de bundet sammen av programmer for nasjonal frigjøring. Samtidig søkte de offentlig anerkjennelse for bygdesamfunnenes levemåter og kultur, som utrykk for den egentlige norskheten. I sin agitasjon for landsmålet (nynorsk) la Garborg vekt på at Norge aldri kunne oppnå virkelig nasjonal selvstendighet og demokrati uten et eget skriftspråk tuftet på norske språktradisjoner. Etter at kampen om parlamentarismen kulminerte i 1884, fikk målbevegelsen betydelig gjennomslag for sin linje i skoleverket og på andre samfunnsområder. Det ble opprettet egne kultinstitusjoner for det nynorske språket. Det Norske Samlaget, som ble etablert i 1868, fikk statsstøtte fra århundreskiftet av, og Det Norske Teater ble etablert i 1912. Målstriden fortsatte med stor intensitet fram mot midten av 1900-tallet og har blitt en varig underliggende konfliktlinje i norsk kulturliv.

Folkebevegelsene var kulturorganisasjoner også i en mer snever forstand. De organiserte opplysningsvirksomhet for medlemmene i form av blant annet diskusjonsklubber, studiesirkler og kvinnegrupper. Dans, amatørteater, korps og korsang hadde en viktig rolle innenfor flere av folkebevegelsene, og det var denne aktiviteten som dannet grunnstammen i det frivillige kulturlivet på 1900-tallet. Synet på kulturaktivitetene innenfor folkebevegelsene var ofte basert på en politisk nyttetenkning som vektla at aktivitetene bygget opp under bevegelsenes overordnede samfunnspolitiske mål og strategier. Dans, musikk og teater ble verdsatt for deres rekrutterende og mobiliserende egenskaper og for den integrerende rollen aktivitetene hadde innenfor bevegelsene. Opplysningsarbeidet var sett på som en skolering av medlemsmassen som var nødvendig for å kunne vinne fram i den politiske kampen de førte.

Norskdomsstrevet i folkebevegelsene på 1800-tallet var en reaksjon på oppbruddet i det tradisjonelle bygdelivet som fulgte med moderniseringen. Ifølge historikere artet denne identitetspolitikken seg likevel ikke som en tilbakeskuende forskansning mot den nye tid. Snarere forente folkebevegelsene forsvaret for bygdekulturen med programmer for demokratisk modernisering av samfunnet. I denne sammenhengen hadde lærerne en nøkkelrolle som en elite av «folkelige intellektuelle» innenfor folkebevegelsene. Deres identitetsmessige forankring var delt mellom tilhørigheten til bygdesamfunnet og tilhørighet til den moderne profesjonen og dens utdanningsinstitusjoner. De bidro til at bevegelsenes ønske om å bevare forbindelsen til fortiden ble koplet med en framskrittsorientert vektlegging av folkeopplysning. Begrepet om folkedannelse som bevegelsene tok til orde for, har en mer praktisk og nytteorientert betydning enn det borgerlige dannelsesbegrepet. Det viser til tilegnelsen av nyttig kunnskap, men også til et videre mål om å skape «myndige mennesker» som er egnet for deltakelse i det offentlige liv. Folkedannelsestanken har fått en varig betydning i det norske skoleverket og i kulturlivet for øvrig.

3.10 Fra norskdom til arbeiderkultur

Etter århundreskiftet endret bildet av klassemotsetninger seg i det norske samfunnet seg i takt med industrialiseringen. Kampen mot embetsstanden var nå vunnet, og bøndene var integrert i en borgerlig koalisjon med partiet Venstre som talerør. Deler av folkebevegelsene utviklet seg nå i en konservativ nasjonalistisk retning. Arbeiderbevegelsen som vokste i opposisjon til Venstre, var lenge uten et kulturpolitisk program. Bevegelsen hadde en internasjonal orientering og var i første rekke opptatt av økonomiske forhold og kampen mot kapitalinteresser. På 1930-tallet startet imidlertid arbeiderbevegelsen å organisere kulturaktiviteter for sine medlemmer etter samme mønster som folkebevegelsene på slutten av 1800-tallet. Dette viser seg blant annet i etableringen av arbeidernes opplysningsforbund (AOF) og Arbeidernes idrettsforbund (AIF) og i teater- og filmaktiviteter.

Kultur- og idrettsaktiviteten innenfor arbeiderbevegelsen ble fremmet som et alternativ til den borgerlige kulturaktiviteten. Ungdomslagene og andre radikale grener av målbevegelsen vant aldri innpass i arbeiderbevegelsen. Men arbeiderbevegelsen overtok langt på vei folkedannelsestanken og det nytteorienterte synet på kulturaktiviteters rolle i en politisk bevegelse som hadde oppstått i de motkulturelle folkebevegelsene. Der folkebevegelsene før hadde snakket om «norskheten», snakket arbeiderbevegelsen om «arbeiderkultur», men «dei grunnleggande ideane om at dei folkelege kulturane var sjølvstendige, fullverdige kulturar som hadde krav på å utvikle seg på eigne premissar, arva arbeidarrørsla frå folkeopplysnings- og norskdomstradisjonen frå 1800-talet. Det som skjedde i 30-åra, var at denne idetradisjonen vart tilpassa sosialisiske samfunnsteoriar og knytta til den politiske kampen arbeidarrørsla førte».24

3.11 Nasjon og minoriteter

I de foregående avsnittene har vi framhevet at den kulturnasjonalistiske strømningen i norsk kulturliv på 1800-tallet ble balansert mot en rasjonalistisk opplysningstenkning. Dette er en av faktorene som bidro til at den norske nasjonalismen på 1800-tallet i hovedsak fikk en demokratisk innretning. 25 Kulturlivets internasjonale kontaktpunkter og åpenheten for ideer utenfra hadde også en modererende virkning på den norske nasjonalismen i denne perioden. Blant de norske kunstnerne som hadde tilhold i utlandet, ble den nasjonale orienteringen balansert mot et europeisk og kosmopolitisk perspektiv. Andre faktorer som bidro i samme retning, var at Norge var uten utenrikspolitiske stormaktsambisjoner, og at landet var relativt homogent i etnisk forstand.

Et klart brudd med dette bildet av en demokratisk nasjonalisme avtegner seg derimot i statens forhold til den samiske urbefolkningen og de nasjonale minoritetene i Norge på 1800-tallet. Dette viser seg i grunnlovsparagrafen om at jøder ikke hadde adgang til riket, som ble opphevet i 1851, og i den tilsvarende paragrafen om jesuitter, som først ble opphevet i 1956. Norske myndigheters behandling av den samiske og finske minoriteten har blitt beskrevet som en «mørk understrøm» i den norske 1800-tallsnasjonalismen. 26 Fra midten av 1800-tallet iverksatte staten en hardhendt fornorskingspolitikk overfor samene og kvenene.

Språk var både blant målene og midlene i fornorskingspolitikken. Skolelovgivingen fra slutten av 1800-tallet, slo for eksempel fast at all undervisning skulle foregå på norsk.27 Videre skulle norsk språk brukes i kirkene, og samiske stedsnavn ble fornorsket. Dette skjedde imidlertid ikke uten opposisjon fra samene og kvenene selv. Den læstiadianske bevegelsen, som fikk stor utbredelse på Nordkalotten på 1800-tallet ble en viktig arena for motstand mot skoleverk og kirkepolitikk. I de læstadianske menighetene ble samisk og finsk/kvensk språk holdt i hevd, og de var en sentral arena for utvikling av selvforståelse og selvrespekt.

Rundt 1900-tallet begynte de første sameforeningene å vokse fram. I det sørsamiske området arbeidet Elsa Laula Renberg for å organisere samene på begge sider av den norsk-svenske grensen. Hun var også leder for en av de første sameforeningene i Norge i 1904 og var en sentral personlighet på det første samiske landsmøtet i Trondheim i 1917. Skribentvirksomhet var blant disse organisasjonenes verktøy for å belyse samiske rettigheter og samfunnsforhold.

4 Kulturpolitikk som velferdspolitikk

4.1 Innledning

Kulturpolitikken norske myndigheter førte på 1800-tallet var en viktig del av nasjonsbyggingen som foregikk i denne perioden. Den bidro til framveksten av arenaer for deltakelse i offentlig liv som har hatt stor betydning for samfunnsutviklingen i Norge, ikke minst med hensyn til utviklingen av landets demokratitradisjon. Det er imidlertid først på 1900-tallet at kulturpolitikken kom i stand, som en systematisk politikk som har til formål å styrke ulike deler av kulturlivet gjennom økonomiske støtteordninger og lovreguleringer. I tiden etter annen verdenskrig ble det bygget opp et eget kulturpolitisk forvaltningsområde på statlig, fylkeskommunalt og kommunalt nivå. Dette ble tydeliggjort med kulturmeldingene på 1970-tallet, mens kultursaker ennå lå under Kirke- og undervisningsdepartementet. Det ble ytterligere tydeliggjort med opprettelsen av Kultur- og vitenskapsdepartementet i 1982. I dette kapitlet beskriver vi hovedtrekkene i framveksten av denne kulturpolitikken fram mot den inneværende regjeringsperioden. Avslutningsvis i kapitlet vil vi peke på et sett av overordnede utfordringer som gjør seg gjeldende på det kulturpolitiske området etter årtusenskiftet. Disse utfordringene vil vi komme tilbake til når vi i senere kapitler skal vurdere kulturpolitikken etter 2005.

4.2 Mellomkrigstidens kulturlover

Når det gjelder den profesjonelle kunst- og kulturvirksomheten, var tiden fra århundreskiftet og fram til annen verdenskrig, fortsatt preget av statlig tilbakeholdenhet med hensyn til finansiering av institusjoner. Dette kan blant annet tilskrives den økonomiske nedgangen i mellomkrigstiden. Flere viktige lovreguleringer av kulturlivet kom imidlertid til i denne perioden. Etableringen av Riksantikvaren i 1912 ble etterfulgt av loven om bygningsvern i 1920. Samme år ble det innført en luksusskatt på ti prosent på kinoenes billettinntekter. Under annen verdenskrig ble denne skattleggingen av kinoene økt betraktelig. Inntektene fra dette ble avsatt i et fond som finansierte norsk filmproduksjon i etterkrigstiden. Luksusskatten føyer seg inn i et langvarig mønster for bruk av «lystskattprinsippet» i norsk kulturpolitikk.28 Avgiftslegging av virksomheter som oppfattes som moralsk mindreverdige, har gjennom lang tid blitt brukt til å subsidiere aktiviteter som oppfattes som høyverdige. «Mønsteret i disse overføringene innebar en konsekvent omfordeling fra ‘lav’ til ‘høy’ kultur.»29 Lystskattprinsippet illustreres blant annet av bruken av overskuddet fra brennevinssamlagene til kulturformål som foregikk i det lokale kulturlivet siden 1800-tallet. Senere eksempler er finansieringen av Norsk kulturfond gjennom avgiftslegging av ukepressen og finansieringen av idretten og samfunnshusene gjennom tippemidler.

I 1913 kom kinoloven, som gjorde kinodrift til et kommunalt ansvar, og i 1933 kom kringkastingsloven og opprettelsen av NRK. Med dette ble det etablert et statlig monopol på de to massemediene, film og radio. I begge tilfeller var bakteppet for lovene å finne i en bekymring for at de nye mediene skulle ha moralsk nedbrytende virkninger på befolkningen. Både på kino- og kringkastingsområdet ble folkeopplysning framhevet som grunnformålet for offentlige myndigheters medievirksomhet. Den statlige radiokringkastingen (og senere fjernsynet) bidro på viktige måter til å integrere befolkningen i et identitets- og kommunikasjonsfellesskap, som den nasjonale litteraturen hadde gjort på 1800-tallet. Nå kunne folk ulike steder i landet på samme tid lytte til de samme nyhetene eller det samme underholdningsprogrammet. Samtidig fikk radio stor betydning for kulturlivet i snevrere forstand. Hovedinnholdet i radiosendingene var musikk, og fra starten av la NRK vekt på å spille norsk musikk. For musikklivet ga dette viktige utviklingsmuligheter både for sysselsetting ved direkteframføringer og for inntekter fra avspilling av grammofonplater. I de fire største byene inngikk NRK avtaler med filharmoniensemblene om bruk av disse som radioorkestre. Statskanalen hadde også faste programmer med folkemusikk, gammeldans og janitsjarmusikk.

De nye massemediene og reproduksjonsteknologiene som bredte om seg på starten av 1900-tallet, skapte inntektsmuligheter for kunstnere, men også utfordringer med hensyn til opphavsretten til verk. På slutten av 1800-tallet hadde Norge sluttet seg til Bernkonvensjonen, men etter hvert som den kommersielle kulturindustrien tok form på 1900-tallet, ble det tydelig at dette lovverket ikke ga tilstrekkelig beskyttelse av kunstneres rettigheter. Særlig gjaldt dette komponister og musikere. Åndsverkloven fra 1930 var et viktig steg i retning av å sikre kunstnere full eiendomsrett til deres verker. Ikke minst bidro loven til at musikere kunne hente inntekter fra den tiltakende bruken av grammofonavspillinger i radioen. I 1927 ble rettighetsorganisasjonen TONO etablert for å håndtere vederlagsordninger for musikere og komponister. Etter at åndsverkloven ble revidert i 1961, ble det etablert et fungerende rettighetsvern også for utøvende kunstnere. Ved siden av de økonomiske støtteordningene har åndsverkloven vært en sentral bærebjelke i den norske kulturpolitikken.

4.3 Kultur som offentlig velferdsoppgave

Parallelt med framveksten av den allmenne velferdspolitikken i Norge på 1930-tallet avtegnet det seg en ny tenkning om kulturpolitikk i flere offentlige utredninger. I 1934 la Folkeopplysningsnemda fram en innstilling som tok til orde for en helhetlig offentlig innsats for å fremme folkeopplysningsarbeid. Året etter la Teaternemda fram en innstilling som inneholdt forslag om statsstøtte til institusjonsteatre, etableringen av et riksteater og etablering av en statlig teaterskole. Et annet signal om at en mer systematisk kulturpolitikk var i emning, kom med etableringen av et eget kontor for kultursaker i Kirkedepartementet i 1938. Tenkningen som lå til grunn for innstillingene fra Folkeopplysnings- og Teaternemda, ble tydeliggjort i det såkalte Kulturbrevet til regjeringen, «Vår kulturs fremtid», fra september 1945, som ble utformet av en tverrpolitisk gruppe av personer med sentrale posisjoner i kulturlivet. Her ble det stilt en rekke krav om økt statlig innsats i kulturlivet, blant annet i form av støtte til kunstnere og åndsarbeidere, støtte til folkeopplysningsvirksomhet og fritidskultur og opprettelse av et riksteater og andre ordninger for spredning av kunst i distriktene.

Det overordnede perspektivet i Kulturbrevet var at staten hadde et ansvar for å sikre produksjon og distribusjon av kunst og kultur som en del av det velferdsstatlige tjenestetilbudet. I årene som fulgte, ble kravene i kulturbrevet langt på vei innfridd av myndighetene. Det var denne nye oppfatningen av kulturpolitikk som en offentlig velferdsoppgave som banet veien for framveksten av en systematisk kulturpolitikk i etterkrigstiden. Forståelsen av kunst og kultur som en offentlig velferdsoppgave ble underbygget av to nye trekk ved samfunnsutviklingen. Det ene var den økte fritiden som fulgte med velstandsveksten og reguleringen av arbeidslivet. I store deler av etterkrigstiden søkte myndighetene å finne løsninger på dette «fritidsproblemet» gjennom tiltak som kunne bidra til at befolkningen fylte fritiden med et meningsfylt innhold. En annen bekymring hos myndighetene knyttet seg til den tiltakende kulturpåvirkningen fra utlandet, gjennom den kommersielle kulturindustrien. Fram til 1960-tallet ga ønsket om å beskytte norsk kultur fra utenlandsk påvirkning seg i første rekke uttrykk i tiltak som var ment å legge en demper på importen av utenlandske kulturprodukter. Siden begrunnet det samme hensynet etableringen av Norsk kulturfond og Norsk kulturråd i 1965.

Oppfatningen av kunst og kultur som en offentlig velferdsoppgave dannet grunnlaget for en ny konsensusfase i kulturpolitikken som lå til grunn for oppbyggingen av samfunnssektoren i etterkrigstiden. I det foregående kapitlet har vi vist at oppbyggingen av Norge som kulturnasjon i tiden etter 1814 foregikk på flere plan. På den ene siden manifesterte den seg i etableringen av institusjoner og støtteordninger for profesjonell kunst- og kulturvirksomhet. På den andre siden manifesterte den seg i en vekst i organisert folkelig kulturdeltakelse innenfor rammen av frivillige organisasjoner og det lokale kulturliv. Det samme mønsteret tydeliggjøres i kulturpolitikken etter annen verdenskrig. I forskningen om etterkrigstidens norske kulturpolitikk framholdes det at den har utviklet seg langs to hovedlinjer. Den ene dreier seg om forsvaret for og spredning av «høykulturen». Den andre vektlegger det «sosiokulturelle», det vil si «de sosiale, miljømessige og lokale aspektene ved kulturen».30 De to utviklingslinjene svarer omtrent til det som har vært de to navngitte hovedstrategiene i etterkrigstidens kulturpolitikk: demokratisering av kulturen og kulturelt demokrati.

4.4 Spredning av rikskultur

Kulturpolitikken norske myndigheter førte fra annen verdenskrig og fram til 1970-tallet, forbindes vanligvis med den første av disse strategiene (demokratisering av kulturen) og en vektlegging av den sentralt definerte høykulturen. I tråd med den velferdsstatlige forståelsen av kulturpolitikken ble kunstopplevelsen sett på som et gode som måtte fordeles til hele befolkningen, ikke bare i byene hvor kunstinstitusjonene var lokalisert. For å løse denne oppgaven ble det fra 1950-tallet av bygget en «kulturpolitisk infrastruktur som skulle sørge for en mer rettferdig fordeling av kulturgodene».31 Dette viser seg tydelig i etableringen av de turnerende kunstinstitusjonene. Først ut av disse var Riksteateret i 1948. Etableringen av Riksteateret hadde vært på trappene siden Teaternemdas innstilling på 1930-tallet og inngikk som en del av beslutningen om å gi fast statlig støtte til teaterinstitusjonene i de store byene. Den politiske forutsetningen for den offentlige støtten til institusjonsteatrene var at det også ble etablert et riksteater som kunne bringe teaterforestillinger ut til distriktene, og at institusjonsteatrene skulle ha turnéplikt som ble utført i samarbeid med riksteateret. Fra 1949 var Riksteateret i full drift og holdt 484 forestillinger over hele landet i løpet av den første sesongen. Institusjonen ble dermed en modell for etableringen av andre turnéinstitusjoner i årene som fulgte.

Norsk Bygdekino ble også opprettet i 1948 og kom i drift i 1950. Bygdekinoen fikk raskt et stort publikum på steder i landet hvor det ikke fantes noe fast kinotilbud. I 1953 kom Riksgalleriet i drift, langt på vei i tråd med tilrådingene fra Folkeopplysningsnemda på 1930-tallet, og arrangerte omreisende kunstutstillinger i samarbeid med lokale kunstforeninger og folkeopplysningsorganisasjoner. Den norske opera ble opprettet i 1958 etter forslag fra det statlige Teater- og orkesterutvalget som en turnéorganisasjon med base i Folketeateret i Oslo. I tråd med utvalgets innstilling skulle institusjonen være en «Riksopera» for hele landet og samarbeide med lokale kor og musikkforeninger der det ble holdt forestillinger. Den siste av riksinstitusjonene som ble etablert, Rikskonsertene, ble opprettet i 1967. Rikskonsertene hadde i større grad enn de andre riksinstitusjonene en desentralisert profil gjennom ordninger som bidro til utvikling av lokalt musikkliv og til etableringen av de regionale musikerordningene.

4.5 Norsk kulturråd

Med etableringen av riksinstitusjonene ble det skapt en kulturpolitisk infrastruktur for de utøvende kunstnerne, men ikke i samme grad for skapende kunstnere som komponister og forfattere. Dette var en del av bakteppet for opprettelsen av Norsk kulturråd i 1965. Bakteppet for beslutningen om Kulturrådet var også å finne i en nedgang i salget av norsk litteratur. På 1950-tallet ble det skapt en forventning om at velstandveksten i befolkningen ville skape en økt etterspørsel etter kulturprodukter som ville løse kulturlivets økonomiske utfordringer. Med nedgangen i boksalget ble denne optimismen svekket. Samtidig bredte det om seg et bilde av den internasjonale populærkulturen som en trussel mot norsk kunst og kultur. Den norske Forfatterforening og Den norske Forleggerforening var begge pådrivere i debatten og beslutningsprosessen som ledet fram til etableringen av Kulturrådet. Debatten dreide seg ikke bare om opprettelsen av et uavhengig kulturråd, men også om etableringen av en innkjøpsordning for norsk litteratur, finansiert gjennom en avgift på ukeblader.

På tross av en høylytt politisk motstand vedtok Stortinget i 1964 at det skulle opprettes en innkjøpsordning for ny norsk skjønnlitteratur, hvor ett tusen eksemplarer av hver ny norsk skjønnlitterær bok skulle kjøpes inn og gis til folkebibliotekene. Samtidig ble det vedtatt opprettelsen av et Norsk kulturfond, som i omfang skulle tilsvare merverdibeskatningen av ukebladene. Fondets formål var å verne norsk kulturarv, bidra til utbygging av kulturinstitusjoner og å fremme kunstnerisk virksomhet. Norsk kulturråd ble opprettet for å bestyre Kulturfondet og å være rådgiver for departementet. Fra starten av ble det bestemt at en tredel av fondsmidlene skulle gå til litteraturformål, deriblant innkjøpsordningen. En tredel skulle gå til finansiering av kulturbygg og resten av midlene til ulike typer kunstneriske og kulturelle forsøkstiltak og prosjekter.

Med dette ble ansvaret for en del kunst- og kulturtiltak, og særlig enkeltstående tiltak og prosjekter, løftet ut av departementets og Stortingets myndighetsområde og over på et sakkyndig råd. Sammensetningen av rådet ved opprettelsen svarer ikke fullt ut til bildet av et uavhengig «armlengdes avstand»- organ. Rådet ble sammensatt av frittstående kunstnere, representanter for kulturorganisasjoner og representanter for politiske partier oppnevnt av Stortinget, og var slik en blanding av kunstnerisk, korporativ og politisk kompetanse.32 Fra opprettelsen i 1964 forvaltet Kulturrådet rundt en tidel av de årlige statlige bevilgningene til kulturformål. Dette har bidratt til å gi den norske kulturpolitikken en profil som ligger mellom den franske, som er kjennetegnet av en sterk sentralstyring, og den britiske, som kjennetegnes av en utstrakt delegering av myndighet til et sakkyndig kulturråd.

4.6 Samfunnshuset, idretten og det lokale kulturlivet

Opprettelsen av rikskulturinstitusjonene og Kulturrådet inngikk i en kulturpolitisk satsing på å spre en sentralt definert høykultur ut til befolkningen. Denne satsingen knyttet an til det borgerlige dannelsesbegrepet og tanken om kunstens egenverdi. Det uttalte målet var å heve det åndelige nivået i befolkningen. Parallelt med etableringen av riksinstitusjonene foregikk det fra starten av 1950-tallet også en utbygging av det lokale kulturlivet i Norge som plasserer seg inn i den andre – sosiokulturelle – hovedlinjen i kulturpolitikken. Til grunn for denne innsatsen lå det også et oppdragelsesmotiv, men i dette tilfellet knyttet det eksplisitt an til folkedannelsesidealet fra de motkulturelle folkebevegelsene. Hovedarkitekten bak denne satsingen, Rolf Hofmo, avviste den borgerlige kulturen som livsfjernt «åndssnobberi» og arbeidet for utbredelsen av idretts- og fritidskulturen som et sunnhets- og samfunnsskapende alternativ.

Hofmo hadde bakgrunn fra AIF og idrettsbevegelsen og hadde en sentral rolle i Arbeiderpartiet. Umiddelbart etter annen verdenskrig tok han initiativ til opprettelsen av et statlig idrettskontor, som fra 1950 het Statens ungdoms- og idrettskontor (STUI), og til opprettelsen av Norsk Tipping A/S. Overskuddet fra fotballtippingen ble delt mellom idretten og forskning etter en fast fordelingsnøkkel. Med denne ordningen ble idrettsbevegelsen sikret en stabil finansiering, uavhengig av Stortinget, som fikk stor betydning for dens utvikling i etterkrigstiden. Gjennom de neste tiårene ga STUI tilskudd til etableringen av et stort antall idrettsanlegg over hele landet. Det lå en klar distriktspolitisk prioritering til grunn for bruken av tippemidler til idrettsanlegg. Ungdom over hele landet, også de som bodde i grisgrendte strøk, skulle sikres muligheter til å kunne delta i idrettskulturen. I 1965 hadde STUI gitt tilskudd til bygging av 168 svømmehaller, 58 idrettshaller og 3757 idrettsanlegg av ulike slag.33 Utbyggingen av idrettsanlegg har vært en viktig drivkraft i utviklingen av idrettsfeltet i etterkrigstiden. Her har uttrykket «anlegg skaper aktivitet» vist seg å ha en særlig gyldighet.

I 1949 utarbeidet idrettskontoret en stortingsmelding om støtte til organisert ungdomsarbeid og fritidskultur som har blitt omtalt som den første kulturmeldingen i Norge.34 Her skisseres et program for offentlig støtte til ungdomsorganisasjoner og samfunnshus. Programmet ble fulgt opp fra STUI med tilskudd til en storstilt utbygging av samfunnshus i landets lokalsamfunn. I tråd med den sosialdemokratiske integrasjonsideologien skulle samfunnshusene organiseres som andelslag med flere eiere. De skulle være flerbrukshus som var tilpasset kravene til de omreisende riksinstitusjonene, samtidig som de fungerte som arenaer for lokale amatørkulturelle aktiviteter. Dersom samfunnshusene var tilrettelagt for idrettsaktiviteter, kvalifiserte de også for støtte med tippemidler. Samfunnshusene fikk slik en todelt rolle i det lokale kulturlivet som «formidlingssentraler for rikskultur» og som «reiseverk om det utvidede kulturbegrep» lenge før dette ordet ble tatt i bruk.35

I tiårene som fulgte, ble samfunnshusene viktige omdreiningspunkter for det lokale kulturlivet over hele landet. Mellom 1950 og 1987 ble det gitt tilskudd til bygging av 763 samfunnshus, og i de fleste av disse tilfellene ble det også gitt tilskudd fra tippemidlene. STUI bidro også til utbygging av kulturforvaltningen i kommunene gjennom dets tilråding om at kommunene opprettet ungdoms- og idrettsutvalg som lokale kontrollorganer for fordeling av tippemidlene. I 1955 hadde rundt 90 prosent av kommunene opprettet ungdoms- og idrettsutvalg, og i 1965 hadde alle landets kommuner, bortsett fra to, slike utvalg.36

4.7 Den nye desentraliserte kulturpolitikken

Når perioden fra 1970-tallet og framover gjerne omtales som en desentraliseringsfase i norsk kulturpolitikk, skyldes ikke det at det ble foretatt nedskjæringer i bevilgningene til de statlige kulturinstitusjonene. Den økonomiske støtten til de statlige kulturinstitusjonene har fortsatt å vokse gjennom denne perioden og fram til i dag. Derimot skjedde det en tydelig vending i den kulturpolitiske oppmerksomheten fra sentrum og over mot det lokale og regionale nivået i denne perioden. De fleste nye kulturpolitiske tiltakene som kom til i denne perioden, ble satt ut i livet på disse nivåene.

I kulturmeldingene som ble lansert på 1970-tallet, St.meld. nr. 8 (1973–74) Om organisering og finansiering av kulturarbeid og St.meld. nr. 52 (1973–74) Ny kulturpolitikk, går man vekk i fra tanken om «demokratisering av kulturen» og over mot tanken om «kulturelt demokrati». Bakgrunnen for dette var en tiltakende kritikk mot politikken for spredning av rikskulturen, som ble beskyldt for å være elitistisk og ute av takt med befolkningens egne behov og ønsker med hensyn til kulturopplevelser. Dels var bakgrunnen for meldingene å finne i internasjonale kulturpolitiske debatter som hadde utspilt seg siden 1960-tallet, blant annet innenfor FN-organisasjonen UNESCO. I disse debattene ble det pekt på at den statlige kulturdistribusjonspolitikken hadde spilt fallitt. Samtidig ble det hevdet at kulturpolitikken i større grad måtte baseres på en samfunnsvitenskapelig kulturrelativistisk tenkning og vektlegging av virksomhet og uttrykksformer som ulike befolkningsgrupper selv opplever som meningsfylte.

I kulturmeldingene fra 1970-tallet nedtonte man i tråd med dette den sentrale høykulturens samfunnsmessige betydning, mens betydningen av den lokale «egenaktiviteten» ble understreket. Det utvidede kulturbegrepet som lanseres i meldingene, skulle omfatte et bredt spekter av amatørkulturelle aktiviteter, inkludert idretts- og ungdomsarbeid. Kulturmeldingene la opp til en styrking av den økonomiske og forvaltningsmessige satsingen på kulturområdet og til at dette skulle gjøres til en del av den allmenne samfunnsplanleggingen. Samtidig la meldingene opp til en desentralisering av kulturpolitisk myndighet. Dette skulle skje gjennom opprettelsen av politiske og administrative strukturer for kulturområdet i kommuner og fylkeskommuner og gjennom en statlig støtteordning for kulturarbeid i fylker og kommuner.37

Hvor «ny» kulturpolitikken som ble formulert i kulturmeldingene på 1970-tallet egentlig var, kan diskuteres. Som vi viste i forrige avsnitt vokste det allerede på 1950-tallet fram en kulturpolitikk i kommunene som svarer til innholdet i det utvidede kulturbegrepet. Det har også blitt påpekt at kulturmeldingene i realiteten førte til en innsnevring snarere enn en utvidelse av kulturbegrepet. Mens kultur tidligere var et saksområde som fløt over i mange ulike politiske samfunnssektorer, som skolen, religion og forskning, ble det nå gjort til et selvavgrenset politikkfelt:

Kulturen var ikke lenger altomfattende, men avgrenset. Kultur ble en egen sektor, etablert som et særskilt område i kommunal og fylkeskommunal forvaltning fra midten av 70-tallet, utskilt fra Kirke- og undervisningsdepartementet i et eget departement i 1982. Avgrensingen var nødvendig for gjennomføring og finansiering av den nye kulturpolitikken. For det virkelig nye med denne politikken var nettopp dette: organisering og finansiering av kulturarbeid.38

I 1975 ble det for første gang etablert en ordning med øremerkede statlige tilskudd til regionalt og lokalt kulturarbeid. Som en følge av dette hadde nesten alle norske kommuner etablert kulturstyrer ved utgangen av 1970-tallet, og et flertall av kommunene hadde etablert egne kulturadministrasjoner. Ut over på 1970-tallet startet også etableringen av nye regionale kunst- og kulturinstitusjoner, som regionteatrene og de regionale kunstnersentrene. På museumsområdet ble det innført en tilskuddsordning for såkalte halvoffentlige museer som førte til en sterk vekst i antallet museer. Gjennom disse og andre tiltak la kulturmeldingene på 1970-tallet grunnlaget for en vekst i kulturforvaltningen som hadde et klart avtrykk i offentlige budsjetter. De samlede offentlige utgiftene til kulturformål økte fra ca. 285 millioner kroner i 1968 til 960 millioner i 1979, noe som tilsvarer nesten en tredobling på elleve år, og som er høyere enn gjennomsnittlig vekst for andre sektorer.39

4.8 Kunstnerpolitikken

En annen nyvinning i 1970-tallets kulturpolitikk er kunstnerpolitikken, som ble etablert med Stortingsmelding nr. 41 (1975–76) Kunstnerne og samfunnet. Kunstnerpolitikken som ble skissert i meldingen, føyet seg inn i en velferdsstatlig forståelse av kunsten og kunstneres rolle i samfunnet. I forkant av meldingen hadde det blitt dokumentert i en offentlig utredning at kunstnerne som yrkesgruppe hadde dårlige levekår og inntekter. Dette ga støtet til en aksjon blant medlemmer av kunstnerorganisasjonene som stilte krav om økt bruk av kunstneres arbeid og produkter, fullt vederlag for bruk av kunstneres produkter og garantert minsteinntekt for kunstnere som har utilstrekkelige inntekter fra salg og vederlag. Stortingsmeldingen kom disse kravene i møte gjennom et forslag om en ordning med garantert minsteinntekt for en del kunstnere, og i en viss grad ble også kravene om økt bruk av kunstneres produkter og vederlag oppfylt.

Et viktig utfall av meldingen var at den la grunnlaget for etableringen av en rekke støtteordninger og for et tettere samarbeid mellom departementet og kunstnerorganisasjonene, som fikk forhandlingsrett med departementet om kunstneres levekår. Kunstnerorganisasjonene fikk også oppgaven med å lage innstillinger til stipendsøknader. På dette viset fikk forholdet mellom Kulturdepartementet og kunstnerorganisasjonene preg av å være en korporativ ordning. Dette førte igjen til en profesjonalisering og demokratisering av kunstnerorganisasjonene, som langt på vei framsto som moderne fagforeninger på 1970-tallet. Etableringen av en korporativ kanal mellom kunstnerorganisasjoner og staten har blitt framhevet som et særtrekk ved den norske kulturpolitikken, som gjenspeilet samfunnsorganiseringen i Norge for øvrig.40 Mer spesifikt kan etableringen av målrettede støtteordninger og stipender for individuelle kunstnere sees som en velferdsorientert kulturpolitikk som er særegen for de nordiske landene.41

4.9 Kulturpolitikk i en liberaliseringstid

Utbyggingen av den lokale og regionale kulturforvaltningen fortsatte på 1980-tallet. I kulturmeldingene fra første halvdel av årtiet er oppmerksomheten fortsatt for en stor del vendt mot den lokale og regionale kulturpolitikken. På denne tiden var det veletablerte kommunikasjonslinjer mellom departementet og den lokale og regionale kulturforvaltningen. Den fylkeskommunale kulturforvaltningen ble etablert raskere enn tilfellet var med kommunene og den forholdt seg også i andre sammenhenger mer lojalt til departementet enn kommunene. Ved siden av å ha egne forvaltningsoppgaver for blant annet museer, kulturminnevern og fylkesbibliotek fungerte den som et mellomledd mellom departementet og kommunene. Ifølge Per Mangset fikk den fylkeskommunale kulturforvaltningen i praksis en rolle som iverksetter av den nasjonale kulturpolitikken på lokalt og regionalt nivå.

Ut over på 1980-tallet utviklet det seg en ny kulturpolitisk tenkning som særlig fikk nedslag på det lokale og regionale forvaltningsnivået. Innholdet i disse teoriene, som har fortsatt å florere fram til i dag, varierer, men det gjennomgående er at de betoner de samfunnsmessige ringvirkningene av kunst- og kulturvirksomhet. Det kan dreie seg om kulturens betydning for regional utvikling, næringsutvikling, turisme og opprettholdelse av befolkningsgrunnlaget i distriktskommuner, men også om mer spesifikke antatte virkninger av kultur med hensyn til helse, integrering og forebygging av sosiale problemer. Fra 1990-tallet har ringvirkningstenkningen særlig vært knyttet til begrepene om kulturnæringene, kulturbasert næringsutvikling og den kreative økonomien. Denne tenkningen utgjør i dag en viktig legitimering av den regionale og lokale kulturpolitikken og har etter hvert også kommet tydeligere til uttrykk i den statlige kulturpolitikken. I den grad denne tenkningen dreier seg om de samfunnsøkonomiske virkningene av kunst- og kulturvirksomhet, kan man se den som et eksempel på liberaliseringstendensen som gjorde seg gjeldende i kulturpolitikken ut over på 1980-tallet.

Liberaliseringstendensen viser seg ikke minst på medieområdet, hvor kringkastingsmonopolet ble avviklet i 1981. I kjølvannet av dette fulgte etableringen av nærradiokanaler og nye tv-kanaler mot slutten av tiåret. Sammen med satellittoverførte tv-kanaler fra utlandet førte dette til en dramatisk utvidelse i tilbudet av etermedier befolkningen hadde tilgang på. Mediemangfoldet som har utviklet seg i Norge fra 1980-tallet, har på viktige måter bidratt til kulturelle og samfunnsmessige endringer, noe vi skal komme tilbake til i Del II av utredningen. NRKs historiske betydning som kulturinstitusjon i det norske samfunnet lar seg knapt overdrive. Det nye mediebildet som oppsto på 1980- og 1990-tallet, har bidratt til omfattende endringer i statskanalens virksomhet, men uten at den har blitt fratatt denne rollen.

Siden 1990-tallet kan man snakke om at en liberaliseringstendens i kulturpolitikken har bidratt til en nedbygging av den korporative kanalen mellom kunstnerorganisasjonene og myndighetene. Etter hvert som departementet har valgt å hente inn kunstfaglig kompetanse fra andre hold, har kunstnerorganisasjonene tapt mye av sin rådsfunksjon.42 Svekkelsen skyldes også interne endringer i kunstnerorganisasjonene, som fra 1990-tallet av har vært preget av at «fagforeningsorienteringen erstattes av en kosmopolitisk elitistisk tendens». 43 Igjen er dette i tråd med den øvrige samfunnsutviklingen i denne perioden, som peker i retning av fristilling av statlige virksomheter etter en markedsmodell og av at korporative ordninger erstattes av lobbyisme.44 Liberaliseringstendensen viser seg også i endringer av den politiske styringen av kultursektoren. På 1990-tallet ble departementets styring av kunst- og kulturinstitusjoner omlagt etter mønster av andre statlige forvaltningsområder. Kulturdepartementet har her mer og mer inntatt rollen som en konsernledelse i forhold til kulturinstitusjoner som fungerer som selvstyrte resultatenheter.45 Den økonomiske støtten til kulturinstitusjonene gis i hovedsak i form av rammetilskudd, som institusjonene rapporterer tilbake om gjennom mål- og resultatstyringssystemet.

4.10 Tilbake til sentrum

På 1990-tallet foregikk det en omstrukturering av den lokale kulturforvaltningen. Bakgrunnen for endringene var kommunalpolitiske reformer som gjorde at kommunene i større grad enn før kunne velge organisasjonsform, og som la opp til at øremerkede tilskudd til kommunesektoren skulle omgjøres til rammetilskudd. Reformene førte til et gradvis bortfall av de øremerkede statlige tilskuddene til lokale og regionale kulturaktiviteter. Samtidig valgte mange kommuner ut over på 1990-tallet å gå bort fra en egen politisk og administrativ organisering av kulturområdet, en trend som har fortsatt etter årtusenskiftet, men med svakere takt.46 En følge av denne utviklingen er at yrkeskategorien «kulturarbeidere» som vokste fram innenfor den lokale kulturforvaltningen med desentraliseringspolitikken på 1970-tallet, har blitt svekket. Samtidig er det en tendens til at den lokale kulturforvaltningens rolle i det lokale kulturlivet endres. I nyere studier av lokalt kulturliv i Norge pekes det på at kommunene i mindre grad enn før opptrer som kulturprodusenter og i økende grad fungerer som tilretteleggere for et kulturliv som utspiller seg i skjæringsflatene mellom markedet, frivilligheten og offentlig sektor.47 Dette illustreres særlig tydelig med oppblomstringen av kulturfestivaler som har funnet sted i det lokale kulturlivet siden 1980-tallet.

Parallelt med disse endringene i den lokale kulturforvaltningen har statens forhold til den lokale og regionale kulturforvaltningen endret karakter. Dahl og Helseth snakker i denne sammenhengen om at det har skjedd en «reversering» av den kulturpolitiske desentraliseringsprosessen. Denne reverseringen kan dels sies å ha funnet sted gjennom en nedbygging av kommunikasjonslinjene mellom kulturpolitiske aktører på de ulike forvaltningsnivåene. Fra slutten av 1980-tallet har Kulturdepartementet hatt en mer tilbaketrukket og «usynlig» rolle i forhold til den kommunale og fylkeskommunale kulturforvaltningen.48 Dels gir reverseringen seg til uttrykk i et perspektivskifte i den statlige kulturpolitikken. I kulturmeldingene på 1990- og 2000-tallet nedtones den lokale og regionale kulturaktiviteten til fordel for en vektlegging av høykulturelle uttrykksformer, statlig finansierte kulturinstitusjoner og det nasjonale nivået i kulturpolitikken. Et hovedbudskap i kulturmeldingen fra 1992, St.meld. nr. 61 (1991–92) Kultur i tiden, dreier seg nettopp om viktigheten av å styrke det nasjonale nivået i kulturpolitikken og om viktigheten av kunstnerisk kvalitet. Den samme tenkningen stadfestes i kulturmeldingen fra 2002.

I de to kulturmeldingene tydeliggjøres det som har blitt den nåværende strukturen i de statlig finansierte kulturinstitusjonene. Denne strukturen består av statsinstitusjoner og nasjonale institusjoner, som er fullfinansierte av staten, region- og landsdelsinstitusjoner, hvor staten står for 70 prosent av tilskuddene, mens vertsregionen og kommuner står for det resterende, og knutepunktinstitusjoner, hvor den statlige finansieringsandelen er på 60 prosent. Knutepunktinstitusjonene er en kulturpolitisk nyskaping fra 1990-årene, som skiller seg fra de to andre institusjonskategoriene ved at den i prinsippet er tidsavgrenset, med en varighet på fire år. I tråd med definisjonen er knutepunktinstitusjoner virksomheter som er ledende innenfor ulike kunst eller kulturområder og ordningen legger opp til at disse skal påta seg en kompetansebyggende rolle i forhold til andre aktører på de samme feltene. Ordningen har i første rekke kommet til å bestå av festivaler innenfor musikkområdet.

4.11 Fra samfunnshus til kulturhus

Et bilde på den forsterkede vektleggingen av høykulturen og kunstnerisk kvalitet som preger kulturpolitikken fra 1990-tallet er å finne i utbyggingen av regionale kulturhus som skjøt fart i denne perioden. Utbyggingen av kulturhus har fortsatt på 2000-tallet og med dette har det blitt etablert en ny landsomfattende kulturell infrastruktur ved siden av samfunnshusene. Kulturhusene er større og mer påkostede bygg enn samfunnshusene og de er utformet med tanke på økte krav til profesjonelle scene- og framføringsfasiliteter som gjør seg gjeldende i kulturlivet. Ifølge Dahl og Helseth, kan kulturhusene sees som uttrykk for en ny arbeidsdeling i kulturpolitikken, hvor kulturhusene er formidlingssentraler for det profesjonelle kulturlivet, mens samfunnshusene er arenaer for lokal kulturaktivitet og amatørkulturen. Som sådan illustrerer dette en tyngdeforskyving i kulturpolitikken fra det sosiokulturelle til høykulturen:

(D)er vekten tidligere lå på det sosiokulturelle slik dette utfoldet seg i lokalsamfunnets samfunnshus, fokuserer kulturpolitikken fra slutten av 80-tallet mer på høykulturen, som nå får de mange flotte regionale kulturbyggene som sin hovedarena.49

Samtidig kan utbyggingen av kulturhusene sees som en illustrasjon på utbredelsen av den overnevnte ringvirkningstenkningen i kulturpolitikken, da slike investeringer i mange tilfeller ser ut til å være begrunnet med henvisning til forventninger om gunstige samfunnsøkonomiske ringvirkninger. Det internasjonale eksempelet som framfor noe annet har tjent som en modell for denne tenkningen om kulturbygg som et redskap i samfunnsutvikling, er Guggenheim-museet i Bilbao.

4.12 Kulturskoler og Den kulturelle skolesekken

To viktige kulturpolitiske tiltak rettet mot barn og unge kom til rundt årtusenskiftet: lovfestingen av musikk- og kulturskoler og etableringen av Den kulturelle skolesekken som en nasjonal ordning. Utbyggingen av musikkskoler i kommunene har pågått siden 1950-tallet, og den skjøt fart med etableringen av en ordning med øremerkede statlige tilskudd til dette formålet på 1980-tallet. I utredninger på slutten av dette tiåret ble det pekt på at musikkskolene burde få en utvidet rolle som en «dynamo» i det lokale kulturlivet. Dette ledet fram mot at Norge lovfestet tilbudet i 1997, som det første landet i verden. Opplæringsloven har siden pålagt alle kommuner å ha et «musikk- og kulturskoletilbud». Som det framgår av denne begrepsbruken, er tilbudet ikke lenger avgrenset til musikkundervisning, selv om den fram til i dag utgjør en viktig basis for kulturskolenes virksomhet. Gjennom forankringen i opplæringsloven er kulturskolene underlagt de nasjonale utdanningsmyndighetene, men i mange kommuner er ansvaret for denne virksomheten lagt til den kommunale kulturforvatningen.

En annen kulturpolitisk nyskaping er Den kulturelle skolesekken (DKS), som ble etablert som en nasjonal ordning i 2001 og har blitt bygget opp med spillemidler fram mot midten av 2000-tallet. DKS er en videreutvikling av kommunale og fylkeskommunale ordninger som kom til på 1990-tallet, blant annet i Sandefjord kommune og Møre og Romsdal og Hedmark fylkeskommuner. Ordningen er et samarbeid mellom kultur- og skolesektoren, som har som mål at alle barn i grunnskolen skal få mulighet til å oppleve profesjonell kunst og kultur. I tråd med DKS’ målsettinger skal tilbudene være av høy kvalitet og omfatte hele bredden av kulturuttrykk, fra scenekunst, visuell kunst, musikk, film- og litteratur til kulturarvsprosjekter. Fra 2008 er ordningen utvidet til også å gjelde videregående skole. DKS blir av flere beskrevet som et av de viktigste kulturpolitiske tiltakene i Norge på 2000-tallet.50 Ordningen kan sees som et storstilt program for distribusjon av kvalitetskultur blant barn og unge, etter mønster av rikskulturspredningspolitikken fra 1950-tallet. Samtidig har ordningen en desentralisert organisasjonsstruktur, og det har vært lagt vekt på at fylker og kommuner skal utforme et tilbud som er tilpasset lokale forhold.

Styrkingen av den kulturpolitiske satsingen på barn og unge gjennom lovfestingen av kulturskoler og oppbyggingen av Den kulturelle skolesekken kan sies å ha gått hånd i hånd med en svekkelse av de estetiske fagene i grunnskolen.51 I kapittel 3 framhevet vi skoleverkets rolle og betydning som en kulturbyggende institusjon i det norske samfunnet fra 1800-tallet av. Grunnskolen har hatt en nøkkelrolle i det norske samfunnet som dannelsesinstitusjon og som en forvalter av landets kulturarv. At skolen skal fortsette å ha en slik rolle, har blitt stadfestet fra politisk hold fram til i dag. Men skolen er også en kulturbyggende institusjon i en mer snever forstand, som en arena for opplæring i kunst- og kulturfag. Fra slutten av 1990-tallet av har denne spesifikke rollen gradvis blitt bygget ned gjennom reduksjoner i omfanget av undervisningstiden elevene får i disse fagene. Det er nærliggende å se denne utviklingen som et utslag av en forsterket vektlegging av de såkalte basisfagene i skolepolitikken.

4.13 Kulturlivets verdikjede

Når opplæringen i kunst- og kulturfag svekkes som en integrert del av grunnskolen, og det samtidig bygges opp selvstendige institusjoner for opplæring i kunst- og kulturfag (kulturskolene), som delvis er underlagt den kulturpolitiske forvaltningen, kan man si at kultursektoren i større grad enn før omfatter hele bredden av kulturlivets verdikjede. Dette er et begrep vi vil komme tilbake til i senere deler av denne utredningen. Med kulturlivets verdikjede sikter vi til den samfunnsmessige og økonomiske systemsammenhengen kunst- og kulturvirksomheter inngår som deler av. I tråd med samfunnsøkonomisk terminologi kan man skille mellom produksjon, distribusjon, konsumpsjon og reproduksjon som ulike ledd i kulturlivets verdikjede. I figur 4.2 har vi erstattet disse termene med betegnelsene «skape», «formidle», «oppleve» og «lære».

«Skape» viser her til alle former for produksjon av kulturprodukter, enten det dreier seg om utøvende eller skapende virksomhet, og enten produksjonen foregår innenfor eller utenfor kulturinstitusjoner. «Formidle» viser til alle former for virksomhet som bidrar til å gjøre kulturprodukter tilgjengelige for publikum. Her sikter vi til distribusjonsvirksomhet, permanente eller midlertidige kulturarenaer og til ambulerende kulturformidlingsvirksomhet. Med «opplevelse» sikter vi til publikums bruk eller tilegnelse av kulturprodukter, enten dette foregår i privatlivet eller på offentlige arenaer. «Lære» viser til alle former for utdanning og opplæring i kunst og kulturfag. Det gjelder opplæringen som foregår i skoleverket og høyere utdanning i kunst- og kulturfag, men også en rekke mer eller mindre uformelle arenaer hvor særlig unge mennesker tilegner seg kunnskap og ferdigheter. Modellen er ment å framheve den systemiske sammenhengen mellom leddene i denne verdikjeden. Dette har betydning for måloppnåelsen i politikken som føres innenfor de ulike kulturfeltene. Hvordan et kulturfelt fungerer over tid, vil være avhengig av alle leddene i verdikjeden og sammenhengen mellom dem.

4.14 Kulturens sektorisering

Framstillingen vi har gitt av den norske kulturpolitikken i etterkrigstiden er en historie om kulturlivets sektorisering. Det dreier seg om hvordan kulturpolitikken gjennom flere etapper har blitt etablert som et politisk og administrativt område som er avgrenset fra andre samfunnssektorer. Det dreier seg også om hvordan det innenfor denne framvoksende sektoren har utkrystallisert seg et sett av særegne kulturpolitiske tenke- og handlemåter med røtter tilbake til 1800-tallet. I en nylig gjennomført studie av Den kulturelle skolesekken beskrives ordningen som et «begeistringsfelt», og kanskje er denne betegnelsen dekkende for tenke- og handlemåtene som gjør seg gjeldende innenfor hele den kulturpolitiske sektoren.52 Kulturpolitikken er i mindre grad enn andre samfunnssektorer preget av det sosiologen Max Weber kalte modernitetens rasjonaliseringsprosesser.

Dette viser seg på et språklig plan ved at kulturpolitikken er et moderne politikk- og forvaltningsområde hvor «instrumentell» er allment oppfattet som et skjellsord. Det viser seg også i en mer praktisk forstand ved at kulturpolitikken i mindre grad enn andre politikkområder har bidratt til og basert seg på en oppbygging av systematisk og spesialisert kunnskap – i en utredning fra 2012 fastslås det at kulturpolitikken er et av de politikkområdene som det forskes minst på, og som i liten grad har bidratt til en oppbygging av slik kunnskapsproduksjon.53 Det viser seg også ved at kulturpolitikken i mindre grad enn andre politikkområder er basert på en bruk av juridiske virkemidler.54 Slik kulturpolitikken har kommet til å arte seg i Norge, handler den i første rekke om økonomisk støtte til kulturlivsaktører. Her har staten trådt inn i det som minner om en mesenrolle overfor kulturlivet, og denne relasjonen har preg av å være en form for gavebytte.55

Vi har beskrevet forsvaret for høykulturen og vektleggingen av det sosiokulturelle som to hovedlinjer i etterkrigstidens norske kulturpolitikk. I forlengelsen av dette kunne man snakke om at kulturpolitikken i denne perioden preges av to konkurrerende styringsmentaliteter. Ved årtusenskiftet går det et tydelig skille mellom kulturpolitiske aktører på statlig nivå og lokale og regionale kulturlivsaktører med hensyn til slike styringsmentaliteter. I den statlige kulturpolitikken vektlegges den profesjonelle kunsten og kvalitetsmålet. I den kommunale og fylkeskommunale kulturpolitikken er man snarere orientert mot det utvidede kulturbegrepet, den lokale egenaktiviteten og kulturens samfunnsmessige ringvirkninger.

Samtidig har vi framhevet noen viktige underliggende premisser som går på tvers av slike forskjeller i tenkemåte i norsk kulturpolitikk. Et av disse premissene er det som har blitt omtalt som kulturpolitisk paternalisme.56 Begge de to kulturpolitiske tenkemåtene vi har beskrevet, bygger på en verdimessig rangering av kulturuttrykksformer som mer eller mindre oppbyggelige. I det ene tilfellet knyttes oppbyggeligheten til borgerlige dannelsesverdier, mens den i det andre tilfellet knyttes til tanken om egenaktivitet og folkedannelse. Betydningen av slike verdirangeringer i kulturpolitikken illustreres ikke minst gjennom bruken av lystskattprinsippet, hvor det som oppfattes som moralsk mindreverdige aktiviteter – film, ukeblader, pengespill – har blitt skattelagt for å subsidiere det som blir oppfattet som mer høyverdige aktiviteter, enten dette måtte dreie seg om kunst, frivillige kulturaktiviteter eller idrett.

Et annet felles premiss dreier seg om det nasjonale. I Norge har det inntil nylig vært tatt for gitt at kulturpolitikken har som sin hovedoppgave å fungere som et forsvarsverk som beskytter norsk kultur mot utenlandsk påvirkning. Det uttalte målet for kulturpolitikken i Norge på 1800-tallet var å bidra til oppbyggingen av en kulturnasjon og å bygge nasjonal identitet i den norske befolkningen. Dette målet tjente som en viktig legitimering av kulturpolitikken også på 1900-tallet, men nå ble vekten forskjøvet fra å bygge opp en nasjonal kultur og identitet til å verne den fra utenlandsk påvirkning. Bekymringen gjaldt særlig populærkulturelle produkter, for eksempel i form av film og fjernsyn, litteratur og musikk. Gjennom store deler av det forrige århundret var den internasjonale kulturindustrien utpekt som en trussel som måtte motvirkes gjennom kulturpolitiske tiltak.

4.15 Kulturens institusjonalisering

Historien om utviklingen av kulturpolitikken i Norge dreier seg i en viktig forstand også om oppbygging av kulturinstitusjoner med offentlige midler. Kulturinstitusjoner er den arenaen i samfunnet som framfor noen annen gir kunstnere og fagfolk rammevilkår for å utøve og utvikle kunst og kultur på høyt nivå. De har en viktig rolle som forvaltere av landets kulturarv og samfunnsminne. Som sådan har de en identitetsbyggende rolle for befolkningen og tjener som landets utstillingsvinduer mot omverdenen. Kulturinstitusjonene har også en faktisk og potensiell rolle som drivkrefter for utvikling i det øvrige kulturlivet. De er viktige oppdragsgivere for profesjonelle kunstnere og fagfolk utenfor institusjonene og bidrar også til utvikling av amatørkulturen gjennom samarbeid med frivillige.

I etterkrigstiden har det statlige finansielle ansvaret for kulturinstitusjoner stadig blitt utvidet. Dette blir tydelig når man ser på hvordan bevilgningene til kultursektoren som gis over statsbudsjettet, fordeler seg mellom henholdsvis kulturinstitusjoner og aktører i det ikke-institusjonaliserte eller «frie» feltet. På områder som scenekunst, musikk, kulturvern og billedkunst har det gjennom flere tiår vært slik at en stor andel av de statlige kulturmidlene går til kulturinstitusjonene. Utviklingen av disse kulturfeltene preges nettopp av kulturlivsaktørers kamp for å komme seg «innenfor» statsfinansierte institusjonelle rammer, med den anerkjennelsen og den økonomiske tryggheten som følger av å være fast post på statsbudsjettet.57

En av grunnene til at staten har påtatt seg dette finansielle ansvaret er knyttet til det som kan beskrives som en iboende kostnadskrise i kulturinstitusjonene.58 Særlig gjelder dette institusjoner for performativ kunst, som teatre og orkestre. Slike institusjoner er arbeidsintensive virksomheter som i liten grad kan hente effektiviseringsgevinster fra den teknologiske utviklingen. I den grad disse kulturinstitusjonene følger den generelle lønnsveksten, som blant annet drives fram av at ny teknologi fører til økt produktivitet i andre sektorer i arbeidslivet, blir kulturinstitusjonene dyrere i drift og ute av stand til å finansiere virksomheten gjennom billettinntekter. Siden 1970-tallet har de statlige bevilgningene til slike kulturinstitusjoner økt kraftig. Bevilgningene til scenekunst har vokst til å bli det største området på det statlige kulturbudsjettet, som står for en femdel av de totale statlige bevilgningene. Dels skyldes dette at det har blitt bygget ut flere kulturinstitusjoner, særlig i form av region- landsdelsinstitusjoner. Dels skyldes det at kulturinstitusjonene har blitt dyrere i drift.

4.16 Kulturpolitiske tendenser på 2000-tallet

Vi har beskrevet oppbyggingen og konsolideringen av den kulturpolitiske sektoren fram mot årtusenskiftet. Hva er nytt i kulturpolitikken på 2000-tallet? Ved årtusenskiftet avtegner det seg flere utviklingstrekk i kulturpolitikken som utfordrer de underliggende premissene i den kulturpolitiske tenkningen vi har beskrevet i foregående avsnitt. Den siste foreliggende kulturmeldingen, St.meld. nr. 48 (2002–2003) Kulturpolitikk fram mot 2014, bærer bud om dette. På den ene siden peker meldingen på at den kulturpolitiske holdningen til populærkulturen og kulturindustrien har endret seg, og at dette blant annet illustreres gjennom etableringen av støtteordninger for jazz, rock og tilgrensende sjangre. I innledningen til Del I viste vi til en forståelse av kulturpolitikk som ser dette som en kamp om verdsetting av kulturelle uttrykksformer. Utvidelsen av det kulturpolitiske ansvarsområdet til også å omfatte populærkulturelle uttrykksformer kan sees som en ny vending i kulturpolitikken langs denne dimensjonen. Det er en utvikling som rokker ved de estetiske og moralske hierarkiene som har legitimert kulturpolitikken i etterkrigstiden. Samtidig kan det sees som en ny vri på politikken for å fremme kulturelt demokrati, som inntil nylig har dreid seg mest om å legge til rette for lokale amatørkulturelle kulturaktiviteter. Som vi skal komme nærmere inn på i fortsettelsen av denne utredningen, har denne utviklingen fortsatt i tiden etter 2005, hvor det har blitt et uttalt mål å motvirke «sjangerdiskriminering» i kulturpolitikken.

På den andre siden vises det i meldingen til at ønsket om å dyrke fram en nasjonal identitet tuftet på en nasjonal enhetskultur ikke lenger utgjør en holdbar legitimering av kulturpolitikken i en tid preget av individualisering og globalisering. I forlengelsen av dette fastslås det at den framtidige kulturpolitikken må legge til rette for utvikling av kulturen med «utgangspunkt i det mangfaldet og den kompleksiteten som preger dagens kultursituasjon».59 I løpet av 1990-tallet fant det sted et språklig og ideologisk hamskifte i kulturpolitikken: Nasjon og nasjonal identitet gikk fra å være selvsagte orienteringspunkter til å bli sett på som problematiske kategorier, mens globalisering og transnasjonale kulturelle prosesser ble omdefinert fra trusler til kilder til kreativitet og utvikling. Bakgrunnen for dette er dels å finne i den allmenne globaliseringen av det norske samfunnet som fant sted i denne perioden, med økt handel, kommunikasjon og migrasjon på tvers av landegrenser. Dels er bakgrunnen å finne i at kunst- og kulturlivet i økende grad preges av internasjonal nettverksbygging og utveksling. På noen felter i det norske kulturlivet, som den frie scenekunsten og den visuelle kunsten, er i aktørene i høy grad blitt en del av en internasjonal kunstarena.

Parallelt med dette skiftet i synet på globaliseringen har mangfold blitt opphøyet til et nøkkelbegrep i kulturpolitiske debatter. Mangfold er et verdiladet begrep som de aller fleste slutter opp om. Samtidig kritiseres begrepet for å gi et idylliserende bilde av pågående kulturelle endringsprosesser i Norge og for å være «såpeglatt» av flertydighet.60 Utvalget er enig i mange av disse innvendingene, men finner det likevel nødvendig å bruke mangfoldsbegrepet i fortsettelsen av denne utredningen. I denne forbindelse er det viktig å tydeliggjøre hvilken betydning det brukes i. Mangfold kan være et normativt begrep som beskriver et politisk mål eller en utopi. Det brukes da som en beskrivelse av et framtidig inkluderende samfunn eller av et omdefinert og romsligere nasjonalt fellesskap – som i «det nye norske vi» eller «samhold i mangfold». I andre sammenhenger er mangfold mer tenkt på som et middel. Da viser begrepet snarere til hvordan erfaringer av å befinne seg i uryddige og konfliktfylte kulturelle brytningsfelt kan være en viktig kilde til personlig utvikling, kreativitet og kunstneriske visjoner og dermed stimulere til nyskaping og et rikere kulturliv. Endelig brukes begrepet som en situasjonsbeskrivelse. Det kan da vise til variasjonen i uttrykksformer innenfor et kulturfelt eller i kulturlivet som helhet – det man kan kalle uttrykksmangfold – eller det kan vise til den tiltakende variasjonen i livsstiler og kulturelle identiteter som gjør seg gjeldende i den norske befolkningen.

I nyere kulturpolitiske utredninger og debatter har mangfoldsbegrepet særlig blitt brukt i den siste betydningen, som et bilde på det fleretniske og flerreligiøse Norge som har oppstått gjennom nyere innvandring og som følge av rettighetskampen til den samiske urbefolkningen og nasjonale minoriteter. Fra slutten av 1990-tallet ble det tatt flere kulturpolitiske initiativer for å bidra til inkludering av kulturelle minoriteter i kulturlivet, deriblant mosaikkprogrammet som ble gjennomført av Norsk kulturråd i perioden 1998–2001. Flere kulturpolitiske satsinger knyttet til kulturelt mangfold kom til på 2000-tallet, samtidig som begrepet kulturelt mangfold ble et selvsagt orienteringspunkt i kulturpolitiske dokumenter og kulturpolitiske debatter. Denne utviklingen er på ingen måte enestående for kulturpolitikken. På en rekke andre politikkområder har spørsmål knyttet til mangfold og inkludering blitt sentrale temaer i politikkutviklingen etter årtusenskiftet. Dette gjelder ikke minst i politikken overfor kirken og tro- og livssynssamfunn.

Det er betegnende i denne forstand at arbeidet med denne utredningen har pågått parallelt med Stålsett-utvalgets arbeid med utredningen om en helhetlige tros- og livssynspolitikk. NOU 2013: 1 Det livssynsåpne samfunn ble lagt fram i januar 2013. De siste tiårene har det norske samfunnet gjennomgått store endringer med hensyn til kulturelt og religiøst mangfold. I tråd med denne utviklingen og for å sikre en lovgiving som favner mangfoldet har det blitt laget mange utredninger og vært store politiske prosesser både om endringer av formålsparagrafen i skolen og om ny kirkeordning. I 2008 vedtok Stortinget ny formålsparagraf for skolen. Samme år inngikk Stortinget et kirkeforlik om avvikling av statskirkeordningen. Grunnlovsendringen ble vedtatt enstemmig av Stortinget i mai 2012. Ny § 2 i Grunnloven: «Værdigrunnlaget forbliver vor kristne og humanistiske Arv. Denne Grundlov skal sikre Demokrati, Retsstat og Menneskerettighederne.» Ny § 16 i Grunnloven er: «Alle Indvaanere af Riget have fri Religionsøvelse. Den norske Kirke, en evangelisk-luthersk Kirke, forbliver Norges Folkekirke og understøttes som saadan af Staten. Nærmere Bestemmelser om dens Ordning fastsættes ved Lov. Alle Tros- og Livssynssamfund understøttes paa lige Linje.»

4.17 Nye kilder til finansiering av kulturlivet

Utviklingen av den norske kulturpolitikken vi har beskrevet gjennom de foregående avsnittene, dreier seg for en stor del om en «statliggjøring» av kulturen.61 Det er en prosess hvor stadig flere typer kulturvirksomhet – i spennet fra symfoniorkestre til korps, fra opera til amatørteater og fra billedkunst til dataspill – har blitt innlemmet i offentlige støtteordninger som poster på statlige, fylkeskommunale og kommunale kulturbudsjetter. At finansiering av kulturlivet gjøres til en offentlig velferdsoppgave, er ikke spesielt for Norge. I en rekke andre europeiske land har man en lignende kulturpolitisk modell, hvor offentlige myndigheter tar et omfattende ansvar for finansieringen av kulturlivet. Omfanget av den offentlige finansieringen av kulturlivet i Norge er imidlertid større enn i de fleste andre europeiske landene.

Siden 1990-tallet har den private finansieringen av kunst- og kulturvirksomhet fått større oppmerksomhet i den statlige kulturpolitikken. Dette gjenspeiles i Kulturpolitikk fram mot 2014 og i St.meld. nr. 22 (2004–2005) Kultur og næring. Ifølge Anne-Britt Gran og Sophie Hofplass pendler Kulturpolitikk fram mot 2014 retorisk mellom en hyllest av kulturens frihet og en tro på kulturens nyttefunksjon i en næringsutviklingssammenheng.62 Dels dreier det seg om at man på statlig hold har blitt mer opptatt av kultursektorens direkte og indirekte betydning for den økonomiske verdiskapingen. Dels dreier det seg om en utfordring til det private næringslivet om å ta et større ansvar for finansieringen av kultursektoren, blant annet gjennom sponsing. På midten av 2000-tallet hadde kultursponsingen i Norge et betydelig omfang. I 2006 lå dette på i overkant av en halv milliard kroner. De statlige bevilgningene til kulturformål var til sammenligning på rundt fire milliarder kroner.

Kultursponsing er en kommersielt begrunnet virksomhet som inngår i bedrifters markedsførings- og merkevarebyggingsstrategier.63 En annen form for privat finansiering av kulturlivet som har vokst i omfang i Norge siden 1990-tallet, er de pengeutdelende stiftelsene. Denne formen for veldedighet har gjennom lang tid vært en viktig kilde til finansiering av kulturlivet i andre europeiske land, deriblant Danmark og Sverige. I Norge er det i første rekke stiftelsen Fritt Ord, som har stått for en slik virksomhet siden 1970-tallet. Fra årtusenskiftet av har det imidlertid vokst fram en rekke private stiftelser som bidrar til finansiering av kulturlivet i Norge. Deriblant finner man en rekke lokale og regionale stiftelser og en ny nasjonal aktør, Sparebankstiftelsen DNB NOR.

4.18 Kulturnasjon og mangfold

I kapittel 3 framhevet vi at det overordnede motivet i kulturpolitikken i Norge siden 1814 har vært å bygge landet som kulturnasjon. Denne oppgaven har på den ene siden dreid seg om å bygge en kulturell infrastruktur i form av institusjoner, organisasjoner og arenaer for kulturvirksomhet. På den andre siden har den dreid seg om å bygge identitet og fellesskap i befolkningen. Når tanken om å fremme og bevare en norsk enhetskultur erstattes av ønsket om å fremme kulturelt mangfold, betyr dette da at begrepet kulturnasjon har mistet sin kulturpolitiske relevans? Dette er et spørsmål utvalget har synspunkter på. Hvis man med kulturnasjon mener det å bevare et snevert register av kulturuttrykk som oppfattes å representere «det norske», må svaret på det ovennevnte spørsmålet være ja. Men kulturnasjon kan også forstås på en mer dynamisk måte, som en plikt til å legge til rette for en stadig utvidelse av mangfoldet av uttrykksformer i kulturlivet. Det er en forståelse som legger vekt på oppbyggingsaspektet ved kulturnasjonen og det kulturpolitiske ansvaret som følger av dette. Det er et ansvar som dreier seg om å ta vare på kulturarven, ikke som en enhetlig og konstant størrelse, men som noe som alltid er i vekst i takt med at samfunnet og menneskene som tilhører nasjonen, forandrer seg. Kulturpolitikkens oppgave blir dermed å ta vare på denne til enhver tid voksende variasjonsbredden i kulturlivet.

I denne sammenhengen er vi inspirert av filosofen Ronald Dworkin som hevder at det normative grunnlaget for kulturpolitikken ligger i plikten hver generasjon har til å opprettholde og utvide variasjonsrikdommen i det kulturlivet den overlater til kommende generasjoner.64 Grunnlaget for kulturpolitikken er i tråd med dette å finne i et moralsk ansvar vi i dag har overfor kommende generasjoner. Slik utvalget forstår dette, dreier ansvaret seg nettopp om kulturnasjonen. Nasjonen er et fellesskap som henter sin mobiliseringskraft fra at den oppleves som et subjekt som reiser gjennom historien fra en tidløs opprinnelse og inn i en fjern framtid.65 Etter hvert som menneskene som utgjør nasjonen, forandrer seg over tid, endres deres kulturelle uttrykksformer og dermed også deres identitetsgivende fortellinger om hvem «vi» er, men båndet mellom individet og foregående og framtidige generasjoner består som en moralsk forpliktelse. Kulturnasjonen kan dermed sees som en kulturell vekst- eller oppbyggingsprosess som utspiller seg innenfor rammen av dette historiske fellesskapet. I denne forstand er det ingen motsetning mellom kulturelt mangfold og kulturnasjon. Tvert imot handler kulturnasjonen om å opprettholde og forøke kulturelt mangfold. Det er en oppbyggingsoppgave som aldri kan ferdigstilles.

Kulturnasjonen kan ikke reduseres til et fastfrosset bilde av norsk kultur. Samtidig mener utvalget at det er viktig å holde fast ved tanken om norsk kultur i kulturpolitikken. Dels er dette begrunnet med det internasjonale ansvaret landet har for å ivareta norsk kultur som en del av det globale kulturmangfoldet, noe vi kommer tilbake til i Del II. Dels er dette synet begrunnet i en oppfatning om at det er sider ved norsk kultur som er verdt å verne om av hensyn til å opprettholde landets samfunnsform. Da er det grunn til å legge vekt på å identifisere samfunnsstrukturer og samfunnsarenaer som har vært med på å frambringe kulturelle trekk ved Norge vi i dag oppfatter som bevaringsverdige, snarere enn å se disse som iboende egenskaper hos etniske nordmenn.

Når vi skriver dette, pågår det en debatt i mediene om hva som skal regnes som norsk kultur i kulturpolitikken. I debatten har det blant annet blitt pekt på tillit og likhetsorientering som kulturelle trekk ved Norge. Disse påstandene finner gjenklang i forskning som sier noe om kultur i Norge, og vår framstilling av kulturpolitikkens historie bygger opp under disse oppfatningene. Det er grunn til å snakke om tillit og likhetsorientering som kulturtrekk som er karakteristisk for Norge. Men i denne sammenhengen er det viktig å ha klart for seg at slike kulturelle egenskaper er noe som oppstår og vedlikeholdes gjennom sosiale og politiske historiske prosesser, og som kan gå tapt som følge av slike prosesser. Tillit og likhetsorientering er ikke nedarvede egenskaper som vil gå tapt for samfunnet dersom andelen etniske nordmenn i befolkningen minker. I denne forbindelse er det grunn til å minne om den sosiale mobiliseringen og politiske kampen de motkulturelle folkebevegelsene sto i sentrum for på 1800-tallet, som vi beskrev i kapittel 3. Blant historikere er disse prosessene en kjernefortelling om framveksten av det norske demokratiet og det tillitsbaserte samfunnet. Denne fortellingen dreier seg i en viktig forstand om samfunnets håndtering av kulturelt mangfold.

De motkulturelle folkebevegelsene inngikk i en mangesidig kulturstrid om språk, religion og levesett. De dannet sine egne offentligheter som sto i opposisjon til andre bevegelser og til sentrumskulturen. Det spesielle ved denne prosessen når man sammenligner med andre land, er at motkulturene ikke ble marginalisert eller usynliggjort i den nasjonale offentligheten. De ble snarere inkludert på sentrale politiske kulturelle arenaer som deltakere i en nasjonal samtale. Kulturkonfliktene som preget denne tiden, kom dermed til å utspille seg innenfor et nasjonalt uenighetsfellesskap. En av rammene for dette fellesskapet var tilslutning til demokrati- og opplysningsverdier. Vi har pekt på en annen og lite ærerik side ved dette fellesskapet. Den samiske urbefolkningen og andre minoriteter i Norge ble utestengt fra demokratiseringsprosessen og gjort til gjenstand for en hardhendt kulturell assimilering.

Hvis man leter etter modeller av en særegen norsk kultur som er verdt å verne om, er demokratiseringsprosessene som oppsto i Norge forbindelse med de motkulturelle folkebevegelsene, en åpenbar kandidat. Disse prosessene bidro på viktige måter til framveksten av likhetsorienteringen og tilliten som i dag regnes som norsk kultur, og til etableringen av landets demokratitradisjon. I forlengelsen av dette ligger det etter utvalgets syn en viktig oppgave for kulturpolitikken. Som vi skal komme tilbake til i senere kapitler, er et rikt og variert kulturliv en viktig forutsetning for utviklingen av offentlighetene og uenighetsfellesskapet demokratiet avhenger av. Nå som før bør rammene for dette kulturlivet være tilslutning til demokrati- og opplysningsverdier. Men til forskjell fra fortiden kan ikke dette kulturlivet være avgrenset til majoritetsbefolkningen. I dag ligger det en særlig utfordring i å legge til rette for et kulturliv som tar opp i seg det flerkulturelle Norge.

4.19 Kulturpolitiske utfordringer på 2000-tallet

Avslutningsvis i dette kapitlet vil vi framheve et sett av utfordringer som gjorde seg gjeldende i kulturpolitikken på midten av 2000-tallet, ved starten av kulturløftperioden. Disse utfordringene dreier seg alle om utviklingstrekk i kulturpolitikken som er av en slik art at de kan sies å representere trusler mot kulturpolitikkens bærekraft, i økonomisk forstand, med hensyn til sentrale kulturpolitiske mål eller med hensyn til kulturpolitikkens legitimitet. Utfordringene avkrever derfor en aktiv kulturpolitisk håndtering. Et av spørsmålene vi vil stille i fortsettelsen av denne utredningen, er hvorvidt kulturpolitikken etter 2005 har bidratt til en håndtering av disse utfordringene.

For det første dreier dette seg om en mangfoldsutfording. Vi sikter da mer spesifikt til utfordringer som knytter seg til det å tilpasse kulturpolitikken til det flerkulturelle samfunnet Norge har utviklet seg til på 2000-tallet. Vi har pekt på at kulturelt mangfold, i denne betydningen, ble satt på den kulturpolitiske dagsordenen på 1990-tallet, og at dette har vært et sentralt omdreiningspunkt i kulturpolitiske debatter og kulturpolitiske dokumenter siden den gang. På midten av 2000-tallet syntes det imidlertid klart at denne språklige omfavningen av mangfoldsbegrepet i kulturpolitikken på ingen måte sto i forhold til den faktiske ressursinnsatsen på dette området. Kulturstatistikker fra 2000-tallet viser at innvandrer- og minoritetsbefolkningen var underrepresentert som publikum og som kulturprodusenter på en rekke områder innenfor kulturlivet. I kulturpolitiske debatter innenfor ulike kulturfelt har det vært vanlig å konstatere at kulturlivet framstår som «blendahvitt». Mangfoldsutfordringen kan på den ene siden sees som et rettferdighetsspørsmål, det vil si et spørsmål om å skape et kulturliv som er mer representativt for den faktiske befolkningen i Norge. På den andre siden kan det også sees som et spørsmål om hvordan man på en bedre måte kan gjøre det kulturelle mangfoldet som har oppstått i den norske befolkningen, til en ressurs i kulturlivet.

For det andre dreier det seg om en digitaliseringsutfordring. Til tross for at digitaliseringen har pågått i en årrekke i kulturlivet, er det fortsatt vanlig å snakke om dette som en revolusjon som ligger i vente en gang i den nære framtid. På midten av 2000-tallet var overgangen til digital produksjon og distribusjon av kulturelt innhold for lengst satt på agendaen som en «stor» omstillingsprosess i kulturlivet. Omstillingen er både en mulighet og en trussel for kulturlivet og dreier seg om flere forhold. Dels dreier det seg om endrede holdninger og forventninger til bruken av kulturprodukter i befolkningen som skapes gjennom det digitale kulturkonsumet. Dels dreier det seg om bransjemessige omstruktureringsprosesser innenfor blant annet musikk, film og litteraturfeltene, som kan bidra til en fornyelse og utvidelse av produksjonen og publikums tilgang på kulturprodukter, men som også kan redusere det kulturelle mangfoldet ved at næringsgrunnlaget for små aktører og smale kulturprodukter forsvinner. En annen digitaliseringsutfordring, som særlig gjelder ABM-sektoren, er knyttet til oppgaven med å utnytte de positive mulighetene i teknologien gjennom utvikling av digital infrastruktur for bevaring og formidling av kulturarv.

En tredje utfordring dreier seg om kostnadsveksten ved de store kulturinstitusjonene. En studie av statlig finansierte teatre i Norge viser at mens de totale kostnadene til teaterinstitusjonene har blitt tredoblet fra starten av 1970-tallet og fram til årtusenskiftet når man justerer for lønns- og prisvekst, så har publikumsbesøket ved teatrene vært omtrent uforandret gjennom hele denne perioden. Storparten av disse kostnadene var bevilgninger fra offentlige myndigheter. Samtidig viser studien at en betydelig del av denne kostnadsveksten ikke kan forklares med lønnsvekst (jf. beskrivelsen av kulturinstitusjonenes iboende kostnadskrise ovenfor).66 Mulige forklaringer på denne kostnadsveksten er økende utgifter til administrasjon, lite fleksible arbeidstidsordninger og dårlig utnyttelse av arbeidskraftressurser ved institusjonene.

Gitt det vi har sagt om kulturinstitusjonenes rolle i kulturlivet ovenfor, kan ikke deres betydning reduseres til et enkelt produktivitets- og publikumsmål. Det økende gapet mellom den offentlige ressursinnsatsen som går inn i disse institusjonene, og omfanget av publikummet som benytter seg av tilbudet de produserer, må likevel anerkjennes som et problem. Det langsiktige bildet er her at institusjonene for performativ kunst opptar en stadig større andel av det statlige kulturbudsjettet uten at deres samlede publikumsgrunnlag utvides. Dertil kommer at det er klare sosiale skjevheter i publikummet som benytter seg av dette kulturtilbudet. Støtten kan dermed komme til å framstå som en «omvendt Robin Hood-effekt», ved at skatteinntekter fra folk flest brukes til å subsidiere et kostbart kulturtilbud for ressurssterke grupper.

For det fjerde har kulturpolitikken på midten av 2000-tallet en utfordring knyttet til utviklingen i kunstneres levekår. Levekårsundersøkelser blant kunstnerne på 1970-, 1980- og 1990-tallet har dokumentert at kunstnere har dårlige lønns- og levekår sammenlignet med andre grupper. Særlig gjelder dette frilanserne innenfor ulike kunstfelt. En slik undersøkelse var en del av bakteppet for etableringen av kunstnerpolitikken i Norge på 1970-tallet. Men kunstnerpolitikken har ikke over tid vært i stand til å løse dette levekårsproblemet. Siden starten på 1990-tallet har kunstnerbefolkningen økt kraftig. I den seneste levekårsundersøkelsen om kunstnere fant man at det samlede antallet kunstnere i Norge i 2006 var på rundt 19 000. Den samlede veksten i kunstnerbefolkningen beregnes til å ha vært på drøyt 30 prosent siden den forrige levekårsundersøkelsen i 1994. Veksten var særlig sterk blant skuespillere, designere og illustratører og blant musikere og komponister.67 Individualiseringen og selvrealiseringsorienteringen som preger denne perioden, kan ha bidratt til dette. Samtidig har internasjonaliseringen av utdanningssystemet fjernet det som før var en viktig utsilingsmekanisme til kunstneryrket. Overrekrutteringen til kunstneryrket bidrar til å presse lønninger ned blant frilansere. Det er liten grunn til å tro at denne utviklingen vil bli snudd uten at det gjøres politiske grep i en eller annen retning.

For det femte har kulturpolitikken på midten av 2000-tallet en kvalitetsutfordring. Kunstnerisk og faglig kvalitet er et selvfølgelig orienteringspunkt i alle former for kulturvirksomhet. Som vi skal komme tilbake til i Del II, er det denne «ekspressive interessen» som utgjør den underliggende drivkraften i utviklingen av de ulike kunst- og kulturfeltene. Siden starten av 1990-tallet har kunstnerisk kvalitet vært definert som et overordnet mål for den statlige kulturpolitikken. Dette er også en periode hvor evaluering og måling og vurdering av kvalitet på offentlige tjenester har blitt alminneliggjort som en del av styringen av de fleste samfunnssektorene. Tildelinger fra Norsk kulturfond og andre støtteordninger som forvaltes av Norsk kulturråd, gjøres på grunnlag av kunst- og kulturfaglige kvalitetsvurderinger. Men disse tildelingene utgjør bare en liten del av de totale statlige kulturbevilgningene, nærmere bestemt fem prosent på midten av 2000-tallet. Når det gjelder de øvrige statlige bevilgningene på kulturfeltet, herunder bevilgningene til kulturinstitusjonene, fantes det ingen mekanismer eller systemer for ekstern kvalitetsvurdering av kulturvirksomhet på denne tiden.

Samtidig som det er en økt vektlegging av kvalitetsmålet i kulturpolitikken de siste tiårene, er denne perioden også preget av pluralisme med hensyn til hvilke standarder som skal legges til grunn for vurderinger av kunstnerisk kvalitet, og av hva som i det hele tatt skal regnes som kunst. Det er dette som har blitt kalt «kvalitetsparadokset» i kunstlivet: Mens det er en tiltakende enighet om at kvalitetsvurderinger bør ligge til grunn for ressursfordelingen på kulturfeltet, er det en tiltagende uenighet om hvilke kriterier som skal ligge til grunn for slike vurderinger.68 Av dette følger det at kvalitetsutfordringen i kulturpolitikken også er en utfordring med hensyn til å utvikle en mer kunnskapsbasert kulturpolitikk. Som vi har påpekt ovenfor kjennetegnes det kulturpolitiske forvaltningsområdet av at det i liten grad har basert seg på en oppbygging av spesialisert fagkunnskap. For at en mekanisme for kvalitetsvurdering skal kunne være legitim, som et ledd i den kulturpolitiske styringen av kulturlivet, må den nødvendigvis være kunnskapsbasert. Som det ble påpekt av forskere på starten av 2000-tallet, lå det en viktig kulturpolitisk utfordring i å bidra til slik metodeutvikling.