Del 3
Kulturpolitikken etter 2005

10 Innledning til Del III – Kulturpolitikken etter 2005

Boks 10.1

En pute med Løkmønster

Til Henning H. Bergsvåg

Diktere burde vært fritatt for livet

Er det ikke nok at de må ligge foran hele tiden; skrive om kjærlighet før de har opplevet noe som helst

Skrive om den forsvunne hatten sin før den forsvantSkrive om døden før de har opplevd den

Diktere burde slippe å ha kropp, sykkelhjelm

Diktere burde slippe å ha flytevest, sende pakker, gå

på trening, pante flasker, gå ned med søppel

Diktere burde slippe å finne navn på babyer, rydde

gangen, hente post

Hva skal dikteren med eget liv?

Men alt som ligger fremme på diktermuseene stjeler jeg

Er spesielt stolt av puten med løkmønster som jeg stjal fra George Sand

En fugl som trekker et tog stjal jeg fra deg

Cecilie Løveid, Flytterester, Kolon forlag 2012

Til nå i denne utredningen har vi tegnet et historisk bakgrunnsbilde av kulturpolitikken i Norge og lagt fram utvalgets syn på hvordan det kulturpolitiske kulturbegrepet bør avgrenses, og hva som bør være kulturpolitikkens mål og begrunnelser. I denne delen av utredningen vender vi oppmerksomheten mot kulturpolitikken etter 2005 og spørsmål om hvilke endringer kulturpolitikken har skapt i kulturlivet i denne perioden. Kulturpolitikken i Norge etter 2005 preges framfor alt av satsingen den rød-grønne regjeringen har kalt Kulturløftet. Denne satsingen hadde sin offisielle start i mars 2004, da de kommende regjeringspartiene presenterte et felles dokument med 15 punkter under dette navnet (heretter: Kulturløftet I). Det første og viktigste punktet i denne listen var målsettingen om at én prosent av statsbudsjettet skulle gå til kulturformål innen 2014. Som det heter i dokumentet:

1 pst. av statsbudsjettet skal gå til kultur

Vi mener det vil være umulig å innfri de mange målene på kulturområdet uten at det samtidig skjer en stor økning i bevilgningene til kulturen. Det er behov for en kraftig oppvurdering av den rollen kunsten og kulturen spiller, og vi har som mål at innen 2014 skal om lag 1 pst. av statsbudsjettet gå til kulturformål.1

Forslaget til statsbudsjettet for 2006 ble lagt fram av regjeringen Bondevik før maktskiftet i oktober 2005. I november samme år la regjeringen Stoltenberg fram en tilleggsproposisjon2 som blant annet omfattet endringsforslag knyttet til Kulturløftet, og foreslo en samlet økning i kulturbudsjettets ramme for 2006 på knapt 170 millioner kroner. Med denne tilleggsproposisjonen var Kulturløftet I iverksatt. Før valget i 2009 ble det reviderte Kulturløftet II, lagt fram av regjeringen, denne gangen med 17 punkter. Punkt 1 var fremdeles at én prosent av statsbudsjettet skal gå til kulturformål innen 2014, men nå ble det lagt til at økningen «skal komme alle kunstformer og sjangre til del. Det skal tilstrebes en jevnere fylkesvis fordeling av kulturmidlene. Stortingsmeldinger og handlingsplaner for perioden 2005–2009 skal følges opp. Vi vil styrke kulturforskningen».

I tiden etter 2005 har det blitt produsert et stort antall stortingsmeldinger, planer og utredninger innenfor de ulike kulturfeltene, men Kulturløftet har i første rekke vært et program for å utvide kultursektorens økonomiske ressursgrunnlag. Som vi skal se i de to kapitlene som utgjør denne delen av utredningen, har det vært en kraftig økning i de offentlige bevilgningene til kultursektoren i tiden etter 2005. På statlig nivå har det vært en dobling av ressursbruken på kulturformål i denne perioden. Samtidig har det vært en betydelig vekst i kommunenes og fylkeskommunenes utgifter til kulturformål. Gitt denne store økonomiske veksten kan det være nærliggende å betrakte perioden etter 2005 som en kulturpolitisk oppbyggingsfase, på linje med det man hadde på 1970-tallet i forbindelse med oppbyggingen av den desentraliserte kulturforvaltningen. Men hva slags kulturpolitisk oppbyggingsfase er det i så fall snakk om i kulturløftperioden? Hvilke deler av kulturlivet er det som har blitt bygget opp, og hvilke deler av kulturlivet har eventuelt blitt nedprioritert i tiden etter 2005? Hvilke følger har veksten hatt for ulike deler av kulturlivet? Dette er de overordnede spørsmålene vi vil belyse i denne delen av utredningen.

Kulturutredningen skal i tråd med sitt mandat gjennomgå og vurdere virkemidler, tiltak og arbeidsformer i kulturpolitikken etter 2005 og effekter disse har hatt i kulturlivet. For at denne oppgaven skal bli håndterlig, må den avgrenses og presiseres, både med hensyn til valg av tilnærming til gjennomgangen av kulturpolitiske tiltak og med hensyn til grunnlaget for å vurdere kulturpolitikken etter 2005. Kort fortalt går utvalgets valg av tilnærminger til denne oppgaven ut på at vi (i) vil gjennomgå kulturpolitikken etter 2005 med utgangspunkt i budsjettutviklingen i denne perioden, at vi (ii) vil vektlegge å tegne et helhetsbilde av utviklingen i kulturpolitikken, og at vi (iii) vil vurdere kulturpolitikken med henblikk på dens måloppnåelse og bærekraft.

10.1 Et helhetlig blikk på kulturpolitikken med utgangspunkt i budsjettutviklingen

Når det gjelder gjennomgangen vi skal gjøre av tiltak og virkemidler i kulturpolitikken etter 2005, legger utvalget til grunn at kulturpolitikken i Norge i det alt vesentligste gir seg til uttrykk gjennom bruken av økonomiske virkemidler, i form av permanente og tidsavgrensede støtteordninger.3 Utvalget finner det derfor naturlig at gjennomgangen av kulturpolitikken etter 2005 tar utgangspunkt i beskrivelser av utviklingen i offentlige myndigheters budsjetter til kulturformål i denne perioden. Vår overordnede tilnærming i beskrivelsen av kulturpolitikken etter 2005 går ut på å «følge pengene». Nærmere bestemt vil vi fokusere på realøkningen i bevilgninger til kultursektoren i denne perioden – det som gjerne kalles «friske midler» – og hvordan disse bevilgningene fordeler seg mellom ulike typer tiltak. Vi vil vise hvordan veksten i bevilgninger til kulturformål fordeler seg mellom de tre forvaltningsnivåene, hvordan den fordeler seg mellom sektorene på kulturområdet, og hvordan den fordeler seg mellom uttrykksformer og aktører innenfor den enkelte sektoren.

Det er en utfordring i denne sammenhengen at kulturpolitikken i Norge omfatter et stort mangfold av støtteordninger på alle forvaltningsnivåer. Å redegjøre for alle disse ordningene, endringer de har gjennomgått i tiden etter 2005 og følger dette har hatt for aktører i kulturlivet, ville ikke vært mulig innenfor de tids- og ressursrammene utvalget har hatt til rådighet. Etter utvalgets oppfatning er det heller ikke ønskelig å hengi seg til en detaljert beskrivelse av kulturpolitikkens mange ulike forgreninger i dette utredningsarbeidet. Forskning, evalueringer og utredninger om kulturpolitikk i Norge omhandler i de fleste tilfellene spesifikke ordninger eller deler av kulturpolitikken. Etter utvalgets syn er det en mangel på forsknings- og utredningsarbeider som beskriver og analyserer de overordnede trekkene i kulturpolitikken og sammenhenger mellom de ulike ordningene denne politikken omfatter. Dette er en mangel utvalget ønsker å bøte på ved å anlegge et helhetlig perspektiv på kulturlivet og kulturpolitikken.

I gjennomgangen som følger i de neste kapitlene, legger vi derfor vekt på å tegne et overordnet bilde av utviklingen i kulturpolitikken etter 2005 med utgangspunkt i budsjettutviklingen i denne perioden. I dette ligger det at beskrivelsene og analysene vi gjør av endringer i kulturlivet, nødvendigvis må være på et overordnet plan. I dette ligger det også at en rekke ordninger og aktører i kulturlivet ikke vil bli omtalt i vår framstilling av kulturpolitikken i tiden etter 2005. Utvalget vil understreke at dette ikke skyldes at disse aktørene oppfattes som mindre betydningsfulle enn aktører som omtales. Utvalgskriteriet vi baserer oss på når det gjelder omtale av kulturlivsaktører er at de illustrerer endringer som har funnet sted innenfor de ulike kulturfeltene eller endringer i politiske prioriteringer på kulturområdet i denne perioden. I gjennomgangen av kulturpolitikken etter 2005 vil vi støtte oss til budsjettall fra Kulturdepartementet om bevilgninger til kulturformål over statsbudsjettet og til statistikk fra Kostra om kommunenes og fylkeskommunenes utgifter til kulturformål. Gjennomgangen av budsjettutviklingen på statlig, fylkeskommunalt og kommunalt nivå anskueliggjør de politiske prioriteringene som har gjort seg gjeldende på kulturområdet i tiden etter 2005. Den gir oss en forståelse av kulturpolitikkens utfall, det vil si hvilke deler av kulturlivet som har blitt styrket i denne perioden, og hvilke som eventuelt har blitt nedprioritert. Når vi går videre i beskrivelsen av utviklingen i kulturpolitikken etter 2005 og trekker slutninger om virkninger den har hatt på ulike felter i kulturlivet, er det også på bakgrunn av annet kildemateriale. Her støtter vi oss til eksisterende kulturstatistikk, eksisterende forsknings- og utredningsarbeider og utredningsarbeider som er utført på oppdrag fra Kulturutredningen. Vi vil også støtte oss til de mange innspillene Kulturutredningen har mottatt fra aktører i kulturlivet.

10.2 Måloppnåelse og bærekraft

I tidligere kapitler har vi redegjort for utvalgets syn på hvilke uttrykksformer som bør omfattes av kulturpolitikken, og hvilke mål som bør legges til grunn for kulturpolitikken. Vi har snakket om ytringskulturen, om ytringskulturens samfunnsbetydninger og om nødvendigheten av en offensiv kulturpolitikk som følger av dette. Når vi nå går over til det som i en løselig forstand er en evaluering av kulturpolitikken etter 2005, kreves det et perspektivskifte. Våre beskrivelser og vurderinger av kulturpolitikken etter 2005 må forholde seg til de premissene denne politikken har vært basert på, både hvordan det kulturpolitiske ansvarsområdet har vært avgrenset, og hvilke mål og intensjoner som har blitt lagt til grunn for politikken. Som evaluator må utvalget forholde seg lojalt til disse avgrensningene og målene. Samtidig vil vi bringe inn perspektiver som er utviklet i tidligere kapitler i våre vurderinger av kulturpolitikken etter 2005. Dette kommer vi nærmere inn på nedenfor.

Det mest opplagte vurderingskriteriet vi kan nærme oss kulturpolitikken etter 2005 med, er måloppnåelse. Da spør vi om i hvilken utstrekning kulturpolitikken har bidratt til å oppfylle politiske mål og intensjoner som har blitt gjort gjeldende i denne perioden. I denne forbindelse er det naturlig å ta utgangspunkt i målene som formuleres i Kulturløftet I og II, som vi har gjengitt i sin helhet i boks 10.2 og 10.3. Begge dokumentene har preg av å være erklæringer fra regjeringen om hva den skal oppnå på det kulturpolitiske området innen 2014. Et av siktemålene med framstillingen som følger i denne delen av utredningen, er å trekke konklusjoner med hensyn til om de mange spesifikke «løftene» som listes opp i disse dokumentene, er innfridd eller ikke.

Boks 10.2 Kulturløftet I

1. 1 pst. av statsbudsjettet skal gå til kultur

   Vi mener det vil være umulig å innfri de mange målene på kulturområdet uten at det samtidig skjer en stor økning i bevilgningene til kulturen. Det er behov for en kraftig oppvurdering av den rollen kunsten og kulturen spiller, og vi har som mål at innen 2014 skal om lag 1 pst. av statsbudsjettet gå til kulturformål.

2. Regjeringen vil innføre en egen kulturlov

   Hensikten er ikke å lovregulere kulturfeltet i detalj, men understreke det offentliges ansvar når det gjelder å legge til rette for et godt kulturtilbud. Loven skal bidra til å sikre et mangfold av kulturtilbud over hele landet, og gi kulturen tyngde og status.

3. Bedre levekår for kunstnere

   Mange kunstnere har vanskelige arbeidsvilkår. Vi mener derfor at det må gjennomføres en levekårsundersøkelse blant kunstnere.

4. Kulturskole for alle barn som ønsker det

   Vi ønsker en sterk satsing på kulturskolene. Det er i dag ikke nok plasser til alle som ønsker å gå i kulturskole. Mange steder i landet er det lange køer. Vi mener derfor at tilbudet skal bygges ut og at målet skal være at kulturskolene skal være for alle. Vi mener at alle barn i Norge som ønsker det, skal få tilbud om plass i kulturskolen med rimelig egenbetaling.

5. Støtte opp om den norske filmsuksessen

   Norsk film har opplevd suksess de siste årene både i antall produserte filmer og når det gjelder publikumstall. Denne satsingen må fortsette. Vårt mål er at det skal produseres minst 20 langfilmer hvert år, og at 25 pst. av kinobesøket skal være på norske filmer.

6. Satsing på norsk musikk

   Vi vil legge til rette for en satsing på norsk musikk. Innkjøpsordningen, digital formidling, støtte til spillesteder, lokale arrangører, festivaler, transport og programutvikling er viktige elementer i denne satsingen.

7. Et løft for dansekunsten

   Dansen må få økt anerkjennelse. Vi mener det bør være et mål at alle skal få oppleve profesjonell dansekunst. Det må derfor satses på flere produksjoner og økt formidling. Vi vil at det skal lages en opptrappingsplan for bevilgningene til dans og fri scenekunst, og at det etableres en egen støtteordning for dans under Norsk kulturråd.

8. Økt satsing på scenekunst – ny støtteordning for faste grupper

   Vi mener at teatergrupper og dansevirksomheter/grupper må få mer forutsigbare rammer. Støtten til frie teatergrupper må økes kraftig. Det bør innføres en ny ordning hvor virksomheter og grupper som har fått flerårig støtte under ordningen for fri scenekunst kan løftes ut og få en fast driftsstøtte for en lengre periode.

9. Økt satsing på det frivillige arbeidet

   Det legges ned mye arbeid i lag og organisasjoner over hele landet. Det er derfor viktig at disse har best mulig rammevilkår. Frifond-midlene som går til barn og unge er viktige bidrag til lokal aktivitet, og det er viktig at disse fordeles på en måte som ligger nærmest opp til organisasjonenes egne ønsker.

10. Utvidet kulturell skolesekk – kulturkort for ungdom

    Den kulturelle skolesekken gir barn og unge over hele landet muligheten til å møte profesjonell kunst og kultur. Vi ønsker at det i forbindelse med evalueringen av skolesekken skal utredes om tilbudet også skal omfatte barnehager og videregående skoler. Vi går også inn for at alle unge skal sikres muligheten til å benytte seg av ulike kulturtilbud ved at det innføres en ordning med kulturkort for ungdom og studenter.

11. Styrking av det norske språk – økt satsing på norsk litteratur

    Vi mener det er nødvendig med en offensiv språkpolitikk for å styrke det norske språks posisjon. Norge er et lite språkområde, og er derfor under konstant press. Nynorsk er under et særlig press. Vi er opptatt av at bibliotekene skal gi et godt digitalt tilbud, og går inn for etablering av en digital nasjonal kunnskapsbase. Vi vil styrke innkjøpsordningen for norsk litteratur.

12. Økt utsmykking av offentlige rom

    Vi mener utsmykking av det offentlige rom, sammen med økt satsing på kvalitet i arkitektur og design, blir viktig fram mot 2014. Ordningen med utsmykking av offentlige bygg er et godt virkemiddel for å sikre tilgang til kunst i offentlige rom.

13. Gode vilkår for samisk kultur

    Sametinget har overtatt forvaltningen av kulturpolitikken på det samiske området. Likevel må vi ta et nasjonalt ansvar for at Sametinget har mulighet til en offensiv kulturpolitikk.

14. Norge som flerkulturelt land

    Det er viktig at det flerkulturelle perspektivet synliggjøres på alle felter i kulturlivet. Vi vil at kulturelt mangfold skal bli et grunnleggende premiss i kunst- og kulturpolitikken. Det er derfor viktig at de nasjonale kulturinstitusjonene gjenspeiler dette i sine produksjoner, og at det i tillegg gis støtte til aktører på det flerkulturelle feltet.

15. Satsing på lokale kulturbygg – og en ny kulturbåt

    Det er viktig med en god ordning som gjør at kommunene satser på å bygge kulturelle møteplasser. Vi vil utrede videre prosjektet om å etablere en kulturbåt for hele kysten fra Halden til Kirkenes. Dette vil bidra til økt kulturformidling.

Boks 10.3 Kulturløftet II

1. 1 prosent av statsbudsjettet skal gå til kultur innen 2014

   Økningen skal komme alle kunstformer og sjangre til del. Det skal tilstrebes en jevnere fylkesvis fordeling av kulturmidlene. Stortingsmeldinger og handlingsplaner fra perioden 2005–2009 skal følges opp. Vi vil styrke kulturforskningen.

2. Kulturskole for alle barn som ønsker det

   Det skal gjennomføres et kulturskoleløft slik at alle barn som ønsker det får et kulturskoletilbud av god kvalitet til en rimelig pris. Dette skal sikres ved statlige stimuleringsmidler og en solid kommuneøkonomi. Utvikling av et mer omfattende kulturskoletilbud i tilknytning til SFO/skole skal utredes. Det skal være rom for ulik lokal organisering av kulturskolen. Det skal legges til rette for synliggjøring av kulturskolen og for talentutvikling.

3. Gi frivilligheten et løft

   Satse 1 milliard på momskompensasjon for frivilligheten og sikre forutsigbare rammebetingelser gjennom Norsk Tipping og grasrotandelen. Gjøre det enklere for frivillige organisasjoner å skaffe egne inntekter. Vi vil samarbeide med de frivillige organisasjonene om inkludering og folkehelsearbeid. Det frivillige kulturlivet skal styrkes. Antall frivillighetssentraler skal økes vesentlig.

4. Styrke bibliotekene og norsk språk

   Styrke bibliotekene som arenaer for leselyst, læring og kulturopplevelser. Bidra til et kvalitets- og kompetanseløft i bibliotekene gjennom utviklingstilskudd og modellbibliotek og bruk av ny teknologi. Innkjøpsordningene for litteratur skal styrkes. Etablere en norsk Språkbank. Sikre nynorsken gode kår. Gjøre 2010 til et nasjonalt leseår.

5. Støtte opp om den norske filmsuksessen

   Målet er at Norge skal bli ledende i Norden på film, TV-drama og dokumentar, og at 25 % av kinomarkedet skal bestå av norske filmer. Norsk film skal hevde seg internasjonalt. Det skal satses på filmmiljøer i regionene. Målet er at kvinner skal inneha minst 40 % av nøkkelposisjonene i norsk film.

6. Satsing på norsk musikk i alle sjangre

   Sikre et godt og variert konserttilbud over hele landet. Bidra til at det utgis mer norsk musikk. Støtteordningene for musikk skal styrkes og utvikles. Det skal etableres en digital innkjøpsordning som gjør musikk tilgjengelig via bibliotekene. Vi skal styrke orkestrene og ensemblene og fullføre etableringen av Nordnorsk Symfoniorkester. Styrke kor og korps, blant annet gjennom dirigentutvikling.

7. Satse på dans

   Støtte opp om den positive utviklingen i norsk dans blant annet gjennom å styrke tilskuddsordningen for dans. Det skal satses på talentutvikling innen dansekunsten. Det skal være en bred satsing på mange ulike danseuttrykk over hele landet. Nasjonalballetten skal styrkes.

8. Et godt teater og operatilbud i hele landet

   Vi vil sikre et godt teatertilbud, blant annet gjennom å styrke institusjonsteatrene, den frie scenekunsten og teaterfestivalene. Barne- og ungdomsteater og amatørteater skal få et løft. Region- og distriktsoperaene skal styrkes. Den Norske Opera skal ha internasjonal kvalitet og bidra til et operatilbud i hele landet.

9. Satse på arkitektur, billedkunst og kunsthåndverk

   Styrke norsk arkitektur og stedsutvikling ved å følge opp den nasjonale handlingsplanen for arkitektur. Satse på billedkunst og kunsthåndverk blant annet gjennom å utvikle visningsarenaene. Styrke stipendordningene og legge særlig til rette for unge kunstnere. Det skal satses på kunst i offentlige rom.

10. Ta vare på norsk kulturarv

    Styrke kulturformidlingen gjennom museene, blant annet ved digitalisering av kulturarven. Sørge for at folkemusikk, folkedans og håndverkstradisjonene har gode vilkår. Formidlingen av kirkekultur skal styrkes. Kultur skal stå sentralt i Grunnlovsjubileet 2014.

11. Kultur hele livet

    Tredoble satsingen på den kulturelle spaserstokken og gjøre satsingen permanent. Styrke den kulturelle skolesekken og sette i gang et pilotprosjekt med et profesjonelt kulturtilbud i barnehagen. Innføre kulturkort for ungdom i alle fylker som ønsker det. Gi flere et tilbud om kultur på arbeidsplassen.

12. Sikre mangfold, likeverd og likestilling

    Legge til rette for at kunst og kulturlivet gjenspeiler mangfoldet i det norske samfunnet og følge opp erfaringer og tiltak fra Mangfoldsåret. Arbeide for likestilling på alle områder i kulturlivet. Motarbeide sjangersjåvinisme og sørge for likeverd mellom kunstformer og sjangre.

13. Samisk kultur

    Samisk kultur skal bevares og videreutvikles. Gjennomføre et samisk kulturløft ved å øke kulturbevilgningen til Sametinget. Samisk språk skal styrkes.

14. Bedre kunstneres levekår

    Vi vil bedre kunstneres levekår, med hovedvekt på inntektsvilkår og velferdsordninger. Forbedre stipendsystemet og støtte etableringen av en danse- og teaterallianse. Sikre kunstnernes rettigheter til egne åndsverk. På basis av dette bruke mulighetene som ny teknologi gir.

15. Øke den lokale kulturinnsatsen

    Vi vil være pådrivere for lokal innsats på kulturområdet, blant annet gjennom fortsatt styrking av kommuneøkonomien. Sørge for gode kulturarenaer i hele landet, gjennom å øke bevilgingen til kulturbygg. Bidra til at kulturlovens forpliktelser følges opp. Desentralisere beslutninger og redusere byråkrati slik at mer penger går til aktivitet.

16. Internasjonal kultursatsing

    Legge til rette for økt kulturutveksling mellom Norge og andre land. Det skal støttes opp om kulturarbeidet i nordområdene og om den norsk-russiske kultursamarbeidet. Kultur skal brukes aktivt i norgesprofilering.

17. Satse på næringsutvikling og kultureksport

    Det skal stimuleres til kultur- og næringsprosjekter og økte private bidrag til kultur. Utvikle potensialet i koblingen mellom kultur, næring og reiseliv. Legge til rette for at flere kunstnere skal kunne leve av egen kunst. Det skal legges til rette for at mer av norsk kultur kan eksporteres til utlandet.

At målene regjeringen har forpliktet seg til med Kulturløftet I og II, er ambisiøse, er udiskutabelt. Av dokumentene kan man se at disse målene i første rekke befinner seg på et tiltaksnivå. Punktene i Kulturløftet I og II beskriver en rekke ulike formål regjeringen forplikter seg til å satse på innenfor kulturpolitikken, og de sier noe om omfanget av satsingen. Men med noen unntak – som at alle barn som ønsker det, skal få et kulturskoletilbud av god kvalitet, og at kunstneres levekår skal bedres – sier dokumentene lite om hvilke virkninger regjeringen ønsker å oppnå i kulturlivet med denne satsingen.

Gitt de store økonomiske ressursene kulturlivet har blitt tilført i tiden etter 2005, er det naturlig at man også stiller spørsmål om denne innsatsen har betalt seg i form av mer og bedre kultur. I hvilken grad har den store «inputen» av penger i kulturlivet etter 2005 blitt konvertert til en «output» i form av kulturprodukter og publikumsopplevelser? Mange av de vedtatte målene innenfor de ulike kulturpolitiske delområdene (scenekunst, musikk, museer osv.) dreier seg nettopp slike ønskede virkninger i kulturlivet. Disse målene varierer fra delområde til delområde, men gjennomgående er at de vektlegger at kulturpolitikken skal bidra til at alle skal ha tilgang til kunst- og kultur, og at kulturpolitikken skal bidra til kunst og kulturtilbud av høy kvalitet.

Når det gjelder målet om at alle skal ha tilgang på kunst- og kulturopplevelser, kan vi støtte oss til statistikk som beskriver utviklingen i omfanget og utbredelsen av kunst- og kulturtilbudet og utviklingen i publikumsoppslutningen om dette tilbudet. Slik statistikk finnes for de fleste delområdene i kulturfeltet. En svakhet ved deler av denne statistikken er at den er basert på egenrapportering fra kulturvirksomheter. I en del tilfeller kan disse virksomhetene ha en egeninteresse i å rapportere høye besøkstall og dette kan skape usikkerhet, med hensyn til statistikken.

Når det gjelder kvalitetsmålet, finnes få systematiske og kunnskapsbaserte kilder vi kan støtte oss til. Denne mangelen på et etablert rammeverk for vurdering av kunstnerisk og faglig kvalitet er i seg selv en viktig observasjon om utviklingen i kulturpolitikken etter 2005, som har å gjøre med dens bærekraftutfordringer (jamfør neste avsnitt). I innspill til utvalget har kulturlivsaktører kommet med kvalifiserte synspunkter på spørsmålet om utviklingen av den kunstneriske og faglige kvaliteten i kulturlivet i tiden etter 2005. På grunnlag av dette og utvalgets kunnskap og kompetanse vil vi gjøre slike vurderinger i beskrivelsene av de ulike delområdene i kulturpolitikken.

Like viktig som spørsmålet om den kortsiktige måloppnåelsen i kulturpolitikken etter 2005 – eller viktigere – er spørsmålet om kulturpolitikkens langsiktige bærekraft. Når vi nærmer oss kulturpolitikken etter 2005 ut fra bærekraftkriteriet, spør vi om den har lagt grunnlag for en varig positiv utvikling av de kulturpolitiske målsettingene i kulturlivet. I denne sammenhengen vil vi bringe inn perspektiver vi har trukket opp i tidligere kapitler i vurderingen av kulturpolitikken. I kapitlene som følger, vil utvalget bruke bærekraftbegrepet på tre måter:

For det første vil vi gjøre dette med henvisning til utviklingen i det vi har kalt kulturlivets verdikjede. I tidligere kapitler har vi pekt på at kulturlivet som helhet og de enkelte kunst- og kulturfeltene kan sees som en verdikjede som består av et skapende ledd (produksjon), et formidlingsledd (distribusjon/arenaer), et opplevelsesledd (publikum) og et læringsledd (reproduksjon). Her vektla vi den systemiske sammenhengen mellom disse leddene innenfor de ulike kulturfeltene. Utviklingen av et kulturfelt som helhet over tid avhenger av samspillet mellom disse leddene og av at det er et proporsjonalt forhold mellom dem. For eksempel kan en ensidig styrking av det skapende leddet innenfor et kulturfelt bidra til økt kunstnerisk produksjon, men dette vil ikke nødvendigvis føre til noen varig positiv utvikling innenfor kulturfeltet hvis det ikke finnes tilstrekkelige strukturer for distribusjon og tilegnelse av disse produktene eller strukturer for rekruttering og utvikling av nye produsenter. Bærekraft betyr i denne sammenhengen at det er balanse og samspill mellom de ulike leddene i verdikjeden. I gjennomgangen av de ulike kunst- og kulturfeltene i kapittel 11 og i mer overordnede vurderinger vi gjør av utviklingen i kulturlivet i dette og det påfølgende kapitlet, vil vi være opptatt av hvordan budsjettveksten i kulturpolitikken har blitt fordelt mellom de ulike leddene i kulturlivets verdikjede.

For det andre vil vi drøfte kulturpolitikkens bærekraft med henvisning til dens håndtering av de strukturelle utfordringene vi beskrev i kapittel 4. Her pekte vi på en rekke prosesser som gjorde seg gjeldende i kulturlivet ved inngangen til kulturløftperioden knyttet til kostnadsveksten i kulturinstitusjonene, veksten i kunstnerbefolkningen, digitalisering og kulturelt mangfold. Disse prosessene representerer bærekraftutfordringer i kulturpolitikken, i økonomisk forstand og med hensyn til kulturpolitikkens legitimitet. En annen utfordring er behovet for å utvikle metoder for kvalitetsvurdering som en del av styringen av kultursektoren. Alle disse utfordringene er av en slik art at de krever en aktiv kulturpolitisk håndtering. Ett av kriteriene vi vil forholde oss til i vurderingen av kulturpolitikken på ulike delområder etter 2005, er om den har søkt å komme opp med løsninger på disse utfordringene. Dette er noe vi særlig vil legge vekt på i gjennomgangen av den statlige kulturpolitikken i kapittel 11.

For det tredje handler bærekraft i denne sammenhengen om sammenhengen og samspillet mellom kulturpolitikken på ulike forvaltningsnivåer. Kulturutredningens mandat ber spesifikt om at utvalget skal vurdere samspillet mellom myndigheter på ulike forvaltningsnivåer i kulturpolitikken. I tidligere kapitler har vi pekt på endringer i forholdet mellom staten og kommunene og fylkeskommunene på det kulturpolitiske området som fant sted fra 1970-tallet og fram mot årtusenskiftet. Kommunikasjonslinjene som ble etablert mellom Kulturdepartementet og fylkeskommunene i forbindelse med oppbyggingen av den desentraliserte kulturforvaltningen, har gradvis blitt svekket i denne perioden. Samtidig har Kulturdepartementet vendt oppmerksomheten vekk fra det sosiokulturelle utvidede kulturbegrepet og over mot høykulturen og målet om kunstnerisk kvalitet, mens kommuner og fylkeskommuner mer og mer har vektlagt en tenkning om kulturens samfunnsmessige ringvirkninger. At det finnes spenninger mellom den kulturpolitiske forvaltningen på statlig, fylkeskommunal og kommunalt nivå, er uunngåelig. Men i den grad det er en mangel på samspill mellom kulturpolitikken som utøves på disse forvaltningsnivåene, eller at de motvirker hverandre, kan man si at dette truer bærekraften i den nasjonale kulturpolitikken. Dette er en problemstilling vi vil være opptatt av å belyse i kapittel 12 om den kommunale og fylkeskommunale kulturpolitikken.

11 Den statlige kulturpolitikken etter 2005

11.1 Innledning

Kulturløftet har i første rekke vært en statlig kulturpolitisk satsing. Det er på det statlige nivået at nye tiltak har blitt formulert og iverksatt i denne perioden, og det er på dette nivået at veksten i bevilgninger til kulturlivet har vært størst. Uavhengig av om regjeringen lykkes i å nå målet om at 1 prosent av statsbudsjettet skal gå til kulturformål innen 2014, kan det fastslås at det har vært en betydelig vekst i de statlige bevilgningene til kultursektoren i tiden etter 2005. Fra 2005 til 2013 har de statlige bevilgningene til kulturformål blitt doblet. Veksten har kommet de fleste kunst- og kulturfeltene til gode, om enn i ulik utstrekning, og den har bidratt til å skape oppmerksomhet og debatt om kulturpolitikken. Selv om kommunene har oppretthold sin posisjon som kulturlivets største finansieringskilde i tiden etter 2005, er det uten tvil den statlige kulturpolitikken som har vært toneangivende i utviklingen på feltet i denne perioden. Utvalget finner det derfor rimelig at vi vier mest plass i denne utredningen til en gjennomgang av den statlige kulturpolitikken.

I dette kapitlet tar vi for oss den statlige kulturpolitikken etter 2005. Nærmere bestemt vil vi beskrive og analysere veksten i bevilgninger over statsbudsjettet som har funnet sted i denne perioden. Vi vil vise hvordan bevilgningene fordeler seg mellom de ulike kulturområdene, og hvordan midlene fordeler seg mellom sjangre og uttrykkformer innenfor de ulike delsektorene. Vi vil også redegjøre for den geografiske fordelingen av de statlige bevilgningene til kulturformål. Hovedmålet i kapitlet er å tegne et overordnet bilde av utviklingen i kulturpolitikken på statlig nivå og å identifisere mønstre som gjøres gjeldende på tvers av de ulike delsektorene. Vi vil derfor i liten grad hengi oss til detaljerte beskrivelser og analyser av kulturpolitikkens ulike forgreninger. Vi fokuserer gjennomgående på endringer som har funnet sted i den statlige kulturpolitikken etter 2005 i form av budsjettvekst for ulike kulturformål og i form av nye tiltak og satsinger som har kommet til i denne perioden og hvilke virkninger dette har fått i kulturlivet.

I delkapitlene som følger, vil vi først gi en oversikt over utviklingen i de samlede statlige bevilgningene til kulturformål det siste tiåret, hvor vi ser spesielt på utviklingen i kulturbevilgninger etter innføringen av Kulturløftet i 2005. Deretter går vi over til å beskrive utviklingen på ulike delfelt i den statlige kulturpolitikken i tiden etter 2005. Til grunn for beskrivelsen av budsjettutviklingen, ligger rapportene Tala i Kulturløftet Del 1 Kulturløftet i det statlege kulturbudsjettet 2005–2013 og Tala i Kulturløftet Del 2 Realveksten i Kulturløftet – utvikling og fordeling etter område og formål,som er utarbeidet av Georg Arnestad på oppdrag av Kulturutredningen. Vi støtter oss på disse rapportene både i gjennomgangen av utviklingen i de samlede bevilgningene i kapittel 11.2 og utviklingen innenfor de ulike områdene i kapitlene 11.3 til 11.12. De fleste tabellene og figurene som viser budsjettutviklingen, er hentet fra disse rapportene. I gjennomgangen av de ulike kulturområdene støtter vi oss også på flere utredninger som er utarbeidet på oppdrag av Kulturutredningen. Dette gjelder Scenekunsten i Kulturløftet (2012) av Anne-Britt Gran og Sigrid Røyseng, Utviklingen på museumsfeltet (2012) av Anne Eriksen, En armlengdes avstand eller statens forlengede arm? Et notat om armlengdesprinsippet i norsk og internasjonal politikk (2012) av Per Mangset og Den kulturelle skolesekken – et utredningsnotat – for Kulturutredningen 2014 (2012) av Jan-Kåre Breivik og Catharina Christophersen.

Av praktiske grunner er framstillingen inndelt i tråd med de ulike budsjettområdene i statsbudsjettet. Framgangsmåten vi benytter i beskrivelsen av de ulike delområdene i kulturpolitikken, er som følger: Vi redegjør først for aktuelle utviklingstrekk og utfordringer som gjøres gjeldende innenfor de ulike kulturfeltene. Dette etterfølges av en beskrivelse av utviklingen i budsjettildelinger på de ulike feltene, hvor vi legger særlig vekt på fordelingen av realøkningen – de «friske midlene» – i budsjettildelinger til ulike formål. Underveis i kapitlet vil vi, hvis ikke annet er angitt, bruke «Kulturløftet» som en betegnelse på denne realøkningen. Deretter går vi over til å karakterisere utviklingen som har funnet sted på de ulike kulturfeltene, og virkninger av politikken i form av kunstnerisk utvikling og kvalitetsutvikling, formidling, publikumsbesøk og levekår for kunstnere. Delkapitlene om de ulike kulturfeltene avsluttes med en vurdering fra utvalgets side, som blant annet tar opp spørsmålet om kvalitetsutvikling.

Som vi har påpekt i innledningen til Del III, vil utvalget i vurderingen av den statlige kulturpolitikken etter 2005 legge vekt på to forhold: For det første må politikken vurderes opp mot dens måloppnåelse – i hvilken grad har kulturpolitikken oppfylt de målsettingene som er nevnt i Kulturløftet I og II, og i hvilken grad har politikken bidratt til oppfyllelsen av målene som gjøres gjeldende innenfor de ulike delfeltene? For det andre vil utvalget vurdere politikken etter 2005 med hensyn til dens langsiktige bærekraft langs ulike dimensjoner. Da spør vi om politikken har bidratt til en fruktbar balanse mellom de ulike leddene i kulturlivets verdikjede. Vi spør også om i hvilken grad kulturpolitikken har søkt å håndtere strukturutfordringer som gjør seg gjeldende i kulturlivet med hensyn til kulturelt mangfold, digitalisering, kvalitetsvurdering, kunstneres levekår og kostnadsveksten i kulturinstitusjoner.

¹ Den røde stolpen på figuren inkluderer bevilgninger over flere budsjett: Utenriksdepartementet: kultursamarbeid med utlandet (hele perioden). Kunnskapsdepartementet: kulturskoler (2009-13, 76,4 mill. kroner i 2013), Arkeologisk museum i Stavanger (2011-13; 63 mill. kroner i 2013), avviklingen av ABM-utvikling (2011-12; 43 mill. kroner i 2012), Kunst i skolen og Norgeskunnskap i utlandet (begge 2012-13; 5 og 6 mill. kroner). Fornyings- og administrasjonsdepartementet: driftsutgifter Kirkeavdelinga (2009-12;14 mill. kroner i 2012), kulturrådgivere (2011-12; 9 mill. kroner i 2012), Nasjonalmuseet (2010; 25 mill. kroner), Eidsvollsbygningen (2011-13; 44 mill. kroner i 2012), Norsk reiselivsmuseum (2012-13; 25 mill. kroner i 2013) og Saemien Sitje (2012; 30 mill. kroner), Samisk kulturspråktiltak (2013, 10 mill. kroner). Helsedepartementet: bibliotektjeneste i helseinstitusjoner (2012-13; 2 mill. kroner). Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet: Stemmerettsjubileet (2013: 8 mill. kroner), Storbyordningen (2013, 5 mill. kroner).

11.2 Oversikt over budsjettutviklingen i kulturløftperioden

Vi skal i hovedsak beskjeftige oss med budsjettutviklingen etter 2005, men i flere av figurene har vi også valgt å inkludere tall lenger tilbake i tid for å kunne sammenligne utviklingen i de statlige bevilgningene med årene i forkant av regjeringsskiftet. Figur 11.1 illustrerer at det har vært en bratt utvikling i bevilgningene til kultur det siste tiåret, fra 3,8 milliarder kroner til kulturformål i 2001 til 9,95 milliarder kroner i 2013. Den sterkeste økningen har kommet i tiden etter 2005. I 2005 utgjorde de statlige bevilgningene til kulturformål til sammen 5 milliarder kroner.

De statlige bevilgningene til kulturformål går i all hovedsak over Kulturdepartementets budsjett, men også andre departement forvalter bevilgninger til kulturformål: Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet, Kunnskapsdepartementet, Utenriksdepartementet, Helse- og omsorgsdepartementet og i 2013 også Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet. Kulturdepartementets andel av de samlede statlige bevilgningene til kulturformål var i 2013 på 95 prosent.

Figur 11.2 viser kulturbudsjettets prosentandel av statsbudsjettet for årene 2001 til 2013.

¹ Figuren inkluderer bevilgninger over Utenriksdepartementet, Kunnskapsdepartementet, Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet, Helsedepartementet og Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementets budsjett.

I det siste budsjettåret før Kulturløftet ble innført, 2005, utgjorde kulturbudsjettet 0,80 prosent av statsbudsjettet. I årene som ledet fram mot Kulturløftet, lå kulturbudsjettets andel på i underkant av 0,80 prosent. Allerede fra 2004 til 2005 ser vi en stor vekst i kulturbudsjettets andel av statsbudsjettet, fra 0,75 til 0,80 prosent. Med innføringen av Kulturløftet har kulturbudsjettets andel av statsbudsjettet hatt en relativt jevn stigning, slik at den i 2013 utgjorde 0,96 prosent av statsbudsjettet.

Figur 11.3 viser den årlige prosentvise veksten i kulturbevilgningene fra 2002 til 2013. Realveksten er nominell vekst justert for pris- og lønnskompensasjon og tekniske endringer. Som vi ser av figuren, varierte den årlige realveksten i kulturbevilgningene etter 2005 med mellom 2,6 prosent på det laveste i 2006 og 9 prosent på det høyeste i 2010. Det er særlig årene 2009 og 2010 som utmerker seg med høy realvekst, mens veksten flatet ut i 2011 og 2012. I 2013 snur imidlertid tendensen fra 2011 og 2012, og realveksten i kulturbevilgningene i 2013 er på 6,6 prosent. Som vi ser, var veksttakten for de statlige kulturbevilgningene klart sterkere i perioden etter 2005 enn i perioden 2001 til 2005. Det er likevel verdt å merke seg at realveksten både i 2002 og 2005 var høyere enn i 2012. Realveksten i 2012 var for øvrig den svakeste siden det første budsjettåret i kulturløftperioden.

¹ Figuren inkluderer bevilgninger over Utenriksdepartementet, Kunnskapsdepartementet, Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet, Helsedepartementet og Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementets budsjett.

Figur 11.4 viser den årlige prosentvise nominelle veksten i kulturbudsjettet sammenlignet med statsbudsjettet. Som vi ser, var veksten i kulturbudsjettet i perioden 2005 til 2013 gjennomgående sterkere enn veksten i statsbudsjettet, mens veksten i kulturbudsjettet i årene 2002 til 2005 var mer ustabil, med negativ realvekst i 2003. 2005 var det året hvor kulturbudsjettet hadde størst vekst sammenlignet med statsbudsjettet, mens 2010 og 2013 er de årene etter innføringen av Kulturløftet hvor veksten sammenlignet med statsbudsjettet var størst. Forskjellen mellom budsjettene utgjorde 4,1 prosentpoeng begge disse årene. 2012 var det året hvor forskjellen i vekst mellom statsbudsjettet og kulturbudsjettet var lavest, med 1,4 prosentpoeng.

Som vist på figur 11.3 var realveksten i kulturbevilgningene klart størst i 2009 og 2010, mens veksten var svakere i 2011 og 2012. Figur 11.4 illustrerer at veksten i kulturbudsjettet i stor grad følger veksten i det samlede statsbudsjettet. Kulturbudsjettets nominelle prosentvise vekst i hele perioden etter 2005 er på 99 prosent. Til sammenligning er den nominelle veksten i statsbudsjettet på 64 prosent. I skrivende stund er det kun ett budsjettår igjen før målet om at én prosent av statsbudsjettet skal gå til kultur, skal innfris. Det siste kulturbudsjettet viser en positiv utvikling i så måte, ettersom kulturbudsjettets andel av statsbudsjettet gikk opp fra 0,92 prosent i 2012 til 0,96 prosent i 2013.

11.2.1 Fordelingen mellom kulturområdene fra 2005 til 2013

I Kulturløftet II slås det fast at budsjettøkningene skal komme alle kunstformer og sjangre til del. Hvordan blir dette speilet i fordelingen mellom de ulike områdene i kulturbudsjettet i perioden 2005–2013?

¹ Figur 11.5 viser fordelingen av midler på Kulturdepartementets budsjett for årene 2005 til 2013 fordelt på ulike fagområder (programkategori 08.20 Kulturformål + kapittel 315 Frivillighetsformål + kultur/samfunn og kapittel 334 Film- og medieformål). Tusen kroner.

Kilde: De årlige budsjettproposisjonene fra Kulturdepartementet.

Figur 11.5 viser fordelingen av bevilgninger på de ulike områdene på Kulturdepartementets budsjett for årene 2005 til 2013. Tabell 11.1 viser prosentvis samlet endring (nominell vekst) og realendring (realvekst) etter områder i kulturbudsjettet fra 2005 til 2013. Vi har delt perioden inn i to deler, 2005 til 2010 og 2010 til 2013. Dette av to grunner: Statsrådsskiftet høsten 2009 og omfattende tekniske og strukturelle endringer i budsjettet fra 2011. Tabell 11.2 viser de årlige bevilgningene til de ulike budsjettområdene i omgrupperte tall. Det vil si at vi har forsøkt å fjerne effekten av de mange tekniske endringene som har blitt gjort med budsjetteringen av kulturfondmidlene gjennom perioden. For hele perioden har vi fordelt midlene etter formål; det vil si til billedkunst/kunsthåndverk, musikk, scenekunst og dans, litteratur og språk, kulturvern og allmenne formål. Tabellen gir slik en oversikt over den «reelle» og formålsinndelte utviklingen av kulturbevilgningene på Kulturdepartementets budsjett, så langt det har vært teknisk mulig å få til. Tabell 11.3 viser den prosentvise nominelle veksten og realveksten etter at tallene er omgruppert. Frivillighet og film er ikke inkludert i tabell 11.2 og 11.3, da det ikke har vært nødvendig med omgruppering av tallene.

Målt i løpende kroner har scenekunst vært det største området på kulturbudsjettet i hele perioden fra 2005 til 2013. Som illustrert på figur 11.5 økte bevilgningene til scenekunst fra 889 millioner kroner i 2005 til 1,87 milliarder kroner i 2013. Fram til og med 2012 var området for musikk den nest største posten på kulturbudsjettet, etterfulgt av området for museum og kulturvern. For budsjettåret 2013 blir imidlertid begge områdene forbigått av området for frivillighetsformål, som i budsjettforslaget for 2013 bevilges nærmere 1,3 milliarder kroner dette året. I 2005 var frivillighetsområdet et av de minste områdene på kulturbudsjettet med 218,8 millioner kroner. Musikkområdet har økt fra 454,5 millioner kroner i 2005 til om lag én milliard kroner i 2013, mens museum og kulturvern økte fra 507 millioner kroner i 2005 til én milliard kroner i 2013.

Tabell 11.1 viser at kunstnerformål det området, etter posten «allmenne kulturformål», som har hatt den svakeste veksten siden 2005 med en realvekst på 6,5 prosent. Også området billedkunst og kunsthåndverk har veksten vært relativt beskjeden hvis vi sammenligner med de fleste andre kulturområdene, med en realvekst på 25,6 prosent. Den svake veksten til allmenne kulturformål skyldes endringer i budsjettpraksis og strukturelle grep på det statlige kulturområdet i perioden 2005 til 2013. Ikke overraskende har frivillighetsområdet hatt den største prosentvise veksten i perioden med en nominell vekst på 491 og en realvekst på 288 prosent. Veksten skyldes i all hovedsak innføringen av en ny ordning for momskompensasjon for frivillige organisasjoner. Også områdene musikk, scenekunst og museum og kulturvern har hatt stor prosentvis vekst i perioden, både nominelt og reelt.

Hvis vi sammenligner tabell 11.1 med tabell 11.3 hvor vi har omgruppert tallene etter formål, ser vi at det nå er museum/kulturvern som er har den sterkeste veksten både nominelt og reelt (frivillighet og film er ikke inkludert). Dette gjelder spesielt om vi ser på hele perioden under ett. Arkivområdet har sterkest vekst etter 2010. Generelt kan vi si at de tre budsjettmessig største områdene, scenekunst, musikk og museer, har den største veksten i årene 2005 til 2013. Utviklingen er betydelig svakere innenfor områdene kunstnerformål, billedkunst/kunsthåndverk og, i noe mindre grad, språk/litteratur/bibliotek. Arkivområdet er i en «mellomposisjon». De allerede store områdene har altså vokst seg større i løpet av kulturløftperioden. Veksttakten i Kulturløftet innenfor «de tradisjonelle kulturområdene» er imidlertid betydelig lavere i årene 2011 til 2013 enn i de store vekstårene 2009 og 2010.

Figur 11.6 viser den prosentvise fordelingen av bevilgningene over kulturbudsjettet for henholdsvis 2005 og 2013. Tallene er ikke omgruppert. Figuren viser at det er scenekunstfeltet som fikk den største andelen av bevilgningene i både 2005 og 2013. Også musikkområdet, museumsområdet og området for språk, litteratur og bibliotek fikk relativt store andeler av bevilgningene i både 2005 og 2013. Området for frivillighetsformål skiller seg klart ut. I 2005 fikk frivilligheten 5 prosent av bevilgningene på kulturbudsjettet, mot 15 prosent i 2013. Dette har som tidligere nevnt sammenheng med innføringen av en ny ordning for momskompensasjon for frivillige organisasjoner. Andelen som gikk til allmenne kulturformål, har gått ned fra 16 prosent i 2005 til 10 prosent i 2013, noe som i første rekke skyldes budsjett-tekniske endringer. Områdene kunstnerformål, visuell kunst og film får en mindre andel av bevilgningene i 2013 enn i 2005.

På figur 11.7 har vi regnet ut den prosentvise fordelingen av bevilgninger på kulturbudsjettet eksklusive frivillighetsområdet. Vi har også inkludert tall fra 2000, da frivilligheten ikke var på kulturbudsjettet. Figur 11.6 og 11.7 viser at den økonomiske veksten i kulturløftperioden har bidratt til å forsterke den eksisterende økonomiske fordelingen mellom kulturområdene. De områdene som i utgangspunktet hadde den største andelen av bevilgningene – scenekunst, musikk og museer – har økt sin andel, mens de områdene som hadde den minste andelen, som områdene for visuell kunst og kunstnerformål, har fått redusert sin andel av bevilgningene. Unntaket er frivillighetsområdet, som er den store budsjettvinneren i kulturløftperioden.

11.2.2 Realøkningen i Kulturløftet

Vi vil nå se nærmere på realøkningen i Kulturløftet. Dette er summen av den økningen i bevilgninger som hvert år i kulturløftperioden er lagt inn på den enkelte budsjettpost, og som kommer i tillegg til økningen som kompenserer for pris- og lønnsvekst. Den samlede realøkningen i de statlige bevilgningene til kulturformål for perioden 2006 til 2013 er på drøye 3,4 milliarder kroner (i løpende kroner). Av dette utgjorde veksten på Kulturdepartementets budsjett vel 3 milliarder kroner, jf tabell 11.4 nedenfor.4

Hovedkilden for analysen er lister som hvert år er utarbeidet av Kulturdepartementet over prioriterte nye tiltak under Kulturløftet. Av disse listene går det fram hvor stor realøkning som er lagt inn i budsjettet for de enkelte budsjettposter for hvert av årene 2006 til 2013. Antallet slike budsjettposter varierer fra år til år. Av disse listene går det fram om realøkningen som er lagt inn i de ulike postene, skal gå til faglige formål, til økt husleie, til nye pensjonsavtaler eller lignende.

Figur 11.8 viser realøkningen for hvert år i perioden. Tabell 11.4 nedenfor viser hvordan realøkningen fordeler seg på år og område for årene 2006 til 2013.

Som vist i tabell 11.4 utgjorde realøkningen i Kulturdepartementets budsjett vel 3 milliarder kroner fra 2006 til 2013. Av figur 11.9 framgår det at frivillighet er det området på kulturbudsjettet som har fått den største andelen av denne realøkningen med hele 28 prosent. Dette tilsvarer 844,3 millioner kroner og skyldes som nevnt innføringen av en ny momskompensasjonsordning for frivillige organisasjoner. Scenekunst, musikk og museum og kulturvern har fått henholdsvis 16, 12 og 9 prosent av realøkningen, mens billedkunst med mer, arkivformål og kunstnerformål har fått henholdsvis fire, tre og én prosent av realøkningen i perioden. Samiske kulturformål har fått én prosent. Til sammen utgjør de tre største postene – frivillighet, scenekunst og musikk – 56 prosent av realøkningen i perioden 2006 til 2013.

11.2.3 Andel av realøkningen som går til institusjoner

Som vi vil se i gjennomgangen av de ulike kulturområdene, går store deler av bevilgningene på kulturområdet til institusjoner. Dette gjelder i særlig grad for scenekunstfeltet og musikkområdet, men også for områder som billedkunst og kunsthåndverk og språk, litteratur og bibliotek. Tabell 11.5 viser hvordan realøkningen i Kulturløftet fordeler seg på henholdsvis institusjoner og den ikke-institusjonaliserte kulturen for de fire områdene for hvert år i perioden.5 75,4 prosent av den samlede realøkningen på scenekunstfeltet i periodene 2006 til 2013 gikk til institusjoner. Tilsvarende tall for musikkområdet var 55 prosent.

Det er store variasjoner i hvordan realøkningen fordeler seg mellom institusjoner og den ikke-institusjonaliserte kulturen fra år til år. Den samlede institusjonsdelen til de fire områdene varierer mellom 20,4 prosent på det laveste i 2006 og 68,7 prosent på det høyeste i 2011. Samlet utgjorde institusjonene 65,9 prosent av realøkningen i hele perioden fra 2006 til 2013.

2009 peker seg ut som et spesielt godt år for den ikke-institusjonaliserte kulturen. Grensene mellom den «frie» og den «institusjonaliserte» kulturen er ikke absolutte. Tallene gir likevel klare indikasjoner på strukturen på fordelingen av midler for årene i perioden.

11.2.4 Bevilgninger til pensjonsutgifter, forvaltning, drift og vedlikehold m.m.

Realøkningen har ikke bare gått til å styrke kulturproduksjon og kulturfaglig aktivitet. Deler av midlene har gått til å dekke økte pensjonskostnader, nye lønns- og arbeidstidsordninger, økt husleie og utgifter til forvaltning, drift og vedlikehold.6 Tabell 11.6 viser andelen av realøkningen som har gått til denne typen utgifter. Denne delen var spesielt stor i 2010, men det er elementer av dette også de fleste andre årene i perioden. Det er i første rekke de store institusjonene som trenger midler til å kompensere for økte driftsutgifter av denne typen.

Samlet sett viser våre beregninger at 244,6 millioner kroner av realøkningen i Kulturløftet i perioden 2006 til 2013 gikk til pensjonsutgifter, FDV-utgifter m.m. Dette utgjør 8 prosent av den totale realøkningen i perioden. Dersom man skiller ut bevilgningene til frivillighetsområdet, ser vi at denne typen utgifter utgjør 11 prosent av realøkningen i hele perioden. For årene 2010 og 2013 var prosentandelen (ekskl. frivillighet) rundt 20 prosent, mens hele 1/3 av realøkningen i Kulturløftet gikk til denne typen utgifter i 2011.

Av de «ikke-faglige» midlene (ekskl. frivilligheten) tilfaller 67 prosent7 scenekunstfeltet, og 22 prosent8 musikkområdet. Dette tilsvarer 32 prosent og 14 prosent av all veksten i kulturløftperioden til henholdsvis scenekunst- og musikkfeltet. Arkiv står for 5,5 prosent9 av midlene til «ikke-faglige» formål. Våre beregninger av bevilgninger til denne typen aktiviteter må anses som minimumstall, og vi kan anta at den faktiske andelen som har gått til denne typen virksomhet, er noe større enn det som kommer til uttrykk her. Samtidig er det viktig å understreke at grensene mellom oppgaver av faglig og «ikke-faglig» art ikke alltid like klare.

Økte pensjonsutgifter spesielt, og økte husleieutgifter, utgjør mesteparten av disse «ikke-faglige» utgiftene i kulturløftperioden. Tallene inkluderer imidlertid også såkalte PSU-midler. Dette er bevilgninger som er kommet til etter at det er inngått nye overenskomster med musikerne i symfoniorkestrene, som skal sikre større fleksibilitet og oppkjøp av rettigheter til åndsverk. Hensikten med oppkjøp av rettighetene er blant annet å gi et bedre tilbud til publikum, ved at oppsettinger og konserter kan formidles på nye måter og spres til flere. Til sammen er det bevilget 37,3 millioner kroner til oppkjøp av rettigheter i kulturløftperioden. Disse utgiftene fordeler seg på årene 2010, 2011 og 2012 og har gått til Bergen Filharmoniske Orkester (5,2 millioner kroner), Trondheim Symfoniorkester (3,6 millioner kroner), Stavanger Symfoniorkester (3,4 millioner kroner), Oslo-Filharmonien (6,9 millioner kroner), Den Norske Opera & Ballett (14,5 millioner kroner), Kristiansand Symfoniorkester (1,7 millioner kroner), Nordnorsk Opera og Symfoniorkester (1 million kroner) og Blåseensemblet (1 million kroner).

11.2.5 Geografisk fordeling

Til slutt vil vi gi en oversikt over den geografiske fordelingen av de statlige bevilgningene til kulturformål for hvert år i perioden. Tabell 11.7 viser utviklingen av fylkesfordelte statlig utgifter til kulturformål per innbygger for årene 2005 til 2013.

Som vi ser brukes det klart flest statlige kroner til kulturformål per innbygger i Oslo. Dette har sammenheng med at store institusjoner som Den Norske Opera & Ballett, Nationaltheatret, Det Norske Teatret, Nasjonalmuseet, Oslo-Filharmonien og Norsk Folkemuseum står for rundt 80 prosent av Kulturdepartementets kulturutgifter i Oslo. I kategorien «Oslo II» har vi også inkludert Riksteateret, Norsk kulturråd, Rikskonsertene, ABM-utvikling, Språkrådet og halvparten av Nasjonalbiblioteket. Tilsvarende har vi i kategorien «Nordland II» inkludert den andre halvparten av Nasjonalbiblioteket. I 2013 gikk mellom 2700 og 3600 kroner per innbygger til kulturtiltak i Oslo, avhengig om man inkluderer institusjonene i kategorien «Oslo II» eller ikke. For resten av landet er tallet rundt 450 kroner per innbygger.

De statlige bevilgningene til kultur (per innbygger) er lavest i Akershus, mens Hordaland, Sør-Trøndelag og Vest-Agder er de tre fylkene utenom Oslo med størst bevilgninger per innbygger. Akershus, Østfold, Hedmark og Vest-Agder er de fylkene med den sterkeste prosentvise veksten i kroner per innbygger i perioden fra 2005 til 2013.

I 2013 er Sør-Trøndelag det fylket utenom Oslo som har størst kulturbevilgning per innbygger. Hordaland har hatt størst prosentvis nedgang i statlige kulturbevilgninger i perioden 2005 til 2013. Nedgangen for Oslo og Hordaland har sammenheng med lav realvekst for nasjonale institusjoner innenfor scenekunst (unntatt DNOB) og musikk.

Samlet har fylkene utenom Oslo hatt en vekst i de statlige bevilgningene til kulturformål på 81 prosent fra 2005 til 2013. Som vist i tabell 11.7, har veksten for Oslo vært på 53 prosent. Kulturløftet har altså bidratt til en sterkere vekst i de statlige kulturbevilgningene i regionene enn i Oslo. En av årsakene til dette, som vi vil komme inn på senere, er at de mange region- og landsdelsinstitusjonene innenfor scenekunst og musikk har hatt en betydelig sterkere realvekst enn de nasjonale institusjonene. Mange utkantfylker har hatt en relativt stor vekst i statlige kulturbevilgninger i perioden. Investeringsbevilgningene har vært størst i Vest-Agder (Kilden) og Rogaland (Konserthuset i Stavanger). Det har i perioden ikke vært statlige kulturinvesteringer i Oslo.

Tabell 11.7 inkluderer ikke bevilgninger til film eller frivillighet. Tabell 11.8 viser fylkesfordelte bevilgninger til film og frivillighet/samfunn for årene 2005 til 2010. Kun omtrent halvparten av fylkene har statsstøttet filmvirksomhet, og bevilgningene til Norsk filminstitutt er ikke medregnet i tabell 11.8. Mesteparten av bevilgningene vi ser i tabell 11.8 er derfor bevilgninger over området for frivillighet. Bevilgningene på frivillighetsområdet inkluderer frifondmidler, støtte til lokale frivilligsentraler og momskompensasjon til frivillige organisasjoner (fra 2010). Årsaken til den sterke veksten i kroner per innbygger i alle fylkene i 2010 var at momskompensasjonen ble innført dette året. Det er ellers små skiller mellom fylkene når det gjelder statlige bevilgninger på disse områdene. Hvis vi ser bort fra Oslo, er utgiftene per innbygger størst i Finnmark. Den sterke veksten i Finnmark i 2009 og 2010 skyldes at det ble satt av nye midler til en norsk-russisk kulturstrategi.

For å kunne si mer om den geografiske fordelingen av de statlige midlene til film har vi også inkludert en tabell som viser bevilgningene til de regionale filmvirksomhetene for 2005 til 2013 (tabell 11.9). Bevilgningene fordeler seg på åtte filmsenter og fem filmfond, samt Medieparken i Østfold og Mediefabrikken i Akershus.

De statlige bevilgningene til regional filmvirksomhet var i 2005 vel 14 millioner kroner, tilsvarende 3,2 prosent av de samlede bevilgningene på filmområdet. I 2012 var bevilgningene 53,5 millioner kroner – eller 7,2 prosent av de samlede bevilgningene. Det er Vestnorsk og Nordnorsk filmsenter som har fått de største bevilgningene i perioden. Selv om regionale filmbevilgninger utgjør en økende del av de samlede bevilgningene på filmområdet, har det ikke vært noen realvekst i bevilgningene til de regionale filmfondene de siste fem årene.

Boks 11.1 Noen hovedtrekk i kulturløftperioden

• De samlede statlige kulturutgiftene var i 2005 vel 5 milliarder kroner. I framlegget til statsbudsjett for 2013 er de statlige kulturutgiftene 9,95 milliarder kroner. Det innebærer en nominell vekst på 99 prosent i kulturbudsjettet. Veksten i det samlede statsbudsjettet var i samme periode 64 prosent.

• I 2005 sto Kulturdepartementet for nesten hele det statlige kulturbudsjettet. I 2013 er budsjettet fordelt på i alt seks departement. 95 prosent av bevilgningene kommer fra Kulturdepartementet.

• I 2005 utgjorde de statlige kulturbevilgningene 0,8 prosent av de samlede utgiftene i statsbudsjettet, ekskl. lån og petroleumsvirksomhet. Målt ut fra 2013-budsjettet er denne delen nå 0,96 prosent. Punkt nr. 1 i både Kulturløftet I og II er at de statlige kulturutgiftene i 2014 skal utgjøre én prosent av statsbudsjettet.

• Innenfor Kulturdepartementets ansvarsområde er det utgiftene til frivillighetsformål som har hatt den klart sterkeste budsjettveksten i perioden 2005 til 2013, med nesten 500 prosent.

• Den største enkeltkomponenten innenfor dette området, og innenfor Kulturløftet samlet sett, er merverdikompensasjonen til frivillige organisasjoner. Den utgjorde i 2012 33 prosent, i 2011 45 prosent og i 2013 hele 57 prosent av Kulturløftet over budsjettet i Kulturdepartementet. Samlet sett i perioden har nesten ¼ av realveksten i Kulturløftet gått til frivillighetsformål.

• Hvis vi ser bort fra frivilligheten, er det museumsområdet som for perioden 2005 til 2013 har størst prosentvis vekst i de samlede kulturbevilgningene, både nominelt og reelt. Deretter følger områdene musikk og scenekunst. Museums- og musikkveksten er særlig sterk til og med 2010. I perioden 2010 til 2013 er det arkivområdet som har størst prosentvis vekst, fulgt av scenekunst.

• I absolutte tall er det scenekunstområdet som har hatt størst vekst i bevilgningene i perioden, fulgt av musikk- og museumsområdet (ekskl. frivillighet).

• Realveksten er spesielt lav når det gjelder kunstnerformål. Den visuelle kunsten (billedkunst, kunsthåndverk) og området språk/litteratur/bibliotek er i en mellomposisjon med under gjennomsnittlig vekst i bevilgningene. For den visuelle kunsten bedrer det seg litt mot slutten av siste periode.

• Til sammen for årene 2006 til 2013 representerer Kulturløftet en realøkning i det statlige kulturbudsjettet på 3,4 milliarder (løpende) kroner. Av dette gikk vel 3 milliarder kroner over Kulturdepartementets budsjett.

• Realøkningen til frivillig virksomhet utgjør den største enkeltposten i Kulturløftet med 814 millioner kroner, eller knapt 25 prosent av det samlede Kulturløftet. Momskompensasjon for frivillige organisasjoner utgjør 85 prosent av dette.

• Den klart største delen av Kulturløftet har gått til kunstnerlig og faglig aktivitet. Holder vi frivillig virksomhet utenom, gikk ca. 11 prosent av midlene i Kulturløftet til «ikke-faglig» aktivitet. Mye av dette har gått til scenekunst og musikk. Men prosentdelen varierer og var så stor som 34 prosent i 2011. Økte pensjonskostnader og husleie utgjør de største ikke-faglige utgiftspostene.

• På de store områdene scenekunst, musikk og museum/kulturvern har realøkningsmidlene i Kulturløftet hatt en regional profil, i den forstand at midlene har ført til en relativ styrking av institusjoner utenfor hovedstaden og har medvirket til etablering av nye institusjoner, ordninger og tiltak i ulike deler av landet. Unntaket er Den Norske Opera & Ballett, som har hatt stor realøkning.

• Det har i løpet av perioden vært klart sterkere prosentvis vekst i bevilgningene til kulturtiltak og -institusjoner utenfor Oslo enn i Oslo. Dette skyldes særlig museumsreformen og en betydelig opprusting og etablering av institusjoner på musikk- og scenekunstfeltet utenfor Oslo.

• Utgiftene på frivillighetsområdet er relativt jevnt fordelt utover i landet.

• Regionale filmtiltak har økt sin del av de samlede filmbevilgningene fra 3,2 til 7,2 prosent i perioden 2005 til 2013. Veksten har vært beskjeden de siste årene.

11.3 Scenekunst

Scenekunstfeltet omfatter teater, opera og dans, som alle er kunstformer med sterke tradisjoner i europeisk kultur- og samfunnsliv. Også i Norge har scenekunsten hatt en sentral rolle i kulturlivet siden1800-tallet, da teatrene ble viktige arenaer for offentlig liv. Det skulle likevel drøye til siste halvdel av 1930-tallet før institusjonsteatrene mottok offentlig støtte, som kunne brukes til å lønne fast ansatte skuespillere. Den systematiske scenekunstpolitikken i Norge skjøt for alvor fart etter annen verdenskrig med etableringen av Riksteatret og statsstøtte til teaterdrift i de fire største byene. Gjennom nyetableringer av en rekke region- og landsdelsinstitusjoner på 1970-tallet ble scenekunstpolitikken også et virkemiddel i desentraliseringspolitikken. I løpet av dette tiåret ble dagens scenekunststruktur og finansieringsordning konsolidert.

Mesteparten av den offentlige finansieringen av scenekunstfeltet er rettet inn mot nasjonale og regionale scenekunstinstitusjoner, noe som innebærer at scenekunstpolitikken i stor grad kan betegnes som institusjonspolitikk. Parallelt med institusjonsbyggingen på 1970-tallet, vokste det også fram et fritt scenekunstfelt. Med «fri scenekunst» menes litt forenklet den teater- og dansevirksomheten som foregår utenfor de faste institusjonenes rammer.10 Det frie feltet er mangfoldig og omfatter alt fra avantgardistiske grupper til mer folkelige grupper med utspring i amatørteatermiljøer. Dans nevnes ofte i sammenheng med fri scenekunst. Dette har sin naturlige årsak i at dans i liten grad er institusjonalisert i Norge. Med unntak av Nasjonalballetten og Carte Blanche foregår det meste av dansekunsten i det frie feltet.

Skillet mellom institusjonsteatrene og det frie feltet handler om flere forhold, herunder organisering og finansiering, samt kunstsyn og ideologi. Mens institusjonsteatrene mottar faste rammebevilgninger fra Kulturdepartementets budsjett, søker de frie gruppene om midler fra støtteordninger forvaltet av Kulturrådet. Det er også vesentlige forskjeller i hvordan målsettingene for de ulike støtteformene følges opp av forvaltningen. Støtten til det frie feltet forvaltes med en sterkere kunstfaglig vektlegging enn støtten til institusjonsteatrene, hvor det målbare og instrumentelle vektlegges i sterkere grad.11

Scenekunstinstitusjonene og de frie gruppene inngår i ulike typer av internasjonale nettverk. Som vi kommer inn på nedenfor, er ikke lenger skillet mellom de to feltene like klart som det var. Virksomheten i de frie gruppene faller nå i økende grad inn under faste tilskuddsordninger, samtidig som frie grupper og institusjonene inngår i ulike typer samarbeid. Dette harmonerer med politiske målsettinger på scenekunstfeltet, slik det framgår av tidligere stortingsmeldinger og Kulturløftet I og II.

11.3.1 Fordelingen av midler på scenekunstfeltet

Scenekunst var det største området på Kulturdepartementets budsjett gjennom hele perioden fra 2005 til 2013. I 2013 ble det bevilget til sammen 1,87 milliarder kroner til scenekunsten. Til sammenligning var bevilgningen til scenekunst på 889 millioner kroner i 2005. Den nominelle veksten på området var 110,6 prosent fra 2005 til 2013, mens realendringen var på 57 prosent, jf. tabell 11.1.12 Den samlede realøkningen til hele scenekunstfeltet i perioden 2006 til 2013 var på 505,4 millioner kroner, jf tabell 11.4 og 11.10. Området for scenekunst fikk 16 prosent av realøkningen i de statlige bevilgningene til kultur i perioden 2006 til 2013, jf. figur 11.9.

Tabell 11.10 viser bevilgningene over Kulturdepartementets budsjett til scenekunst for årene 2005 til 2013. Tabellen viser også tallene omgruppert etter formål. Det vil si at vi har forsøkt å fjerne effekten av tekniske endringer som har blitt gjort med budsjetteringen av særlig kulturfondmidlene gjennom perioden. Disse tallene kan således sies å gi best oversikt over den «reelle» utviklingen på området. Tabellen inkluderer også realøkningen på budsjettområdet for hvert år i perioden. I tillegg viser vi hvor stor prosentandel av realøkningen på området som har gått til store institusjoner. Tabell 11.1113 viser den prosentvise fordelingen av bevilgninger på scenekunstfeltet for de ulike typene institusjoner og poster for årene 2005 til 2013. Tabell 11.12 viser realøkningen i Kulturløftet til de forskjellige typer institusjoner og poster på scenekunstområdet i perioden fra 2006 til 2013. Realøkningen er den økningen i bevilgninger som hvert år er lagt inn i de enkelte budsjettposter, og som kommer i tillegg til økningen som kompenserer for pris- og lønnsvekst.

Boks 11.2 Politiske målsettinger på scenekunstfeltet

I 2008 kom stortingsmeldingen Bak Kulissene¹ hvor det framgår at«[h]ovedmålet for scenekunstfeltet er et scenekunsttilbud av høy kvalitet som er mangfoldig, nyskapende og utfordrende og som når hele befolkningen og forvalter kulturarven».Videre presiseres det at dette målet skal nås gjennom «1) Et profesjonelt tilbud av teater-, opera-, dans og andre scenekunstuttrykk gjennom sterke institusjoner med tydelige oppdrag, gode rammer for den frie scenekunsten og gode ordninger for gjestespill og turneer, 2) Høy kvalitet gjennom utvikling og fornyelse, 3) Utbredelse til hele befolkningen, 4) Større mangfold og 5) Effektiv ressursutnyttelse.»²

I Kulturløftet I og II presiseres følgende mål:

7. Et løft for dansekunsten

Dansen må få økt anerkjennelse. Vi mener det bør være et mål at alle skal få oppleve profesjonell dansekunst. Det må derfor satses på flere produksjoner og økt formidling. Vi vil at det skal lages en opptrappingsplan for bevilgningene til dans og fri scenekunst, og at det etableres en egen støtteordning for dans under Norsk kulturråd (Kulturløftet).

8. Økt satsing på scenekunst – ny støtteordning for faste grupper

Vi mener at teatergrupper og dansevirksomheter/grupper må få mer forutsigbare rammer. Støtten til frie teatergrupper må økes kraftig. Det bør innføres en ny ordning hvor virksomheter og grupper som har fått flerårig støtte under ordningen for fri scenekunst kan løftes ut og få en fast driftsstøtte for en lengre periode (Kulturløftet).

7. Satse på dans

Støtte opp om den positive utviklingen i norsk dans blant annet gjennom å styrke tilskuddsordningen for dans. Det skal satses på talentutvikling innen dansekunsten. Det skal være en bred satsing på mange ulike danseuttrykk over hele landet. Nasjonalballetten skal styrkes (Kulturløftet II).

8. Et godt teater og operatilbud i hele landet

Vi vil sikre et godt teatertilbud, blant annet gjennom å styrke institusjonsteatrene, den frie scenekunsten og teaterfestivalene. Barne- og ungdomsteater og amatørteater skal få et løft. Region- og distriktsoperaene skal styrkes. Den Norske Opera skal ha internasjonal kvalitet og bidra til et operatilbud i hele landet (Kulturløftet II).

¹ St.meld. nr. 32 (2007-2008) Bak kulissene.

² St.meld. nr. 32 (2007-2008) Bak kulissene: 16.

Til sammen utgjorde institusjonskategoriene 85,6 prosent av det samlede scenekunstbudsjettet i 2013, mens denne delen av budsjettet utgjorde 89 prosent i 2005. Som vist i tabell 11.10 gikk 75,4 prosent av realøkningen i bevilgningene på scenekunstfeltet i perioden 2006 til 2013 til de store institusjonene.

Den Norske Opera & Ballett (DNO&B) utgjorde desidert største enkeltpost på scenekunstbudsjettet med 557 millioner kroner i 2013. Operaen utgjør også en voksende del av scenekunstbudsjettet. I perioden 2005 til 2013 har andelen vokst fra 25 til nesten 30 prosent. Av den samlede realøkningen på scenekunstfeltet fra 2006 til 2013 på 505,4 millioner kroner, fikk Operaen 203,3 millioner kroner. Dette tilsvarer 40 prosent av den samlede realøkningen på området. Når Operaen har fått en såpass stor andel av realøkningen, har dette åpenbart sammenheng med nye driftsforhold og opptrapping av aktiviteten i nytt operahus Bjørvika i 2008.

De nasjonale institusjonene i tabell 11.11 og 11.12 ovenfor omfatter Nationaltheatret, Det Norske Teatret og Den Nationale Scene. Disse institusjonene ble bevilget til sammen 434 millioner kroner i 2013, tilsvarende 23,2 prosent av scenekunstbudsjettet. Det er også satt av 73,7 millioner kroner til Riksteatret i 2013.14 Dette utgjorde 7,1 prosent av scenekunstbudsjettet i 2013, mens andelen som gikk til Riksteatret i 2005, var 9,4 prosent. Riksteatret har hatt liten realøkning i perioden, til sammen 6,1 millioner kroner siden 2006.

I tillegg til de nasjonale institusjonene og Riksteatret kommer bevilgningene til region- og landsdelsinstitusjonene, som utgjorde til sammen 433 millioner kroner i 2013.15 Region- og landsdelsinstitusjonene har i løpet av perioden styrket sin posisjon sammenlignet med de nasjonale. Mens andelen midler til de nasjonale institusjonene (unntatt DNOB) sank fra 31,9 prosent i 2005 til 23,2 prosent i 2013, har bevilgningen til region- og landsdelsinstitusjonene økt fra rundt 20 prosent i 2005 til 23,1 prosent i 2013. Den samlede realøkningen for de 13 institusjonene er 88,1 millioner kroner i perioden 2006 til 2013, mens realøkningen for de tre nasjonale teatrene er 34,7 millioner kroner.

Blant scenekunstinstitusjonene finner vi også flere region- og distriktsoperatiltak, som i 2013 ble bevilget til sammen 48,8 millioner kroner,16 som utgjorde 2,6 prosent av scenekunstbudsjettet. Dette området har hatt en realøkning på 33,4 millioner kroner siden 2006. Blant operatiltakene finner vi Bergen Nasjonale Opera, Opera Nordfjord, Opera Østfold, Operaen i Kristiansund, OscarsborgOperaen, Ringsakeroperaen og Steinvikholm Musikkteater.

Dans har vært et uttalt satsingsområde både i Kulturløftet I og II. I perioden 2005 til 2010 økte bevilgningene til dans fra ca. 10 millioner til 46 millioner kroner. Fram til 2011 ble de fleste dansetiltakene samlet under én budsjettpost, post 75. Fra 2011 ble støtten til flere dansetiltak ført over på Norsk kulturfond, post 55 og 56. I tillegg bevilges det midler til dans over post 78 «Ymse tiltak» og post 74. Store deler av realøkningen på området i tiden etter 2010 er øremerket dansetiltak. Dansen er ikke skilt ut for årene 2011–2013 i tabellene ovenfor. Det er også verdt å nevne at i tillegg til disse bevilgningene, går en stor andel av det totale budsjettet ved Den Norske Opera & Ballett, anslagsvis 40 prosent, til ballettvirksomhet. Også bevilgningene til region- og landsdelinstitusjonen Carte Blanche hører med i danseregnskapet.

Støtten til frie scenekunstgrupper skulle ifølge Kulturløftet II økes kraftig. Kulturfondmidlene på scenekunstbudsjettet rommer flere tilskuddsordninger for fri scenekunst; for dans, for ny norsk dramatikk, for gjestespill, for å styrke dansemiljø og basisordningen for fri scenekunst. Posten har økt sin andel av budsjettet fra 4 til 5,1 prosent i perioden fra 2005 til 2013 og har hatt en samlet realøkning på rundt 34 millioner kroner siden 2006. Av disse midlene har om lag 14 millioner kroner gått til tilskuddsordningen for fri scenekunst, 13,5 millioner har gått til ordninger som er øremerket for dans, mens 5 millioner har gått til ordningen for gjestespill og 2 millioner tilscenetekstutvikling. Som det framgår av tabell 11.12 er den totale realøkningen i kulturfondmidlene på nivå med realøkningen for de nasjonale teaterinstitusjonene. I tillegg kommer bevilgninger over post 74 og 78. Disse midlene gikk blant annet til Danseinformasjon, Norsk scenekunstbruk og Norsk Danse- og Teatersentrum og de tre programmerende teatrene BIT (Teatergarasjen i Bergen), Black Box Teater i Oslo og Teaterhuset Avantgarden i Trondheim.

11.3.2 Utviklingen på scenekunstfeltet etter 2005

Scenekunstpolitikken etter 2005 preges særlig av flyttingen av Den Norske Opera til nytt bygg i Bjørvika, og den økonomiske styrkingen av region- og landsdelsinstitusjonene. Samlet representerer disse satsingene en betydelig andel av økningen i tilskuddsmidler. I tillegg har det vært en betydelig økning i bevilgningene til den frie scenekunsten. Som vi har sett, har mye av disse midlene gått til dansen.

Styrking av Den Norske Opera og distriktsoperaene

Den Norske Opera ble etablert i 1957 og holdt lenge til i leide lokaler i Folketeaterbygningen i Oslo. I 1999 vedtok Stortinget å bygge nytt operahus. Dette sto ferdig i Bjørvika i 2008, samtidig som institusjonen skiftet navn til Den Norske Opera & Ballett. Det synes å være bred enighet blant aktørene på feltet om at etableringen av nytt operahus i Bjørvika og styrking av driften av Den Norske Opera & Ballett har bidratt til å høyne kvaliteten ved institusjonen, samtidig som arbeidsbetingelsene og formidlingen til publikum har fått et løft.

Operaen har helt siden opprettelsen i 1957 vært regnet som en riksinstitusjon og har i samarbeid med lokale krefter over hele landet drevet med forestillingsvirksomhet utenfor eget hus. På samme tid som det ble besluttet å bygge nytt operahus i Oslo, vedtok Stortinget også å utvikle en ny modell for opera- og ballettformidling i Norge, jamfør St.prp. nr. 48 (1998–99) Om nytt operahus (II)17. I innstillingen til Stortinget understreket familie-, kultur-, og administrasjonskomiteens flertall at

riksopera-, regionopera- og distriktsoperavirksomhet må utvikles samtidig med bygging av nytt operahus. For å styrke operaformidling i Norge og underbygge den landsomfattende interessen for opera er det viktig å bygge på de lokale operakrefter og interessen som er i lokalmiljøene. Profesjonelle krefter må være drivkraften og inspirasjonskilden i tillegg til å ha en rolle som produksjonsleder.18

Framveksten av region- og distriktsoperaene har skjedd siden midten av 1990-tallet, og er således en relativt ny del av den statlige scenekunstpolitikken.19 Region- og distriktsoperatiltakene ble igangsatt før Kulturløftet ble innført, men kulturpolitikken etter 2005 har bidratt til en styrking av tiltakene, med en realøkning på 33,4 millioner kroner siden 2006.

Styrking av region- og landsdelsinstitusjonene

Region- og landsdelsinstitusjonene omfatter i alt 13 institusjoner: Kilden Teater- og Konserthus for Sørlandet,20 Carte Blanche, Haugesund Teater, Hordaland Teater, Hålogaland Teater, Nordland Teater, Nord-Trøndelag Teater, Rogaland Teater, Sogn og Fjordane Teater, Teater Ibsen, Teater Innlandet, Teatret Vårt og Trøndelag Teater. Som vist ovenfor har region- og landsdelsinstitusjonene styrket sin posisjon i forhold til de nasjonale scenekunstinstitusjonene (ekskl. Operaen) rent økonomisk. Fordelingen av midler på scenekunstområdet bærer således preg av å ha en tydeligere regional profil enn i tiden før Kulturløftet ble innført.

Styrkingen av region- og landsdelsinstitusjonene må sees i sammenheng med at flere av teatrene har flyttet inn i nye teaterhus i perioden. Dette gjelder Nordland Teater, Hålogaland Teater, Teatret Vårt og Kilden Teater- og Konserthus for Sørlandet. I tillegg har det kommet én ny institusjon blant de ovennevnte i løpet av perioden, etter at også Nord-Trøndelag Teater i 2008 fikk status som region- og landsdelsteater. Ifølge NTO er det grunn til å anta at økningen i bevilgninger har bidratt til bedre publikumsformidling og høyere kvalitet på programmet.

Bevilgninger til pensjonskostnader og forvaltning drift og vedlikehold (FDV)

I oversiktskapitlet ovenfor viste vi at 8 prosent av realøkningen i de statlige bevilgningene til kultur var øremerket til å dekke utgifter til lønn og pensjon og såkalte FDV-kostnader. En stor del av disse midlene, 162 millioner kroner eller 32 prosent av den totale realøkningen på scenekunstfeltet i perioden 2005– 2013, har gått til å dekke slike utgifter ved scenekunstinstitusjonene. I 2010, hvor det var en rekordstor realvekst til scenekunstinstitusjonene, gikk 45 millioner av 107 millioner kroner til slike «ikke-faglige kostnader».

De store utgiftene institusjonsteatrene har hatt til blant annet pensjonskostnader i tiden etter 2005, er ifølge NTO, en viktig bakgrunn for at Kulturløftet ikke har bidratt til noen vesentlig bedring i deres arbeidsbetingelser med hensyn til kunstnerisk produksjon og formidling. Særlig gjelder dette de tre nasjonale teaterinstitusjonene Nationaltheatret, Det Norske Teatret og Den Nationale Scene. Her synes Kulturløftet ikke å ha bidratt til større muligheter for å forbedre formidling og øke kvaliteten, slik det framgår av NTOs tilbakemelding til utvalget:

Kulturpolitikken etter 2005 har gitt rom for lånefinansiering av investeringer, som delvis har bedret arbeidsbetingelsene noe, men kulturpolitikken har ikke ført til nevneverdig større muligheter til å oppfylle målene om at alle skal ha tilgang til kulturopplevelser av økt kvalitet.

Ifølge NTO har Kulturløftet hovedsakelig bidratt til å unngå negative endringer ved institusjonene. I denne sammenhengen påpeker NTO at uten Kulturløftet kunne den store tilskuddsøkningen til Operaen hatt en negativ virkning på bevilgningene til de andre institusjonene som er på scenekunstbudsjettet.

Økt basisfinansiering av fri scenekunst

Scenekunstpolitikken etter 2005 kan sies å ha bidratt til en økt institusjonalisering av det frie feltet. Med dette mener vi at virksomheten på det frie feltet er på vei inn i mer faste rammer, og at stadig mer av virksomheten dermed framstår som en «mellomkategori» på scenekunstfeltet. Dette illustreres tydeligst ved innføringen av ordningen med basisfinansiering for fri scenekunst i 2006–2007. Basisfinansieringen er en støtteordning for etablerte scenekunstgrupper, hvor målet er å styrke den kunstneriske virksomheten gjennom et årlig tilskudd i et begrenset antall år. Ordningen ble omtalt slik i Kulturløftet I

Det bør innføres en ny ordning hvor virksomheter og grupper som har fått flerårig støtte under ordningen for fri scenekunst kan løftes ut og få en fast driftsstøtte for en lengre periode.

I rapporten Frihet og forutsigbarhet. En evaluering av basisfinansieringsordningen for fri scenekunst fra 2010 konkluderes det med at gjennomføringen av ordningen på mange måter kan sies å være vellykket. Ordningen, som skulle sikre større grad av forutsigbarhet for etablerte scenekunstgrupper, har gjennomgående blitt tatt godt imot og har påvirket arbeidsforholdene for sentrale grupper i positiv retning. En annen effekt av basisfinansieringen er at den har avlastet prosjektstøtteordningen for fri scenekunst og slik bidratt til at flere grupper kan tilegne seg prosjektmidler. I rapporten skiller forskerne mellom det de kaller produktiv og kontraproduktiv institusjonalisering:

En produktiv institusjonalisering kan forstås som den forutsigbarhet, økonomi, infrastruktur og de arbeidsvilkår som er nødvendige for å skape kunst av høy kvalitet. En kontraproduktiv institusjonalisering forstås på den andre siden som en prosess der de institusjonelle rammene rundt det kunstneriske uttrykket påvirker kunsten i negativ forstand, gjennom oppblåst administrasjon, overdreven byråkratisering og kunstnerisk stagnasjon.21

Rapporten konkluderer med at ordningen med basisfinansiering langt på vei har bidratt til en produktiv institusjonalisering av det frie scenekunstfeltet gjennom effektivisering av driften og profesjonalisering av de frie gruppene.

Styrkingen av dans

Dansen har nytt godt av ovennevnte basisfinansiering for fri scenekunst etter 2005, og fem dansekompanier var innlemmet i ordningen per 2012. På danseområdet har det også blitt gjort andre viktige grep i perioden. Dansens Hus ble etablert i 2004 og flyttet inn i egne lokaler på Grünerløkka i Oslo i februar 2008. Dansens Hus står for den største bevilgningen og realøkningen på danseområdet i perioden. I henhold til vedtektene skal Dansens Hus blant annet «være et nasjonalt møtested for dansekunstnere og dets publikum, ved å være en profesjonell scene for visning av dansekunst av høy kvalitet [og] en aktiv formidler av norsk dansekunst».

Alle aktørene fra dansefeltet som vi har vært i kontakt med, er positive til satsingen på dans i kulturpolitikken etter 2005, selv om det også pekes på flere utfordringer på feltet. Norske dansekunstnere (NoDa) mener eksempelvis at det å være en større del av den kollektive bevisstheten i seg selv er et gode, og den økte anerkjennelsen av dansekunsten framheves som en direkte effekt av den scenekunstpolitikken som har vært ført etter 2005. Satsingen på dansen i perioden etter 2005 har imidlertid også skapt debatt innenfor det frie scenekunstfeltet, hvor aktører som representerer de frie teatergruppene, har uttrykt misnøye med at det opprettes øremerkede ordninger for dansen. I denne forbindelse blir det vist til at satsingen på dans går på bekostning av det øvrige frie scenekunstfeltet.

Moderat økning for de programmerende scenene

De programmerende scenene befinner seg forvaltningsmessig mellom de faste institusjonene og det frie feltet og inkluderer BIT (Teatergarasjen i Bergen), Black Box Teater i Oslo og Teaterhuset Avantgarden i Trondheim. De ble alle etablert på 1980-tallet. De programmerende scenene produserer ikke egne forestillinger, men leier inn kompanier til å spille på sine scener. I tillegg til de tre nevnte scenene er Dansens Hus en programmerende scene for dans.

I et innspill til utvalget framholder scenene BIT, Black Box Teater og Teaterhuset Avantgarden at de «innehar en unik posisjon mellom det frie feltet og institusjonene»med nasjonale og internasjonale nettverk av kunstnere, dramaturger, fagfolk og bransjeaktører. De programmerende scenene påpeker at økningen i bevilgninger over kulturbudsjettet i perioden etter 2005 har sammenfalt med bortfallet av tilskudd fra Nettverk for scenekunst. Ifølge de programmerende scenene er derfor den reelle økonomiske veksten begrenset. Likevel mener de å kunne vise til en betraktelig økning i antall samproduksjoner i perioden. NTO påpeker at flere av kompaniene som mottar basisfinansiering, produserer felles forestillinger som presenteres ved de programmerende scenene, og at disse scenenes spisskompetanse og internasjonale nettverk har vært av stor betydning for utviklingen av de fremste norske scenekunstkompaniene de senere tiår.

Samarbeid mellom feltene?

NTO påpeker at den kunstneriske viljen til samarbeid er sterkt til stede hos institusjonene. Et slikt samarbeid kan dreie seg om både samproduksjoner mellom institusjoner og frie grupper, og at institusjonene kjøper inn gjestespill. Gjestespill er produksjoner som formidles av institusjonsteatrene til publikum gjennom forestillinger. I 2006 var det 72 slike gjestespill av norske frie grupper ved institusjonene, mens tallet steg til 88 i 2011. Fra 2006 til 2011 var det altså en økning på 16 slike gjestespill, eller 22 prosent. Samarbeid finnes imidlertid sted også på andre viktige måter gjennom ulike typer samarbeidsprosjekter.

Selv om viljen til samarbeid er til stede, påpeker NTO samtidig at det er vanskelig for produserende teatre å finne økonomi til å kjøpe inn gjestespill: «Selv de største regionteatrene har ikke midler å frigjøre til gjestende kompanier uten at det går ut over både institusjonens egen produksjonsmengde og krav til egeninntjening.» NTO mener de ulike finansieringsordningene bør organiseres slik at de ikke er til hinder for kunstnerisk initiert samarbeid, og peker på at mottakere av faste statlige tilskudd per i dag ikke kan søke på prosjektmidler fra Norsk kulturråd.

Den kulturelle skolesekken (DKS) og Scenekunstbruket

I Bak kulissene ble det pekt på behovet for en nasjonal aktør som kunne samordne scenekunstfeltet i Den kulturelle skolesekken (DKS), stimulere til produksjon av ny scenekunst, kvalitetssikre produksjonene, danne nettverk og legge til rette for kompetanseutvikling. På denne bakgrunnen fikk Norsk scenekunstbruk oppgaven som nasjonal formidler av scenekunst i DKS. DKS kan beskrives som et «kulturpolitisk etterspørselsstimulerende tiltak» som har bidratt til å skape et sterkt utvidet marked for fri scenekunst, i form av både et bredere publikum og et større arbeidsmarked.22 Ordningen har etablert seg som et sentralt virkemiddel i scenekunstpolitikken.

Til tross for at DKS ikke er styrket i tiden etter 2005, trekker flere aktører vi har vært i kontakt med, fram DKS som et positivt tiltak når de beskriver situasjonen etter 2005. Ikke minst representerer ordningen en viktig endring i rammebetingelsene for de frie gruppene. Tilbudet fra frie grupper utgjør hoveddelen av scenekunsttilbudet i DKS, og disse gruppene har fått langt flere oppdrag enn tidligere. I Bak kulissene uttrykkes det imidlertid at det er ønskelig at også de faste institusjonene utvider sitt tilbud til DKS, «blant annet som et bidrag til å høyne kvaliteten på tilbudet.»23

Skuespiller- og danseralliansen

Et nylig etablert tiltak som er omfattet med stor interesse av aktørene på scenekunstfeltet, er Skuespiller- og danseralliansen AS (Skuda). Skuda ble startet høsten 2012 som et prøveprosjekt med finansiering fra Kulturdepartementet. Formålet med prosjektet er å ansette profesjonelle skuespillere og dansere slik at de har inntekter og sosiale rettigheter i perioder hvor de er uten oppdrag fra andre arbeidsgivere. Som ansatt i Skuda opptjener skuespillere og dansere lønn og sosiale rettigheter. Ordningen fungerer slik at de ansatte tar permisjon fra Skuda når de har oppdrag. De ansatte har arbeidsplikt og skal blant annet fungere som mentorer for yngre kollegaer og bidra til kompetanseutvikling. På denne måten sikres skuespillerne og danserne en mer kontinuerlig inntekt og opptjening av sosiale rettigheter, samtidig som de har faglige utviklingsmuligheter. Skuda ansatte 10 skuespillere og 10 dansere i 2012.

11.3.3 Virkninger av scenekunstpolitikken

Hovedmålsettingen for scenekunstfeltet er et scenekunsttilbud av høy kvalitet som er mangfoldig, nyskapende og utfordrende, som når hele befolkningen, og som forvalter kulturarven. Dette skal blant annet nås gjennom et profesjonelt tilbud av teater-, opera- og andre scenekunstuttrykk gjennom sterke institusjoner med tydelige oppdrag, gode rammer for den frie scenekunsten, gode ordninger for gjestespill og turneer og effektiv ressursutnyttelse. Vi vil nedenfor se nærmere på hvilke virkninger kulturpolitikken etter 2005 har hatt på scenekunstfeltet, med utgangspunkt i de nevnte målsettingene.

Utviklingen i antall forestillinger på scenekunstfeltet

En økning i antall forestillinger på scenekunstfeltet er ikke nødvendigvis et mål i seg selv. For det første: I den grad forestillingene foregår i selve institusjonsbygningen, har veksten i antall forestillinger sin naturlige begrensning i bygningens scenekapasitet. Dette gjelder også for de frie gruppene, som er avhengig av tilgang på arenaer for å sette opp forestillinger. For det andre: Det er ikke gitt at en økning i antall forestillinger er hovedambisjonen - verken hvis målsettingen er produksjoner av høy kvalitet - eller å nå ut til nye grupperinger i samfunnet. Antall forestillinger vil likevel si noe om scenekunstfeltets evne til å nå ut til stadig større deler av befolkningen. Bare ved å tilby mange nok forestillinger - enten i eget hus eller ved turnévirksomhet - vil en potensielt kunne nå ut til alle. Det er imidlertid ikke noe poeng med et stort antall forestillinger, dersom det spilles for halvtomme saler.

Figur 11.11 viser antall forestillinger ved scenekunstinstitusjonene og i det frie feltet i perioden 2005 til 2011. Som vi ser, har antallet forestillinger ved institusjonene vært relativt stabil. Det var en økning i antall forestillinger fra 2005 til 2008, mens antallet ble noe redusert fra 2008 til 2010. Fra 2010 til 2011 har det igjen vært en økning i antall forestillinger institusjonene. Totalt har antallet forestillinger ved scenekunstinstitusjonene økt med 25,4 prosent i perioden 2005 til 2011. Til sammenligning har antallet forestillinger i det frie feltet økt med 72 prosent i samme periode.

Utviklingen i besøkstall på scenekunstfeltet

Et av målene i scenekunstpolitikken er å nå hele befolkningen. På samme måte som antall forestillinger har sine begrensninger i scenekapasitet, har veksten i publikumstall sin begrensning i setekapasiteten i salen. Publikumstallene sier ikke noe om hvem som faktisk oppsøker scenekunsttilbudene, og tallene kan derfor ikke brukes som et eksakt mål på hvorvidt man har lykkes med å nå ut til hele befolkningen. Utviklingen i besøkstall kan imidlertid gi verdifull og relevant informasjon om andre forhold, blant annet om hvorvidt det scenekunsttilbudet som tilbys, er interessant nok til å tiltrekke seg et stort publikum.

Figur 11.12 viser utviklingen i besøkstall for institusjoner og frie grupper fra 2005 til 2011. Antall besøkende ved scenekunstinstitusjonene var høyest i 2008. Det var likevel fra 2005 til 2006, altså før innføringen av Kulturløftet, at scenekunstinstitusjonene hadde den største veksten. Det frie feltet hadde den største veksten i besøkstall fra 2009 til 2010, og 2010 var et toppår for det frie feltet. I 2011 gikk imidlertid besøkstallet i det frie feltet noe ned igjen. Fra 2005 til 2011 var den samlede økningen i besøkstall for institusjonene på 14 prosent, mens økningen i besøkstall for det frie feltet var på 41 prosent i samme periode.

Kilde: SSBs kulturstatistikk fra 2011.

På figur 11.13 er scenekunstinstitusjonenes besøkstall i perioden 2005 til 2011 fordelt på henholdsvis nasjonale institusjoner (ekskl. DNO&B), Den Norske Opera & Ballett, Riksteateret og region- og landsdelsinstitusjonene. Som vi ser har Den Norske Opera & Ballett har hatt en kraftig publikumsvekst i forbindelse med innflyttingen i Bjørvika i 2008. Besøkstallene ved Operaen har økt med 81 prosent fra 2005 til 2011. Besøkstallene ved de nasjonale institusjonene (ekskl. DNO&B) er på sine redusert med 5,2 prosent fra 2005 til 2011. Utviklingen i besøkstallene ved region- og landsdelsinstitusjonene og Riksteateret varierer fra år til år, men med en økning på henholdsvis 19 og 21,4 prosent i perioden.

Kilde: Kulturdepartementets budsjettproposisjoner 2008-2011.

Institusjonenes turnévirksomhet

Som vi har beskrevet i gjennomgangen ovenfor, har særlig region- og landsdelsinstitusjonene blitt styrket i løpet av perioden. Sammen med tilbudet fra frie scenekunstgrupper, festivaler og nettverk av spillesteder bidrar dette til å oppfylle målsettingen om et landsdekkende scenekunsttilbud. De nasjonale så vel som de regionale institusjonene driver i varierende grad også med turnévirksomhet – og bidrar på den måten til å nå ut til større deler av befolkningen.

Riksteatret er i en særstilling som hele landets turnéteater, med ambulerende formidling som sin kjernevirksomhet. Ifølge stortingsmeldingen Bak kulissene er det ønskelig at Riksteatret i årene framover videreutvikler strategier for å styrke teatersamarbeid i Norge, og det understrekes i meldingen at Riksteatret må ha en offensiv holdning til utviklingen av spillestedene, og at dette må skje i aktiv dialog med kulturhusene og med regionale og kommunale myndigheter.24 Som vist i gjennomgangen ovenfor har imidlertid ikke Riksteatret blitt styrket økonomisk i løpet av perioden.

Figur 11.14 viser den samlede utviklingen i scenekunstinstitusjonenes turnévirksomhet fra 2005 til 2011 når det gjelder antall forestillinger. Antall forestillinger i institusjonenes samlede turnévirksomhet har økt fra 1706 i 2005 til 2351 i 2011, tilsvarende en prosentvis vekst på 37,8. Utviklingen i antall forestillinger var relativt stabil fram til 2010. Fra 2010 til 2011 var det imidlertid stor økning i turnévirksomheten, med en vekst i antall forestillinger på 25,5 prosent. Økningen fra 2010 til 2011 skyldes først og fremst en solid økning i turnévirksomheten ved flere av region- og landsdelsinstitusjonene, og da spesielt Hordaland Teater, Rogaland Teater, Nord-Trøndelag Teater og Sogn og Fjordane Teater. Også Det Norske Teatret hadde en stor økning i antall forestillinger i turnévirksomheten fra 2010 til 2011. Dette gjenspeiles også i publikumstallene hos de aktuelle institusjonene.

Kilde: Kulturdepartementets budsjettproposisjoner.

Kilde: Kulturdepartementets budsjettproposisjoner.

Økningen skyldes trolig tre forhold: For det første kan det være en effekt av at det er satt opp populære stykker som tiltrekker seg publikum. For det andre kan det skyldes at flere av institusjonsteatrene har inngått samarbeidskonstellasjoner. Det Norske Teatret har eksempelvis inngått et forpliktende samarbeid med de to andre nynorskteatrene, Hordaland Teater og Sogn og Fjordane Teater, noe som innebærer samproduksjoner og gjestespill. Og for det tredje kan formidling gjennom Den kulturelle skolesekken ha hatt en positiv effekt. Stykket «Få meg på for faen» av Olaug Nilssen – som var et resultat av det nevnte samarbeidet mellom nynorsk-teatrene, ble formidlet til skoleelever gjennom Den kulturelle skolesekken i både Hordaland og Sogn og Fjordane.

Riksteatret sto i 2011 for 18,6 prosent av institusjonenes turnétilbud og 31,3 prosent av publikumsbesøket, med henholdsvis 437 forestillinger og 95 426 publikumsbesøk. Det har imidlertid ikke vært noen vekst i antall forestillinger for Riksteateret fra 2005 til 2011. 2008 var et toppår med 541 forestillinger.

Heller ikke ved Den Norske Opera & Ballett har det vært noen økning i antall forestillinger i turnévirksomheten. Antall forestillinger i 2011 var 24, mens antall forestillinger i 2005 var 25. 2006 og 2007 var imidlertid gode turnéår for Operaen, med henholdsvis 35 og 45 forestillinger i turnévirksomheten.

Med unntak av veksten i region- og landsdelsinstitusjonenes turnévirksomhet – spesielt fra 2010 til 2011 – har det ikke vært noen markant endring i institusjonenes turnévirksomhet i perioden.

Hvem går på teater-, opera- og danseforestillinger?

Som vi har sett, gjenspeiler utviklingen i publikumsoppslutningen ved institusjonene og det frie feltet utviklingen i antall forestillinger. Kan utviklingen i antall forestillinger og besøkstall sees i sammenheng med endrede bruksmønstre i de ulike delene av befolkningen? Besøkstallene vi har referert til ovenfor, baserer seg på institusjonene og de frie gruppenes egne målinger av publikumsoppslutningen. En annen måte å vurdere publikumsutvikling på er å måle befolkningens kulturbruksmønstre over tid, slik SSB gjør i Norsk kulturbarometer. SSBs siste undersøkelse av befolkningens kulturbruk er fra 2008. Norsk kulturbarometer fra dette året viser at andelen av befolkningen som har vært på teater, musikal eller revy i løpet av et år, har økt fra 50 prosent i 2000 til 53 prosent i 2008.25 Langt færre var på opera eller operette, men andelen besøk har økt fra 6 prosent i 2000 til 7 prosent i 2008. Det er imidlertid verdt å merke seg at denne kulturbruksundersøkelsen er fra 2008, det samme året som Operaen flyttet til Bjørvika, og vi kan derfor ikke vite hvilken effekt det nye operahuset har hatt på befolkningens kulturvaner. Når det gjelder ballett- og danseforestillinger, har andelen økt fra 11 prosent i 2000 til 13 prosent i 2008. Det har altså vært en svak økning i andelen av befolkningen som har oppsøkt ulike scenekunsttilbud.

Som for de fleste andre kulturområdene øker andelen av befolkningen som har vært på teater, opera og dans med graden av utdanning. Også inntekt og bosted har betydning for bruken av denne typen kulturtilbud. Jo høyere inntekt, jo større er sannsynligheten for besøk i teater. Storbybefolkningen går dessuten i større grad på teater-, opera- og danseforestillinger enn de som bor i mindre byer eller i spredtbygde strøk.26

Den viktigste markøren for bruken av teater er imidlertid innvandrerbakgrunn. I en undersøkelse SSB har gjort av kulturbruken blant personer med innvandrerbakgrunn i 2008, går det fram at nordmenn med bakgrunn fra Asia, Afrika, Latin-Amerika og Europa utenom EU og EØS, besøker teater i langt mindre grad enn befolkningen for øvrig.

Utviklingen i antall årsverk ved scenekunstinstitusjonene

Utviklingen i antall årsverk ved scenekunstinstitusjonene forteller oss noe om institusjonenes rammer for å kunne utvikle seg faglig og kunstnerisk, så vel som administrativt og teknisk. Institusjonene har fra 2006 rapportert årlig til Kulturdepartementet om utviklingen i antall årsverk og fordelingen av årsverk mellom teatersjef/operasjef/ballettsjef, administrativ leder, kunstnerisk personale og administrativt og teknisk personale. I rapporteringen til Kulturdepartementet bes institusjonene om å redegjøre for betalte årsverk både for fast ansatte og for personer på engasjement.

Figur 11.15 nedenfor viser den samlede utviklingen i antall årsverk fra 2006 til 2011.

Det har vært en økning i antall årsverk ved institusjonene fra 1715 i 2006 til 1935 i 2011 – tilsvarende en prosentvis vekst på 11,3 prosent. Økningen var sterkest fra 2006 til toppåret 2009, hvor antall samlede årsverk var 1954. Fra 2009 til 2011 har det vært en liten nedgang i antall årsverk.

Figur 11.16 viser at det har vært en økning både i antall årsverk med kunstnerisk personale og antall årsverk med administrativt og teknisk personale. Det er imidlertid blant administrativt og teknisk personale økning har vært størst. Mens antall årsverk med kunstnerisk personale økte fra 678 i 2006 til 715 i 2011, økte antall årsverk med administrativt og teknisk personale fra 1007 i 2006 til 1185 i 2011, tilsvarende en vekst på henholdsvis 5,5 og 17,7 prosent.

Mekanismer for kvalitetsvurdering

For å gi en systematisk vurdering av effekten scenekunstpolitikken etter 2005 har hatt på målsettingen om høy kvalitet, kreves det estetiske analyser av repertoar som vurderer den kunstneriske dristigheten og den kunstneriske kvaliteten. Per i dag er det i første rekke på det frie scenekunstområdet det finnes slike mekanismer. På det frie feltet er Kulturrådet ansvarlig for å følge opp ambisjonen om at økte midler skal bidra til høyere kunstnerisk kvalitet og mindre byråkrati. Når det gjelder de store institusjonene, finnes det ikke en tilsvarende faglig og politisk oppfølging. I Bak kulissene er like fullt kunstnerisk kvalitet en tydelig formulert målsetting, og det framgår her at Kulturdepartementet ønsker å «utvikle resultatvurderingen av institusjonene til å omfatte vurdering av kvalitet».27 Videre foreslår departementet at »(d)et innføres evaluering av kvalitativ måloppnåelse, med noen års mellomrom for scenekunst- og musikkinstitusjonene».28

NTO uttaler i sitt innspill til Kulturutredningen at de ønsker en diskusjon om hensiktsmessigheten ved de ulike styringsparametrene. Paraplyorganisasjonen mener det bør være færre detaljerte føringer fra myndighetene enn det er i dag, og at det heller bør innføres periodiske evalueringer av institusjonene. Det er en fare for at det rapporteringssystemet som finnes i dag, kan skape institusjoner som ligner hverandre i for stor grad, slik at mangfoldet i scenekunsttilbudet forringes. Per i dag rapporterer institusjonene årlig om hvordan de arbeider for å utvikle et allsidig repertoar, som blant annet omfatter uroppføringer, norsk og utenlandsk samtidsdramatikk/opera/musikkteater, og norsk og utenlandsk koreografi. På bakgrunn av denne egenrapportering kan departementet i budsjettproposisjonen for 2013 blant annet slå fast at scenekunstinstitusjonene kontinuerlig med å utvikle sin kunstneriske egenart og har ulike strategier for videre utvikling og fornyelse. Kulturdepartementet har i sin budsjettproposisjon for 2013 varslet at det skal igangsettes ekstern evaluering av den kunstneriske virksomheten ved teatrene.

Styrking av ny norsk dramatikk?

I stortingsmeldingen Bak kulissene går Kulturdepartementet inn for å utvikle og styrke ny norsk og samisk dramatikk.29 På bakgrunn av denne anbefalingen ble Dramatikkens Hus etablert i januar 2010. Dramatikerforbundet mener tiltak som DKS og etableringen av Dramatikkens hus har bidratt til mer produksjon i form av flere dramatiske verk, men ikke bedre arbeidsbetingelser for dramatikerne. I den grad kulturpolitikken har bidratt til en bedring av dramatikernes levekår, skyldes dette ifølge Dramatikerforbundet filmsatsingen i Kulturløftet, da en stadig større andel av dramatikerne skriver for film og TV framfor teater. Det har imidlertid ikke vært økt etterspørsel etter norske dramatikere ved institusjonsteatrene i denne perioden.30

Levekår for scenekunstnere

Undersøkelsen som kartla levekår blant kunstnere i 2006, viste at det har vært en stor tilvekst av skuespillere som ikke er fast ansatte ved institusjoner, siden 1990-tallet, og at denne gruppen har dårlige lønns- og levekår sammenlignet med resten av den yrkesaktive befolkningen. Som vi har sett, gjenspeiles de økte bevilgningene til det frie scenekunstfeltet i en betydelig vekst i antall forestillinger og publikumsbesøk for de frie gruppene. Oppbyggingen av Den kulturelle skolesekken på første halvdel av 2000-tallet har skapt et utvidet marked for den frie scenekunsten. Til tross for dette synes det ikke som om det har vært noen vesentlig bedring av lønns- og arbeidsvilkårene for flere av kunstnergruppene i det frie feltet i tiden etter 2005.Flere av aktørene vi har vært i kontakt med, gir uttrykk for at det har vært små endringer i lønns- og levekår blant frilansere på scenekunstfeltet.

11.3.4 Utvalgets vurdering

Etter utvalgets oppfatning har scenekunstfeltet i Norge gjennomgått en kvalitetsheving det siste tiåret. Det gjelder både profesjonaliteten til skuespillere og dansere og det helhetlige kunstneriske nivået på scenekunstproduksjoner. Kulturpolitikken etter 2005 har bidratt til denne utviklingen. Som vi har vist, har mye av budsjettveksten på dette området gått til Den Norske Opera & Ballett. Den nye operaen i Bjørvika er et kulturløft i seg selv også i arkitektonisk forstand. Etter utvalgets vurdering har Den Norske Ballett gjennomgått en kvalitetsheving etter flyttingen til det nye operahuset. Det samme gjelder operaorkesteret. Vi har også sett at region- og landsdelsinstitusjonene har hatt en betydelig realøkning i perioden, og at de har styrket sin posisjon sammenlignet med de nasjonale institusjonene. Sammen med etableringen av distriktsoperaene gjør dette at scenekunstpolitikken etter 2005 har hatt en klar regional profil. Det er blitt etablert ett nytt regionteater i denne perioden, og flere av regionteatrene har flyttet inn i moderne bygg. Denne utviklingen bidrar til å sikre folk over hele landet et godt teatertilbud i regionen de er bosatt i.

Støtten til det frie scenekunstfeltet har økt betraktelig i tiden etter 2005. Den frie scenekunsten i Norge er i dag et vitalt kunstfelt med flere grupper som gjør seg bemerket internasjonalt. Samtidig merker utvalget seg at den frie scenekunsten har hatt en stor vekst i publikumsbesøket i tiden etter 2005. Den nye ordningen med basisfinansiering av frie scenekunstgrupper framstår som et vellykket tilskudd til støtten til den frie scenekunsten. I tråd med de politiske målsettingene som ble lagt til grunn for Kulturløftet, har mye av økningen i støtten til det frie scenekunstfeltet gått til å styrke dansen. Etter utvalgets oppfatning har denne satsingen vært et nødvendig løft for denne kunstformen og et viktig bidrag til utvikling av et mangfoldig kulturliv i Norge.

Utviklingen på scenekunstfeltet etter 2005 kan sees som en videreføring av den langvarige utviklingen på dette området, i den forstand at storparten av de offentlige bevilgningene har blitt brukt til å bygge opp og styrke nasjonale og regionale scenekunstinstitusjoner. Disse institusjonene har et særlig ansvar for å oppfylle nasjonale kulturpolitiske mål. Når man ser denne utviklingen på scenekunstfeltet i et verdikjedeperspektiv, blir det tydelig at mye av økningen i bevilgninger har gått til produksjonsleddet i de store scenekunstinstitusjonene, og da i første rekke til de utøvende kunstnerne snarere enn til de skapende.31 Den økte støtten til scenekunstinstitusjonene har i liten grad skapt etterspørsel etter ny norsk dramatikk. I det hele tatt oppføres det lite ny norsk dramatikk ved institusjonsteatrene. Etter utvalgets oppfatning er dette uheldig. Institusjonsteatrene burde være drivkrefter for utvikling av dramatikk.

I et verdikjedeperspektiv blir det også klart at økningen i bevilgninger til scenekunstfeltet i liten grad har kommet formidlings- og publikumsleddene til gode. Riksteateret og Den kulturelle skolesekken, som begge har et spesifikt formidlingsoppdrag, har hatt en svak utvikling når det gjelder bevilgninger i denne perioden. Hvis man ser bort fra Operaen, har ikke økningene i bevilgninger falt sammen med en økning i antall forestillinger og publikumsbesøk ved teaterinstitusjonene. Scenekunstinstitusjonenes verdi og betydning i kultur- og samfunnslivet kan ikke reduseres til enkle produktivitetsmål. Utvalget mener likevel at misforholdet mellom de økte bevilgningene og den målbare «outputen» i forestillinger og publikumsbesøk er uheldig, også fordi dette føyer seg inn i et langvarig mønster på scenekunstområdet. Gjennom flere tiår har scenekunstinstitusjonene fått bevilget en voksende andel av det totale kulturbudsjettet, uten at publikumsbesøket har gått opp. Den norske modellen for teaterdrift, med faste ensembler i egne hus, er kostnadskrevende. Vi har sett at rundt en tredel av realøkningen på scenekunstfeltet etter 2005 har vært øremerket til å dekke økte pensjonskostnader og kostnader til drift og vedlikehold av bygg ved scenekunstinstitusjonene. Økningen i bevilgninger har derfor bare i begrenset grad gitt rom for økt kunstnerisk produksjon og publikumsrettede aktiviteter. Vi har også sett at årsverksstatistikken for scenekunstinstitusjonene tyder på at andelen årsverk i tekniske og administrative stillinger vokser raskere enn de kunstneriske.

På en slik bakgrunn reiser Gran og Røyseng spørsmålet om «modellen med at produksjon, formidling og scenehusdrift er uløselig sammenkoblet (kan) bety at formidlingsarbeidet blir skadelidende? Kan andre modeller bidra til at formidlingen av scenekunst blir mer spisset og dermed mer treffsikker?».32Gjennom de foregående kapitlene har vi argumentert for nødvendigheten av å opprettholde og utvikle kulturinstitusjonene som er etablert ulike steder i landet, og dette gjelder i høy grad også scenekunstinstitusjonene. Utvalget mener at modellen for drift av scenekunstinstitusjoner man har i dag, må videreføres også i framtiden. Samtidig mener utvalget det er viktig å ta grep for å stimulere den kunstneriske produksjonen ved institusjonene og stimulere til at flere får ta del i den som publikummere. Etter utvalgets oppfatning bør ressursbruken på scenekunstfeltet vris mer mot formidling og publikumsrettede aktiviteter. Det bør legges opp til en mer fleksibel drift av institusjonene, og eierstyringen av institusjonene bør i større grad enn i dag fokusere på kunstnerisk kvalitetsutvikling. Dette kommer vi tilbake til i kapittel 13 og 14.

11.4 Musikk

Den klassiske konsertsalkulturen var i sin tid et symbol for det europeiske borgerskapets inntreden på den historiske arena. Også i Norge ble konsertkulturen bærer for et nasjonalt politisk prosjekt og dominerende i de kulturpolitiske strategiene på musikkfeltet. Utover på 1900-tallet fikk symfoniorkestrene og konserthuskulturen, i Norge som i andre land, en posisjon som ingen annen musikkform klarte å tilkjempe seg. Statlig musikkpolitikk dreide seg i all hovedsak om klassisk musikk. Framveksten av motkulturelle strømninger på 1960- og 1970-tallet og den påfølgende, globaliserte kulturindustriens gjennomslag førte imidlertid til at publikums forestillinger om høyt og lavt på musikkfeltet endret seg. Samtidig beveget musikere seg i stadig større grad mellom forskjellige musikksjangre og ulike typer publikum.

De første initiativene til å inkludere andre musikksjangre enn den klassiske musikken i offentlige støtteordninger kom tidlig på 1990-tallet. St.meld. nr. 61 (1991–92) Kultur i tiden, som blant annet bidro til opprettelsen av regionale jazzsentre, var programmatisk i denne sammenhengen. Etter at Kulturrådet overtok forvaltningsansvaret for støtteordninger som rettet seg mot rock og pop, ble vektleggingen av å likebehandle de ulike musikksjangrene forsterket i musikkpolitikken. Til tross for denne gradvise oppsmuldringen av musikkens sjangerhierarki kunne man på starten av 2000-tallet fortsatt snakke om et «kulturelt etterslep» i musikkpolitikken, slik Jørgen Langdalen har formulert det.33

I årene etter 2005 er fokuset og oppmerksomheten mot det såkalte «rytmiske» musikkfeltet videreført og forsterket, med en betydelig økning i tilskuddene til festivaler, kompetansesentre og interesseorganisasjoner for de ulike rytmiske sjangrene. En tydelig uttrykt målsetting i perioden er en mer demokratisk musikkpolitikk, der ulike sjangre betraktes som likeverdige, og der man skal stimulere mangfoldet på musikkfeltet. Oppbyggingen av det rytmiske musikkfeltet har foregått i en periode hvor musikkbransjen har gjennomgått store endringer som følge av den digitale distribusjonen av musikk, og hvor aktører i musikkfeltet som har livnæret seg av cd-salg, opplever inntektssvikt.

11.4.1 Fordelingen av midler på musikkområdet

Musikk er et av de største områdene på det statlige kulturbudsjettet. I 2013 ble det bevilget én milliard kroner til musikk, mens tilskuddet til musikkformål i 2005 var 454 millioner kroner. Dette innebærer en nominell vekst på 123,7 prosent og gjør musikk til det området etter frivilligheten som har hatt størst prosentvis vekst i perioden. Realveksten på området var på 70,5 prosent fra 2005 til 2013, jf. tabell 11.134. Den samlede realøkningen for hele musikkområdet i perioden 2006 til 2013 var 381 millioner kroner, jf. tabell 11.4 og 11.13. Området musikkformål fikk 12 prosent av realøkningen i de statlige bevilgningene til kultur i perioden 2006 til 2013, jf. figur 11.9.

Tabell 11.13 viser bevilgningene over Kulturdepartementets budsjett til musikkformål for årene 2005 til 2013. Tabellen viser også tallene omgruppert etter formål. Det vil si at vi har forsøkt å fjerne effekten av tekniske endringer som har blitt gjort med budsjetteringen av særlig kulturfondmidlene gjennom perioden. Disse tallene kan således sies å gi best oversikt over den «reelle» utviklingen på området. Tabellen inkluderer også realøkningen på budsjettområdet for hvert år i perioden. I tillegg viser vi hvor stor prosentandel av realøkningen på området som har gått til store institusjoner. Tabell 11.14 viser den prosentvise fordelingen av bevilgninger på ulike typer institusjoner og tiltak på musikkfeltet for perioden 2005 til 2013. Tabell 11.15 viser realøkningen i Kulturløftet til de forskjellige typer institusjoner og tiltak på musikkområdet i perioden 2006 til 2013.

Musikkinstitusjonene i Norge kan deles i fire: statsinstitusjonen Rikskonsertene, de nasjonale institusjonene, region- og landsdelsinstitusjonene og knutepunktinstitusjonene. Samlet utgjør de ulike institusjonene den største andelen på musikkbudsjettet i 2013 med 64 prosent av bevilgningene. Dette er en nedgang på seks prosentpoeng fra 2005, da institusjonsdelen av musikkbudsjettet utgjorde 70 prosent. Som tabell 11.14 viser, har det imidlertid skjedd noen forskyvninger i fordelingen mellom de ulike typer institusjoner i løpet av perioden.

Samlet utgjorde bevilgningene til Rikskonsertene og de to nasjonale institusjonene Oslo Filharmonien og Bergen Filharmoniske Orkester 36,4 prosent av midlene til musikkformål i 2013, mens de i 2005 utgjorde 45 prosent. De tre institusjonenes andel av musikkbudsjettet har således blitt redusert med nesten ni prosentpoeng siden 2005. Det største enkelttiltaket på musikkbudsjettet i 2013 var Rikskonsertene med en bevilgning på 160 millioner kroner.

Boks 11.3 Politiske målsettinger på musikkområdet

I Kulturdepartementets budsjettproposisjon for 2012 framgår det at målene for musikkpolitikken er å «gjøre musikk av høy kunstnerisk kvalitet tilgjengelig for flest mulig» og å «fremme kunstnerisk utvikling og fornyelse».I perioden etter 2005 har det kommet to stortingsmeldinger på musikkfeltet, Knutepunkt¹ og Samspill. Et løft for rytmisk musikk². Formålet med knutepunktmeldingen var blant annet at «det vert stilt klare forventingar til verksemder med status som knutepunkt.»³

I Samspill framgår det at hovedmålet med meldinga er «å legge til rette for og utvikle et mangfold av norsk musikk som er anerkjent for høy kvalitet, preget av musikalsk bredde, mangfold og nyskaping og som når et stort publikum i Norge og internasjonalt.»⁴ Dette skal ifølge Samspill oppnås gjennom «1) et godt konserttilbud over hele landet, 2) god tilgang på innspilt musikk av høy kvalitet, 3) styrket kompetanseutvikling og kvalitet og 4) å utvikle næringspotensialet innenfor rytmisk musikk.»

Musikk er også et satsingsområde i Kulturløftet, og i Kulturløftet II ble det presisert at det skal satses på norsk musikk i alle sjangre:

1. 6. Satsing på norsk musikk

Vi vil legge til rette for en satsing på norsk musikk. Innkjøpsordningen, digital formidling, støtte til spillesteder, lokale arrangører, festivaler, transport og programutvikling er viktige elementer i denne satsingen (Kulturløftet I).

1. 6. Satsing på norsk musikk i alle sjangre

Sikre et godt og variert konserttilbud over hele landet. Bidra til at det utgis mer norsk musikk. Støtteordningene for musikk skal styrkes og utvikles. Det skal etableres en digital innkjøpsordning som gjør musikk tilgjengelig via bibliotekene. Vi skal styrke orkestrene og ensemblene og fullføre etableringen av Nordnorsk Symfoniorkester. Styrke kor og korps, blant annet gjennom dirigentutvikling (Kulturløftet II).

¹ St.meld. nr. 10 (2007-2008) Knutepunkt.

² St.meld. nr. 21 (2007-2008) Samspill. Et løft for rytmisk musikk.

³ St.meld. nr. 10 (2007-2008) Knutepunkt: 6.

⁴ St.meld. nr. 21 (2007-2008) Samspill. Et løft for rytmisk musikk: 10.

De fem region- og landsdelsinstitusjonene Trondheim Symfoniorkester, Stavanger Symfoniorkester, Kristiansand Symfoniorkester, Nordnorsk Opera og Symfoniorkester35 og Det Norske Blåseensemble økte sin andel av musikkbudsjettet med tre prosentpoeng fra 2005 til 2012. I 2013 gikk andelen tilbake med to prosentpoeng, ettersom Kristiansand Symfoniorkester fusjonerte med Kilden Teater og Konserthus og er flyttet til scenekunstbudsjettet.36 I 2013 fikk de fire institusjonene bevilgninger på til sammen 217 millioner kroner. Til sammenligning fikk de to nasjonale institusjonene totalt 253 millioner kroner. Realøkningen for region- og landsdelsinstitusjonene var 88,3 millioner kroner for årene 2006 til 2013,37 mens den samlede realøkningen for de nasjonale institusjonene (ekskl. Rikskonsertene) var 38,9 millioner kroner. Rikskonsertenes realøkning i samme periode var 29,6 millioner kroner. Budsjettveksten for region- og landsdelsinstitusjonene har altså vært betydelig sterkere enn for de nasjonale institusjonene og Rikskonsertene og vitner om at oppbyggingen av region- og landsdelsinstitusjonene har vært en prioritert oppgave innenfor den klassiske musikken, som det har vært det på scenekunstfeltet.

Antall knutepunktinstitusjoner har økt fra fem til tolv i perioden, noe som har fått budsjettmessige konsekvenser for området. I 2013 ble det bevilget 76,9 millioner kroner til knutepunktinstitusjoner, noe som utgjør 6,8 prosent av musikkbudsjettet. Til sammenligning utgjorde bevilgningene til knutepunktinstitusjoner 4,9 prosent i 2005. Denne utviklingen peker i to retninger. For det første viser den en større geografisk spredning av midlene på institusjonsfeltet. For det andre speiler den en større sjangermessig spredning av midlene. De nye knutepunktinstitusjonene i perioden er Ultima Oslo Contemporary Music Festival, Festspillene i Elverum, Notodden Blues Festival, Øyafestivalen, Stiftelsen Horisont/Mela, Riddu Riđđu Festivala og Norsk Country Treff. De fleste av disse festivalene er innenfor det rytmiske feltet. Siste tilskudd til ordningen er Norsk Country Treff i Breim, som fikk knutepunktstatus i 2012.

Budsjettposten «Ymse faste formål»

Bevilgningene over posten «Ymse faste formål», kulturfondmidlene og midlene på post 74 utgjør en stor andel av realøkningen på musikkområdet i perioden 2006 til 2013, med 202,2 millioner kroner av den samlede realveksten på musikkområdet på 381 millioner kroner. En vesentlig del av disse «frie midlene», om lag 60 prosent, har på ulike måter bidratt til oppbyggingen av det rytmiske feltet.

Fra ymse-posten er det er blant annet brukt betydelige midler til etablering av organiserte scener for folkemusikk og jazz. Riksscenen – scene for nasjonal og internasjonal folkemusikk, joik og folkedans, ble etablert i nye lokaler i Schous Kulturbryggeri i Oslo i 2009. Riksscenen har til sammen hatt en vekst i bevilgninger på ca. 20 millioner kroner i perioden. Av realveksten på denne posten har det også gått 6,5 millioner kroner til planlegging og forberedelse av museet Rockheim, og 3 millioner kroner til Nasjonal Jazzscene i Oslo og Rådet for folkemusikk og Folkedans i Trondheim. Også realveksten i kulturfondmidlene har kommet det rytmiske feltet til gode, med utvikling av støtteordninger til musikere og arrangører, og festivalstøtten. Fra post 74 er det blant annet bevilget penger til ordningene med musikkverksteder og musikkutstyr og utvikling av regionale kompetansesentre/nettverk.

11.4.2 Utviklingen på musikkfeltet

Den store økningen i bevilgningene til musikkfeltet etter 2005 har muliggjort en styrking av orkesterfeltet, samtidig som man har bygget opp den rytmiske musikken som et kulturpolitisk område. Det har vært en markant årlig vekst i tilskuddene til institusjonsorkestrene, som en fastsatt kompensasjon for lønns- og prisstigning. I tillegg har flere institusjoner fått ytterligere vekst i rammetilskuddene, enten basert på prioriterte tiltak i de årlige budsjettsøknadene eller som generelle tilskudd for å styrke økonomien. Den viktigste kvalitative endringen i musikkpolitikken i perioden etter 2005 kan likevel sies å være den systematiske styrkingen av ulike tilskuddsordninger på det rytmiske feltet. De viktigste av disse er arrangørstøtten, musikerstøtten, festivalstøtten, innkjøpsordningen for fonogram og Musikkutstyrsordningen (MUO). I tillegg har det vært en styrking av tilskuddsordninger til andre formål, som regionale kompetansenettverk og nasjonale scener for utvalgte sjangre. Tiltakene er i tråd med Kulturdepartementets uttalte målsetting om å likebehandle de ulike musikksjangrene.

Situasjonen for de klassiske orkestrene etter 2005

De økonomiske rammene for den klassiske orkestermusikken har som nevnt økt betraktelig etter innføringen av Kulturløftet. De økte bevilgningene har blant annet gitt muligheter for noe hyppigere turnékonserter både innenlands og utenlands (Oslo Filharmoniske Orkester), i tillegg til flere plateinnspillinger og nyansettelser i orkesteret (Bergen Filharmoniske Orkester).

Utviklingen på orkesterfeltet ligner på flere måter på den vi har beskrevet for scenekunstinstitusjonene. Dette vises blant annet ved at det er region- og landsdelsinstitusjonene som har hatt den største realøkningen i perioden. De betydelige økonomiske tilskuddsøkningene ved de regionale orkestrene har gitt resultater i form av enkelte nye aktiviteter og konserttilbud som når flere publikummere enn tidligere. Norsk teater- og orkesterforening (NTO) mener at styrkingen av flere av de regionale orkestrene har bidratt til både kvalitetsheving og hyppigere produksjoner. Økningen har også gitt mulighet for nyetableringer. Det viktigste tiltaket i denne sammenhengen er etableringen av Nordnorsk Opera og Symfoniorkester, som kom til gjennom en fusjon av Tromsø Symfoniorkester, Bodø Sinfonietta, Musikkteater i Bodø og Opera Nord.

Bevilgninger til pensjonskostnader, FDV, med mer.

Utviklingen på orkesterfeltet ligner utviklingen for scenekunstinstitusjonene også ved at en betydelig del av veksten i tilskudd har blitt spist opp av økte utgifter til lønn, pensjon og driftskostnader. Av den totale realøkningen på 381 millioner kroner på musikkfeltet i perioden 2006–2013 var 54 millioner kroner, eller 14 prosent, øremerket til å dekke slike utgifter ved musikkinstitusjonene. Her, som for scenekunstinstitusjonene, kan det se ut til at økningen i bevilgninger i primært har bidratt til å unngå negative endringer, snarere enn å gi bedre rammevilkår for kunstnerisk videreutvikling. Innspill til utvalget antyder at det kunstneriske handlingsrommet ved orkestrene i realiteten er mindre per 2013 enn det var før Kulturløftet. På den andre siden står det klart at enda større deler av rammetilskuddene ville gått med til driftskostnader om ikke bevilgningsøkningene i perioden var blitt gjennomført.

PSU-oppgjøret

Med til dette bildet hører også vesentlige endringer i de ansattes tariffavtaler ved institusjonene. Det såkalte PSU-oppgjøret (partssammensatt utvalg), ble finansiert ved hjelp av øremerkede tilskuddsøkninger under Kulturløftet. Totalt har det blitt bevilget 37,3 millioner kroner til øremerkede PSU-midler i kulturløftperioden, med 5,2 millioner kroner til BFO, 3,6 millioner til Trondheim Symfoniorkester og 3,4 millioner til Stavanger Symfoniorkester i løpet av 2010. I 2011 fikk OFO 6,9 millioner og DNO&B 14, 5 millioner kroner. I 2012 fikk Kristiansand Symfoniorkester 1, 7 millioner kroner, mens Nordnorsk Opera og Symfoniorkester og Blåseensemblet ble tildelt 1 million hver. De nye avtalene, som blant annet innebærer overdragelse av musikernes opphavsrettigheter til arbeidsgiver og mer fleksible arbeidstidsbestemmelser, har gitt ansatte et lønnsløft og institusjonene forbedrede muligheter til å tilpasse spilletider til publikums ønsker, og til å distribuere konserter og forestillinger elektronisk.

PSU-oppgjøret blir av flere framhevet som et viktig tiltak som gir orkestrene økte muligheter til å drive formidling i form av konserter, digitale overføringer eller transmisjoner av konserter og innspillinger. Samtidig blir det fra NTO og andre aktører i musikkfeltet påpekt at orkestrene ikke har kunnet nyttiggjøre seg fullt ut mulighetene som åpnes opp med dette avtaleverket. Det er flere grunner til at orkestrene så langt ikke har klart å utnytte de nye mulighetene for formidling. Med tanke på digital overføring av ulike typer konserter, er den viktigste årsaken at institusjonene fortsatt mangler det tekniske utstyret som kreves til denne typen formidlingsvirksomhet. Det blir derfor vanskelig for orkestrene å hente ut effekten av de investeringene som allerede er gjort gjennom PSU-oppgjøret.

Oppbygging av det rytmiske feltet

Selv om den rytmiske musikken har vært en del av norsk kulturpolitikk i lengre tid, er begrepet «rytmisk musikk» relativt nytt i offentlig terminologi. I stortingsmeldingen Samspill38omfatter betegnelsen pop, rock, jazz, folkemusikk og verdensmusikk samt alle undersjangrer, deriblant blues og visesang. I Samspill framheves det at dette er sjangre med et stort publikum, og at aktørene på feltet bidrar til viktig nyskaping og utvikling: «Derfor må de ha en plass i kulturpolitikken som er likeverdige med andre musikksjangre.»39Med Samspill ønsket regjeringen å legge til rette for at rytmisk musikk likestilles med andre musikkuttrykk hva gjelder anerkjennelse og betydning. Det ble innført flere tiltak og virkemidler for å oppfylle denne målsettingen: Tilskuddsordninger har blitt endret og styrket, det har blitt bevilget støtte til regionale kompetansenettverk for rytmisk musikk og ulike interesseorganisasjoner for rytmiske sjangre, det har blitt etablert nasjonale scener for henholdsvis folkemusikk og jazz, og det har blitt gitt knutepunktstatus til festivaler innen rytmiske sjangre.

Etableringer av regionale kompetansenettverk for rytmisk musikk

Opprettelsen av regionale kompetansenettverk for rytmisk musikk må sees som en videreføring av politikken som lå til grunn for etableringen av regionale jazzsentre på 1990-tallet.Initiativet kom fra bransjen selv, blant annet fra Samstemt!, som pekte på behovet for kompetanseutvikling og samarbeid mellom sjangrene.40 I Løkenutvalgets delutredning For full musikk fra 2008 ble ideen om regionale kompetansenettverk for rytmisk musikk videreutviklet. I stortingsmeldingen Samspill, som ble presentert senere samme år, ble nettopp regionale kompetansesentre/nettverk for rytmisk musikk foreslått som et virkemiddel i oppbyggingen av det rytmiske feltet. Formålet med ordningen var at den kompetansen som finnes i den enkelte region, skulle styrkes, samordnes og stilles til rådighet for de ulike regionale aktørene på det rytmiske feltet. Kompetansenettverkene skulle være sjangerovergripende og bygge på allerede eksisterende musikkorganisasjoner og kompetansesentre og blant annet tilby tiltak innenfor bransjerelatert virksomhet, som management og arrangørkompetanse. Kompetansenettverkene skulle ha en felles statlig/regional finansiering med 40 prosent forpliktende regional medvirkning.

I 2009 ble støtten til kompetansenettverkene/sentrene tildelt etter søknad til Kulturdepartementet, men fra og med 2010 har Kulturrådet fått i oppgave å fordele tilskuddene. Per i dag (2013) finnes det seks slike kompetansenettverk: Vestlandets regionale kompetansenettverk (VRAK), Midtnorsk kompetansenettverk for rytmisk musikk (MINK), Sørnorsk kompetansenettverk for rytmisk musikk (SNK), Rytmisk kompetansenettverk i nord (RYK), Musikknettverket Østlandet (MØST) og Østafjellske Kompetansesenter for rytmisk musikk (ØKS).

Til tross for at det dreier som beskjedne midler, har oppbyggingen av kompetansenettverkene vært omstridt, og det råder ulike oppfatninger blant aktørene om nettverkenes betydning. I september 2012 ble rapporten «Kunnskap och lärande för musikbranschen. En evaluering av Norsk kulturåds stöd till regionala nätverk för kompetensutveckling innom rytmisk musikk»lagt fram. I rapporten pekes det på at ideen med nettverkene er god, men at flere av dem ikke har fungert på en fruktbar måte. Rapporten peker også på at begrepet «kompetanseutvikling» ikke har blitt tydelig definert innenfor ordningen, og at det derfor har oppstått forvirring om hva det kan søkes støtte til. Evalueringen anbefaler at ordningen blir avviklet i sin nåværende form, og at den erstattes av en ny støtteordning som har klarere og tydeligere mål, ikke minst for kompetanseutvikling.

Knutepunktinstitusjonene

Som vist ovenfor har antallet knutepunktinstitusjoner på musikkfeltet økt kraftig siden 2005, fra fem til tolv. Figuren viser fordelingen av midler til knutepunktfestivaler i 2013.

Knutepunktinstitusjonene har en felles statlig og fylkeskommunal/kommunal finansiering etter fordelingen 60–40 prosent.41 I St.meld. nr. 61 (1991–1992) Kultur i tiden, ble knutepunkt definert slik:

Knutepunktinstitusjonene er tenkt å få en fremtidig rolle som bærere av et nasjonalt kulturansvar og samtidig ha en regional og lokal tilknytning. Den største utfordringen for disse institusjonene vil, foruten å ivareta egen utvikling, produksjon og formidling, være å utvikle ideer, tilbud og kompetanse som kan komme hele regionen til gode og bidra til å styrke kontakt og faglig miljø innenfor de respektive landsdeler. Samtidig er tanken at nettverksfunksjonene skal koble dem tettere både til andre institusjoner og til statlige og regionale myndigheter.

Status som knutepunktinstitusjon kan bli trukket tilbake dersom målsettingene for institusjonen i liten grad er oppnådd. De ulike knutepunktinstitusjonene skal evalueres hvert fjerde år, og evalueringen skal blant annet vektlegge om institusjonen oppfyller kriterier knyttet til kunstnerisk kvalitet – som at den er kunstnerisk ledende, nyskapende og utviklingsorientert.42 I perioden er det gjennomført slike evalueringer av Norsk kulturråd.

Berørte aktører, som Norsk Komponistforening, Ny Musikk og FolkOrg, er opptatt av at utvidelsen av knutepunktfestivaler har bidratt til å øke synligheten og statusen til den sjangeren festivalene representerer. Andre, som MFO, hevder at knutepunktordningen ikke har svart til forventningen på musikkområdet, og at ordningen bør vurderes på nytt. Deltakere i den kulturpolitiske debatten som er kritiske til knutepunktordningen, mener at ordningen binder opp regionale og lokale kulturmidler. Det hevdes også at knutepunktfestivalene kan bruke midler til å konkurrere med andre festivaler på bookingfeltet, og at dette kan virke konkurransevridende og få uheldige ringvirkninger regionalt og lokalt. Utvidelsen av ordningen til å inkludere festivaler som Øyafestivalen har dessuten møtt en viss skepsis fra aktører i bransjen, som mener at et privateid aksjeselskap, hvor eierne kan ta ut utbytte, ikke trenger støtte over kulturbudsjettet. Begrunnelsen for at denne typen festivaler også inkluderes i ordningen, ligger imidlertid i den forpliktelsen knutepunktinstitusjonene tar på seg, som blant annet innebærer å være et kompetansesenter for regionalt kulturliv og mindre etablerte festivaler innen sjangeren.

Omleggingen av tilskuddsordningene til rytmisk musikk

I stortingsmeldingen Samspill la Kulturdepartementet opp til en ny tilskuddsstruktur for rytmisk musikk med færre og større tilskuddsordninger enn tidligere, og med fire hovedinnretninger: fonogram-, arrangør-, musiker- og utstyrsordning. Omleggingen skulle blant annet skape dynamiske ordninger med rom for fortløpende tildelinger.43 Den nye tilskuddsstrukturen kom blant annet på bakgrunn av anbefalinger i Løkenutvalgets rapport For full musikk (2008). Målene utvalget jobbet etter, var å frigjøre ressurser til kunstnerisk virksomhet, å forenkle byråkratiet i forvaltningsorganene og å skape en lettere og friere hverdag for kunstnere.

I 2012 ble arrangørstøtten utvidet fra å omfatte rytmisk musikk til å omfatte alle musikksjangre. Samtidig ble ordningen styrket med 4,7 millioner kroner. Det ble også lagt opp til at arrangører av enkeltkonserter og festivalarrangementer som ikke kvalifiserer til støtte fra tilskuddsordningen for festivaler, kan søke. Med dette mente Kulturdepartementet at det «legges (…) til rette for flere tildelinger til sjangerområder og deler av landet som har et svakt utbygd arrangørnettverk, og støtte til flere konsertarrangementer for ungdom.»44 Også musikerordningen ble fra 2012 utvidet fra å gjelde rytmisk musikk til å gjelde alle sjangre.

Aktører vi har vært i kontakt med, herunder MFO, Norsk Komponistforening, FolkOrg, Norsk jazzforum og Norsk Rockforbund, mener endringene av tilskuddsordningene i hovedsak er positive. MFO peker på at mer oversiktlige, målrettede og større tilskuddsordninger har gjort det lettere for mange musikere å finansiere sine egne produksjoner og prosjekter. FolkOrg peker på at arrangørleddet innen deres sjanger er mindre etablert enn andre sjangre, og at det er viktig med økonomisk støtte for å bygge opp arrangørene. Samtidig understreker de samme aktørene betydningen av at ordningen er fleksibel, og at det kan søkes om både langsiktig støtte og støtte til mindre prosjekter. Flere understreker også betydningen av at ordningene ikke er bundet til bestemte sjangre. Samtidig mener flere av aktørene at tilskuddsordningene bør styrkes ytterligere, særlig med tanke på at de nettopp er gjort sjangernøytrale og derfor vil ha flere søkere. Norsk Komponistforening uttrykker det slik:

Når ordningene åpner opp for flere søkere, øker samtidig presset på det økonomiske rammeverket, og vil kunne bety nedgang i støtte til felt som tidligere har mottatt bevilgninger. Dette gjelder i særlig grad støtte til bestillingsverk.

Rikskonsertene

I 2011 ble det besluttet å legge ned den offentlige konsertvirksomheten til Rikskonsertene, med virkning fra høsten 2012. Deler av midlene fra Rikskonsertenes offentlige konsertvirksomhet ble overført til tilskuddsordningene for arrangører og musikere under Norsk kulturråd som er beskrevet ovenfor. Ved å styrke disse ordningene ønsker Kulturdepartementet å bidra til en bredere geografisk spredning av konsertvirksomheten, å bygge opp arrangørmiljøer på mindre steder og å gi musikere muligheten til å turnere over hele landet. Dette grepet er tenkt å bidra til at programmeringen i musikklivet blir spredt på flere aktører, og til en oppbygging av den lokale arrangørkompetansen rundt om i landet.

Nedleggingen av Rikskonsertenes offentlige konsertvirksomhet har skapt mye debatt. Som beskrevet ovenfor er de fleste aktørene positive til en styrking av tilskuddsordningene for arrangører og musikere, men flere mener det er uheldig at dette skjer på bekostning av Rikskonsertene. Som produsent og leverandør av offentlige konserter innen alle sjangre har Rikskonsertene gitt lokale arrangører, blant annet kulturhusene, mulighet til å tilby et variert konserttilbud. Norsk kulturhusnettverk er blant dem som har vært skeptiske til omleggingen, ettersom Rikskonsertenes offentlige konserter har utgjort mye av grunnlaget for kulturhusenes drift. Flere aktører frykter at nedleggelsen av Rikskonsertenes offentlige konserter vil gå ut over mangfoldet av konserttilbud i distriktene og ramme de smale artistene spesielt. Konsertarrangøren Cosmopolite er enig i begrunnelsen for omleggingen, men påpeker at Rikskonsertene gjennom sine offentlige konserter har hatt en sentral rolle som formidler av såkalt verdensmusikk i Norge. Cosmopolite har liten tro på at lokale kulturhus, jazzscener og lignende vil ivareta det kulturelle mangfoldet på musikkområdet slik Rikskonsertene har gjort det, og mener derfor det bør iverksettes støtteordninger eller andre tiltak som ivaretar dette aspektet.

Styrking av organisasjoner og oppbyggingen av nasjonale scener for rytmisk musikk

En del av økningen på musikkfeltet har gått med til å styrke interesseorganisasjonene for de rytmiske musikksjangrene, og da spesielt FolkOrg, Norsk Rockforbund, Fono, Gramart og Norsk jazzforum. Disse interesseorganisasjonene representerer et sammensatt utvalg medlemmer, som arbeider med alt fra arrangementer og festivaler, over kompetansenettverk til rene fagforeninger som arbeider for musikeres lønns- og arbeidsvilkår.

I tillegg til styrkingen av interesseorganisasjonene og støtteordningene på det rytmiske feltet, er det også blitt brukt betydelige midler på å bygge opp nasjonale scener for ulike musikksjangre. Arbeidet med etablering av nasjonale scener ble iverksatt i 2006, med en oppstartsbevilgning på totalt 7,5 millioner kroner, fordelt med 5 millioner kroner til Nasjonal Jazzscene og 2,5 millioner kroner til Riksscenen, som er scenen for nasjonal og internasjonal folkemusikk, joik og folkedans. Det nasjonale museet for populærmusikk; Rockheim, åpnet sommeren 2009, etter at det i 2008 ble bevilget 35 millioner kroner til grunnleggende investeringer i virtuelle og fysiske utstillinger.

Institusjonalisering av det rytmiske feltet?

Vi har tidligere vist at den økonomiske utviklingen av det rytmiske feltet begynte på 1990-tallet. Satsingen etter 2005 har imidlertid vært så omfattende at det representerer et kvalitativt nytt trekk i kulturpolitikken. Aktørene utvalget har vært i kontakt med, er i utgangspunktet positive til det løftet som har kommet det rytmiske feltet til gode i tiden etter at Kulturløftet ble igangsatt, og flere framhever den økte statusen og anerkjennelsen dette har ført til for flere av sjangrene på feltet. Det er et ikke uvesentlig poeng at den nye satsingen nettopp har ført til en slik statusheving.

Oppbyggingen av det rytmiske feltet har i all hovedsak fulgt to spor. Det ene har dreid seg om å stimulere det ikke-institusjonelle musikklivet som befinner seg i grenselandet mellom markedet, frivilligheten og det offentlige. Dette illustreres ved de ulike ordningene som forvaltes av Kulturrådet, som musikerstøtten, festivalstøtten, arrangørstøtten, innkjøpsordningen for fonogram og av Musikkutstyrsordningen (MUO). Mange framhever spesielt styrkingen av arrangør- og musikerstøtten og MOU-ordningen som vellykkede ordninger som har bidratt til å stimulere det eksisterende musikklivet, med positive ringvirkninger for arrangører, utøvere og publikum.

Det andre sporet kan kalles en institusjonalisering av det rytmiske feltet. Med dette mener vi at virksomhet kommer inn i fastere, offentlig finansierte former. Eksempler på dette er etableringen av kompetansesentrene for rytmisk musikk, styrkingen av de sjangerspesifikke interesseorganisasjonene og oppbyggingen av nasjonale scener. Denne utviklingen er mer omstridt på musikkfeltet. En form for kritikk av politikken på det rytmiske området dreier seg om at den har bidratt til en sjangersegregering, ved at det bygges opp separate arenaer og organisasjonsstrukturer som skaper kunstige skiller for utøvende musikere som i utgangspunktet anser seg selv som musikere i sin alminnelighet og ikke tilhørende en bestemt sjanger. Det er også fremmet kritikk av selve begrepet «rytmisk musikk», som kan bidra til å skape et motsetningsforhold mellom det rytmiske feltet og annen musikk, fortrinnsvis den klassiske. Det hevdes at det rytmiske feltet, gjennom å etablere «institusjonsaktige strukturer» tilpasset det offentlige tilskuddssystemet, i for stor grad har kopiert det klassiske feltet i sin oppbygging. Det hevdes også at oppbyggingen av organisasjoner og scener på dette musikkfeltet innebærer en byråkratisering det frie musikkfeltet.

11.4.3 Virkninger på musikkfeltet

De overordnede målene for musikkpolitikken er å gjøre musikk av høy kvalitet tilgjengelig for flest mulig og å fremme kunstnerisk utvikling og fornyelse. Det er også et overordnet mål å legge til rette for og utvikle et mangfold av norsk rytmisk musikk som er anerkjent for høy kvalitet, preget av musikalsk bredde, mangfold og nyskaping, og som når et stort publikum i Norge og internasjonalt. I den videre gjennomgangen ønsker vi å belyse hvilke virkninger musikkpolitikken etter 2005 har hatt. Vi vil både ta utgangspunkt i de nevnte målsettingene og se nærmere på kulturpolitikkens betydning for de ulike delene av musikkfeltet.

Utviklingen i antall konserter på musikkfeltet

Musikk presenteres på flere måter, blant annet gjennom konserter, turnévirksomhet, direkteoverføringer og innspillinger. Som på scenekunstfeltet er ikke en økning i antall konserter nødvendigvis et mål i seg selv. For orkestrene sin del har veksten i antall forestillinger sin begrensning i institusjonsbygningenes scenekapasitet. Og det er ikke gitt at en økning i antall konserter alltid er det mest vesentlige. Utviklingen i antall konserter fungerer like fullt som ett av flere mål på institusjonenes og andre aktørers evne til å nå ut til befolkningen.

Figur 11.19 viser antall konserter ved knutepunktinstitusjonene, de nasjonale (ekskl. Rikskonsertene) og regionale institusjonene i perioden 2005 til 2011. Totalt har antall konserter ved region- og landsdelsintitusjonene økt med 48,6 prosent fra 2005 til 2011. Den største økningen var på ca. 200 konserter fra 2009 til 2010. Antallet konserter ved de nasjonale institusjonene har vært relativt stabilt i perioden, men med en økning fra 2008 til 2011. Antallet konserter ved de nasjonale institusjonene økte med til sammen 39,8 prosent fra 2005 til 2011. Utvidelsen i antall knutepunktinstitusjoner ga et tydelig utslag i antall konserter, spesielt fra 2007 til 2008. Siden er antall konserter ved knutepunktinstitusjonene igjen blitt redusert. Mens antall konserter ved knutepunkt-konserter var 775 i 2005, var tallet 1359 i 2011. Dette tilsvarer en vekst på 75,4 prosent. Knutepunktinstitusjonene arrangerte konserter også før de fikk knutepunktstatus, så om kulturpolitikken etter 2005 har bidratt til en reell økning i konserter blant disse festivalene, kan vi ikke si med sikkerhet.

Det totale konsertbesøket i Norge har økt på 2000-tallet og om lag halvparten av konsertbesøkene faller i kategorien pop/rock. Figurene vi har vist ovenfor gjenspeiler konsertvirksomheten til orkestrene og knutepunktfestivalene. Et mer utfyllende bilde av konsertvirksomheten får man av de Tono-registrerte konsertene.

Figur 11.20 viser at det har vært en samlet vekst i antall konserter i Norge på 13 prosent fra 2005 til 2010. Det samlede antallet konserter var høyest i 2007, da ble det registrert til sammen 26700 konserter i Norge. Som illustrert på figur 11.21, har utviklingen i antall konserter vært størst i Oslo med en vekst på 64,6 prosent. Veksten i antall konserter i Bergen, Trondheim og Stavanger er på henholdsvis 12,8, 29 og 22,6 prosent fra 2005 til 2010.

Utviklingen i besøkstallene ved institusjonene

Figur 11.22 viser besøkstallene ved knutepunktinstitusjonene, nasjonale institusjoner og region- og landsdelsinstitusjoner for perioden 2005 til 2011. Antall besøk ved region- og landsdelsinstitusjonene har i perioden økt fra ca. 195 000 i 2005 til ca. 245 000 i 2011. Dette tilsvarer en prosentvis vekst på 30,6. Besøkstallene ved de nasjonale institusjonene har variert fra år til år. Fra 2005 til 2010 var det en nedgang i antall besøkende på ca. 15 000. I 2011 gikk imidlertid besøkstallet opp igjen – og 2011 ble et toppår i perioden, med 214 634 besøkende. Fra 2005 til 2011 var det en samlet økning i besøkstallene til de nasjonale institusjonene på 21 prosent. For knutepunktinstitusjonene følger utviklingen i besøkstall langt på vei utviklingen i antall konserter. Økningen er mest markant fra 2007 til 2008, og med en nedgang i antall besøkende fra 2009 til 2011. Som for utviklingen i antall konserter kan vi heller ikke her vite om det har vært en reell økning i besøkstallene, ettersom de knutepunktinstitusjonene som har kommet til i løpet av perioden også hadde besøkende før de fikk knutepunktstatus.

Hvem går på konsert?

Norsk kulturbarometer fra 2008 viser at en relativt stor andel av befolkningen i alderen 9 til 79 år, 67 prosent, hadde vært på konsert de siste 12 måneder i 2008, når både profesjonelle konserter og amatørkonserter tas med. Dette er en økning, fra 61 prosent i 2004. Det er personer i aldersgruppen 16 til 24 som går mest på konserter, mens aldersgruppen 67 til 79 år oppsøker konserter i mindre grad. Personer med høy utdanning går mer på konserter enn andre. Visse yrkesgrupper er overrepresenterte, som administrative ledere, akademikere og studenter. Det er ingen store forskjeller knyttet til kjønn eller inntekt. De som bor i de store byene, går oftest på konserter. Mer enn 50 prosent av konsertgjengerne oppgir at de sist var på en pop/rock-konsert.45

SSBs undersøkelse av kultur- og mediebruk blant personer med innvandrerbakgrunn fra 2008, viser at personer med innvandrerbakgrunn fra Asia, Afrika, Latin-Amerika og Europa utenom EU/EØS går på konsert i mindre grad enn befolkningen for øvrig. 49 prosent i denne gruppen hadde vært på konsert de siste 12 måneder i 2008.46

Utviklingen i antall årsverk ved orkestrene

Utviklingen i antall årsverk ved orkestrene kan fortelle noe om orkestrenes rammer for faglig og administrativ utvikling. På samme måte som scenekunstinstitusjonene rapporterer også orkestrene årlig til Kulturdepartementet om utviklingen i antall årsverk og fordelingen av årsverk mellom daglig leder, sjefdirigent, musikere, kunstnerisk administrasjon og administrasjon. Figur 11.23 viser den samlede utviklingen i antall årsverk fra 2006 til 2011.

¹ Figuren inkluderer ikke stillingene daglig leder og sjefdirigent.

Figuren viser at det har vært en økning i antall årsverk ved institusjonene fra 534 i 2006, til 609 i 2011. Dette tilsvarer en vekst på 14 prosent.

Figur 11.24 viser antall årsverk fordelt på henholdsvis musikere, kunstnerisk administrasjon og administrasjon for årene 2006 til 2011. Figuren viser at det har vært en økning i alle de tre stillingskategoriene. Antall musikere har økt med 11,4 prosent fra 2006 til 2011, mens antall administrative stillinger har økt med 15 prosent. Den største prosentvise veksten finner vi imidlertid i kategorien kunstnerisk administrasjon, som har økt med 175 prosent fra 2006 til 2011, eller fra 8 til 22 årsverk. Mesteparten av veksten i denne kategorien skjedde etter 2010, da det var 11 årsverk i denne kategorien.

Produksjon av ny norsk musikk

Ifølge Norsk Komponistforening er det det frie feltet som i dag generer flest oppdrag for norske komponister. Komponistforeningen framholder at de store institusjonene, som symfoniorkestrene og Den Norske Opera & Ballett, burde være et naturlig virkeområde for profesjonelle komponister. Komponistforeningen foretok i 2011 en kartlegging av norske orkestres repertoarvalg, framførings- og rapporteringspraksis gjennom fire sesonger fra 2003 til 2007. Kartleggingen viste at andelen norsk musikk, målt i tid, var knapt ti prosent, og at uroppføringer av verk skrevet av norske komponister lå på omtrent én prosent i den aktuelle perioden. Komponistforeningen mener dette viser at de betydelige statlige overføringene til orkestrene ikke har hatt positiv innvirkning på programmessig nyskaping, verken når det gjelder nålevende norske komponister eller formidling av den norske musikkarven. Den økonomiske veksten i institusjonene har med andre ord ikke ført til nevneverdig nyskaping eller mer formidling av norsk tradisjonsmusikk.

Levekår for musikere

Vi har vært inne på at de ansatte ved orkestrene har fått bedrede lønnsbetingelser i perioden etter 2005. Når det gjelder frilansmusikerne er situasjonen en annen. Norsk Komponistforening, MFO og Norsk jazzforum, framholder alle at det ikke er påvist vesentlige endringer i kunstneres inntekts- og arbeidsforhold, til tross for betydelig større overføringer til kultur- og musikklivet.

Parallelt med økningen i bevilgninger til musikkfeltet i tiden etter 2005 har det pågått en omstrukturering i den norske musikkbransjen, knyttet til overgangen til digital distribusjon av musikk. Fallet i cd-salget gjør at mange musikere opplever sviktende inntekter. Parallelt med nedgangen i cd-salget har konsertmarkedet vokst, særlig i de store byene. For musikere kan det voksende livemarkedet være en alternativ inntektskilde som kompenserer for nedgangen i inntekter fra innspillinger. Basert på den kjennskapen utvalget har til musikklivet i Norge, gjelder dette bare en del av musikerne

Økningen i den lovlige omsetningen av musikk gjennom strømmetjenester som Spotify har også i noen grad kompensert for inntektstapet fra cd-salg. Dette gjelder imidlertid i første rekke for de store plateselskapene og artistene. For mindre plateselskaper og musikere med et begrenset salgspotensial kan denne utviklingen ha uheldige konsekvenser. Som det påpekes av Digitutvalget, gjør omstillingen i musikkbransjen at situasjonen er kritisk for de små plateselskapene.47 Her ligger det en fare for at mangfoldet av uttrykksformer og musikere vil kunne reduseres før nye og lønnsomme forretningsmodeller har blitt utviklet i musikkmarkedet.

11.4.4 Utvalgets vurdering

Musikkområdet er et av de største og også mest mangfoldige områdene på det statlige kulturbudsjettet. Dette budsjettområdet har hatt en stor økning i tiden etter 2005. I denne perioden har andelen av bevilgningene som har gått til musikkinstitusjonene, blitt redusert. Til tross for dette har alle de store institusjonene hatt en solid realøkning i tiden etter 2005. Her som på scenekunstfeltet er det og region- og landsdelsinstitusjonene som har hatt den største økningen. I perioden er det blitt etablert ett nytt symfoniorkester, Nordnorsk Opera og Symfoniorkester, som er et viktig løft for musikklivet i landsdelen. Sammen med utvidelsen av knutepunktinstitusjonene, er økningen i bevilgninger til region- og landsdelsinstitusjonene med på å gi musikkbudsjettet en tydelig regional profil.

Etter utvalgets oppfatning har det vært en klar kvalitetsheving på orkesterfeltet i tiden etter 2005. Dette gjelder både de nasjonale institusjonene og region- og landsdelsinstitusjonene. Som eksempel kan det nevnes at Trondheim Symfoniorkesters tette samordning med TrondheimSolistene er allment oppfattet som et svært vellykket prosjekt, der orkesteret både har økt sin fleksibilitet og kunnet realisere større kunstneriske ambisjoner. Et annet eksempel er Bergen Filharmoniske Orkester, som har hatt en klar økning i aktiviteten i denne perioden. Gjennom økning i både innspillinger og turnévirksomhet har de i enda større grad blitt synliggjort og posisjonert internasjonalt, noe som også har manifestert seg i kunstneriske kvaliteter. Ett tredje eksempel er Operaorkesteret. Etter flyttingen til den nye operaen har orkesteret hatt en markant heving i det kunstneriske nivået. Dette gjenspeiles blant annet i den gode internasjonale mottakelsen orkesterets seneste innspillinger har fått.

Utviklingen på orkesterfeltet ligner den på scenekunstfeltet også ved at økningen i bevilgninger til orkestrene i første rekke har gått til det utøvende produksjonsleddet. Andelen ny norsk musikk som formidles ved institusjonene, er liten. Etter utvalgets oppfatning er dette uheldig. De statlig finansierte orkestrene burde i større grad være drivkrefter for nye norske komposisjoner. Utviklingen ligner den på scenekunstfeltet også ved at en betydelig andel av økningen i bevilgningene til orkestrene har gått til å dekke utgifter til lønn, pensjon og drift og forvaltning av bygg. Her som på scenekunstfeltet er dette en viktig forklaring på at den økte ressursinnsatsen ikke har gitt seg til uttrykk i noen markant økning i kunstnerisk produksjon og publikumsoppslutning når man ser feltet under ett.

Etter utvalgets mening bør det tilstrebes en styrking av formidlingen og den kunstneriske utviklingen ved institusjonene framover. Det nye avtaleverket (PSU) ved institusjonene representerer viktige nye muligheter i denne sammenhengen. Det gjelder muligheter orkestrene har til innspillinger og til distribusjon av kunstneriske produksjoner i ulike elektroniske media. I tillegg står institusjonene langt friere enn tidligere til å legge programtilbud til tidspunkter, dager og arenaer som er tilpasset publikums ønsker og behov. Utvalget mener det er viktig at orkestrene tilføres ressurser som gjør det mulig å utnytte det potensialet for vekst og nyutvikling som ligger i de nye tariffavtalene, i større grad enn det som har vært tilfellet fram til nå.

Selv om orkestrene har blitt styrket etter innføringen av Kulturløftet, er det i det frie musikkfeltet det har skjedd flest og mest dyptgripende endringer i musikkpolitikken etter 2005. En betydelig andel av realøkningen på musikkområdet har gått til oppbyggingen av det rytmiske feltet. Etter utvalgets oppfatning er dette en viktig og riktig kulturpolitisk satsing. Oppbyggingen av det rytmiske feltet er en kulturpolitisk anerkjennelse av en del av kulturlivet som betyr mye for svært mange mennesker i Norge, og den er i tråd med den tenkningen om ytringskultur utvalget har tatt til orde for i tidligere kapitler. Det frie musikklivet i Norge er et mangfoldig og vitalt felt. I tiden etter 2005 har mangfoldet av musikkuttrykk blitt styrket. Som vi skal komme tilbake til i kapittel 9, har musikkfestivalene og lokale konsertarrangører gjennom de siste tiårene utviklet seg til å bli en viktig desentralisert kunstarena rundt om i landet. Denne utviklingen har blitt forsterket etter 2005.

Nytt i musikkpolitikken etter 2005 er etableringen av nasjonale scener for folkemusikk og jazz, Rockheim, regionale kompetansenettverk, utvidelse av antall knutepunktinstitusjoner og omlegging av tilskuddsordningene. Et annet sentralt grep i musikkpolitikken er nedleggelsen av Rikskonsertenes offentlige konserter. Utvalget ser at det ligger en mulighet i dette for at mangfoldet i konserttilbudet i distriktene reduseres. Samtidig mener utvalget at midlene som frigis til støtteordninger for lokale arrangører, kan få viktige positive virkninger i musikklivet rundt om i landet. Å styrke arrangørstøtteordningen er et viktig bidrag til utviklingen av et desentralisert musikkliv og til å styrke arrangørkompetansen lokalt.

Vi har pekt på at oppbyggingen av det rytmiske feltet dels har tatt form av en institusjonalisering av disse sjangrene, ved at de kommer inn i fast organiserte og offentlig finansierte former. Vi har vist til kritikken som har kommet mot tiltak som passer inn i et slikt bilde. Noe av denne kritikken kan bunne i en romantisert oppfatning om at for eksempel rock er uforenelig med administrasjon og formell organisering. Utvalget ser at det å styrke organisasjoner og å etablere nasjonale arenaer kan være nødvendig i en oppbyggingsfase av dette politikkfeltet. Samtidig mener utvalget det er viktig at støtten til det frie musikkfeltet ikke fører til oppbygging av unødvendige administrative strukturer.

I kapitlet om scenekunstpolitikken viste vi til en analyse av en støtteordning som skiller mellom produktiv og kontraproduktiv institusjonalisering. Etter utvalgets oppfatning er det grunn til å stille spørsmål ved om tiltak som inngår i satsingen på den rytmiske musikken de siste årene, er produktive i denne forstand. I framtiden bør bevilgningene på dette feltet vris mot arrangørstøtten og de andre ordningene som stimulerer aktørene i det frie musikklivet direkte. Dette understrekes ikke minst av den vanskelige situasjonen en rekke musikere og mindre plateselskaper befinner seg i for tiden som følge av nedgangen i inntekter fra innspillinger. Ovenfor viste vi til Digitutvalgets vurdering om at situasjonen i dag er kritisk for en del av de mindre aktørene på musikkfeltet, og at dette kan føre til en reduksjon av mangfoldet i musikklivet. Utvalget slutter seg til Digitutvalgets anbefaling om at det bør settes i verk tiltak for å hjelpe aktører på musikkfeltet å fortsette virksomheten inntil nye og inntektsbringende forretningsmodeller etableres.

11.5 Museum og kulturvern

På 1800-tallet vokste det fram et mangfold av selvstendige, emnebaserte museer i Europa. I første rekke var det snakk om kunstmuseer, naturhistoriske museer og museer for arkeologi og eldre historie. Både nasjonsbygging og folkeopplysningstanker lå til grunn for museumsvirksomheten. Spesielt for Norge var at de kulturhistoriske museene med lokal forankring ble dominerende i museumslandskapet fra 1890-tallet av. Den desentraliserte museumsstrukturen ble således tidlig et kjennetegn ved museene i Norge. Den tydelige lokale og folkelige forankringen gjorde at museenes rolle som lokal identitetsbygger ble like viktig som å støtte opp om en felles nasjonal kulturell identitet.48

Med den nye kulturpolitikken på 1970-tallet økte også det offentlige engasjementet for museer. Til grunn for kultur- og museumspolitikken på 1970-tallet lå en innstilling fra museumskomiteen av 1967 (Hove-komiteen), Innstilling om de halvoffentlige museers virksomhet og drift. Både denne innstillingen og senere kulturmeldinger og budsjettproposisjoner la stor vekt på bevaringsaspektet i museumsarbeidet, og først i stortingsmeldingen St.meld. nr. 61 (1991–1992) Kultur i tiden finnes formuleringer om hva som skal oppnås med museumsarbeid, og hvorfor vi har museer. I denne stortingsmeldingen fokuseres det blant annet på kulturvernarbeid i museer og arkiv som redskap for kunnskapsoverføring og verdiformidling. I museumsutredningen fra 1996, NOU 1996:7 Museum. Mangfald, minne, møtestad, blir museene definert som møtesteder og dialoginstitusjoner med særlig ansvar for «samfunnsminnet».

Fra 1975 til 2000 vokste antall støtteberettigede museer i Norge fra 179 til over 340. Årsaken til den voldsomme veksten var innføringen av en tilskuddsordning for halvoffentlige museer i 1975. Ordningen fikk sterk betydning for museumsfeltet og bidro til økonomisk stabilitet, økt profesjonalisering av museumsarbeidet og muliggjorde nye bygg – og den brakte med seg struktur- og organisasjonsprinsipper. Samtidig ble museumslandskapet beskrevet som et «uregjerlig mangfold», med mange små nyetableringer og mangel på sentral ledelse. Dette er noe av bakgrunnen for en ny stor strukturendring i norsk museumspolitikk: innføringen av museumsreformen i 2001, som har dominert museumsfeltet de siste drøye ti årene.49

Boks 11.4 Politiske målsettinger på museums- og kulturvernfeltet

Museum og kulturvern ble ikke nevnt blant de femten punktene i Kulturløftet I. Det har likevel skjedd mye på området i årene etter at Kulturløftet ble innført. To stortingsmeldinger om museum og kulturvern har kommet i perioden etter 2005: Nasjonal strategi for digital bevaring og formidling av kulturarv¹ (digitaliseringsmeldingen) og Framtidas museum.² Formålet med digitaliseringsmeldingen er «at så mange som mulig skal få digital tilgang til kunnskap og opplevelser representert i kulturarven».Meldingen omhandler «de strategiske grep som må til for at kvaliteter som finnes i museer, arkiv og bibliotek skal kunne bevares og formidles digitalt.»³

Stortingsmeldingen Framtidas museum beskriver fire hovedmål for utvikling av museumssektoren knyttet til forvaltning, forskning, formidling og fornying:

Forvaltning: Museenes samlinger skal sikres og bevares best mulig for ettertiden og gjøres tilgjengelig for publikum og for forskning. Viktige delmål vil være gode sikrings- og bevaringsforhold samt prioritering og koordinering av samlingene.

Forskning: Forskning og kunnskapsutvikling ved museene er et nødvendig faglig grunnlag for innsamling, dokumentasjon og formidling. Et delmål vil være økt forskningssamarbeid, både i museumsnettverket og mellom museene og forskningsmiljøer i kunnskapssektoren.

Formidling: Museene skal nå publikum med kunnskap og opplevelse og være tilgjengelig for alle. Det innebærer målrettet tilrettelegging for ulike grupper og aktuell formidling som fremmer kritisk refleksjon og skapende innsikt.

Fornying: Gjennom faglig utvikling, nytenkning og profesjonalisering, skal museene være oppdaterte og aktuelle i alle deler av sin virksomhet, være solide institusjoner og ha en aktiv samfunnsrolle. Et delmål vil være å utvikle digital forvaltning og formidling.⁴

Museum og kulturarv kom inn som et eget punkt i Kulturløftet II:

10. Ta vare på norsk kulturarv

Styrke kulturformidlingen gjennom museene, blant annet ved digitalisering av kulturarven. Sørge for at folkemusikk, folkedans og håndverkstradisjonene har gode vilkår. Formidlingen av kirkekultur skal styrkes. Kultur skal stå sentralt i Grunnlovsjubileet 2014.⁵

¹ St.meld. nr. 24 (2008-2009) Nasjonal strategi for digital bevaring og formidling av kulturarv.

² St.meld. nr. 49 (2008-2009) Framtidas museum.

³ St.meld. nr. 24 (2008-2009) Nasjonal strategi for digital bevaring og formidling av kulturarv: 12.

⁴ St.meld. nr. 49 (2008-2009) Framtidas museum: 13.

⁵ Kulturløftet II 2009.

11.5.1 Fordelingen av midler på museums- og kulturvernfeltet

I statsbudsjettet for 2013 ble det bevilget én milliard kroner til museums- og andre kulturvernformål. Tilsvarende tall i 2005 var 507,1 millioner kroner. Dette innebærer en nominell vekst på 97,9 prosent i perioden fra 2005 til 2013, og en realvekst på 73,4 prosent, jf. tabell 11.1.50 Museum og kulturvern er det området med den fjerde største realøkningen i Kulturløftet51 med en samlet realøkning for årene 2006 til 2013 på 277,5 millioner kroner, jf. tabell 11.4 og 11.16. Området for museum og kulturvern fikk 9 prosent av realøkningen i de statlige bevilgningene til kultur i perioden 2006 til 2013, jf. figur 11.9.

Tabell 11.16 viser bevilgningene over Kulturdepartementets budsjett til området for museum og kulturvern for årene 2005 til 2013. Tabellen viser også tallene omgruppert etter formål. Det vil si at vi har forsøkt å fjerne effekten av tekniske endringer som har blitt gjort med budsjetteringen av kulturfondmidlene gjennom perioden. Disse tallene kan således sies å gi best oversikt over den «reelle» utviklingen på området. Tabellen inkluderer også realøkningen på budsjettområdet for hvert år i perioden. Tabell 11.17 viser den prosentvise fordelingen av midler på området for museum og kulturvern, fordelt på ulike typer tiltak for årene 2005 til 2013.

Kulturløftet sammenfaller delvis med museumsreformen, og som vi ser av tabell 11.17, utgjør museer i det nasjonale museumsnettverket en stadig større andel av budsjettområdet. I 2013 gikk 93,5 prosent av bevilgningene på området til ordinært driftstilskudd til museer i det nasjonale museumsnettverket.

Nesten all realøkningen på området i perioden 2006 til 2013 har gått til det nasjonale museumsnettverket. Bevilgningen har hvert år gått til drifttilskudd til 20 til 50 museer i nettverket.

Opplevelsessenteret for pop og rock i Trøndelag (Rockheim) er den museumsenheten som gjennom perioden har blitt tildelt mest realøkningsmidler med til sammen 43 millioner kroner i perioden fra 2008 til 2010.52 Det utgjør 15,4 prosent av den samlede realøkningen på dette området for hele perioden fra 2006 til 2013.53

Selv om nesten all realøkningen i perioden har gått til museumsnettverket, er det også funnet rom for noen andre prioriteringer og tiltak. Dette gjelder blant annet organisasjoner som Landslaget for lokalhistorie, Norges Husflidslag, Norges Kulturvernforbund og tiltak som Skibladner, Jødisk Museum, Norsk Skogfinsk Museum og flere kunnskapssentre – som alle har fått ekstra bevilgninger i løpet av perioden. Det kan også nevnes at det i 2009 blant annet ble bevilget 6 millioner kroner til arbeidet med Kulturminneåret, og at det i 2012 og 2013 ble satt av henholdsvis 7,4 og 3,5 millioner kroner til Grunnlovsjubileet. Nynorsk kultursentrum har hatt en samlet realøkning på 4,2 millioner kroner i løpet av perioden.

Sammen med musikk- og scenekunstområdet peker museene seg ut som en av de klare prioriteringene i Kulturløftet I og II. Museumsmidlene kommer for øvrig hele landet til gode, ettersom museumsstrukturen i Norge er sterkt desentralisert. I 2012 fikk Oslo-museene 15,8 prosent av museumsbevilgningene, mot 17,5 prosent i 2005.

11.5.2 Utviklingen på museums- og kulturvernfeltet54

Museumsreformen

Det viktigste som har skjedd på museumsområdet de siste årene er som nevnt museumsreformen, som innebærer at mer enn 300 museer har gått sammen til færre enn 70 konsoliderte museer. Museumsreformen ble avsluttet i 2009, men konsolideringsprosessen har fortsatt. I St.meld. nr. 48 (2002–2003) Kulturpolitikk fram mot 201455 ble målsettingen med reformen beskrevet slik:

Siktemålet er å få til ei institusjonell opprydding, slik at ein i kvart fylke vert sitjande att med eit mindre tal konsoliderte museum eller museumsnettverk, dvs. einingar med ei så sterk fagleg og økonomisk plattform at dei på ein meiningsfull måte kan inngå i eit samla nasjonalt nettverk. Tanken er ikkje å sentralisera, og det er lagt vekt på at lokale museum skal bestå som formidlingsarenaer innanfor ein konsolidert fagleg og institusjonell struktur. Oppsummert er dei retningsgjevande prinsippa å bevara og styrkja lokalt engasjement og deltaking i kulturvernet, å tryggja fagleg kompetanse på regionalt nivå og å samordna musea i eit nasjonalt nettverk.

St.meld. nr. 49 (2008–2009) Framtidas museum beskriver status for museumsreformen per 2009. Meldingen vurderer først og fremst måloppnåelse og diskuterer ikke forhold som ligger utenfor reformens egne premisser. Den slår fast at målene som ble satt for museumsreformen, i hovedsak er nådd. Reformen gjaldt i hovedsak strukturelle forhold ved museumssektoren, men i reformens senere fase har det faglige innholdet, museenes samfunnsrolle og relasjon til publikum også blitt viktig.56 Museumsreformen er ikke et resultat av kulturpolitikken etter 2005, men er likevel blitt gjennomført parallelt med innføringen av Kulturløftet – og preger i stor grad utviklingen på dette område i perioden. Framtidas museum sier at 60 prosent av museene sier seg fornøyd med reformen. I enkelte fylker er det utført evalueringer av de konsoliderte museene. Her er bildet mer blandet. Særlig framheves problemer med eierstruktur, ledelseslegitimitet og prioriteringer til faglig arbeid. Museumsreformen oppfattes dessuten som mer organisatorisk enn faglig, og museenes oppgave i samfunnet oppleves som utydelig. I tillegg preges sektoren av manglende mangfold og et tilbud som ikke er representativt for dagens befolkningssammensetning.

Høsten 2012 bestilte Kulturrådet en evaluering av organiseringen av museene i kjølvannet av museumsreformen. Av mandatet for evalueringen framkommer det at det er ønskelig at det fokuseres på museumsreformens organisatoriske effekter.

Digitalisering av kulturarven

Sentralt på området i tiden etter 2005 er arbeidet med en nasjonal strategi for digitalisering av kulturarven, som er beskrevet stortingsmeldingen Nasjonal strategi for digital bevaring og formidling av kulturarv. Ifølge meldingen er strategien forankret i to hovedperspektiv: bevaringsperspektivet og formidlingsperspektivet. Bevaringsperspektivet utdypes slik: «Det er en grunnleggende forutsetning for enhver kulturarvinstitusjon at samlingene og materialet som institusjonene har ansvaret for, skal bevares og sikres på best mulig måte slik at mange fremtidige organisasjoner kan ha nytt og glede av materialet.57 Formidlingsperspektivet derimot legger vekt på den økte tilgjengeligheten digitaliseringen bidrar til:

Digital teknologi åpner for vidtrekkende muligheter for hvordan brukerne kan få tilgang til den store informasjonsmengden som ligger i abm-institusjonene. Det innebærer en stor forenkling at man som bruker kan oppsøke digital representasjon av arkivmateriale, foto, publikasjoner osv. på Internett, uten å måtte oppsøke den konkrete institusjonen som har originalmaterialet.58

DigitaltMuseum er en felles, nasjonal katalog over samlinger i norske kunst- og kulturhistoriske museer på internett. Tjenesten ble etablert i 2009 etter en prøveperiode, og er støttet av Norsk Kulturråd. Målet med DigitaltMuseum er ifølge nettsiden «at museenes samlinger skal være lett tilgjengelige for alle interesserte, uavhengig av tid og sted», og at samlingene «enklere skal kunne brukes til studier, undervisning og bildesøking.»59Aktiviteten på DigitaltMuseum ble styrket i 2011, og portalen har vært gjenstand for kontinuerlige forbedringer. Blant annet har funksjonen som lar publikum gi sine innspill og kommentarer, blitt populær og er ifølge Kulturdepartementet et viktig ledd i å slippe brukerne til og å gjøre museene til mer relevante samfunnsaktører.60 Et annet digitalt prosjekt er satsingen Digitalt fortalt, som ble lansert i 2009 – og som var det tidligere ABM-utviklings satsing i Kulturminneåret 2009. Prosjektet er nå videreført av Norsk kulturråd. Målet med prosjektet er «å lage en omfattende base av fortellinger som viser bredden og variasjonen i begrepene kulturminner og kulturarv» og «å legge til rette for at mange og ulike stemmer kan komme til orde.»61

I 2008 ble EU-prosjektet Europeana62 lansert. Målet med prosjektet er å gjøre Europas kulturarv tilgjengelig for offentligheten, også på tvers av landegrensene. Norge har levert mye data til portalen, som ved årsskiftet 2011/2012 inneholdt vel 20 millioner digitale objekter. Av dette var om lag 1,3 millioner høstet inn av Kulturrådet fra nasjonale fellesløsninger. Kulturrådet hadde også en sentral rolle i EuropeanaLocal, som er et avsluttet delprosjekt for å sikre at regionalt og lokalt innhold ble en viktig del av Europeana.63 Norge deltar også i UNESCOs program Memory of the World, og i 2012 ble det etablert et register over Norges dokumentarv, foreløpig med 12 bidrag.

Kulturminnevernet

I 1973 ble Riksantikvaren overført fra Kultur- og kirkedepartementet til det nyetablerte Miljøverndepartementet. Dermed ble vernearbeidet overført til miljøfeltet. I 1988 ble Riksantikvaren organisert som et direktorat under Miljøverndepartementet med det overordnede ansvaret for landets kulturminner.64 Siden 1970-tallet har prinsippet om å bevare verneverdige bygninger, anlegg og hele miljøer in situ vært rådende i kulturminnetenkningen. Tidligere ble antikvariske bygninger flyttet til museer, mens de nå bevares der hvor de opprinnelig hører hjemme. Tanken er at man ønsker å bevare hele miljøer. Plan- og bygningsloven er derfor et like viktig juridisk rammeverk for kulturminnevernet som kulturminneloven er – og dette var noe av bakgrunnen for at kulturminnevernet ble lagt til Miljøverndepartementet, mens museene sorterer under Kulturdepartementet. Mye kulturminnevern foregår tverrsektorielt, og både Vegvesenet, Statsbygg, Jernbaneverket og Statens landbruksforvaltning driver et godt kulturminnevernarbeid.65

Tilknytningen til Miljøverndepartementet gjør at kulturminnevernet nyter godt av miljøvernhensynets sterke forankring som forvaltningsprinsipp. Likevel synes ikke plasseringen av kulturminnevernet å være like opplagt i dag, og flere forhold tilsier at plasseringen bør revurderes. Et argument for å flytte kulturminnevernet er at kulturargumenter i liten grad har gjennomslagskraft i budsjettsammenheng i Miljøverndepartementet og må suppleres med en miljøargumentasjon som ikke alltid er relevant eller har reell tyngde for kulturminnefeltet. Et annet argument for en slik flytting er at kulturminnevernaktører i internasjonale sammenhenger forholder seg til kulturpolitiske myndigheter i andre land.

Norges Kulturvernforbund er en paraplyorganisasjon for 20 landsdekkende kulturvernorganisasjoner. Kulturvernforbundet har ikke en entydig oppfatning av hvor kulturminnevernet bør ligge, men gir uttrykk for en tydelig frustrasjon knyttet til den fragmenterte departementstilknytningen for sine organisasjoner: «Dagens situasjon er at kulturvernorganisasjonenes tilknytning er fordelt på bortimot samtlige departement. Dette står i klar kontrast til at store deler av den offentlige kulturaktiviteten har sin forankring i ett departement»– og videre:

det (må) ryddes opp i sektoransvaret i staten slik at alle kulturvernorganisasjonene får en hensiktsmessig departemental tilknytning. På et mer generelt plan, må kulturvernorganisasjonenes virksomhet få en tydeligere plass i kulturpolitikken.

Også Norges museumsforbund peker på at det er behov for mer samordning mellom museums- og kulturvernarbeidet i Kulturdepartementet og kulturminnevernet i Miljøverndepartementet. Det er delte meninger i de berørte fagmiljøene om kulturminnevernets departementstilknytning.

Kulturminneåret 2009

Kulturminneåret 2009 er et eksempel på et samarbeid mellom Miljøverndepartementet og Kulturdepartementet. Ifølge Arne Lie Christensen ønsket de to departementene at Kulturminneåret skulle bidra til større oppmerksomhet rundt alle typer minner fra den nære fortiden, men uten at de hadde planer om å endre kulturminneloven. I praksis har det imidlertid funnet sted en utvidelse av kulturminnebegrepet, som samsvarer med den internasjonale tendensen som likestiller den materielle og immaterielle kulturarven.66 I 2007 ratifiserte Norge UNESCO-konvensjonen om vern av den immaterielle kulturarven.

11.5.3 Virkninger av museums- og kulturvernpolitikken

Av Kulturløftet II framgår det at regjeringen vil «ta vare på norsk kulturarv». Videre heter det at regjeringen vil »(s)tyrke kulturformidlingen gjennom museene, blant annet ved digitaliseringen av kulturarven». I boks 11.4 har vi gjengitt hovedmålene for museumssektoren, som er knyttet til forvaltning, forskning, formidling og fornying. De statlige virkemidlene skal på ulike måter stimulere de ulike bestanddelene i verdikjeden på museums- og kulturvernfeltet og bidra til å oppnå de kulturpolitiske målsettingene. Med vår gjennomgang av museums- og kulturvernfeltet ønsker vi blant annet å belyse hvorvidt kulturpolitikken etter 2005 har bidratt til en innfrielse av disse målene.

Virkninger av museumsreformen

Museumsreformen er det viktigste som har skjedd på feltet i perioden. Reformen initierte tiltak med langsiktig effekt og satte i gang endringsprosesser som fremdeles pågår.Det er for tidlig å vite hva som er de langsiktige effektene av reformen, men basert på museenes egne rapporteringer til Kulturdepartementet og utredningen Utviklingen på museumsfeltet som Anne Eriksen har skrevet på oppdrag av Kulturutredningen, mener vi likevel å kunne si noe om de umiddelbare virkningene reformen har hatt på målsettingene knyttet til forvaltning, forskning, formidling og fornying.

Ifølge Kulturdepartementet gir museenes rapporter til departementet inntrykk av økende grad av bevissthet om en gjennomtenkt og prioritert forvaltning. Dette reflekteres blant annet i rapporter om kontrollert innsamlingsvirksomhet – og om samarbeid museer imellom om fellesløsninger i samlingsforvaltning.67 Museenes rapportering til Kulturdepartementet viser også en økende satsing på forskning og publisering. 63 prosent av museene rapporterte om vedtatte planer for forskning i 2011, noe som er en økning fra 2010, da 54 prosent av museene rapporterte at de hadde forskningsplaner.68 I tillegg viser museenes rapporteringer at museene i sine målformuleringer jevnt over er seg bevisst forventingene om fornying av samfunnsrollen. Norsk kulturråds utviklingsmidler for museumssektoren prioriterer prosjekter med utradisjonell tematikk, virkemidler og målgrupper. Blant annet er det gitt midler til prosjekter som tilrettelegger formidling for demente, og til dokumentasjon og formidling av romfolkets kultur og livsvilkår i Oslo.69

I utredningen Utviklingen på museumsfeltet peker Anne Eriksen på at konsolideringen har muliggjort en økt profesjonalisering av museene, så vel administrativt som faglig. De større museumsenhetene er både faglig og økonomisk mer robuste og slagkraftige – og det har vært mulig å bygge ut fellestjenester i større omfang og på en mer systematisk måte enn før, blant annet knyttet til arkiv- og foto-arbeid ved museene. I flere fylker pågår det i dag et arbeid med å etablere fellesmagasiner for museumssamlingene, og dette skaper et viktig grunnlag for bedre sikring og konservering av gjenstandsmaterialet. Også annet faglig arbeid, ikke minst knyttet til forskningsoppgaver, ser ut til å kunne bedre vilkårene ved de konsoliderte museumsenhetene. Som vist ovenfor har Kulturrådet bestilt en evaluering av museumsreformen som skal ha fokus på reformens organisatoriske aspekter. Utvalget mener det også bør gjennomføres en større evaluering som ikke begrenses til effektene av reformen, men som også omfatter en bredere drøfting og analyse av museenes faglige og samfunnsmessige oppgaver. En slik evaluering bør imidlertid gjennomføres når prosessene har kommet lenger og tiltakene har fått tid til å virke.70

Som beskrevet innledningsvis ble museene i Museumsutredningen71 fra 1996 definert som møtesteder og dialoginstitusjoner med særlig ansvar for «samfunsminnet», mens diskusjoner omkring museenes samfunnsoppdrag og faglige oppgaver i liten grad har blitt videreført i de senere museumspolitiske dokumentene. En kritikk av stortingsmeldingen Framtidas museum er at den i liten grad åpner for mer prinsipielle diskusjoner som bør ligge til grunn for de faglige valg og prioriteringer museene tar.72 Selv om en større evaluering av museumsreformen bør komme litt fram i tid, er likevel tiden moden for å diskutere problemstillinger knyttet til museenes samfunnsrolle.

Museenes samfunnsrolle

Samfunnets bevissthet knyttet til ivaretakelsen av nasjonale minoriteter har økt, og innvandring har gjort Norge til et stadig mer flerkulturelt samfunn. Derfor skal museene romme et stort antall identiteter, historier og kulturer. Tradisjonelt har flere av gruppene det gjelder i stor grad vært utelatt fra museenes framstillinger, slik tilfellet har vært både med den samiske urbefolkningen og med de fleste etniske minoriteter i Norge. Andre er blitt framstilt som merkverdigheter og representanter for mindreverdige kulturer i Norge. Dagens museumsarbeid forsøker å rette opp slike skjevheter, men må ta stilling til kompliserte og prinsipielle spørsmål. I formidlingen av ulike identiteter, historier og kulturer møter museene slik et dilemma. Anne Eriksen utdyper dette dilemmaet slik i Utviklingen på museumsfeltet:

Hvem skal bestemme utformingen av utstillingene? Hva betyr det «å komme på museum» – er det glansbildevarianter av kultur som skal vises frem, eller skal undertrykkelse, konflikter og problemer også med? Hvis hensikten er å rette opp skjevheter, bør minoritetskulturene få «vise seg frem» på museum på samme måte som norsk kultur tradisjonelt har gjort. Da blir museene minnesteder, kilder til stolthet. Hvis hensikten derimot er å invitere til kritisk refleksjon er det grunn til å vise frem for eksempel den norske majoritetens undertrykkelse av minoritetskulturer. Men betyr ikke det å fortsette elendighetsversjoner av disse kulturene?73

I forlengelsen av dette dilemmaet kan man også spørre seg hvorfor identitet egentlig er en sak for museer. Identitetstematikken er allestedsnærværende på museumsfeltet og oppfattes som gjennomgående positiv. Her kunne det imidlertid stilles mer grunnleggende spørsmål ved museenes identitetsskapende arbeidet:

Finnes det ikke andre tema, andre spørsmål og andre prosesser museene kan fortelle om, enn dem som har med identitet å gjøre? Må museene virkelig «spegla kulturell sjølvforståing», slik Museumsutredningen sier? Er problemet virkelig løst bare flere grupper enn før kan identifisere seg med bildene og fortellingene som museene presenterer? Kan ikke museene snakke om noe helt annet?74

Et eksempl på museer som også bidrar på andre måter enn gjennom identitetsskapende prosjekter, er blant annet det ABM-initierte prosjektet BRUDD, som startet i 2003. Dette er et museumsprosjekt hvor et utvalg museer retter et kritisk blikk mot museenes formidlingstradisjon og lager utstillinger om «vanskelige, ubehagelige, marginale og tabubelagte historier.»75 Et eksempel på en BRUDD-utstilling var Quisling-utstillingen på Telemark museum i Skien i 2007. Utstillingen ønsket å vise hele mennesket Vidkun Quisling, og ikke bare hans negative sider. Det er imidlertid viktig at slik nytenkning omkring grunnleggende museumsoppgaver ikke overlates til enkeltaktører, men at museumsfaglig utviklingsarbeid foregår nasjonalt, for eksempel gjennom museenes faglige nettverk.

Formidling- og publikumsarbeid på museums- og kulturvernfeltet

Ut fra vår gjennomgang kan det synes som om museumspolitikken etter 2005 – og museumsreformen – har hatt flere heldige virkninger, særlig knyttet til økt fokus på forvaltning og forskning. Samtidig peker vi på manglende drøftinger knyttet til museenes samfunnsrolle. Hva skal museene være? Og hvem skal de være til for? Dette er aspekter som blant annet er nært knyttet til museenes evne til fornying og til å tiltrekke seg både gamle og nye publikumsgrupper.

Museene skal nå publikum med kunnskap og opplevelse og være tilgjengelig for alle. I denne sammenhengen er det interessant å se nærmere på utviklingen i museenes besøkstall. Tiltrekker museene seg flere besøkende nå enn tidligere? Og hvem er det som besøker museene? Totalt har det vært en økning på halvannen million besøkende på museene, fra ca. 9 millioner i 2005 til ca. 10,5 millioner besøkende i 2011 – tilsvarende en vekst på 16,7 prosent.

¹ Fra og med 2011 har en gått bort fra å rapportere opplysninger om type museum, og vi har derfor ikke statistikk som viser museum fordelt på museumstype for 2011.

Som vi ser av figur 11.25, har naturhistoriske museer og kultur- og naturhistoriske museer («blanda») hatt en økning i besøkstallene fra ca. 870 000 og ca. 965 500 besøkende i 2005 til om lag 1 350 000 besøkende hver i 2010. Dette tilsvarer en vekst på henholdsvis 54,4 og 40,4 prosent. Kunst- og kunstindustrimuseene har på sin side hatt en prosentvis reduksjon i besøkstall på 14,1 prosent, fra ca. 1 500 000 besøkende i 2005 til ca. 1 300 000 besøkende i 2010. Besøkstallene for kulturhistoriske museer har blitt redusert i perioden, fra ca. 5 700 000 besøkende i 2005 til ca. 4 900 000 i 2010. Dette har sammenheng med at det ble opprettet en ny kategori for «blanda kunst- og kulturhistorisk museum» i 2007. Den nye kategorien museer hadde ca. 1 670 000 besøkende i 2010.

Norsk kulturbarometer 2008 viser at 43 prosent av befolkningen i alderen 9 til 79 år hadde vært på museum de siste 12 måneder i 2008. I 2004 var andelen 42 prosent. Den høyeste andelen som går i museum, finner vi i aldersgruppen 9 til 15 år.76 Det er imidlertid en betydelig forskjell mellom dem med høy og dem med lav utdanning når det gjelder bruken av museer i Norge, på lik linje med mange andre kulturaktiviteter. Mens 62 prosent av de med lang høyskole- eller universitetsutdanning hadde besøkt museum i 2008, gjaldt dette kun 29 prosent av de som har ungdomsskole som høyeste utdanning. Andelen innvandrere fra Asia, Afrika, Latin-Amerika og Europa utenom EU/EØS som besøkte et museum i 2008, var litt lavere enn befolkningen som helhet – 40 prosent. Andelen innvandrere fra EU/EØS, USA, Canada og Australia var på sin side høyere enn befolkningen som helhet. Mer enn 50 prosent av denne gruppen var på museum i løpet av 2008.

Det er imidlertid få museer som jobber aktivt med å nå målgrupper ut over de vanlige gruppene som barn, unge og det allmenne publikummet. I forbindelse med Mangfoldsåret 2008 rapporterte kun 2 av 10 av institusjonene at de hadde en strategi for videre mangfoldsarbeid. Samtidig har det vært en positiv utvikling, og museene gir uttrykk for at minoritets- og mangfoldsperspektivene gir nye innfallsvinkler og bidrar til å utvide det museale arbeidsfeltet. Gjennom stortingsmeldingen Kultur, inkludering og deltaking formidles det likevel et inntrykk av at dokumentasjon og formidling av andre kulturer fremdeles er noe som kommer i tillegg til majoritetskulturen og ikke er en del av en integrert helhet.77

Flere av digitaliseringstiltakene vi pekte på i gjennomgangen ovenfor, har bidratt til å styrke formidlingsarbeidet på museums- og kulturvernfeltet – ved å bidra til økt tilgjengelighet for større deler av befolkningen. Norges museumsforbund peker også på at Den kulturelle skolesekken er et av de viktigste kulturpolitiske tiltakene i nyere tid – og at den bidrar til at kunst og kultur når ut til alle barn uavhengig av bakgrunn. Museumsforbundet framholder at museene er blant de mest sentrale aktørene i Den kulturelle skolesekken. Nærmere 400 000 elever deltar årlig på DKS-arrangementer på museene, men det er store regionale forskjeller. På denne bakgrunnen stiller forbundet spørsmål ved om det bør være mer midler sentralt til å lage nasjonale kunst- og kulturprogrammer av høy kvalitet som hele landet kan nyte godt av.

11.5.4 Utvalgets vurdering

Sammen med musikk- og scenekunstområdet peker museumsfeltet seg ut som en av de klare økonomiske prioriteringene i kulturpolitikken etter 2005. Innføringen av Kulturløftet sammenfaller delvis med museumsreformen – og nesten all realveksten på området i perioden har gått til driftstilskudd til museene i det nasjonale museumsnettverket. Slik er dette et institusjonstungt felt. Museumsmidlene kommer imidlertid hele landet til gode, ettersom museumsstrukturen i Norge er sterkt desentralisert. Vår gjennomgang viser at museene i Oslo får en mindre andel av de statlige museumsbevilgningene i 2012 enn hva de gjorde i 2005. Her som på andre områder har den statlige kulturpolitikken etter 2005 hatt en regional profil.

Museumsreformen er det viktigste som har skjedd på museumsområdet i løpet av den aktuelle perioden. Stortingsmeldingen Framtidas museum beskriver status for reformen og er ingen egentlig evaluering. I meldingen slås det likevel fast at målene som ble satt for reformen, i hovedsak er nådd. Utvalget er kjent med at konsolideringsprosessen har vært vanskelig for enkelte museer. Likevel mener utvalget det langt på vei er grunn til å slutte seg til vurderingen i Framtidas museum. Vi har pekt på at reformen ser ut til å ha bidratt til profesjonalisering av museene, mer samhandling museene imellom, og at faglig arbeid knyttet til forskningsoppgaver har bedret vilkårene for museene. Vi har også pekt på at det i økende grad er bevissthet knyttet til forvaltning gjennom innsamlingsarbeid og fellesløsninger – og at stadig flere museer har vedtatte planer for forskning. På denne bakgrunnen kan det synes som om museumsreformen har bidratt til å få forvaltning og forskning i større grad på agendaen. Utvalget vil påpeke at det er mange museer som ikke er konsoliderte, og at de konsoliderte museene har ansvar for å bidra med kompetanse til disse.

En innvending mot museumsreformen er at den er mer organisatorisk enn faglig, og at museenes samfunnsrolle oppleves som utydelig. Tanken om museenes samfunnsrolle står sentralt på dette feltet, men hva som ligger i denne rollen framstår som uklart. Etter utvalgets oppfatning bør det legges opp til mer debatt om hva som skal være museenes samfunnsoppdrag, og ulike typer dilemma som knytter seg til dette, blant annet med hensyn til representasjon av befolkningsgrupper og identitet.

Museumsreformen initierte tiltak med langsiktig effekt og satte i gang endringsprosesser som fremdeles pågår. Vi har pekt på at det skal gjennomføres en evaluering som fokuserer på organisatoriske sider ved reformen. Etter utvalgets oppfatning bør det gjennomføres en større evaluering av museumsreformen som også omfatter drøftinger av museenes samfunnsrolle. Utvalget mener en slik evaluering bør gjennomføres litt fram i tid, når tiltakene har fått mer tid til å virke. Samtidig mener utvalget at det bør iverksettes tiltak som har som formål å sette museenes samfunnsrolle på dagsorden.

Den teknologiske utviklingen har åpnet for helt nye muligheter for å bevare og formidle kulturarven, og kulturpolitikken etter 2005 har hatt fokus på å iverksette tiltak som utnytter disse mulighetene. I gjennomgangen ovenfor har vi beskrevet tiltak på feltet som har bidratt til bevaring, og ikke minst til tilgjengeliggjøring, av norsk kulturarv til den norske og europeiske befolkningen. Digitaliseringstiltakene har bidratt til en styrking av formidlingsarbeidet ved norske museer. Samtidig har de samlede besøkstallene ved norske museer økt med 16,4 prosent i perioden 2005 til 2010. Det er imidlertid ikke noen store endringer i hvilke deler av befolkningen som besøker museene.

Det er delte oppfatninger i de ulike fagmiljøene om plasseringen av kulturminnevernet i Miljøverndepartementet. Vi har pekt på at i mange praktiske henseender har aktører innenfor kulturminnevernfeltet en sterkere tilknytning til kultursektoren enn til miljøvernsektoren. Etter utvalgets oppfatning bør kulturminnevernets departementstilknytning vurderes nærmere, og tiltak bør iverksettes for å samordne og tydeliggjøre sektoransvaret på området.

11.6 Arkiv

Det norske arkivfeltet er mangslungent med institusjoner som omfatter det statlige Arkivverket, kommunale og fylkeskommunale arkiv og privatarkiv. Mange av de private arkivene er oppbevart i museer. I budsjettmessig forstand er arkivfeltet likevel et relativt oversiktlig felt på Kulturdepartementets arbeidsområde. Her går det aller meste av bevilgningene på arkivkapitlet til det statlige Arkivverket, som omfatter Riksarkivet, åtte statsarkiv og Samisk arkiv og Norsk helsearkiv.78 Riksarkivet har ansvaret for arkivene etter sentrale statlige myndigheter og nasjonalt viktige privatarkiv etter bedrifter, organisasjoner, institusjoner og enkeltpersoner. Statsarkivene oppbevarer tilsvarende materiale fra regionalt og lokalt nivå.

Boks 11.5 Politiske målsettinger for arkivsektoren

Av Kulturdepartementets mål i budsjettproposisjonen for 2013 framgår det at arkiv som har vesentlig kulturell eller forskningsmessig verdi eller som ivaretar administrative, rettslige eller velferdsmessige dokumentasjonsbehov, skal bevares og gjøres tilgjengelige. Det er videre et mål at arkivmateriale skal gjøres bedre tilgjengelig gjennom digitalisering, og at elektronisk arkivmateriale skal bevares og tilgjengeliggjøres. Det er også et mål å fremme lokal- og regionalhistorisk arbeid i hele landet.

Politikken på arkivfeltet er også forankret i målene som går fram av digitaliseringsmeldingen, jf. beskrivelse i museumsdelen, at digital teknologi skal benyttes til å ta vare på og gjøre tilgjengelig kulturarvmateriale for publikum.

Arkivsektoren er ikke eksplisitt nevnt i punktene i Kulturløftet I og II.

11.6.1 Fordelingen av bevilgninger på arkivfeltet

Det ble bevilget 325 millioner kroner til arkivfeltet i 2013, mot 197,7 millioner kroner i 2005. Bevilgningene til arkivfeltet hadde en nominell vekst på 81,8 prosent fra 2005 til 2013, og en realvekst på 47,8 prosent, jf. tabell 11.1. Den samlede realøkningen i Kulturløftet til arkivfeltet var på 83,3 millioner kroner, jf. tabell 11.4 og 11.18. Arkivfeltet fikk 3 prosent av den samlede realøkningen i de statlige bevilgningene til kultur i perioden 2006 til 2013, jf. figur 11.9.

Om lag 95 prosent av bevilgningen på kapitlet går til Arkivverket, og så å si hele realøkningen på arkivkapitlet har tilfalt Arkivverket. I tillegg kommer bevilgning til statsinstitusjonen Norsk lokalhistorisk institutt og tilskudd til et mindre antall arkivinstitusjoner og prosjekt- og utviklingstiltak til museer og arkiv under Norsk kulturråd.

Tabell 11.18 viser bevilgningene over Kulturdepartementets budsjett til arkivområdet for årene 2005 til 2013. Tabellen viser også tallene omgruppert etter formål. Som vi ser, er de omgrupperte tallene bortimot identiske med tallene i Kulturdepartementets budsjett. Tabellen inkluderer også realøkningen på budsjettområdet for hvert år i perioden.

11.6.2 Utviklingen på arkivfeltet

Utviklingen på arkivfeltet i tiden etter 2005 preges kanskje særlig av arbeidet med utvikling av digitale arkiv. Samtidig har det blitt jobbet med å øke kapasiteten for papirarkiv. En viktig hendelse på arkivfeltet i perioden er framleggingen av den første stortingsmeldingen om arkivpolitikk. Meld. St. 7 (2012–2013) Arkiv, blelagt fram i november 2012.

Digitalt arkivmateriale – bevaringsutfordringer og lettere tilgang for publikum

Ifølge digitaliseringsmeldingen er det et mål å benytte digital teknologi for å bevare, tilgjengeliggjøre og formidle arkivmateriale. Regjeringens digitaliseringsprogram er bygget rundt ni prinsipper, der to av de viktigste er (i) at digital kommunikasjon skal være hovedregelen for kontakt med forvaltningen, og (ii) at forvaltningen skal tilby fullstendige og brukervennlige digitale tjenester. Disse prinsippene er ment å skulle øke tilgangen til publikum på arkivområdet, der hver institusjon skal tilpasse tilbudet sitt med sitt eget særpreg, sine prioriteringer og de målgruppene som det er naturlig for dem å vende seg mot. Målet med disse prinsippene er å åpne dører for arkivene, slik at publikum skal kunne komme i kontakt med de historiene som ligger i disse arkivene. Departementet sier i Meld. St. 7 (2012–2013) at man ønsker at alt arkivmaterialet som ikke er underlagt taushetsplikt, skal være så tilgjengelig som mulig som en forlengelse av de prinsippene nevnt ovenfor.

Utfordringene i en slik tankegang er lagringsplass og logistikk. Det dreier seg om å digitalisere, lagre og formidle papirbasert arkivmateriale og å ta imot, lagre, tilgjengeliggjøre og formidle digitalt skapt arkivmateriale. Dette forutsetter økt digital lagringskapasitet i arkivinstitusjonene, og Arkivverket har gradvis bygget opp kapasiteten i sitt digitale sikringsmagasin de siste årene.

Arkivverket har satset systematisk på tilgjengeliggjøring av kildemateriale på internett gjennom kildenettstedet digitalarkivet.no. I perioden har stadig mer materiale, særlig materiale som er mye etterspurt på lesesalene, blitt digitalisert og lagt ut på nett. For eksempel ble det i 2010 skannet og lagt ut 7,3 millioner dokumentsider. Satsingen medfører en vesentlig enklere tilgang for publikum til deler av samlingene, noe som også gjenspeiles i årlige økninger i bruk. I 2010 åpnet brukerne 171 millioner sider digitalisert materiale.

I 2010 lanserte Arkivverket Arkivportalen – en felles arkivportal på nett for katalogopplysninger fra alle norske institusjoner som oppbevarer arkivmateriale. Gjennom Arkivportalen får publikum enklere oversikt over hva som befinner seg i arkivinstitusjonene.

Innføring av digital forvaltning de seneste årene har ført til at Arkivverket har måttet utvide sin digitale lagringskapasitet. I tillegg kreves det utvikling av metoder og prosedyrer for å sikre at informasjon i digitale arkiv ikke går tapt eller blir verdiløse, ved at integritet, autentisitet og lesbarhet opprettholdes i takt med teknologiendringer.

Lagring av papirarkiv – kapasitetsbygging og driftsutfordringer

Arkivverket oppbevarer til sammen 230 000 hyllemeter arkivmateriale.79 Arkivmateriale i papir krever store oppbevaringsarealer og binder opp budsjettmidler til husleie og energi. Selv med overgang til en digital forvaltning, er det et etterslep i avleveringen av papirmateriale, fordi arkivmateriale gjerne avleveres når det er 25–30 år gammelt. Det betyr at det i mange år framover vil være behov for økt lagringsplass. Derfor har det i hele perioden også blitt iverksatt og gjennomført kapasitetsøkende tiltak: nytt fjellmagasin og sikringsmagasin i Riksarkivet i Oslo, nye og ombygde lokaler ved Statsarkivet i Bergen, Dora i Trondheim og Samisk arkiv i Kautokeino. Det har i perioden også vært gjennomført en analyse av alternative løsninger for håndtering av framtidig avlevering av arkiv til Arkivverket. Det er bestemt at det skal etableres et sentraldepot for papirbasert arkivmateriale på Tynset.

Arkivmeldingen

Som nevnt ovenfor så kom Meld. St. 7 Arkiv i november 2012. Der ble det gjort en gjennomgang av statusen til arkivsektoren i Norge i dag, og det kom også anbefalinger fra Kulturdepartementet om veien videre og hvordan man best skal ivareta arkivmaterialet, og hvordan man bør møte de forskjellige utfordringene som møter en voksende arkivsektor.

Blant de viktigste anbefalingene og perspektivene som kommer fram, er at arkivloven bør revideres og oppdateres slik at den tar hensyn til den teknologiske utviklingen som vi har sett i denne sektoren med blant annet en veldig økning i digitalisering og allerede digitaliserte materiale.

Videre anbefales det også at Riksarkivet fortsatt skal være et sentralorgan for denne sektoren, samtidig som man skal opprettholde nettverkene av statsarkiv. Riksarkivet skal vurdere fellesløsninger for lagring av digitalt skapte statlige arkiv som har gått ut av administrativ bruk, men som ikke har nådd alderen for avlevering til Arkivverket etter regelverket i dag. I meldingen foreslår departementet også at Riksarkivaren overtar ansvaret for kartlegginger, oversikt og statistikk for arkivsektoren som Norsk kulturråd har hatt ansvar for siden nedleggelsen av ABM-utvikling.

Andre viktige poeng som blir framhevet, gjelder privatarkiv og arkiv i kommunal sektor. Det er en utfordring å skulle få til en tilfredsstillende representasjon av disse privatarkivene i en samlet samfunnsdokumentasjon. Departementet har som utgangspunkt at staten skal være en pådriver for og være koordinator i arbeidet med å skulle få til en god balanse og tilgang til diverse privatarkiv, slik at man kan representere dem til offentligheten på lik linje med de offentlige arkivene.

Arkiv i kommunal sektor er en annen viktig utfordring i arkivsektoren. I Meld. St. 7 (2012–2013) står det at bevaring og tilgjengelighetsarbeid av egne arkiv er en av de lovbundne oppgavene som kommuner og fylkeskommuner skal løse innenfor rammene av kommunalt selvstyre. Arkivverket er i gang med å systematisere og forsteke tilsynet med denne delen av det kommunale arkivarbeidet, slik at man kan fastsette resultatkrav og krav til rapportering. Som en del av Riksarkivarens veiledning og tilsynsfunksjon skal etaten medvirke til at digitale deponeringer for kommunal sektor blir etablert.

11.6.3 Utvalgets vurdering

Arkivfeltet har hatt en middels realvekst siden 2005, sett i forhold til andre områder på Kulturdepartementets budsjettområde. Mye av veksten har vært bundet opp i tiltak for sikre kapasitet og drift knyttet til lagring av papirarkiv. I tillegg kommer utbygging av digital lagringskapasitet og sikring av digital informasjon. Etter utvalgets oppfatning har man gjort store framskritt innenfor arkivområdet i denne perioden med digital bevaring og formidling av kulturarv. Fra et publikumsperspektiv kan vi særlig trekke fram digitalarkivet.no, som har blitt bygget ut og hatt en vesentlig økning i bruk.

Samtidig er det grunn til å understreke at arkivenes betydning ikke ligger i dagens bruk og publikumsoppslutning alene. Arkivene inneholder uerstattelig informasjon som er grunnleggende viktig for samfunnsminne, dokumentasjon og rettssikkerhet. Bevaring av arkiv er derfor avgjørende i et kultur-, demokrati- og rettsikkerhetsperspektiv nå og i framtiden. Etter utvalgets oppfatning er det derfor viktig at man åpner for at større deler av den faktiske arkivsektoren innlemmes i den nasjonale politikken på dette området. Særlig gjelder dette de såkalte tradisjonsarkivene.

I motsetning til historiske arkiv som museer har overtatt (etter foreninger, virksomheter eller enkeltpersoner), er tradisjonsarkivene resultatet av aktiv og faglig begrunnet innsamlingsvirksomhet fra museer eller enkeltpersoners side. Arbeidet er blitt utført på 1800- og 1900-tallet for å dokumentere en folkelig kulturarv, med vekt på forestillingsverdener og kunstneriske uttrykk som fortelling, sang og musikk. I dag blir dette verdifulle materialet systematisk usynliggjort i museumsstatistikken, som definerer arkiv i museenes eie kun som (historisk) materiale overtatt fra andre arkivskapere, dvs. arkiv fra foreninger, lag og bedrifter.

I internasjonal sammenheng er derimot slike arkiv svært framtredende og ansett som stadig viktigere. UNESCOs program Memory of the World fra 1992 og konvensjonen for vern av «intangible heritage» fra 2006 er uttrykk for tilsvarende tendenser. Norge ratifiserte denne konvensjonen i 2007 og har tatt del i Memory of the World-programmet siden 2011. Både for å holde tritt med den internasjonale utviklingen på feltet og for å oppfylle forpliktelser som følger med program og konvensjon, bør Norge sørge for en synliggjøring og bedre ivaretaking av landets tradisjonsarkiv. Mye av materialet i disse tradisjonsarkivene er i dag lite tilgjengelig og lite kjent, til tross for dets store verdi for forskning, formidling og undervisning. Materialet er en viktig kilde til forståelse av tidligere tiders tro og tenkemåte så vel som til folkelig musikk og diktning og en viktig del av norsk kulturarv. Det er behov for et nasjonalt løft for å skaffe oversikt over dette viktige materialet. Det må sikres gjennom digitalisering, og det bør gjøres tilgjengelig gjennom formidling og forskning.

11.7 Språk, litteratur og bibliotek

Som vist i Del I har språk, litteratur og bibliotek lenge vært en sentral del av norsk kulturpolitikk. På 1800-tallet var litteraturen den eneste kunstformen som hadde et massepublikum, og den sto derfor i en særstilling når det gjaldt å legitimere nasjonen som et folk. Mens språk- og litteraturpolitikken på 1800- og 1900-tallet må sees på bakgrunn av behovet for nasjonsbygging og etableringen av et norskspråklig «vi», må dagens språkpolitikk ta et videre perspektiv. Internasjonaliseringen av samfunn og medier har ført til at stadig mer kommunikasjon foregår på engelsk. Norsk språk har derfor ikke en like sterk og selvsagt posisjon som det en gang hadde. UNESCO har advart mot «språkdøden» som rammer stadig flere, og har i en rekke konvensjoner tatt til orde for å bevare det globale kulturelle og språklige mangfoldet. Dette er bakgrunnen for at språkpolitikk også har fått en stadig mer framtredende rolle i norsk kulturpolitikk de siste årene, med et styrket fokus på fellesspråkene bokmål og nynorsk, på de samiske språkene, nasjonale minoritetsspråk og norsk tegnspråk.

I løpet av de siste årene har det også blitt en sentral litteraturpolitisk målsetting å fremme utvikling av digitalt innhold og digitale tjenester, samtidig som man skal sikre posisjonen til norsk litteratur. De to målsettingene henger nøye sammen, ettersom digitaliseringen byr på helt nye muligheter for spredning og tilgjengeliggjøring av litteratur, det være seg via bibliotek eller bokhandlere. En rekke tiltak er iverksatt i løpet av kulturløftperioden for å møte disse utfordringene, men fortsatt gjenstår det mye arbeid knyttet til regelverk og teknologisk infrastruktur for digitale produkter.

Boks 11.6 Politiske målsettinger for området for språk, litteratur og bibliotek

I Kulturdepartementets budsjettproposisjon for 2013 framgår det at målene for språk-, litteratur og bibliotekpolitikken er «1. å sikre det norske språkets posisjon som et fullverdig, samfunnsbærende språk i Norge, 2. å sikre og bevare pliktavlevert materiale og andre samlinger, og å gjøre samlingene og informasjonen om disse tilgjengelige, 3. å produsere og låne ut folkebiblioteklitteratur og studielitteratur i lyd- og blindeskrift, 4. å fremme utvikling av digitalt innhold og tjenester og 5. å sikre nyskaping, bredde og spredning av norsk fag- og skjønnlitteratur.»

I perioden etter 2005 har det kommet flere stortingsmeldinger som behandler politikkutformingen på disse feltene; Mål og meining (Språkmeldingen)¹, Bibliotek (Bibliotekmeldingen)², Nasjonal strategi for digital bevaring og formidling av kulturarv (Digitaliseringsmeldingen)³ og Omorganisering av ABM-utvikling.⁴

Det overordnede strategiske målet for norsk språkpolitikk som er skissert i Mål og meining er «å motverke domenetap for norsk språk og sikra det norske språket ein fullverdig status og bruk innanfor alle delar av norsk samfunnsliv.»⁵ Videre framgår det av meldingen at ved utforming og gjennomføring av all offentlig politikk i Norge skal det i den grad det er mulig, tas hensyn til følgende overordnede språkpolitiske mål «1. Norsk skal vera hovudspråket og felles nasjonalspråk i Noreg, 2. Norsk skal vera eit samfunnsberande og fullverdig språk. 3. Det skal leggjast spesielt til rette for at nynorsk blir meir reelt likestilt med bokmål, 4. Det offentlege skal leggja vekt på å føra eit korrekt og forståelig språk og 5. Alle skal ha rett til språk, å få utvikla og tilegna seg det norske språket, bokmål og nynorsk, å få utvikla og bruka sitt eige morsmål eller førstespråk, inkludert teiknspråk, sitt eige urfolksspråk eller nasjonale minoritetsspråk, og alle skal få høve til å læra seg framande språk.»

Hovedformålet med Bibliotekmeldinga er «å utvikle robuste og omstillingsdyktige bibliotek som kan tilby alle innbyggjarane betre bibliotektenester». Det presiseres videre at »(d)ette er ei viktig oppgåve som ikkje minst handlar om å styrkje og vidareutvikle ein offenleg møteplass for kultur- og kunnskapsformidling, tufta på demokrati og ytringsfridom».⁶

Digitaliseringsmeldinga framhever «at så mange som mulig skal få digital tilgang til kunnskap og opplevelser representert i kulturarven», og behandler særlig «de strategiske grep som må til for at kvaliteter som finnes i museer, arkiv og bibliotek skal kunne bevares og formidles digitalt».⁷

Med ABM-meldinga ønsket Kulturdepartementet at de statlige bibliotekoppgavene ble samlet og lagt til Nasjonalbiblioteket, samt at den resterende delen av AMB-utvikling ble samorganisert med Norsk kulturråd.

I Kulturløftet I og II framkommer følgende målsettinger:

11. Styrking av det norske språk – økt satsing på norsk litteratur

Vi mener det er nødvendig med en offensiv språkpolitikk for å styrke det norske språks posisjon. Norge er et lite språkområde, og er derfor under konstant press. Nynorsk er under et særlig press. Vi er opptatt av at bibliotekene skal gi et godt digitalt tilbud, og går inn for etablering av en digital nasjonal kunnskapsbase. Vi vil styrke innkjøpsordningen for norsk litteratur (Kulturløftet)

4. Styrke bibliotekene og norsk språk

Styrke bibliotekene som arenaer for leselyst, læring og kulturopplevelser. Bidra til et kvalitets- og kompetanseløft i bibliotekene gjennom utviklingstilskudd og modellbibliotek og bruk av ny teknologi. Innkjøpsordningene for litteratur skal styrkes. Etablere en norsk Språkbank. Sikre nynorsken gode kår. Gjøre 2010 til et nasjonalt leseår (Kulturløftet II).

¹ St.meld. nr. 35 (2007-2008) Mål og meining.

² St.meld. nr. 23 (2008-2009) Bibliotek. Kunnskapsallmenning, møtestad og kulturarena i ei digital tid.

³ St.meld. nr. 24 (2008-2009) Nasjonal strategi for digital bevaring og formidling av kulturarv.

⁴ Meld. St. 20 (2009–2010) Omorganisering av ABM-utvikling.

⁵ St.meld. nr. 35 (2007-2008) Mål og meining: 24.

⁶ St.meld. nr. 23 (2008-2009) Bibliotek. Kunnskapsallmenning, møtestad og kulturarena i ei digital tid: 11.

⁷ St.meld. nr. 24 (2008-2009) Nasjonal strategi for digital bevaring og formidling av kulturarv: 12.

11.7.1 Fordelingen av midler på språk-, litteratur- og bibliotekfeltet

I 2005 ble det bevilget 428,7 millioner kroner til språk, litteratur og bibliotek over Kulturdepartementets budsjett. I 2013 ble det bevilget 873,6 millioner kroner til tilsvarende formål, noe som innebærer en nominell vekst på 103,8 prosent i perioden, mens realveksten var på 41,8 prosent, jf. tabell 11.1.80 Den samlede realøkningen i Kulturløftet på hele området var på 166,9 millioner kroner, jf. tabell 11.4 og 11.19. Området språk, litteratur og bibliotek fikk 5 prosent av realøkningen i de statlige bevilgningene til kultur i perioden 2006 til 2013, jf. figur 11.9.

Tabell 11.19 viser bevilgningene over Kulturdepartementets budsjett til området for språk, litteratur og bibliotek for årene 2005 til 2013. Tabellen viser også tallene omgruppert etter formål. Det vil si at vi har forsøkt å fjerne effekten av tekniske endringer som har blitt gjort med budsjetteringen av kulturfondmidlene gjennom perioden. Disse tallene kan således sies å gi best oversikt over den «reelle» utviklingen på området. Tabellen inkluderer også realøkningen på budsjettområdet for hvert år i perioden.

De statlige midlene til språk, litteratur og bibliotek fordeler seg i hovedsak på driftstilskudd til Nasjonalbiblioteket, Språkrådet, Norsk lyd- og blindeskriftbibliotek og flere innkjøps- og produksjonsstøtteordninger.

Hovedposten på dette budsjettkapitlet er Nasjonalbiblioteket, som fikk 56,3 prosent av bevilgningene på området i 2013.81 38,5 prosent av realøkningen til området i perioden fra 2006 til 2013 gikk til Nasjonalbiblioteket.

Litteraturstøtteordningene under Norsk kulturfond hadde en realøkning på i alt 24 millioner kroner i perioden fra 2006, der mest gikk til utvidelsen av ordningen for innkjøp av norsk sakprosa. Innkjøpsordningen for ny norsk skjønnlitteratur, som er den største og eldste av disse ordningene, hadde en realøkning på 3 millioner kroner fra 2008 til 2010. I perioden 2011 til 2013 har litteraturstøtteordningene blitt styrket med til sammen 4,4 millioner kroner.

Under post 320/74 og 326/78 gis det støtte til mer enn 50 ulike tiltak. Det ble bevilget 103 millioner kroner over 78-posten i 2012. Det største tiltaket på posten er en bibliotektjeneste i fengsel, som fikk 20 millioner kroner i 2012.

Ulike tiltak til styrking av nynorsk, blant annet ordbok, hadde en realøkning på 9 millioner kroner fra 2006 til 2012. På bakgrunn av språkmeldingen i 2008 ble det blant annet bevilget en realøkning på 9,5 millioner kroner til å etablere en språkbank i 2009, og flere andre språktiltak fikk bevilgninger i de påfølgende årene. I 2006 og 2007 ble det også bevilget til sammen 10,5 millioner kroner til Ibsen-jubileet og etablering av Den internasjonale Ibsenprisen.

Oppsummeringsvis har realveksten på området språk, litteratur og bibliotek i hovedsak gått til Nasjonalbiblioteket, utvidelsen av etablerte innkjøpsordninger for litteratur, ulike språklige tiltak og utvikling av en bibliotektjeneste i fengsel.

11.7.2 Utviklingen på området språk, litteratur og bibliotek

Kulturdepartementet og aktørene på litteraturfeltet har i stor grad vært enige om at den norske språk- og litteraturpolitikken har fungert i tråd med kulturpolitiske målsettinger på den ene siden, og norske forlag og bokhandleres interesser på den andre. Med økt grad av digitalisering og språklig og kulturell globalisering står vi imidlertid overfor nye utfordringer som krever nye tilnærminger og tiltak i den statlige språk-, bibliotek- og litteraturpolitikken. Balansegangen mellom ideelle fordringer og kommersielle interesser innebærer ikke bare store utfordringer for aktørene på språkfeltet, men også for kulturpolitikken i årene som kommer. Hvordan skal vi klare å sikre og videreutvikle norsk språk og norsk fagterminologi i møtet med engelsk? Hva med nynorskens posisjon i det digitale? Vil bokhandlene overleve når folk kan laste ned bøker hjemmefra? Hva skjer med bibliotekene når bøkene ikke lenger står i bokhyllene, men foreligger digitalt?

Driften av folkebibliotekene er et kommunalt ansvar. På statlig hold er det en hovedoppgave å legge til rette for at alle bibliotek rundt om i landet kan samarbeide og fungere på en måte som gir brukerne et best mulig tilbud. Dette omfatter ansvaret for et oppdatert lov- og regelverk på bibliotekfeltet og tilsynet med at dette regelverket håndheves. Videre er det et statlig ansvar å sørge for at organene med nasjonale oppgaver har nødvendige rammevilkår, slik at de kan løse oppgavene sine på en tilfredsstillende måte. Som en oppfølging av bibliotekmeldingen arbeider Kulturdepartementet med en revidering av folkebibliotekloven. Nasjonalbiblioteket forvalter de statlige utviklingsmidlene til folkebibliotekene. Dette kommer vi nærmere inn på i kapittel 9 om den kommunale og fylkeskommunale kulturpolitikken.

Språkmeldingen

En viktig hendelse i perioden var lansering av St.meld. nr. 35 (2007–2008) Mål og meining(Språkmeldingen), som på en systematisk måte drøftet språksituasjonen i Norge. Bakgrunnen for meldingen var blant annet at språksituasjonen har endret seg i takt med den teknologiske og sosiale utviklingen. Blant annet opplever vi at stadig mer kommunikasjon foregår på engelsk. Norsk språk har derfor ikke en like sterk og selvsagt posisjon som det en gang hadde, verken i utdanningene, forskningen, forvaltningen eller i litteraturen. Gitt at engelsk vinner fram på stadig flere områder, risikerer norsk et såkalt domenetap. I den grad dette domenetapet brer om seg, kan et levende og fullverdig norsk språk være truet. Språkmeldingen tar derfor til orde for en helhetlig og «sektorovergripende» språkpolitikk som skal konsolidere og videreutvikle det norske språket slik at det kan fortsette å være det «samfunnsbærende» språket i Norge. Dette innebærer at alle departement skal ta språkpolitiske hensyn med i betraktningen når de gjennomfører relevante deler av sin sektorpolitikk, mens Kulturdepartementet har et overordnet samordningsansvar for språkpolitikken.

I stortingsmeldingen understrekes det at UNESCO-konvensjonen Convention on the Protection and Promotion of the Diversity of Cultural Expressions fra oktober 2005 er det sentrale grunnlagsdokumentet for språkpolitikken på kultur- og medieområdet, sammen med UNESCO-konvensjonen om den immaterielle kulturarven fra 2003. En felles grunnholdning i disse dokumentene er at en framtidsrettet språkpolitikk må ta inn over seg at nasjonalspråkene må bevares og styrkes i møtet med engelsk for å forhindre «språkdød». Dette krever at enkeltland tar et primæransvar for å utvikle sitt eget språk slik at de kan bestå som levende bruks- og kulturspråk. I dette perspektivet er en aktiv språkpolitikk et bidrag til å bevare det kulturelle mangfoldet i verdenssamfunnet og på én gang et internasjonalt og nasjonalt ansvar.

Nasjonalbiblioteket – flere oppgaver og utvidet ansvarsområde

Som vist ovenfor er Nasjonalbiblioteket den største institusjonen på språk-, litteratur- og bibliotekbudsjettet, og Nasjonalbiblioteket har fått flere oppgaver og et utvidet ansvarsområde siden 2005. Bibliotek- og digitaliseringsmeldingene fra 2009 ga Nasjonalbiblioteket oppdraget med å være ansvarlig organ for utvikling av digitale bibliotektjenester ved folkebibliotekene. Nasjonalbiblioteket har også fått en sentral rolle i arbeidet med å digitalisere kulturarven og ble tildelt om lag 20 millioner kroner i øremerkede midler til dette formålet fra 2006 til 2013. På bakgrunn av Meld. St. 20 (2009–2010) Omorganisering av ABM-utvikling ble Nasjonalbiblioteket ytterligere styrket, og fra 1. juli 2010 overtok Nasjonalbiblioteket oppgaver og ressurser på bibliotekområdet fra ABM-utvikling. Nye oppgaver hos Nasjonalbiblioteket i perioden omfatter blant annet overtakelse av ansvaret for innsamlings- og bevaringsfunksjonene for den norske filmarven fra Norsk filminstitutt, ansvaret for Språkbanken, Leseløftet 2010–2014, utviklingsoppgaver på folkebibliotekområdet og forvaltning av enkelttilskudd.

Bokhylla.no

Høsten 2012 lanserte Nasjonalbiblioteket Bokhylla.no, som er en digital tjeneste som legger ut bøker utgitt i Norge til og med år 1999 fritt tilgjengelig på internett. Bokhylla ble først lansert som et prøveprosjekt i 2009. I prøveperioden har tjenesten omfattet cirka 50 000 bøker fra 1690-, 1790-, 1890- og 1990-årene. Etter at Nasjonalbiblioteket og Kopinor inngikk en avtale sommeren 2012, ble tjenesten utvidet og gjort permanent. Tjenesten vil være komplett innen år 2017 og vil da omfatte ca. 250 000 bøker.

Forfattere og andre rettighetshavere som inkluderes i Bokhylla.no, blir betalt gjennom den kollektive avtalen som er inngått mellom Nasjonalbiblioteket og Kopinor. I henhold til avtalen er det ikke tilrettelagt for nedlasting eller utskrift av bøker før den opphavsrettslige ventetiden har utløpt, det vil si 70 år etter forfatterens dødsår. Avtalen gir også den enkelte rettighetshaver rett til å trekke enkeltbøker fra Bokhylla.82

Norsk faglitterær forfatter- og oversetterforening (NFF) framhever Bokhylla sin betydning for tilgjengeliggjøringen av norsk litteratur og mener at »(i) en tid med stor tilgang til engelsk/amerikansk litteratur er dette et svært viktig språkpolitisk tiltak til det beste for det norske folk».

Styrking av Språkrådet

Språkrådet er statens fagorgan for språkspørsmål og ble etablert 1. januar 2005 etter omleggingen av det tidligere Norsk språkråd fra 1972. I stortingsmeldingen Mål og meining la Kulturdepartementet opp til å gi Språkrådet et utvidet og mer helhetlig språkpolitisk ansvars- og arbeidsområde.83 Dette innebærer blant annet at Språkrådet har blitt et operativt fagorgan for en sektorovergripende språkpolitikk, og at ansvarsområdet er utvidet til andre språk enn norsk.

En hovedoppgave for Språkrådet i kulturløftperioden har vært rollen som nasjonalt samordningsorgan for utvikling og spredning av norsk fagterminologi. I tillegg har rådet forvaltet det generelle språkstyringsarbeidet i Norge og de sektorovergripende oppgavene dette arbeidet fører med seg. En viktig satsing for Språkrådet har vært utviklingen av en norsk språkbank, det vil si en samling digitale språkressurser (tekst, lydfiler, leksikon og terminologibaser) som er tilrettelagt slik at de kan brukes til å lage f.eks. stave- og grammatikkontroller for norsk eller kunstige stemmer som snakker norsk.

Leseåret 2010

På bakgrunn av Mål og meining og stortingsmeldingen Bibliotek, ble det bestemt at 2010 skulle være et nasjonalt leseår og markere starten på et nasjonalt «leseløft» i perioden 2010 til 2014 rettet mot barn, unge og voksne. Satsingen er et samarbeidsprosjekt mellom Kulturdepartementet og Kunnskapsdepartementet. I Bibliotek heter det:

Ei slik satsing vil i stor grad handle om å etablere nasjonale rammer rundt ei rekkje initiativ og satsingar for lesing og lesedugleik. Leseåret må difor knytast til litteraturformidlingsprogrammet for folkebibliotek, litteraturformidlinga i Den kulturelle skulesekken, program for skulebibliotek og ei rekkje andre initiativ.84

Ifølge Norsk Forfattersentrum var Leseåret 2010 et løft for foreningen og bidro til at mange nye grupper fikk møte forfattere. Forfattersentrum mener det er en økende interesse i kulturlivet for litteraturformidling.

Styrking og utvidelse av innkjøpsordningene

Formålet med innkjøpsordningene er å sikre utgivelser av norsk og oversatt litteratur for barn og voksne, gi et tilbud til folke- og skolebibliotekene og sikre forfatterne bedre inntekter.

Innkjøpsordningene forvaltes av Norsk kulturråd og inkluderer statlige innkjøp av bøker innenfor følgende sjangre: ny norsk skjønnlitteratur for voksne, ny norsk skjønnlitteratur for barn og unge, ny oversatt litteratur for barn og unge og voksne, ny norsk faglitteratur for barn og unge, og ny norsk sakprosa. Bøkene kjøpes inn i 1000 eksemplarer etter 5 årlige tildelinger og distribueres til folkebibliotekene via Biblioteksentralen.85

I 2011 ble det i tillegg besluttet å opprette en prøveordning med innkjøp og utlån av e-bøker ved folkebibliotekene (se omtale nedenfor), i første omgang begrenset til skjønnlitteratur for voksne. Det ble også vedtatt å opprette en egen innkjøpsordning for tegneseriealbum. I stortingsmeldingen Visuell kunst fra 2012 forslo Kulturdepartementet i tillegg å opprette en egen innkjøpsordning for fotobøker.86

Innkjøpsordningen for tegneserier

De siste årene har norske tegneserier gjennomgått en stor kunstnerisk utvikling. Norske tegneserier er nå blant de mest populære på markedet, og flere norske tegneserieskapere har bidratt til å øke oppmerksomheten rundt norske tegneserier.

I det statlige kulturbudsjettet for 2012 ble Norsk kulturfonds avsetning til litteraturformål styrket med 5,8 millioner kroner. På denne bakgrunnen besluttet Kulturrådet å sette av 2 millioner kroner av denne økningen til opprettelsen av en egen ordning for innkjøp av tegneseriealbum for alle aldersgrupper. Framover vil det bli kjøpt inn inntil 15 tegneseriebøker i året, som blir sendt ut til alle landets folkebibliotek. Ordningen skal blant annet sørge for å spre norske kvalitetstegneserier til flere lesere via folkebibliotekene, og den har som mål å gi serieutgivere og serieskapere rammebetingelser som er mer i tråd med det annen skjønnlitteratur har.

Innkjøpsordningen for ny norsk sakprosa for voksne

Innkjøpsordningen for ny norsk sakprosa ble etablert som en prøveordning i 2005. Ordningen omfatter i første rekke reiseskildringer, biografier, essaysamlinger og dokumentarbøker. Ordningen har til formål å stimulere til skriving, utgivelse, spredning og lesing av ny norsk sakprosa.87 I en tale fra 2009 framhevet daværende kultur- og kirkeminister Trond Giske at målet med ordningen er å gi forlagene mulighet til å ta større risiko ved å satse på litterære utgivelser som er viktige, men som ikke alltid oppnår stort salg.88

I 2008 foretok Tore Slaatta ved Universitetet i Oslo en evaluering av denne innkjøpsordningen.89 Etter evalueringen ble sakprosaordningen gjort permanent fra og med 2009, og ordningen ble styrket med 3,5 millioner kroner i 2009, 2,5 millioner kroner i 2010 og ytterligere 2 millioner i 2011.90 Antall innkjøpte titler gjennom ordningen har gått fra 34 titler i 2005 til 78 titler i 2011, som vist i tabell 11.21 nedenfor. Antallet innkjøpte titler er således mer enn doblet i perioden. Målsettingen er at det årlig skal kjøpes inn 100 nye titler under ordningen.

Norsk faglitterær forfatter- og oversetterforening (NFF) trekker fram sakprosaordningen som en av de viktigste endringene i kulturpolitikken etter 2005. Ifølge NFF bidrar den til en bedring av økonomien til de sakprosaforfatterne som blir kjøpt inn, og stimulerer til høyere kvalitet i produksjonen, ettersom ordningen er selektiv og skjerper konkurranseinstinktet hos både forfattere og forlag. Innkjøpsordningen sørger også for at befolkningen får bredere tilgang til sakprosa gjennom folkebibliotekene.

Oslo Economics har i rapporten Utredning om litteratur- og språkpolitiske virkemidler vurdert måloppnåelsen til innkjøpsordningene. Som vist ovenfor har antallet titler som er innkjøpt gjennom sakprosaordningen økt betraktelig siden 2005. Rapporten peker imidlertid på at det samlet sett har vært en nedgang på 12 prosent i antall sakprosatitler på markedet fra 2005 til 2010. Kun innenfor norsk sakprosa for barn har det vært en sterk vekst i løpet av perioden. Antall titler i dette segmentet er imidlertid lavt i utgangspunktet. For alle de øvrige gruppene, norsk sakprosa for voksne, oversatt sakprosa for voksne og oversatt sakprosa for barn, var det færre titler på markedet i 2010 enn i 2005, noe som indikerer at tilbudet av ny norsk sakprosa generelt er i tilbakegang.91

Arbeidet med ny boklov

En innføring av boklov i Norge, til erstatning for dagens bokavtale, har vært et sentralt tema i den kulturpolitiske debatten de siste årene. Per i dag er det 8 europeiske land som har innført en slik lov.92 I en utredning om litteraturpolitiske virkemidler i Europa utført på oppdrag av Kulturdepartementet februar 2012, konkluderes det med at det gjennomgående er boklover som best ivaretar kulturpolitiske mål. Høsten 2012 besluttet regjeringen å igangsette arbeidet med en slik lov, etter at det først hadde blitt fremmet et forslag om dette fra Stortingets kulturkomité i februar 2011.

Ifølge Kulturdepartementet er formålet med en boklov å skape rammevilkår som sikrer høy kvalitet og et rikt mangfold i norsk litteratur. Bokloven skal legge til rette for litterær nyskaping, et bredt tilbud og god tilgang til litteratur over hele landet. Et sentralt moment vil være å redusere markedsmakt gjennom rabatt- og avanseregulering mellom forlag og bokhandlere. Fastpris vil være et sentralt virkemiddel i loven.93

Flere aktører vi har vært i kontakt med støtter helhjertet opp om forslaget om boklov, herunder Den norske Forfatterforening, Den norske Forleggerforening og Norsk faglitterær forfatter- og oversetterforening. Organisasjoner mener at innføringen av en slik lov vil være det viktigste kulturpolitiske tiltaket for å sikre at litteraturfeltet fortsatt har en sterk posisjon i Norge.

Handelen med bøker reguleres i dag av Bokavtalen, en frivillig avtale for medlemmer av Bokhandlerforeningen og Forleggerforeningen som er hjemlet i en forskrift som gir unntak fra konkurranseloven. Bokavtalen er kulturpolitisk begrunnet, og fast bokpris er det viktigste elementet i avtalen. Hensikten med Bokavtalen er at den skal bevare mangfoldet i norsk litteratur, ved å sørge for at det skal være lønnsomt å utgi også smalere litteratur. En boklov vil være en videreføring av dagens bokavtale, og tanken er å sikre bokbransjen større stabilitet og forutsigbarhet enn hva dagens bokavtale gir.

11.7.3 Digitale satsinger

Den teknologiske utviklingen har ført til at nesten alle kulturprodukter basert på tekst, lyd eller bilder nå kan lagres, distribueres og konsumeres i digital form. Digitaliseringen av kulturlivet, med alt det innebærer, har på avgjørende vis preget den kulturpolitiske debatten, tenkningen og virksomheten i perioden etter 2005. Bokhylla.no (omtalt ovenfor) og prøveprosjektet med innkjøpsordning for e-bøker for bibliotekene er eksempler på kulturpolitiske tiltak som er iverksatt. Digitaliseringen har gitt grobunn for innovasjon og fornyelse på en rekke områder, men stiller også kulturpolitikken overfor stadig nye utfordringer, som nevnt innledningsvis. Utviklingen går så raskt at etablerte regelverk knyttet til rettighetsavklaring, prissetting og distribusjon fort blir utdatert og lite sakssvarende, noe som igjen kan forsinke prosessene knyttet til å gjøre digitale produkter og tjenester lett tilgjengelige for publikum. Dette har satt sitt preg på flere av de digitale satsingsområdene i perioden.

Utviklingen på e-bokmarkedet

Bokbransjen har blitt kritisert fra flere hold for manglende framdriftstempo når det gjelder produksjon og distribusjon av e-bøker på norsk. Ser vi bort fra biblioteksektoren, har norske forlag likevel gjort et betydelig arbeid i løpet av kulturløftperioden for å gjøre tjenestene på det digitale bokområdet mer brukervennlige og utvalget av titler bedre. Nye bøker blir i stadig større grad produsert parallelt som både papirbok og e-bok, noe som gjør det mulig for forlagene og bokhandlene å gi leserne et bedre tilbud. Ifølge Den Norske Forleggerforenings undersøkelser ble over åtti prosent av titler som egner seg for e-bokpublisering, lansert samtidig som e- og p-bok. Ved utgangen av 2012 fantes det vel 4000 norskspråklige e-bøker. Tall fra Forleggerforeningens medlemsforlag indikerer at det vil bli nærmere 7000 e-bøker tilgjengelig ved utløpet av 2013.94 Forlagene har også fått på plass nye avtaler som sikrer forfatternes rettigheter ved digital publisering. Den digitale distribusjonsløsning (DDS) har også fått en tilfredsstillende funksjonalitet. Norske e-bokkjøpere kan i dag benytte seg av «ettpunktsregistreringsløsninger» hos de fleste nettbokhandlerne, og de har i tillegg adgang til alle sine norske e-bokkjøp i samme nettløsning. Et godt utbygget distribusjonsnett er da også avgjørende for at boklesingens sterke posisjon i Norge videreføres.

Det er likevel et stykke fram før tilbudet av norske e-bøker kan sies å være tilfredsstillende og i tråd med kulturpolitiske ambisjoner. I motsetning til hva som er tilfellet for papirbøker, viste tallene for 2011, det året de første norske e-bøkene kom på markedet, at det ble lest langt flere engelske enn norske e-bøker i Norge.95 Det er grunn til å tro at dette har sammenheng med prisforskjeller og et for dårlig utvalg av norske e-bøker i starten. Ifølge bokbransjen selv er det en avgjørende hindring for enda raskere vekst i antallet norske e-bøker at e-bøkene belastes med 25 prosent moms i motsetning til papirbøker, som har momsfritak. Forleggerforeningen har i denne sammenhengen foreslått en definisjon av e-bøker som skiller dem fra digitale tjenester og dermed gjør det mulig å oppheve momsen på e-bøker. Denne typen likebehandling av e-bøker og papirbøker praktiseres allerede i Frankrike.

Investeringer knyttet til digitalisering og nye forretningsmodeller er både kostnads- og tidkrevende og krever stor teknologisk kompetanse og langsiktighet. Det er grunn til å tro at lønnsomheten i bokbransjen de nærmeste årene fortsatt vil komme fra papir. Samtidig må forlagene fortsette å bruke midler til å investere digitalt, uavhengig av inntjeningsmulighetene, for å møte både bevilgende myndigheters og publikums forventninger. Denne situasjonen vil etter all sannsynlighet vedvare i flere år framover. Dette er med på å forklare at bokbransjen bruker tid på å iverksette og videreutvikle nye forretningsmodeller i takt med at det norske e-bokmarkedet modnes.

Utlån av e-bøker ved folkebibliotekene

I 2010 bevilget Kulturdepartementet midler til et prøveprosjekt i Norsk kulturråd om e-bokutlån ved landets folkebibliotek. Prosjektet skulle gjennomføres i samarbeid med ABM-utvikling (senere Nasjonalbiblioteket). To år senere, i 2012, inngikk Norsk kulturråd en avtale med Forleggerforeningen og Forfatterforeningen om et prøveprosjekt med «parallelt innkjøp av p-bøker og e-bøker til norske folkebibliotek» under innkjøpsordningen for ny norsk skjønnlitteratur. Prøveordningen innebar at 30 av 1000 innkjøpte eksemplarer av en skjønnlitterær utgivelse skulle være e-bøker. Ordningen omfattet et lite antall bibliotek der infrastrukturen var på plass eller skulle ha kommet på plass i løpet av året. Totalt fikk bibliotekene tilgang på 160 e-boktitler av bøker utgitt i 2012.

Prøveprosjektet skulle i utgangspunktet løpe fram til 2013, hvor det etter en evaluering er tenkt å danne grunnlag for etablering av en alminnelig ordning for utlån av e-bøker ved bibliotekene. Det har nylig blitt bestemt at prosjektet skal utvides med to år. Bibliotekforeningen og Forleggerforeningen er enige om at en løsning for e-bokutlån både må utvikle det nye kommersielle markedet for e-bøker og sikre bibliotekenes samfunnsansvar. Utgangspunktet er at i e-bokmarkedet bør partenes vektlegging være på linje med den som i dag finnes for papirboka. Partene er også enige om at det bør legges til grunn en utlånsmodell hvor den digitale utlånsretten speiler den fysiske. Partene er ikke kommet til en endelig løsning.

Parallelt med Kulturrådets forsøksordning for e-bokutlån har Biblioteksentralen samarbeidet med de største forlagene for å bygge opp en størst mulig portal med e-bøker. Også dette arbeidet har imidlertid støtt på problemer, og flere av de største forlagene har ikke ønsket å levere sine e-boktitler til prosjektet. Fra forlagenes side begrunnes dette med at forfatternes rettighetsspørsmål fortsatt er uavklarte, og de ønsker derfor å avvente de videre forhandlingene mellom Bibliotekforeningen og Forleggerforeningen.

Fra Bibliotekforeningens side framheves det at e-bøker bør være en naturlig del av folkebibliotekenes tilbud til befolkningen, men at det kreves store investeringer for å realisere denne ambisjonen. Ikke minst er det behov for bedre elektronisk infrastruktur lokalt og sentralt og utarbeiding og samordning av et egnet regelverk knyttet til utlån av digitale bøker og tidsskrifter. Foreningen viser også til at det tradisjonelle fjernlånssamarbeidet mellom fag- og folkebibliotek har fått dårligere kår, ved at universitets- og høyskolebibliotekene i økende grad kjøper inn faglitteratur i elektronisk format, med restriksjoner på fjernlån.

11.7.4 Virkninger på området for språk, litteratur og bibliotek

En av de overordnede målsettingene for språk-, litteratur- og bibliotekpolitikken er å sikre det norske språkets posisjon som et fullverdig, samfunnsbærende språk i Norge. Et annet overordnet mål er å sikre nyskaping, bredde og spredning av norsk fag- og skjønnlitteratur. Det statlige virkemiddelapparatet skal stimulere de ulike aktørene på språk- og litteraturfeltet, slik at man oppnår disse målsettingene.

Innkjøpsordningene er eksempler på tiltak som retter seg mot alle aktørene på litteraturfeltet. De skal stimulere produksjonsleddet ved å bidra til at det produseres litteratur av høy kvalitet, blant annet ved å sørge for at forlagene kan ta større sjanser ved også å gi ut bøker som ikke nødvendigvis oppnår store salgstall. Samtidig bidrar ordningen til å tilgjengeliggjøre norsk skjønn- og faglitteratur for publikum gjennom folkebibliotekene.

Leseåret 2010 er et eksempel på et virkemiddel som retter seg mot formidlings- og publikumsleddet, med det formål å bidra til økt leselyst og interesse for litteratur blant større deler av befolkningen. Økt leselyst i befolkningen vil i sin tur øke etterspørselen etter norsk litteratur av høy kvalitet.

Produksjon av et mangfoldig litteraturtilbud?

I produksjonsleddet finner vi forfattere og oversettere. Samtidig har forlagene en sentral rolle i produksjonsleddet, som produsenter og utgivere av bøker. Produksjon av litteratur stimuleres blant annet gjennom statlige virkemidler som innkjøpsordninger, arbeidsstipend, garantiinntekter til forfattere og oversettere, og Bokavtalen. De politiske målsettingene som skal oppnås, er blant annet mangfold og variasjon i utgivelser, og å sikre forfatterne bedre inntekter.

Rapporten Utredning om litteratur- og språkpolitiske virkemidler viser at det ble gitt ut i underkant av 5400 nye boktitler i 2010, det vil si 14 prosent flere titler enn i 2005. Det var flest nye titler innenfor sakprosa, skjønnlitteratur og billigbøker/annen skjønnlitteratur.96 Rapporten viser også at befolkningen kjøpte et bredere sett av titler innenfor de ulike bokgruppene i 2010 enn i 2005.97 Dette indikerer at det tilbys et større og bredere tilbud av bøker i 2010 enn i 2005, og at målsettingen om mangfold og variasjon i bokutgivelser derfor synes ivaretatt i perioden.

Formidling av litteratur til hele befolkningen?

I formidlingsleddet på litteraturfeltet finner vi salgskanaler som bokhandler, nettbokhandler og bokklubber, i tillegg til bibliotek og arrangører av litterære arrangementer. Bokhandlene har over 60 prosent av bokomsetningen i Norge, og 67 prosent av befolkningen kjøpte i 2009 bøker i bokhandel. Det er ca. 640 bokhandlere i Norge og disse er fortsatt den viktigste omsettingskanalen for litteratur. Bokhandlene besitter mye ekspertise, de har skaffeplikt og arrangerer forfattertreff og utgjør slik en viktig formidlingskanal for litteratur rundt omkring i landet.

Som vist i gjennomgangen ovenfor har flere aktører på feltet framhevet Leseåret 2010 og Bokhylla.no som sentrale tiltak i formidlingsleddet, da begge tiltak bidrar til økt leselyst og tilgjengeliggjøring av litteratur. Blant offentlige virksomheter og ordninger med stor betydning for formidlingen av litteratur finner vi Den kulturelle skolesekken, litteraturfestivalene og folkebibliotekene.

I stortingsmeldingen Bibliotek uttrykte Kulturdepartementet at det var behov for en nasjonal aktør på litteraturfeltet som kunne bidra til å styrke og utvikle litteraturformidlingen i Den kulturelle skolesekken, og i 2009 fikk Norsk Forfattersentrum denne oppgaven.Flere aktører, herunder Den norske Forfatterforening, Norsk Forfattersentrum og Norsk Bibliotekforening, framhever DKS’ betydning for formidling av litteratur og for forfatteres økonomi. Forfattersentrum framholder at DKS og andre typer forfatterformidling har hatt en stor økning de siste årene. Forfattersentrum registrerer at utbetalte forfatterhonorarer til formidling er firedoblet siden 2001.

Norsk Bibliotekforening peker på at Den kulturelle skolesekken (og spaserstokken) også gir mange folkebibliotek mulighet til å drive profesjonell formidling overfor et stort publikum – og ordningen har bidratt til at flere bibliotek har fått muligheten til å utvikle gode litterære arrangementer. Samtidig peker Norsk Forfattersentrum på at organiseringen av Den kulturelle skolesekken er uklar og uoversiktlig. Ifølge Forfattersentrum har fylkene gjerne hver sin agenda og ulike praksiser, og foreningen etterlyser på denne bakgrunnen større grad av styring fra sentralt hold. Særlig knytter det seg uklarheter til honorarsatsene som benyttes. Det pekes også på at det fortsatt er for lite midler i ordningen.

Den norske Forfatterforening og Norsk Oversetterforening peker i sine innspill til utvalget på litteraturfestivaler som viktige arenaer for formidlingen av skjønnlitteratur. Organisasjonenes inntrykk er at Kulturløftet har bidratt til å styrke de største litteraturfestivalene, og at oppblomstringen av mindre festivaler kan være en effekt av denne styrkingen. Oversetterforeningen mener videre at formidling av skjønnlitteratur, særlig gjennom litteraturfestivaler, er viktig både for å bygge opp og å gjøre forfatterskap kjent. Selv om festivalene er viktige som formidlingsarena, har de imidlertid hatt liten innvirkning på oversetternes økonomi, ifølge organisasjonene.

Både Forfatterforeningen og Oversetterforeningen mener at bibliotekene er de mest naturlige samarbeidspartnerne for forfattere og oversettere når det gjelder litteraturformidling, men peker på at få bibliotek har midler å avsette til forfatterbesøk. Forfatterforeningen mener således at «(å) styrke bibliotekenes økonomi med midler til mer formidling ville være viktig og bidra til å etablere bibliotekene som litteraturhus og møteplasser for forfattere, lesere og norsk litteratur i fremtiden».

Besøk og utlån ved folkebibliotekene

Figure 11.27 viser antallet besøk ved folkebibliotekene fra 2005 til 2011. 2005 var et toppår for folkebibliotekene, med det høyeste besøkstallet de siste 20 årene. I de etterfølgende år har besøkstallene gått gradvis nedover, fra 23,5 millioner besøk i 2005 til i underkant av 21,5 millioner i 2010. I 2011 var det 21,8 millioner besøkende i folkebibliotekene, noe som representerer en svak økning på 1,6 prosent fra 2010. For hele landet ser besøkstallene for folkebibliotekene likevel å holde seg stabile de siste to årene, med 4,4 besøk per innbygger.98

Kilde: SSB.

Figur 11.28 viser antall utlån av bøker, musikk, lydbøker med mer for årene 2005 til 2011. Det totale utlånet av bøker har blitt noe redusert fra 2005 til 2011. Mens utlånet av voksenlitteratur har blitt lavere, er imidlertid utlånet av barne- og ungdomslitteratur noe høyere i 2011 enn i 2005. Utlånet av musikk har også gått noe ned i løpet av perioden, mens utlånet av lydbøker og film/dvd/video har økt. Kategorien «annet» omfatter cd-rom, foto, noter og mikrofoner, og denne typen utlån har holdt seg relativt stabilt i perioden.

Kilde: SSB.

Bibliotekenes besøks- og utlånstall gir oss interessant informasjon om i hvilken grad folkebibliotekene blir brukt, men forteller oss ikke noe om hvem som bruker bibliotekene. Norsk kulturbarometer sier imidlertid noe om dette. Den siste kulturbruksundersøkelsen til SSB er fra 2008. Ifølge den besøkte 51 prosent av befolkningen et folkebibliotek i løpet av de siste 12 måneder i 2008. Dette er en nedgang fra 2004, da andelen var på 54 prosent. Barn og unge er den gruppen som bruker folkebibliotekene mest. Blant 9–12-åringer er det 69 prosent som bruker folkebiblioteket hvert år. Kvinner bruker folkebiblioteket mer enn menn, og personer med høy utdanning bruker folkebiblioteket mer enn andre. Inntekt og bosted har derimot liten betydning for hvor mye man bruker folkebiblioteket.99 SSBs undersøkelse Kultur- og mediebruk blant personer med innvandrerbakgrunn fra 2008 viser at andelen av befolkningen med innvandrerbakgrunn som har besøkt et folkebibliotek, er høyere enn befolkningen sett under ett. 57 prosent av befolkningen med innvandrerbakgrunn fra Asia, Afrika, Latin-Amerika og Europa utenom EU/EØS og 56 prosent av befolkningen med innvandrerbakgrunn fra EU/EØS, USA, Canada og Australia, hadde besøkt et folkebibliotek i løpet av de siste 12 måneder i 2008. Etter kino er folkebibliotek det kulturtilbudet folk med innvandrerbakgrunn fra Asia, Afrika, Latin-Amerika og Europa utenom EU/EØS bruker mest.

Boksalg og lesing i Norge

Samtidig som utlånet av bøker har blitt noe redusert i perioden, viser tall fra Den norske Forleggerforening at salget av bøker øker. Befolkningen kjøpte flere bøker og et bredere utvalg av titler både innenfor skjønnlitteratur og sakprosa i 2010 enn i 2005. Disse tallene kan tyde på at folk i større grad velger å kjøpe bøker framfor å låne dem på biblioteket. Samlet sett indikerer tallene at det er en vekst i etterspørselen etter bøker.100 Ifølge Leseundersøkelsen 2012 leste 90 prosent av befolkningen én eller flere bøker i 2011. Andelen som leser bøker, har over tid holdt seg på et stabilt høyt nivå. Den gjennomsnittlige bokleseren leste 14,6 bøker i løpet av 2011.101

Ifølge Norsk mediebarometer 2011 leste 27 prosent av befolkningen bøker en gjennomsnittsdag i 2011. Denne andelen har ikke vært høyere de siste 20 årene. Kvinner leser bøker i betydelig større grad enn menn. Mens 19 prosent av mennene leser i en bok i løpet av en dag, gjelder dette 35 prosent av kvinnene. Personer med høy utdanning er de ivrigste bokleserne, men folks husholdningsinntekt spiller mindre rolle. 72 prosent av dem som leser bøker en gjennomsnittsdag, leser skjønnlitteratur. Særlig kvinner foretrekker denne typen litteratur. Flertallet av menn velger også romaner foran annen litteratur, men de velger i større grad sakprosa enn det kvinnelige boklesere gjør.102

Levekår for forfattere

Ifølge den siste levekårsundersøkelsen for kunstnere i Norge, Kunstnernes aktivitet, arbeids- og inntektsforhold, 2006 var skjønnlitterære forfatteres gjennomsnittsinntekt i 2006 216 500 kroner i året, og forfattere er således ikke den kunstnergruppen med lavest gjennomsnittsinntekt. Medianinntekten viser imidlertid at halvparten av de skjønnlitterære forfatterne tjener 164 000 kroner eller mindre i året på kunstnerisk arbeid. Grunnen til den store forskjellen mellom gjennomsnittsinntekt og medianinntekt er de store inntektsforskjellene som preger denne kunstnergruppen. Ifølge Forfatterforeningen er dette forskjeller som vil øke med økt fokus på bestselgere og salg av titler i stort volum.

Flere aktører, som Den norske Forfatterforening og Oversetterforeningen, peker også på betydningen av stipendordninger for å stimulere produksjonen av litteratur og peker på at det ikke har vært noe løft i utviklingen i stipendmidler i kulturpolitikken etter 2005. Som vist ovenfor framhever Norsk faglitterær forfatter- og oversetterforening innkjøpsordningen for sakprosa som særlig viktig for de faglitterære forfatterens økonomi og er positive til at ordningen er blitt styrket og gjort permanent i perioden.

Nynorskens posisjon

Styrking av nynorskens stilling har vært et viktig satsingsområde i hele kulturløftperioden.

På samme måte som bokmål utsettes for domenetap for engelsk, opplever nynorskbrukere domenetap for bokmål. Samtidig står både nynorsk og bokmål stilt overfor det samme presset fra engelsk. I så måte innebærer styrking av nynorsk også en styrking av norsk språk generelt, så lenge nynorsk er en integrert del av den norske skriftkulturen. Disse forholdene ligger til grunn for kulturpolitikkens fortsatt positive særbehandling av nynorsk.

Nynorsk kultursentrum er i sitt innspill til utvalget opptatt av at den framtidige språkpolitikken må bidra til å fremme språklig og kulturell toleranse, og at det tas hensyn til at situasjonen for bokmål og nynorsk fortsatt er svært forskjellig. Her pekes det på at demografiske endringer og skiftninger i bosettingsmønster innskrenker antallet nye nynorskbrukere i befolkningen, og at bruken av nynorsk i befolkningen konsentreres geografisk til Vestlandet. Samtidig har nynorsk en sterk stilling i institusjonelle sammenhenger og som litterært språk. Det er viktig framover å etablere en forståelse av den sammensatte norske språksituasjonen, hvilke arenaer som skal prioriteres i språkpolitikken og hva politikken kan utrette på disse arenaene. I denne forbindelse er prinsippet nynorsk,103 som legges til grunn i språkmeldingen, et viktig virkemiddel.

De samiske språkene

Grunnlaget for regjeringens samepolitikk er at staten Norge er etablert på territoriet til to folk, nordmenn og samer. Norge har derfor et særskilt ansvar for utvikling av samenes språk, kultur og levekår. Grunnlovens § 110a pålegger statens myndigheter å legge forholdene til rette for at den samiske befolkning skal kunne sikre og utvikle sitt språk, sin kultur og sitt samfunnsliv. Også ILO-konvensjon nr. 169 om urfolk og stammefolk i selvstendige stater, og de folkerettslige forpliktelsene overfor samene som urfolk, legger føringer på norsk samepolitikk, herunder den samiske språkpolitikken.

De samiske språkene er under et særlig press, både i et nasjonalt og i et internasjonalt perspektiv. Internasjonalt er alle samiske språk karakterisert som truede eller utdødde språk. Lulesamisk og sørsamisk er av UNESCO karakterisert som alvorlig truede språk, mens nordsamisk er karakterisert som truet.

I Sametingets tilbakemelding til utvalget, framholdes det at Sametinget så å si er alene om å finansiere samiskspråklig litteratur. Ifølge Sametinget trenger samiskspråklig litteratur et løft som kan bidra til å synliggjøre det spesifikt samiske perspektivet som samiske forfattere ofte representerer. Dette vil også være med på å heve det samiske språkets status, og stimulere til at flere ønsker å lære samisk og å skrive på samisk, noe som også er viktig for rekruttering av framtidige samiskspråklige forfattere.

11.7.5 Utvalgets vurdering

I rapporten Utredning om litteratur- og språkpolitiske virkemidler104 vurderes måloppnåelse i litteratur- og språkpolitikken fra 2005 til 2010 med hensyn til kvalitet, bredde og variasjon, tilgjengelighet og leselyst. Rapporten viser at kvaliteten på norsk skjønnlitteratur, både for voksne og barn, er styrket, at litteraturtilbudet har blitt bredere og mer variert, og at leselysten i befolkningen har blitt opprettholdt i denne perioden. På denne bakgrunnen konkluderer rapporten med at måloppnåelsen på det språk- og litteraturpolitiske området har blitt styrket i denne perioden.

Utvalget slutter seg til denne vurderingen. Den norske litteraturpolitikken har gjennom lang tid fungert godt, og det har den fortsatt å gjøre i tiden etter 2005. Litteraturen er en av kunstformene som er best utviklet i Norge med hensyn til bredden i tilbudet og kvalitet. Dette gjenspeiles i at en rekke norske forfattere har gjort seg bemerket internasjonalt de siste årene. Det leses mye i den norske befolkningen, og bokmål og nynorsk har en sterk stilling i samfunnslivet. Språkmeldingen er etter utvalgets oppfatning et viktig prinsipielt dokument og et politisk redskap som kan bidra til å sikre at norsk språk opprettholder posisjonen det har i samfunnslivet. Som vi har pekt på, er de samiske språkene under press. Etter utvalgets oppfatning er det et viktig kulturpolitisk ansvar å sørge for en styrking av disse språkene i årene som kommer.

Ordningen med fastpris på bøker er ett viktig element som over tid har bidratt til at litteraturpolitikken har vært velfungerende. Utvalget støtter derfor regjeringens beslutning om å igangsette arbeidet med en ny boklov. Ifølge kulturminister Hadia Tajik skal bokloven «bidra til at vi oppnår alle dei litteraturpolitiske måla våre».105 Utvalget forventer at bokloven blir en videreføring av et rammeverk som har fungert godt over tid, og som er i tråd med de kulturpolitiske ambisjonene på litteraturfeltet.

Et annet viktig element i litteraturpolitikken er innkjøpsordningene for litteratur. Som vi har sett, har disse ordningene blitt utvidet etter 2005. I løpet av perioden har innkjøpsordningen for sakprosa blitt styrket og gjort permanent, og det er innført en egen innkjøpsordning for tegneseriealbum. Begge ordninger ser i store trekk ut til å fungere i tråd med politiske målsettinger. Utvalget har likevel merket seg at det har vært reist kritikk av innkjøpsordningen for ny norsk sakprosa som dreier seg om uklare kriterier for innkjøp.

Formidlingsaktiviteten på litteraturfeltet ser ut til å ha tiltatt de siste årene. Den kulturelle skolesekken, litteraturfestivalene og folkebibliotekene framheves av bransjeorganisasjonene som viktige formidlingsaktører på litteraturområdet. Forfatterformidling har hatt en stor økning de siste årene, ikke minst takket være etableringen av Den kulturelle skolesekken og en styrking av litteraturfestivalene. Folkebibliotekene framheves av flere som de mest naturlige samarbeidspartnerne for forfatterformidling. Folkebibliotekene har lite midler å avsette til denne typen arbeid. Som vi skal komme nærmere inn på i kapittel 9, er det et behov for en større ressursinnsats for å styrke folkebibliotekene som formidlingsarenaer i det lokale kulturlivet.

Digitaliseringen skaper nye utfordringer og gir nye muligheter på språk-, litteratur- og bibliotekområdet, noe som på ulike måter har preget den kulturpolitiske debatten i perioden. Det er iverksatt flere tiltak for å møte utfordringene og å utnytte mulighetene digitaliseringen medfører. Bokhylla.no er et viktig tiltak som bidrar til å tilgjengeliggjøre norsk litteratur for befolkningen. Vi har pekt på at arbeidet med å utvikle markedet for norske e-bøker har tatt tid, men at det nå ser ut til at man er i ferd med å etablere gode løsninger på dette området. Bokbransjen har her blitt kritisert for manglende framdrift. Etter utvalgets oppfatning kan det ha vært fornuftig at bokbransjen har brukt tid på dette, gitt ønsket om å bevare hovedtrekkene i den velfungerende litteraturpolitikken. Ett viktig hinder for utvikling av markedet for norske e-bøker er at disse e-bøkene belastes med merverdiavgift. Utvalget slutter seg til kravet fra aktører i bokbransjen om at merverdiavgiften på e-bøker bør oppheves.

Vi har også pekt på at satsingen på å utvikle nasjonale digitale fellesløsninger og tilbud om e-bokutlån ved folkebibliotekene har gått tregt, og at dette fortsatt framstår som en uløst oppgave. Her pågår det et prøveprosjekt som er tenkt å danne grunnlaget for en nasjonal ordning for e-bokutlån. Etter utvalgets oppfatning er ambisjonsnivået i dette arbeidet for lavt. Her bør sentrale statlige instanser ta grep for å sørge for å få fortgang i arbeidet. Prøveordningene for utlån av e-bøker må munne ut i en ordning for e-utlån som både utvikler det kommersielle markedet for e-bøker og sikrer bibliotekenes samfunnsansvar. Dette kommer vi tilbake til i kapittel 9.

11.8 Billedkunst, kunsthåndverk og offentlige rom

Innledning

Bildende kunst som fenomen har eksistert i uminnelige tider. Som vi pekte på i Del I, ble billedkunsten tidlig en del av norsk kunstpolitikk. I første halvdel av 1800-tallet ga Stortinget stipender til billedkunstnere, og Tegneskolen og Nasjonalgalleriet ble opprettet. Dette kunstfeltet fikk, akkurat som scenekunsten og musikken, sin egen riksinstitusjon etter krigen. Riksgalleriet ble opprettet i 1953.

I de senere årene er skillelinjene mellom ulike kunstuttrykk blitt mindre skarpe enn før. De tradisjonelle inndelingene i ulike kunstnerkategorier blir derfor utfordret. I kulturpolitisk sammenheng er det blitt vanlig å snakke om «visuell kunst» heller enn om bildende kunst. Med «visuell kunst» mener vi først og fremst billedkunst og kunsthåndverk. Fra 1990-tallet ble også fotografiet anerkjent som en sentral del av det visuelle kunstfeltet. Ifølge Norsk kulturråds definisjon, som også legges til grunn av Kulturdepartementet i stortingsmeldingen Visuell kunst (2012), omfatter dagens kunstfelt «maleri, fotografi, kunsthåndverk, tegning, grafikk, skulptur, video/film/dokumentar, installasjoner, stedsspesifikke- og relasjonelle uttrykk, lydkunst, performance, nettkunst, streetart, graffiti, tegneserier, artists’ books, bruk av uterom og offentlige rom m.m».106

Budsjettområdet billedkunst, kunsthåndverk og offentlige rom omfatter også arkitektur og design. Men dette er områder som også griper inn i andre politikkområder. Det er egne fagfelt med andre formål, premisser og forutsetninger enn de kulturpolitiske.107 Arkitektur og design har fått en synligere plass i det norske samfunnet de siste 20 årene. De er samtidig blitt en viktig del av norsk kulturpolitikk. Stortingsmeldingen Kultur i tiden108(1992) var sentral i så måte, da den varslet en satsing på å heve kvaliteten på de fysiske omgivelsene og arkitektur og design. Denne satsingen ble fulgt opp i stortingsmeldingen Kulturpolitikk fram mot 2014109(2003), i Kulturløftet II – og senest i stortingsmeldingen Visuell kunst.110

Det visuelle kunstfeltet har siden 1970-tallet blitt ansett å være et område med en svak stilling i norsk kulturpolitikk. I stortingsmeldingen Kunstnere og samfunnet111fra 1976 ble det påpekt at man sto overfor flere uløste oppgaver når det gjaldt formidling av billedkunst og kunsthåndverk enn på de fleste andre kulturområdene. Også i stortingsmeldingen Kultur i tiden112fra 1992 framholdt Kulturdepartementet at billedkunstområdet var det området hvor staten til da hadde engasjert seg minst i å skape et landsdekkende tilbud. De nevnte meldingene bidro til at sentrale tiltak og virkemidler på feltet ble etablert. På bakgrunn av Kunstnerne og samfunnet kom blant annet regelverksavtalen fra 1978,113 garantiinntektsordningen for kunstnere og flere vederlagsordninger. Dette var viktige grunnsteiner i den norske versjonen av den velferdsorienterte nordiske kunstnerpolitikken.114 Senere bidro Kultur i tiden (1992) blant annet til at det ble gitt utstillingsstipender i forbindelse med utstillingsvirksomhet i kommuner og fylkeskommuner.

Det visuelle kunstområdet har imidlertid fortsatt en svak stilling i norsk kulturpolitikk. Som vår gjennomgang har vist, er «billedkunst, kunsthåndverk og offentlige rom» et av områdene på det statlige kulturbudsjettet som har hatt svakest realvekst etter innføringen av Kulturløftet i 2005. Områdets svake stilling påpekes også i stortingsmeldingen Visuell kunst fra 2012, hvor det framgår at aktører opplever det som en hovedutfordring for det visuelle kunstfeltet å styrke finansieringen og feltets synlighet i offentligheten.115

Boks 11.7 Politiske målsettinger for området for billedkunst, kunsthåndverk og offentlige rom

I Kulturdepartementets budsjettproposisjon for 2012 framgår det at målene for området for billedkunst, kunsthåndverk og offentlige rom er å

«1. sikre at flest mulig får tilgang til, kunnskap om, forståelse og opplevelse av billedkunst, kunsthåndverk, design og arkitektur av god kvalitet, 2. sikre at det samles inn, forskes på og bevares et kvalitativt godt utvalg av objekter innenfor billedkunst, kunsthåndverk, design og arkitektur, 3. styrke produksjon, kunstnerisk bredde og nyskaping av kunst i offentlige rom og 4. bedre sikrings- og bevaringsforholdene av kunstsamlingene i henhold til nødvendige oppdaterte sikrings- og bevaringsplaner».¹

Kunstformidling er en tydelig formulert målsetting i Kulturløftet I og II, hvor det rettes spesiell oppmerksomhet mot utsmykking av offentlige rom og utvikling av visningsarenaer:

«12. Økt utsmykking av offentlige rom

Vi mener utsmykking av det offentlige rom, sammen med økt satsing på kvalitet i arkitektur og design, blir viktig fram mot 2014. Ordningen med utsmykking av offentlige bygg er et godt virkemiddel for å sikre tilgang til kunst i offentlige rom». (Kulturløftet)

«9. Satse på arkitektur, billedkunst og kunsthåndverkStyrke norsk arkitektur og stedsutvikling ved å følge opp den nasjonale handlingsplanen for arkitektur. Satse på billedkunst og kunsthåndverk blant annet gjennom å utvikle visningsarenaene. Styrke stipendordningene og legge særlig til rette for unge kunstnere. Det skal satses på kunst i offentlige rom». (Kulturløftet II)

Mot slutten av perioden i Kulturløftet II, våren 2012, kom stortingsmeldingen Visuell kunst.² Formålet med meldingen er å legge grunnlaget for en framtidsrettet satsing, som tar sikte på en økende profesjonalisering og styrking av feltet. I tillegg er formålet «å sikre et mangfoldig tilbud av visuell kunst til ulike brukergrupper» og «å gi det visuelle feltet større oppmerksomhet over hele landet, og legge vilkårene til rette for økt publikumsoppslutning».³

¹ Prop. 1 S (2012-2013): 82.

² Meld. St. 23 (2011-2012) Visuell kunst.

³ Meld. St. 23 (2011-2012) Visuell kunst: 12.

11.8.1 Fordelingen av midler på området for billedkunst, kunsthåndverk og offentlige rom

Dette er et relativt lite budsjettområde sammenlignet med for eksempel musikk og scenekunst. I 2013 ble det bevilget 435,4 millioner kroner til billedkunst, kunsthåndverk og offentlige rom.116 Det innebærer en nominell vekst på 51,7 prosent siden 2005, da det ble bevilget 287 millioner kroner til feltet. Realveksten fra 2005 til 2013 var på 25,6 prosent, jf. tabell 11.1.117 Både nominell vekst og realvekst var langt mindre på dette området enn på de fleste andre kulturområder, som musikk, scenekunst, språk/litteratur/bibliotek og samfunn/frivillighet. Den samlede realøkningen i Kulturløftet til det visuelle feltet i perioden 2006 til 2013 var 110,8 millioner kroner, jf. tabell 11.4 og 11.22. Området billedkunst og kunsthåndverk fikk 4 prosent av realøkningen i de statlige bevilgningene til kultur i perioden 2006 til 2013, mens frivillighet, scenekunst, musikk og museum/kulturvern fikk henholdsvis 28 prosent, 16 prosent, 12 prosent og 9 prosent av realøkningen i samme periode, jf. figur 11.9. Det visuelle kunstfeltet må således sies å ha blitt lavt prioritert sammenlignet med andre kunstområder i kulturløftperioden.

Tabell 11.22 viser bevilgningene over Kulturdepartementets budsjett til området for billedkunst og kunsthåndverk for årene 2005 til 2013. Tabellen viser også tallene omgruppert etter formål. Det vil si at vi har forsøkt å fjerne effekten av tekniske endringer som har blitt gjort med budsjetteringen av særlig kulturfondmidlene gjennom perioden. Disse tallene kan således sies å gi best oversikt over den «reelle» utviklingen på området. Tabellen inkluderer også realøkningen på budsjettområdet for hvert år i perioden. I tillegg viser vi hvor stor prosentandel av realøkningen på området som har gått til store institusjoner. Tabell 11.23 viser den prosentvise fordelingen av bevilgninger på budsjettområdet for billedkunst og kunsthåndverk for årene 2005 til 2013.

Nasjonalmuseet for kunst, arkitektur og design er den helt dominerende institusjonen på det statlige budsjettet for visuell kunst. Opp imot 60 prosent av de samlede bevilgningene på dette feltet går til denne institusjonen. Siden 2005 har andelen av bevilgningen til visuell kunst som er gått til Nasjonalmuseet, svingt mellom 55,6 prosent og 60, 9 prosent. I 2013 gikk andelen litt ned, til 57 prosent. I perioden 2005–2010 gikk også 73 prosent av realendringene (netto) på budsjettkapittel 322 til denne institusjonen. I 2011 og 2012 ble det derimot ikke lagt inn realendringer til Nasjonalmuseet i budsjettet. I 2013 ble det lagt inn en realvekst på 4 millioner kroner øremerket Munchjubileet.

I tillegg til den ene store nasjonale institusjonen, har Nordnorsk kunstnersenter i Svolvær status som knutepunktinstitusjon. Senteret mottar – naturlig nok – en beskjeden del av de totale bevilgningene til visuell kunst (fra 0,6 prosent til 1,3 prosent i perioden 2005–2013). I perioden 2005–2010 fikk senteret 5 prosent av realøkningen på området. For årene 2011 til 2013 ble det ikke lagt inn noen realøkning til kunstnersenteret.

Utsmykkingsordningene for kunst i offentlige rom er blitt styrket i perioden. Utsmykkingsfondet (KORO) har økt sin andel av billedkunstbudsjettet med vel tre prosentpoeng i perioden (fra 5,4 prosent av bevilgningene til visuell kunst i 2005 til 8,7 prosent i 2013). Det var fra 2005 til 2010 at det var særlig sterk vekst på denne posten: 21 prosent av realøkningen på budsjettområdet gikk da til å styrke ordningene under KORO.

Post 55 omfatter støtteordninger til ulike typer prosjekt, utstyr, festivaler og utstillingsstøtte til kunstnere i startfasen. Det er underposten «Ymse tiltak» som her er størst og har vokst mest. På denne posten har det vært en bra realøkning også for årene 2011, 2012 og særlig i 2013. Post 75 omfatter støtte til Norsk Form og noen andre tiltak og instanser innenfor design og arkitektur. Bevilgningen til Norsk Form utgjorde i 2012 85 prosent av samlet bevilgning på posten. Prosentandelen var enda høyere før. En del nye tiltak ble tilført posten ved budsjettomleggingen i 2011. For 2013 er det lagt inn vel 4 millioner kroner til en ny arrangørstøtteordning og innkjøpsordning for fotobøker.

Som vi ser av tabell 11.23, har det vært en nedgang i andelen bevilgninger over post 78 for årene 2011 til 2013. Dette skyldes at støtte til en rekke organisasjoner på feltet ble overført til post 74 i 2011. Fra og med 2011 omfatter post 78 bevilgninger til mellomstore organisasjoner og tiltak. Det største enkelttiltaket på posten er Office for Contemporary Art (OCA), som ble bevilget 11,9 millioner kroner i 2013.

Oppsummert kan en fastslå at det er blitt brukt mye midler til utvikling og styrking av Nasjonalmuseet for kunst, arkitektur og design, særlig i perioden fram til 2010. Også ordningene under KORO er styrket. Det samme gjelder noen kunstinstitusjoner utenfor Oslo, særlig Bergen Kunsthall. Oslo-andelen på dette feltet er likevel svært stor. Det har vært merkbart svakere budsjettvekst i 2011 og 2012 for hele feltet, men budsjettet ble noe styrket i 2013.

11.8.2 Utviklingen på området for billedkunst og kunsthåndverk

Nasjonalmuseet for kunst, arkitektur og design

Nasjonalmuseet for kunst, arkitektur og design ble opprettet i 2003 og er en sammenslåing av virksomhetene ved de tidligere institusjonene Nasjonalgalleriet, Museet for samtidskunst, Kunstindustrimuseet i Oslo, Norsk Arkitekturmuseum og Riksutstillingene.118 De tidligere institusjonene fungerer som visningssteder for Nasjonalmuseets utstillinger av norsk og utenlandsk kunst, arkitektur og design. Det har i lang tid vært bestemt at Nasjonalmuseets aktiviteter skal samles på ett sted og med andre bygningsmessige rammevilkår enn dagens lokaler gir. Nasjonalmuseets nybygg har vært en prioritert oppgave, og diskusjonen om det nye bygget har i stor grad preget debatten på det visuelle feltet i perioden. I 2008 ble Vestbanen som lokaliseringsalternativ for et nytt, samlet nybygg for Nasjonalmuseet lansert, og regjeringen utlyste våren 2009 en internasjonal, åpen arkitektkonkurranse med tanke på å realisere et nybygg på Vestbanen. I 2010 ble det bestemt at prosjektet «Forum Artis» skal være utgangspunkt for nybygget. Ifølge departementet vil Vestbane-prosjektet gi Nasjonalmuseet «helt nye muligheter til å formidle et bredt spekter av visuell kunst».119

I 2005 inngikk Riksutstillinger i Nasjonalmuseet. Samtidig overtok Nasjonalmuseet ansvaret for den landsomfattende formidlingen av kunst. Nasjonalmuseets landsomfattende program er organisert gjennom nettverk som produserer og formidler vandreutstillinger, arrangerer kompetansehevende tiltak og legger til rette for samhandling mellom aktørene på det visuelle kunstfeltet. Nasjonalmuseet er også nasjonal aktør for visuell kunst i Den kulturelle skolesekken og tilbyr vandreutstillinger tilpasset skole- og klasseromsformatet.

Kunst i offentlige rom

En av målsettingene i Kulturløftet er å øke utsmykkingen i offentlige rom. Institusjonen Kunst i offentlige rom (KORO) er statens fagorgan for kunst i offentlige rom.120 KORO ble opprettet på bakgrunn av den nye kunstnerpolitikken på 1970-tallet, den gang under navnet Utsmykkingsfondet for offentlige statsbygg, og har vært virksomt siden 1977. Kunstnerne anså virkemidler som stimulerte til økt bruk av kunstnernes arbeider, som prinsipielt viktige, ettersom de markerte at kunstnerne var en samfunnsnyttig gruppe – mens virkemiddel som garantert minsteinntekt, mer var ment som et supplement og sikkerhetsnett.121 Bakgrunnen for etableringen av KORO var et ønske om både å formidle kunstopplevelser til et bredt publikum og å sikre kunstnere flere arbeidsoppgaver og inntektsmuligheter. Som vist ovenfor har utsmykkingsordningene for kunst i offentlige rom blitt styrket i perioden etter 2005, og KORO har økt sin andel av billedkunstbudsjettet med vel tre prosentpoeng.

Avvikling av innkjøpsordningen for billedkunst

Innkjøpsordningen for samtidskunst i Norsk kulturråd ble opprettet i 1968. I 2007 ble ordningen avviklet, og midlene som inngikk i ordningen på til sammen 3 millioner kroner, ble kanalisert til 15 ulike kunstmuseer. Midlene er øremerket innkjøp av kunst og skal komme som et tillegg til institusjonens egne innkjøpsmidler. I 2008 ble det lagt inn ytterligere øremerkede midler til innkjøp av kunst til 13 kunstmuseer i det nasjonale museumsnettverket og De Samiske Samlinger. Målet med å omdisponere midlene fra innkjøpsordningen var ifølge stortingsmeldingen Visuell kunst «å desentralisere ansvar og å redusere administrative kostnader og byråkrati, samt spre skjønnsutøvelsen ved innkjøp av kunst til offentlige samlinger».122

Avviklingen av innkjøpsordningen under Norsk kulturråd og omdisponeringen av midlene har vakt debatt. Flere representanter for kunstnermiljøene beklager avviklingen av innkjøpsordningen, som de mener bidro til å fange opp unge og uetablerte kunstnere og den mer eksperimentelle og nyskapende kunsten. Det påpekes også at innkjøpsordningen bidro til å støtte opp om kunstnere og visningssteder over hele landet, og at også kunstnere var med i innkjøpsprosessen. Flere opplevde ordningen som demokratisk, ettersom den kunstfaglige komiteen som kjøpte inn kunsten, med jevne mellomrom ble skiftet ut og dessuten var sammensatt av folk med ulik bakgrunn og alder. Museene er på den andre siden fornøyd med å kunne bygge opp sine egne samlinger og tilpasse kunstinnkjøpene etter museenes egen profil.

Office for Contemporary Art Norway (OCA)

Norsk billedkunst har lange internasjonale tradisjoner. Sentrale norske billedkunstnere som I.C. Dahl, Thomas Fearnley, Edvard Munch og Christian Krohg levde og arbeidet i lengre perioder i utlandet på 1800-tallet og tidlig 1900-tall. Men ideen om at norske myndigheter systematisk skal fremme norsk kunst i utlandet – at man skal utvikle en statlig utenrikskulturpolitikk – er primært et etterkrigsfenomen. På 1980- og 1990-tallet ble det utenriksdiplomatiske arbeidet særlig ivaretatt av UD sentralt. Siden tidlig på 2000-tallet har UD så delegert det kunstfaglige ansvaret til ulike kunstfaginstitusjoner (slik som Norsk musikkinformasjon, OCA mfl.).123 Mens holdningen på 1980- og 1990-tallet mer var at man skulle bruke norsk kunst for instrumentelle formål i utlandet (jf. norgesprofilering, fremme norske utenrikspolitiske og næringsmessige interesser), overtok imidlertid ideen om internasjonal utveksling og samarbeid mer på 2000-tallet. Til sammen danner dette noe av bakgrunnen for opprettelsen av Office for Contemporary Art Norway (OCA) i 2001.124 OCA ble opprettet for å ivareta og plassere den norske kunstverden på den internasjonale kunstscenen, blant annet ved å ha ansvaret for utveksling av nasjonale og internasjonale kunstnere gjennom atelier- og gjesteprogrammene. En annen del av virksomheten til OCA er egenproduksjoner som symposier, seminarer og foredrag med nasjonale og internasjonale aktører i kunstfeltet.125

Av stortingsmeldingen Visuell kunst framgår det at det kommer stadig flere søknader og henvendelser om internasjonal deltakelse både til Norsk kulturråd og OCA. På denne bakgrunnen framholder Kulturdepartementet at de vil vurdere en styrking av OCAs internasjonale formidlingsvirksomhet, ta initiativ til en klargjøring av rollefordelingen mellom Norsk kulturråd og OCA, samt prioritere støtte til internasjonale samarbeidsprosjekter i Norge ved en egen avsetning innenfor Kulturfondet.126

I Visuell kunst-meldingen framholdes det også at mye av globaliseringen av den norske kunstscenen har foregått i kunstinstitusjonene og gjennom kunstfestivalene. Meldingen trekker også fram Edvard Munchs betydning som internasjonal døråpner, og Kulturdepartementet vil «i samarbeid med Utenriksdepartementet styrke formidlingen av Edvard Munchs kunst i utlandet og bedre utnytte Munchs kunstnerskap som døråpner for norske samtidskunstnere på den internasjonale kunstarena».127

Kunst og næring

Den visuelle kunsten er et kunstområde hvor mange rekrutter tar høyere utdanning uten nødvendigvis å lykkes med å etablere seg som profesjonelle kunstnere og/eller livberge seg gjennom kunstnerisk arbeid etterpå. Dermed er inntektsnivået gjennomgående lavt blant mange bildende kunstnere. Samtidig er dette kunstfeltet på mange måter markedsorientert og kommersielt: Det er viktig for bildende kunstnerne å lykkes med å selge sine verk på et marked. Noen få kunstnere oppnår også svært høye priser og personlige inntekter. Bildende kunst kan således bli svært verdifull og fungere mer eller mindre som verdipapirer. Verkene til enkelte kunstnere oppnår dessuten svært stor verdi- og prisstigning (lenge) etter kunstnerens død.

Ifølge Bildende Kunstneres Hjelpefond (BKH) var den offentlige kunstomsetningen i Norge i 2010 på 597 millioner kroner. Mye av dette er imidlertid annenhånds omsetning som i begrenset grad gir inntekter til kunstneren. Rundt 80 prosent av all registrert omsetning skjer gjennom det private markedet, og markedet utgjør slik en vesentlig støtte for kunstnere gjennom salg og BHK-avgift.128 Særlig de store samlerne spiller en viktig rolle. Private samlere omfatter både enkeltpersoner og bedrifter, og enkelte – som Sonja Henie og Niels Onstad med Henie Onstad Kunstsenter og Hans Rasmus Astrup med Astrup Fearnley Museet for Moderne Kunst – har gjort samlingene tilgjengelige for publikum.129

På bakgrunn av regjeringens handlingsplan for kultur og næring som kom i 2007, ble det etablert en arbeidsgruppe som skulle presentere tiltak for å stimulere til økt innkjøp av samtidskunst i næringslivet. Kulturdepartementet tildelte i 2009 én million kroner til Arts & Business Norway for å gjennomføre flere av tiltakene som arbeidsgruppen foreslo. Tilbakemeldingene fra næringslivet er ifølge stortingsmeldingen Visuellkunst positive.130

Arkitektur

Av Kulturløftet II framgår det at det skal satses på arkitektur ved «å følge opp den nasjonale handlingsplanen for arkitektur».Den første statlige arkitekturplanen, arkitektur.nå. Norsk arkitekturpolitikk, ble lansert i 2009. Kulturdepartementet ledet og koordinerte arbeidet, som 13 departement står bak. Ifølge stortingsmeldingen Visuell kunst presenterer plandokumentet «en helhetlig og sektorovergripende arkitekturpolitikk som synliggjør et samlet statlig arkitekturfelt og bidrar til at det offentlige går foran som et godt eksempel på arkitekturfeltet».131arkitektur.nå skal være et verktøy for å sikre god koordinering og samarbeid om arkitektur på tvers av forvaltningsgrenser. Det er etablert et interdepartementalt samarbeid som koordineres av Kulturdepartementet, og som skal sikre kontinuitet i oppfølgingen og at tverrfagligheten innenfor arkitekturfeltet ivaretas. Norsk Form, som er Kulturdepartementets faglige rådgiver og utøvende organ for områdene arkitektur og design, har også en sentral rolle i oppfølgingsarbeidet. Blant annet på bakgrunn av oppfølgingsarbeidet av arkitektur.nå er tilskuddet til Norsk Form blitt styrket de siste årene. Som vist ovenfor utgjorde tilskuddet til Norsk Form 85 prosent av de samlede bevilgningene til billedkunst over post 75. I tillegg til oppfølgingen av arkitektur.nå skal midlene benyttes til videreutvikling av DogA – Norsk Design- og Arkitektursenter.

Kunstnerpolitikk

Det bildende (visuelle) kunstområdet skiller seg fra flere andre kunstområder (som teater, symfonisk musikk og opera) ved at det stort sett ikke omfatter faste institusjoner med ansatte kunstnere. Kunstnerpolitikken er derfor særlig viktig for billedkunstfeltet og omtales også i punkt 9 i Kulturløftet II om arkitektur, billedkunst og kunsthåndverk. Her framgår det at det er et mål å »(s)tyrke stipendordningene og legge særlig til rette for unge kunstnere». Ifølge Visuell kunst er et av hovedmålene for kunstnerpolitikken å legge til rette for at enkeltkunstnere skal kunne bidra til et mangfoldig og nyskapende kunstliv.132 Kunstnerformål blir nærmere behandlet i kapittel 11.9 nedenfor.

Stortingsmelding om visuell kunst

Som vår gjennomgang viser, er det visuelle kunstfeltet preget av å være et område hvor det har skjedd lite kulturpolitisk nytt i perioden 2005 til 2011 – med unntak av planene for Nasjonalmuseet. Feltet framstår dessuten som svakt økonomisk, og en relativt liten del av realøkningen i Kulturløftet har kommet feltet til gode. Våren 2012 la imidlertid Kulturdepartementet fram stortingsmeldingen Visuell kunst. Meldingen var etterspurt av bransjen og kom til etter bred dialog med kunstnerorganisasjonene og bransjeaktører. I meldingen belyses flere utfordringer på feltet, og Kulturdepartementet kommer med forslag til tiltak og virkemidler – blant annet en ny arrangørstøtteordning for det visuelle kunstfeltet, en prøveordning med utstillingshonorarer og en egen innkjøpsordning for fotobøker.

Ny arrangørstøtteordning for visuell kunst

Det er stor forskjell på tilskuddsnivået til visuell kunst og nivået til de andre kunstartene i Norsk kulturfond. Samtidig er presset på de eksisterende midlene stort, noe som blant annet skyldes framveksten av kunstfestivaler, kunstner- og kuratorinitierte visningssteder og produksjonsfellesskap med behov for langsiktig og forutsigbar finansiering. I tillegg er det mangel på produksjonsmidler både i de regionale og nasjonale institusjonene.133 Dette er bakgrunnen for forslaget om å opprette en arrangørstøtteordning under Norsk kulturråd som retter seg mot alle typer institusjoner og virksomheter i det visuelle kunstfeltet. Ordningen skal blant annet imøtekomme det frie feltet og de kunstnerstyrte arenaenes behov for virksomhetsstøtte og langsiktig finansiering.

Prøveordning for utstillingshonorar

I forbindelse med arbeidet med stortingsmeldingen, kom kunstnerorganisasjonene på det visuelle feltet med et felles innspill om å avvikle ordningen med utstillingsvederlag og erstatte den med en ordning med utstillingshonorar etter en svensk modell.134 Avtalen om utstillingsvederlag kom på plass i 1982. Det er en kompensasjonsordning til kunstnere for lån av kunstverk til utstillinger som staten konkret eller gjennom generell driftstøtte har gitt tilskudd til. Den nye ordningen som foreslås, går ut på at kunstnere som produserer en utstilling ved et av landets offentlig støttede kunstmuseer eller gallerier, mottar et honorar for dette arbeidet. På denne måten vil kunstutstillingen anerkjennes som en opplevelsesarena for publikum, snarere enn som en salgsarena.

Ifølge kunstnerorganisasjonene baserer dagens tiltak på det visuelle kunstfeltet seg på en utdatert forståelse av utstillinger som en salgsarena hvor det primære målet er å generere inntekter til kunstneren. Grunnideen med forslaget er at de kunstnerne som er valgt ut til å stille ut ved offentlige støttede gallerier eller kunstmuseer, mottar et honorar. Inntekten blir dermed generert av aktivitet og belønner aktive kunstnere som leverer et konkret kulturtilbud til samfunnet.135 Forslaget omtales av kunstnerorganisasjonene selv som «en fullstendig omlegging av utstillingsvederlaget slik det eksisterer i dag». Det vil «medføre den største satsingen på det visuelle kunstfeltet siden 70-tallet». I Visuell kunst framholder Kulturdepartementet at dagens avtale for utstillingsvederlag bør gjennomgås, og departementet vil på bakgrunn av denne gjennomgangen drøfte en revisjon og utvidelse av avtalen. Samtidig vil departementet vurdere et pilotprosjekt for en prøveordning med utstillingshonorarer i statsstøttede institusjoner.136

Innkjøpsordning for fotobøker

Fotografiet får en stadig mer sentral plass innenfor samtidskunsten. I forbindelse med arbeidet med stortingsmeldingen fremmet Forbundet Frie Fotografer et forslag om en egen innkjøpsordning for fotobøker, med følgende begrunnelse:

Frie Fotografer arbeider med forståelsen av fotoboken som et eget utstillingsrom og et visuelt dokument som gjøres tilgjengelig mye lenger enn den opplevelsesbaserte kunsten som vi møter i kunstinstitusjoner i dag. En innkjøpsordning for fotobøker vil sikre tilgjengeliggjøring av disse for et større publikum og gjøre det lettere for norske kunstnere å produsere sine bøker uten store økonomiske tap.137

I Visuell kunst påpeker Kulturdepartementet at fotoboka har et unikt formidlingspotensial når det gjelder å nå et større publikum innenfor dagens visuelle kultur. I dag behandler Norsk kulturråd søknader om tilskudd til fotobøker under ordningen for produksjonsstøtte til publikasjoner innen billedkunst og kunsthåndverk. Blant annet på denne bakgrunnen foreslår Kulturdepartementet i Visuell kunst å etablere en innkjøpsordning for fotobøker.138

Stortingsmeldingen ga bransjen håp om et økonomisk løft og iverksettelse av nye tiltak som kan redusere gapet mellom det visuelle kunstfeltet og andre kulturområder. Det er for tidlig å si noe om hvordan tiltakene som skisseres i meldingen, følges opp, og hvilken effekt dette vil ha på feltet. I Kulturdepartementets budsjettproposisjon for 2013 kommer imidlertid feltet bedre ut enn i 2011 og 2012, som var de svakeste årene i kulturløftperioden. I 2013 det ble blant annet lagt inn vel 4 millioner kroner til arrangørstøtteordningen og innkjøpsordningen for fotobøker.

11.8.3 Virkninger av kunstpolitikken

Målsettingene på området for visuell kunst er knyttet til både produksjon og formidling. Mens produksjon av kunst i hovedsak stimuleres gjennom utdanningspolitikken og kunstnerpolitikken, stimuleres formidling av kunst gjennom styrking av visningsarenaer og museer.139 I produksjonsleddet finner vi billedkunstnerne, kunsthåndverkerne og fotokunstnere, mens i formidlingsleddet finner vi institusjonene og andre visningsarenaer, blant annet kunstmuseene, kunstsentrene og kunstfestivalene.

Med vår gjennomgang av det visuelle kunstfeltet ønsker vi å belyse hvorvidt kulturpolitikken etter 2005 har bidratt til en innfrielse av målene om å sikre at flest mulig får tilgang til, kunnskap om, forståelse for og opplevelse av billedkunst, kunsthåndverk, design og arkitektur av god kvalitet – og å styrke produksjon, kunstnerisk bredde og nyskaping av kunst i det offentlige rom.

Produksjon og formidling av visuell kunst

Selv om en stor andel av budsjettet på området for billedkunst, kunsthåndverk og kunst i offentlige rom går til institusjoner, er likevel feltet i liten grad institusjonalisert i den forstand at visuelle kunstnere ikke er ansatt ved institusjonene. Denne kunstnergruppen er derfor mer avhengig av – og mottar også mer – stipender og garantiinntekter enn noen annen kunstnergruppe. Den statlige kunstnerpolitikken blir derfor spesielt viktig for billedkunstfeltet. Telemarksforskings undersøkelse fra 2008 Kunstnernes aktivitet, arbeids- og inntektsforhold, 2006 viser at visuelle kunstnere er den kunstnergruppen som har lavest inntekter fra sitt kunstneriske arbeid. I tillegg til stipender og garantiinntekter kan produksjon av kunst stimuleres gjennom innkjøp og bestillinger fra institusjonene. Det påpekes imidlertid fra flere hold at det er mangel på produksjonsmidler i kunstinstitusjonene. Dettegjør at slike visningssteder sjelden kan bidra til at det skapes nye arbeider. Ettersom mange bildende kunstnere produserer kunst for et privat marked, er dessuten de private galleriene en viktig del av formidlingssystemet.

Andre kulturområder, som scenekunst og musikk, ansetter utøvende kunstnere ved institusjonene. En vesentlig andel av bevilgningene til disse institusjonene dekker lønn/honorarer til kunstnere og midler til kunstproduksjon. Slik fungerer det ikke på det visuelle kunstfeltet, med unntak av KORO og utsmykkingsfeltet, der kunstnere engasjeres av institusjoner for å utføre avgrensede prosjekter. Aktører på det bildende kunstfeltet mener det over tid har utviklet seg en rotfestet kultur med «gratisarbeid» blant kunstnere, noe som gjennomsyrer holdningene til både de skapende kunstnerne og institusjonene. Slik kan det argumenteres for at kunstnerne på det visuelle kunstfeltet i større grad bør vurderes på samme måte som en del utøvende kunstnerne på andre kulturområder, som indirekte lønnes av det offentlige (via institusjonsstøtten) for å skape opplevelser som formidles til et publikum.140 På den andre siden har stadig flere utøvende kunstnere blitt frilansere de siste tiårene. Dermed ligner også deres arbeidssituasjon og levekår mer på situasjonen til tradisjonelle selvstendige bildende kunstnere.

Formidling er et viktig område i kunstpolitikken, ettersom det er gjennom utstillinger og kunst i det offentlige rom befolkningen oftest møter kunsten. Historisk har det vært et viktig kulturpolitisk mål å bringe kunsten ut til folket. I NOU 1981: 45 Kunst og kunsthåndverk. Formidling av billedkunst og kunsthåndverk ble formidlingspolitikken foreslått nedfelt i flere mål, der de to første var:«Alles rett til kunstopplevelse» og «Kunstformidling er et offentlig ansvar». Begge målene har vært sentrale i kunstpolitikken siden den gang.141 Aktører142 utvalget har vært i kontakt med, påpeker at Kulturløftet først og fremst har vært et løft for formidlingsleddet på området for visuell kunst – med fokus på institusjonsbygging. Aktørene er positive til satsingen på visningsarenaer, men mener at det ikke har vært en tilsvarende satsing på produksjonsleddet i kulturpolitikken etter 2005. Norske Kunsthåndverkere beskriver det slik:

Dessverre har ikke dette fokuset på styrking av institusjonene gått hånd i hånd med et fokus på kunstnerne og en bevissthet omkring hvordan man konkret kan sikre bedre produksjonsvilkår innen de ulike kunstfeltene. Dette merkes spesielt godt innen visuell kunst, hvor praktisk talt ingen kunstnerstøtte går via institusjonene. En større bevilgning til institusjonene hjelper ikke på produksjonsvilkårene innen visuell kunst.

Norske Billedkunstnere påpeker at det er forskjell på å ha en kunstpolitikkog en kunstnerpolitikk, og mener at det ikke har skjedd noen forbedring av kunstnernes kår etter innføringen av Kulturløftet. Tvert imot mener de at tiltak i kulturpolitikken etter 2005, som omgjøring av innkjøpsordningen for billedkunst i Norsk kulturråd og omlegging av stipend for etablering etter endt utdanning, har bidratt til å svekke billedkunstnerens situasjon. Billedkunstnerne understreker at satsingen på Nasjonalmuseet for billedkunst, arkitektur og design er positiv, men savner blant annet styrking av innkjøp av norsk samtidskunst.

I en felles henvendelse til Kulturdepartementet påpeker kunstnerorganisasjonene143 at kunstnerne på det visuelle feltet, i motsetning til andre kunstnergrupper, mangler et mellomledd mellom produksjon og eventuelle oppdragsgivere. Organisasjonene etterlyser blant annet tiltak som kan bistå kunstnerne med markedsføring og spissing mot oppdragsgivere, herunder offentlige og private gallerier og næringslivet.144 Norske Kunsthåndverkere mener det bør etableres en rådgivningstjeneste for kunstnere i forhandlingssituasjoner, og at juridisk erfaring og kompetanse i feltet bygges. De mener også det er behov for profesjonelt og langsiktig arbeid når det gjelder Den kulturelle skolesekken og kunstordningen for kommunale bygg. Her er det, ifølge Norske Kunsthåndverkere, et stort potensial i det landsdekkende nettverket av kunstsentre – som bør utnyttes bedre.145

Publikum

Formidlingen av visuell kunst har blitt styrket i tiden etter 2005. Hvordan gjenspeiles dette i utviklingen i befolkningens kulturbruksmønstre og antall besøk ved kunstinstitusjonene?

I kapittel 11.5, om området for museum og kulturvern, viste vi at det har vært en nedgang på 14,1 prosent i besøkstallene til kunst- og kunstindustrimuseene i perioden, fra ca. 1 500 000 i 2005 til ca. 1 300 000 besøkende i 2010. Nasjonalmuseet er den største institusjonen på området, og museet har fått store deler av realøkningen på feltet. Hvordan har utviklingen i besøkstall ved Nasjonalmuseet vært?

Figur 11.30 viser utviklingen i besøkstall for Nasjonalmuseet fra 2007 til 2011. De samlede besøkstallene for Nasjonalmuseets visningssteder i Oslo var i 2011 på 544 370, noe som er en nedgang på 5 prosent fra 2010. Dette skyldes trolig at det fra og med 1. mai 2011 som følge av Stortingets vedtak om kulturmoms ble innført inngangspenger. Det er imidlertid store variasjoner for de ulike visningsstedene gjennom året, så det er for tidlig å konkludere sikkert hva nedgangen skyldes.

I tillegg til visningsstedene i Oslo har Nasjonalmuseets landsdekkende program utstillinger gjennom Den kulturelle skolesekken (nettverk skole) og galleriutstillinger i blant annet kunstforeninger, kunstsentre, kunsthaller, kulturhus, mindre kulturhistoriske museer og universiteter og høyskoler (nettverk galleri).

Når det gjelder besøkstallene for Nasjonalmuseets landsdekkende program, er bildet et annet enn for visningsstedene i Oslo. Det totale besøkstallet var i 2011 155 237, tilsvarende en økning på 35 prosent siden 2010. Dette omfatter 17 utstillinger på vandring til 429 skoler gjennom Den kulturelle skolesekken og 10 utstillinger med 61 turnéstopp i gallerinettverket.146

Statistikken sier imidlertid ikke noe om hvem som oppsøker kunstmuseene. Norsk kulturbarometer kan fortelle oss noe om hvem som går på kunstutstillinger. Kulturbarometeret for 2008 viser at 42 prosent av befolkningen i alderen 9 til 79 år hadde vært på utstilling av billedkunst eller kunsthåndverk de siste 12 måneder i 2008, det samme tallet som tidligere år. Kvinner oppsøker dette kulturtilbudet i større grad enn menn, og den høyeste andelen av befolkningen som går på kunstutstillinger, finner vi i gruppen 55 til 66 år. Også utdanning, inntekt og bosted er avgjørende for i hvilken grad folk går på kunstutstilling.147 Andelen blant innvandrere med bakgrunn fra Asia, Afrika med flere er mye lavere enn i befolkningen for øvrig. Bare 28 prosent av denne gruppen hadde vært på kunstutstilling de siste 12 månedene i 2008. Når det gjelder andelen innvandrere fra EU/EØS, USA, Canada og USA som hadde vært på kunstutstilling, er bildet motsatt. I denne gruppen hadde hele 45 prosent vært på kunstutstilling de siste 12 månedene.148

Til tross for at kulturpolitikken etter 2005 har hatt fokus på formidlingsleddet i det visuelle kunstfeltets verdikjede, har det ikke vært noen markant utvikling verken i museenes besøkstall eller i befolkningens bruksmønstre.

11.8.4 Utvalgets vurdering

Det visuelle kunstfeltet i Norge er dynamisk og i større grad enn flere av de andre kunstfeltene preget av internasjonalisering. Norge har i dag en rekke visuelle kunstnere på høyt nivå. Utvalget har merket seg framveksten av kunstnerstyrte gallerier de siste årene som en positiv utvikling på dette feltet. Man kan imidlertid spørre seg om hvorvidt og i hvilken utstrekning denne utviklingen er et resultat av den offentlige støtten til området for billedkunst, kunsthåndverk og offentlige rom. Den visuelle kunsten har gjennom lang tid vært et område med lav prioritet i norsk kulturpolitikk. Dette bildet har ikke endret seg vesentlig i tiden etter 2005. Området for billedkunst, kunsthåndverk og offentlige rom er et av områdene på det statlige kulturbudsjettet med svakest økonomisk vekst etter innføringen av Kulturløftet. Området preges av å være et felt hvor det ikke har skjedd så mye nytt i politikken etter 2005 – med unntak av planene for Nasjonalmuseet for kunst, arkitektur og design. Diskusjonen om det nye bygget har preget debatten på feltet. Mot slutten av perioden kom stortingsmeldingen Visuell kunst, som har skapt forventninger om at det vil komme et løft for den visuelle kunsten i kulturpolitikken Økningen i bevilgninger til dette området i 2013 er imidlertid svært moderat når man sammenligner det med andre kunstfelt.

Kulturløftet I og II har hatt en uttrykt målsetting om å styrke visningsarenaene og utsmykkingen av det offentlige rom. Nasjonalmuseet har vært et satsingsområde i perioden, og store deler av de økonomiske ressursene på området forvaltes av institusjonen. På denne måten ligner utviklingen på området for billedkunst, kunsthåndverk og offentlige rom den vi har beskrevet på andre kunst- og kulturfelt. En annen likhet er at denne ressursinnsatsen i liten grad har gitt seg utslag i en økning i publikumstall. Til tross for styrkingen av formidlingsinstitusjonene har det totalt sett ikke vært noen markant utvikling i besøkstall eller befolkningens bruksmønstre på området. Det har vært en nedgang i besøkstallene til kunst- og kunstindustrimuseene fra 2005 til 2010. SSBs kulturbarometer viser at befolkningens bruk av kunstutstillinger har holdt seg stabil over lang tid. 42 prosent av befolkningen hadde besøkt en kunstutstilling i løpet av det siste året.

Kulturpolitikken etter 2005 har prioritert institusjoner som representerer formidlingsleddet i det visuelle kunstfeltet. Kunstnerne på det visuelle feltet er ikke ansatt ved institusjonene, og kulturpolitikken etter 2005 har ikke bidratt til noen substansiell endring i denne kunstnergruppens lønns- og arbeidsvilkår. I tillegg er det mangel på produksjonsmidler i kunstinstitusjonene, og institusjonene bidrar derfor i liten grad til at det skapes nye arbeider. Det kan således synes som et problem i verdikjeden på det visuelle kunstfeltet at samspillet mellom produksjonsleddet og formidlingsleddet ikke fungerer optimalt, ved at formidlingsleddet i liten grad stimulerer til produksjon av kunst. Utvalget mener det er viktig at det tas grep på dette området, slik at ressursinnsatsen i større grad enn i dag stimulerer til kunstproduksjon. Utvalget mener forslagene om utstillingshonorar og en ordning med arrangørstøtte kan være gode bidrag til dette. Samtidig bør en større del av bevilgningene til Nasjonalmuseet gå til innkjøp av kunst. Utvalget mener forslaget om utstillingshonorar, sammen med en styrking av produksjonsmidlene i institusjonene, kan ha potensial til å jevne ut noe av den skjevheten som i dag eksisterer mellom kunstnere i det visuelle kunstfeltet og andre kunstnergrupper.

11.9 Kunstnerformål

Kunstnerpolitikken ble en del av kulturpolitikken i Norge på 1970-tallet. Flere undersøkelser hadde da vist at kunstnerne utgjorde en lavinntektsgruppe som ikke fikk del i den allmenne velstandsøkningen i samfunnet. Kunstnerorganisasjonene organiserte seg derfor i «Kunstneraksjonen 1974, som stilte følgende tre krav til myndighetene:

1. Fullt vederlag for bruk av kunstnernes produkter.

2. Utvidet bruk av kunstnernes arbeid.

3. Garantert minsteinntekt for alle profesjonelle kunstnere der punkt1 og 2 ikke gir en tilstrekkelig inntekt.

Myndighetene svarte med å innføre av garantert minsteinntekt og å utvide eksisterende stipendordninger for kunstnere gjennom «Kunstnermeldingen» i 1976.149 Målet med disse ordningene var både å ivareta kunstnernes levekår – og å stimulere til produksjon av kunst.150 Ifølge Solhjell og Øien er kunstnerpolitikkens oppgave å skape dynamikk på kunstfeltet: «Den bidrar til å frembringe nye kunstnere, stimulere deres kunstneriske produksjon og fornyelse, og bestemmer i stor grad deres økonomiske arbeidsbetingelser og levekår».151 Samtidig fikk norsk kunstnerpolitikk – akkurat som kunstnerpolitikken i de andre nordiske land – et sterkt velferdspolitisk preg (jf. «garantert minsteinntekt»). En relativt sterk innflytelse fra kunstnerorganisasjonene (en «korporativ kanal») ble også bygget inn i norsk kunstnerpolitikk, blant annet gjennom innføringen av en særskilt forhandlingsrett for kunstnerorganisasjonene. Også dette er et særtrekk ved nordisk kulturpolitikk sammenlignet med kulturpolitikken i de fleste andre land.152 Noen av disse særtrekkene har imidlertid lenge vært politisk omstridt, jf. særlig den garanterte minsteinntekten og kunstnerorganisasjonenes korporative innflytelse.

De fleste internasjonale undersøkelser av kunstnerkår og kunstnerpolitikk viser at kunstnere utgjør en lavinntektsgruppe, selv om det også er store inntekts- og levekårsforskjeller mellom og innad i kunstnergrupper. Kunstnere er ofte utsatt for stor økonomisk og karrieremessig risiko. Det er i utgangspunktet vanskelig å vite om de vil lykkes profesjonelt. Mange er derfor henvist til å kombinere kunstnerisk arbeid med annet arbeid. Kunstnerpolitikk – i betydningen et målrettet system av offentlige stipender og garantiinntekter rettet mot individuelle kunstnere – er for en stor del et nordisk fenomen. I mange andre land har man heller nøyd seg med å utvikle ulike typer kunstpolitikk (jf. teaterpolitikk, litteraturpolitikk, osv.). I noen land (som Frankrike) har man dessuten lagt særskilt vekt på å sikre kunstnernes rettigheter gjennom opphavsrettslige vederlagsordninger. Men alt i alt finner man neppe kunst- eller kunstnerpolitiske regimer i andre land enn de nordiske som bidrar til generelt bedre levekår for kunstnere.

I Del II viser vi hvordan endringsprosesser i samfunnet som individualisering og globalisering på ulike måter endrer premissene for kulturpolitikken, og hvordan dette blant annet kommer til uttrykk i den sterke veksten i kunstnerbefolkningen de siste tiårene. Kunstnerbefolkningen i Norge og andre rike land øker, og tilstrømningen til kunstneryrkene er større enn markedene er i stand til å absorbere. Stadig flere ønsker å satse på et kreativt yrke. Den siste levekårsundersøkelsen for kunstnere i Norge, Kunstnernes aktivitet, arbeids- og inntektsforhold, 2006, viser at det var det en genuin vekst i kunstnerbefolkningen på 31 prosent fra 1994 til 2006. Å være kunstner er økonomisk svært risikofylt, men oppleves likevel som attraktivt for mange. Levekårsundersøkelsen peker blant annet på at kunstneryrkene for noen gir en større «psykologisk gevinst» enn andre yrker, og at dette derfor fungerer som en egen drivkraft og motivasjon – i tillegg til drømmen om å lykkes, og vissheten om at gevinsten for de få som faktisk gjør det, er svært store.

Boks 11.8 Politiske målsettinger for kunstnerformål

Målene for området er uttrykt som følger i Kulturdepartementets fagproposisjon Prop. 1 S (2012–2013):

1. legge forholdene til rette for at enkeltkunstnere skal kunne bidra til et mangfoldig og nyskapende kunstliv.

2. sikre opphavsmenn vederlag for offentlig bruk av åndsverk gjennom de kollektive kulturpolitisk baserte vederlagsordningene.

Kunstnerpolitikk er også tema i Kulturløftet I og II:

«3. Bedre levekår for kunstnere

Mange kunstnere har vanskelige arbeidsvilkår. Vi mener derfor at det må gjennomføres en levekårsundersøkelse blant kunstnere» (Kulturløftet).

«14. Bedre kunstneres levekår

Vi vil bedre kunstneres levekår, med hovedvekt på inntektsvilkår og velferdsordninger. Forbedre stipendsystemet og støtte etableringen av en danse- og teaterallianse. Sikre kunstnernes rettigheter til egne åndsverk. På basis av dette bruke mulighetene som ny teknologi gir» (Kulturløftet II).

Kunstnerpolitiske vilkår blir også behandlet i stortingsmeldingen Visuell kunst, jamfør kapittel 11.8 om billedkunst og kunsthåndverk.

11.9.1 Fordelingen av midler på området for kunstnerformål

Det ble i 2013 bevilget 431 millioner kroner til kunstnerformål, mot 303,8 millioner kroner i 2005. Dette innebærer en nominell vekst på 41,9 prosent, mens realendringen bare er på 6,5 prosent, jf. tabell 11.1.153 Den samlede realøkningen i kulturløftet for hele området i perioden 2006 til 2013 var på 27,3 millioner kroner, jf. tabell 11.4 og 11.24. Området for kunstnerformål fikk 3 prosent av realøkningen i de statlige bevilgningene til kultur i perioden 2006 til 2013, jf. figur 11.9. Kunstnerformål er således det området på det statlige kulturbudsjettet som har hatt svakest vekst i perioden. Når man ser utviklingen på denne posten i sammenheng med utfasingen av garantert minsteinntekt og kritikken/svekkelsen av kunstnerorganisasjonenes korporative innflytelse på kunstnerpolitikken, er det nærliggende å snakke om en svekkelse eller nedbygging av den spesifikt nordiske kunstnerpolitiske modellen.

Bevilgningene til kunstnerformål omfatter statsstipender, stipender basert på gjennomført kunstutdanning, kunstnerstipender, garantiinntekter og vederlagsordninger. Vederlagsordningene omfatter bibliotekvederlag, visningsvederlag, vederlag for bruk av musikk i gudstjenester med mer, og et særskilt utstillingsstipend for billedkunstnere, kunsthåndverkere og fotografer. Fordelingen av bevilgninger til kunstnerformål viser en svak reduksjon av andelen til garantiinntekter fra 2005 til 2013, jf. tabell 11.25. Her kan det se ut til at man i noen grad har foregrepet den varslede utfasingen av hele ordningen. Samtidig har det skjedd en klar opprioritering av vederlagsordninger og en viss omfordeling til andre kunstnerstipender. De to øvrige ordningene – statsstipender og stipender basert på gjennomført kunstutdanning – har ikke blitt mye endret i perioden. Mesteparten av den realøkningen som har vært på området, har gått til vederlagsordninger.154

Selv om det har vært liten vekst på dette området i perioden, kan den generelle veksten i folks kjøpekraft ha påvirket noen kunstnergruppers levekår positivt.155 På den andre siden kan stor tilstrømning av nye rekrutter til ulike kunstfelt ha bidratt til stagnasjon eller svekkelse av inntektsutviklingen. Disse faktorene kan imidlertid ha slått ulikt ut for ulike kunstnergrupper, jf. nedenfor.

Tabell 11.24 viser bevilgningene over Kulturdepartementets budsjett til området for kunstnerformål for årene 2005 til 2013. Tabellen viser også tallene omgruppert etter formål. Som vi ser, er alle tallene identiske, bortsett fra de for 2013 som er basert på et anslag. Tabellen inkluderer også realøkningen på budsjettområdet for hvert år i perioden.

11.9.2 Utviklingen på området for kunstnerformål

Utfasingen av garantiinntekten

Utfasingen av garantiinntekten (GI) er et viktig aspekt ved kunstnerpolitikken etter 2005. Garantiinntektsordningen skulle sikre mottakerne en minsteinntekt på nivå med laveste lønnstrinn for statsansatte fram til 67 år. GI har bidratt til å sikre en del skapende kunstnere – særlig billedkunstnere og kunsthåndverkere – en økonomisk trygghet. Realveksten i maksimal GI har imidlertid vært beskjeden (13 prosent fra 1994 til 2006),156 så effekten for kunstnernes inntektsutvikling har vært begrenset. Ordningen har dessuten flere svakheter, og den har vært kulturpolitisk omstridt. Av disse grunnene vil ordningen bli utfaset og delvis erstattet av langvarige stipend.

I Løkenutvalgets rapport ble det foreslått å avvikle garantiinntekten gjennom radikal utfasing av ordningen. Utvalget mente at ordningen er utdatert, og at det er mer hensiktsmessig med arbeidsstipender – blant annet fordi arbeidsstipendene gir større fleksibilitet og kan komme flere kunstnere til gode. Norske Billedkunstnere har i innspill til både Kulturdepartementet – og utvalget – tatt til orde for å beholde garantiinntekten, da den etter deres syn sikrer forutsigbarhet og langsiktighet for kunstnere. Kulturdepartementet har valgt det de omtaler som et tredje alternativ. I Visuell kunst-meldingenen slås det fast at departementet ønsker å videreføre politikken med utfasing av garantiinntekten og styrking av stipendordningen. Det påpekes i meldingen at dette er en videreføring av en kunstnerpolitisk linje som ble introdusert i St.meld. nr. 48 (2002–2003) Kulturpolitikk fram mot 2014.

Levekårsundersøkelse blant kunstnere

Som det framgår av Kulturløftet I, skulle det gjennomføres en levekårsundersøkelse blant kunstnere, og rapporten Kunstnernes aktivitet, arbeids- og inntektsforhold, 2006, som det ble referert til ovenfor,ble gjennomført i 2008.

Selv om noen kunstnere lykkes, viser levekårsundersøkelsen at det er svært vanskelig å livnære seg som kunstner. Det er store inntektsforskjeller mellom dem som får «stjernestatus», og den gjennomsnittlige kunstneren. Mange kunstnere har en annen jobb ved siden av sitt kunstneriske virke, enten kunstnerisk tilknyttet arbeid eller ikke-kunstnerisk arbeid. Likevel jobber mange av kunstnerne tilnærmet fulltid som kunstnere. Levekårsundersøkelsen viser at den gjennomsnittlige realøkningen i kunstneriske inntekter fra 1993 til 2006 har vært dårligere enn lønnsutviklingen for befolkningen for øvrig. Mens realøkningen i den yrkesaktive befolkningen for øvrig var på ca. 40 prosent, var inntektsøkningen for kunstnerne generelt bare rundt 18 prosent.

Det er også store forskjeller i inntektsnivået mellom de ulike kunstnergruppene. De visuelle kunstnerne og danserne befinner seg på bunnen av hierarkiet, mens skuespillerne og sceneinstruktørene har et relativt høyt inntektsnivå sammenlignet med andre kunstnergrupper. Det er likevel slik at skuespillerne hadde en påfallende svak inntektsutvikling fra 1993 til 2006: De hadde en reell nedgang i kunstneriske inntekter på 8 prosent i perioden. Det er nærliggende å se denne utviklingen i sammenheng med a) den store tilstrømningen av nye rekrutter (skuespillere) til dette feltet, og b) en kraftig overgang fra fast ansatte til frilans skuespillere. Undersøkelsen påpeker også at realøkningen i garantiinntekten kun var på 13 prosent fra 1993 til 2006, mens reallønnsutviklingen for den yrkesaktive befolkningen var på 40 prosent i samme periode. Når det gjelder fordelingen av garantiinntekter og arbeidsstipender, har billedkunstnere og kunsthåndverkere relativt god uttelling. Alt i alt ser det ut som om ordningene har vært relativt treffsikre i den forstand at det særlig er kunstnergruppene med lavest kunstneriske inntekter som nyter godt av dem. Det påpekes i rapporten at denne treffsikkerheten bør vurderes fortløpende. Ifølge Kulturdepartementets fagproposisjon Prop. 1 S (2012–2013) er billedkunstnere og kunsthåndverkere de to kunstnergruppene med flest kunstnere innenfor de ulike ordningene også i 2011.157

Telemarksforskings rapport konkluderer likevel med at det er andre prosesser enn den statlige kunstnerpolitikken som har mest å si for kunstnernes levekår:

Både de siste endringstendensene – og de rådende strukturene og endringstendensene på de kunstneriske arbeidsmarkedene for øvrig – tyder på at generelle sosiale prosesser og utviklingstrekk på kunstmarkedene har mye mer å si for kunstnerens inntektsutvikling enn den spesifikke kulturpolitikken for kunstnernes arbeids- og inntektsforhold.158

Statlige stipendordninger gjør åpenbart en forskjell for de kunstnerne som kommer inn under ordningene, men mye kan tyde på at det er andre forhold som har større betydning for kunstnerbefolkningens levekår. Dette poenget underbygges også av blant andre Solhjell og Øien, som påpeker at kunstnerens økonomi ikke har blitt vesentlig forbedret siden 1970-tallet, selv om de økonomiske rammebetingelsene er langt bedre i dag. Solhjell og Øien mener en sentral konstatering er «at staten ikke kan stipendiere kunstnere til bedre levestandard, bare til større kunstnerisk virksomhet».159

11.9.3 Utvalgets vurdering

Utvalget merker seg at det har skjedd en relativ nedprioritering av den statlige kunstnerpolitikken på kulturbudsjettet i kulturløftperioden, ved at kunstnerformål har hatt svakere realvekst enn andre kulturområder. Dette er symptomatisk for det bildet som har framkommet i vår gjennomgang av de ulike kunstfeltene. Underveis i denne gjennomgangen har vi flere steder vist til at kunstnerorganisasjoner fra flere av kunstfeltene hevder at økningene i bevilgninger til kultursektoren i tiden etter 2005 i liten grad har skapt endringer i kunstnernes lønns- og levekår. Særlig gjelder dette frilanskunstnerne. På enkelte områder, som musikk, kan det se ut til at levekårene for kunstnere har blitt forverret i tiden etter 2005. Levekårsundersøkelsen som ble gjennomført på oppdrag fra Kulturdepartementet, beskriver situasjonen for kunstnerne i 2006. Etter utvalgets oppfatning er det ønskelig at det gjennomføres en ny levekårsundersøkelse blant kunstnere de nærmeste årene, blant annet for å få klarhet i hvordan Kulturløftet har slått ut for de ulike kunstnergruppene.

Den statlige kunstnerpolitikken har vært relativt treffsikker i den forstand at den særlig har prioritert de kunstnergruppene som har lavest inntektsnivå (særlig visuelle kunstnere). Alt i alt har offentlig støtte i form av stipender og garantiinntekter hatt begrenset effekt på kunstnernes totale levekår. Kunstnerpolitikken har ikke løst kunstnernes kroniske lavinntektsproblem. Andre faktorer – som tilstrømningen av nye rekrutter til kunstfeltet og utviklingen av den generelle kjøpekraften – er trolig viktigere for kunstnernes inntekter. Utvalget er enig med begrunnelsen for at ordningen med garantiinntekt nå utfases og erstattes av arbeidsstipend. Utvalget etterlyser imidlertid klarere politiske grep for å møte utfordringene knyttet til kunstneres levekår.

11.10 Film

Hovedbegrunnelsen for norsk filmpolitikk siden etterkrigstiden har vært av kulturpolitisk art, men også med elementer av næringspolitiske interesser. Fra og med 1950 ble produksjon av spillefilm støttet av staten, med begrunnelsen at det av kulturelle og økonomiske grunner burde produseres mye norsk film.160 Å produsere film er kostbart. Norsk film konkurrerer på et internasjonalt marked og blir vurdert etter samme målestokk som utenlandske produksjoner. For å sikre norske filmproduksjoner av høy kvalitet basert på norsk språk og kultur har det derfor blitt ansett som nødvendig med offentlig støtte til slik virksomhet. Mot slutten av 1990-tallet signaliserte myndighetene at de ville gjennomgå støtteordninger og forvaltningsinstitusjoner. Dette ble starten på en ny filmpolitikk. Med filmreformen i 2001 la myndighetene om støtteordningene for norsk film, og det ble satset sterkere på filmen enn tidligere. Med Kulturløftet i 2005 signaliserte regjeringen et tydelig ønske om å fortsette denne satsingen på norsk film.

Parallelt med den statlige satsingen på film i årene fram mot Kulturløftet vokste det fram flere regionale filminstitusjoner på initiativ fra lokale aktører. Mens den statlige filmpolitikken hadde sin hovedbegrunnelse i målene om å styrke norsk identitet, språk og kultur, ble disse institusjonene i betydelig grad drevet fram av næringspolitiske interesser. Ved å legge forholdene til rette for regional filmproduksjon ønsket kommuner og fylkeskommuner å skape positiv oppmerksomhet, attraktive arbeidsplasser og økt tilflytting til regionene. Kulturløftet markerte et skille for den regionale filmsatsingen, da staten også i større grad kom på banen med en regional filmpolitikk.161

Dataspill har på flere måter blitt et sentralt kulturuttrykk de senere årene. Dataspillmarkedet har hatt en enorm utvikling som industri, og dataspill har gjennomgått store endringer både teknologisk og kunstnerisk. Stadig flere bruker dataspill, særlig barn og unge – men også voksne. Hele 64 prosent av alle barn mellom 9 og 12 år brukte dataspill daglig i 2011. Også blant eldre er dataspill stadig mer utbredt. Ni prosent i aldersgruppen mellom 67 og 79 år brukte dataspill daglig i 2011, noe som er en tredobling siden 2005.162 Med framleggelsen av en stortingsmelding om dataspill i 2008 ville regjeringen vise at de legger vekt på kultur i alle deler av samfunnslivet. Den kulturpolitiske begrunnelsen for støtte til produksjon av norske spill er den samme som for filmstøtten: For å sikre spill av høy kvalitet basert på norsk språk og kultur er det nødvendig med gode tilskuddsordninger.

Boks 11.9 Politiske målsettinger for film og dataspill

I løpet av perioden har det kommet to stortingsmeldinger på området, Veiviseren. For det norske filmløftet¹ og Dataspill.²

Veiviseren formulerer et hovedmål for den norske filmpolitikken:

Hovedmålet er et mangfold av film- og tv-produksjoner basert på norsk språk, kultur og samfunnsforhold, som er anerkjent for høy kvalitet, kunstnerisk dristighet og nyskapning, og som utfordrer og når et stort publikum i Norge og internasjonalt.³

Meldingen beskriver også hvordan dette skal oppnås gjennom «styrket produksjon», «solid publikumsoppslutning», «kvalitet og mangfold» og «filmkultur for alle». Her spesifiseres det blant annet at det gjennomsnittlig skal produseres minst 25 langfilmer i året, at norske filmer skal ha minst 3 millioner besøkende i året, tilsvarende 25 prosent av kinomarkedet – og at det skal være minst 40 prosent kvinner/menn i nøkkelposisjoner innen 2010.⁴

Den regionale filmsatsingen er også en uttrykt målsettingen i Veiviseren: «Den regionale filmsatsingen er en del av den samlede, nasjonale filmpolitikken.» Meldingen sier videre at »(d)epartementet mener det er viktig at de regionale og nasjonale ordningene utfyller og støtter opp under hverandre for å bidra til å oppnå de overordnede målene på filmområdet».⁵

En av hovedmålsettingene med satstingen på spill beskrives slik i Dataspill:

Gode norske dataspill i ulike sjangre basert på norsk språk og innhold.

Dataspill er blitt en viktig del av barn og unges kultur- og mediehverdag og bruken av spill er økende. Markedet domineres av importerte spill. Det er derfor særlig viktig at barn og unge får tilgang på spill av høy kvalitet basert på norsk språk og kultur. Gode tilskuddsordninger er nødvendig for å sikre dette tilbudet.

Meldingen lister også opp mål knyttet til behovet for en livskraftig norsk spillprodusentbransje med fokus på kompetanse, innovasjon og teknologiutvikling, og for trygg bruk av dataspill.

Dataspill er ikke et tema i Kulturløftet, men både Kulturløftet I og II formulerer tydelige målsettinger og forventninger for filmområdet:

5. Støtte opp om den norske filmsuksessen

Norsk film har opplevd suksess de siste årene både i antall produserte filmer og når det gjelder publikumstall. Denne satsingen må fortsette. Vårt mål er at det skal produseres minst 20 langfilmer hvert år, og at 25 pst. av kinobesøket skal være på norske filmer (Kulturløftet).

5. Støtte opp om den norske filmsuksessen

Målet er at Norge skal bli ledende i Norden på film, TV-drama og dokumentar, og at 25 % av kinomarkedet skal bestå av norske filmer. Norsk film skal hevde seg internasjonalt. Det skal satses på filmmiljøer i regionene. Målet er at kvinner skal inneha minst 40 % av nøkkelposisjonene i norsk film» (Kulturløftet II).

¹ St.meld. nr. 22 (2006-2007) Veiviseren. For det norske filmløftet.

² St.meld. nr. 14 (2007-2008) Dataspill.

³ St.meld. nr. 22 (2006-2007) Veiviseren. For det norske filmløftet: 45.

⁴ St.meld. nr. 22 (2006-2007) Veiviseren. For det norske filmløftet: 45.

⁵ St.meld. nr. 22 (2006-2007) Veiviseren. For det norske filmløftet: 93.

11.10.1 Fordelingen av bevilgninger på filmfeltet

I 2013 ble det bevilget 745 millioner kroner til filmområdet, mens bevilgningene til film var 446 millioner kroner i 2005. Dette utgjør en nominell vekst på 66,9 prosent fra 2005 til 2013, mens realveksten er på 42,5 prosent, jf. tabell 11.1. Den samlede realøkningen på området for årene 2006 til 2013 er på 174,5 millioner kroner, jf. tabell 11.4 og 11.26. Området filmformål fikk 6 prosent av realøkningen i de statlige bevilgningene til kultur i perioden 2006 til 2013, jf. figur 11.9. Tabell 11.26 viser bevilgningene over Kulturdepartementets budsjett til filmområdet for årene 2005 til 2013. Tabellen inkluderer også realøkningen på budsjettområdet for hvert år i perioden.

En viktig endring i norsk filmpolitikk etter 2005 er omleggingen av Norsk filmfond, Norsk filminstitutt og Norsk filmutvikling til et nytt Norsk filminstitutt. Mesteparten av realøkningen til filmområdet i perioden 2006 til 2013, 126 millioner kroner – eller 82 prosent, gikk til ulike formål ved det nye filminstituttet. Føringene på realveksten til Norsk filminstitutt var blant annet at de skulle gå til arbeid knyttet til utviklingen av dataspill, fjernsynsdrama, dokumentarer og kinofilm.

Ca. 31 millioner kroner, eller 18 prosent av realøkningen i perioden, har gått til regionale filmvirksomheter. I løpet av kulturløftperioden har det blitt etablert regionale filmtiltak og -miljø flere steder i landet, også utenfor steder hvor det er etablert regionale sentre. Halvparten av landets fylker har regional filmvirksomhet som er støttet av staten. I tillegg til de fem regionale filmfondene,163 er det per 2013 etablert åtte regionale filmsentre.164 Veksten i de regionale filmbevilgningene har variert mellom 2,8 millioner kroner i 2008 og 8,2 millioner kroner i 2009. For 2013 er det ingen realøkning for de regionale tiltakene.

11.10.2 Utviklingen på området for film og dataspill

Fusjonen av Norsk filminstitutt og videreføring av tilskuddsordningene

I 2001 skjedde det en omlegging av filmpolitikken som omfattet en samling av tilskuddsordningene i Norsk filmfond. Denne omleggingen omtales i Veiviseren som en av årsakene til den positive utviklingen for norsk film de siste årene. Målsettingen med omleggingen var blant annet å øke publikumsoppslutningen ved hjelp av «en ny og offensiv filmpolitikk». Kulturdepartementet beskriver reformen som vellykket:

Omleggingen i 2001 har helt klart hatt en positiv effekt på den norske filmsuksessen, og har ført til en vitalisering av produksjonsmiljøet og tilfanget av de gode filmprosjektene. I tillegg er det en rekke andre faktorer som er med på å forklare den positive utviklingen, blant annet etableringen av Filmskolen på Lillehammer.165

Med Veiviseren tydeliggjorde Kulturdepartementet at de ville videreføre tilskuddsordningene, men med noen justeringer. Tilskuddsordningene forvaltes i dag av Norsk filminstitutt. Et sentralt grep i norsk filmpolitikk etter 2005 er som nevnt fusjonen av Norsk filminstitutt: Norsk filmfond, Norsk filminstitutt og Norsk filmutvikling ble offisielt slått sammen til nye Norsk filminstitutt 1. april 2008. Fusjonen kom blant annet på bakgrunn av en anbefaling fra Einarssonutvalget, som ble satt ned for å vurdere organiseringen av de statlige virkemidlene på filmområdet. I utvalgets rapport ble det blant annet pekt på at var overlappende funksjoner og oppgaver mellom de statlige institusjonene på filmområdet, og at det var uklarheter i ansvarsforholdene. Det nye filminstituttet gir tilskudd til kinofilm, kortfilm, dokumentarfilm, fjernsynsserier fiksjon og interaktive produksjoner. I tillegg gir instituttet tilskudd til utvikling, produksjon, lansering i utland og lansering i Norge og dessuten etterhåndstilskudd.166 Tilskuddsordningene skal ifølge Kulturdepartementet legge til rette for et mangfold av filmer. Ifølge Veiviseren er det viktig at det produseres både smale filmer og mer kommersielle produksjoner, derfor er de ulike tilskuddsordningene tilpasset ulike formater.

Regional satsing

Som vist ovenfor markerer Kulturløftet et skille for den regionale filmvirksomheten, ved at staten i større grad kom på banen. I stortingsmeldingen Veiviseren understreker Kulturdepartementet at den regionale filmsatsingen er en del av den samlede, nasjonale filmpolitikken, og videre at «det er viktig at de regionale og nasjonale ordningene utfyller og støtter opp under hverandre for å bidra til å nå de overordnede målene på filmområdet». Blant annet på bakgrunn av en anbefaling fra Einarssonutvalget, foreslo departementet gjennom Veiviseren å innføre en prøveordning for statlig støtte til regionale filmfond. De regionale filmfondene har som hovedformål å investere i audiovisuelle produksjoner, primært innen kommersielle formater som langfilm og fjernsynsproduksjoner. Den regionale begrunnelsen for å finansiere fondene er å tiltrekke seg filminnspillinger til regionen. Fra et nasjonalt perspektiv gir filmfondene tilgang til ny, frisk kapital i norsk filmproduksjon. Forutsetningen for at staten går inn med midler, er at regionen matcher de statlige midlene med minst like mye lokale/regionale midler.167

I 2011 ble ordningen evaluert av Ideas2Evidence på oppdrag fra Kulturdepartementet. Rapporten En neve dollar mer. En evaluering av den statlige støtten til regionale filmfond konkluderte med at det har vært en positiv vekst i filmnæringene i de fem regionene som har filmfond, og at utviklingen var best i de regionene hvor fondene har en klar og tydelig regional profil. Filmfondene har også bidratt til å skape større geografisk mangfold i norsk filmproduksjon. Til tross for økt satsing på den regionale filmvirksomheten, konkluderer rapporten med at det ikke har skjedd «markerte forskyvninger av tyngdepunktene i filmnæringene».168 Dette skyldes ifølge rapporten at regionenes andel av den totale potten er relativt liten, samt at de regionale virksomhetene fremdeles ikke har eksistert lenge nok til å ha utviklet sitt fulle potensial. Det tar tid å utvikle et bærekraftig og stabilt produksjonsmiljø. En viktig årsak er også det som i rapporten betegnes som en «sentraliseringens egendynamikk»: «den regionale ubalansen i den norske filmnæringen (gjør) at det finnes en betydelig trekkraft inn mot næringens sentrum.»169 Osloregionen er den klart største filmregionen i Norge, og det er en fare for at regionenes dyktigste talenter forsvinner til Oslo – også der hvor den regionale satsingen har bidratt til å utvikle nettopp de samme talentene.

Blant aktørene utvalget har vært i kontakt med er den regionale filmsatsningen tatt vel i mot, men det påpekes fra flere hold at satsingen likevel ikke har vært stor nok til å skape bærekraftige miljøer. Norsk Filmforbund uttrykker det slik: «Vi setter pris på økt satsing på regionale filmsentre og filmfond, selv om økningen til disse ikke har vært i nærheten stor nok til å skape bærekraftige produksjonsmiljø i regionene.» FilmReg understreker at det er betydelig forskjell på å være et opptakssted og å ha et filmmiljø. «At produsenter i Oslo skal få nærmere 9 av 10 statlige filmkroner, for så å bruke regionene som kulisser, bygger ikke bærekraftige produksjonsmiljø i hele landet.» FilmReg mener det bør tilrettelegges for at hele bransjen kan utvikle seg fritt, slik at det kan formidles «et mangfold av historier fra hele landet fortalt av dem som står dem nærmest». Ifølge Norsk filminstitutts årsrapport for 2011 ble 25 av 32 premierefilmer produsert av produksjonsselskap med adresse i Oslo eller Akershus i 2011, fire i selskap i Nord-Norge, to på Vestlandet og to på Østlandet. 21 av filmene ble innspilt utenfor Oslo og Akershus.

Likestilling i norsk film

Det har lenge eksistert en skjevhet i kjønnsbalansen i norsk film, noe som blant annet dokumenteres i rapporten fra Tallenes tale170 fra 2006 og Ta alle talentene i bruk.171 Av Tallenes tale framgår det at det var en kjønnsfordeling i tildelingen av de statlige midlene til filmproduksjon på om lag 80 : 20, der kvinner er underrepresentert.172 Et mål i filmpolitikken, som blant annet uttrykkes i Kulturløftet, er at kvinner skal ha minst 40 prosent av nøkkelrollene i norsk film. Med nøkkelroller menes manusforfatter, regissør og produsent. I Veiviseren utdypes denne målsettingen, som både handler om like muligheter for kvinner og menn og at en bedre kjønnsbalanse i filmproduksjonen vil øke mangfoldet i norsk film.173 Dette målet er imidlertid ikke nådd. Ifølge NFIs årsrapport for 2011 var prosentandelen filmer med kvinner i nøkkelposisjoner for kinofilm, dokumentarfilm (for fjernsyn) og kortfilm samlet på 35 prosent i 2011, både blant søknadene og blant tildelte produksjonstilskudd. Tallene viser at andelen dokumentarfilmer med kvinner i nøkkelposisjoner siden 2007 har vært innenfor målsettingen om 40 prosent, men med en reduksjon til 32 prosent i 2011. Når det gjelder kortfilm, er målet 40 prosent filmer med kvinner i nøkkelroller nådd fra og med 2009. Også for kinofilmen har det vært en økning i andelen filmer med kvinner i nøkkelroller, men målet om 40 prosent er fremdeles ikke nådd. I 2011 var andelen kinofilmer med kvinner i nøkkelroller 31 prosent.

Rapporten Likestilling på filmområdet forklarer forskjellene i måloppnåelse med at det er et prosentvis stort antall kvinner som er aktive innenfor dokumentarfilm, kortfilm og manusarbeid, og således mange gode prosjekter med høy kvinneandel som søker. Dette fører både til en høyere kvinneandel i de beste prosjektene, og at det er enklere å praktisere moderat kjønnskvotering. Produksjon av film uten forhåndstilskudd og film med støtte etter markedsvurdering er svært mannsdominert, og når det gjelder tilskudd etter markedsvurdering har utviklingen i kvinneandelen vært negativ de siste fem årene (2011). Rapporten Likestilling på filmområdet påpeker at denne typen filmer – hvor tilskudd gis etterskuddsvis – innebærer større risiko enn de øvrige filmene, og mener det kan se ut som det i filmbransjen som i næringslivet for øvrig er slik at menn er villig til å ta større risiko enn kvinner.174 Norske Filmregissører og Norsk Filmforbund peker på dårlige arbeidsbetingelser og det som kan karakteriseres som et «familiefiendtlig arbeidsmiljø» innen filmproduksjon som en mulig grunn til at kvinner vegrer seg for å satse på spillefilm. Norsk filmforbund peker på at den skjeve kjønnssammensetningen ikke bare er et problem for bransjen, men også for publikum, ettersom menn og kvinner skaper forskjellige uttrykk og forteller forskjellige historier.

Digitaliseringen av kinoene

I løpet av 2011 ble samtlige norske kinoer digitale. Digitaliseringen av norske kinoer er finansiert av midler fra Norsk kino- og filmfond, som forvaltes av Film & Kino.

Stortingsmeldingen Veiviseren redegjør for status for den digitale kinoen per 2007 og beskriver planene for å digitalisere den norske kinoen. Ifølge meldingen ville digitaliseringen innebære en demokratisering av innhold. Ved å benytte digitale kopier kan både store og små kinoer i prinsippet får tilgang til de samme filmene samtidig. Digitaliseringen ville også åpne for en rekke nye muligheter, blant annet visninger av sportsarrangementer, direkteoverførte konserter og andre kulturarrangementer.175

Film & Kino peker på at digitaliseringen av norske kinoer har bidratt til økt kvalitet på norsk kino. Digitaliseringen har åpnet for bedre teknisk kvalitet, men også nye opplevelser som 3D-film og direkteoverført opera i kinosalen. I sin årsmelding fra 2011 påpeker organisasjonen at Norge har valgt en finansieringsmodell for digitalisering av norsk kino som har gjort det mulig for både små og store kinoer å være med, og de mener at digitaliseringen på denne måten også har bidratt til å gi små kinoer ny giv.176 Også Norsk filmklubbforbund peker på at digitaliseringen av kinoen er en sentral del av kulturpolitikken på filmområdet, men at den ikke utelukkende har vært positiv for filmklubbene ettersom klubber som viser film i eget lokale og med eget 35 mm utstyr ikke fikk være med på utrullingen av digitalt framviserutstyr på linje med kinoene.

Dataspill som likestilt kulturuttrykk

Det norske dataspillmarkedet er lite, og muligheten for inntjening er begrenset. Som for filmområdet er det derfor nødvendig med tiltak for å fremme produksjoner basert på norsk språk og kultur. Dataspill som kulturpolitisk område er relativt nytt, men eksisterte også før Kulturløftet ble innført. I 2003 ble tilskuddsordningen for utviklingen av interaktive produksjoner innført som en prøveordning, og i 2004 ble den gjort permanent. Ordningen forvaltes av Norsk filminstitutt og retter seg inn mot uavhengige produsenter. Gjennom stortingsmeldingen Dataspill som kom i 2008,foreslo Kulturdepartementet å videreføre og styrke ordningen. Det ble også foreslått å innføre en egen ordning med tilskudd til lansering av dataspill, og siden 2010 har det vært mulig å søke støtte også gjennom denne ordningen.

I Dataspill ble det også foreslått å utrede en innkjøps- og utlånsordning for norske dataspill i regi av folkebibliotekene, og en slik ordning ble vedtatt i statsbudsjettet for 2011. Norsk filminstitutt administrerer ordningen, som omfatter de fleste bibliotek.

En annen side av dataspill som politikkområde er bevisstgjøring og opplysningsarbeid. Trygg bruk-prosjektet er et nasjonalt koordineringsorgan for trygg bruk av interaktive digitale medier for barn og unge. Prosjektet er en del av det EU-finansierte programmet Safer Internet Plus og administreres i Norge av Medietilsynet. Medietilsynet er også tilknyttet PEGI-ordningen, som er et frivillig, selvregulert system for merking av dataspill. Gjennom stortingsmeldingen Dataspill foreslo Kulturdepartementet en styrking av Medietilsynets opplysningsarbeid om trygg bruk av dataspill.

11.10.3 Virkninger på filmområdet

Filmfeltets verdikjede kan grovt deles inn i tre: produksjon, formidling og publikum. I produksjonsleddet finner vi manusforfattere, regissører, produsenter, scenografer, skuespillere og andre filmarbeidere. I formidlingsleddet finner vi blant annet distributørene, kinoene og filmklubbene. Vi vil i det følge nde se hvordan filmpolitikken etter 2005 har påvirket de ulike leddene i verdikjeden og samspillet mellom dem.

Produksjon av norsk film

Å øke produksjonen av norske langfilmer har vært en tydelig uttrykt målsetting i norsk filmpolitikk det siste tiåret. I Kulturløftet heter det at »(v)årt mål er at det skal produseres minst 25 prosent langfilmer hvert år».Fra starten av 2000-tallet og fram til i dag har den årlige kinofilmproduksjonen økt fra 10–12 filmer til mellom 25–30 filmer i året, og 2011 var et rekordår for norsk film med 33 norske filmer på kino. Det er således liten tvil om at den norske filmpolitikken har lykkes med å nå den kvantitative målsetting om økt produksjon og volum i norsk film. Aktørene utvalget har vært i kontakt med, er i utgangspunktet positive til den satsingen som har vært på norsk film det siste tiåret – og i tiden etter 2005 – og det understrekes at økt produksjon og volum i norsk film har profesjonalisert bransjen, og skapt en større bredde av sjangre og uttrykk. I gjennomgangen ovenfor beskrev vi omleggingen av tilskuddsordningene i 2001 og videreføringen og styrkingen av dem gjennom Kulturløftet. Film & Kino fremhever den økte produksjonsstøtten til norsk film som den viktigste endringen i kulturpolitikken etter 2005: «Særlig viktig har den såkalte 50/50-støtten vært, da den åpner for finansiering av filmer med stort publikumspotensial.» Samtidig pekes det fra ulike hold på forhold i filmpolitikken som ikke har fungert like bra. Noen aktører, som Norsk Filmforbund og Norske Filmregissører, gir uttrykk for at det har vært en skjevfordeling i økningen til de ulike støtteordningene – med en for stor vektlegging av kommersielle filmer.

Filmforbundet mener det ikke er noen selvfølge at filmer som støttes «er de som satser på kunstnerisk dristighet og nyskapning og som utvikler filmmediet og utfordrer publikum». Når det gjelder kinofilm spesielt, mener filmforbundet det heller er satset på det trygge og tradisjonelle. Samtidig mener de at filmens «fattige fettere» – dokumentarfilm, kortfilm, novellefilm og animasjonsfilm – ikke er tilstrekkelig tilgodesett. Norske Filmregissører peker dessuten på at omleggingen av filmstøtten innebærer at produksjonsmidlene blir kanalisert gjennom produsentleddet, noe som har svekket regissørenes posisjon og bidrar til å svekke mangfoldet i produksjonen av filmer.

Formidlings- og publikumsleddet i norsk film

Et av de overordnede målene for filmpolitikken er «filmkultur for alle». Med dette menes det blant annet at det skal være et bredt filmtilbud i fjernsyn, bibliotek og digitale kinoer i hele landet. Kinobesøket i Norge økte med 5,8 prosent fra 2010 til 2011. Film & Kino forklarer en del av økningen med digitaliseringen av kinoene, som har styrket de små og mellomstore kinoene ved at de får flere filmer – og at de får filmene raskere. Dette er ikke like merkbart ved de større kinoene, og de har ikke hatt en tilsvarende besøksvekst.177

Et annet overordnet mål med filmpolitikken er «solid publikumsoppslutning». Med solid publikumsoppslutning menes blant annet minst 3 millioner besøkende på norske filmer, tilsvarende 25 prosent av kinomarkedet. I 2011 ble det solgt drøye 2,8 millioner billetter til norsk film, noe som tilsvarer en markedsandel på 24,5 prosent.178 Flere norske filmer markerer seg også internasjonalt, både gjennom besøkstall og i konkurranser på filmfestivaler.

Norsk Filmklubbforbund mener at kulturpolitikken på filmområdet etter 2005 hovedsakelig har vært en politikk for å styrke filmproduksjon, mens de øvrige områdene innenfor filmkulturen, utover digitaliseringen av kinoen, ikke har vært satsingsområder i denne omgang. Filmforbundet peker på at ledende kommunale kinoer ser på kinoen som en kommersiell virksomhet, og at styrking av filmklubber, cinematek, festivaler og alternative distributører bør være sentralt framover – blant annet for å kunne ivareta den smale filmkulturen.

Norsk kulturbarometer fra 2008 viser at kino er det kulturtilbudet som benyttes av flest mennesker i Norge. 70 prosent av befolkningen var på kino minst en gang i løpet av de siste 12 måneder i 2008. Dette er en økning fra 2004, da 68 prosent av befolkningen hadde vært på kino. Gjennomsnittet for antall kinobesøk for hele befolkningen ble imidlertid redusert fra 4,1 i 2004 til 3,6 i 2008. Alder har stor betydning for kinobesøk. Blant personer mellom 20–24 år hadde 94 prosent vært på kino de siste 12 måneder i 2008, mens dette gjelder 39 prosent av 67–79-åringene. Andelen eldre som har vært på kino, har likevel økt betydelig på fire år – kun 24 prosent av de eldste hadde vært på kino i 2004.

Selv om kino når ut til en større andel av befolkningen enn andre kulturtilbud, påvirkes også andelen som går på kino, av faktorer som utdanning, inntekt, bosted og etnisk bakgrunn. SSBs undersøkelse Kultur- og mediebruk blant personer med innvandrerbakgrunn viser at andelen av befolkningen med innvandrerbakgrunn fra Asia, Afrika, Latin-Amerika og Europa utenom EU/EØS som hadde vært på kino i 2008, var 65 prosent, og den er således lavere enn for befolkningen for øvrig. Andelen av befolkningen med innvandrerbakgrunn fra EU/EØS, USA, Canada og Australia som hadde vært på kino, var like høy som hele befolkningen i Norge for øvrig.

Levekår for filmkunstnere

Flere av aktørene utvalget har vært i kontakt med, herunder Norsk Filmforbund, Norske Filmregissører og Film & Kino, påpeker at til tross for den økte satsingen på norsk film og økt produksjonsvolum har det ikke vært noen vesentlige endringer i levekårene til film- og TV-arbeidere. Norsk Filmforbund mener at dersom politikerne vil stå for målsettingen om at det skal produseres et snitt på 25 kinofilmer med offentlig støtte per år, må de øke de økonomiske rammene – slik at dette volumet produseres med høy kvalitet og anstendige lønns- og arbeidsvilkår. Filmforbundet påpeker at det må finnes et virkemiddelapparat i filmpolitikken som forholder seg til arbeidsmiljølovens regler for arbeidstid og overtid og krav om risikoanalyser, samt at tariffavtaler overholdes, når det tildeles utviklings- og produksjonsstøtte. Det som beskrives som vanskelige arbeidsvilkår i filmbransjen, går trolig også ut over mangfoldet i filmproduksjon, ettersom arbeidsvilkårene bidrar til systematiske skjevheter i representasjonen av kjønn og ulike aldersgrupper blant nøkkelposisjonene i norsk film.

11.10.4 Utvalgets vurdering

Norsk film har hatt en positiv utvikling det siste tiåret. Utvalgets inntrykk er at det foregår et langsiktig og godt arbeid i det norske filmmiljøet, og at filmkulturen i Norge er styrket. Dette skyldes ikke minst at det har blitt tatt filmpolitiske grep på starten av 2000-tallet og i tiden etter 2005. Etter utvalgets oppfatning er det viktig at man fortsetter denne satsingen, slik at man framover kan høste frukter av den innsatsen som er lagt i norsk film.

Vi har sett at det ligger flere kvantitative mål til grunn for filmpolitikken etter 2005: Det skal produseres minst 25 langfilmer i året, 25 prosent av kinomarkedet skal bestå av norske filmer, og kvinner skal inneha minst 40 prosent av nøkkelposisjonene i norsk film. Samtidig ligger det kvalitative mål om å bidra til kunstnerisk dristighet og nyskaping til grunn for politikken på dette området. I et nylig publisert notat om mangfold i filmpolitikken fra Kulturdepartementet heter det at man i 2012 kan konstatere at «de fleste av målsettingene er innfridd, men at vi fremdeles har et stykke igjen å gå på innholdssiden i forhold til kvalitativ variasjon».179

Utvalget deler denne vurderingen. Det produseres stadig flere norske filmer årlig, og besøkstallene til norske filmer på kino øker. Fra starten av 2000-tallet fram til i dag har den årlige kinofilmproduksjonen økt fra 10–12 filmer til mellom 25–30 filmer i året. 2011 var et rekordår for norsk film med 33 norske filmer på kino, drøye 2,8 millioner solgte billetter til norsk film og en markedsandel på 24,5 prosent.180 Flere norske filmer markerer seg også internasjonalt, både gjennom besøkstall og i konkurranser på filmfestivaler. Målet om at kvinner skal inneha minst 40 prosent av nøkkelposisjonene i norsk film, har det vist seg vanskeligere å nå.

Det kan synes som om satsingen på norsk film har bidratt til økt produksjonsvolum og flere publikumssuksesser, men at den i mindre grad har ivaretatt smalere filmuttykk. Bransjen understreker at satsingen har profesjonalisert bransjen og skapt en større bredde av sjangre og uttrykk. Samtidig pekes det på en skjevfordeling mellom støtteordningene, med en for stor vektlegging av de kommersielle filmene. Det kan derfor reises spørsmål ved i hvilken grad filmpolitikken har bidratt til å oppnå målet om produksjoner som er anerkjent for «kunstnerisk dristighet og nyskaping».

Digitaliseringen av kinoene har bidratt til økt kvalitet på norsk kino, både når det gjelder teknisk kvalitet og ved at den åpner for nye opplevelser som 3D-film og direkteoverføringer i kinosalen. Det er vesentlig at Norge valgte en finansieringsmodell som gjorde det mulig for både små og store kinoer å bli digitalisert. Digitaliseringen har bidratt til å gi særlig små kinoer ny giv, og publikumsoppslutningen ved disse kinoene har økt etter at de ble digitalisert. Digitaliseringen av kinoene kan slik ha bidratt til en ivaretakelse av målene om en «filmkultur for alle» og «solid publikumsoppslutning». På samme tid kan det hevdes at filmpolitikken etter 2005 i første rekke har rettet seg inn mot produksjonsleddet, og at det – med unntak av digitaliseringen av kinoene – i mindre grad har vært fokus på formidlingen av film gjennom filmklubber, cinematek og festivaler.

En sentral endring i norsk filmpolitikk etter 2005 er fusjoneringen av Norsk filmfond, Norsk filminstitutt og Norsk filmutvikling til et nytt Norsk filminstitutt. Storparten av realøkningen i statlige bevilgninger til filmområdet i tiden etter 2005 har gått til det nye filminstituttet. Kulturpolitikken etter 2005 markerer likevel et skille for den regionale filmvirksomheten, ved at staten i større grad kom på banen. Til tross for en økt satsing på regional film, viser evalueringsrapporten For en neve dollar mer at det ikke har skjedd «markerte forskyvninger av tyngdepunktene i filmnæringene». Utvalget ser at det tar tid å utvikle bærekraftige og stabile produksjonsmiljø utenfor Oslo. Dette bør være en prioritert oppgave innenfor filmpolitikken i årene som kommer.

11.11 Frivillighet

Helt siden tidlig på 1800-tallet har den norske staten gitt økonomisk støtte til frivillige organisasjoner og innlemmet de frivillige organisasjonene i offentlig politikk. Slik har det frivillige kulturlivet, med demokratisk oppbygde medlemsorganisasjoner, vært en viktig bærebjelke i det norske demokratiet. Båndene mellom staten og frivillige organisasjoner har historisk sett vært sterke, basert på samarbeid og integrasjon. Likevel er det først med den nye kulturpolitikken på 1970-tallet at organisasjoner innenfor kultur- og fritidssektoren ble knyttet til det politiske og administrative systemet, blant annet ved at det frivillig organisasjonsliv ble inkludert i «det utvidede kulturbegrepet» og ansett for å være «kulturarbeid». Fra 1970-tallet og framover opplevde det frivillige organisasjonslivet slik en ideologisk fornying og ble en stadig viktigere del av offentlig politikk. Men mens politikken på 1970-tallet handlet om å knytte de frivillige organisasjonene til velferdsutfordringer, var tanken på 1980-tallet at organisasjonene i større grad skulle produsere velferdsgoder på fortjenestefri basis. I 1988 kom den første offentlige utredningen om det frivillige feltet i Norge, NOU 1988:17 Frivillige organisasjoner, og begrepet «tredje sektor» ble politisk for første gang benyttet i erklæringen til Jan P. Syse sin koalisjonsregjering i 1989. Selv om staten på 1980-tallet trakk et skille mellom stat og frivillig sektor, kom likevel en vesentlig del av inntektene til de frivillige organisasjonene fra staten.

I 1997 la Jagland-regjeringen fram stortingsmeldingen St.meld. nr. 27 (1996–97) Om statens forhold til frivillige organisasjoner, som uttrykte et sterkt behov for å samordne støtteordninger – og å tydeliggjøre politikken på området. Stortingsmeldingen vektla at frivillig sektor som en sentral del av velferdsstaten, og de frivillige organisasjonene ble sett på som skoler i demokrati for deltakerne og som viktige korrektiv til staten.

Boks 11.10 Politiske målsettinger på området for frivillighetsformål

Med Frivillighet for alle¹ ønsket regjeringen å etablere «en ny og helhetlig frivillighetspolitikk». Det overordnede målet for frivillighetspolitikken er ifølge meldingen «å støtte aktivt opp under utviklingen av et levende sivilsamfunn» og videre at »(d)ette skal skje gjennom et nært samspill med frivillige organisasjoner og ved å støtte og legge til rette for frivillig engasjement» og at «Regjeringen ser frivillig sektor som en grunnpilar i demokrati og velferdssamfunn».² Meldingen beskriver fire hovedstrategier for å støtte aktivt opp om frivillig sektor og bidra til økt deltakelse:

• Bedre rammevilkår for frivillig sektor

• Økt fokus på ressurser til lokal aktivitet og «lavterskelaktivitet»

• Økt oppmerksomhet om inkludering og integrering

• Styrket kunnskap og forskning

Frivillighetsområdet inngår også i Kulturløftet:

9. Økt satsing på det frivillige arbeidet

Det legges ned mye arbeid i lag og organisasjoner over hele landet. Det er derfor viktig at disse har best mulig rammevilkår. Frifond-midlene som går til barn og unge er viktige bidrag til lokal aktivitet, og det er viktig at disse fordeles på en måte som ligger nærmest opp til organisasjonenes egne ønsker (Kulturløftet I).

3. Gi frivilligheten et løft

Satse 1 milliard på momskompensasjon for frivilligheten og sikre forutsigbare rammebetingelser gjennom Norsk Tipping og grasrotandelen. Gjøre det enklere for frivillige organisasjoner å skaffe egne inntekter. Vi vil samarbeide med de frivillige organisasjonene om inkludering og folkehelsearbeid. Det frivillige kulturlivet skal styrkes. Antall frivillighetssentraler skal økes vesentlig (Kulturløftet II).

¹ St.meld. nr. 39 (2006-2007) Frivillighet for alle.

² St.meld. nr. 39 (2006-2007) Frivillighet for alle: 21.

En viktig programerklæring for den rød-grønne regjeringen da den kom til makten i 2005, var å skape «en ny og helhetlig frivillighetspolitikk». Kulturdepartementet fikk koordineringsansvar for frivillighetspolitikken i 2005, og i 2007 ble stortingsmeldingen Frivillighet for alle181 lagt fram. Her uttrykte regjeringen et ønske om å samordne og utvikle en helhetlig statlig frivilligpolitikk som et hovedmål, samtidig som politikken skulle bidra til å tydeliggjøre frivillig sektor som en selvstendig sektor i samfunnslivet. Store deler av politikken bygger på det syn at frivillige aktiviteter utgjør viktige virkemidler for å nå offentlige velferdsmål, og det uttrykkes blant annet forventninger knyttet til integrering og inkludering, likestilling, gode nærmiljø og velferd og folkehelse.182 Meldingen slår blant annet fast at »(u)ten et sterkt sivilsamfunn hvor enkeltmennesker sammen bidrar til gode lokalsamfunn, kan vi ikke lykkes i arbeidet for et samfunn hvor alle er med».183

Utgangspunktet for Kulturutredningens gjennomgang og behandling av frivillighetspolitikken etter 2005 er området «frivillighetsformål» på Kulturdepartementets budsjett. Tilskudd, tiltak og virkemidler på området er ment å treffe et bredt spekter av frivillig virksomhet – både idrettslag og foreninger, internasjonale organisasjoner, tro- og livsynssorganisasjoner, interesseorganisasjoner og kultur- og kunstorganisasjoner. I tråd med begrepet «ytringskultur» som vi introduserte i Del II, er det imidlertid den frivillige kulturvirksomheten som er vårt hovedanliggende. I vår vurdering av frivillighetspolitikken etter 2005 er vi derfor spesielt opptatt av å belyse hvilken effekt frivillighetspolitikken har hatt på kulturfrivilligheten.

11.11.1 Fordelingen av midler til frivillighetsformål

Det ble bevilget 1,3 milliarder kroner til frivillighetsformål i 2013, mot 219 millioner kroner i 2005. Bevilgningene til frivillighetsområdet hadde en nominell vekst på 491 prosent fra 2005 til 2013 og en realvekst på 288 prosent, jf. tabell 11.1. Den samlede realøkningen i Kulturløftet til frivillighetsområdet var 844,3 millioner kroner, jf. tabell 11.4 og 11.27. Frivillighetsområdet fikk 28 prosent av den samlede realøkningen i de statlige bevilgningene til kultur i perioden 2006 til 2013, jf. figur 11.9.184 Fra å være et av de minste budsjettområdene ble frivillighetsområdet i 2013 det nest største området på det statlige kulturbudsjettet. Kun på scenekunstfeltet ble det bevilget mer midler i 2013. Frivilligheten er således også det området som har hatt klart størst vekst både prosentvis og absolutt etter at Kulturløftet ble innført.

¹ Forslag til budsjett kap. 315 Frivillighetsformål, Prop. 1 S (2012-2013) Kulturdepartementet.

Den store veksten skyldes først og fremst en økning i merverdikompensasjon til frivillige organisasjoner. Veksten kom hovedsakelig i årene 2010, 2011 og 2013. I 2013 ble det bevilget 948,2 millioner kroner til ordningen. Det er også bevilget penger til blant annet frivilligsentraler, Frivillighetsregisteret, forskning og utredning, Frifond og momskompenasjon ved bygging av idrettsanlegg.

11.11.2 Utviklingen på frivillighetsområdet

Frivillighetsregisteret

På bakgrunn av et forslag fra de frivillige organisasjonene om å etablere et frivillighetsregister oppnevnte Bondevik-regjeringen i august 2005 en arbeidsgruppe for å utrede en slik etablering. Etter regjeringsskiftet samme høst ble arbeidsgruppens mandat opprettholdt, og i juni 2006 la arbeidsgruppene fram NOU 2006:15 Frivillighetsregister. Utredningen må sees i sammenheng med at den rød-grønne regjeringen hadde slått fast i Soria Moria-erklæringen at det skulle opprettes et frivillighetsregister:

Regjeringen vil formelt gi frivillig virksomhet status som egen sektor gjennom etablering av et frivillighetsregister. Dette vil kunne åpne for et enklere regelverk når det gjelder skatt, merverdiavgift og arbeidsgiveravgift.

Formålet med Frivillighetsregisteret er ifølge stortingsmeldingen Frivillighet for alle å forenkle samhandling mellom frivillige organisasjoner og offentlige myndigheter, blant annet ved å spare både organisasjonene og det offentlige for unødig byråkrati og dobbeltarbeid i forbindelse med offentlige tilskuddsordninger til frivillig virksomhet.185 Frivillighetsregisteret omfatter organisasjoner som ikke er fortjenestebaserte, ikke er organisert av det offentlige og ikke driver som samvirke. Disse organisasjonene har rett, men ingen plikt, til å registrere seg. Selv om registreringen er frivillig, finnes det betydelige økonomiske insentiv for de frivillige organisasjonene til å registrere seg. Kun ved å være registrert i Frivillighetsregisteret kan organisasjonene benytte seg av ordningen med momskompensasjon for frivillige organisasjoner og Grasrotandelen, som vi beskriver nedenfor. Per 2012 er det registrert mer enn 25 000 foreninger i Frivillighetsregisteret.

Til tross for at formålet med Frivillighetsregisteret var forenkling, har ordningen blitt kritisert for å føre til merarbeid for organisasjonene. Av noen organisasjoner oppleves Frivillighetsregisteret som enda et sted man skal rapportere til. I rapporten Sårbar frivillighet som er utarbeidet på oppdrag fra Landslaget for barne- og ungdomsorganisasjoner (LNU) i 2010, framgår det blant annet at »(f)or hver instans som krever sin revisorattest, sitt eget rapporteringsskjema, eller sin regnskapsmal, beslaglegges frivillige ressurser og kostnadene øker. Det rammer lokallag, i fra før ressurssvake organisasjoner og uavhengige lokale organisasjoner hardest.»186

Merverdikompensasjonsordningen for frivillige organisasjoner

I 2010 ble ordningen med momskompensasjon til frivillige organisasjoner fra 2001 revidert. De frivillige organisasjonene hadde over lengre tid jobbet for å få på plass en ny ordning, og i 2008 anbefalte Kulturmomsutvalget å innføre ordningen.187 I statsbudsjettet for 2010 framgår det at

Regjeringen har besluttet å innføre en ny ordning for momskompensasjon til frivillige organisasjoner. Ordningen trer i kraft 1. januar 2010 og skal trappes opp med en milliard kroner fram til 2014.

Merverdikompensasjonsordningen for frivillige organisasjoner skal kompensere for kostnader som frivillige organisasjoner har til merverdiavgift ved kjøp av varer og tjenester i den ikke-fortjenestebaserte delen av virksomheten. En forutsetning da ordningen ble utvidet i 2010 var at alle organisasjoner som var inne i den tidligere ordningen også skulle få støtte gjennom den nye ordningen. Dette har imidlertid ikke skjedd, og studieforbundene er blant organisasjonene som nå har falt ut av ordningen. Rundt 13 000 lag og foreninger mottok ifølge Kulturdepartementet kompensasjon fra ordningen i 2011, hvorav 45 prosent gikk til lokale lag. Idrett representerte den største kategorien av tildelte midler med 40,4 prosent, mens internasjonale organisasjoner mottok 12,5 prosent, tros- og livssynsorganisasjoner 11,2 prosent, interesseorganisasjoner 8,8 prosent og kultur- og kunstorganisasjoner 7,4 prosent.188

Samtidig er det en svært liten del av midlene som kanaliseres gjennom momskompensasjonsordningen som går til barne- og ungdomsorganisasjonene, ettersom disse organisasjonene har relativt få momsutgifter. Av de om lag 600 millioner kroner som ble fordelt gjennom ordingen i 2011, gikk 15,9 millioner kroner til LNUs medlemsorganisasjoner, om en ser bort fra Norges Musikkorps Forbund som alene fikk 18,9 millioner kroner. Selv om ordningen er kjærkommen for de 30 barne- og ungdomsorganisasjonene som fikk tildelt midler i 2011, minner LNU likevel på at ordningen «ikkje på langt nær kompenserer dei faktiske momsutgiftene til organisasjonane, ei heller har vore noko stort løft for den grasrotbaserte frivilligheita utanfor idretten».189 Når det er sagt, må det samtidig påpekes av idretten i stor grad er en arena for barn og unge.

Formålet med ordningen er blant annet at den skal være enkel, ubyråkratisk og lett tilgjengelig også for lokale lag og små foreninger. Noen aktører mener imidlertid at ordningen favoriserer store og veldrevne organisasjoner med et godt utbygget administrativt apparat. I rapporten Sårbar frivillighet pekes det på at ordningen er et eksempel på unødvendig byråkratisering av et svært positivt tiltak. Kravene som stilles til søkerne, er ifølge rapporten kompliserte. Dette fører til at det for mange små lokallag med høy utskifting av tillitsvalgte blir en for stor oppgave sett opp mot en liten gevinst.190

En rapport utarbeidet av Frivillighet Norge i 2011 viser at for organisasjoner med liten økonomi fører revisorkostnadene de har i forbindelse med søknadsprosessen, til at «vinninga går opp i spinninga». En organisasjon191 opplyser at »(…)vi fikk utbetalt kr 9411,–. Og hadde ekstra utgifter til revisorbistand på kr. 4600,–+ mva. Regningen ble da kr. 5750,– Vi satt igjen med overskudd på kr. 3661,–. Det har vært mye arbeid med å lese regelverket på 14 sider og ikke minst forstå hvordan vi skal søke på en korrekt måte». Samtidig viser den samme rapporten at «77,6 prosent av respondentene som har søkt om merverdikompensasjon sier de opplevde prosessen som oversiktlig og lettfattelig». Dette er en forbedring sammenlignet med året før, hvor 64,2 prosent oppga det samme.192 Frivillighet Norge understreker i rapporten at ordningen er et viktig bidrag til hele frivillig sektor, at den er direkte knyttet til aktivitet og fungerer godt i et bredt spekter av organisasjoner: «Momskompensasjonsordningen bidrar dermed til en levende mangfoldig og uavhengig frivillighet, og dermed også til et levende demokrati.»

Høsten 2012 gjennomførte Kulturdepartementet en evaluering av ordningen med momskompensasjon for frivillig sektor. En sentral del av grunnlaget for evalueringen er en spørreundersøkelse hvor 136 organisasjoner deltok. Evalueringen konkluderer med at et stort flertall av organisasjonene som deltok i spørreundersøkelsen, gir uttrykk for at de mener kompensasjonsordningen er ubyråkratisk. Samtidig framgår det i evalueringen at barne- og ungdomsorganisasjoner, frivilligsentraler og innvandrerorganisasjoner er dårlig representert i søkermassen både i forhold til totalt antall søkere og i forhold til omfanget av denne typen organisasjoner i Norge.

Grasrotandelen

Grasrotandelen ble lansert i stortingsmeldingen Frivillighet for alle, hvor det framgikk at «Regjeringen vil at de som deltar i Norsk Tippings spill skal kunne bestemme at deler av innsatsen skal gå direkte til et lokalt klubblag, forening, organisasjon eller lignende».193 Ordningen innebærer at fem prosent av innsatsen vil kanaliseres til spillerens forhåndsbestemte formål. Grasrotandelen gjør det slik mulig for de enkelte spillerne selv å bestemme hvilken frivillig organisasjon som skal få deler av beløpet de spiller for. Ordningen ble innført som en del av omleggingen av pengespillpolitikken i landet.

Media belyste høsten 2012 flere tilfeller hvor det var snakk om mulig misbruk av ordningen med Grasrotandelen. På denne bakgrunnen sendte Kulturdepartementet et forslag til endringer i forskriften om Grasrotandelen på høring høsten 2012. Hensikten med endringsforslaget er å forhindre og forebygge misbruk av ordningen.

Nærmere 20 000 lag og foreninger mottar grasrotmidler, og siden innføringen av tjenesten i 2009 har det blitt utbetalt nesten én milliard kroner under ordningen. Formålet med ordningen var blant annet at den skulle stimulere mangfoldet av lokalt engasjement rundt omkring i landet. En kritikk av ordningen er imidlertid at den i første rekke har blitt en god inntektskilde for lokale fotballklubber og idrettslag – og en del av frivillig sektor mener ordningen slik bidrar til skjevfordeling av midlene, og at det er idretten som er vinneren.194

I rapporten Sårbar frivillighet går det fram at av de 192,9 millionene som ble fordelt via Grasrotandelen i perioden fra januar til september 2010 gikk 68,2 prosent til idrettsformål. Barne- og ungdomsorganisasjonene fikk på sin side 3,4 prosent av midlene. Rapporten peker på at denne fordelingen ikke står i forhold til den lokale aktiviteten barne- og ungdomsorganisasjonene representerer – eller kulturens tiltenkte andel av overskuddet fra Norsk Tipping.195

Styrket kunnskap og forskning

En hovedstrategi i frivillighetspolitikken som ble skissert i Frivillighet for alle var mer forskning for å få økt kunnskap om frivillig sektor. Av stortingsmeldingen framgår det at: «Det er behov for økt kunnskap om sivilsamfunn og frivillig sektor i Norge. Ny forskning vil bidra til at både organisasjonene og myndighetene kan møte utfordringer og muligheter på en bedre måte».196 På denne bakgrunnen ble Senter for forskning på sivilsamfunn og frivillig sektor etablert i 2008 som et virtuelt prosjekt for en periode på tre år. Siden har prosjektet, som er drevet i samarbeid med Institutt for samfunnsforskning og Uni Rokkansenteret, blitt forlenget med to år. Forskningsprogrammet utløper sommeren 2013, og Kulturdepartementet uttaler i budsjettproposisjonen for 2013 at det vil bli tatt stilling til hvordan forskning på sivilsamfunn og frivillig sektor skal ivaretas før programmet utløper.197

I stortingsmeldingen Frivillighet for alle ble det også besluttet å utvikle et satellittregnskap for frivillig sektor, og det ble lagt til SSB. Satellittregnskapet viser inntekter, utgifter og sysselsetting for virksomheter som driver på ideell og frivillig basis. Formålet er å synliggjøre de verdiene som frivillig sektor bidrar med i samfunnet. Det første satellittregnskapet for frivillig sektor ble offentliggjort i 2010.198

Frifond

Frifondordningen ble opprettet i 2000 for å gi støtte til lokale ledd i barne- og ungdomsorganisasjonene og til andre lokale grupper av barn og unge. Ordningen ble opprettet på bakgrunn av stortingsmeldingene Om statens forhold til frivillige organisasjoner199og Tilleggsmelding om statens forhold til frivillige organisasjoner200. Formålet med ordningen er å stimulere barn og unge til aktivitet og deltakelse lokalt. I Kulturdepartementets budsjettproposisjon for 2013 heter det at »(t)ilskuddet skal nå ut til et bredt spekter av organisasjoner, frittstående grupper og foreninger med ulike formål og aktivitetsgrunnlag».201

Ordningen finansieres med midler fra overskuddet fra Norsk Tipping, i tillegg til at det tilføres midler over statsbudsjettet. Midlene fordeles til de tre paraplyorganisasjonene Norsk musikkråd, Norsk teaterråd og LNU – som har ansvar for forvaltningen og fordelingen av midlene i ordningen.

I rapporten Sårbar frivillighet beskrives Frifondordningen som vellykket, men det pekes på at ordningen har blitt mer usikker ved at flere skal dele på inntektene fra Norsk Tipping.202 Ifølge Kulturdepartements budsjettproposisjon for 2013 planlegges det en ekstern evaluering av Frifond i 2013, hvor ansvarsfordelingen mellom paraplyorganisasjonene vil være et av flere evalueringspunkter.203

Grunnstøtten til barne- og ungdomsorganisasjoner

Frivillige, demokratiske barne- og ungdomsorganisasjoner har en viktig rolle som kultur- og fritidstilbud. De er arenaer for samfunnspåvirkning og medbestemmelse i tillegg til opplæring og utøvelse av kunst og kulturuttrykk. Grunnstøtten til barne- og ungdomsorganisasjoner fordeles av forvaltningsorganet Fordelingsutvalget som i dag er underlagt Barne-, likestillings- og integreringsdepartementet. Formålet med tilskuddsordningen er å legge til rette for barn og ungdoms deltakelse i barne- og ungdomsorganisasjonene. Tilskudd kan gis til frivillige landsomfattende organisasjoner som ved sine vedtekter blant annet kan vise til at organisasjonen arbeider for barn og ungdom med spørsmål som gjelder barn og ungdom, og har barn og ungdom som deltakere i sine aktiviteter.

I 2012 mottok 88 organisasjoner til sammen i underkant av 96 millioner kroner i nasjonal grunnstøtte. Over de siste 10 årene er det kommet inn 30 nye organisasjoner inn i ordningen, og medlemstallet i organisasjonene har økt med over 100.000. Støttebeløp per medlem er dermed synkende. I 2012 mottok 28 organisasjoner 3,5 millioner kroner i tilsagn til internasjonal grunnstøtte. Grunnstøtten er den viktigste støtteordningen for drift av sentralleddene av barne- og ungdomsorganisasjonene og den er med på å finansiere kapasitetsbygging i organisasjonene, slik at de kan skape aktivitet for sine medlemmer.

Med stortingsmeldingen Frivillighet for alle, ble Kulturdepartementets oppdrag for samordning av frivillighetspolitikken styrket. Gjennom budsjettbehandlingen i Stortinget har departementet fått et styrket oppdrag i å samordne og forenkle samhandlingen mellom barne- og ungdomsorganisasjonene og staten. Frifond, som er den andre store kulturstøtteordningen for barne- og ungdomsorganisasjoner er allerede flyttet fra Barne-, likestillings- og integreringsdepartementet til Kulturdepartementet. På samme måte som fritidsklubbene må barne- og ungdomsorganisasjonene ofte begrunne sin virksomhet med sosialpolitikk for å få støtte. Samfunnsdeltakelse og kunst- og kulturutøvelse bør imidlertid være tilstrekkelig også når det gjelder barne- og ungdomsorganisasjonene.

11.11.3 Virkninger på frivillighetsfeltet

Med frivillighetspolitikken etter 2005 ønsket regjeringen å skape «en ny og helhetlig frivillighetspolitikk». Stortingsmeldingen Frivillighet for alle beskriver fire hovedstrategier for frivillighetspolitikken knyttet til bedre rammevilkår for frivillig sektor, økt fokus på ressurser til lokal aktivitet og «lavterskelaktivitet», økt oppmerksomhet om inkludering og integrering og styrket kunnskap og forskning. I vår vurdering av frivillighetspolitikken etter 2005 er vi spesielt opptatt av å belyse virkningene av politikken på den delen av frivilligheten som omfattes av begrepet «ytringskultur».

Vår gjennomgang viser blant annet at det er iverksatt tiltak for å styrke kunnskap og forskning på frivillig sektor. Gjennomgangen viser også tiltak som har som formål å bedre rammevilkårene for frivillig sektor og bidra til at alle kan delta i frivillig arbeid. Hvordan har disse tiltakene slått ut i praksis? Har frivilligheten fått bedre rammevilkår? Har dette bidratt til økt lokal aktivitet og «lavterskelaktivitet»? Og ikke minst, kan vi snakke om en helhetlig frivillighetspolitikk?

Bedre rammevilkår?

Det er i perioden etter 2005 iverksatt flere tiltak for å bedre rammebetingelsene til frivillig sektor. Frivilligheten er det området på kulturbudsjettet med den største realøkningen siden 2005, noe som skyldes innføringen av den nye ordningen med momskompensasjon for frivillige organisasjoner. Hvis vi skuer lenger tilbake i tid, ser vi at det også på lengre sikt har skjedd betydelige endringer i frivillige organisasjonens økonomi – også hvis vi ser bort fra momskompensasjonsordningen og bevilgningene over Kulturdepartementets budsjett. Ifølge Håkon Lorentzen (2010) har statens bidrag til frivillig sektor blitt tredoblet i løpet av de siste 15 årene. I 2009 ga det offentlige til sammen 4,7 milliarder kroner i støtte til frivillig sektor, hvis en ser bort fra frivillige organisasjoners institusjonsdrift.204 Det er også verdt å merke seg at flere organisasjoner i 2010 enn for ti år siden – over 80 prosent – oppgir at de har «god» eller «tilfredsstillende» økonomi.205 På denne bakgrunnen er det naturlig å konkludere med at rammevilkårene til frivillig sektor er betydelig forbedret i løpet av de siste årene, og spesielt i perioden etter 2005.

Frivillighet Norge uttrykker at ordningen med momskompensasjon for frivillige organisasjoner er et viktig bidrag til hele frivillig sektor – og bidrar til en mangfoldig og levende frivillighet. Også LNU er positive til ordningen med momskompensasjon for frivillige organisasjoner. De mener imidlertid at ordningen ikke har bidratt til noe stort løft for frivilligheten utenom idretten, og i særlig liten grad når det gjelder barne- og ungdomsorganisasjonene. At idretten kommer heldig ut av ordningen, underbygges også av tall fra Kulturdepartementets budsjettproposisjon for 2013, som viser at idretten får om lag 40 prosent av midlene i ordningen. Også når det gjelder Grasrotandelen, er det idretten som er den store vinneren.

Økt fokus på lokal aktivitet og «lavterskelaktivitet»?

En annen hovedstrategi i frivillighetspolitikken er økt fokus på lokal aktivitet og «lavterskelaktivitet». Med innføringen av Frivillighetsregisteret ønsket Kulturdepartementet å forenkle samhandlingen mellom frivillige organisasjoner og offentlige myndigheter. Formålet med momskompensasjonsordningen var at den skulle være enkel, ubyråkratisk og lett tilgjengelig for små lag og foreninger.

Gjennomgangen ovenfor viser at opplevelsen av disse ordningene peker i to ulike retninger. Mens flertallet av organisasjonene som har søkt om momskompensasjon – og en økende andel fra 2010 til 2011 – finner prosessen oversiktlig og lettfattelig, kan det også synes som om det er en del organisasjoner som faller utenfor. Dette gjelder i særlig grad små organisasjoner som ikke har noen stor gevinst ved å søke om momskompensasjon. Selv om ordningen med momskompensasjon synes å treffe bredt, kan det likevel reises spørsmål ved om ordningen også treffer presist når det gjelder lavterskelaktiviteten. Rapporten Sårbar frivillighet peker på en tendens i frivillighetspolitikken knyttet til «manglende samordning og økende byråkratisering». Dette fører ifølge rapporten til at de økonomiske støtteordningene blir mindre tilgjengelige, noe som i særlig grad rammer «den delen av barne- og ungdomsfrivilligheten som er drevet av barn og unge selv, lokallag og uavhengige lokale grupper med få økonomiske og personelle ressurser, og de organisasjonene som fra før har trange økonomiske rammer».206

En ny og helhetlig frivillighetspolitikk?

I Frivillighet for alle framgår det at til tross for et vitalt og mangfoldig organisasjonslandskap faller grupper i samfunnet utenfor det fellesskapet som det frivillige organisasjonslivet representerer. Med den nye frivillighetspolitikken ønsket regjeringen derfor å rette oppmerksomheten mot mulighetene for å stimulere til og legge til rette for økt deltakelse.207

Det som ovenfor ble beskrevet som «manglende samordning og økende byråkratisering», kan tydeliggjøres gjennom en kartlegging ved Senter for forskning på sivilsamfunn og frivillig sektor i 2010. Denne kartleggingen viser at det finnes over 80 tilskuddsordninger til ulike deler av frivillig sektor innenfor 14 ulike departement.208 På denne bakgrunn fastslår Strømsnes og Selle i artikkelen «En ny og helhetlig frivillighetspolitikk?»at »(n)oe enhetlig og samordnet felt er det altså ikke så lang snakk om».209 En egen kartlegging av tilskuddsordninger for barn og unge i regi av Kulturdepartementet i 2011 viser videre at barne- og ungdomsorganisasjonene kan søke på 49 ulike tilskuddsordninger under 12 forskjellige departement. De ulike tilskuddsordningene har stor innbyrdes variasjon både med hensyn til formål, målgruppe, inngangsvilkår, regelkompleksitet, tidsfrister og organisering av forvaltningen. Kulturdepartementet utførte kartleggingen i forbindelse med et prosjekt for å forenkle barne- og ungdomsorganisasjonenes samhandling med det offentlige knyttet til statlige tilskuddsordninger. På denne bakgrunnen foreslo prosjektet, som ble gjennomført i samarbeid med representanter fra frivillig sektor, blant annet at det opprettes en nettside med oversikt over statlige tilskuddsordninger som barne- og ungdomsorganisasjoner kan søke på.210

11.11.4 Utvalgets vurderinger

Det har i tiden etter at de rød-grønne kom til regjeringsmakten i 2005, skjedd mye på frivillighetsområdet. Fra å være er relativt lite budsjettområde i 2005 har frivillighetsfeltet hatt en kraftig vekst i løpet av kulturløftperioden – og er i 2013 det nest største området på det statlige kulturbudsjettet med en bevilgning på drøye 1,2 milliarder kroner. Bakgrunnen for den store veksten er innføringen av en ny ordning for momskompensasjon for frivillige i organisasjoner i 2010. Målet er at det skal bevilges én milliard kroner gjennom ordningen innen 2014.

I 2007 la regjeringen fram stortingsmeldingen Frivillighet for alle. Målsettingen med meldingen var å etablere en ny og helhetlig frivillighetspolitikk – dette skulle blant annet nås gjennom bedrede rammevilkår for frivillig sektor og økt fokus på ressurser til lokal aktivitet og «lavterskelaktivitet». På denne bakgrunnen ble det iverksatt tiltak som Frivillighetsregisteret, en ny ordning for momskompensasjon og Grasrotandelen. Felles for disse tiltakene – og den allerede eksisterende tilskuddsordningen for barn og unge, Frifond – var at de skulle være enkle og ubyråkratiske og slik nå ut til både små og store lag og foreninger.

Utvalget anerkjenner regjeringens initiativ til en ny og helhetlig frivillighetspolitikk, og utvalget er positivt til at initiativet har blitt fulgt opp med tiltak som Frivillighetsregisteret. Samtidig framstår fremdeles ikke frivillighetspolitikken som spesielt helhetlig, med et mangfold av forskjellige tilskuddsordninger som det kan være vanskelig å orientere seg i. Med økte midler, kommer strengere krav til rapportering og kontroll.211 Dette er et dilemma i frivillighetspolitikken, som i verste fall kan føre til at små lag og foreninger og «lavterskeltilbud» faller utenfor.

Utvalget mener at flere tiltak i kulturpolitikken etter 2005 – og spesielt satsingen på frivillig sektor gjennom momskompensasjonsordningen – har bidratt til bedrede rammevilkår for frivilligheten. Ordningen med momskompensasjon treffer bredt og er til stor nytte for store deler av frivillig sektor. Hvis vi skal vurdere frivillighetspolitikken med utgangspunkt i det utvidede kulturbegrepet, er det slik liten tvil om at frivillig sektor har fått et stort løft i kulturløftperioden. Når det gjelder den delen av frivilligheten som omfattes av begrepet «ytringskultur», og som utvalget et spesielt opptatt av å ivareta, ser det imidlertid ut til at ordningene er mindre treffsikre. Utvalget mener at beregningsmodellen som ligger til grunn for å søke om momskompensasjon bør kompensere de reele momsutgiftene til hver enkelt organisasjon. Utvalget framhever videre at det kontinuerlig må jobbes med å utvikle Frivillighetsregisteret, slik at lokal aktivitet og «lavterskelaktiviteten» i større grad ivaretas. Samtidig mener utvalget at Frifond, som er en enkel og ubyråkratisk ordning, må styrkes. Lavterskelordningene Frifond barn og unge, Frifond musikk og Frifond teater må få større informasjonsbudsjetter, slik at ordningene kan gjøres reelt tilgjengelige for barn og unge med ulik bakgrunn over hele landet. Lokallagsstøtteordningen Frifond organisasjon bør styrkes gjennom økt administrasjonsandel til mottakerorganisasjonenes sentralledd, slik at disse i større grad kan tilrettelegge for lokal aktivitet. Forvaltningen av Frifond må fortsatt ligge hos mottakerorganisasjonenes paraplyer. Dette er viktig å sikre fortsatt nærhet til mottakerorganisasjonene og en ubyråkratisk saksbehandling. Med vekst i tildelingene må forvaltningen samtidig trygges i et godt utviklet forvaltningsmiljø.

Utvalget mener at grunnstøtten til barne- og ungdomsorganisasjonene bør flyttes til Kulturdepartementet.

11.12 Allmenne kulturformål

Vi vil nå se på fordelingen av midler på budsjettkapitlet «Allmenne kulturformål» på Kulturdepartementets budsjett. Dette kapitlet omfatter blant annet den statlige virksomheten Norsk kulturråd, Norsk kulturfond og Fond for lyd og bilde. Videre omfatter kapitlet bevilgninger til kulturbygg, Nobels Fredssenter, deltakelse i EUs kulturprogram, prosjekter under Norsk forskningsråd, samiske kulturformål, kulturkort for ungdom, prosjekt- og utviklingstiltak på museums- og arkivfeltet, pilegrimssatsing, ulike faste tiltak og departementets disposisjonspost.

Noen av postene er helt eller delvis formålsrettet, slik at det har vært naturlig å skille dem ut av budsjettkapitlet og føre dem over på de ulike delområdene. Dette gjelder for eksempel post 74, som er delt inn etter formål; dvs. om tiltakene dreier seg om musikk, scenekunst, kulturvern, billedkunst osv. Disse budsjettpostene er skilt ut fra kapittel 320 og ført over til og inn i analysen av sektorkapitlene. Det samme er gjort med spesifiserte bevilgninger til ordninger i Norsk kulturfond som har blitt behandlet av Kulturrådet. Budsjettpraksis på dette feltet har variert mye gjennom perioden. Det vi står igjen med på kapittel 320 Allmenne kulturformål, er blant annet bevilgninger til Norsk kulturråd, Sametinget, Fond for lyd og bilde, Norsk kulturfond post 55 og 56 Allmenne formål, Nasjonale kulturbygg (post 73), post 74 Allmenne kulturformål, post 78 Ymse faste tiltak (allmenne), Nobels Fredssenter og Stavanger- europeisk kulturhovedstad, pluss noen andre mindre poster. Samlet sum for 2005 er 357 millioner kroner og for 2013 585 millioner kroner.

Norsk kulturråd omfatter i hovedsak utgiftene til administrasjon av arbeidet i og med Norsk kulturråd og Norsk kulturfond, Statens kunstnerstipend, Fond for lyd og bilde og, fra 2011, den delen av ABM-utvikling som ble ført over til Kulturrådet. Også en del utgifter som blir disponert av Kulturdepartementet, er inkludert i denne posten. Realøkningen til Kulturrådets administrasjon har vært beskjeden, med et unntak for årene 2010 og 2011, da det ble lagt inn en realøkning på 5 millioner kroner hvert av årene. Dette hadde sammenheng med de nye oppgavene Kulturrådet fikk med overtagelsen av blant annet ABM-utvikling. For 2013 er der overført midler til Kulturrådet fra Rikskonsertene i forbindelse med overføring av oppgaver. Når det gjelder tilskuddsordningen Fond for lyd og bilde, har realøkningen vært liten med nullvekst fire av de fem siste årene. Sametinget har en bra realøkning i årene 2007 til 2010, men omtrent ingen vekst de siste tre årene. Nobels Fredssenter har mindre realøkning i årene 2008 til 2010, lav realøkning deretter. Bevilgningene til nasjonale kulturbygg varierer, med relativt store bevilgninger i årene 2009 til 2012 og i 2005. Nedgangen i 2006 skyldes blant annet at frigjorte midler herfra ble brukt til å finansiere Kulturløftets første år. I den siste delen av perioden har store bevilgninger gått til Kilden i Kristiansand, Stavanger konserthus, Hålogaland teater og Senter for nordlige folk i Tromsø.

Når det gjelder de andre ikke-spesifiserte postene, kan vi nevne at organisasjoner som blant annet Folkeakademienes Landsforbund, Foreningen Norden, Fellesrådet for kunstfagene i skolen og Landsrådet for Norges barne- og ungdomsorganisasjoner mesteparten av perioden har vært å finne på post 78 med årlige bevilgninger på mellom 3 og 7 millioner kroner, uten realvekst. «Den kulturelle spaserstokken» kom inn på post 78 med 5 millioner kroner i 2007 og samme økning i 2008, for så å forsvinne til kapittel 314 Kultur og samfunn. Ungdommens kulturmønstring var på post 74 i perioden 2005–10, med knapt 8 millioner kroner det siste året. Tiltaket hadde en liten realøkning de fleste årene i perioden.

I denne «samlekategorien» har det også vært rom for bevilgninger til «Stavanger – europeisk kulturhovedstad,» med100 millioner kroner i alt i perioden 2006 til 2008, til «Pilegrimssatsing» i perioden 2009 til 2012, med vel 5 millioner kroner per år, og til EUs kulturprogram og Norges forskningsråd. I 2010 og 2011 har det her også blitt satt av midler til «prosjekt- og utviklingstiltak på museums- og arkivfeltet» (35 millioner kroner i 2012), mens det i 2012 ble bevilget 5 millioner kroner til «Inkludering fellestiltak.»

11.13 Direktoratsfunksjoner på arkiv-, bibliotek- og museums-feltet

Avviklingen av ABM-utvikling

ABM-utvikling – Statens senter for arkiv, bibliotek og museum – ble etablert 1. januar 2003 som et tverrsektorielt og departementsoverskridende organ for arkiv, bibliotek og museer. Det opprinnelige forslaget fra St.meld. nr. 22 (1999–2000) Kjelder til kunnskap og oppleving (ABM-meldingen) var å slå sammen Norsk museumsutvikling og Statens bibliotektilsyn under Kulturdepartementet til et kompetanse- og samordningsorgan for arkiv, bibliotek og museer. Ved behandlingen av St.meld. nr. 27 (2000–2001) ble det også bestemt at Riksbibliotektjenesten skulle innlemmes i fagorganet. ABM-utvikling ble ledet av et styre med representanter fra Kulturdepartementet, Miljøverndepartementet og Kunnskapsdepartementet.

I St.meld. nr. 23 (2008–2009) Bibliotek. Kunnskapsallmenning, møtestad og kulturarena i ei digital tid (Bibliotekmeldingen) varslet Kulturdepartementet en gjennomgang av hvem som burde ha ansvaret for statlige bibliotekoppgaver:

Departementet vil i samråd med relevante departement og styret for institusjonen (ABM-utvikling) vurdere om det kan vere teneleg med ei nærare samordning eller samanslåing av bibliotekoppgåver i Nasjonalbiblioteket og ABM-utvikling – eventuelt om det kan vere ei løysing å overføre bibliotekoppgåver frå ABM-utvikling til Nasjonalbiblioteket.

Sommeren 2010 la Kulturdepartementet fram Meld. St. 20 (2009–2010) Omorganisering av ABM-utvikling. På bakgrunn av denne meldingenble det besluttet at ABM-utvikling skulle avvikles, og at oppgavene skulle overføres til Nasjonalbiblioteket, Norsk vitenskapsindeks og Norsk kulturråd. Nasjonalbiblioteket fikk ansvaret for bibliotekoppgavene ABM-utvikling hadde ivaretatt, mens Norsk kulturråd blant annet overtok ansvar for oppgaver på museums- og arkivfeltet. Av meldingen framgår det at »[e]n omorganisering vil kunne føre til et bedre og mer målrettet arbeid med framtidas digitale utfordringer på arkiv-, bibliotek- og museumsfeltet».212

11.13.1 Utvalgets vurdering

Utvalget konstaterer at ABM-utvikling fikk en relativt kort levetid. Utvalget har ikke forutsetninger for å ta stilling til om beslutningen om å avvikle fagorganet var nødvendig. Utvalget vil imidlertid påpeke at grunngivingen for dette tiltaket i Meld. St. 20 er utydelig. Utvalget ser samtidig at overføringen av utviklingsoppgaver på arkiv- og museumsområdet til Norsk kulturråd kan bidra til en uttydeliggjøring av Kulturrådets rolle som armlengdeorgan (jf. avsnitt 11.15 under).

Overføringen av bibliotekoppgaver til Nasjonalbiblioteket gjør at man kan se for seg en mulig struktur, hvor utviklingsoppgaver på abm-feltet legges til store nasjonale institusjoner. Utvalget er kjent med at det i forbindelse med stortingsmeldingen om arkiv ble skapt en forventning om at utviklingsoppgavene på arkivfeltet skulle flyttes fra Kulturrådet til Riksarkivaren. I Meld. St. 7 (2012–2013) Arkiv, som ble lagt fram høsten 2012, foreslås dette ikke. Meldingen foreslår derimot at Riksarkivaren overtar ansvaret for kartlegginger, oversikt og statistikk for arkivsektoren. Et forhold som taler mot en ordning hvor utviklingsoppgaver på ABM-feltet legges til nasjonale institusjoner, er at det er problematisk å gi institusjoner som selv er aktører på kulturfelt tilsynsmyndighet på disse feltene. Både Riksarkivaren og Nasjonalbiblioteket har slike funksjoner i dag.

11.14 Norsk kulturråd

I Del I har vi beskrevet etableringen av Norsk kulturråd i 1965. I det følgende vil vi beskrive utviklingen av Norsk kulturråd de senere årene, og med særlig fokus på endringene som har skjedd i tiden etter 2005. Gjennomgangen er basert på Per Mangsets notat En armlengdes avstand eller statens forlengede arm? som er skrevet på oppdrag av Kulturutredningen.213 Kulturrådet ble opprettet for å forvalte Norsk kulturfond, som er en årlig bevilgning over statsbudsjettet. Utgangspunktet for opprettelsen av Kulturrådet var at det skulle være et uavhengig armlengdeorgan, med et særlig ansvar for å bidra til kunstnerisk forsøksvirksomhet og nyskaping. Kulturrådet skulle ha en fri stilling overfor departementet og Stortinget – og det skulle være et selvstendig råd av kulturfaglig kompetente personer.

Siden Kulturrådet ble opprettet, har det skjedd en betydelig delegering av oppgaver fra Kulturdepartementet – og en del andre og nye funksjoner har kommet til. Kulturrådets aktivitetsområde og organisasjonsapparat vokste en god del allerede fra etableringen på 1960-tallet fram til 1990-tallet. Det er likevel rimelig å hevde at det først er fra 1990-tallet, og særlig fra rundt år 2000, at det har skjedd prinsipielle endringer av rådets rolle i det statlige kulturforvaltningssystemet. Tidlig på 1990-tallet oppsto det imidlertid en viss politisk usikkerhet om rådets rolle og framtid – og det knyttet seg spenninger til dilemmaet om politisk styring versus kunstfaglig autonomi. Fra midten av 1990-tallet ble Kulturrådet tilført en rekke nye forvaltningsoppgaver, som var direkte pålagt eller styrt fra Kulturdepartementet eller Stortinget. Det kunne på denne bakgrunnen reises spørsmål ved om Kulturrådet var i ferd med å bli litt mindre armlengdeorgan og litt mer direktorat. Rundt år 2000 fikk Kulturrådet også nye oppgaver som sekretariat for de selvstendige styringsorganene Fond for lyd og bilde og Statens kunstnerstipend.

Etter at de rød-grønne kom til regjeringsmakten i 2005, har det skjedd ytterligere endringer. På bakgrunn av Meld. St. 20 (2009–2010) Omorganisering av ABM-utvikling ble det i 2010 besluttet at AMB-utvikling (Statens senter for arkiv, bibliotek og museum) skulle avvikles, og oppgavene ble i 2011 overført til Norsk kulturråd, Nasjonalbiblioteket og Norsk vitenskapsindeks. Norsk kulturråd overtok blant annet ansvar for oppgaver på museums- og arkivfeltet. I stortingsmeldingen Meld. St. 7 (2012–2013) Arkiv som ble lagt fram høsten 2012, foreslår departementet at Riksarkivaren overtar ansvaret for kartlegginger, oversikt og statistikk for arkivsektoren, men at Norsk kulturråd fremdeles skal ha ansvaret for kartlegginger, oversikter og statistikk for museumsarkivene.

Utviklingen i avsetningene til Norsk kulturfond

I gjennomgangen av de ulike budsjettområdene ovenfor har vi beskrevet endringer i de ulike støtteordningene som faller inn i Norsk kulturfond. Tabell 11.30 under gir en samlet oversikt over utviklingen i bevilgninger til fondet i perioden 2005 – 2013. Som det framgår av tabellen, har andelen av Kulturdepartementets budsjett som går til fondet vokst med om lag en prosent i denne perioden. Kulturfondets andel av de statlige bevilgningene til kulturformål er likevel lavere enn de var for noen tiår siden, da de lå på rundt en tidel av budsjettet.

Løkenutvalget

I 2007 satte Kultur- og kirkedepartementet ned et utvalg – Løkenutvalget – som skulle gjennomgå statlige tilskuddsordninger innenfor kulturområdet, og herunder vurdere ansvars- og arbeidsdelingen mellom politiske myndigheter og autonome styringsorgan. Løkenutvalget satte søkelys på to forhold som vi vil gå nærmere inn på her, og som på ulike måter har fått betydning for utviklingen av Kulturrådet. For det første kom Løkenutvalget med forslag til endringer i hvordan rådskollegiet burde oppnevnes og sammensettes. For det andre mente Løkenutvalget at skillet mellom funksjoner Kulturrådet har som henholdsvis forvaltningsorgan for Kulturdepartementet og som autonomt armlengdeorgan, burde tydeliggjøres – dette gjaldt blant annet forvaltningen av post 74. Vi vil også se nærmere på hvordan armlengden mellom Kulturdepartementet og Kulturrådet har blitt noe begrenset etter 2005.

Boks 11.11 Kulturrådets oppgaver

Når vi snakker om Norsk kulturråd, er det ikke uten videre gitt hva vi snakker om. Navnet brukes både om «rådskollegiet» og om «fagadministrasjonen». Mens fagadministrasjonen er underlagt overordnede myndigheters instruksjonsmyndighet, er rådskollegiet opprettet blant annet for å ivareta prinsippet om en armlengdes avstand ved fordeling av tilskudd på kunst- og kulturfaglig skjønn.

Fagadministrasjonens oppgaver

Kulturrådets administrasjon er ikke bare sekretariat for rådskollegiet, men også for Utvalget for statens stipend og garantiinntekter for kunstnere (SKS) og styret for Fond for lyd og bilde. En stor del av fagadministrasjonens oppgaver er knyttet til saker som gjelder de tre organene, som informasjon, søknadsbehandling og oppfølging av gitte tilskudd. I tillegg har fagadministrasjonen en selvstendig faglig rolle, først og fremst knyttet til utviklings- og forvaltningsorganer som ble overført fra tidligere ABM-utvikling i 2011. Disse oppgavene omfatter blant annet ansvar for fordeling av tilskudd til prosjekter og utviklingstiltak på museums- og arkivfeltet og til sikringstiltak ved museene og å være Kulturdepartementets faglige rådgiver i spørsmål som gjelder museumspolitikk og det nasjonale museumsnettverket. Administrasjonen har også ansvar for å følge opp UNESCO-konvensjonen om immateriell kulturarv og ansvar for sentral oppfølging av Den kulturelle skolesekken, rådgiving til departementet, oppfølging av tilskudd, rapporter og statistikk, informasjonsarbeid og bidrag til faglig utvikling og samarbeid. I tillegg har Kulturrådet en egen forsknings- og utviklingsseksjon og en internasjonal enhet som blant annet er nasjonalt kontaktpunkt for EUs kulturprogram og har en nøkkelrolle i fordelingen av EØS-midler innenfor kulturfeltet i perioden 2009–2014.

Rådskollegiets oppgaver

Rådskollegiet består av ti medlemmer som oppnevnes for fire år av gangen. Oppnevningen er rullerende, slik at halvparten av rådets medlemmer oppnevnes annet hvert år. Rådet oppnevner igjen fagutvalg for to år av gangen. Medlemmene oppnevnes på bakgrunn av kompetanse og med tanke på at sammensetningen skal ivareta hensyn til kjønnsmessig likevekt og geografisk spredning. Det finnes fagutvalg på fagområdene musikk, litteratur og tidsskrift, billedkunst og kunsthåndverk, scenekunst, dans, kulturvern, rom for kunst, barne- og ungdomskultur, forskning og utvikling, i tillegg til at det finnes egne utvalg for særlige ordninger og formål.¹

Det er rådet og fagutvalgene som er oppnevnt av rådet, som fordeler Norsk kulturfonds midler til kunst- og kulturprosjekter over hele landet. Formålet med Kulturfondet er å stimulere den frie delen av kunst- og kulturlivet og bedre vilkårene for kunstnerisk produksjon og formidling. Midlene fordeles i hovedsak på grunnlag av de 6 500 søknadene som kommer inn årlig. Søknadene vurderes og prioriteres ut fra faglig og kunstnerisk skjønn.²

¹ Kulturdepartementet: Høring – utkast til lov om Norsk kulturråd.

² Kulturrådet Årsmelding 2011: 36.

Endringer i oppnevning og sammensetning av rådskollegiet

Fram til 2009 var sammensetning av rådskollegiet og måten det ble oppnevnt på, annerledes enn i dag. Da besto det kollegiale organet av en kombinasjon av kulturfaglige og kulturpolitiske medlemmer. Rådskollegiet hadde til sammen 13 medlemmer, hvorav fire ble oppnevnt av Stortinget og ni av Kongen etter innstilling fra Kulturdepartementet. Kommunenes Sentralforbund (KS) hadde mulighet til å foreslå to medlemmer.

Løkenutvalget pekte på at rådskollegiet skal ha en autonom rolle ved tildelinger som er basert på kunst- og kulturfaglig skjønn. For at rådskollegiet skulle ha troverdighet, tillit og legitimitet i denne rollen, mente utvalget at det var grunn til å se nærmere på hvordan oppnevningen av rådsmedlemmer foregikk. Løkenutvalget kom fram til at Stortingets adgang til å oppnevne medlemmer og KS’ forslagsrett burde avvikles, og at rådsmedlemmene utelukkende burde oppnevnes av Kongen etter forslag fra Kulturdepartementet. Utvalget mente også at rådskollegiet burde bestå av færre enn 13 medlemmer,214 og at det burde innføres rullerende oppnevning.

Forslaget til Løkenutvalget ble fulgt opp av regjeringspartiene og iverksatt fra 2009. Opposisjonen ga uttrykk for bekymring knyttet til denne endringen og mente endringene bidro til mer statlig styring – og en stramming av det politiske grepet om Kulturrådet. Mangset mener det kan hevdes at opposisjonspartiene hadde misforstått armlengdeprinsippet når de opponerte mot denne innstillingen, og mener det er tvilsomt at en norsk regjering ville oppnevne et svært ensidig Kulturråd, eller at dagens departementsoppnevnte og kulturfaglige Kulturråd ville opptre som nikkedukke for departementet eller Stortinget.

Mangset mener likevel det kan argumenteres for at rådskollegiet ble faglig svekket med denne reformen. En kombinasjon av kunstfaglig og kulturfaglig kompetanse kan muligens redusere faren for sterke og ensidige uformelle lojaliteter – i tillegg til at det gir rådskollegiet en bredere kompetanse som grunnlag for overordnet styring.

Delegering av forvaltningsansvar – post 74

Fra midten av 1990-tallet fikk Kulturrådet i oppgave å forvalte tilskudd som lå utenfor Kulturfondet. Den gang gikk disse tilskuddene under betegnelsen «delegerte forvaltningsoppgaver». Ettersom tiltakene ble flere, ble de etter hvert samlet under det som i dag kalles «Post 74 Tilskudd til tiltak under Norsk kulturråd».

Mens Kulturrådet ikke kan instrueres i forvaltningen av midlene i Kulturfondet, består post 74 av stort sett faste tiltak som Kulturrådet ikke selv bestemmer over. Posten omfatter tilskudd til organisasjoner, regionale strukturer, mindre institusjoner og tilskuddsordninger som fordeles til landsomfattende organisasjoner. Det er lagt opp til at tilskuddene ikke skal være tidsavgrenset og ha en viss beløpsmessig stabilitet fra år til år. Slik skiller midlene på post 74 seg fra kulturfondmidlene på enda en måte, ettersom tiltak som støttes av kulturfondmidlene, helst er midlertidige forsøk og prosjekter. Mangset peker på at tiltakene på post 74 i høy grad har større kulturpolitisk enn kunstfaglig legitimitet og støtte, og at det er grunn til å tro at tiltakene har høyere oppslutning blant kulturpolitikere på Stortinget enn blant utvalgsmedlemmer og administrasjon i Kulturrådet.

I en evaluering av post 74 fra 2005 påpekes det at Kulturdepartementet, Stortinget og Kulturrådet har hatt ulike forventninger til post 74:

Når det gjelder forvaltningen av post 74, synes mye av tvetydigheten å bunne i at de delegerte forvaltningsoppgavene fra starten har skullet imøtekomme ulike behov. For Kultur- og kirkedepartementet har forvaltningen under Norsk kulturråd dels vært begrunnet i behovet for avlastning for løpende forvaltningsoppgaver, deriblant nye tiltak som skal prioriteres, og dels i å få mobilisert et (selvstendig?) kulturfaglig skjønn i forvaltningen av tilskudd til ulike kulturtiltak og -virksomheter. For Stortinget og stortingskomiteen har post 74 i praksis blitt den budsjettposten der nye tiltak kan plasseres, tiltak som komiteen eller partifraksjoner prioriterer gjennom budsjettbehandlingen. Norsk kulturråd har på sin side betonet det nødvendige i å beholde en faglig autonomi, som jo har vært en bærebjelke i kulturrådssystemet i dets norske variant, og som vises i konstruksjonen så vel av Kulturfondet som av Kulturrådet som et kollegialt fagorgan. De mange fagutvalg som er etablert, er uttrykk for det samme.215

I evalueringen tas det til orde for en opprydding i ansvarsfordeling og kriterier for prioriteringer, og skisserer to alternativer: Enten kan beslutningsansvaret for fordelingen av midler over post 74 ligge hos politiske myndigheter, mens Kulturrådet har en rent rådgivende/saksbehandle rolle. Eller så kan det hele og fulle ansvaret delegeres til Kulturrådet, slik at kulturfondsmidlene og midlene på post 74 kunne sees i sammenheng. Siste alternativ vil innebære at både kulturfondsmidlene og post 74 ble underlagt armlengdeprinsippet.

I Løkenutvalgets utredning ble det pekt på at andelen midler på post 74 i perioden 1995 til 2008 vokste kraftig på bekostning av midlene i Kulturfondet, og at politisk bestemte tiltak på denne måten spiste seg inn på området til det frie kunstfaglige skjønn. Løkenutvalget pekte videre på at det synes å være et problem at omverdenen finner det vanskelig å oppfatte når Kulturrådet har faglig autonomi i enkeltsaker, og når Kulturrådet er et ledd i styringskjeden fra Kulturdepartementet. På denne bakgrunnen foreslo Løkenutvalget at post 74 måtte skilles klarere fra rådskollegiets virksomhet. Det burde tydeliggjøres at oppgaven med å forvalte post 74 er en forvaltningsoppgave, derfor ligger i Kulturrådets administrasjon og ikke i rådsorganet. Løkenutvalget foreslo også at tiltak på post 74 evalueres etter tre år, og at tiltak som på denne bakgrunnen viser seg å ikke holde tilstrekkelig kvalitet, bør avvikles.

Framtiden til post 74 framstår imidlertid som noe uklar. Kulturdepartementet har lagt opp til at det er rådskollegiet som fra og med 2011 skal foreta den konkrete fordelingen av post 74-midlene, og at beslutningsansvaret slik flyttes fra politiske myndigheter til armlengdesorganet. Det er imidlertid forutsatt at tilskuddet til det enkelte tiltak skal ha en viss stabilitet fra år til år, og fordelingen er «fryst» i den første toårsperioden. Det er med andre ord først når det gjelder fordelingen av midlene for 2014, at Kulturrådet har reelt beslutningsansvar. Skal det gjøres endringer, forutsettes det videre langsiktig dialog og evalueringer. Mangset reiser på denne bakgrunnen spørsmål ved hvorvidt fordelingene på posten kommer til å være låst i overskuelig framtid, og om det vil være rom for nye tiltak på posten.

Forholdet mellom Kulturdepartementet og Kulturrådet

At kulturpolitiske myndigheter formulerer generelle kulturpolitiske mål som setter rammer for Kulturrådets virksomhet, blir oppfattet som selvsagt og uproblematisk – både sett i forhold til armlengdeprinsippet og i forhold til generelle politisk-demokratiske prinsipper. Myndighetene styrer legitimt gjennom budsjettildelingen til Kulturfondet. Armlengden kan imidlertid begrenses gjennom budsjettprosessen, noe vi har sett eksempler på etter innføringen av Kulturløftet. I tiden før 2005 var det slik at Kulturrådet foreslo en hovedfordeling av fondet, som så skulle godkjennes av departementet. Det vanlige var at dette forslaget ble godkjent av departementet.216

Da Trond Giske overtok som kulturminister i 2005, grep imidlertid myndighetene mer styrende inn i budsjettprosessen enn før. Det ble innført en strammere fordeling av Kulturfondet på enkeltposter. Disponeringen av fondet ble nokså detaljert tallfestet på ulike delposter i statsbudsjettet. Dermed fikk man en mer låst fordeling, og muligheten til overføring fra én post til en annen ble begrenset. Den innstrammede budsjetteringsmåten under Giske medførte også at Kulturrådet måtte komme med forslag til fordeling før departementet laget sitt budsjettforslag. Dermed kom man på etterskudd, og denne tidsforskjellen gjorde at man mistet noe fleksibilitet. Budsjettstyringen ble noe mindre da Anniken Huitfeldt overtok som kulturminister i 2009.217

I tillegg bidrar en rekke kulturpolitisk spesifiserte støtteordninger under (det utvidede) Kulturrådet til å begrense armlengden. Eksempler på slike ordninger er garantert minsteinntekt, arbeidsstipend, innkjøpsordningene til litteratur, basisfinansiering av fri scenekunst og arrangørstøtten til musikk. Myndighetene styrer gjennom spesifiserte kulturpolitiske rammer for fordelingen. Selv om armlengden begrenses av dette, kan man argumentere for at slike begrensninger er kulturpolitisk legitime.

Debatten om deling av Kulturrådet

Norsk kulturråd har i løpet av de siste årene gjennomgått store forandringer, både hva gjelder omfanget av oppgaver og funksjoner. Når vi snakker om Norsk kulturråd, er det ikke gitt hva vi snakker om. Utvalget har fått tilbakemeldinger på forvirringen som oppstår ved at Norsk kulturråd både er en stor fagadministrasjon med forvaltningsoppgaver – og er et armlengdeorgan som tildeler kulturfondmidler. I sin høringsuttalelse til utkast til lov om Norsk kulturråd høsten 2012 setter Kulturrådet (fagadministrasjonen) selv ord på forvirringen knyttet til Kulturrådets ulike funksjoner:

Begrepet «Kulturrådet» eller «Norsk kulturråd» brukes av det kollegiale organet og av det departementet betegner som «fagadministrasjonen» i sitt lovutkast. Vi opplever at våre brukere, søkere, kunstnere og kultur-Norge i sin alminnelighet opplever dette som forvirrende og uklart. Vi understreker at det ikke er uenighet mellom administrasjon og det valgte Rådet når det gjelder roller og ansvar. Men begrepet «Kulturrådet» blir brukt i ulike sammenhenger og det kan oppstå tvil om roller og begreper blant søkere og ikke minst: i det offentlige rom.

Uavhengig av denne forvirringen med hensyn til navn har den tiltakende sammenblandingen av forvaltningsoppgaver og armlengdesoppgaver vi har beskrevet ovenfor, gitt næring til en diskusjon om det bør gjøres en deling av Kulturrådet i to separate organisasjoner. De siste årene har det også vært en politisk debatt om en mulig desentralisering av Kulturrådet til flere regionale organer. Bakgrunnen for denne debatten er at Kulturrådet har blitt oppfattet som Oslo-sentrert blant kulturaktører i andre deler av landet.

Løkenutvalget drøftet i sin utredning muligheten for en deling av Kulturrådet i to. Her ble det blant annet pekt på den uheldige sammenblandingen av roller, med hensyn til å ivareta armlengdefunksjonen:

Med tanke på at Kulturrådet kommer i en vanskelig situasjon med å skulle ivareta to ulike roller kunne en derfor tenke seg at det ville være hensiktsmessig å splitte Kulturrådet opp i et forvaltningsorgan for 74-posten og et faglig autonomt organ som forvaltet 55-postene.

Løkenutvalget kom likevel fram til at en deling ikke ville være hensiktsmessig. Den viktigste grunnen til dette var at utvalget fant at en slik deling ville svekke fagmiljøet i administrasjonen. I tillegg ble det vist til at det ville føre til unødvendige administrasjonskostnader å måtte organisere to små organisasjoner.

Etter at Løkenutvalget la fram sin rapport i 2008, har imidlertid Kulturrådet fått enda flere nye oppgaver. Det utvidede Kulturrådet framstår ifølge Mangset som en hybrid organisasjon som kombinerer oppgaver utført med en armlengdes avstand med typiske direktoratoppgaver. Mangset konstaterer at »(e)n stor spennvidde mellom kunstfaglig autonomi og direkte politisk-administrativ styring preger altså organisasjonen som helhet».218Mangset argumenter for at en todeling av Kulturrådet kan være hensiktsmessig:

Mer generelt gir dette argumenter for et klarere skille – eventuelt en full separasjon – mellom a) tradisjonell kulturfondsstøtte på en armlengdes avstand fra politisk styring og b) mer politisk styrte direktoratoppgaver. Det er fare for at en ytterligere sammenblanding av de to typene oppgaver på sikt vil fjerne Norsk kulturråd lenger fra å være et relativt autonomt armlengdesorgan enn det som er kulturpolitisk ønskelig. Alt i alt kan dette altså tale for et klarere skille mellom armlengdesoppgaver og direktoratoppgaver – kanskje et fullt organisatorisk skille. Dermed ville man sitte igjen med a) et mindre Kulturråd, men et Kulturråd som hadde klarere forpliktelser for autonom kunstnerisk nyskaping og forsøk, og b) et Kulturdirektorat, som mer entydig ble Stortingets og departementets forlengede arm ut i norsk kulturliv.219

11.14.1 Utvalgets vurdering

Norsk kulturråd har en meget viktig rolle i kulturlivet, og denne rollen har blitt forsterket i tiden etter 2005. I denne perioden har Kulturfondets andel av det totale statlige kulturbudsjettet økt. Kulturfondmidlene stimulerer nyskapende kunstnerisk aktivitet i et stort omfang. I gjennomgangen av de ulike kunst- og kulturområdene i de foregående avsnittene har vi framhevet betydningen av nye og etablerte støtteordninger som er en del av Norsk kulturfond. Undersøkelser viser at finansiering fra Kulturrådet oppfattes som et kvalitetsstempel, og at den gir positive ringvirkninger i form av delfinansiering fra andre aktører. Utvalget har også merket seg at kulturpolitiske aktører rundt om i regionene oppfatter at Kulturrådet har hatt en mer oppsøkende og synlig rolle den siste tiden. Etter utvalgets oppfatning burde andelen av de statlige bevilgningene som kanaliseres gjennom Kulturfondet, og som dermed knyttes opp til krav om faglig kvalitetsvurdering, økes ytterligere i årene som kommer.

I tidligere kapitler har vi fastslått at det er viktig å verne om armlengdeprinsippet i kulturpolitikken. Utvalget ser at den tiltakende sammenblandingen av armlengdeoppgaver og delegerte forvaltningsoppgaver i Kulturrådet er problematisk. Det bør derfor gjøres et tydeligere skille mellom det kollegiale organet og administrasjonen gjennom en navneendring. Utvalget foreslår at fagadministrasjonen beholder navnet Norsk kulturråd, mens rådskollegiet bør hete Norsk kulturfond.

Utvalget har drøftet spørsmålet om deling av Kulturrådet. Utvalget er enig i Løkenutvalgets argumentasjon om at en deling av Kulturrådet vil svekke fagmiljøet i administrasjonen, gitt at fagmiljøet på dette området i Norge er lite. Av samme grunn finner utvalget ikke å kunne støtte tanken om en regional oppdeling av Kulturrådet. At Kulturrådet har vokst vesentlig de siste årene, også i tiden etter Løkenutvalget la fram sin rapport i 2008, setter argumentene for et organisatorisk skille mellom rådskollegiet og fagadministrasjonen i et annet lys. Utvalget mener likevel at argumentene mot en deling veier tyngre.

11.15 Spillemidlene

Allerede i 1946 vedtok Stortinget lov om tipping i samband med idrettstevlinger, og det ble gitt konsesjon til å danne et aksjeselskap med formål å drive tippevirksomhet. Selskapets netto overskudd skulle gå direkte og ubeskåret til norsk idrett og vitenskapelig forskning. Norsk Tippings overskudd har siden den gang hatt stor betydning for idretten spesielt, og inntektene har blant annet bidratt til bygging av idrettsanlegg over hele landet. Totalt har rundt 36 milliarder kroner tilkommet idretten siden 1948, som var det første driftsåret til Norsk Tipping.220 Den gangen var fordelingen slik at idretten fikk mest av de første overskuddsmillionene, mens forskningens andel økte for hver nye million.

Fordelingen av overskuddet fra tallspillet Lotto ble fra oppstarten i 1986 regulert i en egen lov. Inntektene skulle dels gå til kulturformål, dels inn i statskassa. Siden 1986 har altså en del av overskuddet fra Norsk Tippings spill vært sentralt for den offentlige finansieringen av kulturformål i Norge. Midlene til kulturformål gikk via Kulturdepartementet og utgjorde i 1992 hele 20 prosent av departementets budsjett. Samme år ble tipping og Lotto samlet i ett lovverk, og staten ble eneeier av Norsk Tipping. Overskuddet skulle nå deles likt mellom idrett, forskning og kultur. Forskningens andel ble faset ut i 2003–2004, og man fikk en 50/50-fordeling mellom idrett og kultur.

På begynnelsen av 2000-tallet var det nødvendig med en opprydding i spilleautomatmarkedet, som delvis var ute av kontroll. Organisasjoner som Røde Kors, Redningsselskapet og Handikapforbundet var både eiere, operatører og formål for spilleautomatene og avhengige av inntektene fra dem i sitt humanitære og samfunnsnyttige arbeid. I 2003 vedtok Stortinget å gi Norsk Tipping monopol på spilleautomater, samtidig som de mange samfunnsnyttige og humanitære organisasjoner som hadde hatt inntekter fra denne virksomheten, skulle kompenseres. Det såkalte automatforliket i Stortinget fra 2003 innebar en kompensasjon til de aktuelle organisasjonene (10H) fra tippeoverskuddet og forutsatte en evaluering etter ti år.

Monopolet ble iverksatt i 2007. Fra 2009 ble tippenøkkelen endret, slik at idrettsformål skulle få 45,5 prosent og kulturformål 36,5 prosent. 18 prosent gikk til de samfunnsnyttige og humanitære organisasjonene som nevnt ovenfor.

I 2003 forutsatte stortingsflertallet at fordelingen av overskuddet fra Norsk Tipping måtte vurderes i lys av veksten i det samlede overskuddet. Før endringen av tippenøkkelen fra 2009 la både regjeringen og Stortinget til grunn at overskuddet i framtiden ville bli stort nok til at idrett og kultur kunne opprettholde tilskuddsnivået også etter innføringen av ny tippenøkkel. De siste årene har det vært nødvendig å tilføre midler fra Norsk Tippings ulike fond for å oppnå dette. I 2012 var disse fondmidlene i praksis brukt opp.

Kulturdepartementet varslet sommeren 2012 at det vil komme en utredning av fordelingen av spillemidler til humanitære og samfunnsnyttige organisasjoner.221

Samtlige spillemidler til idrettsformål og samfunnsnyttige og humanitære organisasjoner fordeles ved kongelig resolusjon. Av midlene til kulturformål fordeles 2/3 av Stortinget og 1/3 ved kongelig resolusjon. Midlene som fordeles av Stortinget, går i praksis inn i statskassen, det er ikke mulig å spore disse midlene «ut» gjennom konkrete poster i Kulturdepartementets kapitler på statsbudsjettet.

I Meld. St. 26 (2011–2012) Den norske idrettsmodellen kom regjeringen med forslag til en ny tippenøkkel. Fra og med 2015 endres tippenøkkelen slik at 64 prosent skal fordeles til idrettsformål, 18 prosent til kulturformål og 18 prosent til samfunnsnyttige og humanitære organisasjoner. Som et ledd i innfasingen av den nye tippenøkkelen la regjeringen i budsjettforslaget for 2013 opp til at overskuddet dette året blir fordelt med 47,9 prosent til idrettsformål, 14,6 prosent til kulturformål utenfor statsbudsjettet, 18 prosent til humanitære og samfunnsnyttige organisasjoner og 19,5 prosent til kulturformål over statsbudsjettet. Fra og med 2013 er også Den kulturelle spaserstokken finansiert ved hjelp av spillemidler i tillegg til midler til Den kulturelle skolesekken (DKS), Frifond og investeringer og vedlikehold av lokaler og regionale kulturelle møteplasser.

Av spillemiddeloverskuddet for 2012 ble 416,7 millioner kroner avsatt til kulturformål, hvorav 167 millioner kroner gikk til Den kulturelle skolesekken, 124,7 millioner kroner gikk til kulturbygg og 125 millioner kroner gikk til Frifond. Overskuddet fra Norsk Tipping har de siste årene stått stille. De tiltakene som blir finansiert direkte av spillemidlene, har dermed ikke fått tatt del i veksten i kulturbudsjettet i kulturløftperioden.

11.15.1 Utvalgets vurdering

Utvalget støtter Norsk Tippings spillemonopol og mener at en ansvarlig spillpolitikk er av nasjonal betydning.

Utvalget viser til de bebudede endringene i tippenøkkelen til fordel for idrettsformål. Opptrappingen i andelen til idrettsformål fra overskuddet i Norsk Tipping innebærer i 2012 45,5 prosent, i 2013 47,9 prosent og i 2015 64 prosent. For samfunnsnyttige og humanitære formål holdes andelen konstant på 18 prosent i de tre nevnte årene. Dette betyr at andelen av overskuddet fra Norsk Tipping til kulturformål i årene som kommer, vil gå ned. Forslaget skapte da også sterk uro i kulturlivet da det kom.

Utvalget mener at kulturen ikke må bli skadelidende ved endring i tippenøkkelen. Det vil være i strid med alle intensjoner og mål i kulturløftene. Utvalget vil minne om tidligere kulturminister Anniken Huitfeldts uttalelse i denne sammenheng; det er behov for mer penger til kultur, ikke mindre. Utvalget har tillit til løftene som er gitt, og vi forutsetter at kulturen kompenseres fullt ut for endringene i tippenøkkelen.

11.16 Den kulturelle skolesekken og Den kulturelle spaserstokken

Den kulturelle skolesekken (DKS) er et samarbeid mellom Kulturdepartementet og Kunnskapsdepartementet, og innebærer at alle elever i grunnskole og videregående skole skal motta profesjonelle kunst- og kulturtilbud flere ganger i året. Tilbudene skal være av høy kvalitet og vise hele bredden av kulturuttrykk: fra scenekunst, visuell kunst, musikk, film og litteratur til kulturarvprosjekter. Kulturmøtene skal inngå som en naturlig del av skolehverdagen og bidra til å innlemme kunst og kultur i arbeidet med å oppfylle skolens læringsmål. Den kulturelle skolesekken har vært en del av regjeringens kulturpolitiske satsing for grunnskolen siden 2001, og fra 2008 ble ordningen utvidet til også å gjelde videregående skole. Dette betyr at alle elever – fra 6 til 19 år – nå er innlemmet i ordningen.

Den kulturelle skolesekken (DKS) oppsto som enkeltstående kommunale og fylkeskommunale initiativ i blant annet Sandefjord, Møre og Romsdal og Hedemark på midten av 1990-tallet. I 2001 ble ordningen nasjonal, og regjeringen Stoltenberg I foreslo da egne bevilgninger til DKS over Kulturdepartementets budsjett. Den nasjonale satsingen kom til etter inspirasjon fra de regionale og lokale tiltakene, men var også en konkretisering av utfordringer påpekt i statlig kulturpolitikk og skolepolitikk fra tidlig på 1990-tallet. I St.meld. nr. 61 (1991–1992) Kultur i tiden ble det understreket at barn og unge må få oppleve profesjonell kunst og kultur og få ta i bruk egne kulturelle ressurser. I handlingsplanen Broen og den blå hesten222 ble det lagt vekt på økt samarbeid mellom skoleverket og kunst- og kultursektoren. I Læreplanverket for den 10-årige grunnskolen, L97, ble det understreket at skolen skal være et sted der barn og unge møter profesjonell kunst og kultur av høy kvalitet, og der de blir inspirert til egenaktivitet. I 2007 la regjeringen fram St.meld. nr. 8 (2007–2008) Kulturell skulesekk for framtida. I henhold til meldingen er Den kulturelle skolesekken kjernen i regjeringen sin politikk for kulturformidling til barn og unge. Ordningen skal bidra til at elever får oppleve, gjøre seg kjent med og utvikle forståelse for kunst- og kultuttrykk av alle slag.223

Den kulturelle skolesekken (DKS) har siden starten vært finansiert av spillemidlene. Fra 2006 til 2011 økte bevilgningene til DKS fra 160 til 167 millioner kroner i året. Dette er en reell nedgang hvis man tar høyde for lønns- og priskompensasjonen i perioden. Spillemidlene overføres til fylkene, som har rapporteringsansvar for bruk av midlene. Noen kommuner forvalter hele sin relative andel av spillemidlene, men rapporterer via sitt fylke. Det daglige ansvaret er lagt til sekretariatet for Den kulturelle skolesekken i Norsk kulturråd. På regionalt og lokalt nivå er det stor variasjon i hvordan DKS er organisert. Det varierer også variasjon hvor stor andel fylkene og kommunene bruker på lokale/regionale kunst- og kulturaktører. Den kulturelle skolesekken har siden starten hatt en desentralisert struktur. Det har vært et sentralt prinsipp at de enkelte fylkene og kommunene skulle etablere sine egne skolesekker tilpasset lokale forhold og uten sterk statlig styring. Etter hvert som Den kulturelle skolesekken har utviklet seg har det imidlertid oppstått et behov for nasjonale aktører innenfor flere av kulturområdene. Rikskonsertene er nasjonal aktør for musikk, Norsk Forfattersentrum for litteratur, Norsk scenekunstbruk for scenekunst, Nasjonalmuseet for kunst, arkitektur og design for visuell kunst, Film & Kino for film og Norsk kulturråd for kulturarv. De nasjonale aktørene har et overordnet ansvar for formidling av innhold i Den kulturelle skolesekken, mens Rikskonsertene i tillegg har ansvar for produksjon av forestillinger. Norsk kulturråd er også en viktig nasjonal aktør med tanke på de støtteordningene de har for kunstproduksjon for barn og unge.224

Den kulturelle spaserstokken ble etablert i 2007 og er en oppfølging av St.meld. nr. 25 (2005–2006) Mestring, muligheter og mening. Framtidas omsorgsutfordringer fra Helse- og omsorgsdepartementet og avtalen om konkretisering av Omsorgsplan 2015. Målet med Den kulturelle spaserstokken er å sørge for en profesjonell kunst- og kulturformidling av høy kvalitet til eldre, å legge til rette for økt samarbeid mellom kultursektoren og omsorgssektoren, slik at det utvikles gode kunst- og kulturprosjekter lokalt innenfor et mangfold av sjangre og uttrykk, samt å bidra til at eldre får er tilpasset kulturtilbud på arenaer der de eldre befinner seg i dagliglivet.

I Kulturløftet II heter det at regjeringen vil tredoble satsingen på Den kulturelle spaserstokken og gjøre satsingen permanent. Ved etableringen av ordningen i 2007 var bevilgningen på 10 millioner kroner, mens det i 2012 ble bevilget til sammen 29,7 millioner kroner til ordningen over Helse- og omsorgsdepartementets og Kulturdepartementets budsjett. Fra og med 2013 er Den kulturelle spaserstokken finansiert ved hjelp av spillemidler.

Det er mye som er blitt sagt og skrevet om Den kulturelle skolesekken siden opprettelsen i 2001. Uni Rokkansenteret og Høgskolen i Bergen har et pågående forskningsprosjekt om DKS. På oppdrag av Kulturutredningen har de utarbeidet et bakgrunnsnotat som redegjør for eksisterende forsknings- og utredningsarbeid om DKS, og som drøfter styrker og svakheter ved ordningen.225 Ifølge forfatterne av notatet har offentlige utredninger i stor grad vært positive og underkommunisert kritikk og problematiske forhold. Demener ordningen representerer et begeistringsfelt som vanskeliggjør nyansert kritisk debatt. Forfatterne understreker at ordningen med Den kulturelle skolesekken er kommet for å bli, men framholder at en kritisk og grundig debatt rundt ordningen er nødvendig for at den skal kunne være levedyktig og kunne forbedres. Det er noen temaer og spørsmål forskningsprosjektet er spesielt opptatt av, og vi vil kort redegjøre for noen av dem her.

For det første er prosjektet opptatt av forholdet mellom kultursektoren og utdanningssektoren. Forfatterne viser til Borgen og Brandts evaluering fra 2006226 som påviser ulikheter og spenninger mellom de to sektorene og stiller spørsmål ved hvor reelt samarbeidet mellom dem er. DKS er en ordning som er initiert av Kulturdepartementet, og der kultursektorene er gitt hoveddefinisjonsmakt over innholdet i ordningen. Av notatet framgår det at dette fremdeles er en aktuell problemstilling på alle nivåer, og det anbefales å se til de kommuner og fylkeskommuner hvor samarbeidet vurderes som fruktbart av de impliserte. Det vises spesielt til Tromsø, som har prioritert hyppige planleggingsmøter med grunnskolens ledere. Dette kan bidra til at DKS blir godt integrert i skolens årsplaner og læringsmål.

For det andre er prosjektet opptatt av barns opplevelser av og erfaringer med DKS. Et viktig mål for forskningsprosjektet har vært å få fram barn og unges perspektiver på skolesekken. En kritikk av ordningen er at kunstformidling i liten grad skjer etter barns smak eller på barnas premisser, men mer på en voksen middelklasses premisser. Forfatterne anbefaler at barn og unge i sterkere grad må involveres som deltakere, kritikere og dialog- og beslutningstakere i DKS på alle nivå.

Et tredje tema prosjektet ønsker å løfte fram, er hvorvidt DKS er for alle. Den kulturelle skolesekken skal bidra til å videreutvikle demokrati, læring, likhets- og likeverdsverdier i det norske samfunnet ved at alle barn og unge skal få ta del i kunst- og kulturopplevelser. Det er imidlertid utfordringer knyttet til realiseringen av et likeverdig kunst- og kulturtilbud, for eksempel for funksjonshemmede og barn fra etniske og språklige minoriteter. I tillegg praktiserer enkelte kommuner ordningen slik at skoler kan velge bort DKS-møter. Hvis tilbudet heller ikke reflekterer kulturuttrykk knyttet til minoritetserfaringer, klasse- og kjønnsmessig variasjon i tilstrekkelig grad, mener forfatterne at det er grunn til å stille spørsmål ved om Den kulturelle skolesekken virkelig er for alle.

Et fjerde tema i prosjektet er problemstillinger knyttet til kunstnerisk kvalitet. Prosjektet søker blant annet å belyse prosesser hvor «god kvalitet» fastsettes. Forfatterne mener at kvalitetsdiskusjonen kontinuerlig må holdes varm, og at de autoritative smaksdommerne hele tiden må utfordres. Dette er blant annet viktig for å hindre at DKS blir en tilstivnet ordning, der det er forutsigbart hva og hvem som får plass i ordningen – og hvor det utvikles en egen DKS-kunst.

Et siste tema i prosjektet som vi vil nevne her, er knyttet til DKS og kunstfagenes plass i skolen. DKS er en av flere ordninger der eksterne aktører i økende grad kan hevdes å «spise» seg inn på kunstfagutdanningen i skolen. Dette kan bidra til en nedvurdering og svekkelse av læreres profesjonsstatus og profesjonelle jurisdiksjon: Kunstnere ansees å kunne overta for lærere i klasserommet, mens læreres pedagogiske og kunstneriske kompetanse mistros.227 Dette skjer samtidig som rapporter viser at kunstfagene gradvis mister tid og rom i skolen, nye lærerutdanningsreformer gjør det vanskelig å ta kunstfaglig fordypning i lærerutdanningen,228 og aktørene i skolesystemet rapporterer om manglende prioriteringer av kunstfagene.229 Dette kan i det lange løp føre til en ubalanse mellom intern og ekstern kunstfaglig kompetanse. Et rimelig spørsmål ifølge forfatterne er derfor om «kulturpolitifiseringen» av skolen medfører en økt tendens til outsourcing av kunstfagopplæringen. Erfaringene fra forskningsprosjekter kan tyde på at DKS-produksjoner som mottas på skoler med høy kunstfaglig kompetanse i lærerstaben og med en kunstfaglig interessert/skolert skoleleder, lykkes i større grad enn på skoler hvor dette ikke er på plass. Mulighetene for å integrere DKS-opplevelsene i skolehverdagen (og den øvrige læringen) ser ut til å øke ved at det finnes kompetente fagpersoner i kunstfagene på skolen.

Forholdet mellom sentrale og lokale aktører

I flere av innspillene til utvalget trekkes Den kulturelle skolesekken fram som et av de mest positive virkemidlene i kulturpolitikken etter 2005. Dette skjer til tross for at DKS er et av de tiltakene som – fordi ordningen finansieres av spillemidlene – ikke har fått ta del i den økonomiske veksten i kulturløftperioden. Et dilemma som beskrives av flere aktører, er imidlertid knyttet til at ordningen befinner seg i spenningsfeltet mellom det lokale og det sentrale forvaltningsleddet. Det hevdes at den desentraliserte strukturen i Den kulturelle skolesekken bidrar til store regionale forskjeller, og det etterlyses sterkere statlig styring av ordningen. Norsk Forfattersentrums styre er blant dem som ser med bekymring på at styringen og administrasjonen av DKS er overlatt fylkene, og mener at organiseringen av ordningen er uklar og uoversiktlig. Norsk Skuespillerforbund mener at det vil være mye å hente på en effektivisering av ordningen. Skuespillerforbundet hevder at det i dag tar mye tid og vurdering på ulike sentrale og lokale hold fra en produksjon får produksjonsstøtte (for eksempel fra Norsk kulturråd) til den er ute på veien med skolesekken, og at flere prosjekter faller av under veis på grunn av dette. Norsk scenekunstbruk anbefaler blant annet at sekretariatets rolle blir tydeligere. De stiller spørsmål om sekretariatet er «gjemt bort» framfor å være et tydelig samlende flaggskip for kunst for barn og unge.

En masteroppgave i administrasjon og organisasjonsvitenskap viser at samordning i DKS i liten grad skjer gjennom autoritet, maktutøvelse og standardisering, men heller gjennom gjensidig tilpasning av oppgaver og informasjon. Nettverk har i så måte hatt stor betydning for utformingen av DKS. Et av hovedfunnene i oppgaven er at lokalt og regionalt nivå etterspør tydeligere styringssignaler fra nasjonalt nivå, mens sekretariatet for skolesekken presiserer at det er opp til fylkeskommunene hvordan de ønsker å arbeide med DKS.230

11.16.1 Utvalgets vurdering

Den kulturelle skolesekken har blitt beskrevet som det viktigste nye kulturpolitiske tiltaket det siste tiåret og er en ordning som andre land ser på med interesse. Oppbyggingen av DKS på 2000-tallet har styrket kunst- og kulturformidlingen til barn og unge over hele landet på en vesentlig måte. Utvalget merker seg vurderingene i notatet fra UniRokkansenteret. Innenfor kultursektoren er det en tendens til å se kritiske innsikter som framkommer gjennom forskning, som ødeleggende snarere enn som et grunnlag for å utvikle og forbedre kunst- og kulturvirksomheten. Notatet peker på flere viktige spenninger som knytter seg til DKS-ordningen. Ikke minst gjelder det tendensen til at DKS går på bekostning av kunstfagopplæringen, som utvalget oppfatter som problematisk. Utvalget vil samtidig understreke at DKS er et meget verdifullt tilskudd til kulturpolitikken som bør videreutvikles i årene som kommer. I de foregående avsnittene har vi sett at Kulturløftet har gitt begrenset uttelling på flere kulturfelt med hensyn til formidling og publikum. I denne tiden har finansieringen av DKS stått stille. Etter utvalgets oppfatning er det derfor god grunn til å ønske seg en sterkere satsing på DKS i årene som kommer.

Vi har også sett at det er en spenning mellom aktører som er involvert i DKS med hensyn til forholdet mellom sentral organisering og kvalitetskontroll og lokal kontroll over ordningen. Denne spenningen kan sies å ligge innebygget i målsettingene for ordningen, ettersom de både betoner kvalitetshensynet og hensynet til lokalt eierskap og egenaktivitet. Etter utvalgets oppfatning er det viktig at man i framtiden opprettholder en balanse mellom disse hensynene. Utvalget mener samtidig at det er gode praktiske grunner til å ønske seg en styrking av det nasjonale sekretariatet for DKS. Dette bør skje i et tett samarbeid med andre landsomfattende aktører som har virksomhet rettet mot kultur for barn og unge, selv om det ikke nødvendigvis skjer en fysisk samlokalisering. Sekretariatets hovedrolle er å legge til rette for nettverk og arenaer hvor fylkeskommuner/kommuner kan utveksle erfaringer om ordningen.

Utvalget har drøftet tre mulige modeller

1) En styrking av det eksisterende sekretariatet for DKS i Norsk Kulturråd. Denne modellen viderefører dagens ordning med sekretariatet i Norsk kulturråd. Modellen gir nærhet til bred fagkompetanse i Kulturrådet og andre sentrale/nasjonale institusjoner lokalisert i Oslo.

2) Er utvidet sekretariat for DKS samlokaliseres med andre aktører som arbeider med kunst og kultur for barn og unge. Mest nærliggende er en tettere tilknytning til UKM Norge og Norsk Kulturskoleråd, som begge er samlokalisert i Trondheim. Modellen gir nærhet til bred fagkompetanse innen kultur for barn og unge. Det må finnes en organisatorisk løsning som ivaretar aktørenes egenart, samtidig som den på best mulig måte bidrar til at ordningene kan forsterke og utfylle hverandre (på nasjonalt nivå).

En slik samlokalisering vil gi et betydelig løft for og synliggjøre kultursatsingen for barn og unge og bidra til å styrke fagkompetansen på feltet

3) Sekretariatet for DKS legges til Rikskonsertene. Bakgrunnen for dette alternativet er at RK allerede er nasjonal aktør for musikkdelen i DKS, at organisasjonen besitter en betydelig produksjonskompetanse og at hoveddelen av virksomheten ved RK i dag retter seg mot barn og unge. Når utvalget likevel ikke vil anbefale denne modellen er det fordi utvalget mener det allerede er en betydelig utfordring at musikk er for dominerende i DKS i dag i forhold til andre uttrykk. Utvalget mener det er en fare for at dette vil forsterkes ytterligere dersom sekretariatet for DKS legges til Rikskonsertene. Det vil også trolig utfordre/skape ubalanse i forholdet mellom sekretariatet for DKS og de andre nasjonale aktørene innen film, litteratur, kulturarv, scenekunst og visuell kunst, og føre til uklare roller på grunn av Rikskonsertene eksisterende sentrale rolle som nasjonal aktør for musikkdelen i DKS.

11.17 Satsing på mangfold og inkludering i kulturlivet

Som vi har pekt på i tidligere kapitler, har utfordringer knyttet til kulturelt mangfold og inkludering i økende grad blitt satt på den kulturpolitiske agendaen siden 1990-tallet. Mangfoldsbegrepet brukes på ulike måter i kulturpolitikken. En del av den kulturpolitiske «mangfoldssatsingen» i tiden etter 2005 har særlig vært innrettet mot å inkludere minoriteter i kulturlivet, og det er disse tiltakene vi vil gjennomgå i dette avsnittet. Dette dreier seg om tiltak rettet mot (i) den samiske urbefolkningen, (ii) nasjonale minoriteter slik de er definert av det norske rammeverket, (iii) kulturelle minoriteter som har kommet til gjennom nyere innvandring, og (iv) personer med nedsatt funksjonsevne.

Mangfold og inkluderingssatsinger før 2005

En av de første kulturpolitiske tematiseringene av de nye flerkulturelle utfordringene i Norge kom i St.meld. nr. 47 (1996–97) Kunstnarane. Kunstnarane la vekt på kunstdimensjonen og det å integrere innvandrerkunstnere i norske institusjoner og organisasjoner, skape kunstmøter og få vist fram innvandrernes egne kunstformer. Fra og med 1995 forvaltet Norsk kulturråd 0,2 millioner kroner til flerkulturelle tiltak. Norsk kulturråd vedtok i forbindelse med budsjettsøknaden for 1997 blant annet spesielt å prioritere slike tiltak.231 På bakgrunn av Kunstnarane ble Mosaikkprogrammet gjennomført i regi av Norsk kulturråd i perioden 1998–2001. Programmet hadde følgende formål:

1. å fremme og integrere fler- og tverrkulturelle uttrykk i de etablerte kunst- og kulturpolitiske ordningene og i kunstinstitusjonens daglige virke,

2. å styrke minoriteters muligheter for kulturell utfoldelse på egne premisser

3. å bedre minoriteters deltakelse i kunst- og kulturlivet som utøvere, som publikum og som ressurspersoner.

Etter mosaikkprogrammets slutt ble midlene til kunst og det flerkulturelle samfunnet fordelt utover de ulike kunstområdene innenfor Norsk kulturfond. Ansvaret for å videreføre målsettingene om kulturelt mangfold ble overført til de ulike fagområdene. Til grunn for dette lå en idé om integrering og inkludering, og man ville unngå at opprettholdelse av egne avsetninger skulle stimulere til gettoisering. Man vurderte det også slik at for å oppnå reell likestilling i kulturlivet måtte kulturelt mangfold bli en integrert del av virksomheten i kunst- og kulturinstitusjoner.

De siste 15–20 årene har det blitt etablert institusjoner – som har fått statlig støtte – som har kulturelt mangfold som kjerne i sitt arbeid / sitt hovedformål: Nordic Black Theatre (1990), Internasjonalt kultursenter og museum (1990), Horisont/Mela (2002) og Du store verden! (TrAP) 1998. Disse miljøene har vært pionerer innen sine felt.

Satsing på mangfold og inkludering etter 2005

I tiden etter 2005 har satsingen på inkludering og mangfold blitt forsterket i kulturpolitikken. I Kulturløftet I, punkt 14 Norge som flerkulturelt land heter det:

Det er viktig at det flerkulturelle perspektivet synliggjøres på alle felter i kulturlivet. Vi vil at kulturelt mangfold skal bli et grunnleggende premiss i kunst- og kulturpolitikken. Det er derfor viktig at de nasjonale kulturinstitusjonene gjenspeiler dette i sine produksjoner, og at det i tillegg gis støtte til aktører på det flerkulturelle feltet.

I Kulturløftet II, punkt 12 Sikre mangfold, likeverd og likestilling, heter det:

Legge til rette for at kunst og kulturlivet gjenspeiler mangfoldet i det norske samfunnet og følge opp erfaringer og tiltak fra Mangfoldsåret. Arbeide for likestilling på alle områder i kulturlivet. Motarbeide sjangersjåvinisme og sørge for likeverd mellom kunstformer og sjangre.

Støtte til Sametinget

Samene er en urbefolkning i Norge, samt i Sverige, Finland og Russland. Grunnlaget for regjeringens samepolitikk er at staten Norge er etablert på territoriet til to folk, nordmenn og samer. Norges ansvar for å bevare og utvikle samisk kultur og språk er forankret i Grunnloven § 110 a: «Det paaligger Statens Myndigheder at lægge Forholdene til Rette for at den samiske Folkegruppe kan sikre og udvikle sit Sprog, sin Kultur og Nst Samfundsliv.»

Siden etableringen i 1989 har Sametinget fått tilført flere forvaltningsoppgaver og utvidet sitt myndighetsområde. Fra 1993 ble flere tilskuddsordninger som tidligere ble forvaltet av de ulike departementene, samlet under Kommunal- og arbeidsdepartementets budsjett og overført til Sametinget. På Kulturdepartementets område gjaldt dette blant annet Norsk kulturråds avsetning til samisk kultur. I 2002 opprettet Kultur- og kirkedepartementet et nytt budsjettkapittel 320 Allmenne kulturformål, post 53 Samiske kulturformål (fra 2011: Sametinget). Samtidig ble midler til en rekke samiske kulturinstitusjoner og tiltak samlet på denne posten. Bevilgningen overføres til og forvaltes av Sametinget.

Samisk kultur er nevnt både i Soria Moria-erklæringen og i Kulturløftet I og II. I Kulturløftet II, punkt 13 står det: «Samisk kultur skal bevares og videreutvikles. Gjennomføre et samisk kulturløft ved å øke kulturbevilgningen til Sametinget. Samisk språk skal styrkes.» Kulturdepartementet har økt sin bevilgning til Sametinget til kulturformål fra 32,1 millioner kroner i 2005 til 72,7 millioner kroner i 2013. Hovedformålet har vært å øke Sametingets mulighet til å føre en aktiv kulturpolitikk. Store deler av Kulturdepartementets budsjett til samiske formål har gått til Sametinget, men noen tiltak blir forvaltet av departementet. Dette gjelder tilskudd til samiske aviser, som har hatt en solid økonomisk vekst siden 2005, og Riddu-Riđđu festivalen, som fikk knutepunktstatus i 2009. Samisk bibliografi og samisk arkiv er oppgaver underlagt henholdsvis Nasjonalbiblioteket og Arkivverket. De siste årene er det reist samiske kulturbygg med støtte fra posten «Nasjonale kulturbygg»: Østsamisk museum i Neiden og Senter for nordlige folk i Kåfjord.

I 2008 la regjeringen fram St.meld. nr. 28 (2007–2008) Samepolitikken, der det skisseres to hovedlinjer i det statlige ansvaret for kultur. For det første ville regjeringen legge til rette for at Sametinget kan føre en selvstendig kulturpolitikk ved å forvalte en rekke samiske institusjoner og ordninger på kulturfeltet. For det andre ville regjeringen ivareta et selvstendig ansvar for samisk kultur gjennom regjeringens overordnede, nasjonale kulturpolitikk, som også skal omfatte samisk kultur. Det er altså et mål at samisk kultur ikke skal marginaliseres ved at Sametinget får større ansvar.

Samiske kunstnere og kulturutøvere kan søke på og få tildelt prosjektmidler og stipender under Norsk kulturfond. Det gis også midler til kultur- og språkformål over Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementets budsjett. I budsjettet for 2013 ble det lansert en samisk språk- og kulturpakke på 10 millioner kroner årlig over fem år. I 2009 la regjeringen fram Handlingsplan for samiske språk, som ledd i arbeidet med å styrke de samiske språkene i Norge. Handlingsplanen er laget i samråd med relevante departement og Sametinget.

I innspill til og møter med utvalget har Sametinget forklart at det prioriterer kulturformål høyt og fordeler mer midler til kultur enn det som blir stilt til disposisjon av Kulturdepartementet. Sametinget vektlegger at det driver en kulturell nasjonsbygging, slik den norske stat gjorde det på 1800-tallet. En viktig del av denne prosessen er å etablere kulturinstitusjoner og kulturhus, som kan fungere som sentre og omdreiningspunkter for offentlig liv. I innspill til utvalget stiller Sametinget spørsmål ved om de økonomiske rammene fra staten er gode nok til at Sametinget kan føre en aktiv, offensiv og selvstendig kulturpolitikk. I dette ligger det at det er begrensninger i selve den økonomiske rammen som stilles til disposisjon fra staten. I tillegg setter Sametinget spørsmålstegn ved graden av frihet i forvaltningen av disse midlene når store deler av budsjettet er bundet opp i føringer fra departementet. Dette legger begrensninger på egeninitierte tiltak og prosjekter.

Støtte til nasjonale minoriteter

Nasjonale minoriteter er etniske og/eller språklige minoriteter med langvarig tilknytning til landet. I Norge har jødene, kvenene/norskfinnene, taterne/romanifolket, skogfinnene og romfolket status som nasjonale minoriteter. Norge har ratifisert Europarådets rammekonvensjon om beskyttelse av nasjonale minoriteter og Den europeiske pakten om regions- og minoritetsspråk. Dette betyr at Norge har tatt på seg et ansvar og en plikt til å sette i verk tiltak for å verne og styrke de nasjonale minoritetenes språk og kulturer. ABM-meldingen (St.meld. nr. 22 (1999–2000)) la til grunn at de nasjonale minoritetenes kultur og kulturarv er en viktig del av kulturhistorien i Norge, og at det er viktig at abm-institusjoner tar vare på og formidler denne delen av historien, slik at både minoritetene og befolkningen for øvrig skal kjenne den.

I perioden etter 2005 har de nasjonale minoritetene fått økt støtte fra Kulturdepartementet. En rekke kulturtiltak har blitt etablert / fått statsstøtte de siste årene: Jødisk Museum og Norsk Skogfinsk Museum har fått fast støtte over statsbudsjettet henholdsvis siden 2005 og 2007. Som ledd i statens unnskyldning for statens overgrep overfor taterne/romanifolket ble det opprettet en egen avdeling for romanifolkets kultur ved Glomdalsmuseet, nå en del av Hedmark fylkesmuseum. Staten har støttet Kvensk institutt (Kainun institutti), som også kan sees som en erkjennelse av statens tidligere overgrep mot denne minoriteten. Den kvenske avisa Ruijan Kaiku mottar statsstøtte.

Personer med nedsatt funksjonsevne

Det overordnede målet for norsk politikk for funksjonshemmede har siden 1981 vært full deltakelse og likestilling. Dette er i samsvar med FNs standardregler for like muligheter for mennesker med funksjonshemming, som igjen må sees i lys av de internasjonale menneskerettighetene. Begrepet personer med nedsatt funksjonsevne/funksjonshemming er som mangfoldsbegrepet flertydig og omstridt, og klassifiseringen av denne gruppen har også endret seg de siste tiårene.232 I flere tiår har funksjonshemmedes organisasjoner, sammen med samfunnsvitenskapene og medisinen, identifisert både sosiale og fysiske barrierers betydning for funksjonshemming. Fra å forstå funksjonshemming som en individuell medisinsk tilstand (den medisinske modellen) har man i større grad gått over til å forstå funksjonshemming som et strukturelt, sosialt fenomen (sosial modell). I sistnevnte modell legges det til grunn at mennesker gjøres funksjonshemmet av sine omgivelser.233

De to modellene av funksjonshemming svarer til to tilnærminger til inkludering av personer med nedsatt funksjonsevne. Den ene tilnærmingen er å se på spesifikke hjelpetiltak som er direkte ment for å hjelpe personer med nedsatt funksjonsevne. Den andre tilnærmingen er å bygge ned barrierer i samfunnet slik at alle har lik tilgang i samfunnet. Dersom omgivelsene skaper funksjonshemmende barrierer vil det være et mål å utforme samfunnet slik at barrierene blir minst mulig og flest mulig klarer seg på egen hånd. På den andre siden vil det kunne være behov for spesielle tiltak for å bygge ned hindre. Ut fra en slik dobbel tanke vil man satse både på universell utforming og på spesielle tiltak, slik at samfunnet er åpent for alle. Innretningen på kulturpolitikken på dette området befinner seg i spennet mellom universell utforming og målgrupperettede ordninger.

Ved siden av et generelt krav om universell utforming og tilgjengelighet for flest mulig gir Kulturdepartementet støtte til særskilte tilbud for personer med nedsatt funksjonsevne. Den største i budsjettmessig forstand er bevilgningen til Norsk lyd- og blindeskriftbibliotek (NLB), som tilbyr bibliotek- og informasjonstjenester til personer med synshemming og lesehemming. I 2013 er bevilgningen til NLB på 52 millioner kroner. Andre tiltak er Teater Manu, Dissimilis, og en telefonavis. Med Språkmeldingen (St.meld. nr. 35 (2007–2008)) ble norsk tegnspråk anerkjent som eget språk. Personer med nedsatt funksjonsevne var også en målgruppe i Inkluderingsmeldinga (Meld. St. 10 (2011–2012)). Meldingen understreker at kulturlivets satsing for å nå flere også skal omfatte denne gruppen. Tiltakene går langs de to nevnte aksene: universell utforming og målrettede tiltak, og gjenspeiler slik en oppfatning om at begge typer tiltak er nødvendige for å øke deltakelsen hos denne gruppen.

Innvandrere

Kulturelle minoriteter som har kommet til gjennom nyere innvandring, er den tallmessig største av gruppene som er nevnt her. Siden 1990-tallet har det vært pekt på at innvandrere har lav deltakelse i kulturlivet i Norge. Som vi har påpekt i tidligere avsnitt, er ulike kategorier av innvandrere underrepresentert som publikum på de fleste områdene i kulturlivet. Dette gjelder i enda høyere grad ansatte i kulturinstitusjoner. Gitt at innvandrerne utgjør en voksende andel av befolkningen, særlig i de største byene, kan dette sees som uholdbart. I stortingsmeldingen om Mangfoldsåret blir det for eksempel påpekt at rundt 40 prosent av skoleelevene i Oslo har innvandrerbakgrunn, og at dette i liten grad gjenspeiles i kulturlivet.

En utfordring knyttet til disse kulturelle minoritetene er at de ikke er under noen formell ramme for bevaring av kultur og språk, slik samene er gjennom både FN-konvensjonen vedrørende urbefolkninger og nasjonal lovgiving for å beskytte kulturen og språket til de nasjonale minoritetene som Norge har forpliktet seg til å etterleve.

Flere tiltak som har vært lansert for å fremme inkludering og kulturelt mangfold i tiden etter 2005, retter seg inn mot innvandrerbefolkningen. Viktig i denne sammenhengen er at Mela festivalen fikk knutepunktstatus i 2008, gjennomføringen av Mangfoldsåret samme år og stortingsmeldingen Kultur, inkludering og deltaking fra 2011.

Mangfoldsåret

Mangfoldsåret 2008 skulle blant andre ting være en feiring av det kulturelle mangfoldet i Norge. Stortingsmeldingen om Mangfoldsåret bygget mye av sin argumentasjon på dokumenter fra UNESCO og Europarådet. Målsettingen med markeringsåret, som framkommer i St.meld. nr. 17 (2005–2006) 2008 som markeringsår for kulturelt mangfold, var å øke innbyggernes mulighet til å delta i og oppleve et mangfold av kulturuttrykk, utvikle arenaer for samarbeid mellom majoritets- og minoritetsaktører i kulturfeltet og bidra til at statlig finansierte institusjoner og organisasjoner i større grad skulle avspeile kulturelt mangfold. Fra regjeringens side ble det lagt vekt på at markeringsåret skulle gi en ny retning for kulturpolitikken. Det skulle markere starten på en utvikling der kulturelt mangfold ble en naturlig del av kulturlivet, og der Norge ble et reelt flerkulturelt samfunn.

I denne sammenhengen ble det understreket at kulturelt mangfold ikke skulle utskilles som en egen «sektor» i kulturlivet, men at det skal være en «tilstand». I dette ligger et krav om at et mangfoldsperspektiv må integreres som en del av virksomheten i de statlig finansierte kulturvirksomhetene innenfor gjeldende budsjettrammer, snarere enn å være noe som skal fremmes gjennom særtiltak- og bevilgninger. I Mangfoldsåret ble det særlig pekt på at kulturinstitusjonene skulle ta ansvar for å legge til rette for ett mangfoldig kulturliv.

I en rapport om Mangfoldsåret234 beskrives markeringsåret blant annet som en massemønstring og som en opplysningskampanje. I tillegg var det ment å fungere som en igangsetting av en prosses som skulle virke utover selve markeringsåret, gjennom etableringer av prosjekter, forumer og samarbeidsrelasjoner i kulturlivet i Norge.235 Et viktig utfall av mangfoldsåret var at institusjoner med fast tilskudd fra Kulturdepartementet i tildelings- og tilskuddsbrev fra departementet ble bedt om å arbeide med kulturelt mangfold med hensyn til publikum, rekruttering og programmering.

I rapporten om Mangfoldsåret problematiseres flere sider ved tiltaket. Det blir blant annet vist til at planleggingen av Mangfoldsåret var utilstrekkelig, og at dette antakelig bidro til å begrense virkningene av markeringsåret. Rapporten problematiserer også tendensen til at kulturelt mangfold gjøres til et synonym for «det etniske». Mangfold kan dermed komme til å bli en samlekategori for det den norske majoriteten oppfatter som «de Andre», snarere enn en markering av at man er likeverdige deltakere i ett mangfoldig samfunn. Rapporten stiller også spørsmål ved om bevisstgjørings- og holdningskampanjer som dette er tilstrekkelig for å oppnå et mer inkluderende kulturliv. Som det påpekes i rapporten, virker det som om troen på at bevisstgjøring var løsningen på utfordringen med å fremme kulturelt mangfold, ble sterkere jo høyere opp i den administrative styringskjeden man kom. Jo nærmere man kom kunst- og kulturprodusentene, jo mer etterspurte man praktiske og økonomiske løsninger på utfordringene.

Inkluderingsmeldingen

Ideene fra mangfoldsåret om at mangfold er en ordinær del av kulturlivet, ble tatt opp igjen og ytterligere stadfestet i Meld. St. 10 Kultur, inkludering og deltaking,som regjeringen la fram i 2011. Meldingen kombinerer to tilnærminger til spørsmålet om mangfold: For det første slår den fast at mangfold skal være en selvsagt del av all virksomhet i institusjoner og organisasjoner som får statstilskudd fra Kulturdepartementet. For det andre foreslår den tiltak på enkelte områder for å stimulere utviklingen av kulturelt mangfold. Det blir blant annet foreslått en aspirantordning og støtte til bachelorutdanning for studenter med etnisk minoritetsbakgrunn.

I meldingen beskriver regjeringen sosiale og kulturelle skiller i deltakelsen i kulturlivet. Den viser at deltakelse i stor grad henger sammen med utdanning og inntekt. Meldingen viser også at innvandrerbefolkningens deltakelse er sammensatt. Bibliotek og tros- og livssynsmøter er viktige arenaer for innvandrerbefolkningen fra Asia, Afrika, Sør-Amerika og Europa utenfor EU, mens de er underrepresentert på andre arenaer, for eksempel kunstutstillinger. Inkluderingsmeldingen viser til at deltakelsen i frivillige aktiviteter er lavere hos barn og unge med innvandrerbakgrunn og barn og unge fra lavinntektsfamilier. Inkluderingsmeldingen viser også at det finnes lite informasjon om funksjonshemmedes deltakelse i kulturlivet, men at mange opplever flere barrierer knyttet til deltakelse. Den peker også på at mange med en funksjonsnedsettelse ønsker å delta mer, men at mangel på fysisk tilgjengelighet hindrer dem.

Hovedgrepet i meldingen var en styrket styringsdialog mellom Kulturdepartementet og tilskuddsmottakere når det gjaldt inkludering og mangfold. Dette var også det tiltaket som vakte mest offentlig debatt. Flere kritikere hevdet at tiltaket innebar en utilbørlig politisk styring av kulturinstitusjonene og inngripen i deres kunstneriske frihet. En annen kritikk mot meldingen peker på at de store institusjonene så å si gis hovedansvaret for inkludering og mangfold i kulturlivet. Norsk kulturskoleråd har i innspill til utvalget uttrykt undring over at kulturskolene som arena for inkludering og deltakelse ikke ble gitt en mer fyldig omtale allerede innledningsvis i meldingen.

Barrierer for inkludering av innvandrere i kulturlivet

Til tross for at inkludering og mangfold har fått økt oppmerksomhet i kulturpolitikken de siste årene, viser nylig publiserte studier at hovedbildet om at innvandrere har lav deltakelse i kulturlivet, består. I rapporten Ett skritt tilbake236 viser Vassenden og Bergsgard at til tross for mange kulturpolitiske tiltak for å øke det etniske og kulturelle mangfoldet preges kunstlivet fremdeles av vesentlig lavere deltakelse av etniske minoriteter enn av majoritetsnordmenn. Rapporten peker på at politiske dokumenter ikke går langt nok i å analysere årsakene til at personer med annen etnisk bakgrunn enn norsk er mindre aktive i kulturlivet. Ifølge Vassenden og Bergsgard må dette spørsmålet forstås i lys av både sosiale mekanismer i minoritetsmiljøer og mekanismer innen kulturlivet selv. Sosiale mekanismer i minoritetsmiljøer kan være knyttet til oppfattelse av kunst og kultur som aktivitet og levevei (kontra andre karriereveier), forventninger om sosial mobilitet og også verdsetting og anerkjennelse av kunst- og kultur som egen samfunnssektor. Innvandrerungdom velger i liten grad utdanning som kvalifiserer for en karriere i kunst- og kulturlivet. Som vi har påpekt i tidligere kapitler, er det en tendens til at etniske skillelinjer sammenfaller med klasseskiller i det norske samfunnet. Rekruttering til kunstneryrkene preges av klassemessig skjevhet, i den forstand at det er middelklassens barn som rekrutteres til disse yrkene.

Personer med innvandrerbakgrunn kan, i tillegg til å måtte ta de økonomiske risikoer og delta i konkurranse om knappe ressurser, også oppleve ekskluderende mekanismer i kunstfeltet knyttet til utdanning, tilgang på nettverk, synlighet, kjennskap til og beherskelse av koder. Adgangen for minoritetsnordmenn synes å være lettere i det kommersielle kunst- og kulturlivet enn i det kommersielle. Dette kan ha sammenheng med at sjangrene i det ikke-institusjonaliserte kulturlivet er mer mangfoldige i sin natur. På institusjonsfeltet er det en knapphet på posisjoner og ressurser som gjør at konkurransen kan bli ekstra hard for den som er annerledes. Mangelen på synlige rollemodeller skaper økt motivasjon hos noen for å endre på situasjonen, mens hos andre fører dette til en dempning av motivasjon pga. nettopp mangelen på rollemodeller. Synlighet er viktig i denne sammenhengen, i og med at det sender signaler om suksess og muligheter til faktisk å delta i det mangfoldige kulturlivet.