Del 2
Hoveddel

3 Utfordringer i politiet

Utvalgets oppdrag har vært å vurdere politiets ressursbruk, prioriteringer, kompetanse, ledelse og organisering i den hensikt å peke på forslag til forbedringspunkter og foreslå endringer som kan gi bedre oppgaveløsing og mer effektiv ressursbruk.

Bakteppet for å nedsette dette utvalget nå var terrorhandlingene 22. juli 2011 og de svakhetene og manglene ved norsk politi som ble avdekket i håndteringen av hendelsene den dagen. 22. juli-kommisjonen pekte i sin rapport mot noen grunnleggende og gjennomgående svakheter som underliggende årsaker på de områdene politiet sviktet i håndteringen. Kommisjonen skrev blant annet i sin rapport:

«Det er ikke én årsak alene som kan forklare responsen – verken for det som sviktet, eller det som fungerte. Kommisjonen mener likevel å ha observert at enkelte grunnleggende forutsetninger er avgjørende for etatenes prestasjoner. Der det sviktet, skyldtes det primært at:

• Evnen til å erkjenne risiko og ta lærdom av øvelser har vært for liten.

• Evnen til å gjennomføre det man har bestemt seg for, og til å bruke planene man har utviklet, har vært for svak.

• Evnen til å koordinere og samhandle har vært mangelfull.

• Potensialet i informasjons- og kommunikasjonsteknologi har ikke vært godt nok utnyttet.

• Ledelsens evne og vilje til å klargjøre ansvar, etablere mål og treffe tiltak for å oppnå resultater har vært utilstrekkelig.

Etter kommisjonens mening handler disse lærdommene i større grad om ledelse, samhandling, kultur og holdninger – enn mangel på ressurser, behov for ny lovgivning, organisering eller store verdivalg.»

Utvalgets gjennomgang av norsk politi bekrefter i stor grad svakhetene og problemområdene 22. juli-kommisjonen påpekte i sin rapport. Samtidig utdypes og nyanseres bildet.

Politiet er i dag under et betydelig press. Grunnleggende utviklingstrekk i samfunnet stiller nye krav til hva som er en god polititjeneste. Den lokale strukturen i politiet, med mange og spredte små tjenestesteder, binder opp ressurser, vanskeliggjør nødvendig spesialisering og svekker politikraften lokalt. Et bredt oppgavesett trekker oppmerksomhet og ressurser vekk fra kjerneoppgavene. Systemer og strukturer for erfaringslæring og kontinuerlig forbedring og utvikling er bare i noen grad til stede. Tross god ressurstilgang har man ikke evnet å utvikle en effektiv organisasjon eller gi dagens politi nødvendig og tidsmessig teknologiunderstøttelse. Etter utvalgets syn er den underliggende årsaken til dagens utfordringer – herunder de svakhetene 22. juli-kommisjonen påpeker – todelt. På den ene siden har ikke politiet fått de rammevilkårene som er nødvendige for å kunne styre, lede og utvikle virksomheten på en måte som best mulig svarer til oppgavene politiet er gitt. På den annen side har heller ikke politiet evnet å utnytte de mulighetene som faktisk har vært til stede innenfor de rammene som har vært lagt. Det har over tid ligget et stort mulighetsrom for forbedring og utvikling av politiet som så langt ikke har vært benyttet godt nok.

En rekke av de utfordringene som norsk politi i dag står overfor, er ikke unike i internasjonal sammenheng. Snarere tvert imot. Utvalget har som en del av sitt arbeid besøkt og hatt møter med politiorganisasjoner og ansvarlige departementer i Sverige, Finland, Danmark, Nederland og Storbritannia. Mange av de samme utfordringene som norsk politi i dag står overfor, er tydelige også i disse landene. I de fleste nordeuropeiske land har politiet historisk hatt sterk lokal forankring. Mekanismer og strukturer for nasjonal koordinering og styring har vært svake. Desentraliserte strukturer med sterk lokal autonomi klarer ikke å møte krav til spesialiserte fagmiljøer eller teknologianvendelse som kriminalitetsutviklingen og samfunnsutviklingen nå driver frem. Selv om det er store forskjeller mellom disse landene, både når det gjelder forvaltningstradisjon, konstitusjonelle forhold og ressurser, er tiltakene som våre naboland nå kommer frem med for å møte disse utfordringene, i stor grad like. Tiltak som går igjen er:

• økt vektlegging av politiets kjerneoppgaver

• en tydeligere nasjonal ledelse av politiet

• tydeligere skille mellom politisk styring og faglig utøvelse

• færre politidistrikt for å gi større tjenestesteder og muliggjøre større grad av spesialisering

• færre og større tjenestesteder for å frigjøre ressurser til beredskap og innsats

• sentral styring av teknologiporteføljen når det gjelder anskaffelser, utvikling og drift

• sentralisering av fellesfunksjoner

Det pågår nå politireformer i de fleste nordeuropeiske land med utgangspunkt i de samme utfordringene og problemområdene som vi finner i norsk politi i dag. Reformene omfatter alle de nevnte tiltakene i en eller annen form.

3.1 Utfordringer i politiet – utvalgets observasjoner

På mange måter er situasjonen for det norske politiet paradoksal. På den ene siden har Norge i dag et politi med mange meget dedikerte medarbeidere. Politiet nyter høy tillit i befolkningen, rekrutterer godt og er politifaglig på flere områder meget langt fremme. Politiet har også over lengre tid hatt en stabil budsjettvekst. Utgangspunktet for politiet har derfor vært godt. Samtidig får ikke Norges befolkning en så god polititjeneste som ressursinnsatsen skulle tilsi. En betydelig styrking av politiets ressurser de senere årene har ikke gitt seg utslag i en tilsvarende økt evne til å løse politiets kjerneoppgaver. Årsakene til dette er – som også 22. juli-kommisjonen pekte mot – noen grunnleggende problemområder som i sum bidrar til at politiet ikke ivaretar sine kjerneoppgaver så godt som ressursinnsatsen skulle tilsi.

Utvalget har gjort en bred gjennomgang av politiet. Gjennomgangen har omfattet følgende delområder:

• utviklingstrekk i samfunnet og kriminaliteten

• politiets oppgaveportefølje

• struktur og organisering

• styring

• ledelse

• effektivitet og kvalitet i oppgaveløsningen

• teknologi

• utvikling og forvaltning av kompetanse

Nedenfor oppsummeres de utfordringene og problemområdene utvalget har identifisert.

Utviklingstrekk i samfunnet

Flere utviklingstrekk i samfunnet utfordrer den norske politimodellen og stiller nye krav til hva som er en god polititjeneste. Selv om den registrerte kriminaliteten både i Norge og resten av Nord-Europa totalt sett er fallende, blir den stadig mer kompleks, grenseoverskridende og organisert. Informasjons- og kommunikasjonsteknologi danner stadig oftere en arena og et virkemiddel for å gjennomføre kriminalitet. Det er en sterk befolkningsvekst, konsentrasjon av bosettingsmønstrene og til dels markante endringer i befolkningssammensetningen. Disse utviklingstrekkene har allerede satt dagens politimodell under betydelig press når det gjelder krav til spesialisert kompetanse, nye arbeidsmetoder, systemer og responsevne. Dette er i seg selv en utfordrende situasjon å håndtere for enhver organisasjon. Med dagens organisering og struktur vil disse utfordringene forsterkes i årene som kommer.

Oppgaver og prioriteter

Å møte dette utfordringsbildet og disse endringene krever tydelige prioriteringer og klare mål for virksomheten. Utvalget ser klare tendenser til at dette ikke er tilfelle i dagens politiorganisasjon, og finner en rekke indikasjoner på at politiets kjerneoppgaver ikke systematisk ligger til grunn for valg, prioriteringer og ledelsesoppmerksomhet i politiet. Det er flere årsaker til dette. Et bredt og uensartet spekter av oppgaver og et tilsvarende bredt spekter av forventninger i befolkningen gjør tydelige prioriteringer vanskelig. Politiet måles i liten grad på løsing av kjerneoppgavene, og det eksisterer få absolutte krav til hvordan politiet skal løse sine kjerneoppgaver. Tilleggsoppgavene, som ofte har krav om utførelse og ikke kan prioriteres bort, vinner derfor frem på bekostning av kjerneoppgavene.

Dette har etter hvert gitt tydelige utslag. Politidirektoratets egen tidsbruksundersøkelse fra 2010 viste at kun 54 pst. av tilgjengelig tid gikk med til å løse politiets kjerneoppgaver. Ved lensmannskontorene utgjorde sivil rettspleie og forvaltningsoppgavene hele 26 pst. av tidsbruken, mens kun 49 pst. av tiden ble brukt på kjerneoppgavene. Som 22. juli-kommisjonen også berørte i sin rapport, er det varierende samsvar mellom når det er behov for politiets tjenester, og politiets bemanning gjennom uken. Utvalgets analyser viser at politiets kapasitet til å besvare publikumshenvendelser og respondere på disse er høyest på dagtid i ukene, mens publikums behov for assistanse er høyest på ettermiddag/kveld og natt til lørdag og søndag. Dette gjelder både patruljekapasitet og kapasitet på operasjonssentralene. Det finnes flere forklaringer på dette, men faktum er like fullt at politiets evne til å respondere på publikums behov er lavere på de tidene der behovet er størst. Når sentrale parametere for kvaliteten på løsing av kjerneoppgavene, som f.eks. responstid og ventetid på anrop på operasjonssentralene, ikke måles, fanges heller ikke slike svakheter opp.

Samhandling og koordinering

Kriminaliteten blir mer organisert og mobil. Det har vært en tydelig fremvekst av mer komplekse og sammenvevde kriminelle nettverk. Bekjempelse av denne type kriminalitet og håndtering av større kriser og hendelser har vist hvor viktig politiets evne til å samordne, koordinere og lede innsats på tvers av politidistrikter og patruljer er. Utvalgets gjennomgang gir et tydelig bilde av et politi bestående av 27 til dels autonome politidistrikter med en sterk lokal orientering. Det finnes flere gode eksempler på saker og hendelser som har vært løst og håndtert godt på tvers av politidistrikter og organisasjonsgrenser, men disse eksemplene er etter utvalgets syn på tross av heller enn på grunn av hvordan politiet er styrt, organisert og understøttet av teknologi. Når en operasjon ledes av én operasjonssentral på vegne av flere, eller overtas fra et annet politidistrikt, foregår samkjøring via e-post, telefon og telefaks. De operative systemene kan ikke overføre helhetlig og komplett informasjon mellom politidistrikter på en god og tidsmessig måte. Det er få mekanismer som sikrer at pågående operasjoner får den nødvendige prioriteten når de flytter seg inn i et nytt ansvarsområde (politidistrikt eller særorgan). Dette er delvis et problem knyttet til teknologi og systemer, men kanskje like mye mangler knyttet til ledelse og styring på sentralt og nasjonalt nivå.

Evne til samhandling og koordinering henger også nært sammen med hvordan det enkelte politidistrikt er organisert, samt hvordan politidistriktet innretter og gjennomfører tjenesten. Politiet skal levere en relativt likeartet tjeneste til befolkningen. I en slik virksomhet kan det drives effektivt og med høy kvalitet ved hjelp av felles standarder, måling og sammenligning av enheter, systemer for læring på tvers og overføring av beste praksis. Slik er det ikke i dag. Effektivitet og kvalitet i oppgaveløsingen er i stor grad et resultat at lokale valg og prioriteringer. Det er store variasjoner mellom politidistriktene, med hensyn til hvordan politidistriktene er organisert, tjenesten innrettet og oppgavenes løses. Følgelig er det også store variasjoner i hvilke resultater som oppnås.

Læring, utvikling og forbedring

Politiet har i dag ikke gode systemer for å lære, utvikle og forbedre virksomheten systematisk. Det finnes mye god kompetanse, mange meget dyktige og kompetente miljøer, men utvalget ser en begrenset grad av systematisk erfaringslæring, analyse og utvikling av beste praksis. Forskjellighet i praksis og organisering mellom politidistrikter gjør denne type læring og utvikling vanskeligere. Samtidig synes heller ikke læring og utvikling å være fokusert på og vektlagt, verken lokalt eller sentralt. Etter utvalgets vurdering mangler det i dag strukturer, prosesser og aktiviteter for å analysere resultater som grunnlag for å forbedre praksis og metoder, eller omsette slik innsikt til standarder som implementeres gjennomgående i organisasjonen.

Underliggende systemer og prosesser, som operative systemer, prosedyrer og metoder, er også ofte forskjellige eller anvendt forskjellig. Eksempelvis loggføres eller prioriteres ikke hendelser likt. Det finnes ingen enhetlig definisjon av hva som er en alarmhendelse, og hvordan en slik skal håndteres og prioriteres. Det samme gjelder administrative systemer som lønn, regnskap og personal. Denne type variasjoner og manglende standardisering er – i tillegg til å være et effektivt hinder for systematisk læring og utvikling på tvers – en kilde til betydelig ineffektivitet og variasjon i kvalitet. Dette betyr ikke nødvendigvis at den tjenesten som leveres i et politidistrikt er dårlig, men kvaliteten og effektiviteten vil i større grad enn nødvendig avhenge av den enkelte politilederens evne, vilje og valg.

En viktig kilde for å forbedre og utvikle en virksomhet er intern måling og resultatanalyse. Dette krever gode og systematiske virksomhetsdata. Politiet er lovpålagt å loggføre og registrere data i et stort omfang innenfor alle områder av virksomheten. Politiet skulle derfor kunne ha et utfyllende datagrunnlag om virksomheten. Dette gjelder løsing av kjerneoppgavene, forvaltningsoppgaver, sivil rettspleie, og administrasjon. Slik er det imidlertid ikke. Det er liten grad av sentral styring og regulering av hvordan systemene skal brukes og hvordan informasjon skal rapporteres inn. Det er også liten tillit til kvaliteten på disse dataene, og denne type data brukes heller ikke i særlig grad til systematisk analyse og resultatmåling. Det fremstår i dag som det er opp til det enkelte politidistrikt å avgjøre om systemene skal brukes og hvordan de brukes, og i hvilken grad man følger opp og analyserer resultater, kvalitet og ytelse.

Kvalitet på tjenestene

Svak og fragmentert systemunderstøttelse, begrenset læring på tvers og lite vekt på kunnskapsutvikling vil også gi seg utslag i manglende kvalitet og lav effektivitet på de tjenestene som leveres. Utvalget har gjennom sitt arbeid gjennomført egne analyser for å kartlegge effektivitet og kvalitet i politiets oppgaveløsing. Disse analysene avdekker betydelige forskjeller i hvordan det enkelte politidistrikt prioriterer, og kvaliteten på de polititjenestene som leveres. Det er store forskjeller innen straffesaksbehandling, både når det gjelder saksbehandlingstid, oppklaringsprosent og andel frifinnelser mellom sammenlignbare politidistrikter innenfor samme type saker. Det er også store variasjoner blant politidistriktene i hvordan bemanning av operasjonssentraler og ordenspatruljer samsvarer med publikums etterspørsel. Slike forskjeller indikerer systematiske kvalitetsforskjeller i den polititjenesten som tilbys befolkningen.

Utvalget ser også at politiets forutsetninger for å levere gode polititjenester, særlig i Distrikts-Norge, er redusert. Med dagens organisasjon og struktur vil denne utviklingen fortsette, nærmest uavhengig av ressurstilførsel. Dette skyldes i stor grad dagens meget desentraliserte tjenestestruktur med et stort antall små tjenestesteder. Mange av dagens politidistrikter er små, både i antall ansatte, befolkningsgrunnlag og kriminalitet. Dette gjør det vanskelig å opprettholde nødvendig kvalitet på sentrale fagmiljøer og -funksjoner. Kun 24 pst. av dagens 354 tjenestesteder har en politibemanning som gjør at de teoretisk vil kunne være i stand til å sette opp en døgnkontinuerlig patrulje. De samme utfordringene gjør seg også gjeldende for alminnelige publikumstjenester. Kun 18 pst. av dagens 354 tjenestesteder tilbyr en tjeneste etter kl. 16.00 på én eller flere ukedager. Dagens desentraliserte tjenestestruktur er i dag et reelt hinder for politiets mulighet til å drive effektiv forebygging, sikre lov og orden og å tilby gode polititjenester lokalt.

Kostnadseffektivitet, drift og organisering

De store variasjonene i løsninger og prioriteter gjør seg også gjeldende på det administrative området. Det er store variasjoner i hvordan det enkelte politidistrikt og særorgan prioriterer mellom administrativ støtte og den operative virksomheten. F.eks. er andelen administrativt personell per politidistrikt mellom 5 pst. og opp til 14 pst. av total bemanning. En stor andel administrative funksjoner utføres lokalt, og det er ikke etablert fellesfunksjoner innen områder som lønnskjøring, regnskap og IKT-støtte.

Utvalgets egen kartlegging viser at det brukes mer enn 100 årsverk lokalt i politidistriktene innen IKT og det foregår mye lokal utvikling av systemer og programmer i det enkelte politidistrikt. Felles innkjøpsordninger synes ikke effektive og i varierende grad etterlevd. Selv om det er etablert felles løsninger på en rekke administrative områder synes det å være opp til det enkelte politidistrikt å velge om man skal benytte seg av fellesløsningene. Dermed svekkes også effekten av de fellesløsningene som eksisterer. Mye av dette kan derfor spores tilbake til svak styring og en stor grad av autonomi på distriktsnivå.

En lang rekke av de svakhetene og problemområdene utvalget har identifisert, er ikke nye for politiet. På mange områder finnes det også mål, intensjoner og strategier for å møte utfordringene. Få av disse initiativene og satsingene settes ut i live i organisasjonen. Evnen til å sette mål, velge tiltak og deretter gjennomføre, synes svak. Dette gjelder internt i politiet og i Justis- og beredskapsdepartementet.

En kritisk suksessfaktor for effektiv styring og utvikling av offentlig virksomhet er planer forankret i langsiktige og helhetlige mål for virksomheten. Disse må være politisk forankrede og danne fundamentet for både styring av politiet og for videre politikkutvikling og rammesetting. Dette er i liten grad til stede. I dag fremstår den strategiske styringen og rammesettingen for etaten som fragmentert, hendelsesstyrt og kortsiktig. Dette forklarer likevel bare deler av de svakhetene utvalget har sett knyttet til å sette mål, fatte beslutninger og gjennomføre. Politiet har over lang tid hatt mulighetsrom og myndighet til å løse en rekke av disse svakhetene. Disse mulighetene er i liten grad benyttet.

I sum gir dette en politiorganisasjon med betydelige utfordringer. Politiet har hatt en 30 pst. realvekst i bevilgningene de siste åtte årene. Bemanningen er økt med 11 pst. de siste fire årene, og i den samme perioden er det gjennomført relativt sett store teknologiinvesteringer. Evnen til å løse kjerneoppgavene er ikke forbedret i samme grad som ressursinnsatsen skulle tilsi. Tilgangen på politikraft ved de små tjenestestedene er redusert. Politiets evne til å respondere på publikums behov er ikke styrket. Utvalgets gjennomgang finner liten støtte for at det først og fremst er tilgangen på ressurser som begrenser politiet i løsingen av kjerneoppgavene. Begrensningene ligger primært i måten ressursene organiseres og anvendes på.

4 Utvalgets hovedanbefalinger

4.1 Hva avgjør hvor godt politiet løser sine kjerneoppgaver?

Etter utvalgets syn bygger effektiv løsing av politiets kjerneoppgaver på følgende fire elementer:

• kunnskapsdrevet forebygging

• tilstedeværelse der og når kriminalitet skjer

• rask respons og gjenoppretting av normaltilstand når kriminalitet har skjedd

• effektiv etterforskning og straffeforfølgning

For politiet blir det avgjørende å utvikle en organisasjon som har de nødvendige forutsetningene for å kunne oppnå dette over tid.

Det overordnede målet med politiets virke er fravær av kriminalitet. Det vil alltid være mer effektivt om et lovbrudd blir hindret (forebygget) enn at det må håndteres i etterkant. Det er når hendelsen har skjedd at man har et avvik fra alminnelig orden, en straffbar handling, en gjerningsperson og et offer, og dermed også behov for å etterforske og ev. straffeforfølge. Samtidig vil en ensidig forebyggingsstrategi være en umulighet. Ivaretagelse av politiets kjerneoppgaver krever derfor en balanse mellom evne til forebygging, respons, etterforskning og straffeforfølgning.

Det meste av kriminaliteten som foregår, er tilknyttet et begrenset antall steder, ofre og potensielle lovbrytere.1 Gjennom kunnskap og analyse kan derfor politiet skaffe seg innsikt som setter dem i stand til å disponere ressurser og iverksette tiltak som enten reduserer sannsynligheten for at lovbrudd skjer eller øker sannsynligheten for at politiet er til stede og tilgjengelig der kriminalitet skjer eller når publikum har behov for politiets tjenester. Tilstedeværelse øker oppdagelsesrisiko og pågripelsessannsynlighet. Sannsynligheten for oppklaring økes fordi bevis sikres. Tilgjengelige patruljer gir raskere respons og skadepotensialet reduseres. Effekten er også at publikum får økt trygghet.

Etter utvalgets syn er følgende hensyn avgjørende forutsetninger i den sammenhengen:

• Tilgjengelig politikraft. Politiet må være organisert slik at patruljene kan være til stede der og når kriminalitet skjer og publikum har behov for politiets tjenester. Det er en nær sammenheng mellom hvor mye politikraft som er tilgjengelig og hvor godt politiet ivaretar sitt formål. Dette krever både tilgjengelige ressurser og at de ressursene som er tilgjengelige disponeres rett.

• Kompetanse og systemunderstøttelse. Nok politi på rett sted er viktige forutsetninger, men det er ikke alene nok. Hvor godt situasjonen eller hendelsen håndteres når patruljen er på stedet, vil avhenge av hvilken kompetanse og kunnskap den enkelte politimann/-kvinne innehar, og hvor gode systemer og teknologiunderstøttelse som er tilgjengelig. Rett kompetanse og riktig informasjon vil øke sannsynligheten for å lese situasjonen riktig og dermed også øke forutsetningene for å handle rett. Politiet vil f.eks. handle annerledes på en oppkalling om familievold hvis de er kjent med at det finnes våpen i husstanden.

• Kunnskapsbasert arbeid. Et sentralt kjennetegn ved de dyktigste organisasjonene er at de arbeider kunnskapsbasert. For å oppnå det må organisasjonen ha tilstrekkelig informasjon, informasjonen må spres til dem som trenger den, og man må være i stand til å analysere informasjonen, gjøre sammenligninger og forstå forskjeller. Relevant informasjon må foredles til praktisk anvendbar kunnskap, forståelse av hva som skjer og hvilke tiltak som kan ha effekt. Gode analyser er avgjørende for å løse oppgavene på en hensiktsmessig og kunnskapsbasert måte. I politiets tilfelle gjelder det f.eks. å ha kunnskap om kriminalitetsbildet, å kjenne risikomiljøer, -steder og -tidspunkter og å ha kunnskap om tilgjengelige metoder og hva som har fungert andre steder. Analyser er relevante i alt fra prioritering av ressurser og identifisering av tiltak til valg av arbeidsmetoder og planlegging av tilstedeværelse. Analysene må gjennomføres både på lokalt og sentralt nivå.

• Standardiserte verktøy, rutiner og metoder. Videre kreves rutiner og verktøy for å kunne omsette analyser og teoretisk kunnskap til praktisk arbeid. Det trengs rutiner for hvordan arbeidet skal organiseres, hvordan ulike typer saker skal håndteres, og maler for registrering av informasjon i ulike systemer. Det er behov for beskrivelser og deling av beste praksis som forklarer tydelig og konkret hvordan en skal arbeide, hvem som skal gjøre hva, hvem en skal samarbeide med (både internt i politiet og utad) osv. Standardiserte systemer og prosesser må legge til rette for effektivitet og kvalitet i oppgaveløsingen basert på kunnskap om hva som fungerer. Teknologiske verktøy må understøtte arbeidet og gjøre det enkelt å registrere, dele og finne informasjon. En standardisering av hvordan oppgaver løses gjør det lettere å måle resultater og sammenligne på tvers av politidistrikter. Det er en forutsetning for å sikre en enhetlig etat, hvor like oppgaver løses på samme måte i samtlige politidistrikter.

• Ledelse. Sist, men ikke minst, kreves god ledelse både sentralt, regionalt og i den enkelte tjenesteenhet for å sette og nå mål om effektivitet og kvalitet og legge rammer for hvordan arbeidet skal utføres. Ledelsen må gjøre klare prioriteringer som kommuniseres tydelig til alle ansatte. Ledere må også følge opp hvordan organisasjonen leverer på sentrale parametere. Videre må de gjøre nødvendige sammenligninger med lignende organisasjoner og mellom enheter for å vurdere effektivitet, kvalitet og måloppnåelse og om det er behov for å gjøre endringer i prioriteringer eller arbeidsmetoder.

4.2 Hvordan kan politiet møte utfordringene og bli bedre til å løse kjerneoppgavene?

Norsk politi står i likhet med politiet i de fleste nordeuropeiske land overfor en rekke utfordringer drevet frem av noen grunnleggende utviklingstrekk. Politiet er ikke organisert, styrt og ledet for å møte denne utviklingen. Det finnes ikke én forklaring, eller én enkelt årsak til dette. Situasjonen er skapt over tid som et resultat av flere faktorer. Etter utvalgets syn kan de underliggende utfordringene for norsk politi oppsummeres i følgende fire hovedpunkter:

• Politiet er i dag for lite konsentrert og orientert om løsingen av kjerneoppgavene.

• Dagens styring og ledelse av politiet er svak og fragmentert.

• Politiets struktur og organisering binder opp politiets ressurser, svekker operativ tilstedeværelse og vanskeliggjør spesialisering.

• Politiet har ikke nødvendige systemer, kompetanse og prosesser på plass for kontinuerlig å utvikle og forbedre virksomheten.

Utvalgets oppdrag har vært å foreslå forbedringspunkter og endringer som kan gi bedre oppgaveløsing og mer effektiv ressursbruk, som grunnlag for en langsiktig plan for videreutvikling av politiet. Økt vekt på kjerneoppgaver, betydelige forbedringer knyttet til styring og ledelse, en bedre organisering og ny struktur, samt implementering av interne prosesser for forbedring og utvikling er etter utvalgets vurdering nødvendige hovedpilarer i en langsiktig plan for å forbedre og videreutvikle politiet.

For å sette norsk politi i stand til å møte dagens og fremtidens utfordringer, er utvalgets hovedanbefalinger som følger:

1. Politiet bør gis et oppgavesett som er mer spisset mot kjerneoppgavene. Politiet bør primært gis tilleggsoppgaver som støtter opp om løsing av kjerneoppgavene.

2. Rammevilkårene for og evnen til styring, ledelse og utvikling av politiet bør bedres.

3. Politiet bør få en struktur og organisering som frigjør politikraft til kjerneoppgavene, muliggjør nødvendig spesialisering og legger til rette for bedre styring.

4. Politiet bør starte et arbeid for å øke organisasjonens evne til kontinuerlig forbedring og utvikling av virksomheten.

Disse fire hovedanbefalingene er nært knyttet sammen og utgjør delvis forutsetninger for hverandre. Hovedanbefaling 1 og 3 betinger nye beslutninger eller endringer i rammevilkårene for politiet. Hovedanbefaling 2 vil også i noen grad være betinget av endringer utenfor politiet. Hovedanbefaling 4 handler utelukkende om endringer og tiltak som ligger innenfor fullmakter, myndighet og ansvar politiet allerede har i dag. Samtidig vil utvalget understreke at en forbedring innad i politiet innenfor dagens rammer og begrensninger ikke vil være tilstrekkelig til at politiet vil kunne møte de utfordringene som utvalget har identifisert. Økt vekt på kjerneoppgaver, en bedre organisering og ny struktur og rolleavklaring vil gi bedre rammebetingelser og skape de nødvendige forutsetningene for at tiltakene i hovedanbefaling 4 skal kunne realiseres og et kunnskapsbasert og effektivt politi kunne utvikles.

I de påfølgende fire kapitlene redegjøres det nærmere for utvalgets vurderinger og tiltak knyttet til disse fire hovedanbefalingene.

5 Økt vekt på kjerneoppgavene

Politiet har i dag et bredt og uensartet sett med oppgaver. I tillegg til kjerneoppgavene er politiet tillagt en rekke forvaltningsoppgaver og oppgaver innen sivil rettspleie. Videre kommer oppgaver gitt ved bestemmelser i annen lovgivning. Alle disse oppgavene og forventningene lar seg ikke integrere uten at det går utover noe.

Å levere en god polititjeneste i dagens samfunn krever mer spesialisert kompetanse og tydelig prioritering. Etter utvalgets syn er dette mangfoldige og uensartede oppgavesettet, og en manglende tydelighet med hensyn til prioritet, en medvirkende årsak til en del av de utfordringene politiet i dag står overfor.

5.1 Politiets oppgaver i dag – utfordringer

5.1.1 Politiets oppgavesett

Politilovens § 1 beskriver politiets ansvar og mål, mens § 2 angir politiets oppgaver. Disse er gjengitt i boks 5.1.

Politilovens § 2, pkt. 7 omfatter i realiteten et betydelig omfang av oppgaver. I St.meld. nr. 22 (2000–2001) Politireform 2000 fremgikk det at politiet var pålagt oppgaver og ansvar i mer enn 100 ulike lover.2 Mange av disse oppgavene har fulgt med fra den gangen lensmannsetaten ble integrert i politiet, eller er tillagt politiet av mer praktiske hensyn, blant annet fordi politiet som statens representant er til stede i de fleste kommuner.

Politiets brede oppgavesett oppfattes også å ha vært en villet utvikling begrunnet i at man har ønsket et sivilt preg på det norske politiet. I St.meld. nr. 22 (2000–2001), kap. 3.3.5 står det blant annet:

«Norsk politi skal ha et sivilt preg. En måte å ivareta det sivile preget er å la politiet ivareta oppgaver utover ordens- og straffesaksarbeidet. Slike oppgaver bidrar til å skape et godt og tillitsfullt klima mellom politi og publikum.

Staten trenger et forvaltningsorgan nær publikum som kan ta på seg oppgaver som ikke naturlig lar seg innpasse i noen annen fagetat.»

5.1.2 Politiets kjerneoppgaver

Med et så bredt oppgavesett er det etter utvalgets syn meget viktig med en tydeliggjøring av hva som er politiets kjerneoppgaver. Med kjerneoppgaver mener utvalget oppgaver som direkte kan utledes av politiets ansvar og mål, og som skal tillegges vekt med hensyn til langsiktig utvikling, kvalitet og kompetanseutvikling.

I St.meld. nr. 42 (2004–2005) Politiets rolle og oppgaver, ble det gjort vurderinger knyttet til hva som er politiets kjerneoppgaver. Der omtales bl.a. følgende:

«Tradisjonelt har oppgaver knyttet til politiets trygghetsskapende virksomhet, opprettholdelse av ro og orden, samt kriminalitetsbekjempelse vært ansett som politiets kjerneoppgaver. I håndhevingen av disse oppgavene har politiet som samfunnets sivile maktapparat både rett og plikt til å benytte makt overfor borgerne der dette måtte være nødvendig og forholdsmessig.»3

I den samme meldingen trekkes det også opp to kriterier for politiets kjerneoppgaver. Disse er:

• oppgaver hvor makt eller tvang kan komme til anvendelse som del av oppgaveløsningen

• oppgaver som politiet gjennom sin utdannelse og organisasjon har spesielle forutsetninger for å løse

Basert på dette har utvalget lagt til grunn at politiets kjerneoppgaver er som oppgitt i boks 5.2. Disse samsvarer med og er utledet av det Justis- og beredskapsdepartementet blant annet i Prop. 1 S (2012–2013) omtaler som politietssamfunnsoppdrag.

«….Politiets samfunnsoppdrag er å forebygge og bekjempe kriminalitet og skape trygghet for befolkningen.»4

Det vises til kapittel 11 for en grundigere gjennomgang av politiets oppgavesett.

5.1.3 Konsekvenser og observerte utfordringer

Utvalget mener det er tungtveiende grunner til at politiet bør få et mer avgrenset oppgavesett. Det brede oppgavesettet politiet har i dag er etter utvalgets mening til hinder for best mulig ivaretakelse av kjerneoppgavene. Effektiv løsing av kjerneoppgavene vil kreve økt spesialisering og økt fagkompetanse i hele organisasjonen. Kompetansekravene skjerpes like mye for det lokale politiet som for de spesialiserte enhetene og funksjonene. Tilstedeværelse og responsevne blir i det alt vesentlige ivaretatt av det lokale politiet.

Den store utfordringen i fremtiden blir å sikre tilstedeværelse av et kompetent politi og samtidig å utvikle robuste fagmiljøer. Selv den alvorlige og organiserte kriminaliteten vil til syvende og sist ha et åsted, en gjerningsperson og en fornærmet. De lokale politienhetene og spesialistkapasitetene må derfor virke effektivt sammen i en organisasjon. Et kompetent lokalt politi er en forutsetning for at fagmiljøene skal fungere godt.

Utfordringene med dagens brede oppgavesett er flere. De vokser i omfang, og de trekker oppmerksomhet og ressurser vekk fra kjerneoppgavene. De binder opp politiets ressurser til dagtid og på kontorene. De kan dessuten ikke prioriteres bort. Utfordringene er størst i det lokale politiet og ved de mindre tjenestestedene. På store tjenestesteder kan tilleggsoppgavene isoleres til egne enheter, og utførelsen av disse oppgavene vil i større grad kunne spesialiseres og effektiviseres. Da blir konsekvensene mindre. Ved de mindre tjenestestedene er dette ikke mulig å gjøre, og konsekvensene for kjerneoppgavene blir derfor større. Politiets brede oppgavesett har derfor størst konsekvenser for det lokale politiet. Ved de mindre tjenestestedene kommer oppgavene i direkte konflikt med kjerneoppgavene.

Politiets egen tidsbruksanalyse5 bekrefter dette bildet. Ved de større tjenestestedene (politistasjoner) går om lag 10 pst. av tidsbruken med til å løse forvaltningsoppgaver og sivil rettspleie. 64 pst. går med til kjerneoppgavene. Ved lensmannskontorene – som i dagens struktur i stor grad utgjør det lokale politiet for Distrikts-Norge – utgjør forvaltningsoppgaver og sivil rettspleie i gjennomsnitt 26 pst. av tilgjengelig tid. Kjerneoppgavene står her for 49 pst. av total tilgjengelig tid.

Kilde: Politidirektoratet

Det er også en klar tendens til at tilleggsoppgavene vokser i omfang. Det må forventes at denne veksten vil fortsette i takt med befolkningsveksten og at denne veksten vil gå på bekostning av kjerneoppgavene. I figur 5.2 vises veksten i utvalgte oppgaver fra 2006 til 2011.

Kilde: SSB

Det brede oppgavesettet innebærer også betydelige ledelsesutfordringer. Lokale ledere må bruke mye tid og ressurser på forvaltningsoppgaver og sivile oppgaver. Dette kan ta oppmerksomhet bort fra en best mulig løsing av kjerneoppgavene. I den grad ledelsen ikke bruker tid på å sikre en god løsing av disse oppgavene, er det naturlig å tro at de heller ikke blir utført på en best mulig måte.

Det hevdes av enkelte at politiet mottar informasjon gjennom forvaltningsoppgaver og sivilrettslige oppgaver som kan være nyttig for politiet og sikre kjennskap om lokale forhold. Utvalget har derimot ikke blitt presentert for noen konkrete eksempler som viser hvordan slik informasjon har blitt brukt til å understøtte løsingen av politiets kjerneoppgaver. Det er ikke sett noen systematisk innhenting og analyser av den informasjonen som kommer til politiet gjennom denne kontakten med publikum. I den grad informasjon fra tilleggsoppgaver blir brukt til å løse kjerneoppgaver, skjer dette derfor basert på initiativ fra den enkelte ansatte. Videre er det verdt å merke seg at det er lovregulerte begrensninger med hensyn til om og hvordan politiet kan bruke opplysninger fra forvaltningsoppgaver og sivile oppgaver inn mot forebygging og etterforskning av kriminalitet. Politiet kan gjennom systematisk samarbeid med andre etater innhente den nødvendige informasjonen i de tilfellene der det er lovmessig åpning for dette. Dette vil også sikre at det er en systematisk og helhetlig tilnærming til innhenting og bruk av denne informasjonen som både gir politiet den nødvendige informasjonstilgangen, og som ivaretar de lovmessige begrensningene og hensynene som måtte foreligge.

5.2 Anbefaling

Etter utvalgets vurdering vanskeliggjør dagens brede oppgavesett en riktig prioritering og effektiv løsing av politiets kjerneoppgaver. Utfordringene med det brede oppgavesettet er størst for det lokale politiet. Det er i distriktene og ved de små tjenestestedene at disse tilleggsoppgavene trekker mest ressurser, og hvor konsekvensene for løsing av kjerneoppgavene er størst.

Politiet skal først og fremst forebygge og bekjempe kriminalitet og skape trygghet for befolkningen. Det er på grunn av disse oppgavene vi har et politi. Hensynet til kjerneoppgavene må derfor overstyre hensynet til tilleggsoppgavene. Tilleggsoppgavene skal også løses effektivt og med god nok kvalitet, men må ikke stå i veien for løsing av kjerneoppgavene. Dagens tilleggsoppgaver må heller ikke nødvendigvis løses av politiet.

Utvalget anbefaler at politiet i fremtiden gis et mer spisset oppgavesett, som i hovedsak avgrenses til oppgaver direkte knyttet til politiets kjerneoppgaver, samt oppgaver som direkte understøtter løsing av disse. Utvalget mener at dette bør være et prinsipielt utgangspunkt for utviklingen av politiets oppgavesett. Det bør derfor igangsettes nødvendig utredningsarbeid med sikte på å overføre oppgaver innen sivil rettspleie samt en hoveddel av forvaltningsoppgavene til andre etater og virksomheter. Dette vil være et viktig tiltak for å sikre både bedre kvalitet på løsingen av politiets kjerneoppgaver og å legge til rette for effektivitet og god kvalitet i løsingen av tilleggsoppgavene.

Det vises til kapittel 11 og vedlegg 3 for en grundigere gjennomgang av utvalgets funn og analyser knyttet til endring av politiets oppgaver.

6 Struktur og organisering

En virksomhets evne til å løse sine oppgaver effektivt vil normalt være betinget av en rekke faktorer. Bl.a. vil kompetanse, prosesser, styring, kvalitetsfokus og kultur være sentralt. Organisering og struktur er også viktige faktorer. Dagens struktur og organisering av politiet legger klare begrensninger på politiets mulighet til å løse kjerneoppgavene på en god måte.

Politiets evne til å levere gode polititjenester og drive effektiv kriminalitetsbekjempelse i fremtiden avhenger i betydelig grad av politiets struktur og organisering.

Måten politiet er organisert på, og de begrensningene som er lagt på politiets mulighet til selv å innrette og lokalisere virksomheten etter formål og oppdrag, begrenser også politiets mulighet til å utvikle nødvendig kompetanse, etablere gode interne prosesser og sikre god styring. Organisering og struktur er derfor en viktig del av årsaken til de utfordringene norsk politi i dag har.

Dette innebærer imidlertid ikke at utfordringene løses gjennom struktur og organisering alene. En bedre organisering og en større mulighet til å innrette virksomheten hensiktsmessig vil derimot legge forholdene til rette for å utvikle nødvendig kompetanse, etablere effektive prosesser, god styring og skape god kvalitet i oppgaveløsingen.

I dette kapittelet presenteres utvalgets anbefalinger knyttet til politiets organisering og struktur, samt en helhetlig modell for organisering, som omfatter politidistriktene, særorganene og Politidirektoratet. Formålet vil være å skape mer politikraft og yte bedre polititjenester der befolkningen bor.

6.1 Utfordringer knyttet til dagens struktur og organisering

Det er flere utfordringer knyttet til dagens struktur og organisering. Dagens 27 politidistrikter er svært forskjellige. De fleste av politidistriktene er verken store nok, eller har det nødvendige befolknings- og kriminalitetsgrunnlaget til å kunne opprettholde tilstrekkelig volum og kvalitet på beredskaps- og spesialistfunksjoner. Dernest er det til dels store forskjeller både i størrelse, intern organisering og måten oppgavene løses på i de enkelte politidistriktene. Dette er delvis et resultat av manglende sentral styring og manglende sentrale retningslinjer for virksomheten. De store forskjellene i størrelse, befolkningsgrunnlag, kriminalitetsbilde og ressurser legger også betydelige begrensninger på hvor stor grad av enhetlig organisering og praksis som faktisk er mulig. Slike interne forskjeller legger også begrensninger på effektiv samhandling og læring på tvers av, og mellom, politidistriktene.

De fleste av dagens politidistrikter har et desentralisert preg. I sum har politiet i dag 354 tjenestesteder. Om lag 40 pst. av tjenestestedene har færre enn fem ansatte. Kun 24 pst. har mer enn 20 ansatte. En desentralisert struktur skulle i utgangspunktet gi et godt grunnlag for å kunne respondere på publikums behov og yte gode publikumstjenester. Dette er imidlertid ikke resultatet. Ressurser bindes opp i å holde lokale tjenestesteder åpne på dagtid, når publikums behov for politiets tjenester er lavt. Et stort antall tjenestesteder med lav bemanning gir således ikke grunnlag for en best mulig polititjeneste lokalt. I tillegg bindes betydelige ressurser opp på administrasjon, eiendom, bygg og anlegg. For å kompensere for distriktstrukturens og den lokale strukturens svakheter kanaliseres ressursene vekk fra de minste tjenestestedene og til de store politidistriktene og særorganene. På denne måten tappes Distrikts-Norge for operativ politikraft. Dagens lokale struktur er derfor et reelt hinder for politiets mulighet til å drive effektiv forebygging, sikre lov og orden og tilby en god polititjeneste lokalt.

De store forskjellene mellom dagens politidistrikter skaper også et komplisert grensesnitt mellom dagens særorganer og politidistrikter. For bl.a. å kompensere for varierende forutsetninger for, og nivå på, spesialfunksjoner og kompetansemiljøer i politidistriktene er det i dagens struktur flere særorganer. Det store antallet politidistrikter direkte underlagt Politidirektoratet – sammen med særorganene – gir Politidirektoratet et stort ledelsespenn. Med 35 direkte underlagte virksomheter vil det nærmest uavhengig av andre forutsetninger være meget vanskelig å få en god styring og ledelse av politiet.

Etter utvalgets vurdering bidrar dagens organisering og struktur til:

• begrensede muligheter for enhetlig og helhetlig ledelse og utvikling av politiet

• å vanskeliggjøre effektivt samarbeid mellom politidistrikter for å løse felles og grenseoverskridende utfordringer

• små og sårbare spesialistmiljøer i politidistriktene

• en utilsiktet sentralisering av politiressurser til særorganer og de største politidistriktene/ større tjenestesteder

• å svekke politikraften som reelt sett er til stede for publikum lokalt

En vesentlig begrensning ligger også i politiets muligheter til å innrette egen virksomhet. Inndeling i politidistrikter, lensmannsdistrikter og politistasjonsdistrikter fastsettes iht. politiloven § 16 av Kongen. Dette er i seg selv en betydelig begrensning. I tillegg har regjeringen, gjennom St.meld. nr. 25 (2008–2009) Lokal vekstkraft og fremtidstru – Om distrikts- og regionalpolitikken, lagt som premiss at det må ligge en lokalpolitisk enighet til grunn før forslag om endringer i lokal struktur kan behandles. Dette har bidratt til en praksis der kommunale myndigheter i realiteten har vetorett når det gjelder hvordan polititjenesten organiseres innenfor det enkelte politidistriktet. En vesentlig forklaring på utfordringene i dagens struktur er at det ligger et betydelig «etterslep» knyttet til omstilling og endring av lokal struktur. Utvalget har registrert at hovedtyngden av omstillingsforslag og -initiativer knyttet til lokal struktur, også der det er lokal og kommunal enighet om løsningen, over lengre tid ikke har blitt sluttbehandlet. Dette medfører at midler bindes opp i infrastruktur politiet ikke trenger, samtidig som politiressursene bindes opp på tider og steder det ikke er behov. Utvalget har observert en rekke strategier lokalt for å håndtere dette problemet. Det varierer fra å tømme tjenestesteder, men opprettholde leiekontrakter, til å redusere åpningstid, legge ned uten godkjenning eller å opprettholde unødvendig drift. Det må derfor etableres en klarere beslutningsprosess der hensynet til effektive polititjenester bør være det viktigste kriteriet. Kommunene bør ha uttalerett, men ikke vetorett, slik det i praksis er i dag.

6.2 Utvalgets anbefalinger – organisering og struktur

En bedre organisert politietat krever endringer både av politidistriktene, særorganene, Politidirektoratet og den lokale strukturen. Utvalget anbefaler en helhetlig modell for organiseringen av politiet. Disse endringene vil skape mer politikraft og gi bedre polititjenester der befolkningen bor. Dette er hovedgrepene som må til:

• Etablere færre, men mer robuste politidistrikter som har tilstrekkelig kapasitet og kompetanse til å håndtere oppgavene med tilfredsstillende responstid og kvalitet. Muliggjøre etablering av større og tyngre fagmiljøer med spisskompetanse ute i distriktene – ikke bare sentralt.

• Styrke lokalpolitiet gjennom økt politibemanning og færre små enheter. Lokale tjenestesteder slås sammen og politibemanningen styrkes på de gjenværende for å øke grunnberedskapen og bedre publikumstjenesten lokalt.

• Særorganenes funksjon og kapasitet tilpasses ny distriktsstruktur. Særorganene utvikles for å komplettere og understøtte politidistriktene, i tillegg til å ivareta nasjonale oppgaver.En mer gjennomgripende reform av særorganstrukturen bør vurderes når de nye politidistriktene er etablert.

• Gi Politidirektoratet rammebetingelser for å ta et helhetlig ansvar for strategisk utvikling og ledelse av politiet. Direktoratets ressurser og oppmerksomhet rettes mot følgende fem områder: virksomhetsutvikling og etatsledelse, beredskap, IKT, HR og politifag.

Disse fire grepene vil:

• Frigjøre ressurser til politioperativt arbeid gjennom en mer effektiv ressursutnyttelse og økt kostnadseffektivitet. Det vil skapes et bedre organisatorisk grunnlag for lokal ressursutnyttelse gjennom å frigjøre husleie og administrativt personell til mer tjenesteytende, forebyggende og kriminalitetsbekjempende arbeid.

• Gi mer robuste enheter. De styrkede tjenestestedene vil ha bedre forutsetninger for å sørge for at relevant og kompetent politikraft er tilgjengelig der og når befolkningen har behov.

• Gi bedre forutsetninger for å jobbe på tvers av politiet fordi det blir enklere å få til standardisering og læring på tvers av politiet.

• Gi en enhetlig organisering av politiet med politidistrikter som har noenlunde lik størrelse når det gjelder innbyggere, oppgaver, budsjett og personell, samtidig som de har en håndterbar geografisk utstrekning.

• Legge til rette for en helhetlig og bedre ledelse av politiet gjennom redusert kontrollspenn for Politidirektoratet, bedre balanse mellom ledelsesnivå lokalt, samt etablering av en strategisk ledergruppe i etaten på nasjonalt nivå.

6.2.1 Politidistriktstruktur

6.2.1.1 Anbefaling

Utvalget anbefaler en geografisk organisering av norsk politi i seks politidistrikter. Etter utvalgets vurdering er dette den løsningen som gir best forutsetninger for å utvikle god kvalitet og skape sterke fagmiljøer for utøvelsen av politiets kjerneoppgaver i det enkelte politidistrikt.

6.2.1.2 Vurdering

Det er en rekke overordnede kriterier som ligger til grunn for utvalgets vurdering av endringer i organisering av politidistriktene. Disse er:

• Robuste politidistrikter: Politidistriktene skal ha forutsetninger for å inneha alle vesentlige fagmiljøer nødvendig for å løse politiets kjerneoppgaver, herunder: operasjonssentral, innsatsledelse, operativ politiberedskap, påtaleenhet, analyseenhet, forebyggende enhet, enhet for alvorlig og organisert kriminalitet, enhet for vold og sedelighetssaker, øko-enhet og kriminalteknisk enhet. I denne vurderingen er det også sett hen i mot hvorvidt politidistriktene får et befolkningsgrunnlag og en kriminalitetsforekomst som gjør at det er grunnlag for å bevare fagmiljøer med tilstrekkelig volum og kompetanse over tid.

• Bedre ledelse og styring: Løsningen skal legge til rette for enhetlig organisering på tvers av politidistriktene og et håndterbart kontrollspenn for politiets ledelse og innad i hvert politidistrikt.

• Effektiv bruk av ressurser: Organisering av politidistriktene skal legge til rette for en mest mulig effektiv bruk av politiets ressurser, herunder muliggjøre en effektiv administrasjon av politidistriktene.

Utvalget har i sin vurdering av distriktsmodell utarbeidet tre alternative modeller med henholdsvis 6, 10 og 18 politidistrikter, som alternativer til dagens ordning med 27 politidistrikter.

Vurderingen av den enkelte modell følger under.

Regionsmodell (anbefalt modell): Denne modellen har seks politidistrikter som alle oppfyller kriteriene til robusthet. Dette betyr at vi får operasjonssentraler som vil være i stand til å håndtere større hendelser i politidistriktet. Alle politidistriktene vil ha tilstrekkelig kapasitet innenfor innsatsledelse samt utrykningsenheter til å støtte politiet lokalt ved større hendelser. Videre vil samtlige politidistrikter kunne etablere tilstrekkelige fagmiljø innenfor forebygging, analyse, spesialisert etterforskning, påtale og kriminalteknikk. Alt dette uten tilførsel av ekstra ressurser. Dette betyr at vi får politidistrikter som er vesentlig bedre istandsatt til raskt og effektivt å løse oppgavene.

Regionsmodellen vil gi vesentlig mer ensartede politidistrikter med hensyn til kriminalitet, bemanning, budsjett og antall tjenestesteder. Modellen legger dermed godt til rette for en enhetlig organisering på tvers av politidistriktene. Den gir et håndterbart kontrollspenn for politiets overordnede ledelse, samt ledelse innad i hvert politidistrikt. Flere ansatte i hvert politidistrikt gjør at det vil være lettere å allokere og prioritere ressurser innad i politidistriktene. Denne modellen gir også betydelige muligheter for at det enkelte politidistriktet vil kunne drive mer ressurseffektivt og frigjøre administrative ressurser som kan omdisponeres til økt politikraft i politidistriktet.

Modellen medfører at flere av politidistriktene vil favne over et stort geografisk område. Utfordringene knyttet til kriminalitet og hendelser som skjer over større områder vil være mer håndterbare med vesentlig færre geografiske grensesnitt. Samtidig vil det kreve at den operative ledelsen innordnes på en måte som sikrer god lokalt forankret ledelse, samt at operasjonssentralene må ha nødvendig teknologi og utstyr til å lede operasjoner over et større geografisk område.

En forutsetning for denne modellen er at hoveddelen av ressursene fortsatt er lokale og spredt i politidistriktene, ute på lensmannskontor og politistasjoner. Ledelse og administrasjon vil derimot sentraliseres. I sum gir dette større fleksibilitet i ressursdisponeringen, både til å flytte ressurser og til å etablere støttefunksjoner og beredskapsordninger.

En modell med færre enn seks politidistrikter gir etter utvalgets vurdering for store geografiske dekningsområder uten at den økte størrelsen gir vesentlige fordeler sammenlignet med denne modellen.

Fylkesmodellen: Denne modellen har 18 politidistrikter. Modellen imøtekommer ikke hensikten med å endre dagens distriktsstruktur. Med en reduksjon fra 27 til 18 politidistrikter imøtekommer svært få av politidistriktene de kriteriene som er lagt til grunn for vurdering av robusthet. I en slik modell vil kun 1 av de 18 politidistriktene møte samtlige kriterier til sterke nok fagmiljøer basert på de kravene utvalget har satt til et robust politidistrikt.

Dette alternativet vil fortsatt gi et meget stort ledelsesspenn, med mer enn 18 politidistrikter pluss særorganer i direkte linje til politidirektøren/Politidirektoratet. Det vil fortsatt være store forskjeller i antall ansatte og budsjettrammene mellom de enkelte politidistriktene, og det vil være store forskjeller i kriminalitet. Alternativet vil også i liten grad legge til rette for en mer enhetlig og helhetlig organisering av etaten. I sum ser utvalget ikke at dette alternativet vil kunne løse de utfordringene som en ny distriktsstruktur er ment å løse. Dette alternativet vil også ha det laveste potensialet til å frigjøre årsverk og gi mer effektiv ressursbruk.

Formålet med å redusere antall politidistrikter er å etablere politidistrikter som har forutsetninger for å inneha alle vesentlige fagmiljøer nødvendig for å løse politiets kjerneoppgaver. Fylkesmodellen vil ikke gjøre dette. Utvalget mener at en reduksjon til 18 politidistrikter ikke vil løse noen av de grunnleggende utfordringene til politiet.

Mellomalternativet:Denne modellen har ti politidistrikter og gir noe bedre forutsetninger for å ivareta kravene til robusthet. I en slik modell vil fem av ti politidistrikter i hovedsak oppfylle kriteriene innenfor alle fagmiljøer. Enkelte politidistrikter i denne modellen vil imidlertid bli svake når det gjelder kapasitet på operasjonssentraler, i analysemiljøer, på det kriminaltekniske området og innen etterforskning av organisert kriminalitet. Modellen gir fortsatt stor ubalanse mellom politidistriktene når det gjelder størrelse og kriminalitetsgrunnlag. Selv om denne modellen gir et betydelig større potensial for å frigjøre bemanning, og er mer kostnadseffektiv enn fylkesmodellen, vil de minste politidistriktene fortsatt ha relativt store kostnader til administrasjon og støttefunksjoner. Også denne modellen gir fortsatt et betydelig kontrollspenn på nasjonalt nivå.

I tabell 6.1 oppsummeres de viktigste forskjellene mellom de tre alternative modellene for distriktsstruktur.

Grunnlaget for de valgte kriteriene og en grundigere gjennomgang av utvalgets vurdering knyttet til distriktsstrukturen finnes i kapittel 12.

6.2.2 Lokal struktur

6.2.2.1 Anbefaling

Utvalget anbefaler en styrking av det lokale politiet gjennom økt politibemanning og færre små enheter. Lokale tjenestesteder slås sammen. Frigjorte ressurser skal brukes til å styrke bemanningen på de gjenværende tjenestestedene for å gi økt grunnberedskap, styrkede fagmiljøer og en bedre publikumstjeneste lokalt. Det anbefales en reduksjon av antall tjenestesteder fra dagens 354 til om lag 210. Dette skal sikre mer politikraft lokalt og gi kortere responstid. Denne restruktureringen bør gjennomføres innenfor hvert politidistrikt med utgangspunkt i en endret distriktsstruktur jf. utvalgets anbefaling i pkt. 6.2.1.1.

Det anbefales videre at beslutningsfullmakten knyttet til opprettelse og endring av politistasjonsdistrikter og lensmannsdistrikter legges til Politidirektoratet. Fullmakten bør reguleres innenfor et sett med kriterier og prosessuelle krav, herunder krav til responstid, publikumstilgjengelighet, konsekvensanalyse og lokal uttalerett. Hensynet til effektive polititjenester bør være det viktigste kriteriet.

6.2.2.2 Vurdering

Dagens lokale struktur (politistasjons- og lensmannsdistrikter) er et reelt hinder for politiets mulighet til å drive effektiv forebygging, sikre lov og orden og tilby en god polititjeneste lokalt.

Effektiv løsing av politiets kjerneoppgaver lokalt er først og fremst et spørsmål om hvilke arbeidsmetoder som benyttes, hvilken kompetanse tjenestepersonene besitter, hvilken systemunderstøttelse som er tilgjengelig og sist, men ikke minst, politi som er tilgjengelig der og når kriminalitet skjer. Tjenestestedet er kun et utgangspunkt for politiet å operere ut fra, samt et sted hvor publikum kan få tilgang til enkelte av politiets tjenester.

Dagens lokale struktur med mange små enheter og få ansatte på hvert tjenestested, der en betydelig andel av tilgjengelig tid er knyttet opp i andre gjøremål enn kjerneoppgavene, gir ikke en god polititjeneste og skaper i liten grad faktisk trygghet for befolkningen. Dagens struktur gir en omfattende bruk av reservetjeneste, noe som i svært liten grad bidrar til å forebygge og forhindre kriminalitet. Korte åpningstider og lav bemanning gir heller ikke en god publikumstjeneste.

En sammenslåing av små tjenestesteder gjør det mulig å:

• redusere andelen av politibemanningen som er bundet opp til kontorenes åpningstid

• etablere større og mer robuste fagmiljøer og tjenestesteder lokalt

• redusere administrative kostnader knyttet til drift av tjenestesteder, inkludert administrativt ansatte og eiendomskostnader

Dette vil legge forutsetningene på plass for følgende resultater:

• Politiets bemanning blir styrket lokalt. Reduserte administrative utgifter og husleie kan omdisponeres til økt bemanning.

• Oppgaveløsningen lokalt blir mer effektiv. Økt antall ansatte på tjenestestedet vil legge grunnlaget for økt effektivitet. Utvalgets analyser viser at det er en sterk samvariasjon mellom målt produktivitet per ansatt og størrelsen på enheten.

• Det blir mulig å utvikle bedre lokal fagekspertise med dedikerte ressurser innen viktige områder som forebygging og etterforskning.

• Politiet får en styrket tilstedeværelse lokalt og bedre respons gjennom økt grad av døgnkontinuerlig tjeneste og mer effektive lokale beredskapsordninger.

• Politiet får bedre beredskap og økt evne til kraftsamling lokalt. Det lokale politiets forutsetninger for å kunne håndtere flere oppdrag parallelt, og om nødvendig omprioritere mellom disse ved behov, vil styrkes. Særlig ved større ulykker eller alvorlig kriminalitet vil mulighetene til å disponere tilstrekkelige ressurser lokalt være avgjørende.

• Tilgjengeligheten for publikum vil kunne gjøres bedre gjennom økt åpningstid på et færre antall tjenestesteder, kombinert med politiposter og andre tilbud for publikumsbetjening der det er behov for dette.

Utvalget har illustrert effektene over gjennom å bruke Vestoppland politidistrikt som eksempel. Politidistriktet har i dag om lag 200 ansatte fordelt på 13 tjenestesteder. Gjennomsnittlig kjøreavstand mellom tjenestestedene er i dag 28 minutter, og lengste kjøretid mellom to tjenestesteder er 42 minutter. Dette vil si at personer som bor mellom to tjenestesteder vil ha inntil 21 minutter å kjøre til nærmeste tjenestested. Ved å øke lengste kjøretid fra 21 minutter til 366 minutter kan man samle ressursene på seks tjenestesteder i politidistriktet. Gjennomsnittlig kjøretid for de som bor mellom tjenestestedene vil da øke fra 14 minutter til 20 minutter. Med disse seks tjenestestedene vil 97 pst. av de som bor i politidistriktet ha mindre enn 45 minutter å kjøre til nærmeste tjenestested.

Gjennom å samle ressursene på seks tjenestesteder vil gjennomsnittlig bemanning på tjenestestedene utenom Gjøvik politistasjon øke fra 7 til 17 årsverk. Dette gir større mulighet til å disponere politiutdannet personell der og når det er behov for dem og bedrer beredskapen i politidistriktet. I tillegg vil man frigjøre administrative ressurser og effektivisere oppgaveløsingen tilsvarende en styrking på 15 politistillinger. Disse vil kunne brukes til å styrke politidistriktet gjennom f.eks. nærmere en dobling av dedikerte personer på analyser, forebygging, økonomisk kriminalitet og kriminalteknikk, samt en vesentlig styrking innen spesialisert etterforskning slik som organisert kriminalitet samt vold og sedelighet.

I sum betyr dette at publikum må kjøre noe lengre for å få tjenester de sjelden har behov for, eksempelvis pass og våpenkort. På den annen side vil publikum få en vesentlig bedre polititjeneste på områder som betyr mye, som f.eks. økt tilstedeværelse og hurtigere respons ved alvorlige hendelser. Dette eksempelet er langt fra unikt, men er representativt for den situasjonen utvalget ser i hovedtyngden av dagens politidistrikter.

Å utvikle den lokale strukturen for å oppnå de effektene som er skissert over, er en oppgave som krever meget god innsikt i lokale forhold og muligheter. Utvalget har derfor ikke tatt mål av seg å utarbeide et detaljert forslag til lokal struktur for hvert av de seks foreslåtte politidistriktene. Forutsetningene og innsikten for å gjøre dette ligger i det enkelte politidistriktet og lokalt. Den konkrete løsningen bør utformes i politidistriktene i samarbeid med Politidirektoratet, og med involvering av relevante samarbeidspartnere og kommuner.

Utvalget har imidlertid gjennomført en analyse for å estimere hvor mange tjenestesteder som vil være nødvendig for å gi en god politidekning over hele landet. Dette vil samtidig legge til rette for de andre forbedringene som er omtalt over. Analysen baserer seg på hvor befolkningen bor og hvor alvorlige hendelser har skjedd gjennom de siste ni årene. Denne analysen viser at 203 tjenestesteder er tilstrekkelig til å gi befolkningen et godt tilbud og ivareta politiets evne til å utføre sine kjerneoppgaver. Datagrunnlag og metode for analysen er grundigere redegjort for og beskrevet i kapittel 12.

Utvalget mener at denne analysen bør danne utgangspunkt for å utvikle den lokale tjenestestrukturen i hvert av de nye politidistriktene. Samtidig kan det være lokale forhold som denne analysen ikke fullt ut har fanget opp. Det kan derfor ikke legges til grunn at 203 er det «riktige» eller optimale antallet. For å ta høyde for denne type usikkerhet er måltallet for endring av den lokale strukturen satt mer konservativt enn analysen tilsier. En reduksjon på 40 pst., fra 354 til om lag 210 tjenestesteder, er et realistisk måltall for en slik restrukturering. Dette ligger til grunn for de økonomiske beregningene som er presentert i kapittel 9.

6.2.3 Særorganer og støttefunksjoner

6.2.3.1 Anbefaling

Utvalget mener det bør gjennomføres en restrukturering av det som i dag omtales som særorganer. Det bør etableres et tydelig skille mellom hva som er særorganer og særorganfunksjoner, og hva som er støttetjenester til politidistriktene. Etter utvalgets vurdering bør et særorgan ivareta oppgaver innenfor primærfunksjoner i politiets løsing av kjerneoppgavene. Støttetjenester bør ikke organiseres som særorgan, men i stedet med utgangspunkt i den rolle og funksjon de har.

Med dette som grunnlag anbefaler utvalget at det bør utredes endringer og reorganisering av særorganstrukturen, der også nasjonale bistandsfunksjoner inngår. Dette arbeidet bør starte opp med utgangspunkt i at endret distriktsstruktur er etablert.

For støttefunksjonene anbefaler utvalget at:

• Nødvendigheten og hensiktsmessigheten av et eget styre for Politihøgskolen vurderes. Det bør vurderes en løsning som gir en nærere og mer direkte styring av Politihøgskolen fra Politidirektoratet.

• Det bør opprettes en egen enhet for administrative støttefunksjoner i politiet. Den bør omfatte bl.a. lønn, regnskap, anskaffelser og materiellforvaltning.

• Politiets data- og materielltjeneste bør nedlegges og funksjonene overflyttes til Politidirektoratet, politiets nye felles støttetjenester og i en egen enhet for IKT drift og leveranse underlagt Politidirektoratet.

6.2.3.2 Vurdering

Dagens seks særorganer dekker en rekke forskjellige funksjoner og roller, fra bistandsfunksjoner og nasjonal overgripende oppgaver til utdanning, forvaltning og administrative støttefunksjoner. I tillegg er enkelte politidistrikter tillagt spesifikke særorganoppgaver/nasjonale bistandsfunksjoner.

Etter utvalgets vurdering er det to overordnede grep som bør gjøres når det gjelder særorganstrukturen. For det første bør det klargjøres tydeligere hva et særorgan er. Dernest bør dagens struktur vurderes helhetlig med utgangspunkt i ny distriktsstruktur.

Klargjøring av rolle

Etter utvalgets vurdering er det nødvendig å legge en mer prinsipiell tilnærming til grunn for organiseringen av politiets særorganfunksjoner. Det er derfor nødvendig å etablere et tydeligere kriteriesett for hva som er et særorgan, og hva som er en administrativ støttefunksjon. Grunnkriteriet for et særorgan bør være at det ivaretar primærfunksjoner i politiets løsing av kjerneoppgavene, i motsetning til støttefunksjoner som f.eks. utdanning, FoU, anskaffelser og IKT. Videre bør et særorgan primært dekke to roller. Det bør:

• gi bistand til politidistrikter innenfor sin funksjon og tilknyttede fagområder

• håndtere særlig komplekse, eller nasjonale/distrikts-overgripende saker innenfor sitt ansvarsområde

Med dette som hovedfunksjoner vil det også være naturlig å tillegge særorganene et nasjonalt fagansvar knyttet til egne fagområder. Dette vil normalt kunne innebære ansvar for å definere nasjonale standarder og prosedyrer, tilrettelegge og gjennomføre kompetanseutvikling og sikre kunnskapsutvikling og generell utvikling av fagområdet(-ene).

Tilpasning til endret struktur

En endret distriktsstruktur og organisering av tjenestestrukturen i det enkelte politidistriktet vil både påvirke politidistriktenes behov for støtte fra særorganene, og hvilke funksjoner som faktisk skal være særorganfunksjoner. Med færre større politidistrikter vil også det enkelte politidistriktet kunne ivareta større og mer kompliserte/spesialiserte oppgaver, og det vil også være oppgaver som i dag ligger i særorganene som vil bli bedre løst om funksjonene ble lagt til politidistriktene. Derfor anbefaler utvalget at det utredes endringer og reorganisering av særorganstrukturen, der også særorganfunksjoner som i dag ivaretas i enkelte av politidistriktene, inngår. Dette arbeidet bør starte opp når ny distriktsstruktur er etablert.

• Kripos og Økokrim bør inntil videre videreføres som separate særorganer. Det bør imidlertid, med bakgrunn i dagens kriminalitetsbilde, settes i gang et arbeid for å vurdere knytning og samarbeid mellom Kripos og Økokrim nærmere. Nasjonalt ID-senter (NID) er ikke et særorgan og arbeider primært med identitet og dokumentasjon innen utlendingsfeltet. Dette bør vurderes lagt inn i Kripos for å utnytte og utvikle felles kompetanse og kapasitet, særlig på identifisering, dokumentundersøkelser, laboratoriekapasitet og internasjonalt samarbeid.

• Utrykningspolitiet (UP) med ni regioner vil være organisert i flere geografiske områder enn den anbefalte distriktsmodellen med seks politidistrikter. Organiseringen av den tjenesten UP ivaretar må vurderes når beslutning om distriktsstruktur er fattet. Det bør i den sammenheng vurderes om det er bedre å tillegge politidistriktene også UPs oppgaver og ressurser slik at disse kan samordnes og disponeres som en integrert del av politidistriktets oppgaveløsing.

• Politiets utlendingsenhet (PU) har som hovedoppgaver å registrere og bidra til å fastsette asylsøkeres identitet og reiserute, samt uttransportering av personer uten lovlig opphold. Utlendingsfeltet har i dag mange aktører, inkludert politiet, Utlendingsdirektoratet, Utlendingsnemnda og Integrerings- og mangfoldsdirektoratet. Utvalget mener det er behov for å se nærmere på hele utlendingsforvaltningen, blant annet for å vurdere hvordan man kan oppnå en mer helhetlig organisering og styring av området.

Støttefunksjoner

Virksomheter som ikke faller innenfor særorgandefinisjonen, slik som Politiets data- og materielltjeneste og Politihøgskolen, bør da heller ikke gis en slik rolle. Disse bør i stedet organiseres og styres med utgangspunkt i den rollen og funksjonen de faktisk har.

Utvalget støtter Politidirektoratets vurderinger i deres «Analyse av IKT-styringen i politi- og lensmannsetaten» av1. mars 2013. Utvalget anbefaler at Politiets data- og materielltjeneste nedlegges og funksjonene overflyttes til Politidirektoratet, politiets nye felles støttetjenester og i en egen enhet for IKT drift og leveranse underlagt Politidirektoratet. Etter utvalgets syn vil dette legge til rette for både en tydeligere rolledeling og en bedre strategisk styring, både innenfor anskaffelsesvirksomheten og IKT.

Utvalget anbefaler at nødvendigheten og hensiktsmessigheten av dagens styringsmodell for Politihøgskolen, med eget styre, vurderes. Utvalget ser ikke at dagens ordning legger godt nok til rette for en god og helhetlig styring av alle sider ved Politihøgskolen sin virksomhet. Det vil være viktig, spesielt for å sikre en bedre strategisk kompetansestyring i politiet, at Politidirektoratet gis en mer direkte rolle i styringen enn hva dagens ordning legger opp til. Utvalget kan ikke se at det er særlige forhold ved Politihøgskolens virksomhet som tilsier at en modell med et styre er nødvendig eller gir en bedre styring av virksomheten.7 Styrets oppgaver knyttet til faglig kvalitetssikring vil eventuelt kunne ivaretas av et faglig råd eller tilsvarende ordninger.

6.2.4 Overordnet organisasjonsstruktur

6.2.4.1 Anbefaling

Utvalget anbefaler at det etableres en ny organisasjonsstruktur i politiet. Videre anbefaler utvalget følgende:

• Politidistriktene bør ha en lik intern organisering. Det bør legges en funksjonell organisasjonsmodell til grunn.

• Politidirektoratet bør utvikles og organiseres med sikte på å ta et helhetlig ansvar for strategisk utvikling og ledelse av politiet. Direktoratets ressurser og oppmerksomhet bør rettes mot følgende fem områder: virksomhetsutvikling og etatsledelse, beredskap, IKT, HR og politifag.

• Det etableres en strategisk ledergruppe for politiet bestående av politidirektøren, lederne for direktoratets hovedområder, politimesterne og eventuelt leder(e) for særorgan(ene).

6.2.4.2 Vurdering

Utfordringene knyttet til politiets overordnede organisasjonsstruktur er etter utvalgets syn tredelt. Det første problemet knytter seg til at politidistriktene er organisert forskjellig. Dette begrenser mulighetene til læring, utvikling og samarbeid på tvers av politidistriktene. Dernest er Politidirektoratet ikke organisert for å ivareta strategisk utvikling, styring og ledelse av politiet. Til slutt er kontrollspennet mellom Politidirektoratet og underlagt virksomhet (politidistrikter og særorganer) for stort.

6.2.4.2.1 Organisering av det enkelte politidistrikt

Utvalget mener at det er en forutsetning for mange av de forbedringene som foreslås, at politidistriktene organiseres etter en felles modell. En felles organisasjonsstruktur på distriktsnivå vil være en sentral forutsetning for å styrke politiets evne til å lære, utvikle og forbedre virksomheten. En likeartet organisering gjør det lettere å drive systematisk kunnskapsutvikling, utvikling av felles arbeidsmetoder og deling av beste praksis. Det vil også være viktig for å legge til rette for effektiv samhandling og samarbeid mellom politidistriktene i oppgaveløsingen.

Dagens politidistrikter er i hovedsak organisert ut fra to modeller – enten geografisk inndelt, eller etter en modell med noen sentrale funksjoner i tillegg til tjenestesteder og driftsområder.

En geografisk organisering har en ansvarsfordeling som er geografisk bestemt, noe som bidrar til klarhet i roller og ansvar. Modellen er imidlertid mindre egnet til å tilrettelegge for felles arbeidsmetodikk og beste praksis, og det er mer krevende å få til effektiv ledelse og administrative funksjoner fordi mer av dette vil bli dyttet ned på nivået under politidistriktet. En geografisk organisering gir god mulighet til å prioritere ressurser mellom fagområder lokalt i politidistriktet, men det er vesentlig mer krevende å prioritere ressurser mellom deler av politidistriktet, f.eks. ved større hendelser og større utfordringer i politidistriktet.

En funksjonell organisering er bedre egnet til å utvikle felles arbeidsmåte og standardiserte metoder, etablere kompetente fagmiljøer og sikre effektiv ressursutnyttelse av spesialistkompetanse og administrative ressurser. Den er også svært godt egnet til å sikre en helhetlig prioritering av tilgjengelige ressurser på tvers av politidistriktet. Den har imidlertid en utfordring i at leveranseansvaret på flere områder vil være delt mellom geografi og funksjon.

I kapittel 12 er det redegjort grundigere for utvalgets vurderinger knyttet til organisering innen det enkelte politidistrikt, samt skissert hvordan politidistriktene mer konkret kan organiseres etter en funksjonell modell. Det understrekes at utvalgets viktigste anbefaling på dette området er at politidistriktene organiseres likt. Med dette som utgangspunkt mener utvalget at en funksjonell organisering, slik også de fleste større av dagens politidistrikter (målt i antall ansatte) er organisert, er mest hensiktsmessig.

6.2.4.2.2 Organisering av Politidirektoratet

Politidirektoratet bør utvikles og organiseres med sikte på å ta et helhetlig ansvar for strategisk utvikling og ledelse av politiet. Politidirektoratets ressurser og oppmerksomhet bør rettes slik at direktoratet kan ivareta den strategiske ledelsen og styringen av politiet. De funksjonene som har en avgjørende innflytelse på politiets drift og utvikling, bør derfor representeres på direktørnivå og dermed også i politidirektørens ledergruppe. På denne bakgrunn bør direktoratets ressurser og oppmerksomhet rettes mot følgende fem områder organisert som egne avdelinger i direktoratet: virksomhetsutvikling og etatsledelse, beredskap, IKT, HR og politifag.

6.2.4.2.3 Overordnet struktur

Med 35 direkte underlagte virksomheter – slik politiet i dag er organisert – vil det, nærmest uavhengig av andre forutsetninger, være meget utfordrende å etablere god kvalitet og god oppfølging i styringssammenheng. Innholdet i styringen blir for overordnet og generell, samtidig som forutsetningene for reell strategisk ledelse svekkes. Et redusert antall politidistrikter og et tydeligere skille mellom særorganer og støttefunksjoner legger et godt utgangspunkt for å etablere en organisasjonsstruktur som muliggjør god kvalitet i styringen og en tydeligere ledelse av politiet. Et mer strategisk orientert Politidirektorat, rettet mot å ivareta en helhetlig ledelse for hele politiet, vil også legge til rette for en overordnet organisasjonsmodell som gir bedre forutsetninger for god faglig styring, både av politidistrikter, særorganer og fellesfunksjoner.

I figur 6.4 skisseres et overordnet organisasjonstablå som viser organisering av politiet med de endringene som utvalget foreslår.

I skissen er øvrige særorganer videreført uten organisatoriske endringer. Som redegjort for over anbefaler utvalget at det med utgangspunkt i ny distriktsstruktur gjennomføres en mer helhetlig vurdering av særorganstrukturen, der også særorganfunksjoner som i dag ivaretas i enkelte av politidistriktene, inngår.

6.3 Avslutning

Utvalget foreslår omfattende endringer i strukturering og organisering av politiet. For bedre å forstå hvordan disse endringene vil påvirke publikums møte med politiet, avsluttes dette kapittelet med en beskrivelse av hvordan fremtidens politi vil oppleves dersom endringene utvalget foreslår tas til følge.

Tilgjengelig og tilstedeværende politi handler ikke om tjenestesteder, men om polititjenestemenn og -kvinner. Fremtidens politi vil være mer tilstede i lokalmiljøene med flere patruljer der og når publikum trenger dem. Polititjenestepersonene vil få mer tid til å patruljere fordi færre medarbeidere går med til å bemanne skranken i fysiske tjenestesteder. Tjenestestedene blir færre, men politibilene og de tilstedeværende patruljene vil bli flere. Med nytt utstyr vil også mer politiarbeid kunne løses ute, med patruljebilen som base, i stedet for inne på et kontor. Politiets faktiske tilstedeværelse i lokalmiljøene vil bli bedre. Politiets forebyggende arbeid blir styrket. Politidistriktet vil kunne ha flere personer med forebygging som hovedoppgave, som jobber ute i lokalmiljøene.

Det vil alltid være politi tilgjengelig for å håndtere alvorlige og akutte hendelser. Større politidistrikter vil gi styrket beredskap. Færre operasjonssentraler gjør at bemanningen ved hver av dem styrkes. Også den operative tilstedeværelsen blir bedre, fordi politiressurser frigjøres til mer operativ tilstedeværelse. Når hvert politidistrikt er større, har de flere patruljer å spille på, og som kan sendes dit en alvorlig hendelse har skjedd. Det betyr raskere respons når publikum trenger det.

De tjenestestedene som beholdes vil få en lengre åpningstid. Det betyr at selv om reiseveien til nærmeste polititjenestested blir noe lenger for deler av befolkningen, vil politiet holde åpent når folk flest har anledning til å møte opp, i stedet for bare noen timer på dagtid, noen få dager i uken, slik situasjonen er mange steder i dag. I tillegg kan flere publikumstjenester løses over internett, så publikum i større grad slipper å møte opp hos politiet.

Større politidistrikter gir mer solide fagmiljøer. Disse blir en ressurs for hele politidistriktet, som kommer publikum lokalt til gode. Etterforskningen blir bedre når de polititjenestepersonene som er satt på saken har spesialisert kompetanse og ofte håndterer den aktuelle typen sak. Også den generelle etterforskningen vil få bedre kvalitet når fagmiljøene blir større og flere kan arbeide sammen. Politidistriktene får mulighet til å bygge opp en spesialistkompetanse som de fleste politidistriktene ikke har ressurser til å ha i dag. Publikum vil møte et politi som har bedre kompetanse enn det de har mulighet til å bygge opp i dag.

Et mer enhetlig politi betyr at publikum får den samme polititjenesten uavhengig av hvor de bor. Politidistriktene blir likere, de organiseres på samme måte og de får de samme solide fagmiljøene. Enhetlig styring vil sørge for like prioriteringer og like måter å løse oppgavene på. Like hendelser skal håndteres på lik måte og med lik prioritet uavhengig av hvilket politidistrikt de skjer i og hvor i politidistriktet de skjer. I særlig alvorlige og krevende saker vil særorganene bidra med støtte til politidistriktene. Særorganenes ekspertise skal komme hele landet til gode, og sikre solid håndtering av de mest krevende sakene.

7 Forbedret styring og ledelse

Den strategiske styringen av politiet utøves av Justis- og beredskapsdepartementet som ansvarlig departement og politidirektøren som etatsleder med ansvar for styring av underlagte særorganer og politidistrikter. God organisering og styring er en forutsetning for et veldrevet politi og effektiv løsing av politiets oppgaver. En effektiv styring av etaten er blant annet betinget av at:

• organisasjonen vet hvilke roller og oppgaver det enkelte nivå har

• ansvar, myndighet og kompetanse er fordelt i henhold til rolledelingen

• organisasjonsstrukturen legger til rette for effektiv utøvelse av rollene

• det er etablert helhetlige og gjennomgående prosesser med god kvalitet

Ledelse er av betydning for både gjennomføringsevne og kapasitet til fornyelse. En god og fremoverskuende ledelse vil være avhengig av:

• de strukturelle forutsetningene for ledelse i etaten

• systemer og prosesser for å understøtte ledelse og kompensere for svakheter

• faktisk utøvelse av ledelse basert på ledernes egnethet til å utøve ledelse og forutsetningene de utøver ledelse innenfor

Dagens styring og ledelse av politiet fungerer ikke tilfredsstillende. Etter utvalgets vurdering er svak styring og ledelse en viktig årsak til en rekke av de utfordringene som utvalget har identifisert.

Det er flere årsaker til utfordringene med styringen og ledelsen av politiet. På den ene siden har ikke politiet fått de rammevilkårene som er nødvendige for å kunne styre, lede og utvikle virksomheten på en måte som best mulig svarer til oppgavene. På den annen side har heller ikke politiet evnet å utnytte de mulighetene som faktisk finnes.

7.1 Utfordringer

Det er vanskelig å trekke definitive skiller mellom hva som er styring, og hva som er ledelse. En enkel måte å se dette på er å si at styringen definerer handlingsrommet for utøvelse av ledelse. Styringen handler om hvordan mål, krav og rammer settes og følges opp. Ledelse handler om hvordan man skaper resultater innenfor rammene.

Kort oppsummert synes det som at fraværet av langsiktige strategiske mål og planer for norsk politi bidrar til en kortsiktig og hendelsesstyrt styring av politiet. Uklar rolledeling mellom Justis- og beredskapsdepartementet og Politidirektoratet forsterker dette problemet og gjør at begge organisasjonene retter mye oppmerksomhet mot kortsiktige og enkeltstående utfordringer. Innslaget av sentral regulering, styring og standardisering i ytre etat er svak, og det er en betydelig autonomi i det enkelte politidistrikt og særorgan. Både måten oppgavene løses på, og resultatene som oppnås, synes i stor grad å være avhengig av lokal ledelsesutøvelse og enkeltmedarbeideres kompetanse og erfaring. Det observeres i tillegg en gjennomgående mangel på kravsetting til ledere i politiet og følgelig også få konsekvenser for ledere som ikke etterlever satte krav eller leverer resultater som forventet. Der hvor det er god ledelse, ser utvalget også gode resultater, men norsk politi mangler i dag et system som demper negative avvik og kollektivt utvikler bedre ledelse i politiet.

Den strategiske styringen og rammesettingen for politiet fremstår som fragmentert, hendelsesstyrt og kortsiktig. Det finnes ikke i dag en politisk forankret plan eller strategi som trekker opp mål, retning og prioriteringer for hele virksomheten. I den formelle styringen fra Justis- og beredskapsdepartementet synes satsinger og prioriteter kortsiktige og skifter ofte. Den formelle styringen er fokusert omkring enkelte effektmål på samfunnsnivå, foruten noen enkeltinitiativ og enkeltstående parametere. Mål og resultatkrav rettet mot å forvalte og utvikle politiet som etat er i begrenset grad til stede i Justis- og beredskapsdepartementets styring. Departementets fokus i styringen er etter utvalgets syn rettet altfor smalt og tidvis for spesifikt i forhold til det totale ansvaret Justis- og beredskapsdepartementet har som eierdepartement.

Denne formen for styring setter rammer for Politidirektoratets etatsledelse som er vanskelige å håndtere. Justis- og beredskapsdepartementets fragmenterte og tidvis detaljerte fokus i styringen legger premissene for Politidirektoratets styring av ytre etat. At strategisk viktige områder ikke er omfattet i den formelle styringen, fører ikke nødvendigvis til at de glemmes. Det er et stort omfang av løpende ad hoc-rapportering og oppfølging mellom Politidirektoratet og Justis- og beredskapsdepartementet på områder som faller utenfor den formelle styringen i tildelingsbrevet og resultatrapporteringen. Dette trekker mye ressurser i begge organisasjoner, samtidig som det fører til at rolledelingen mellom Justis- og beredskapsdepartementet og Politidirektoratet fremstår som uklar. Kort sagt virker Justis- og beredskapsdepartementet for opptatt og involvert i enkeltsaker og temaer der ansvaret og kompetansen primært ligger i etaten. Samtidig legger Justis- og beredskapsdepartementet for liten vekt på å forvalte og utvikle de strategiske rammene for politiet (hovedlinjer, mål og prioriteringer) på kort og lang sikt, samt følge opp resultater og utvikling i tilknytning til disse.

Styringen fra direktoratet og ned til politidistrikter og særorganer fremstår derfor også som fragmentert og kortsiktig. I tillegg er det internt i etaten varierende kvalitet og systematikk når det gjelder en rekke grunnleggende prosesser og funksjoner som f.eks. virksomhetsstyring, personellforvaltning, anskaffelser, teknologiledelse og kunnskapsutvikling. Det er liten grad av sentral styring av hvordan slike prosesser skal foregå, hvem som har ansvar, og hva slags resultater de skal frembringe. Mens det kan synes som om direktoratet og etaten totalt sett gis et for smalt ledelsesrom fra departementet, er utfordringen i noen grad det motsatte for politidistrikter og særorganer. Det er først på dette nivået at summen av rammer, krav og forventinger får praktiske konsekvenser. For det enkelte politidistriktet er kompleksiteten betydelig. Uklare rammer og kortsiktige fragmenterte mål, sammen med en liten grad av regulering og standardisering på tvers av organisasjonen, stiller lokale ledere overfor betydelige målkonflikter. Hvordan det prioriteres når disse skal løses, varierer. Utvalget har sett store variasjoner8, både når det gjelder hvordan oppgavene løses, hvordan saker og hendelser prioriteres, og ikke minst store forskjeller knyttet til kvalitet, effektivitet og resultater mellom politidistrikter og internt i politidistrikter.

Når variasjonene i organisering og tilnærming er store, og graden av sentral regulering liten, blir ledelse en mer avgjørende faktor. Det er derfor viktig å ha systemer og prosesser som bidrar til god ledelse, til tross for de strukturelle svakhetene. Slike systemer og prosesser inkluderer f.eks. lederutvelgelse, lederutvikling og resultatorientering. Dagens systemer og prosesser er imidlertid ikke satt opp på en måte som understøtter utøvelse av ledelse på en god nok måte, eller kompenserer for mangler ved de strukturelle forutsetningene.

7.2 Utvalgets anbefalinger knyttet til ledelse og styring

Utvalget mener at politiet må gis et større handlingsrom og et tydeligere myndighetsgrunnlag for å organisere, styre og lede virksomheten. Dette er viktig for å utløse en større grad av initiativ og gjennomføringsevne. Samtidig må politietatens egen evne til nettopp dette forbedres. En ytterligere forutsetning er den reduksjonen i antall politidistrikter utvalget anbefalte i kapittel 6. Det er avgjørende både at politidistriktene blir mer likeartede, og at ledelsesspennet fra Politidirektoratet til underlagt nivå reduseres betydelig. Uten dette vil ikke grunnforutsetningene være på plass, verken for å utvikle nødvendig kvalitet på styringsprosessene, eller for å få en god ledelse i etaten. Dette vil være avgjørende forutsetninger for å gjennomføre de endringene som utvalget anbefaler.

Det er etter utvalgets syn derfor avgjørende at det igangsettes et arbeid for å bedre rammevilkårene for og evnen til styring, ledelse og utvikling i politi- og lensmannsetaten. Uten en betydelig forbedring på dette området vil det potensialet og mulighetsrommet som utvalget har identifisert, vanskelig kunne realiseres.

Utvalget anbefaler at det startes opp et bredt anlagt arbeid med formål om å:

• tydeliggjøre rolle-, ansvars- og kompetansedeling mellom Justis- og beredskapsdepartementet og Politidirektoratet, politidistrikter og særorganer

• utvide politidirektørens fullmakter, myndighet og ansvar

• utvikle en tydelig strategisk ledergruppe for etaten

• få en ledelsesutøvelse med tydelige krav og forventninger til politiets ledere

• standardisere lederutvelgelse og -utvikling

• reformere styringsprosessene og utviklingsarbeidet i og av etaten

Reformeringen av styringsprosessene og utviklingsarbeidet skal blant annet gi:

• et klarere skille mellom politiske rammer og faglig ledelse av etaten

• en klarere styringsrelasjon mellom Justis- og beredskapsdepartementet og Politidirektoratet

• sterkere sentral styring og standardisering

• styrket systematisk analyse og kunnskapsutvikling, samt økt læring og kunnskapsdeling på tvers av etaten

Det vises til kapittel 13 og 14 for en grundigere gjennomgang av funn, analyser og vurderinger knyttet til styring og ledelse i politiet.

8 Kvalitet og prestasjoner

En del av utvalgets anbefalinger dreier seg om rammebetingelsene for politiet. Endringer i oppgavesettet og en endret struktur fordrer en beslutningsprosess før tiltak ev. kan iverksettes. Samtidig er det en rekke områder hvor politiet kan få til store forbedringer innenfor eksisterende organisering, styring og rammer. Det er klart at en mer hensiktsmessig organisering og styring av etaten vil understøtte forbedringer på alle områder. F.eks. vil et redusert antall politidistrikter og tjenestesteder gjøre det mulig å få til en mer kostnadseffektiv drift av etaten innen administrative funksjoner. Videre vil flere av endringene beskrevet under kreve en bedre styring og ledelse for å få realisert potensialet som ligger der.

Likevel kan politiet umiddelbart ta tak i de fleste forbedringsområdene som utvalget peker på. Innenfor flere av områdene beskrevet under har politiet også påbegynt dette arbeidet.

I det følgende gjennomgås de viktigste områdene hvor utvalget mener politiet har muligheter for forbedring, og hvor dette arbeidet kan settes i gang uten å vente på de strukturelle endringene beskrevet i kapittel 5 og 6. De viktigste områdene hvor vi ser betydelige behov for endring, er:

• strategisk styring av teknologiområdet

• prestasjonsledelse og resultatoppfølging

• kunnskapsbasert oppgaveløsing

• standardiserte arbeidsmetoder og prosesser

• strategisk kompetanse- og lederutvikling

• organisering og standardisering av administrative funksjoner og tjenester

Hver av disse blir behandlet grundigere i det følgende.

8.1 Strategisk styring av teknologiområdet

Satsing på teknologi er et viktig virkemiddel i politiets organisasjonsutvikling. Formålet med å ta i bruk nye teknologiske løsninger er å oppnå økt effektivitet og kvalitet i oppgaveløsingen. Med andre ord, teknologien skal understøtte politiets arbeidsprosesser. Samtidig er det viktig å være seg bevisst at det også skjer en vekselvirkning ved at teknologi kan bane vei for nye og mer effektive arbeidsprosesser. Det krever at politiet har klare tanker om hva som kjennetegner gode arbeidsprosesser, samtidig som etaten, forankret i gode kost/nytte-vurderinger, ser muligheten som ligger i satsing på teknologi.

For å utnytte mulighetene teknologi gir, kreves ikke bare en uttalt prioritering av teknologiområdet. Det er også nødvendig med god ledelse, en strategisk tilnærming og en organisasjon med tydelig rollefordeling og nødvendig kompetanse.

Det er store mangler i politiet knyttet til teknologi, spesielt innen det politioperative området. Dette skyldes ikke manglende ressurser, men er et resultat av at man ikke har hatt en strategi for bruk av teknologi i etaten, kombinert med manglende styring, uklar organisering og ansvarsfordeling og for svak kompetanse innen teknologiområdet.

Det er iverksatt en rekke tiltak i politiet de siste årene for å utbedre situasjonen. Det er etablert en ny IKT-avdeling i Politidirektoratet, en IKT-strategi er utviklet og godkjent, og det arbeides med å styrke kompetansen i Politidirektoratet innenfor IKT. Videre er det besluttet å gå videre med Merverdiprogrammet, som har som formål å utvikle og ta i bruk IKT som understøtter økt kvalitet i straffesaksbehandlingen, analyse, styring og forebyggende arbeid. Programmet har en planramme på totalt 2,4 mrd. kroner.

Utvalget mener at politiet må styrke sin evne til å anvende teknologi for å gi en bedre og mer effektiv oppgaveløsing. Dette krever at politiet:

• etablerer en helhetlig strategi for hvordan IKT kan understøtte politiets oppgaveløsing samt prosess for porteføljestyring som grunnlag for løpende prioritering av IKT-midler i etaten

• standardiserer bruk og utvikling av teknologi på tvers av etaten, inkludert utfasing av lokale systemer og applikasjoner. Anskaffelser av maskiner og utstyr bør gjøres sentralt for å redusere kompleksitet og systemkostnad

• rendyrker drift og leveranse av IKT systemer i en egen enhet som sorterer under IKT-avdelingen i Politidirektoratet

• styrker brukerinvolveringen fra politidistriktene, lokalt nivå og særorganene innen IKT-utvikling gjennom deltakelse i brukergrupper for forskjellige fagområder og ved større prosjekter

• akselererer implementeringen av kritiske systemer innen det politioperative området basert på standardiserte løsninger og hyllevare, slik som nytt politioperativt system og mobile løsninger og kartverk for patruljebiler

8.2 Prestasjonsledelse og resultatoppfølging

Det er stor variasjon i resultatene som oppnås internt i politiet, både mellom politidistriktene og innad i hvert politidistrikt. Noen av forskjellene kan forklares gjennom ulike forutsetninger, men mange har ingen ytre årsaksfaktorer. Disse forskjellene kan derfor kun forklares med varierende evne til å levere gode resultater, ofte drevet av varierende kvalitet i ledelsesutøvelsen. En delforklaring er etter utvalgets vurdering manglende system for prestasjonsledelse i politiet. Med prestasjonsledelse menes prosesser for å følge opp, evaluere og utvikle den enkelte medarbeiders, leders og enhets prestasjoner. I tillegg må den enkelte ansatte forstå hvordan deres arbeid påvirker virksomhetens måloppnåelse.

Dette gjøres i meget begrenset grad i politiet i dag. Det er etablert et system for måling på styringsparametere, men bruken av dette systemet varierer fra politidistrikt til politidistrikt, og det er ikke dekkende for helheten av virksomheten. Etablering av måltall gjøres gjennom en årlig diskusjon mellom Politidirektoratet og hvert enkelt politidistrikt, og måltallene settes stort sett basert på historisk oppnådde resultater heller enn strategiske analyser av hva som antas å være kommende utfordringer. Det er svært liten oppfølging av resultater gjennom året, og det har begrenset konsekvens ikke å levere resultater. Dette gjelder både på politidistriktsnivå og lokalt nivå. Dagens systemer brukes også i svært liten grad som støtteverktøy for å vurdere behov for kompetanseutviklingstiltak og karriereveiledning på individnivå.

Utvalget mener at politiet bør styrke sin prestasjonsledelse gjennom:

• tydelighet på hvilke resultater det forventes at ledere og medarbeidere i politiet leverer

• måleparametere som dekker helheten av virksomheten, inkludert resultatoppnåelse, kostnadseffektivitet, og andre relevante faktorer

• resultatmål basert på strategiske analyser og utledede strategier og mål som stimulerer organisasjonen til kontinuerlig forbedring

• jevnlig måling av resultater og systematisk sammenligning av oppnådde resultater på tvers av etaten for å identifisere områder der det må settes inn tiltak

• oppfølging av oppnådde resultater i ledergruppens møter, med gjennomgang av problemområder og planer og tiltak for å løse disse, samt håndtering av konsekvenser ved mangelfull oppnåelse av resultater

Politiet har etablert flere av de nødvendige systemene for å kunne drive god prestasjonsledelse i etaten, men disse mulighetene utnyttes ikke i dag. For å oppnå bedre kvalitet og effektivitet i oppgaveløsningen bør politiet benytte verktøy som resultatmål, tydeligere krav til leveranser, måling og oppfølging av oppnådde resultater og håndtering av konsekvenser om resultater ikke oppnås, både for ledere og medarbeidere.

8.3 Kunnskapsbasert løsing av politiets oppgaver

Å arbeide kunnskapsbasert har vært et uttalt mål i politiet i flere år. Planlegging og gjennomføring av politiets oppgaveutøvelse bør være basert på data og analyser, f.eks. av kriminalitetsutviklingen og når og hvor kriminaliteten finner sted, og på kunnskap om beste praksis og tilgjengelige metoder. Valg av strategier og virkemidler bør baseres på grundige analyser, relevant forskning og god kjennskap til kunnskapsfronten internasjonalt.

Dette foregår i varierende grad i dag. Det er store forskjeller mellom politidistriktene. Noen politidistrikter har gjennomført analyser av når det skjer flest alvorlige hendelser i politidistriktet, men disse analysene har i varierende grad dannet grunnlag for oppsett av tjenestelister og planlegging av ressursbruk. Det er også svært varierende hvorvidt det arbeides kunnskapsdrevet med å utvikle og forbedre metoder og virkemidler i løsing av oppgavene. Årsakene til den manglende kunnskapsforankringen i politiet er bl.a. dårlig tilgjengelighet og kvalitet på data, manglende teknologiske verktøy for å utføre analysearbeidet og varierende analysekompetanse i etaten. Videre synes denne type innsikt og analyser i begrenset grad å være etterspurt som grunnlag for beslutninger og valg.

Utvalget mener også at den mer langsiktige innsatsen for å utvikle kunnskapsfronten innenfor politiets kjerneoppgaver er oppsiktsvekkende lav. Det er i liten grad avsatt midler til FoU innenfor politiets budsjett. I 2012 var FoU-innsatsen over Justis- og beredskapsdepartementets budsjett 49 mill. kroner eller 0,17 pst. av totalt budsjett, mot f.eks. 2,53 pst. i Forsvarsdepartementet og 0,95 pst. i Samferdselsdepartementet.9 Justissektoren er i alt for liten grad gjenstand for systematisk analyse, utredning og forskning og utvalget kan ikke se noen gode grunner til at justissektoren skulle prioritere FoU så lavt.

Et bedre kunnskapsgrunnlag vil gjøre politiet i stand til å løse sine oppgaver mer effektivt og med høyere kvalitet enn i dag. Både innsatsen for å skaffe bedre kunnskap og systematikken i bruken av den kunnskapen som besittes, bør i denne sammenheng forbedres.

Utvalget anbefaler derfor at politiet styrker den kunnskapsbaserte oppgaveløsningen gjennom å:

• etablere en nasjonal standardisering av analyseprodukter og metoder. Det må være tydelig på alle nivåer i etaten hvilke analyseprodukter man er forventet å levere, hvilke metoder man skal bruke for å utvikle disse, og hvilke rutiner som gjelder for å følge opp analysene

• utvikle nasjonalt forankrede rutiner for enhetlig og kvalitativ føring av data. For å kunne gjøre sammenligninger og analyser på tvers av politidistrikter og tjenesteenheter er det behov for rutiner for hvilke standardiserte data som skal føres i hvilke systemer, og på hvilken måte

• stille krav til analysebasert operativ og bemanningsmessig planlegging for å sikre riktig tilstedeværelse med riktig bemanning

• sikre nødvendig kompetanse i etaten til å gjennomføre og følge opp nødvendige analyser. Analyser og en kunnskapsbasert tilnærming må ligge til grunn for løsningen av alle politiets kjerneoppgaver

• ta i bruk eksisterende IKT-verktøy, og der det er behov, anskaffe ytterligere verktøy, for å lette tilgangen til data og gjennomføre analyser i politiet

• utvikle en FoU-strategi for justissektoren og politiet, samt gradvis styrke ressursinnsatsen på dette området

8.4 Standardiserte arbeidsmetoder og prosesser

For å arbeide mer effektivt og med bedre kvalitet, og sikre en enhetlig polititjeneste over hele landet, er det behov for standardiserte arbeidsmetoder og -prosesser. Metoder og prosesser må være kunnskapsforankret, og basere seg på det som ifølge analyser gir de beste resultatene – en beste praksis. En standardisering av hvordan oppgaver løses, gjør det også lettere å måle resultater og gjøre sammenligninger.

Det finnes få nasjonale standardiserte rutiner og prosesser for utførelsen av de polisiære oppgavene. På noen områder er det laget veiledere og gitt føringer for hvordan visse typer arbeid skal organiseres og gjennomføres, men i all hovedsak er det opp til ledelsen i det enkelte politidistrikt å avgjøre hvordan man skal arbeide i politidistriktet. Dette fører til store forskjeller mellom politidistriktene, f.eks. i hvordan ulike oppgaver løses, og hvordan og hvor man lagrer informasjon. Et eksempel er innenfor det politioperative området, der det ikke finnes en felles standard for å kategorisere alvorlighet av hendelser og krav til politiets respons. For straffesaksbehandlingen er dette i større grad standardisert og regulert gjennom blant annet straffeprosessloven, påtaleinstruksen og Riksadvokatens rundskriv. Også på dette området observeres det likevel til dels betydelige variasjoner mellom politidistriktene når det gjelder oppnådde resultater.

I dagens politi er det i begrenset grad tilrettelagt for systematisk læring og deling av beste praksis og gode metoder. Ansvaret for dette i organisasjonen synes å være uklart plassert og etterspørselen etter denne type forbedring, gjennom f.eks. målstyring og prestasjonsledelse, er liten.

For å sikre en god, effektiv og enhetlig polititjeneste anbefaler utvalget at det bør startes et arbeid for å øke politiets evne og forutsetninger for å arbeide med kontinuerlig forbedring og læring på tvers av organisasjonen. Som del av dette arbeidet bør politiet:

• opprette standarder for teknologiske verktøy og utstyr slik at politidistriktene bruker de samme verktøyene og bruker disse likt

• utvikle rutinebeskrivelser og veiledninger knyttet til oppgaveløsningen basert på kunnskap om effektive metoder og beste praksis

• sikre formidling av rutiner og hensiktsmessige metoder på tvers av politidistrikter og særorganer, f.eks. ved at en enhet får ansvaret for systematisk og praktisk rettet kunnskapsformidling

• utvikle nasjonale standarder for prioritering av oppdrag, standarder for rapportering av avsluttede oppdrag og måling av responstid slik at man sikrer enhetlig respons på tvers av etaten og muliggjør sammenligninger mellom politidistriktene

• opprette nasjonale standarder for registrering, lagring og deling av informasjon i politiets systemer

8.5 Strategisk kompetanse- og lederutvikling

Kompetanse- og lederutvikling er viktig for å utvikle en god polititjeneste. Politiet bruker om lag 350 mill. kroner på ulike kompetansehevingstiltak i politiet hvert år. Politihøgskolen har høye søkertall, og norsk politi har en betydelig innsats på utdanning gjennom en 3-årig grunnutdanning og mer enn 40 forskjellige etter- og videreutdanninger. Lederutviklingsprogrammer, f.eks. lederkandidatkurset på Politihøgskolen, er også viktige virkemidler i denne sammenheng.

Samtidig sitter utvalget igjen med et klart bilde av at denne innsatsen i for liten grad styres strategisk og formålsrettet. Det er varierende styring fra politidistriktenes side av hva slags videreutdanning de ansatte tar, og hvilke ansatte som tar utdanningen. Dette synes ofte å være opp til hver enkelt ansatt og i varierende grad å være motivert av tjenstlige behov. Til tross for pålegg fra Politidirektoratet er det få politidistrikter som har en strategisk kompetanseplan som gir dem oversikt over hvilken kompetanse som finnes i politidistriktet, hvilken kompetanse som mangler, og hvilke tiltak som skal iverksettes for å dekke behovene, f.eks. etter- og videreutdanning.

Fraværet av strategisk kompetansestyring gjør at investeringene som gjøres i kompetanseutvikling, ikke nødvendigvis gir full nytte eller ønsket verdi for politiet. Dette, sammen med en begrenset systematikk knyttet til oppfølging av resultater og prestasjoner, gjør at politiets forutsetninger for å arbeide systematisk med å få frem de beste lederkandidatene er begrenset.

Utvalget mener at politiet må styrke sitt arbeid med strategisk kompetanse- og lederutvikling gjennom følgende tiltak:

• Politiet må etablere strategisk kompetansestyring som en integrert del av strategi- og virksomhetsstyringsprosessene i virksomheten, både nasjonalt og i det enkelte politidistriktet og innenfor etaten.

• Bruken av etter- og videreutdanning må styres i henhold til en strategisk kompetanseplan, og insentivstrukturen for slik utdanning bør gjennomgås.

• Det bør legges til rette for flere spesialister med annen bakgrunn enn den politifaglige, både ved at politiet gjøres mer kjent som arbeidsplass for spesialister, og ved å øke karrieremulighetene for personer uten politibakgrunn.

• Individuelle karriereplaner bør innføres for bedre å sikre samsvar mellom den enkeltes ambisjoner og etatens behov.

• Hensiktsmessigheten og behovet for særaldersgrensene i politiet bør vurderes.

8.6 En kostnadseffektiv organisasjon

Politiet har store muligheter til å redusere administrative kostnader og eksterne utgifter. Administrativt personell varierer fra fem pst. av total bemanning i enkelte politidistrikter opp til 14 pst. i andre. Alle administrative funksjoner utføres i det enkelte politidistrikt, og det er ikke etablert fellesfunksjoner innen områder som lønnskjøring, regnskap, IKT og sentralbord. Utvalgets egen kartlegging viser at det brukes mer enn 100 årsverk lokalt i politidistriktene innen IKT. De administrative systemene understøtter heller ikke effektiv administrasjon av etaten. F.eks. må informasjon hentes ut fra 36 lokale installasjoner av SAP, en for hver enhet i politiet, for å få data på politiet som helhet. Noen politidistrikter har også egne systemer i tillegg til SAP, på områder som SAP er ment å dekke.

Innenfor anskaffelser er det en rekke områder hvor det ikke foreligger rammeavtaler, og det er også utfordringer knyttet til bruk og etterlevelse av de rammeavtalene som foreligger. Også på områder hvor det er rammeavtaler er det for liten grad av standardisering, noe som gir høyere totale kostnader. F.eks. gjelder dette anskaffelser av kjøretøy, hvor politidistriktene har stor valgfrihet i spesifikasjon for de bilene de bestiller. Forvaltning av eiendom, inkludert nybygg og forhandling av langsiktige leieavtaler, er et lokalt ansvar. Anskaffelser av biler gjøres gjennom rammeavtaler med lokale avrop. Gjennom en sterkere grad av sentral styring, styrket kompetanse innen innkjøp og økt bruk av rammeavtaler har Politidirektoratet selv estimert en årlig besparelse på om lag 200 mill. kroner.10

Basert på analyser som er gjort i dette arbeidet, samt innspill fra Politidirektoratet, estimeres det at der er et potensial for besparelser på om lag 400 årsverk innen administrasjon og 200–300 mill. kroner i reduserte eksterne kostnader, jf. kapittel 15. Det pågår flere prosjekter i Politidirektoratet knyttet til disse områdene, men de har så langt ikke gitt resultater som endrer de forholdene som er beskrevet over.

Utvalget anbefaler at politiet umiddelbart iverksetter en rekke tiltak for å få en mer kostnadseffektiv administrasjon av etaten og redusere eksterne kostnader. Politiet bør:

• redusere antallet administrativt ansatte i politidistrikter og særorganer til et nivå på linje med de mest kostnadseffektive politidistriktene/særorganene i etaten

• etablere administrative fellesfunksjoner for lønnskjøring, regnskap, mv.

• etablere en felles anskaffelse og forvaltning av eiendom, materiell og kjøretøy for etaten som sikrer en kostnadseffektiv forvaltning innen disse viktige områdene

• styrke sentral styring av og kompetanse innen anskaffelser og gjennom dette å redusere eksterne kostnader og sikre bedre etterlevelse av regelverket for offentlig anskaffelse, i tråd med Politidirektoratets strategi og pågående arbeid innen området

9 Samlede anbefalinger, gjennomføring og økonomiske konsekvenser

Politiet skal forebygge og bekjempe kriminalitet, og skape trygghet for befolkningen. Politiet utfører en del av statens funksjoner som er av grunnleggende betydning både for den enkeltes sikkerhet og for utviklingen av et lovlydig og velfungerende samfunn.

Forutsetningene for å kunne ivareta dette meget viktige ansvaret er endret. Kriminaliteten blir mer kompleks og sammenvevd. Informasjons- og kommunikasjonsteknologi danner stadig oftere både en arena og et virkemiddel for kriminalitet. Befolkningen vokser, blir mer heterogen og konsentreres geografisk. Det forventes en ytterligere forsterkning i geografiske forskjeller når det gjelder omfang av kriminalitet, type kriminalitet og andre saker politiet er forventet å håndtere i fremtiden. Samtidig har hele befolkningen krav på en polititjeneste med lik kvalitet.

En effektiv løsing av kjerneoppgavene vil stille høye krav, både til spesialisering, fagkompetanse, kontinuerlig læring og utvikling i hele organisasjonen. Disse kravene skjerpes like mye for det lokale politiet som for de spesialiserte enhetene og fagmiljøene. Politiets store utfordring i fremtiden blir å sikre tilstedeværelse av et kompetent og effektivt lokalt politi der befolkningen bor, og samtidig å utvikle robuste fagmiljøer. I tillegg må man sikre at de lokale politienhetene og spesialmiljøene virker effektivt sammen som en organisasjon. Et kompetent lokalt politi er en forutsetning for at fagmiljøene skal fungere godt.

Utvalgets analyser og gjennomgang har avdekket at dagens politi har et vanskelig utgangspunkt for å møte utfordringene. Det er store variasjoner i hvordan politiet er organisert, med hvilken kvalitet og effektivitet oppgavene løses, og hvordan det enkelte politidistrikt prioriterer og innretter tjenesten. Politiet er som organisasjon heller ikke dyktige nok til å lære om, utvikle og forbedre egen virksomhet. Utvalget ser også svak teknologiledelse og en organisasjon som ikke har en tidsmessig og hensiktsmessig teknologiunderstøttelse. Det er også pekt på at styring og ledelse av politiet ikke fungerer tilfredsstillende. På den ene siden har ikke politiet fått de rammevilkårene som er nødvendige for å kunne styre, lede og utvikle virksomheten på en måte som best mulig svarer til oppgavene. På den annen side har heller ikke politiet evnet å utnytte de mulighetene som faktisk finnes.

Dette er utfordringer og svakheter der politiet selv, sammen med Justis- og beredskapsdepartementet, sitter med fullmakter, ansvar og muligheter til å gjøre forbedringer. De endringene og tiltakene som i utgangspunktet er nødvendig, kan iverksettes innenfor dagens rammer. Det er derfor utvalgets tilrådning at det omgående igangsettes en kvalitetsreform i norsk politi med sikte på å utvikle et mer kunnskapsbasert og effektivt politi med større evne til kontinuerlig forbedring og utvikling av virksomheten. Samtidig er ikke dette tilstrekkelig for at politiet skal settes i stand til å møte fremtidens behov. Med dagens struktur, organisering og oppgavebredde er ikke forutsetningene på plass for at en kvalitetsreform alene vil kunne frembringe de forbedringene og resultatene som er nødvendig.

Politiets tilleggsoppgaver binder opp for mye av politiets ressurser og trekker oppmerksomhet vekk fra kjerneoppgavene. Struktur og organisering hindrer utviklingen av fagmiljøer og et effektivt og kompetent lokalt politi. På den ene siden gir ikke dagens distriktsstruktur de nødvendige forutsetningene for å utvikle spesialistmiljøer og kapasiteter til å håndtere større og alvorlige saker og hendelser. Det er kun i de største politidistriktene og i særorganene at grunnforutsetningene er på plass og robuste fagmiljøer kan utvikles og bevares. De store forskjellene mellom politidistriktene i antall ansatte, budsjett og kriminalitetsomfang gjør også at det er få fellestrekk og likheter å ta utgangspunkt i for å bygge et felles kunnskapsgrunnlag og felles prosedyrer og metoder. Dagens organisering gjør det meget vanskelig å etablere en effektiv styring og utvikling av etaten.

På den annen side har utvalget også vist at dagens lokale struktur ikke gir et effektivt lokalpoliti eller gode nok publikumstjenester lokalt. Dagens lokale struktur er i mange tilfeller et reelt hinder for politiets mulighet til å drive effektiv forebygging, sikre lov og orden og tilby en god polititjeneste lokalt. Mange små tjenestesteder med få ansatte knyttet opp i andre gjøremål enn kjerneoppgavene gir verken effektiv forebygging eller effektiv kriminalitetsbekjempelse. Og det skaper derfor også i liten grad trygghet for befolkningen. Effektiv løsing av politiets kjerneoppgaver lokalt er først og fremst et spørsmål om hvilke arbeidsmetoder som benyttes, hvilken kompetanse tjenestepersonene besitter, hvilken systemunderstøttelse som er tilgjengelig, og sist, men ikke minst, at politiet er tilgjengelig der og når kriminalitet skjer og publikum har behov for polititjenester. Hvor bygningsmassen er plassert, er av mindre betydning.

Uten at disse strukturelle og organisatoriske forutsetningene endres, vil en kvalitetsreform alene vanskelig kunne utvikle det politiet som trengs for effektivt å forbygge og bekjempe kriminalitet og skape trygghet for befolkningen i fremtiden.

9.1 Utvalgets samlede anbefalinger

Fremtidens politi må rustes for å møte den komplekse, alvorlige og grenseoverskridende kriminaliteten og samtidig levere et godt og kompetent lokalt politi der befolkningen bor. For å utvikle et politi som kan møte disse behovene, anbefaler utvalget at det gjennomføres to reformer i politiet: en strukturreform og en kvalitetsreform.

Strukturreformen har som formål å frigjøre ressurser til løsing av kjerneoppgavene og legge forutsetninger for et kompetent og robust lokalt politi, og robuste fagmiljøer og spesialister regionalt og nasjonalt. Strukturreformen vil omfatte endringer i politiets oppgavesett slik det er anbefalt og redegjort for i kapittel 5, og en ny struktur og organisering av etaten slik det er anbefalt og redegjort for i kapittel 6.

Kvalitetsreformen har som formål å utvikle et kunnskapsbasert og effektivt politi med evne til kontinuerlig forbedring og utvikling. Kvalitetsreformen vil omfatte forbedringer i styring og ledelsesprosesser slik det er beskrevet i kapittel 7, samt forbedringer knyttet til kvalitet og prestasjoner slik det er beskrevet i kapittel 8.

Selv om disse er fremstilt som to adskilte reformer, vil utvalget understreke at reformene i stor grad både henger sammen og også i noen grad danner forutsetninger for hverandre. Strukturreformen vil være av avgjørende betydning for å forbedre styrings- og ledelsesutøvelsen i politiet og politiets evne til kontinuerlig forbedring og utvikling av virksomheten. Uten økt vektlegging av kjerneoppgavene, færre og mer robuste politidistrikter og tjenestesteder vil ikke kvalitetsreformen kunne gjennomføres fullt ut, og heller ikke gi de resultatene utvalget har beskrevet over.

Under oppsummeres de konkrete tiltakene og anbefalingene knyttet til begge reformene. I kapittel 9.2 skisseres en overordnet fremdriftsplan for gjennomføring av reformene.

9.1.1 Strukturreform

Strukturreformen inneholder følgende hovedtiltak:

Endring av politiets oppgavesett

Utvalget anbefaler at:

• Politiets oppgavesett avgrenses til kjerneoppgavene, samt oppgaver som direkte understøtter disse. Dette bør være det prinsipielle utgangspunktet for utvikling av politiets oppgavesett.

• Det igangsettes nødvendig utredningsarbeid med sikte på å overføre oppgaver innen sivil rettspleie og en hoveddel av forvaltningsoppgavene til andre etater og virksomheter.

Endret struktur og organisering i etaten

Utvalget anbefaler at:

• Politiet organiseres geografisk i seks robuste politidistrikter.

• Det lokale politiet styrkes gjennom økt politibemanning og sammenslåing av små tjenestesteder. Antall tjenestesteder reduseres fra dagens 354 til om lag 210. Dette skal sikre mer politikraft lokalt og gi kortere responstid.

• Beslutningsfullmakt knyttet til opprettelse og endring av politistasjonsdistrikter og lensmannsdistrikter legges til Politidirektoratet. Fullmakten anbefales regulert innenfor et sett med kriterier og prosessuelle krav, under dette krav til responstid, publikumstilgjengelighet, konsekvensanalyse og lokal uttalerett.

• Det utredes endringer og reorganisering av særorganstrukturen og nasjonale bistandsfunksjoner. Dette arbeidet anbefales startet opp når ny distriktsstruktur er etablert.

• Nødvendigheten og hensiktsmessigheten av et eget styre for Politihøgskolen vurderes. Det anbefales en løsning som gir en nærere og mer direkte styring av Politihøgskolen fra Politidirektoratet.

• Det opprettes en egen enhet for administrative støttefunksjoner i politiet. Den bør omfatte blant annet lønn, regnskap, anskaffelser og materiellforvaltning.

• Politiets data- og materielltjeneste nedlegges og funksjonene overflyttes til Politidirektoratet, politiets nye felles støttetjenester og til en egen enhet for IKT drift og -leveranse underlagt Politidirektoratet.

• Politidistriktene har en lik intern organisering. Det anbefales videre at en funksjonsrettet organisasjonsmodell legges til grunn.

• Politidirektoratet utvikles og organiseres med sikte på å ta et helhetlig ansvar for strategisk utvikling og ledelse av etaten. Direktoratets ressurser og oppmerksomhet anbefales rettet mot følgende fem områder: virksomhetsutvikling og etatsledelse, beredskap, IKT, HR og politifag.

• Det etableres en strategisk ledergruppe for politiet bestående av politidirektøren, lederne for direktoratets hovedområder, politimesterne og eventuelt leder(e) for særorgan(ene).

9.1.2 Kvalitetsreform

Kvalitetsreformen inneholder følgende hovedtiltak:

Bedre styring og styrket ledelse

Utvalget anbefaler at det startes opp et bredt anlagt arbeid med formål om å:

• tydeliggjøre rolle-, ansvars- og kompetansedeling mellom Justis- og beredskapsdepartementet og Politidirektoratet, politidistrikter og særorganer

• utvide politidirektørens fullmakter, myndighet og ansvar

• utvikle en tydelig strategisk ledergruppe for etaten

• få en ledelsesutøvelse med tydelige krav og forventninger til politiets ledere

• standardisere lederutvelgelse og -utvikling

• reformere styringsprosessene og utviklingsarbeidet i og av etaten

Reformeringen av styringsprosessene og utviklingsarbeidet skal blant annet gi:

• et klarere skille mellom politiske rammer og faglig ledelse av etaten

• en klarere styringsrelasjon mellom Justis- og beredskapsdepartementet og Politidirektoratet

• sterkere sentral styring og standardisering

• styrket systematisk analyse og kunnskapsutvikling, samt økt læring og kunnskapsdeling på tvers av etaten

Bedre kvalitet og prestasjoner

Utvalget anbefaler at det startes opp et bredt anlagt arbeid med formål å gi:

• strategisk styring av teknologiområdet som sikrer effektiv ressursutnyttelse og akselerert implementering av kritiske systemer innen det politioperative området

• prestasjonsledelse med tydelige målsettinger og krav, måling og oppfølging av resultater og tiltak for å håndtere manglende måloppnåelse over tid

• kunnskapsbasert løsing av politiets oppgaver gjennom systematisk bruk av analyse og utvikling av beste praksis-metoder

• standardiserte arbeidsmetoder og prosesser basert på beste praksis, kombinert med prosesser for kontinuerlig forbedring og læring på tvers av etaten

• strategisk kompetanse- og lederutvikling gjennom kompetanse- og karriereplaner som grunnlag for styring av etterutdanning og økt vekt på ekstern rekruttering av spisskompetanse til etaten

• en kostnadseffektiv organisasjon med riktig nivå på administrativt personell og styrking av felles administrative funksjoner på tvers av organisasjonen

9.2 Gjennomføring av reformene

I sum innebærer endringene og tiltakene utvalget anbefaler en helhetlig transformasjon av politiet som vil måtte gå over flere år.

Utvalgets anbefalinger er inndelt i en strukturreform og en kvalitetsreform. Tiltakene i strukturreformen kjennetegnes ved at beslutningsfullmakten for endringene ligger utenfor politiet. Det innebærer at denne reformen krever en videre beslutningsprosess før endringene kan implementeres. Gjennomføring av kvalitetsreformen ligger i all hovedsak innenfor de fullmaktene og den myndigheten politiet allerede har, og kan følgelig iverksettes omgående. Som kjent pågår det en rekke endringsinitiativer i politiet. Disse bør sammen med utvalgets anbefalinger samles til en helhetlig reformportefølje for etaten.

I det etterfølgende skisseres en fremdrifts- og gjennomføringsplan for de tiltakene og endringene utvalget foreslår. Utvalget har her skissert en overordnet fremdriftsplan frem mot 2020. Hensikten med denne skissen er å gi et bilde av hva som kan være et realistisk tidsperspektiv for gjennomføringen av endringene, og en mulig strukturering av en slik reformportefølje. Denne gjennomføringsskissen ligger også til grunn for de økonomiske konsekvensvurderingene som er i beskrevet i pkt. 9.3.

Strukturreformen har som formål å frigjøre ressurser mot løsing av kjerneoppgavene og legge forutsetninger for et kompetent og robust lokalt politi, og robuste fagmiljøer og spesialister regionalt og nasjonalt. Kvalitetsreformen har som formål å utvikle et kunnskapsbasert og effektivt politi med evne til kontinuerlig forbedring og utvikling. Selv om disse er fremstilt som to adskilte reformer vil utvalget understreke at disse i stor grad både henger sammen, og også i noen grad danner forutsetninger for hverandre.

9.2.1 Gjennomføring av strukturreformen

Det legges til grunn at strukturreformen tas helhetlig videre i en beslutningsprosess med sikte på at de nødvendige beslutningene og fullmaktene er på plass i løpet av våren 2014. Dette vil i korte trekk innebære at nødvendige politiske beslutninger er fattet og nødvendige fullmakter er på plass. Dette kan eksempelvis være:

• forutsetninger for, og fullmakt til, å utrede overføring av oppgaver til andre etater

• beslutning om ny distriktsstruktur

• forutsetninger for å utrede endringer i lokal struktur, samt delegering av fullmakt til Politidirektoratet til å opprette, endre og nedlegge lokale tjenesteder

• forutsetninger for, og fullmakt til, å utrede endringer i særorganstrukturen

Videre legges det til grunn at endringer i Politidirektoratets interne organisasjon vil være trådt i kraft innen 1. januar 2014. Dette vil være et viktig utgangspunkt for å sikre den nødvendige ledelseskapasiteten og arbeidskraften som skal til for å følge opp pågående endringsarbeid, planlegge og iverksette kvalitetsreformen og understøtte beslutningsprosessen for strukturreformen i parallell. Med disse forutsetningene som utgangspunkt er det lagt til grunn at tiltakene i reformen gjennomføres som følger:

• Overføring av oppgaver utredes saksområde for saksområde for å frembringe nødvendig beslutningsgrunnlag for overføring. Sakene fremmes for beslutninger løpende avhengig av fremdrift og utredningsbehov. Utredning og overflytting vil kunne være gjennomført innen utgangen av 2017.

• Implementering av ny struktur og organisering bør kunne starte opp våren 2014 når endret struktur er vedtatt. Sentrale milepæler i dette arbeidet vil da kunne være følgende:

  • Ny distriktsstruktur trer i kraft tentativt 1. januar 2015. Dette vil da danne utgangspunktet for å implementere ny organisasjonsstruktur i politidistriktene, samt utrede og gjennomføre endringer i lokal struktur.

  • Utredning av endret særorganstruktur vil kunne starte opp tentativt i januar 2015 samtidig som endringene i den lokale strukturen pågår.

  • De strukturelle endringene bør kunne være gjennomført i løpet av 2017.

9.2.2 Gjennomføring av kvalitetsreform

Det legges til grunn at kvalitetsreformen umiddelbart tas videre av Politidirektoratet høsten 2013, og er delt inn i følgende fem initiativer:

• Administrative støttefunksjoner: Dette omfatter etablering av felles støttetjenester nasjonalt og standardisering av antall administrativt ansatte per politidistrikt. Etablering av felles støttetjenester i politiet bør starte opp omgående. Når dette er etablert bør politiet, parallelt med at endringer i distriktsstruktur og lokal struktur pågår, standardisere administrative støttefunksjoner i politidistriktene.

• Besparelser på innkjøpsporteføljen: Dette arbeidet bør starte i løpet av 2013, parallelt med etablering av felles støttetjenester.

• Teknologisatsing – operativ støtte og Merverdiprogrammet: Denne satsingen skal etablere en samlet IKT-portefølje, videreføre Merverdiprogrammet og etablere nødvendige satsinger på IKT innenfor det operative området.

• Effektivisering av kjerneoppgaver: Dette arbeidet vil måtte gå over tid og i parallell med implementering av ny teknologi. Det legges til grunn at dette arbeidet forberedes høsten 2013 og starter opp fra og med 2014.

• Kvalitetstiltak: Dette arbeidet er en samlekategori av systemimplementering og prosessendringer for å øke kvaliteten og prestasjonene i etaten. Det omfatter blant annet implementering av prestasjonsledelse, styrket teknologiledelse, bedre kompetansestyring, forbedret virksomhetsstyring og forbedret systemunderstøttelse for dette. Det legges til grunn at dette arbeidet forberedes høsten 2013 og starter opp fra og med 2014.

I figur 9.2 skisseres fremdrift og gjennomføring av reformene.

9.3 Økonomiske konsekvenser

9.3.1 Innledning

I dette underkapittelet beskrives de økonomiske konsekvensene av tiltakene og endringene som utvalget anbefaler. For utfyllende beskrivelser og underlag vises det til vedlegg 7.

Politiet har de senere årene opplevd en betydelig budsjettmessig vekst. Justert for lønns- og prisvekst er budsjettet styrket med om lag 30 pst. siden 2004. Denne styrkingen har i all hovedsak gått til økt bemanning, økt satsing på teknologi, samt økte kostnader til husleie. Hvorvidt politiets budsjett fortsatt bør styrkes, og omfanget av en slik styrking, har ikke utvalget tatt stilling til. Utvalget har i sine analyser og vurderinger tatt utgangspunkt i dagens budsjettnivå for politiet og en reell11 videreføring av dette nivået, og vist hvordan man med dette utgangspunktet kan styrke politiets evne til løsing av kjerneoppgavene.

I pkt. 9.3.2 er de beregnede økonomiske virkningene av tiltakene som anbefales beskrevet. Disse virkningene er prissatt, enten som frigjorte budsjettmidler som kan omdisponeres mot høyere prioriterte innsatsområder, prissatt verdi av personellressurser som kan prioriteres mot høyere prioriterte områder eller prissatt verdi av mer effektiv utførelse av oppgavene.

De økonomiske virkningene beskrevet i pkt. 9.3.2 er basert på at reformene gjennomføres i tråd med fremdrifts- og gjennomføringsplanen beskrevet i pkt. 9.2 over.

9.3.2 Økonomiske effekter av utvalgets anbefalinger

Summen av de tiltakene og endringene utvalget anbefaler, er estimert til en verdi av 1,6 mrd. kroner per år når de er fullt ut implementert i 2019. Dette tilsvarer en 12 pst. styrking av politiet sammenlignet med et alternativ uten endring.

De tiltakene som utvalget anbefaler, kan kort deles i tre kategorier etter type virkning med tilhørende gevinstpotensial (ved full effekt):

• omdisponering av midler 650 mill. kroner

• omdisponering av personell 330 mill. kroner

• effektivisering 660 mill. kroner

Omstillingskostnadene knyttet til å gjennomføre tiltakene er estimert til 1,7 mrd. kroner samlet sett for perioden 2013 til 2019. Gevinstkategoriene og omstillingskostnadene er beskrevet ytterligere i egne punkter under.

Basert på ovenstående er netto nåverdi i 2020 av de tiltak utvalget anbefaler beregnet til 4,8 mrd. kroner. Beregningene viser et behov for en midlertidig styrking av politiets budsjett på totalt 580 mill. kroner i perioden 2013–2015 for å dekke kostnader knyttet til gjennomføringen av reformen. Hoveddelen av dette merbehovet vil komme i 2014 og i 2015.

Figur 9.3. oppsummerer de viktigste økonomiske størrelsene knyttet til de endringene som utvalget anbefaler. Den prissatte verdien av tiltakene slår inn allerede første år og stiger jevnt opp til 1,6 mrd. kroner i varige effekter fra 2019. Omstillingskostnadene forventes å påløpe i perioden 2013 – 2019 med hovedtyngden i 2014 – 2016. Akkumulert er kostnadene for å gjennomføre disse endringene beregnet til 1,7 mrd. kroner. Netto nåverdi for reformen er beregnet til 4,8 mrd. kroner i 2020.

9.3.3 Beskrivelse av kostnadskategorier

9.3.3.1 Omdisponering av midler

Denne kategorien omfatter tiltak som frigjør budsjettmidler. De frigjorte midlene kan da omdisponeres og benyttes på andre høyere prioriterte områder. De tiltakene som er prissatt i denne kategorien er vist i tabell 9.2 (med følgende effektestimat).

9.3.3.2 Omdisponering av personellressurser

Denne kategorien omfatter tiltak som frigjør personell. Det vil si tiltak som innebærer at oppgavene ivaretas med et mindre antall personell enn før tiltaket. Dette personellet kan da omdisponeres til høyere prioritert aktivitet. De tiltakene som er prissatt i denne kategorien er vist i tabell 9.2 (med følgende effektestimat).

9.3.3.3 Effektiviseringstiltak

Denne kategorien omfatter det estimerte potensialet for effektivisering av politiets kjerneoppgaver, samt forvaltnings- og sivil rettspleieoppgaver før eventuell overføring. Effektiviseringspotensialet er basert på gjennomgang av tilsvarende effektiviseringstiltak internt i politiet og eksterne erfaringer. Basert på dette grunnlaget er det lagt til grunn at norsk politi kan effektiviseres med 15 pst. ved å implementere tilsvarende tiltak. Dette utgjør en årlig effekt på 780 mill. kroner ved full effekt.

9.3.3.4 Omstillingskostnader

Omstillingskostnadene (engangskostnader) knyttet til å gjennomføre endringene er beregnet til om lag 1,7 mrd. kroner samlet over perioden 2013 til 2019. Dette omfatter følgende tiltak som vist i tabell 9.4.

I tillegg inngår den økonomiske verdien av den årsverksinnsatsen som forventes å bli direkte involvert i gjennomføring av endringstiltakene, samt kostnader til eventuell ekstern støtte i gjennomføringsperioden. Denne er estimert til å utgjøre 75 mill. kroner per år fra og med andre halvår 2013 til og med første halvår 2019, totalt 450 mill. kroner.

Eventuelle tap i produktivitet som følge av strukturelle endringer, endringer i prosesser og implementering av nye systemer er ikke hensyntatt i beregningene.

9.3.4 Kontinuerlig forbedring og effektivisering

De tiltakene utvalget foreslår, vil med den skisserte fremdriften være realisert med full effekt innen 2020. Politiet vil på dette tidspunktet likevel ikke være «ferdig effektivisert». Kostnadseffektiviseringspotensialet for en organisasjon er ikke gitt, men vil kunne variere over tid avhengig av utviklingen innen teknologi, innsatsfaktorer og omgivelser. Utvalget anbefaler at det etableres et kontinuerlig og systematisk arbeid integrert i virksomhetsstyringen med sikte på å realisere dette mulighetsrommet. Som en del av dette arbeidet bør det også knyttes et generelt årlig effektiviseringskrav til virksomheten.

Hvor høyt et slikt internt krav settes, bør vurderes nærmere. En viktig mekanisme for å muliggjøre en effektivisering i virksomheter ligger i å kunne benytte teknologi for å gi en mer effektiv oppgaveløsing. Polititjenesten er i sin egenart personellintensiv. Det ligger derfor noen begrensninger i hva som vil være et realistisk potensial for effektivisering over tid, sammenlignet med f.eks. en produksjonsbedrift. Like fullt er det et potensial som bør søkes realisert.

Et slikt interneffektiviseringskrav, sammen med gode prosesser for aktivt å søke disse forbedringene, vil være en viktig mekanisme for enhver organisasjon. For det første vil det bidra til å stimulere til å lete etter nye løsninger. Dernest vil det være en viktig mekanisme for internt å skaffe et økonomisk handlingsrom for strategiske satsinger og nye prioriteringer. Etter utvalgets syn vil det være viktig at politietaten i større grad evner å gjennomføre satsinger og styrkinger innenfor eget tildelt budsjett, og at man ikke i så stor grad knytter strategisk viktige endringer og satsinger opp mot forutsetninger om budsjettstyrking.